Livro 01

EXPEDIENTE
Coordenadora de Comunicação Social

Kelly Cristina Caxeita de Castro
Revisão e Organização de Artigos
George Henrique de Moura Cunha
Raimir Holanda Filho
Diagramação
Lorena Barbosa
Revisão Ortográfica
Discovery Serviços Profissionais Ltda.
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ
Conselheiro Presidente
José Valdomiro Távora de Castro Júnior
Conselheiro Vice-Presidente
Edilberto Carlos Pontes Lima
Conselheira Corregedora
Patrícia Lúcia Mendes Saboya
Conselheiro Ouvidor
Ernesto Saboia de Figueiredo Júnior
Conselheiros
Luís Alexandre A. Figueiredo de Paula Pessoa
Soraia Thomaz Dias Victor
Rholden Botelho de Queiroz
Conselheiros Substitutos
Itacir Todero
Paulo César de Souza
David Santos Matos
Fernando Antonio Costa Lima Uchôa Júnior
Manassés Pedrosa Cavalcante
Ministério Público junto ao TCE Ceará
Júlio César Rola Saraiva (Procurador-Geral)
Gleydson Antônio Pinheiro Alexandre
Eduardo de Sousa Lemos
José Aécio Vasconcelos Filho
Leilyanne Brandão Feitosa
Cláudia Patrícia Rodrigues Alves Cristino
INSTITUTO ESCOLA SUPERIOR DE CONTAS E
GESTÃO PÚBLICA MINISTRO PLÁCIDO CASTELO
Diretor-Presidente
Conselheiro Ernesto Saboia de Figueiredo Júnior
Diretor de Ensino, Pesquisa, Extensão e Pós-graduação
Luís Eduardo de Menezes Lima
NÚCLEO DE PESQUISA
Coordenador
Raimir Holanda Filho
Projeto Combate e Prevenção de Riscos e
Fraudes no Setor Público
Pesquisadores
George Henrique de Moura Cunha
Judecir Cavalcante Aguiar Júnior
Ricardo Wagner Cavalcante Brito
Os pesquisadores são bolsistas As opiniões emitidas nesta pu-

da Fundação Cearense de Apoio blicação são de exclusiva e inteira
ao Desenvolvimento Científico e responsabilidade dos autores, não
Tecnológico no âmbito do Projeto exprimindo, necessariamente, o
Combate e Prevenção de Riscos e ponto de vista do Tribunal de Con-
Fraudes no Setor Público. tas do Estado do Ceará.
As publicações do NUPESQ É permitida a reprodução deste
estão disponíveis para download texto e dos dados nele contidos, des-
gratuito no formato PDF. de que citada a fonte. Reproduções
Acesse: http://ipc.tce.ce.gov.br para fins comerciais são proibidas.
Sumário
12
Diagnóstico geral de práticas
Capítulo 1 desenvolvidas e benchmarking
Jaime de Jesus Filho, Paulo Rogério Faustino Matos,
Sarah Mesquita Lima, Mateus de Carvalho Sousa
Capítulo 2
Aspectos institucionais
36
49
Diagnóstico das ações de combate
a corrupção e fraude desenvolvidas
Capítulo 3 no TCE-CE
87
Benchmarking de boas práticas e
técnicas de combate e prevenção
Capítulo 4 de riscos e corrupção em âmbito
nacional e internacional
Sumário
128
Sugestões de práticas a serem
Capítulo 5 implementadas pelo TCE-CE
160
Tipologia de risco dos
jurisdicionados seguindo
Capítulo 6 a RCFC/TCU
Sarah Mesquita Lima, Mateus de Carvalho Sousa,
192
Índice de qualidade de
gestão municipal
Capítulo 7 Jaime de Jesus Filho, Paulo Rogério Faustino Matos,
Ricardo Wagner Cavalcante Brito, Sarah Mesquita Lima,
Mateus de Carvalho Sousa
215
Detecção de corrupção na aquisição
de bens e contratação de serviços
Capítulo 8 pelos municípios cearenses
RISCOS E FRAUDES NO SETOR PÚBLICO
Apresentação
O Brasil é um país de dimensões continentais, heterogêneo

em diversos aspectos econômicos e sociais e que se apresenta
como uma democracia recente, cuja estabilidade econômica ain-
da não sugere ser robusta o suficiente. Tais características para
uma economia emergente sinalizam para a relevância de suas
principais instituições em todos os poderes e esferas envolvidos.
Ao contextualizar a situação experimentada nas últimas três dé-
cadas pelo Brasil, é oportuno enfatizar a indesejável estabilidade nos
indicadores de crescimento do produto, da renda e da produtivida-
de, assim como observar a performance e a evolução de três indis-
pensáveis pilares: eficiência, austeridade e corrupção. Tão ou mais
importante que a eficiência ainda não plenamente observada no uso
dos fatores de produção pela iniciativa privada é a eficiência no uso
de escassos e custosos recursos públicos. Aliada a uma máquina pú-
blica eficiente, ou seja, que consegue prover muito com pouco, é
imprescindível que se consiga prover o bem-estar social de forma
sustentável, leia-se, sem o endividamento excessivo, ou comprome-
timento no curto de prazo de receita com custos que não impliquem
aumento dos níveis de investimento, produção ou produtividade. Por
fim, o determinante moralmente exigido: o uso intencionalmente
correto e transparente do erário público, ou seja, a ausência de cor-
rupção e fraude ou, ao menos, o seu combate incansável.
Em resumo, sem o uso eficiente, equilibrado intertemporal-
mente e transparente do recurso público, parece estar o país
comprometido e fadado ao crescimento baixo, o qual se mostra
7
riscos e fraudes no setor público
ainda associado e limitado pela desigualdade social e pobreza em

níveis persistentemente inaceitáveis.
Atendo-se especificamente à corrupção e à fraude, tema ob-
jeto do presente capítulo, os relatos históricos podem ser capazes
de sugerir ser a corrupção uma antiga prática cuja disseminação
parece ser contextualizada por ser o ato de fraudar um fenômeno
intrínseco das relações humanas e sociais. O tema, complexo e
relevante em qualquer sociedade ou cultura, chama atenção no
Brasil por determinadas peculiaridades.
Primeiro, de acordo com a organização não governamental
Transparência Internacional, em 2018 (ano mais recente do levan-
tamento feito desde 1990) o Brasil ocupou o 105º lugar de 180 pa-
íses analisados, sua pior colocação, estando abaixo da média mun-
dial. O país ocupa o sexto lugar dentre os 12 países sul-americanos
analisados. É possível avaliar a corrupção não somente através da
percepção, mas também através do custo, sendo a estimativa da
Federação das Indústrias de São Paulo (FIESP), da ordem de R$
100 bilhões por ano, sendo as práticas de corrupção mais comu-
mente associadas ao tráfico de entorpecentes, à sonegação fiscal e
ao uso indevido dos recursos públicos, segundo Boll (2010).
Segundo, Matos e de Oliveira (2019) – em estudo recente-
mente desenvolvido na Pós-Graduação em Economia da Univer-
sidade Federal do Ceará (CAEN/UFC) –, o nível e a dispersão do
Índice de Corrupção Governamental dos estados brasileiros du-
rante o período de 1998 a 2008 não se mostra caracterizado por
uma tendência de crescimento exagerado ou inercial que siga um
ciclo vicioso. Ainda segundo esse estudo, em unidades da fede-
8
ração mais desiguais (maior índice de Gini) e com maior parcela

da população em estado de pobreza, pratica-se menos atos cor-
ruptos, o que se configura como socialmente desejável. O único
determinante que se mostrou estatisticamente capaz de reduzir
este índice de corrupção foi a educação, mensurado pelos anos
de estudo em cada estado, a cada ano. Assim, pode-se supor que
os investimentos em educação sejam importantes para a redu-
ção da corrupção no país. Estas condições podem possibilitar a
utilização dos mecanismos de controle social para acompanhar
a execução das políticas públicas e exigir lisura na gestão dos
recursos públicos.
A redução da corrupção, através de indicadores científicos
ou mesmo em termos de percepção, é importante pelos efeitos
danosos que tal prática causa em uma sociedade. Como exem-
plo pontual, é importante citar o estudo de Matos (2018), o qual
mensura o impacto da corrupção no endividamento dos estados.
Segundo tal estudo, o aumento em 1% na corrupção nos estados
brasileiros implica aumento da ordem de 0,015% e 0,020% na
relação DCL/PIB dos estados, ou seja, na relação entre a Dívida
Consolidada Líquida e o Produto Interno Bruto, durante o período
de 1998 a 2008.
Este é, portanto, um retrato sumário inquestionavelmente gra-
ve e emblemático do Brasil, o qual se traduz em termos midiáticos
nas operações realizadas pela Polícia Federal. Segundo as Estatís-
ticas de Operações da PF, houve menos de 50 operações deflagra-
das em 2004, enquanto, onze anos depois, apenas em 2015, houve
mais de 500 operações deflagradas. Atualmente, o problema para
9
os corruptos e corruptores, ou a solução para o resto da socieda-

de, está na mais extensa, midiática e surpreendente operação de
todas: a Lava-Jato, com suas quase 50 fases ao longo de mais de
quatro anos, o que já resultou em quase centenas de acusados cri-
minalmente e dezenas de bilhões de reais em devolução.
Esse contexto justifica toda iniciativa por parte dos órgãos
públicos de controle no país a envidarem esforços alocacionais de
recursos financeiros e de capital humano no sentido de aperfei-
çoar os mecanismos de combate e prevenção de riscos e fraudes
na gestão pública.
Mais precisamente na esfera pública do estado do Ceará, sob
a jurisdição do Tribunal de Contas do Ceará (TCE-CE), estão os
recursos do governo do Estado do Ceará, na ordem de R$ 28 bi-
lhões, sendo 80 jurisdicionados da administração direta e 8 da ad-
ministração indireta. Também sob a jurisdição da referida Corte
de Contas estão a capital, Fortaleza, com 73 jurisdicionados e um
orçamento de R$ 8 bilhões e os demais 183 municípios cearenses,
com orçamento de R$ 17 bilhões. Assim, mais de R$ 50 bilhões a
serem auditados anualmente. O controle desses recursos é uma
atividade complexa, trabalhosa, que exige conhecimentos de di-
versas áreas e engloba um grande volume de dados.
É nesse sentido que se torna viável, justificável e indispensável
a parceria entre o TCE-CE, cujo ofício é “ser guardião dos recursos
públicos estaduais e municipais, contribuindo para o aprimoramen-
to da governança e da gestão pública em benefício da sociedade”,
e a Fundação Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Científico e
Tecnológico (FUNCAP), que tem como missão “contribuir para o
10
desenvolvimento social e econômico do Estado por intermédio da

pesquisa científica e de sua aplicação sob as formas de tecnologia e
inovação”.
Em termos concretos, o presente projeto, em parceria com a
Assessoria de Informações Estratégicas (AIE), órgão vinculado à
Secretaria de Controle Externo, visa aprimorar os mecanismos de
combate e prevenção de riscos e fraudes já existentes no TCE-CE,
mediante o desenvolvimento de novas ferramentas e com sua siste-
matização. A aplicação de técnicas de análise e integração de dados,
permitirá que muitas análises possam ser realizadas em um volume
maior de dados e em menor tempo, fazendo com que o controle so-
bre as contas públicas seja mais efetivo. Tal prática, em termos de
aplicação de conhecimentos científicos e tecnológicos, insere este
como um projeto que compõe a política atual de fomento à ciência,
tecnologia e inovação do Estado do Ceará. Pretende-se ainda dis-
seminar algumas práticas que podem auxiliar outras cortes na sua
organização, redesenho de processos, melhoria da qualidade dos re-
latórios e das decisões e sua consequente eficiência e eficácia.
Esta publicação, composta de oito capítulos, é um desdobramen-
to das atividades desenvolvidas no projeto Combate e Prevenção de
Riscos e Fraudes no Setor Público, desenvolvidas pelo Núcleo de
Pesquisa do Tribunal de Contas do Estado do Ceará – NUPESQ, com
apoio do Programa Cientista Chefe da Fundação Cearense de Apoio
ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FUNCAP.
11
capítulo 1
Diagnóstico geral de práticas
desenvolvidas e benchmarking
1. Introdução
1.1. Histórico e Contextualização sobre Corrupção e Fraude
Segundo “MacMullen” (1988) – um livro que narra, histori-

camente, em detalhes o declínio do Império Romano –, há rela-
tos concretos sobre a prática ilícita na gestão pública desde os
primórdios, tendo sido registrados crescentes e representativos
casos de corrupção nos diversos escalões do poder do referido
império. O autor sugere que seja possível afirmar que a partir do
uso das noções de organização da administração pública surgidas
na Grécia clássica, tenham sido implementadas justamente em
Roma as primeiras práticas de combate à corrupção, através dos
livros contábeis, dos diários oficiais e da obrigação do governo
prestar contas de suas receitas e gastos.
Como exemplo da longevidade e da multiplicidade de tal prá-
tica, segundo o Referencial de Combate à Fraude e Corrupção
desenvolvido pelo Tribunal de Contas da União (RCFC/TCU), no
ano VI a.C, o estadista ateniense Sólon da Grécia sinalizou estar
disposto a perdoar todas as dívidas das pessoas com entes pú-
blicos e privados, com o propósito de evitar que tais devedores
se tornassem escravos caso não honrassem a dívida, como era
de costume na época. Ao antecipar a nobre intenção a amigos
próximos, antes da aprovação da lei, tais amigos se aproveitaram
da informação privilegiada, contraíram suntuosos empréstimos e
compraram terras. Após a implementação da lei que perdoava as
dívidas, seus “amigos” enriqueceram.
13
O histórico de relatos verídicos e curiosos, como os acima

mencionados, sugere que a corrupção seja não somente uma an-
tiga prática que existe desde os primórdios das sociedades, mas
que a razão para sua disseminação possa ser contextualizada por
ser o ato da corrupção um fenômeno intrínseco das relações hu-
manas e sociais.
A complexidade sobre o assunto pode estar associada ao fato
de que práticas corruptas ou fraudulentas costumam essencialmen-
te ser sigilosas, podendo até ser previstas ou descobertas antes da
sua concretização, sendo, no entanto, mais comum que venham a
ser somente observáveis uma vez realizadas. Outro aspecto que
polemiza esta ampla discussão se deve ao fato de que a sociedade,
órgãos de controle e combate e a academia definem e entendem
corrupção de formas muito distintas, havendo consequentemente
gradações diferentes sobre determinados atos caracterizarem ou
não corrupção, fraude e erro, ou mesmo serem ou não relevantes
ou aceitáveis dos pontos de vista moral, ético e financeiro.
Nesse contexto, parece ser importante estudar não somente
a história ou as culturas de várias sociedades, mas também obser-
var as diferentes definições de fraude e corrupção utilizadas pe-
los organismos internacionais e, claro, pela legislação brasileira.1
Na imprensa, mais comumente se ouve o termo corrupção,
enquanto nos livros sobre pacotes estatísticos que auxiliam no
combate ao crime se observa com maior frequência o termo frau-
de. Já nos relatórios, manuais de boas práticas e referenciais em
geral adotados pelo Tribunal de Contas da União e demais cortes
1 Ver também as definições sugeridas na literatura internacional sobre corrupção
e economia, como em Macrae (1982), Shleifer e Vishny (1993) e Treisman (2000).
14
estaduais no Brasil, os termos fraude e corrupção são menciona-

dos exaustivamente, quase como um binômio, como se fossem
sinônimos próximos. No entanto, não existe um consenso interna-
cional sobre a definição desses termos.
A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UN,
2004) não apresenta uma definição para o termo corrupção. O
resultado é que cada país ou entidade internacional define con-
forme o seu contexto jurídico. Mas para uniformização do enten-
dimento, alguns conceitos básicos de fraude e corrupção são aqui
apresentados, em conformidade com o adotado pelo Referencial
de Combate a Fraude e Corrupção desenvolvido pelo Tribunal de
Contas da União (RCFC/TCU).
Especificamente sobre a fraude, primeiramente, é preciso ca-
racterizar, se possível, a intenção, pois este é um elemento impor-
tante para diferenciar a fraude do erro, o qual, ainda que possua
potencial de grande prejuízo, não costuma ser objeto das práticas
de combate à fraude e corrupção. A International Auditing and
Assurance Standards Board (IAASB) é um órgão normalizador in-
dependente que define padrões internacionais para a auditoria,
controle da qualidade, avaliação e serviços relacionados, facili-
tando a convergência das normas nacionais e internacionais.
Segundo a norma ISA 240 da IAASB, fraude é um “ato in-
tencional praticado por um ou mais indivíduos entre gestores,
responsáveis pela governança, empregados ou terceiros, envol-
vendo o uso de falsidade para obter uma vantagem injusta ou
ilegal”. Outra definição vem da obra “Managing the Business Risk
of Fraud: A Practical Guide” , segundo a qual fraude é qualquer
15
ato ou omissão intencional concebido para enganar os outros, re-

sultando no sofrimento de perdas por parte da vítima e/ou ganho
por parte do autor.
Nas Normas Brasileiras de Contabilidade, o termo fraude
refere-se a ato intencional de omissão ou manipulação de tran-
sações, adulteração de documentos, registros e demonstrações
contábeis. A fraude pode ser caracterizada por manipulação,
falsificação ou alteração de registros ou documentos, de modo
a alterar os registros de ativos, passivos e resultados; apropria-
ção indébita de ativos; supressão ou omissão de transações nos
registros contábeis; registro de transações sem comprovação; e
aplicação de práticas contábeis indevidas. A fraude também pode
ocorrer pela omissão. Quanto ao benefício, em geral implica ga-
nhos para o agente ou para terceiros, mas não necessariamente
o benefício existirá. A fraude pode ocorrer pela lesão intencional,
ainda que o agente não se beneficie dela. Ou até sem lesão, desde
que o agente esteja se beneficiando. Existindo ganho, este pode
ser direto, o mais comum, ou indireto, por recebimento de vanta-
gem, ainda que sem valoração financeira.
Mais precisamente sobre corrupção, a legislação penal bra-
sileira argumenta que esta possa se apresentar de duas formas:
ativa e passiva, que respectivamente significam oferecer ou soli-
citar alguma vantagem indevida. Mas no cotidiano a corrupção
é um termo guarda-chuva que abriga diversas outras condutas.
O diagrama a seguir (Figura 1), de autoria do Ministério Público
Federal, relaciona as condutas que caracterizam o comportamen-
to corrupto pelo ordenamento nacional e incluem tanto infrações
16
penais quanto civis e administrativas. O entendimento de órgãos

de controle no Brasil é que todas essas condutas apresentam as
suas especificidades, mas podem ser agrupadas pela definição de
“corrupção” adotada pela Transparência Internacional: “corrup-
ção é o abuso do poder confiado para ganhos privados”.
Abuso de poder envolve a prática de atos ilícitos ou ilegítimos de
forma deliberada ou intencional e se caracteriza pela quebra de con-
fiança por parte do agente que comete o ato. Pode envolver agentes
públicos ou privados. O ganho privado pode ser de qualquer natureza
além de ordem econômica, incluindo a fuga a uma obrigação; pode
ser repassada direta ou indiretamente ao beneficiário; e pode ser des-
tinada ao agente que comete o abuso de poder ou a um terceiro.
Figura 1: Condutas que fazem parte do gênero corrupção
Fonte: MPF.
17
Ainda sobre a questão das definições, a Transparência Inter-

nacional agrega ao classificar a corrupção como grande, pequena
e política, dependendo da quantidade de dinheiro desviado e do
setor em que ela ocorre.
A grande corrupção consiste em atos cometidos no alto nível de
governo que distorcem as políticas ou o funcionamento central do
Estado, permitindo que os líderes se beneficiem à custa do bem pú-
blico, que envolvem somas expressivas de recursos, visando o enri-
quecimento pessoal ou financiamento político, e tem a participação
da classe política, altos funcionários públicos e elite empresarial. A
pequena corrupção envolve pequenos valores e ocorre de forma iso-
lada, refere-se ao abuso diário do poder confiado a servidores de ní-
vel baixo e médio em suas interações com os cidadãos comuns, que,
muitas vezes, estão tentando acessar bens ou serviços básicos em
hospitais, escolas, departamentos de polícia e outras organizações.
A corrupção política é uma manipulação de políticas, instituições e
regras de procedimento na alocação de recursos e financiamentos
pelos atores com poder de decisão política, que abusam de sua posi-
ção para sustentar o seu poder, status e riqueza.
Essa organização não governamental internacional ajuda
também ao disponibilizar desde a década de 1990 um dos índices
mais conhecidos, o Índice de Percepção de Corrupção. A Transpa-
rência Internacional publica anualmente esse índice para cente-
nas de países, com base em estudos de instituições independentes
especializadas em governança e análise de ambiente de negócios.
A Figura 2 mostra a evolução da classificação do Brasil de 2012 a
2017, assim como sua pontuação, a qual varia de 0 a 100, sendo
quanto mais alta, melhor.
18
Figura 2: Posição no Ranking e Pontuação do Brasil no

Índice de Percepção de Corrupção (2012 a 2017)
50 110
40 100
Classificação
Pontuação
30 90
20 80
10 70
0 60
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Pontuação (eixo esquerdo)
Fonte: Transparência Internacional.
A Figura 3 reporta a situação relativa de todos os 180 países ana-

lisados em 2018, resultado mais atual, ano em que o Brasil ocupou o
105º lugar, sua pior colocação desde 1990, estando abaixo da média
mundial. O país ocupa o sexto lugar dentre os 12 países sul-americanos
analisados e o quarto lugar dentre as cinco economias do grupo BRICS.
Figura 3: Índice de Percepção de Corrupção (Ranking mundial em 2017)
Fonte: Transparência Internacional. 19

Por fim, outro conceito relevante é o de corrupção sistêmica,

que se concretiza quando a corrupção é criada ou estimulada pelo
próprio sistema, em razão de suas ineficiências, falta de rigor e
excesso de informalidade (ou de burocracia). Nessas situações,
o pagamento de suborno é prática corrente, tanto para se obter
serviços regulares como para burlar as normas aplicáveis. As ins-
tituições políticas e econômicas estão contaminadas pela corrup-
ção e existe alto nível de tolerância, tanto por parte dos agentes
políticos como por parte da população quanto às práticas corrup-
tas. Nesse contexto, as instituições são fracas ou inexistentes, o
judiciário não é independente, não há supervisão legislativa e a
sociedade civil e a mídia não são atuantes.
Em face das diversas definições, este capítulo está alinhado
ao RFCF/TCU, ao fazer uso dos termos fraude e corrupção para
expressar tanto o abuso de poder quanto o falseamento ou ocul-
tação da verdade, com vistas a enganar terceiros, sendo ambos
para obter vantagem indevida para si ou para terceiros.
1.2. Determinantes e Impactos da Corrupção e Fraude no

Brasil
A fraude nas organizações foi objeto de estudo desenvolvido

por Cressey (1953), que teorizou um modelo que ficou conhecido
como “triângulo da fraude”. Por esse modelo, para uma fraude
ocorrer, é necessária a ocorrência de três fatores: pressão, opor-
tunidade e racionalização. A partir do triângulo da fraude, outra
teoria introduziu o “diamante da fraude”. Nesse modelo, a nova
20
aresta é a capacidade. Isso significa que para a fraude ocorrer,

além dos fatores do triângulo da fraude, o transgressor precisa
ter as habilidades pessoais e técnicas para cometer a fraude.
Assim, a pressão, incentivo ou motivação surgem como a causa-
-raiz da fraude, que leva o indivíduo portador da habilidade ou
capacidade para explorar uma situação de risco a formular algum
tipo de racionalização moralmente aceitável e, assim, buscar uma
oportunidade diante da fraqueza ou fragilidade do sistema.
É possível inferir sob os argumentos de tal teoria. Tratar-se
de um assunto diretamente relacionado aos aspectos culturais,
políticos, institucionais, legais, comportamentais e, em razão de
suas causas e consequências, esse assunto é objeto de estudo nas
mais diversas áreas, como em direito, ciências políticas, psico-
logia, contabilidade e economia, como se observa em Andwig et
al. (2000), uma coletânea sobre corrupção. Mais recentemente,
Torsello e Vernard (2016) estudam uma interessante linha mais
antropológica, por exemplo.
Na literatura em economia, como exemplo, trata-se especifi-
camente a corrupção como um problema de incentivos, valendo-
-se de suas ferramentas teóricas e analíticas para testar hipóteses
e buscar encontrar possíveis respostas. Essa vertente sobre cor-
rupção, cuja abordagem é amparada em modelagem econômica,
teve início na década de 1970, seguindo principalmente modelos
como o desenvolvido por Becker (1968) para a economia do cri-
me. Essa abordagem considera que o indivíduo age racionalmen-
te e decide se corromper se o benefício de seus atos for maior que
o valor esperado de ser pego e punido. De acordo com Carraro
21
e Hillbrecht (2003), “a escolha em participar ou não de uma prá-

tica corrupta envolve a mensuração dos seus benefícios e custos
esperados”.
Mais precisamente sobre fraudes no setor público, tem-se
uma segunda linha de evolução da economia da corrupção, con-
forme Carraro e Hillbrecht (2003). Segundo esses autores, o com-
portamento corrupto pode ser modelado através do arcabouço
do clássico problema de principal-agente, resumido da seguinte
forma: o governo é o principal a delegar a um servidor público,
agente, a responsabilidade de adquirir um bem ou prestar um
serviço. Este agente está sujeito a tentativas de suborno por parte
de terceiros para desviá-lo da sua missão de atender o interesse
público. Nessa linha de pesquisa, é comum que haja dois tipos de
estudo empírico ou teórico, os quais analisam ou os determinan-
tes ou os impactos da corrupção.
1.2.1. Estudos sobre os Determinantes da Corrupção
Há diversas pesquisas que buscam examinar os fatores que

determinam por que razão o nível de corrupção é distinto ao lon-
go do tempo entre os países, ou mais recentemente entre entes
federativos subnacionais.
Nessa vertente de pesquisa, Treisman (2000) procedeu um
estudo com suporte em índices anuais de percepção da corrup-
ção, como o da Transparência Internacional, para avaliar o poder
de explicação de várias teorias acerca das causas da corrupção.
Treisman (2000) investigou a influência das seguintes variáveis,
22
vistas como possíveis determinantes da corrupção: herança colo-

nial e sistema legal; tradição religiosa; democracia; desenvolvi-
mento econômico e estrutura federativa.
Em relação à democracia, Treisman (2000) evidenciou que
para reduzir minimamente a percepção de corrupção os países
precisavam ter experimentado ao menos 40 anos consecutivos
de democracia, embora os que apresentavam entre 20 e 30 anos
também pudessem ter usufruído de pequenos benefícios. Nesta
mesma direção Del Monte e Papagni (2007) afirmam que é de se
esperar que um sistema democrático seja menos corrupto que
uma ditadura, haja vista a competição política.
No que se refere ao comércio exterior, Treisman (2000) in-
feriu ser capaz de reduzir a corrupção, apesar do tamanho do
efeito ser muito reduzido, ou seja, para se obter uma diferença
relevante seria necessário que o país procedesse a uma abertura
comercial radical e não apenas marginal.
Relativamente aos aspectos culturais ou tradições institucio-
nais de extensa duração, Treisman (2000) deduziu que afetam
significativamente o nível de corrupção percebida. Nesse cená-
rio, ele obteve evidência de que uma maior porcentagem de pro-
testantes na população funciona como um indicativo de menor
corrupção. Além disso, obteve indício de que a herança colonial
influenciou os níveis atuais de corrupção. A evidência reporta-
da se refere ao fato de ter sido observado um menor índice de
corrupção percebida nos países que foram colônias britânicas.
A esse efeito da herança britânica atribuiu-se vinculação a uma
cultura legal que diz respeito à forma como a lei é administrada
23
e aplicada, buscando a equidade social independentemente da

hierarquia social.
No tocante ao desenvolvimento econômico, Treisman (2000)
encontrou fortes evidências e atribuiu esse resultado à possível
racionalização dos papéis públicos e privados e à disseminação
da educação. Ainda de acordo com Treisman (2000), as políticas
que impulsionaram o crescimento, quando implementadas com
êxito, são capazes de reduzir a corrupção no longo prazo.
No que diz respeito à estrutura federativa, os resultados en-
contrados por Treisman (2000) indicaram que, controlando-se o
nível de desenvolvimento econômico, os estados federais foram
considerados mais corruptos que os unitários. Del Monte e Pa-
pagni (2007) mencionaram que a descentralização exerce influ-
ência sobre a corrupção, contudo afirmaram que a relação não é
clara. Esses mesmos autores evidenciaram que o sistema jurídico
tem sido destacado como uma das razões de variação na corrup-
ção entre países, contudo ponderaram que na análise de regiões
dentro de um mesmo país esse fator possa não explicar a diferen-
ça de corrupção.
Ainda atendo-se a explicar a percepção de corrupção em pa-
íses, Carraro e Damé (2007) buscaram encontrar as relações en-
tre educação e corrupção. Para realização do estudo utilizaram a
técnica de dados em painel e como base de dados uma amostra de
104 países de todo o mundo no período entre 1997 e 2005. Utili-
zaram como variável dependente o Índice de Corrupção Percebi-
da elaborado pela Transparência Internacional e como variáveis
de controle: PIB per capita, crédito doméstico ao setor privado (%
24
do PIB), soma da participação de importações e exportações de

bens e serviços e gastos governamentais (% do PIB). Além disso,
utilizaram como variáveis de teste diversas variáveis represen-
tando o nível de educação no país, como, por exemplo, a taxa bru-
ta de inscritos no Ensino Superior e média de anos de estudo para
adultos. A conclusão do estudo é de que a educação tem relação
direta com a corrupção, ou seja, quanto maior o grau de instru-
ção das pessoas, maior é a tendência de buscar as oportunidades
ilícitas junto ao setor público.
Um aspecto comum à maioria desses e outros estudos é que
eles consistem em aplicações para painéis de países, fazendo-se
uso normalmente da mesma métrica de corrupção, o Índice de Per-
cepção de Corrupção da Transparência Internacional (IPC). Ade-
mais, a maioria dos indicadores existentes trata de um índice geral
para o país, o que pode representar um problema para países de
grandes extensões e fortes diferenças regionais como o Brasil.
Nesse contexto, Boll (2010), utilizando dados constantes no
Cadastro de Responsáveis com Contas Julgadas Irregulares (Ca-
dirreg) do Tribunal de Contas da União, desenvolveu uma meto-
dologia para mensurar, com dados objetivos e regionais, a corrup-
ção no Brasil, o Indicador de Corrupção Governamental (ICG). A
tipologia de corrupção investigada por Boll (2010) para propor
uma metodologia de mensuração da corrupção no Brasil baseada
em dados objetivos e regionais, a partir de informações dispo-
níveis no Cadirreg, foi a governamental. Esse tipo de corrupção
está relacionado à inobservância de regras legais pelos agentes
públicos com o intuito de obter vantagem ilícita.
25
Para construção do indicador de corrupção governamental,

Boll (2010) utilizou o método dos componentes principais, que
consiste numa técnica multivariada, conhecida como “transfor-
mada de Hotelling”. As variáveis utilizadas foram a Lei Orça-
mentária Anual da União (LOA), o valor dos processos julgados
irregulares do Cadirreg, a quantidade de processos julgados irre-
gulares do Cadirreg, a participação de cada estado no valor total
dos processos julgados irregulares do Cadirreg e a participação
de cada estado na quantidade de processos julgados irregulares
do Cadirreg. As informações relativas à LOA foram obtidas no
Portal da Câmara dos Deputados e as relativas ao Cadirreg foram
fornecidas pelo Tribunal de Contas da União.
O Indicador de Corrupção Governamental (ICG) foi gerado
para cada estado, no período de 1998 a 2008, variando de zero
a um. O valor zero (0) indica o estado menos corrupto, enquanto
o valor um (1) representa o estado mais corrupto. Após o cálculo
anual para cada estado foi calculada a média do indicador esta-
dual para identificar os estados mais corruptos e os menos cor-
ruptos. Os resultados indicaram que existe uma diferença entre
os estados brasileiros, identificando-se como mais corruptos os
estados da Bahia, São Paulo e Maranhão, respectivamente. Por
outro lado, identificou-se como menos corruptos os estados do
Acre, Rondônia e Santa Catarina, respectivamente.
Nesse contexto de corrupção governamental, um dos poucos
estudos encontrados sobre determinantes no Brasil é de Matos e
de Oliveira (2019). Esse trabalho tem como objetivo geral inves-
tigar se as variáveis PIB real, população, média de anos de estu-
26
do, proporção de domicílios pobres e índice de Gini se mostram

significantes para explicar o nível de corrupção, mensurado pelo
Indicador de Corrupção Governamental (ICG), nas 27 unidades
da federação brasileira, durante o período de 1998 a 2008.
Dos resultados obtidos nessa estimação, os mais relevantes
dizem respeito às variáveis: média de anos de estudo, coeficiente
de Gini e pobreza. O resultado apresentado pela variável depen-
dente defasada ICG sugere não haver uma tendência de cresci-
mento exagerado ou inércia que siga um ciclo vicioso, levando-se
a supor que um aumento da corrupção no ano anterior tem como
consequência a redução da corrupção no ano seguinte. A partir
do resultado apresentado pela variável média de anos de estudos,
é possível inferir que o aumento do nível de educação da popu-
lação em geral seja capaz de reduzir a prática de atos corruptos.
Por fim, os resultados apresentados pelas variáveis coeficiente
de Gini e pobreza sugerem que nas unidades da federação mais
pobres e mais desiguais, pratica-se menos atos corruptos, o que
se configura como socialmente desejável.
1.2.2. Estudos sobre os Impactos da Corrupção
A literatura internacional, a partir de contribuições como a

de Grechyna (2010), tem sugerido modelagens úteis em finanças
públicas que permitem inferir estatisticamente sobre o papel da
corrupção em indicadores macroeconômicos importantes, como o
endividamento de países desenvolvidos e emergentes, por exem-
plo. Em suma, essa literatura sugere que possa haver dois efeitos
27
contrários, cujo efeito líquido precisa ser mensurado em cada caso,

pois: (i) governos mais corruptos desperdiçam recursos e/ou fazem
uso de alocação menos eficiente, sendo necessário buscar outras
fontes de recursos, como endividamento, tendo em vista a limita-
ção associada ao aumento de tributação ou emissão de moeda, no
caso de países; e (ii) governos cuja percepção de corrupção seja
maior sob a ótica do sistema financeiro tendem a ter mais dificul-
dade de se endividar, tendo em vista piores condições associadas a
um maior prêmio de risco ou a maiores colaterais exigidos.
Nesse contexto, o caso brasileiro parece ser bastante interes-
sante, pois se após a estabilização econômica nos anos 1990 o PIB
crescia, o país e consequentemente os estados e municípios não apa-
rentavam ter problemas mais graves de receitas e não havia a per-
cepção generalizada sobre corrupção por parte da sociedade, talvez
o efeito da corrupção sobre a economia fosse secundário. Porém, o
cenário mais recente é bastante diferente. Observando a economia
brasileira para o período essencialmente pós Lei de Responsabilida-
de Fiscal (LRF), durante os anos de 2000 a 2008, evidencia-se uma
razão entre a Dívida Bruta do Governo Federal e o PIB que oscila
entre 50% (2000) e 56% (2008), tendo atingido seu ápice com 64%
em 2002. Por outro lado, sob a ótica da corrupção, mensurada pelo
Índice de Percepção de Corrupção da Transparência Internacional,
o país tem uma trajetória contínua e consistente de piora, passando
de 49º em 2000 para 80º em 2008 no ranking mundial.
Seguindo essa vertente de pesquisa, Matos (2018) fez uso de
um painel dinâmico aplicado à maior série temporal disponível
para os entes federativos, de 2000 a 2008, visando modelar a
28
razão entre a dívida e o PIB. A atual conjuntura dos estados no

Brasil pode ser sumarizada, por um lado pela evidência sobre a
incapacidade em honrar com os compromissos de folha de paga-
mento, e por outro lado pela conjunção de políticas econômicas
ineficazes na promoção de crescimento, de renda e de emprego.
Associado a esse cenário, há ainda a crescente corrupção no país,
seja esta percebida pela sociedade ou mensurada em termos de
quantidades de processo e valores referentes às irregularidades
praticadas por agentes responsáveis pela execução dos gastos
públicos federais. Nesse contexto, a contribuição inovadora neste
trabalho se deve à mensuração do significativo impacto do au-
mento de 1% da corrupção nos estados nas suas relações DCL/
PIB, o qual oscila entre 0,015% e 0,020%.
Outra pesquisa recente relacionada ao impacto da corrupção
no Brasil foi desenvolvida por de Melo et al. (2015), que visou
verificar a relação entre empreendedorismo e corrupção buro-
crática nos estados brasileiros e no Distrito Federal. A literatura
internacional sobre corrupção e empreendedorismo diverge so-
bre os efeitos da corrupção na atividade empreendedora. Há uma
corrente afirmando que a corrupção burocrática pode contribuir
para acelerar os procedimentos de abertura de empresas e ou-
tra afirmando que a corrupção burocrática traz efeitos nocivos
à abertura de empresas, à medida que beneficia um grupo em
detrimento de outro e prejudica a concorrência de mercado.
Na referida pesquisa, de Melo et al. (2015) utilizaram o mé-
todo de análise de dados em painel para estimar os modelos de
regressão entre abertura de empresas e corrupção para os 26
29
estados brasileiros e o Distrito Federal, com dados no período de

