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debatedores do Seminrio,
outros especialistas compem a
publicao, que pretende ser
referncia atual e til aos
pesquisadores do grande tema
da regulao e aos operadores
da poltica regulatria e da
regulao no Estado brasileiro.
Apoio:
Realizao:
Casa Civil da
Presidncia da Repblica
Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional de Gesto em Regulao - PRO-REG
Casa Civil da
Presidncia da Repblica
1 Edio
Braslia
2009
Casa Civil da
Presidncia da Repblica
Copyright 2009. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa e Casa Civil da Presidncia da Repblica.
Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que no seja
para venda ou qualquer fim comercial. A responsabilidade pelos direitos autorais de textos e imagens desta obra dos autores.
A Anvisa e a Casa Civil, igualmente, no se responsabilizam pelas ideias contidas nesta publicao.
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Ministrio da Sade
Diretor-Presidente
Dirceu Raposo de Mello
Diretores
Agnelo Santos Queiroz Filho
Dirceu Brs Aparecido Barbano
Jos Agenor lvares da Silva
Maria Ceclia Martins Brito
Subchefe
Luiz Alberto dos Santos
Autores
Alexandre Santos de Arago
Bernardo Mueller
Carlos Garca Fernndez
Csar Mattos
Dirceu Raposo de Mello
Donald Macrae
Francisco Gaetani
Jim Tozzi
Klvia Albuquerque
Luiz Alberto dos Santos
Marcelo Ramos
Pedro Farias
Pedro Ivo Sebba Ramalho
Ronaldo Seroa da Motta
Vernica Cruz
Coordenao executiva
Flvia Neves Rocha Alves
Sumrio
Agradecimentos.................................................................................... 5
Apresentao........................................................................................ 7
Sobre os autores..................................................................................19
PARTE 1
TEORIA DA REGULAO: PRNCIPIOS E FUNDAMENTOS PARA A
REGULAO ECONMICA DE MERCADO......................................... 27
Captulo 1
Interpretao consequencialista e anlise econmica do Direito Pblico
luz dos princpios constitucionais da eficincia e da economicidade......29
Alexandre Santos de Arago
Captulo 2
Estado e regulao: fundamentos tericos........................................... 53
Vernica Cruz
Captulo 3
Princpios de regulao econmica..................................................... 87
Ronaldo Seroa da Motta
PARTE 2
DESENHO INSTITUCIONAL DO SISTEMA REGULATRIO E DA
DEFESA DA CONCORRNCIA NO BRASIL........................................105
Captulo 4
Instituies e salvaguardas no sistema regulatrio brasileiro............107
Bernardo Mueller
Captulo 5
Regulao e agncias reguladoras: reforma regulatria da dcada de
1990 e desenho institucional das agncias no Brasil.......................... 125
Pedro Ivo Sebba Ramalho
Captulo 6
Evoluo institucional da defesa da concorrncia no Brasil: a reforma
do Cade.............................................................................................. 161
Csar Mattos
PARTE 3
GOVERNANA REGULATRIA NO BRASIL: FORTALECIMENTO DA
CAPACIDADE PARA GESTO EM REGULAO................................ 175
Captulo 7
Desafios da governana regulatria no Brasil.................................... 177
Luiz Alberto dos Santos
Captulo 8
Anlise de impacto regulatrio e melhoria regulatria......................189
Francisco Gaetani e Klvia Albuquerque
Captulo 9
Governana regulatria: experincias e contribuies para uma melhor
qualidade regulatria......................................................................... 197
Marcelo Ramos
Captulo 10
Mejorando la gestin de la regulacin: la experiencia del Banco
Interamericano de Desarrollo BID en Brasil.................................. 207
Pedro Farias
Captulo 11
Boas prticas regulatrias: previsibilidade e transparncia na Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria....................................................... 229
Dirceu Raposo de Mello e Pedro Ivo Sebba Ramalho
PARTE 4
ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO: EXPERINCIAS
INTERNACIONAIS............................................................................ 253
Captulo 12
Anlise de Impacto Regulatrio AIR:
a experincia do Reino Unido............................................................255
Donald Macrae
Captulo 13
Da necessidade de uma reviso regulatria centralizada.................. 265
Jim Tozzi
Captulo 14
La Manifestacin de Impacto Regulatorio MIR: una MIRada a la
regulacin de calidad.........................................................................275
Carlos Garca Fernndez
Agradecimentos
Apresentao
17
Sobre os autores
20
Donald Macrae
Graduado em Direto pela Universidade de Edimburgo em 1974. Durante
32 anos trabalhou em nove ministrios diferentes, tendo chegado posio
de Diretor Geral. Possui grande experincia com legislao em todos os
nveis, desde os tratados internacionais at regulamentaes secundrias,
incluindo regulao de grandes polticas pblicas. consultor em Regulao
e Poltica, membro da Comisso para a Melhoria da Regulamentao e
Presidente do Grupo de Reforma Poltica. Atualmente trabalha na Nigria
com desenvolvimento de polticas estratgicas, na Grcia na OCDE com
regulao da segurana de alimentos e no Reino Unido com regulao do
risco. Contato: donald.macrae@ntlworld.com.
Francisco Gaetani
Mestre em Polticas Pblicas e doutor em Cincia Poltica pela London School
of Economics and Political Science. funcionrio de carreira do governo
federal, tendo trabalhado em diversos rgos da Administrao Pblica
federal, estadual e municipal e em organismos internacionais. Atualmente
Secretrio Executivo Adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto. Alm de Poltica Pblica, tem interesse nas reas de Planejamento
em Cincia e Tecnologia e Administrao. Possui quatorze artigos publicados
em peridicos no Brasil e no exterior. Entre eles destacam-se A reforma do
Estado no contexto latino-americano (Enap, 1998) e The reform of Brazilian
State apparatus (London School of Economics, 1998). Contato: francisco.
gaetani@planejamento.gov.br.
Jim Tozzi
Doutor em Economia e Administrao de Negcios pela Universidade da
Flrida. Trabalhou em cinco administraes presidenciais dos EUA. Na
dcada de 1980, administrou o programa da Casa Branca para reforma do
processo regulatrio dos EUA. membro da Academia Americana de Homens
e Mulheres da Cincia. Reconhecido como um dos criadores da anlise
21
Vernica Cruz
Doutora em Cincia Poltica pelo Iuperj, com estgio na Universidade
Paris I Sorbonne. Suas reas de interesse so Polticas Pblicas, Estado
e Governo e Accountability. Em 2007, recebeu o prmio de Melhor Tese de
Doutorado da Associao Latino-americana de Cincia Poltica Alacip.
mestre e graduada em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia UnB.
Atualmente faz Ps-doutorado no Iuperj, em que tambm pesquisadora
associada do Ncleo de Estudos sobre Empresariado, Instituies e
Capitalismo Neic. Contato: vcruz@iuperj.br.
25
PARTE 1
TEORIA DA REGULAO: PRNCIPIOS E
FUNDAMENTOS PARA A REGULAO
ECONMICA DE MERCADO
Captulo 1
Interpretao consequencialista e anlise
econmica do Direito Pblico luz dos princpios
constitucionais da eficincia e da economicidade
Alexandre Santos de Arago
1. As consideraes contidas neste ensaio, apesar de focadas no Direito Pblico Econmico, em razo
do extremo dinamismo e das demais peculiaridades que caracterizam o subsistema social da economia,
so ontologicamente de Teoria Geral do Direito, sendo, portanto, aplicveis, com maior ou menor
intensidade, mais ou menos numerosas ressalvas, a todas as searas do Direito.
2. HESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 1991.
Para a introduo do debate em nosso pas, cf. BARROSO, Lus Roberto. A efetividade das normas
constitucionais: por que no uma Constituio para valer? In: CONGRESSO NACIONAL DOS
PROCURADORES DE ESTADO, 1986. Anais...
3. O pragmatismo-consequencialismo de que aqui se trata o que tem a ver com a ponderao das
consequncias prticas dessa ou daquela interpretao jurdica, deciso administrativa ou proposio
legal. H uma srie de objees levantadas contra o uso jurdico do argumento consequencialista: (a)
preocupaes de se manter a autonomia do Direito frente Poltica e Economia, searas em que a
anlise das consequncias constitui trnsito dirio; (b) cuidado para no se abrir a Caixa de Pandora
do argumento, de tal forma que, pelo abuso, todo e qualquer tipo de proposio jurdica contra legem
encontrasse alguma fundamentao genrica; (c) receio de que o raciocnio utilitarista, to prprio ao
consequencialismo, terminasse por negar, no limite, a dignidade de certas condutas humanas que
no possuem valor ou produzem resultado prtico, e nisso reside seu maior valor. possvel rebater
cada uma das crticas, desde que se esteja falando de uso moderado e controlado do argumento
pragmtico-consequencialista: (a) quanto autonomia do Direito, importante que a argumentao
jurdica que pretenda se utilizar de argumentos consequencialistas se refira a princpios jurdicos que
a eles encaminhem o operador do Direito como, por exemplo, o princpio da realidade do contrato
administrativo ou o princpio da praticabilidade das decises judiciais; (b) quanto ao abuso do
argumento, s utiliz-lo com parcimnia, lembrando-se dos riscos; o que costuma acontecer, e, na
29
verdade, o que deve ser evitado, o uso disfarado do consequencialismo, camuflado entre artigos,
precedentes e citaes doutrinrias; (c) quanto terceira objeo, nem todo consequencialismo
utilitarista: possvel avaliar as consequncias jurdicas de uma deciso operando, portanto, anlise
consequencialista luz, por exemplo, da manuteno ou da alterao do sistema de princpios
incorporado pela Constituio.
4. Em interessante dissertao de mestrado, Diego Werneck Arguelhes prope, focado na anlise de
casos e em decises do Supremo Tribunal Federal STF, uma adoo moderada do pragmatismoconsequencialismo, ou seja, to-somente nas hipteses em que a legislao expressamente o autoriza,
rejeitando tanto as vises de Ronald Dworkin quanto as de Richard Posner relativas ao tema, mas
acolhendo, na ntegra, as advertncias de Cass Sunstein e, especialmente, de Adrian Vermeule quanto ao
risco dos efeitos sistmicos e ao dficit de informao de juzes e aplicadores do Direito. Cf. ARGUELHES,
Diego Werneck. Deuses pragmticos, mortais formalistas: a justificao consequencialista de decises
judiciais. 2006. 220 f. Dissertao (Mestrado em Direito Pblico) Faculdade de Direito, Universidade
do Estado do Rio de Janeiro.
5. No caso brasileiro, como no de outros pases de constitucionalizao recente, doutrina e
jurisprudncia ainda se encontram em fase de elaborao e amadurecimento, fato que potencializa a
importncia das referncias estrangeiras. Esta uma circunstncia histrica com a qual precisamos
lidar, evitando dois extremos indesejveis: a subservincia intelectual, que implica a importao
acrtica de frmulas alheias e, pior que tudo, a incapacidade de reflexo prpria; e a soberba intelectual,
pela qual se rejeita aquilo que no se tem. Nesse ambiente, no possvel utilizar modelos puros,
concebidos alhures, e se esforar para viver a vida dos outros. O sincretismo desde
que consciente e coerente resulta sendo inevitvel e desejvel. (BARROSO, Lus Roberto.
Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do Direito: o triunfo tardio do Direito Constitucional no
Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 851, 1 nov. 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/
doutrina/texto.asp?id=7547>. Acesso em: 18 ago. 2008, grifo nosso).
30
6. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998,
p. 165, grifo nosso.
7. Cf. ARGUELHES, Diego Werneck. Argumentos consequencialistas e Estado de Direito: subsdios
para uma compatibilizao. Disponvel em: <http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/
Diego%20Werneck%20Arguelhes.pdf>.
8. TELLES JNIOR, Goffredo. Iniciao na Cincia do Direito. So Paulo: Saraiva, p. 367.
9. Fbio Konder Comparato observa que em radical oposio a essa nomocracia esttica, a legitimidade
do Estado contemporneo passou a ser a capacidade de realizar [...] certos objetivos predeterminados.
Arremata afirmando que a legitimidade do Estado passa a fundar-se no na expresso legislativa da
soberania popular, mas na realizao de finalidades coletivas, a serem realizadas programadamente.
(COMPARATO, Fbio Konder. Juzo de constitucionalidade das polticas pblicas. In: Direito
Administrativo e Constitucional: estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros,
1997, p. 350-351. v. 2).
31
melhor exerccio das misses de interesse coletivo que incumbe ao Estado,10 que
deve obter a maior realizao prtica possvel das finalidades do ordenamento
jurdico, com os menores nus possveis, tanto para o prprio Estado,
especialmente de ndole financeira, como para as liberdades dos cidados.
Os resultados prticos da aplicao das normas jurdicas no constituem
preocupao apenas sociolgica,11 mas, muito pelo contrrio, so elementos
essenciais para determinar como, a partir desses dados empricos, devam ser
interpretadas ou reinterpretadas , legitimando a sua aplicao.
Em tempos de globalizao e internacionalizao das fases da cadeia
produtiva, cada vez mais
[...] abre-se espao para a incurso da teoria econmica
na teoria jurdica. Cria-se, de fato, um ambiente propcio
transposio de critrios, categorias e classificaes
econmicas para a teoria jurdica, na medida em que se
reconhece que, funcionalmente, Direito e Economia tm o
mesmo destino, delineado pela Ordem Constitucional.12
32
33
17. MACCORMICK, Neil. Argumentao jurdica e Teoria do Direito. Traduo Walda Barcellos. So
Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 183-193, grifo nosso.
18. STIGLER, George. Law or Economics? The Journal of Law and Economics, v. 35, n. 2, p. 462, 1992.
34
19. Em termos de limites da Administrao para a expedio de atos gerais que envolvam interpretao
da lei, h de se entender que a Administrao deve atingir objetivamente o interesse pblico e se
determinar apenas por esse interesse. O interesse pblico no deve apenas ser realizado, mas o agente
deve estar convencido de que vai realiz-lo da melhor maneira. [...] Assim, o sentido moderno da
legalidade v na lei no tanto uma condio e um limite, mas, basicamente, um instrumento de exerccio
da atividade administrativa. Como instrumento, seu princpio hermenutico est na solidariedade entre
meios e fins, donde a razoabilidade da atividade administrativa, submetida, ento, a uma avaliao de
sua eficincia. [...] O princpio da eficincia tem por fim disciplinar a atividade administrativa nos seus
resultados, tornando possvel a legitimao (mas tambm a responsabilizao) dos atos administrativos
por seu xito em atingir os fins pretendidos por lei. Neste sentido, a validao do ato pelo princpio
de eficincia tem estrutura finalstica (validao pela obteno do resultado pretendido por lei) e no
condicional (validao pelo preenchimento das condies previstas em lei para realizao do ato,
independentemente de seu resultado). Ao adquirir essa estrutura finalstica pautada pelo xito em
implementar determinadas polticas pblicas, a discricionariedade, que se tornou mais ampla, ganha
tambm um sentido tcnico, que representa uma importante limitao e a sujeita a controle (diz-se
que a discricionariedade das agncias uma discricionariedade tcnica). Se pela legalidade estrita
bastava ao administrador cumprir os requisitos formais para que emitisse seu ato de escolha, oportuna
e conveniente, dentre o leque de alternativas aberto pela lei, a legalidade finalstica o vincula a uma
35
otimizao de sua soluo para preenchimento dos conceitos e diretrizes legais. E quando se fala em
otimizao, na esteira do princpio de eficincia, entra em cena no s o xito na execuo dos objetivos
legais (adequao), como tambm a ponderao dos meios em termos de necessidade (proibio de
excesso), de reduo dos custos impostos aos administrados e de ponderao de outros direitos e
liberdades individuais envolvidas (proporcionalidade em sentido estrito). (FERRAZ JNIOR, Trcio
Sampaio. Parecer. 2004. Mimeo, grifo do autor).
20. GROISMAN, Enrique. Crisis y actualidad del Derecho Administrativo Econmico. Revista de
Derecho Industrial, v. 42, p. 894, passagem na qual o autor lembra que esta situao suscitou o
comentrio paradoxo de que o Direito no pertence mais aos juristas. Antonio Martnez Marn
assevera que a legitimidade democrtica da origem no basta para justificar o poder pblico. Tambm
imprescindvel a legitimidade do exerccio. (MARN, Antonio Martnez. El buen funcionamiento de
los servicios pblicos. Madrid: Tecnos, 1990, p. 13).
21. COCOZZA, Francesco. Profili di Diritto Costituzionale applicato all'Edconomia. Incidenza dei
Rapporti Economici sull'Organizzazione del Potere Politico e sul Sistema delle Fonti del Diritto. Torino:
G. Giappichelli, 1999, p. 171. v. 1.
36
22. ARAGO, Alexandre Santos de. A concepo neopositivista do princpio da legalidade. Revista de
Direito Administrativo, v. 236, p. 1-20, 2005. Almiro do Couto e Silva bem coloca o neopositivismo de
uma forma que os valores, ento reclamados apenas pelos jusnaturalistas, so tratados como partes
integrantes e das mais relevantes do prprio ordenamento jurdico positivo: Os valores esto dentro
do prprio ordenamento jurdico, sob a forma de princpios embutidos na Constituio, de maneira
explcita ou implcita. Essa corrente de pensamento, que se alastrou pelo mundo, revigorou os princpios
constitucionais j identificados, descobrindo-lhes novos aspectos, e acrescentou ao rol conhecido muitos
outros. Os princpios adquiriram, desse modo, no Direito moderno, especialmente o Direito Pblico, um
vigor que nunca tinham possudo, notadamente na configurao da coerncia do sistema. As outras normas
so sempre a eles necessariamente reconduzidas e so eles que orientam a sua aplicao. (COUTO e SILVA,
Almiro. Os indivduos e o Estado na realizao de tarefas pblicas. Direito Administrativo e Constitucional:
estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 97, v. 2). Por essas razes,
passamos a preferir o termo neo a ps-positivismo: se trata de positivismo, essencial para a diferenciao
do Direito dos demais subsistemas sociais, mas um positivismo calcado em princpios capazes, o que
essencial, de dialogar com valores metajurdicos , no em regras jurdicas. No estamos, naturalmente, nos
referindo chamada Escola Neopositivista ou da lgica positivista, de Marburg, do incio do sculo XX,
nem, tampouco, adotando o positivismo histrico. Na verdade, estamos prximos dos que se denominam
ps-positivistas, apenas crendo que a denominao mais correta da posio que adotamos e tambm
a de muitos dos seus prceres, como BARROSO, Lus Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do
novo Direito Constitucional brasileiro: ps-modernidade, teoria crtica e ps-positivismo. In: BARROSO,
Lus Roberto (Org.). A nova interpretao constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 1-49 ,
em face da importncia dada positivao de valores metajurdicos, a de neopositivismo. De fato, o
ps-positivismo no desacredita na razo e no Direito como instrumento de mudana social, e busca,
recorrendo sobretudo aos princpios constitucionais e racionalidade prtica, catalizar as potencialidades
emancipatrias da ordem jurdica. (SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relaes privadas.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 78).
23. DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 1998, p. 73.
37
24. MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princpio constitucional da eficincia. Revista
Dilogo Jurdico, Salvador, Centro de Atualizao Jurdica CAJ, v. 1, n. 2, maio 2001. Disponvel em:
<www.direitopublico.com.br>.
25. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Mutaes do Direito Pblico. Rio de Janeiro: Renovar, 2006,
p. 311-312.
26. BUGARIN, Paulo Soares. O princpio constitucional da economicidade na jurisprudncia do
Tribunal de Contas da Unio. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 114-117.
38
39
tenha a sua aplicao em dado caso concreto afastada por no a regra em si,
mas aquela sua aplicao violar os princpios constitucionais da eficincia
e da economicidade.30 No se trata, evidentemente, de um afastamento in
concreto do Direito, pois ambos economicidade e eficincia so princpios
constitucionais, mas apenas daquela determinada regra jurdica.
De fato, mesmo que um dispositivo de lei seja em tese aplicvel, pode
ser que, em razo das circunstncias peculiares de determinado caso
concreto e dos valores e princpios constitucionais relacionados com essas
peculiaridades, a sua aplicao, no caso, seja inconstitucional ou contrria
aos valores que o prprio dispositivo legal visa a resguardar.31
Por exemplo,32 a regra do Cdigo de tica Mdica que determina ao
mdico contar ao seu paciente toda a verdade sobre a sua doena pode ser
afastada se, em dado caso concreto, a informao puder colocar em risco a
vida do paciente em razo da forte emoo que provocaria; o art. 1o da Lei no
9.494/1997, que veda, em sua literalidade de forma absoluta, a concesso de
liminares contra o Estado, pode, segundo nossa tranquila jurisprudncia, ter
a sua aplicao afastada se a liminar visar ao fornecimento de medicamentos
vitais; a regra que estabelece limite de velocidade em determinada via
pode ser afastada se o motorista a descumpriu por estar em situao de
emergncia; uma regra que proba a entrada de ces em restaurantes deve ser
afastada em relao aos ces-guia de deficientes visuais; o STF j afastou a
de maior fidelidade lei , quando na realidade j no se trata de interpretao, mas de uma reduo
teleolgica. Mas se a reduo est dirigida prpria teleologia da lei e se tm em conta as barreiras
nela estabelecidas, ento no menos fiel lei do que qualquer interpretao teleolgica. (LARENZ,
Karl. Metodologia da Cincia do Direito. Traduo Jos Lamego. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste
Gulbenkian, 1997, p. 556).
30. HAGE, Jaap. Law and defeasibility. Artificial Intelligence and Law, v. 11, p. 221-243, 2003. Sobre
a afastabilidade in concreto de regras jurdicas pela impossibilidade de realizao de seus fins ver, na
doutrina brasileira, BUSTAMANTE, Thomas da Rosa de. Argumentao contra legem: a teoria do
discurso e a justificao jurdica nos casos mais difceis. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
31. BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p. 211-212.
32. Os exemplos constam de BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade
jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 202 e seguintes, e VILA, Humberto. Teoria dos
princpios. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 44 e seguintes, em que tambm se encontram citadas as
respectivas fontes.
40
33. BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p. 214.
34. VILA, Humberto. Teoria dos princpios. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 46-48.
41
35. No apenas os princpios, mas tambm as meras regras podem ser ponderadas, j que elas tambm
so, por si prprias, manifestaes dos princpios que constituem o seu substrato.
36. BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p. 204-207.
37. Diferentemente do que ocorre no setor privado, a eficincia, no setor pblico, no pode ser entendida
apenas como maximizao do lucro, mas sim como um melhor exerccio das misses de interesse
coletivo que incumbe Administrao Pblica. MANGANARO, Franceso. Principio di legalit e
semplificazione delltivit amministrativa: i profili critici e principi ricostruttivi. Napoli: Edizione
Scientifiche, 2000, p. 25.
38. MORAND, Charles-Albert. Le Droit no-moderne des politiques publiques. Paris: LGDJ, 1999, p. 95.
42
39. De acordo com Daniel Sarmento, o princpio visa, em ltima anlise, conteno do arbtrio e
moderao do exerccio do poder, em favor dos direitos dos particulares, desempenhando um papel
extremamente relevante no controle de constitucionalidade dos atos do poder pblico, na medida
em que ele permite de certa forma a penetrao no mrito do ato normativo, para aferio da sua
razoabilidade e racionalidade, atravs da verificao da relao custo-benefcio da norma jurdica, e
da anlise da adequao entre o seu contedo e a finalidade por ela perseguida, podendo ser dividido
em trs subprincpios: (a) da adequao, que exige que as medidas adotadas tenham aptido para
conduzir aos resultados almejados pelo legislador; (b) da necessidade, que impe ao legislador que,
entre vrios meios aptos ao atingimento de determinados fins, opte sempre pelo menos gravoso; (c) da
proporcionalidade em sentido estrito, que preconiza a ponderao entre os efeitos positivos da norma
e os nus que ela acarreta aos seus destinatrios. E o autor conclui: Assim, para conformar-se ao
princpio da proporcionalidade, uma norma jurdica dever, a um s tempo, ser apta para os fins a que
se destina, ser a menos gravosa possvel para que se logrem tais fins e, causar benefcios superiores s
desvantagens que proporciona. (SARMENTO, Daniel. Os princpios constitucionais e a ponderao de
bens. In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar,
2004, p. 57-58).
40. Em funo do objetivo (do fim, da vontade do Legislador) a ser realizado (tambm com a
participao dos privados: essencial tambm para uma melhor identificao dos interesses envolvidos),
a Administrao deve construir uma deciso concreta e operativa, que conserve o mais possvel os bens
pessoais no incompatveis com o bem-direito de relevncia pblica e que satisfaa o maior nmero de
interesses possvel, satisfazendo, desta forma, o maior nmero de direitos fundamentais. (IANNOTTA,
Lucio. Princpio di legalit e amministrazione di risultato. In: AMMINISTRAZIONE E LEGALIT:
FONTI NORMATIVI E ORDINAMENTI, 21 e 22 maggio 1999, Macerata. Atti del Convegno. Milano:
Giuffr, 2000. p. 45).
41. MANGANARO, Francesco. Principio di legalit e semplificazione dell'attivit amministrativa: i
profili critici e principi ricostruttivi. Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane, 2000, p. 174.
43
42. MORAND, Charles-Albert. Le Droit no-moderne des politiques publiques. Paris: LGDJ, 1999, p.
101-102.
43. Revelando a aplicao dessas mudanas da Teoria Geral do Direito ao Direito Administrativo,
Eduardo Garca de Enterra afirma que a noo meramente subsuntiva ou declaratria do Direito
prpria dos sistemas jurdicos private law oriented, ordenados pelo Direito Privado (prprio de uma
poca pr-industrial e agrcola), que permite que se considere o Direito como um sistema fechado de
conceitos, prprio de uma sociedade esttica, mas que inconcilivel com a poca atual de proliferao e
predomnio do Direito Pblico, que exige que vejamos o Direito como um processo aberto em funo de
finalidades e objetivos a alcanar; o Direito Pblico acresce um processo sem fim, uma indefinida
sucesso de solues parciais a questes polticas. (ENTERRA, Eduardo Garca de. La constitucin
como norma y el tribunal constitucional. Madrid: Civitas, p. 181-182).
44. BOBBIO, Norberto. Dalla strutura alla funzione: nuovi studi di teoria del Diritto. Milano: Edizioni
di Comunit, 1977, p. 54.
44
45
47. TEUBNER, Gunther. Droit et reflexivit: l'auto-rfrence en Droit et dans l'organisation. Traduo
Nathalie Boucquey. Paris: LGDJ-Bruylant, 1996, p. 157 e 159.
48. BOBBIO, Norberto. Dalla strutura alla funzione: nuovi studi di teoria del Diritto. Milano: Edizioni
46
47
48
Nossos tribunais
metodolgicos:
tambm
vm
acolhendo
esses
paradigmas
53. STJ. 1 Turma. RESP 579541/SP, Rel. Min. Jos Delgado, Data da deciso: 17/2/2004, Publicada no
DJ em 19/4/2004, p. 165, grifo nosso.
49
54. SPASIANO, Mario R. Funzione amministrativa e legalit di risultato. Torino: Giappichelli, 2003,
p. 265 e 273. A observncia da norma no pode se desvincular do princpio da funcionalidade, que
tambm constitui o limite da eficcia da norma no momento da sua aplicao. (BERTI, G. La pubblica
amministrazione come organizzazione. Padova, 1968, p. 106).
55. impossvel considerar a liberdade do agente administrativo de modo dissociado da economicidade.
Concede-se liberdade ao agente administrativo precisamente para assegurar que opte pela melhor
soluo possvel, em face do caso concreto. (JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes
e Contratos Administrativos. 5. ed. So Paulo: Dialtica, 1998, p. 67).
50
51
um processo, e lento e nebuloso, dificilmente haver um momento exato em que a lei muda-se em
inconstitucional. A deciso que a declara inconstitucional dir que esse estado, para lembrarmos Lcio
Bittencourt, iniciou-se nessa mesma deciso declaratria, mas nada impede que se refira a um fato
pretrito qualquer, marcando ali o incio da inconstitucionalidade da lei. Seja como for, a declarao
ter sempre efeitos ex tunc. O ponto de distino invariavelmente feito entre valores coincidentes
ou opostos. (SEREJO, Paulo. Conceito de inconstitucionalidade: fundamento de uma teoria concreta
do controle de constitucionalidade. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_19/
artigos/PauloSerejo_rev19.htm>.
58. SESN, Domingo J. Administracin pblica: actividad reglada, discrecional e tcnica. Buenos Aires:
Depalma, 1994, p. 8.
59. Estamos diante de um Direito mais dctil e flexvel ante variedade dos casos, e, portanto, mais
justo. Nesta lgica, os contedos e no as formas, a compreenso do significado concreto, das tenses
materiais prprias das situaes da vida, adquirem fora frente extrema dureza das inflexveis leis,
cuja abstrao e distncia da realidade encastelava o Direito no conceitualismo das velhas pandectas
de costas para a justia. (PALOMBELLA, Gianluigi. Filosofa del Derecho moderna y contempornea.
Madrid: Tecnos, 1999, p. 265). Observe-se que o princpio da legalidade, do ponto de vista do Direito
Privado, sofreu simtrica evoluo: hoje no mais se concebe que, na ausncia de lei proibitiva, possa
o particular fazer o que quiser, ainda que contrariando valores e princpios constitucionais. A ao
do particular , portanto, diretamente restringida, no s pela lei, como tambm pelos princpios
constitucionais. O princpio da legalidade est previsto na Constituio Federal, no artigo 5o, II, que
dispe: Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. O
que parece, primeira vista, ser a mais relevante distino entre o Direito Pblico e o Direito Privado
consubstancia-se, na verdade, em uma regra tanto para as relaes entre o Estado e os particulares
quanto nas relaes jurdicas intersubjetivas, entre particulares. O que o princpio constitucional est a
garantir no o antigo reino da liberdade, mas, sim, o Estado Democrtico de Direito, que se ope ao
Estado de Polcia, ou do Arbtrio. No Estado Democrtico de Direito, o poder do Estado est limitado
pelo Direito, mas no s: o poder da vontade do particular, em suas relaes com outros particulares,
tambm o est. Limita-o no apenas a eventual norma imperativa, contida nas leis ordinrias, mas,
sobretudo, os princpios constitucionais de solidariedade social e dignidade humana que se espraiam
por todo o ordenamento civil, infraconstitucional. Evidentemente, permanecem espaos abertos de
liberdade, mas esta liberdade (autonomia) consentida e j no serve mais a definir o sistema de Direito
Privado (MORAES, Maria Celina Bodin. Constituio e Direito Civil: tendncias. Revista Direito, Estado
e Sociedade, Rio de Janeiro, PUC-RJ, v. 15, 2001, grifo nosso). Para uma mesma viso neopositivista
do princpio da legalidade, desta feita no Direito Tributrio, criticando o dogma da tipicidade tributria
fechada, ver RIBEIRO, Ricardo Lodi. Justia, interpretao e eliso tributria. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2003. No Direito Penal, SILVA, Pablo Rodrigo Alflen da. Leis penais em branco e o Direito Penal
do risco: aspectos crticos e fundamentais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
52
Captulo 2
Estado e regulao: fundamentos tericos
Vernica Cruz
1. Este estudo parte da tese de doutorado premiada como Melhor Tese de Doutorado no binio 20062007 pela Associao Latino-americana de Cincia Poltica Alacip.
53
2. So instituies tpicas desse primeiro perodo o Interstate Commerce Commission (1887), Food and
Drug Administration (1906), Federal Reserve Board (1913) e Fair Trade Commission (1914), de acordo
com Moran (2003).
55
3. Peter Evans (1997), ao discutir o papel do Estado como propulsor do desenvolvimento econmico,
questiona a posio de organismos internacionais, citando-os como difusores da ideologia anti-estatal
que negligencia o impacto das instituies pblicas na economia. Sobre a OCDE mais propriamente
o autor cita os achados estatsticos de Cameron (1978) e Rodrik (1996), que revelam haver entre os
pases da OCDE forte correlao entre gastos do governo e abertura comercial. Pases mais abertos
comercialmente so tambm aqueles em que os gastos governamentais so maiores. Mais do que isso,
a extenso da anlise para mais de cem pases revela que o grau de abertura observado nos anos 1960
excelente indicador da expanso dos gastos do governo nas trs dcadas subsequentes.
57
58
59
Tipo de
regulao
Autoridade
regulatria
Desregulado
Mercados
autorregulados
Sem regulao
(recuo do Estado)
Regulado
Regulao da
competio
Autoridades
de competio
nacional
Regulao por
competio
Autoridades em
setores especficos
e autoridades
de competio
nacional
Regimes de interconexo
em telecomunicaes,
compartilhamento de
redes
Autoridades em
setores especficos
e autoridades
de competio
nacional
Institucionalizao de
mecanismos internos
de autorregulao
que correspondam s
exigncias legais de
competio em geral e ao
regime regulatrio em
particular
Regulado
Metarregulado
Reforo da
autorregulao
das regras de
competio
Exemplos
Vai da certificao a leis
de responsabilidade para
proteger o consumidor
Preveno da
concentrao por
meio da regulao de
fuses, incorporaes,
reestruturaes acionrias
etc.
Nota-se, pela anlise dos focos da regulao e ainda pela relao entre
competio e regulao, diversidade de ambientes regulatrios, uns mais
outros menos competitivos, que contam com menor ou maior participao
do Estado nas decises de mercado. Porm, uma imagem destaca-se: a
nova governana sem dvida caracterstica genuna do Estado Regulador.
