UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO

ALEXANDRE NAVARRO GARCIA

DEMOCRACIA SEMIDIRETA: REFERENDO, PLEBISCITO,

INICIATIVA POPULAR E LEGISLAO PARTICIPATIVA

Trabalho final apresentado ao Curso de Especializao

em Direito Legislativo realizado pela Universidade do
Legislativo Brasileiro UNILEGIS e Universidade
Federal do Mato Grosso do Sul UFMS como
requisito para obteno do ttulo de Especialista em
Direito Legislativo.

Orientador: Prof. ALEXANDRE DAMASCENO

Braslia - 2004

DEMOCRACIA SEMIDIRETA: REFERENDO,

PLEBISCITO, INICIATIVA POPULAR E
LEGISLAO PARTICIPATIVA
Alexandre Navarro Garcia*
Sumrio
Consideraes iniciais; 1. Democracia semidireta;
1.1. Referendo; 1.2. Plebiscito; 1.3. Iniciativa
popular; 2. Mecanismos e registros anotados; 3. A
participao da vontade popular e dos grupos de
presso; 4. Experincia brasileira e legislao
participativa; Concluses.

Resumo
Este trabalho apresenta os instrumentos
processuais de democracia semidireta. A partir de
exemplos externos, Sua, Itlia e Estados Unidos,
fundamentalmente, tem como objeto fornecer
parmetros ao mecanismo de legislao
participativa, recentemente instalado nas Casas do
Congresso Nacional brasileiro.

* Chefe da Assessoria Parlamentar do Ministrio da Cincia e Tecnologia, professor de Processo Legislativo

do Centro de Formao da Cmara dos Deputados e especialista em Assessoria Parlamentar pela
Universidade de Braslia.

Consideraes iniciais
O exerccio da democracia direta remonta as cidades-Estado da Grcia antiga, entre os sculos IV e
V a. C. No sculo XIII, os suos j realizavam os Landsgemeindei, hoje ainda praticados nos cantes de
Appenzell, Glaris e Unterwald. Na Nova Inglaterra (sc. XVIII), os puritanos realizavam as assemblias
municipais.
A partir dos movimentos revolucionrios, iniciados no fim do sculo XVIII e princpio do sculo
XIX, por meio do contratualismo russeaunianoii e da filosofia dos jusnaturalistasiii, esses princpios de
democracia semidireta ou participativa ganharam maior dimenso e filiados.
A partir dessas experincias, consumadas na prtica, foi que as formas atuais mais aperfeioadas de
democracia semidireta - basicamente referendo e iniciativa direta - difundiram-se na Sua, Itlia, Frana e
Estados Unidos, por meio da espcie de legislao direta, notadamente no Estado da Califrnia, caso mais
estudado.
Para Bobbio (1987, p. 459), democracia direta engloba todas as formas de participao no poder,
com prevalncia do agente popular sobre o poltico. Diferentemente, na democracia semidireta, repousa um
sistema mais bem-sucedido, pois contempla equilbrio pela operao, de um lado, da representao poltica e,
de outro, da soberania popular direta.
Maria Victoria Benevidesiv (1996, p. 15) sublinha: a expresso democracia direta, quando utilizada
isoladamente - e sem outras referncias histricas - pode prestar-se a equvocos.
Bonavides (2003, p. 275) refora a ao equilibrada da democracia semidireta dizendo que sua
prtica limita a alienao poltica da vontade popular. Nessa esfera, a soberania est com o povo, e o
governo, mediante o qual essa soberania se comunica ou exerce, pertence ao elemento popular nas matrias
mais importantes da vida pblica.
No Brasil, a Constituio de 1988 introduziu trs mecanismos de democracia semidireta: referendo,
plebiscito e iniciativa popular (art. 14). Figuras que se situam no campo da participao poltica, como
orientadores dos princpios fundamentais da Repblica brasileira e compem o binmio representaoparticipao, tambm denominado princpio democrtico: todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituio (art. 1, pargrafo nico).
1. Democracia semidireta
O termo democracia, mais voltado para o exerccio democrtico dos antigos gregos e o seu
contemporneo, democracia semidireta, aplicados em maior ou menor instncia, fornecem, para as Estados
atuais, os meios mais importantes para ampliao da participao popular.
Direcionam para um Estado atuando sob a vigilncia da coletividade, impondo o alargamento do
princpio democrtico a diferentes formaes da vida social, econmica e cultural, incorporando instrumentos
de participao direta, reconhecimento de partidos e associaes como relevantes agentes de dinamizao
democrtica.
Na definio de Pimenta Bueno (1958, p. 475), permite ao cidado o exerccio concreto da liberdade
de participao nos negcios polticos do Estado - inclusive oferecimento de proposies para fomento de
atos e espcies legislativas -, conferindo-lhe atributos da cidadania e inserindo-o no
status activae civitae: prerrogativas, atributos, faculdades, ou poder de interveno dos cidados
ativos no governo de seu pas, interveno direta ou indireta, mais ou menos ampla, segundo a
intensidade do gozo desses direitos. So o jus civitatis, os direitos cvicos, que se referem ao Poder
Pblico, que autorizam o cidado ativo a participar na formao ou no exerccio da autoridade
nacional.

