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Coordenadora
Mrcia Noll Barboza
BrasliaDF
2013
Tornar essa lei de fcil compreenso aos cidados foi um desafio para
esses membros que se empenharam na tarefa com rigor e satisfao.
O manual um incentivo do MPF aos cidados para a vivncia da cidadania, pois contribui para a formao de uma sociedade civil mais
consciente e mais engajada em cobrar do administrador, do agente pblico e dos polticos uma tima gerncia do dinheiro arrecadado pelos
impostos, dos bens adquiridos pelo Estado, dos bens pblicos em geral
e da imensa riqueza do Pas.
tambm um incentivo ao MPF para que no deixe sem reparo, seja atuando extrajudicialmente, seja atuando judicialmente, os que insultam,
atacam e assaltam os bens que pertencem ao povo brasileiro.
Com esta obra, vamos juntos cidados e Ministrio Pblico Federal
fazer dessa tarefa algo mais instigante.
COLABORADORES
Antonio do Passo Cabral
Procurador da Repblica no Rio de Janeiro, professor Adjunto da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), doutor em Direito Processual pela UERJ e
pela Universidade de Munique, Alemanha (Ludwing-Maximilians-Universitt),
mestre em Direito Pblico pela UERJ, ps-doutorado pela Universidade de Paris
I (Panthon-Sorbonne).
SUMRIO
Definio de improbidade administrativa
Mrcia Noll Barboza..................................................................................................13
Referncias.........................................................................................................129
Anexo
Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992....................................................................131
Definio de improbidade
administrativa
Mrcia Noll Barboza
certo, por um lado, que a Lei n. 8.429/1992 (LIA) constitui o texto legal
regente da figura jurdica da improbidade administrativa. No menos verdadeiro, por outro, que a figura extravasa esse texto legal, aparecendo em
de. O que est claro que tanto o constituinte, ao inserir o arts. 37, 4o,
na Constituio, quanto o legislador, ao elaborar a Lei n. 8.429/1992, em
concretizao ao referido ditame constitucional, expressaram a vontade
poltica do Pas na direo do adequado gerenciamento da coisa pblica.
Nessa linha de raciocnio, deve-se entender que a LIA alcana no apenas aos atos de desonestidade mas tambm aos de descaso do agente
pblico para com o interesse pblico ou, ainda, a outros comportamentos tambm considerados antiticos. Assim, podemos adotar como norte,
sobretudo em casos de dvidas (mais comuns em relao incidncia
dos arts. 10 e 11), o padro de comportamento tico que se espera do
agente pblico em nosso Pas, considerando, para isso, o atual grau de
desenvolvimento de nossa cultura poltica, bem como, por fim, a relao
de proporcionalidade com as sanes previstas na LIA.
No, pelo simples fato de que todo agente pblico deve estar ciente do
nus implicado na assuno da funo pblica. Dele espera-se que, havendo dvida ou despreparo, busque a informao adequada. O comportamento tico exigido do agente pblico no compatvel quer com a desonestidade quer com o descaso. Ainda, pelas mesmas razes, espera-se
igual cuidado do particular que tome parte em aes do poder pblico
ou manuseie recursos pblicos.
Tambm pode ser vitimada pela prtica da improbidade a empresa incorporada ao patrimnio pblico, alm da entidade cujo patrimnio,
receita anual ou custeio provenha, em mais da metade (mais de 50%),
do governo.
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Pode. A previso consta no art. 1o, pargrafo nico, da LIA, mas, enquanto as pessoas jurdicas listadas na resposta anterior podem ser vtimas de qualquer tipo de ato de improbidade administrativa (isto ,
aqueles definidos nos arts. 9o, 10 e 11 da LIA), essas entidades podem
ser vtimas apenas de atos que atentem contra o seu patrimnio, ou
seja, aqueles relacionados no art. 10 da LIA.
Na mesma situao esto as entidades que tenham recebido subveno (isto
, transferncias de verbas do governo destinadas a cobrir suas despesas
de custeio), benefcio ou incentivo fiscal ou creditcio de rgo pblico.
Estas, igualmente, podem ser vtimas dos atos de improbidade praticados contra o seu patrimnio, previstos no art. 10 da LIA.
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Sim. A lei diz que os atos de improbidade podem atingir quaisquer dos
Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos municpios e dos
territrios. No apenas as entidades que integram o Poder Executivo
podem sofrer atos de improbidade administrativa. Um rgo judicial
uma parcela da Unio ou do estado. Um rgo legislativo uma parcela
da Unio, do estado ou do municpio.
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Sim. A entidade pode ser vtima sempre que parte de seu patrimnio
ou de sua receita seja proveniente do Poder Pblico. A entidade tem
acesso a recursos pblicos tambm quando se beneficia de incentivos
ou de isenes fiscais (isto , isenes de impostos), ou recebe auxlios ou subvenes.
Dessa forma, se o governo contribuir com mais de 50% para seu patrimnio ou receita anual, a entidade beneficente pode ser atingida pela prtica
de qualquer ato de improbidade, entre aqueles listados nos arts. 9o, 10
e 11. Por outro lado, se a contribuio do governo for inferior a 50%
ou se a entidade receber benefcios, incentivos fiscais ou creditcios ou
subvenes, somente poder apresentar-se como sujeito passivo de atos
de improbidade administrativa que afetem seu patrimnio (previstos no
art. 10 da LIA).
O mesmo aplica-se:
s organizaes sociais (Lei n. 9.637/1998) cujas atividades so dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade;
s organizaes da sociedade civil de interesse pblico que se destinam promoo da assistncia social; promoo da cultura, defesa
e conservao do patrimnio histrico e artstico; promoo gratuita
da educao; promoo gratuita da sade, entre outras finalidades
descritas no art. 3o da Lei n. 9.790/ 1999.
As entidades beneficentes, que normalmente possuem certificado de
utilidade pblica, compem, juntamente com as organizaes sociais e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico, o que se
convencionou chamar de Terceiro Setor, denominado tambm setor no
lucrativo ou setor de utilidade pblica. Esse setor rene todas as organizaes da sociedade civil, sem fins lucrativos, que prestam servios de
utilidade pblica.
