Revista Didtica Sistmica, ISSN 1809-3108, Volume 7 janeiro a junho de 2008.

FUNDAO UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE

Revista

SEMESTRAL

Didtica Sistmica
ISSN: 1809-3108

Volume 7, janeiro a junho de 2008

DIREITO SOCIAL E ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: UMA EQUAO

POSSVEL? SEGUNDO A LEITURA DE UM PROFESSOR DE HISTRIA
Moiss Simes Moreira1

RESUMO
O presente ensaio centra-se na anlise da obra Direito social e Assistncia social no
Brasil a partir da perspectiva de leitura de um professor de Histria que busca apontar
no apenas certos pontos falhos da obra da assistente social Berenice Rojas Couto. Mas
tambm, ressaltar certos elementos analticos expostos por esta autora que nos permitem
estabelecer no campo da Histria, certas reflexes entre os processos de conquista e
efetivao de direitos sociais no Brasil ao longo dos seus 500 anos de Histria que
podem ser utilizados como recursos de anlise da conjuntura social atual em sala de
aula.
Palavras-Chave: Direitos Sociais, Polticas Pblicas, Servio Social.
ABSTRACT
The present paper centers itself in the analysis of the "social rights and social assistance
in Brazil from a reading perspective of a History teacher that seeks to point not just
some imperfect aspects of the work of the social worker Berenice Rojas Couto. But
also, stress some analytic elements exposed by this author who allow us to establish in
the History field, some reflections among the processes of conquest and the turning with
effect of social rights in Brazil along its 500 years of History that can be used as
resources of analysis of the current social conjuncture in class room.
Keywords: Social Rights, Public Politics, Social Service.
1

Licenciado em histria pela Universidade Federal do Rio Grande (FURG), e mestrando em Polticas
Sociais pela Universidade Catlica de Pelotas (UCPel).

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Na obra de Berenice Couto, sobre as relaes entre o Direito e a Assistncia

social no Brasil2, tm-se uma interessante reflexo: como compreender e conceber o
Servio social em um pas onde os direitos sociais so vistos como concesses dadas
por uma elite poltica e econmica grande maioria da populao, marginalizada ao
longo de 500 anos de sua prpria histria? Em cima deste interessante - e perspicaz problema, timas reflexes sobre prticas cidads, e polticas pblicas podem ser
extradas.
Contudo, antes de tentarmos nos preocupar em analisar o modo pelo qual a
autora tentou responder a esta problemtica, tem-se de fazer algumas observaes sobre
alguns procedimentos metodolgicos tomados pela autora. Distines entre abordagem
e mtodo devem estar sempre presentes leitura da obra de Berenice Couto, mesmo
quando se um leitor de outra rea afim das cincias humanas. Passemos distino
entre abordagem e mtodo.
A autora concebe como mtodo, o mtodo histrico3, como instrumento de
anlise de sua problemtica principal - que consiste ser os modos pelos quais os direitos
ratificados sob a forma de leis sejam postos em prtica na sociedade brasileira a partir
da Assistncia Social. Contudo, o que aparenta ser visto como mtodo ao longo da obra
demonstra ser, na realidade, uma abordagem narrativa, onde vrios fatos so analisados
sob a forma de uma evoluo cronolgica, que parte de 1500, at hoje. Porm, fato
que a cronologia no consiste ser um mtodo em si; mas sim, uma baliza que ajuda a
se delimitar parcialmente o objeto de estudo, garantindo maior sentido narrativa4 e a
anlise a serem desenvolvidas5.
No entanto, mesmo com a inverso de referncias entre abordagem e mtodo,
no se notam, muitos danos lgica exposta ao longo da obra, ainda que, caso fossem
utilizados referenciais historiogrficos, pudssemos chegar a outras concluses tambm
vlidas. Afirma-se isto, pelo fato de que a prpria autora aponta que foram utilizadas
documentaes de poca, sendo tais fontes todas as Constituies do Brasil, desde a

COUTO, B. R. O Direito social e a Assistncia social na sociedade brasileira: uma equao possvel?
SP: Cortez, 2006.
3
COUTO, B. R. Op. cit. p.30
4
No caso da cincia histrica.
5
Alm disso, na bibliografia geral da obra em si, perceberemos que no encontrada referncia alguma a
qualquer trabalho que seja da rea da Teoria da Histria, e que poderia reforar o enfoque historiogrfico
dado pela autora.

