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Resumo
Este artigo posiciona o Planejamento Participativo como uma escola diferenciada dentro
das possveis alternativas na rea do planejamento. Depois de enumerar situaes onde o
planejamento mostra-se necessrio e analisar diferentes perspectivas do campo, tais
como a Gesto da Qualidade Total e o Planejamento Estratgico, o artigo trata de
mostrar os pressupostos e as estratgias de ao do Planejamento Participativo.
Participao para esta perspectiva inclui distribuio do poder e a possibilidade de
decidir na construo no apenas do como ou do com que fazer, mas tambm do o
que e do para que fazer. A viso do Planejamento Participativo avana para questes
amplas e complexas, combatendo a noo de neutralidade, e buscando como se pode
contribuir para interferir na realidade social, para transform-la e para constru-la numa
direo estabelecida em conjunto por todos os que participam da instituio, grupo ou
movimento.
Abstract
This article positions the Participatory Planning as a differentiated school among the
possible alternatives in the area of planning. After enumerating situations in which
planning becomes necessary and analyzing different perspectives in the field, as the
Total Quality Management or Strategic Planning, the article shows the underpinnings
and the strategies of action of the Participatory Planning. In this perspective,
participation includes the distribution of power and the possibility of deliberating not
only on the construction of the how or with what, but also of the what and for
whom. The approach of the Participatory Planning goes further into more complex and
ample questions, fighting the notion of neutrality and searching for ways of interfering in
the social reality in order to transform it and construct it in a direction established
collaboratively by all participants of the institution, group or movement.
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DANILO GANDIN
Introduo
A principal caracterstica do que hoje se chama Planejamento Participativo no o fato
de nele se estimular a participao das pessoas. Isto existe em quase todos os processos de
planejamento: no h condies de fazer algo na realidade atual sem, pelo menos, pedir s
pessoas que tragam sugestes. Usa-se esta participao at para iludir e/ou cooptar.
O Planejamento Participativo , de fato, uma tendncia (uma escola) dentro do campo
de propostas de ferramentas para intervir na realidade. Ele se alinha ao lado de outras
correntes, como o Planejamento Estratgico, o Gerenciamento da Qualidade Total1... Como
tal, ele tem uma filosofia prpria e desenvolveu conceitos, modelos, tcnicas e instrumentos
tambm especficos.
Convm, desde logo, ressaltar alguns pontos em que o Planejamento Participativo se
distingue das demais correntes, mesmo correndo o risco de alguma repetio posterior para
melhor aprofundar alguma idia.
a) Ele foi desenvolvido para instituies, grupos e movimentos que no tm como
primeira tarefa ou misso aumentar o lucro, competir e sobreviver, mas contribuir para
a construo da realidade social. Tais entidades, incluindo aqui governos e seus
diversos rgos, no dispunham de ferramenta adequada para organizar seus processos
de interveno na realidade e vo, aos poucos, aproveitando-se do que o Planejamento
Participativo lhes oferece para isto. Na Amrica do Sul tm sido as escolas as
instituies que mais utilizaram esta ferramenta para organizar seus processos de
construo da prtica escolar com um sentido de contribuir para a construo das
pessoas e das estruturas sociais. Tambm redes de ensino oficial, sobretudo as ligadas
aos municpios foram beneficiadas com a aplicao de conceitos, modelos, tcnicas e
instrumentos gestados dentro do Planejamento Participativo.
b) Ele parte da verificao de que no existe participao real em nossas sociedades, isto ,
de que h pessoas e grupos dentro delas que no podem dispor dos recursos necessrios
ao seu mnimo bem-estar. Mais do que isto: parte da clareza de que isto conseqncia
da organizao estrutural injusta destas mesmas sociedades.
c) Prope-se, por isto, como ferramenta para que as instituies, grupos e movimentos que
para isto existirem, e, obviamente, para os governos e seus rgos, porque para isto
existem, possam ter uma ao e um ser direcionados a influir na construo externa da
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realidade, ou seja, a serem, eles mesmos, apenas meios para a busca de fins sociais
maiores.
d) Como conseqncia, constri um conjunto de conceitos, de modelos, de tcnicas e de
instrumentos que permitam utilizar processos cientficos e ideolgicos e organizar a
participao para intervir na realidade, na direo conjuntamente estabelecida.
