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Da Adm Pública Burocrática À Gerencial
Da Adm Pública Burocrática À Gerencial
BUROCRTICA GERENCIAL
Luiz Carlos Bresser Pereira
Revista do Servio Pblico, 47(1) janeiro-abril
1996. Trabalho apresentado ao seminrio sobre
Reforma do Estado na Amrica Latina organizado
pelo Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado e patrocinado pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (Braslia,
maio de 1996).
ao Estado meios financeiros e administrativos para que ele possa intervir efetivamente
sempre que o mercado no tiver condies de coordenar adequadamente a economia.
Neste trabalho concentrar-me-ei no aspecto administrativo da reforma do Estado.
Embora o Estado seja, antes de mais nada, o reflexo da sociedade, vamos aqui pens-lo
como sujeito, no como objeto - como organismo cuja governana precisa ser ampliada
para que possa agir mais efetiva e eficientemente em benefcio da sociedade. Os
problemas de governabilidade no decorrem de excesso de democracia, do peso
excessivo das demandas sociais, mas da falta de um pacto poltico ou de uma coalizo de
2
classes que ocupe o centro do espectro poltico. Nosso pressuposto o de que o de que o
problema poltico da governabilidade foi provisoriamente equacionado com o retorno da
democracia e a formao do pacto democrtico-reformista de 1994 possibilitada pelo
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xito do Plano Real e pela eleio de Fernando Henrique Cardoso. Este pacto no
resolveu definitivamente os problemas de governabilidade existentes no pas, j que estes
so por definio crnicos, mas deu ao governo condies polticas para ocupar o centro
poltico e ideolgico e, a partir de um amplo apoio popular, propor e implementar a
reforma do Estado.
Depois de uma breve seo em que analisarei a grande crise dos anos 80 como uma
crise do Estado e as respostas da sociedade brasileira a essa crise, farei um breve
diagnstico da crise da administrao pblica burocrtica brasileira e dos seus mitos. Em
seguida definirei os princpios da reforma do aparelho do Estado em direo a uma
administrao pblica gerencial, e delinearei as formas mais adequadas de propriedade
para as diversas atividades que o Estado hoje realiza, em funo da redefinio de suas
funes. Para esta redefinio, de um lado, distinguirei trs formas de propriedade - a
pblica estatal, a pblica no-estatal e a privada, e, de outro, dividirei as aes hoje
realizadas pelo Estado em quatro setores: ncleo estratgico, atividades exclusivas de
Estado, servios sociais competitivos ou no-exclusivos, e produo de bens e servios
para o mercado.
Crise e Reforma
No Brasil a percepo da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de
reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditria, em meio ao desenrolar da
prpria crise. Entre 1979 e 1994 o Brasil viveu um perodo de estagnao da renda per
capita e de alta inflao sem precedentes. Em 1994, finalmente, estabilizaram-se os preos
atravs do Plano Real, criando-se as condies para a retomada do crescimento. A causa
fundamental dessa crise econmica foi a crise do Estado - uma crise que ainda no est
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- A melhor anlise que conheo da experincia inglesa foi escrita por um professor
universitrio a pedido dos sindicatos de servidores pblicos britnicos (Fairbrother, 1994).
9
- O livro de Osborne e Gaebler foi apenas um dos trabalhos realizados na linha da
administrao pblica gerencial. Entre outros trabalhos lembramos Barzelay (1992),
5
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez
burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao
gerencial no Brasil. Toda a nfase foi dada descentralizao mediante a autonomia da
administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da
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maior eficincia da administrao descentralizada.
O decreto-lei promoveu a
transferncia das atividades de produo de bens e servios para autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma
situao que j se delineava na prtica. Instituram-se como princpios de racionalidade
administrativa o planejamento e o oramento, a descentralizao e o controle dos
resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas,
submetidos ao regime privado de contratao de trabalho. O momento era de grande
expanso das empresas estatais e das fundaes. Atravs da flexibilizao de sua
administrao buscava-se uma maior eficincia nas atividades econmicas do Estado, e se
fortalecia a aliana poltica entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe
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empresarial.