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Carta de 1822, at a Carta de 19886, apontadas de modo bastante genrico7. Assim,

creio que no lugar de mtodo histrico, a noo de uma abordagem histrica seria
menos equvoca, e que talvez comprometesse menos, os aspectos metodolgicos do
livro.
Feitas as primeiras observaes crticas sobre a obra, percebemos que a lgica de
anlise desenvolvida, se d sob um vis bastante sociolgico, inclinada a uma viso
dialtica dos fatos8. No entanto, apesar de aparentar uma concepo marxista de
abordagem aqui sim metodolgica, percebemos que so recorrentes, ao longo da
obra, referncias a conceitos como patriarcalismo e patrimonialismo. Termos estes,
apresentados como caractersticas tpicas da cultura poltico-social brasileira, que fazem
parte da teoria weberiana9. E aqui, torna-se necessria uma segunda observao: como a
autora apresentou um quadro bastante amplo da histria brasileira, a partir de seus
aspectos poltico-sociais, certa referncia poderia ter sido feita obra de Raymundo
Faoro10, que trata especificamente11, dos conceitos de patrimonialismo e patriarcalismo
no Brasil, enquanto fenmenos sociais recorrentes ao longo de nossa histria. Apontase esta observao, pelo fato de que a prpria autora sugere que as mudanas quando
existentes -, foram/so impostas de cima para baixo12, e no o inverso, como
aconteceria em pases onde a tradio poltico-econmica liberal mais forte (COUTO,
2006:56).
Ainda com relao ao objeto de estudo, a autora faz uso de uma viso mais
poltico-filosfica do mesmo, ao invs de manter uma viso mais compreensiva e
imparcial - do modo pelo qual ele se processa. Isto porque, como se pode perceber ao
longo do estudo, existe certa preocupao por parte da autora, em apontar falhas
estruturais no processo de formao e consolidao dos direitos sociais, buscando
estabelecer a seguinte questo ao leitor: como melhorar as condies de servio dos
assistentes sociais, em um pas, que concebe direitos enquanto favores?
Para tanto, no primeiro captulo da obra, intitulado Direitos sociais: sua
construo na sociedade contempornea, Couto comea expondo uma breve reviso
bibliogrfica sobre o modo pelo quais os direitos sociais foram construdos pela
6

Idem, p.21. Referncia encontrada na resenha posta como prefcio obra, feita por IAMAMOTO, M. V.
Principalmente as cartas anteriores a 1930.
8
Idem, ibidem.
9
WEBER, M. Economia e Sociedade, vol. 1. SP: Imprensa Oficial, 2004. Do mesmo autor: Metodologias
das Cincias Sociais, vol.2. SP: Cortez, 2001.
10
FAORO, R. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. SP; Globo, 2001.
11
Sob o vis estrito de uma sociologia histrica.
12
Conforme tambm aponta Faoro ao longo de seu estudo.
7

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sociedade Ocidental. Partindo dos pressupostos das revolues, Gloriosa (1688),

Americana (1776), e Francesa (1789), a autora aponta que a conotao de tais
movimentos diferiu enormemente dentre os seus participantes. Enquanto que a
Revoluo Gloriosa, fora vista como uma vitria exclusiva do povo sobre o governo,
restringindo-se apenas a Inglaterra13, o mesmo no aconteceu na Frana. Nesta, mesmo
com a busca pelos direitos de autonomia e liberdade14, teorias mais refinadas ao lado de
condies histricas muito mais especficas, se fundiram em busca de novos sentidos s
aes humanas.
A autonomia, entendida enquanto situao onde um indivduo se encontra livre
de qualquer jugo imposto - quer por outros homens, quer por instituies -, consiste ser
o ponto central de fomento dos direitos sociais, principalmente, aqueles de natureza
poltica15. Direitos estes, concebidos e definidos como as prerrogativas naturais de
qualquer homem, e que devem ser defendidos a qualquer custo. Situao esta, que s
poder ser mantida mediante a assegurao da liberdade, que, a partir do momento em
que busca levar o homem sua emancipao, acaba reforando o carter privado e
individualista da nova ordem a ser instaurada, que a sociedade moderna16. Esta
quando aplicada ao liberalismo poltico, visto como o poder de livre-iniciativa
defendida tenazmente por vrios economistas at hoje17.
No entanto, mesmo percebendo que a autonomia depende da liberdade,
preciso, conforme apontado pela autora (COUTO, 2006:40-41), distinguir os tipos
liberdade, - positiva ou negativa -, que fundamentaram a aplicao das polticas
pblicas em vrias naes, inicialmente as de origem europia. Uma liberdade positiva
possui o sentido ideal de que as prticas humanas seriam guiadas pela razo em prol das
necessidades comunitrias, objetivando a auto-realizao e emancipao do homem
enquanto incio, meio e fim de seus atos. Filosofia amplamente defendida pela autora,
no sentido desta ser apontada como um dos principais pilares para a construo de uma
nova sociedade.
Por sua vez, temos a concepo negativa da liberdade. Esta ltima, no percebe
nas leis que so os elementos fundamentais para a defesa da emancipao humana -,
13