Situaes de Planejamento
Para aprofundar a compreenso da constituio, da finalidade e das especificidades,
tanto gerais como estritamente tcnicas, do Planejamento Participativo, precisamos
enumerar tipos e nveis de planejamento que a ao humana necessita. Como diz Matus,
cuando se descubre que pueden fundamentarse varias teorias y enfoques diversos sobre la
planificacin segn la naturaleza de los problemas y casos diversos a los cuales pretende
aplicarse, se toma conciencia de la planificacin como mtodo, como teora y como
tecnologa (Matus, 1987: 66). Com isto poderemos estabelecer as necessidades, situaes
e nveis que cada corrente leva em conta ao constituir-se. Cada uma trabalha com
paradigmas diversos e, sobretudo, com conceitos, modelos, tcnicas e instrumentos de
planejamento para determinadas realidades e no com um superparadigma2 que atendesse a
qualquer realidade. De fato elas construram-se como ferramentas, para necessidades bem
determinadas, com fins especficos e motivadas por ideologias tambm prprias. A
confuso se estabelece quando se d a uma ferramenta mais abrangncia do que ela tem ou
quando ela aplicada a casos para os quais no foi desenvolvida.
Penso, por outro lado, que impossvel enumerar todos os tipos e nveis de
planejamento necessrios atividade humana. Sobretudo porque, sendo a pessoa humana
condenada, por sua racionalidade, a realizar algum tipo de planejamento, est sempre
ensaiando processos de transformar suas idias em realidade. Embora no o faa de
maneira consciente e eficaz, como insiste Randolph (1977, pp. 51 e ss.), a pessoa humana
possui uma estrutura bsica que a leva a divisar o futuro, a analisar a realidade e a propor
aes e atitudes para transform-la. A relao que apresentarei omite muitos tipos e nveis
de planejamento, destacando apenas aqueles que ajudam a esclarecer a questo que estamos
debatendo. Cada exemplo desta relao pretende ser indicativo de vrias outras situaes
aproximadas que, s vezes, menciono.
A O Conserto de um Automvel
Para consertar mquinas, certamente h necessidade de planejamento. Ele consistir de
trs passos:
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DANILO GANDIN
Com mais complexidade por causa do humano nele existente, o trabalho do mdico
usa um esquema igual a este.
Se distinguirmos as etapas do que est contido no esforo de planejamento, devemos
pensar que se seguir uma fase de execuo e, logo, de avaliao, embora seja mais
eficiente pensar o planejar como um processo de trs faces, completamente interligadas e
concomitantes, embora com momentos fortes para cada uma delas: avaliao, execuo,
elaborao.
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Alm da compreenso do padro bsico do servio que dado pela cultura dos usurios
e pelo costume que se cria, necessria aqui a complementao deste padro, no
sentido de buscar mais contentamento para os que usam o servio, incluindo ou no
maneiras prprias de servir, oriundas de linhas ideolgicas, tomado aqui o conceito em
seu sentido mais abrangente. O levantamento de sugestes junto ao pblico a forma
primeira de participao dos usurios na fixao deste padro.
O diagnstico, alm de verificar a existncia e a extenso de problemas, incluir o grau
de satisfao das pessoas que trabalham no servio e dos que usufruem de seus
benefcios.
A deciso sobre o que se vai fazer mais abrangente em virtude dos acrscimos
anteriores. Alm disto, estas decises insistiro mais em estratgias, visando aos modos
de ser e de se comportar que aumentem a qualidade do servio, dentro do padro
estabelecido. Pode contar com mais mudanas, algumas estruturais, que so geradas
pela modificao do padro referencial estabelecido.
Estas diferenas fazem com que, mesmo conservando o modelo bsico anteriormente
indicado, os administradores de tais servios necessitem de outros conceitos, modelos,
tcnicas e instrumentos.
C A Fbrica de Sapatos
As indstrias e as empresas de servios mais complexas aumentam os campos de
liberdade na ao e no planejamento, forando a utilizao de modelos, tcnicas e
instrumentos mais elaborados e o alargamento dos conceitos embasadores. H necessidade
de posies estratgicas mais claras e de aumentar a anlise da realidade social, chegando,
eventualmente, idia mais alargada de misso, que inclua fortemente o bem-estar de
pessoas e at de grupos que, s vezes, no so ligadas diretamente empresa.
DANILO GANDIN
Os caminhos do Planejamento
Em geral, o Gerenciamento da Qualidade Total capaz de ser ferramenta suficiente
para os casos 1 e 2. Alm disto pode servir para equacionar o planejamento administrativo
nos casos 3 e 4, sempre no 3, muitas vezes no 4.