2000 a 2008. Utilizaram como métrica da corrupção o Indicador
de Corrupção Governamental, elaborado por Boll (2010), e como
variáveis de controle foram utilizados o PIB per capita e seu termo
quadrático, o número de agências bancárias per capita, a taxa de
desemprego e a carga tributária estadual. Os resultados obtidos
indicaram uma correlação positiva e estatisticamente significante
entre o Indicador de Corrupção Governamental e a taxa de aber-
tura de empresas nos estados brasileiros, contrariando, portanto,
a hipótese de que a corrupção afeta negativamente a atividade
empreendedora no Brasil. Essa evidência diverge do resultado
obtido em Carraro et al. (2011), segundo o qual a corrupção afeta
negativamente a atividade empreendedora.
1.3. Governança Global e Brasileira da Corrupção
Independentemente da definição utilizada para corrupção ou

fraude, a percepção e o entendimento da sociedade são mais co-
mumente associados a algo ruim e moralmente criticável, realiza-
do direta ou indiretamente ao governo, ao estado. Nesse contexto,
de acordo com a organização não governamental Transparência
Internacional, atendo-se especificamente à máquina pública, é
possível que esta seja alvo de corrupção ou fraude em três clas-
sificações: grande, pequena e política. Em resumo, seriam res-
pectivamente: (i) atos cometidos no alto nível de governo que dis-
torcem as políticas ou o funcionamento central do Estado; ou (ii)
atos envolvendo pequenos valores que ocorrem de forma isolada;
30
ou (iii) atos de manipulação de políticas, instituições e regras de

procedimento na alocação de recursos e financiamentos pelos de-
cisores políticos, que abusam de sua posição para sustentar o seu
poder, status e riqueza.
As questões de corrupção e lavagem de dinheiro são relativa-
mente novas dentro da agenda de relações sociais, conforme bem
explicam Wang e Rosenau (2001). Durante boa parte do século
XX, as fraudes foram interpretadas como um elemento inerente
ao desenvolvimento internacional, segundo Huntington (2006).
Segundo Abramo (2005), antes de 1978, a maioria dos economis-
tas tendia a considerar que a corrupção seria uma espécie de
graxa capaz de lubrificar a economia, uma acidentalidade sem
dolo tida como pouco importante, que implicaria até no aumento
da eficiência econômica. A partir do estudo de Rose-Ackerman
(1978) é que a interpretação de que a corrupção funcionaria
como lubrificante benéfico para a eficiência econômica foi per-
dendo popularidade. Já na década de 1990, Ades e Di Tella (1999)
concluíram que a corrupção estaria mais próxima de “areias nas
engrenagens” do que de lubrificante.
Assim, apenas no final da década de 1980 pode se afirmar
que as questões de corrupção e regulação global da lavagem de
dinheiro passaram a entrar na agenda política global. No início
dos anos 2000, a situação havia mudado significativamente e um
robusto regime anticorrupção estava em vigor, envolvendo inú-
meros tratados internacionais, leis com alcance extraterritorial,
sistemas regulatórios públicos e privados, envolvendo institui-
ções nacionais e internacionais.
31
Um ponto de partida foi a Lei de Práticas de Corrupção no Ex-

terior de 1977 nos Estados Unidos, aprovada após os escândalos
de Watergate, quando ficou claro para o público que as empresas
americanas usavam fundos secretos nos Estados Unidos. Essa é
uma lei de aplicação extraterritorial que criminaliza e pune em-
presas e executivos norte-americanos e estrangeiros que, embora
associados com o mercado americano, estivessem pagando su-
bornos e vantagens para obter influência no exterior. O alcance
de sua aplicação da lei tem sido fundamental no sentido de in-
fluenciar o ambiente regulatório internacional desde então. Ou-
tro elemento importante nessa transformação surgiu durante a
década de 1990, com a agenda das organizações internacionais e
o combate à lavagem de dinheiro, ambos motivados por políticas
de combate ao narcotráfico e ao terrorismo.
O fim da guerra fria introduziu uma nova ênfase de temas
relacionados à governança doméstica em instituições internacio-
nais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional
(FMI), entre outros, segundo Wang e Rosenau (2001). Essas orga-
nizações começaram a interpretar a corrupção como um aspecto
central para aproximar as trajetórias de desenvolvimento dos pa-
íses. Essas organizações produziram uma nova onda de pesquisa
e notas técnicas procurando melhorar a gestão dos recursos pú-
blicos, incluindo procedimentos administrativos, estabelecendo
ambientes regulamentares favoráveis aos negócios e superando
os obstáculos do desenvolvimento social e econômico.
Essa mudança de perspectiva foi fortemente influenciada
pela Transparência Internacional, uma organização não governa-
32
mental transnacional fundada em 1993, que contribuiu com su-

cesso para a definição e enquadramento do problema da corrup-
ção dentro da agenda global.
As transformações no regime internacional anticorrupção
também foram motivadas por um desejo dos Estados Unidos para
nivelar o campo de jogo em uma economia global cada vez mais
competitiva. Preocupado com potenciais desvantagens comer-
ciais para as empresas americanas devido à Lei de Práticas de
Corrupção no Exterior de 1977, o país promoveu a internaciona-
lização de sua legislação nacional anticorrupção, de acordo com
Windsor e Getz (2000) e Bukovansky (2006). A estratégia visava,
primeiramente, incentivar o estabelecimento de tratados e con-
venções internacionais anticorrupção e, em segundo lugar, forta-
lecer e incentivar a execução extraterritorial da sua própria lei.
Essas estratégias foram bem-sucedidas em encorajar outros pa-
íses a seguirem um caminho semelhante no tratamento de ques-
tões de corrupção de suas próprias empresas ou em seus territó-
rios. Esses vários fluxos de agendamento e normatização criaram
as bases para uma série de tratados e convenções internacionais
anticorrupção, ajudando a moldar o regime.
Em 1996, a Organização dos Estados Americanos (OEA) pa-
trocinou o estabelecimento da Convenção Interamericana contra
a Corrupção, a Convenção de Caracas, documento destinado a
fortalecer as instituições nacionais que contribuem para preve-
nir, identificar, punir e erradicar a corrupção. Para esse fim, a
Convenção Interamericana promoveu a criminalização de certas
atividades associadas à corrupção e facilitou a cooperação inter-
33
nacional entre as partes em matéria de assistência jurídica e coo-

peração técnica, extradição e busca e congelamento de bens.
Em 2001, foi estabelecido um mecanismo influente para ava-
liar o cumprimento pelos estados, o Mecanismo de Acompanha-
mento da Implementação da Convenção Interamericana contra a
Corrupção. Nesse contexto, o Brasil promulgou esta convenção
em 2002, com o Decreto nº. 4.410 / 2002.
Ao mesmo tempo, aproximadamente, a Organização para Co-
operação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) trabalhava no
que em 1997 se tornou a Convenção sobre o Combate ao Subor-
no de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comer-
ciais Internacionais, que visou a criminalização do suborno pago
a funcionários públicos estrangeiros, conforme documentado em
George et al. (2000). A Convenção, também aberta a países não
membros da OCDE, estabelece uma contabilidade e regras de au-
ditoria e proíbe explicitamente as deduções do imposto de ren-
da para pagamentos de suborno, prática comum. O Brasil seguiu
essa convenção com o decreto 3.678/2000.
Essas transformações mundiais foram fundamentais para o
aumento da execução da lei anticorrupção no Brasil. Entre o fi-
nal dos anos 1990 e início de 2010, melhorias substanciais foram
feitas nas leis e nas instituições, que aumentaram sua eficácia
contra a corrupção. Assim, as normas de internalização ou anti-
corrupção global no Brasil são o resultado de processos internos
e externos, tendo em vista que o impulso para políticas renovadas
de anticorrupção em países desenvolvidos e em órgãos interna-
cionais foi robusto e capaz de influenciar as agendas dos vários
estados, como as economias emergentes.
34
No entanto, também é preciso enfatizar a extensão e a re-

levância da burocracia brasileira em limitar ou atrasar a imple-
mentação de algumas das oportunidades normativas globais para
alcançar objetivos domésticos. Agentes locais participaram no
processo de elaboração de normas, selecionando, emprestando e
modificando ativamente normas e instituições para ajustar suas
visões de mundo e interesses, conforme Acharya (2004). Nesse
contexto, o próximo capítulo aborda melhor a estrutura e o esto-
que de legislação anticorrupção no Brasil.
35
capítulo 2
Aspectos institucionais
2.1. Estrutura Institucional no Brasil
O Brasil possui um extenso estoque de legislação anticorrup-

ção. Suas leis anticorrupção estão em conformidade com os pa-
drões internacionais, criminalizando as ofensas consideradas cri-
mes graves relacionados à corrupção: (i) suborno de funcionários
públicos (suborno ativo); (ii) solicitação ou aceitação de presentes
por funcionários públicos (suborno passivo); (iii) abuso de posição
pública para ganho pessoal; (iv) posse por um servidor público
de riqueza inexplicável; (v) comissões secretas feitas a ou por um
funcionário ou agente (cobrindo corrupção do setor privado); e
(vi) subornos e presentes para os eleitores. Ver Pope (2000) para
maiores detalhes.
Além disso, o país tomou medidas legislativas em várias ou-
tras áreas consideradas críticas para combater a corrupção, in-
cluindo leis que abordam o acesso à informação, conflitos de in-
teresse, licitações públicas, liberdade de imprensa e expressão,
e os poderes e funções do ombudsman do governo. Em suma,
essa literatura argumenta com propriedade que em quase todas
as contas o Brasil possui um espectro adequado de leis para com-
bater a corrupção.
O Brasil também possui uma grande quantidade de institui-
ções de prestação de contas encarregadas de monitorar, investigar
e sancionar os envolvidos na corrupção.2 Seguindo Prado e Car-
son (2014), aqui resume-se a análise nas instituições envolvidas
2 Uma descrição detalhada das estruturas e competências de governança dessas

instituições pode ser encontrado em Power e Taylor (2011) e Carson e Prado (2014).
37
em cada uma das três funções de responsabilidade: (i) monitora-

mento; (ii) investigação; e (iii) punição. No referido estudo, os au-
tores abordam questões associadas à multiplicidade institucional
em cada uma dessas três funções de responsabilidade no Brasil e
seu desempenho geral do sistema de responsabilização brasileiro.
No nível federal, existe uma infinidade de instituições que mo-
nitoram constantemente o governo no Brasil, sendo aqui descrito
sumariamente o papel dos dois mais relevantes: o Tribunal de Con-
tas da União (TCU) e a Controladoria Geral da União (CGU).
O TCU é o órgão externo de supervisão dos poderes legisla-
tivo e executivo. Apesar de ser formalmente apresentado como
uma instituição arquetípica de auditoria, segundo Santiso (2007),
Speck (2000) e Melo (2013), três características do TCU preju-
dicam sua eficácia no combate à corrupção: (i) os funcionários
do TCU passam a maior parte do tempo em tarefas rotineiras de
monitoramento, em vez de detectar irregularidades ou analisar
sistematicamente as áreas em que há maior risco de corrupção;
(ii) a estrutura de governança do TCU, percebida como disfun-
cional e dependente politicamente, apesar da independência do
Legislativo; e (iii) a acessibilidade liberal dos recursos judiciais
que limita a capacidade do TCU de punir efetivamente aqueles
envolvidos em atos ilícitos.
Embora essas três características imponham sérios obstácu-
los ao desempenho efetivo do TCU, parece haver indícios para
apoiar a ideia de que a multiplicidade institucional ajudou, até
certo ponto, a superar esses obstáculos.
38
A CGU faz parte do ramo executivo. Apesar de ser responsá-

vel pela prestação de contas interna no poder executivo, a CGU
pode ser considerada um instrumento de accountability horizon-
tal, como defende Olivieri (2006). A capacidade da CGU de captu-
rar uma irregularidade que não havia sido detectada pelo TCU é,
parcialmente, devido ao fato de que a CGU analisa a eficácia dos
programas do governo, não apenas as formalidades associadas
aos gastos, como observado em Loureiro et al. (2012).
As técnicas de monitoramento da CGU foram projetadas es-
pecificamente com parâmetros diferentes daqueles utilizados
pelo TCU, a fim de aumentar a probabilidade de que cada institui-
ção pudesse capturar coisas não detectadas pela outra. Este é um
caso de complementaridade. Mais especificamente, nas análises
detalhadas necessárias para avaliar a eficácia do programa, os
auditores se depararam com pormenores que revelaram irregula-
ridades que não são capturadas pela análise realizada pelo TCU.
Em suma, essa literatura relacionada sugere que a existência
de mecanismos alternativos de supervisão e monitoramento entre
ambas as instituições federais, especialmente se as instituições
com jurisdição sobreposta tiverem diferentes estruturas de go-
vernança e, portanto, diferentes sistemas de incentivos, podem
resolver as deficiências das instituições de auditoria existentes.
Em partes, é possível inferir, apesar da literatura ser bem mais
escassa nesse contexto restrito às unidades federativas subnacionais,
que haja complementariedade também nas esferas estaduais no que
tange as funções e missões dos Tribunais de Contas dos Estados (TCE)
e das respectivas Corregedorias Gerais dos Estados (CGE).
39
2.1.1. Mecanismos Anticorrupção no Brasil
No Brasil, um mecanismo importante para o ativismo buro-

crático foi a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à
Lavagem de Dinheiro, um fórum interministerial estabelecido em
2002 para coordenar a política sobre essas questões. O corpo em
rede deliberou a mudança legislativa, proporcionou legitimidade
de todo o governo para iniciativas específicas e se tornou um cen-
tro de pensamento e liderança nessas áreas. A instituição funcio-
nou como catalisadora de iniciativas relacionadas à corrupção e à
lavagem de dinheiro, estabelecendo diretrizes, adequando o pro-
cesso administrativo e criminal às práticas e promovendo modifi-
cação na legislação relacionada ao tema. Conforme já antecipado
na discussão da seção anterior, pode se resumir o mecanismo em
três modos de internalização das normas anticorrupção globais
no Brasil: (i) inspiração e legitimação; (ii) coerção; e (iii) suporte
de implementação.
O primeiro modo, inspiração e legitimação, ocorre quando
os tratados internacionais, ou leis nacionais de países terceiros,
servem de inspiração ou legitimação para a reformulação de leis
domésticas e práticas institucionais. O Brasil tem participado de
todas as principais medidas de anticorrupção internacionais e
dos mecanismos de combate à lavagem de dinheiro, discutidos
no mundo. Esses instrumentos, normalmente associados às or-
ganizações internacionais, desempenharam um papel crucial na
sofisticação da estrutura institucional do país, pois tratados in-
ternacionais e legislações estrangeiras oferecem modelos e me-
40
lhores práticas àqueles interessados em promover mecanismos

internos de combate à corrupção. No Brasil, o estabelecimento e
posterior melhoria da legislação contra a lavagem de dinheiro foi
diretamente associado às convenções de Viena, Caracas e Paler-
mo, dentre outros instrumentos internacionais. A abordagem bra-
sileira de barganhas foi inspirada em práticas similares na Itália
e nos Estados Unidos.
O segundo mecanismo, a coerção, ocorre quando o setor pú-
blico ou privado implícita ou explicitamente é obrigado a trans-
formar práticas ou regulamentos em conformidade imposto por
padrões ou práticas internacionais formais ou informais. A coer-
ção pode ocorrer com diferentes níveis de consentimento e, em
alguns casos, pode até ser bem-vinda por parte do estado ou setor
privado, uma vez que a coerção externa ainda pode beneficiar
suas visões ou objetivos particulares.
Mecanismos de monitoramento e revisão por pares, por exem-
plo, são uma forma típica de coerção. Do ponto de vista do setor
privado brasileiro, a coerção também foi o principal mecanismo
pelo qual se entrou no regime global anticorrupção. Com isso, as
empresas brasileiras estão sujeitas a outros sistemas estrangeiros
de governança anticorrupção, ficando mais expostas devido ao au-
mento na vigilância de transações financeiras internacionais. Como
resultado, no Brasil tanto quanto em outros lugares, o fortaleci-
mento das leis e instituições domésticas provocou a expansão e o
aprofundamento dos programas de conformidade do setor privado.
O terceiro modo de internalização, o apoio à implementação,
ocorre quando os normas e instituições transformam as práticas
41
domésticas no nível operacional, seja melhorando ou facilitando

o desempenho de instituições domésticas. As forças por trás des-
sas transformações podem ter origens estruturais ou contextuais.
Por exemplo, o surgimento e quase universalização de normas
contra lavagem de dinheiro nas décadas de 1990 e 2000 provoca-
ram transformações estruturais no sistema financeiro internacio-
nal. Gradualmente, o sigilo bancário e o anonimato tornaram-se
normativamente inaceitáveis. Novos mecanismos de partilha de
informações e inteligência financeira entre os países foram de-
senvolvidos e técnicas para encontrar fundos e obter provas de
corrupção e lavagem de dinheiro em outros países foi fortemente
aperfeiçoada.
Isto foi reforçado por um aumento dramático na cooperação
internacional em questões criminais, um processo que tem sido
central nas políticas anticorrupção em todo o mundo.
Dois fatores estruturais foram cruciais nesse desenvolvimen-
to. Primeiro, houve uma substituição dos meios tradicionais de
cooperação judiciária internacional, da diplomacia para meca-
nismos simplificados de assistência jurídica mútua. Em segundo
lugar, tem havido um aumento substancial nos níveis de harmoni-
zação global de lei na área, em grande parte devido à eficácia das
normas e instituições, simplificando a interpretação e execução
das demandas de cooperação. Assim, surgiu um ambiente favo-
rável para melhorar a cooperação entre os estados nas questões
anticorrupção, capaz de permitir uma troca mais rápida e intensa
de informações e experiências, caracterizando uma sofisticada
cooperação internacional.
42
Nesse cenário, o Brasil se beneficiou enormemente desses

novos mecanismos que ajudaram a transformar normas e institui-
ções nacionais anticorrupção e o movimento em direção a formas
mais próximas de cooperação continua a evoluir em ritmo ace-
lerado. Em 2017, O Brasil e dez outros países latino-americanos
publicaram uma declaração comprometendo-se a aprimorar a co-
operação formal e informal em temas de combate à corrupção.
2.2. O Papel de um Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas da União (TCU) é o órgão de auditoria

externa ao qual se atribuiu a tarefa de auxiliar o Congresso Na-
cional a fiscalizar a utilização, a arrecadação, a guarda, o geren-
ciamento e a administração de recursos públicos federais.
Insere-se, assim, no conjunto das chamadas instituições supe-
riores de auditoria externa (Supreme Audit Institutions). A Consti-
tuição Federal, em seu Art. 70, parágrafo único, fixa a abrangência
do controle externo. Devem prestar contas: (i) todo aquele (pessoa
física ou jurídica, pública ou privada, integrante ou não do apare-
lho estatal) que de alguma maneira gerencie (em sentido amplo)
dinheiros, bens ou valores pertencentes à União; (ii) todo aquele
que gerencie (novamente em sentido amplo) recursos, mesmo que
privados, pelos quais a União responda; e (iii) todos aqueles que
assumam obrigações de natureza pecuniária em nome da União.
É amplo o grau de abrangência do controle sob a responsabi-
lidade do TCU e consequentemente dos Tribunais de Contas dos
Estados (TCE). Eles basicamente poderão fiscalizar e auditar: (i)
43
todos os órgãos e entes da administração pública estadual (direta

e indireta, incluindo fundações e empresas estatais); (ii) órgãos
e entes das administrações públicas estaduais e municipais (caso
recebam transferências de recursos públicos estaduais); e (iii)
pessoas físicas e jurídicas privadas, em geral, que de algum modo
recebam, administrem ou gerenciem recursos públicos estaduais.
A regra, portanto, é que o TCU e os TCEs em tese estão legitima-
dos a atuar sempre que o caso envolver utilização, arrecadação,
guarda, gerenciamento ou administração de bens e valores públi-
cos da União e Estados, respectivamente.
Segundo Sundfeld et al. (2017), basicamente, são três as for-
mas pelas quais a Constituição determina que as Cortes de Con-
tas auxiliem o Poder Legislativo. A primeira, por meio da análise
das contas anuais, seja da Presidência da República ou dos res-
pectivos Governos Estaduais, e da emissão de simples parecer
opinativo prévio sobre sua regularidade.
Os Tribunais de Contas também auxiliam o Legislativo com ins-
peções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, sempre que solicitado pelo Le-
gislativo. Por fim, um Tribunal de Contas pode opinar na decisão do
Legislativo acerca da sustação de contratos administrativos.
Em todos os casos, um Tribunal de Contas é levado a pro-
duzir informações técnicas sobre a gestão de recursos públicos,
contribuindo, no limite, para a construção de diagnósticos mais
precisos sobre a dinâmica e sobre o funcionamento da máquina
pública em geral. Essas informações, uma vez consolidadas, po-
44
derão ser utilizadas pela própria Corte ou por outras instituições

para múltiplas finalidades.
Os Tribunais de Contas possuem peculiaridades que os distin-
guem de boa parte das instituições superiores de auditoria exter-
na dos demais países. Além de investigar e coletar dados e, com
base neles, produzir informações ligadas à gestão de recursos pú-
blicos federais, estaduais ou municipais (chegando a conclusões
sobre sua legalidade, economicidade, eficácia e eficiência), tem
também (em menor medida) competência para tomar decisões
específicas que produzem efeitos concretos, independentemente
de deliberação ou de aprovação do respectivo órgão do Legisla-
tivo. Institucionalmente, cada Corte desempenha, de modo autô-
nomo, competências próprias. Ao papel de auxílio ao Legislativo,
somam-se funções pelas quais ele intervém por força própria na
atuação das entidades administrativas e de particulares. A des-
peito de ser próximo ao Legislativo, um Tribunal de Contas a ele
não está subordinado, pois tem alto grau de independência e é
dotado de autonomia administrativa, possui corpo de funcioná-
rios próprio e tem estrutura decisória específica e independente.
Por fim, é importante contextualizar um Tribunal de Contas,
ao entender que este não é um órgão de controle similar aos tribu-
nais do Poder Judiciário. Suas decisões não têm as mesmas carac-
terísticas e o mesmo peso e força jurídica de decisões judiciais. É
órgão de auditoria externa peculiar, não é órgão judicial, tampou-
co produz decisões judiciais. Entre este tipo de Tribunal e tribu-
nais judiciários também há diferenças fundamentais relacionadas
aos membros que os integram, ao modo como produzem decisões
45
e à forma como são internamente organizados. As manifestações

do plenário e das câmaras da Corte assumem formas específicas,
podendo ser instruções normativas, resoluções, decisões norma-
tivas, pareceres ou acórdãos. Em suma, recomenda-se, entre ou-
tras, a leitura do Manual de Boas Práticas Processuais dos Tri-
bunais de Contas, para melhor entendimento das Cortes no país.
2.3. O Tribunal de Contas do Ceará
O Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE) consiste na

Corte de Contas do referido estado, órgão de controle externo cria-
do em 05 de outubro de 1935, com jurisdição própria e privativa
em todo o território estadual sobre as pessoas e matérias sujeitas
à sua competência. Tal competência até meados de 2017, em con-
formidade com a Lei Orgânica 12.509 de 06 de dezembro de 1995,
compreendia nos termos das Constituições Federal e Estadual:
I. julgar as contas dos administradores e demais responsáveis

por dinheiro, bens e valores públicos das unidades adminis-
trativas dos Poderes do Estado e do Ministério Público e das
entidades da administração indireta, incluídas fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Estadu-
al, bem como as contas daquelas que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade que resulte danos ao erário.
II. proceder, por iniciativa própria ou por solicitação da As-
sembleia Legislativa, ou de suas comissões, à fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
das unidades administrativas;
46
III. apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governa-

dor do Estado;
IV. acompanhar a arrecadação da receita a cargo do Estado e
a das entidades referidas no inciso I deste Artigo, mediante
inspeções e auditorias ou por meio de demonstrativos pró-
prios, inclusive a análise trimestral dos balancetes;
V. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração di-
reta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público Estadual, excetuadas as nomeações para
cargos de provimento em comissão, bem como a das conces-
sões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do
ato concessório;
VI. homologar, observada a legislação pertinente, o cálculo
das quotas do ICMS devidas aos Municípios, nos termos do
inciso XI do Art. 76, da Constituição Estadual, fiscalizando a
entrega dos respectivos recursos;
VII. representar ao poder competente sobre irregularidades
ou abusos apurados, indicando o ato inquinado e definindo
responsabilidades, inclusive as de Secretário de Estado ou
autoridades de nível hierárquico equivalente;
VIII. aplicar aos responsáveis as sanções previstas nos Arts.
61 a 64 da Lei Orgânica de 1995.
A partir da publicação em 21 de agosto de 2017 no Diário

Oficial da União da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) da
47
Extinção do Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará (TCM), a

corte estadual do TCE passou a incorporar também as atribuições
do TCM, o que, em resumo, compreende as atividades de controle
externo e governança das contas também dos 184 municípios ce-
arenses. Assim, sob a jurisdição do Tribunal de Contas do Ceará
(TCE-CE), estão os recursos do governo do Estado do Ceará, na
ordem de R$ 28 bilhões, sendo 80 jurisdicionados da administra-
ção direta e 8 da administração indireta, além dos 184 municípios
cearenses, com orçamento anual de aproximadamente R$ 26 bi-
lhões. Ou seja, no total, são mais de R$ 50 bilhões a serem audi-
tados anualmente. O controle desses recursos é uma atividade
complexa, que exige conhecimentos de diversas áreas e engloba
um grande volume de dados, tornando a atividade dispendiosa.
48
capítulo 3
Diagnóstico das ações de combate a
corrupção e fraude desenvolvidas no TCE-CE
3.1. Gestão de risco
O risco da ocorrência de uma fraude ou de um ato de corrup-

ção deve estar contemplado nas atividades de toda organização,
principalmente nos órgãos públicos, tornando necessária a im-
plementação de políticas de gestão de risco de fraude e corrup-
ção. Esta gestão é indispensável para identificar, analisar e tratar
incidentes com potenciais lesivos à organização, impedindo ou
minimizando seus impactos.
Os riscos que ameaçam uma organização são de diferentes
naturezas. Os riscos operacionais são eventos que podem com-
prometer as atividades rotineiras da organização; os riscos legais
decorrem de alterações legislativas e normativas que afetam as
atividades da organização; os riscos de tecnologia da informação
são ameaças que exploram vulnerabilidades dos ativos informa-
cionais da organização; os riscos patrimoniais provocam perdas
nos ativos tangíveis e intangíveis da organização; e os riscos de
fraude e corrupção são condutas praticadas contra o patrimônio
ou os interesses da organização.
Em suma, a literatura define a gestão de riscos como o com-
plexo processo de identificação, avaliação e priorização dos diver-
sos tipos de riscos que ameaçam determinada organização, segui-
do de uma aplicação coordenada e econômica de recursos para
minimizar, monitorar e controlar a probabilidade e o impacto de
eventos negativos ou maximizar o aproveitamento de oportuni-
dades. A gestão de riscos corretamente implementada e aplicada
de forma sistemática, estruturada e oportuna gera benefícios que
50
impactam diretamente os cidadãos, principalmente em organiza-

ções públicas, ao viabilizar o adequado suporte às decisões de
alocação e uso dos recursos públicos, bem como aumenta a efi-
cácia no alcance de objetivos, ao criar e proteger valor público
mediante a otimização de desempenho e resultados entregues.
Segundo o Referencial de Combate a Fraude e Corrupção
(RCFC) do Tribunal de Contas da União (TCU), para a implemen-
tação de uma gestão de riscos nas Cortes de Contas no Brasil,
deve se adotar padrões internacionais criados para estruturar
essa atividade. Citam-se os mais comuns: o Coso II e a NBR ISO
31000. É nesses padrões que a gestão de risco de fraude e cor-
rupção deve estar integrada.
No âmbito do executivo federal existe a Instrução Normativa
Conjunta MP/CGU nº 01/2016, de 10 de maio de 2016, que dispõe
sobre controles internos, gestão de risco e governança no âmbito
do Poder Executivo Federal. A parte de gestão de risco dessa Ins-
trução Normativa é baseada no Coso II.
Trata-se de modelo de gestão de riscos predominante no cená-
rio corporativo internacional descrito em COSO (2013), especial-
mente na América do Norte, desenvolvido pela Pricewaterhouse
Coopers LLP sob encomenda do Coso (Committe of Sponsoring
Organizations of the Treadway Commission) com o propósito de
fornecer uma estratégia de fácil utilização pelas organizações
para avaliar e melhorar o gerenciamento de riscos.
Já a NBR ISO 31000 fornece princípios e diretrizes para
gerenciar qualquer tipo de risco na totalidade ou em parte de
qualquer tipo de organização. Trata-se de uma norma geral, inde-
51
pendentemente de indústria, setor ou área, e não concorre com

outras normas sobre gestão de riscos em áreas específicas. Os
modelos citados foram concebidos pensando no setor privado,
mas o uso desses modelos pode ser estendido ao setor público
com as adaptações necessárias. A exemplo do “Standards for In-
ternal Controls in the Federal Government” editado pelo Govern-
ment Accountability Office e conhecido por Green Book.
Nesse sentido, a NBR ISO 31000 pode ser aplicada no con-
texto de corrupção. Um processo robusto de avaliação de risco de
fraude e corrupção envolve comunicação e consulta a servidores-
-chave em todos os níveis dentro do setor público durante todas
as fases do processo. Essa comunicação deve abordar questões
relacionadas com o risco em si, as suas causas, o seu impacto e
as medidas tomadas para tratá-lo. A Figura 4, a seguir, resume o
processo de gestão de risco da NBR ISO 31000.
52
Figura 4: proCesso de gestão de risCo pela nBr iso 31000
Fonte: nBr iso 31000.
Essa abordagem assegura que os responsáveis pela imple-

mentação do processo de gestão de riscos e as partes interessa-
das compreendam a base de tomada de decisão e as razões pelas
quais ações específicas são necessárias. Estabelecer o contexto
é fundamental e envolve articular os objetivos da organização e
os parâmetros externos e internos a serem levados em conta na
53
gestão de riscos. Essa etapa também define os critérios de escopo

e de risco para o resto do processo.
Identificar os riscos de fraude e corrupção exige que as or-
ganizações considerem os riscos, internos e externos, incluindo
a cultura organizacional, e quando relevante para as suas opera-
ções, o potencial de fraude e corrupção internacional. As organi-
zações também podem considerar riscos de fraude e corrupção
que podem surgir no futuro. Por exemplo, riscos de fraudes de-
correntes de uma mudança em um sistema de TI ou outras mu-
danças significativas nos processos organizacionais.
É também importante que os riscos de fraude e corrupção
sejam levados em consideração na concepção de um novo sistema
ou programa. Identificar os riscos de fraude e corrupção a nível
de sistema e de programa ajuda as organizações a avaliar o risco
global da organização e a refletir esses riscos em seus objetivos
de planejamento estratégico.
Em conformidade com o RCFC do TCU, as práticas sugeridas
neste capítulo, já em andamento no TCE-CE, em outras cortes
ou apenas como sugestão de implementação futura, são tais que
requerem da corte esforços de recursos humanos e financeiros,
o que significa que combater a fraude e a corrupção consome
recursos que poderiam estar sendo empregados em outras ativi-
dades da organização.
Nesse contexto, um elemento inicial consiste na Avaliação do
custo-benefício no combate a fraude e corrupção. Ou seja, o re-
ferido tribunal deve buscar, permanentemente, que os benefícios
de um plano de gestão de risco de fraude e corrupção e os con-
54
troles implantados dele decorrentes suplantem os seus custos. A

burocracia que cria controles desnecessários ou com relação cus-
to-benefício desvantajosa deve ser evitada a todo modo. É sempre
possível ter controles para combater a fraude e a corrupção, mas
esses controles devem permitir que as cortes entreguem seus re-
sultados à sociedade no menor tempo e custo possíveis. Nessa
equação os controles preventivos, em geral, apresentam melhor
relação custo-benefício e por isso devem ser a primeira opção a
ser avaliada, pois evitam, por exemplo, que a organização pague
algo indevido e, posteriormente, tenha que implementar medidas
corretivas e punitivas custosas. No entanto, o combate a fraude e
corrupção é instrumento para consecução dos objetivos da orga-
nização e não para dificultar o seu alcance.
Por outro lado, existem certos riscos de fraude e corrupção
que, por sua natureza, podem levar a organização a decidir não
implantar controles preventivos específicos, em razão da relação
custo-benefício desvantajosa. Nesses casos, deve-se considerar a
implementação de controles detectivos. Isso não significa que o
tribunal tenha tolerância a fraude e corrupção, apenas que em
determinados casos muito excepcionais não vai tentar impedi-las,
mas se a fraude ou corrupção for posteriormente detectada, a to-
lerância zero deverá ser aplicada. Essa medida só ocorrerá quan-
do o controle preventivo se mostrar claramente desfavorável,
provocando embaraço à execução da política pública ou onerando
sobremaneira a sua execução. No entanto, a regra geral de que a
prevenção é o controle de melhor custo-benefício continua válida.
O ideal é que haja tanto controles preventivos quanto detectivos
55
em vigor, se o custo-benefício dos controles permitirem ambos.