E de modo semelhante, a Revoluo Americana foi um movimento do povo ingls situado s colnias
contra as aes da Coroa Inglesa.
14
Fenmeno este, tambm encontrado s Revolues, Gloriosa (1688) e Americana (1776).
1515
COUTO, B. R. Op. cit, p.39.
16
Ainda que, comumente este tipo de sociedade endosse uma conotao negativa de liberdade.
17
A relao entre livre iniciativa e capitalismo podem ser melhor apreendida seguinte obra de Max
Weber: A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo. SP: Pioneira Thomson Learning, 2001.

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seno regras de cerceamento de toda e qualquer atividade humana. Ora garantindo conforme a escola francesa -, como direito aquilo que a lei permite, ora conforme a
escola inglesa -, assegurando ser um direito individual fazer aquilo eu a lei no probe.
Porm essa situao de luta por direitos, ser um problema para vrios pases,
principalmente aqueles de origem europia que, ao longo do sculo XIX, vendo brotar
nos seus territrios, uma srie de movimentos em busca da emancipao18, frente
consolidao de um quadro administrativo-burocrtico controlador.
s jovens naes latino-americanas, especificamente as da Amrica do Sul,
contudo, concebero o mesmo sculo, enquanto um perodo sangrento, mas necessrio
emergncia de seus Estados nacionais. Alguns destes pases concebero as suas
consolidaes de forma mais abrupta, vivendo constantes guerras civis para buscar o
seu ponto de equilbrio, como no caso argentino19. Enquanto isso, outras naes,
tentaro buscar a modernidade de modo lento e gradual, como o Brasil que, mesmo
defendendo legislaes liberais, desde a Independncia, at a Repblica, perceberam
que a ordem, e as evolues polticas, econmicas e sociais, poderiam ser construdas
atravs de quadros sociais nitidamente excludentes.
No caso do Brasil, como aponta autora, a excluso das massas dos processos
polticos considerada como algo comum, uma constante, em nossa histria. Desde o
perodo em que ramos uma colnia, at hoje, mudaram apenas os rtulos dos agentes
marginalizados. A situao poltica nacional, desde ento, consiste ser semelhante
histria do vinho velho em pipa nova: enquanto que na Colnia e no Imprio, apenas as
elites locais poderiam exercer funes burocrticas, em detrimento das populaes
branca pobre, e negra20. Fato que se mantm at hoje, onde apenas uma pequena parcela
da populao, dona de grandes fortunas e - ainda em alguns casos -, donas de
latifndios, ditam os rumos da nao.
Ainda que a situao seja a mesma, desde a Colnia, at o Imprio21,
conforme sugere a autora, esta no aprofunda muito a sua anlise sobre a questo da
formao dos direitos civis durante a nossa fase Monrquica. Como observao,

18

HOBSBAWN, E. A Era das Revolues, (1789-1848). RJ: Paz e Terra, 1986.