O Planejamento Estratgico tem seu campo especifico como ferramenta adequada para
o caso 3, embora possa ser utilizado em certas instituies, grupos ou movimentos (caso 5)
e nos rgos de governo (caso 4) mais limitados em suas ambies. Nos dois casos (4 e 5),
quando os grupos, movimentos, instituies ou rgos governamentais, como comum e
esperado, inclurem em seu horizonte a transformaoconstruo da sociedade num
determinado rumo, o Planejamento Estratgico pode, ainda, oferecer alguns modelos e
instrumentos e algumas tcnicas na dimenso administrativa; no pode ser suficiente para
toda a tarefa destinada a estas entidades, sobretudo no que diz respeito interveno no
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social para a construo das sociedades, porque nos conceitos e modelos que desenvolveu
no pode caber esta proposta.
O Planejamento Participativo constitui-se, prtica e teoricamente, para responder s
necessidades do planejamento social (Bustelo in Bromley e Bustelo, 1982, p. 134) das
entidades includas no caso 5, como rgos governamentais (caso mencionado por Bustelo
e outros), instituies (partidos polticos, sindicatos, igrejas, escolas, ONGs...) movimentos
e grupos que tenham sido criados para contribuir para a construo da sociedade ou que
tenham escolhido isto no decorrer de sua existncia.
Os rgos governamentais (caso 4) podem apresentar todos os nveis. So aqui citadas
porque deveriam ser as mais pblicas das prticas humanas. Mas, em termos de
planejamento, podem necessitar desde a ferramenta para manter uma estrada funcionando
(caso 1) at a ferramenta de processo de planejamento de um governo para garantir o bemestar e a felicidade de um povo ou parte dele (caso 5).
O Planejamento Participativo
Todas as consideraes anteriores nos permitem complementar a caracterizao do
Planejamento Participativo, firmar sua posio no contexto das atuais escolas de
planejamento e completar as necessidades para as quais ele foi desenvolvido.
A. O Planejamento Participativo pretende ser mais do que uma ferramenta para a
administrao; parte da idia que no basta uma ferramenta para fazer bem as coisas
dentro de um paradigma institudo, mas preciso desenvolver conceitos, modelos, tcnicas,
instrumentos para definir as coisas certas a fazer, no apenas para o crescimento e a
sobrevivncia da entidade planejada, mas para a construo da sociedade; neste sentido,
inclui como sua tarefa contribuir para a construo de novos horizontes, entre os quais
esto, necessariamente, valores que constituiro a sociedade. Nas escolas, por exemplo, no
basta que os professores, isoladamente ou mesmo em conjunto, definam como e com
que vo passar um contedo preestabelecido, dando, assim, um carcter de s
administrao ao trabalho escolar; necessrio que se organizem para definir que
resultados pretendem buscar, no apenas em relao a seus alunos, mas no que diz respeito
s realidades sociais, e, que, a partir disto realizem uma avaliao circunstanciada de sua
prtica e proponham prticas alternativas para ter influncia na construo social.
O caminho de transformar tudo em gerncia (ver Ansoff. et alii, 1987) trilhado ao
contrrio pelo Planejamento Participativo. Pretende ser ferramenta para que estas
instituies e governos sobretudo elas e eles e grupos e movimentos da sociedade civil
fujam do que diz Robert (1998, p. 40) com o nome de Administrao Cristvo Colombo:
Quando ele partiu, no sabia para onde ia. Quando chegou, no sabia onde estava. Quando
voltou, no sabia dizer onde esteve!, o Planejamento Participativo quer mais: deseja ser,
essencialmente, o planejamento de decidir quais as coisas certas a fazer e quais os motivos
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que nos levam a faz-las, embora no renuncie aos instrumentos e s tcnicas que permitam
faz-las bem. (ver Gandin, 2000a, pg. 35 ss).