O funcionamento dessas estruturas de governana atrai cada vez mais o
interesse acadmico e leituras de outra sorte surgem e trazem consigo notas
to ou mais relevantes, completando respostas que ajudam a compreender
de onde vieram as agncias reguladoras e porque, embora no sejam
as nicas opes institucionais para regulao, elas so cada vez mais
adotadas pelos governos.
60
4. Para este estudo, a afirmao sobre a possibilidade de o governo capturar uma de suas agncias soa
como incoerncia, uma vez que papel da agncia executar as polticas formuladas pelos governos. Alis,
alguns desses conceitos, extrados de manuais de economia, so imprecisos e admitem divergncias,
como o caso do conceito de falhas institucionais, no qual a interveno do Estado interpretada por
si s como equvoco. Porm, o estudo salienta que estes so conceitos expressivos da tica dos agentes
do mercado e dos formuladores de poltica que implementaram as reformas dos anos 1990.
62
5. Este argumento inteiramente compartilhado na literatura brasileira por autores como Melo (2000,
2002) e Pereira e Mueller (2001), para quem a credibilidade proporcionada pelas agncias reguladoras
est fortemente condicionada pela estrutura de governana de cada pas.
65
6. Gilard (2003) afirma que este argumento normativo; o fato de que empiricamente algumas agncias
possam ser inflexveis no elimina seu mrito, a menos que se prove que as agncias tm se mostrado
sistematicamente associadas falta de credibilidade.
66
67
7. Gilard esclarece que a delegao um mecanismo frequentemente utilizado por governos conservadores
quando percebem que suas oportunidades eleitorais futuras so fracas. Para ele, coalizes declinantes
tendem mais a conceder delegaes extensivas. Um exemplo de delegao de poderes s agncias
reguladoras apresentado por Vogel (1996), em Gilard (2004), quando este afirma que a Administrao
Thatcher favoreceu agncias reguladoras, delegando-lhes poder a fim de preserv-las da captura pelo
Partido Trabalhista. Gilard cita ainda outros autores, como Figueiredo (2002), que demonstra com um
modelo formal que grupos eleitorais fracos se esforam para preservar suas polticas, insulando-as
enquanto esto no poder.
68
8. O autor cita como exemplo a Europa, em que frequentemente os governos nacionais justificam suas
escolhas invocando que Bruxelas os imps tais decises. Assim, atribuem os custos da deciso Unio
Europeia, como se no tivessem participado ativamente daquele processo decisrio. Enquanto isso, eles
seguem adotando medidas que gostariam mesmo de adotar.
9. Muito embora outros estudos expostos anteriormente, como o de Levy e Spiller (1996) e Majone
(1996, 1997), tambm sejam orientados pela abordagem neoinstitucional, este estudo considera de suma
importncia a preocupao de Gilard (2004) de que a mudana institucional tanto tema central quanto
questo problemtica para a teoria institucional. Mais crtico, Gilard nota que a nfase na mudana
institucional por vezes oculta intenes e outras escolhas polticas sob o argumento de que tudo trata da
busca pela superao de modelos institucionais ultrapassados.
69
Accountability e transparncia
No fim dos anos 1980, com a onda de democratizao na Amrica Latina,
as cincias sociais passaram a incorporar em suas anlises a necessidade
de desenvolvimento de instrumentos de accountability e transparncia das
decises pblicas como tarefa inadivel das novas democracias. Cidadania,
sociedade organizada, engajamento cvico, interesses, representao,
prestao de contas, controle, punio, boa governana e poder. Esses so
alguns dos conceitos-chave aos quais a prtica do accountability se vincula,
direta ou indiretamente. Eles esto presentes em todo o debate sobre o tema
e auxiliam no seu entendimento.
72
10. Como revela a anlise no incio dos anos 1990 de Ana Maria Campos (1990), na qual a impossibilidade
de traduzir a palavra accountability para o portugus atribuda no apenas inexistncia de uma
palavra correspondente na lngua, mas tambm inexistncia dessa conduta na realidade poltica e
social brasileira.
11. Sobre o New Public Management ver Michel Barzelay (2001).
73
74
12. O autor cita como exemplo de instituies dessa natureza alguns bancos centrais, corpos
supranacionais da Comisso Europeia e outros como OMC.
75
77
Ativao de ferramentas
Individual
Voz (expresso)
Escolha
Coletivo
Representao
Informao
78
79
Legislativo e processo
decisrio tecnocrtico
Transparncia das
Padres profissionais e
regras a serem
legalidade
seguidas
Accountability
e transparncia
das atividades
reguladas
Superviso por
meio do controle
dos especialistas,
competio poltica,
representao dos
consumidores
Accountability e
transparncia dos
controles sobre
as atividades
reguladas
Informao das
responsabilidades e
legalismo
Accountability
e transparncia
na avaliao dos
processos
Reviso por
especialistas
(comisses e fora
tarefa)
Consumer
sovereignty
Citizen
Eempowerment
Publicidade
das normas e
acesso s regras
procedimentais
Superviso por
meio das leis de
participao
Envolvimento,
superviso
de mandato,
envolvimento de
grupos de interesse
Participao
imediata, incluso de
bases afetadas
80
Consideraes finais
O objetivo deste estudo foi apresentar os fundamentos tericos da
atividade regulatria na qual se baseia toda a anttese moderna, ou seja, a
retrica adotada pelos governistas na conduo do processo de Reforma do
Estado. A teoria regulatria em questo em grande medida identificada
com abordagem de anlise liberal. O cunho antiestatal dessa teoria torna-se
evidente quando esto em questo as atribuies do Estado e o alcance do seu
poder. Desse modo, sua adoo na poltica dos anos 1990 refora a hiptese de
que a Reforma do Estado, expresso da poltica desse perodo, ocorreu com
a anuncia e a identificao com os paradigmas neoliberais, muito embora os
governantes e idelogos desse perodo quase sempre o neguem.
Nota-se que tanto ao longo do perodo em que predominou a regulao
de servios por meio da propriedade pblica de empresas estatais na Europa
e na Amrica Latina, quanto recentemente, com a regulao via agncias
independentes, observvel a existncia de vcios administrativos e riscos
polticos dos quais nem sempre se pode escapar. A proteo do interesse
81
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86
Captulo 3
Princpios de regulao econmica
Ronaldo Seroa da Motta
Introduo
Eficincia produtiva
Preos devem reproduzir a verdadeira escassez isto , custos
econmicos de produo que incluem externalidades do bem ou servio
para que seu uso reflita o seu custo econmico de oportunidade. No curto
prazo, os ofertantes estariam dispostos a receber qualquer preo acima do
89
Custos afundados
Custos afundados so aqueles irreversveis ou de valor residual
nulo devido ao alto custo de reaproveitamento ou porque certos ativos s
apresentariam valor de troca no prprio setor e, portanto, em situao
recessiva do setor tenderiam a valer muito pouco, na medida em que no
encontrariam compradores. Alguns setores tm altos custos fixos, tais como
imveis, material de informtica, veculos etc., mas que so economicamente
aproveitveis e reversveis de uma atividade para outra. Incerteza, seja
por riscos de mercado, seja de governo, em atividades com altos custos
afundados,2 uma razo de assimetria de risco e, portanto, gera mais perdas
elevadas nos choques negativos do que ganhos nos choques positivos, ou
seja, uma correlao negativa com nvel de investimento com uma correlao
positiva com o custo de capital. Assim, os investidores teriam valor de opo
1. No caso do Brasil, esse marco est apresentado na Lei no 8.884/1994, que est atualmente sendo
revista no Congresso Nacional. Ver Fiza e Seroa da Motta (2006) para ampla resenha de questes
tericas e metodolgicas nesta rea de antitruste.
2. Vale mencionar aqui que custos afundados so aqueles irreversveis ou de valor residual nulo. Uma
razo pode ser o alto custo de reaproveitamento, como, por exemplo, tubulaes enterradas. Outra razo
seria porque certos ativos s apresentariam valor de troca no prprio setor e, portanto, em situao
recessiva do setor, tenderiam a valer muito pouco na medida em que no encontrariam compradores.
Alguns setores tm altos custos fixos, tais como imveis, material de informtica, veculos etc., mas que
so economicamente aproveitveis e reversveis de uma atividade para outra.
91
Subsdio cruzado
Subsdio cruzado discrimina preos entre usurios. Essa discriminao
tanto pode ser para maximizar a eficincia do sistema de preos como para
atingir objetivos distributivos. No primeiro, a discriminao de preos
visa a reduzir a perda de eficincia e, no segundo, o subsdio protege um
grupo de usurios.
92
3. Derivada inicialmente por Frank Ramsey, em 1927. Dessa forma, as demandas inelsticas financiam
as demandas elsticas, uma vez que estas ltimas geram maiores ganhos de excedente econmico.
Uma expresso desses preos (t) que uma parcela diferenciada (t - Cmg/t) por usurio cobrada acima
do custo marginal (Cmg) para financiar o custo de expanso seria diretamente proporcional a , que
captura a utilidade marginal da renda o valor de uma unidade monetria adicional e inversamente
proporcional a elasticidade de demanda de cada usurio i (ei) da seguinte forma: t - Cmg/t = / ei.
4. Produtividade marginal quanto o lucro da atividade econmica varia com uma unidade adicional
de gua, mantidos os outros insumos e fatores constantes. Matematicamente, a derivada parcial da
funo lucro em relao ao insumo gua. O empreendedor estaria assim disposto a pagar no mximo o
valor dessa produtividade.
93
Preos distributivos
Preos mais baixos para certos grupos de usurios de servios de
infraestrutura so amplamente utilizados no Brasil e no mundo, a despeito
das distores na eficincia de alocao dos servios entre usurios. Sua
vantagem, apregoa-se, seria a de gerar recursos dentro do prprio sistema.
Sua justificativa, todavia, do ponto de vista social, deveria ser amparar as
famlias de menor nvel de renda na garantia a um mnimo consumo de
servios de gua e esgoto. Mesmo do ponto de vista de eficincia, essa garantia
aos mais necessitados se justificaria na medida em que a falta desses servios
gera impactos externalidades negativos na sade e no meio ambiente.
Esse subsdio cruzado deve ento ser focado. Se o objetivo for realmente
garantir o uso para os mais pobres, h de se garantir subsdios somente a
estes. Uma forma de faz-lo com subsdios diretos aos mais necessitados,
como em um programa social. Por exemplo, uma remunerao operadora
por um consumo mnimo servido a esses usurios. Note que tal forma de
subsdio no s mais justa e focada, mas tambm permite a viabilidade
econmica dos servios que atingem os mais pobres. Com esse subsdio, a
falta de capacidade de pagamento do usurio deixa de ser problema para seu
acesso ao sistema, reduzindo a inadimplncia, e no inviabiliza a operao
como um todo.
94
Verticalizao
A coordenao das atividades entre empresas que atuam em segmentos
diferentes da cadeia produtiva pode gerar incertezas que inviabilizam
transaes em mercados e geram a necessidade de contratos de longo
prazo ou, mesmo, quando contratos no so suficientes para controlar o
comportamento das firmas envolvidas, h fuso vertical entre firmas. Com
isso, reduz-se o custo de transao dos negcios e, portanto, aumenta a
eficincia produtiva. Ademais, quando existe poder de mercado a montante
e a jusante da cadeia produtiva, a verticalizao desses segmentos evita o
duplo mark up, podendo, assim, reduzir o preo final. Em suma, formas de
restries ou fuses verticais tendem a aumentar a eficincia produtiva.
