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PESQUISA TERICA

Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes

e estratgias

Darana Carvalho de Azevedo

Luciene Burlandy

Universidade Federal Fluminense (UFF)

Universidade Federal Fluminense (UFF)

Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes e estratgias

Resumo: Este artigo aborda o debate em torno da poltica de combate pobreza no Brasil, analisando as correlaes entre concepes
de pobreza e as intervenes adotadas. Para tanto, realiza um preldio das principais abordagens conceituais de pobreza e, luz deste
entendimento, problematiza de que forma as estratgias polticas implementadas no pas afetam os mltiplos determinantes desse
quadro. Neste propsito, destaca a discusso sobre a eficcia das estratgias universais e/ou focalizadas, demonstrando que as dificuldades
em operacionalizar polticas pautadas numa compreenso de pobreza como um problema multidimensional fragilizam a consolidao de
critrios de justia social e desconsideram o potencial das polticas integradas para o alcance destes princpios.
Palavras-chave: pobreza, polticas sociais, interveno.

Anti-Poverty Policy in Brazil, Concepts and Strategies

Abstract: This article concerns the debate about anti-poverty policy in Brazil and analyzes the relations between concepts of poverty
and interventions adopted to address it. The article begins with a review of the principal conceptual approaches to poverty, based upon
which it analyzes how policy strategies implemented in the country affect the multiple determinants of the situation. The paper is
highlighted by a discussion of the effectiveness of universal and or focused strategies. It demonstrates that the difficulties in implementing
policies based on an understanding of poverty as a multidimensional problem weaken the consolidation of criteria of social justice and
disregard the potential for integrated policies to achieve these principles.
Key words: poverty, social policies, intervention.

Recebido em 15.03.2010. Aprovado em 09.06.2010.

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Introduo
Nas ltimas dcadas, fortalece-se no meio acadmico o debate em torno dos tipos de proteo social que tm sido implementados em diferentes contextos. As principais crticas recaem sobre as intervenes especficas, pontuais e de curto prazo, focalizadas nos pobres visando alvio imediato da pobreza
em detrimento de um sistema de defesa e garantia
de direitos universais ou de polticas que conjugam
aes focais e universais de mdio e longo prazo.
Sem desconsiderar a relevncia desta discusso,
destaca-se que a preocupao em criticar ou reafirmar determinadas estratgias polticas no tem sido
acompanhada de uma anlise mais profunda sobre a
adequao entre os tipos de intervenes e os
determinantes da pobreza.
O presente artigo tem como objetivo analisar as
relaes entre as concepes de pobreza, que pautam os caminhos adotados, e os rumos que, aparentemente, a atual poltica de combate pobreza no
Brasil vem traando. Indica a importncia deste debate para uma anlise mais contextualizada das intervenes focais e/ou universais, pois desconsiderar
esses fatos pode comprometer a compreenso
multidimensional da pobreza, alm de mistificar o
poder de justia social dessas intervenes.
O texto parte de uma reflexo sucinta das diversas abordagens terico-conceituais sobre pobreza a
fim de analisar, num segundo momento, a atual poltica de combate pobreza no Brasil, considerando as
distintas concepes que balizam as aes neste campo. Por fim, problematiza a discusso em torno da
universalizao versus focalizao dos programas,
luz do entendimento de pobreza como um problema
complexo e multidimensional.

econmico da pobreza, generalizando uma abordagem que a define predominantemente como uma
condio de insuficincia de renda (ATKINSON,
1989). Desta abordagem originam-se os conceitos
de pobreza absoluta e de pobreza relativa, sendo
que o primeiro refere-se ao no atendimento das necessidades vinculadas ao mnimo vital, isto , aos fatores necessrios sobrevivncia fsica. E o segundo, como precises a serem satisfeitas em funo do
modo de vida predominante na sociedade em questo, ou seja, trata-se de um conjunto de indivduos
relativamente pobres em sociedades que j garantiram o mnimo vital a todos.
Para Rocha (2003, p. 12), a renda como critrio de
pobreza o estabelecimento de um valor monetrio
associado ao custo do atendimento das necessidades
mdias de uma determinada populao. A partir de
valores distintos so estabelecidas as linhas de indigncia e de pobreza. A primeira diz respeito, especificamente, s necessidades nutricionais e a segunda faz
referncia a um conjunto mais amplo das necessidades (habitao, vesturio, transporte etc.).
Na prtica, a constituio destas linhas, a partir
da noo de consumo mnimo necessrio, apresenta
algumas dificuldades: no que concerne cesta bsica alimentar o problema est em definir a composio da cesta e a escolha dos preos adequados por
produto; j em relao s outras necessidades bsicas no se dispe de parmetros de consumo essencial, neste caso, juzos de valores so inevitveis.
Mediante esta situao Atkinson (1989 apud
SANTOS, 2007, p. 19) declara:
Necessidades nutricionais dependem de onde as
pessoas habitam e do que elas fazem. Elas variam
de pessoa para pessoa, de forma que qualquer resultado ser apenas probabilstico: para um certo
nvel de consumo h uma certa probabilidade de
que a pessoa esteja inadequadamente alimentada.