Em suma, a avaliação e a escolha do controle devem ser feitas
caso a caso, dependendo dos recursos disponíveis, custo poten-
cial e nível de risco – em algumas instâncias pode ser mais prático
ter apenas um controle detectivo e nenhum controle preventivo
para um risco de fraude ou corrupção e vice-versa.
Identificar perdas financeiras e não financeiras resultantes
da real ou possível ocorrência de fraude e corrupção é a primeira
medida para a definição da implantação de medidas antifraude
e anticorrupção. Estimativas de potenciais economias decorren-
tes da implementação de controles ajudam na definição da prio-
ridade que a organização dará ao combate a fraude e corrupção
frente aos demais dispêndios organizacionais. Ainda que não seja
possível calcular precisamente essas perdas, alguma estimativa é
melhor que nenhuma e é essencial para avaliar o custo-benefício
dos controles. Afinal, como julgar se um controle é oneroso sem
fazer uma estimativa das perdas na ausência desse controle? Tais
estimativas, então, estabelecem uma base para que os desempe-
nhos dos controles possam ser avaliados. Se realizadas com fre-
quência, as estimativas de perdas ajudam a organização a avaliar
a eficiência e eficácia dos controles e se o risco de fraude e cor-
rupção foi reduzido. Essas estimativas podem ser realizadas por
modelos estatísticos e técnicas de amostragem. A precisão obtida
dependerá de quanto se quer investir nessas estimativas, porque
uma avaliação superficial é fácil de se executar, mas à medida que
se demanda mais precisão, mais oneroso se torna esse processo.
56
É exatamente nesse contexto que a corte de contas deve tam-

bém considerar nas suas avaliações de custo-benefício da imple-
mentação de controles antifraude e anticorrupção que controles
automáticos tendem a ser mais confiáveis e eficientes que contro-
les manuais, pois não são suscetíveis a erros humanos e possíveis
retrabalhos. Associando o uso de ferramentas computacionais à
consulta e identificação de boas práticas mais efetivas de com-
bate a fraude e corrupção implementadas por outras cortes no
país e fora do país, que podem ser avaliadas e adaptadas às suas
necessidades.
Neste sentido, a Figura 5, a seguir, resume a estrutura de
mecanismos do combate a fraude e corrupção.
Figura 5: estrutura de meCanismos e Componentes
Fonte: rCFC/tCu.
57
O primeiro mecanismo do RCFC trata da prevenção. A mais

eficiente e proativa atitude para preservar os recursos públicos é
prevenir que sejam desviados dos seus propósitos. Ainda que os
componentes da prevenção (gestão da ética, controles preventi-
vos, transparência e accountability) não impeçam a ocorrência
de fraude e corrupção, eles fazem parte das primeiras atividades
de defesa para diminuir o risco de fraude. Em geral, devido ao
melhor custo-benefício, medidas preventivas devem ser adotadas
para evitar o risco de fraude e corrupção, reduzindo as chances
do seu cometimento.
A prevenção de fraude e corrupção está relacionada com a
sua detecção, mas não são a mesma coisa. A prevenção, inclui
políticas, processos, capacitação e comunicação para evitar que
a fraude e a corrupção ocorram, enquanto a detecção foca ativi-
dades e técnicas para identificar tempestivamente quando uma
fraude ou corrupção ocorreu ou está ocorrendo. A detecção con-
siste na obtenção de informações suficientes que garantam uma
investigação. Essas informações podem resultar de controles es-
tabelecidos, de auditorias realizadas e de fontes internas e exter-
nas à organização.
Já a etapa de investigação tratada nesse mecanismo não é
a mesma realizada pela polícia judiciária (polícia civil e polícia
federal) ou pelo ministério público. Aqui se refere à atividade ad-
ministrativa promovida pela própria organização com o objetivo
de buscar informações relevantes para esclarecer um incidente
específico de fraude e corrupção. Nos normativos legais e na prá-
tica das organizações, a investigação é comumente chamada de
58
“investigação preliminar”, “sindicância investigativa” ou simples-

mente “apuração”, mas para fins deste referencial será chamada
apenas de “investigação”.
A investigação refere-se ao procedimento preliminar sumário,
instaurado com o objetivo de investigar irregularidades cometi-
das no emprego, cargo ou função ocupada, que é destinado a elu-
cidar possível cometimento de infração disciplinar, cuja apuração
seja de interesse superior ou segundo decisão de autoridade da
organização. Pelo inciso I do art. 4º da Portaria CGU 335/2006 –
“investigação preliminar: procedimento sigiloso, instaurado pelo
Órgão Central e pelas unidades setoriais, com objetivo de coletar
elementos para verificar o cabimento da instauração de sindicân-
cia ou processo administrativo disciplinar”. Não confundir com
a sindicância prevista na Lei nº. 8.112/1990, que por ser medida
punitiva prevê ampla defesa. Esta será tratada no mecanismo de
correção.
Por se tratar de procedimento de cunho meramente investi-
gativo, que não pode dar ensejo à aplicação de penalidades disci-
plinares e que é realizado a título de convencimento primário da
organização acerca da ocorrência ou não de determinada irregu-
laridade funcional e de sua autoria, as investigações possuem as
características de serem sigilosas, meramente investigativas, não
punitivas e prescindem a observância do contraditório e da ampla
defesa. Pode-se considerar três tipos de investigação: Sindicância
investigativa, Sindicância patrimonial ou Sindicância celetista.
Se mesmo com as práticas de prevenção e detecção implanta-
das a fraude e a corrupção ocorreram na organização, é impres-
cindível que medidas de correção sejam tomadas. Essas medidas,
59
além de promoverem a mitigação do dano e a devida sanção aos

responsáveis no caso concreto, emitem, para servidores, benefici-
ários de programas, usuários de serviços públicos e fornecedores
ou qualquer outra parte interessada da organização, a mensagem
de que ela não se omite perante a fraude e corrupção. Cada tipo
de fraude e corrupção requer um procedimento apropriado. Por
vezes, o mesmo ato fraudulento ou corrupto requer mais de um
procedimento, haja vista que a aplicação da sanção disciplinar e
a mitigação dos danos requerem procedimentos distintos e, ini-
cialmente, independentes. Os procedimentos são, em geral, con-
duzidos pela corregedoria ou outro órgão com essa competência,
conforme a natureza da organização.
Por fim, a quinta etapa: o monitoramento. Ao longo da execu-
ção das práticas, os gestores responsáveis podem observar que
ajustes devem ser realizados nas práticas e nos controles inter-
nos. Se o gestor detiver competência para reajustá-los, deve fazê-
-lo de imediato; se não, deve encaminhar o problema para quem
tem essa competência. O importante é que, quando identificada
uma falha na prática ou no controle interno que possa ser explo-
rada por um fraudador ou corrupto seja rapidamente sanada. Isso
só é possível se a atividade de monitoramento for contínua.
Especificamente sobre as cortes de contas no país, tais tribu-
nais podem propor soluções com informações estratégicas siste-
matizadas, integradas e on-line (alertas, painéis, relatórios etc.)
potencializando a utilização de recursos de cada corte em termos
de recursos humanos e financeiros, uma vez que aprimora a acu-
rácia de suas atividades.
60
Atendo-se à gestão de risco especificamente adotada em

cortes estaduais de contas, cabe citar a recente experiência vi-
venciada pelo TCE-CE. Criada em 2016, por meio da Resolução
Administrativa nº 02/2016, a Assessoria de Informações Estraté-
gicas – AIE é vinculada à Secretaria de Controle Externo, sendo
integrada por servidores ocupantes de cargo efetivo do TCE-CE,
tendo como finalidade elaborar estratégias e ações de produção
de conhecimento, exclusivamente por meio da obtenção, sistema-
tização e análise de dados coletados, oriundos de base de dados
própria ou custodiadas, visando à tomada de decisões em nível:
(i) Estratégico (Presidência, Corregedoria, Gabinetes etc.); (ii) Tá-
tico (SECEX) e; (iii) Operacional (Unidades Técnicas de Controle
Externo e afins). Ainda conforme a retrocitada Resolução Admi-
nistrativa, entre as principais atividades da AIE, compete-lhe:
i. elaborar e validar tipologias visando a identificar indícios

de irregularidades com o objetivo da prevenção e ao combate
à corrupção;
ii. obter, tratar, integrar e sistematizar as bases de dados co-
letadas de fontes internas e externas;
iii. produzir e gerir conhecimentos estratégicos voltados ao
foco da atuação do controle externo;
iv. interagir com outros órgãos e entidades da administração
pública com o objetivo de estabelecer rede de intercâmbio
contínuo e compartilhamento de informações e conhecimen-
tos estratégicos;
61
v. propor e auxiliar na celebração, execução e acompanhamen-

to de convênios e acordos de cooperação técnica, ou instru-
mentos congêneres, a serem firmados pelo Tribunal com ór-
gãos e entidades relacionados ao controle da gestão pública.
Na próxima subseção, serão listadas as boas práticas em de-

senvolvimento por esta corte de contas do estado do Ceará, assim
como um resumo das bases de dados, softwares e infraestrutura
utilizados.
3.2. O Setor de Estratégias do TCE-CE

3.2.1. Infraestrutura computacional
Os governos, assim como as demais organizações privadas,

são vulneráveis a fraudadores que tentam enganar e abusar do
sistema. A cada ano, bilhões de receitas tributárias pagas por ci-
dadãos esforçados são perdidas a fraude, abuso e pagamentos
indevidos. Esses pagamentos têm um impacto real estimado em
centenas de bilhões de dólares só nos Estados Unidos. Os gastos
com desperdício e abuso no nível federal dos EUA aumentaram
de US$ 137 bilhões no ano fiscal de 2015 para US$ 144 bilhões no
ano fiscal de 2016, com Medicare e Medicaid liderando com US$
66 bilhões em 2016. No Reino Unido, aplicar uma taxa de perda
média global ao PIB implicaria perdas totais de US$ 176 bilhões
a cada ano. Reduzir essas perdas em 40% liberaria mais de 50 mil
milhões de libras esterlinas por ano. Essa soma é mais do que o
governo do Reino Unido gastou em defesa ou educação em 2016.
62
No Brasil, a estimativa da Federação das Indústrias de São Pau-

lo (FIESP) é da ordem de R$ 100 bilhões por ano, sendo as práticas
de corrupção mais comumente associadas ao tráfico de entorpecen-
tes, à sonegação fiscal e ao uso indevido dos recursos públicos.
Nesse contexto, a realidade é que, infelizmente, as metodolo-
gias tipicamente empregadas por agências governamentais para
fraudes e redução de pagamentos indevidos não estão acompa-
nhando as táticas dos fraudadores. A natureza dos programas go-
vernamentais requer coletar e processar enormes quantidades de
informação. Um dos maiores desafios para esses sistemas é a inte-
gridade dos dados em si. Autenticação, verificação, padronização,
integração e correspondência de dados são necessárias, são os
primeiros passos para implementar uma solução eficaz de fraude
analítica, de resíduos e abuso. Sem um sistema confiável, versão
única da verdade, auditores e analistas não podem proteger ade-
quadamente fundos governamentais de pagamentos indevidos.
Uma receita substancial é perdida para a fraude a cada ano, sem
mencionar o impacto no risco de reputação. Mas, igualmente impor-
tante, decisões ruins causadas por falsos positivos resultam em uma
desnecessária fricção e afetam severamente a satisfação do cliente.
A solução certamente recai inevitavelmente no uso de comple-
xas, amplas e informativas bases de dados as serem analisadas auto-
maticamente por poderosos e confiáveis softwares computacionais.
Mais precisamente, é vital que as cortes de controle exter-
no atentem para a relevância de implantação de mecanismos de
detecção de fraudes em todos os jurisdicionados em tempo real.
Com esse intuito, o TCE-CE adquiriu em agosto de 2016 a solução
63
integrada de tecnologia da informação para análise de dados e

inteligência analítica, o SAS Fraud Management. Tecnicamente
falando, esse software incorpora análise e aprendizagem de má-
quina baseada em várias fontes de dados com uma variedade de
requisitos de detecção. Isso permite que se perceba o que mui-
to se procura, mas raramente se alcança, objetivo de prevenir e
detectar riscos em todo o espectro de fraudes técnicas que os
criminosos de hoje empregam. Além de reduzir significativamen-
te o potencial de perdas por fraude e melhorar a experiência do
cliente, a solução SAS também pode reduzir os custos operacio-
nais da luta contra a fraude. Isso se faz através de uma platafor-
ma que responde mais rapidamente a novas ameaças à medida
que elas surgem, permitindo que as empresas implantem novas
estratégias de prevenção de fraudes mais ágil. Nesse contexto,
parece ser importante definir o que especificamente faz o SAS
Fraud Management.
O SAS Fraud Management é uma solução de detecção de
fraudes corporativas que monitora canais e linhas de negócios
em uma capacidade multitenant em uma única plataforma — in-
cluindo pagamentos (compras, transferências de fundos em tem-
po real) e eventos (não monetários, atualizações de contas e au-
tenticação). Usando análise de dados otimizada e aprendizado de
máquina, comerciantes, processadores de pagamentos e institui-
ções financeiras podem evitar fraudes através de respostas em
tempo real, bem como triagem dos alertas de maior prioridade,
reduzindo os impactos negativos nos clientes.
64
Mas, por que razão, então, o SAS Fraud Management é im-

portante?
Permite que instituições financeiras e comerciantes monito-
rem todas as transações de pagamento em tempo real, maximi-
zem insights de dados externos, entendam os padrões de compor-
tamento fraudulentos e tomem decisões rápidas sobre possíveis
fraudes para reduzir os riscos para sua organização e clientes. O
SAS é uma solução projetada para aqueles que gerenciam e pro-
cessam transações que podem ser afetadas por comportamento
fraudulento.
É possível sumarizar a seguir, segundo manual do próprio
software, alguns dos benefícios esperados no uso do SAS:
• Tornar mais rápido e mais bem informado o processo de to-

mada de decisões baseadas no risco. O SAS sugere com 100%
de segurança uma solução em tempo real em toda a empresa,
reduzindo os custos operacionais do combate contra a frau-
de, respondendo mais rapidamente a novas ameaças. Paga-
mentos, transações e / ou eventos podem ser marcados e de-
cididos sob demanda com resposta em milissegundos.
• Reduzir a perda de receita. Encontrar a fraude oportuna-
mente através do aprendizado de máquina que permite a você
se adaptar às mudanças nas transações que caracterizem um
comportamento fraudulento.
• Alcançar altos níveis de satisfação em termos de eficiência,
evitando os falsos positivos que resultam em uso desnecessá-
rio de recursos em termos de tempo e capital humano.
65
Atendo-se exclusivamente à atividade característica de go-

vernos, o SAS Detection and Investigation for Government aju-
da a máquina pública a detectar e prevenir fraude oportunista e
profissional através da melhoria da eficácia e análise de dados. É
possível padronizar, integrar e autenticar dados e consolidar as
atividades de integridade do programa. Ao aproveitar seus da-
dos quantitativos e qualitativos, o usuário pode identificar me-
lhor a atividade fraudulenta e parar os pagamentos antes que
eles sejam feitos. O Google Analytics ajuda os investigadores do
governo a identificar anormalidades e padrões que podem indicar
atividade fraudulenta, por exemplo, encontrando padrões e aber-
rações usando visualização e técnicas de análise. O SAS calcula
a propensão para fraude em cada etapa de um processo com um
mecanismo analítico de fraude que usa várias técnicas, incluindo:
• Modelagem preditiva.
• Regras de negócios automatizadas.
• Aprendizado de máquina.
• Mineração de texto.
• Pesquisa e descoberta em bancos de dados.
• Relatório de exceções.
• Análise de link de rede.
• Inteligência artificial.
De forma mais didática, o que está por trás incialmente é que

alguns dos riscos mais onerosos são difíceis de detectar com siste-
mas de monitoramento de transação isolados. Nesse sentido, um
66
sistema pode sinalizar uma transação, mas sem uma visão com-
pleta dos relacionamentos de uma entidade, o investigador pode
considerá-la inócua. Imagine o poder de ter uma visão holística
das conexões entre contas e transações, entre canais e produtos,
abrangendo uma rede de clientes potencialmente relacionados.
Ao conectar os pontos, o sistema encontra riscos ocultos que es-
tão espalhados em vários sistemas, ficam abaixo dos limites das
regras ou são revelados apenas em um contexto mais amplo.
Uma das armadilhas mais comuns é confiar demais (ou mes-
mo exclusivamente) em uma única técnica ou tipo de modelo para
detectar fraudes. À medida que os fraudadores se tornam mais
sofisticados, é necessária uma combinação de abordagens para
identificar sua obra. Por exemplo, a análise de rede encontra pa-
drões entre as entidades vinculadas — ótimas para fraudes em
solicitações de seguro e lavagem de dinheiro —, mas não detec-
ta todas as variedades de fraude e não se presta à detecção em
tempo real. Uma abordagem híbrida, como a utilizada pelo SAS,
combina várias técnicas analíticas de diferentes disciplinas (jun-
tamente com regras de negócios) para fornecer um sistema de
detecção de fraude muito mais poderoso e preciso.
Ao contrário das regras, que são fáceis de serem testadas
e contornadas pelos fraudadores, o aprendizado de máquina se
adapta à mudança de comportamento em uma população por meio
da construção automatizada de modelos. Com cada iteração, os
algoritmos ficam mais inteligentes e precisos. Com o aprendizado
de máquina, você pode codificar muitas condições, variáveis e
eventos em modelos e detectar coisas que as regras e os analistas
67
humanos perderiam. Conjuntos de diferentes modelos e técnicas

de aprendizado de máquina provaram ser extraordinariamente
precisos. Não é tudo sobre suas técnicas de detecção de fraudes.
É também sobre como você insere essas técnicas nas práticas de
negócios e as mantêm sintonizadas com o tempo.
No entanto, torna-se necessário que, além da aquisição do sof-
tware, haja uma intensa força tarefa para que o capital humano da
corte de contas seja aprimorado no sentido de fazer melhor uso
desta ferramenta computacional. Isso, pois, além de ser necessário
trazer transparência à caixa preta usada pelo SAS, a precisão dos
modelos analíticos varia naturalmente com o tempo. O bom geren-
ciamento de modelos exige duas abordagens para identificar esse
desvio e sustentar o alto desempenho do modelo: É importante mo-
nitorar as entradas, saídas e resultados do modelo para que você
possa ver quando as condições subjacentes mudam e os modelos
precisam ser atualizados. Periodicamente crie uma variante de um
modelo — um modelo challenger — e teste-o executando transa-
ções através dele e comparando os resultados com o atual modelo
campeão. Se o adversário se mostrar significativamente melhor,
ele se torna o campeão e o ciclo de melhoria recomeça.
O resumo é que o TCE-CE, através da AIE em especial, será
capaz de fazer com que seus técnicos não aloquem tempo valioso
em tarefas rotineiras, as quais podem ser feitas pelas máquinas.
A ideia é usar a análise para simplificar esses processos e aumen-
tar a produtividade. Por exemplo, uma solução de fraude baseada
em análise pode automaticamente:
68
• Enriqueça alertas com detalhes sobre os clientes, contas ou

beneficiários associados.
• Localizar e extrair dados para um caso de bancos de dados
internos ou provedores de dados de terceiros.
• Examinar grandes quantidades de dados para ajudar a esta-
belecer regras de detecção de fraudes e mantê-las atualizadas.
• Apresentar dados em visuais fáceis de entender, apropria-
dos para o tipo de fraude em análise.
• Preparar e arquivar relatórios de atividades suspeitas e ou-
tras saídas do investigador padrão.
• Priorizar os casos. Recomende etapas investigativas e ace-
lere os casos diretos.
• Um sistema automatizado e informado aprimora o fluxo de
trabalho do caso. O feedback do investigador torna o sistema
geral mais inteligente ao longo do tempo.
3.2.2. Bases de Dados Disponíveis e Metodologia do SAS
Os resultados apresentados em diversas aplicações por ór-

gãos públicos no Brasil e em outros países demonstram como
diferentes aplicações de inteligência analítica podem apoiar a
descoberta e prevenção de fraudes em vários setores da adminis-
tração pública. Instituições com o intuito de combater a fraude
utilizaram redes de relacionamento para, após identificar uma
empresa fraudulenta, rastrear as demais que de alguma forma es-
tavam vinculadas e, assim, agir inviabilizando os meios de evasão
fiscal. Outras instituições de controle de aquisições governamen-
69
tais concentraram seus esforços na identificação de associação

proibida entre os participantes no processo de aquisição que agiu
dessa maneira para prejudicar a licitação. Além disso, modelos
preditivos que usam técnicas de mineração de dados foram apli-
cados para classificar um evento entre uma ação legítima e uma
ação fraudulenta.
Nesse contexto, o primeiro passo consiste na base de dados,
desde a obtenção natural ou via poder requisitório, passando pe-
las etapas de análise dos dados. Mais precisamente, cada insti-
tuição possui sua própria coleta interna de dados em um deter-
minado modelo de dados e escolhe se deseja fazer acordos com
empresas públicas ou privadas para obter dados de fontes exter-
nas. Por esse motivo, a etapa que inclui a transformação de dados
brutos em solicitação de dados para o aplicativo de inteligência
analítica deve ser personalizada e ter diferentes representações
dentro de cada projeto.
Apesar de ser um passo necessário e muito importante nos
projetos, os processos envolvidos não são mencionados com fre-
quência, pois, embora indispensáveis para qualquer trabalho de
Data Mining, eles não são responsáveis pela geração de conheci-
mento dos dados. No entanto, dada a sua importância em todos
os projetos, e a representatividade que esta etapa pode alcançar,
a metodologia é mencionada de forma genérica, excluindo as pe-
culiaridades de cada trabalho desenvolvido.
No caso específico do TCE-CE, a seguir, reporta um breve
resumo de algumas das bases de dados custodiadas ou públicas,
cujo acesso já está disponível:
70
• Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará (SEFAZ/CE);

• Sistema de Informações Municipais (SIM);
• Sistema de Controles de Óbitos (SISOBI);
• Receita Federal;
• IPEADATA, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(IPEA);
• Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);
• Banco Central;
• IPECEDATA, do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômi-
ca do Ceará (IPECE).
Metodologicamente falando, a primeira etapa envolve a cone-

xão com os bancos de dados nos quais as informações são arma-
zenadas, bem como a importação de arquivos como “.txt” e “.csv”.
Esses dados passam por um processo de imposição de qualidade
e integração, no qual as diversas fontes são consolidadas em um
banco de dados integrado. A partir daí tarefas inerentes à sele-
ção de atributos e observação, limpeza de dados incompatíveis,
agrupamento, criação de atributos derivados, ordenação, entre
muitas outras, são iniciadas até que os dados finais estejam pron-
tos para serem utilizados em inteligência analítica. Para executar
as tarefas apresentadas acima, as ferramentas SAS Base®, SAS
Enterprise Guide® e especialmente SAS Data Integration® po-
dem ser usadas devido ao design orientado para essas tarefas.
Uma vez que os dados são processados e prontos para aplicação
analítica, é dado início à construção de processos envolvendo a
Abordagem Híbrida. Esta abordagem tem seu nome baseado no
71
fato de que ela é composta de cinco dimensões (ou pilares analí-

ticos) que devem ser usadas em conjunto para priorizar os casos
para investigação devido ao alto risco de irregularidades.
A fim de agregar valor aos dados inerentes a cada instituição
e recuperar informações essenciais com o melhor grau possível
de assertividade na detecção de fraudes, de maneiras diferentes,
uma abordagem holística foi adotada. Essa abordagem, chamada
“Abordagem Híbrida”, trata-se de uma combinação de métodos
que são usados juntos, fornecendo uma visão completa do negó-
cio, avaliando a possível ocorrência de fraude através de várias
perspectivas. Cada método tem diferentes níveis de dificuldade
de aplicação, variando de simples consultas de banco de dados
até a aplicação de técnicas sofisticadas de mineração de texto e
dados. Atualmente, cada projeto tem algumas das características
da abordagem híbrida, ligando diferentes elementos que eram
necessários para o negócio em questão.
Regras de Negócios: Regras de Negócios são consultas de ban-
co de dados destinadas a identificar eventos mapeados pela equipe
de negócios. Entre as regras, buscamos, por exemplo, eventos que
não estejam em conformidade com a legislação brasileira, incor-
rendo, assim, em irregularidades, ou outros eventos que, segundo
especialistas nas áreas, envolvem comportamento suspeito já iden-
tificado. Nessa dimensão, nenhuma análise preditiva é usada, tor-
nando-a uma técnica menos complexa para identificar fraudes. Por
essa razão, muitas das instituições iniciam seu trabalho de identi-
ficação de fraudes com essa dimensão, já que grandes resultados
podem ser alcançados em pouco tempo. Em geral, quando a regra
72
de negociação busca uma não conformidade em relação à lei, ela é

usualmente atribuída a eventos que incorrem em uma pontuação
alta na regra, de modo que estes possam ter prioridade na análise
devido à irregularidade já identificada.
Anomalias: anomalias fazem uso da busca por padrões de
comportamento, ou mesmo eventos que são muito diferentes dos
outros. Nessa dimensão de análise, observa-se a distribuição de
eventos, determinando a medida central dos eventos e a disper-
são dos dados. Dados certos limites, os eventos que estão fora do
intervalo determinado de aceitação (cerca de dois a cinco desvios
padrão acima ou abaixo da média) são identificados como eventos
anômalos. É importante notar que tais comparações só devem
ser realizadas pela observação de eventos semelhantes entre si,
especialmente quando uma diferença significativa na métrica é
observada em comparação entre diferentes grupos. Por exemplo,
para determinar os limites de aceitação do valor de venda para
um determinado produto, a distribuição desses valores por cida-
de deve ser observada, uma vez que há variação no valor médio
do item em cidades diferentes. Nessa dimensão, o menor escore
de risco geralmente é atribuído, uma vez que nenhuma irregula-
ridade foi seriamente detectada, apenas padrões anormais foram
observados, mas eles devem ser registrados para compor a análi-
se consolidada dos achados.
Rede Social: redes de relacionamento se destacam como di-
ferencial na identificação de fraudes. Isso porque, ao identificar
algumas entidades que incorrem em fraudes, é possível rastrear
outras entidades que também atuam de maneira fraudulenta. A
73
rastreabilidade ocorre por meio de relacionamentos entre enti-

dades. Uma relação já configurada como problemática pode ser
usada para expansão e identificação das outras entidades que fa-
zem parte desse grupo. Assim, mesmo que apenas alguns eventos
fraudulentos sejam identificados nas outras dimensões, a rede de
relacionamentos permite visualizar novos eventos antes desper-
cebidos, mas que devem estar sob análise. Além disso, outros tipos
de relacionamentos dados como impróprios podem ser visualiza-
dos na rede de relacionamento. Alguns exemplos aplicados aos
trabalhos que serão expostos nesta pesquisa incluem relações de
parentesco entre empresas que disputam em concorrências, ou
ainda, a ocupação de múltiplas posições em instituições gover-
namentais pelo mesmo servidor público. Pontuações atribuídas
através da descoberta em redes de relacionamento podem variar,
com base no entendimento da equipe de negócios.
Modelos preditivos: modelos preditivos cumprem uma das
funções mais enriquecedoras do processo de reconhecimento de
fraudes, que é a descoberta de padrões desconhecidos. Nesse do-
mínio, são utilizadas diversas técnicas de mineração de dados,
dentre as quais podemos citar a análise de mercado, análise de
cluster, modelos logísticos, árvores de decisão, floresta aleatória,
MCMC, entre outros. Como exemplo, essas técnicas podem ser
utilizadas, conhecendo-se as entidades que atuam de forma frau-
dulenta, para perceber suas características e ações similares e,
assim, ao identificar uma nova entidade que, embora não sendo
marcada como fraude, possa apresentar padrões (característi-
cas e ações) muito semelhantes às das entidades fraudulentas,
74
marcá-la como tal. Assim, numa análise determinista dos fatos,

pode-se imaginar enfrentando um erro de classificação do mode-
lo, quando, na verdade, pode ser uma descoberta de um padrão
ainda não mapeado pela área de negócios. Modelos preditivos po-
dem dar a cada caso uma pontuação proporcional à probabilidade
de lidar com uma fraude.
Dados não estruturados: os dados não estruturados podem ser
usados de várias maneiras para agregar valor aos negócios. Esses
dados, não muito tempo atrás, foram desconsiderados das análises
por causa da maior dificuldade inerente à manipulação e análise.
Entretanto, muita informação relevante pode ser obtida desta fon-
te. Às vezes, inconsistências no preenchimento de certos campos
em um registro, por exemplo, são apontadas ao verificar o conte-
údo descrito em outro campo. Ou, as informações relacionadas a
uma percepção e que, por sua especificidade, não são registradas
de forma estruturada, podem ser as mais relevantes e esclarece-
doras em um processo de identificação de fraudes. Desta forma,
investigações em que nenhum produto pode ser obtido a partir de
dados não estruturados são raras. Mais uma vez, as pontuações
atribuídas através da descoberta em dados não estruturados po-
dem variar, com base no entendimento da equipe de negócios. Após
a atribuição das pontuações devido a todos os checkouts realizados
nos cinco pilares analíticos da abordagem híbrida, é feita a soma
dos pontos obtidos por entidade. Dessa forma, as entidades que
obtêm escores mais altos são aquelas em que mais evidências de
irregularidade ou sinais mais graves de irregularidade foram iden-
tificados, motivo pelo qual requerem uma análise mais urgente do
75
investigador. Assim, embora o escopo dos eventos a serem investi-

gados possa ser alto, o investigador precisa concentrar seus esfor-
ços principalmente nos eventos com pontuações mais altas, uma
vez que haverá maior concentração de casos de irregularidades
nesse grupo. Portanto, a abordagem híbrida é capaz não apenas de
reduzir os esforços do investigador, mas também de melhorar sua
produtividade, já que um número maior de fraudes pode ser verifi-
cado em um tempo reduzido de análise.
3.2.3. Práticas em andamento
Como citado anteriormente, o TCE-CE adquiriu a solução

integrada de tecnologia da informação para análise de dados e
inteligência analítica, o SAS Fraud Framework, e, atualmente, já
vem desenvolvendo diversos trabalhos que subsidiam as unida-
des técnicas do combate e prevenção de riscos e fraudes no setor
público, quais sejam:
a) Elaboração das Matrizes de Risco do: (1) Estado do Ce-

ará; (2) Municípios do Estado do Ceará e; (3) Município de
Fortaleza, as quais levam em conta critérios como: (i) Mate-
rialidade; (ii) Relevância; (iii) Vulnerabilidade; (iv) Tipologias
de Credores; (v) Tipologias dos Servidores e; (vi) Risco Lici-
tação, sendo utilizadas pela Secretaria de Controle Externo
– SECEX no direcionamento das Auditorias e Inspeções Ordi-
nárias pelas Unidades Técnicas.
b) Disponibilização, com periodicidade mensal, de Bases de
76
Dados (Licitações, Contratos, Notas de Empenho, Notas de

Pagamento etc.), Tipologias (de Irregularidades e Riscos re-
lacionadas Servidores, Credores, Contratos etc.) e Perfis de
Risco (direcionamentos acerca de riscos nas licitações, con-
tratos e pagamentos) por Jurisdicionado às Equipes de Audi-
toria de forma a direcionar as atividades de Controle Externo;
c) Desenvolvimento e alimentação do Portal Cognitio, um sis-
tema de autenticação e disponibilização de todas as funciona-
lidades e análise de dados implantadas pela AIE, desenvolvi-
das no ambiente SAS;
d) Ambiente SNA (Social Network Analysis), por meio do qual
as Unidade Técnicas podem ranquear e analisar Risco de Li-
citações do Estado do Ceará, do Município de Fortaleza e dos
demais Municípios do Estado do Ceará;
e) Trabalhos Conjuntos (TCU, MPCE, PC etc) com demais ór-
gãos de controle e fiscalização de gasto público;
f) Trabalho de Análise de Acumulação de Cargos nos juris-
dicionados do TCE-CE, o qual foi utilizado como case de su-
cesso inclusive pela SAS (Statistics Analytics System), tendo
sido apresentado maior conferência de Analytics do mundo:
SAS ® Global Forum 2018. O trabalho desenvolvido pela AIE
prospectou uma economia anual estimada anual em aproxi-
madamente R$ 500 milhões decorrentes da sustação de pa-
gamentos irregulares.
g) Desenvolvimento e Manutenção do Ambiente de Dados
AIE, um espaço lógico destinado à recepção (FTP, Webservice
e etc.), tratamento (Extract, Transform and Load – ETL) e
77
disponibilização de dados aos Usuários TCE (bases gerais) e

Analistas de Negócio da AIE (bases custodiadas).
Sobre tais práticas atualmente desenvolvidas por esta Corte

de Contas do estado do Ceará, é de fundamental importância que
seja detalhada a questão da matriz de risco, como instrumento
institucional devidamente regulamentado pela Instrução Norma-
tiva 01/2015, a qual estabelece procedimentos internos para ela-
boração e implementação do plano anual de instrução inicial das
prestações de contas. Mais precisamente, em sua Seção IV, esta
Instrução Normativa define as linhas gerais para o procedimento
normatizado de seleção dos órgãos e entidades nas esferas esta-
dual e municipal que ficarão sujeitos à instrução presencial.
Esta classificação faz-se justamente a partir da referida ma-
triz de risco elaborada pela AIE/SECEX até o mês de maio do
ano subsequente ao das prestações de contas a serem analisadas,
com base nos critérios de materialidade, relevância, avaliação do
controle interno e vulnerabilidade, seja dos 88 jurisdicionados do
estado, dos 73 jurisdicionados da capital Fortaleza e dos demais
183 municípios. A elaboração dessa matriz segue o modelo de
gestão de riscos apoiado em diretrizes da norma ISO 31000, ela-
borada pela Organização Internacional de Normalização (Inter-
national Organization for Standardization).
A referida classificação das entidades que apresentarem exe-
cução financeira compreende cinco faixas de risco: extremo, alto,
médio, baixo e mínimo. Essa estratificação é útil para que sejam
definidas as inspeções presenciais, de forma que todas as enti-
78
dades classificadas como de risco extremo ou muito alto sejam

inspecionadas. Necessariamente são indicados ainda para fiscali-
zação pela Inspetoria de Controle Externo as três entidades com
maior nível de risco nos estratos de risco médio e baixo, além da
entidade com maior risco do estrato tido como risco mínimo. Há
ainda escolha aleatória, via sorteio, dentre as entidades que não
estejam dentre as mais arriscadas nos seus respectivos estratos,
sem reposição ao longo de quatro anos, de forma que assim seja
atingida a meta de que mais de 90% dos jurisdicionados ou dos
municípios sejam visitados durante o período de 4 anos.
3.3. Outras práticas do TCE-CE

3.3.1. Periódico acadêmico: Revista Controle
A Revista Controle – Doutrina e Artigos foi criada em 1998,

sendo seu propósito inicial veicular informação de boa qualidade
e deixar registrada a contribuição desta corte para a sociedade.
A partir de 2009, a Revista assumiu um formato acadêmico e sua
publicação tornou-se semestral, passando a ter como meta contri-
buir com a melhoria do processo de controle externo, propician-
do o intercâmbio de experiências entre os Tribunais de Contas
e enriquecendo a produção científica na Administração Pública
através da publicação de ensaios. Os artigos devem abordar as-
suntos relacionados às seguintes áreas: Direito Constitucional,
Direito Administrativo, Finanças Públicas, Controle Externo, Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei de Licitações e Contratos,
Fiscalização das Organizações Sociais, Processo Administrativo,
79
Contabilidade Pública, Auditoria Operacional, de Gestão e de Pro-

cessos e temas afins.
No último volume de 2018, por exemplo, em Lopes e Lôbo
Neto (2019), os autores abordam sobre as matrizes de risco – ins-
trumento que tem sido utilizado como uma ferramenta de ava-
liação de risco em muitos campos devido à sua simplicidade e
natureza intuitiva –, apresentando uma proposta metodológica
robusta de matriz de risco para a seleção de contratos de obras
públicas em amostras não paramétricas. Essa colaboração acadê-
mica fortemente alinhada ao tema de combate a fraude e corrup-
ção na máquina pública demonstra a viabilidade da metodologia
e a necessidade de melhorar os mecanismos de governança para
um que priorize a análise de riscos no centro do planejamento
para tomada de decisão dos gestores.
Nesse mesmo volume, o artigo científico de Costa, Arraes e
Alcântara (2018) consiste em um estudo de caso que descreve a
atuação do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF) na fis-
calização dos gastos com pessoal entre os anos de 2001 e 2016 do
Poder Executivo do governo do Distrito Federal (DF) diante das
exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A partir dos
dados obtidos foi possível concluir que, desde 2015, o governo do
DF extrapola os limites da LRF, ultrapassando o limite de alerta
e, também, o limite máximo estabelecido pela lei, permanecendo
em tal situação até o primeiro quadrimestre de 2017. Os autores
concluem que o TCDF atuou de acordo com o previsto pela LRF
alertando os gestores sobre o comprometimento dos limites da
LRF e as implicações das sanções institucionais e pessoais.
80
Permanecendo no mesmo volume, Oliveira e Barroso (2018)

lidam com o tema da governança nas contratações públicas, aten-
do-se a algumas práticas desenvolvidas no TCE-CE no âmbito das
licitações e contratos durante os últimos três anos. Os autores
destacam a definição de uma área específica para tratar de aqui-
sições e contratos, padronização, mapeamento de processos e
criação de manual dos procedimentos de aquisições e contratos
e, finalmente, a criação do plano anual de aquisições.
3.3.2. Sistema Ágora
A partir de Instruções Normativas que datam de 2018, O