O Decreto-Lei 200 teve, entretanto, duas conseqncias inesperadas e indesejveis.
De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a
sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas. De outro lado, ao no se
preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que foi vista
pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de
desenvolver carreiras de altos administradores. O ncleo estratgico do Estado foi, na
verdade, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime
militar, que, ao invs de se preocupar com a formao de administradores pblicos de alto
nvel selecionados atravs de concursos pblicos, preferiu contratar os escales superiores
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da administrao atravs das empresas estatais.
Desta maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-Lei 200 ficou pela
metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que se inicia j em meados dos anos
70, agrava ainda mais a situao da administrao pblica, na medida que a burocracia
estatal identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao.
13
16
houve uma fuga ou escapismo para a chamada administrao indireta, por motivos
justificados ou no.
19
- Estes privilgios, entretanto, no surgiram por acaso: fazem parte da herana
patrimonialista herdada pelo Brasil de Portugal. Conforme observa Luiz Nassif (1996): A
anlise da formao econmica brasileira mostra que uma das piores pragas da herana
colonial portuguesa foi o sonho da segurana absoluta, que se entranhou profundamente na
cultura social brasileira. No plano das pessoas fsicas, a manifestao mxima dessa
sndrome foi o sonho da aposentadoria precoce e do emprego pblico.
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comeamos a trabalhar com mitos ou com um pas imaginrio, a nossa capacidade de agir
sobre a realidade diminui radicalmente.
Na verdade o documento da ENAP de 1993 expressava uma ideologia burocrtica,
que se tornou dominante em Braslia a partir da transio democrtica (1985) at o final do
governo Itamar. Essa perspectiva burocrtica levou transformao da FUNCEP na
ENAP - Escola Nacional de Administrao Pblica - tendo como modelo a ENA - Ecole
Nationale dAdministration - da Frana. Levou em seguida criao da carreira dos
gestores pblicos (Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental) - uma
carreira de altos administradores pblicos, que obviamente fazia falta no Brasil, mas que
recebeu uma orientao rigorosamente burocrtica, voltada para a crtica do passado
patrimonialista, ao invs de voltar-se para o futuro e para a modernidade de um mundo em
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rpida mudana, que se globaliza e se torna mais competitivo a cada dia.
Sob essa tica o documento da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental (1994: 7-8), que rene os gestores governamentais
pblicos, afirmava: o verdadeiro problema a ser enfrentado a pesada herana de um
processo de recrutamento e alocao dos quadros marcado simultaneamente pela falta de
critrios, clientelismo e heterogeneidade na sua constituio. Ora, esse sem dvida um
problema grave, que o documento aponta bem. Mas um problema antigo e bvio, que,
embora devendo ser equacionado, dificilmente poder se transformar no centro de uma
proposta de reforma.
Mais adequada a afirmao, nesse documento contraditrio e abrangente, que a
reforma do Estado no Brasil dever refletir as novas circunstncias emergentes, entre as
quais:
Novos Paradigmas Gerenciais: a ruptura com estruturas centralizadas,
hierrquicas formalizadas e piramidais e sistemas de controle tayloristas so
elementos de uma verdadeira revoluo gerencial em curso, que impe a
incorporao de novos referenciais para as polticas relacionadas com a
administrao pblica, virtualmente enterrando as burocracias tradicionais e
abrindo caminho para uma nova e moderna burocracia de Estado. (1994: 3)
verificaram-se exageros. Acabou-se com a prtica condenvel dos concursos internos, mas
isto implicou na impossibilidade de se promoverem funcionrios internamente. Enquanto
no setor privado a promoo interna uma prtica consagrada, no servio pblico
brasileiro tornou-se invivel. Por outro lado, nos cargos para os quais seria mais
apropriado um processo seletivo mais flexvel ainda que pblico e transparente passou-se
a exigir todas as formalidades do concurso. Autarquias, fundaes e at empresas de
economia mista foram constrangidas a realizar concursos, quando poderiam ter sido
simplesmente obrigadas a selecionar seus funcionrios de forma pblica e transparente.