Debate conceitual em torno da pobreza

Conforme Rocha (2003, p. 9), pobreza um fenmeno complexo, podendo ser definido de forma
genrica como a situao na qual as necessidades
no so atendidas de forma adequada. Essa concepo nos leva a questionar quais so as necessidades e o que adequado, indicando assim, que se trata de um fenmeno complexo, composto por dimenses subjetivas, econmicas, sociolgicas e polticas
que variam conforme as especificidades locais, em
razo das heterogeneidades sociais e culturais.
Com efeito, trata-se de um conceito em construo, cujos pressupostos diferem de acordo com os
valores e princpios sociais. Podendo ser, portanto,
conceituada de diferentes maneiras, como observado na literatura.
Dentre as concepes vigentes na literatura, h
as que se estabelecem a partir da nfase no carter

Mesmo com todas estas implicaes, dois fatores

justificam a motivao pela abordagem de linhas de
pobreza e indigncia: primeiro, que somente as
medidas escalares permitem a ordenao de situaes sociais alternativas; segundo, existe uma estreita correlao entre o nvel de renda e os indicadores
de bem-estar fsico, uma vez que o acesso a bens e
servios se d no mercado atravs de recursos monetrios (ROCHA, 2003).
As linhas de pobreza e indigncia tambm podem
ser definidas prximas noo de pobreza relativa,
visto que, quanto mais rica a sociedade, mais o conceito de pobreza se distancia do atendimento das
necessidades de sobrevivncia. Entretanto, neste
caso, as linhas de pobreza relativa esto estritamente imbricadas s questes de distribuio de renda
em vez de estarem associadas ao valor de cestas de

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consumo como no primeiro exemplo. Porm, este tipo

de anlise gera ndices no diretamente comparveis.
Mesmo ao se considerar um nico pas, as comparaes intertemporais tm que ser vistas com cautela,
pois, por ser definida de forma relativa, a renda dos
pobres pode declinar sem que se caracterize aumento da incidncia de pobreza.
Segundo Rocha (2003), os pases pobres e de renda
mdia tm feito uma aplicao indevida dessa abordagem de linha de pobreza relativa onde a noo de
pobreza absoluta ainda relevante. Sendo assim,
Rocha (2003, p. 17) afirma que Em pases de renda
mdia como o Brasil, com economia urbana e
monetizada, mas onde persiste importante contingente
populacional desprivilegiado, a abordagem de pobreza absoluta ainda relevante.
No entanto, preciso tambm levar em considerao, principalmente quando se refere a pases pobres, a autoproduo e outros consumos no monetrios. Esses fatores provocam impactos nas condies de vida das camadas mais pobres, podendo ser
equivocadamente ignorados pelos pesquisadores por
estarem dissociados do grau de sucesso da integrao
das famlias economia de mercado, como prev a
utilizao da renda como referncia.
Embora a pobreza ainda seja avaliada predominantemente pelo critrio da renda, existem outras
concepes que reforam a necessidade de incluso
de dimenses no econmicas na anlise das condies de vida, sendo estas pautadas nas teorias das
necessidades bsicas e das capacitaes. A abordagem das necessidades bsicas determina que uma
pessoa seja pobre se ela no consegue ter acesso a
uma gama de bens primrios que atenda s necessidades humanas elementares (SANTOS, 2007).
Adotar esta abordagem ir alm daquelas baseadas nas demandas alimentares, incorporando outras
necessidades humanas, tais como educao, saneamento, habitao etc. abandonar a renda como indicador-chave. estabelecer objetivo e medir resultados para a sociedade, sem delimitao de uma
subpopulao pobre, visando desenvolver instrumentos de anlise que permitam estabelecer comparaes entre os pases e monitorar o desenvolvimento
dos mesmos. , tambm, dar nfase ao carter
multidimensional da pobreza e ao reconhecimento da
inter-relao entre as diversas carncias.
Para Santos (2007), esta concepo de pobreza consiste em definir, de forma mais precisa, quais so as
necessidades bsicas de cada sociedade, considerando
suas especificidades, j que estas variam de uma localidade para outra. Por exemplo, o acesso rede de captao de esgoto sanitrio em reas urbanas densamente povoadas essencial, mas desnecessrio em reas
rurais, onde o uso da fossa sptica pode ser adequado.
A outra abordagem, conhecida como a das
capacitaes, considera a pobreza como privao