Leia-se o domnio do grupo mais forte economicamente, que nesse caso foi liderado pelo interesse
unionista dos caudilhos de Buenos Aires, contra os caudilhos federalistas das demais provncias. Cf.
BEYHAUT, G. & BEYHAUT, H. La bsqueda de la rden. In: Amrica Latina: de la Independencia a
la Segunda Guerra Mundial. Mxico: Siglo XXI, 1986, p.126.
20
Cf. PRADO JR. C. Evoluo Poltica do Brasil e outros ensaios. SP: Brasiliense, 1980.
21
Impresso bastante forte, a meu ver, no sentido de generalizar conjunturas to complexas de nossa
histria, a poucos parmetros de anlise.
19

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podemos apontar que se a autora tomasse a instituio imperial da Guarda Nacional22, a

partir da correlao existente entre esta instituio, e a questo da cidadania o que por
sua vez, pressupe a existncia de direitos civis sociedade brasileira, ainda que a
mesma fosse garantida para uma minoria da populao.
Guarda Nacional, o servio feito a cargo dos membros das elites, consistia ser
uma identificao destes, para com o ideal de um Estado brasileiro autnomo

23

, ao

mesmo tempo em que consistia ser a demonstrao ntida do uso da coao enquanto
manuteno da ordem vigente.
O mesmo ocorre com o perodo da Repblica Velha onde, mesmo com o
predomnio de antigas oligarquias imperiais, como os fazendeiros de caf e de gado, que
buscavam traar uma identidade, uma reciprocidade entre o povo e a ptria, atravs do
emprego do servio militar obrigatrio, por exemplo. Aqui, pode-se citar a figura de
Olavo Bilac, enquanto um dos defensores dessa poltica de identificao, atravs da
defesa do servio militar obrigatrio.
Assim, enquanto que, desde 1500 at 1900, as coisas aparentemente mantm-se
num continuun, praticamente inexistindo rupturas no tecido da organizao social, a
autora - conforme uma percepo histrica bastante interessante -, aponta que mudanas
de fato, no Brasil, s surgiro quando da imposio do Golpe de 1930. Enquanto que a
Colnia e o Imprio legaram-nos certa viso de inexistncia24 de direito sociais, o
perodo chefiado por Getlio apresenta-se como um perodo transitrio, no que tange a
implementao dos direitos de segunda gerao, principalmente no mbito das questes
trabalhistas, e de assistncia pblica.
Dessa forma, retomando mais uma vez o carter patriarcalista de nossa
sociedade, a autora endossa o fato de que as polticas pblicas no Brasil so sempre
aplicadas com o carter de concesso cedida pelas elites, grande maioria
marginalizada de nossa sociedade. Desse fato, podemos perceber o sentido da poltica

22

Composta pelos eleitores que tinham acesso ao voto censitrio, apontado pela autora, que juntamente
Guarda - consistiu ser parte da base da vida poltica do Brasil, principalmente a partir do Segundo
Reinado. Cf. CASTRO, J. B. A Milcia Cidad: a Guarda Nacional de 1831-1850.SP: Ed. Nacional,
1979, col. Brasiliana n359.
23
FERTIG, A. A Guarda Nacional Rio-Grandense: Defesa do Estado Imperial e da Nao. In:
PICCOLO, H. I. L. & PADOIM, M. M. (Org.) Histria Geral do Rio Grande do Sul: Imprio, vol.2.
Passo Fundo: Mritos, 2006, p.71-96.
24
Inexistncia se tomarmos o grosso da populao por referencial.

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mediadora e paternalista aplicada por Getlio Vargas,25 nas relaes trabalhistas entre
proletariado e o patronato industrial26-27.
Conforme apontou a autora em certa parte do livro, ser entre o perodo de 1937
at 1985, a fase em que se manifestar um dos mais interessantes paradoxos de nossa
civilizao: justamente quando se houvera dado as maiores opresses28 sociais,
ocorreram, paralelamente aos mesmos, o desenvolvimento e a consolidao de direitos,
como os direitos polticos29, e de certas estruturas de assistncia social30. Fatos estes,
que entorpeceram a viso de muitos acontecimentos trgicos como as torturas,
principalmente em meio a grande maioria beneficiada com os novos direitos
polticos recm adquiridos: o prprio povo.
Contudo, em um outro vis, temos as polticas desenvolvidas tambm impostas
de cima para baixo, pelos militares. Suas polticas continham um forte apelo
nacionalista, e desenvolvimentista. A partir da, o desejo de melhora das condies
scio-econmicas do pas recebeu um endosso ainda mais sensvel, em uma conjuntura
mundial de plena Guerra Fria: o manifesto Cepalino era imposto no Brasil, sob a forma
do Neoliberalismo. As manifestaes concretas do aumento do poder de consumo, ao
lado do fomento e desenvolvimento de grandes construes31, apontam para aura
dourada de progresso manifesto, jamais antes intentado no pas enquanto que, o
aumento da dvida externa adquirida com o FMI, quela poca, crescia em igual
velocidade ao desenvolvimento nacional.
Cabe apontar tambm, que apesar de os militares fazerem questo de apagar a
memria e os feitos de Getlio Vargas, contudo, certas estruturas desenvolvidas por este