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Cumpre observar que o legislador adotou conceito amplo de agente pblico, de sorte que quaisquer de suas espcies ou categorias foram agasalhadas pelo comando legal. No interfere na responsabilizao por
improbidade o carter estatutrio ou contratual da funo, a determinao ou a indeterminao temporal do seu exerccio, a integrao formal
do seu exerccio em rgo ou entidade da administrao pblica direta
ou indireta; nem mesmo a natureza administrativa ou no (legislativa
ou jurisdicional) critrio diferenciador sob tal aspecto. Importa apenas que o sujeito, ao cometer a improbidade, esteja no desempenho de
atividade pblica.
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Cumpre observar que, fora do mbito da administrao direta e indireta, foram protegidas pela lei: a) entidade para cuja criao ou custeio
o errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio
ou da receita anual, b) entidade que receba subveno, benefcio ou
incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico e c) entidade para cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de
50% do patrimnio ou receita anual. Logo, seus agentes foram equiparados a agentes pblicos e, nesta qualidade, uma vez tipificado o ato como
improbidade administrativa, respondero na forma do conjunto de sanes legalmente previstas, com a ressalva de que, nos casos b e c, limita-se
a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos
cofres pblicos. importante destacar que, no art. 17, a lei conferiu
pessoa jurdica interessada a capacidade postulatria para a propositura
da ao de improbidade administrativa.
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No. A lei qualifica a responsabilidade pelo benefcio direto ou indireto, o que pressupe efetivamente o conhecimento da imoralidade que
contamina a validade do ato que gerou o benefcio imoral. Sem prova de
recebimento voluntrio e consciente derivado de atividade mproba, no
h como responsabilizar na forma da Lei n. 8.429/1992.
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O Cdigo Penal trata o peculato como crime praticado por funcionrio pblico contra a administrao pblica. Ele consiste em o funcionrio
apropriar-se de qualquer bem mvel que esteja em seu poder em razo
do cargo ou desvi-lo em seu proveito ou no de outra pessoa. Tambm
ocorre o peculato quando o funcionrio subtrai o bem ou auxilia a subtrao dele, mesmo que no tenha sua posse, aproveitando a facilidade
oferecida por seu cargo. Em qualquer desses casos, a pena de recluso
de dois a doze anos, mais multa (art. 312). Por estar no Cdigo Penal,
o peculato punido como crime, em ao proposta pelo Ministrio Pblico. A conduta do peculato tambm caracteriza ato de improbidade
administrativa, de forma que o Ministrio Pblico dever ainda propor
ao baseada na LIA, para que o agente pblico seja punido tambm nos
termos dessa lei (veja a pergunta 38 adiante).
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Alm disso, nesses casos, o agente pblico poder tambm ser processado
pelo crime de prevaricao (deixar o agente pblico de cumprir dever
legal, retard-lo ou pratic-lo contra a lei), previsto no Cdigo Penal, e
punido com deteno de trs meses a um ano, mais multa (art. 319).
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A LIA, em virtude de comando previsto na prpria Constituio da Repblica (art. 37, 4), estabelece a possibilidade de o indivduo ser punido de diferentes maneiras se praticar ato de improbidade administrativa.
No caso do enriquecimento ilcito, as punies previstas so as seguintes: perda dos valores que o agente pblico tenha obtido ilicitamente,
indenizao do dano que o patrimnio pblico tenha sofrido, perda da
funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos,
pagamento de multa de at trs vezes o valor recebido indevidamente
e proibio de contratar com os rgos pblicos ou receber benefcios
fiscais, direta ou indiretamente, pelo prazo de dez anos. Alm disso, se
a conduta tambm configurar algum crime, o indivduo pode ser punido
na esfera criminal e, se for agente pblico, poder ainda sofrer punio
de natureza administrativa. Em todos os casos, necessrio observar o
devido processo legal.
Improbidade administrativa
por leso ao errio
Mnica Nicida Garcia
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Errio o conjunto de bens e interesses de natureza econmico-financeira pertencentes aos entes da administrao pblica: Unio, estados,
Distrito Federal, municpios, fundaes pblicas e autarquias.
Patrimnio pblico tem um conceito mais amplo, j que, alm dos bens
e interesses de natureza econmico-financeira, abrange os bens e interesses de natureza moral, econmica, esttica, artstica, histrica, ambiental e turstica que pertencem aos entes da administrao pblica (art.
1o, 1o, da Lei n. 4.717/1965).
Apesar de o art. 10 da Lei de Improbidade fazer referncia aos atos que
causam leso ao errio, na verdade, ele aplica-se aos atos que causam
leso ao patrimnio pblico (Garcia; Alves, 2011, p. 309 e seguintes),
tendo, assim, um alcance maior.
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O conceito de ato de improbidade que causa leso ao errio encontra-se no caput do art. 10 e o seguinte: qualquer ao ou omisso,
dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades da
administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes
da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos municpios, de territrio,
de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual.
Trata-se de uma descrio ampla e genrica, em que podem ser encaixadas
inmeras condutas especficas, algumas das quais esto arroladas nos
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A leso ao errio a que se refere o art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa pode ser causada tanto por ao como por omisso.
A maior parte dos atos de improbidade causada por aes concretas do
agente, quando, por exemplo, ele desvia ou se apropria de valor de que
tem a posse, dispensa licitao quando esta era necessria, doa bens
ou valores pertencentes administrao pblica sem a observncia das
normas legais, concede um benefcio fiscal indevidamente, permite ou
facilita a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado ou realiza operao financeira sem observncia das
normas legais e regulamentares.
A leso pode ser causada, tambm, por omisso, que se verifica
quando o agente no age quando deveria ter agido. o que ocorre,
por exemplo, quando um fiscal age negligentemente na arrecadao
de tributo ou renda, quando um servidor nada faz para evitar a deteriorao de um bem pblico que deveria ser conservado, quando
deixa de tomar providncias ao verificar que esto sendo utilizados,
em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade das entidades pblicas, ou fica inerte diante da utilizao, por particulares, do trabalho
de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados pelas entidades pblicas.
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O art. 10 da Lei n. 8.429/1992 prev, expressamente, que o ato de improbidade que causa leso ao errio pode ser causado por dolo ou por
culpa. O ato de improbidade doloso quando o agente quis o resultado
ou assumiu o risco de produzi-lo. O ato de improbidade culposo quando o agente deu causa a ele por imprudncia, negligncia ou impercia.