O referendo, o plebiscito e a iniciativa popular exprimem o desejo de complementar a democracia

representativa com elementos de democracia semidireta, podendo haver, at mesmo, o desejo de substituir a
democracia representativa por esses elementos de democracia.
Esses institutos, diferentemente de sua execuo internacional, enfrentam no Brasil resistncias de
aplicao. De uma lado, aspectos estruturais como as desigualdades sociais e os limites colocados pela cultura
so obstculos ao incremento da participao popular. De outro, a prpria autorizao legal para seu exerccio
que, no mais das vezes, cria obstculos formais intransponveis. Esse ou aquele terminam colaborando para
uma tendncia dos representados de dar ampla legitimidade aos representantes, que acabam deliberando sobre
questes pblicas com reduzida consulta a seus eleitores.
1.1. Referendo
O referendo representa a forma clssica e tradicional de exerccio direto de poder. Para Darcy
Azambuja, o referendo o que mais aproxima o Governo da democracia pura, mas tambm o mais
complexo, tanto por sua intimidade com outros instrumentos, como o plebiscito e o veto popular, como pelas
diferentes classificaes que abriga (AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. 27. ed. Rio de Janeiro : Globo,
1988. p. 228 apud OLIVEIRA, Rgis Fernandes de; FERREIRA, Jos Rodrigues, 1996, p. 97).
Em sentido lato, consiste na consulta populao sobre emendamentos constitucionais ou at
sano de leis ordinrias, quando esta inferir sobre interesse pblico nacional.
Como lembra Dalmo de Abreu Dallari (1998, p. 154), a origem do referendum se encontra nas antigas
Dietas das Confederaes Helvticas, que reservava a certas localidades suas, como os cantes de Valais e
Grisons, desde o sculo XV, a capacidade de aprovar todas as leis ad referendum do povo. Em certos casos,
as Constituies de alguns Estados modernos exigem que se faa o referendum, sendo ele considerado
obrigatrio, o que se d quase sempre quanto a emendas constitucionais; em outros, ele apenas previsto
como possibilidade, ficando a cargo das assemblias decidir sobre sua realizao, sendo ele chamado de
facultativo ou opcional, como no caso brasileiro.
Sobre essas espcies, Santi Romano (1977, p. 318) vincula a obrigatoriedade a apenas alguns tipos de
leis e seu exerccio fundado por algumas constituies dos Estados Unidos e nos cantes suos, onde a lei
somente abrigar perfeio aps a deciso dos cidados. At a deciso popular permanece como simples
projeto. Ao tipo facultativo coaduna-se o instituto do veto, mecanismo pelo qual, dentro de um determinado
prazo, um certo nmero de cidados declara opor-se a uma lei deliberada pela Assemblia Legislativa,
cabendo a estes, ento, a deciso final sobre sua aprovao ou rejeio.
Para Bonavides (2003, p. 282), com o referendum, o povo adquire o poder de sancionar leis,
cabendo ao Parlamento apenas elaborar a lei e populao a capacidade de torn-la juridicamente perfeita e
obrigatria, depois de sua aprovao por sufrgio.
A respeito desse modelo, o contestador Bobbio (1983, p. 69) referendou:
Creio que, hoje, ningum pensa em contestar a importncia e utilidade de um tal modo de se
obter decises coletivas, e nem mesmo sua legitimidade democrtica, ainda que algumas
restries possam ser feitas concepo atomizante do corpo eleitoral, no qual o instituto do
referendum se baseia, e a dificuldade de reunio atravs da discusso poltica.

Inobstante sua posio geralmente contundente, nesse caso, no h margem para contradies,
mesmo partindo de Bobbio. Como fato inconteste, anote-se que um dos mais importantes eventos histricos
italianos, na sua longa histria, decorre do referendo pr-constitucional de junho de 1946 (convocado pelo
Conselho de Libertao Nacional, composto por seis partidos anti-facistas), para o qual a populao foi
convocada para decidir sobre a forma do regime: monarquia ou repblica. Dessa pergunta nasceu a Repblica
Italiana, com 54,3% dos votos.
1.2. Plebiscito

Para Bonavides (2003, p. 154), a espcie plebiscito (da antiga Roma, onde a plebe votava sobre
determinado assunto, por convocao do tribuno) consiste numa consulta prvia opinio popular, perante
a qual, dependendo de seus resultados, adotar-se-o providncias legislativas ficando reservadas dificuldades
para sua diferenciao de referendos.
Diferentemente do Brasil, onde referendo e plebiscito encontram-se em fases processuais distintas e
inversas de consulta, aquele convalidando ou no decises implementadas pelo Congresso e este criando
espao para a aferio do sentimento popular, nos pases onde surgiram se confundem e no tm aplicao
definida entre as diferentes classificaes, como anota Bobbio (1995, p. 937):
a noo de plebiscito controversa. , pois, uma vontade popular sobre assuntos de relevncia
constitucional, sendo, por isso, um instrumento de democracia direta, se bem que, como todos
os dispositivos deste tipo, possa ser instrumentalmente usados por correntes autoritrias ou
totalitrias para legitimar o seu poder autocrtico. Ora, tal definio poder parecer parcial e
incompleta, j que no permite estabelecer uma clara distino entre plebiscito e um instituto
anlogo, o referendum. O dois termos so, a rigor, sinnimos. Apenas pode-se observar uma
certa diferena histrica no uso de um ou outro termo.