TCE-CE, já a partir da incorporação do extinto TCM, passou a fa-
zer uso de um sistema extremamente útil: o sistema Ágora. Esse
sistema é voltado à automatização dos procedimentos de análise
das prestações de contas. Todas as prestações de contas anuais
dos administradores e demais responsáveis por órgãos e entida-
des da Administração Pública Estadual deverão ser enviadas ao
TCE Ceará exclusivamente em meio eletrônico, através do Siste-
ma Ágora. Esse sistema foi preparado para receber informações
das prestações de contas a partir do exercício de 2017, de forma
que todos os jurisdicionados devem submeter as peças processu-
ais pelo sistema. O sistema possui 12 módulos, sendo que cada
um agrupa um conjunto de atividades que deve ser realizada pelo
jurisdicionado e a entrada das informações no sistema é através
do: preenchimento de formulários; cargas em massa a partir de
modelos disponibilizados pelo sistema; upload de arquivos; e re-
cuperação de dados de outros sistemas.
81
O Ágora é sistema fruto da necessidade de automatizar o pro-

cesso de recepção e análise das prestações de contas anuais. Um
sistema construído de uma complexa plataforma tecnológica que
permite a integração de um grande volume de informações de
natureza contábil, financeira, orçamentária, patrimonial, pessoal
assim como de todos os atos de gestão vinculados à celebração de
contratos e convênios. Mais especificamente, esse sistema exe-
cuta uma série de algoritmos em cada módulo e fornece para os
analistas do TCE possíveis achados nas informações fornecidas,
possibilitando maior agilidade na análise da conta. Lembrando
que as contas anuais devem ser apresentadas ao Tribunal de Con-
tas do Estado no prazo de 180 dias, contados da data do encerra-
mento do correspondente exercício financeiro (art. 8º, § 6º, da Lei
Estadual nº 12.509/95).
Essa relevante e inovadora prática foi partilhada na 9ª Confe-
rência Ibero-americana de Complexidade, Informática e Ciberné-
tica, realizada em 2019 em Orlando, nos Estados Unidos.
3.3.3. REAGE
Frente ao cenário socioeconômico nacional, cabe ao gestor

municipal aperfeiçoar os processos de trabalho agindo proativa-
mente e adotando ações que permitam a manutenção do equi-
líbrio fiscal, racionalizando gastos e otimizando a aplicação das
receitas em áreas essenciais ao interesse da sociedade, como
educação, saúde, infraestrutura, e meio ambiente.
82
Nesse contexto, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará,

em cumprimento ao disposto no Art. 42, §1º, G, da Constituição
Estadual, e no exercício do controle externo e da atuação transpa-
rente, apresenta a todos os governantes municipais e à sociedade
o Relatório de Acompanhamento Gerencial - REAGE, que contém
dados de caráter informativo-gerencial sobre o desempenho da
administração pública municipal no exercício 2018. Assim, a cada
quadrimestre, o tribunal torna disponível no Portal da Transpa-
rência dos Municípios o REAGE, sendo o último volume relativo
ao 3°quadrimestre de 2018.
O documento, construído pela Secretaria de Controle Exter-
no, do Tribunal de Contas do Ceará, contém dados de caráter
informativo-gerencial de cada município, servindo como impor-
tante ferramenta para os gestores na realização de análises estra-
tégicas e gerenciais. Esse instrumento possibilita, em linguagem
acessível, verificar informações sobre receitas e despesas, além
de dados sobre gastos com pessoal, situação sobre o envio das
prestações de contas mensais e o resultado da fiscalização refe-
rente à transparência da Gestão Fiscal e dispositivos da LRF.
Os dados presentes no REAGE são sempre obtidos a partir
das informações constantes das prestações de contas encaminha-
das mensalmente por meio do Sistema de Informações Munici-
pais (SIM). Os resultados e demonstrativos registrados no rela-
tório serão devidamente analisados e evidenciados na instrução
processual das prestações de contas de governo e de gestão do
respectivo município.
83
3.3.4. IEGM
O Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEGM), ins-

trumento institucional implementado Instrução Normativa nº
02/2017, de 04 de maio de 2017, objetiva acompanhar a aderên-
cia da gestão municipal a determinados processos e controles
para o aprimoramento de políticas públicas. A ação é produto de
Acordo de Cooperação entre esta Corte de Contas, o Instituto
Rui Barbosa (IRB) e Tribunais de Contas brasileiros. Trata-se da
quarta edição anual consecutiva do trabalho. Na última, referente
a 2017, a média cearense foi de 0,53.
Segundo a Gerência de Avaliação de Políticas Públicas, res-
ponsável pela construção do IEGM, os questionários são enviados
aos e-mails cadastrados pelos prefeitos dos 184 municípios no sis-
tema SimWeb, e abrangem as dimensões analisadas pelo Indica-
dor: educação, saúde, planejamento, gestão fiscal, meio ambien-
te, cidades protegidas e governança de tecnologia da informação.
Esse documento na sequência é encaminhado às Prefeituras
e Câmaras Municipais, bem como para a Assembleia Legislativa.
A Corte também propôs que sua Escola de Contas, o Instituto
Plácido Castelo (IPC), utilize os dados da auditoria como subsídio
para o planejamento de futuras ações de capacitação. Todos os
184 municípios cearenses foram comunicados, via ofício circular
da Presidência, sobre as instruções para o preenchimento e envio
das informações.
84
3.3.5. Visita in loco informadas com antecedência
Consequência da matriz de risco e tipologia de risco dos ju-

risdicionados do governo do estado, instrumento elaborado anu-
almente pela AIE/TCE-CE, são divulgados a cada ano os órgãos e
entidades estaduais que serão fiscalizados pelo TCE durante um
determinado ano, resultado dos dados do ano anterior. Em 2019,
por exemplo, há um total de 18 jurisdicionados selecionados por
sorteio, durante expediente da sessão plenária, enquanto os de-
mais foram selecionados exclusivamente pelo critério de risco.
Essa matriz de risco, como já abordada neste capítulo, basica-
mente considera os pilares da relevância, materialidade, vulnera-
bilidade e controle interno dos jurisdicionados.
Mais precisamente, as unidades administrativas do governo
estadual que participaram do sorteio foram classificadas em qua-
tro categorias (alta, média, baixa e mínima complexidade) defini-
das pela matriz de risco desenvolvida pela Secretaria de Controle
Externo. Foram sorteadas cinco unidades estaduais da categoria
alta complexidade, nove de média complexidade, três unidades
de baixa e uma de mínima complexidade.
Em termos de municípios, tem-se a doção de uma prática
similar. Em 2019, por exemplo, Amontada, Quixadá, Abaiara,
Porteiras, Capistrano e Jaguaretama são os seis municípios cea-
renses que abrem as inspeções in loco do referido ano, a serem
realizadas pelo TCE. O sorteio das cidades a serem fiscalizadas
ocorreu durante expediente da sessão plenária. A seleção dos au-
ditados segue critérios definidos pela matriz de risco, elaborada
85
pela Secretaria de Controle Externo (Secex): dois municípios de

alta complexidade, dois de média e outros dois de baixa comple-
xidade. Até o final deste ano, 54 cidades cearenses receberão a
visita dos auditores do TCE-CE, mesma quantidade fiscalizada em
2018. No primeiro semestre de 2019, serão 18, todos incluindo os
poderes executivo e legislativo.
Essa iniciativa caracteriza uma ação que pode gerar a abertu-
ra de processos, diante de indícios de irregularidades, bem como
subsidiar a análise de prestações de contas municipais, com a
coleta de documentos e informações.
86
capítulo 4
Benchmarking de boas práticas e técnicas
de combate e prevenção de riscos e corrupção
em âmbito nacional e internacional
4.1. Práticas desenvolvidas no mundo
Diversas iniciativas estão sendo implementadas no combate à

corrupção ao redor do mundo. Nesse contexto, emerge o conceito
de big data, termo que descreve grande volume de dados — tanto
estruturados quanto não estruturados. Big data está redefinindo
a paisagem de gerenciamento de dados (como o Hadoop), para
limpeza e organização de dados não estruturados em aplicativos
de grande volume de dados.
Importa salientar que, embora o setor empresarial esteja li-
derando o desenvolvimento de soluções e aplicações para uso de
grande volume de dados, o setor público começou a ter insights
para ajudar a apoiar a tomada de decisões em tempo real a partir
de dados de diversas fontes.
É interessante destacar que, para utilizar grandes volumes
de dados, os governos precisam desenvolver novas capacidades e
adotar novas tecnologias para transformá-las em informações por
meio da organização e análise de dados.
Partindo do pressuposto de que países tecnologicamente
avançados terão governos que mais facilmente implementarão
soluções para análises de dados, a seguir serão elencadas as
ações implementadas pelos governos de países e regiões tecnolo-
gicamente avançados, de acordo com Measuring the Information
Society Report (ITU, 2017).
88
4.1.1. Estados Unidos
Para gerenciar a análise de grande volume de dados em

streaming, o governo dos EUA e a IBM colaboraram em 2002
para desenvolver uma infraestrutura em cluster massivamente
escalável. Os resultados, o IBM InfoSphere Stream e o IBM Big
Data, amplamente utilizados por agências governamentais e
organizações de negócios, são plataformas para descoberta e
visualização de informações de milhares de fontes em tempo real,
abrangendo desenvolvimento de aplicativos e gerenciamento
de sistemas baseados em Hadoop, stream computing e
armazenamento de dados.
Em 2009, o governo dos EUA lançou o Data.gov como mais
um passo em direção à transparência e à responsabilidade do go-
verno. É um depósito que, até agosto de 2012, continha 420.894
conjuntos de dados que cobrem transporte, economia, saúde,
educação e serviços humanos e a fonte de dados para múltiplas
aplicações: 1.279 por governos, 236 por cidadãos e 103 por dis-
positivos móveis.
Em 2010, o Conselho de Assessores do Presidente sobre Ci-
ência e Tecnologia, mecanismo primário do governo federal para
coordenar suas redes e tecnologia da informação, lançou uma es-
tratégia de big data em seu relatório Designing a Digital Future:
Federally Funded Research and Development in Networking and
Information Technology.
Em 2012, o governo Obama anunciou a Big Data Research
and Development Initiative, com um investimento de US$ 200 mi-
89
lhões nos departamentos e agências federais. Os principais obje-

tivos eram (1) avanço das principais tecnologias de big data; (2)
acelerar a descoberta em ciência e engenharia; (3) fortalecer a
segurança nacional; (4) transformar o ensino e a aprendizagem;
e (5) expandir a força de trabalho necessária para desenvolver e
usar tecnologias.
Cabe destacar que os governos locais também iniciaram pro-
jetos de big data; por exemplo, em 2011, Syracuse, NY, em cola-
boração com a IBM, lançou um projeto Smarter City para ajudar
a prever e impedir propriedades residenciais vagas. Por sua vez,
o Departamento de Tecnologia da Informação de Michigan cons-
truiu um data warehouse para fornecer uma única fonte de infor-
mações sobre os cidadãos de Michigan a várias agências e organi-
zações governamentais para ajudar a fornecer melhores serviços.
Em 2014, a Transparency International Georgia lançou um
portal de análise e monitoramento de compras de fonte aberta,
que extrai dados do site central de e-procurement do governo e os
reposiciona em formatos de fácil utilização. Os cidadãos interes-
sados geram perfis com transações de compras feitas por agên-
cias governamentais e perfis de empresas que fazem lances para
contratos públicos e podem pesquisar dados estatísticos agrega-
dos sobre os gastos do governo. Se os cidadãos suspeitarem de
violações da lei em processos de licitação eletrônica, eles podem
enviar um relatório on-line que o Dispute Resolution Board (Co-
mitê de Solução de Litígios, em livre tradução) analisa dentro de
dez dias úteis.
90
4.1.2. União Europeia
Em 2010, a Comissão Europeia iniciou a sua Digital Agenda

for Europe para abordar como proporcionar benefícios econômi-
cos e sociais sustentáveis aos cidadãos da UE a partir de um único
mercado digital através de aplicações de Internet interoperáveis
rápidas e ultrarrápidas. Em 2012, na sua Digital Agenda for Euro-
pe and Challenges for 2012, a Comissão Europeia fez da estratégia
big data parte do esforço, enfatizando o potencial econômico dos
dados públicos e data centers de órgãos públicos em (1) garantir
a proteção de dados e aumentar a confiança dos indivíduos; (2)
desenvolver a Internet das Coisas, ou comunicação entre dispositi-
vos sem intervenção humana direta; e (3) garantir a segurança na
internet e o tratamento seguro de dados e trocas on-line.
Holanda, Suíça, Reino Unido e 17 outros países lançaram um
projeto colaborativo com a IBM chamado DOME, o qual visa de-
senvolver um sistema de computação capaz de lidar com um gi-
gantesco dataset. O projeto visa investigar tecnologias emergen-
tes para computação, transporte e armazenamento de dados em
escala de excelência, e análises de streaming necessárias para ler,
armazenar e checar todos os dados brutos coletados diariamente.
Este projeto de big data, sediado no Observatório do Manchester
Jodrell Bank, na Inglaterra, visa abordar uma série de questões
científicas sobre o universo observável.
Vale salientar o DIGIWHIST, o qual tem como principal obje-
tivo combinar o fornecimento de dados sobre gastos públicos em
compras públicas com indicadores de governança acionáveis e
91
um procedimento de monitoramento que facilite o feedback dos

cidadãos. O projeto visa recolher, analisar e divulgar sistemati-
camente informação ao nível das propostas sobre contratos pú-
blicos em 35 jurisdições em toda a Europa. Esses dados serão
vinculados às informações da empresa e da organização pública
sobre finanças e propriedade e à informação sobre mecanismos
que aumentem a responsabilização dos funcionários públicos, a
fim de investigar sistematicamente os padrões e mecanismos de
alocação de recursos públicos na Europa.
Abaixo serão evidenciadas algumas práticas de prevenção e
combate à corrupção específicas de alguns países da UE.
4.1.2.1. Alemanha
Em Berlim, um relatório do Berliner Zeitung3 indica que o

gabinete de administração do estado tem, desde 2017, um sis-
tema de inteligência artificial da IBM Watson que monitora os
pagamentos e identifica irregularidades. O sistema reconhece,
por exemplo, se um funcionário aciona repetidamente pagamen-
tos que estão logo abaixo dos limites do desenho e se há licenças
emitidas com muita rapidez ou reservas incomuns, como as feitas
depois das 20h ou nos finais de semana. O software é especial-
mente programado para vários cenários de fraude. O relatório
do Berliner Zeitung mostra ainda que cada indicador tem uma
pontuação estatística. Se um processo ultrapassar uma determi-
3 Disponível em https://www.berliner-zeitung.de/berlin/polizei/illegale-praktiken-
-in-behoerden-wie-korrupt-ist-berlin--31127912. Acesso em: 17 dez. 2018.
92
nada pontuação, ele será posto de lado como suspeito. O inspetor

responsável pode então acompanhar detalhadamente o proces-
so geral e confirmar se o alarme foi acionado corretamente. Isso
também permite refinar os algoritmos do sistema.
4.1.2.2. Hungria
Pesquisadores do Corruption Research Center Budapest exa-

minaram conjuntos maciços de dados de procedimentos de com-
pras públicas de países da União Europeia, buscando padrões
anormais como: (1) períodos de licitação excepcionalmente cur-
tos; ou (2) resultados incomuns (por exemplo, competição pela
oferta vencedora, ou lances repetidamente vencidos pela mesma
empresa). Usando estatística inferencial — análise que pode ser
feita para tirar conclusões além do que os dados realmente estão
capturando — eles identificaram um comportamento corrupto ba-
seado em desvios dos padrões comuns.
4.1.2.3. Reino Unido
O governo do Reino Unido foi um dos primeiros países imple-

mentadores de programas de grande volume de dados da UE, es-
tabelecendo o UK Horizon Scanning Center (HSC) em 2004 para
melhorar a capacidade do governo de lidar com desafios interde-
partamentais e multidisciplinares, conforme Sherry (2012).
Outra iniciativa do governo do Reino Unido foi a criação do
site público http://data.gov.uk, em 2009, abrindo para o público
93
mais de mil conjuntos de dados existentes de sete departamentos

governamentais inicialmente, posteriormente aumentados para
8.633 conjuntos de dados.
4.1.3. Ucrânia
Em 2014, a Ucrânia, que está se aproximando da adesão à UE,

assinou com os parceiros um acordo de associação conjunta. O ob-
jetivo do referido acordo é uma cooperação cada vez mais estreita
entre os parceiros, especialmente em questões relativas à economia.
Para alcançar tal objetivo, o governo ucraniano procura assegu-
rar uma maior transparência e intensificar a luta contra a corrupção.
Segundo publicação de 2017 da GIZ4, cerca de um quinto do
orçamento planejado para compras públicas é perdido como re-
sultado da má gestão e da corrupção. Para ajudar a superar a
questão, está sendo feito uso da plataforma on-line ProZorro em
seus esforços para conter a corrupção em procedimentos de con-
cessão pública.
A ProZorro foi iniciada voluntariamente por jovens especia-
listas em TI para dar maior transparência aos processos de lici-
tação em concursos públicos. A plataforma on-line, atualmente,
está estabelecida e seu uso pelo governo é obrigatório para todas
as aquisições.
Como exemplo de uso, cita-se: Quando o Estado ucraniano
emite uma licitação para construir uma estrada ou comprar livros
4 Disponível em: https://www.giz.de/en/mediacenter/58352.html. Acesso em: 31

jan. 2019.
94
escolares, a ProZorro disponibiliza publicamente informações so-

bre quais empresas se candidataram e o que elas estão oferecen-
do. Como isso incentiva um procedimento de licitação mais justo,
mais fornecedores estão inclinados a participar de licitações.
4.1.4. Ásia
4.1.4.1. Coreia do Sul
Big Data Initiative, lançada em 2011 pelo presidente do Cou-

ncil on National ICT Strategies (Conselho sobre Estratégias Na-
cionais de TIC, em livre tradução), tem como pretensão convergir
o conhecimento e a análise administrativa por meio de big data.
Tendo sido criada para desempenhar o papel principal na cons-
trução da infraestrutura necessária. A Big Data Initiative visa (1)
estabelecer sistemas pangovernamentais de network e análises
de dados; (2) promover a convergência de dados entre o governo
e os setores privados; (3) construir um sistema público de diag-
nóstico de dados; (4) produzir e treinar profissionais talentosos;
(5) garantir a privacidade e segurança das informações pessoais
e melhorar as leis relevantes; (6) desenvolver tecnologias de in-
fraestrutura big data; e (7) desenvolver tecnologias analíticas e
de gerenciamento de big data.
Muitos ministérios e agências sul-coreanos propuseram pla-
nos de ação relacionados, tanto relativos à prevenção e ao comba-
te à corrupção quanto a outras áreas de interesse público.
95
4.1.4.2. Japão
O governo japonês iniciou vários programas para usar dados

acumulados em larga escala. De 2005 a 2011, o Ministério da
Educação, Esportes, Cultura, Ciência e Tecnologia (MEXT), em
associação com universidades e institutos de pesquisa, operou a
Nova Infraestrutura de TI para o projeto Era da Informação-explo-
são (a chamada Info-plosion). Desde 2011, a principal prioridade
do governo tem sido abordar as consequências do terremoto de
Fukushima, do tsunami e do desastre de usinas nucleares e a re-
construção e reabilitação de áreas afetadas, bem como aliviar as
consequências sociais e econômicas relacionadas. O MEXT tem
colaborado com a National Science Foundation para melhorar a
pesquisa e aproveitar as tecnologias de big data para prevenir,
mitigar e gerenciar desastres naturais. O Conselho de Informação
e Comunicações e o Comitê de Estratégia de TIC, ambos os ramos
do Ministério de Assuntos Internos e Comunicações, designaram
“aplicações de big data” como uma missão crucial para o Japão
em 2020. Um grupo de especialistas em big data foi formado para
procurar soluções técnicas e gerenciar problemas institucionais
na implantação dessa tecnologia.
4.1.4.3. Singapura
Em 2004, para tratar da segurança nacional, doenças infec-

ciosas e outras preocupações nacionais, o governo de Singapura
lançou o programa para coletar e analisar conjuntos de dados
96
de larga escala e gerenciar proativamente as ameaças, incluindo

ataques terroristas, doenças infecciosas e crises financeiras. Esse
foi o start para o uso de grande volume de dados para soluções no
setor público de Singapura.
Com o objetivo de criar valor através de pesquisa, análise e
aplicações da big data, o governo de Singapura também lançou
o site de portal http://data.gov.sg/ para fornecer acesso público
a dados governamentais disponíveis, coletados de mais de 5.000
conjuntos de dados de 50 ministérios e agências, os quais permi-
tem cruzamentos e detecção de anomalias nas despesas e recei-
tas públicas.
4.1.4.4. Rússia
O chefe do Project Management Office (Escritório de Geren-

ciamento de Projetos, em livre tradução) propôs criar “códigos
eletrônicos” para automatizar a supervisão da prática judicial e
usar a inteligência artificial para gerar decisões judiciais padrão.
De acordo com publicação do Crime Rússia5 de 2017, as medi-
das supracitadas ajudarão a superar uma série de desafios atuais
do sistema jurídico russo: a corrupção, a diferença na interpre-
tação de normas jurídicas dependendo da situação, julgamentos
excessivamente longos e regulamentação desnecessária.
O projeto será executado em três etapas, são elas: (1) Identi-
ficar normas ultrapassadas, inativas, ineficientes e/ou ambíguas
5 Disponível em: https://en.crimerussia.com/gover/artificial-intelligence-to-fight-

-against-corruption-in-russia/. Acesso em: 20 dez. 2019.
97
nos atos legais e de aplicação da lei. As normas serão então emen-

dadas, e recomendações sobre “quality norm-setting” (definição
de normas de qualidade, em livre tradução) serão introduzidas;
(2) Catalogar as normas atuais em sistemas eletrônicos de refe-
rência sob o princípio do “quality norm-setting”; e (3) Criar um
sistema de suporte legal computadorizado baseado em Inteligên-
cia Artificial. O sistema gerará automaticamente documentos
para casos judiciais padrão. Um sistema para analisar atos judi-
ciais por erros e corrupção será desenvolvido simultaneamente.
4.1.5. Austrália
O Gabinete de Gestão de Informação do Governo Australiano

fornece acesso público aos dados do governo por meio do progra-
ma Government 2.0, o qual executa o site http://data.gov.au/ para
dar suporte a ferramentas de repositório e de pesquisa para big
data do governo. A partir da iniciativa, de acordo com o Kim, Trimi
e Chung (2014), o governo espera economizar tempo e recursos
usando ferramentas automatizadas que permitem aos usuários
pesquisar, analisar e reutilizar enormes quantidades de dados.
4.2. Práticas desenvolvidas pelo TCU

4.2.1. Mapeamento dos riscos institucionais dos jurisdicionados
Em uma visão contextual da auditoria, o Relatório de Auditoria

TC 010.348/2018-2 do Tribunal de Contas da União foi pensado em
meio ao seguinte quadro do país: recessão, desemprego, desequi-
98
líbrio fiscal, qualidade deficiente dos serviços públicos e a percep-

ção de alto grau de corrupção, que traz consigo a perda de confian-
ça do cidadão no Estado. O objetivo do referido trabalho consiste
em avaliar se as estruturas de prevenção e detecção de fraude e
corrupção das instituições federais do Poder Executivo estão com-
patíveis com os respectivos poderes econômico e de regulação, de
modo a propor melhorias nos controles associados, eliminando as
suas causas sistêmicas, ou, ao menos, mitigando os seus efeitos.
Mais precisamente, tal relatório propõe de maneira inédita
e informativa mapear os riscos institucionais dos jurisdicionados
– em visão prospectiva de futuros trabalhos – como ainda identi-
ficar o amadurecimento das organizações para confrontar tal ex-
posição a esses riscos; e, aí sim, fomentar o aprimoramento insti-
tucional a partir dessas fraquezas especificamente identificadas.
Em um detalhamento de como isso pode ser feito, de acordo com
o Referencial de Combate à Fraude e Corrupção do TCU (RCFC/
TCU), o enfrentamento das instituições contra a corrupção deve
ser empreendido por meio de cinco mecanismos: prevenção, de-
tecção, investigação, correção e monitoramento.
A base para a construção conceitual deste trabalho foi o es-
tudo “Desvios Éticos – Risco Institucional”, publicado em 2002
pela Escola de Administração Fazendária (ESAF), em parceria
com a Casa Civil e a Comissão de Ética Pública (CEP). Esse es-
tudo introdutório buscou medir o grau de exposição dos órgãos
governamentais ao risco do desvio ético, tendo como fatores de
riscos o poder de compra do órgão (PC), seu poder de regulação
(PR) e a disponibilidade financeira do mercado privado regulado,
99
definida como poder de barganha (PB). Outra fonte foi a pesqui-

sa de integridade feita nas organizações públicas pela Entidade
de Fiscalização Superior (EFS) da Hungria, realizada anualmente
desde 2011. Tal trabalho se baseia no conceito de que integridade
ou comportamento ético é a base de um estado bem gerenciado,
o que fortalece a governança e previne a corrupção. As edições
anuais da mencionada pesquisa têm como objetivo identificar ris-
cos que afetam negativamente ações éticas e transparentes e exa-
minar os controles desenhados para gerenciar esses riscos.
Em síntese, como resultado do alcance dos objetivos da audi-
toria, foram produzidos:
a) mapa de risco demonstrando o grau de exposição das institui-

ções a fraude e corrupção em relação ao seu Poder Econômico;
b) mapa de risco demonstrando o grau de exposição das ins-
tituições a fraude e corrupção em relação ao seu Poder de
Regulação;
c) fragilidades e boas práticas nos controles preventivos e de-
tectivos de fraude e corrupção (incluindo controles aplicáveis
à designação de dirigentes);
d) metodologia de avaliação para monitoramento sistemático
das instituições auditadas em relação a essas exposições, com
eventual extensão àquelas dos poderes legislativo e judiciário.
A gradação da exposição à fraude e corrupção pondera esses

três fatores, sendo que o poder econômico e o poder de regulação
são elementos que elevam essa exposição, enquanto a presença
de controle preventivos e detectivos a reduz
100
Considerou-se como Poder Econômico o somatório de recur-

sos que o órgão ou entidade pública dispõe para promover con-
tratações de bens e serviços, assim como a disponibilidade nume-
rária para transferências voluntárias para estados, municípios e
entidades privadas. O valor foi calculado a partir das planilhas de
dados orçamentários disponíveis no site da SOF (Secretaria de
Orçamento Federal). O artigo sobre desvios éticos da CEP tam-
bém traz um fator de risco monetário que aumenta a susceptibi-
lidade a desvios, denominado Poder de Compra. Nesta oportuni-
dade, esse conceito foi ampliado para Poder Econômico de forma
a englobar também as transferências voluntárias realizadas por
organizações públicas.
Para efeito desta auditoria, também foi adotada a premissa
de que, quanto maior o Poder Econômico de uma organização,
maior será sua exposição a fraude e corrupção. Isso decorre do
pressuposto de que o risco da ocorrência desse fenômeno em uma
organização pública é estimulado pela quantidade de recursos fi-
nanceiros de que a organização dispõe para desembolsar de for-
ma discricionária, por exemplo, na forma de contratações de bens
e serviços ou de repasses para estados e municípios, se for o caso.
Dentro desse entendimento, foram selecionados, com base no Or-
çamento Geral da União (OGU) e no Plano de Dispêndios Glo-
bais (PDG), este último referente às empresas estatais federais,
os valores destinados aos órgãos e entidades do Poder Executivo.
Para os integrantes do OGU, foram considerados os montantes li-
quidados nos anos de 2015, 2016 e 2017 e projetada a liquidação
do orçamento previsto para 2018 a partir da média dos valores
101
dos empenhos relativos (empenho dividido pelo orçamento total

previsto) nos três anos anteriores. Já para os integrantes do PDG,
considerou-se os dados previstos no orçamento para 2018.
O Poder de Regulação foi medido com base nos mandatos
legais das instituições que dispõem desse poder, a saber: o poder
de autorizar; o poder de normatizar; e o poder de fiscalizar. A
avaliação desses mandatos legais foi realizada pelas Secretarias
de Controle Externo do TCU, sobre o conjunto das respectivas
clientelas (ou seja, das unidades que lhes são jurisdicionadas). No
contexto desta auditoria, esse elemento deve ser entendido como
o poder legítimo que as instituições públicas detêm em razão de
suas atribuições e prerrogativas legais e que impacta a vida dos
cidadãos e as atividades de empresas e setores econômicos por
elas regulados. Para tornar a aferição desse conceito mais preci-
sa, optou-se por considerar como Poder de Regulação as ações
associadas à atividade fim do órgão, excluindo-se a regulamenta-
ção de compras, geralmente feita pela área meio das instituições,
uma vez que tais regulamentações já estão relacionadas ao Poder
Econômico da instituição.
Vale destacar que Poder de Regulação é um elemento subje-
tivo, provido de certas complexidades e especificidades. A meto-
dologia utilizada neste trabalho buscou traduzir ao máximo essas
complexidades, de forma que a mensuração produzisse os resulta-
dos mais acurados e objetivos possíveis. Na montagem do método
de aferição, foram considerados trabalhos anteriores sobre o tema,
inclusive os produzidos pelo Tribunal de Contas da União (TCU),
recomendações de especialistas e a experiência da Entidade Fisca-
102
lizadora Superior da Hungria, que realiza regularmente pesquisa

para aferir a integridade dos órgãos públicos daquele país.
Com base nesses trabalhos, foram definidas atividades exer-
cidas pelas instituições que compõem o Poder de Regulação, tais
como: realização de outorgas, emissão de licenças, interpretação
de normas, entre outras. As secretarias do TCU avaliaram a rele-
vância de cada uma dessas atividades de regulação, consideradas
as competências legais das organizações a elas jurisdicionadas.
Devido ao universo desta auditoria ser composto por órgãos
diversos e heterogêneos, o tamanho do mercado afetado pela
atuação de cada instituição auditada foi utilizado como elemen-
to ponderador do Poder de Regulação. Dessa forma, foi possível
diferenciar instituições que possuem o mesmo mandato legal de
regulação, mas que atuam em mercados com valores distintos. O
trabalho de referência da CEP sobre desvios éticos, denominava
esse fator como poder de barganha.
De forma análoga à premissa adotada para o Poder Econômi-
co, assumiu-se que, quanto maior o Poder de Regulação de uma
organização, maior será sua susceptibilidade a fraude e corrup-
ção, tendo em vista os interesses econômicos vinculados aos mer-
cados por ela regulados. Como nem todas as instituições estuda-
das neste trabalho possuem tais poderes, o Poder de Regulação
foi calculado somente para 72 órgãos/entidades.
Os Controles de Prevenção e Detecção de Fraude e Corrupção
avaliados neste trabalho tiveram origem nas práticas descritas no
RCFC/TCU. Para a coleta dos dados, foi utilizado o Índice Integra-
do de Governança e Gestão (IGG) 2018, cujo conjunto de questões
103
estava sendo concluído por ocasião do planejamento desta audi-

toria. Para que o IGG 2018 contemplasse as questões necessárias,
inicialmente partiu-se das práticas de prevenção e detecção do
RCFC/TCU; posteriormente foi realizada a correspondência com
as questões já existentes no IGG 2017. Nos casos em que não
havia correspondência, foram incluídas novas questões no IGG
2018. Assim, foi definido um subconjunto de 22 questões do IGG
2018 como instrumento de coleta de dados sobre o modelo e im-
plementação dos controles, segmentado nos seguintes tópicos:
a) Designação de Dirigentes;
b) Gestão de Riscos e Controles Internos;
c) Gestão da Ética e Programa de Integridade;
d) Auditoria Interna;
e) Transparência e Accountability.
As cinco práticas acima mencionadas formam um conjunto de

controles essenciais às instituições públicas, uma vez que cobrem
áreas primordiais como: conscientização sobre e monitoramento
do código de ética, cumprimento de compromissos firmados quan-
do da investidura em cargo público, mapeamento e tratamento de
riscos para a integridade, normas sobre canais de comunicação e
qualidade da informação prestada, além de diretrizes e critérios
para a segregação de funções vinculadas a decisões críticas e
mapeamento de riscos.
No que diz respeito aos controles referentes à designação de
dirigentes, foram considerados aqueles relacionados a nepotismo,
104
conflito de interesses e impedimentos legais, por se tratar de si-

tuações que, quando concretizadas, têm alto potencial para gerar
prejuízos ao interesse público. No exame dessa questão, foi tam-
bém contemplado um mapeamento anterior (TC 011.954/2015-9),
realizado pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal do Tribunal
de Contas da União (SEFIP), o qual avaliou os riscos relacionados
à investidura de dirigentes em órgãos públicos.
Como resultado de compilação dessas métricas, o Relatório
faz uso do mapa de exposição ao risco de fraude e corrupção, um
dos principais produtos deste trabalho. Por isso – e desde já – é de
todo adequado reproduzi-lo anualmente, como forma de verificar
se os órgãos estão implementando (ou não) melhorias nos seus
sistemas de controle e, consequentemente, reduzindo as oportu-
nidades para a materialização de tais riscos.
A primeira consideração a ser feita sobre o mapa se refere a
seu objetivo principal: a construção de um cenário geral, no qual
podem ser visualizadas as instituições públicas que estão mais ex-
postas a riscos de fraude e corrupção. Ele registra o quanto deter-
minada instituição está exposta ao risco desses eventos. Assim,
ainda que uma instituição apareça no mapa em área indicativa de
“alta exposição”, isso não significa que existam casos concretos
desses fenômenos no órgão em questão.
Para a apresentação do mapa, escolheu-se o formato de mapa
de calor, vastamente utilizado na avaliação de riscos. O mapa
clássico normalmente utiliza dois parâmetros: Probabilidade e
Impacto. Neste mapa de exposição, os parâmetros foram adapta-
dos para: um relacionado ao poder (econômico ou de regulação) e
105
outro relacionado à fragilidade dos controles, conforme demons-

trado na Figura 6.
Figura 6: eXemplo de mapa de Calor Com quatro FaiXas
Fonte: relatório de auditoria tC 010.348/2018-2.
Essa ferramenta, ao cruzar dados fornecidos pelos indicadores

Poder Econômico – Poder de Regulação – Fragilidades dos Con-
troles, mostra o quanto uma dada instituição pública está exposta
ao risco de fraude e corrupção. Para a leitura dos resultados, é
preciso considerar que os poderes econômico e de regulação estão
relacionados aos valores que o órgão dispõe para desembolsar ou
ao quanto ele pode influenciar um mercado consumidor específico,
proporcionando (ou reduzindo) ganhos a entes privados.
Vale salientar que, quanto menor o grau de robustez dos contro-
les, maior será a fragilidade da instituição no enfrentamento da fraude
e da corrupção. Diante disso, as escalas de exposição aos riscos foram
106
apresentadas da seguinte maneira: quanto maior o grau alcançado de

robustez (aqui aferido pelo desenho e implementação) de controles,
menor será a fragilidade da instituição naquele aspecto.
O mapa está dividido em quatro áreas, identificadas pelas co-
res verde (baixa exposição), amarela (média exposição), laranja
(alta exposição) e vermelha (altíssima exposição). O posiciona-
mento da instituição no mapa permitirá várias inferências sobre
o seu grau de exposição. Como, por exemplo, que ela tem alto
Poder Econômico, mas possui e utiliza controles suficientes para
minimizar os riscos de fraude e corrupção. Da mesma forma, que
ela tem o poder de fixar regras que podem, da noite para o dia,
gerar diversos bilhões de reais para um dado mercado e a esco-
lha de seu dirigente máximo não contempla requisitos suficientes
para garantir a adequabilidade dessa escolha.
Uma aplicação pontual e de grande relevância do pilar de
fragilidade da máquina pública consiste na análise de designação
dos dirigentes. A ausência de critérios objetivos para ocupação de
cargos/funções comissionados aumenta a exposição das institui-
ções federais ao risco de fraude e corrupção.
Constatou-se que ainda não foi regulamentado o Art. 5º da Lei
nº. 13.346/2016, o qual determina que o Poder Executivo Federal
defina os critérios, perfil profissional, bem como procedimentos ge-
rais para a ocupação de cargos e funções comissionadas. Esse vácuo
normativo repercute na nomeação de ocupantes de cargos e funções
comissionados sem que possuam, em regra, critérios específicos de
provimento a serem observados, o que aumenta a exposição das ins-
tituições do Poder Executivo ao risco de fraude e corrupção.
107
A preocupação com a definição de critérios para ocupantes de

cargos relevantes na Administração Pública Federal foi externada,
não só na Lei nº. 13.346/2016, que dispôs sobre cargos e funções
comissionados, como também na Lei nº. 13.303/2016 (Lei das Esta-
tais). Com efeito, o artigo 17 desse último diploma definiu critérios
específicos para a indicação dos membros do Conselho de Adminis-
tração, como também para os cargos de diretor, inclusive presiden-
te, diretor-geral e diretor-presidente das empresas estatais.
O Referencial Básico de Governança do TCU também destaca
a importância de que os membros da Alta Administração possuam
capacidade adequada e que o processo de seleção seja executado
de forma transparente, pautado em critérios e competências pre-
viamente definidos.
Dentre os critérios importantes para o combate a fraude e
corrupção, destacam-se aqueles vinculados a integridade e ética
na designação de dirigentes. O RCFC/TCU estabelece o compor-
tamento ético e íntegro da alta administração como apoio funda-
mental na aplicação de controles para prevenir e mitigar ameaças
de fraude e corrupção nas organizações. O tom do topo é elemen-
to reconhecido como essencial, não só pelo engajamento da alta
administração em ações de promoção da ética e da integridade,
mas também para a promoção da liderança pelo exemplo.
Na prática, no Sistema são consultados e registrados os dados
pessoais (CPF, nome, data de nascimento, nacionalidade, natura-
lidade, filiação, RG e e-mail) dos indicados, o cargo para o qual o
indicado está sendo cogitado, o vínculo com o Serviço Público, a
experiência profissional, e a residência dos últimos 10 anos. Em
108
geral, os órgãos de consulta (ABIN e CGU) registram informações

pessoais sobre responsabilidade por empresa ou entidade; regis-
tros judiciais; registros condenatórios do Tribunal de Contas da
União; inquéritos policiais; e registros administrativos, como de-
núncias, sindicâncias ou processos administrativos disciplinares.
É importante frisar que a pesquisa tem como intuito verificar se
há alguma vedação legal para o provimento do cargo.
Porém, a falta de critérios previamente estabelecidos para a
análise das indicações aos cargos aumenta o risco dessa avaliação,
uma vez que prejudica a sua uniformidade e coerência. Adicional-
mente, a Casa Civil esclareceu que as consultas realizadas pela
Casa Civil não têm efeito vinculante, e são meros registros de fatos
para serem aferidos pelas autoridades competentes (peça 57, p. 4).
Em pesquisa realizada nos cadastros disponíveis para con-
sulta no TCU, foram analisados todos os ocupantes de cargos e
funções comissionadas no período de agosto/2017 a julho/2018
(mesmo período indicado na resposta da Casa Civil). Essa pesqui-
sa revelou que 501 CPFs apresentaram 554 restrições.
Ressalta-se que os números apresentados nessa tabela não
revelam por si só a existência de alguma irregularidade nessas
nomeações. O cadastro pode ter falsos positivos, algumas san-
ções podem ter sido suspensas e/ou revertidas na justiça.
Contudo, chama a atenção a quantidade de expulsos da Ad-
ministração Pública e condenados por improbidade administrativa
que ocupam, ou ocuparam, cargos e funções de confiança no Poder
Executivo, muitas vezes na mesma instituição que aplicou a pena-
lidade. Foi encontrado um caso específico, no qual um ocupante de
109
cargo DAS-4 teve duas expulsões cadastradas no CEAF oriundas

de instituições diferentes. Vale lembrar que esses números não en-
globam outros dados sobre os indicados aos cargos/funções públi-
cas avaliados em consulta a ABIN e a CGU, como a própria Casa
Civil afirmou, como denúncias, sindicâncias ou processos adminis-
trativos disciplinares, inquéritos policiais, entre outros.
4.2.2. Indicadores de fraudes na seguridade social
O Tribunal de Contas da União (TCU) é responsável por audi-

tar as contas de administradores públicos e outros responsáveis
por dinheiro, bens e títulos públicos federais, bem como as contas
de qualquer pessoa que cause danos financeiros, perda ou outra
irregularidade que resulte em prejuízo ao Tesouro Nacional. Por
essa razão, é particularmente necessário realizar trabalhos para
controlar os gastos públicos. Neste Tribunal, serão apresentados
dois trabalhos envolvendo o uso da estrutura de ferramentas SAS
associadas a técnicas de inteligência analítica.
Mais precisamente, em dezembro de 2016, a Previdência Social
do Brasil tinha cerca de 33,6 milhões de benefícios ativos em seus
registros, dos quais 83,9% eram de natureza previdenciária. Os be-
nefícios previdenciários representaram aproximadamente US$ 11,3
bilhões em dezembro de 2016. Vale ressaltar que, além de expressi-
vos valores, os gastos previdenciários no Brasil mostram um aumento
notável nos últimos anos. Esse cenário é propício para a realização de
estudos que visem identificar e bloquear o pagamento de benefícios
em situação de irregularidade, seja por fraude ou por erro.
110
O experimento se deu através de duas frentes.