Por exemplo: o agente pblico encarregado da guarda do patrimnio
de uma biblioteca pblica que se apropria de uma obra rara do acervo,
causando, assim, dano ao patrimnio pblico, pratica um ato doloso
de improbidade. Se esse mesmo agente, apesar de no querer subtrair
qualquer obra da biblioteca, permite que outra pessoa o faa, por no
ter tomado todas as medidas necessrias no sentido de garantir a inviolabilidade do acervo, agindo, portanto, de maneira negligente, pratica
tambm um ato de improbidade, na modalidade culposa.
Esta espcie de ato de improbidade (art. 10) a nica em que a LIA
expressamente admite a forma culposa.
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Em que casos concretos possvel reconhecerse a prtica de ato de improbidade que causa
prejuzo ao errio?
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A fim de garantir o ressarcimento do dano, possvel determinar a indisponibilidade ou o sequestro dos bens do agente acusado da prtica
de ato de improbidade (arts. 7o e 16 da Lei n. 8.429/1992). Trata-se
de medidas cautelares que visam assegurar o ressarcimento, podendo
ser determinadas pelo juiz, a pedido do Ministrio Pblico ou do autor
da ao, no incio ou no curso do processo. Ao final, a sentena que
julgar procedente a ao de improbidade pode decretar a perda dos
bens havidos ilicitamente e determinar a reverso dos bens em favor
da pessoa jurdica prejudicada pelo ato e/ou o pagamento do valor
correspondente ao ressarcimento do dano causado (art. 18 da Lei n.
8.429/1992). A respeito dessa matria, vejam-se as perguntas 76 a 80.
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Improbidade administrativa
por violao aos princpios da
administrao pblica
Walter Claudius Rothenburg
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As previses da lei so exemplificativas, ou seja, no esgotam as possibilidades. Existem outros princpios que regem a administrao pblica e
cuja inobservncia pode revelar improbidade administrativa, como aqueles estabelecidos na Constituio, tanto no art. 37 que mencionava,
originalmente, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade (repetidos no art. 4 da Lei n. 8.429/1992), e passou, a partir da
Emenda Constitucional n. 19/1998, a contar tambm com a eficincia ,
quanto em outros dispositivos: participao dos usurios dos servios
pblicos e transparncia (art. 37, 3), dever de o agente pblico dar
satisfao de seus atos e prestar contas (art. 58, 2, V, e art. 70), continuidade das polticas pblicas (arts. 165 e 166, 1 e 2) etc.
Exemplo: se um secretrio de sade deixa, sistematicamente, de prestar
esclarecimentos populao sobre a justificativa para a escolha das prioridades e dos modos de implementao de polticas pblicas (por exemplo, por que a compra de ambulncias e no a ampliao do hospital?),
comete improbidade administrativa.
A administrao pblica deve orientar-se por tais princpios, que funcionam como guias jurdicos para a realizao das finalidades estatais e para
o bom atendimento da populao, como esclarece Mrcia Noll Barboza
(2002, p. 119).
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Sim, segundo boa parte dos analistas, pois a culpa seria suficiente apenas nas hipteses de improbidade administrativa que provocam leso ao
patrimnio pblico (art. 5 da Lei n. 8.429), previstas no grupo do art.
10 (Garcia; Alves, 2006, p. 281-284), sendo que essa parece ser a tendncia da jurisprudncia (ex.: Superior Tribunal de Justia, REsp. 658.415/
RS, 2 Turma, rel. min. Eliana Calmon, 27 jun. 2006; REsp. 604.151/RS,
1 Turma, rel. min. Jos Delgado, 25 abr. 2006). Os atos de improbidade
administrativa, segundo a opinio prevalecente, devem ser suficientemente graves e as sanes impostas so to pesadas, que somente um
comportamento intencional (doloso) seria admissvel.
Tenho opinio divergente, pois entendo que os agentes pblicos devem
ter cuidado especial com o patrimnio pblico (em sentido amplo) e
mesmo um descuido no intencional (ou seja, culposo) grave pode justificar o enquadramento. Considero que o art. 5 (Ocorrendo leso ao
patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente
ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano), uma vez
que est inserido na parte geral da Lei n. 8.429/1992, vale para todas
as espcies de atos de improbidade administrativa, e a referncia a patrimnio pblico (diferente de errio, contido no art. 10) deve ser
entendida amplamente.
Assim, seria suficiente a culpa, pelo menos uma culpa grave (Martins
Jnior, 2001, p. 230), como, por exemplo, quando o sujeito, por falta de
cuidado, permite que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz
de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio (art. 11, VII, da Lei
n. 8.429/1992).
De qualquer modo, seja exigindo-se dolo, seja apenas culpa, cabe acusao bem demonstrar a participao subjetiva do acusado de improbidade administrativa.
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administrativa por atos praticados em detrimento da prpria Cmara, comete improbidade ele mesmo (Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul,
Ap. 70004353744, rel. Des. Vasco Della Giustina, 6 nov. 2002).
Embora no seja possvel traar uma separao absoluta, assim como a
moralidade administrativa no deve confundir-se com a moral comum,
tambm a lealdade s instituies no deve confundir-se com um programa poltico-partidrio ou uma concepo corporativista.
Pequenas
irregularidades
caracterizam
improbidade administrativa por violao dos
princpios da administrao pblica? Isso no
tende a tornar insuportvel a gesto pblica,
com a banalizao da aplicao da Lei n.
8.429/1992?
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Com efeito, preciso moderao para no enxergar improbidade administrativa em tudo e desestimular os administradores pblicos zelosos
e preocupados. O objetivo da Lei n. 8.429/1992 atingir apenas os
atos relevantes e os sujeitos mal-intencionados. Outros atos equivocados, mas no to graves, podem justificar uma responsabilizao no
mbito administrativo, no uma responsabilizao judicial.
O princpio da insignificncia, que exclui as condutas irrelevantes, tem
aplicao em relao improbidade administrativa.
Essa prudente avaliao quanto relevncia para fins de improbidade
pode ser feita na fase de investigao, antes da propositura de ao
judicial, e recomendar o arquivamento do respectivo procedimento administrativo (inqurito civil). Tambm por ocasio das manifestaes
da acusao no processo judicial (em parecer ou em alegaes finais,
por exemplo). O que a lei no permite a transao, acordo ou con-
ciliao nas respectivas aes judiciais (art. 17, 1), mesmo sob o
argumento da insignificncia.
Contudo, ante a corrupo e o descaso crnicos na administrao pblica brasileira, o que mais falta no moderao, mas atuao firme!