decorrente de insuficincia de renda, mas acredita

que apenas esse enfoque no d conta de um grande nmero de outras realizaes humanas, tornando a teoria muito distante da realidade. Contudo,
no nega que a renda baixa uma das causas principais da pobreza.
O que a diferencia das outras abordagens o espao avaliatrio, ou seja, a identificao de um conjunto de variveis relevante para o bem-estar de uma
pessoa. Logo, a avaliao da pobreza depende da
seleo do espao em que esta ser apreciada, assim a ponderao das necessidades humanas tem de
ajustar-se existncia de uma diversidade humana
generalizada: seres humanos distintos ensejam necessidades e prioridades distintas.
Sen (2000) justifica as razes para as variaes a
partir de quatro pontos. Primeiro, a relao entre renda e capacidade seria acentuadamente afetada pela
idade da pessoa (por exemplo, especficas do idoso),
pelos papis sociais e sexuais (obrigaes familiares,
responsabilidade com a maternidade), pela localizao (propenso a inundaes ou secas, violncia etc.),
pelas condies epidemiolgicas e por outras variveis sobre as quais a pessoa pode no ter controle ou
ter um controle apenas limitado.
Como segundo ponto, haveria uma juno de desvantagens entre privao de renda e dificuldade na
converso de renda em funcionamentos1.
Desvantagem como a idade, incapacidade ou doena reduzem o potencial do indivduo para auferir
renda. Mas tambm tornam mais difcil converter
renda em capacidade, j que uma pessoa mais velha, mais incapacitada ou mais gravemente enferma
pode necessitar de mais renda (para assistncia,
prtese, tratamento) para obter os mesmos funcionamentos (SEN, 2000, p. 110).

Assim, a pobreza real, em um sentido significativo, pode ser mais intensa do que aparenta quando
avaliada apenas com base na renda.
O terceiro ponto diz respeito distribuio dentro
da famlia, apresentando complicaes adicionais na
abordagem da pobreza baseada na renda. Usada de
forma desigual para alguns membros da famlia em
detrimento de outros, o grau de privao de determinados integrantes da famlia pode no se refletir adequadamente pela renda familiar.
J no quarto, a privao relativa de rendas pode
resultar em privao absoluta de capacidades. De
modo que, ser relativamente pobre em pas rico pode
ser uma grande desvantagem, pois as dificuldades
que alguns grupos de pessoas enfrentam para se integrar vida da comunidade podem ser cruciais na
identificao da excluso.
No entanto, cabe considerar tambm que os segmentos mais pobres em pases com forte desigualdade

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de renda tm condies diferenciadas dos mesmos segmentos em pases onde o contexto geral de pobreza.
Sen (2000) acredita que maiores capacidades para
viver a vida tendem a aumentar o potencial de uma
pessoa para ser mais produtiva e auferir renda mais
elevada. O aumento na capacidade conduz a uma
elevao na disposio de angariar renda, e no ao
contrrio, contribuem para isso os servios de sade
e educao bsica. Porm, o autor adverte:
perigoso ver a pobreza segundo a perspectiva
limitada da privao de renda e a partir da justificar
investimentos em educao, servios de sade etc.
com o argumento de que so bons meios para atingir o fim da reduo da pobreza de renda. Isso seria
confundir os fins com os meios (SEN, 2000, p. 114).