Frente 1: Identificação de fraude no pagamento de benefícios
previdenciários
Para identificar benefícios com evidências de irregularida-
des, duas abordagens foram desenvolvidas:
• Criação de 14 Business Rules visando identificar, entre ou-

tras questões, o cumprimento dos limites de valores de bene-
fícios e idades mínimas para cada tipo de benefício, acúmulo
de benefícios para o mesmo aposentado / beneficiário, veri-
ficação da situação recorde de aposentados / beneficiários,
verificação de bases externas para contagem de tempo de
serviço de aposentados, conferência de registros de óbitos no
país, entre outros.
• Criação de um modelo preditivo para identificação de frau-
des no pagamento de benefícios, para realizar o ajuste de
vários algoritmos classificatórios, utilizando um histórico de
irregularidades nas bases de dados de pagamento, concessão
e outras fontes externas de dados, para atribuir a cada bene-
fício uma probabilidade de fraude. A partir de então, foi es-
tipulada uma linha de corte e os benefícios analisados foram
classificados como fraudulentos ou não.
Nessa frente, é importante destacar o uso de três domínios da abor-

dagem híbrida: regras de negócio, anomalias e modelagem preditiva.
Frente 2: Estimativa Percentual de Irregularidades no Paga-
mento de Benefícios
111
Essa frente teve como objetivo obter estimativas pontuais e

intervalares do percentual (e montantes) dos benefícios com al-
gum tipo de irregularidade (fraude ou erro) para acompanha-
mento das irregularidades.
Embora esse número possa ser obtido pela aplicação de téc-
nicas de amostragem seguidas pela auditoria de benefícios, essa
metodologia foi descartada devido ao seu alto custo operacional.
Por esse motivo, foi realizada uma pesquisa por meio de um ques-
tionário aplicado a um grupo de especialistas, no qual foi aborda-
da a percepção da quantidade de fraude.
Com base nas respostas dos especialistas, diversas análises
foram realizadas, como a análise das diferenças de percepções
entre regiões geográficas, entre a instituição em que o especialis-
ta trabalha e, acima de tudo, a amostragem realizada a partir de
simulações de distribuições de probabilidades usando Cadeias de
Markov (Técnicas MCMC). A aplicação de tais técnicas permitiu
obter uma estimativa média e intervalar das respostas específicas
dos especialistas.
4.2.3. Laboratório de Informações de Controle (Labcontas)
O Labcontas foi concebido no âmbito de uma estratégia inte-

grada, consistente e sustentável para o acesso, obtenção, trata-
mento e uso de bases de dados para fins do exercício das ações de
controle, sendo capaz de combinar TI, conhecimentos específicos
inerentes a cada área ou objeto de controle e conhecimento da
realidade informacional da Administração Pública.
112
O Labcontas do TCU reúne 96 bases de dados, 55 organizações

de controle e uma média de 580 usuários, sendo que 249 são do
controle externo, de acordo com publicação da Atricon em 20186.
Dentre os produtos do Labcontas, destacam-se Alice, Monica
e Sofia.
4.2.3.1. Alice
Lançada, pela Controladoria Geral da União, em 2015, e inau-

gurada pelo Tribunal de Contas da União, em 2017, a robô Análi-
se de Licitações e Editais (Alice) é usada para identificar fraudes
e outras irregularidades em licitações.
Para tanto, a Alice lê editais de licitações e atas de registro
de preços publicados pela administração federal, além de alguns
órgãos públicos estaduais e estatais, e coleta informações do Di-
ário Oficial e do Comprasnet (o sistema que registra as compras
governamentais). A partir de então, a robô elabora um relatório
que aponta aos auditores se há indícios de desvios, os quais são
enviados aos e-mails destes.
4.2.3.2. Monica
Monica, a robô criada pela Secretaria de Fiscalização de Tec-

nologia da Informação do TCU, é um painel que mostra todas as
compras públicas, incluindo contratações diretas e aquelas feitas
6 Disponível em: http://www.atricon.org.br/imprensa/destaque/tcu-usa-tecnolo-

gia-para-combater-fraudes/. Acesso em: 21 dez. 2018.
113
por meio de inexigibilidade de licitação, as quais Alice deixa passar.

A referida solução possibilita ao auditor visualizar de forma
ágil e eficiente dados como a visão do órgão contratante, os for-
necedores que são mais contratados e os tipos de serviço mais
utilizados.
4.2.3.3. Sofia
O Sistema de Orientações sobre Fatos e Indícios ao Auditor

(Sofia) funciona como um assistente automático, escrito em Visual
Basic for Applications (VBA), disposto em aba própria no menu pro-
cessador de texto Word, que permite ao auditor acessar e analisar
informações oriundas de diversas bases de dados de maneira fácil.
4.3. Práticas desenvolvidas por Tribunais de Contas Estaduais

4.3.1. TCE do Distrito Federal
O Tribunal de Contas do Distrito Federal tem a missão de exer-

cer o controle externo sobre a administração dos recursos públicos
do Distrito Federal, assegurando a manutenção e preservação do
patrimônio público, e a efetiva e regular aplicação de dinheiro pú-
blico em benefício da população do Distrito Federal. Tem o dever
constitucional de supervisionar e julgar a boa e regular aplicação
dos recursos públicos pelos administradores e demais responsá-
veis por eles. Para tanto, foram realizadas três análises utilizando
bases de dados do Tribunal de Contas do Distrito Federal:
114
• Conforme realizado com o Tribunal de Contas do Ceará -

TCE-CE, buscou-se verificar os servidores públicos que acu-
mularam mais de um cargo em situações que violam os dita-
mes da legislação brasileira.
• Vários princípios devem ser respeitados nos contratos públi-
cos, incluindo a impessoalidade. Ou seja, aqueles envolvidos
em um processo de licitação pública devem ser impessoais,
garantindo que o interesse público seja respeitado. Para ga-
rantir esse princípio, gerou-se um trabalho para criar redes
de relacionamento para identificar vínculos entre pessoas (fí-
sicas, jurídicas e governamentais) em ações envolvendo o Go-
verno do Distrito Federal. Dessa forma, o auditor recebe uma
direção de supervisão baseada na avaliação do cumprimento
do princípio mencionado.
• A terceira análise consistiu em utilizar a técnica de Market
Basket Analysis (realizada no Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão do Brasil) para identificar a as-
sociação entre empresas em conluios que atuam para obter
seus próprios benefícios, limitando a economia desejada meio
de uma licitação para compras públicas.
As ferramentas SAS Enterprise Guide® e SAS Enterprise Mi-

ner® foram usadas para construir as análises e a ferramenta SAS
Social Network Analysis® foi usada para apresentar os resultados.
115
4.3.2. TCE de Minas Gerais
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais foi criado

pela Constituição Mineira de 1935, compreendendo entre os atos
de controle externo exercidos por referida corte a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e
abrange os aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade
e razoabilidade de atos que gerem receita ou despesa pública.
No que se refere às práticas desenvolvidas pelo TCE-MG, desta-
que-se o Sistema de Fiscalização Integrada Suricato, o qual objetiva
dar utilidade ao grande volume de dados e informações do TCE-MG,
os quais são provenientes de diversas fontes, como sistemas informa-
tizados, bases oriundas de organizações parceiras e dados da web.
De acordo com publicação no site da Atricon7, quatro são
os eixos de atuação do Suricato: (1) Atividade fiscalizatória; (2)
Acompanhamento de resultado de políticas públicas; (3) Ações de
transparência; e (4) Orientação aos jurisdicionados.
De acordo com a mesma publicação da Atricon, no acompa-
nhamento das aquisições públicas só a malha temática de me-
dicamentos gerou 24 processos de representação da Unidade
Técnica para responsabilização dos ordenadores das despesas, os
quais objetivaram a recuperação de R$1.442.835,62, em 2013,
e de R$1.420.166,57, em 2014. A ação também proporcionou a
devolução de R$112.079,00 de fornecedor particular à adminis-
tração pública.
7 Disponível em: https://boaspraticas.atricon.org.br/politica-de-fiscalizacao-inte-

grada-suricato/. Acesso em: 15 jan. 2019.
116
4.3.3. TCE da Paraíba
O Tribunal de Contas do Estado da Paraíba foi instituído pela

Lei 3.627/1970 e foi instalado em 1º de março de 1971. Cabe à
referida corte acompanhar a gestão, fiscalizar e analisar os pro-
cessos de prestações de contas, atos de admissão de pessoal, apo-
sentadorias e pensões, licitações, contratos e convênios de pelo
menos 59 órgãos da administração estadual.
Acerca das práticas desenvolvidas pelo TCE-PB, cabe des-
tacar o Sistema de Acompanhamento da Gestão dos Recursos
da Sociedade, o qual, por intermédio da Fundação de Educação
Tecnológica e Cultural da Paraíba (FUNETEC), foi elaborado em
parceria com pesquisadores do Departamento de Economia da
Universidade Federal da Paraíba.
O referido sistema tem como objetivo nortear e mensurar a
aquisição mais econômica de combustíveis pelos municípios pa-
raibanos, estabelecendo como matriz a média razoável de recur-
sos despendidos de acordo com as necessidades locais. Os indi-
cadores e a Aplicação Web desenvolvida foram frutos do Projeto
de Monitoramento e Avaliação dos Recursos Orçamentários da
Gestão Pública no Estado da Paraíba (MARCO-PB).
Referido sistema gera painéis de visualização da aplicação e
permite uma exploração dinâmica dos resultados da pesquisa sob
várias dimensões (espaciais, históricas e recorrência) e possibilida-
des de comparação no tempo e entre territórios. Eles estão estrutu-
rados em três partes centrais: (1) Despesas com combustíveis; (2)
Necessidades locais de consumo de combustíveis; e (3) Análise de
117
eficiência: confronto entre as despesas e as necessidades.
4.3.4. TCE de Pernambuco
O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco foi criado, atra-

vés da Lei Estadual nº 6.078/1967, como órgão auxiliar da Assem-
bleia Legislativa no controle externo da administração financeira
e orçamentária estadual, função que era exercida anteriormente
pelo Tribunal da Fazenda do Estado, que foi extinto automatica-
mente após instituição do TCE-PE. Compete ao TCE-PE examinar
a legalidade, legitimidade, economicidade e razoabilidade de qual-
quer ato administrativo de que resulte receita ou despesa. A ele
também cabe verificar os atos que provoquem renúncia de receita.
Esta fiscalização ocorre em todos os Poderes do Estado e nos 184
municípios pernambucanos, incluídas as entidades públicas com
administração descentralizada, a administração indireta.
No que tange a ações de prevenção e combate à corrupção,
é interessante destacar o Índice de Convergência e Consistên-
cia dos Municípios de Pernambuco (ICCPE). O ICCPE, segundo a
Atricon8, é um diagnóstico elaborado pelo TCE-PE com o intuito
de verificar o nível de atendimento e cumprimento, por parte dos
municípios pernambucanos, das regras e padrões de contabili-
dade pública, no tocante ao grau de convergência e consistência
exigidos, conforme preconiza o Art. 12, parágrafo único da Por-
taria – STN 604/2013 combinado com o Art. 51 da LRF (Lei Com-
plementar nº 101/2000).
8 Disponível em: https://boaspraticas.atricon.org.br/indice-de-convergencia-con-

tabil-nova-ferramenta-para-ajudar-na-fiscalizacao/. Acesso em: 14 jan. 2019.
118
A partir do levantamento das exigências legais e normativas,

foram definidos 08 quesitos de avaliação, desdobrados em 51
itens, tendo sido, a cada item, atribuído um grau de atendimento,
na “escala de Likert”, parametrizada em três níveis de aferição
(atende totalmente, atende parcialmente e não atende). A meto-
dologia foi aplicada aos demonstrativos contábeis das prestações
de contas, exercício 2015, dos 184 municípios pernambucanos,
consolidando-se ao final em 9.384 verificações.
4.3.5. TCE do Rio de Janeiro
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro é produto

de um processo histórico que passa pela mudança da Capital Fe-
deral e pela fusão dos antigos Estados do Rio de Janeiro e Guana-
bara. A instituição, em 1960, com a transferência da Capital para
Brasília, foi transformada em Tribunal de Contas do Estado da
Guanabara. No âmbito fluminense, da Constituição Estadual de
1947 nasceu o Tribunal de Contas do antigo Estado do Rio de Ja-
neiro. Com a fusão dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro,
em 1975, o Decreto-Lei nº 4 extinguiu seus respectivos tribunais
de contas e criou o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janei-
ro, TCE-RJ, com sede na cidade do Rio de Janeiro e jurisdição em
todo o território do novo Estado do Rio de Janeiro.
Em relação às ações de prevenção e combate à corrupção,
cabe salientar o Indicador de Risco de Irregularidades (Iris), que
foi criado com o objetivo de aprimorar o trabalho da área de Con-
trole Externo do TCE-RJ.
119
O Iris é, de acordo com a Atricon9, uma espécie de bússola

que ajudará a identificar, por exemplo, os contratos mais suspei-
tos de malversação de recursos públicos. O Iris foi concebido a
partir de fatores e tipologias de controle, que, analisados e co-
tejados entre si, indicarão o risco de determinado contrato ou
edital. Como exemplos de reportes do Iris, podem ser citados:
(1) Suspeita de que uma empresa concorrente numa licitação é
fantasma; e (2) Indícios de fracionamento de despesa e o próprio
valor do contrato.
As tipologias são testes realizados utilizando bases de dados
disponíveis que denotam indícios de irregularidades, improprie-
dades ou simplesmente um risco maior de que o referido con-
trato venha a apresentar problemas em sua execução. Os dados
informados pelos jurisdicionados no Sistema Integrado de Gestão
Fiscal e no Sistema Integrado de Gestão de Aquisições (Sigfis/
Siga) relativos aos atos e contratos por ele firmados são cruzados
com outros constantes de bases de dados internas e/ou externas,
disponíveis ao TCE-RJ, resultando em informações que permitem
estimar os riscos associados àqueles atos e contratos em cada
uma das tipologias definidas.
4.3.6. TCE do Santa Catarina
O Tribunal de Contas de Santa Catarina foi criado em 1955,

pela Lei Estadual n. 1.366. O TCE-SC, assim como os demais Tri-
9 Disponível em: https://boaspraticas.atricon.org.br/indicador-de-risco-de-irregu-

laridades/. Acesso em: 27 jan. 2019.
120
bunais de Contas, é um órgão técnico, especializado e indepen-

dente, que auxilia a Assembleia Legislativa do Estado e as câma-
ras de vereadores no controle das contas públicas, mas a elas não
está subordinado.
Com relação às ações de prevenção e combate à corrupção
praticadas pelo TCE-SC, saliente-se o Observatório da Despesa Pú-
blica no TCE-SC (ODP.TCE Santa Catarina), o qual foi criado por
meio do acordo de cooperação técnica firmado com o Ministério da
Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União.
Inicialmente cabe apresentar o Observatório de Despesas Pú-
blicas (ODP) da União, o qual é a unidade de produção de infor-
mações estratégicas do Ministério da Transparência, Fiscalização
e Controladoria-Geral da União, com ênfase àquelas que visam
subsidiar e acelerar a tomada de decisões estratégicas, por meio
do monitoramento dos gastos públicos.
Partindo do acordo de cooperação, foi criado o ODP.TCE Santa
Catarina, que é a unidade operacional do Observatório da Despe-
sa Pública no TCE-SC. Referido observatório, segundo Atrincon10,
promoverá a integração de metodologias entre as partes, bem
como o intercâmbio de experiências, informações e tecnologias
para incrementar as ações de prevenção, de combate à corrupção
e de monitoramento das despesas públicas.
10 Disponível em: https://boaspraticas.atricon.org.br/observatorio-da-despesa-pu-

blica/. Acesso em: 14 jan. 2019.
121
4.3.7. TCE de São Paulo
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo foi criado, atra-

vés da Lei Estadual nº 1.961/1923, como competência de atuar
na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial do Estado de São Paulo e de seus Municípios, exceto
o da Capital, bem como na das respectivas entidades de adminis-
tração direta ou indireta e na das fundações por eles instituídas
ou mantidas, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação de subvenções e renúncia de receitas.
Em relação às ações de prevenção e combate à corrupção do
TCE-SP, saliente-se o Índice de Efetividade da Gestão Municipal
(IEGM). O IEGM, segundo a Atricon11, é o índice de desempenho
da Corte de Contas paulista, composto por sete índices setoriais,
consolidados em um único índice por meio de um modelo mate-
mático que, com foco na análise da infraestrutura e dos processos
dos entes municipais, busca avaliar a efetividade das políticas e
atividades públicas desenvolvidas pelos seus gestores.
Em 2014, o TCE-SP inaugurou o processo de apuração dos
indicadores finalísticos destinados a compor o IEGM, instrumen-
to que se dispõe a evidenciar a correspondência das ações dos
governos às exigências das comunidades, inicialmente em sete
especialidades: (1) Educação; (2) Saúde; (3) Planejamento; (4)
Gestão Fiscal; (5) Meio Ambiente; (6) Proteção dos Cidadãos; e
(7) Governança da Tecnologia da Informação.
11 Disponível em: https://boaspraticas.atricon.org.br/indice-de-efetividade-da-

-gestao-municipal/.
Acesso em: 15 jan. 2019.
122
A combinação das análises destes sete índices temáticos bus-

ca avaliar, ao longo do tempo, se a visão e objetivos estratégicos
dos municípios foram alcançados de forma efetiva. Com isso, o
IEGM oferece elementos importantes para auxiliar e subsidiar
tanto a ação fiscalizatória exercida pelo Controle Externo como
também pela sociedade, além de servir como parâmetro para a
tomada de decisão dos gestores públicos.
4.4. Práticas desenvolvidas por outros órgãos/instituições

brasileiros
4.4.1. Tipologia de regularização de dívidas e devedores de
impostos em Camaçari, Bahia
A Secretaria da Fazenda SEFAZ do município de Camaçari-

-Bahia (SEFAZ-Camaçari/BA) tem por finalidade promover, planejar,
supervisionar, executar e avaliar ações de fomento, com o objetivo
de aumentar a arrecadação municipal, administrar a arrecadação,
financeira, tributária. e de gerenciamento de informações. Para
atingir as metas de planejamento e fiscalização, o Departamento
de Tesouraria de Camaçari iniciou duas frentes de atuação:
1. Criação e implementação de Business Rules visando a com-

paração de informações relacionadas a registro e faturas,
incluindo o campo descritivo, com diversas fontes de dados
externos, bem como verificar o cumprimento da legislação
vigente, com o objetivo de reconhecer empresas que possam
estar agindo de forma irregular no momento do pagamento
123
dos tributos municipais (Imposto sobre Serviços – ISS e Taxa

de Fiscalização para Operação – TFF).
2. Criação de um índice para representar as chances de que
uma propriedade (comercial ou residencial) possa ter sua dí-
vida referenciada ao IPTU – Imposto sobre a Propriedade Ur-
bana e Territorial paga pelo seu proprietário. Quanto maior
o índice, maior a chance de alta. Desta forma, ao cobrar a
dívida, o município pode concentrar seus esforços nos pro-
prietários com maiores chances de efetuar o pagamento.
As informações geradas pelo SAS Enterprise Guide® e pelo

SAS Enterprise Miner® foram apresentadas por meio das ferra-
mentas SAS Social Network Analysis® e SAS Visual Analytics®.
4.4.2. Tipologia de arrecadação de impostos na SEFAZ do

Mato Grosso
A Secretaria da Fazenda do Estado de Mato Grosso (SEFA-

Z-MT) é a instituição responsável por assegurar a arrecadação
pública e o controle da aplicação dos gastos públicos, com justiça
fiscal, contribuindo para o desenvolvimento econômico e social.
sustentabilidade social do Estado do Mato Grosso. Apesar de ser
um estado brasileiro muito rico, irregularidades resultantes de
possíveis omissões, fraudes fiscais e outras ações irregulares dos
contribuintes reduzem a receita financeira do Estado, resultando
na falta de recursos financeiros para fomentar o desenvolvimento
da região e atender às necessidades do Estado.
124
Para identificar e suspender previamente as atividades das

empresas que agem de forma irregular, foi realizado um trabalho
na SEFAZ-MT, que consistiu na implantação de cinco Business
Tracks, compostos por diversas regras de negócios que visam
identificar fraudes no pagamento de tributos devidos para o Es-
tado. Entre várias transações fraudulentas, estão a emissão de
notas fiscais sem valor, bem como a prática do underbilling, por
meio da redução da base de cálculo.
Além da implementação do Business Track, foram criadas re-
des de relacionamento conectando empresas e pessoas via socie-
dade, telefone, e-mail e IP do computador emissor da nota fiscal.
Dessa forma, ao identificar uma empresa fraudulenta, caso tenha
múltiplos relacionamentos, ou relações problemáticas com outras
empresas, estas duas serão conectadas e apresentadas.
Assim, todas as faturas emitidas diariamente são avaliadas
para as cinco linhas de negócios e, para cada irregularidade, de-
terminada pontuação é atribuída à fatura. No final do processo, a
soma dos pontos obtidos é feita e as faturas com pontuações mais
altas são trazidas à luz.
Dessa forma, diariamente, os auditores da SEFAZ-MT visua-
lizam telas apresentadas pelo SAS Stored Process® e SAS Social
Network Analysis (SNA) ® que levam a análises que vão desde o
número de fraudes identificadas até o tipo de fraude, a lista de fa-
turas com indicações, os detalhes da empresa emissora da fatura,
a rede de relacionamentos, entre outras informações relevantes.
125
4.4.3. Tipologia de Inteligência Artificial aplicada no Judiciário
O Supremo Tribunal Federal é o órgão de cúpula do Poder Ju-

diciário, e a ele compete, precipuamente, a guarda da Constitui-
ção, conforme definido no Art. 102 da Constituição da República.
Entre suas principais atribuições está a de julgar a ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual,
a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo
federal, a arguição de descumprimento de preceito fundamental
decorrente da própria Constituição e a extradição solicitada por
Estado estrangeiro. Dentre as iniciativas de otimização de recur-
sos executadas STF, cabe destacar Victor.
Victor é uma ferramenta de inteligência artificial, resultado da
iniciativa do Supremo Tribunal Federal (STF), que tem o objetivo
inicial de aumentar a velocidade de tramitação dos processos por
meio da utilização da tecnologia para auxiliar o trabalho do STF.
De acordo com publicação de 2018 do portal do STF12, na fase
inicial do projeto, Victor irá ler todos os recursos extraordiná-
rios que sobem para o STF e identificar quais estão vinculados a
determinados temas de repercussão geral. Essa ação representa
apenas uma parte da fase inicial do processamento dos recursos
no Tribunal e envolve um alto nível de complexidade em aprendi-
zado de máquina.
O projeto está sendo desenvolvido em parceria com a Univer-
sidade de Brasília – UnB, o que também o torna o mais relevan-
12 Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idCon-

teudo=380038. Acesso em: 30 jan. 2019.
126
te projeto acadêmico brasileiro relacionado à aplicação de IA no

Direito. De acordo com a publicação supracitada, Victor não se
limitará ao seu objetivo inicial, pois, como toda tecnologia, seu
crescimento pode se tornar exponencial.
4.4.4. Tipologia de ferramenta de monitoramento de despe-

sas de agentes públicos
Um grupo independente, financiado por um crowdfunding,

criou uma plataforma para identificar o mau uso da verba pública
por deputados federais. A plataforma foi batizada de Rosie.
Rosie é um robô que analisou mais de dois milhões de notas
fiscais de forma automática para detectar uso abusivo da cota
parlamentar. De acordo com publicação de 2017 da Folha Onli-
ne13, o foco da fase inicial do projeto é identificar gastos suspeitos
com refeições.
Os alertas são gerados ao cruzar informações como: (1) curto
prazo de tempo entre gastos realizados em cidades distantes; (2)
compras feitas fora de Brasília enquanto o deputado estava pre-
sente no plenário; (3) valores acima da normalidade; ou (4) outras
contradições aprendidas por Rosie.
13 Disponivel em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/01/1852180-jovens-

-criam-robo-que-monitora-despesas-de-deputados-federais.shtml. Acesso em: 30 jan.
2019.
127
capítulo 5
Sugestões de práticas a serem
implementadas pelo TCE-CE
5.1. Cálculo anual do ICGM para os municípios do Ceará
O objetivo principal deste trabalho foi mensurar a corrupção

governamental dos municípios cearenses auferida por meio de
um indicador objetivo. A metodologia aqui utilizada foi semelhan-
te àquela usada na pesquisa de Boll (2010), com adaptações. Para
a construção do indicador, utilizou-se como fonte principal os da-
dos de julgamentos do Tribunal de Contas do Estado do Ceará
– TCE-CE. Foram também aplicadas as séries de dados da Lei
Orçamentaria Anual – LOA pagas, da população dos municípios e
do Produto Interno Bruto municipal – PIB. O período de análise
compreende dez anos, de 2002 a 2011.
Inicialmente, antes de se aprofundar sobre os dados obtidos,
convém explicar as competências e funcionamento do controle
externo e as recentes mudanças que tiveram nessa área no Ce-
ará. Em agosto de 2017 a Assembleia Legislativa do Ceará por
meio da emenda Constitucional n. 92/2017 extinguiu o Tribunal
de Contas dos Municípios do Ceará – TCM-CE, com isso todas as
competências do órgão extinto ficaram a cargo do Tribunal de
Contas do Estado do Ceará – TCE-CE.
As atribuições do TCE-CE estão previstas no Art. 71 da Cons-
tituição de 1989, dentre outras, está a fiscalização e julgamentos
das contas públicas estaduais, e conforme citado no parágrafo
anterior, recentemente foi atribuído o julgamento e fiscalizações
das contas municipais que era exercido pelo TCM-CE. Este ór-
gão fazia inspeções e promovia outras atividades para prevenir as
práticas irregulares. Mas sua atuação era voltada principalmente
129
para julgamento das contas municipais, podendo condenar os res-

ponsáveis a pagamento de multas e débitos quando detectadas ir-
regularidades, assim como também encaminhar ao Ministério Pú-
blico em casos de indícios de atos de improbidade administrativa.
Os tribunais de Contas são órgãos colegiados, e suas deliberações
são proferidas em plenário ou em suas câmaras, em sessões ordi-
nárias e extraordinárias. O TCM-CE recebia, periodicamente, as
tomadas e prestações de suas unidades jurisdicionadas, que eram
as secretarias e órgãos municipais e todos aqueles responsáveis
pela gestão de recursos públicos municipais. As contas eram ana-
lisadas a posteriori, sob os aspectos de legalidade, legitimidade,
economicidade, e, após sua apreciação, eram julgadas:
• Regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva,

a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legi-
timidade e a economicidade dos atos do responsável;
• Regulares com ressalva, quando evidenciarem improprieda-
des ou qualquer outra falta de natureza formal, ou ainda a práti-
ca de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico que não seja de na-
tureza grave e que não represente injustificado dano ao Erário;
• Irregulares, quando comprovadas quaisquer das seguintes
ocorrências: Omissão no dever de prestar contas; grave in-
fração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; injustifi-
cado dano ao Erário, decorrente de ato ilegítimo ou antieconô-
mico; desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos;
reincidência no descumprimento de determinação, de que o
130
responsável tenha tido ciência, feita em processo de tomada

ou prestação de contas através de documentação escrita;
• Iliquidáveis, quando em caso fortuito ou de força maior, com-
provadamente alheio à vontade do responsável, tornar mate-
rialmente impossível a apreciação ou julgamento.
Quando as contas são julgadas irregulares, as penalidades

mais comumente aplicadas, de acordo com o caso, são:
• Multas, para as contas julgadas irregulares de que não re-

sulte débitos; atos praticados com grave infração à norma
legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, or-
çamentária, operacional e patrimonial; não atendimento, no
prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do Relator
ou a decisão do Tribunal; obstrução livre exercício das inspe-
ções e auditorias realizadas pelo Tribunal; atraso na remessa
de balancetes mensais e prestação de contas anual; sonega-
ção de livros e documentos de sua gestão; reincidência no
descumprimento de determinação do Tribunal; atos que evi-
denciem impropriedades ou qualquer outra falta de natureza
grave e que não represente injustificado dano ao erário;
• Débitos, para os atos ilegítimo ou antieconômico de que
resulte injustificado dano causado ao erário.
O TCM-CE não possuía um sistema semelhante ao Cadastro

de Contas julgadas Irregulares pelo Tribunal de Contas da União
– Cadirreg/TCU. Entretanto, tinha um sistema simples que servia
131
como repositório de dados que registrava todos os julgamentos e

os seus resultados. Esse sistema foi repassado para o TCE-CE e
utilizado nesta pesquisa para quantificar o número de processos
irregulares e os valores dos débitos aplicados por serem conside-
rados como casos de corrupção governamental.
Vale ressaltar que foram considerados na pesquisa os três
tipos de processos mais importantes julgados pelo TCM-CE, ou
seja, Prestação de Contas de Gestão – PCS (são aquelas prestadas
pelos secretários), tomadas de Contas de Gestão – TCS (são pro-
cessos abertos nos casos quando os gestores não prestam contas)
e Tomada de Contas Especial – TCE. O processo de Prestação de
Governo não foi incluído pelo fato de o TCM-CE não julgar este
tipo de processo. Nestas espécies o Tribunal emite parecer prévio
e o julgamento cabe às Câmaras Municipais e em alguns casos
o resultado dos julgamentos não foi informado. Outro fato que
vale destacar é que foram excluídos os dados referentes aos valo-
res de “débitos solidários” para evitar a duplicidade e às multas
aplicadas por se tratarem muitas vezes de falhas formais e por
esta razão não serem considerados como casos de corrupção go-
vernamental, diferentemente dos débitos nos quais consegue-se
comprovar e quantificar danos ao erário.
A base de dados utilizados com julgamentos atualizados até
o dia 04.12.2017 foi obtida junto ao TCE-CE mediante solicitação
por e-mail à ouvidoria da instituição. Os dados foram disponibi-
lizados contendo as seguintes informações referentes aos perí-
odos de 2002-2011: nome do Município, número de protocolo,
tipo de processo, unidade gestora, ano de competência, tipo de
132
julgamento, data de sessão, relator, decisão/penalidade, valores

aplicados de multas e débitos e os valores pagos de multas e dé-
bitos. Posteriormente, a base de dados foi convertida em planilha
eletrônica, onde, por meio de tabelas dinâmicas, foram consoli-
dados os valores dos débitos aplicados e o número de processos
julgados irregulares por municípios por ano.
A soma do valor dos débitos aplicados nos 180 municípios em
análise no período de 2002 a 2011 foi de R$ 294.775.000 (Duzen-
tos e noventa e quatro milhões e setecentos e setenta e cinco mil).
Ver Figura 7, a seguir, com os municípios com maiores percentu-
ais de débitos aplicados.
A maior parte dos Municípios (135) ficou na faixa percentual
de 0% a 0,5%, enquanto 22 ficaram na faixa de 0,5 a 1. Os demais
23 municípios apresentaram valores acima de 1%.
Figura 7: 10 Municípios que mais tiveram débitos aplicados em percentual
(2002 – 2011)
Fonte: Sousa (2018).
133
No que diz respeito ao número de processos julgados irre-

gulares, o Município de Juazeiro do Norte foi responsável por
1,93% das contas julgadas irregulares pelo TCM-CE no período
em questão, seguido por Caucaia, com 1,49%, Icapuí, com 1,17%,
Canindé, com 1,13%, e Crateús também com 1,13%, vide Figura
8. O restante dos Municípios, 89 ficaram entre 0% a 0,5%, e 84
entre 0,51% a 1%.
Figura 8: 10 muniCÍpios que mais tiveram Contas

Julgadas irregulares em perCentual (2002 – 2011)
Fonte: sousa (2018).
Antes de efetuar análise sobre os dados da Lei Orçamentária Anu-

al – LOA, convém explicar um pouco sobre o assunto e apresentar a
justificativa para escolha do orçamento pago para esta pesquisa.
De acordo com a Constituição Federal de 1988(CF/88) o po-
der executivo é responsável pela iniciativa do planejamento orça-
mentário que consiste basicamente em três instrumentos, quais
sejam: Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias
– LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA.
134
A CF/88 dispõe também que a Lei que instituir o PPA estabe-

lecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da administração pública federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada. Sobre a LDO a CF/88 determina que esta
compreenderá as metas e prioridades da administração pública
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício finan-
ceiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e esta-
belecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento. Já a respeito da LOA, este instrumento compreende
a programação das ações a serem executadas, visando à viabili-
zação das diretrizes, dos objetivos e metas programadas no Plano
Plurianual, buscando a sua concretização em consonância com as
diretrizes estabelecidas na LDO. A CF/88 determina que a LOA é
constituída de três peças: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da
Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas
Estatais Federais.
Os recursos da LOA podem ser considerados como a origem
dos débitos aplicados e julgados irregulares pelo TCM-CE, pois
foi a má utilização/desvio do dinheiro público que fizeram com
que as contas fossem desaprovadas e que houvesse a determi-
nação que o erário fosse ressarcido. Dos dados da LOA disponi-
bilizados, empenhado, liquidado e pago, foi escolhido o pago por
representar efetivamente a saída do dinheiro dos cofres públicos.
Os maiores valores da execução orçamentária dos Municípios
Cearenses solicitados juntos ao TCM-CE estão na Figura 9, a seguir.
135
Figura 9: 10 muniCÍpios Com os maiores leis orçamentárias anuais –

loa liquidados (2002 – 2011)
Fonte: sousa (2018).
Verificou-se que o orçamento de Maracanaú possui o maior

orçamento no período analisado, correspondendo a 4,70% da so-
matória de todas as LOAs dos Municípios, seguido por Sobral, com
4,59% e Caucaia com 4,24% os maiores. Quanto aos demais muni-
cípios, a maior parte deles ficou na faixa percentual de 0% a 0,5%.
Com os dados colhidos e já informados, acrescidos de PIB e
população dos municípios, e com intuito de buscar a formação
do indicador de corrupção governamental, procurou-se relacio-
nar as referidas informações e formar indicadores simples para
posteriormente atribuir pesos a estes e gerar os indicadores com-
postos. Boll (2010) explana que os indicadores simples medem as
relações diretas ou de proporção entre os fatores. Para elabora-
ção do Indicador de Corrupção Governamental, foram utilizados
os dados (Débitos e processos julgados irregulares) do TCM-CE,
LOA, População e PIB, tendo sido construídos preliminarmente os
seguintes indicadores simples:
136
• Débitos aplicados/população;
• Débitos aplicados/PIB;
• Débitos aplicados/LOA;
• Número de processos julgados irregulares pelo TCM-CE
por ano para cada Município/Número total de processos jul-
gados irregulares.
Conforme pode-se observar na dissertação em questão, o mu-

nicípio de Mombaça em 2011 apresentou o valor de débitos apli-
cados per capita na quantia de R$ 341,14 por cidadão. Nos de-
mais anos, outros municípios ficaram na primeira posição nesse
indicador simples, mas nenhum figurou nesse posto por mais de
um ano. Vale destacar também o Município de Groaíras, que no
ano de 2008 apresentou a quantia de débitos aplicados per capita
de R$ 226,00.
Verifica-se também valores exorbitantes de débitos aplicados
em comparação aos PIBs municipais em todos os anos analisa-
dos, com maior destaque para o Município de Mombaça no ano
de 2011, no qual os débitos aplicados representaram 8.000% do
valor do seu PIB no ano em questão. Constata-se ainda que os valo-
res dos débitos aplicados foram relevantes se comparados as LOAs
dos municípios em todos os anos, sendo Pacajus o Município que
chamou mais atenção nessa questão nos anos de 2004 e 2005, mas
principalmente neste último ano, quando o valor dos débitos apli-
cados representou 62,31% do total dos recursos da LOA.
De acordo com os números constatados neste indicador sim-
ples, pode-se observar que não há uma discrepância muito grande
137
entre os processos julgados irregulares nos municípios por ano.