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As sanes so as seguintes: ressarcimento integral do dano, se houver; perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos de trs
a cinco anos; pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da
remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica
da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos (art. 12, III, da
Lei n. 8.429/1992).
Tais sanes j esto previstas, com mais intensidade, para os atos de
improbidade que importem enriquecimento ilcito (art. 12, I) ou causem prejuzo ao patrimnio pblico (art. 12, II), do que se conclui que
o art. 11 da Lei n. 8.429/1992 tem uma funo residual. Apreviso
de eventual ressarcimento integral do dano parece descabida, pois, se
houvesse prejuzo ao errio, o enquadramento deveria se dar no art.
10, mas possvel aventar pelo menos duas justificativas: 1) se houver
dano moral difuso (embora eu entenda ser essa espcie de dano, por
constituir prejuzo ao patrimnio pblico j includa no art. 10); 2)
para permitir o ressarcimento de particular prejudicado, se for o caso
(Weichert, 2006, p. 64).
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Sim. O art. 21, II, dispe que a aplicao das sanes por improbidade
administrativa independe da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. Existem
diversos rgos e poderes com competncia para, autonomamente, avaliar
a conduta do agente pblico. A avaliao da prestao de contas pelo
Tribunal de Contas no vinculante nem em relao ao Poder Legislativo
(ex.: art. 31, 2o, da Constituio Federal), nem para o Poder Judicirio,
e mesmo a avaliao(eminentemente poltica) do Legislativo vinculante em relao ao Judicirio. Mas claro que uma aprovao das contas
aumenta a dificuldade (o nus) da prova da improbidade administrativa a
cargo do acusador.
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Se, por exemplo, o Ministrio dos Esportes celebra um convnio com determinado municpio para a construo de uma quadra poliesportiva que
no vem a ser construda, o projeto no executado conforme previsto
(faz-se a quadra, mas no coberta; feita a arquibancada apenas de um
lado; no poliesportiva, mas de futebol de salo apenas, porque no
foram adquiridos os equipamentos para outras prticas desportivas) ou
as verbas repassadas no so integralmente empregadas nessa finalidade
(hiptese de desvio), dever do Ministrio dos Esportes apurar os fatos
em toda a sua extenso, pois, diante de tais irregularidades, h indcios
(sinais, com razovel grau de probabilidade de uma ocorrncia) da prtica de ato de improbidade administrativa.
Entretanto, no h exclusividade na apurao por parte do ente da administrao pblica que sofreu o dano. A LIA (Lei n. 8.429/1992) no
exprimiu essa exclusividade. Alis, se o tivesse feito estaria em choque
com a Constituio Federal, ou, em outras palavras, essa vedao seria
inconstitucional, pois a lei no pode contrariar a Constituio, e de seu
prprio texto (da Constituio) decorre a legitimao (atribuio de poder legal) de outros rgos, como os Tribunais de Contas, o Ministrio
Pblico, a Polcia Judiciria e o Poder Legislativo. Esse o entendimento
majoritrio da doutrina (Figueiredo, 2004, p. 295 e 325-326, passim; Garcia; Alves, 2002, p. 441-513, passim; Martins Jnior, 2001, p. 151; Medeiros, 2003, p. 221-241, passim; Sarmento, 2002, p. 150-154, passim) e da
jurisprudncia (STJ, REsp. 154128, 1a Turma, rel. p/ acrdo min. Milton
Luiz Pereira, julgado em 11.5.1998; STJ, Agravo Regimental no Agravo
de Instrumento 344207, 1a Turma, rel. min. Humberto Gomes de Barros,
julgado em 3.6.2003; STF, HC 71.039/RJ, Tribunal Pleno, rel. min. Paulo
Brossard, julgado em 7.4.1994).
A esse rol acresam-se os rgos de controle interno da administrao
pblica, notadamente a Controladoria-Geral da Unio (CGU), que, conforme consta em seu prprio stio eletrnico,
o rgo do Governo Federal responsvel por assistir direta e
imediatamente ao Presidente da Repblica quanto aos assuntos
que, no mbito do Poder Executivo, sejam relativos defesa do
reservados depositados em bancos de dados pblicos porm dependentes de acesso previamente autorizado, como o CNIS (Cadastro Nacional
de Informaes Sociais) e o Rede Infoseg (portal de entrada administrado
pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia),
que viabiliza o acesso a diversos bancos de dados pblicos, tais como
Receita Federal e Polcia Federal. A pesquisa nesses stios eletrnicos
capaz de acelerar e potencializar os resultados do trabalho investigatrio. Acontece, eventualmente, de uma informao j publicada na
Internet, como a apreciao da prestao de constas de um convnio,
por exemplo, vir a ser requisitada pelo modo tradicional (mediante ofcio
requisitrio), quando simples consulta on-line poderia solver a demanda.
necessrio explorar essas novas possibilidades e ferramentas propiciadas pelos sopros de transparncia que vicejam na administrao pblica,
especialmente com o advento da Lei de Acesso Informao (Lei n.
12.527, de 18 de novembro de 2011).
Um entre dois instrumentos para proceder a apuraes de atos de improbidade administrativa: inqurito civil pblico ou procedimento administrativo. Ambos acham-se contemplados na Constituio Federal,
nos incisos III e VI do art. 129. Na legislao infraconstitucional esto
regulados na Lei da Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347/1985), na Lei Orgnica dos Ministrios Pblicos dos Estados (Lei n. 8.625/1993) e no
Estatuto do Ministrio Pblico da Unio (Lei Complementar n. 75/1993).
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A Lei n. 8.429/1992 (LIA), em seu art. 14, expressa que qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para
que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato
de improbidade.
Mas, por outro lado, indo ao encontro da tese que defendemos, o mesmo
STJ pronunciou-se no sentido que
Impe-se destacar tambm que a denncia annima, quando
fundada vale dispor, desde que fornea, por qualquer
meio legalmente permitido, informaes sobre o fato e seu
provvel autor, bem como a qualificao mnima que permita
sua identificao e localizao -, no impede a respectiva
investigao sobre a sua veracidade, porquanto o anonimato no
pode servir de escudo para eventuais prticas ilcitas a ponto
de transformar o Estado em verdadeiro paraso fiscal. Alis, o
art. 2, 3, da Resoluo n. 23/2007, do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, expresso ao prever a necessidade de tomada
de providncias, ainda que o conhecimento pelo Parquet de fatos
Se no puder ou no souber como reportar os fatos por escrito, o representante, a pessoa que conhece e deseja ver os fatos apurados, comparece repartio pblica competente (ente pblico prejudicado, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas, entre outros), explica verbalmente o
motivo de seu comparecimento, e um funcionrio da repartio reduz
a termo (escreve) as suas declaraes, aps qualific-la, colhendo a
sua assinatura, ou a sua impresso digital, caso no seja alfabetizada,
certificando essa circunstncia e dando f do ato.