Esta abordagem considera que para a avaliao

da pobreza necessrio o intercmbio da economia
com as demais esferas de pensamento como o direito, a filosofia, a sociologia, a poltica e at mesmo a
biologia. Neste caso, as privaes so vistas em um
nvel mais fundamental, introduzindo novas consideraes ticas na avaliao do que realmente importa
para o bem-estar de um indivduo, tornando-se mais
prximas de questes de justia social.
Por ser complexa e multidimensional, esta interpretao da pobreza suscita questionamentos
referentes a alguns pressupostos importantes que
devem pautar a formulao de estratgias de combate pobreza. O primeiro deles a importncia
de um profundo conhecimento dos contextos locais, considerando que os determinantes da pobreza podem ser muito distintos, especialmente em
pases como o Brasil. Outra questo a necessidade de uma abordagem integral do problema, ou
seja, aes que afetem as mltiplas dimenses da
pobreza e que sejam integradas e convergentes nos
seus usurios potenciais, de forma a se adequarem s suas necessidades.
Com efeito, esta abordagem indica a necessidade
da conjuno de diferentes tipos de aes e sua
integrao a uma poltica que considere intervenes
de curto, mdio e longo prazo.
Poltica de combate pobreza no Brasil
No incio do novo milnio, o combate pobreza
adquire proeminncia e seu enfrentamento
redimensionado no cenrio internacional. O Banco
Mundial afirma que o combate a pobreza um dos
principais desafios mundiais, difundindo uma ideia de
pobreza para alm da baixa renda, incluindo tambm
baixos indicadores em educao, sade, nutrio e
outras reas do desenvolvimento humano
(VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009, UG, 2004)

Com isso, novos argumentos sobre as relaes

entre pobreza e desenvolvimento afirmam-se, tendo
como base a teoria das capacidades de Sen. Tal acontecimento desvela outras dimenses da pobreza agora enfatizadas para alm da renda.
Entra em ascenso a opinio de que polticas e
instituies voltadas para os grupos mais vulnerveis
podem promover tanto eficincia quanto equidade. A
partir de ento, os programas de transferncia com
condicionalidades, focalizados nos pobres passam a
ser implementados no intuito de cumprir funes
redistributivas e de alvio da pobreza (VIANNA, 2008).
Com efeito, novas estratgias de proteo social
emergem combinando redes de segurana, transferncia de renda e focalizao nos pobres para que
sirvam de auxlio nos perodos de crise e de trampolim para a superao da situao de pobreza.
Diante destas novas concepes, vrias questes
entram em disputa em torno dos tipos de proteo
que vm sendo implementados: intervenes especficas, pontuais e de curto prazo, focalizadas nos pobres, em detrimento do que deveria ser um sistema
de defesa e garantia de direitos universais.
No Brasil, esse debate entra no circuito acadmico. Questionamentos referentes s estratgias polticas de combate pobreza confrontam-se com uma
realidade onde confuso o entendimento que se tem
de pobreza, e obscuro o rumo estratgico da poltica
adotada. A pobreza enquanto questo assume maior
relevncia em meados da dcada de 1990, num contexto de estabilizao monetria com o Plano Real,
porm de restrio econmica para o social, devido
aos ajustes neoliberais.
Este contexto, juntamente com as estratgias
mundiais sugeridas para o combate pobreza, vai
favorecer a emergncia de polticas focalizadas com
maiores critrios de seletividade, com nfase nas regies mais pobres, priorizando territrios e segmentos da populao com alta prevalncia de pobreza.
Consequentemente, essas aes, em sua maioria, vo
apresentar como prioridade os critrios de renda.
Outro fator importante o momento de
redemocratizao do pas, com setores da sociedade
civil mobilizados em torno da superao da pobreza,
como a Ao da Cidadania contra a Fome, que culmina em 1993 com o surgimento do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea).
Em 1995, no Governo Fernando Henrique Cardoso, o Consea dissolvido como parte de novas estratgias de enfrentamento pobreza. criado, ento,
o Comunidade Solidria que procurava articular, de
forma descentralizada e atravs de parcerias com a
sociedade civil, outros programas j existentes em
diferentes ministrios para enfrentar a fome e a misria. No entanto, estudos indicam que, apesar de
favorecer a convergncia de alguns programas
setoriais para os municpios mais pobres, a integrao