25

Ao mesmo tempo em que se dava o desenvolvimento da poltica Keynesiana, de planificao da

economia, em consoante interveno do Estado nas relaes scio-econmicas FUSFELD. D. A Era do
Economista. SP: Saraiva, p.178-179.
26
TOTA, A. P. O Imperialismo sedutor: a americanizao do Brasil na poca da Segunda Guerra
Mundial. SP: Cia. das Letras, 2000. LEVINE, R. Pai dos Pobres?O Brasil e a Era Vargas. SP: Cia das
Letras, 2001.
27
O patriarcalismo sob o vis populista de Vargas, JK, Jnio e Jango, serviu de chave de acesso s
camadas mais pobres da sociedade. Certas necessidades do povo eram atendidas, legitimando uma
dominao carismtica de forte cunho tradicional. Fator este que garantiu a estes homens, muitas vezes
um apoio incondicional por parte do povo, que buscava a ampliao de seus direitos mesmo que fosse
sob a forma de favor! O movimento Queremista de 1950, por exemplo, atesta este fato.
28
Tanto de natureza econmica, a partir dos altos ndices de inflao ao longo das dcadas de 1950-1960,
quanto de natureza social, com a implementao das torturas a partir dos governos militares, a partir do
AI-5.
29
COUTO, B. R. Op. cit, p.116.
30
Idem, ibidem, p.130-131. Por exemplo, foram criados rgos como a Febem, o BNH, os Mobrais, o
INPS, a LBA e o Ceme, conforme apontado pela autora.
31
Vividas ao longo das dcadas de 1950-1970.

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mantiveram-se ainda ativas na sociedade brasileira, em plena Ditadura Militar. A

planificao da economia dentro de um modelo keynesiano, fora uma delas.
Ironicamente, assim como a maioria das disjunes existentes entre a teoria e a
prtica, quanto maior foi o avano econmico, maior foi o aumento do fosso existente
entre ricos e pobres. Em meio a um perodo em que a supresso cada vez maior de
direitos de primeira gerao, juntamente ao aumento da violncia desenvolvida pelo
regime militar, como conseqncia, houve o aumento da presso popular pelo retorno
ao regime democrtico. Tinha incio, assim, dcada de 1980, o movimento das Diretas
J!, que fez parte de um movimento existente nos principais pases da Amrica do Sul,
pelo fim dos regimes militares32.
No entanto, mesmo contendo certo carter popular, as mudanas efetuadas na
Constituio no foram feitas pelo povo, mas sim, por vrios polticos conhecidos a
poca dos militares, como Jos Sarney33. Na Carta de 1988, abriam-se as portas para o
neoliberalismo no Brasil, implantando inicialmente por Collor, atravs de sua poltica
clientelista e assistencialista - ainda que, paradoxalmente, fossem abertas tambm, as
portas para a implementao de polticas pblicas de seguridade social34. Tais polticas,
contudo, s seriam implementadas no Brasil, no governo de Fernando Henrique
Cardoso, em meio a uma grave crise mundial, que agravaria consideravelmente o
aumento da concentrao de renda em nossa sociedade.
Assim, Berenice Couto em sua obra, d uma viso panormica bastante
interessante da situao em que se gestaram as polticas pblicas no Brasil salvo certas
observaes metodolgicas feitas. Apesar de a autora reforar o fato de que as polticas
pblicas de um pas so de responsabilidade do coletivo, e no de certa parcela da
sociedade35, sabe-se que isto infelizmente no ocorre nossa sociedade.
A autora ainda aponta sua concluso, um futuro no muito favorvel
Assistncia Social, quer seja em nvel de profisso, quer seja em nvel de polticas
pblicas.
Para a autora, cada vez mais a Assistncia Social - enquanto brao defensor e
executivo das polticas pblicas de bem-estar social -, se encontrar cada vez mais
cerceada por limites jurdicos impostos de cima para baixo. A Assistncia Social se
32