Contudo, vale destacar que Caucaia figurou na primeira posição
em quatro oportunidades de maior percentual de processos irre-
gulares e Juazeiro apresentou o maior percentual de processos
irregulares no ano de 2010, com 3,44% do total.
Por fim, tendo em vista que os indicadores simples elabora-
dos eram de escalas de medidas diferentes, foi necessário efetu-
ar a normalização dos dados obtidos para formação do indicador
composto.
Após a normalização, os dados anuais são convertidos para
uma mesma escala anual que varia no intervalo (0,1), sendo obti-
do valor zero para o mínimo e 1 para o máximo do período.
Para a construção do ICGM, assim como ocorreu em Boll
(2010) para elaboração do Indicador de Corrupção Governamen-
tal Estadual, foram testados exatamente os mesmos três mode-
los com ponderações diferentes, tendo sido escolhido também a
equação correspondente ao modelo B. Pelo fato do objeto da pes-
quisa se tratar de corrupção governamental, faz mais sentido ado-
tar um modelo que possua maiores ponderações para os atos de
corrupção governamental praticados com os recursos públicos.
No modelo em questão, foi atribuído peso de 0,33 às variáveis
socioeconômicas (população e PIB municipal) e de 0,66 às que
envolvem a LOA e quantidade de processos irregulares. Muito
embora os três modelos apresentem ponderações diferentes, não
houve diferença significativas, tendo figurado nas três primeiras
posições os municípios de Juazeiro do Norte, Caucaia e Santana
do Acaraú, com exceção de Senador Pompeu que apareceu em
138
terceiro lugar no modelo C, e nas três últimas posições, Varjota e

Catarina se repetindo nos três modelos e se revezando na tercei-
ra posição Ipueiras, Nova Olinda e Quixere, respectivamente nos
modelos A, B e C. A seguir, apresenta-se a equação adotada para
o cálculo do ICGM, referente ao modelo B:
• Indicador de Corrupção Governamental Municipal

(ICGM) = 0,33 *{[Débitos aplicados/população normalizado)
+ (Débitos aplicados/PIB normalizados)]/2} +0,33 * (Débitos
aplicados/LOA normalizado) + 0,33 * (Número de processos
julgados irregulares pelo TCM-CE por ano para cada Municí-
pio/Número total de processos julgados irregulares).
Após aplicação da equação acima, obteve-se o Indicador de

Corrupção Governamental Municipal (ICGM). A partir da média
do ICGM por municípios apresentada na tabela 10, foi elaborado
o ranking municipal do período 2002-2011, demonstrado nas Fi-
guras 10 e 11, a seguir.
139
Figura 10: 10 Municípios com maiores índices no ranking do ICGM

(2002 – 2011)
Figura 11: 10 Municípios com menores índices no ranking do ICGM

(2002 – 2011)
Esse ranking evidenciou que os municípios de Juazeiro do

Norte, Santana do Acaraú, Caucaia, São Benedito e Senador Pom-
peu apresentaram os maiores índices, enquanto os municípios de
140
Nova Olinda, Quixeré, Ipueiras, Varjota e Catarina possuem os

mais baixos. Com o objetivo de analisar a incidência relativa da
corrupção governamental nos municípios, foram elaboradas di-
versas tabelas que contêm a análise de tendências do ICGM com
relação à sua média no período. Foi também elaborada a Figura
12, que apresenta a incidência da corrupção governamental nos
municípios, por intervalos em quartis, utilizando como referência
a média do ICGM.
Figura 12: Mapa da incidência da corrupção governamental no Ceará,

por Municípios (2002 – 2011)
Como sugestão para aperfeiçoar a análise dos dados produ-

zidos, propõe-se que seja elaborado, pelo Tribunal de Contas do
Estado do Ceará – TCE-CE, um código para classificação das ir-
regularidades e para unidades gestoras, que possibilite a iden-
141
tificação das causas ou motivos nas inscrições das multas e dos

débitos apurados, tanto na perspectiva de Município como na de
unidade gestora (Saúde, Educação, Assistência Social, dentre ou-
tras) e desta forma obter histórico dos municípios e proporcionar
o monitoramento dos mesmos, e, assim, o controle externo pode
direcionar melhor esforços (fiscalização e orientação) para que
os recursos públicos municipais sejam usados de maneira mais
efetiva e minimizados a malversação dos recursos públicos.
5.2. Mudança do regime de pagamento de serviço em obras

em conformidade com o TCU
Para qualquer ente público contratar quaisquer serviços de

construção civil, necessita-se preliminarmente de um orçamento
de estimativa de preço. Esse instrumento norteia os agentes e
mune de informações para programação do planejamento finan-
ceiro, seja ele anual ou plurianual.
Para que isso ocorra, alguns entes federais e estaduais pu-
blicam periodicamente uma planilha de preços de serviços, que
servem de base de referência para chegar a um valor orientador
da contratação. No caso do Estado do Ceará, o governo mantém
desde agosto de 2001 a publicação periódica da Tabela de Custos
Unitários de Serviços de Engenharia, elaborada pela Coordena-
doria de Transporte e Obra da Secretaria de Infraestrutura do
Estado Ceará – SEINFRA.
O referido instrumento conta com mais de 4.000 itens de ser-
viços e mais de 7.000 insumos, disponibilizados através de en-
142
dereço eletrônico, para acesso de qualquer cidadão. Nele estão

indicados preços referentes a Serviços Preliminares, Movimen-
tação de Terra, Serviços Auxiliares, Obras de Drenagem, Arga-
massas, Fundações e Estruturas, Contenções, Paredes e Painéis,
Esquadrias e Ferragens, Vidros, Cobertura, Impermeabilização,
Proteção Térmica, Revestimentos, Pisos, Instalações Hidráulicas,
Serviços Operacionais, Instalações Elétricas, Telefonia, Lógica,
Som e Sistemas de Controle, Pintura, Pavimentação do Sistema
Viário, Conservação do Sistema Viário e Obras Portuárias. Dessa
forma, são apresentados os valores atualizados de insumos, equi-
pamentos e mão de obra.
Esses serviços publicados contêm na sua composição a quan-
tidade e o custo direto de cada insumo, equipamento e/ou mão de
obra que utilizará para realizar uma unidade daquele específico
serviço. Juntamente com seus respectivos encargos sociais. Ca-
bendo ao responsável pelo orçamento, especificar a quantidade
de cada item que será utilizado naquela obra de construção civil.
Conforme a publicação das Recomendações Básicas para a
Contratação e Fiscalização de Obras de Edificações Públicas do
Tribunal de Contas da União:
no que tange à mão de obra, deve-se destacar a necessi-

dade da inclusão, nos seus custos, dos encargos sociais
(ou leis sociais), os quais devem ser calculados em função
das especificidades do local de execução dos serviços. É
fundamental esclarecer que devem ser usadas duas taxas
de encargos sociais: uma para empregados horistas e ou-
143
tra para mensalistas, pois diferentemente dos primeiros,

os mensalistas têm encargos sociais que incidem direta-
mente sobre a remuneração mensal (Tribunal de Constas
da União, 2014).
A tabela SEINFRA publica, juntamente com os preços de cada

item, o valor da porcentagem para os encargos sociais. Segundo
a tabela, a adoção dos valores de 87,01% para horistas e 49,68%
para mensalistas, valores já respeitados pela legislação pertinen-
te. Sendo que para composição do custo de uma unidade de cada
serviço é utilizado a tributação para trabalhadores horista e con-
tratado nessas condições.
Nas situações práticas visualizadas nas obras públicas, as
empreiteiras acabam contratando mão de obra em regime men-
salista para a execução de serviços, cujos custos foram cotados
pela Administração Pública considerando os encargos sociais de
trabalhadores horistas. Isto se dá por diversos fatores, como
redistribuição de mão de obra para serviço similar e volume de
serviços que extrapole uma jornada mensal. Assim, ocorre, na
prática, o pagamento pelo empreiteiro de uma tributação abaixo
do custo pago pelo ente pagador, economia essa que poderia ser
repassada aos cofres públicos.
Com esse tipo de tributação diferente do que foi previamente
utilizado no orçamento básico, com o efetivamente realizado pelas
empresas contratadas, há uma disparidade de valores em relação
ao custo real da obra. Para cada orçamento, existe um Benefício e
Despesas Indiretas da obra, chamado de BDI. Ele incide em cima
144
do custo real da obra e converge despesas fixas, taxas e o lucro

da empresa. De acordo com o acórdão 2.622/2013 do Tribunal de
Contas da União, os valores destinados ao BDI, divergem com as
características da obra e possuem intervalos de valores.
Para o cálculo da quantidade que é considerada de mão de
obra em cada orçamento, com finalidade de tributação, o Institu-
to Nacional do Seguro Social – INSS contempla uma relação de
mão de obra em relação ao custo da obra para auxílio na tributa-
ção. Essa relação configura: 40% para obras de edificação, 50%
para obras de drenagem, 45% para as obras de arte, 10% para
as obras de pavimentação asfálticas, 15% para as obras de ter-
raplanagem e aterros e 35% para demais serviços com utilização
de meios mecânicos. Esses parâmetros consideram o que é des-
tinado para mão de obra, sendo custo direto e seus respectivos
encargos sociais.
Como a tabela SEINFRA serve de embasamento para o ela-
borador do orçamento básico das obras do Governo do Estado,
ela considera tributação de horista em toda a sua totalidade de
atividades de serviços, o que ocasiona um valor maior para as
tipologias das obras contratadas. Sendo que, para o mesmo tipo
de obra, se levar em consideração uma tributação mensalista,
chega-se à tributação mais realista e mais baixa. Considerando o
BDI de acordo com o acórdão 2.622/2013, a tabela considerada
pelo INSS e uma comparação do regime de tributação de horista
e mensalista, temos para cada R$ 1,00 (um real) aplicado, as se-
guintes diferenças na tributação:
145
Tabela 1: Alíquotas e valores INSS Obras SEINFRA

M. O.
Insum/ Trib. Trib. Dif. de
Tipo de obra: R$ BDI (sem %
Equip. horista Mens. tribut.
trib.)
R$ R$ R$
Edificação: R$ 0,18 R$ 0,15 R$ 0,09 R$ 0,08 7,98%
1,00 0,18 0,49
R$ R$ R$
Drenagem R$ 0,22 R$ 0,19 R$ 0,11 R$ 0,10 9,97%
1,00 0,19 0,40
R$ R$ R$
Obras de arte R$ 0,20 R$ 0,17 R$ 0,10 R$ 0,09 8,98%
1,00 0,18 0,45
Pavimentação R$ R$ R$
R$ 0,04 R$ 0,04 R$ 0,02 R$ 0,02 1,99%
asfáltica 1,00 0,17 0,74
Terraplanagem/ R$ R$ R$
R$ 0,07 R$ 0,06 R$ 0,03 R$ 0,03 2,99%
aterro 1,00 0,17 0,70
Demais serviços
com utilização R$ R$ R$
R$ 0,15 R$ 0,13 R$ 0,08 R$ 0,07 6,97%
de meios 1,00 0,18 0,70
mecânicos
Fonte: Tabulações dos autores .
Apenas por uma mudança no regime de tributação dos dife-

rentes tipos de obra, assim considerados na elaboração do orça-
mento considerando os encargos reais de trabalhadores, mensa-
listas e não horistas, chegaremos a uma economia nos valores
desprendidos pelo ente pagador de: 7% para obras de edificação,
8% para obras de drenagem, 7% para obras de arte, 1% para as
obras de pavimentação asfáltica, 2% para as obras de terraplana-
gem/aterro e 6% para os demais serviços.
Em um exercício numérico para o ano de 2015, foi realizada
pesquisa junto ao Portal da Transparência do Governo do Estado
do Ceará, onde foram considerados os filtros equivalentes às no-
tas de empenhos pagas no elemento de despesa “OBRAS E INS-
146
TALAÇÕES”. A partir desse filtro, foi considerada uma planilha de

todas as notas de empenho realizadas no referido ano.
Em seguida, foram separadas as notas de empenhos em sete
grupos, sendo a:
• EDIFICAÇÃO: obras equivalentes a construção, reforma,

instalação de obras de edificação e urbanização;
• DRENAGEM: obras de drenagem, abastecimento d’água e
esgotamento sanitário;
• OBRAS DE ARTE: viadutos, túneis, obras de grande volume;
• OBRAS DE PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICAS: implantação e
restauração de rodovias;
• TERRAPLANAGEM: obras de movimentação de terra;
• DEMAIS: obras que não se enquadram nas demais classifi-
cações;
• PROJETOS E SERVIÇOS: projetos, acompanhamento e su-
pervisão de obras.
Para cada grupo foi considerada uma faixa de economia calculada

em: 7,98% para edificações, 9,97% para drenagens, 8,98% para obras
de arte, 1,99% para pavimentação asfáltica, 2,99% para terraplanagem,
6,97% para demais serviços, e não foi considerada faixa de economia
para projetos e serviços. A Tabela 2 resume os valores economizados
por tipo de obra.
147
Tabela 2: Valores economizados como INSS (Obras SEINFRA)

Percentual a
Tipo de obra Valor pago final Valor a economizar
economizar
Edificações 473.387.148,09 7,98% 37.776.294,42
Drenagem 141.721.612,20 9,97% 14.129.644,74
Obras de arte 145.093.951,79 8,98% 13.029.436,87
Pavimentação 609.105.867,05 1,99% 12.121.206,75
Terraplanagem 46.074.188,75 2,99% 1.377.618,24
Demais 24.039.286,56 6,97% 1.675.538,27
Projetos e serviços 9.723.788,45 0,00% -
TOTAL 1.449.145.842,89 80.109.739,30
Para o ano de 2015, foi estipulado que, se houvesse uma mu-

dança no regime de encargos sociais na tabela base para formula-
ção do orçamento da contratação da obra, chegaríamos a um valor
de R$ 80.109.739,30, o que representa 5,53% do valor total pago
às obras. Considerando que em dezembro de 2018, a Assembleia
Legislativa do Ceará, a pedido do Poder Executivo do Governo do
Estado, aprovou uma reforma administrativa com intuito de fazer
uma economia de 27 milhões anuais aos cofres públicos, conside-
ramos que essa proposta de regime de tributação na elaboração
do orçamento base, provocaria uma economia bem representativa.
5.3. Matriz de risco e tipologia das licitações na gestão

municipal e estadual
O TCE-CE já tem aprimorado suas práticas no sentido de ela-

borar e atualizar sua matriz de risco, atendo-se a aspectos como
relevância, risco e materialidade, capazes de caracterizar a tipo-
148
logia de credores, ou seja, prestadores de serviço e determina-

dos bens duráveis ou não duráveis e serviços. Sugere-se nesse
mesmo pilar que variáveis macroeconômicas, sociais, demográ-
ficas e políticas sejam incorporadas, assim como características
de determinadas secretarias dos municípios, visando estabelecer
parâmetros capazes de dimensionar e auxiliar na elaboração da
tipologia também dos tomadores de serviços ou pagadores, ou
seja, as secretarias dos municípios.
Em suma, acredita-se que o cruzamento das informações já
existentes que permitem inferir sobre os comportamentos atípi-
cos de licitações em qualidade, quantidade ou preço unitário ou
total possa ser útil se incorporadas características de secretarias
e municípios e, com isso, inferir sobre a tipologia do pagador,
visando, assim, reduzir os erros tipos 1 e tipo 2. Em outras pala-
vras, essa matriz de risco estendida e revisitada pode aumentar a
eficiência e a eficácia das visitas in loco dos agentes do tribunal.
Visando ainda o aperfeiçoamento deste processo de tipologia
de serviços/bens, credores e tomadores de serviços, segue como
exemplo, a boa prática amplamente experimentada no Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Este ministério tem
como missão planejar e coordenar políticas de gestão da admi-
nistração pública federal para fortalecer a capacidade do Estado
de promover o desenvolvimento sustentável e melhorar a entrega
de resultados para os cidadãos. Entre 2015 e 2017, as compras
públicas feitas por entidades da administração pública no Bra-
sil que usam SIASG (um sistema usado para facilitar e agilizar
a compra e aquisição de materiais e serviços governamentais)
149
somaram aproximadamente US $ 80,5 bilhões de dólares associa-

dos a 530.179 processos.
Devido ao volume de transações a serem avaliadas no Minis-
tério do Planejamento, foi necessário utilizar a abordagem analí-
tica para identificar fraudes nas compras públicas, considerando
as várias formas em que isso pode ocorrer, bem como o uso do
SAS Base®, SAS Enterprise Guide® e SAS Enterprise Miner®.
No final do processo, foram construídas três frentes:
• Em alguns dos processos eletrônicos chamados “sessões de

negociação”, as empresas competem por meio de licitações
para fornecer certos itens ou serviços à administração públi-
ca. Um dos critérios usados principalmente para determinar
o vencedor do processo é o licitante que oferece o menor pre-
ço. No entanto, observou-se que algumas empresas tinham
um “robô” capaz de licitar com muito mais frequência do que
a capacidade humana permitiria, prejudicando a justiça do
processo. Assim, a identificação pelo uso de “robôs” ocorreu
por meio de regras de negócios e percepção de anomalias
implementadas, através das quais foram listadas as licitações
eletrônicas com uso de robôs, a porcentagem estimada de
ofertas que utilizaram este recurso, e os impactos causados
por tal prática.
• No Brasil, as pequenas empresas (microempresa e empresa
de pequeno porte) apresentam algumas vantagens no processo
de licitação. No entanto, o uso dos benefícios foi indevidamen-
te explorado por empresas que não se enquadram na categoria
de pequenas empresas. Essa verificação é feita considerando
150
o limite da legislação de cobrança das pequenas empresas e

confrontando esse limite com a soma dos valores comprome-
tidos em compras públicas por cada empresa que utilizou o
benefício. O monitoramento de valores comprometidos e uma
lista de empresas irregulares são apresentados regularmente.
• Uma das formas comuns de fraude no processo de licitação
é através do conluio. Nesse tipo de fraude, as empresas que
devem agir de forma independente agem juntas para preju-
dicar o processo de licitação. Para obter vantagens pessoais,
uma das empresas, chamada de “motivadora”, inicia o pro-
cesso de licitação com preços bem abaixo do esperado, deses-
timulando as empresas lícitas a fazer uma nova licitação, en-
quanto a outra empresa envolvida no conluio tenta garantir
o segundo melhor preço. Quando o vencedor é chamado para
entregar as documentações para o processo, ele não atende
aos requisitos e, portanto, é eliminado do processo, enquanto
a empresa que conquistou o 2º lugar é chamada, podendo
praticar o preço determinado, que, em geral é maior do que
seria esperado se não houvesse desmotivação dos concor-
rentes. Para identificar este tipo de fraude, foi realizada uma
análise chamada análise de cesta de compras para identificar
a associação de empresas. Após identificar a associação de
licitantes, são realizadas análises para verificar o percentual
de atendimento às exigências do processo pela empresa que
conquistou o primeiro lugar. Se esta empresa frequentemen-
te não atende aos requisitos, evidencia-se a formação de con-
luios para seus próprios benefícios.
151
5.4. Monitoramento das dívidas do estado e da capital
O papel dos bancos públicos tem sido objeto de ampla discus-

são na literatura sobre desenvolvimento econômico. De maneira
oficial, os bancos públicos estabelecem o alcance de objetivos so-
ciais e de desenvolvimento econômico como parte da sua missão.
Em uma economia emergente, cuja democracia e a própria estabi-
lidade econômicas sejam relativamente recentes, e ambas sejam
regularmente postas em xeque por medidas político-econômicas
equivocadas, a presença de um estado com instituições sólidas
que possibilitem ao setor financeiro público definir mecanismos
de financiamento de longo prazo para empresas e para os setores
públicos estadual e municipal parece imprescindível, conforme
Matos e de Jesus Filho (2019).
Apesar disso, parte da literatura argumenta que a sua exis-
tência pode ser prejudicial à economia do país. De uma maneira
geral, a literatura apresenta resultados ambíguos sobre o impac-
to da atuação de bancos públicos no crescimento da economia.
Nesse contexto, as cortes de contas na esfera federal, estadual
e municipal podem se posicionar, respeitando suas atribuições
constitucionais, no sentido de monitorar e acompanhar a evolu-
ção, a natureza e o destino final das dívidas dos entes federativos
subnacionais sob sua respectiva jurisdição.
Nesse cenário, o Banco Nacional de Desenvolvimento Eco-
nômico e Social (BNDES), empresa púbica federal fundada em
1952, é o instrumento mais importante para a execução da polí-
tica de investimento do Governo Federal brasileiro, por meio do
152
financiamento de longo prazo e atuação em todos os segmentos

da economia brasileira. De acordo com disposto no Decreto nº
4.418, de 11 de outubro de 2002, que aprova o seu Estatuto So-
cial, o BNDES tem por objetivo primordial apoiar programas, pro-
jetos, obras e serviços que se relacionem com o desenvolvimento
econômico e social do país.
De acordo com Matos e de Jesus Filho (2019), no período de
2009 a 2014 o volume total de crédito concedido por esse banco
aos governos estaduais e municipais em todo o país foi de R$
60,49 bilhões, inferior somente ao volume de R$ 126,05 bilhões
concedidos a 399 empresas do setor agrupado CNAE de eletri-
cidade e gás. O setor público recebeu mais recursos que todos
os demais setores, até mesmo o relativo a petróleo, combustível
e coque, que obteve R$ 41,24 bilhões. O BNDES oferece linhas
de financiamento ao setor público, tendo financiado nas últimas
décadas projetos municipais em todas as unidades da Federação,
priorizando projetos estruturantes, com impacto econômico/so-
cial, e que visem transformar a realidade local, de acordo com in-
formações disponíveis no sítio institucional do Tesouro Nacional.
Considerando a escassez de literatura e de posicionamento
dos órgãos de controle externo sobre o assunto, sugere-se nesta
abordagem para o TCE-CE o acompanhamento de 51 operações
de crédito ao governo estadual durante o período de 1998 a 2018,
no montante nominal total de R$ 5,3 bilhões. É relevante ainda
monitorar as 90 operações de crédito do BNDES cujo montante
nominal final de desembolso realizado ou com saldo a liberar é de
R$ 368 milhões, durante as duas décadas em questão.
153
Além de modelagem de solvência com atualização anual, da

análise das características fiscais dos governos municipais e esta-
dual no momento da contratação do crédito, o objetivo pode ser
também analisar a dinâmica, ao longo do tempo e no corte trans-
versal, do crédito fornecido aos municípios cearenses pelo BNDES,
por meio de estatísticas descritivas. Outras análises podem ser rea-
lizadas com base em indicadores sociais, de saneamento básico e de
saúde dos municípios beneficiados com o crédito, tais como IDH-M,
acesso à água, esgotamento sanitário e mortalidade infantil.
Metodologicamente, pode ser oportuno disponibilizar virtu-
almente no site do TCE as análises, por meio da utilização da
estatística descritiva, considerando a aplicação de técnicas para
descrever e sumarizar o conjunto dos dados. Nesse sentido, os
dados serão organizados em tabelas, gráficos e mapas, a partir
dos quais serão identificadas características e conclusões sobre
a concessão de financiamento aos municípios cearenses. Alguns
dados que serão trabalhados:
1. Valores desembolsados pelo BNDES ao conjunto dos muni-

cípios cearenses, por ano, com valores atualizados pelo IPCA
até 2018.
2. Valores desembolsados pelo BNDES, por município do Ce-
ará, com valores atualizados pelo IPCA até 2018.
3. Identificação dos municípios que receberam crédito, por
mesorregião.
4. Demonstrativo da composição dos valores concedidos pelo
BNDES, por objetivo do projeto/rubrica e por ano, identifi-
154
cando os percentuais de participação de cada rubrica no total

do crédito concedido, em cada exercício.
Assim, a partir dessas informações geradas, outras análises

serão realizadas com base em indicadores sociais, de saneamento
básico e de saúde dos municípios beneficiados com o crédito, tais
como: IDH-M; acesso à água; esgotamento sanitário; e mortalida-
de infantil.
Os dados referentes às operações de crédito realizadas entre
o BNDES e os municípios cearenses são obtidos no sítio institu-
cional do próprio Banco, estando compreendidos no período de
1999 a 2018, abrangendo 44 municípios (24%) e totalizando R$
211 milhões nominalmente já desembolsados, o que corresponde
a R$ 441 milhões em R$ dezembro de 2018. Em valores reais, os
destaques são Fortaleza, com mais de R$ 325 milhões desembol-
sados em 24 operações, e Sobral, com 4 operações perfazendo
um total de R$ 37 milhões.
155
Figura 13: Crédito do BNDES por Municípios (1999 – 2014)
Fonte: BNDES, 2018.
Adicionalmente, são R$ 155 milhões com saldo a liberar, de

acordo com o Portal da Transparência do BNDES de dezembro
de 2018. Os correspondentes registros apresentam frequência
anual, mas não necessariamente há informações para todos os
exercícios compreendidos no período estudado.
5.5. Implementação de meritocracia nas transferências do

estado para municípios
O conceito de eficiência possui um forte destaque na litera-

tura internacional sobre alocação de recursos e geração de bem-
156
-estar social por parte da máquina pública. No entanto, apesar da

reconhecida relevância e da ampla compreensão da definição de
eficiência, mesmo que em um sentido pouco preciso por parte da
sociedade, evidencia-se no Brasil uma ausência de uma literatura
aplicada a este tema e, consequentemente, um uso limitado desse
conceito no processo decisório envolvendo entes federativos.
Atendo-se a entes municipais, uma forma de se resumir o re-
sultado dos esforços de políticas públicas é através da mensura-
ção do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM),
que incorpora expectativa de vida e capital humano, além da ob-
servação do Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal, que
retrata áreas de emprego e renda.
Um segundo pilar de extrema importância na formulação de
política pública envolvendo governos se refere à austeridade fis-
cal. Este é um tema que já vem sendo contemplado na gestão da
máquina pública em termos práticos, bastando para tal observar
a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de
4/5/2000). Este instrumento visa estabelecer, em regime nacio-
nal, parâmetros a serem seguidos relativos ao gasto público de
cada ente federativo brasileiro.
Nesse contexto baseado na inquestionável relevância dos con-
ceitos de eficiência na alocação de recursos em termos de indica-
dores econômicos sociais e de austeridade fiscal, o TCE-CE pode
funcionar como um órgão que analisa o pacto federativo entre o go-
verno do estado do Ceará e os 184 municípios cearenses, visando,
assim, sugerir que a formulação de políticas públicas sistêmicas,
como a condução da política de transferências voluntárias do go-
157
verno do estado para os municípios, seja implementada no estado

do Ceará, incorporando esses conceitos meritocráticos no processo
decisório. Os dados de transferências voluntárias são oriundos do
Sistema de Acompanhamento de Contratos e Convênios (SACC),
administrado pela Controladoria Geral do Estado do Ceará (CGE).
A Tabela 3, a seguir, resume uma amostra dos cinco municípios
mais ricos do Ceará, envolvendo as principais fontes de receita.
Tabela 3: Composição das Receitas Tributárias dos Municípios (2010)

Trans-
ferência
MUNICÍPIO ICMS IPVA ITPU ISSQN ITBI IRRF Total
voluntária
estadual
Fortaleza 572,58 106,88 159,73 363,78 67,14 83,34 1353,45 29,47
Maracanaú 110,71 2,6 2,57 10,72 1,14 4,64 132,37 0,21
Sobral 62,88 4,13 2,28 9,94 1,19 3,47 83,89 11,66
Caucaia 47,75 2,99 3,81 10,15 2,05 7,19 73,95 0,77
Juazeiro
23,41 5,35 1,92 7,67 1,73 3,78 43,85 1,99
do Norte
Total 817,33 121,95 170,31 402,26 73,25 102,42 1687,51 44,1
% do total 48,43% 7,23% 10,09% 23,84% 4,34% 6,07% 100,00% 2,61%
Fonte: Anchieta Junior (2013).
A maior relevância deste estudo consiste em fomentar a dis-

cussão já promovida por instituições financeiras, como o Fundo
Monetário Internacional (FMI) e o Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econômico e Social (BNDES) sobre a riqueza de informa-
ção contida em indicadores técnicos e objetivos de austeridade
fiscal e de eficiência de alocação nos estados. Assim, seja baseado
na literatura relacionada, ou fundamentado nos resultados inédi-
158
tos deste projeto, pretende-se motivar o uso desses dois conceitos

em todo e qualquer processo decisório envolvendo os entes fede-
rativos subnacionais.
159
capítulo 6
Tipologia de risco dos jurisdicionados
seguindo a RCFC/TCU
6.1. Relatório de Auditoria TC 010.348/2018-2 do TCU
Em uma visão contextual da auditoria, o Relatório de Audito-

ria TC 010.348/2018-2 do Tribunal de Contas da União foi pensa-
do em meio ao seguinte quadro do país: recessão, desemprego,
desequilíbrio fiscal, qualidade deficiente dos serviços públicos e a
percepção de alto grau de corrupção, a qual traz consigo a perda
de confiança do cidadão no Estado. O objetivo consiste em avaliar
se as estruturas de prevenção e detecção de fraude e corrupção
das instituições federais do Poder Executivo estão compatíveis
com os respectivos poderes econômico e de regulação, de modo
a propor melhorias nos controles associados, eliminando as suas
causas sistêmicas, ou, ao menos, mitigando os seus efeitos.
Mais precisamente, tal relatório propõe de maneira inédita e
informativa mapear os riscos institucionais dos jurisdicionados –
em visão prospectiva de futuros trabalhos – e ainda identificar o
amadurecimento das organizações para confrontar tal exposição
a esses riscos, o que permite o aprimoramento institucional a par-
tir dessas fraquezas identificadas. Em um detalhamento de como
isso pode ser feito, de acordo com o Referencial de Combate a
Fraude e Corrupção do TCU (RCFC/TCU), o enfrentamento das
instituições contra a corrupção deve ser empreendido por meio
de cinco mecanismos: prevenção, detecção, investigação, corre-
ção e monitoramento.
A base para a construção conceitual deste trabalho foi o estu-
do “Desvios Éticos – Risco Institucional”, publicado em 2002 pela
Escola de Administração Fazendária (ESAF), em parceria com a
161
Casa Civil e a Comissão de Ética Pública (CEP). Esse estudo in-

trodutório buscou medir o grau de exposição dos órgãos governa-
mentais ao risco do desvio ético, tendo como fatores de riscos o
poder de compra (PC) do órgão, seu poder de regulação (PR) e a
disponibilidade financeira do mercado privado regulado, definida
como poder de barganha (PB).
Outra fonte foi a pesquisa de integridade feita nas organiza-
ções públicas pela Entidade de Fiscalização Superior (EFS) da
Hungria, realizada anualmente desde 2011. Tal trabalho se ba-
seia no conceito de que integridade ou comportamento ético é a
base de um estado bem gerenciado, o que fortalece a governança
e previne a corrupção. As edições anuais da mencionada pesquisa
têm como objetivo identificar riscos que afetam negativamente
ações éticas e transparentes e examinar os controles desenhados
para gerenciar esses riscos. Como resultado foram gerados os
seguintes produtos:
a) um mapa de risco demonstrando o grau de exposição das

instituições a fraude e corrupção em relação ao seu Poder
Econômico;
b) um mapa de risco demonstrando o grau de exposição das
instituições a fraude e corrupção em relação ao seu Poder de
Regulação;
c) identificação das fragilidades e das boas práticas nos con-
troles preventivos e detectivos de fraude e corrupção (in-
cluindo controles aplicáveis à designação de dirigentes);
162
d) elaboração de uma metodologia de avaliação de monitora-

mento sistemático de instituições auditadas em relação a es-
sas exposições, com eventual extensão àquelas dos poderes
legislativo e judiciário.
A gradação da exposição à fraude e à corrupção pondera es-

ses três fatores, sendo que o poder econômico e o poder de regu-
lação são elementos que elevam essa exposição, enquanto a pre-
sença de controle preventivos e detectivos reduz tal exposição.
O detalhamento desses elementos se dará nas subseções a
seguir. Visando compilar essas métricas, o RCFC faz uso do mapa
de exposição ao risco de fraude e corrupção, um dos principais
produtos deste trabalho. Por isso, e desde já, é de todo adequado
reproduzi-lo anualmente, não somente no cenário federal, mas
também pelas cortes estaduais, considerando os respectivos ju-
risdicionados, como forma de verificar se os órgãos estão imple-
mentando (ou não) melhorias nos seus sistemas de controle e,
consequentemente, reduzindo as oportunidades para a materiali-
zação de tais riscos.
A primeira consideração a ser feita sobre o mapa se refere ao
seu objetivo principal: a construção de um cenário geral, no qual
podem ser visualizadas as instituições públicas que estão mais ex-
postas a riscos de fraude e corrupção. Ele registra o quanto deter-
minada instituição está exposta ao risco desses eventos. Assim,
ainda que uma instituição apareça no mapa em área indicativa
de alta exposição, isso não significa que existam casos concretos
desses fenômenos no órgão em questão.
163
Para a apresentação do mapa, escolheu-se o formato de mapa

de calor, vastamente utilizado na avaliação de riscos. O mapa
clássico normalmente utiliza dois parâmetros: Probabilidade e
Impacto. Neste mapa de exposição, os parâmetros foram adapta-
dos para: um relacionado ao poder (econômico ou de regulação) e
outro relacionado à fragilidade dos controles, conforme demons-
trado na Figura 14.
Figura 14: eXemplo de mapa de Calor
Fonte: relatório de auditoria tC 010.348/2018-2.
Essa ferramenta mostra o quanto uma dada instituição pú-

blica está exposta ao risco de fraude e corrupção. Para a leitura
dos resultados, é preciso considerar que os poderes econômico e
de regulação estão relacionados aos valores que o órgão dispõe
para desembolsar ou ao quanto ele pode influenciar um mercado
164
consumidor específico, proporcionando (ou reduzindo) ganhos a

entes privados.
Vale salientar que, quanto menor o grau de robustez dos con-
troles, maior será a fragilidade da instituição no enfrentamento da
fraude e da corrupção. Diante disso, as escalas de exposição aos
riscos foram apresentadas da seguinte maneira: quanto maior o
grau alcançado de robustez (aqui aferido pela implementação de
controles), menor será a fragilidade da instituição naquele aspecto.
res verde (baixa exposição), amarela (média exposição), laranja
(alta exposição) e vermelha (altíssima exposição). O posiciona-
mento da instituição no mapa permitirá várias inferências sobre o
seu grau de exposição, como, por exemplo, que ela tem alto Poder
Econômico, mas possui e utiliza controles suficientes para mini-
mizar os riscos de fraude e corrupção. Da mesma forma, que ela
tem o poder de fixar regras que podem, da noite para o dia, gerar
diversos bilhões de reais para um dado mercado e a escolha de
seu dirigente máximo não contempla requisitos suficientes para
garantir a adequabilidade dessa escolha.
6.2. Poder Econômico
De acordo com o RCFC, considerou-se como Poder Econômi-

co o somatório de recursos que o órgão ou entidade pública dis-
põe para promover contratações de bens e serviços, assim como
a disponibilidade numerária para transferências voluntárias para
estados, municípios e entidades privadas. O valor foi calculado a
165
partir das planilhas de dados orçamentários disponíveis no site da

Secretaria de Orçamento Federal (SOF).
O artigo sobre desvios éticos da CEP também traz um fator
de risco monetário que aumenta a susceptibilidade a desvios, de-
nominado Poder de Compra. Nesta oportunidade, esse conceito
foi ampliado para Poder Econômico de forma a englobar também
as transferências voluntárias realizadas por organizações públi-
cas. Isso decorre do pressuposto de que o risco da ocorrência
desse fenômeno em uma organização pública é estimulado pela
quantidade de recursos financeiros de que a organização dispõe
para desembolsar de forma discricionária, por exemplo, na forma
de contratações de bens e serviços ou de repasses do jurisdicio-
nado para municípios, se for o caso.
As escolhas das rubricas contempladas no RCFC procuraram
refletir os dispêndios mais sujeitos ao crivo discricionário do ges-
tor e, portanto, escolhas mais sujeitas aos interesses espúrios.
Dispêndios com pessoal ou serviço da dívida, por exemplo, não
são considerados, nesse caso, pois não haveria muita facilidade
de o corrupto ou fraudador exercer influência sistêmica danosa
sobre esses dispêndios.
Dentro desse entendimento, foram selecionados pelo RCFC,
com base no Orçamento Geral da União (OGU) e no Plano de
Dispêndios Globais (PDG), os valores destinados aos órgãos e en-
tidades do Poder Executivo. Para os integrantes do OGU, foram
considerados os montantes liquidados nos anos de 2015, 2016 e
2017 e projetada a liquidação do orçamento previsto para 2018
a partir da média dos valores dos empenhos relativos (empenho
166
dividido pelo orçamento total previsto) nos três anos anteriores.