Todavia, no caso de mercados regulados em que existe poder monopolista
na distribuio e segmento competitivo na produo, a verticalizao tem
sido coibida para evitar incentivo a prticas anticompetitivas.
Alocao de riscos
Risco gera incerteza no fluxo de receitas e de custos de uma atividade
econmica. A variao desses fluxos pode ser positiva ou negativa e pode
tambm ser assimtrica, isto , perdas no sinistro podem ser muito maiores
que ganhos na no-ocorrncia. Incerteza no retorno dos investimentos resulta
em expectativa de taxa de remunerao do capital mais elevada e, portanto,
eleva a contraprestao pblica. A alocao eficiente de risco deve ser aquela
que aloca o risco no agente econmico que controla o risco com menor custo.
Esse custo ser menor quanto menos incompleta for a informao a que o
agente tem acesso para controlar o risco e, portanto, quanto menos exgena
for ao agente. Mais ainda, o controle do risco menos custoso quanto mais
95
Gesto privada
Uma das razes para as concesses privadas e parcerias pblico-privadas
dos servios de infraestrutura a percepo de que a gesto privada mais
eficiente que a pblica. A teoria econmica aponta que na gesto pblica
prevaleceria a ineficincia X, resultante do fraco incentivo existente pela falta
de penalizao gesto improdutiva, uma vez que tanto lucros quanto perdas
no so totalmente percebidos pelos gestores. Essa restrio de incentivo
tambm estaria, todavia, presente em monoplios naturais em que o poder
de mercado garantido legalmente.
So inmeros os estudos empricos que analisam as diferenas entre
desempenho5 pblico e privado e confirmam que a gesto privada , sem
dvida, mais produtiva nos setores em que h concorrncia, mas no em setores
monopolizados em que a eficincia est mais condicionada aos incentivos
de preos e metas do marco regulatrio do que propriamente natureza
da gesto. Isto , monoplios, sejam pblicos, sejam privados, por falta de
concorrncia, tambm seriam pouco eficientes e quando ganhos de eficincia
ocorressem no teriam incentivos para reparti-los com os consumidores.
Dessa forma, um monoplio natural ter o mesmo padro de
comportamento e, portanto, nesses casos, incentivos de preos e metas sero
cruciais para que o desempenho do empreendimento se realize ao menor custo
e a tarifas mdicas. A existncia de marco regulatrio crvel e transparente
que crie incentivos para a eficincia do monopolista condio necessria
para que o empreendimento realmente atinja a sua meta econmica e social
e, assim, h de se pensar nos incentivos que mitiguem essas ineficincias.
5. Ver, por exemplo, resenhas em Estache, Perelman, e Trujillo (2005) e Megginson e Setter (2001).
96
Critrios de acesso
primeira vista, o pagamento que uma empresa deve fazer para ter
acesso a uma rede de outra empresa poderia ser o custo marginal de operao
da rede. Custo esse que deveria considerar tanto os custos operacionais como
os custos de capital dos investimentos. Ou seja, a tarifa de acesso seria o
custo operacional do acesso mais a atual margem de lucro da incumbente.6
Existe, todavia, uma controvrsia: se as tarifas de acesso deveriam ser
calculadas com os custos dos investimentos realizados pela incumbente
ou pelos custos atuais que as firmas entrantes teriam de realizar. Em um
mercado tecnologicamente dinmico, os custos de investimentos declinam
e as incumbentes alegam que as tarifas de acesso no consideram, assim, o
valor de opo que elas pagaram por entrarem mais cedo no mercado.7 Se
esse valor de opo no for considerado, nenhuma incumbente far expanso
de rede. Por outro lado, se o preo do produto final for competitivo e nodiferenciado, tarifas com esse valor de opo no sero vantajosas para
qualquer tentativa de entrada no mercado da incumbente.8 Dessa forma,
tarifas de acesso iro de uma forma ou de outra resultar em transferncias
de renda que devem ser analisadas quanto aos trade-offs entre os benefcios
em promover a concorrncia e os custos de inibir a expanso das redes.
Estruturas de governana
A governana regulatria ser to mais efetiva quanto menor for
a assimetria de informao entre o regulador e o regulado. Isto , quanto
mais informao o regulador tiver do tipo e do desempenho do regulado e
6. O chamado Efficient Component Pricing Rule ECPR ou Baumol-Willig Rule, em que o preo eficiente
seria igual ao custo marginal de proviso incorrido pela cesso da rede mais o custo de oportunidade em
termos de lucro sacrificado da firma cedente ao dar acesso..
7. H tambm consideraes a respeito da ponderao de perdas de demanda da incumbente que
foram anteriormente consideradas na poca dos investimentos. Ver Valletti e Estache (1998) para uma
resenha.
8. Como consequncia, a concorrncia acaba se dando em nichos de mercado em que a diferenciao do
servio permite discriminar o preo final.
97
Sistema tarifrio
Conforme j salientado, regulao que vise ao bem-estar deveria
garantir o respeito aos contratos e o uso adequado dos incentivos eficincia
inclusive os de escala tima , expanso dos servios inclusive as metas
e modicidade tarifria inclusive as formas de subsdios.
O nvel inicial de tarifao ser definido em licitao, mecanismo pelo
qual se criam incentivos para que a proposta vencedora seja aquela de menor
tarifa e contraprestao pblica para a qualidade e quantidade licitada. Os
nveis tarifrios acertados nas licitaes tero, entretanto, de ser revistos
periodicamente, visando ao equilbrio econmico-financeiro dos servios
diante de mudanas de cenrio econmico e tecnolgico. De qualquer forma,
nesse intervalo, h de se proceder a reajustes anuais para acompanhar
as variaes dos custos afetados pelos riscos analisados. Esses reajustes
devem evitar o simples repasse de custo e incluir incentivos que estimulem
a eficincia produtiva e a transferncia de parte desses ganhos de eficincia
para a reduo das tarifas.
Seja qual for a configurao de governana escolhida, o que importa so
os instrumentos regulatrios que iro garantir os benefcios dos monoplios
naturais e, ao mesmo tempo, reduzir os seus riscos.
Duas questes tarifrias tm sido objeto de controvrsia nos marcos
regulatrios no Brasil e no mundo, a saber: (i) mecanismos de reviso tarifria
e (ii) tarifas de acesso.
99
Reajuste tarifrio
Opo que j foi muito utilizada nos ajustes anuais entre os perodos
de reviso o simples repasse dos custos incorridos taxa de retorno.
Geralmente, esses reajustes so estimados com base na variao plena
dos custos mdios de operao e na manuteno de taxa mdia de retorno
do capital previamente definida.
Uma forma alternativa, muito difundida atualmente nos setores regulados,
a de preo-teto price cap. Nessa abordagem, oferecida ao operador
variao anual de reajuste automtico com base em ndices gerais de preos.
Dessa variao anual , contudo, subtrado percentual equivalente a um fator
X de produtividade, definido antecipadamente pelo regulador, que deveria ser
alcanado anualmente.9 Mas tambm adicionado um fator Y, da mesma forma
previamente definido, que estabelece regras de repasse aos custos exgenos ao
operador ou uma compensao pelo cumprimento antecipado de metas e,
assim, reproduz o sistema de repasse de custos. Periodicamente, em geral de
cinco em cinco anos, o regulador revisa esses parmetros e fatores dos preostetos por meio de estudos de consultoria e audincia pblica.
A literatura sobre as experincias dessas abordagens vasta.10 Uma das
concluses a de que o sistema de taxa de retorno, alm de estimular tecnologias
intensivas em capital, no incentiva a modicidade tarifria e a eficincia tcnica,
j que os custos so plenamente repassveis. Alm disso, sua implementao
requer que o regulador conhea a estrutura de custo dos regulados.
Por outro lado, o sistema de preo-teto assume a assimetria de informao
entre regulador e regulados e, portanto, como no observa o empenho de
100
Revises tarifrias
A baixa dinmica tecnolgica da concesso determina os intervalos de
tempo nos quais se realizar a reviso tarifria, aprovada na licitao, de
forma a garantir o equilbrio econmico-financeiro dos servios e redesenhar
os incentivos eficincia e a repartio da renda monopolista.
Setores com alto dinamismo tecnolgico deveriam ter prazos mais
curtos, embora prazos curtos incentivem ofertas na licitao pouco realistas
do ponto de vista financeiro, com a expectativa de que as revises venham a
corrigir os desvios em que foram intencionalmente incorridos. Dessa forma,
tem-se adotado prazos no inferiores a cinco anos, dividindo, assim, o nus
das incertezas entre os parceiros pblicos e privados, de forma a reduzir o
risco moral.12 Nesse intervalo, realizar-se-o somente reajustes anuais de
tarifas como acima discutido.
11. A forma teoricamente completa de preo-teto mais complexa e prope menu de fatores X e Y para o
concessionrio escolher aquele que for mais adequado ao seu perfil e, dessa forma, minimizar a extrao
de renda. Regulador tem de garantir equilbrio econmico-financeiro participao da firma na
receita R e, assim, oferecer o menu R = a + (1-b) C, em que a = preo teto; b = parmetro de repasse de
custos; C = custo realizado. Se o regulador impe a = o e b = 0, a recuperao de custo sem incentivo
eficincia. Se aplica o preo-teto, ento b = 1 e a seria o custo eficiente estimado pelo regulador. Em
menu de contratos lineares, o regulador oferece combinaes de a e b (da/db>0) e assim a firma releva
seu tipo de alto ou baixo custo , ver Joskow (2005).
12. Risco moral significa que assimetria de informao permite que o risco seja distribudo entre agentes,
favorecendo o agente que detm a informao privada. Caso tpico no mercado, por exemplo, de seguros,
em que o agente segurado sabe mais de seu risco que a empresa seguradora.
101
102
103
Referncias
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104
PARTE 2
DESENHO INSTITUCIONAL DO SISTEMA
REGULATRIO E DA DEFESA DA CONCORRNCIA
NO BRASIL
Captulo 4
Instituies e salvaguardas no sistema regulatrio
brasileiro
Bernardo Mueller
Introduo1
1. Este trabalho baseia-se em MUELLER, B.; OLIVEIRA, A. R. Regulation during the Lula government
(2009), apresentado na conferncia The impact of President Lula's first administration, na Universidade
de Illinois, em abril de 2007.
107
108
seu impacto direto sobre o que se est regulando e como, mas tambm como
um meio de atingir outros objetivos governamentais. Alm disso, exploramos
ao longo do trabalho a noo de que, a despeito das grandes mudanas
no contedo e na governana regulatria promovidas pelo governo Lula,
prevaleceram fortes elementos de continuidade.
110
111
4. Para anlise detalhada destas propostas e de seus efeitos sobre o setor de telecomunicaes, veja
Mattos e Mueller (2006).
113
5. Este modelo vem de Mueller e Pereira (2002). Embora a escolha sendo modelada de um nico
conselheiro, ao invs de um conselheiro em um colegiado de cinco membros, a questo bsica a
mesma.