Seguindo a interpretao nacional, Marcello Cerqueira (2001, p. 138), apartado da opinio que
mistura referendo e plebiscito, julga que mais correto situar o plebiscito como o elemento propulsor da
atividade interna constitucional (adeso a determinada forma de governo, a designao de uma dinastia ou de
quem ir reinar, por exemplo), enquanto o referendo empregado para ratificar as leis j aprovadas pelo
Legislativo.
Pela linha da anterioridade, tambm se pronunciam Rgis Fernandes de Oliveira e Jos Rodrigues
Ferreira (1996, p. 97): , assim, uma consulta anterior formalizao do ato ou conduta a ser adotada pelo
Estado. O texto constitucional refora esse entendimento. Sempre que se refere ao plebiscito, deixa claro que
deve ocorrer antes da medida que se pretende adotar, o que fica consolidado pelo artigo 2 da Lei n 9.709,
de 1998, que disciplinou os incisos da democracia semidireta, na forma do artigo 14 da Constituio Federal:
O plebiscito convocado com anterioridade ao ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo
voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido ( 1); O referendo convocado com
posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificao ou rejeio (
2).
1.3. Iniciativa popular
Para o tipo iniciativa popular, Bonavides (2003, p. 290) sinaliza que, de todos os institutos da
democracia semidireta o que mais atende s exigncias populares de participao positiva nos atos legislativos
talvez a iniciativa, o que, a partir do autor, representa um modelo que confere ao cidado maiores
condies para participar da produo legislativa.
Configura-se, assim, num direito do eleitorado de propor ao Poder Legislativo, projetos de lei,
iniciando, ao lado de outros agentes polticos (presidente da Repblica, Tribunais Superiores, deputados e
senadores), o processo legislativo.
Pelo quadro constitucional brasileiro, entretanto, nem o referendo nem a iniciativa popular
permitem aos cidados introduzir mudanas na Constituio ou vetar leis ordinrias. Podem ocorrer
mudanas constitucionais mediante plebiscito, porm, s o Congresso pode convoc-lo (o Executivo pode, no
mximo, enviar mensagem ao Parlamento propondo a convocao, mas o Legislativo que decide se convoca
ou no).
Devido complexidade do processo de participao, que engloba redao do texto (moo, projeto
de lei ou emenda constitucional), coleta de assinaturas, controle de constitucionalidade e aprovao da
matria, o sucesso varia muito, visto que so materializadas itens como questes culturais e nvel de
democratizao da informao (cf. BENEVIDES, 1996, p. 157).

Paolo Biscaretti di Ruffia, por sua vez, registra a existncia, no direito comparado, de duas
modalidade de iniciativa popular: a simples e a formulada. Na simples, tambm chamada pura, o eleitorado
apresenta apenas uma moo ao Parlamento, para que aprove lei com determinado contedo; na formulada,
o projeto elaborado pelas cidados, que j o apresentam de forma articulada (BISCARETTI DI RUFFIA,
Paolo. Derecho constitucional. Madrid : Tecnos, 1965. p. 421 apud OLIVEIRA, Rgis Fernandes de; FERREIRA,
Jos Rodrigues, 1996, p. 95).
2. Mecanismos e registros anotados
Na Sua, pas que comeou a utilizar o referendo em 1848, a Constituio dizia que toda deciso
nacional importante deveria ser submetida ao voto popular, atravs de uma dupla maioria: maioria dos
votantes e dos cantes.
Embora o marco date do sculo XIX, tanto o referendo como a iniciativa legislativa popular
(modelo diferenciado no Brasil), comearam a ser usados com maior intensidade no final do sculo XX
(1970).
A partir de 1975, o referendo tem sido utilizado principalmente vinculado a questes de soberania
nacional e para a poltica interna dos pases envolvidos, onde tendem a prover decises polticas a curto prazo
ou questes ad hoc, e no como um mecanismo permanente do processo de tomada de deciso.
Em relao s limitaes formais das iniciativas, Santi Romano (1977, p. 317) lembra que, nos
cantes suos, num andar paripassu entre iniciativa (primeiro estgio) e referendo (segundo estgio), os
populares podem dirigir-se Assemblia, por meio de assinaturas de cem mil cidados, solicitando que esta
elabore determinada lei sobre matria especfica. Se a deliberao legislativa for pela rejeio, caber votao
popular decidir se a lei dever ou no ser editada, referendando-a ou no (arts. 138-142, Constituio Sua).
Com escopo mais amplo, em alguns Cantes, os cidados podem apresentar um projeto
completamente redigido e ento a Assemblia legislativa obrigada a submet-lo aprovao do povo,
devendo apresentar os motivos de sua oposio ou at encaminhar um novo texto.
Assim, na Sua, onde o povo, ao qual est reservada a aprovao final, permitida, alm da
iniciativa de projeto completamente redigido, a solicitao de reviso parcial de legislao vigente. Se as
Cmaras concordarem com a reviso, o projeto submetido aprovao do povo e dos cantes; se, ao invs
disso, no existir tal acordo, a proposta apresentada ao povo e, se este o aprova, a reviso feita, em
conformidade com tal aprovao, pela Assemblia Federal (ROMANO, 1977, p. 312).
Maria Victoria Benevides (1996, p. 170) ressalva que essa postulao, entretanto, que proponha uma
reviso legislativa, parcial ou total, somente pode ser solicitada, geralmente, quatro anos aps a promulgao
da lei, enquanto a coleta de assinaturas deve estar encerrada em dezoito meses. Para deciso da reviso a
Assemblia tem trs anos. Ultrapassado esse prazo, o Conselho Federal chamado para realizar a consulta
popular sobre a mudana pleiteada; se a resposta for negativa, a iniciativa abandonada; se for positiva, o
Parlamento obrigado a elaborar projeto permitindo a realizao de outra votao.
Roberto Rosas (1970, p. 35), abordando a iniciativa popular na Itlia, assevera que o instituto est,
como no Brasil, no prprio texto constitucional (art. 71), exigindo dos cidados italianos, para apresentao de
proposituras formuladas e articuladas, apoio mnimo de cinqenta mil pessoas, metade do quorum cobrado
dos suos. Admite, ainda, a Constituio Italiana (art. 75), desde que apoiada por 200 mil eleitores ou por
cinco Conselhos Regionais, a convocao de referendos - mecanismo usual - para revises, totais ou parciais,
ou revogao de leis aprovadas pelo Parlamento e regulamentos administrativos de carter local, em carter
ab-rogatrio.
Na Frana, a Constituio de 1958 (art. 11) retirou do Parlamento o poder soberano,
transformando-o em poder constituinte, com competncia constitucional limitada. Em contrapartida,
acentuando a importncia da participao semidireta, confere ao referendum popular no somente a permisso
de rejeitar uma lei votada pelo parlamento, mas ainda de realizar uma reforma legislativa (ROSAS,1970, p.