Já para os integrantes do PDG, considerou-se os dados previstos
no orçamento para 2018.
Aqui, a adaptação do RCFC desenvolvido no TCU para a rea-
lidade dos jurisdicionados da administração direta e da adminis-
tração indireta do governo do estado do Ceará se deu no sentido
de mensurar o poder econômico, a partir dos valores efetivamente
pagos nas seguintes rubricas: gasto prioritário, gasto finalístico e
gasto com funcionamento e manutenção. Além dessas três rubri-
cas, há uma quarta rubrica de natureza discricionária, que consiste
em transferência, a qual, no entanto, somente foi realizada pelo
próprio governo do estado, no valor de R$ 3,27 bilhões em 2018.
Assim, são desconsideradas, em conformidade com o RCFC,
as rubricas de serviço da dívida e de gasto com pessoal e encargos
sociais. Os valores considerados aqui foram extraídos do Portal
da Transparência do Governo do Estado do Ceará, e consideram o
agregado realizado durante todo o ano de 2018. É importante en-
fatizar que não se trata de valor empenhado, ou previsto, mas sim
desembolsado pelo respectivo ente. Isso é extremamente relevan-
te, pois em 2018, o Fundo de Assistência à Saúde dos Servidores
Públicos do Estado do Ceará previa em seu orçamento atualizado
um gasto de R$ 16 milhões, o qual não foi executado, resultando
em desembolso nulo com a rubrica de gasto finalístico por este
jurisdicionado, por exemplo. Analogamente, havia a previsão de
gasto de quase R$ 950 mil com funcionamento e manutenção pelo
ente Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos, o qual
não foi executado.
167
Assim, dos aproximadamente R$ 23,7 bilhões pagos em 2018

em despesas totais, o agregado de jurisdicionados desembolsa-
ram um pouco menos de R$ 1 bilhão com funcionamento e manu-
tenção, cerca de R$ 3,8 bilhões com gastos prioritários e R$ 4,1
bilhões em despesas finalísticas. A rubrica com maior representa-
tividade foi pessoal e encargos, totalizando mais de R$ 10 bilhões.
Atendo-se especificamente aos jurisdicionados que satisfa-
zem a todos os três pilares, ou seja, poder de regulação, poder
econômico e fragilidade, a análise irá se limitar a considerar 35
jurisdicionados. A principal limitação para impor tal redução de
entes consiste na resposta ao questionário, a partir do qual se
gera o Índice Geral de Governança Simplificado (IGGS), o qual
será explicado na subseção 6.4.
A partir desta amostra, a Figura 15 a seguir reporta o volu-
me de gastos tidos como discricionários, compostos pelo total de
gasto prioritário, finalístico e com funcionamento e manutenção
em 2018 desses 35 jurisdicionados. Tem-se um montante de R$
2,56 bilhões, o que corresponde a um dispêndio médio de R$ 73
milhões por jurisdicionado. No entanto, dos 35 analisados, ape-
nas 25 tiveram de fato gasto realizado. O Departamento Estadual
de Rodovias (DER) e a Secretaria de Infraestrutura (SEINFRA)
apresentaram os maiores níveis de gastos, motivados pela rubri-
ca gasto prioritário.
168
Figura 15: somatório do valor pago pelo respeCtivo JurisdiCionado nas ruBriCas
FinalÍstiCo , prioritário e FunCionamento / manutenção (r$ milhões em 2018)
Fonte: portal da transparênCia do governo do estado do Ceará.
6.3. Poder de Regulação
De acordo com o RCFC, o Poder de Regulação foi medido com

base nos mandatos legais das instituições que dispõem desse po-
der, a saber: o poder de autorizar; o poder de normatizar; e o po-
der de fiscalizar. A avaliação desses mandatos legais foi realizada
pelas Secretarias de Controle Externo do TCU, sobre o conjunto
das respectivas clientelas (ou seja, das unidades que lhes são ju-
risdicionadas). No contexto desta auditoria, esse elemento deve
ser entendido como o poder legítimo que as instituições públicas
detêm em razão de suas atribuições e prerrogativas legais e que
impacta a vida dos cidadãos e as atividades de empresas e seto-
169
res econômicos por elas regulados. Para tornar a aferição desse

conceito mais precisa, optou-se por considerar como Poder de
Regulação as ações associadas à atividade fim do órgão, excluin-
do-se a regulamentação de compras, geralmente feita pela área
meio das instituições, uma vez que tais regulamentações já estão
relacionadas ao Poder Econômico da instituição.
Vale destacar que Poder de Regulação é elemento subjetivo,
provido de certas complexidades e especificidades. A metodologia
utilizada neste trabalho buscou traduzir ao máximo essas com-
plexidades, de forma que a mensuração produzisse os resultados
mais acurados e objetivos possíveis. Na montagem do método de
aferição, foram considerados trabalhos anteriores sobre o tema,
inclusive os produzidos pelo TCU, recomendações de especialis-
tas e a experiência da Entidade Fiscalizadora Superior da Hun-
gria, que realiza regularmente pesquisa para aferir a integridade
dos órgãos públicos daquele país.
Com base nesses trabalhos, foram definidas atividades exer-
cidas pelas instituições que compõem o Poder de Regulação, tais
como: realização de outorgas, emissão de licenças, interpretação
de normas, entre outras. As secretarias do TCU avaliaram a rele-
vância de cada uma dessas atividades de regulação, consideradas
as competências legais das organizações a elas jurisdicionadas.
Devido ao universo desta auditoria ser composto por órgãos
diversos e heterogêneos, o tamanho do mercado afetado pela
atuação de cada instituição auditada foi utilizado como elemen-
to ponderador do Poder de Regulação. Dessa forma, foi possível
diferenciar instituições que possuam o mesmo mandato legal de
170
regulação, mas que atuam em mercados com valores distintos. O

trabalho de referência da CEP sobre desvios éticos denominava
esse fator como poder de barganha.
De forma análoga à premissa adotada para o Poder Econômi-
co, assumiu-se que, quanto maior o Poder de Regulação de uma
organização, maior será sua susceptibilidade a fraude e corrup-
ção, tendo em vista os interesses econômicos vinculados aos mer-
cados por ela regulados.
Atendo-se ao caso dos jurisdicionados do governo do estado,
as rubricas de interesse, segundo a Assessoria de Informações Es-
tratégicas do TCE-CE, são a atividade resguardada pelo Art. 6 da
Constituição Federal, arrecadação tributária, poder de regulação
de mercados, atendimento direto ao público e em geral, temas de
maior significância. Assim, cada ente pode atingir um somatório
que vai de 0 a 4 pontos, podendo assim ser caracterizado em uma
escala de relevância que compreende os níveis: mínimo, baixo,
médio e alto. Após o somatório, padroniza-se para que cada ponto
seja equivalente a 25, de forma que o jurisdicionado possa ter um
poder de regulação compreendido entre 0 e 100. Analisando o to-
tal de jurisdicionados, cerca de 37% deles têm relevância baixa e
quase 24% deles têm relevância alta. Menos de 20% apresentam
relevância mínima.
A Figura 16, a seguir, reporta a distribuição apenas dos 35 ju-
risdicionados analisados neste capítulo, sendo possível destacar
que mais de 62% dos 35 apresentam relevância mínima ou baixa.
171
Figura 16: quantidade de JurisdiCionados por esCala de

relevÂnCia do poder de regulação (2018)
Fonte: aie/tCe-Ce.
6.4. Governança e Gestão
Ainda de acordo com o RCFC do TCU, o pilar associado aos

Controles de Prevenção e Detecção de Fraude e Corrupção ava-
liados neste trabalho se baseia no Índice Integrado de Gover-
nança e Gestão (IGG). Para que o IGG em 2018 contemplasse as
questões necessárias, inicialmente partiu-se das práticas de pre-
venção e detecção do RCFC/TCU; posteriormente foi realizada a
correspondência com as questões já existentes no IGG 2017. Nos
casos em que não havia correspondência, foram incluídas novas
questões no IGG 2018. Assim, foi definido um subconjunto de 22
questões do IGG 2018 como instrumento de coleta de dados so-
bre o modelo e implementação dos controles, segmentado nos
seguintes tópicos:
172
a) Designação de Dirigentes;
b) Gestão de Riscos e Controles Internos;
c) Gestão da Ética e Programa de Integridade;
d) Auditoria Interna;
e) Transparência e Accountability.
As cinco práticas acima mencionadas formam um conjunto de

controles essenciais às instituições públicas, uma vez que cobrem
áreas primordiais como: conscientização sobre e monitoramento
do código de ética, cumprimento de compromissos firmados quan-
do da investidura em cargo público, mapeamento e tratamento de
riscos para a integridade, normas sobre canais de comunicação e
qualidade da informação prestada, além de diretrizes e critérios
para a segregação de funções vinculadas a decisões críticas e
mapeamento de riscos.
No que diz respeito aos controles referentes à designação de
dirigentes, foram considerados aqueles relacionados a nepotismo,
conflito de interesses e impedimentos legais, por se tratar de si-
tuações que, quando concretizadas, têm alto potencial para gerar
prejuízos ao interesse público. No exame dessa questão, foi tam-
bém contemplado um mapeamento anterior (TC 011.954/2015-9),
realizado pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP) do
Tribunal de Contas da União, o qual avaliou os riscos relaciona-
dos à investidura de dirigentes em órgãos públicos. Uma aplica-
ção pontual e de grande relevância do pilar de fragilidade da má-
quina pública consiste na análise de designação dos dirigentes.
Ausência de critérios objetivos para ocupação de cargos/funções
173
comissionados aumenta a exposição das instituições federais ao

risco de fraude e corrupção.
Constatou-se que ainda não foi regulamentado o Art. 5º da
Lei nº. 13.346/2016, que determina que o Poder Executivo Fede-
ral defina os critérios de perfil profissional, bem como procedi-
mentos gerais para a ocupação de cargos e funções comissiona-
das. Esse vácuo normativo repercute na nomeação de ocupantes
de cargos e funções comissionados sem que possuam, em regra,
critérios específicos de provimento a serem observados, o que
aumenta a exposição das instituições do Poder Executivo ao risco
de fraude e corrupção.
A preocupação com a definição de critérios para ocupantes
de cargos relevantes na Administração Pública Federal foi exter-
nada não só na Lei nº. 13.346/2016, que dispôs sobre cargos e
funções comissionados, como também na Lei nº. 13.303/2016 (Lei
das Estatais). Com efeito, o artigo 17 desse último diploma definiu
critérios específicos para a indicação dos membros do Conselho
de Administração, como também para os cargos de diretor, inclu-
sive presidente, diretor-geral e diretor-presidente das empresas
estatais. O Referencial Básico de Governança do TCU também
destaca a importância de que os membros da Alta Administração
possuam capacidade adequada e que o processo de seleção seja
executado de forma transparente, pautado em critérios e compe-
tências previamente definidos.
Dentre os critérios importantes para o combate a fraude e
corrupção, destacam-se aqueles vinculados a integridade e ética
na designação de dirigentes. O RCFC/TCU estabelece o compor-
174
tamento ético e íntegro da alta administração como apoio funda-

mental na aplicação de controles para prevenir e mitigar ameaças
de fraude e corrupção nas organizações. O tom do topo é elemen-
to reconhecido como essencial, não só pelo engajamento da alta
administração em ações de promoção da ética e integridade, mas
também para a promoção da liderança pelo exemplo.
Na prática, no Sistema são consultados e registrados os dados
pessoais (CPF, nome, data de nascimento, nacionalidade, natura-
lidade, filiação, RG e e-mail) dos indicados, o cargo para o qual o
indicado está sendo cogitado, o vínculo com o Serviço Público, a
experiência profissional, e a residência dos últimos dez anos. Em
geral, os órgãos de consulta (Agência Brasileira de Inteligência –
ABIN e Controladoria Geral da União – CGU) registram informa-
ções pessoais sobre responsabilidade por empresa ou entidade;
registros judiciais; registros condenatórios do Tribunal de Contas
da União; inquéritos policiais; e registros administrativos, como
denúncias, sindicâncias ou processos administrativos disciplina-
res. É importante frisar que a pesquisa tem como intuito verificar
se há alguma vedação legal para o provimento do cargo.
Porém, a falta de critérios previamente estabelecidos para a
análise das indicações aos cargos aumenta o risco dessa avaliação,
uma vez que prejudica a sua uniformidade e coerência. Adicional-
mente, a Casa Civil esclareceu que as consultas realizadas pela Casa
Civil não têm efeito vinculante e são meros registros de fatos para
serem aferidos pelas autoridades competentes (PEÇA 57, p. 4).
Em pesquisa realizada nos cadastros disponíveis para con-
sulta no TCU, foram analisados todos os ocupantes de cargos e
175
funções comissionadas no período de agosto/2017 a julho/2018

(mesmo período indicado na resposta da Casa Civil). Essa pesqui-
sa revelou que 501 CPF apresentaram 554 restrições. Ressalta-se
que os números apresentados nessa tabela não revelam por si só
a existência de alguma irregularidade nessas nomeações. O ca-
dastro pode ter falsos positivos, algumas sanções podem ter sido
suspensas e/ou revertidas na justiça.
Contudo, chama a atenção a quantidade de expulsos da Ad-
ministração Pública 0065 condenados por improbidade adminis-
trativa que ocupam, ou ocuparam, cargos e funções de confiança
no Poder Executivo, muitas vezes na mesma instituição que apli-
cou a penalidade. Foi encontrado um caso específico, no qual um
ocupante de cargo DAS-4 teve duas expulsões cadastradas no Ca-
dastro de Expulsões da Administração Federal (CEAF) oriundas
de instituições diferentes. Vale lembrar que esses números não
englobam outros dados sobre os indicados aos cargos/funções
públicas avaliados em consulta a ABIN e a CGU, como a própria
Casa Civil afirmou, como denúncias, sindicâncias ou processos
administrativos disciplinares, inquéritos policiais, entre outros.
No caso específico do estado do Ceará, em 2014 o TCE-CE
adotou o questionário do IGG 2014 do TCU, tendo havido a respos-
ta ao referido questionário de 36 jurisdicionados. A redução para
35 aqui analisados se deu em função da reforma administrativa a
qual promoveu a junção da Secretaria do Trabalho e Desenvolvi-
mento Social e da Secretaria da Justiça e Cidadania na Secretaria
de Proteção Social, Justiça, Mulheres e Direitos Humanos.
176
Especificamente sobre esse questionário, é importante es-

clarecer que ele está fundamentado nas respostas dos dirigentes
máximos das organizações participantes, coletadas por meio de
questionário de autoavaliação sobre governança pública e sobre
governança e gestão das aquisições. Apresentam-se aqui as res-
postas fornecidas por essa organização, comparadas aos resulta-
dos consolidados por esfera de atuação (municipal, estadual e fe-
deral), por segmento e por grupo de organizações assemelhadas,
além do resultado geral da avaliação. O objetivo deste capítulo
é auxiliar essa organização na avaliação de sua governança em
relação às boas práticas sugeridas no instrumento de autoavalia-
ção e em comparação às demais organizações que participaram
do levantamento. Dessa forma, este documento pode ser utiliza-
do como subsídio na definição de objetivos e na estruturação de
ações de melhoria em governança pública e governança e gestão
das aquisições.
Para melhor compreensão das informações, recomenda-se a
leitura dos relatórios dos acórdãos dos levantamentos de gover-
nança pública e governança e gestão das aquisições, dos relatórios
e dos votos que os fundamentaram, bem como das informações
complementares aos relatórios individuais, todos disponíveis no
sítio eletrônico www.tcu.gov.br/perfilgov, ícone “Resultados”. Re-
comenda-se também que, em atendimento ao princípio da trans-
parência, essa organização avalie a conveniência de divulgar pu-
blicamente as informações contidas neste capítulo.
O levantamento foi realizado pelo TCU, em coordenação com
o Instituto Rui Barbosa, a Associação dos Membros dos Tribunais
177
de Contas do Brasil (ATRICON), e mais 28 tribunais de contas

de estados/municípios. Para ajustar os termos do levantamento,
foi celebrado, em 04/08/2014, um Acordo de Cooperação Técnica
entre os partícipes.
Os excertos dos referenciais de boas práticas em governança
pública e em governança e gestão das aquisições que inspiraram
os itens avaliados nos questionários podem ser consultados no
endereço eletrônico http://www.tcu.gov.br/perfilgov, ícone “Pes-
quisa”. A versão final dos questionários resultou de um amplo
processo de revisão e validação, envolvendo reuniões com repre-
sentantes de organizações federais para validação do questioná-
rio de governança pública, e a realização de dois painéis de refe-
rência para validação de ambos os questionários.
Foi definido que haveria dois tipos de questionário: um simpli-
ficado, contendo menor quantidade de itens de controle (pergun-
tas), com aplicação em organizações com estrutura mais simples
(e que, em princípio, necessitam de menos controle por estarem
sujeitas a menor quantidade de riscos relevantes); e um comple-
to, contendo todos os itens de controle (perguntas) do modelo,
aplicável a organizações mais complexas (e que, em princípio,
necessitam de mais controle por estarem sujeitas a maior quanti-
dade de riscos relevantes).
Com o objetivo de auxiliar os respondentes no correto preen-
chimento do questionário, foram elaborados e publicados na pá-
gina do levantamento na internet os seguintes materiais de apoio:
instruções de preenchimento, respostas para as dúvidas mais fre-
quentes e glossário. Esses documentos de autoajuda, atualizados
178
durante toda a execução do trabalho (inclusive durante a coleta

de dados), constituiu-se no suporte de 1º nível aos respondentes.
Cada tribunal de contas partícipe designou uma equipe de
servidores para esse trabalho. Tais equipes ficaram responsáveis
pelo suporte de segundo nível, esclarecendo as dúvidas dos juris-
dicionados e acompanhando-os durante o período de aplicação do
questionário. Os contatos das equipes ficaram disponíveis no site
www.tcu.gov.br/perfilgov. A equipe do TCU responsabilizou-se
pelo suporte de 3º nível, esclarecendo dúvidas das equipes dos
tribunais de contas, por meio do endereço eletrônico perfilgov@
tcu.gov.br; e pelo suporte de segundo nível, somente por e-mail,
aos municípios do estado de São Paulo, com exceção da capital.
Todas as comunicações para as organizações selecionadas
foram encaminhadas com aviso de recebimento, dando ciência
da realização do levantamento, informando um código de acesso
individual e o endereço eletrônico onde se encontrava o questio-
nário, assim como o prazo para preenchimento.
O Tribunal de Contas do Estado do Ceará, dentre outros,
elaborou e encaminhou diretamente as comunicações aos seus
jurisdicionados. A partir dos dois instrumentos de autoavaliação
desenvolvidos, foram elaboradas três versões do questionário on-
-line, conforme explicitado abaixo, cujas assertivas são chamadas
de “itens de controle”:
1. Questionário completo de Governança Pública e de Gover-

nança e Gestão de Aquisições – composto por 138 itens de
controle de governança pública e 95 itens de controle de go-
179
vernança e gestão das aquisições – foi aplicado às organiza-

ções das administrações públicas estaduais, e às municipais
cujos municípios possuem mais de 100.000 habitantes;
2. Questionário simplificado de Governança Pública e de Go-
vernança e Gestão de Aquisições – composto por 62 dos 138
itens de controle de governança pública, e 61 dos 95 itens de
controle de governança e gestão das aquisições – foi aplica-
do às organizações das administrações públicas municipais
cujos municípios possuem menos de 100.000 habitantes;
3. Questionário completo de Governança Pública – composto
pelos 138 itens de controle de governança pública – foi apli-
cado às organizações da administração pública federal.
Os questionários simplificados foram compostos por questões

retiradas dos questionários completos. A escolha dos itens foi fei-
ta com base em critérios como simplicidade, importância e apli-
cabilidade em organizações de menor porte orçamentário e ad-
ministrativo. O questionário foi composto por questões objetivas,
tipo “única escolha”, sinalizadas com uma lista de alternativas
mutuamente exclusivas que permitiam ao usuário a escolha de
apenas um valor entre os sete possíveis: atende em grande parte
ou totalmente; atende em parte; atende em menor parte, decidiu
adotá-lo; não atende porque há impossibilidade legal de adotá-lo;
não atende porque o custo-benefício é desfavorável ou não atende
e não deliberou a respeito.
De acordo com o Referencial Básico de Governança Aplicável
a Órgãos e Entidades da Administração Pública (RBG), o meca-
nismo de liderança é formado por quatro componentes. São eles:
180
• Componente L1 – Pessoas e Competências – formado por

quatro práticas relacionadas à seleção, capacitação, avalia-
ção de desempenho e sistema de benefícios dos membros da
Alta Administração/conselhos. Avalia a capacidade da organi-
zação em garantir que seus profissionais detenham as com-
petências necessárias ao exercício do cargo;
• Componente L2 – Princípios e Comportamentos – formado
por três práticas associadas ao comprometimento da Admi-
nistração/conselhos com valores éticos, integridade e obser-
vância e cumprimento da lei. Avalia a capacidade das organi-
zações públicas estabelecerem mecanismos para garantir a
atuação de suas lideranças e agentes de acordo com princí-
pios da ética, legalidade e legitimidade;
• Componente L3 – Liderança Organizacional – constituído
por cinco práticas ligadas a monitoramento da gestão; res-
ponsabilidade por alcance de resultados e pela gestão de ris-
cos e controle interno; avaliação do atingimento de metas;
e delegação de competências. Essas práticas estimulam alta
administração a monitorar e avaliar a gestão, com vistas ao
alcance de resultados;
• Componente L4 – Sistema de Governança – constituído por
três práticas direcionadas ao estabelecimento do sistema de
governança da organização, e ao balanceamento de poder
e segregação de funções críticas. O sistema de governança
representa o modo como os diversos atores se organizam,
interagem e atuam para obter boa governança. Já o balan-
ceamento de poder e segregação de funções são conceitos
181
complementares e essenciais para evitar a concentração de

autoridade nas mãos de um ou poucos indivíduos, ou ainda
o exercício, por um único agente, de funções incompatíveis
entre si. Tais práticas são fundamentais para o alcance da boa
governança.
O mecanismo de estratégia é formado por três componentes.

São eles:
• Componente E1 – Relacionamento com partes interessadas

– formado por quatro práticas que direcionam a organização
a considerar a atuação e opinião das partes interessadas na
formulação, implementação, monitoramento e avaliação de
políticas públicas. As “partes interessadas”, também chama-
das stakeholders, são pessoas, grupos ou instituições cujos
interesses podem ser afetados, negativa ou positivamente,
pelo processo de prestação de serviços públicos;
• Componente E2 – Estratégia organizacional – constituído
por três práticas concernentes ao estabelecimento da estra-
tégia da organização, bem como ao monitoramento e avalia-
ção da sua execução. Avalia a capacidade das organizações
públicas formularem estratégias a partir da visão de futuro,
da análise dos ambientes interno e externo, e da missão insti-
tucional, implementando-a com vistas ao alcance de objetivos
e maximização de resultados;
• Componente E3 – Alinhamento transorganizacional – forma-
do por uma prática, a qual é voltada para estimular as orga-
nizações a trabalharem em conjunto para formulação, imple-
182
mentação, monitoramento e avaliação de políticas públicas,

evitando assim superposições ou esforços improdutivos.
O mecanismo de controle é formado por três componentes.

São eles:
• Componente C1 – Gestão de riscos e controle interno – for-

mado por duas práticas relacionadas ao estabelecimento,
monitoramento e à avaliação da estrutura de gestão de ris-
cos. Avalia a capacidade da organização em assegurar que
a gestão de riscos seja eficaz e contribua para a melhoria de
desempenho organizacional;
• Componente C2 – Auditoria interna – constituído por três
práticas com vistas a existência, independência e utilidade
da função de auditoria interna. Avalia a estruturação e in-
dependência da função de auditoria interna, bem como sua
capacidade de adicionar valor à organização;
• Componente C3 – Accountability e transparência – cons-
tituído por quatro práticas relacionadas a transparência,
prestação de contas e avaliação da satisfação das partes in-
teressadas. Essas práticas estimulam a organização a adotar
mecanismos de prestação de contas e de responsabilização
dos resultados dos sistemas de governança e gestão.
A Figura 17 sintetiza para os 35 jurisdicionados, o modelo do

Referencial proposto pelo TCU, em conformidade com os três me-
canismos de governança – liderança, estratégia e controle – que são
183
divididos em componentes (dez no total). Os componentes, por sua

vez, possuem práticas, e as práticas são mensuradas por meio da
implementação dos seus itens de controle. Conforme já mencionado,
os itens de controle são as assertivas do questionário. No agregado,
a análise se dá pelo Índice Geral de Governança Simplificado (IGGS).
Figura 17: Histograma dos jurisdicionados por tipo de

mecanismo que compõe o IGGS (2014)
Fonte: TCE-CE (2015).
Com exceção do mecanismo de controle, onde nitidamente

há uma forte concentração com 22 jurisdicionados em estágio ini-
cial, nos demais mecanismos (liderança e estratégia) assim como
184
no agregado, parece haver uma distribuição equilibrada entre os

estágios inicial e intermediário.
Observando o IGGS, preocupa haver menos de 20% dos juris-
dicionados com nível considerado aprimorado de governança e
gestão. Na média dos 7.770 jurisdicionados que responderam em
todo o país, tem-se um IGGS de 4,9%, enquanto a média dos 36
jurisdicionados do Ceará foi de 48%. Os órgãos com maior nível
de IGGS foram respectivamente: o Instituto de Saúde dos Servi-
dores, o Corpo de Bombeiros, a Polícia Civil e o Tribunal de Con-
tas e Secretaria de Planejamento. Por outro lado, é preocupante o
nível de combate a fraude e corrupção observado no Departamen-
to Estadual de Rodovias, na Companhia de Desenvolvimento do
Complexo Industrial e Portuário do Pecém S.A. e na Controladoria
Geral de Disciplina.
6.5. Resultados
Alinhado ao RCFC do TCU, para a apresentação do mapa,

escolheu-se o formato de mapa de calor, vastamente utilizado na
avaliação de riscos. Esta ferramenta mostra o quanto uma dada
instituição pública está exposta ao risco de fraude e corrupção.
Para a leitura dos resultados, é preciso considerar que os poderes
econômico e de regulação estão relacionados aos valores que o
órgão dispõe para desembolsar ou ao quanto ele pode influenciar
um mercado consumidor específico, proporcionando (ou reduzin-
do) ganhos a entes privados. Vale salientar que, quanto menor o
grau de robustez dos controles (IGGS, que varia de 0% a 100%),
185
maior será a fragilidade da instituição no enfrentamento da frau-

de e da corrupção (100% – IGGS). Diante disso, as escalas de
exposição aos riscos foram apresentadas da seguinte maneira:
quanto maior o grau alcançado de robustez de controles, menor
será a fragilidade da instituição naquele aspecto.
res verde (baixa exposição), amarela (intermediária exposição),
laranja (alta exposição) e vermelha (muito alta exposição). O po-
sicionamento da instituição no mapa permitirá várias inferências
sobre o seu grau de exposição, como, por exemplo, que ela tem
alto Poder Econômico, mas possui e utiliza controles suficientes
para minimizar os riscos de fraude e corrupção. Da mesma forma,
que ela tem o poder de fixar regras que podem, da noite para o
dia, gerar diversos bilhões de reais para um dado mercado e a
escolha de seu dirigente máximo não contempla requisitos sufi-
cientes para garantir a adequabilidade dessa escolha.
A Figura 18 reporta o mapa de calor considerando o poder de
regulação.
186
Figura 18: mapa de Calor Fragilidade (100% - iggs) vs . poder de regulação
Fonte: elaBoração própria .
187
A Tabela 4 resume a quantidade de órgãos por região de exposição.
Tabela 4: Resumo dos mapas de calor fragilidade (Figuras 5 e 6)

Fragilidade versus Fragilidade versus
NÍVEL DE EXPOSIÇÃO
Poder Econômico Poder de Regulação
BAIXA 10 28,6% 3 8,6%
INTERMEDIÁRIA 9 25,7% 19 54,3%
ALTA 10 28,6% 11 31,4%
MUITO ALTA 6 17,1% 2 5,7%
Total 35 100,0% 35 100,0%
Fonte: (LIMA et al , 2020)14.
A Figura 18 reporta o mapa de calor considerando o poder

econômico.
14 Observação: Apenas 24 jurisdicionados realmente aparecem no mapa de calor

reportado na Figura 6, o qual considera o poder econômico, mesmo havendo 35 juris-
dicionados. A razão para tal é que seguindo o RCFC do TCU, o eixo vertical do mapa de
calor precisa seguir uma escala em logaritmo e dos 35 jurisdicionados, 10 tiveram gasto
nulo discricionário em 2018 nas rubricas contempladas no cálculo, impossibilitando a
presença deles no mapa de calor. Ainda assim, é possível classificá-los em termos do
nível de exposição, baseando-se apenas no nível de fragilidade.
188
Figura 18: mapa de Calor Fragilidade (100% - iggs) vs .

poder eConÔmiCo (r$ milhões )
Fonte: elaBoração própria.

oBservação: seguindo o rCFC do tCu, o eiXo vertiCal do mapa de Calor preCi -
sa seguir uma esCala em logaritmo .
A primeira diferença entre as quantidades de órgãos nas pos-

síveis quatro áreas de exposição ao risco, considerando o poder
de regulação ou o poder econômico, se dá em razão de apenas 25
dos 35 reportarem gastos com rubricas discricionárias em 2018,
de forma que por apresentarem poder econômico nulo, no má-
189
ximo podem ser classificados como de exposição baixa ou inter-

mediária ao risco. Isso em partes explica a concentração de dez
órgãos na faixa de exposição baixa baseado no poder econômico,
segundo a Tabela 4, enquanto há apenas três na mesma faixa,
considerando o poder de regulação, na Figura 18.
Em ambas as figuras, uma quantidade parecida de jurisdi-
cionados com exposição alta ao risco, sendo preocupante mesmo
haver seis órgãos com exposição ao risco tida como muito alta,
em razão do elevado poder econômico, dos quais, dois se man-
têm como também muito expostos ao risco, baseado no poder de
regulação. Estes dois órgãos são a Secretaria do Esporte e Ju-
ventude (SESPORTE) e a Polícia Militar do Ceará (PMCE). Eles
apresentam IGGS de 25% e 36%, o que implica em fragilidade de
75% e 64%, respectivamente. Mesmo havendo órgãos com maior
fragilidade, como o Departamento Estadual de Rodovias (DER) e
a Controladoria Geral de Disciplina (CGD), estes órgãos se situam
em situação de elevada exposição em ambas as figuras, pois além
de frágeis estão associados a um poder de regulação com escala
de relevância alta, em virtude dos temas de maior significância,
ao mesmo tempo em que possuem orçamentos elevados com des-
pesas discricionárias, principalmente a PMCE. Esta gastou em
2018 mais de R$ 100 milhões com finalístico, totalizando uma
despesa discricionária superior a R$ 230 milhões, sendo o quarto
jurisdicionado com maior despesa.
Dentre os demais órgãos da Administração Direta ou Indire-
ta, sugere-se ainda atenção em relação à Secretaria da Fazenda
(SEFAZ), ao Departamento Estadual de Rodovias (DER) e à Se-
190
cretaria de Recursos Hídricos (SRH), pois estão com exposição

ao risco econômico muito alta e estão no limite entre a exposição
alta e muito alta, considerando-se o poder de regulação. Em par-
tes, isso se deve ao nível de fragilidade, já que há limitações e res-
ponsabilidades que impedem uma redução drástica nos poderes
econômico e de regulação destes jurisdicionados. A fragilidade
desses órgãos oscila entre 69% e 89%.
Uma especial atenção deve ser dispensada ao Gabinete do Vi-
ce-Governador, tido como exemplar, principalmente por ter fragi-
lidade de 11%, o que reduz sua exposição ao risco, aliado ao fato
de não ter poder de regulação e gastos discricionários da ordem
de R$ 7 milhões.
191
capítulo 7
Índice de qualidade de gestão municipal

Ricardo Wagner Cavalcante Brito, Sarah Mesquita Lima,
Mateus de Carvalho Sousa
7.1. Contexto inicial
Em agosto de 2017, a Assembleia Legislativa do Ceará por

meio da Emenda Constitucional nº. 92 /2017 extinguiu o Tribunal
de Contas dos Municípios do Ceará – TCM-CE, e, com isso, todas
as competências do órgão extinto ficaram a cargo do Tribunal de
Contas do Estado do Ceará – TCE-CE. Nesse contexto, além das
atribuições do TCE-CE previstas no Art. 71 da Constituição de
1989, associadas à fiscalização e aos julgamentos das contas pú-
blicas dos jurisdicionados na esfera estadual, foram acrescidas,
conforme citado no parágrafo anterior, também a fiscalização e o
julgamento das contas municipais.
A extinta corte realizava inspeções e promovia outras ativi-
dades para prevenir as práticas irregulares na gestão dos 184
municípios cearenses, sendo sua atuação voltada principalmente
para julgamento das contas municipais, podendo condenar os res-
ponsáveis a pagamento de multas e débitos quando detectadas
irregularidades, assim como também encaminhar ao Ministério
Público quando houvesse indícios de atos de improbidade admi-
nistrativa.
Como órgãos colegiados que são, tanto o TCM-CE como o
TCE-CE têm suas deliberações proferidas em plenário ou em suas
câmaras, em sessões ordinárias e extraordinárias. Para tal, es-
sas cortes recebem periodicamente as tomadas e prestações de
suas unidades jurisdicionadas, que eram as secretarias e órgãos
municipais e todos aqueles responsáveis pela gestão de recursos
públicos municipais. As contas são analisadas a posteriori, sob os
193
aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade e, após sua

apreciação, são julgadas como:
• Regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva,

a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legi-
timidade e a economicidade dos atos do responsável.
• Regulares com ressalva, quando evidenciarem improprie-
dades ou qualquer outra falta de natureza formal, ou ainda a
prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico que não seja
de natureza grave e que não represente injustificados danos
ao erário.
• Irregulares, quando comprovadas quaisquer das seguintes
ocorrências: omissão no dever de prestar contas; grave in-
fração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; injusti-
ficados danos ao erário, decorrente de ato ilegítimo ou an-
tieconômico; desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores
públicos; reincidência no descumprimento de determinação,
de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo
de tomada ou prestação de contas através de documentação
escrita.
• Iliquidáveis, quando em caso fortuito ou de força maior,
comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar
materialmente impossível a apreciação ou julgamento.
194
Quando as contas são julgadas irregulares, as penalidades

mais comumente aplicadas, de acordo com o caso, são:
• Multas, para as contas julgadas irregulares de que não re-

sulte débitos; atos praticados com grave infração à norma
legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, or-
çamentária, operacional e patrimonial; não atendimento, no
prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do Relator ou
a decisão do Tribunal; obstrução ao livre exercício das inspe-
ções e auditorias realizadas pelo Tribunal; atraso na remessa
de balancetes mensais e prestação de contas anual; sonega-
ção de livros e documentos de sua gestão; reincidência no
descumprimento de determinação do Tribunal; atos que evi-
denciem impropriedades ou qualquer outra falta de natureza
grave e que não represente injustificado danos ao erário.
• Débitos, para os atos ilegítimo ou antieconômico de que
resulte injustificado dano causado ao erário.
Além de suas funções em termos de fiscalização e julgamen-

to, destaca-se que o TCE-CE vem buscando meios para exercer a
função de monitorar a gestão dos recursos públicos municipais
por meio de indicadores. São exemplos deste esforço, o Índice
de Transparência Municipal (ITM) e o Índice de Efetividade da
Gestão Municipal (IEGM). Mais especificamente, a cada ano, o
Tribunal de Contas do Estado do Ceará analisa informações pre-
sentes nos portais de transparência dos 184 municípios do Estado
e estabelece o Índice de Transparência Municipal – uma escala de
195
notas baseada no nível de conformidade à Lei da Transparência

(Lei Complementar nº 131/2009) e à Lei de Acesso à Informação
(Lei nº. 12.527/2011). Já o IEGM é uma ferramenta, apurada anu-
almente, destinada a mensurar a eficácia das políticas públicas
municipais por meio de preenchimento de informações levanta-
das a partir de questionários a serem preenchidos pelos gestores
e proporcionar múltiplas visões sobre a gestão municipal em sete
dimensões (Educação, Saúde, Planejamento, Gestão Fiscal, Meio
Ambiente, Cidades Protegidas e Governança em Tecnologia da
Informação).
Vale mencionar também o Relatório de Acompanhamento Ge-
rencial (REAGE), o qual tem como objetivo auxiliar as administra-
ções municipais a promoverem o equilíbrio fiscal com publicação
quadrimestral de números e gráficos que trazem números e grá-
ficos das receitas e despesas que permitem uma análise sobre o
desempenho das gestões.
Nesse contexto e considerando que o antigo TCM-CE repassou
para o TCE-CE um sistema simples de repositório de dados que
registra todos os julgamentos e os seus resultados, útil para quan-
tificar o número de processos irregulares e os valores dos débitos
aplicados, se propõe aqui a criação, a implementação e a institucio-
nalização de um Índice de Qualidade da Gestão Municipal (IQGM).
O IQGM do TCE-CE é um indicador que se propõe a mensurar
o grau de gestão dos Municípios Cearenses por meio, principal-
mente, de dados de julgamentos do TCE-CE, e considerando tam-
bém os números de orçamento, população e do Produto Interno
Bruto Municipal – PIB.
196
Para a composição desse índice, propõe-se que sejam utiliza-

dos os três tipos de processos mais importantes julgados pelo Tri-
bunal de Contas, ou seja, Prestação de Contas de Gestão – PCS
(são aquelas prestadas pelos secretários), Tomadas de Contas de
Gestão – TCS (são processos abertos nos casos em que os gestores
não prestam contas) e Tomada de Contas Especial - TCE. O proces-
so de Prestação de Contas de Governo (PCG) não será incluído pelo
fato de o TCE–CE não julgar esse tipo de processo. Também serão
excluídos os valores de “débitos solidários” para evitar a duplici-
dade e as multas aplicadas por se tratarem muitas vezes de falhas
formais e, por essa razão, não serem considerados como casos de
corrupção governamental, diferentemente dos débitos nos quais
consegue-se comprovar e quantificar danos ao erário.
Com o índice, será possível realizar uma análise da gestão
dos municípios sob a perspectiva do TCE-CE, configurando-se em
mais uma ferramenta para o monitoramento dos municípios, e
desta forma possibilitar ao controle externo direcionar melhores
esforços (fiscalização e orientação). Assim como também ser mais
um instrumento objetivo disponível para que os cidadãos possam
avaliar a gestão dos seus municípios.
O indicador varia de 0 (mínimo) a 100 pontos (máximo). Para
classificar o nível de cada município, são utilizadas quatro cate-
gorias: baixo (de 0 a 70), regular (71 a 80), moderado (81 a 90) e
alto (91 a 100) grau de gestão. Ou seja, quanto mais próximo de
100, maior a qualidade da gestão municipal no período.
197
7.2. Sobre o IQGM
7.2.1. Metodologia e Dados
A metodologia aqui sugerida segue, com adaptações neces-

sárias, a indicada na pesquisa desenvolvida por Boll (2010), um
trabalho premiado pela CGU, o qual se propõe a oferecer para
órgãos de controle e para a academia um Índice de Corrupção
Governamental (ICG) dos estados brasileiros. Em suma, as dife-
renças entre o indicador aqui proposto e o ICG está na esfera
de poder em questão e consequentemente nas fontes de dados
usados. Outra diferença, é que aqui pretende-se inferir sobre a
qualidade da gestão e não na corrupção da gestão.
Especificamente sobre a origem dos dados dos municípios, é
preciso que se esclareça que o extinto TCM-CE não possuía um
sistema semelhante ao Cadastro de Contas julgadas Irregulares
pelo Tribunal de Contas da União (CADIRREG/TCU).
Entretanto tinha um sistema simples que servia como reposi-
tório de dados que registrava todos os julgamentos e os seus resul-
tados. Esse sistema foi repassado para o TCE-CE e utilizado nesta
pesquisa, juntamente com os dados de julgamentos do Sistema do
Acompanhamento de Processos (SAP), sistema utilizado pelo TCE-
-CE para mesmo fim, para quantificar o número de processos irre-
gulares e os valores dos débitos aplicados no ano de 2014.
Vale ressaltar que são considerados no indicador aqui pro-
posto os três tipos de processos mais importantes julgados pelo
TCE-CE, ou seja, Prestação de Contas de Gestão – PCS (são aque-
198
las prestadas pelos secretários), Tomadas de Contas de Gestão