A promoo interna foi reservada exclusivamente para a ascenso dentro de uma
carreira. Esta reserva partiu do pressuposto de que para a instaurao de um regime
burocrtico clssico essencial o estabelecimento de um sistema formal de ascenso
burocrtica, que comea por um concurso pblico, e depois passa por um longo processo
de treinamentos sucessivos, avaliaes de desempenho e exames formais. Ocorre,
entretanto, que carreiras burocrticas dignas desse nome no foram instaladas no servio
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pblico brasileiro. Apenas entre militares pode-se falar de carreira no Brasil.
Uma carreira burocrtica propriamente dita dura em mdia 30 anos, no final da
qual o servidor dever estar ganhando cerca de 3 vezes mais do que comeou a ganhar no
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incio da carreira. Para chegar ao topo da carreira ele demorar no mnimo 20 anos. Esse
tipo de carreira est obviamente superado em uma sociedade tecnologicamente dinmica,
em plena Terceira Revoluo Industrial. Nem a Constituio de 1988, nem os servidores
federais e polticos brasileiros, entretanto, foram capazes de reconhecer abertamente este
fato. Continuaram a afirmar que o estabelecimento de carreiras, acompanhado de um
correspondente sistema de treinamento e de avaliao, resolveria, seno todos, a maioria
dos problemas da administrao pblica brasileira. A carreira tornou-se, na verdade, o
grande mito de Braslia. Mito porque se prega a instaurao das carreiras, ao mesmo
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tempo que, de fato, no se acredita nelas, e se as destri na prtica.
A destruio das carreiras realizada atravs da introduo de gratificaes de
desempenho que reduzem radicalmente a amplitude das carreiras - ou seja, a distncia
percentual entre a remunerao inicial e a final. Essa amplitude deveria ser de 200 ou 300
por cento, mas nos ltimos anos passou a girar no Brasil em torno de 20 por cento, exceto
no caso das carreiras militares. A amplitude da carreira de auditor do tesouro nacional, por
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exemplo, reduziu-se a 6 por cento. A de uma carreira recm criada, como a dos gestores,
reduziu-se a 26 por cento. Atravs desse processo de reduo da amplitude das carreiras
elas foram na prtica reduzidas a simples cargos.
Por que ocorreu esse fato? Principalmente porque Braslia na verdade no acredita
no seu prprio mito. Porque, em um mundo em transformao tecnolgica acelerada, em
que a competncia tcnica no tem qualquer relao com a idade dos profissionais, os
servidores jovens no esto dispostos a esperar 20 anos para chegar ao topo da carreira.
Como, por outro lado, no possvel eliminar as etapas e as correspondentes carncias de
tempo das carreiras, nem se pode aumentar facilmente o nvel de remunerao de cada
carreira, o mais prtico foi reduzir sua amplitude, aumentando a remunerao dos nveis
inferiores.
Isto no significa, entretanto, que no existam carreiras na administrao pblica
brasileira. Sem dvida elas existem, conforme muito bem as analisou Ben Ross Schneider
(1994, 1995). So antes carreiras pessoais do que carreiras formais. So carreiras
extremamente flexveis, constituda por funcionrios que formam a elite do Estado. Estes
funcionrios circulam intensamente entre os diversos rgos da administrao, e, ao se
aposentarem, tendem a ser absorvidos pelo setor privado. Se Schneider acrescentasse que
a ocupao de DAS faz parte integrante desse processo instvel e flexvel, mas mais
baseado no mrito do que ele supe, teramos um bom quadro do sistema de carreiras
informais existentes na alta burocracia brasileira. Um quadro que poder ser aperfeioado
com a adoo de uma concepo moderna de carreira que compreenda: ampla mobilidade
do servidor, possibilidade de ascenso rpida aos mais talentosos; estruturas em Y que
valorizem tanto as funes de chefia quanto de assessoramento; versatilidade de formao
e no treinamento permitindo perfis bem diferenciados entre os seus integrantes.