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No. Nem o ente pblico lesado nem qualquer dos demais rgos dotados
de poderes investigatrios ficam obrigados a proceder a uma apurao
to somente em razo do recebimento de uma representao noticiando
a prtica de ato de improbidade administrativa.
A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico, nos termos do art. 22 desta lei.
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Como regra geral, pode-se enunciar que tem atribuio legal para presidir o procedimento apuratrio, requisit-lo (requisio no simples
solicitao, sujeita ao exame de convenincia e oportunidade da pessoa
a quem se dirige, mas verdadeira determinao, ordem, pois, que deve
ser cumprida sem mais delongas) polcia judiciria (inqurito policial)
ou ao ente pblico prejudicado, o rgo do Ministrio Pblico (membro
do Ministrio Pblico, promotor de Justia, procurador da Repblica,
entre outros) com atribuio para promover a ao de improbidade administrativa, ou seja, ser um membro em atuao no primeiro grau de
jurisdio, isto , perante um juiz federal ou um juiz de Direito, conforme se trate de feito da competncia da Justia Federal ou da Justia dos
Estados (ou do Distrito Federal).
Entendemos que, caso o agente pblico cuja conduta a ser investigada
tenha foro privilegiado (foro especial por prerrogativa de funo) em
matria penal, perante instncia superior (ex.: governadores perante o
STJ, prefeitos municipais ante os Tribunais de Justia dos Estados ou
Tribunais Regionais Federais), o rgo do Ministrio Pblico oficiante em
primeiro grau de jurisdio com atribuio para promover a ao de
improbidade administrativa poder realizar diretamente a investigao
(por meio de procedimento administrativo ou de inqurito civil pblico),
bem como requisit-la administrao, mas no poder requisitar a
instaurao de inqurito policial, o que somente pode ser providenciado
pelo rgo com atribuio para funcionar na ao penal e, dessarte, que
funciona perante tribunal.
Em remate, frise-se que, havendo leso a interesse federal (da Unio, de
suas autarquias ou empresas pblicas), ou seja, quando a competncia
para processar e julgar a ao de improbidade administrativa a ser
eo
desvio de verbas repassadas pela Unio Federal ao Estado configura prejuzo ao patrimnio da Unio Federal, cabendo Justia
Federal a apurao dos fatos, sendo irrelevante, no caso, a circunstncia de ter o respectivo valor ingressado no patrimnio do
Estado (art. 109, IV, CF) (TRF3, Habeas Corpus 12346, 5a Turma,
rel. Juza Ramza Tartuce, julgado em 11.6.2002).
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Contudo, ainda que no o digam as leis complementares que instituem os regimes jurdicos dos Ministrios Pblicos (Estaduais
e Federal/Distrital), deve-se admitir a imposio de sigilo, por
deciso escrita e fundamentada. Admitimos trs hipteses:
a) quando os autos contiverem informaes sujeitas a sigilo legal (telefnico, bancrio e fiscal), transferido por meio de
autorizao judicial;
b) quando o interesse pblico o exigir, como em investigao
que possa ocasionar risco ao sistema financeiro, caso haja
inoportuna divulgao dos resultados, ou que envolva sade pblica, ou qualquer outra questo sensvel que reclame
ateno e cuidado na sua divulgao;
c) quando o sigilo for necessrio apurao dos fatos, ou
seja, quando a publicidade for capaz de frustrar a obteno de provas.
A assertiva, em relao ltima hiptese aventada, deflui da natureza investigatria do procedimento (ou inqurito civil pblico), cabendo invocar, por analogia, a norma albergada no art.20,
caput, do Cdigo de Processo Penal.
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mento, que pode resultar no apenamento de quem foi guindado condio de ru (processo judicial) ou indiciado (processo administrativo).
Da a inafastvel necessidade de observar os princpios do contraditrio
e da ampla defesa, devendo ser facultado a essa pessoa conhecer, acompanhar e impugnar as provas contra ela produzidas, requerer a produo
de outras provas, defender-se das imputaes formuladas em seu desfavor e recorrer em face de deciso que a desfavorea.
Por outro lado, os procedimentos apuratrios, porque de natureza instrutria, preparatria, informativa, destinados que esto a oferecer mnimo
suporte probatrio a ulterior processo, no se submetem ao princpio
do contraditrio. Os fatos so apurados e as provas produzidas unilateralmente, pois se destinam, precipuamente, deixe-se bem vincado, a
instruir o processo no curso do qual, a sim, dever ser rigorosamente
observado o princpio do contraditrio, ficando toda a prova sujeita
bilateralidade, iniciativa e fiscalizao das partes que controvertem
no processo.
Isso vale para todo e qualquer procedimento apuratrio, seja ele encetado pela administrao pblica, pelo Ministrio Pblico ou pela
polcia judiciria.
Manifestam-se, nesse mesmo sentido, a doutrina (Medeiros, 2003,
p.228; Pazzaglini Filho, 2002, p. 146-147, passim; Sarmento, 2002, p.
153) e a jurisprudncia (STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana 11537/MA, 2a Turma, rel. min. Eliana Calmon, julgado em
6.2.2001; STJ, REsp 644994/MG, 2a Turma, rel. min. Joo Otvio de
Noronha, julgado em 17.2.2005).
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Ao judicial para
responsabilizao por
improbidade administrativa
Antonio do Passo Cabral
Ronaldo Pinheiro de Queiroz
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A Lei n. 8.429/1992 no tem norma especfica a respeito da competncia, sendo aplicvel subsidiariamente o art. 2 da Lei n. 7.347/1985, que
estabelece como competente o juzo do local onde ocorreu ou deveria
ocorrer o dano. Assim, a regra a competncia do juzo de primeira instncia do local do dano, sendo que tal competncia tem natureza absoluta. O STF julgou inconstitucional (ADI n. 2797) a redao dada ao art.