37). O chamamento, entretanto, para a consulta refendatria, prerrogativa do presidente da Repblica ou das
duas Cmaras congressuais.
Nos Estados Unidos, o primeiro Estado a adotar o modelo de legislao direta foi South Dakota,
em 1898, porm a primeira unidade federativa americana que a efetivou foi o Estado de Oregon, em 1904.
Entre esses dois Estados, Butler e Ranney (1978, p. 70) incluem o aparecimento da unidade de Utah, em 1900,
como segue:
Adoo da iniciativa popular nos Estados Unidos, por Estado
Estado
Ano
South Dakota

1898

Utah

1900

Oregon

1902

Oklahoma

1907

Maine, Missouri

1908

Arkansas, Colorado

1910

Arizona, Califrnia, Montana, Novo Mxico

1911

Idaho, Nebraska, Nevada, Ohio, Washington

1912

Michigan

1913

North Dakota

1914

Kentuky, Maryland

1915

Massachussetts

1918

Alaska

1959

Wyoming

1968

Illinois

1970

Florida

1972

Fonte: Iniciative and Referendum: Its Status in Wisconsin and Experiences in Select States,
Informational Bulletin 76-Ib-4 (Madison, Wis.; Legislative Reference Bureau, State
of Wisconsin, 1976)
Dalmo de Abreu Dallari (1998, p. 154) encontra dois tipos desse instituto nos Estados Unidos,
quando conferido a um determinado nmero de eleitores a possibilidade de oferecer emendas
constitucionais ou leis ordinrias, quais sejam:
iniciativa direta, pela qual o projeto de constituio ou de lei ordinria contendo a assinatura de
um nmero mnimo de eleitores deve, obrigatoriamente, ser submetido deliberao dos
eleitores na prxima eleio; e iniciativa indireta, que d ao Legislativo estadual a possibilidade
de discutir e votar o projeto proposto pelos eleitores antes que ele seja submetido aprovao
popular.

Em termos de mecanismos de legislao direta, a Califrnia, que os utiliza desde o incio dos anos
70, o caso mais importante. L, os instrumentos de legislao direta, criados em 1911, j previam os quatro
tipos de mecanismos de legislao direta, mas o referendo destinado a introduzir mudanas na Constituio
estadual foi o mais usado pelos eleitores.

Entre 1970 e 1976, cento e quatro iniciativas de mudanas na legislao ordinria foram submetidas
ao voto popular na Califrnia, tendo como principais temas as questes governamentais e relativas ao
processo poltico (21%), impostos e questes morais - aborto - (19%), direitos trabalhistas (17%), sade,
habitao e previdncia social (14%) e direitos civis (5%).
No Estado (art. 2, seo 8), o processo de iniciativa popular comea com a redao do texto pelos
populares. A segunda fase cabe ao Procurador-Geral do Estado, que escreve o ttulo e faz um resumo da
sugesto, para serem usados na campanha e no horrio eleitoral. Para essas despesas os responsveis pela
iniciativa pagam US$ 200. Iniciada a divulgao da iniciativa, os promotores tm, pelo menos, cento e trinta e
um dias para conseguir as assinaturas. Aps esse prazo so conferidas as assinaturas e, vencidas as limitaes
formais (nmero e perodo), o Secretrio do Estado sujeita o texto votao estadual, que decide o processo
por maioria simples.
Sua Constituio prev que o referendo, solicitado por projeto formulado de iniciativa, pode tanto
convalidar como rejeitar leis ou partes de leis, com exceo daquelas de natureza urgente, eleitorais, de
despesas oramentrias correntes ou instituidoras de alquotas de tributos. Como regra, uma vez publicada a
lei, a populao tm noventa dias para apresentar o projeto peticional com o apoio de cinco por cento dos
eleitores (art. 2, seo 9).
Ademais, os mecanismos de legislao direta tm sido antdoto para o imobilismo ou paralisia
relativa do legislativo local. Se levarmos em conta que, alm da iniciativa, os californianos contam com
instrumentos de reforma constitucional ao seu dispor, pode-se afirmar que o potencial da legislao direta
adquire uma importncia realmente extraordinria .
Independentemente do Estado, uma iniciativa constitucional somente pode ser alterada por outra da
mesma espcie. Mesmo podendo ser emendada, exige maioria para o aditamento e nova apreciao popular
dessa alterao.
Com variaes em funo do eleitorado de cada Estado, o nmero de assinaturas necessrias para
iniciativa nos Estados Unidos, diferentemente da Sua, onde o total nico, pode ter como base um valor
fixo ou o nmero de votantes nas ltimas eleies na circunscrio. Para apresentao de iniciativas
constitucionais, exige-se quatro por cento em North Dakota e quinze por cento em Wyoming. Para legislao
ordinria local, North Dakota exige apenas dois por cento. Adepto do mecanismo desde 1914, o Estado
registrou, de 1950 a 1970, setenta e cinco ocorrncias de textos ordinrios. Na Califrnia, so necessrios, para
alterao legislativa local, cinco por cento do eleitorado que votou nas ltimas eleies para governador. Se a
mudana for constitucional o quorum de oito por cento.
3. A participao da vontade popular e dos grupos de presso
O processo, contudo, gera, para alguns, descrena em relao ao resultado material das iniciativas.
Como argumento contrrio, centralizam as discusses nos Estados Unidos e na Sua a capacidade de grupos
superorganizados, privados, sindicalizados ou de lobby, influrem na apresentao, por meio da manipulao
da coleta de assinaturas mnimas para proposio, mediante a cooptao o convocao de grupos sociais
organizados que apoiem a medida, que nem sempre atende ao interesse daquele grupo.
Sobre isso, a professora Elisabeth Gerber, da Universidade da Califrnia (San Diego), em recente
estudo publicado sobre a ao de grupos de interesse e aplicao de dinheiro no processo de iniciativa
concluiu que, independentemente das vastas somas empregadas em campanhas polticas, no intuito de
influenciar o resultado de uma iniciativa na votao popular, geralmente esses artifcios no so bem
sucedidos. Essas impresses esto baseadas em exames extensivos das atividades e movimentaes de grupos
de interesse e em registros de finanas de cento e sessenta e oito campanhas de legislao direta em oito
Estados americanos. No estudo, Elisabeth Gerber descobriu que as iniciativas abarcadas por grupos de
interesses econmicos so menos bem sucedidas, em aprovao, do que aquelas apoiadas por grupos da
sociedade civil. Uma anlise de cinqenta e sete votaes, entre 1988 a 1992, revelou que somente trinta e um
por cento das iniciativas encampadas por grupos econmicos foram aprovadas, contra cinqenta e um por
cento das campanhas defendidas por cidados.