B. O Planejamento Participativo tem uma viso prpria de participao3. Ele nasce a partir
da anlise situacional que v uma sociedade organizada de forma injusta, injustia esta que
se caracteriza pela falta de participao. Neste contexto, participao no simplesmente
aquela presena, aquele compromisso de fazer alguma coisa, aquela colaborao, aquele
vestir a camisa da empresa nem, mesmo, a possibilidade de decidir alguns pontos esparsos
e de menor importncia; participao aquela possibilidade de todos usufrurem dos bens,
os naturais e os produzidos pela ao humana. Ao mesmo tempo, ficou clara a falta de uma
ferramenta de planejamento que pudesse contribuir para um esforo nesta direo; ento,
participao no Planejamento Participativo inclui distribuio do poder, inclui possibilidade
de decidir na construo no apenas do como ou do com que fazer, mas tambm do o
que e do para que fazer; alm disto, o Planejamento Participativo contm tcnicas e
instrumentos para realizar esta participao. O Gerenciamento da Qualidade Total e o
Planejamento Estratgico no podem ter a mesma proposta para a questo da participao:
as duas tendncias servem a instituies (empresas) que tm limites quase intransponveis
para fazer isto; sua concepo capitalista, em que o principal elemento do poder, o dinheiro,
est na mo de alguns, dificulta profundamente a participao neste sentido; h
experincias de empresas que distribuem os lucros segundo as necessidades de cada um,
independentemente de sua posio hierrquica, mas isto muito restrito no espao e no
tempo.
Esta luta continua e as grandes estratgias neoliberais buscam criar a aceitao
pacfica, atravs do senso comum, da atual distribuio de recursos e, portanto, do poder.
Estamos, contudo, num mundo que anuncia claramente um sculo XXI com o poder
distribudo e no mais concentrado nas mos de alguns, sejam pessoas, governos ou
instituies. Estamos passando de uma poca em que se reconhecia uma cosmoviso pronta
e determinada, para um tempo em que preciso construir a cada momento uma viso de
mundo; mais ainda, firma-se a convico de que no so s os poderosos ou os tcnicos que
tm capacidade de descobrir caminhos; todos temos esta sabedoria e este direito no pode
ser subtrado das pessoas. Cada vez mais vem o tempo em que governar e at administrar
entidades no-governamentais coordenar o processo de definio conjunta de rumos
sociais e, conjuntamente, administrar os meios para seguir a caminhada nos rumos
estabelecidos. Neste sentido, vem o tempo em que o governante e o dirigente no s diro
que so, mas realmente vo ser, servidores da comunidade.
A participao , contudo, hoje, um conceito que serve a trs desastres extremamente
graves: a manipulao das pessoas pelas autoridades, atravs de um simulacro de
participao; a utilizao de metodologias inadequadas, com o conseqente desgaste da
idia; a falta de compreenso abrangente da idia de participao.
Por isto, vale a pena verificar, mesmo que brevemente por causa das restries deste
artigo, quais os nveis em que a participao pode ser exercida.
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DANILO GANDIN
seus ideais, seu conhecimento da realidade, suas propostas e suas aes. Todos crescem
juntos, transformam a realidade, criam o novo, em proveito de todos e com o trabalho
coordenado.
claro que as dificuldades para isto so muitas e vo desde a resistncia dos que
perderiam privilgios at a falta de metodologias adequadas, passando pela falta de
compreenso e de desejo de realizar isto e pelo constrangimento exercido pelas estruturas
existentes.
C. O Planejamento Participativo incorpora a viso estratgica e situacional. Por entender a
idia de MISSO de forma mais abrangente e situada no contexto da globalidade social
(ver modelo bsico, ao final), com a perspectiva no apenas de ajud-las a sobreviver, mas
a intervir na realidade estrutural da sociedade, oferece s instituies, grupos, movimentos
e organismos governamentais uma ferramenta que incorpora as conquistas do planejamento
na perspectiva situacional e estratgica.
Vale a pena fazer duas observaes para compreender melhor isto4.
1. No mundo ocidental h dois momentos importantes para o desenvolvimento do
planejamento. O primeiro logo aps a Segunda Guerra Mundial quando fica claro que um
dos motivos da fora guerreira da Unio Sovitica em to pouco tempo o
planejamento. O mundo ocidental deixa, ento, de lado seus escrpulos sobre se possvel
o planejamento num pas democrtico e abraa o planejamento. O segundo surto na
dcada de 80 como concepo e nestes anos 90 como realizao, quando a crise econmica
e a necessidade de sobrevivncia superam a resistncia que se havia desenvolvido contra o
planejamento. Nesta segunda exploso, o planejamento tecnicamente mais maduro,
supera filosofias, conceitos, instrumentos, tcnicas, processos e modelos anteriores; h um
esforo consistente em aperfeioar ferramentas que sejam eficientes na superao da crise
econmica e alguma busca, com maior ou menor clareza, de resposta s trs grandes
questes sempre presentes e mais importantes nos dias de hoje: a) possvel planejamento
com democracia, isto , que seja realizado sem opresso? b) pode o planejamento organizar
a prtica de modo a interferir na realidade, transformando o conjunto de idias nela
presentes? c) h possibilidade de que a participao v alm do aspecto tcnico e inclua o
poltico-social, contribuindo, pois, para a distribuio do poder?