A queda do General Augusto Pinochet, por exemplo, ocorreu dentro deste quadro de reivindicaes
populares pela redemocratizao da sociedade.
33
Cabe ressaltar que Sarney, fizera parte da oposio consentida dos militares, sob a bandeira do MDB
(Movimento Democrtico Brasileiro).
34
Cf. COUTO, B.R. Op. cit., p. 144, cap. 3, nota 5.
35
Endossando assim, a defesa de uma liberdade de cunho positivo, conforme o apontado anteriormente.

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encontrar cada vez mais excluda do campo de obrigaes do Estado36, em funo das
polticas neoliberais incorporadas s prticas executivas do Governo. Assim, uma
estranha conotao dada Assistncia Social, pelo Estado, a partir do cunho
patriarcalista de suas aes. Dessa forma:
Alm da caracterstica do Estado brasileiro (...) ser refratrio ao
controle pblico e popular s suas aes, encontra-se na rea da
assistencial social um tipo particular de cidadania, a invertida
(Fleury, 1994). Ou seja, aquela que caracteriza a relao do Estado
com a populao pela ausncia de cidadania, considerada passaporte
para o ingresso na assistncia social.
(COUTO, 2006:174-175)

Assim, percebe-se que a conotao dada pelo Estado Assistncia Social,

centra-se atualmente - na deturpao das funes desta ultima. Enquanto que, em tese,
caberia ao Servio Social a garantia da defesa e execuo dos direitos populao - que
consistem ser as prerrogativas bsicas para o pleno exerccio da cidadania -, o mesmo
no ocorre em nossa sociedade. Para comprovarmos tal assero proposta pela autora,
basta nos atentarmos s polticas assistencialistas do governo Lula, de ntido carter
patriarcalista, como o projeto da bolsa-escola e da bolsa-famlia.
Assim, com o seu sentido cada vez mais deturpado, o Servio Social acaba por
tornar-se sinnimo de caridade, de assistencialismo, tornando-se essencialmente, uma
atividade de ONGs e de grupos filantrpicos, mantendo as reivindicaes populares de
melhora da condio de vida, sob a forma de benesses e, no direitos de fato. A nica
sada para se romper com essa situao, seria conforme as palavras da prpria autora , encontrar:
[...] instrumentos que devem romper com a cultura assistencialista
[que] devem ser perseguidos por todos aqueles que lutam, na
sociedade brasileira, pela justia social. Apesar de herdeiros de um
passado crivado de preconceitos e de instrumentos autoritrios na
rea social, tambm possvel identificar movimentos de rebeldia e
de contraposio a esse passado, o que credencia a sociedade
brasileira a tornar a assistncia social uma equao possvel com o
direito social.
36

Reforando a tese de que, desde o Imprio, o Estado brasileiro um Estado refratrio, onde sua
presena s se faz viva, em questes cuja sua participao no teria importncia, enquanto que, quando a
sua presena seria necessria, o Estado se abstinha de tornar-se presente. Em outras naes, a iseno do
Estado se d a partir da defesa do paradigma do laissez faire, reposto pelo Neoliberalismo dcada de
1970. ANTUNES, R. Adeus ao trabalho? Ensaio sobre as Metamorfoses e a centralidade do Mundo do
Trabalho. SP: Cortez, 2007.

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(COUTO, 2006:187)

Assim, aps a leitura da obra, duas perguntas ficam manifestas cabea do

leitor. A primeira parte da premissa de que, se a sada proposta pela autora relegar
uma herana cultural fortemente arraigada em nossa sociedade, que filosofia poder
ser tomada por guia, j que vrios so os movimentos de rebeldia?. J a segunda
questo se prope da seguinte forma: A partir da reflexo de quais experincias
passadas, ns construiremos as bases racionais do nosso futuro? Questes essas, cujas
repostas ficam em aberto, para que, talvez em um futuro no muito distantes, ns
possamos aplicar suas respostas prtica.

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