115
116
117
118
mandato logo foi substitudo por atitude mais ponderada e mais de acordo
com a existncia de custos de credibilidade e outras consequncias que talvez
no foram percebidas at aquele momento.
A tentativa do governo de alterar o ndice usado para reajustar as tarifas,
conforme previsto nos contratos de concesso, tambm pode ser analisado
por meio de modelo espacial que enfatiza o comportamento estratgico
do governo. A figura 3 mostra uma dimenso de poltica que, nesse caso,
representa a tarifa de servios de telecomunicaes aps a reviso realizada
pela Anatel em 2003. As preferncias dos atores mostram que as firmas
preferiam o preo de monoplio (F), o Superior Tribunal Federal (SC) preferia
que os contratos de concesso fossem respeitados com a tarifa colocada em
x0 e o Executivo (Ex) preferia um preo mais baixo (Ex). O status quo era
x0, dado que at aquele momento os contratos de concesso haviam sido
respeitados. Aqui novamente a utilidade dos atores medida de baixo para
cima, com o ponto mais alto na linha de preo. Se o Executivo impusesse
o IPCA como o ndice a ser usado em vez do IGP-DI, sua utilidade subiria
do nvel iv para seu ponto preferido Ex. Porm, devido existncia de um
judicirio independente tal escolha no seria um equilbrio, pois a Suprema
Corte simplesmente reverteria a mudana e reinstituiria as regras contidas
nos contratos de concesso. A Suprema Corte faria isto pois sua utilidade
retornaria do ponto i para seu ponto preferido em SC.
119
Uma anlise mais realista iria considerar que tanto as aes do Executivo
como as do Supremo Tribunal Federal no so sem custo. A Suprema Corte
teria o custo poltico de reverter as aes iniciadas pelo Executivo e que eram
altamente populares perante a populao. J o Executivo enfrenta o custo
de credibilidade de quebrar os contratos de concesso e mudar as regras
do jogo. Uma vez que tais custos so levados em considerao, equilbrios
bem distintos se tornam possveis. Considere inicialmente a introduo
de custos para a Suprema Corte. Nessa situao, o Executivo poderia agir
estrategicamente e, em vez de escolher uma tarifa em seu ponto preferido
Ex, se contentar com um ponto intermedirio como x1, em que a Suprema
Corte estaria indiferente entre deixar as coisas como esto, recebendo assim
utilidade igual a iii, ou reverter a ao do Executivo levando a tarifa de volta a
x0. Esta ltima opo implicaria um custo para a Suprema Corte representado
por deslocamento para baixo na sua curva de utilidade, levando ao ponto ii,
e uma utilidade igual a que receberia em iii. Ou seja, a presena de custos
para a Suprema Corte agir permite ao Executivo maior escopo para controlar
a regulao nesses setores. Essa concluso pode mudar se introduzirmos
custo de credibilidade para o governo, representado por um deslocamento
para baixo em sua utilidade quando suas aes fossem percebidas pelo
mercado como quebra das regras do jogo. Tal como desenhado na figura 3,
isso representaria queda da utilidade do Executivo do ponto iv para o ponto
v ao mover a tarifa de x0 para x1. Como essa utilidade seria mais baixa do que
aquela que receberia se simplesmente no interferisse no processo tarifrio
(utilidade em vi), o equilbrio nesse exemplo seria a manuteno das regras
dos contratos de concesso com a tarifa em x0.
Claramente, diferentes nveis de ambos os tipos de custos no exemplo
acima levariam a diferentes resultados. O ponto que para compreender o
processo regulatrio nesse caso importante focar na interao estratgica
entre o Executivo e o Judicirio e como isso cria ou deixa de criar salvaguardas
contra o comportamento oportunista do governo dentro das instituies
regulatrias atuais. O fato de o Executivo ter demonstrado preferncias
claras por alterar o ndice usado nas revises tarifrias, quebrando assim
os contratos de concesso, mas que tenha no final optado por no perseguir
esse objetivo diretamente, consistente com o equilbrio descrito acima, em
120
9. Nesse caso, suponha que os conselheiros j foram escolhidos e so tomados como dados. Quando nos
referimos preferncia da agncia, supomos que algum processo de agregao de preferncias entre os
conselheiros est atuando, tal como o Teorema do Eleitor Mediano.
121
10. Veja Mattos e Mueller (2006) para anlise que segue tal raciocnio.
122
Comentrios finais
Que o governo tenha alterado o escopo e a magnitude de sua poltica
regulatria inicial em cada um dos trs casos analisados neste trabalho,
sempre se revertendo para posies mais prximas dos contratos de
concesso, evidncia da existncia de salvaguardas e instituies que,
at certo ponto, constrangem o comportamento oportunista at de um ator
to poderoso como o Executivo brasileiro. No se est argumentando aqui
que investidores e outros stakeholders no precisam estar alerta quando
se trata de regulao no Brasil, dado que mesmo nos casos descritos
acima, em que o comportamento oportunista foi eventualmente restrito,
pode-se acabar com incertezas e perdas. O que est sendo argumentado
que o nvel de desenvolvimento institucional no Brasil mais alto do que
comumente se presume e que, em vez de inferir insegurana ao primeiro
sinal de comportamento oportunista pelo governo, importante considerar
o desenrolar completo dos eventos para permitir que as reaes de segunda
e terceira ordem possam se manifestar.
123
Referncias
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124
Captulo 5
Regulao e agncias reguladoras: reforma
regulatria da dcada de 1990 e desenho
institucional das agncias no Brasil
Pedro Ivo Sebba Ramalho
Introduo
126
127
rgo superior
Ato de criao
Ministrio de Minas
e Energia
Ministrio das
Comunicaes
Ministrio de Minas
e Energia
Lei no 9.427, de
26/12/96
Lei no 9.472, de
16/7/97
Lei no 9.478, de
6/8/97
Lei no 9.782, de
26/1/99
Lei no 9.961, de
28/1/00
Lei no 9.984, de
17/7/00
Lei no 10.233, de
5/6/01
Lei no 10.233, de
5/6/01
Ministrio da Sade
Ministrio da Sade
Ministrio do Meio
Ambiente
Ministrio dos
Transportes
Ministrio dos
Transportes
Ministrio do
Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio
Exterior
MP no 2.228-1, de
6/9/01
Lei no 11.182, de
27/9/05
3. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio
da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2.
ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 36. O termo agencificao j havia sido utilizado
anteriormente em SANTOS, Luiz Alberto dos. Agencificao, publicizao, contratualizao e controle
social: possibilidades no mbito da reforma do aparelho do Estado. Braslia: Diap, 2000.
4. NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspectiva e controle das agncias reguladoras.
In: SEMINRIO INTERNACIONAL SOBRE AGNCIAS REGULADORAS DE SERVIOS PBLICOS,
2., 2001, Braslia. Braslia: Instituto Hlio Beltro, 2001, p. 13. Mimeo.
128
5. Ibidem, p. 12.
6. OLIVEIRA, Gesner; FUJIWARA, Thomas; MACHADO, Eduardo Luiz. A experincia brasileira
com agncias reguladoras. In: SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos
regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005, p. 165.
7. BRASIL. Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional
brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial. Braslia: Casa Civil, 2003, p. 10. Mimeo.
8. WALD, Arnoldo; MORAES, Luiza Rangel de. Agncias reguladoras. Revista de Informao
129
130
131
Pblica
no-estatal
Privada
Forma de
administrao
Burocrtica Gerencial
Ncleo estratgico
(Legislativo,
Judicirio,
Presidncia, cpula
dos ministrios,
Ministrio Pblico)
Atividades exclusivas
(regulamentao,
fiscalizao, fomento,
segurana pblica,
seguridade social
bsica)
Servios
no-exclusivos
(universidades,
Publicizao
hospitais, centros de
pesquisa, museus)
Produo para
o mercado
Privatizao
(empresas estatais)
Fonte: Adaptado de Brasil (1995).
132
133
19. BRASIL. Construo do marco legal dos entes reguladores. Recomendao de 31 de maio
de 1996 do Conselho de Reforma do Estado. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado. Braslia, 1996.
20. WALD; MORAES. Op. cit., p. 157.
21. SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do atual
desenho institucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003, p. 21. (Texto para discusso n. 941).
22. Ibidem, p. 3.
134
23. PIRES, Jos Claudio Linhares; GOLDSTEIN, Andrea. Agncias reguladoras brasileiras: avaliao e
desafios. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 8, n. 16, p. 6, dez. 2001.
135
24. Idem.
25. WALD; MORAES. Op. cit., p. 152.
26. SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da. Introduo. In: SALGADO, Lucia Helena e
MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio
de Janeiro: Ipea, 2005, p. 5. (grifos nossos).
27. SALGADO, 2003. Op. cit., p. 22.
28. NUNES. Op. cit., p. 10.
29. DI PIETRO. Op. cit., p. 37.
136
funo regulamentar. Nesse aspecto, deve-se considerar que nos EUA, alm
das decises judiciais, os regulamentos expedidos pelas agncias reguladoras
constituem-se como fonte do direito norte-americano.30
Nunes considera que o legislativo deu-lhes um mandato com contornos
imprecisos.31 A impreciso do mandato das agncias reguladoras de servios
pblicos tem origem j na Lei das Concesses Lei no 9.074, de 7 de julho de
1995. Embora esta discipline concesses e permisses de servios pblicos,
no versa expressamente sobre os princpios, as diretrizes e as regras gerais
para a operao das agncias reguladoras. Dessa forma, deixou indefinidos
aspectos relativos s suas funes, objetivos e principais atribuies, sua
estrutura organizacional e de custeio, formatao jurdica do rgo e do
seu grau de independncia em relao ao Poder Pblico.32 Por isso, h uma
premente necessidade de se melhor delimitar as competncias, atribuies
e posicionamentos, dentro da estrutura do Estado, como observa Salgado,
para quem mandatos imprecisos e vagos so da natureza das agncias
regulatrias.33 Essa impreciso seria condio necessria para permitir a
independncia nas decises das agncias com relao a presses provenientes
do governo ou do mercado. Nesse sentido, as leis que determinam as
competncias de agncias deixam usualmente em aberto as formas como as
agncias devero alcanar os objetivos de eficincia e eqidade.34 Embora
considere aceitvel que as agncias reguladoras exeram essa mirade de
funes de naturezas executiva, legislativa e judicante, a autora ressalva que o
importante que tais funes sejam exercidas dentro de limites predefinidos
e sob o controle da sociedade.35
patente que ainda no h no Brasil marco regulatrio claro a ser
seguido pelas agncias reguladoras, uma vez que a criao das agncias
prescindiu, at o momento, de um verdadeiro regime regulatrio amplo, que
30. CARVALHO, Ricardo Lemos Maia L. de. As agncias de regulao norte-americanas e sua
transposio para os pases da civil law. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio:
temas polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 383.
31. NUNES. Op. cit., p. 4.
32. WALD; MORAES. Op. cit., p. 153.
33. SALGADO, 2003. Op. cit., p. 22.
34. Ibidem, p. 17.
35. Ibidem, p. 18.
137
138
139
Anvisa
Finalidade institucional
Regular e fiscalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializao
de energia eltrica, em conformidade com as polticas e diretrizes do governo
federal (art. 2 da Lei n 9.427/1996).
Regular as telecomunicaes (art. 8 da Lei n 9.472/1997).
Promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades
econmicas integrantes da indstria do petrleo, do gs natural e dos
biocombustveis (art. 8 da Lei n 9.478/1997, com redao dada pela
Lei n 11.097/2005).
Promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle
sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios submetidos
vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e
das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos
e de fronteiras (art. 6 da Lei n 9.782/1999).
140
Agncia
Finalidade institucional
141
43. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo
econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005a, p. 275.
44. ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias reguladoras e governana no Brasil. In: SALGADO, Lucia
Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta
fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005b, p. 130.
45. Ibidem, p. 137.
46. SALGADO; MOTTA. Op. cit., p. 10.
142
143
51. GMEZ-IBAEZ, Jos A. Regulating infrastructure: monopoly, contracts, and discretion. US:
Havard University Press, 2006.
144
145
53. Para Martins, a segunda gerao de agncias reguladoras representou a flexibilizao do modelo
de agncias independentes. Nas palavras do autor: Em sntese, j se sinalizava a utilizao do modelo
de agncia reguladora como estratgia de flexibilizao (em busca do que se convencionou chamar
jocosamente de kit reguladoras: mandato, carreira prpria, estrutura diferenciada de cargos
comissionados, regras diferenciadas de licitao, de proviso de quadros temporrios etc.), que explodiu
na terceira gerao de agncias reguladoras (ANA, ANCINE, ANTAQ, ANTT). MARTINS, Humberto
Falco. Reforma do estado e coordenao governamental: as trajetrias das polticas de gesto pblica
na Era FHC. In: ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita (Org.). O Estado numa era de
reformas: os anos FHC Parte 1. Braslia: MP/Seges, 2002, p. 250.
54. Nas palavras do autor, a implementao das primeiras agncias ocorreu a partir de outubro de 1997
e o modelo observado para a Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL e a Agncia Nacional
de Energia Eltrica ANEEL foi reproduzido para as demais agncias. MELO, Marcus Andre. Poltica
regulatria: uma reviso da literatura. BIB, Rio de Janeiro, 2o semestre de 2000, p. 8.
146
147
148
61. Idem.
62. ROUSSEFF, Dilma. Agncias reguladoras: avaliao de performance e perspectivas. Cmara dos
Deputados. Braslia: Coordenao de Publicaes, 2003, p. 17.
63. BRASIL, 2003. Op. cit., p. 28.
149
150
151
Consideraes finais
O modelo geral seguido para a criao das agncias reguladoras
configura-se, na prtica, em diversidade de desenhos institucionais prprios,
que variam em cada uma das agncias. Houve para cada agncia a edio
de uma lei de criao, que aprovou conjunto de caractersticas prprias.
So exemplos de caractersticas relacionadas ao seu desenho institucional
a estrutura bsica, a existncia de contrato de gesto e ouvidoria, a durao
do mandato dos dirigentes, a possibilidade de reconduo, a definio do
presidente da agncia, as regras sobre a quarentena dos dirigentes, a previso
para a realizao de consultas e audincias pblicas, a relao com rgos
de defesa da concorrncia. O desenho institucional das agncias , ento,
o resultado da soma de tais diferentes arranjos prprios de cada agncia.
O quadro 5 aponta as caractersticas gerais do desenho institucional das
agncias reguladoras brasileiras.
Descrio
152
Caracterstica
Descrio
64. NUNES. Op. cit., p.11. A existncia das agncias pode ser considerada nos termos de Edson Nunes
como a manifestao de verdadeiro regime de verdades impresso pelo Estado. Regime de verdades
este absorvido, ou mesmo demandado, pela sociedade. Ibidem, p. 9.
153
154
68. Melo lembra que o dficit democrtico, no caso das agncias reguladoras independentes, poderia ser
minimizado se adequada estrutura de governana for criada e permitir a responsabilizao das decises
por meio de reviso judicial, requisitos procedimentais, superviso por comit, participao pblica e
exerccio dos poderes de nomeao do Executivo. MELO, 2000, Op. cit., nota 4, p. 31.
155
69. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. A gramtica poltica das agncias reguladoras: comparao entre
Brasil e EUA. Braslia, 2007. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas,
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156
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discusso n. 941).
158
159
Captulo 6
Evoluo institucional da defesa da concorrncia
no Brasil: a reforma do Cade
Csar Mattos
Introduo
162
167
Cartis
No h dvida de que a conduta com maior potencial de dano
concorrncia o cartel. No entanto, ao SBDC faltavam os instrumentos
adequados para coibir tal prtica. O primeiro cartel condenado aps a
Lei no 8.884/1994 foi o do ao em 1999, detectado de forma totalmente
casual: as empresas, acostumadas dentro do paradigma anterior a discutir
conjuntamente seus reajustes com o governo, foram Seae e informaram
sua inteno de realizar reajustes de preos paralelamente, o que acabou
acontecendo posteriormente com intervalos de no mximo uma semana
entre as remarcaes.
J nesta dcada, o SBDC tornou-se muito mais ativo na persecuo de
cartis. Basicamente dois fatores explicam essa melhoria de desempenho: as
novas prerrogativas da SDE e da Seae1 na busca e apreenso de documentos
em empresas suspeitas e a introduo do programa de lenincia. Este ltimo
constitui um dos principais instrumentos de identificao e punio de um
169
170
7. Concluses
As polticas de defesa da concorrncia integram, atualmente, o conjunto
fundamental de instituies necessrias promoo do crescimento
econmico. E tais instituies no so resultados obrigatrios do que seria
natural busca das sociedades por arranjos eficientes. Devem ser construdas
172
173
PARTE 3
GOVERNANA REGULATRIA NO BRASIL:
FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE PARA
GESTO EM REGULAO
Captulo 7
Desafios da governana regulatria no Brasil1
Luiz Alberto dos Santos
177
188
Captulo 8
Anlise de impacto regulatrio e melhoria
regulatria1
Francisco Gaetani
Klvia Albuquerque
189
Concluso
O momento, como j foi mencionado, conveniente e um seminrio
como o que hoje est sendo realizado oportunidade de alinhar os atores
institucionais envolvidos. O governo conhece a importncia dessas questes,
que tm sido discutidas em outros eventos; existem aes concretas sendo
conduzidas pela Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas
Governamentais SAG da Casa Civil da Presidncia da Repblica; e nesse
clima de parceria construtiva que vamos conseguir avanar no processo de
aperfeioamento institucional do sistema regulatrio brasileiro, de forma a
alavancar o crescimento econmico do pas.
O Estado Regulador realidade que veio para ficar. Mais cedo ou
mais tarde, a abordagem regulatria vai ser introduzida em vrios outros
setores da ao governamental, como meio ambiente, educao, assistncia
social, cultura. fundamental que o pas aposte no desenvolvimento de
capacidades para construir alternativas que qualifiquem o processo decisrio
governamental da melhor forma possvel.
A Casa Civil coordenou a elaborao de projeto que dota o pas de poltica
global para a abordagem regulatria. A Seges e o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto unem-se ao governo no esforo de fazer avanar esta
agenda e de potencializ-la. Este , no entanto, um desafio que transcende
as autoridades governamentais. O aprimoramento do marco regulatrio do
pas depende tambm do comprometimento de outros poderes, de outras
instncias governamentais, do setor produtivo e dos cidados.
196
Captulo 9
Governana regulatria: experincias e
contribuies para uma melhor qualidade
regulatria1
Marcelo Ramos
Introduo
197
198
199
6. Idem.
200
201
Desenvolvimentos
organizacional
recentes:
reestruturao
7. A Seae passar a centralizar suas atenes na discusso ex ante dos marcos regulatrios, elaborar
estudos avaliando a situao concorrencial de setores especficos e poder propor a reviso de normativos
que afetem a livre concorrncia.
8. A Seae passar a opinar previamente, de maneira consultiva, sobre as minutas de normas e
regulamentos das Agncias Reguladoras no que tange aos impactos nas condies de concorrncia dos
setores regulados.
9. OCDE. Guia de avaliao da concorrncia. Verso 1.0, 2007.
204
205
Captulo 10
Mejorando la gestin de la regulacin: la
experiencia del Banco Interamericano de
Desarrollo BID en Brasil1
Pedro Farias
Introduccin
1. Trabalho originalmente apresentado no XII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, realizado na Repblica Dominicana, de 30 de outubro a 2 de
novembro de 2007.
207
2. El equipo de proyecto del BID ha contado, adems del autor, con la valiosa participacin de Juan
Carlos Cortzar, Ftima Cartazo, Nybia Laguarda, Natalia Laguyas y Daniela Felcman.
208
3. Sin perjuicio de reconocer la dificultad en elaborar indicadores relevantes respecto de las tres
dimensiones de la calidad regulatoria, la Comunidad Europea recomienda procurar establecer
indicadores para cada una de las mismas. (Commission of European Communities, 2004).
210
La experiencia de Brasil
ES importante tomar en cuenta que Brasil empez a delinear su actual
sistema regulatorio a comienzos de la dcada de 1990 con el Programa
Nacional de Desestatizacin, que sent las bases para la transformacin del
sector pblico mediante la privatizacin de empresas pblicas en sectores
que requeran de la inversin privada para su expansin y modernizacin
tales como siderurgia y petroqumica. Posteriormente, tuvieron lugar
privatizaciones en varios sectores de servicios pblicos y la habilitacin para
el ingreso de nuevos competidores, profundizndose, de esa manera, los
procesos de reduccin de la actividad empresarial directa del Estado y de
construccin de un Estado regulador.
En el modelo institucional brasileo, el Poder Legislativo establece el
marco normativo y el Poder Ejecutivo formula las polticas a travs de los
ministerios sectoriales. A su vez, las agencias ejecutivas implementan las
polticas definidas por el gobierno y las agencias reguladoras, de carcter
autnomo, se orientan a la correccin de fallas de mercado, influyendo de
manera decisiva tanto en la atraccin de inversiones, la expansin de la
oferta y la mejora de los servicios y productos regulados, como en los precios
en esos mercados.
211
Ministrio de Minas e
Energia
Ministrio de Minas e
Energia
Ministrio de
Comunicaes
Ministrio da Sade
Ministrio da Sade
Ministrio do Meio
Ambiente
Ministrio dos
Transportes
Ministrio dos
Transportes
Casa Civil da Presidncia
da Repblica
Ministrio da Defesa
Fuente: Casa Civil. Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo
institucional brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial. Braslia, sept.
2003.
212
4. La estructura organizativa de las agencias reguladoras federales, con sus propias particularidades,
responde al diseo de agencia reguladora existente en el marco de los pases de la OCDE. OECD
Economic Surveys. Brazil. Volume 2005/2 Febrero, 2005.
213
214
215
217
219
Mecanismo de ejecucin
El Organismo Ejecutor del Programa es la Casa Civil de la Presidencia
de la Repblica de Brasil. La Casa Civil es responsable por la asistencia y
asesoramiento directo e inmediato del Presidente de la Repblica, en especial
en los asuntos relacionados con la coordinacin y la integracin de las
acciones de gobierno. A esta institucin le compete la verificacin previa de
la constitucionalidad y legitimidad de los actos presidenciales, la evaluacin
y el monitoreo de la accin gubernamental y de los rganos y entidades de la
administracin pblica federal, de la compatibilidad de las propuestas, de la
evaluacin de la accin gubernamental y de los resultados de la gestin.
La ejecucin del programa ha sido estructurada en tres niveles, que se
ilustran y detallan a continuacin: i) nivel estratgico: Comit Gestor; ii) nivel
tcnico consultivo: Comit Consultivo; iii) nivel de coordinacin operativa:
Coordinadores Tcnico y Administrativo.
Como forma de apoyar la ejecucin de la operacin, el Ministro Jefe de
la Casa Civil nombrar como Coordinador Tcnico a un funcionario de la
Subjefatura de Anlisis y Acompaamiento de Polticas Gubernamentales
y a un Coordinador Administrativo de la Secretara de Administracin
(SA), cuyas designaciones constituyen condicin previa para el primer
desembolso de la operacin. En la estructura organizacional de la Casa Civil,
la Subjefatura de Anlisis y Acompaamiento de Polticas Gubernamentales
(SAG) asesora directamente al Ministro de Estado en el seguimiento de la
formulacin y ejecucin de proyectos, el anlisis del mrito de las propuestas
sometidas al Presidente de la Repblica y en la coordinacin e integracin de
las acciones gubernamentales.
220
222
aprendidas
223
224
225
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226
227
MARCO LGICO
SUPUESTOS
MEDIOS DE
VERIFICACIN
PROPSITO
FIN
INDICADORES
RESUMEN NARRATIVO
ANEXO
228
Informe del Comit Gestor.
SUPUESTOS
1. Se tomarn como indicadores los Pilares Instituciones e Infraestructura que componen el Subndice de Requerimientos Bsicos de Competitividad (BRS) que integra el Global Competitiveness
Index producido por el World Economic Forum. En el link se incluyen cuadros en los que se muestran los valores de los indicadores (pilares) mencionados, las posiciones relativas de los pases de
la regin en el Subndice aludido, as como en el CGI y sus restantes componentes. No se incluyen los pilares Macroeconoma y Salud y Educacin Primaria (del BRS) por no tener relacin directa
con el objetivo del Programa. Se espera que las mejoras previstas le permitan al pas pasar, cteris pribus, a las posiciones 5, 7 y 9 en los Pilares Institucional e Infraestructura y en el Subndice de
Requerimientos Bsicos, respectivamente, en Amrica Latina. El valor del indicador va de 1 a 7, donde a mayor valor, mejor posicin en el indicador.
2. El Anexo Metodolgico del Indicador de Calidad Regulatoria se incluye como links al Informe de Proyecto.
3. Por tratarse de una herramienta nueva, no existe medicin de Lnea de Base. Sin perjuicio de ello se ha realizado un ejercicio para estimar la misma. Se recomienda que el Comit Gestor revise la
estimacin llevada a cabo, dentro de los primeros tres meses de vida del Programa.
4. Este indicador corresponde al Subndice Autonoma y Transparencia del Indicador de Calidad Regulatoria Ampliado. Ver parte II. de la Ficha Metodolgica de este ltimo, la cual se incluye como
link al Informe de Proyecto. Por tratarse de una herramienta nueva, no existe medicin de Lnea de Base. Sin perjuicio de ello se ha realizado un ejercicio para estimar la misma. Se recomienda que el
Comit Gestor revise la estimacin llevada a cabo, dentro de los primeros tres meses de vida del Programa.
Registro de participacin
en los cursos;
Evaluaciones a los
participantes de los cursos;
Evaluacin de los
cursos por parte de los
funcionarios capacitados.
Fortalecer la autonoma,
transparencia y desempeo de las
agencias reguladoras
Mejorar la coordinacin y el
alineamiento entre las polticas
sectoriales y los procesos
regulatorios.
MEDIOS DE
VERIFICACIN
COMPONENTES
INDICADORES
RESUMEN NARRATIVO
Captulo 11
Boas prticas regulatrias: previsibilidade e
transparncia na Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria
Dirceu Raposo de Mello
Pedro Ivo Sebba Ramalho
Introduo
1. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. A gramtica poltica das agncias reguladoras: comparao entre
Brasil e EUA. Braslia, 2007a. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas,
Universidade de Braslia.
230
2. Observe-se que a ICC surge exatamente cem anos depois de promulgada a Constituio norteamericana, a qual reserva amplos poderes aos Estados daquela Federao. Tais poderes so
consubstanciados na Emenda X, datada de 1791, que prev que os poderes no delegados aos Estados
Unidos, nem negados aos Estados da Federao, so reservados aos Estados ou ao povo. Trata-se de
concepo que valoriza o poder local, diferentemente da tradio brasileira, que concentra o poder no
mbito federal.
231
233
235
7. A presente seo baseada nos seguintes documentos: ORGANISATION for Economic Cooperation and Development OECD. The OECD report on regulatory reform. OECD, 1997. Disponvel
em: <http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 mar. 2007. ORGANISATION for Economic Co-operation
and Development OECD. Regulatory policies in OECD countries: from interventionism to
regulatory governance. OECD, 2002; ORGANISATION for Economic Co-operation and Development
OECD. Guiding principles for regulatory quality and performance. OECD, 2005. Disponvel em:
<http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 mar. 2007.
236
239
8. A presente seo baseada nos Relatrios de Atividades da Anvisa relativos os anos de 2005, 2006
e 2007. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Relatrio de Atividades da Anvisa 2007. Braslia: Anvisa,
2008a. 160 p.; RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Relatrio Anual de Atividades da Anvisa 2006.
Braslia: Anvisa, 2007b. v. 1. 424 p.; RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Anvisa: Relatrio Anual de
Atividades 2005. Braslia: Anvisa, 2006. v. 1. 210 p.
240
242
243
9. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Boas prticas regulatrias: guia para o Programa de Melhoria
244
245
Consideraes finais
Existe grande expectativa em relao s contribuies do PRO-REG
para o aperfeioamento da regulao exercida no Brasil e para a consolidao
do modelo instaurado com a criao das agncias reguladoras no pas.
Igualmente, o avano do processo legislativo relacionado ao Projeto de Lei no
248
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249
250
251
PARTE 4
ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO:
EXPERINCIAS INTERNACIONAIS
Captulo 12
Anlise de Impacto Regulatrio AIR:
a experincia do Reino Unido1
Donald Macrae
A Anlise de Impacto Regulatrio AIR no Reino Unido
255
mas eles nem sempre fazem isso. As ideias de qualidade por trs da avaliao
do impacto foram institucionalizadas em processo que foi excessivamente
desenvolvido. Como frequentemente acontece com o novo e com sistemas
bem-sucedidos, isso se tornou ultrapassado.
Para entender o que ocorreu, descreveremos histrico sobre o uso das
AIRs no Reino Unido a partir da experincia de trs organizaes no contexto
geral da cultura do elaborador de polticas do Servio Civil do Reino Unido:
Grupo de Reforma Poltica.
Painel de Questionamento Ministerial Defra.
Comisso para a Melhoria da Regulao.
A natureza da poltica
Esclarecer os objetivos da poltica genuinamente difcil. Eles tendem a
ser mltiplos, mais do que nicos, e envolvem negociaes. Isso mais fcil em
agncias que tratam de um nico assunto ou em grupos de lobby. No governo,
a maioria das polticas mencionadas regularmente possui nvel moderado de
ambio e tero impacto em outras polticas ou outros Departamentos.
muito fcil desviar a ateno com objetivos secundrios e muito
tentador manter a mudana de objetivos. Mas o objetivo tambm mudar
com o tempo, assim como a poltica muda. O objetivo presente pode ser
simplesmente perceber que se deve fazer alguma coisa para passar pela crise.
A flexibilidade nos objetivos pode ser virtude em um mundo de mudanas
polticas muito rpidas. Existe um lugar legtimo para o curto prazo, polticas
de curta orientao, assim como planos importantes e estratgicos. perigoso
ser muito racional sobre poltica, uma vez que ela opera em ambiente poltico.
Evidncia e anlise
Outra consequncia das polticas que mudam rapidamente a funo
da evidncia. Todo mundo reclama para que seja feita poltica baseada em
evidncia, mas ao invs disso no universo do mundo poltico que uma
poltica frequentemente apoiada na evidncia seria necessria. Alm disso,
melhor do que simples especulao.
Existe tambm falta de ferramentas na pesquisa encomendada e, dessa
forma, no entendimento e na anlise dos resultados. Existe tenso entre os
interesses e valores da academia e as necessidades do elaborador de polticas,
261
263
Captulo 13
Da necessidade de uma reviso regulatria
centralizada
Jim Tozzi
265
269
Consideraes finais
Torna-se necessrio o desenvolvimento de slidas tcnicas de
anlise, mas isso no condio suficiente para o processo
regulatrio; sem uma autoridade regulatria central, no h dvidas
de que se deve prestar muita ateno s anlises sobre o impacto de
medidas regulatrias.
O componente mais decisivo na criao de um sistema de
reviso regulatrio o estabelecimento de autoridade regulatria
centralizada que seja responsvel pela publicao de regras de bom
governo, que regulem os reguladores, e que tenha autoridade e
272
273
Captulo 14
La regulacin es constitutivamente una teora de la variedad y
de las transformaciones de las estructuras del capitalismo.
Lordon
Antecedentes
En el contexto actual de la globalizacin, un buen desempeo
macroeconmico es condicin necesaria pero no suficiente para definir el
atractivo de un pas. La inversin necesita de incentivos para llegar, quedarse
y desarrollar empresas que generen ms y mejores empleos. La calidad de la
regulacin y el cumplimiento de la ley son el anverso y el reverso del Estado de
Derecho, en general, y constituyen, por ende, criterios de decisin cruciales
para los inversionistas, en particular (i.e. clima de negocios).
Dado que uno de los propsitos de la regulacin es mejorar la eficiencia
de la economa y su capacidad de adaptarse a los cambios y transformaciones
del entorno nacional e internacional, aqulla se constituye como elemento
indispensable para provocar un clima propicio que garantice inversiones
productivas que coadyuven al bienestar social: frente a la mano invisible del
mercado, la mano visible del gobierno en orden al bien comn.
Desde su creacin en el ao 2000, la Comisin Federal de Mejora
Regulatoria (COFEMER), en su calidad de rgano desconcentrado de la
Secretara de Economa, ha enfocado sus esfuerzos para consolidarse
gradualmente como un ombudsman o garante ciudadano de la calidad de
la regulacin y como un puente de interaccin con el sector privado y la
ciudadana, en general.
275
277
MIR y transparencia
Por ley, la COFEMER debe hacer pblicos los anteproyectos y sus MIR,
en el momento en que los recibe, as como las distintas resoluciones que
278
279
280
283
284
285
Conclusin
Gracias a la MIR y a los dems instrumentos previstos en la LFPA, da
a da cobran mayor vigencia en la conciencia del regulador, las ventajas y
los beneficios que conlleva la mejora regulatoria, haciendo de este proceso,
una institucin ad hoc que se inserta indiscutiblemente en los resultados
que se esperan de la gestin de un gobierno transparente, interesado en la
preservacin del Estado de Derecho que provea de condiciones para garantizar
la vida digna de sus gobernados.
286
287
Apoio:
Realizao:
Casa Civil da
Presidncia da Repblica
Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional de Gesto em Regulao - PRO-REG
Casa Civil da
Presidncia da Repblica