2. Destes esforos firmam-se as trs tendncias (linhas, correntes) que j despontavam, mas
que no tinham estrutura tcnica e base cientfica suficientemente desenvolvidas:
Gerenciamento de Qualidade Total, Planejamento Estratgico, Planejamento Participativo.
Cada uma delas incorpora as trs idias que so fundamentais no planejamento de nosso
tempo: participao, qualidade e misso; estas trs idias crescem e se consolidam de tal
modo que ningum pode falar em processos tcnicos de planejamento sem inclu-las; mas
cada uma das trs linhas entende cada uma destas idias de modo diferente, coloca-as em
hierarquias que no se equivalem e relaciona-as entre si e com os elementos tcnicos de
uma maneira bastante distinta. Com isto a viso estratgica (naturalmente situada) torna-se
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Buscando ver qual a ateno especial de cada uma das tendncias, destaco: as
ferramentas que gravitam ao redor do Gerenciamento da Qualidade Total assumem com
toda a fora a idia de que a finalidade do planejamento satisfazer o cliente; para o
Planejamento Estratgico (alguns preferem Administrao Estratgica), o propsito
ltimo firmar-se no mercado, melhor, produzir ambiente de lucro futuro e, portanto,
de permanncia; o Planejamento Participativo quer contribuir para a transformao da
sociedade na linha da justia social, no sentido de que todos participem das decises,
mas, sobretudo, dos bens materiais e no materiais encontrados na natureza ou
produzidos pelas pessoas humanas.
Para o Gerenciamento da Qualidade Total, planejar solucionar os problemas que
aparecerem os conceitos centrais so os de problema e de satisfao do cliente; o
Planejamento Estratgico quer analisar oportunidades, descobrir pontos fracos e
pontos fortes e compatibilizar tudo conforme os objetivos da empresa os conceitos
bsicos so os de misso, de viso estratgica, de oportunidade e de ameaa; no
Planejamento Participativo, planejar desenvolver um processo tcnico para contribuir
num projeto poltico tem como conceitos distintivos o de marco referencial e o de
necessidade.
As trs correntes encaram de modo distinto cada um dos trs momentos de qualquer
plano que so a definio de horizonte, a descoberta da distncia entre a prtica e este
horizonte e a proposta de alterao da realidade para aproxim-la do ideal traado.
O Planejamento Participativo chama o primeiro momento de Marco Referencial,
dando-lhe uma importncia extraordinria porque nele inclui uma dimenso poltica,
ideolgica, de opo coletiva, e divide-o em trs partes, para: a compreender a
realidade global na qual se insere a instituio planejada (marco situacional); propor
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Modelo (esquema) do
plano
A. Realidade global
Existente
B. Realidade global
Desejada
C. Realidade desejada do
campo de ao e
(sobretudo) da instituio
(grupo ou movimento) em
processo de
planejamento.
Confronto entre C e D.
2. Diagnstico
Necessidades
D. Realidade institucional
existente
3. Programao
3.1. Objetivos
3.2. Polticas e estratgias
3.3. Determinaes gerais
3.4. Atividades permanentes
Notas
1
Estes nomes firmam-se sem exatido. Para poder comunicar-se e, muitas vezes, simplificando, os usurios
das ferramentas utilizam nomes muitas vezes deficientes. Por exemplo, a expresso Planejamento
Participativo se consagrou sem que fosse utilizada pelos principais tericos da corrente; no caso do
Planejamento Estratgico, mais exato seria falar em comportamento estratgico como anotam Pierre Davous
e James Deas, em Ansoff (1987, p.91); quanto ao Gerenciamento da Qualidade Total, h muitas
manifestaes sobre a inadequao do uso da expresso, no que diz respeito ao termo total.
2
Sobre a idia de paradigma aplicada ao planejamento, ver Haselhoff, in Ansoff, 1987, pp. 28 e ss.
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Correspondncia
Danilo Gandin, Instituto Latino-americano de Planejamento Participativo, Porto Alegre, Brasil.
E-mail: dgandin@portoweb.com.br
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