84 e pargrafos do Cdigo de Processo Penal pela Lei n. 10.628/2002,
que estabelecia foro por prerrogativa de funo para as aes de improbidade propostas contra determinadas autoridades, o que acarretava
a competncia originria dos tribunais nesses casos. Muito embora tal
deciso tenha reconhecido que no h prerrogativa de foro para qualquer autoridade pblica no mbito da improbidade administrativa, o
STF modificou pontualmente seu entendimento para reconhecer que h
competncia privilegiada para magistrados (Pet 3.211-QO/DF), os quais,
pelo princpio da hierarquia, no podem ser processados e julgados por
juzes de instncia inferior.
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A disciplina da ao de improbidade afasta-se das regras gerais do Cdigo de Processo Civil, que estabelecem que o juzo prevento ser decidido pelos critrios do primeiro despacho liminar positivo (quando as
aes tramitarem perante rgos jurisdicionais de mesma competncia
territorial, art. 106 do Cdigo de Processo Civil), ou da primeira citao
vlida (competncias territoriais distintas, art. 219 do Cdigo de Processo Civil). A Lei de Improbidade, em seu art. 17, 5, adota critrio diferenciado: a propositura da ao prevenir o juzo. Assim, tem-se por
preventa a ao de improbidade que primeiro foi protocolada em juzo.
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Medidas cautelares na
responsabilizao por
improbidade administrativa
Srgio Monteiro Medeiros
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A indagao tem maior relevncia no que diz respeito s aes cautelares preparatrias, aquelas que antecedem as aes de improbidade
administrativa e que so propostas, em geral, no curso de procedimentos apuratrios, embora no necessariamente deva existir apurao
em tramitao.
A LIA suscita dvida, pois, se por um lado, ao tratar da cautelar de sequestro dos bens do agente pblico mprobo ou terceiro beneficirio (art.
16, caput), determinou que fosse observado o que estabelecem os arts.
822 a 825 do Cdigo de Processo Civil (art. 16, 1o, da LIA), por outro,
silenciou ao cuidar da quebra de sigilo bancrio (art. 16, 2o, da LIA) e
da decretao de indisponibilidade de bens (art. 7o da LIA).
Ainda assim, de bom alvitre que seja seguido o rito (procedimento) plasmado no CPC, em homenagem aos princpios constitucionais do contraditrio, da ampla defesa, do devido processo legal e da segurana jurdica.
O que no nos parece acertado, todavia, em obsquio aos princpios
constitucionais da defesa da moralidade administrativa e do patrimnio
pblico, bem assim do princpio constitucional da proporcionalidade,
mormente diante do silncio (eloquente?) da LIA, aplicarem-se com
exacerbado rigor as normas do Cdigo de Processo Civil.
Qual o sentido em se seguir, em uma decretao de quebra de sigilo
bancrio, medida que demanda longo prazo para anlise aps a obteno
das informaes, a diretriz traada nos arts. 806 e 808, I, do Cdigo de
Processo Civil, e no art. 17 da LIA, fazendo-se cessar a eficcia da medida porque no foi vivel propor-se a ao principal no trintdio, j que
no h qualquer gravame ao investigado? Martins Jnior (2001, p. 323)
comunga do mesmo entendimento.
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A medida extrema, que pode e tem alcanado at mesmo agentes pblicos detentores de mandatos eletivos, verbi gratia, prefeitos municipais,
est respaldada no art. 20, pargrafo nico, da LIA:
A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo,
emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual.
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Como se no bastasse o argumento encimado, que casa bem com a ausncia de vedao legal, tem-se que a LIA apontou tambm para o Cdigo de Processo Civil ao dispor, especificamente, sobre a medida cautelar
de sequestro (art. 16, 1o).
Consigne-se, ainda, que restringir essa possibilidade seria negar
vigncia ao Cdigo de Processo Civil, que giza, claramente, o poder
geral de cautela do juiz em seu art. 798. Coincidentes so as lies
de Garcia e Alves (2002, p. 625), Pazzaglini Filho (2002, p. 157) e
Sarmento (2002, p. 163).
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Analisemos a questo observando o que consta no acrdo do STJ proferido em Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 445996, 2a Turma,
rel. min. Franciulli Neto, julgado em 22.3.2005.
O mrito do recurso especial no foi apreciado (o que se pretendia com
o agravo regimental), com fundamento na Smula n. 7 do STJ, mas,
examinando-se o inteiro teor do referido aresto, constata-se que a deciso guerreada, do Tribunal de Justia do Paran, mantivera, entre outras
medidas, a quebra de sigilo telefnico deferida em ao cautelar preparatria de ao de improbidade administrativa.
Parece-nos que somente pode dar-se tal hiptese quando concomitantemente ao ato de improbidade administrativa estiver sendo investigado
ilcito penal e se em sede de inqurito policial.
A quebra de sigilo representa limitao ao direito constitucional intimidade, e o legislador constituinte de 1988 preocupou-se em assegurar que
inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no
ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na forma que
a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo
processual penal (artigo 5o, inciso XII, da Constituio Federal).
A Lei n. 9.296/96 regulou o dispositivo constitucional.
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verdade que a Lei n. 8.429/1992 agregou outras sanes ao rol constitucional. A Constituio prev apenas suspenso dos direitos polticos, perda
da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio.
Alm dessas repercusses, o art. 12 da lei apontou que o agente mprobo
se sujeita tambm: a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao seu patrimnio, b) ao pagamento de multa civil e c) proibio
de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios.
Saliente-se, primeiro, que seria lcito ao legislador instituir outras reprimendas alm daquelas includas no preceito da Constituio. A fixao
de penas e outras sanes funo tpica da lei (princpio da legalidade), nada impedindo que essa atividade seja exercida na produo normativa referente improbidade administrativa. O elenco fixado no texto
constitucional deve ser considerado como o mnimo aplicvel, mas no
como um corpo exaustivo de medidas sancionadoras da improbidade.
Por outro lado, todas as cominaes estipuladas no art. 12 da Lei
n.8.429/1992 ou decorrem diretamente do prprio regime constitucional ou esto inseridas no regime de proteo do patrimnio e da moralidade pblicos ou, em alguns casos, decorrem de princpios gerais de
direito. O que fez o legislador e bem foi consolidar e sistematizar
a matria, compilando em um nico diploma o rol de repercusses aos
ilcitos por improbidade na administrao pblica.