Para fazer frente a isso, os prprios grupos de presso, como observa Elisabeth Gerber, passaram,
com o aprendizado das derrotas, a se valer de proposituras de iniciativas que atendessem relativamente bem os
grupos civis e, em amplitude maior, a seus interesses. Alm de fortalecer laos sociais, encontram militncia e
autoria para suas propostas, convalidando seus interesses. Exercem, ainda, presso sobre legisladores estaduais
que se posicionem previamente contra suas iniciativas.
Mandatos em Estados onde existe legislao direta, incluindo Califrnia, aprovam leis diferentes
daqueles onde no h o poder de iniciativa. Essas diferenas reproduzem-se, notadamente, nas matrias
relativas a taxao, transporte, seguro de sade e crime ambiental. Nas unidades federativas onde no existe
iniciativa, a materializao desses assuntos conduz a legislaes muito mais prximas do interesse privado do
que do interesse da sociedade, mesmo naquelas votaes onde visvel a operao de algum grupo particular
sobre a iniciativa de populares.
Magleby, posicionado entre os descrentes para com a soberania do povo em casos de legislao
direta, sentencia:
o poder efetivo cabe queles que estabelecem a agenda de questes a serem decididas pelo
eleitor nas prximas eleies. Manda, mesmo, quem resolve, em primeira instncia, aquelas
propostas que sero apresentadas ao eleitor, para aprovao ou rejeio. Da pode resultar que as
questes levadas votao no sejam aquelas que o povo elege como seus problemas cruciais como inflao, desemprego, questes econmicas em geral - mas, sim, aquelas do interesse dos
grupos mais organizados, como movimentos antifumo, antiusinas nucleares ou por reformas nos
servios pblicos (MAGLEBY, David B. Direct legislation. Baltimore/London : The John
Hopkins University Press, 1984 apud BENEVIDES, Maria Victoria, 1996, p. 100).

Maria Victoria Benevides (1996, p. 177) lembra que, na Sua, como contraponto dessa interferncia:
existe um rigoroso controle sobre todos os aspectos formais da proposta e da credibilidade dos
promotores, mas a coleta de assinaturas facilitada ao extremo. No plano local - justamente para
evitar o monoplio da coleta por grupos organizados - existe um prazo de seis meses para
instalao de pontos de coleta em praas pblicas; e o eleitor pode votar at pelo correio. Nos
Estados Unidos, as assinaturas so conferidas por amostragem, quando a margem de segurana
muito pequena. Mas, em caso de dvida, a averiguao rigorosa: em 1982, vinte e cinco mil
assinaturas foram anuladas no Colorado sob suspeita de fraude e o processo foi denunciado.

Na verificao de Elisabeth Gerber, em comparao de Maria Victoria Benevides, com controle