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breza so lanados importantes programas federais

destas aes no nvel municipal e o alcance dos segde transferncia de renda, por trs diferentes minismentos mais pobres nestes municpios foram frgeis
trios: Bolsa Escola, do Ministrio da Educao; Bolsa
(BURLANDY, 2003; VELLOZO, 2000).
Alimentao, do Ministrio da Sade; Auxlio Gs,
No seu conjunto, a poltica de assistncia social e
do Ministrio de Minas e Energia. Em 2002, o Bolsa
de enfrentamento pobreza ganha novos formatos e
Escola alcana uma cobertura de cerca de cinco
contedos ao longo da dcada de 1990, abrangendo
milhes de famlias, recorde naquele perodo.
uma gama ampla e diversificada de programas. AlNa esfera dos direitos assistenciais, o Benefcio
guns universais e contnuos e outros emergenciais,
de Prestao Continuada (BPC) o principal benefocalizados e temporrios dirigidos s diferentes sifcio implementado. Este prev a transferncia de
tuaes de carncia e vulnerabilidade social.
um salrio mnimo para idosos e deficientes que posDentre as inovaes, destacam-se os programas
suem uma renda familiar per capita inferior a do
de insero produtiva voltados para os trabalhadores
salrio mnimo, sendo revisado a cada dois anos.
desempregados e os inseridos no mercado informal
Em 2003, primeiro ano do governo Lula, o destade trabalho. Sua principal representao encontraque a unificao dos programas de transferncia
se no Plano Nacional de Educao Profissional
de renda federais no Programa Bolsa Famlia, o que
(Planfor), iniciado em 1996, tem como objetivos quaviabilizou sua expanso nacional para alcanar todas
lificar a fora de trabalho, elevar o nvel de escolarias famlias abaixo da linha de pobreza estabelecida.
dade da populao economicamente ativa, estimular
Seguindo este processo, entre 2000 e 2007, h
a oferta de emprego e de oportunidade de gerao
um crescimento contnuo dos recursos executados
de renda, entre outros.
nos programas de transferncia de renda2. A execuTambm voltados para a melhora da renda e do
emprego esto os novos programas de crdito poo oramentria de 2007, em relao ao incio do
pular como o Programa de
perodo, quase quadruplica3.
Gerao de Renda (Proger),
Com isso, uma significativa
... se a compreenso de
iniciado em 1995, com iniciparcela da populao mais
ativas de apoio ao pequeno
pobre e vulnervel incorpopobreza que baliza as polticas
empreendimento. A partir
rada ao sistema de proteo
deste, outros surgiram como
e ao mercado de consumo
pblicas for multidimensional,
o Proger Rural, o Programa
popular (BARROS, 2000).
Nacional de Apoio a AgriculPorm, por si s a presen fundamental que as aes
tura Familiar (Pronaf), o Proa destes programas no
grama de Crdito para a
destinadas a enfrent-la afetem suficiente para afirmar que
Reforma Agrria (Procera)
existe uma estratgia poltica
e o Programa Crdito Prode combate misria que
seus mltiplos determinantes
dutivo Popular do BNDS.
abarque de forma integrada
econmicos, sociais, culturais,
Contudo, vale destacar que
estas intervenes em funo
h peculiaridades entre pode objetivos mais amplos.
entre outros.
breza urbana e rural, visto
Alm disso, cabe avaliar se
que existem determinantes
essas iniciativas esto realespecficos para cada conmente atingindo seus proptexto como, por exemplo, o acesso renda e a bens
sitos de insero no mercado de trabalho, de maior
e servios pblicos, terra e aos meios produtivos.
autonomia dos segmentos assistidos e de promoo
Cabe considerar se os programas e as aes implee garantia dos demais direitos.
mentados nesta situao afetam de forma integra imprescindvel, tambm, analisar sua articulao
da estes mltiplos determinantes.
s demais polticas. Isto , se a compreenso de pobreAinda nessa dcada, surgem os programas de transza que baliza as polticas pblicas for multidimensional,
ferncias condicionadas de renda que procuram garan fundamental que as aes destinadas a enfrent-la
tir patamares mnimos de renda familiar, com objetivos
afetem seus mltiplos determinantes econmicos, socide melhoria do desempenho escolar e da sade dos suais, culturais, entre outros. Se for esse o caminho, ento
jeitos assistidos. Seguindo essa proposta, em 1996, o
estamos diante de aes contraditrias, como indicam
Governo Federal lana o Programa de Erradicao do
os trabalhos realizados por Pochmann (2007) e Lavinas
Trabalho Infantil (PETI), com a finalidade de retirar cri(2007). Segundo esses autores, no perodo referente a
2001-2004, houve uma reduo do gasto federal em
anas e adolescentes do trabalho precoce, combinando
algumas funes necessrias para a diminuio efetitransferncia de renda com a participao em uma jorva da desigualdade, como educao, habitao e sanada ampliada de estudos e atividades correlatas.
neamento, em contraposio ao aumento dos prograEm 2001, aps a aprovao pelo Congresso Namas de transferncia de renda e aos gastos totais4.
cional do Fundo de Combate e Erradicao da PoRev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010