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A reparao deve ser integral, abarcando no s todo o prejuzo material, mas tambm a leso esfera moral, da pessoa jurdica de direito
pblico diretamente vitimada e da prpria sociedade, principalmente
quando o ato resultou na m prestao de servios pblicos ou na frustrao de direitos sociais. indiscutvel que a dilapidao do patrimnio
pblico implica subtrao de recursos que seriam aplicados em finalidades sociais, na promoo de direitos. Portanto, o ato de improbidade
administrativa rotineiramente acarreta danos morais coletivos, os quais
devem ser tambm reparados.
No se deve descartar, ainda, a possibilidade de danos materiais ou
morais a terceiros, mesmo quando inexistente prejuzo patrimonial direto ao Poder Pblico. Por exemplo, o mdico do sistema pblico de
sade, ao exigir do particular vantagem ilcita para a prtica de ato que
gratuito, lesa a esfera patrimonial e afetiva da vtima. Em especial a
esfera subjetiva atingida, pois a exigncia realizada com o aprovei-
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A perda da funo pblica como sano pela prtica de ato de improbidade administrativa a principal inovao em sede constitucional,
expressa textualmente no 4o do artigo 37.
A Lei n. 8.429/1992, nos arts. 9o, 10 e 11, disps que essa cominao
deve ser aplicada nos atos de improbidade de menor gravidade inclusive
(como aqueles que apenas atentam contra os princpios da administrao pblica).
juridicamente incompatvel com os princpios da administrao pblica a permanncia de pessoa mproba na esfera da prestao de servios
pblicos. A higidez moral um requisito para a investidura em funo
pblica, no sendo possvel manter no servio pblico aqueles que judicialmente foram declarados sem essa qualidade.
A perda da funo pblica somente se consuma com o trnsito em julgado da sentena (sem prejuzo de administrativamente ser aplicada a
pena de demisso, quando cabvel). A lei autoriza, ainda, o afastamento
cautelar, quando necessrio para a instruo processual, ou seja, quando
a autoridade puder interferir na produo de provas, por exemplo, mediante o exerccio da hierarquia em relao a testemunhas, eliminando
ou forjando documentos (art. 20, pargrafo nico). Apesar do silncio
legislativo, no se pode afastar a possibilidade de outros fundamentos
para o afastamento provisrio, inclusive a ttulo de antecipao de tutela, como, por exemplo, na hiptese de risco de o agente continuar a
agir ilicitamente durante o processo.
Matria que ainda no encontrou consenso nas decises do Supremo Tribunal Federal e do Supremo Tribunal de Justia diz respeito aplicao
da Lei de Improbidade Administrativa para agentes polticos que tambm se sujeitam punio por crimes de responsabilidade (presidente
da Repblica, ministros de Estado, ministros de tribunais, comandantes
militares, entre outros). Isso porque a violao da probidade administrativa tambm seria causa para a perda do cargo por crime de responsabilidade. Para os que defendem a excluso da LIA nesses casos, no poderia
haver a possibilidade de sano por dois regimes jurdicos distintos.
Entendemos que possvel a aplicao da LIA, pois, no direito brasileiro, a concomitante responsabilizao criminal, civil e administrativa
historicamente admitida.
Destacamos que, em relao aos parlamentares federais, a sentena condenatria da ao de improbidade administrativa no produz efeitos
imediatos ao transitar em julgado. H a necessidade de decretao da
perda do cargo pela Mesa Diretora da Casa Legislativa, nos termos do art.
55 da Constituio Federal. Muito embora esse preceito constitucional
no indique a condenao por improbidade administrativa como causa
da perda do mandato, a suspenso dos direitos polticos (que tambm
ocorrer com a condenao) causa suficiente para a cessao do seu
exerccio, conforme o inciso IV do referido artigo. Assim, caber Mesa
Diretora instaurar clere processo administrativo para apreciao apenas
e to somente dos aspectos formais da deciso judicial (se emanada de
autoridade competente e se efetivamente transitada em julgado), nos
termos do 3o do art. 55. No poder a Cmara dos Deputados ou o Senado Federal reapreciar o mrito da condenao. Ao final, confirmando-se a validade e a eficcia formal da condenao judicial, a respectiva
Mesa Diretora dever declarar a perda do cargo.
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A multa civil tem por objetivo desestimular a prtica do ato ilcito, mediante a cominao de forte repercusso patrimonial. No Direito Civil,
conhecida como clusula penal, a qual estipula uma punio parte que
inadimplir o contrato. A multa civil no se confunde com a reparao
de perdas e danos, pois esta visa apenas recompor o prejuzo da vtima,
enquanto a multa representa um adicional em relao ao prprio objeto
do contrato, para desencorajar o seu descumprimento.
Os norte-americanos distinguem ambos os institutos, denominando a indenizao por perdas e danos como compensatory damages (indenizao compensatria) e a multa civil como exemplary damages ou punitive damages,
ou seja, indenizao exemplar ou punitiva. Esta devida quando o ato for
grave, atentatrio a relevantes bens jurdicos ou o devedor tiver agido dolosamente, podendo alcanar montante muitas vezes superior ao das perdas e
danos. O parmetro para a fixao do seu montante no dado apenas pela
lide individual no bojo da qual apreciada, mas tambm com a considerao
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O que prescrio?
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A ao de improbidade prescreve?
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A regra geral da prescritibilidade das aes, sendo excepcionais as hipteses de no incidncia do fenmeno da prescrio, como, por exemplo, nas aes de estado de pessoa, tal como a de investigao de
paternidade e as de crime de racismo. A ao de improbidade sujeita-se
prescrio quanto s sanes de aplicao de multa civil, suspenso de
direitos polticos, proibio de contratar e de receber incentivos fiscais,
suspenso de direitos polticos, enfim, todas as sanes ali previstas.
Cabe anotar, no entanto, a imprescritibilidade da ao que vise exclusivamente o ressarcimento ao errio por ato de improbidade, conforme
estabelece o art. 37, 5, da CF/88 que reza, in verbis, A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente,
servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento. Tal norma relevante porque, mesmo
quando no possa mais ser proposta a ao de improbidade, ainda pode
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A questo, at bem pouco tempo, era polmica e existiam duas correntes. A primeira sustenta que o novo mandato uma nova relao jurdica
entre o detentor de tal cargo eletivo e a administrao pblica, passando
a criar deveres e obrigaes que no se interligam com o mandato anterior. Por essa corrente de pensamento, os prazos prescricionais dos atos
de improbidade do primeiro mandato teriam incio ao fim deste. Uma
segunda corrente identifica no segundo mandato um liame com o primeiro, como se mera continuidade fosse. O dever de lealdade para com a
administrao pblica atravessa de maneira uniforme os dois mandatos.