judicial, ou na de Magleby, com predomnio da presso organizada e vis econmico, percebe-se uma relao
no estanque, mas paralela, agindo, de um lado, as parcelas sociais e, de outro, as polticas de Estado. Pedro
Sampaio Malan (1981, p. 113) concebe essa interdependncia: o Estado no o nico local de conflito, nem
tampouco a nica arena da dominao de classe. H vrias outras funes mediadoras, que em certa literatura
assumem o nome de aparelhos ideolgicos de Estado (partidos, imprensa, universidades, associaes de classe
etc.), os quais so tambm, eles mesmos, arenas de luta poltica e ideolgica.
Tomado isoladamente, o poder organizativo e econmico pesa na definio da iniciativa, mas no
condio nica, como infere Malan. Grupos de voluntrios da Califrnia tm obtido resultados positivos nas
disputas pela aprovao de iniciativas, como nos casos da fixao do ingls como lngua nacional (proposta
63) e tratamento de aids (64) - que chegaram qualificao final para urnas em novembro de 1986. Trs anos
antes, em So Francisco, militantes antitabaco venceram a disputa com poderosas empresas de cigarro,
mesmo estas aplicando dez vezes mais recursos na campanha.
Como demonstrao de fora deste instituto, entre 1980 e 1986, os cidados da Califrnia
apresentaram cento e quarenta e sete propostas de iniciativa popular. Dessas, vinte e duas foram qualificadas
para votao, doze aprovadas e dez rejeitadas. Elisabeth Gerber recorda que, na Califrnia, as introdues
polticas mais importantes da ltima dcada - questes referentes imigraes, ao afirmativa e instruo
bilngue - foram decididas pelo processo de iniciativa.
4. Experincia brasileira e legislao participativa

10

No Brasil, a experincia plebiscitria de 1963 sobre o parlamentarismo, configurou-se como um

expediente com vistas a impedir a posse de Joo Goulart, que era evitado por grupos militares e foras
conservadoras. Por vias adversas ao intuito de uma consulta popular, buscou-se limitar, com o
parlamentarismo, a ao do presidente reformista.
Diferentemente disso, restaurar o presidencialismo era reforar o impulso em direo s reformas
econmicas, sociais e polticas que ele desejava introduzir. Foi assim que o eleitorado interpretou a situao ao
votar maciamente pelo retorno do presidencialismo.
O plebiscito de 1993 j estava previsto na Constituio de 1988, cujo artigo 2, do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias, estabelecia: Art. 2 No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado
definir, atravs de plebiscito, a forma (repblica ou monarquia constitucional) e o sistema de governo
(parlamentarismo ou presidencialismo) a vigorarem no Pas."
Essas experincias so, na maioria das vezes, importantes, pois mostram que os plebiscitos so
quase sempre um meio de promover o apoio ou rejeio da opinio pblica em relao a um determinado
esquema de poder. Diferentemente dos referendos, que se integram dinmica de funcionamento do
processo poltico, os plebiscitos so feitos ad hoc e no foram consumados para ampliar a participao, mas
apenas para canaliz-la em um determinado momento.
Em relao iniciativa popular, os constituintes brasileiros, apartados dos movimentos externos,
estabeleceram no texto nacional o instituto nas trs esferas de governo: estadual; federal; municipal.
Nos Estados, a Constituio (art. 27, 4) cobra lei ordinria para regular a iniciativa popular. Em
alguns Estados a iniciativa j est regulamentada, assim, a Constituio paulista prev a possibilidade de sua
alterao por proposta de cidados, mediante iniciativa popular assinada por, no mnimo, um por cento dos
eleitores do Estado. Na Bahia (art. 31), Alexandre de Moraes (2003, p. 1109) diz que a Carta local aumenta a
possibilidade de participao social, pois permite a iniciativa para propositura de emendas Constituio
estadual e para projetos de lei.
Nos municpios e na Unio, diferentemente, o exerccio da iniciativa popular independe de norma
regulamentadora, posto que num ou noutro caso as limitaes formais e materiais j esto postas. Podem os
populares do municpio apresentar proposies s Cmaras de Vereadores sobre assuntos locais, desde que
obtenham assinaturas de cinco por cento dos eleitores.
Na Unio, inobstante no pedir regulamentao para detalhar limitaes, materiais, formais ou
circunstancias, pois o artigo autorizador j contm os requisitos, o texto do dispositivo de iniciativa, ao cobrar
uma matria j formulada, com esboo ao Parlamento, ape uma extenuante limitao formal para sua
consecuo: assinatura de um por cento do eleitorado nacional, distribudo ao menos por cinco Estados, com
no menos de trs dcimos por cento de eleitores em cada um deles (cf. SILVA, 1995, p. 498).
Diferentemente dos exemplos externos anotados, nos Estados Unidos e na Sua, a autorizao
brasileira para apresentao Cmara dos Deputados de projeto de iniciativa popular no alcana matria
constitucional, apenas legislao ordinria e complementar.
Como lembram Luciana Botelho Pacheco e Paula Ramos Mendes (1998, p. 145-146), esse
amontoado de rubricas deve passar, internamente, aps ordenao por Municpio, Estado, Territrio e
Distrito Federal, pelo crivo da conferncia, uma a uma, com legibilidade e registro de identificadores eleitorais
confirmados.
Sobre essa transposio, Manoel Gonalves Ferreira Filho (2002, p. 207) vaticinou: Sendo
rigorosas essas exigncias, no ser fcil sejam apresentados projetos de lei de iniciativa popular. Trata-se de
instituto decorativo.
Passados quinze anos da promulgao da Carta, esse mecanismo no transformou-se em um
instituto decorativo, mas fortemente limitado, pois apenas uma proposio, oriunda da Comisso de Justia
e Paz a Confederao Nacional dos Bispos Brasileiros, referente ao apenamento para compra de votos, foi
aprovada. Outra, criando o Fundo Nacional de Moradia Popular continua em apreciao, desde 1991.