A relao entre os DASs e as carreiras nos leva a um outro mito burocrtico de
Braslia: o mito de que os DASs so um mal. Seriam a forma atravs da qual o sistema de
carreiras seria minado, abrindo espao para a contratao, sem concurso, de pessoal sem
competncia. Na verdade, os DASs, ao permitirem a remunerao adequada de servidores
pblicos - que constituem 75 por cento do total de portadores de DAS, conforme podemos
verificar pela Tabela 1, constituem-se em uma espcie de carreira muito mais flexvel e
orientada para o mrito. Existe em Braslia um verdadeiro mercado de DASs, atravs do
qual os ministros e altos administradores pblicos, que dispem dos DASs, disputam com
essa moeda os melhores funcionrios brasileiros. Se for concretizado o plano, ainda em
elaborao, de reservar de forma crescente os DASs para servidores pblicos, o sistema de
DAS, que hoje j um fator importante para o funcionamento da administrao pblica
federal, transformar-se- em um instrumento estratgico da administrao pblica
gerencial.
A Tabela 1 nos oferece, alis, um bom quadro da alta administrao pblica federal
presente no Poder Executivo. A remunerao mdia dos administradores varia da mdia de
2.665 para os portadores de DAS-1 para 6.339 reais de mdia para os portadores de DAS6. A porcentagem mdia de portadores de DAS que so servidores pblicos baixa de 78,5
por cento para o DAS-1 para 48,4 por cento para os portadores de DAS-6. O nvel de
educao aumenta com o aumento do DAS enquanto que a porcentagem de mulheres
diminui medida que transitamos de DAS-1 para DAS-6. No total so 17.227 os
portadores da DAS, correspondendo a cerca de 3 por cento do total de servidores ativos.
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Qtde.
Servidores
Idade
Mdia
Sexo
Feminino
Nvel
Superior
Servidores
Pbicos
Remunerao
Mdia
DAS-1
7.206
41
45,2%
50,8%
78,5%
2.665
DAS-2
5.661
42
39,0%
61,8%
77,7%
3.124
DAS-3
2.265
44
36,0%
71,0%
71,4%
3.402
DAS-4
1.464
46
28,8%
81,3%
65,4%
4.710
DAS-5
503
48
17,3%
86,1%
60,6%
6.018
DAS-6
128
50
16,4%
85,9%
48,4%
6.339
TOTAL
17.227
42
39,5%
61,0%
75,5%
3.112
Fonte: Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (1995).
Obs.: Inclui remunerao do cargo e da funo; esto considerados no clculo somente os
servidores efetivos.
Atravs dos seus mitos Braslia justifica a ineficincia e a baixa qualidade do
servio pblico federal. Ao mesmo tempo, entretanto, revela a falta de uma poltica clara
para o servio pblico. Enquanto se repetem mitos burocrticos, como o caso do mito
positivo da carreira e do mito negativo de que os DASs constituem um mal, o servio
pblico brasileiro no logra se tornar um sistema plenamente burocrtico, j que esse um
sistema superado, que est sendo hoje abandonado em todo o mundo, em favor de uma
administrao pblica gerencial. E por esse mesmo motivo no consegue fazer a sua
passagem para uma administrao pblica moderna, eficiente, controlada por resultados,
voltada para o atendimento do cidado-cliente. Ao invs disso, fica acariciando um ideal
superado e irrealista de implantar no final do sculo XX um tipo de administrao pblica
que se justificava na Europa, na poca do Estado liberal, como um antdoto ao
patrimonialismo, mas que hoje no mais se justifica.
terceira tambm na Unio. Uma alternativa s dispensas por excesso de quadros, que
provavelmente ser muito usada, ser o desenvolvimento de sistemas de exonerao
desligamento voluntrio. Nestes sistemas os administradores escolhem a populao de
funcionrios passveis de exonerao e propem que uma parte deles se exonere
voluntariamente em troca de indenizao e treinamento para a vida privada. Diante da
possibilidade iminente de dispensa e das vantagens oferecidas para o desligamento
30
voluntrio, um nmero substancial de servidores se apresentar.
J a modernizao ou o aumento da eficincia da administrao pblica ser o
resultado a mdio prazo de um complexo projeto de reforma, atravs do qual se buscar a
um s tempo fortalecer a administrao pblica direta ou o ncleo estratgico do Estado,
e descentralizar a administrao pblica atravs da implantao de agncias autnomas
e de organizaes sociais controladas por contratos de gesto. Nestes termos, a reforma
proposta no pode ser classificada como centralizadora, como foi a de 1936, ou
descentralizadora, como pretendeu ser a de 1967. Nem, novamente, centralizadora, como
foi a contra-reforma embutida na Constituio de 1988. Em outras palavras, a proposta
no a de continuar no processo cclico que caracterizou a administrao pblica
brasileira (Pimenta, 1994), alternando perodos de centralizao e de descentralizao,
mas a de, ao mesmo tempo, fortalecer o a competncia administrativa do centro e a
autnoma das agncias e das organizaes sociais. O elo de ligao entre os dois sistemas
ser o contrato de gesto, que o ncleo estratgico dever aprender a definir e controlar, e
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as agncias e organizaes sociais, a executar.
A proposta de reforma do aparelho do Estado parte da existncia de quatro setores
dentro do Estado: (1) o ncleo estratgico do Estado, (2) as atividades exclusivas de
Estado, (3) os servios no-exclusivos ou competitivos, e (4) a produo de bens e
servios para o mercado.
No ncleo estratgico so definidas as leis e polticas pblicas. um setor
relativamente pequeno, formado no Brasil, a nvel federal, pelo Presidente da Repblica,
pelos ministros de Estado e a cpula dos ministrios, responsveis pela definio das
polticas pblicas, pelos tribunais federais encabeados pelo Supremo Tribunal Federal e
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19
Pblica
NoEstatal
Privada
FORMA DE
ADMINISTRAO
Burocrtica
Gerencial
NCLEO
ESTRATGICO
Legislativo, Judicirio,
Presidncia, Cpula dos
Ministrios
ATIVIDADES
EXCLUSIVAS
Polcia, Regulamentao
Fiscalizao, Fomento,
Seguridade Social Bsica
SERVIOS
NO-EXCLUSIVOS
Publicizao
Universidades, Hospitais,
Centros de Pesquisa,
Museus
PRODUO PARA O
MERCADO
Empresas Estatais
Privatizao
- Conforme observa Bandeira de Mello,(1975: 14) para o jurista ser propriedade privada
ou pblica no apenas um ttulo, a submisso a um especfico regime jurdico: um
regime de equilbrio comutativo entre iguais (regime privado) ou a um regime de
supremacia unilateral, caracterizado pelo exerccio de prerrogativas especiais de
autoridade e contenes especiais ao exerccio das ditas prerrogativas (regime pblico).
Saber se uma atividade pblica ou privada mera questo de indagar do regime jurdico
a que se submete. Se o regime que a lei lhe atribui pblico, a atividade pblica; se o
regime de direito privado, privada se reputar a atividade, seja, ou no, desenvolvida
pelo Estado. Em suma: no o sujeito da atividade, nem a natureza dela que lhe outorgam
carter pblico ou privado, mas o regime a que, por lei, for submetida. Estou
reconhecendo este fato ao considerar as propriedade pblica no-estatal como regida pelo
Direito Privado; ela pblica do ponto de vista dos seus objetivos, mas privada sob o
ngulo jurdico.
21
uma instituio pblica, na medida que est voltada para o interesse geral. Em princpio
todas as organizaes sem fins lucrativos so ou devem ser organizaes pblicas no33
estatais. Sem dvida poderamos dizer que, afinal, continuamos apenas com as duas
formas clssicas de propriedade: a pblica e a privada, mas com duas importantes
ressalvas: primeiro, a propriedade pblica se subdivide em estatal e no-estatal, ao invs
de se confundir com a estatal; e segundo, as instituies de Direito Privado voltadas para o
interesse pblico e no para o consumo privado no so privadas mas pblicas no34
estatais.
O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornou-se particularmente
importante em um momento em que a crise do Estado aprofundou a dicotomia Estadosetor privado, levando muitos a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal a
privada. A privatizao uma alternativa adequada quando a instituio pode gerar todas
as suas receitas da venda de seus produtos e servios, e o mercado tem condies de
assumir a coordenao de suas atividades. Quando isto no acontece, est aberto o espao
para o pblico no-estatal. Por outro lado, no momento em que a crise do Estado exige o
reexame das relaes Estado-sociedade, o espao pblico no-estatal pode ter um papel de
intermediao ou pode facilitar o aparecimento de formas de controle social direto e de
parceria, que abrem novas perspectivas para a democracia. Conforme observa Cunil Grau
(1995: 31-32):
A introduo do pblico como uma terceira dimenso, que supera a viso
dicotmica que enfrenta de maneira absoluta o estatal com o privado, est
indiscutivelmente vinculada necessidade de redefinir as relaes entre
Estado e sociedade... O pblico, no Estado no um dado definitivo, mas um
processo de construo, que por sua vez supe a ativao da esfera pblica
social em sua tarefa de influir sobre as decises estatais.
Finalmente, no setor dos servios no-exclusivos de Estado, a propriedade dever
ser em princpio pblica no-estatal. No deve ser estatal porque no envolve o uso do
poder-de-Estado. E no deve ser privada porque pressupe transferncias do Estado. Deve
ser pblica para justificar os subsdios recebidos do Estado. O fato de ser pblica noestatal, por sua vez, implicar na necessidade da atividade ser controlada de forma mista
pelo mercado e pelo Estado. O controle do Estado, entretanto, ser necessariamente
antecedido e complementado pelo controle social direto, derivado do poder dos conselhos
de administrao constitudos pela sociedade. E o controle do mercado se materializar na
cobrana dos servios. Desta forma a sociedade estar permanente atestando a validade
dos servios prestados, ao mesmo tempo que se estabelecer um sistema de parceria ou de
co-gesto entre o Estado e a sociedade civil.
33
- So ou devem ser porque uma entidade formalmente pblica, sem fins lucrativos,
pode, na verdade, s-lo. Nesse caso trata-se de uma falsa entidade pblica. So comuns
casos desse tipo.
34
- Essas instituies so impropriamente chamadas de organizaes nogovernamentais na medida que os cientistas polticos nos Estados Unidos geralmente
confundem governo com Estado. mais correto falar em organizaes no-estatais, ou,
mais explicitamente, pblicas no-estatais.
22
Perspectivas da Reforma
Um ano depois de iniciada, posso afirmar hoje que as perspectivas em relao reforma
da administrao pblica so muito favorveis. Quando o problema foi colocado pelo
novo governo, no incio de 1995, a reao inicial da sociedade foi de descrena, seno de
irritao. Na verdade, caiu uma tempestade sobre mim. A imprensa adotou uma atitude
ctica, seno abertamente agressiva. Vrias pessoas sugeriram-me que "deveria falar
menos e fazer mais", como se fosse possvel mudar a Constituio sem antes realizar um
amplo debate. Atribu essa reao natural resistncia ao novo. Estava propondo um tema
novo para o pas. Um tema que jamais havia sido discutido amplamente. Que no fora
objeto de discusso pblica na Constituinte. Que no se definira como problema nacional
na campanha presidencial de 1994. Que s constava marginalmente dos programas de
35
governo. Em sntese, que no estava na agenda do pas.
resistncia ao novo, entretanto, deve ter-se somado um segundo fator. Segundo
Przeworski (1995), o xito da reforma do Estado depende da capacidade de cobrana dos
cidados. Ora, a cultura poltica no Brasil sempre foi antes autoritria do que democrtica.
Historicamente o Estado no era visto como um rgo ao lado da sociedade, oriundo de
um contrato social, mas como uma entidade acima da sociedade. Desta forma, conforme
observa Luciano Martins (1995a: 35), "a responsabilidade poltica pela administrao dos
recursos pblicos foi raramente exigida como um direito de cidadania. Na verdade, o
princpio de que no h tributao sem representao completamente estranho cultura
35
- Para ser mais preciso, itens como a reviso da estabilidade do servidor constavam das
propostas de emenda constitucional do Governo Collor; foram produto, em grande parte,
do trabalho de setores esclarecidos da burocracia preocupados em dotar aquele governo de
um programa melhor estruturado na sua segunda fase, aps ampla restruturao
ministerial.
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