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Imaginar que o problema da vulnerabilidade social e econmica seria solucionado simplesmente

com programas pontuais e emergenciais revelaria
uma compreenso equivocada do que pobreza, discrepante da atual concepo que se busca adotar
mundialmente.
Entender a pobreza como um problema multidimensional, condicionada por diversos
determinantes para alm dos exclusivamente econmicos, considerar que servios desmercantilizados
como escola, creche, esgoto sanitrio, gua encanada,
sade so dimenses intrnsecas e primordiais de uma
poltica de combate pobreza.
J no recente trabalho de Monteiro et al. (2009),
observa-se, no perodo de 2005-2006, a ocorrncia
de investimentos crescentes nos servios sociais bsicos e universais, com maior relevncia aos servios de educao e sade. Porm, tal pesquisa no
revela se este aumento compatvel com os demais
gastos sociais e se so eficazes, isto , se afeta problemas de prevalncia crescente.
Enfim, desde que este tema adquire relevncia
no Brasil, assiste-se a uma variao nos investimentos do governo para com o social, ora apresentando
uma desarticulao entre eles e uma fragmentao
desequilibrada de investimentos, ora apontando para
uma integralidade das aes e dos gastos sociais.
Por esta razo, no fica claro se estamos caminhando para uma poltica de combate pobreza, ou
para um conjunto de estratgias pontuais e emergenciais de alvio pobreza sem uma devida responsabilidade com as mudanas de mdio ou longo prazo. As futuras aes apontaro a resposta.
Todavia, independentemente deste parecer, sobrevive o debate em torno da focalizao. Vianna (2008)
diz que a poltica de combate pobreza no Brasil tem
sido concebida de forma unnime como uma poltica
social de compensao pelos prejuzos que a desigualdade causa a alguns, justificando, portanto, sua
focalizao nos pobres.
Universalizao versus focalizao
No atual governo, a poltica de combate fome e
pobreza tem reforado e dado continuidade aos
Programas de Transferncias Condicionadas de Renda. Tal fato tem levado alguns tericos, como Mauriel
(2006), a defender que o governo Lula, baseado nas
teorias de Sen, tem utilizado um enfoque individualista. Segundo Mauriel (2006, p. 53) [...] os esforos
recentes tm sido direcionados para medir indicadores comportamentais, ou defasagens de habilidades e/ou capacidades que devem ser supridas com
treinamento educacional e cultural.
Esta autora afirma, ainda, que esta perspectiva
no altera a estrutura, fazendo com que as polticas

percam seu carter redistributivo. E mais ainda, por

levar em considerao as especificidades, as polticas locais so defendidas e funcionam para tornar
mais eficiente o uso dos recursos. Para a autora, isso
no resolve o problema, nem muda a ordem social
estabelecida.
Porm, ao se remeter concepo de pobreza
defendida por Sen (2000), percebe-se que o alcance a
um determinado patamar de condies de vida varia
grandemente, segundo caractersticas fisiolgicas, sociais e culturais, alm de outras igualmente contingentes. H uma srie de fatores de ordem no econmica
que influenciam, por exemplo, os servios de educao e sade, os direitos polticos e civis, a assistncia
social, a participao na comunidade, o respeito prprio, o capital social, o acesso ao crdito e terra, o
tipo de emprego (formal ou informal).
As capacitaes, estando determinadas pelas disposies econmicas, sociais e polticas vigentes em
uma sociedade, levam a concluso de que o Estado e
a sociedade so os maiores responsveis pelo fortalecimento e pela proteo das capacitaes humanas (SEN, 2000).
Com isto fica claro que no basta a supresso
das faltas de capacidades por meios individualistas,
mas sim por polticas amplas e intersetoriais que
abranjem e afetem de forma convergente todos os
condicionantes da pobreza em cada contexto especfico. No se trata, ento, de promover apenas uma
redistribuio de renda, ainda que seja essencial, mas
de redefinir coletivamente valores e prticas sociais,
bem como critrios de justia social. Pois, segundo
Sen (1990, p. 25) o valor do padro de vida repousa
na vida, e no na possesso de mercadorias, a qual
tem relevncia derivada e varivel.
O ponto chave no de como surjem os meios
para a conquista de qualidade de vida se atravs
de estratgias focalizadas ou universais , mas sim
qual a capacidade que estes possuem para exercerem efeitos sobre a pobreza.
Segundo Kerstenetzky (2006), uma poltica pode ser
focal, mas possuir uma concepo espessa de justia
social, ou at mesmo ser universal e possuir uma concepo fina de justia social o que, consequentemente,
altera o efeito previsto no combate pobreza. Pois para
a autora, justia social pensada como redistribuio
de oportunidades de realizao.
Ainda, de acordo com a autora, a concepo espessa de justia, com nfase na focalizao, trata de
aes redistributivas de recursos para gerao de
oportunidades sociais e econmicas para grupos em
desvantagem. Sendo necessria para restituir a esses indivduos o acesso efetivo a direitos universais:
Sem a ao/poltica/programa, focalizados nestes
grupos, aqueles direitos so letra morta ou se cumpririam apenas num horizonte temporal muito distante (KERSTENETZKY, 2006, p. 570).

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Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes e estratgias

Essas aes complementariam polticas pblicas

universais, corrigindo injustias passadas de desigualdades de recursos e capacidades. Necessrias principalmente em sociedades onde a pobreza muito extensa, plural e estratificada como a nossa. No obstante,
para que as polticas se aproximem do ideal de direitos
universais a algum nvel decente de realizao, a
focalizao seria um requisito para a universalizao
de direitos efetivos (KERSTENETZKY, 2006).
No entanto, uma poltica pode ser focal, mas com
uma concepo fina de justia que se refere a uma
rede de proteo mnima/residual, que seria coerente
com uma viso de justia de mercado, ou seja, do
neoliberalismo. Esta acepo possui uma viso moral
entre os que merecem ou no o acesso s polticas.
Aqui o imperativo de eficincia global supera o do direito e o da equidade, ou seja, preciso buscar o foco
correto para se atingir a soluo de um problema.
Por outro lado, uma poltica pode ser universal,
mas ter uma concepo fina de justia social, de forma que tambm estaria associada noo de justia
de mercado, desempenhando, assim, um desenho de
seguridade social e educao bsica, insuficientes
para atingir a grande gama de necessidades dos
despossudos sociais e econmicos. Nesse caso,
como se fosse uma focalizao para o setor inverso,
sendo til apenas aos que possuem melhores condies, facilitando-lhes o acesso via mercado s outras necessidades.
O que se busca alcanar, sem sombra de dvidas,
uma universalizao com concepo espessa de
justia social. Prxima ao que Esping-Andersen
(1991) chamou de processo de desmercantilizao,
ou seja, a atitude de elevar a responsabilidade pblica acima da dinmica mercadolgica e da tradio
familiar na proviso dos bens e servios dos seus
sistemas de proteo social. Para isto, preciso ofertar
uma larga quantidade de benefcios e servios sociais visando uma qualidade de vida universal a todos
os cidados, sem qualquer tipo de distino.
Enfim, com base nesta leitura, pode-se considerar que possvel conciliar focalizao (no sentido
de redistribuio/reparao) e universalizao na
implementao de polticas pautadas nos critrios de
justia social, de forma que a combinao eficiente
das duas possa abranger questes estruturais sem
estar negligenciando questes emergenciais e urgentes, que tambm merecem ateno.
Alm disso, compreender essas estratgias a partir de uma leitura de justia social conceber a pobreza como uma questo de carter multidimensional
cujos condicionantes so especficos de cada contexto. Portanto, para enfrent-la so necessrias
polticas que sejam capazes de afetar os diversos
fatores e dimenses deste processo, de forma integrada e, mais ainda, que sejam adequadas as
especificidades de cada contexto.

Concluso
A literatura acadmica oferece um vasto campo
terico de concepes de pobreza, fornecendo, desta forma, um arsenal de saberes e de conceitos que
enfatizam o critrio da renda para delimitar a pobreza, e outros que priorizam uma viso multidimensional
da mesma.
Nas ltimas dcadas, este segundo tipo de abordagem vem pautando o debate acadmico e a formulao de programas sociais no Brasil. Contudo,
na prtica o que se verifica a implementao de
aes que privilegiam a transferncia e gerao de
renda, com desproporcional ateno dirigida para os
servios sociais. Desta forma, o conjunto de intervenes implementadas, por vezes de forma fragmentada, no consegue operacionalizar uma concepo ampliada de pobreza.
No entanto, recentemente, identificam-se esforos no sentido de equalizar os investimentos em aes
no mbito dos servios bsicos e universais, com
nfase para a sade e a educao. Contudo, ainda,
no se pode afirmar se isto constitui, de fato, uma
poltica de combate pobreza ou um conjunto de estratgias isoladas, implementadas de modo
descontnuo em cada contexto governamental especfico, sem uma clara preocupao com os resultados de mdio e longo prazo.
Muitas questes ainda precisam ser equacionadas
considerando-se o processo de implementao destas estratgias num contexto diverso como o brasileiro, tais como: os tipos de intervenes que vm
sendo formuladas e implementadas at ento pelo
Governo Federal so de fato as mais relevantes para
cada contexto local especfico? Afetam os mltiplos
determinantes da pobreza? H uma convergncia
desses programas, de forma a integrar as aes?
Estes questionamentos, a fim de prevenir intervenes utpicas e no funcionais, devem, tambm,
estar conectados realidade brasileira, na qual no
existe o pleno emprego, onde as relaes trabalhistas so precrias e diversos direitos no so plenamente garantidos.
Estas questes so importantes para a construo de uma poltica que seja capaz de considerar a
pobreza em suas mltiplas dimenses: econmica,
social, poltica, cultural, simblica, subjetiva, dentre
tantas outras. So, portanto, primordiais para a formulao de polticas pblicas em um pas como o
Brasil, onde a pobreza no se constitui em razo da
falta de recursos econmicos e sim da perversa desigualdade em sua distribuio. O que, com efeito,
reflexo e reflete as demais condies de vida e os
valores sociais vigentes. Valores estes, que no so
apenas mensurados, mas tambm, sentidos.
O elemento central de uma estratgia de combate pobreza no contexto brasileiro deveria ser a bus-

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ca por uma maior liberdade/oportunidade de escolhas, tendo como referncia no somente a desigualdade de renda e a dificuldade de acesso a bens e
servios em quantidade, qualidade e diversidade, mas
tambm aos demais condicionantes aqui destacados.
Nesse sentido, no suficiente o investimento em
polticas de gerao, incentivo e/ou transferncia de
renda, ainda que fundamentais, sendo primordial que
estas intervenes estejam integradas ao acesso aos
demais servios sociais e s polticas pblicas.
Assim, o que realmente vital para o combate
pobreza no Brasil a formulao de polticas voltadas ao alcance da justia social e o prprio questionamento dos valores sociais vigentes (como a discriminao por gnero, raa, etnia, nvel
socioeconomico, a aceitao das imensas desigualdades sociais, da concentrao de renda, de salrios,
de acesso a bens e servios), uma vez que eles contribuem para a perpetuao das desigualdades. A
formulao de polticas desta ordem s possvel
mediante um olhar multidimensional da pobreza e de
processos polticos que promovam a integrao de
diferentes atores e aes que afetem os mltiplos
determinantes deste quadro.
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1 Funcionamentos so objetos de valor encontradas em

mltiplas formas de ser e fazer, nose atendo ao universo
do ter (SEN, 2000).
2 A partir de 2004, os programas: Bolsa Famlia, PETI, Benefcio
de Prestao Continuada e Agente Jovem ficam sob
responsabilidade do Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome.
3 Para obter maiores informaes ver Barros (2000).

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Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes e estratgias

4 Pochmann (2007) alerta, tambm, para um aumento na parcela

de recursos destinados rea financeira para pagamento da
dvida pblica, sustentado pelo crescimento da carga
tributria, especialmente pela ampliao das contribuies
sociais, constitucionalmente previstas para financiar a
Seguridade Social (previdncia, sade e assistncia social).
Isto , investe-se em aes que provavelmente representam
um empecilho para a redistribuio da renda e,
consequentemente, para o enfrentamento do problema da
desigualdade.

Darana Carvalho de Azevedo

darana_a@yahoo.com.br
Mestranda em Poltica Social pela Universidade
Federal Fluminense (UFF)
Orientadora: Profa. Dra. Luciene Burlandy
Luciene Burlandy
burlandy@uol.com.br
Doutora em Sade Pblica pela Fundao Oswaldo
Cruz
Professora adjunta na UFF
UFF Escola de Servio Social
Rua Professor Marcos Waldemar de Freitas Reis
Bloco E - 3 andar
Campus Universitrio do Gragoat,
So Domingos
Niteri Rio de Janeiro
CEP: 24210-201

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