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Dessa espcie, mesmo sendo diferente o agente, j que no requer assinaturas de um nmero
volumoso de cidados, caso da iniciativa popular constitucional, surgiu, tanto na Cmara Federal, inicialmente,
como no Senado Federal, a Comisso Permanente de Legislao Participativa (CLP), autorizadora de
entidades da sociedade social organizada apresentarem ao Legislativo proposituras de lei.
Comparando com o instituto de iniciativa, conforme texto constitucional e a possibilidade do
exerccio da democracia por via dessa Comisso, assim se pronunciou a deputada Luiza Erundina (primeira
presidente do rgo):
Chegou a hora, portanto, de colocar em prtica o que dispe a Constituio Federal de 1988,
que consagra, em seu artigo 1, pargrafo nico, o princpio da soberania popular pelo qual todo
o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, e que,
tambm, estabelece mecanismos de participao popular, como, por exemplo, a Iniciativa
Popular Legislativa. No obstante essa importante conquista incorporada ao texto constitucional,
muitas so ainda as barreiras que impedem sua plena e total concretizao. Da o extraordinrio
significado da recm-criada Comisso Permanente de Legislao Participativa, que possibilita que
associaes e rgos de classe, sindicatos e entidades da sociedade civil apresentem Sugestes de
Iniciativa legislativa (GARCIA, 2001, p. 15).

Independentemente de passar por processo de reestruturao regimental na Cmara, a CLP

avanou, sobremaneira, em relao iniciativa popular constitucional, em amplitude, oportunidade e
flexibilidade processual, conquanto exige do cidado e suas associaes procedimentos cleres e mais simples
para apresentao de proposies ao Congresso Nacional (leis ordinrias, complementares e at emendas lei
oramentria anual).
Na Cmara de Vereadores de So Paulo, assim como em outras doze Assemblias, municipais ou
estaduais, onde j existe a Comisso de Legislao Participativa, por decorrncia federal, j admitido esse
modelo mais fluido de democracia semidireta: todas as iniciativas que se enquadrem na competncia das
comisses permanentes da Cmara Municipal de So Paulo, ou seja, projetos de emenda Lei Orgnica,
projetos de resoluo e emendas ou substitutivos qualquer projeto que esteja tramitando na Cmara
Municipal, inclusive Lei Oramentria Anual.
Diferentemente da previso constitucional de iniciativa, as sugestes legislativas podero ser
apresentadas diretamente Comisso por associaes e rgos de classe, sindicatos, organizaes nogovernamentais, demais entidades organizadas da sociedade civil e mesmo rgos oficiais que disponham, em
seus conselhos, paridade de representao entre civis e servidores. Bastando, para isso, a apresentao de
documentos que confirmem a atuao e o registro da entidade.
No Senado Federal, a CLP, inobstante mais recente, j foi capaz de prever, no prprio regulamento
de funcionamento, a possibilidade de recebimento de propostas populares de emenda Constituio (art. 6),
conquanto cumpram as limitaes formais previstas no artigo 60 da Carta Federal. Alm disso, j receberam
deliberaes favorveis, por parte do Plenrio da Comisso, seis sugestes, dentre as quais um projeto que
estabelece diretrizes e normas para a assistncia de crianas em quadro de desnutrio e outro que estipular o
oferecimento de passe livre para idosos com idade superior a sessenta e cinco anos.
No obstante restries implementao, um ou outro mecanismo apresenta vantagens.
Primeiramente, criam a possibilidade efetiva de se alcanar a legitimidade requerida pelo processo de tomada
de decises relevantes num regime democrtico. Em seqncia, permitem que o povo intervenha sem
mediaes nos assuntos de seu interesse. Por fim, combatem a apatia e alienao polticas.
No caso brasileiro, em oposio, os adversrios das trs iniciativas ou pessoas indiferentes s
mesmas, ressaltam que as pessoas comuns no Brasil ainda no esto preparadas para participar do processo de
tomada de decises, buscando lembrar que a tradio poltica brasileira leva a crer que tais iniciativas no tero
o apoio popular necessrio para mudar o sistema poltico, alm de os mecanismos enfraquecem os princpios
representativos.
Apesar de apresentarem vantagens e desvantagens, os modelos representam o caminho mais efetivo
de participao popular. No caso levantado, a Comisso da Cmara, com pouco mais de dois anos de

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funcionamento, j se mostrou representativa e efetiva processualmente, transformando-se em instrumento de