Alm disso, a razo da norma jurdica que prev o incio do prazo aps
o trmino do mandato exatamente o de proteger a probidade administrativa levando em conta que, no exerccio do mandato, bem mais fcil
ao gestor encobrir e dificultar a apurao dos atos de improbidade. Sob
a influncia do mandato, dificilmente os rgos e mecanismos de controle encontram condies favorveis a uma eficiente fiscalizao. O STJ,
adotando a segunda linha de pensamento, vem decidindo que, enquanto
no exerccio de mandato, no flui o prazo prescricional:
RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO.
REELEIO. PRAZO PRESCRICIONAL. DIES A QUO. 1. O termo inicial do prazo prescricional da ao de improbidade administrativa, no caso de reeleio de prefeito, se aperfeioa aps o trmino
do segundo mandato. 2. O art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992, faz
essencial constituio do dies a quo da prescrio na ao de
improbidade o trmino do exerccio do mandato ou, em outras
palavras, a cessao do vnculo temporrio do agente mprobo
com a Administrao Pblica, que somente se verifica, no caso de
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A pessoa jurdica ou fsica que participa ou se beneficia do ato de improbidade tambm deve ser acionada judicialmente e se sujeita aplicao
de sanes, tais como a proibio de contratar com a administrao
pblica e o ressarcimento ao errio. Quanto ao ressarcimento ao errio,
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A LIA no prev qualquer causa suspensiva ou interruptiva da prescrio aps o incio da fluncia de tal prazo. Isso tem trazido grandes
problemas atuao daqueles que podem promover as aes de improbidade, que muitas vezes recebem os elementos para propor tais aes
j fulminadas pela prescrio. Quem sustenta tal tese entende que a Lei
de Improbidade no prev qualquer causa suspensiva ou interruptiva e
que a ao de improbidade situa-se no ramo do direito administrativo
sancionador, que no comporta interpretao extensiva ou aplicao de
analogia in malam partem, ou seja, para prejudicar o ru. Quem sustenta
o contrrio apoia-se na ideia de que a prescrio no decorre do mero
decurso do tempo, que deve ser qualificado pela inao de quem possa
promover a persecuo do ato de improbidade, em juzo ou fora dele.
Assim, se o Estado, por seus rgos de persecuo dos atos de improbidade (Ministrio Pblico, tribunais de contas, rgos de controle interno), praticou ato que guarde correlao com as causas de interrupo
da lei administrativa (estatuto dos servidores) ou mesmo da lei civil,
possvel sustentar a aplicao subsidiria de uma causa interruptiva ou
suspensiva da prescrio, como as que esto previstas na lei processual
civil, art. 202, I, do CC e 219 e 263 do CPC). Vale lembrar ainda que,
quanto aos servidores regidos pela Lei n. 8.112/1990, o prazo prescricional no comea a fluir enquanto o fato no se torne conhecido: art.
142. 1 O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato
se tornou conhecido.
REFERNCIAS
Barboza, Mrcia Noll. O princpio da moralidade administrativa: uma
abordagem de seu significado e suas potencialidades luz da noo de
moral crtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.
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Figueiredo, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios Lei n. 8.429/92
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Neiva, Jos Antonio Lisba. Improbidade administrativa: estudo sobre a
demanda na ao de conhecimento e cautelar. Niteri: Impetus, 2006.
130 Referncias
ANEXO
receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior.
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele
que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica
do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta
ou indireta.
Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so
afetos.
Art. 5 Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso,
dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano.
Art. 6 No caso de enriquecimento ilcito, perder o agente pblico ou
terceiro beneficirio os bens ou valores acrescidos ao seu patrimnio.
Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico
ou ensejar enriquecimento ilcito, caber a autoridade administrativa
responsvel pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo
recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou
sobre o acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito.
Art. 8 O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico ou se
enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes desta lei at o limite
do valor da herana.
CAPTULO II
Dos Atos de Improbidade Administrativa
Seo I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento
Ilcito
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade
nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou
qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse,
direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou
omisso decorrente das atribuies do agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a
aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior
ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a
alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de
servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei,
bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio,
de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade
ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras
pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida,
qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer
das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das
atribuies do agente pblico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que
esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei.
Seo II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao
errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos
bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1 desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial
das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas
ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares
aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1
desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo
inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei
ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como
no que diz respeito conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos,
mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou
terceiros contratados por essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a
prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Includo pela Lei n. 11.107, de
2005)
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e
prvia dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas
na lei. (Includo pela Lei n. 11.107, de 2005)
Seo III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os
Princpios da Administrao Pblica
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra
os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo;
do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio,
pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco
anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao
percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em
conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial
obtido pelo agente.
CAPTULO IV
Da Declarao de Bens
Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico ficam condicionados
apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu
patrimnio privado, a fim de ser arquivada no servio de pessoal competente. (Regulamento)
1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro,
ttulos, aes, e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais,
localizado no Pas ou no exterior, e, quando for o caso, abranger os
bens e valores patrimoniais do cnjuge ou companheiro, dos filhos e de
outras pessoas que vivam sob a dependncia econmica do declarante,
excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico.
2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em
que o agente pblico deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou
funo.
3 Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico,
sem prejuzo de outras sanes cabveis, o agente pblico que se recusar
Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que
requeira ao juzo competente a decretao do sequestro dos bens do
agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano
ao patrimnio pblico.
1 O pedido de sequestro ser processado de acordo com o disposto
nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil.
2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o
bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas
pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo
Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta
dias da efetivao da medida cautelar.
1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata
o caput.
2 A Fazenda Pblica, quando for o caso, promover as aes necessrias complementao do ressarcimento do patrimnio pblico.
3 No caso da ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico,
a pessoa jurdica interessada integrar a lide na qualidade de litisconsorte, devendo suprir as omisses e falhas da inicial e apresentar ou indicar
os meios de prova de que disponha.
3 No caso de a ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico, aplica-se, no que couber, o disposto no 3 do art. 6 da Lei n. 4.717,
de 29 de junho de 1965. (Redao dada pela Lei n. 9.366, de 1996)
4 O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar
obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
5 A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as
aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir