REVISTA CONTAS ABERTAS

Publicao anual V.3 N 3 2017 Disponvel no Portal www.tce.ms.gov.br

ARTIGOS CIENTFICOS ENTREVISTA JURISPRUDNCIA

Corrupo: tica ou Poltica ANTNIO RENATO Acrdos de relatoria

ALVES RAINHA dos Conselheiros
Planejamento e controle: Ronaldo Chadid e
uma reflexo sobre tica Ou o Brasil acaba Jerson Domingos
com a corrupo, ou
Gerenciamento de Riscos a corrupo acaba
e o Controle Externo: com o Brasil
Ferramenta e Resultados

1

Revista Tcnica do Tribunal
de Contas de Mato Grosso do Sul
Publicao anual
2017
Disponvel no Portal
www.tce.ms.gov.br
CORPO DELIBERATIVO:
PRESIDENTE
Conselheiro Waldir Neves Barbosa
VICE-PRESIDENTE
Conselheiro Ronaldo Chadid
CORREGEDOR-GERAL
Conselheiro Iran Coelho das Neves
OUVIDOR
Conselheiro Osmar Domingues Jeronymo
DIRETORA-GERAL DA ESCOEX
Cons Marisa Joaquina Monteiro Serrano
CONSELHEIROS
Jos Ricardo Pereira Cabral
Jerson Domingos
AUDITORIA:
Clio Lima de Oliveira
Leandro Lobo Ribeiro Pimentel
Patrcia Sarmento dos Santos
CONSELHO EDITORIAL:
Conselheiro Ronaldo Chadid
Joo Ricardo Pinho
Cllio Chiesa
Eurico Marco Diniz de Santi
Jacintho Arruda Cmara
Jos Maurcio Conti
Paulo de Barros Carvalho
Trek Moyses Moussalem
MINISTRIO PBLICO DE CONTAS:
PROCURADOR-GERAL DE CONTAS
Joo Antnio de Oliveira Martins Jnior
PROCURADOR-GERAL-ADJUNTO DE CONTAS
Jos Ado Camilo
ESCOL A SUPERIOR DE CONTROLE EXTERNO:
DIRETORA-GERAL DA ESCOEX
Conselheira Marisa Joaquina Monteiro Serrano
COORDENADOR-GERAL
Ben-Hur Ferreira
COORDENADORIA DO NCLEO DE PESQUISA
Fernanda Olegario dos Santos Ferreira
COORD. DE CAPACITAO E EXTENSO
Serley dos Santos e Silva
COORDENADORIA DE PUBLICAO
Cezar Luiz Vendas Galhardo
COORDENADORIA DA BIBLIOTECA
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EDITOR RESPONSVEL
Henrique Xavier (DRT/SP 13.369)
PRODUO EDITORIAL
Cezar Luiz Vendas Galhardo
Herbert Covre Lino Simo
DIAGRAMAO E EDITORAO
Agilit Propaganda
REVISO
Agilit Propaganda
REVISTA CONTAS ABERTAS.
Ano 3, n.3 (ago.2017- ). Campo Grande: Tribunal de Contas
do Estado de Mato Grosso do Sul, 2017
Periodicidade Anual (2017- )
ISSN: 2447-5068
1. Tribunal de Contas - Mato Grosso do Sul - Peridicos
2. Mato Grosso do Sul - Tribunal de Contas - Peridicos
CDU 336.126.55 (81.71) (05)
R. TCEMS | Campo Grande | v.3 | n.3 | p.155 | ago.2017
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
(67) 3317 1500 - Av.: Des. Jos Nunes da Cunha, s/n - Bloco 29
CEP 79031-902 - Campo Grande - MS - Brasil
 REVISTA CONTAS ABERTAS

E d i t or ial
A Revista Contas Abertas, do Tribunal de Contas do Estado de Mato
Grosso do Sul, chega ao seu terceiro nmero, mantendo sua pro-
posta editorial de alto nvel tcnico e cientfico, com a publicao
de trabalhos sobre Tribunais de Contas, Controle Externo e demais
temas correlatos s reas do conhecimento jurdico, contbil e fi-
nanceiro da Administrao Pblica.

A entrevista desta edio, com o Conselheiro Antnio Renato Alves

Rainha, do TCDF, trata da importncia dos Tribunais de Contas no
combate corrupo. Como lidar com a corrupo o tema do es-
tudo do Prof. Dr. Tercio Sampaio Ferraz Jnior, desenvolvido a partir
da micropoltica como instrumento de explorao de espaos infor-
mais na busca de influncia.

As boas prticas no mbito da Administrao Pblica so objeto de

dois artigos: sobre a adoo da metodologia de gerenciamento de
riscos e sobre o planejamento como instrumento de controle das
polticas pblicas.

Questes relevantes a respeito da nomeao para cargos pblicos, a

natureza das funes de confiana e dos cargos comissionados so
abordadas nesta edio. Aspectos essenciais das polticas pblicas
na rea da sade, educao e sustentabilidade tambm so tratados,
assim como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a importncia dos
Tribunais de Contas para a defesa da democracia.

Na seo de resenha de livros, obras recentes sobre licitaes, con-

tratos administrativos, contabilidade, Direito Financeiro e Tributrio
so apresentadas e recomendadas.

Registramos o agradecimento do Conselho Editorial equipe da

ESCOEX Escola Superior de Controle Externo do TCE-MS, pelo
empenho na editorao e publicao da Revista Contas Abertas, dis-
ponvel agora aos gestores pblicos e comunidade acadmica.

Conselho Editorial

3
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Entrevista
CONS.
RENATO
06
Contedo Editorial

ALVES
RAINHA

Artigos Cientficos

13 Corrupo:
tica ou Poltica

24 Planejamento e Controle:
Uma Reflexo sobre tica

Gerenciamento de Riscos
28 e o Controle Externo:
Ferramenta e Resultados

Funo de confiana e cargo

37 comissionado: necessidade e
importncia na estrutura
organizacional estatal

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 REVISTA CONTAS ABERTAS

48 A LRF e a obrigatoriedade de que o

ente utilize um nico Siafic

A Importncia dos Tribunais de Contas

60 para a defesa da democracia e as suas

competncias elencadas na Constituio
de 1988

74 Instrumentos de Efetivao das Polticas

Pblicas em Educao

O Direito Sade na Constituio

93 e o Papel dos Tribunais de Contas

na Fiscalizao dos Recursos da
Assistncia Farmacutica Bsica

Sustentabilidade em Edifcios Pblicos:

103 Experincia do Tribunal de Contas de
Mato Grosso do Sul

Educao Bsica em MS:

118 O Censo Escolar 2016 e a
Infraestrutura das Escolas Pblicas

125 Reflexos da Nomeao Tardia em

Concurso Pblico

5
Entrevista Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF

CONS. ANTNIO
RENATO ALVES RAINHA:

Crdito: Jos Nunes Diener

OU O BRASIL ACABA COM A CORRUPO,

OU A CORRUPO ACABA COM O BRASIL

6
 Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
Conselheiro, qual sua avaliao da
colocao do Brasil no ranking do
ndice de Percepo da Corrupo
elaborado pela Transparncia
Internacional? Qual a sua percepo
pessoal da corrupo?
A posio do Brasil est piorando no ranking
do ndice de Percepo da Corrupo da
Transparncia Internacional. O Brasil caiu trs
posies de 2015 (76) para 2016 (79), devendo
cair mais ainda quando da divulgao do ndice
referente a 2017, tendo em conta os graves casos
de corrupo que estamos vivendo.
Eu percebo que a corrupo se alastrou por
toda a Administrao Pblica. realmente uma
metstase. Mas tambm verifico que as instituies
responsveis pelo combate corrupo esto
atuando com rigor e considervel eficincia, e esse
o ponto positivo da histria. Vejo tambm que
a populao est mais atenta, crtica e atuante, o
que fundamental para a preveno e o combate
corrupo.
A corrupo geralmente associada
ao Setor Pblico. Entretanto, ela
ocorre com a participao do Setor
Privado. Qual sua opinio sobre os
efeitos da corrupo no mercado?
Atualmente, o Brasil visto pelo mercado como
um dos pases mais corruptos da Amrica Latina.
A corrupo gera um custo muito alto para quem
quer investir no pas. Dessa forma, a corrupo
tem afugentado investimentos no Brasil, o que
gera desemprego, frustrao de arrecadao de
tributos e prejudica o desenvolvimento cientfico,
tecnolgico e econmico do pas.
A corrupo o principal problema
do pas. Este o resultado de
uma pesquisa feita pelo Datafolha
em 2016. Na sua viso, como a
corrupo afeta o grau de confiana
da sociedade civil nas instituies
brasileiras?
A corrupo fere de morte a credibilidade das
instituies pblicas, governantes, polticos
e gestores pblicos. A pesquisa do Datafolha
reflete perfeitamente a percepo da populao
brasileira, ou seja, o problema mais grave do Brasil
a corrupo, ficando inclusive muito na frente
das graves deficincias da sade e da educao
pblicas. At porque, a corrupo, se no nica,
uma das principais causas da pssima qualidade
e da deficincia dos servios pblicos brasileiros.
Com relao atuao dos Tribunais
de Contas, como o Senhor v a
questo do controle da legitimidade
da despesa? Qual a lio deixada pelo
caso das obras do Estdio Nacional
de Braslia em relao eleio de
prioridades para o gasto pblico?
A Constituio Federal, as constituies estaduais
e as leis orgnicas dos Tribunais de Contas da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios estabelecem que compete s Cortes
de Contas, entre outras atribuies, a fiscalizao
e o controle da legitimidade das despesas
pblicas. Portanto, alm de exercer o controle da
legalidade, da moralidade, da transparncia, da
economicidade e da eficincia das contas pblicas,
os Tribunais de Contas tm o dever de controlar a
legitimidade dos gastos do Estado.
Sabemos que os recursos pblicos no so
suficientes para custear e financiar todas as
necessidades da populao, por isso necessrio
escolher prioridades onde os recursos pblicos
sero aplicados. E, quando essas prioridades
escolhidas pelos governantes, polticos e gestores
no esto em sintonia com as necessidades
essenciais e mais prementes da populao,
estamos diante de um grave vcio de legitimidade
7
 Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
e as Cortes de Contas tm que atuar para impedir
ou corrigir essa irregularidade.
A lio do Estdio Nacional de Braslia Man
Garrincha demonstra exatamente isso, ou seja,
mesmo que a despesa pblica esteja formalmente
acobertada por leis oramentrias aprovadas pela
casa legislativa, a Corte de Contas e os demais
rgos de controle podem e devem impugn-la se
carecer de legitimidade.
O Distrito Federal, mesmo sem qualquer tradio
no futebol, com os seus times profissionais apenas na
srie D do Campeonato Brasileiro, no sendo sede
dos jogos de abertura ou encerramento da Copa do
Mundo e estando com os servios pblicos de sade,
educao e segurana, entre outros, em pssimas
condies e passando por graves carncias, resolveu
construir desnecessariamente um nababesco estdio
de futebol para mais de 70.000 pessoas ao custo de
mais de R$ 1,7 bilho, em valores histricos. Isso uma
demonstrao inequvoca de ilegitimidade de despesa.
Sabe-se da importncia da atuao
preventiva dos Tribunais de Contas.
O TCDF atuou em um caso relevante
na rea da sade no Distrito Federal
(processo 38323/2010). Qual o
resultado para a sociedade? Quanto
foi economizado aps a interveno
do Tribunal de Contas?
O Tribunal fez uma fiscalizao concomitante.
Atuou no momento em que o edital para
aquisio de medicamentos foi publicado e, ao
analisar a pesquisa de preos, verificou que vrios
produtos estavam cotados com valores muito
acima dos praticados no mercado. Estou falando
de sobrepreo na ordem de 1.000%, 3.000%,
8.000%. O Tribunal determinou a suspenso
do certame e a correo dos valores para que
refletissem os preos praticados no mercado.
Com a atuao do TCDF, o valor da licitao e
da contratao caiu de R$ 85 milhes para pouco
mais de R$ 12 milhes.
O Tribunal de Contas do Distrito
Federal atuou de modo proativo
no caso do tnel sob o balo do
aeroporto de Braslia. Qual foi a
participao do TCDF e quanto foi
economizado pela Administrao
Pblica?
O TCDF atuou ainda na anlise do projeto de
engenharia e do edital de licitao. Demonstrou
que, se a obra fosse realizada pelo mtodo
destrutivo em vez do no destrutivo e com um
traado diferente, geraria eficincia e economia
para os cofres pblicos. Dessa forma, aps a
interveno do Tribunal, o valor foi reduzido
de R$ 106 milhes para pouco mais de R$ 50
milhes.
Esse foi um exemplo de uma atuao eficiente e
tempestiva do TCDF na fiscalizao dos gastos
pblicos, demonstrando a importncia das aes
preventivas das Cortes de Contas.
Como o Senhor v a realizao
de auditoria concomitante pelos
Tribunais de Contas?
uma forma de melhorar a eficincia das Cortes de
Contas na fiscalizao dos gastos pblicos. Quando
se faz uma auditoria ou inspeo concomitante,
pode-se identificar e corrigir o defeito do objeto
contratado antes do seu recebimento e antes de
o pagamento ser realizado. Assim, evita-se que
o Estado pague uma determinada coisa (obra/
servio/produto) e receba outra de qualidade ou
quantidade inferior.
A experincia mostra que, depois que o dinheiro
sai dos cofres pblicos, dificilmente ele retorna
quando se identificam casos de corrupo ou de
desperdcio. Ento, o desafio atuar, fiscalizar
e decidir antes que o dinheiro saia dos cofres
pblicos, impedindo, assim, dano ao patrimnio
8
 Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
pblico, cuja reparao extremamente difcil e
muitas vezes impossvel.
Muitas cidades brasileiras sofrem com
problemas relacionados qualidade
do asfalto. Qual foi o resultado obtido
pelo TCDF em relao s obras de
asfalto? necessrio um laboratrio
de asfalto para realizar o controle de
qualidade?
A qualidade do asfalto no Distrito Federal sempre
foi muito ruim. Acredito que essa tambm seja
a realidade brasileira, pelo relato que tenho
recebido de colegas de Tribunais de Contas das
demais unidades da federao.
A ttulo de exemplo, em uma auditoria que
fizemos em uma obra de asfalto j concluda, no
valor de R$ 152 milhes, identificamos prejuzo
no valor de aproximadamente R$ 60 milhes.
Agora estamos realizando uma luta inglria para
tentar recompor esse prejuzo.
Qual a vantagem do laboratrio de asfalto? Ele
um instrumento importantssimo e eficiente para
a realizao do acompanhamento concomitante
das obras rodovirias. Na medida em que o asfalto
vai sendo feito, tcnicos do Tribunal vo a campo,
colhem amostras, levam para o laboratrio, fazem
os exames com agilidade. Eles comunicam o
resultado para o relator do processo, que pode,
inclusive, adotar deciso cautelar determinando
a suspenso dos pagamentos caso o asfalto no
tenha a qualidade prevista no contrato. Assim,
evitamos que o dinheiro saia dos cofres pblicos e
impedimos um dano de difcil ou at impossvel
reparao.
Qual importncia o Senhor atribui
capacitao de servidores dos
Tribunais de Contas? E em relao
sociedade, como os Tribunais podem
atuar para estimular o controle social?
Entendo de fundamental importncia a
capacitao e o constante aperfeioamento dos
membros e servidores dos Tribunais de Contas.
Como disse, compete Corte de Contas o
controle e a fiscalizao de atos emanados dos
Poderes Pblicos que gerem despesas para o
Estado. Dessa forma, os membros e os servidores
dos Tribunais de Contas devem estar capacitados
para identificar as irregularidades e apontar
caminhos para as devidas correes. A governana
e a gesto pblicas so intensamente complexas,
o que exige dos governantes, dos gestores e dos
controladores pleno conhecimento da legislao,
dos princpios, dos costumes e das regras que
regem a Administrao Pblica. A capacitao
constante dos agentes pblicos/polticos pode
garantir esse pleno conhecimento.
Tambm entendo de fundamental importncia
a capacitao dos cidados para que possam
bem fiscalizar os gastos pblicos. O controle
social vem crescendo em importncia ao longo
da histria e, hoje, ocupa papel relevante na
fiscalizao dos recursos pblicos. Dessa forma,
muito importante que os Tribunais de Contas,
utilizando-se da expertise das Escolas de Contas
Pblicas, capacitem os cidados para que eles
tambm possam fiscalizar a boa arrecadao e
aplicao dos recursos pblicos.
Ns sabemos que os membros e os servidores
dos Tribunais de Contas, pelo nmero reduzido,
no podem estar em todos os lugares o tempo
todo fiscalizando os recursos pblicos, mas os
cidados podem. Dessa forma, se estiverem bem
capacitados, podero fiscalizar com eficincia
e tempestividade os recursos pblicos que, na
realidade, lhes pertencem.
9
 Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
Nos ltimos anos, a atuao
pedaggica dos Tribunais de Contas
tem alcanado uma dimenso
importante em relao aos gestores
pblicos. Quais exemplos de boas
prticas pedaggicas o Senhor poderia
mencionar para aperfeioar a atuao
das Cortes de Contas?
Entendo que a constante capacitao dos
membros e servidores dos Tribunais de Contas,
dos gestores e servidores pblicos e dos cidados
um importante instrumento para aperfeioar a
atuao das Cortes de Contas.
Associado a essa permanente capacitao, acredito
que as atuaes preventivas e as realizadas de
forma concomitante com a execuo contratual
so especiais para garantir eficincia na fiscalizao
dos gastos pblicos.
10
Conselheiro Antonio Rainha, para
encerrar, o Senhor poderia relembrar
a interessante comparao sobre a
formiga sava e a corrupo no Brasil,
a partir de Saint-Hilaire, Mrio de
Andrade e Monteiro Lobato?
Claro! Fiz essa comparao exatamente para
ressaltar que precisamos agir com rigor, urgncia e
eficincia para impedirmos que a corrupo acabe
com o nosso pas.
No incio do sculo XIX, o naturalista francs
Auguste de Saint-Hilaire veio ao Brasil fazer um
estudo sobre botnica e ficou assustado com a
devastao da agricultura pela formiga sava.
Dessa forma, no livro Viagem Provncia de
So Paulo, Saint Hilaire cunhou a frase ou o
Brasil acaba com a sava ou a sava acaba com o
Brasil, que veio a se tornar famosa e virou slogan
da campanha realizada na dcada de 40 do sculo
passado, no governo Vargas, visando a acabar com
a devastao da agricultura brasileira pela formiga
sava.
A formiga sava, apesar de ter causado grandes
danos e prejuzos agricultura, no acabou com o
nosso pas, mas a corrupo est a um ou poucos
passos de aniquilar o Brasil, caso as instituies
pblicas, o mercado e os cidados de bem, que so
a esmagadora maioria da nossa populao, no se
unam para combat-la com rigor e eficincia. A
hora essa. No teremos uma segunda chance.
Ou o Brasil acaba com a corrupo ou a corrupo
acaba com o Brasil.
Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF

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 REVISTA CONTAS ABERTAS

ARTIGOS
CIENTFICOS
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Corrupo:
tica ou Poltica
Tercio Sampaio Ferraz Junior

RESUMO: Toma-se a corrupo como mito

Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universida-
de de So Paulo (USP). Doutor em Filosofia pela Johannes
Gutenberg Universitt de Mainz, Alemanha. Professor titular
aposentado do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do
Direito da Faculdade de Direito da USP. Professor emrito
pela Faculdade de Direito da USP-Ribeiro Preto. Professor de
Filosofia e Teoria Geral do Direito dos cursos de mestrado e
doutorado da Faculdade de Direito da PUC-SP. Advogado em
So Paulo. Autor dos livros Introduo ao Estudo do Direito,
Funo Social da Dogmtica Jurdica, Teoria da Norma Jur-
dica, Direito Retrica e Comunicao, Estudos de Filosofia do
Direito, Direito Constitucional, Argumentao Jurdica, entre
outros.
poltico, a partir da micropoltica como
instrumento de explorao de espaos informais
na busca de influncia (sexo, status, prestgio,
reconhecimento), no como poder poltico. Da
o surgimento da figura do poltico profissional,
distinta da do empresrio. Altera-se o ambiente
poltico-social, manifestando-se crescente
integrao entre opinio pblica e imprensa. A
corrupo adquire uma nova lgica, alastrando-
se para alm das limitaes de classe. Da o
dilema democrtico, envolvendo a violao
de lealdades morais e a negociao de valores
fundamentais como a prpria liberdade, clculo
de sobrevivncia que se mede pelo preo.

Palavras-chave:
MICROPOLTICA E MACROPOLTICA; CORRUPO E DIFERENCIAO FUNCIONAL; PBLI-
CO E PRIVADO; ESCNDALO E MDIA.

13

Recebi de Ingo Maehrlein,
um amigo alemo, o
seguinte e-mail a propsito
deste tema:
Sou conselheiro internacional em matria de boa gover-
nana local. Aconselho municpios em Madagascar, tam-
bm em questes de corrupo.
Faz parte da boa governana combater a corrupo. Digo
assim aos prefeitos em Madagascar, que eles devem agir
contra a corrupo, porque ela danosa. A isso eles abanam
a cabea, concordando. Mas me olham com olhos arregala-
dos e amistosos e pensam: como possvel que esses alemes
que s tm farofa no crebro consigam, apesar disso, fazer
automveis to espetaculares.
Perguntam-me, ento, o que devem fazer contra a corrup-
o. Eu respondo que corrupo no um problema de
dinheiro, mas de falta de dinheiro. E explico: quem paga
com bananas deve trabalhar com macacos. De novo aba-
nam a cabea, concordando, e refletem: como poderiam
conseguir bananas para pagar seu pessoal...
Que corrupo, prezados amigos filsofos? Como fazer
para explicar a essa gente, nesses pases, que no se deva
ajudar aos amigos? Corrupo, mesmo para algum da terra
de Kant, algo difcil de definir. Corrupo um daqueles
conceitos, que surgem do nada. Como alergia ao p de ve-
lhos arquivos. Ningum capaz de dizer exatamente o que
ela . Mas, quando ela aparece, qualquer um sabe do que
se trata.
As observaes a contidas
servem para iniciar uma
reflexo.
Delas destaco: (1) a dificuldade de um conceito geral; (2)
a relao/diferenciao entre corrupo e preferncia clien-
telstica; (3) corrupo e distino entre progresso e atraso
(desenvolvido/subdesenvolvido).
Embora, nos dias de hoje, corrupo seja um tema corren-
te, tratado na legislao e verberado moralmente, possvel
dizer que talvez no se trate propriamente de um proble-
ma jurdico nem mesmo, em sua essncia, de um proble-
ma tico, mas de um mito poltico. No mito no sentido
de fabulao, mas de um componente estrutural de nossa
REVISTA CONTAS ABERTAS
percepo das coisas. Nesse sentido, algo que no pode ser
eliminado, no porque o homem seja moralmente fraco,
mas porque nossa concepo de corrupo no permite sua
eliminao (Engels, 2014, p.21).
No se trataria, assim, de um conceito descritivo, mas de
um conceito valorativo: impossvel separar com nitidez o
fato da indignao que ela provoca. Nessa linha, a conhe-
cida classificao, popularizada por Arnold Heidenheimer
(1989), entre corrupo negra, cinzenta e branca, sendo
a primeira aquela que existe no consenso das elites e da
opinio pblica na reprovao de um determinado ato ou
comportamento como merecedor de um castigo (suborno
da autoridade para obter um benefcio); a segunda, quando
alguns grupos da elite veem certos comportamento como
reprovveis, enquanto a opinio pblica mantm uma po-
sio ambgua (por exemplo, o pagamento de transporte
para eleitores dispostos a sufragar determinado candidato
ou partido); a terceira, quando a maioria das elites e da opi-
nio pblica considera certos comportamentos corruptos
como tolerveis, como fazer uso de despachantes para obter
servios, sem perguntar como os conseguem.
H, assim, uma espcie de jogo dialtico entre corrupo e
crtica da corrupo, do qual emergem conceitos de corrup-
o. Mostrada no e-mail que reproduzi, essa equao dial-
tica desponta nessa dificuldade de julgar certos comporta-
mentos: seria um caso de corrupo os brindes que algum,
como comprador, recebe por sua fidelidade ao vendedor em
detrimento dos demais?
Isso seria, por sua vez, um possvel motivo a explicar a di-
ficuldade de uma definio geral de corrupo, o que no
exclui a possibilidade de elegermos algumas conhecidas pr-
ticas como sinais bvios de corrupo: suborno, propina,
favorecimento, no obstante seja inseguro s vezes falar de
corrupo quando pensamos em incentivo, prmio, reco-
nhecimento, gratido.
Uma amostra dessa dificuldade est no princpio da troca
de presentes, descrito como um tema fundamental da an-
tropologia na obra de Marcel Mauss (2002) de 1923/24.
Trata-se da descrio do efeito vinculante que possui um
presente na forma de criao de relaes de compromisso:
presentes devem ser retribudos. Quem recebe assume uma
espcie de dbito que o pe numa posio assimtrica de in-
ferioridade at que retribua com um presente maior, inver-
tendo as posies. Trata-se de relaes que no se regulam
14

por medidas morais, como as que presidem a justia comu-
tativa e distributiva, nem podem ser reduzidas a questes
de gratido, muito menos reguladas por normas jurdicas.
No Cdigo de Hammurabi (1711-1669 a.C) h punio
para o juiz que muda sua deciso. Os intrpretes modernos
dizem que a punio ocorre porque o juiz teria sido subor-
nado. Da o ttulo dado pelos editores do Cdigo a essa
seo: O Juiz Corrupto. Essa interpretao etnocntrica,
contudo, passa por cima do fato do horror que seria para
Hammurabi uma deciso levianamente inconstante. Tal in-
constncia ofenderia o deus Nunamnir, cujos comandos e
decises eram inalterveis. No difcil dizer que dar pre-
sentes e receb-los, mesmo por parte de um juiz, seria um
comportamento usual. Punvel, na verdade, seria a incons-
tncia, a falta de firmeza. Donde uma certa inconsistncia
observada na traduo dos textos, podendo-se supor que o
uso da palavra corrupo poderia apontar para um anacro-
nismo do tradutor (John Noonan Jr., 1984, p. 9 seg.).
Na verdade, essa disputa interpretativa acaba por ser um
indcio de que corrupo no termo facilmente gene-
ralizvel na forma de um conceito universal, podendo ela
ser vista antes como um problema estrutural de um modo
de ser poltico. o que se observa no uso que do tema cor-
rupo se faz em nosso tempo, no quadro das democracias
ocidentais.
Inicialmente, falar de um sentido moderno de corrupo
significa distingui-lo do sentido que ela toma na antiguida-
de clssica. Corrupo das espcies, na gerao dos corpos
tema da bibliografia aristotlica, que faz pensar em corrup-
o como decomposio. Assim, o engendrado, aquilo que
se gera e se corrompe, fruto da metamorfose natural que
se processa na microestrutura do ser.
Transportada para a tica, corrupo, entre os antigos, se
referia corrupo dos costumes. Sua manifestao patente
era percebida quando uma pessoa ou uma cidade aban-
donava os valores viris, austeros, exigentes, para se afe-
minar, entregando-se ao luxo e complacncia. Disso
exemplo a acusao a Scrates de que, sempre perguntando,
sempre questionando, ele corromperia a juventude (cor-
rupo, , fthors), no sentido de faz-la perder
a crena nos deuses da cidade.
Corrumpere palavra usada por Ccero para acusar Op-
pianicus de ter dado bens a um juiz para decidir em favor de
REVISTA CONTAS ABERTAS
algum contra o que justo. Ccero no fala propriamente
em suborno, propina, mas em oferendas (donum/
dona e munus/munera). Mas fica evidente que receber
presentes e oferendas no era um ato repudivel, salvo se
para provocar uma injustia, no sentido de um atentado
contra os bons costumes. At porque, embora, em latim, a
palavra donum como a palavra mnus possam ter uma
conotao pejorativa, donum tem a ver com oferenda,
como mnus tem com encargo.
Contudo, certa dubiedade do termo corrumpere per-
cebida num texto atribudo ao prprio Ccero (sem que se
conhea o contexto):
Dado que nada deva ser to incorrupto em uma repbli-
ca do que o voto e o juzo, eu no entendo porque aquele
que corrompe com dinheiro merecedor de punio, mas
aquele que os corrompe com eloquncia digno de mrito.
Na verdade parece-me que aquele que corrompe o juiz com
oratria faz mais mal do que corromper um juiz com di-
nheiro; pois ningum pode corromper um homem pruden-
te com dinheiro, mas pode pelo discurso (apud Noonam
Jr., 1984, p. 38-45).
Esse uso moral (de mos/mores) sofre alguma alterao s-
culos depois.
Veja-se, por exemplo, que muito diferente a condenao
do filsofo Bacon no sculo XVII (Noonam Jr., 1984, pp.
334 e segs.). Alm de filsofo, Bacon foi poltico. Serviu
ao rei Jaime I como ministro e dele recebeu o ttulo de vis-
conde. Em 1621, foi denunciado no Parlamento por cor-
rupo, j num sentido moderno, ou seja, de apropriao
de dinheiro pblico. Confessou ter recebido presentes das
partes num tribunal que presidia, mas jurou que nenhum
suborno afetou suas decises. Foi perdoado, mas acabou a
sua carreira poltica.
Em breve sntese: a
corrupo antiga afeta os
costumes; a moderna, o
Errio. Em que sentido?
O sentido eminentemente poltico e afeta particularmente
o exerccio da democracia nos seus contornos liberais (Es-
tado de direito).
15

Encontra-se a, alis, um motivo para voltar-nos para aquilo
que se pode chamar de micropoltica enquanto uma tc-
nica poltica de exerccio de poder. Trata-se, genericamente,
de instrumento para a explorao de espaos informais na
busca de influncia, prestgio, reconhecimento, capazes de
gerar redes de relaes, embora sem mostrar-se diretamente
nessas conseqncias. O que torna a micropoltica difcil de
ser racionalizada (ao contrrio da macropoltica e seus ins-
trumentos tradicionais: competncia, poder de polcia, im-
positividade legal, obedincia, uso regulado da fora etc.).
Micropoltica explica, nessa linha, o que se costuma cha-
mar de paternalismo e clientelismo, tomados no como
distores da macropoltica, mas como instrumentos neces-
srios ao exerccio do poder poltico ali onde os instrumen-
tos oficiais no do conta inteiramente de produzir coeso
social e governabilidade.
Micropoltica, nesse sentido, no se confunde, de plano,
com corrupo, mas tem relao com ela. Pode-se dizer, as-
sim, que o sentido moderno de corrupo tem a ver com
um processo histrico de diferenciao e separao, em que
micro e macropoltica ganham linhas divisrias, fronteiras
que se tornam barreiras para o exerccio do poder.
Esse processo comea com uma sutil percepo da confu-
so que ocorre na Idade Mdia entre a suserania poltica
e a condio de proprietrio, mediante a denominao de
dominus conferida ao senhor feudal. Herana conservada
no espanhol e no portugus pelo ttulo de Dom conce-
dido a nobres, reis, imperadores. Dom vem de domi-
nus. Observe-se, porm, que, na Roma antiga, era ttulo
do proprietrio, daquele que detinha o dominium, no do
dirigente poltico.
Dessa confuso resulta, por exemplo, no passado medievo,
a advertncia da Igreja aos prncipes de que eles seriam
protetores, mas no proprietrios do povo. Dela, porm,
resulta tambm a identificao inicial do tesouro como um
bem do monarca e sua progressiva distino como bem do
Estado e a concepo diferente que assume o fisco num e
noutro caso.
Nesse quadro, perceptvel toda a estrutura cortes que
domina a poltica da era pr-moderna (do sculo XV ao
XVIII) e que mostra, nesse perodo, o fator intenso desem-
penhado pela micropoltica nos afazeres de Estado. No s
na troca de favores mediante recompensa em dinheiro, mas
no papel secundrio ou, no mximo equivalente s dife-
REVISTA CONTAS ABERTAS
rentes moedas de troca (parentesco, amizade, sexo, etc.)
usadas nas formas de nepotismo, da escolha dos protegidos
ou favoritos, das amantes, das sinecuras, etc.
Ora, nessa circunstncia, uma distino clara entre a ao
poltica pblica e privada era difcil de ser percebida ou
traada. Por exemplo, na Frana, a coroa estabelecia uma
espcie de arrendamento fiscal, em que o tributo era impos-
to a uma determinada regio conferida a arrendatrios que
eram, simultaneamente, financiadores privados do Estado e
ocupantes de cargos dotados de poder impositivo.
Essa dificuldade atingia inclusive a corte papal, em que car-
deais, bispos e secretrios de Estado eram escolhidos entre
as grandes famlias romanas, que ostentavam grande poder
e riqueza.
Nas sociedades pr-modernas uma percepo crtica da
corrupo (condenao da corrupo) aparecia quando as
expectativas da clientela se frustravam. Entre um cliente e
um patrono se estabelecia uma relao de fidelidade/leal-
dade que, de princpio, era tida como inegocivel, isto ,
no podia ser comprada. A percepo da corrupo apare-
cia, ento, quando entrava o dinheiro como uma forma de
ddiva (presente), o que acabava por monetizar as relaes.
Ou seja, o dinheiro corrompia porque tornava obsoletas as
mximas fundamentais do clientelismo: lealdade e fideli-
dade no se compram. Pois, para a cultura paternalista, a
mobilidade social no estava ligada ao dinheiro. Nessa so-
ciedade, ainda pr-capitalista do ponto de vista econmico
no sentido de que o trabalho no era um objeto de troca
no mercado, eram os estamentos sociais, divididos entre
aqueles que cultivavam as terras, sem possu-las, e os que
as possuam, sem cultiv-las, que estruturavam as relaes
econmicas (Tocqueville, 1997, p. 43).
Diante disso, possvel perceber, de um lado, como e por-
que a micropoltica clientelstica acabava por exercer um
papel importante na organizao do poder poltico (hie-
rarquias, fidelidades, mas tambm produo de arquivos e
registros: por exemplo, os notrios), embora fosse muitas
vezes um inibidor de uma burocracia eficiente e racional,
portanto modernizadora, e, de outro, de que modo pde
surgir a chamada poltica econmica elisabethana (Elisabeth
I), que responsabilizava as comunidades pela remunerao
dos pobres entendidos como aqueles que ou no tinham
meios de subsistncia suficientes ou eram desempregados
no sentido moderno da expresso. Essa poltica, que ficou
mais conhecida como Poor Law, vigorou at 1832, quando
16
 REVISTA CONTAS ABERTAS

o correspondente statute foi revogado sob a alegao de que do, alguns parmetros importantes para o exerccio do po-
favorecia a preguia e inibia o desenvolvimento. der. Um deles est em uma mudana na estrutura temporal
da poltica, cujo vetor se volta para o futuro, que passa a
Esse sistema, conhecido em formas semelhantes em outras ter um papel significativo na formatao de polticas, im-
regies europeias, inibiu, na Inglaterra, a ecloso de uma pondo-se como escolha entre polticas alternativas, entre
revoluo que, na Frana, porm, redundou na Revoluo programas polticos ou mesmo entre ideologias, capazes
Francesa. de alterar, supostamente sempre para melhor, o status quo.
Com isso aparece, j no sculo XIX, a conhecida diviso
partidria entre conservadores e liberais, que marca a cul-
Explico rapidamente. tura poltica europeia e nas Amricas, seguida, na segunda
metade daquele sculo, pela diviso entre direita e esquerda
(aquela vista por socialistas e comunistas como reacionria
A monetarizao do trabalho reconhecida como um fa-
e ela prpria como progressista).
tor fundamental para o advento da sociedade de mercado,
aquela sociedade que vai se desenvolver a partir de meados
Com isso cresce, de um lado, o entendimento da poltica
do Sculo XVIII e que culmina, politicamente, na Revolu-
como uma questo de conscincia de cada cidado, tra-
o Francesa. Na sociedade de mercado, a economia capi-
zendo como consequncia uma crescente integrao entre
talista passa a ver no dinheiro o meio hegemnico de qual-
opinio pblica e imprensa (opinio pblica midiatizada) -
quer troca, neutralizando os objetos e os sujeitos da troca e
o que favorecer a crtica corrupo em novo sentido - e,
pondo as relaes micropolticas sob suspeita.
de outro, uma progressiva diferenciao entre administra-
o e governo, parlamento e partido, com o surgimento de
Em consequncia, nos ltimos 200 anos, o favorecimento
uma figura at ento desconhecida: o poltico profissional,
de parentes e agregados vai perdendo sua fora cultural na
figura distinta do empresrio, e que torna suspeita a confu-
determinao da estrutura social, substituda por uma nova
so dos respectivos papeis.
mentalidade: a ao humana movida pelo ganho e pela
acumulao, o que exige eficincia (Estado burocrtico/ra-
Desse modo o antigo clientelismo entra em crise como for-
cional somado franca liberdade empresarial) e uma forte
ma aceitvel de exerccio de micropoltica (ele identificado
diferenciao funcional entre o pblico e o privado.
com a perverso poltica do ancien rgime), mas no desa-
parece inteiramente do mapa. E desse modo que a cor-
Nesse novo contexto, o exerccio da micropoltica median-
rupo e a crtica da corrupo ganham sua faceta moderna.
te as antigas formas de mecenato nepotista e clientelista
Ele no apenas dava e recebia propinas acidentalmente.
torna-se smbolo de reacionarismo, conferindo crtica
Ele elaborou planos e sistemas de governana com o exato
corrupo um sentido modernizador (para o que segue, na
propsito de acumular propinas e presentes para si mesmo.
perspectiva historiogrfica voltada ao mundo europeu, cf.
Ele se rebaixou imundcie e sujeira da especulao e da
Engels, 2014). Mas com isso altera-se o ambiente polti-
corrupo. Ele no era apenas um ladro pblico, mas o
co-social, pela generalizao dos atores e a introduo de
cabea de um sistema de ladroagem, o capito geral de uma
um ator novo: as massas (poltica de massas). No obstan-
gangue.
te, nesse ambiente a micropoltica ganha novos contornos:
os antigos mecanismos de oferta de benefcios, enquanto
Com essas palavras Edmund Burke, filsofo, membro do
garantia de confiana e lealdade, so transportados para as
Parlamento, descrevia um homem que por 13 anos (1772-
polticas sociais em forma de instrumentos burocrticos
85) fora o governador britnico de Bengala (Noonan Jr,
para controle de massas (planejamento administrativo),
1984, p. 392).
monetizando-se e recompondo, em formas alternativas, a
Mas o problema no estava propriamente ou to somen-
antiga relao paternalismo/clientelismo (ver as diferentes
te nas nomeaes e no exerccio de funes executivas de
manifestaes de caciquismo poltico, corrente, alis, no
Estado, mas no mago mesmo da moderna democracia de
s na Ibero-Amrica, mas na Europa tambm).
sistema de partidos e eleies.

A partir da Revoluo Francesa introduzem-se, nesse senti-

Nos comeos de 1829, New York estabelecia um statute

17

intitulado An Act to Preserve the Purity of Elections. O
alvo era regulamentar as chamadas contributions, modo
como se designavam pagamentos polticos no suporte de
campanhas eleitorais. A dificuldade a enfrentar estava em
distinguir contributions de bribes. Afinal, contribuio de
campanha era mais um cdigo capaz de encobrir um paga-
mento destinado a enriquecer um representante oficial para
favorecer um ato oficial que beneficiaria o pagador.
Foi essa inerncia do privado no pblico, estruturas ideolo-
gicamente diferenciadas, que obrigou a ao poltica, desde
ento, a cunhar um novo conceito de corrupo, ligado es-
pecialmente distino entre a sociedade civil (econmica)
e sociedade poltica e correspondente sutil confuso dos
papeis: poltico/empresrio.
Realo os dois fatores a ensejar a nova circunstncia con-
dicionadora da nova percepo da corrupo: de um lado,
a industrializao e, com ela, o advento da economia de
mercado, fundada no dinheiro como meio hegemnico de
troca, capaz de igualar os agentes econmicos, neutralizados
na condio de sujeitos (sujeitos de direitos), e equiparar
todos os produtos, neutralizados na condio de utilidades,
como objetos de interesse (bens de uso, servios, o prprio
consumo como objeto de troca e, afinal, o prprio dinheiro
como objeto de si mesmo); enfim, com a industrializao,
a noo de interesse (ganho, vantagem, lucro) se expande e
atinge, assim, todas as relaes econmicas. De outro lado,
em paralelo, os prprios detentores de poder poltico, em
qualquer escala, passam a disputar ativamente suas posies
quer na sua conquista quer na sua manuteno, o que deve
ser assegurado por meios capazes de dar sustentabilidade
s campanhas eleitorais, tornando opaca a distino entre
interesse poltico e econmico: a prpria poltica na relao
empresrio/representante parlamentar torna-se opaca.
Essa nova situao recria a micropoltica e estatui um clien-
telismo de nova ordem, como observamos na mudana
ocorrida no Brasil por volta de 1930: com o progressivo
enfraquecimento do patriarcalismo (no Brasil, chamado de
coronelismo, uma aluso a proprietrios rurais que, na
Guerra do Paraguai, recebiam ttulos na condio de reser-
va militar), a ascenso em paralelo das diferentes formas de
sindicalismo operrio submisso ao governo (no Brasil, co-
nhecido como peleguismo, em aluso cobertura de pele
de ovelha usada para montaria em cavalos).
Nesse quadro, um novo conceito de corrupo acaba, as-
REVISTA CONTAS ABERTAS
sim, por ser instrumentalizado como uma recorrente ban-
deira poltica: combate corrupo no sentido das dife-
rentes manifestaes de clientelismo associado a emprego,
trabalho remunerado e a vantagens empresariais associadas
influncia de toda espcie. No preciso ir longe para ver
nesse combate um lema permanente de poltica partidria
no passado recente e no presente, tanto de partidos es-
querda como direita, tanto de movimentos autoritrios
(Brasil em 1964, por exemplo), como de restauraes de-
mocrticas (ostensivas, no Brasil, aps a ditadura Vargas,
como bandeira do partido Unio Democrtica Nacional
UDN, donde udenismo).
Corrupo no perde as tintas morais que sempre a acom-
panham, mas toma, nessa linha, o sentido de um inibidor
do progresso, mediante o que adquire sua exaustiva conota-
o com escndalo.
Escndalos incorporam-se cena poltica, pela revelao
de segredos inconfessveis, detalhes picantes de polticos
proeminentes, figuras obscuras ligadas a empresrios. Nes-
sa nova dinmica, corrupo adquire uma nova lgica: se
no passado era tema circunscrito a elites sociais, alastra-se
a temtica para muito alm das limitaes de classe. Pois
ao adquirir suas bases na poltica de conscientizao elei-
toral das massas, o conceito de corrupo fortalece o papel
da mdia, mormente da mdia de massas, do que decorre
uma nova exigncia constitutiva para o exerccio poltico: a
transparncia como antdoto contra um desfalecido interes-
se/segredo de Estado.
Com isso se fortalecem, de um lado, algumas concepes
difusas, mas que, paradoxalmente, produzem eficincia po-
ltica: nos partidos de esquerda, as teorias da conspirao,
com a denncia de esquemas ocultos ligados ao modo de
produo capitalista, como base da corrupo inerente ao
sistema, mas tambm suas variantes de direita, com suas
denncias racistas, especialmente antissemitas no nazismo
e no fascismo do sculo XX ou, mais recentemente, as de-
nncias de subverso, como aconteceu nas ditaduras lati-
no-americanas na era da Guerra Fria. Tudo isso faz da ide-
ologia um componente importante do moderno conceito
de corrupo.
Por outro lado, o papel da mdia de massas envolve uma es-
pcie de dilema autorreflexivo e paradoxal. De uma parte, a
mdia provoca uma nova diferenciao: a exigncia de uma
mdia transparente, politicamente independente e econo-
18

micamente autossustentvel, fundamento da opinio p-
blica, distinta, ela prpria, dos escndalos que constituem
sua contribuio transparncia. De outra parte, porm, a
escandalizao da corrupo repousa em valores e valora-
es geradores de indignao popular, que so, assim, ma-
ximizados pela prpria mdia. Da o dilema: nos regimes
democrticos, a denncia da corrupo uma arma poltica
que escandaliza quando aponta para personagens e esque-
mas que esto dentro dos sistemas de deciso vigentes, mas
fora da sua oficialidade, o que torna a atuao da mdia um
jogo de realimentao sem precedentes de disputas pr e
contra, sob o ttulo de liberdade de imprensa.
Lembre-se, para realar esse papel da mdia democrtica,
que, nos regimes autoritrios, essa disputa encarada como
corrosiva, devendo escndalos ser eliminados de antemo
em processos de confisso e autoincriminao, ou divulga-
dos ou abafados na medida em que servem manuteno
do regime. Donde o papel da mdia estatizada de reforar
o status quo, como se via nas repblicas socialistas do Leste
Europeu ou no regime maosta na China continental.
Por tudo isso, em breve
sntese, pode-se dizer
que o conceito moderno
de corrupo carrega as
seguintes qualificaes
estruturais:
a) uma tcnica de poder intimamente ligada crtica
e denncia do abuso de papis pblicos para uso pri-
vado, cujo paradigma histrico se constri no incio do
sculo XIX;
b) surge, assim, de uma condenao da micropoltica
(relaes pessoais de amizade, favoritismo, pequenas
lealdades), vigente at a Revoluo Francesa e de uma
progressiva diferenciao entre o pblico e o privado
que alcana a concepo de poder poltico a tripar-
tio de poderes e se instala no interior dos sistemas
jurdicos: direito pblico e privado, interesse pblico e
autonomia privada, autonomia do direito processual e
neutralizao poltica do Poder Judicirio, etc;
c) associado noo de progresso, donde as ideologias
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REVISTA CONTAS ABERTAS
do seu carter pernicioso ao desenvolvimento, dando
azo a uma conhecida e criticada distino entre pases
desenvolvidos e subdesenvolvidos;
d) produz uma dinmica poltica reformista, voltada
para as massas, que alimenta os embates eleitorais, mas
que, de modo paradoxal, se instala dentro dela; nesse
sentido est presente em todos os grandes movimentos
ideolgicos de luta pelo poder do sculo XX, quer de
direita quer de esquerda - palavra de ordem-chave nas
lutas pela pureza das democracias parlamentares, mas
aparece tambm nos expurgos que se observam na Chi-
na ou na Coria do Norte;
e) alimenta-se do escndalo que ultrapassa a estrita esfe-
ra das elites e ganha repercusso generalizada, donde o
papel da mdia e da opinio pblica massificadas;
f ) torna-se, em nossos dias, no grande mal poltico da
civilizao, capaz de atingir todas as esferas de interes-
se pblico (at as exigncias ecolgicas, como se v nas
aes da Transparency International), alimentando-se
de uma diferenciao entre complexidade e transparn-
cia que chega at as grandes corporaes privadas com
seus programas de compliance.
Entende-se, assim, de parte da literatura cientfica, uma
tentativa de distanciar-se do fenmeno, naturalizando-o
moralmente, de certa forma, como fazem os estudos an-
tropolgicos na linha de Marcel Mauss (Essai sur le don),
ligando-o s diferentes manifestaes de reciprocidade
estrutural, cuja complexidade uma varivel que vai das
observaes em comportamentos de sociedades primitivas
a uma generalizao explicativa mesmo em sociedades de-
senvolvidas. Vejam-se, nesse sentido (Noonan Jr., 1984, p.
543), as observaes de Georg Simmel, em seu Philosophie
des Geldes, ao final do sculo XIX, em que o suborno e a
propina aparecem como conceitos universais, intemporal-
mente aplicveis a qualquer cultura. De modo semelhante,
Robert Merton, em 1957, em seu Social Theory and Social
Structure, parte da funo chave do chefe na organizao,
centralizao e manuteno de fragmentos do poder, com
isso satisfazendo necessidades no adequadamente satisfei-
tas pelas estruturas juridicamente dispostas e culturalmente
aprovadas pela sociedade. O que significa que so as defici-
ncias estruturais da estrutura oficial que geram uma estru-
tura alternativa (inoficial). Da distines como corrupo

integrativa e desintegrativa (Wilson, 1968), sendo aquela
em benefcio da governana poltica como um todo e essa,
a gerada pela autoridade em benefcio prprio e privado.
Interessante, nesse sentido, um testemunho que recebi
de outro amigo alemo, o advogado de empresa Albrecht
Schaefer, que assim principia seu relato sobre a corrupo
no mundo empresarial:
Corrupo a Realpolitik da Business Administration. (O
conceito de Realpolitik foi cunhado como reao Revolu-
o fracassada de 1848/49 e globalizado por Henry Kissin-
ger para a poltica externa).
Realpolitik significa o sacrifcio de interesses permanentes e
de longo prazo em favor de vantagens no curto prazo. Real-
politik caracterizada mediante dficits normativos.
Sobre o conceito de corrupo deve-se dizer que, em todos
os Estados, corrupo submetida a penas. As leis crimi-
nais estatuem, cada qual, o fato-tipo da corrupo. Mesmo
quando, a propsito, possam existir diferenas, o conceito
de corrupo de tal modo suficientemente estabelecido
que com ele, pode-se trabalhar em qualquer parte do mun-
do com tranquilidade.
Por que corrupo Realpolitk da Business Administration?
As razes para uma corrupo sistemtica de parte de em-
presrios esto em finalidades acima de ambies pessoais e,
com isso, em falsos incentivos para sucessos de curto prazo.
Para esclarecer: quando no oramento para o prximo ano
fiscal da empresa est submetido a um aumento de fatura-
mento de 30%, mas o mercado que um vendedor experi-
mentado conhece muito bem permite apenas 5%, ento
para a meta proposta os 25% faltantes s podero ser alcan-
ados mediante medidas anticoncorrenciais, dentre as quais
se conta em larga escala a corrupo. Quando, ademais, ao
alcance dessa meta se conecta um bnus anual concedido ao
funcionrio, rompem-se ento todas as comportas morais e
jurdicas.
As consequncias da sistemtica corrupo so, assim, no
fato que a concorrncia submete-se a uma atrativa formata-
o dos preos como se se tratasse de uma inovao tcnica.
Isso leva a que um empresrio, mediante contnua corrup-
o, deixa-se engraxar fora do mercado. Realpolitik em-
presarial estabelece-se sobre uma espcie de homenagem ao
status quo e restringe as mudanas na formao dos preos
mediante concorrncia, bem como as inovaes e melho-
ramentos tcnicos. Como, porm, essas foras de mercado
REVISTA CONTAS ABERTAS
so mais fortes que uma Realpolitik mope, a perda em par-
ticipao de mercado e mesmo a excluso do mercado so
previsveis.
Dado que o Estado o maior cliente da economia, ele aca-
ba por ser o parceiro nato para a corrupo de parte dos
fornecedores. O fato de que, com isso, ocorre um dano
sociedade, algo que no precisa de maiores explicaes.
No se pode dizer, porm, que o conceito moderno de cor-
rupo seja totalmente funcional e, nessa medida, amoral
ou meramente convencional. Expresses como propina e
corrupo no aparecem na obra de Freud. Mas h freu-
dianos que delas tratam como formas de psiconeuroses,
uma espcie de mecanismo de compromisso do ego consigo
mesmo com o objetivo de obter uma simultnea gratifica-
o para os impulsos proibidos do id e para as exigncias do
superego (Alexander & Staub, 1931).
Por sua vez existem trabalhos, por exemplo, na rea eco-
nmica, que se recusam a extirpar da cincia a percepo
moral da corrupo. Susan Rose-Ackerman (1978), econo-
mista de Yale, ao analisar riscos e benefcios da corrupo
para um legislador hipottico, conclua que, caso se deseje
entender o funcionamento da democracia, no ser possvel
acompanhar a inclinao de economistas convencionalistas
em ignorar constrangimentos morais sobre o comporta-
mento egosta/interesseiro (self-seeking).
O que induz a um momento de reflexo. A gorjeta que se d
ao garom no vista como propina. Um pouco diferente
o auxlio que se d ao oficial de justia para que d alguma
preferncia no esforo de cumprir uma citao. Mas ambos
so ou assumidos ou suportados socialmente. Talvez se deva
notar positivamente -, num caso como no outro, uma
espcie de ausncia de sentimento de obrigao, quer de
contribuir quer de retribuir, uma forma de comportamento
voluntrio e espontneo. Todavia, importante, mais no pri-
meiro que no segundo caso, a transparncia. E a comea
a diferena. Nesse sentido, a propina sigilosa e interessada,
gerando alguma forma de retribuio na qual, em uma esca-
la crescente, o propsito de atender satisfatoriamente a uma
reciprocidade mais forte, criando, porm, no agente uma
espcie de conflito de deveres.
Nessa escala, porm, a ausncia de linhas divisrias claras
inegvel. o que se v na extensa lista de expresses, formu-
laes e reformulaes existente no vocabulrio brasileiro:
20

cervejinha, molhar a mo, lubrificar, conto-do-vig-
rio, jeitinho, mamata, negociata, por fora, taxa de
urgncia, gorjeta, rolo, esquema, propina, falca-
trua, peita, caixa 21. Em outras lnguas no diferente,
como se v pelo uso de expresses como lobby, advising
(consultoria), Verrechnungskonto (conta de compensa-
o), couvert, etc. Curiosas formulaes aparecem, no
entanto, quando um corruptor ativo inesperadamente se
confronta com um incorruptvel: O senhor no me en-
tendeu bem, foi um mal-entendido, o que acompanhado
de uma mmica prpria (sorrisos disfarados, surpresa, soft
indignation, seguidos de declaraes como eu jamais pro-
poria algo assim, etc.).
[1] Essa listagem, salvo caixa 2, se encontra, em portugus com tradu-
o para o alemo, em Stierle & Siller (2015, p. 97).
Existe, nesses termos, uma retrica da corrupo que apa-
rece quando ela no cinicamente escancarada. Exemplo
tpico so as formas de recomendao: da parte do agente
ativo, gostaria de trazer as saudaes cordiais de fulano,
que muito o recomendou para tratar desse negcio com o
senhor em total confiana ou haveria, em seu mbito de
discricionariedade, um modo de decidir a questo de ma-
neira favorvel ao meu cliente ou isso me seria de imenso
valor, e da parte do agente passivo, bem, isso no co-
mum nem se pode dizer que faa parte das minhas compe-
tncias ou eu poderia at fazer, mas o risco muito gran-
de, o senhor entende, no ?.
No ltimo ato do delito, porm, a retrica a retrica do
silncio. As pesquisas a respeito mostram que os participan-
tes de atos de corrupo mostram uma tendncia ostensiva
em justificar e neutralizar os comportamentos. Costuma-se
rejeitar a responsabilidade pessoal, o contedo imoral do
comportamento, bem como os danos da resultantes (Stier-
le & Siller, 2015, p. 95). Ocorre uma espcie de raciona-
lizao da corrupo, mediante manifestao de intenes
positivas, como o objetivo da lei no pode ser impedir o
atendimento eficiente das necessidades reais ou faz parte
da concorrncia ou todo mundo faz ou em outros pases
no diferente ou existem coisas piores ou preciso ver
que h interesses maiores da populao em jogo, etc.
Ainda que parea estranho, as pesquisas mostram que a
integridade uma chave para entender a corrupo. In-
tegridade um conjunto de propriedades e valores posi-
tivos, como conscincia moral, confiabilidade, prontido
para agir, conscincia de dever, retido. Os comportamen-
REVISTA CONTAS ABERTAS
tos corruptos se mostram como variantes desviantes desse
conjunto. Esses desvios apontam para certas circunstncias
que compem o chamado Fraud Diamond (o diamante
da fraude): a presso ou motivo como primeiro fator, que
pode ser a existncia de problemas financeiros pessoais, mas
tambm motivos resultantes da relao remunerao/sobre-
carga de exigncias, percepo de uma injustia social na
aquisio de bens valorados positivamente pela sociedade
etc. O segundo fator est na oportunidade: o conhecimento
de falhas no sistema de controle, o conhecimento ou mur-
mrios sobre comportamentos corruptos de outros, certa
confiana de que o ato receber a aprovao superior etc. O
terceiro fator est na justificao interna dos atos: o agente
precisa justificar-se a si mesmo para que ele esteja ou con-
tinue integrado socialmente e disponha de um bom status
social. O diamante da fraude est, por fim, na competncia
(esperteza) do agente na execuo do ato corrupto.
Em suma, h na (dialtica) corrupo e crtica (combate)
corrupo um dilema moral que repousa em racionaliza-
es divergentes: no interesse de empreendimentos polti-
cos, econmicos ou financeiros, a corrupo deve ser bani-
da, pois, no limite, ela conduz a uma disfuno do sistema
social. Porm, empreendimentos ntegros, incorruptveis
mostram-se, em curto e mdio prazo, ineficientes quando
se olha para a sociedade de mercado em conta do valor in-
teresse.
O que aponta, afinal, para um paradoxo, prprio do sistema
da economia de mercado (Polanyi, 1978, p. 194): a preten-
so de liberdade econmica, livre de influncias estatais
fruto, historicamente, de massivas intervenes do Estado,
que alcanam a criao de um caminho livre para as transa-
es mediante medidas protecionistas, at com o estabele-
cimento de condicionamentos jurdicos para o exerccio da
liberdade de mercado.
Ou seja, a economia de mercado, supostamente um sistema
autorregulado, gera uma burocracia (privada e estatal) em
que proliferam as instncias administrativas, todas com cer-
to poder discricionrio, com certo grau de opacidade (no
transparncia) e alta possibilidade de manipulao de infor-
maes. E a a corrupo que parece acompanhar o poder
como a sombra acompanha o corpo (Lord Acton: Power
tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely).
Trata-se, de um lado, da corrupo jurdica, tipificada (pre-
varicao, malversao, fraude, corrupo ativa e passiva).
De outro, a chamada corrupo sistmica que se produz
21

quando as incorrees se tornam regra e os paradigmas
traados pela lei viram excees. o caso de condutas to
institucionalizadas (no sentido sociolgico da palavra) que
raramente se castiga o corrupto, enquanto at se protege o
comportamento indevido.
Nesses termos, na corrupo sistmica a administrao ad-
quire um cdigo oculto, que valida e alimenta as violaes
do cdigo expresso, a tal ponto que os que no compar-
tilham das prticas venais so intimidados e obrigados a
guardar silncio. Esse cdigo oculto gera, por sua vez, dois
tipos de corrupo: a de cima para baixo e a de baixo para
cima (Ackerman, apud Sea, 2002, p. 56).
Na primeira, quem executa os atos de corrupo so buro-
cratas de maior categoria e a extorso centralizada e mo-
nopolizada, bem como a repartio ou no dos ganhos com
escales inferiores, que serve, quando usada, para comprar
cumplicidade e gerar estabilizao do sistema (Susan-Rose
Ackerman anota que esse tipo de corrupo muito co-
mum nos pagamentos a polticos de alto escalo e efetuados
na indstria do petrleo mediante funcionrios at bem
pagos). Na segunda (de baixo para cima) so os funcion-
rios de baixo escalo que planificam e executam, repartindo
ganhos com os de escalo superior que, assim, acobertam,
garantindo silncio, estabilidade e impunidade. Os custos
do primeiro tipo so mais visveis e previsveis, enquanto os
do segundo so mais difusos e de contabilidade imprecisa.
E nesse paradoxo reflete-se, afinal, o paradoxo da investiga-
o da corrupo. o paradoxo percebido em instrumentos
como o da delao premiada (e da lenincia de empresas).
A delao premiada repousa, de um lado, na violao de
lealdades morais, prprias do micropoder (traio) e, de
outro, na plausibilidade de negociao monetizada de va-
lores fundamentais como a prpria liberdade (clculo de
sobrevivncia). Aqui, no choque entre ticas de convico
e de finalidade, o dinheiro volta a desempenhar um papel
fundamental de neutralizao moral, tornando a delao
algo que se mede pelo preo. Da o jogo legal de primeiro,
segundo, terceiro delator, ou da lenincia, lenincia plus,
nesse caso com valores percentuais at estipulados norma-
tivamente em lei.
, de novo, a corrupo moderna, agora como clculo e
objeto de negociao. O que explica o aparecimento das
chamadas teorias revisionistas (Huntington, 1989, p. 381),
caso em que a corrupo apareceria como um remdio con-
tra o excesso de burocracia, impeditivo do desenvolvimento
REVISTA CONTAS ABERTAS
econmico: por exemplo, pagamentos por fora para lubrifi-
car a mquina... O que no exatamente verdade, quando
se pensa no efeito inverso: criar dificuldades para vender
facilidades.
O que nos leva a pensar na direo inversa. Afinal, como
diz John Dewey, em uma sociedade dominada pela cultu-
ra da corrupo, a educao de valores efetiva, muito alm
das declaraes altissonantes contra a corrupo, tender a
reproduzi-la.
E aqui a observao histrica nos surpreende, ao mostrar
que uma educao cvica, baseada em valores eticamente
incontestveis, quando efetuada em um marco institucio-
nal e social inadequado, governado por polticas e polticos
corruptos, pode entrar em colapso e fracassar. Ou, como
recordava Jaspers, referindo-se Alemanha:
na poca do Imprio (Kaiserstaat), quisemos formar bons
sditos e tivemos a Repblica de Weimar; na Repblica de
Weimar quisemos formar bons democratas e tivemos o na-
cional-socialismo. Durante o nacional-socialismo quis-se
formar nazistas convictos e tivemos a Repblica Federal...
E agora, o qu?
Volto ao texto recebido de meu amigo alemo, advogado
de empresa.
Como a corrupo pode ser
mais bem combatida?
Ao lado das tipificaes penais contra o suborno, que so
direcionadas contra as pessoas fsicas, um direito penal vol-
tado para as pessoas jurdicas um eficiente complemento.
Certamente no se pode condenar uma pessoa jurdica
priso, mas ela pode ser sensivelmente punida, na medida
em que os faturamentos corruptos sejam resgatados.
Mas o Direito Penal, sozinho, no consegue combater a
corrupo, como mostra, alis, a histria econmica.
Um importante aliado contra a corrupo pode ser o mer-
cado financeiro.
Uma administrao econmica legal e sustentvel deve estar
submetida ao juzo centralizado dos investidores. Para isso
so necessrios os auditores independentes, as agncias de
rating e as autoridades financeiras.
22

A experincia mostra que a administrao empresarial, que
precisa financiar-se no mercado de capitais [portanto, com
domnio de empresas de capital aberto], nada mais teme
que do que o mau juzo de investidores financeiros. Gran-
des investidores comunitrios, como fundos de penso,
tm, necessariamente, interesses permanentes e de longo
prazo. Esse perfil tem, porm, de ser reforado.
Muito ajuda na luta contra a corrupo uma imprensa livre,
com jornalistas especializados em questes econmicas. Em
uma democracia que funciona isso uma obviedade.
Mas onde fica a transparncia nas empresas?
Na Alemanha, pas em que a cogesto empresarial, a par-
ticipao do trabalhador na direo empresarial, mais se
desenvolveu, ela fracassa no combate corrupo. Estrutu-
ras empresariais autocrticas, em razo do que empregados
dotados de senso crtico acabam to desqualificados como
um pau de galinheiro, no resolvem o problema e devem ser
criticadas. O que , especialmente, uma tarefa para a corpo-
rate governance e para o jornalismo econmico.
Que fazer ento?
A Indonsia h alguns anos fez uma proposta interessan-
te. Funcionrios pblicos corruptos deveriam ser castrados.
A fundamentao para essa pena corporal seria: o que se
objetiva impedir que funcionrios pblicos corruptos se
multipliquem!
No , certamente, uma soluo. Mas como lidar com ela
um desafio que permanece.
Prof. Dr. Tercio Sampaio Ferraz Jr. em banca de Doutoramento
Universidade Paris 1 Panthon-Sorbonne, Frana, junho de 2017.
23
REVISTA CONTAS ABERTAS
Bibliografia
ALEXANDER, Franz; STAUB, Hugo. The Criminal, the Judge and the Pu-
blic. New York, Macmillan, 1931.
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Neuzeit bis ins 20.Jahrhundert. Frankfurt am Main, S. Fischer, 2014.
HEIDENHEIMER, Arnold. Perspectives on the Perception of Corrup-
tion, in Heidenheimer; Johnston; LeVine. Political Corruption. A Han-
dbook. London, Transactor Publishers, 1989.
HUNTINGTON, Samuel. Modernization and Corruption, in Heide-
nheimer; Johnston; LeVine. Political Corruption. A Handbook. Londres,
Transactor Publishers, 1989.
MAUSS, Marcel. Essai sur le don. Forme et raison de lchange dans les
socits archaques. dition lectronique ralise par Jean-Marie Trem-
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POLANYI, Karl. The great transformation: the political and economic
origins of our time. Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1978.
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trolling. Berlin, Schmidt, 2015.
TOCQUEVILLE, Alexis de. Memoir on Pauperism [Mmoire sur le paupe-
risme] Translated by Seymor Drescher. With na introduction by Gertrud
Himmelfarb. Chicago, Ivan R. Dee, Inc., 1997.
WILSON, James. Corruption Is Not Always Scandalous, in New York
Times Magazine, 1968.

Mestrado em Direito Econmico, Financeiro e Tributrio pela
Universidade de So Paulo USP (em curso). Especialista em
Direito Tributrio pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tribut-
rios IBET. Advogado em So Paulo.
Palavras-chave:
PLANEJAMENTO; CONTROLE;
POLTICA FISCAL;
INTERCONSTITUCIONALIDADE.
Consideraes iniciais
tica diz com escolha. Em um universo de valores com-
plexos, a reflexo sobre a tica evoca uma deciso, em um
universo social, sobre qual caminho ser seguido por to-
dos1. A definio e implementao de polticas pblicas
representa uma escolha de valores2, em um movimento de
simplificao de uma complexidade inapreensvel em prol
de situaes que promovam a melhoria da convivncia. O
direito, neste paradigma, instrumento, ferramental para a
formao de uma tica compartilhada.
Corrupo diz com o desvirtuamento desta tica compar-
tilhada, postura canalha que pretende fazer prevalecer o
prprio interesse particular em detrimento da convivncia,
[1] BARROS FILHO, Clovis; POMPEU, Julio. A filosofia explica as grandes
questes da humanidade. So Paulo: Casa do Saber, 2013, p. 32.
[2] BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para um teoria jurdica das
polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 104.
24
REVISTA CONTAS ABERTAS
Planejamento e controle:
uma reflexo sobre tica
Hendrick Pinheiro da Silva
RESUMO: Trata-se de artigo que aborda o tema
do planejamento como regra de atuao estatal
que viabiliza o controle das polticas de fomento.
Inicia ressaltando a importncia do planejamento
como regra constitucional. O apresenta como
corolrio dos princpios da segurana jurdica,
publicidade e da eficincia. Demonstra ainda,
em uma perspectiva interconstitucional, seu
mbito de aplicabilidade como transcendente
interveno do estado no domnio econmico.
Por fim, ressalta que estas caractersticas
tornam a regra constitucional do planejamento
indispensvel ao combate corrupo, como
exerccio do controle dos comportamentos
desviantes.
em detrimento do outro3. Quando se fala em combate
corrupo, tem-se o objetivo de restaurar a tica definida
coletivamente e que est no cerne da norma transgredida.
O presente trabalho adota o tema do planejamento como
instrumento de controle das polticas pblicas. O controle
da atuao dos envolvidos se torna possvel por meio do
conhecimento dos meios que sero empregados e da ex-
posio clara das finalidades que se pretende atingir com
a poltica. Como si demonstrar, o planejamento expe os
valores protegidos e traz tona a tica compartilhada que
est por trs da poltica, viabilizando assim controle dos
comportamentos desviantes.
[3] BARROS FILHO, Clovis; POMPEU, Julio. Somos todos canalhas, filo-
sofia para uma sociedade em busca de valores. Rio de janeiro: Casa da
Palavra, 2015, p. 302.

O planejamento como
regra constitucional
O planejamento surge no texto constitucional no enuncia-
do do art. 174, que remete ao exerccio, pelo Estado, de
uma chamada funo de planejamento. Em uma primei-
ra aproximao, questiona-se se este dever de planejar sua
atuao no domnio econmico deriva de uma regra ou de
um princpio.
Ao tratar do planejamento, a Constituio o condiciona
como vinculante ao setor pblico e indicativo ao privado.
Isto significa que planejamento estatal no Brasil est distan-
te da planificao nos moldes do sistema socialista, posto
que remanesce no setor privado a deciso econmica sobre
a adeso ou no aos objetivos traados no plano4.
Nesta perspectiva, o planejamento no tem o objetivo ime-
diato de promover um Estado ideal de coisas. No ele
um fim. A atuao planejada introduz, junto aos agentes
privados, uma perspectiva de previsibilidade sobre os fins
do Estado e os meios que sero usados na sua busca.
Humberto VILA define princpios como normas de ca-
rter finalstico, com contedo deontolgico, que visam
imediatamente a promover um Estado ideal de coisas (fins)
e vinculam a adoo das condutas necessrias para a promo-
o dos fins pretendidos. Os princpios jurdicos impem
um dever de justificao que importa na correlao necess-
ria entre os efeitos da adoo de determinada conduta e os
fins que o ordenamento visa promover5.
Regras, por sua vez, estabelecem como dever imediato a
adoo de uma conduta especificamente descrita, visando
manuteno de fidelidade a uma finalidade subjacente e
aos princpios superiores do ordenamento jurdico. A justi-
ficao para a aplicao de uma norma deriva de um juzo
de correspondncia entre o fato identificado e o conceito
presente na norma6.
Sobre este esclio, defende-se que o dever de planejar no
decorre de um princpio constitucional, mas de uma regra
que vincula a atuao estatal. A vinculao do agir do Esta-
[4] GRAU, Eros. Planejamento econmico e regra jurdica. Tese de livre
docncia. So Paulo: USP, 1977, p. 29.
[5] VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 12. Ed., So Paulo: Malheiros,
2011, p. 78.
[6] VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 12. Ed., So Paulo: Malheiros,
2011, p. 78.
REVISTA CONTAS ABERTAS
do ao planejamento, para alm de justificar-se nos benef-
cios deste, visa ao atendimento de outros fins estabelecidos
pela ordem jurdica.
O planejamento, como regra constitucional, dispe sobre o
exerccio de uma competncia7, que converte em obrigat-
rio o agir planejado, sendo as disposies do plano de ao
do Estado vinculantes ao setor pblico. Seu cumprimento
(dever imediato) meio para a realizao dos objetivos pre-
tendidos. O agir planejado no se justifica em si mesmo,
mas como veculo para o atendimento da finalidade alme-
jada.
Na perspectiva do dever de motivao imposto ao gestor
pblico na formulao de polticas pblicas, impe-se res-
saltar que esta atuao deve ser necessariamente transparen-
te, em contraste com a opacidade da atuao dos agentes do
poder econmico8.
Quer se invocar que o agir planejado, como regra constitu-
cional, possibilita uma discusso sobre os valores e finalida-
des que orientam a conduta do gestor pblico, no momento
da elaborao das polticas pblicas. Este paradigma possi-
bilita uma discusso sobre a legitimidade social da escolha.
A regra do planejamento, neste contexto, est diretamente
relacionada com a transparncia, corolrio do princpio da
publicidade, valor que visa a difundir uma ideia clara sobre
os objetivos e formas por meio das quais o Estado atuar.
O ganho de transparncia gerado pode ser traduzido como
elemento para a garantia da segurana jurdica em seu vis
de previsibilidade da atuao estatal. Como ressalta Geraldo
ATALIBA, a adoo de instituies republicanas no qua-
dro constitucional torna a atuao estatal absolutamente
incompatvel com a surpresa e postula absoluta e completa
previsibilidade da ao estatal pelos cidados e adminis-
trados9. Pode-se defender que o planejamento se justifica
tambm na realizao deste fim que lhe externo, qual seja
na difuso de uma previsibilidade em tributo ao princpio
da segurana jurdica.
A previsibilidade est atrelada ao dever do Estado de no
agir de modo a surpreender a sociedade. Neste recorte, a
[7] VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 12. Ed., So Paulo: Malheiros,
2011, p. 81.
[8] FARJAT, Grard. Pour un droit conomique. Paris: Presses Universi-
taires de France, 2004, p. 26.
[9] ATALIBA, Geraldo. Repblica e constituio. 3. Ed., So Paulo: Ma-
lheiros, 2011, p. 169.
25

segurana jurdica, vista em seu sentido formal, visa a evitar
a arbitrariedade. Todavia, como explica Humberto VILA,
a definio de segurana jurdica, no sentido material, cir-
cunscreve tambm a aceitabilidade das decises que leva-
ram sua atuao, de modo que o agir estatal seja recebido
como racional pelos seus prprios fundamentos pelos desti-
natrios da deciso10.
O planejamento mtodo de ao estatal que correlaciona
meios para a realizao de determinados fins e, enquanto
tal, evita atuaes aleatrias e ad hoc. Justifica-se, nesta me-
dida, como veculo de racionalidade no agir do Estado11,
que difunde consistncia e aceitabilidade s decises que
lastreiam sua atuao.
Se a unidade da Constituio confere fins para a atuao
estatal, o Estado contemporneo encontra legitimidade na
capacidade de realiz-los12. Como ressalta Alexandre ARA-
GO, o Princpio da Eficincia impe a adoo de meio de
atuao que visa eficiente e menos onerosa possvel reali-
zao dos objetivos constitucionais que estivem em jogo13.
Por esta toada, a concretizao do planejamento, enquanto
regra constitucional, obriga o Estado a planejar seu agir,
ou seja, vincula a busca e justificao dos meios escolhidos
como mais adequados para potencializar os resultados na
realizao dos fins pretendidos, legitimando-se tambm no
ganho de eficincia gerado pela ao planejada.
Toma-se por premissa que a regra de planejamento estatal
remete necessria coordenao dos meios para o atendi-
mento dos fins pretendidos. Embora topograficamente
localizada no captulo destinado interveno estatal no
domnio econmico, a regra constitucional do planejamen-
to no se restringe s relaes entre Estado e mercado. Em
uma interpretao interconstitucional14, o agir planejado
no pode ser tomado como caracterstica exclusiva da inter-
veno do Estado no domnio econmico, mas como uma
regra aplicvel a toda a sua atuao, dado que em todos
os domnios a Constituio estabelece fins a serem perse-
[10] VILA, Humberto. Teoria da segurana jurdica. 3. ed., So Paulo:
Malheiros, 2015, p. 358.
[11] GRAU, Eros. Planejamento econmico e regra jurdica. Tese de livre
docncia. So Paulo: USP, 1977, p. 27.
[12] COMPARATO, Fbio Konder. Juzo de constitucionalidade das po-
lticas pblicas. In MELLO, Celso Antnio Bandeira de (ed.). Estudos em
homenagem a Geraldo Ataliba v. 2, So Paulo: Malheiros, 1997, p. 350.
[13] ARAGO, Alexandre Santos de. O princpio da eficincia. Revista de
Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 237, jul/set. 2004, p. 3.
[14] TORRES, Heleno Taveira. Teoria da constituio financeira. Tese de
titularidade. So Paulo: USP, 2014, p.
REVISTA CONTAS ABERTAS
guidos pelo Estado, objetivos estes que igualmente devem
ser atingidos de maneira racional (transparente, eficiente,
previsvel, etc.).
Neste contexto, para que haja controle (interno, externo e
social) das polticas pblicas, desde a elaborao at a ava-
liao de seus resultados, necessria a fixao de metas e
objetivos a serem atingidos com determinado programa,
bem como estabelecer indicadores de acompanhamento15.
Assim, o planejamento condio de eficincia, eficcia e
efetividade do controle.
Por outros torneios, o planejamento foi o mtodo escolhi-
do pelo constituinte para potencializar os resultados de seu
agir (racionalidade/eficincia), promovendo a transparncia
(publicidade) de sua atuao e com isso difundindo a pre-
visibilidade (segurana jurdica) no domnio dos agentes
privados.
[15] RIBAS, Ldia Maria; SILVA, Hendrick Pinheiro. Reflexes sobre a im-
portncia do estabelecimento de limites oramentrios e indicadores
de monitoramento na gesto de Polticas Pblicas no Brasil. In SILVA,
Suzana Tavares da; RIBEIRO, Maria de Ftima. Trajectrias de Sustenta-
bilidade tributao e investimento. Coimbra: Instituto Jurdico da Facul-
dade de Direito de Coimbra, 2013, p. 398.
Consideraes finais
No fundo da construo de uma regra constitucional de
planejamento est a necessidade de reflexo sobre os fins a
serem atingidos com determinada atuao estatal e meios
que sero empregados nesta busca16. Precisamente neste
contexto, a reflexo sobre o planejamento se converte em
uma reflexo sobre a tica.
Formular polticas pblicas escolher entre valores e esta
escolha, para alm de uma absoluta liberdade, vinculada
pelos deveres de transparncia, eficincia e previsibilidade.
Por outros torneios, publicidade, eficincia e segurana ju-
rdica so valores socialmente eleitos como relevantes e cabe
ao administrador, pelo seu dever de motivao, explicitar
a compatibilidade das polticas propostas com os aludidos
princpios. O planejamento prvio e transparente a forma
de compatibilizao.
somente a partir do agir planejado que o administrador
viabiliza o debate sobre a pertinncia e os valores que passa-
ro a ser adotados por todos, institucionalizados em norma
[16] VIDIGAL, Geraldo Camargo. Teoria Geral do Direito Econmico.
So Paulo: RT, 1977, p. 28.
26
 REVISTA CONTAS ABERTAS

jurdica derivada de uma escolha tica que orientar a con-

vivncia. Planejar tornar clara uma tica compartilhada,
consubstanciada em poltica pblica e imposta a todos in-
distintamente por meio de normas jurdicas.

O planejamento prvio e transparente converte-se, assim,

em um importante aliado no controle de atos de corrup-
o comportamentos desviantes que visam a imposio de
interesses individuais em detrimento da convivncia -, por
viabilizar o confronto entre os valores pretendidos com a
formulao de determinada poltica e aqueles de fato iden-
tificados com sua efetiva implementao.

27

Douglas Avedikian
Mestrando em Gesto de Pessoas e Conhecimento pela Univer-
sidade Miguel de Cervantes (Espanha), Ps Graduado em Fatores
Humanos e Psicologia pela Universidade Rosiri i Virgili (Espanha),
Ps-Graduado em Segurana e Gesto de Riscos pelo ITA, Gra-
duado em Tecnologia do Controle de Trfego Areo pela FAB e
Graduado em Administrao de Empresas pela UNIDERP. Exten-
so em Estratgia Empresarial pela FGV-SP, Extenso em Gesto
por Competncias - pela FGV-SP, Extenso em Gesto de TI pela
FGV-SP, Extenso em Gesto de Riscos e Gesto de Segurana
pela Bombardier Canad, Extenso em Gesto de Recursos da
equipe e Corporate pela Converge Canad. Auditor da Qua-
lidade ISO 9000 / 9001 Verithas SP. Na iniciativa privada foi
Coordenador e Facilitador na fuso da empresa area LAN com
a TAM padronizando o Programa de Treinamento das 12 Filiais
da LAN. Instrutor nas bases europeias da empresa area LAN nos
cursos de Gesto da Segurana e Riscos, Gerenciamento dos
Recursos da equipe. Instrutor em diversos cursos nas empresas:
General Eletric, VALE, Nvea, Thompson e Reuters, Petrobrs,
CTE, Elektro, INFRAERO, ANAC, SEBRAE e AVIANCA. Palestrante
na PUC, UFSC, UNIVALI, UFMS, UNIDERP. Diretor executivo da
Sky Master Flight School e Fly Company Flight School,. Instrutor
credenciado pela ANAC na ferramenta CRM - Gerenciamento
dos Recursos da Corporao. Gerenciou a equipe de vendas da
Schwarzkopf no Brasil. No servio pblico foi Vice-Secretrio na
Secretaria Municipal de Receitas Campo Grande, MS. Gestor
de Reestruturao do Instituto Municipal de Tecnologia da In-
formao Campo Grande, MS. Chefe da Navegao Area do
Aeroporto Internacional de Navegantes-SC. Instrutor durante 6
anos no Centro Tcnico Aeroespacial SP. Supervisor no Centro
Integrado de Defesa Area e Controle do Espao Areo CIN-
DACTA I Braslia.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Waldir Neves Barbosa
Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas do Estado de
Mato Grosso do Sul. Bacharel em Direito e Histria. Foi Depu-
tado Federal e, na Cmara dos Deputados, foi eleito Vice-Pre-
sidente da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento
e Desenvolvimento Rural, Vice-Presidente da Comisso Espe-
cial de Servios Notariais (cartrios) e suplente da Comisso
de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio. Desde
julho de 2009 ocupa uma cadeira como Conselheiro do Tri-
bunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul. Foi Con-
selheiro-Ouvidor. Ocupou os cargos de Vice-Presidente para
a Regio Centro-Oeste e Diretor de Relaes Institucionais da
Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
Atricon.
Gerenciamento
de Riscos e o
Controle Externo:
Ferramenta e
Resultados
RESUMO: A metodologia de gerenciamento
de riscos utilizada por empresas privadas
com muito xito para analisar as ameaas e
vulnerabilidades em diferentes cenrios. Na rea
pblica o histrico de 2004 e, especificamente,
nas Cortes de Contas, desde 2009. No Brasil a
28

metodologia recomendada pelo TCU Tribunal
de Contas da Unio e os TCE Tribunal de
Contas do Estado foram avaliados em 2015 pela
ATRICON quanto prtica do gerenciamento de
riscos. A utilizao fundamentada no benefcio
de se ter uma abordagem preditiva e ainda a de
auxiliar de forma direta na efetividade das aes
dos Tribunais. O TCE-MS adotou a metodologia
em 2013 e j iniciou a implementao da
metodologia associada a uma plataforma de
Tecnologia de Informao em quatro reas
distintas. Aliado ao gerenciamento de riscos o
TCE-MS iniciou um projeto piloto denominado
E-EXTRATOR que conjuga a extrao
automatizada de dados dos jurisdicionados e de
outros bancos de dados com a ferramenta BI e
o gerenciamento de riscos com o objetivo de
alcanar a efetividade em suas aes cumprindo
desta forma seu papel constitucional.
Palavras-chave:
RISCO, GERENCIAMENTO, EFETIVIDADE,
EXTRAO, PREDITIVA.
Lista de abreviaturas
ANAC - Agncia Nacional de Aviao Civil
ATRICON - Associao dos Membros dos Tribunais de
Contas
BI Business Inteligency
DOC - Document
GR Gerenciamento de Riscos
ISO - International Organization for Standardization
ICAO International Civil Aviation Organization
INTOSAI - International Organization of Supreme Audit
Institutions
MEC Ministrio da Educao e Cultura
NFe Nota Fiscal eletrnica
TCE Tribunal de Contas do Estado
TCE-MS Tribunal de Contas do Estado de Mato Gros-
so do Sul
TCU Tribunal de Contas da Unio
SMM Safety Management Manual
REVISTA CONTAS ABERTAS
Histrico
A expresso Risco tem sua origem no termo latim Risicu ou
Riscu que significa ousar. O gerenciamento de riscos (GR)
em modelos concebidos no sculo XXI levam em conside-
rao dois parmetros: a probabilidade de o evento adverso
ocorrer e o impacto caso esse evento ocorra.
As anlises de cenrios, tendo como foco a probabilidade
de um evento ocorrer, tm um histrico comprovado desde
1654. Segundo Bernstein (2009) a teoria das probabilida-
des teve origem em resultados de estudos apresentados pe-
los matemticos Blaise Pascal e Pierre Fermat.
As grandes empresas que operam em atividades que exigem
um alto nvel de segurana operacional adotam o geren-
ciamento de riscos como forma de conhecer e analisar as
ameaas e vulnerabilidades em sua operao. Os maiores
usurios da gesto de riscos desde o sculo passado so as
empresas que operam com investimento em bolsa de valo-
res, petrleo, atividades nucleares e, por fim, a aviao.
A primeira legislao que versa sobre a metodologia de ges-
to de riscos em rgos pblicos foi publicada em 2004
pelo Departamento de Controle Interno da Inglaterra, o
Controller of Her Majestys Stationery Office. A publicao
recebeu o ttulo de: Orange Book Gerenciamento de Ris-
cos Princpios e Conceitos.
Em 2009 a Organizao Internacional para Padronizao
(ISO) publicou a primeira verso da ISO 31000 com o
tema Gerenciamento de Riscos Princpios e Guia. O foco
desta publicao abrangia as reas pblicas e privadas. Se-
gundo a ISO 31000 (2009) risco a incerteza nos objetivos.
Neste mesmo ano o Departamento de Controle Interno da
Inglaterra publicou mais um documento denominado a Es-
trutura de Avaliao da Gesto de Riscos.
Na mesma linha da ISO 31000, a Organizao da Aviao
Civil Internacional (ICAO) publicou em 2009 a segunda
edio do DOC 9859 SMM - Manual de Gerenciamento
da Segurana Operacional. Segundo a ICAO (2009), risco
a avaliao das consequncias de um perigo, expresso em
termos de probabilidade e severidade.
A Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (INTOSAI) publicou em 2009 o primeiro guia
para gerenciamento de riscos para entidades pblicas de au-
29
 REVISTA CONTAS ABERTAS

ditoria que no Brasil so os Tribunais de Contas. O docu- Melhorar a efetividade operacional;

mento INTOSAI GOV 9130 teve como ttulo: Diretrizes
para Padres de Controle Interno para o Setor Pblico - Aumentar a probabilidade de atingir os objetivos;
Informaes sobre Entidade de Gerenciamento de Risco.
Encorajar uma gesto proativa;
No Brasil a primeira publicao oficial de gerenciamento de
riscos foi a Instruo de Servio - IS 119 publicada em 2012 Melhorar a identificao de oportunidades e ameaas;
pela ANAC com o ttulo de Sistema de Gerenciamento da
Segurana Operacional. Melhorar a governana e os controles.

O TCU segue os documentos emitidos pela INTOSAI e
adota h alguns anos aes e recomendaes de gerencia-
mento de riscos em seus relatrios e acrdos. Em 2012 o
TCU publicou o relatrio 011.745/2012-5 que trata sobre
gesto de riscos e controles em entidades da administrao
federal indireta.
Em dezembro de 2014 a Associao dos Membros dos Tri-
bunais de Contas (ATRICON) publicou o Marco de Medi-
o do Desempenho Qualidade e Agilidade dos Tribunais
de Contas do Brasil (MMD-QATC) com 29 quesitos que
avaliaram a capacidade em gerenciamento de riscos de cada
TCE.
Desta forma, o gerenciamento de riscos devidamente im-
plementado fundamental para que os Tribunais de Contas
cumpram a sua misso e atinjam a efetividade em suas aes
cumprindo o seu papel constitucional.
O TCE-MS iniciou a implantao do gerenciamento de
riscos em 2013 e em 2016 publicou o Manual de Gerencia-
mento de Riscos e a Poltica de GR. Ainda em 2016 adotou
a metodologia em quatro reas especficas: Sade, Educa-
o, Corregedoria e Controle Interno.

O Gerenciamento de
Riscos no Controle Externo
As Cortes de Contas procuram cada vez mais atingirem a
efetividade na sua misso e viso. Em todas as aes not-
ria a busca incansvel pela efetividade.

Segundo o dicionrio da lngua portuguesa Houaiss efeti-

vidade :

Capacidade de atingir o seu objetivo real;

Qualidade do que atinge os seus objetivos estratgicos,

institucionais, etc..

Logo, as Cortes de Contas buscam serem efetivas no con-

trole externo, ou seja, proporcionar para a sociedade os be-
nefcios oriundos de uma efetiva e eficiente fiscalizao da
aplicao dos recursos pblicos.

A ISO 31000 (2009) destaca que o gerenciamento de ris-

cos, quando implementado e mantido segundo a norma,
possibilita a uma organizao:

30
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Processo de ESCALA DE PROBABILIDADE

Nvel Descrio Frequncia
Gerenciamento de Riscos 5 Muito Alto Frequente
O processo de gerenciamento de riscos adotado e normati- 4 Alta Provvel
zado pelo TCE-MS no seu Manual de Gerenciamento de 3 Mdia Possvel
2 Baixo Improvvel
Riscos est alinhado com o preconizado pela INTOSAI e
1 Muito Baixo Raro
ISO 31000 e composto das seguintes etapas:
Figura 2 Escala de Probabilidade (Manual de GR TCE MS, 2016)
Estabelecimento do contexto de riscos;
ESCALA DE SEVERIDADE
Processo de avaliao de riscos (subdividido em iden- Nvel Descrio Impacto
tificao, anlise, e avaliao de riscos); A Muito Alto Extremo
B Alta Grave
Tratamento de riscos; C Mdia Moderado
D Baixo Fraco
E Muito Baixo Irrelevante
Comunicao e consulta;
Figura 3 Escala de Severidade (Manual de GR TCE MS, 2016)
Monitoramento e anlise crtica.
O cruzamento das escalas de Probabilidade com a de Se-
veridade apresentado atravs da Matriz de Riscos, Figura
4, e permite classificar os riscos de cada uma das frentes de
atuao escolhidas pelo TCE-MS.

Figura 4 Matriz de Riscos (Manual de GR TCE MS, 2016)

As cores dos cruzamentos na matriz apresentada na Figura

5 permitem classificar a regio em que o risco se encontra e
adotar aes de mitigao do risco, de aceitar ou no aceitar
o risco.

Figura 1 Processo de gerenciamento de riscos (ISO 31000, 2009)

Alinhado ao preconizado pela INTOSAI, o TCE-MS adota

a Matriz de Riscos com os parmetros de: Probabilidade e
Severidade conforme as escalas das Figura 2 e Figura 3. Figura 5 Gerenciamento de Riscos (SMM ICAO, 2009)

31
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Plataforma de No caso da Sade o objetivo estratgico de uma das frentes

pode ser: Reduzir a Mortalidade Infantil.
Gerenciamento de Riscos
A metodologia adotada pelo TCE-MS conjuga o processo Uma vez estabelecido o objetivo, define-se, com a participa-
de GR com uma plataforma de Tecnologia da Informao o de especialistas da rea, os riscos inerentes quela frente
permitindo coletar as informaes internas e externas de e ao objetivo. No objetivo acima alguns riscos definidos so:
determinados cenrios, ameaas, vulnerabilidades e todas as
Ausncia de acompanhamento mdico s gestantes;
informaes dos jurisdicionados referentes a uma determi-
nada frente de atuao do Tribunal. As informaes coleta-
Nmero insuficiente de mdicos;
das passam de forma automatizada pelo sistema especialista
no tema e pela matriz de riscos. Aps, o usurio visualizar
Declnio da taxa de vacinao infantil;
a informao final com a classificao do risco na tela do
sistema de inteligncia de negcio (BI) integrado na plata-
Greve dos mdicos ou enfermeiros;
forma conforme esquematizado na Figura 6.

Desta forma e com a menor interface, o usurio ao visua-
lizar na tela o relatrio com a classificao do risco poder
tomar a deciso de como atuar em determinada frente em
relao aos jurisdicionados analisados.
Etc...
Os riscos estabelecidos so inseridos na base de dados da
plataforma de GR.
Faz-se a coleta das informaes oriundas dos jurisdiciona-
dos que esto no banco de dados do TCE e, conforme cada
frente, faz-se ainda a coleta atravs de questionrios aplica-
dos ou pesquisas especficas. As informaes obtidas passam
pela matriz de risco e so visualizadas no BI pelo usurio
para a tomada de deciso em relao ao risco do jurisdicio-
nado de reduzir ou no a taxa de mortalidade infantil no
perodo estipulado.

Matriz de Risco
Figura 6 Plataforma de GR (TCE-MS, 2016).

Gerenciamento de
Riscos na Sade
Toda frente de atuao do TCE-MS em que se utiliza o GR
deve estar alinhada com um objetivo estratgico conforme
o fluxo preconizado no manual de GR, Figura 7.

Figura 7 Fluxo do GR (Manual de GR TCE MS, 2016) Figura 8 Matriz de Risco (Plataforma de GR TCE MS, 2016)

32
 REVISTA CONTAS ABERTAS

A Plataforma de GR disponibiliza para o usurio vrias telas

com grficos para anlise, como demonstrada na Figura 9,
onde o usurio visualiza todos os jurisdicionados e o nvel
de risco de cada um em relao frente e ao objetivo esti-
pulados.
Objetivo Estratgico
Reduzir a Mortalidade Infantil
A Extrao de Dados e o
Gerenciamento de Riscos
O TCE-MS iniciou no final de 2016 o projeto piloto de-
nominado E-EXTRATOR para extrair dados diretamente
das bases dos jurisdicionados sem a necessidade do envio
para o TCE.
O E-EXTRATOR adota a mesma concepo do mtodo
SCANFLOW utilizado pela rea de manuteno das gran-
des empresas de aviao com o objetivo de analisar previa-
mente as possveis panes nos complexos sistemas das aero-
naves.

Neste projeto piloto h a integrao do E-Extrator com o

BI e a plataforma de GR possibilitando a coleta de dados,
anlise na matriz de risco e sistema especialista e, por fim, a
tela do BI para o usurio.

Na Figura 10 observa-se o panorama de informaes gerais

da Educao no municpio de Camapu.

Figura 9 Tela do usurio (Plataforma de GR TCE MS, 2016)

No objetivo Reduzir a Mortalidade Infantil at dezembro

de 2016, fica instantnea a observao de que os municpios
apresentados na cor vermelha tem um risco muito alto de
no conseguirem o objetivo no perodo estipulado. Desta
forma caber ao responsvel no TCE pela jurisdio daque-
les municpios coordenar em conjunto com o gestor muni-
cipal as aes estratgicas para que os riscos sejam mitigados
e o objetivo alcanado.

33
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Figura 10 Tela do usurio (E-EXTRATOR e BI TCE MS, 2016)

34
 REVISTA CONTAS ABERTAS

O E-Extrator possibilitar, alm da coleta automatizada dos dados dos jurisdicionados, a coleta automatizada de dados da
Nota Fiscal eletrnica (NFe), do Ministrio da Previdncia, da Receita Federal, do MEC, da Sade e demais bancos de dados
conforme a frente estabelecida de atuao do TCE.

O sistema E-Extrator integrado com o BI possibilita ao usurio uma visualizao de forma organizada dos dados, transforma-
dos em informaes para a anlise e tomada de deciso.

Na Figura 11 a tela do BI demonstra as informaes extradas do MEC e as integra com as informaes extradas dos jurisdi-
cionados referentes aos gastos com Educao do municpio de Camapu no ano de 2015. No cenrio de 2015 levam-se em
considerao todas as escolas Estaduais, Municipais e particulares de Camapu.

Figura 11 Tela do usurio (E-EXTRATOR e BI TCE MS, 2016)

Na integrao com a Plataforma de Gesto de Riscos, a tela do BI apresentar, conforme a frente de atuao e tema auditado,
a listagem dos valores j com a classificao do risco, facilitando desta forma a tomada de deciso.

Na Figura 12 visualiza-se a relao dos empenhos de merenda escolar filtrados pela matriz de risco. Os empenhos so apresen-
tados com a classificao de riscos Alto, Mdio e Baixo. O usurio tomar a deciso de atuao ou no segundo o nvel de risco
apresentado. Na tela abaixo os empenhos com a cor vermelha contm Alto Risco de irregularidades e, neste caso, as aes so
imediatas.

Figura 12 Tela do usurio (E-EXTRATOR, Plataforma GR e BI TCE MS, 2016)

35
 REVISTA CONTAS ABERTAS

Resultados Referncias
A Gespblica (2013) no seu guia para gerenciamento de ris- ANAC. IS 119 - Sistema de Gerenciamento da Segurana
cos afirma que o GR auxilia as organizaes a melhorarem a Operacional. Brasil, 2012.
efetividade de diversas formas:
ATRICON. MMD-QATC: Marco de Medio do
Melhoria na entrega de servios ao cidado; Desempenho Qualidade e Agilidade dos Tribunais de
Contas do Brasil. Brasil, 2014.
Melhor utilizao de recursos;
BERNSTEIN, P.L. Against the Gods. The Remarkable
Melhor planejamento e melhor gerenciamento de pro- Story of Risk. 1. Ed. USA: John Wiley & Sons, 1998.
gramas e projetos.
HM TREASURY. Risk Management Assessment
A metodologia adotada pelo TCE-MS conjuga o processo
Framework. Inglaterra, 2009.
de gerenciamento de riscos com uma plataforma de Tec-
nologia da Informao permitindo coletar as informaes
HM TREASURY. The Orange Book. Management of Risk
internas e externas relacionadas determinada frente de
- Principles and Concepts. Inglaterra, 2004.
atuao e, em alguns temas, de forma prvia como demons-
trado no objetivo Reduzir a Mortalidade Infantil.
ICAO. Safety Management Manual. Canad, 2009.

Esta anlise prvia, levando em considerao todas as in-

INTOSAI. Guidelines for Internal Control Standards for
formaes e riscos em uma determinada frente e a adoo
the Public Sector Further Information on Entity Risk
antecipada de aes de mitigao dos riscos, para que se
Management. ustria, 2009.
atinja o objetivo proposto, denomina-se Abordagem Predi-
tiva, que uma conjugao antecipada e em tempo hbil de
ISO. ISO 31000 - Risk Management - Principles and
anlise estatstica com tendncia utilizando uma plataforma
Guidelines. 1. Ed. Suia, 2009.
de TI.
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO. Manual
Com a adoo do gerenciamento de riscos, o TCE-MS
GesPblica Guia de Orientao para o Gerenciamento de
poder atuar de forma efetiva e, em algumas frentes, com
Riscos. Brasil, 2013.
abordagem preditiva. O projeto piloto E-Extrator associado
plataforma BI, ao Sistema Especialista e metodologia
TCE-MS. Manual de Gerenciamento de Riscos. Brasil,
de gerenciamento de riscos proporcionam ao usurio as
2016.
informaes dispostas em telas com a anlise j realizada
pelo sistema bastando apenas a tomada de deciso segundo
TCU. TC 011.745/2012-5: Relatrio de levantamento
a estratgia adotada.
para avaliao da gesto de riscos e controles internos
na administrao pblica federal indireta. Disponvel
Desta forma, o TCE-MS poder alcanar a efetividade em
em:<http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/
suas aes para o cumprimento da sua misso e viso como
Corte de Contas conforme a Constituio Federal.

36

Conselheiro Vice-Presidente do Tribunal de Contas do Estado
de Mato Grosso do Sul. Graduado em Direito pela Pontifcia
Universidade Catlica do Paran PUC/PR (1983), Especiali-
zao em Direito Civil e Empresarial pela Universidade Catli-
ca Dom Bosco (1992), MBA em Gesto Pblica, Mestrado em
Direito do Estado pela Universidade de Franca (2003), Dou-
torando em Direito Administrativo pela Universidad de Sala-
manca na Espanha - USAL e Doutorando em Funo Social do
Direito pela FADISP.
Introduo
Aps o descobrimento do Brasil, a instituio das Capita-
nias Hereditrias (1534) foi a primeira tentativa da Coroa
Portuguesa para colonizao da nova terra.
Fidalgos aristocratas leais ao Rei de Portugal receberam a
posse perptua e hereditria dessas capitanias. Doze capi-
tes-donatrios, a maioria conquistadores que lutaram na
ndia e na frica, foram agraciados com essas terras1. Por-
tanto, no as compraram e nem foram eleitos para governar,
mas receberam ttulos de capito e de governador.
Nesse sistema, os portugueses proprietrios de terras, ou
seja, os donatrios, tinham poderes para explorar os recur-
sos naturais e minerais, desenvolver a agricultura e pecuria,
doar sesmarias a colonos, escravizar ndios, cobrar impostos
e exercer o poder poltico-administrativo e judicirio em
sua capitania.
Para o exerccio dessa Administrao, os donatrios podiam
nomear funcionrios que exerciam funes pblicas. Com a
hereditariedade abolida em 1759 pelo Marqus de Pombal
e o reconhecimento de seu fracasso, sua extino foi inevit-
vel, o que ocorreu em 28 de fevereiro de 1821, restando um
sistema administrativo que dependia das nomeaes como
1
BUENO, Eduardo. Capites do Brasil. So Paulo: Objetiva, 2006. p. 2
(coleo Terra Brasilis, v. III)
37
REVISTA CONTAS ABERTAS
Funo de confiana e cargo
comissionado:
necessidade e importncia na
estrutura organizacional estatal
Ronaldo Chadid
base para preenchimento dos cargos pblicos, e que conti-
nuaram no perodo ps Independncia.
Basta uma leitura, por exemplo, no art. 102, inc. II, da
Constituio de 1824 onde se previa que o Imperador tinha
como atribuio a nomeao de magistrados.
Com a proclamao da Repblica, a Constituio de 1891
continuou prevendo a possibilidade de livre nomeao (Ex.
art. 18, par. n., onde, entre as competncias da Cmara
dos Deputados era a de nomear os empregados de sua Se-
cretaria).
Historicamente, portanto, a regra foi a livre nomeao para
o funcionalismo pblico.
Somente na Constituio de 1934 que verificamos a
previso de concurso para membros do Ministrio Pbli-
co Federal, magistratura, magistrio oficial e tambm para
funcionrios pblicos, iniciando-se o processo de inverso
regra de acesso aos cargos pblicos mas sem abolir a possi-
bilidade da nomeao por escolha do gestor.
Na Constituio de 1946 que, oficialmente, se prev a
livre nomeao para cargos pblicos em razo da confiana
sem a possibilidade de estabilidade, demissveis ad nutum
(art. 188, par. n e art. 222, a), deixando expresso o motivo
da escolha para os cargos sem concurso.
Na Constituio de 1967, na seo dedicada aos funcion-
rios pblicos, disps o art. 95, 2 que prescinde de con-
curso a nomeao para cargos em comisso, declarados em
lei, de livre nomeao e exonerao, procurando limitar
esses cargos aos que fossem legalmente reservados.
Tal previso para os cargos de escolha do gestor manteve-se
na Constituio de 1988 , inicialmente com a seguinte re-
dao prevista no art. 37, incs. II e V:
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depen-
de de aprovao prvia em concurso pblico de provas
ou de provas e ttulos, ressalvadas as nomeaes para
cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao
e exonerao.

V - os cargos em comisso e as funes de confiana
sero exercidos, preferencialmente, por servidores ocu-
pantes de cargo de carreira tcnica ou profissional, nos
casos e condies previstos em lei.
Com a Emenda Constitucional n. 19, de 1998, referidos
incisos passaram seguinte redao:
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende
de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a com-
plexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso
declarado em lei de livre nomeao e exonerao.
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente
por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos
em comisso, a serem preenchidos por servidores de car-
reira nos casos, condies e percentuais mnimos previs-
tos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo,
chefia e assessoramento.
Portanto, constitucionalmente, o legislador entendeu que
os cargos em comisso tm sua importncia na estrutura
organizacional do ente ou rgo estatal, no havendo que se
refutar a possibilidade de sua insero, nos casos, condies
e percentuais legalmente determinados.
Sob o aspecto constitucional e legal, mas tambm sob o
aspecto da qualidade e eficincia da realidade de tratamento
entre servidores efetivos e comissionados que se dispe a
anlise do presente trabalho.
Acessibilidade aos
cargos, empregos e
funes pblicas
O inciso I, do art. 37 da CF estabelece que so acessveis
aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos
em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei, indi-
cando que todos podem ocupar cargos, empregos e funes
pblicas. Portanto, todo brasileiro tem constitucionalmente
assegurado, o direito de, por qualquer forma, participar da
administrao pblica, direta ou indireta, mesmo quando
ela se apresenta com uma roupagem de pessoa jurdica de
direito privado2.
2
DALLARI, Adilson Abreu. Regime jurdico dos servidores pblicos. 2. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. p. 28.
38
REVISTA CONTAS ABERTAS
A lei estabelece alguns critrios de idade (cargos eletivos,
como vereador, deputado etc), nacionalidade (Presidente da
Cmara dos Deputados e Senado, oficial das Foras Arma-
das etc), sexo (como no trabalho em carceragem feminina) e
formao acadmica (formao jurdica com registro na Or-
dem dos Advogados do Brasil para Procurador municipal
ou estadual, Defensoria Pblica etc) para acesso ao servio
pblico.
Idade, nacionalidade, sexo e formao acadmica so crit-
rios estritamente objetivos e que refutam qualquer tipo de
dvida quanto o alcance ou no do quesito legal exigido.
O problema encontra-se no critrio capacidade que, de to-
dos, o que revela o grau de profissionalismo e determina a
eficincia da atividade estatal, mas a que menos valoriza-
da na escolha e manuteno do servidor.
A regra de ingresso
no servio pblico por
concurso pblico
O inciso II, do art. 37 da CF disciplina duas das formas
de ingresso a cargos pblicos, identificando primeiramente
a regra, por concurso, e em seguida, os de livre escolha e
exonerao de comissionados.
Portanto, se de um lado sinaliza que a porta democrtica
para permitir o acesso aos cargos pblicos se d por meio
de concurso, por outro prev que h casos em que a escolha
impessoal deve ser afastada.
Adilson Abreu Dallari3 conceitua concurso pblico como:
um procedimento administrativo, aberto a todo e qual-
quer interessado que preencha os requisitos estabeleci-
dos em lei, destinado seleo de pessoal, mediante a
aferio do conhecimento, da aptido e da experincia
dos candidatos, por critrios objetivos, previamente es-
tabelecidos no edital de abertura, de maneira a possibi-
litar uma classificao de todos os aprovados.
O carter intransponvel da regra do concurso pblico deve
ser aplicado em caso de abuso de poder e desvirtuamento
do ingresso ao servio pblico, como do ADCT da Consti-
tuio do Estado do Acre que previa a efetivao de servido-
Idem, p. 36.
3

res pblicos estaduais, sem concurso pblico, e admitidos
at 31.12.1994.4
No somente no Estado do Acre, mas era extremamente
comum aos entes e rgos pblicos legitimarem a defini-
tividade do servidor ao cargo pblico sem a realizao de
concurso ou pela prtica do chamado concurso interno
para progresso de cargo. Contra essas e outras formas ile-
gtimas de ingresso ou ascenso que o concurso pblico,
com ampla e aberta participao, foi clamada aplicao.
No quadro comparativo abaixo, identificamos a modifica-
o da redao originalmente atribuda ao inciso II do art.
37, inc. II da CF que prev a regra de investidura em cargo
ou emprego pblico:
Redao original da CF/88
a investidura em cargo ou emprego pblico depende
de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, ressalvadas as nomeaes para car-
go em comisso declarado em lei de livre nomeao e
exonerao.
Emenda 19/98
a investidura em cargo ou emprego pblico depende
de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a com-
plexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso
declarado em lei de livre nomeao e exonerao
O objetivo de uma prova deve ser sempre avaliar a capa-
cidade do candidato para o desempenho do cargo que ir
exercer. A despeito dessa premissa, os primeiros concursos
realizados na era da nova Constituio no conseguiram
estabelecer uma forma de avaliao fundados em critrios
objetivos e seguros para assegurar que o futuro servidor p-
blico, de fato, reunisse condies mnimas de ingresso.
Os prprios rgos pblicos organizavam e aplicavam as
provas, sem nenhum profissionalismo e com questionvel
lisura do processo do concurso, o que acabou gerando des-
confiana da populao, especialmente quanto ao sigilo.
4
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Servidores pblicos. 3. ed. So Paulo: Ma-
lheiros, 2015. p. 66-67.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Durante os 10(dez) primeiros anos da Constituio de
1988 a insuficincia de parmetros (gerais e especficos)
para aplicao da regra do ingresso por concurso pblico le-
vou muitas pessoas ao servio pblico sem a devida aptido
ou capacidade para seu exerccio.
Foi necessrio que o Constituinte Reformador dissesse com
todas as letras que as provas deveriam ser aplicadas de acor-
do com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego
para que os concursos pblicos passassem a adequar melhor
os editais s atividades exigidas.
Criou-se assim, organismos especializados na aplicao de
provas de concurso. Para alguns cargos pblicos as bancas
passaram, de fato, a exigir de maneira mais verticalizada o
conhecimento especfico do candidato procurando aproxi-
mar a teoria da realidade.
Embora as srias bancas especializadas tenham melhorado
muito o processo, evitando a possibilidade de fraudes na
elaborao e aplicao das provas, na maioria dos casos, os
testes tm sido destinados avaliao apenas do grau e com-
plexidade da informao (no do conhecimento), quando
no raro, privilegiando em demasia a memorizao da le-
gislao, j que muitas das questes exigem somente que
se lembre na integralidade a redao de artigos, alquotas,
quantitativos e ndices como se esses fossem os parmetros
mnimos exigidos para o exerccio do cargo (quando de fato
no o so). Alm disso, diminui-se significativamente a pos-
sibilidade de recursos, haja vista que, contra a letra da lei,
mais difcil a possibilidade de erro na elaborao e corre-
o da questo.
No raro, tambm encontramos questes de concurso que,
embora estejam previstos nos editais e sejam cobrados dos
candidatos, nada tem a ver com a realidade que o servidor
enfretar em seu dia a dia. At mesmo questes atinentes
a vivncia de outros rgos so exigidos em concurso para
funo completamente diversa do cargo em disputa, desto-
ando completamente a exigncia da prova com o exerccio
do cargo.
O Brasil preocupou-se demais com a lisura do processo de
realizao do concurso, o que imprescindvel para credi-
bilidade estatal, mas deixou que essas bancas especializadas
dominassem o seu contedo, haja vista que nos editais o
rol de matrias e temas o mais amplo possvel, o que tem
feito com que os questionamentos elaborados e aplicados
39

contrastem com o conhecimento necessrio para o exerccio
do cargo.
Assim, criou-se no Brasil h mais de duas dcadas a pro-
fisso de concurseiro. Principalmente nas reas jurdicas,
onde de cada 10(dez) alunos, 8(oito) a 9(nove) estudam
para concurso. Percebe-se que o estudo para concurso,
e no exatamente para magistratura federal ou estadual,
promotoria federal ou estadual, fiscal de rendas, auditor ou
analista desse ou daquele rgo.
O que tem atrado a maioria dos candidatos ao servio p-
blico essencialmente a estabilidade e a remunerao. A
identificao com o trabalho, com a carreira e com os obje-
tivos do rgo pblico vem em segundo plano em boa parte
das vezes, o que tem justificado muitos servidores de um
rgo optarem por outro que lhe pague mais, aps subme-
tido a mais um teste recheado, em boa parte, de questes
de memorizao.
No vale mais a formao acadmica, mas apenas memori-
zar e estudar o jeito das bancas examinadoras formularem
as questes. Engrossam as fileiras da profisso de concur-
seiro, outras reas, afins ou no com o desempenhado pelo
rgo a que o candidato se submete prova de ingresso. Tal
fenmeno no de todo ruim ou criticvel, uma vez que
no se pode subestimar a capacidade e determinao que
move uma pessoa escolher outra profisso to diferente de
sua formao e nela adaptar-se. Mas da afirmar que essa
readaptao seja regra, seria igualmente leviano.
Se estuda portanto, a banca examinadora, e no as funes
e atividades do rgo pblico que se almeja o ingresso. As
atividades e funes exercidas pelos rgos so apenas apre-
sentados aos candidatos aps a posse no servio pblico,
onde a partir de ento, o agora servidor, vai se dar conta
do papel e do trabalho que desempenhar.
No se quer aqui abolir o concurso pblico. De forma al-
guma. Este continua sendo a forma mais justa, correta e
democrtica para o ingresso no servio pblico e deve ser
mantida como regra da esmagadora maioria dos cargos e
empregos pblicos. Mas, com toda certeza, a forma com
que vem sido utilizada ainda no atinge o objetivo de sele-
cionar os mais aptos, capacitados e que guardem afinidade
laborativa para o exerccio da funo pblica escolhida.
Na iniciativa privada, muitos seriam demitidos nos primei-
REVISTA CONTAS ABERTAS
ros meses de trabalho. No servio pblico, tolera-se que a
adaptao e os obstculos sejam superados pelo servidor
em um espao de tempo maior e assim, somente uma falta
grave cometida que pode levar demisso, e ainda assim,
aps um desgastante processo administrativo, o que acaba
por manter muitos servidores sem a competncia, o com-
prometimento e a afinidade necessria para continuidade
da prestao laborativa, comprometendo de alguma forma
o servio pblico ofertado populao.
necessrio que o conhecimento exigido do candidato, seja
qual for sua formao acadmica, espelhe a prtica do exer-
ccio laboral no rgo que se pretende adentrar. De igual
forma, testes de capacidade e de identificao do grau de
afinidade e comprometimento precisam ser aplicados rigo-
rosamente, seja antes do ingresso, durante o estgio proba-
trio, e ao longo de toda carreira do servidor, guardados ob-
viamente aspectos fsicos e psicolgicos pertinentes a cada
etapa que a vida nos impe.
imprescindvel tambm que os rgos pblicos imple-
mentem polticas de gesto para que o servidor no se aco-
mode e procure novos desafios para o aprimoramento e a
apresentao de melhores resultados.
Deve ocorrer tambm na poltica de gesto uma democrati-
zao da participao do servidor, a implementao gradual
de melhores condies de trabalho, incluindo a remunera-
tria para evitar a evaso, e a utilizao de mecanismos de
transmisso continuada de conhecimento e que levem os
servidores mais antigos repassarem sua experincia para os
mais novos em ateno ao princpio da continuidade que
deve permear a Administrao Pblica, no somente no as-
pecto externo, mas internamente, mantendo a informao e
a atividade laborativa em constante atualizao e evoluo.
H ainda no servio pblico um longo processo de aprimo-
ramento de suas atividades e sua gesto interna, que sejam
capazes de diminuir o abismo de eficincia que existe quan-
do comparado com a iniciativa privada.
Isso justifica porque nem todo ingresso no servio pblico
deve ser realizado por concurso. Uma parcela residual deve
ser reservada, conforme prev a Constituio, a outras for-
mas de acesso, como do cargo comissionado, evidentemen-
te destinando-se em maior ou menor nmero, conforme a
necessidade e caractersticas do rgo e a natureza transit-
ria e precria do trabalho a ser exercido.
40

Funes de confiana e
Cargos comissionados
Cargos, no conceito de Celso Antonio Bandeira de Mello5,
so as mais simples e indivisveis unidades de competncia
a serem expressadas por um agente, previstas em nmero
certo, com denominao prpria, retribudas por pessoas
jurdicas de Direito Pblico e criadas por lei. Assevera Mar-
al Justen Filho6 que cargo pblico uma posio jurdica
no sentido de decorrer de um conjunto de normas criadoras
de competncia pblicas, direitos e deveres, requisitos de
investidura e condies de desempenho.
E como bem j observava Themstocles Brando Cavalcanti,
o cargo no desaparece quando vago. Ele criado pela lei e de
acordo com as disposies oramentrias.
Portanto, cargo uma clula, um lugar dentro da organiza-
o funcional da Administrao Pblica que, ocupado por
servidor pblico, tem funes especficas e remunerao
fixadas em lei ou diploma a ela equivalente, integrando o
quadro funcional que espelha o quantitativo que compe a
sua estrutura de pessoal8.
J funo pblica, segundo Bandeira de Mello9, so plexos
unitrios de atribuies, criados por lei, correspondentes
a encargos de direo, chefia ou assessoramento, a serem
exercidas por titular de cargo efetivo, da confiana da auto-
ridade que as preenche.
Antes da Constituio de 1988, a funo abrangia os cha-
mados servidores extranumerrios que no eram inclusos
no quadro regular de funcionrios, formando um grupa-
mento acessrio, modificvel por decreto, e recrutados por
designao, admisso ou contratao precrias, sem estabi-
lidade10. Compunham um quadro de funes paralelo ao
quadro de cargos, onde essas funes tinham a mesma de-
signao, remunerao e atribuies dos cargos correspon-
5
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30.
ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 259.
6
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Pau-
lo: Saraiva, 2006. p. 594.
7
CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de direito administrativo.
v. III. 2. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1948. p. 128.
8
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo.
18. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 542-543.
9
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30.
ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 260.
10
ARAJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. 5. ed. So
Paulo: Saraiva, 2010. p. 283.
REVISTA CONTAS ABERTAS
dentes, porm livres para preenchimento pela autoridade,
burlando o concurso pblico.11
Na Constituio de 1988, as funes podem ser exercidas
por servidores contratados temporariamente com base no
art. 37, inc. IX, ou seja, para atendimento excepcional,
para qual no se exige concurso pblico, e as funes de
natureza permanente, correspondentes a chefia, direo e
assessoramento e que, em geral, so funes de confiana de
livre provimento e exonerao e preenchidos por servidores
efetivos. Isto afastou a possibilidade da criao de funo
(permanente) sem cargo, corrigindo uma antiga distoro
de ingresso no servio pblico.
Outro importante aspecto sobre o delineamento constitu-
cional das funes e cargos pblicos ainda se encontra na
leitura do inciso I, do art. 37 que necessita ser esclarecida.
Observe-se que referido inciso trata da acessibilidade a car-
gos, empregos e funes enquanto que no inc. II a meno
se faz apenas a cargos e empregos.
Numa desavisada interpretao literal da Constituio po-
deria imaginar-se que o administrador poderia criar funes
independente de cargos e empregos. Conforme bem ensina
Dallari,12
a manifestao inequvoca de vontade que emerge do
texto constitucional no sentido de que esto vedadas
admisses, contrataes ou nomeaes livres, salvo nos
casos expressamente previstos no prprio texto, ou de
impossibilidade de utilizao de processos seletivos, dei-
xando inequvoco que no mais possvel a criao de
funes no correspondentes a cargos e empregos exis-
tentes.
J em relao redao original do inciso V, do art. 37 da
Constituio Federal este trazia uma descrio imprecisa,
no diferenciando cargo de funo:
V - os cargos em comisso e as funes de confiana
sero exercidos, preferencialmente, por servidores ocu-
pantes de cargo de carreira tcnica ou profissional, nos
casos e condies previstos em lei.
Com isso, uma interpretao literal levava concluso que,
tanto para os cargos em comisso quanto para as funes
11
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. So Pau-
lo: Atlas, 2015. p. 665.
12
DALLARI, Adilson Abreu. Regime jurdico dos servidores pblicos. 2.
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. p. 39.
41

de confiana no necessariamente haveriam de ser ocupadas
por servidores efetivos.
Com a Emenda Constitucional n. 19, de 1998, referido in-
ciso passou seguinte redao:
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente
por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos
em comisso, a serem preenchidos por servidores de car-
reira nos casos, condies e percentuais mnimos previs-
tos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo,
chefia e assessoramento.
Portanto, corrigindo uma distoro em favor dos servidores
efetivos e indicando uma das distines entre cargo e fun-
o foi possvel afirmar: funes so exercidas; cargos so
preenchidos.
Dessa forma, ensina Dallari que:
13
Fica tambm perfeitamente claro que no mais pos-
svel a criao de funes no correspondentes a cargos
ou empregos, ou, pelo menos, no relacionados a cargos
e empregos existentes. Ou seja, a funo somente pode
compreender dois significados: a) conjunto de atribui-
es inerentes a um determinado cargo ou emprego; b)
conjunto de atribuies especiais, extraordinrios, cujo
volume no justifica a criao de cargo ou emprego e
que, por isso mesmo, pode ser conferido a quem seja
funcionrio ou empregado, mediante uma retribuio
adicional. Isto o que se denomina de funo gratifi-
cada.
Definida a diferena entre cargo e funo, podemos traar
as caractersticas comuns e os pontos de divergncia entre
funes de confiana e cargos comissionados.
Cumpre salientar que existe uma divergncia na utilizao
da terminologia funes de confiana, ora como gnero, ora
com espcie. Funo de confiana o gnero, donde cargos
em comisso e funo de confiana stricto sensu (funo
gratificada ou funo comissionada) so espcies.14
Ambos possuem em comum trs fatores: a) a escolha pelo
nomeante por critrio baseado principalmente na confian-
a; b) serem precrios, isto , que podem ser destitudos
Idem, ibidem.
13
BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana stricto sensu e dos
14
cargos em comisso: uma abordagem constitucionalmente adequada.
Revista TCEMG, jan/mar 2012. p. 46.
REVISTA CONTAS ABERTAS
a qualquer tempo; c) destinar-se a atividades de direo,
chefia e assessoramento.
Portanto, se a confiana elemento comum entre a funo
de confiana stricto sensu e o cargo em comisso (espcies),
entendemos que existe a designao funo de confiana
em sentido lato (geral ou genrico).15
Na prtica, sendo as funes de confiana, em sentido lato,
de livre escolha e nomeao do rgo nomeante, seme-
lhana do mtodo j existente em outras pocas histricas,
faz depender o xito do preenchimento, mais das qualida-
des do nomeante, que deve ser condizente com o interesse
pblico, para que no haja desvios e afronta aos princpios
constitucionais16.
Temos que, para as funes de confiana stricto sensu o
exerccio exclusivo (e no privativo) de servidores efetivos,
excluindo-se portanto, qualquer hiptese de preenchimen-
to por no integrantes da carreira. Isto porque refere-se ao
conjunto de atribuies de responsabilidade, acima da exi-
gida pela carreira, mas que no justifica a criao de cargo
ou emprego, pelo que, deve ser preenchida por servidores
ou empregado pblicos mediante uma gratificao ou retri-
buio adicional.
Tais funes de confiana stricto sensu no se referem a fun-
es temporrias, mas s funes permanentes atribudas a
servidor de cargo efetivo17, ou seja, para os concursados.
Outra caracterstica que a confiana depositada no servi-
dor efetivo para o exerccio da funo de confiana stricto
sensu encontra-se mais prxima da relao com o Estado
e sua misso institucional e no tanto com o nomeante18.
Portanto, a funo que constitui um plus tem a ver com a
qualidade tcnica do servio prestado.
J nos cargos em comisso, alm do comprometimento
15
Diverge desse posicionamento Maral Justen Filho que entende que
funo de confiana consiste na ampliao das atribuies de um car-
go de provimento efetivo e que no se admite o conferimento de tal
benefcio ao ocupante de cargo em comisso. JUSTEN FILHO, Maral.
Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 607.
16
BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana stricto sensu e dos
cargos em comisso: uma abordagem constitucionalmente adequada.
Revista TCEMG, jan/mar 2012. p. 50.
17
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Servidores pblicos. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, 2015. p. 52.
18
BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana stricto sensu e dos
cargos em comisso: uma abordagem constitucionalmente adequada.
Revista TCEMG, jan/mar 2012. p. 47.
42
 REVISTA CONTAS ABERTAS

com as diretrizes e princpios que regem a Administrao exonerao ad nutum, ou seja a qualquer tempo e em regra,
Pblica, existe uma fidelidade s diretrizes estabelecidas sem qualquer motivao. Porm, nas funes de confiana
pelo nomeante em razo da estreita e pessoal confiana por stricto sensu a destituio da funo no implica em de-
este depositada no comissionado para o preenchimento do misso do cargo, pelo que, o servidor, por ser efetivo, no
cargo19. perde essa qualidade, voltando ou sendo realocado para o
exerccio do cargo anterior. J nos cargos comissionados,
necessrio entender que, para determinadas atribuies a exonerao implica no afastamento definitivo do servio
de direo, chefia e assessoramento, as convices e enten- pblico, seja por perda total da utilidade do cargo exercido,
dimentos pessoais ultrapassam as questes tcnicas e devem seja pela perda total da confiana inicialmente estabelecida
ser realizadas de acordo com as orientaes e ordens do hie- quando da nomeao que, no entender do nomeante, cons-
rrquico superior. Nas funes de confiana stricto sensu titui em falta pessoal grave.
as ordens superiores esto direcionadas ao modus operandi
sendo consideradas, no ordenamentos, mas instrues que Em suma, comparativamente, podemos indicar as seme-
impulsiona o servio pblico tornando-os mais eficientes. lhanas e diferenas entre funes de confiana stricto sensu
e cargos em comisso:
Nos cargos comissionados, os ditames tem a ver com o m-
rito do comando a ser executado, uma vez que seus ocu- Funes de
Cargos em
pantes, de certa forma, tornam-se a extenso do nomeante. confiana
comisso
Portanto, a relao de confiana muito mais pessoal pois a strito sensu
expresso do comportamento e dos atos praticados encon- So exercidas So preenchidas
tram-se diretamente relacionados s ordens do nomeante, Preenchidas por qualquer pes-
destituindo os comissionados de vontade prpria quando Exclusivamente por servidores soa, sem concurso pblico, res-
efetivos. Com concurso pblico salvado o percentual previsto em
houver divergncia de opinio sobre o comando a ser execu- lei para servidores de carreira
tado. Obviamente excetuam-se os casos de requerimentos
No ocupam o quadro de servi- Ocupam o quadro de servidores
ilegais ou ilcitos que no devem ser executados, seja qual dores uma vez que so exercidos da estrutura administrativa
for a funo de confiana exercida ou ocupada. por servidores j efetivos

Destinam-se a atribuies de di- Destinam-se a atribuies de di-

reo, chefia ou assessoramento reo, chefia ou assessoramento
Logicamente que os cargos comissionados devem ser preen-
chidos por aqueles que, alm da confiana pessoal, detm So de livre nomeao e exone- So de livre nomeao e exone-
rao rao
conhecimento tcnico que possa contribuir com o nome-
ante em atribuies de direo, chefia ou assessoramento. A exonerao implica no afasta- A exonerao implica no afas-
mento do exerccio da funo e tamento definitivo do servio
A mera escolha por atributos puramente pessoais destoa de no do cargo pblico
qualquer legalidade e pode constituir burla ao ingresso no
Escolha por critrio de confian- Escolha por critrio de confian-
servio pblico, assim como o desvio de atribuies para a primeiramente profissional e a primeiramente pessoal e de-
realizao de atividades que sejam idnticos atividade fim depois pessoal pois profissional

exercida pelos servidores efetivos. Nesse ponto necess- As atribuies so de responsa- As atribuies so de responsa-
bilidade profissional em relao bilidade profissional e pessoal
rio que no haja confuso de interpretao. Toda atividade ao rgo. (em relao execuo do ser-
inclui a realizao de etapas que podem ser exercidas por vio em nome do superior hie-
rrquico)
diversos servidores, efetivos ou no. apenas na exclusiva
parte onde a diferenciao se caracteriza de modo definiti- A remunerao implica num A remunerao prpria, fixada
plus ao do cargo exercido em relao ao cargo ocupado
vo que devemos analisar a realizao ou no de atividade
fim por servidor efetivo para que caracterizao ou no do Sendo funo permanente, a A exonerao do cargo no
exonerao do nomeado no implica na sua extino por in-
desvio. implica na extino da funo tegrar a estrutura da Adminis-
trao

Diferencia ainda as funes de confiana em razo da preca-

riedade e temporariedade. Ambos so de livre nomeao e
19
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo.
13. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 475.

43

Da importncia da
manuteno das funes de
confiana strito sensu e dos
cargos comissionados
Conforme j exposto, os cargos em comisso se consubs-
tanciam em um complexo unitrio de competncias, que
correspondem a verdadeiras unidades na organizao fun-
cional da Administrao, com denominao, retribuio e
atribuies prprias de direo, chefia e/ou assessoramento,
para ser provido por titular na forma estabelecida legalmen-
te, ocupando lugar no quadro funcional.
Diante da utilizao feita no Brasil do concurso pblico e
das caractersticas que diferenciam a manuteno do ser-
vidor pblico do particular, no h que se renegar a um
segundo plano os cargos comissionados na estrutura de pes-
soal os rgos pblicos.
A Emenda Constitucional 19/98 manteve no inciso II do
art. 37 da CF a necessidade de exigncia legal para previso
dos cargos comissionados, conforme se verifica no quadro
anterior, o que significa que a sua criao e modificao de-
pendem de aprovao legislativa, no podendo ser realiza-
do por outra espcie normativa de natureza inferior. Isto
porque os cargos comissionados, assim como os demais,
integram a estrutura do rgo na contagem dos postos de
trabalho disposio para preenchimento.
No se pode olvidar o fato dos comissionados, pelo dever de
lealdade ao rgo e a estrita confiana que gozam do nome-
ante, em sua maioria, sentem-se no dever de mostrar muito
mais eficincia, esforando-se ainda mais para justificar o
porqu so merecedores do cargo que ocupam. Cada dia,
portanto, dia de teste, onde situaes de insubordinao,
expressa ou velada, so mnimas, uma vez que a demisso
pode ser aplicada ad nutum. Isso muitas vezes justifica o
fato dos comissionados atenderem sobremaneira o cdigo
de disciplina e tica do rgo por representarem, mais que
a instituio a que so vinculados, o nomeante que l os
colocou.
comum aos concursados, passado o estgio probatrio,
e atingida a condio de efetivos, portanto, estveis, deixa-
rem de apresentar o mesmo desempenho que os motivavam
buscar o aperfeioamento e a eficincia na execuo de seu
servio. Passado esse perodo, ultrapassada a barreira da ins-
REVISTA CONTAS ABERTAS
tabilidade, natural do ser humano acomodar-se, j que
no h mais a presso da avaliao contnua de seu desem-
penho para o alcance da to esperada estabilidade.
Nesse perodo do estgio probatrio, o nomeado por con-
curso submetido a uma bateria de quesitos importantes
para o desenvolvimento de sua atividade no rgo: pontua-
lidade e assiduidade, disciplina e zelo profissional, iniciativa
e presteza, qualidade e produtividade do trabalho, relacio-
namento interpessoal, temperamento e carter, capacidade
de relacionamento e atendimento ao pblico, respeitabili-
dade e subordinao, lisura e honestidade, conhecimento
e capacidade de aperfeioamento, so alguns dos itens em
avaliao nesses trs anos.
Ao encerrar esse perodo o nomeado passa a ser efetivo, ti-
rando um peso de suas costas por conseguir atingir uma
avaliao satisfatria de seus superiores. Esquece-se, no
entanto, que as mesmas qualidades almejadas na poca do
estgio probatrio deveriam ser contnuas, e no apenas
uma exigncia de apenas trs anos de durao. O que tem
ocorrido em alguns casos que todos os quesitos do estgio
probatrio acabam no transcurso da atividade por serem
abandonados parcialmente, no importando manter a efici-
ncia que outrora lhe concedera a estabilidade.
No o caso dos comissionados, seja para que idade for
e o tempo de experincia que desfrute. Para eles, todos os
dias so dias de avaliao, contnua enquanto se mantm
no rgo vinculado, e diuturnamente precisam mostrar e
provar seu valor pois gozam da confiana do nomeante que
pode exigir com mais rigor eficincia e presteza em sua ati-
vidade, para no tornar possvel uma demisso ad nutum.
Na maioria das vezes no tem direito a remoo, cedncia,
abonos, ou at mesmo aos descansos previstos em lei, como
licenas e compensao pelos dias trabalhados em eleio
por estarem trabalhando em funo de confiana, e como
tal, imprescindvel para o desempenho das atividades do
prprio nomeante.
Nas pocas de greve do servio pblico, deles no parti-
cipam os comissionados que continuam a permanecer em
suas fileiras, mantendo operantes vrias atividades estatais
e essenciais.
Sob outro aspecto, no se v com tanta frequncia, comis-
sionados falando mal do rgo onde exercem sua atividade
ou de seus superiores, ao contrrio dos concursados que,
44

sob o manto da intocabilidade, se veem abertamente criti-
cando o prprio local de trabalho ou seus superiores, sem
que disso merecidamente resultasse em reprimenda ou em
processo tico e/ou disciplinar.
Essa a realidade no servio pblico no Brasil em muitos
dos rgos da Administrao Pblica, direta ou indireta, o
que no pode negar. injusto, portanto, endemonizar os
comissionados diante da realidade em que vive o servio
pblico no pas. Justo e importante o papel que podem
prestar os comissionados, quando o cargo preenchido de
modo a privilegiar tanto a confiana quanto o profissiona-
lismo.
Nessa esteira, temos exemplo do prprio Supremo Tribunal
Federal que, por meio do Projeto de Lei n. 5382/2013 en-
caminhado ao Congresso Nacional, objetivou a criao de
33(trinta e trs) cargos em comisso e 90(noventa) funes
de confiana com a justificativa de que o Tribunal havia
promovido reorganizaes administrativas que aceleraram
o processamento judicial aumentando o nmero de pro-
cessos afetos a cada Ministro e, tendo tal modernizao de-
mandado a lotao de mais servidores nos Gabinetes para
realizao de anlise processual, de pesquisa doutrinria
e de jurisprudncia, de seleo de acrdos e de todas as
outras questes decorrentes da atividade interna dos Gabi-
netes, necessitava do trabalho de servidores cada vez mais
instrudos e capacitados para o trabalho, para a melhoria da
prestao jurisdicional e alcance de resultados mais cleres
para a sociedade.
Assim considerado pelo Poder Legislativo Federal, foi apro-
vada a Lei 13.029, de 24 de setembro de 2014, criando
os cargos e funes acima mencionados, condicionados a
expressa autorizao em anexo prprio da lei oramentria
anual, e com dotao especfica e suficiente para os provi-
mentos autorizados, nos termos do 1, do art. 169 da CF.
Portanto, muito embora o concurso pblico seja, consti-
tucionalmente, a forma de ingresso mais democrtica, ela
no significa que o modelo escolhido pelo Poder Pblico
seja o mais eficiente. A meno pela Constituio Federal
pelo modelo de provas ou provas e ttulos, de maneira
aberta, sem mencionar os requisitos mnimos de acesso e
manuteno ao cargo, tornou a porta de entrada no servio
pblico uma disputa, na sua maioria, de memorizao, e
no de raciocnio, ou pior, onde no se mede a aptido para
o servio a ser desenvolvido.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Com a indstria criada em torno dos concursos pblicos,
concurseiro tornou-se quase que uma profisso. H cen-
tenas, seno milhares de brasileiros que no se dizem mais
bacharis em Direito, em Contabilidade, em Engenharia,
em Pedagogia, em Psicologia; mas sim concurseiros pro-
fissionais. Daqueles que escolhem o servio pblico no por
ser reconhecidamente a profisso que melhor se encaixe em
seu perfil profissiogrfico, mas porque oferece condies
remuneratrias irredutveis e estabilidade quase que into-
cvel. Basta que se observe o direito de greve dos servidores
pblicos que no ficam sujeitos a desconto ou a perigo de
demisso sem justa causa, bem como pela rara existncia,
quase nula, de casos de processos ticos ou disciplinares que
resultem em demisso do servidor pblico.
Tal binmio, irredutibilidade salarial e proteo do traba-
lho, que, na sua maioria, tornam atrativo o servio p-
blico, e no o idealismo da atividade que se presta a desen-
volver.
fcil portanto, defender a legitimidade e legalidade da
regra concursal, sem se levar em conta a eficincia do mo-
delo estatal de seleo e de manuteno no servio pblico
que deveria ser mais longa (com provas de mltipla escolha,
escritas, orais, psicolgicas, tcnicas, aplicadas de maneira
contnua e rigorosa), como exigido dos comissionados que,
alm da instabilidade de emprego, lhe so ordenados a ca-
pacitao e o aperfeioamento intelectual, muitas vezes s
suas expensas.
H instituies de ensino que angariam, mediante concur-
so, doutores ou ps-doutores entre servidores de seu quadro
mas que no possuem vocao nenhuma para sala de aula.
Nem por isso, embora a transmisso do conhecimento seja
um dos objetivos na contratao de professores, ainda que
no consigam os doutores desenvolver a contento o racioc-
nio e a tcnica em seus alunos, mesmo assim, no perdero
seus empregos. Isto porque, alm da transmisso do conhe-
cimento, a contribuio pela pesquisa e por novos conhe-
cimentos tambm fazem parte de suas funes. Isto uma
das caractersticas que distingue a estabilidade no servio
pblico da iniciativa privada j que neste exige-se o integral
desempenho das atividades para a qual foi contratado.
No est aqui a se levantar a bandeira pelo fim dos con-
cursos. Longe disso. Defende-se incondicionalmente o con-
curso como regra para o ingresso no servio pblico, mas
no como nico e incondicional, diante do quadro e da
realidade que se apresenta.
45

O que se quer por reflexo que, no modelo estatal am-
plamente adotado pelo Poder Pblico na seleo e manu-
teno de servidores, tanto concursados quando comissio-
nados tem sua importncia e sua funo, no se podendo
afirmar que concursado seja muito mais eficiente ou mais
capacitado que comissionado, e vice-versa.
O ingresso de servidores pblicos exclusivamente por con-
curso no smbolo de eficincia, assim como por cargos
em comisso tambm no o so, se encobertos aqueles por
uma simples prova de informao e de memorizao, e estes
pelo manto do clientelismo puro e pessoal em sua escolha.
Portanto, tanto cargos comissionados quanto funes de
confiana tem sua importncia na estrutura da Adminis-
trao Pblica.
Conforme verificamos acima, ambos tem caractersticas se-
melhantes e distintas que tornam o seu exerccio e ocupa-
o imprescindveis Administrao Pblica, obviamente,
se bem nomeados pelos gestores. Os histricos de apadri-
nhamentos por simples critrio pessoal, tanto para funes
de confiana stricto sensu como para cargos comissionados
devem continuar a ser rechaadas e eventuais desvios de
atribuies tambm devem ser repelidos. De igual forma, o
excesso desproporcional na criao de cargos em comisso e
o desrespeito aos percentuais mnimos de acesso pelos servi-
dores efetivos tambm devem ser combatidos.
No entanto, querer abolir integralmente os cargos em co-
misso significa comprometer o funcionamento da Admi-
nistrao Pblica que necessita de pessoas da confiana pes-
soal do nomeante e que possam refletir a opinio deste, uma
vez que muitas de suas atitudes so realizadas em seu nome.
Concluso
As regras de ingresso no servio pblico, principalmente no
sculo XX, sofreram inmeras alteraes.
Principalmente no perodo da ditadura militar e logo aps
a ele, o servio pblico no era atrativo para maioria da
populao uma vez que reinava a baixa remunerao e a
inexistncia de uma carreira com planos de cargos definidos
por lei. Assim, o servio privado era mais atraente, seja pela
oferta, seja pelas melhores condies de trabalho apresenta-
das. Aliado a isso, o mercado de trabalho para as mulheres
era muito escasso, uma vez que elas mais se dedicavam aos
afazeres domsticos e raramente o servio pblico era man-
REVISTA CONTAS ABERTAS
tido pelo trabalho feminino, exceto em cargos de menor
complexidade.
Com a nova era republicana e a expanso da independncia
feminina, houve a necessidade da democratizao do acesso
ao servio pblico. Aliado a isso, a profissionalizao, a im-
pessoalidade, a remunerao e a estruturao em carreiras
mais consolidadas e regulamentadas foram fatores que con-
triburam para modificao das regras de ingresso na Admi-
nistrao Pblica, antes viciada em apadrinhamentos e em
escolhas meramente pessoais.
A remunerao e a estabilidade, principalmente no Brasil,
que de tempos em tempos vivencia uma crise poltica e/
ou econmica, atraiu sobremaneira o interesse pelo servio
pblico.
No entanto, embora o concurso pblico seja a forma mais
justa e democrtica para alcanar o servio pblico, ne-
cessrio que uma pequena parcela da estruturao de pes-
soal seja destinada aos cargos comissionados, obviamente,
respeitado tanto o critrio pessoal quanto tcnico para o
preenchimento da vaga, e respeitado tambm um percen-
tual apenas mnimo e aceitvel em relao aos servidores
efetivos.
O agigantamento das funes pblicas, a necessidade da to-
mada de decises pelo gestor, e sendo impossvel a sua oni-
presena, tornam os cargos comissionados essenciais para
a prpria eficincia do Estado. No fossem eles, no seria
possvel, por exemplo, aos diversos Tribunais e Procurado-
rias pelo pas darem conta de decidir tantos processos ou
emitir tantos pareceres. De igual forma, no seria possvel
para a Administrao Pblica direcionar suas aes em prol
da eficincia do setor pblico.
Logicamente, a maior parte da mquina estatal precisa ser
conduzida por servidores permanentes e que possam dar
continuidade ao servio pblico sem que a troca de gesto
implique na modificao ou paralisao da atividade estatal.
No entanto, uma parcela do funcionalismo pblico neces-
sita ser preenchida por servidores em cargos em comisso
uma vez que o nomeante precisa se assegurar que as ordens
e entendimentos pessoais sejam cumpridos por pessoas de
sua confiana. Para tanto, a Constituio Federal acertada-
mente destinou essas vagas para atribuies de direo, che-
fia ou assessoramento, justamente para que, por meio dessas
atividades, muitas vezes de cunho decisrio, pudessem ser
46
 REVISTA CONTAS ABERTAS

realizadas por terceiros, que agem muitas vezes em nome

daquele que os nomeou.

Dessa forma, tanto os servidores efetivos que exercem fun-

es de confiana stricto sensu e os servidores precrios
que exercem cargos em comisso, tm um importante e
primordial papel a desempenhar a bem do servio pblico,
que possa ser, tanto quanto possvel, impessoal, por meio
do acesso por concurso pblico, quanto por ingresso por
escolha pessoal e tcnica do nomeante, como dos cargos
comissionados.

Bibliografia
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5. ed. So Paulo: Saraiva, 2010.

BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana

stricto sensu e dos cargos em comisso: uma abordagem
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OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Servidores pblicos. 3. ed.

So Paulo: Malheiros, 2015.

47

A demanda da sociedade por transparncia nas contas p-
blicas exige informaes confiveis que reflitam a real situa-
o patrimonial. A Contabilidade auxilia a instrumentaliza-
o do controle social, pois se trata de cincia social aplicada
cujo principal objetivo fornecer informaes sobre resulta-
dos econmicos, financeiros e patrimoniais aos usurios, no
sentido de contribuir para a tomada de decises e adequada
prestao de contas. A uniformizao dos procedimentos
oramentrios e contbeis deve possibilitar a disponibiliza-
o de informaes transparentes e comparveis, que se-
jam compreendidas por analistas financeiros, investidores,
auditores, contabilistas e demais usurios, independente-
mente de sua origem e localizao. Logo, a Contabilidade
pea fundamental na busca pela transparncia.
A mudana na forma de fazer contabilidade no setor p-
blico ensejar uma forte ruptura com o pensamento atual;
portanto, uma mudana de cultura. Os profissionais da rea
pblica tero que abandonar determinados conceitos e ado-
tar algo totalmente novo em suas rotinas, em um universo
mais amplo, complexo e conceitualmente mais rico do que
a simples preocupao com os controles das fases do ora-
mento (previso, arrecadao, recolhimento, fixao, em-
penho, liquidao e pagamento). Parafraseando o grande
mestre Lino Martins, os contadores e auditores tero que
sair da sua zona de conforto, pois a vida contbil dentro de
aspectos somente oramentrios muito mais simples do
que uma contabilidade por competncia.
A sada dessa zona de conforto exige a reformulao de pro-
cessos geradores de informao no mbito das entidades do
setor pblico. J est sacramentado que para se organizar
qualquer rea ou processo, como por exemplo gesto de
pessoas, da tesouraria, do patrimnio ou da contabilidade,
so necessrios fortalecer trs pilares:
48
REVISTA CONTAS ABERTAS
A LRF e a obrigatoriedade
de que o ente utilize um
nico Siafic
Paulo Feij
Graduado em Cincias Contbeis pela Universidade de Braslia (UnB) e
ps-graduado em Contabilidade e Finanas pela Fundao Getlio Vargas
(FGV), analista de Finanas do Tesouro Nacional desde 1993. Desenvol-
ve atividades de administrao e aperfeioamento das finanas pblicas
(gesto do caixa, programao e execuo financeira, resultados fiscais e
contabilidade do setor pblico), tendo participado de misses de assistncia
tcnica e de avaliao das finanas no exterior a convite do Fundo Monetrio
Internacional (FMI). Foi coordenador-geral de Contabilidade da Secretaria
do Tesouro Nacional (STN), sendo o contador responsvel pela elaborao
do Balano Geral da Unio (BGU), pelo Balano do Setor Pblico Nacional
(BSPN), do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) da Unio
e o Relatrio de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal, no perodo de
2006 a 2010. Atualmente Assessor de Modernizao da Gesto de Finanas
Pblicas do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Autor dos livros Enten-
dendo as Mudanas na Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico e Cadernos
de Slides, Resumos e Exerccios Entendendo as Mudanas na CASP. Todos
publicados pela Editora Gesto Pblica.
a) Pessoas O impacto das mudanas no ficar restrito
aos aspectos tcnicos e necessidade de aprendizagem por
parte dos contadores pblicos. Ser a mudana de uma cul-
tura estabelecida h quase meio sculo que exigir profis-
sionais mais capacitados.
b) Normas As rotinas do setor pblico devero se ade-
quar a esse novo modo de pensar o registro contbil segun-
do s exigncias do Manual de Contabilidade Aplicada ao
Setor Pblico (MCASP), que est a cada ano incorporando
regras e procedimentos alinhados com as normas interna-
cionais de contabilidade.
c) Sistemas No ser possvel implantar essas mudanas
sem que os atuais sistemas de informaes contbeis que
operam no setor pblico sejam modernizados e estejam
adequados ao novo contexto, com destaque para ade-
quaes ao padro contbil exigido pelo Plano de Contas
Aplicado ao Setor Pblico (PCASP) e pela sistemtica de
consolidao das contas pblicas a partir da instituciona-
lizao do Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do
Setor Pblico Brasileiro (Siconfi).
No que se refere a sistemas, houve uma primeira alterao
da LRF, promovida pela Lei Complementar n 131/2009,
que instituiu a obrigatoriedade de que o Sistema Integra-
do de Administrao Financeira e Controle (Siafic) de cada
ente respeite padro mnimo definido pelo Governo Fe-
deral. Na segunda alterao, dessa vez em decorrncia da
publicao da Lei Complementar n 131/2016, buscou-se
extinguir a irracionalidade da existncia de vrios sistemas
informatizados dentro de um mesmo ente, adequando a re-
alidade dos entes subnacionais (estados e municpios) ao
que j ocorre h dcadas na Unio.

6 Todos os Poderes e rgos referidos no art. 20, in-
cludos autarquias, fundaes pblicas, empresas esta-
tais dependentes e fundos, do ente da Federao devem
utilizar sistemas nicos de execuo oramentria e fi-
nanceira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo,
resguardada a autonomia. (NR)
Apesar da clareza do artigo, o processo de interpretao
criativa inerente ao perfil cultural dos brasileiros sempre
busca uma sada nas entrelinhas do texto para muitas vezes
contrariar o bvio ou encontrar pseudos conflitos normati-
vos. Na essncia, muitas vezes, so interpretaes que visam
uma defesa corporativista, naturalmente a favor de deter-
minado setor, ou a manuteno de um status quo beneficia
agentes nem sempre empenhados em aplicar os princpios
constitucionais da eficincia, eficcia e economicidade no
setor pblico.
Uma dessas interpretaes a de que quando o 6 do arti-
go 48 se refere a sistemas nicos de execuo oramentria
e financeira, a lei no trata de sistema informatizado, mas
de sistema organizacional, ou seja, um conjunto de elemen-
tos, concretos ou abstratos, intelectualmente organizados.
Outro argumento apresentado defende que o artigo estaria
ferindo a independncia dos poderes ao estabelecer que os
sistemas nicos sero mantidos e gerenciados pelo Poder
Executivo.
Fazer interpretao da legislao sem uma insero no con-
texto histrico e sem buscar os elementos motivadores da
norma pode normalmente levar a equvocos interpretativos.
Nesse sentido que se buscar o contexto em que essas as
duas leis foram editadas, considerando a anlise histrica
dos fatos.
O Sonho de um Padro
Nacional de Contabilidade
para o Setor Pblico
Brasileiro
A padronizao de processos faz parte da cultura brasileira.
Talvez seja uma herana dos tempos de planificao cen-
tralizada vivida principalmente nos perodos ditatoriais da
histria do pas. Alguns acham que a padronizao engessa
e acaba por tolher o processo criativo e a inovao. Outros
defendem que diminui custos e permite maior e mais rpi-
da disseminao dos processos de trabalho, mitigando erros
REVISTA CONTAS ABERTAS
e ajudando o entendimento dos usurios, de forma geral.
Alguns setores da economia brasileira ao longo do tempo,
normalmente por iniciativa da autoridade reguladora da
rea, passaram a exigir que as entidades seguissem padres
contbeis. o caso do setor financeiro, onde o Banco Cen-
tral estabelece o Plano Contbil das Instituies do Siste-
ma Financeiro Nacional (Cosif ), e o do setor eltrico, que
possui plano de contas e rotinas contbeis definidas pela
Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Essa lgica
foi naturalmente levada para os sistemas informatizados
que apoiam a administrao pblica, at porque o sonho
de quem desenvolve ou mantm sistemas informatizados
que os processos de trabalho estejam organizados e padro-
nizados.
A Lei n 4.320/1964 determina que a contabilidade seja
organizada de forma a permitir o acompanhamento da
execuo oramentria, o conhecimento da composio
patrimonial, a determinao dos custos dos servios indus-
triais, o levantamento dos balanos gerais, a anlise e a in-
terpretao dos resultados econmicos e financeiros (art.
85). Assim, no caso do setor pblico, quando se trata de
padro contbil, esto inseridos tambm padres oramen-
trio e financeiro.
Na contabilidade do setor pblico o primeiro e impor-
tante passo para a padronizao veio com a edio da Lei
n 4.320/1964, que no tratou das rotinas contbeis, or-
amentrias e financeiras, mas definiu a sada de dados ao
estabelecer as demonstraes contbeis e quadros oramen-
trios obrigatrios e sua estrutura. Assim, de maneira ge-
ral, desde 1964 h um bom nvel de processos contbeis
e oramentrios padronizados no setor pblico, diferente-
mente do que ocorre no setor privado, principalmente em
decorrncia dos modelos de demonstrativos previstos nos
anexos da lei. Por exemplo, na prtica todos os sistemas in-
formatizados de contabilidade do setor pblico separavam
as informaes em quatro subsistemas ou sistemas de contas
para fins de elaborao das demonstraes contbeis exigi-
das pela legislao: patrimonial (permanente), financeiro,
oramentrio e de compensao1.
Importante tambm ressaltar que a tradio no Brasil de
que prticas do Governo Federal sejam disseminadas e ado-
tadas de forma facultativa ou obrigatria pelos demais entes
1
Vale ressaltar que boa parte dos municpios no trabalhava com contas
de compensao.
49

da Federao. Um exemplo so os padres oramentrios
e, mais recentemente, a criao e implantao do plano
de contas nacional. Logo, o entendimento do processo de
construo do Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico
(PCASP) ajudar a compreender algumas das caractersticas
do novo padro nacional e as recentes mudanas na LRF na
busca para que o ente adote um nico Sistema Integrado de
Administrao Financeira e Controle (Siafic).
O Sistema Integrado de
Administrao Financeira
do Governo Federal como
Referncia
At o exerccio de 1986, o Governo Federal enfrentava uma
srie de problemas de natureza administrativa que impedia
a adequada gesto dos recursos pblicos e dificultava a pre-
parao do oramento unificado, o qual passaria a vigorar
em 1987. Dentre os diversos problemas, enumera-se a se-
guir, alguns dos mais relevantes:
emprego de mtodos inadequados de trabalho, sendo
que, na maioria dos casos, os controles de disponibilida-
des oramentrias e financeiras eram exercidos a partir
de registros manuais;
utilizao da contabilidade como simples instrumento
de registros formais, pela dificuldade de acesso s mo-
dernas tcnicas de administrao financeira;
defasagem de, pelo menos, 45 dias entre o encerra-
mento do ms e o levantamento das demonstraes or-
amentrias, financeiras e patrimoniais, inviabilizando
o uso das informaes com fins gerenciais;
incompatibilidade dos dados em decorrncia da di-
versidade de fontes de informaes, comprometendo o
processo de tomada de decises;
falta de integrao dos sistemas de informaes; e
existncia de inmeras contas-correntes bancrias, no
mbito do Governo Federal, criando estoque ocioso de
moeda e dificultando a administrao de caixa.
No processo de reordenamento das finanas pblicas ocor-
rido na dcada de 1980, a criao da Secretaria do Tesouro
REVISTA CONTAS ABERTAS
Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda, por meio do
Decreto n. 95.452, de 10 de maro de 1986, foi o pri-
meiro grande marco, que teve como objetivo promover a
modernizao e a integrao dos sistemas de programao
financeira, de execuo oramentria e de contabilidade dos
rgos e entidades pblicas do Governo Federal.
Visando o cumprimento de suas atribuies, a STN rece-
beu competente autorizao para contratar, junto ao Servi-
o Federal de Processamento de Dados (Serpro), o desen-
volvimento de sistema computacional, que fornecesse todas
as informaes necessrias, de maneira segura e tempestiva.
Considerando que poca vigorava no pas a chamada re-
serva de informtica, a STN teve que superar vrias dificul-
dades para, em conjunto com o Serpro, empresa pblica
prestadora de servio na rea de tecnologia da informao,
criar as condies para que o Siafi fosse institudo em tem-
po reconhecidamente curto (cerca de seis meses), entrando
em operao a partir de 01 de janeiro de 1987. Esse foi o
segundo grande marco desse processo.
Alm da questo tecnolgica havia tambm o desafio de ca-
pacitar os gestores pblicos para operar o novo sistema. A
implantao do sistema foi gradual, comeando pelo Poder
Executivo, para posteriormente expandir-se para os demais
Poderes a partir da percepo, pelos usurios, das vanta-
gens oferecidas. Atualmente, utilizam-se do Siafi todos os
rgos da Administrao Direta, dos Poderes Legislativo e
Judicirio e grande parte da Administrao Indireta (autar-
quias, fundos, fundaes e empresas estatais dependentes),
no sendo de utilizao obrigatria apenas as empresas es-
tatais independentes.
A partir do Siafi ficou estabelecido para todos os rgos fede-
rais o Plano de Contas nico para a Administrao Pblica
Federal (PCAPF) e um processo padronizado de execuo
oramentria e financeira. Sua implantao foi um processo
mais amplo do que simplesmente utilizar um rol de contas
obrigatrias para organizao das informaes. Na verdade,
no s as contas foram padronizadas, mas as rotinas cont-
beis e de execuo oramentria e financeira tambm, pois
junto com a relao de contas e como parte integrante do
plano se implantaram o mecanismo de eventos contbeis, a
definio dos indicadores contbeis e a exigncia de padro-
nizao de documentos, como a Nota de Empenho, a Nota
de Lanamento e a Ordem Bancria.
50

Foi assim que a administrao pblica federal, a partir de
1987, padronizou o processo de registro e extrao das in-
formaes concernentes execuo oramentria, financei-
ra, patrimonial e contbil dos rgos e entidades contem-
plados na lei oramentria anual (LOA), mais precisamente
aqueles que integram o oramento fiscal e da seguridade
social. Ao longo do tempo, o plano de contas federal foi
adaptado para possibilitar que outras entidades adotassem
o Siafi como seu sistema de contabilidade, como o caso do
Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) e da
Casa da Moeda, que so empresas pblicas que integram o
oramento de investimento das empresas estatais, mas utili-
zam o Siafi em sua plenitude.
Quando foi implantado, o Siafi teve ainda o propsito de
atender, de maneira uniforme e sistematizada, ao registro
contbil dos atos e fatos relacionados com os recursos co-
locados disposio dos rgos da administrao direta e
indireta, de forma a proporcionar maior flexibilidade ao
gerenciamento e consolidao dos dados. Alm disso bus-
cou-se contemplar as necessidades de informaes em to-
dos os nveis da administrao pblica federal, objetivando
principalmente:
realar o estado patrimonial e suas variaes, con-
centrando as contas tpicas de controle nos grupos de
compensao, para propiciar o conhecimento mais
adequado da situao econmico-financeira da gesto
administrativa;
padronizar o nvel de informaes dos rgos da admi-
nistrao direta e indireta com a finalidade de auxiliar o
processo de tomada de deciso, ampliando a quantidade
dessas informaes e facilitando a elaborao do Balan-
o Geral da Unio (BGU);
permitir, atravs da relao de contas e tabelas, a ma-
nuteno de um sistema integrado de informaes ora-
mentrias, financeiras e patrimoniais na administrao
pblica federal, com a extrao de relatrios necessrios
anlise gerencial, inclusive balanos e demais demons-
traes contbeis, capaz de atender aos aspectos legais
e fiscais.
Ao longo dos seus trinta anos, o Siafi vem recebendo oti-
mizaes e adequaes e consolidou-se como o principal
sistema estruturante, pois processa e controla a execuo or-
amentria, financeira, patrimonial e contbil da Unio, in-
cluindo todas as entidades integrantes do oramento fiscal e
REVISTA CONTAS ABERTAS
da seguridade de todos os Poderes. Atualmente, se apresenta
como um dos maiores e mais abrangentes instrumentos de
administrao das finanas pblicas, dentre os seus cong-
neres conhecidos no mundo.
A Propagao do Padro
Federal e A Busca do Plano
de Contas Nacional
O sucesso do Siafi fez com que surgisse o Sistema Integra-
do de Administrao Financeira para Estados e Municpios
(Siafem) na primeira metade da dcada de 1990. O Sia-
fem virou realidade e levou alguns entes padronizao
da estrutura e funcionamento do plano de contas federal.
Em 2005, 13 estados brasileiros utilizavam o sistema, sen-
do cinco deles na regio Norte (Amap, Par, Rondnia,
Roraima e Tocantins), quatro na regio Nordeste (Alago-
as, Maranho, Pernambuco e Piau), trs na regio Sudeste
(Esprito Santo, Rio de Janeiro e So Paulo) e um na regio
Centro-Oeste (Mato Grosso do Sul), alm das prefeituras
de Juiz de Fora (MG), Piracicaba (SP), Palmas (TO), Cuia-
b (MT) e Manaus (AM).
Muitos acreditavam que o Sistema Integrado de Adminis-
trao Financeira para Estados e Municpios iria se propa-
gar por todo o Brasil; outros defendiam que o governo fede-
ral deveria permitir que estados e municpios utilizassem o
prprio Sistema Integrado de Administrao Financeira do
Governo Federal. No mundo real o que aconteceu foi que o
Siafem ficou restrito a no mais que duas dezenas de entes
federados e o nico municpio a passar pela experincia de
usar o Siafi foi Goiansia (GO), no final da dcada de 1990,
mas por pouco tempo, pois o Tribunal de Contas dos Mu-
nicpios obrigou a administrao municipal a abandonar o
sistema.
Atualmente o projeto Siafem est passando por uma crise
de continuidade e chegou a ser anunciado pelo Servio Fe-
deral de Processamento de Dados que seria descontinuado e
substitudo pelo Sistema Integrado de Planejamento, Con-
tabilidade e Finanas (Fiplan) do Estado de Mato Grosso,
que se mostra mais moderno e completo. Neste sentido foi
assinado protocolo de intenes entre o Serpro e o Cen-
tro de Processamento de Dados do Estado do Mato Grosso
(Cepromat).2 Na prtica o protocolo no surtiu os efeitos
2
Vale ressaltar que, no obstante o protocolo assinado, foi institudo
em 2013 um grupo formado por tcnicos dos governos estaduais e do
Serpro, para ajudar os estados que utilizavam o Siafem na implantao
do PCASP.
51

esperados, mas gradativamente os entes que utilizavam o
Siafem esto trocando seus sistemas por outros mais mo-
dernos e o Siafem ficar para a histria. No entanto, tal
experincia ajudou, sobremaneira, a espalhar a semente da
estrutura e funcionamento do plano de contas federal pe-
los entes que utilizam ou utilizaram o Siafem e tambm
por outros que acabaram por copiar o modelo contbil para
seus sistemas. Neste caso, ganha destaque o grupo de es-
tados formado por Amap, Alagoas, Esprito Santo, Piau,
Rio de Janeiro e Tocantins, que trocaram o Siafem por sis-
tema que utiliza a mesma plataforma tecnolgica apesar do
nome do sistema no mbito de cada ente ser diferente (ex.
Siplag, Sigefes, Siafe-Rio). Trata-se basicamente do mesmo
sistema diferenciando-se em cada estado, primordialmente,
pela amplitude dos mdulos implantados.
O Processo de Padronizao
Impulsionado pela LRF
Em 2000, com o advento da Lei Complementar n 101,
mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), novamente surgiu a necessidade de se padronizar a
forma de elaborao dos demonstrativos, desta vez os exigi-
dos por esta lei e que so partes integrantes do Relatrio Re-
sumido da Execuo Oramentria (RREO) e do Relatrio
de Gesto Fiscal (RGF). A Secretaria do Tesouro Nacional,
diante da atribuio imputada pela LRF de consolidao
das contas pblicas, estabeleceu a padronizao de proce-
dimentos contbeis como uma das premissas para a efetiva
consolidao das contas pblicas e melhoria da qualidade
das informaes a serem enviadas pelos entes da Federa-
o. Caso contrrio, as informaes teriam caractersticas
diferentes a depender de cada ente, no obstante estarem
consolidadas na mesma rubrica.
No Brasil, as informaes oramentrias sempre tiveram
um bom nvel de padronizao, mas era preciso ter as de-
monstraes contbeis consolidadas de todos os entes da
Federao, isto , precisava-se fazer o Balano do Brasil.
Diante desse cenrio, em dezembro de 2001, a STN come-
ou a editar manuais para elaborao do RREO e do RGF,
que traziam a estrutura dos demonstrativos e a forma de
preenchimento com o objetivo de facilitar o trabalho dos
contadores, permitir comparabilidade entre os demonstra-
tivos de cada ente, controlar os limites estabelecidos pela
LRF e dar mais transparncia gesto fiscal e oramentria
de todos os entes.
REVISTA CONTAS ABERTAS
Considerando que as informaes que integram os demons-
trativos preconizados pela LRF so oriundas da contabilida-
de, logo se sentiu a necessidade de padronizao dos proce-
dimentos contbeis. At ento o que se estava padronizando
era a sada de dados, isto , as demonstraes contbeis.
Em abril de 2004, foi publicado o Manual de Procedimen-
tos da Receita Pblica, primeiro manual de procedimentos
contbeis emanado pela Secretaria do Tesouro Nacional,
incorporando-se ao conjunto de manuais do RREO e RGF.
Em outubro do mesmo ano, a STN publicou o Manual de
Procedimentos da Dvida Ativa, com vrios conceitos ex-
trados das Normas Internacionais de Contabilidade Apli-
cadas ao Setor Pblico (NICSP) tambm conhecida como
IPSAS, que so editadas pela Federao Internacional de
Contadores3.
Em 2007 se iniciaram as discusses para o desenvolvimen-
to de um plano de contas nacional com a criao do gru-
po Tcnico de Procedimentos Contbeis (GTCON). Em
2008, nasceu o Manual da Despesa Nacional, que rebatizou
o Manual de Procedimentos da Receita Pblica como Ma-
nual da Receita Nacional e tambm separou a despesa sob
dois enfoques: o patrimonial e o oramentrio.
Em termos de padronizao e de adoo de sistemas in-
formatizados para controle da execuo oramentria, fi-
nanceira e contbil, este era o cenrio at 2008. O Brasil
vivenciava a perspectiva de convergncia da contabilidade
a padres internacionais e, no que se refere ao plano de
contas, o que se questionava era se existia um modelo que
pudesse servir de base.
Constata-se nesse contexto histrico que no adiantava
pensar em padronizao de sistemas de contabilidade se an-
tes no fossem padronizadas as rotinas contbeis e para isso
a adoo de um plano de contas nico tornou-se elemento
fundamental, no que a meta fosse ter um sistema nico
para a federao, mas melhorar a qualidade dos sistemas
existentes e consequentemente a gerao das informaes.
3
International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), editadas pela
International Federation of Accountants.(IFAC).
52
 REVISTA CONTAS ABERTAS

A Adoo do Padro Federal o, como ocorreu nos estados do Rio Grande do Sul, To-
cantins e Santa Catarina, normalmente seguindo estrutura
pelos Regimes Prprios de igual ou muito prxima do plano de contas federal. O Tri-
Previdncia Social bunal de Contas do Estado de So Paulo implantou o Sis-
tema de Auditoria Eletrnica de rgos Pblicos (Audesp),
Os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) foram
visando a receber eletronicamente a prestao de contas de
os primeiros a adotar o Plano de Contas da Administra-
todos os municpios (exceto a capital, que fiscalizada pelo
o Pblica Federal dentro da estratgia de tornar nacio-
Tribunal de Contas do Municpio), de acordo com a es-
nal o padro federal. O plano de contas aplicado aos RPPS
trutura bsica do PCAPF, inclusive com informaes des-
foi institudo pela Portaria MPS n 916, de 15 de julho
dobradas em contas-correntes. Hoje unnime o sucesso
de 2003, e tinha a mesma estruturao e codificao do
do Audesp, com o reconhecimento dos benefcios trazidos
PCAPF. Sua atualizao acontecia de forma integrada en-
por meio da melhoria dos controles e transparncia da ges-
tre o Ministrio da Previdncia Social (MPS) e a STN e
to oramentria e fiscal dos municpios paulistas. bem
era permitido aos RPPS criarem um novo nvel de conta
verdade que a implantao do Audesp trazendo regras que
a partir da codificao trazida pela referida portaria, desde
j funcionavam no nvel federal exigiu forte adaptao dos
que no encerramento do exerccio observassem a estrutura
sistemas informatizados que eram utilizados pelas prefeitu-
dos demonstrativos. Os principais motivadores da padro-
ras paulistas. Muitos ficaram no caminho e de um pouco
nizao de procedimentos contbeis no mbito dos RPPS
mais de uma centena de sistemas restaram poucas dezenas.
foram a necessidade de:
Ficou quem teve competncia para se adaptar. a teoria de
a) racionalizar, dar transparncia, segurana e confiabi- Darwin aplicada aos Siafic.
lidade, viabilizar e garantir a estabilidade e a liquidez
dos RPPS;
A Lei da Transparncia e a
b) dotar os entes pblicos de instrumentos para registro Necessidade de um Padro
dos atos e dos fatos relacionados administrao ora-
mentria, financeira e patrimonial dos RPPS; Mnimo de qualidade para os
Siafic
c) adequar esses procedimentos contbeis s normas
Como apresentado at aqui, o processo de padronizao de
contidas na Lei n 4.320/1964.
informaes oramentrias, financeiras e contbeis estava a
Desde o incio a normatizao estabelecia que, uma vez ins- pleno vapor quando, meio que de surpresa, os tcnicos en-
titudos, os RPPS seriam considerados entidades contbeis, volvidos nesse grande projeto de modernizao da contabi-
devendo a sua escriturao ser feita destacadamente, dentro lidade sob as vertentes de regras e sistemas foram surpreen-
das contas de cada ente. Assim, havia distino entre a escri- didos com a primeira alterao da LRF promovida pela Lei
turao contbil praticada pelo ente e a do RPPS. Tal dife- Complementar n 131/2009 de iniciativa do Senador Ca-
renciao decorria do entendimento de que era importante piberibe do Amap e logo batizada de lei de transparncia:
separar o patrimnio do RPPS e o patrimnio do ente fede-
Art. 1o O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4 de
rativo, possibilitando a elaborao de demonstraes cont-
maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redao:
beis especficas, vinculadas a um CNPJ especfico, mesmo
que a unidade gestora no possusse personalidade jurdica
Art. 48. ....................................................................
prpria.4 Assim, tambm passou a ser comum no mbito
de cada ente que instituiu regime prprio existir sistema de
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tam-
contabilidade especializado para as necessidades do RPPS.
bm mediante:
Ao verem que o padro federal estava por se consolidar e se-
I incentivo participao popular e realizao de au-
ria inevitvel, alguns Tribunais de Contas instituram plano
dincias pblicas, durante os processos de elaborao e
de contas padro para todos os municpios sob sua jurisdi-
discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
Ver Portaria MPS n 519, de 24 de agosto de 2011.
4 oramentos;

53

II liberao ao pleno conhecimento e acompanha-
mento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e finan-
ceira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao
financeira e controle, que atenda a padro mnimo de
qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio
e ao disposto no art. 48-A. (NR) (Grifo nosso)
Art. 2o A Lei Complementar no 101, de 4 de maio de
2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 48-A,
73-A, 73-B e 73-C:
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do
pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao dispo-
nibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso
a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas uni-
dades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no
momento de sua realizao, com a disponibilizao m-
nima dos dados referentes ao nmero do corresponden-
te processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado,
pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e,
quando for o caso, ao procedimento licitatrio realiza-
do;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de
toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente
a recursos extraordinrios.
Art. 73-A. Qualquer cidado, partido poltico, asso-
ciao ou sindicato parte legtima para denunciar ao
respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente
do Ministrio Pblico o descumprimento das prescri-
es estabelecidas nesta Lei Complementar.
Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para
o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos
II e III do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A:
I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Fe-
deral e os Municpios com mais de 100.000 (cem mil)
habitantes;
II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre
54
REVISTA CONTAS ABERTAS
50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes;
III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at
50.000 (cinquenta mil) habitantes.
Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo
sero contados a partir da data de publicao da lei
complementar que introduziu os dispositivos referidos
no caput deste artigo.
Art. 73-C. O no atendimento, at o encerramento
dos prazos previstos no art. 73-B, das determinaes
contidas nos incisos II e III do pargrafo nico do art.
48 e no art. 48-A sujeita o ente sano prevista no
inciso I do 3o do art. 23.
Quando se faz a leitura atenta e relacionada dos incisos II e
III que foram grifados no texto original e esto reproduzi-
dos a seguir, observa-se algumas preocupaes do legislador:
II liberao ao pleno conhecimento e acompanha-
mento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e fi-
nanceira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao
financeira e controle, que atenda a padro mnimo
de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da
Unio e ao disposto no art. 48-A. (NR) (Grifo nosso)
Uma das preocupaes foi com a qualidade do sistema gera-
dor das informaes oramentrias e financeiras (inciso III),
que denominou de Sistema Integrado de Administrao Fi-
nanceira e Controle (Siafic). A outra foi ousada para a po-
ca, pois passou a obrigar a liberao ao pleno conhecimento
e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de infor-
maes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e fi-
nanceira, em meios eletrnicos de acesso pblico (internet).
Ser que quando o legislador se referiu a Sistema Integrado
de Administrao Financeira e Controle (Siafic) pensou no
paradigma do Siafi Federal? A justificativa para apresenta-
o do projeto pode ajudar a desvendar esse mistrio:
Como de conhecimento geral, estabelece a Constitui-
o da Repblica, no caput de seu art. 37, que a ad-
ministrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

Trata-se de disposio que visa garantir transparncia
gesto da coisa pblica e, evidentemente, prevenir e
combater a corrupo. O Brasil, infelizmente, ainda as-
siste a freqentes denncias de descaso na gesto finan-
ceira do Poder Pblico, quando no de corrupo. Vale
lembrar que no ranking da corrupo elaborado pela
ONG Transparncia Internacional, o Pas amarga uma
m posio, resultante da viso que seus cidados tm,
infelizmente, da gravidade do problema.
..
E assim conclui a ilustre Procuradora e Professora Titu-
lar de Direito Constitucional na Faculdade de Direito
da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, in
verbis:
No basta, pois, que o interesse buscado pelo Estado
seja pblico para se ter por cumprido o princpio em
foco. Por ele se exige a no obscuridade dos compor-
tamentos, causas e efeitos dos atos da Administrao
Pblica, a no clandestinidade do Estado, a se esconder,
em sua atuao, do povo.
A publicidade da administrao que confere certeza s
condutas estatais e segurana aos direitos individuais e
polticos dos cidados. Sem ela, a ambigidade diante
das prticas administrativas conduz insegurana jur-
dica e ruptura do elemento de confiana que o cidado
tem de depositar no Estado. (idem, idem)
ao encontro dessa doutrina que elaboramos o presente
projeto, buscando, acima de tudo, imprimir maior efi-
ccia e efetividade ao aludido princpio da publicidade
dos atos da Administrao Pblica. Com esse intuito
e para que a sociedade possa melhor fiscalizar a gesto
da coisa pblica , preconizamos, fundamentalmente,
que os atos do procedimento de execuo da despesa
sejam disponibilizados, em tempo real, ou seja, conco-
mitantemente sua prtica, ao pleno conhecimento dos
cidados, em terminais de leitura para esse fim especifi-
camente instalados em locais de livre circulao. Parale-
lamente, tambm prescrevemos algumas sanes para os
gestores que descumprirem os mandamentos da lei em
cogitao, inclusive a suspenso temporria dos repasses
mensais das cotas do FPE e do FPM, quando, confor-
me o caso, o eventual infrator for vinculado adminis-
trao direta de Estado ou Municpio. Por outro lado,
REVISTA CONTAS ABERTAS
conhecendo a realidade atual da Administrao Pblica
brasileira que, sobretudo na maioria dos municpios,
ainda no dispe de servios informatizados , preconi-
zamos ainda que se concedam prazos razoveis para que
se faam as adaptaes necessrias ao atendimento dos
ditames da sugerida lei complementar.
Com esse intuito e para que a sociedade possa me-
lhor fiscalizar a gesto da coisa pblica , preconizamos,
fundamentalmente, que os atos do procedimento de
execuo da despesa sejam disponibilizados, em tem-
po real, ou seja, concomitantemente sua prtica,
ao pleno conhecimento dos cidados, em terminais
de leitura para esse fim especificamente instalados em
locais de livre circulao. (grifo nosso)
Paralelamente, tambm prescrevemos algumas sanes
para os gestores que descumprirem os mandamentos da
lei em cogitao, inclusive a suspenso temporria dos
repasses mensais das cotas do FPE e do FPM, quando,
conforme o caso, o eventual infrator for vinculado ad-
ministrao direta de Estado ou Municpio.
Por outro lado, conhecendo a realidade atual da Admi-
nistrao Pblica brasileira que, sobretudo na maioria
dos municpios, ainda no dispe de servios informa-
tizados , preconizamos ainda que se concedam prazos
razoveis para que se faam as adaptaes necessrias ao
atendimento dos ditames da sugerida lei complementar.
A nossa avaliao, ao propor as medidas sob comen-
trio, que j mais do que tempo de os estados e,
especialmente, os municpios se modernizarem, aci-
ma de tudo em seu prprio benefcio. (grifo nosso)
Alm do mais, antecipando-nos a eventuais objees.
Gostaramos de deixar patente que no vemos como
vislumbrar-se na iniciativa qualquer eiva de inconsti-
tucionalidade, haja vista que a proposta no somente
se insere no amplo conceito de gesto financeira e pa-
trimonial a que se refere o art. 165, 9, II, da Lei
Fundamental, como tambm apenas busca ampliar o
alcance do modelo de transparncia dos atos da gesto
pblica j esboado na prpria Lei de Responsabilidade
Fiscal, a qual nunca demais frisar j passou, sob
esse aspecto, inclusive pelo crivo do Egrgio Supremo
Tribunal Federal.
55

Por derradeiro, cabe-nos ainda consignar que no h
escusa vlida que impea a cogitada informatizao.
Afinal, no apenas so estabelecidos prazos razoveis
para esse fim, como tambm nenhuma Administra-
o to pauprrima a ponto de no poder adquirir
alguns poucos microcomputadores e o software ne-
cessrio, como, por exemplo, o Siafem, j elaborado
pelo Servio de Processamento de Dados do Minist-
rio da Fazenda (SERPRO). Registramos experincias
extremamente interessantes nesse sentido, como a
que se fez no Amap entre 1995 e 2002, com exce-
lentes resultados. (grifo nosso)
Sala das Sesses, 14 de abril de 2003. Senador Joo
Capiberibe
Observa-se na justificativa do Senador que o referencial que
serviu de paradigma foi o padro Siafi/Siafem. Assim, o ob-
jetivo da exigncia da adoo de Siafic que atenda a padro
mnimo definido pelo Governo Federal claramente elevar
o nvel de informatizao dos procedimentos de execuo
oramentria, financeira e contbil dos entes subnacionais.
Tal proposta faz todo o sentido com o objetivo maior da
lei complementar que a de que as informaes porme-
norizadas sobre a execuo oramentria e financeira se-
jam liberadas ao pleno conhecimento e acompanhamen-
to da sociedade, em tempo real, em meios eletrnicos de
acesso pblico. Assim, se conclui que o Siafic o sistema
informatizado onde se processa a execuo orament-
ria, financeira e contbil de cada ente.
E onde foram definidos os requisitos mnimos para o Siafic?
O Decreto federal n 7.185/2010 regulamentou aspectos
gerais, como a interpretao de tempo real, mas remeteu
para o ministro da Fazenda a regulamentao de requisitos
tcnicos. Assim, requisitos tecnolgicos adicionais, inclu-
sive relativos segurana do Siafic, e requisitos contbeis,
considerando os prazos de implantao do Plano de Contas
Aplicado ao Setor Pblico (PCASP), aprovados pela Secre-
taria do Tesouro Nacional, esto definidos na Portaria MF
n 548/2010.
O Decreto, logo nas Disposies Gerais, trata de definir a
abrangncia do Siafic e consolida a ideia de que se trata de
sistema informatizado e no de sistema organizacional:
56
REVISTA CONTAS ABERTAS
Captulo I
Das disposies gerais
Art. 1 A transparncia da gesto fiscal dos entes da Fe-
derao referidos no art. 1, 3, da Lei Complementar
n 101, de 4 de maio de 2000, ser assegurada mediante
a observncia do disposto no art. 48, pargrafo nico,
da referida Lei e das normas estabelecidas neste Decreto.
Art. 2 O sistema integrado de administrao finan-
ceira e controle utilizado no mbito de cada ente da
Federao, doravante denominado SISTEMA, dever
permitir a liberao em tempo real das informaes por-
menorizadas sobre a execuo oramentria e financeira
das unidades gestoras, referentes receita e despesa,
com a abertura mnima estabelecida neste Decreto, bem
como o registro contbil tempestivo dos atos e fatos que
afetam ou possam afetar o patrimnio da entidade.
(Grifo nosso)
1 Integraro o SISTEMA todas as entidades da
administrao direta, as autarquias, as fundaes, os
fundos e as empresas estatais dependentes, sem pre-
juzo da autonomia do ordenador de despesa para a
gesto dos crditos e recursos autorizados na forma da
legislao vigente e em conformidade com os limites de
empenho e o cronograma de desembolso estabelecido.
(Grifo nosso)
2 Para fins deste Decreto, entende-se por:
I - sistema integrado: as solues de tecnologia da
informao que, no todo ou em parte, funcionando
em conjunto, suportam a execuo oramentria, fi-
nanceira e contbil do ente da Federao, bem como
a gerao dos relatrios e demonstrativos previstos
na legislao; (Grifo nosso)
II - liberao em tempo real: a disponibilizao das in-
formaes, em meio eletrnico que possibilite amplo
acesso pblico, at o primeiro dia til subseqente
data do registro contbil no respectivo SISTEMA, sem
prejuzo do desempenho e da preservao das rotinas de
segurana operacional necessrios ao seu pleno funcio-
namento;
III - meio eletrnico que possibilite amplo acesso p-

blico: a Internet, sem exigncias de cadastramento de
usurios ou utilizao de senhas para acesso; e
IV - unidade gestora: a unidade oramentria ou admi-
nistrativa que realiza atos de gesto oramentria, finan-
ceira ou patrimonial, cujo titular, em conseqncia, est
sujeito tomada de contas anual.
Art. 3o O padro mnimo de qualidade do SISTEMA,
nos termos do art. 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei
Complementar no 101, de 2000, regulado na forma
deste Decreto.
Da leitura do Decreto j se poderia concluir que o padro
mnimo estabelecido pelo Governo Federal exige adoo de
um Siafi nico em cada ente conforme descrito no artigo
2. Entretanto, quando se analisa a Exposio de Motivos
que acompanhou o Decreto, se extrai de forma ainda mais
clara o objetivo da regulamentao:
Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,
1. Submetemos considerao de Vossa Excelncia
Proposta de Decreto que Dispe sobre o padro mni-
mo de qualidade dos sistemas integrados de administrao
financeira e controle, nos termos do artigo 48, pargrafo
nico, inciso III, da Lei Complementar n 101, de 2000, e
d outras providncias.
......
3. Destaca-se a relevncia econmica, social e poltica
do tema, uma vez que a transparncia, alm de ser uma exi-
gncia legal, um extraordinrio instrumento de combate
malversao do errio. Assim, ao prever a disponibiliza-
o, pela Internet, das receitas e despesas de todas as instn-
cias do setor pblico, a Lei Complementar n 131, de 27
de maio de 2009, permite utilizar os avanos tecnolgicos,
hoje disponveis, para que, cada vez mais, a democracia seja
exercida plenamente. Por outro lado, o mero acesso sem
regras que garantissem a confiabilidade dos dados e a ade-
quao a padres nacionais poderia dificultar a interpre-
tao da informao pelos usurios. Assim, o legislador
houve por bem incumbir o Poder Executivo da Unio
do papel de regulamentar o padro mnimo do sistema
integrado de administrao financeira e controle a ser
adotado pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Fede-
ral e pelos Municpios. (Grifo nosso)
REVISTA CONTAS ABERTAS
A portaria logo no artigo art. 1 define a abrangncia do
sistema quando estatui que o sistema integrado de admi-
nistrao financeira e controle utilizado no mbito de cada
ente da Federao doravante ser denominado SISTEMA
(Grifo nosso). Os demais artigos reforam que trata-se de
sistema informatizado ao tratar Dos Requisitos de Segu-
rana do Sistema e Dos Requisitos Contbeis do Sistema.
As novas regras uniformizam, at determinado nvel, as for-
mas de registro contbil do setor pblico. Desse modo, a
Federao brasileira passa gradativamente a falar uma nica
linguagem contbil, o que facilita o entendimento das for-
mas de registro dos atos e fatos do dia a dia da gesto pbli-
ca. A padronizao permite ainda comparar as demonstra-
es contbeis de todos os entes (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios), o que, juntamente com o processo
de transparncia das contas pblicas, possibilita socieda-
de organizada (sindicatos, ONG, organizaes sociais, etc.)
avaliar melhor a gesto dos governantes.
Siafic nico -
Instrumento de Reforo
Responsabilidade Fiscal
No obstante o Decreto estabelecer que o Siafic deve ser
nico no mbito de cada ente, num pas em que tm leis
que pegam e outras que no pegam, a ao efetiva da norma
foi at ento incipiente. Da a necessidade de uma investida
mais forte no tema pegando carona na Lei Complementar
n 156, que estabelece o Plano de Auxlio aos Estados e
ao Distrito Federal e medidas de estmulo ao reequilbrio
fiscal. A essncia da lei foi tratar de amenizar os efeitos da
crise fiscal na federao flexibilizando regras de gesto da
dvida dos estados e municpios com a Unio. comum
nesses casos, que a liberalidade fiscal venha acompanhada
de contrapartidas em aes de melhoria da gesto. Foi assim
na segunda metade da dcada de 1990, quando, no proces-
so de renegociao das dvidas dos estados e municpios, a
Unio obrigava que o ente implantasse o Siafem. Nesse sen-
tido, foram includos novos pargrafos no artigo 48 da LRF
como medidas de reforo responsabilidade fiscal:
57

Captulo I II
Das medidas de reforo
responsabilidade fiscal
Art. 27. O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4
de maio de 2000, passa a vigorar com as seguintes alte-
raes, renumerando-se o atual pargrafo nico para
1o:
Art. 48. ....................................................................
1 ...........................................................................
II - liberao ao pleno conhecimento e acompanhamen-
to da sociedade, em tempo real, de informaes porme-
norizadas sobre a execuo oramentria e financeira,
em meios eletrnicos de acesso pblico; e
....................................................................................
2 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Mu-
nicpios disponibilizaro suas informaes e dados
contbeis, oramentrios e fiscais conforme periodi-
cidade, formato e sistema estabelecidos pelo rgo
central de contabilidade da Unio, os quais devero
ser divulgados em meio eletrnico de amplo acesso
pblico. (Grifo nosso)
3 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios en-
caminharo ao Ministrio da Fazenda, nos termos e na
periodicidade a serem definidos em instruo especfica
deste rgo, as informaes necessrias para a constitui-
o do registro eletrnico centralizado e atualizado das
dvidas pblicas interna e externa, de que trata o 4o
do art. 32.
4 A inobservncia do disposto nos 2o e 3o enseja-
r as penalidades previstas no 2o do art. 51.
5 Nos casos de envio conforme disposto no 2o,
para todos os efeitos, a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios cumprem o dever de ampla di-
vulgao a que se refere o caput.
6 Todos os Poderes e rgos referidos no art. 20,
58
REVISTA CONTAS ABERTAS
includos autarquias, fundaes pblicas, empresas es-
tatais dependentes e fundos, do ente da Federao de-
vem utilizar sistemas nicos de execuo oramentria
e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Exe-
cutivo, resguardada a autonomia. (NR) (Grifo nosso)
Destacam-se dois pargrafos relacionados a sistemas. O pri-
meiro o 2 que institucionaliza o Sistema de Informaes
Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro (Siconfi) de-
senvolvido e mantido pela STN com o objetivo de receber
as informaes contbeis, financeiras e de estatsticas fiscais
de todos os entes da federao. O segundo o 6 que exi-
ge que o Siafic, referenciado como sistema de execuo or-
amentria e financeira, seja nico e mantido e gerenciado
pelo Poder executivo, seguindo modelo idntico ao padro
Siafi/Siafem.
O final do artigo serve claramente para garantir que a ado-
o do sistema por outros poderes, assim como acontece na
Unio, no necessita de protocolo entre os poderes, pois obri-
ga o poder executivo a manter e gerenciar, em consequncia,
contratar o Siafic para todo o ente. Se algum, mesmo assim,
acredita que tal prtica seja inconstitucional por ferir a in-
dependncia dos poderes, dever primeiramente arguir a in-
constitucionalidade do referido pargrafo como foi feito com
toda a LRF, cabendo ao Supremo Tribunal Federal analisar.
Enquanto isso no acontece a regra est em plena vigncia
devendo, como acontece em qualquer pas srio do mundo,
ser cumprida.
Concluso
A alterao promovida na LRF pela Lei Complementar n
156/2016 exigindo que cada ente tenha um nico sistema
de administrao financeira e controle para fazer a execuo
oramentria, financeira e contbil vem em boa hora, pois
na crise fiscal que salta aos olhos a necessidade de utilizar de
forma eficiente, eficaz e econmica os escassos recursos reti-
rados da sociedade. A utilizao de vrios sistemas pelo ente
enseja custos com contratao e manuteno que podem
ser otimizados quando se utiliza um nico sistema. Alm
disso, outros custos como o de consolidar e integrar bases
de diferentes sistemas ratificam a irracionalidade quando
no se adota o modelo do Siafi federal, de grande sucesso e
propagado para vrios estados.
Por fim, espera-se que o cidado utilize o seu poder criativo
 REVISTA CONTAS ABERTAS

para interpretar a legislao sempre em favor dos bons prin- ______. Lei Complementar n 156, de 28 de dezembro de
cpios constitucionais da eficincia, eficcia e economicida- 2016. Estabelece o Plano de Auxlio aos Estados e ao Dis-
de e aceite que leis devem ser cumpridas. trito Federal e medidas de estmulo ao reequilbrio fiscal; e
altera a Lei Complementar n 148, de 25 de novembro de
2014, a Lei n 9.496, de 11 de setembro de 1997, a Medida
Referncias Provisria n 2.192-70, de 24 de agosto de 2001, a Lei n
8.727, de 5 de novembro de 1993, e a Lei Complementar
ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel; MEDEIROS,
n 101, de 4 de maio de 2000. Disponvel em: <http://
Mrcio Bastos; FEIJ, Paulo Henrique. Gesto de Finan-
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ria. 3. ed. Braslia: Gesto Pblica, 2013.
Estabelece os requisitos mnimos de segurana e contbeis
do sistema integrado de administrao financeira e controle
______. Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010. Dispe
utilizado no mbito de cada ente da Federao, adicionais
sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado
aos previstos no Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010.
de administrao financeira e controle, no mbito de cada
Disponvel em: <http://www3.tesouro.gov.br/legislacao/
ente da Federao, nos termos do art. 48, pargrafo ni-
download/contabilidade/PorMF_548_2010.pdf>. Acesso
co, inciso III, da Lei Complementar n 101, de 4 de maio
em: 17 abr. 2017.
de 2000, e d outras providncias. Disponvel em: <http://
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______. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor P-
creto/d7185.htm>. Acesso em: 17 abr. 2017.
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______. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui
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dos, dos Municpios e do Distrito Federal. Disponvel em:
18 abr. 2017.
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>.
Acesso em: 28 mar. 2017.
FEIJ, Paulo Henrique. Entendendo as Mudanas na
Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico. Srie Entenden-
______. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
do CASP. 1. ed. Braslia: Gesto Pblica, 2013.
Lei de Responsabilidade Fiscal. Estabelece normas de finan-
as pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal
FEIJ, Paulo Henrique et al. Curso de Siafi: Uma aborda-
e d outras providncias. Disponvel em: <https://www.pla-
gem prtica da execuo oramentria e financeira. Volume
nalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em:
I Execuo Oramentria e Financeira. 3. ed. Braslia:
22 mar. 2017.
Gesto Pblica, 2014.

______. Lei Complementar n 131, de 27 de maio de

FEIJ, Paulo Henrique; RIBEIRO, Carlos Eduardo. En-
2009. Acrescenta dispositivos Lei Complementar n 101,
tendendo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico:
de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas
PCASP - Exerccios e Estudo de Caso com Lanamentos
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal
Tpicos. Srie Entendendo CASP. 1. ed. Braslia: Gesto
e d outras providncias, a fim de determinar a disponi-
Pblica, 2014.
bilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.
htm>. Acesso em: 28 mar. 2017.

59

Nelson Luiz Brando Junior, Servidor do Tribunal de Con-
tas do Estado de MS, doutorando em Direito Constitucional
pela Universidade de Buenos Aires, Ps Graduado em Direito
Constitucional pela Uniderp.
REVISTA CONTAS ABERTAS
A importncia dos Tribunais
de Contas para a defesa
da democracia e as suas
competncias elencadas na
Constituio de 1988
Nelson Luiz Brando Junior
Magali Aparecida Silva Brando
Este estudo tem por objetivo entender as
competncias constitucionais do Tribunal
de Contas da Unio atravs das normas
estabelecidas na Assembleia Constituinte de
1988, que promulgou a Constituio Federal. A
ideia central do presente Artigo a de verificar
quais so estas competncias e de que forma so
aplicadas com o intuito de salvaguardar o Errio,
protegendo-o contra violaes e mantendo o
controle das contas pblicas, garantindo assim
a prpria existncia do Estado, bem como, os
direitos fundamentais do cidado e destarte, o
Estado democrtico de direito. Outra finalidade
do presente estudo o de compreender a
aplicao destas normas diretamente na
estrutura dos entes federados e assim corroborar
com a exigncia constitucional de um rgo que
assegure efetiva e regular gesto dos recursos
em defesa da sociedade, e destarte, preservar
a moralidade da Administrao Pblica dos