consecuo de democracia semidireta, sem os obstculos da iniciativa popular. Nesse perodo, de noventa e
duas sugestes apresentadas, trinta foram aprovadas e vinte e duas viraram proposies legislativas.
Dez das sugestes apresentadas, ora referenciadas, so emendas lei oramentria, destinando
recursos a entidades como o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR), Centro de
Desenvolvimento e Capacitao Profissional da Paraba (Cenpa), Conselho Nacional dos Direitos da Criana e
do Adolescente (Conanda), Centro em Defesa da Vida (CDV), Critas Barasileira e Unio de Negro por
Igualdade (Unegro). Os valores aprovados totalizaram R$ 37 milhes. Para o prximo, aguardam deciso da
Comisso Mista de Oramento, mais R$ 475,6 milhes.
Das oitenta e duas proposies em tramitao, a primeira delas, proposta pela Associao dos Juzes
Federais (Ajufe), foi aprovada em menos de nove meses pelo plenrio da Cmara e j encontra-se no Senado
Federal para apreciao. Depois da anlise dos Senadores, a matria ser mandada sano presidencial e
permitir a comunicao de atos e a transmisso de peas processuais por meio eletrnico na esfera da Justia
brasileira.
No Senado da Repblica, em apenas um ano, receberam deliberaes favorveis, por parte do
Plenrio da Comisso, seis sugestes, dentre as quais um projeto que estabelece diretrizes e normas para a
assistncia de crianas em quadro de desnutrio e outro que reduzia a idade para oferecimento de passe livre
a idosos, matria essa posteriormente acatada pelo Estatuto do Idoso.
Concluses
Os instrumentos de democracia semidireta, como apostos atualmente, so resultado no s de
construes polticos-processuais. Perpassam limitaes formais ou materiais e exigem, como pressuposto, at
para se faz-la consecutar, de formao social consistente, em toda sua complexidade, agindo como
mecanismo indutor e controlador, impetrando meios de freios e contrapesos, de accountabillityv, nesse via de
exerccio da cidadania, afora o trip de Poderes constitudos.
Essa construo social, at pela amplitude de histria, mais facilmente notada e exercitada em
pases europeus, Sua, com seus Landsgemeinde, prtica inveterada desde o sculo XIII, Itlia e Frana,
depuradores iniciais das tarefas de democracia direta. A posteriori, e por decorrncia do aprendizado europeu
e base grega, os americanos, com sua legislao direta, hoje medida reincidentes no exerccio de democracia
semidireta.
Seu exerccio, nesses pases, ultrapassa a premissa de oferecimentos de projetos, peties, veto
populares por meio de referendos ou alteraes constitucionais. Servem, quando no usados diretamente,
como instrumento para fazer com que proposies sociais ou, em muitas vezes, postulaes privadas, sirvam
de instrumento de presso para fazer expresso algum direto alienado.
Como lembram David Butler e Austin Ranney, em muitas oportunidades, na Sua, os casos mais
bem sucedidos do uso referendo so daqueles que no ocorrem. Os crculos que defendem a modificao
legal apenas ensejam a expectativa de realizao de referendo sobre o assunto. Resulta disso, a inexigncia do
ato processual. A prpria Assemblia se incumbe de regular aquele assunto, sem a necessidade de consulta.
Nos Estados Unidos, no obstante a presena constante de grupos econmicos, como inserem
Magleby e Elisabeth Gerber, resultados expressivos tm sido alcanados por meio da legislao direta,
notadamente em questes ambientais, antitabaco, emigratrias e lingusticas.
No Brasil, em compensao limitada utilizao de institutos como o plebiscito e referendo, a
capacidade de iniciativa popular, como texto originrio, e a apresentao formal mais clere por meio da
legislao participativa, apresentam mecanismos para construo de uma cultura popular de democracia
semidireta.
Como instrumento inovador de engenharia parlamentar, at para os parmetros europeus e
americanos, dada sua limitao formal reduzida, a legislao participativa, oriunda da Cmara Federal e j

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presente no Senado da Repblica e em vrias Assemblias Estaduais e Cmaras de Vereadores poder, alm
de fortalecer a organizao e presena popular no Legislativo, responder a um dos maiores gargalos da
democracia contempornea, qual seja a incapacidade, numa sociedade de massas, de aproximar os
representantes do representado, o eleito do eleitor.
O ento deputado Acio Neves, mentor da criao da Comisso abalizou:
Quando assumi o compromisso de cri-la, ainda como candidato Presidncia da Cmara,
guiava-me por um mandamento no-escrito e s ignorado pelo autoritrios: o de que, muitas
vezes, os representantes esto frente de seus representantes. Inspirou-me, tambm, a lio
histrica de que, aprisionada em suas rotinas e divorciada da vontade popular, a representao
parlamentar serve ao esvaziamento da poltica, descrena em seus atores e, por decorrncia, ao
enfraquecimento da democracia (GARCIA, 2001, p. 15).

Mesmo apresentando resultados efetivos, do ponto material e, principalmente, pela sua

disseminao pelas demais Cmaras, a concretizao desse postulado de democracia, que torna a lei cinza,
exige, ainda, o envolvimento da sociedade civil, que, por falha de comunicao do Congresso Nacional, no
foi informada da sua capacidade de promover alteraes em seu bojo e nas prticas de seus parlamentares,
ao essa que, desencadeada, trar ao representando, como anotou Acio Neves, no o falso antagonismo
entre sociedade e Parlamento, nem a utopia ingnua de que a revoluo tecnolgica aposta por uma sociedade
miditica ressuscitar uma espcie de democracia direta informativa, mas, sim, uma atualizao da democracia
representativa.

Notas

Assemblias populares institudas pelo Pacto da Confederao Helvtica em 1921 que so, at hoje, realizadas
na Sua como instituto de democracia direta. Como no modelo dos antigos gregos, a populao decide sobre
vrios assuntos, votando leis, modificando mecanismos de varrio e limpeza pblica, nomeando servidores
pblicos e at elegendo parlamentares.
ii

Doutrina decorrente do pensamento do filsofo francs, nascido na Sua, Jean-Jacques Russeau, que
defende um Estado baseado na associao entre cidados livres, regulado por um contrato resultante do
consenso geral.
Doutrina segundo o qual existe e pode ser conhecido um direito natural, ou seja, um sistema de normas de
conduta intersubjetiva diverso do sistema constitudo pelas normas fixadas pelo Estado (direito positivo). Este
direito natural tem validade em si, anterior e superior ao direito positivo e, em caso de conflito, ele que
deve prevalecer.

iii

iv

Professora titular da Faculdade de Educao (Departamento de Filosofia da Educao e Cincias da

Educao) da Universidade de So Paulo (USP) e membro titular do Conselho da Ctedra Unesco/USP de
Educao para a Paz, os Direitos Humanos, a Democracia e a Tolerncia.
v

Mecanismos de fiscalizao e responsabilizao das instituies oficiais, por elas prprias, numa poltica de
freios e contrapesos, e pela prpria populao.

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