- TCS (são processos abertos nos casos quando os gestores não
prestam contas) e Tomada de Contas Especial - TCE.
O processo de Prestação de Contas de Governo – PCG não foi
incluído pelo fato de o TCE-CE não julgar esse tipo de processo.
Nessas espécies o Tribunal emite parecer prévio e o julgamen-
to cabe às Câmaras Municipais e, em alguns casos, o resultado
dos julgamentos é informado. Outro fato que vale destacar é que
foram excluídos os dados referentes aos valores de “débitos so-
lidários” para evitar a duplicidade e às multas aplicadas por se
tratarem muitas vezes de falhas formais e, por esta razão, não
configurar de forma clara e incontestável que houve má gestão,
diferente dos débitos nos quais consegue-se comprovar e quanti-
ficar danos ao erário.
A base de dados utilizados com julgamentos atualizados até
o dia 03.06.2019 foi obtida junto ao setor de Tecnologia da Infor-
mação do TCE-CE. Como já mencionado, para a construção do
indicador utiliza-se como fonte principal os dados de julgamentos
do Tribunal de Contas do Estado do Ceará TCE-CE. Também são
aplicados os dados da Lei Orçamentaria Anual (LOA) (valor pago),
da população dos municípios e do Produto Interno Bruto (PIB)
dos municípios. Tendo em vista a disponibilidade de dados em
número consistentes, e considerando o prazo (150 ou 120 dias)
que gestores possuem para prestar contas e o tramite processual
dentro do TCE-CE, optou-se por utilizar o ano de 2014 como base.
Os dados foram disponibilizados contendo as seguintes in-
formações referentes ao período de 2014: nome do Município,
199
número de protocolo, tipo de processo, Unidade gestora, ano de

competência, tipo de julgamento, data de sessão, relator, decisão/
penalidade, valores aplicados de multas e débitos e os valores
pagos de multas e débitos. Posteriormente, a base de dados foi
convertida em planilha eletrônica, onde, por meio de tabelas di-
nâmicas, foram consolidados os valores dos débitos aplicados e o
número de processos julgados irregulares por municípios.
7.2.2. Análise exploratória dos dados
7.2.2.1. Volume de recursos e quantidade de processos

apurados no ano de 2014
A maior parte dos Municípios, 155 de 184, não apresentou

débitos. Considerando os demais que apresentaram, tem-se uma
soma do valor dos débitos aplicados nos 184 municípios, com jul-
gamento de 54,61% dos processos de 2014, de R$ 13.510.055,69
(treze milhões, quinhentos e dez mil e cinquenta e cinco reais e
sessenta e nove centavos).
Basicamente três municípios, Quixadá, Guaiuba e Camocim,
representaram quase 70% do valor dos débitos aplicados em
2014, apresentando respectivamente os percentuais de 30,94%,
29,05% e 9,85%. Ver a Figura 19 para os dez municípios com
maior volume de débitos.
200
Figura 19: muniCÍpios Com maior déBito apliCado (% do déBito total em 2014)
Fonte: tCe-Ce.
7.2.2.2. Quantidade de processos julgados irregulares no

ano de 2014
No que diz respeito ao número de processos julgados irregu-

lares, o Município de Potengi foi responsável por 2,82% das con-
tas julgadas irregulares pelo TCM-CE no período em questão, se-
guido por Aiuaba, com 2,28%, Jardim, com 2,14%, Santa Quitéria,
com 2,01%, e Ipu também com 1,88%. Em relação ao restante dos
201
Municípios, vale destacar que 28 não tiveram nenhum proces-

so julgado irregular, e que 76 tiveram no máximo três unidades
gestoras com contas irregulares. Ver Figura 20 contendo os dez
municípios com mais processos julgados irregulares.
Figura 20: muniCÍpios que mais tiveram Contas Julgadas irregulares

(% da quantidade total em 2014)
Fonte: tCe-Ce.
7.2.2.3. Volume de recursos aplicados nos municípios em

2014, com origem na LOA.
Os recursos da LOA podem ser considerados como a origem

dos débitos aplicados e julgados irregulares pelo TCE-CE, pois foi
202
a má utilização/desvio do dinheiro público que fizeram com que

as contas fossem desaprovadas e que houvesse a determinação de
que o erário fosse ressarcido. Dos dados da LOA disponibilizados,
empenhado, liquidado e pago, foi escolhido o pago por represen-
tar efetivamente saída do dinheiro dos cofres públicos. Conforme
esperado, verificou-se que orçamento de Fortaleza possui o maior
orçamento no período analisado, correspondendo a 32,14% da
somatória de todas as LOAs dos Municípios, seguidos por Mara-
canaú, com 3,01% e Sobral com 2,89% os maiores. Quanto aos
demais municípios, a maior parte deles ficou na faixa percentual
de 0% a 0,5%. Na Figura 21 estão reportados os municípios com
maior participação.
Figura 21: muniCÍpios Com maiores reCursos do loa (% do total em 2014)
Fonte: tCe-Ce.
203
7.2.2.4. População dos municípios em 2014
A população por Municípios utilizada no cálculo dos indicado-

res de corrupção governamental teve a base de dados obtida junto
ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Dos 180
municípios pesquisados o mais populoso foi Caucaia, com 3,78%
da população de todos os Municípios Cearenses analisados. Em
relação às demais cidades, elas ficaram concentradas na faixa de
0% a 0,5% da população do estado. Ver Figura 22 para detalhes
das cidades com maior população.
Figura 22: muniCÍpios Com maior população (% do total em 2014)
Fonte: iBge.
7.2.2.5. PIB dos municípios em 2014
Os dados do Produto Interno Bruto dos municípios cearenses

em 2014 utilizados no IQGM teve a sua base de dados obtida
junto ao Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará –
204
IPECE. Conforme demonstrado na Figura 23 abaixo, o Município

com maior PIB médio no período foi Fortaleza, com quase metade
do PIB total dos municípios, com 44,52% do total, seguido por
Maracanaú, com 5,58%, Caucaia, com 4,43%, Sobral, com 3,04%
e Juazeiro do Norte, com 3,03%.
Os PIBs médios dos municípios ficaram situados na faixa de
0% a 0,5% do total dos municípios.
Figura 23: muniCÍpios Com maior piB (% do total em 2014)
Fonte: ipeCe.
7.2.2. Resultados: Indicadores simples
Com os dados colhidos e já informados nos tópicos anteriores

e constantes nos anexos, e com intuito de buscar a formação do
indicador da qualidade de gestão, procurou-se relacionar as re-
feridas informações e formar indicadores simples para posterior-
205
mente atribuir pesos a estes e gerar os indicadores compostos.

Boll (2010) explana que os indicadores simples medem as rela-
ções diretas ou de proporção entre os fatores. Foram construídos
preliminarmente os seguintes indicadores simples:
• Débitos aplicados/população;
• Débitos aplicados/PIB;
• Débitos aplicados/LOA (valor pago);
• Número de processos julgados irregulares pelo TCM-CE
por ano para cada Município/Número total de processos jul-
gados irregulares.
A seguir, apresentam-se os resultados obtidos para cada um

dos indicadores simples propostos. Todos estão sumarizados na
Tabela 5 abaixo.
Tabela 5: Indicadores simples dos 10 municípios com

maior representatividade por indicador
Valor Valor
Valor Má-
anual de Máximo Processos
ximo dé-
débitos Municípios débitos Municípios Municípios Irregula-
bitos por
per capita por PIB res (%)
LOA(%)
(R$) (%)
153,43 Guaiúba 2552% Guaiúba 9,14% Potengi 2,82%
72,29 Tarrafas 1059% Tarrafas 3,25% Aiuaba 2,28%
49,35 Pindoretama 545% Quixadá 3,20% Jardim 2,14%
Pindoreta- Santana do
45,95 Quixadá 509% 2,54% 2,01%
ma Acaraú
21,4 Aiuaba 264% Camocim 1,30% Ipu 1,88%
14,83 Camocim 248% Aiuaba 0,89% Itapagé 1,88%
206
Tabela 5: Indicadores simples dos 10 municípios com

maior representatividade por indicador (continuação)
Valor Valor
Valor Má-
anual de Máximo Processos
ximo dé-
débitos Municípios débitos Municípios Municípios Irregula-
bitos por
per capita por PIB res (%)
LOA(%)
(R$) (%)
Antonina do
14,6 220% Canindé 0,74% Itatira 1,88%
Norte
Antonina do
13,14 Canindé 178% 0,56% Choró 1,74%
Norte
Limoeiro do
8,11 Saboeiro 150% Saboeiro 0,47% 1,74%
Norte
Várzea
5,84 Chaval 102% 0,39% Beberibe 1,61%
Alegre
• Indicador simples (Débitos aplicados/população): compo-

nente indica o valor dos débitos aplicados per capita para
cada Município. Conforme pode-se observar na Tabela 2, o
município de Guaiúba apresentou o maior valor de débitos
aplicados per capita na quantia de R$ 153,43 por cidadão, se-
guido por Tarrafas, com R$ 72,29 por cidadão, Quixadá, com
R$ 49,35 por cidadão, e Camocim, com R$ 21,40 por cidadão.
• Indicador simples (Débitos aplicados/PIB): o componente
indica o valor dos débitos aplicados com relação ao PIB de
cada município. Verifica-se na Tabela 2 valores exorbitantes
de débitos aplicados em comparação aos PIBs municipais em
várias cidades, com maior destaque para a cidade de Guai-
úba, na qual os débitos aplicados representaram 2552% do
valor do seu PIB no ano analisado.
207
• Indicador simples (Débitos aplicados/LOA): o componente

indica o valor dos débitos aplicados com relação aos recur-
sos da LOA (valor pago) de cada Município. De acordo com
a Tabela 2, constata-se que os valores dos débitos aplicados
não foram tão expressivos, mas são relevantes se compara-
dos ao valor dos orçamentos pago das cidades, sendo nova-
mente Guaiúba o Município que chamou mais atenção nessa
questão.
• Indicador simples (Número de processos julgados irregula-
res pelo TCM-CE por ano para cada Município/Número total
de processos julgados irregulares): o componente indica o
percentual dos processos irregulares por Município. De acor-
do com os números constatados neste indicador simples (Ta-
bela 2) pode-se observar que não há uma discrepância muito
grande entre os processos julgados irregulares nos municí-
pios por ano.
7.2.3. Resultados: IQGM
Tendo em vista que os indicadores simples elaborados são de

escalas de medidas diferentes, foi necessário efetuar a normali-
zação dos dados obtidos para formação do indicador composto.
Assim como no trabalho de Boll (2010), o método de nor-
malização adotado também foi o tipo Re-Scaling anual. Após a
normalização, os dados anuais são convertidos para uma mesma
escala anual que varia no intervalo (0,1), sendo obtido 0 (valor
zero) para o mínimo e 1 para o máximo do período. Por meio dos
208
valores normalizados dos indicadores simples, foi obtido o IQCM,

através da relação abaixo. Pelo fato do objeto da pesquisa se tra-
tar de qualidade da gestão municipal faz mais sentido adotar um
modelo que possua maiores ponderações para os atos de gestão
praticados com os recursos públicos. No modelo em questão, foi
atribuído peso de 0,33 às variáveis socioeconômicas (população e
PIB municipal) e de 0,66 às que envolvem a LOA e quantidade de
processos irregulares. A seguir, apresenta-se a equação adotada
para o cálculo do IQGM, referente ao modelo adotado:
Indicador de Qualidade da Gestão Corrupção Municipal (IQGM) = 100 - 0,33 *{[Dé-

bitos aplicados/população normalizado) + (Débitos aplicados/PIB normalizados)]/2}
+0,33 * (Débitos aplicados/LOA normalizado) + 0,33 * (Número de processos julgados (1)
irregulares pelo TCM-CE por ano para cada Município/Número total de processos
julgados irregulares)
Após aplicação da equação acima obteve-se o IQGM. O indi-

cador varia de 0 (mínimo) a 100 ponto (máximo). Constatou-se
que 28 municípios atingiram a nota máxima de 100 pontos. Na
Figura 24, a seguir, são reportados todos os municípios do estado,
de acordo com o seu IQGM. Para classificar o nível de cada muni-
cípio são utilizadas quatro categorias: baixo (de 0 a 70), regular
(71 a 80), moderado (81 a 90) e alto (91 a 100) grau de gestão. Ou
seja, quanto mais próximo de 100, maior a qualidade da gestão
municipal no período. Observa-se que 141 cidades ocuparam a
primeira categoria (verde), enquanto 30 municípios ficaram no
segundo grupo (amarelo), outros 9 na terceira classe (laranja) e 4
no último grupo (vermelho).
209
Figura 24: mapa da inCidênCia do grau da qualidade da gestão ,

por muniCÍpios – 2014.
7.2.4. Considerações institucionais sobre o IQGM
Considerando que parte significativa do trabalho de vários

setores do TCE-CE se materializa com julgamentos dos proces-
sos, a institucionalização do IQGM se mostra uma boa oportu-
nidade do tribunal de divulgar anualmente de forma sintética o
trabalho realizado na sua principal atividade. Além de expor sua
perspectiva na análise do grau de qualidade de gestão municipal
e estimular uma competição sadia entre gestores para estarem
nas melhores colocações no ranking.
A divulgação do referido indicador ocorrerá com produção
de relatório evidenciando sua metodologia conforme exposta nes-
210
te capítulo, indicando também todos os dados utilizados de cada

município de forma individual, como números de processos julga-
dos irregulares, valores imputados em débito e evolução histórica
dos fatores que compõem o índice. Algo semelhante ao que existe
com o REAGE. Além da realização de mapas para facilitar a vi-
sualização do resultado do IQCM. Esta ferramenta visual pode
ser aperfeiçoada e expandida para um outro serviço de mapa de
cores que evidencie de forma clara e simples os processos julga-
dos irregulares, valores imputados em débito, e os indicadores
simples utilizados simples para formar o índice de qualidade de
gestão municipal, como forma de ampliar ainda mais a transpa-
rência do TCE-CE.
Além do mais, o IQCM pode ser utilizado para vários estudos
nas áreas de políticas públicas e qualidade da gestão Municipal
por exemplo, como também análise conjunta com outros indica-
dores, como o da Federação das Indústrias do Estado do Rio de
Janeiro – FIRJAN, IEGM CE, Índice de Transparência Municipal
do TCE-CE, dentre outros. Do mesmo modo possibilitará estudos
estatísticos com dados sobre educação, saúde, segurança e afins.
Como sugestão para aperfeiçoar a análise IQGM, propõe-se
que seja elaborado, pelo TCE-CE, um código para classificação
das irregularidades e para unidades gestoras, a fim de possibilitar
a identificação das causas ou motivos nas inscrições das multas
e dos débitos apurados tanto na perspectiva de Município como
na de unidade gestora (Saúde, Educação, Assistência Social, den-
tre outras), e, dessa forma, obter o histórico dos municípios e
proporcionar um monitoramento mais detalhado, possibilitando
211
ao controle externo direcionar melhores esforços (fiscalização e

orientação) para que os recursos públicos municipais sejam usa-
dos de maneira mais efetiva e minimizadas a malversação dos
recursos públicos.
7.2.5. Comparação: IQGM vs. IFDM
O Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal (IFDM) con-

siste em um indicador anual proposto e mensurado pelo Sistema
FIRJAN desde 2008, cujo intuito é acompanhar o desenvolvimento
socioeconômico de todos os mais de 5 mil municípios brasileiros.
O IFDM se baseia em três áreas de atuação: (i) emprego e ren-
da; (ii) educação; e (iii) saúde. Construído a partir dos dados ofi-
ciais obtidos juntos aos respectivos ministérios, a metodologia do
IFDM possibilita determinar, com precisão, se a melhora relativa
ocorrida em determinado município decorre da adoção de políti-
cas específicas ou se o resultado obtido é apenas reflexo da queda
dos demais municípios. Desde 2014, a metodologia do IFDM foi
aprimorada, visando buscar padrões de desenvolvimento encon-
trados em países mais avançados, utilizando-os como referência
para os municípios. Outro ponto importante foi a atualização de
metas e parâmetros nacionais. Neste caso, o ano de referência
deixou de ser 2000 e passou a ser 2010. De leitura simples, o
índice varia de 0 (mínimo) a 1 ponto (máximo) para classificar o
nível de cada localidade em quatro categorias: baixo (de 0 a 0,4),
regular (0,4 a 0,6), moderado (de 0,6 a 0,8) e alto (0,8 a 1) desen-
volvimento. Ou seja, quanto mais próximo de 1, maior o desenvol-
vimento da localidade.
212
Por possuírem metodologias diferentes e se basearem tam-

bém em dados bem diferentes, o IQGM e o IFDM podem e devem
ser usados de maneira a se complementarem em análises empí-
ricas. Nesse sentido, apenas visando estabelecer uma pioneira
comparação entre ambos os indicadores sobre a gestão dos mu-
nicípios cearenses, tem-se reportado na Figura 24 e 25 ambas as
incidências no mapa do estado do Ceará. Já na Figura 13, eviden-
cia-se um baixo poder de explicação do IQGM a partir do IFDM,
além de haver uma correlação positiva, porém baixa (0,08) entre
ambos os índices.
Essa evidência deve ser interpretada pelo fundamento, pela
relevância e pela aplicação bastante distinta entre os índices, os
quais não devem rivalizar ou competir entre si, mas sim serem
usados como ferramentas complementares de avaliação anual
dos municípios.
213
Figura 25: mapa Comparativo doiqgm (esquerda) versus

iFdm (direita) – 2014
Figura 26: Correlação entre iqgm e o iFdm – 2014
214
capítulo 8
Detecção de corrupção na aquisição de bens e
contratação de serviços pelos municípios cearenses
8.1. Apresentação
A corrupção é definida como o abuso de um poder confia-

do a um indivíduo para obtenção de um retorno privado (ROSE-
-AKCERMAN; PALIFKA, 2016). Sua relação com outros fatores
(econômicos, sociais, culturais, etc.) vem sendo estudada pelos
cientistas na busca de estabelecer suas causas ou principais de-
terminantes, bem como identificar as consequências dos atos cor-
ruptos para a sociedade.
Na década de 1960, alguns autores (LEFF, 1964; NYE, 1967;
HUNTINGTON, 1968), parte da corrente revisionista, defendiam
que a corrupção poderia promover o desenvolvimento econômi-
co, pois as práticas corruptas causariam o aumento da eficiência
econômica, agilizando procedimentos burocráticos e, consequen-
temente, reduzindo o tempo para obtenção de licenças e autoriza-
ções, muito comum em países em desenvolvimento.
Por sua vez, em 1978, Rose-Ackerman salienta que o (1) ex-
cesso de regulamentação e a (2) discrição assegurada a certos
burocratas são dois aspectos reciprocamente associados à cor-
rupção. Para referida autora, quanto maior a intervenção estatal
– leia-se, maior regulamentação –, maior será a corrupção, uma
vez que a regulamentação excessiva estimula a invasão da bu-
rocracia sobre a atividade privada, aumentando os riscos para o
surgimento de mercados paralelos, nos quais os servidores e po-
líticos possuem maior poder discricionário (ROSE-ACKERMAN,
1978). Dessa forma, Rose-Ackerman (1978) contraria os adeptos
da visão revisionista, uma vez que para a autora a corrupção im-
216
pacta negativamente a economia e as organizações públicas, pois

o funcionário público buscará maximizar suas vantagens indepen-
dentemente da melhor prestação de serviços.
Nas últimas décadas, o número de trabalhos empíricos ana-
lisando a relação entre a corrupção e os mais diversos fatores
cresceu, conforme explicitado em Lima (2017). A exemplo desses
trabalhos, é possível citar Mauro (1995), Tanzi e Davoodi (1998),
Andvig et al. (2001), Silva, Freitas e Bandeira (2001) e Gupta,
Davoodi e Alonso-Terme (2002). No entanto, referidos trabalhos
baseiam-se em medidas de percepção sobre a corrupção e não em
medidas de corrupção propriamente ditas, em virtude da dificul-
dade de mensuração da corrupção, o que compromete a precisão
dos resultados.
Desse modo, nesta seção, objetiva-se propor meios de detec-
ção de indícios de corrupção de modo mais objetivo, ou seja, por
meio da análise de dados das aquisições de bens e contratações
de serviços por parte das gestões municipais cearenses.
Acerca da aquisição de bens, foram eleitos os itens: (1) com-
bustíveis, (2) merenda escolar e (3) medicamentos, com funda-
mento no resultada da pesquisa de Chizzotti et al. (2012), os quais
apontam que as verbas mais fraudadas são aquelas destinadas à
aquisição de combustíveis e merenda escolar, bem como as rela-
cionadas à saúde.
Por sua vez, em relação à contratação de serviços, elegeu-se
os serviços tipicamente contratados pelas prefeituras municipais
e de difícil controle. São eles: (1) serviços de limpeza predial; e
(2) serviços de limpeza urbana.
217
8.2. Aquisição de bens
8.2.1. Combustíveis
De acordo com Trevisan, Chizzotti et al. (2003), “no consumo

de gasolina, diesel e álcool pela frota da prefeitura encontra-se
uma das formas mais comuns fraudes contra os recursos públi-
cos” (TREVISAN et al., 2003, p. 39 e 40). De acordo com refe-
ridos autores, ocorre fraude, principalmente, quando não existe
controle de estoque ou, quando existe, os funcionários encarrega-
dos de monitorá-lo fazem parte do esquema de corrupção. Diante
do exposto, os mesmos autores afirmam que só se justifica que
uma prefeitura tenha seus próprios depósitos de combustível se
os preços praticados nos postos de gasolina instalados na cidade
forem exorbitantes ou se inexistirem locais para o abastecimento
no município.
O tema foi objeto de estudo da dissertação de mestrado de
Lima (2017), pesquisa que objetivou possibilitar a aferição dos
excessos de gastos com combustíveis a partir da comparação do
desempenho de cada município do estado da Paraíba. Para tan-
to, fez uso de métodos não paramétricos de análise de fronteira,
Data Envelopment Analysis (DEA) e Free Disposal Hull (FDH).
Almeida, Justo, Oliveira e Silva (2016) também analisaram o tema
através do modelo Almost Ideal Demand System (AIDS) para o
estado do Pernambuco.
Neste capítulo, propõe-se aferição dos padrões de consumo e
gastos com combustíveis. Para a elaboração desse levantamento
218
foram utilizados os dados constantes das bases do TCE-CE, mais

precisamente as tabelas que descrevem o teor do gasto, confor-
me definição dos próprios gestores dos recursos, ou seja, os juris-
dicionados. Atualmente, as referidas bases de dados contam com
cerca de 12 milhões de notas descritivas. No entanto, apesar de
existir uma regulamentação acerca de um padrão de identificação
dos gastos de cada jurisdicionado (Lei nº. 4.230/1964), não existe
a obrigatoriedade da identificação completa do gasto, sendo exigi-
dos apenas os primeiros seis dígitos de cada código. No caso dos
gastos com combustível, o código exigido é o 33.90.30, que iden-
tifica apenas que o gasto se refere ao material de consumo, mas
não especifica exatamente que material é esse, podendo incluir
elementos dos mais diversos, tais como combustível, material de
construção, alimentos para animais, material biológico, material
de cama e mesa, etc. Desta forma, a aferição dos gastos precisou
se utilizar da aplicação de técnicas de análise textual sobre os des-
critivos das notas de empenho informadas pelos jurisdicionados. A
estratégia utilizada teve como objetivo estabelecer padrões e ten-
dências existentes em tais textos e definir quais desses podem ser
classificados como dados de gastos com combustível.
Inicialmente, foi realizado um processo de limpeza e padro-
nização nos descritivos, de forma a eliminar erros de espaçamen-
to duplos ou indevidos e corrigir a escrita de certas palavras ou
expressões. Em seguida, com base na análise prévia dos textos,
foram definidos filtros e expressões regulares. Os filtros básicos
tiveram como objetivo abranger todos os descritivos que conti-
vessem as palavras ou expressões “COMBUST”, “GASOLINA”,
219
“DIESEL”, “ETANOL”, “ABASTEC%VEICUL” ou “ABASTEC%CAR-

RO”. Todos os descritivos foram analisados de forma a ignorar
diferenças entre letras maiúsculas e minúsculas.
Como esperado, o passo seguinte e mais complexo consistiu
em definir quais palavras ou expressões teriam que ser conside-
radas como falsos positivos, ou seja, que, apesar de conter as
expressões básicas, não poderiam ser considerados como gastos
com combustível. Para tanto, a análise textual identificou 582 fil-
tros de texto referentes a gastos de outras naturezas. Tais filtros
foram muito diversos e incluíam expressões como “AQUISICAO
DE VEICULO”, “ALUGUEL DE VEICULO”, “DIARIAS DE”, “DES-
PESAS COM SEGURO”, “ABASTECIMENTO DE AGUA”, “TRANS-
PORTE DE MATERIAL”, SERVICOS MECANICOS”, “DESPESAS
COM HOSPEDAGEM”, etc. Em todos esses casos, em função da
limpeza e da padronização do texto previamente utilizada, a es-
tratégia aplicada desprezou o uso de acentos, espaçamentos du-
plos ou letras minúsculas ou maiúsculas, conforme anteriormente
relatado. Além do trabalho de análise textual, o trabalho de iden-
tificação considerou o cruzamento com a categoria da atividade
econômica do CNPJ informado. Tal elemento se mostrou impor-
tante tanto em relação a uma melhor determinação do tipo de
gasto, quanto na identificação de inconsistências na informação
enviada pelos jurisdicionados.
Ao final da aplicação de tais filtros e procedimentos, foram iden-
tificados cerca de 300 mil registros referentes a gastos com combus-
tível. A precisão estimada é superior a 95%, visto que alguns erros
de escrita muito graves podem ter afetado essa classificação.
220
Para tanto, serão utilizados os dados apresentados na Tabela 5.
Tabela 5: Dados utilizados para aferir padrões de consumo e gasto com combustíveis
Variável Fonte
Despesas com combustíveis SIM / TCE-CE
População municipal IBGE
Área total do município IBGE
Área rural do município IBGE
Distância para Fortaleza Google Maps
Distância para o município de referência Google Maps
Número de internações em deslocamento SIHSUS
Número de alunos que utilizam o trans-
Censo Escolar
porte escolar
Clima IBGE
Altitude IBGE
Região IBGE
Mesorregião IBGE
Informações políticas TRE-CE
Fonte: Elaboração própria .
8.2.2. Merenda Escolar
A falta de qualidade da merenda escolar e o seu consumo des-

proporcional ao número de alunos constituem práticas de desvio
de recursos muito usuais em certas prefeituras, de acordo com
Trevisan et al. (2003).
Desta forma, este capítulo sugere aferição dos padrões de
consumo e gastos com merenda escolar por meio da aplicação do
Coeficiente de Gini, que é uma medida de desigualdade desenvol-
vida pelo estatístico italiano Corrado Gini e publicada no docu-
221
mento “Variabilità e mutabilità” (“Variabilidade e mutabilidade”,

em italiano), em 1912.
A sugestão é que seja feito um Coeficiente de Gini por categoria
de ensino (creche tempo parcial, creche tempo integral, Educação
Infantil, Ensino Fundamental, Ensino Médio, Educação de Jovens
e Adultos, etc.) para cada município e para o estado. A partir do
ranking gerado pelo coeficiente de Gini, os resultados “suspeitos”
seriam analisados considerando as seguintes informações:
• Averiguar se o corpo de funcionários (cozinheiros e meren-

deiros) é compatível à demanda;
• Analisar os 30% do Programa Nacional de Alimentação Es-
colar (PNAE) oriundos da Agricultura Familiar (licitação pode
ser dispensada);
• Observar os fornecedores envolvidos no processo;
• Comparar os resultados com os municípios com coeficien-
tes de Gini mais homogêneos.
Tabela 6: Dados utilizados para aferir padrões de consumo

e gasto com merenda escolar
Variável Fonte
Despesas com merenda escolar SIM / TCE-CE
Número de alunos matriculados
Censo Escolar
por categoria de ensino
Corpo de funcionários relacionados Folha de pagamento e/ou
à merenda escolar Contratos / TCE/CE
Fornecedores SIM / TCE-CE
Cadastro da Agricultura Familiar Instituto Agropolos
222
Vale salientar que as despesas com merenda escolar, as quais

são classificadas no subelemento 306, podem englobar aquisição
de insumos (3.3.90.30) ou contratação de serviços (3.3.90.36 e
3.3.90.39), o que demandará uma análise apurada para que não
haja viés na análise.
8.2.3. Medicamentos
O impacto social e político do atendimento da demanda da

população por medicação é inquestionável. Deste modo, referidas
aquisições podem constituir práticas de desvio de recursos por
parte da administração pública.
Em 1981, Ramos levantou os fatores determinantes do aumento
de gastos com medicamentos no Distrito de Évora em Portugal, ele-
gendo como fator mais relevante o aumento do preço/medicamento
receitado, o que pode ser manipulado considerando os massivos in-
vestimentos da indústria farmacêutica junto à classe médica, o que
recai na supracitada conceituação de corrupção de Rose-Akcerman
e Palifka (2016), a qual considera o abuso de um poder confiado a
um indivíduo para obtenção de um retorno privado.
Dessa forma, este capítulo sugere aferição dos padrões de
consumo e gastos com medicamentos. Para tanto, serão utiliza-
dos os dados apresentados na Tabela 7.
223
Tabela 7: Dados utilizados para aferir padrões de consumo e

gasto com medicamentos
Variável Fonte
Despesas com medicamentos SIM / TCE-CE
População atendida SIHSUS
Estrutura etária da população IBGE
Número de consultas SMS
Número de medicamentos por receituário SMS
Grau de instrução da população atendida IBGE
8.3. Contratação de serviços
A terceirização na Administração Pública é definida por Si-

queira (2016) como o contrato firmado entre Poder Público – to-
mador – e pessoa jurídica da iniciativa privada – empresa tercei-
rizada – que pode ter por objeto (i) o fornecimento de um serviço
relativo às suas atividades-meio; (ii) empreitada de obra e de
serviço ou execução de atividade material relacionada a serviço
público em nome da Administração; e (iii) execução, em nome da
Administração Pública, de atos de consentimento e de fiscaliza-
ção pertencentes ao ciclo de polícia.
Salienta-se que, no âmbito da Administração Pública fede-
ral direta, autárquica e fundacional, a Instrução Normativa nº.
5/2017 dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de
contratação de serviços sob o regime de execução indireta.
Considerando que as normas jurídicas das esferas estaduais e
municipais tendem a seguir as disposições federais, supracitada ins-
trução normativa é um importante direcionador para identificação
das boas práticas a serem adotadas pelos municípios. Deste modo,
neste capítulo, elegeu-se os serviços tipicamente contratados pelas
224
prefeituras municipais com o objetivo de facilitar o cumprimento de

seus deveres de Estado perante a sociedade atendida por elas.
8.3.1. Serviços de limpeza predial
Desde o final da década de 1960, o Brasil tem dedicado aten-

ção às relações trilaterais com Decreto nº. 200/1967 e a Lei nº.
5.645/1970, passando, o governo federal, a oficializar que a Ad-
ministração Pública deveria priorizar a terceirização dos serviços
instrumentais. A lei retromencionada estabelece que o serviço de
limpeza predial deveria ser contratado considerando: (1) a área
física a ser limpa; e (2) o preço do serviço por metro quadrado.
Para relatar gastos com serviços de limpeza predial na admi-
nistração pública, é emblemático relatar a experiência da Polícia
Federal em Mato Grosso (DPF/MT) em 2012, a qual reformulou
os parâmetros de contratação de limpeza, alcançando uma econo-
mia global de 40%, conforme apurado por Santos (2014).
Deste modo, percebe-se que o simples atendimento aos crité-
rios estabelecidos pela legislação não é suficiente para garantir
contratações mais efetivas, o que abre precedentes para corrup-
ção e/ou fraudes. Assim, este capítulo sugere aferição de padrões
de gastos com serviços de limpeza predial por meio da aplicação
de regressão linear e alometria.
O método de Regressão Linear, conforme já descrito por Bet-
tencourt et al. (2007), Melo et al. (2014) e Oliveira, Andrade e
Makse (2014), tem sido utilizado para estimar correlações entre
diversos indicadores, explicando quantitativamente diversos fe-
nômenos a nível de escala.
225
As Leis de Escala estão presentes na ciência há séculos, con-

forme salientado por Caminha (2017), que cita a Lei de Superfície
(RAMEAUX; SARRUS, 1838; RUBNER, 1883) e a Lei de Kleiber
(KLEIBER, 1932) como exemplos. Caminha (2017, p. 29) acres-
centa ainda que “o termo “alometria” foi usado para descrever
leis de escala biológicas gerais durante décadas”, no entanto não
se restringe aos estudos biológicos, podendo ser citados diversos
estudos de sua aplicação a outras áreas (Bettencourt et al., 2007;
Melo et al., 2014; Caminha et al., 2017).
Uma equação alométrica descreve o crescimento correlacio-
nado de uma variável Y em função de outra variável X, através de
uma função Y = αXβ, onde:
• α é o coeficiente alométrico; e
• β é o expoente alométrico.
O coeficiente alométrico, α, é responsável por dimensionar a

diferença de escala entre X e Y. Por exemplo, se X e Y têm cresci-
mento correlacionado, e os valores iniciais de X estão na ordem
de 10³, e Y na ordem de 10², α assume valor aproximado de 0,1.
Caso os valores iniciais de X e Y estejam na mesma ordem de
grandeza, α assume valor aproximado de 1. Caso os valores ini-
ciais de X estejam na ordem de 10³ e Y na ordem de 10⁴, α assume
valor aproximado de 10.
Por sua vez, o expoente alométrico, β, é responsável por ex-
plicar o crescimento de Y em função de X a nível de proporciona-
lidade. Categorizando as proporcionalidades em:
226
• Se β assumir valor aproximado de 1, é observado que o

crescimento de Y ocorre de maneira proporcional a X: relação
isométrica entre X e Y.
• Se β > 1, indica que Y tem crescimento maior que o pro-
porcional em função do crescimento de X: relação alométrica
superlinear.
• Se β < 1, é observado que X cresce a custo de um cres-
cimento menor que o proporcional de Y: relação alométrica
sublinear.
Desta forma, considerando que muito provavelmente uma

única variável não explicará os gastos com serviços de limpeza
predial, a solução é utilizar um conjunto de variáveis, conforme
apresentado adiante na Tabela 8, e reduzi-los a uma única variá-
vel, utilizando Principal Component Analysis (PCA).
Tabela 8: Dados utilizados para aferir padrões de gasto com

serviços de limpeza predial
Variável Fonte
Despesas com limpeza predial SIM/TCE-CE
Número de unidades gestoras SIM/TCE-CE
População do município IBGE
Número de unidades de atendimento de
SIHSUS
saúde
Número médios de pacientes atendidos
SIHSUS
pelo município
Número de escolas municipais Censo Escolar
Número de alunos matriculados nas esco-
Censo Escolar
las municipais
227
Neste caso, considerando a função anteriormente apresenta-

da (Y = αXβ), a variável Y será o valor da despesa com serviços de
limpeza predial e a variável X será a variável gerada pela redução
das variáveis apresentadas na Tabela 6 a uma única dimensão.
8.3.2. Serviços de limpeza urbana
A Confederação Nacional de Municípios (CNM), com o in-

tuito de mensurar a utilização da terceirização e da contratação
temporária nos Municípios, desenvolveu a pesquisa que obteve
resposta de 74,2% dos municípios brasileiros. De acordo com su-
pracitada pesquisa, 85,9% dos municípios têm profissionais con-
tratados por tempo determinado (CNM, 2019).
Ainda acerca da referida pesquisa, dentre os serviços tercei-
rizados listados, o mais contratado entre os municípios respon-
dentes foi o de conservação, limpeza urbana e manejo de resíduos
sólidos. Por esta razão, optou-se por averiguar indícios de corrup-
ção e/ou fraude em suas contratações.
Assim, considerando a similaridade dos serviços de limpeza
urbana com os serviços de limpeza predial, sugere-se, novamen-
te, a aplicação de regressão linear e alometria, as quais foram
devidamente supracitadas na seção anterior.
Mais uma vez, acredita-se uma única variável não explicará
os gastos com serviços de limpeza urbana. A solução é utilizar um
conjunto de variáveis, conforme apresentado na Tabela 7, e redu-
zi-lo a uma única variável, utilizando PCA.
228
Neste caso, na função Y = αXᵝ, a variável Y será o valor da

despesa com serviços de limpeza urbana e a variável X será a va-
riável gerada pela redução das variáveis apresentadas na Tabela
9 a uma única dimensão.
Tabela 9: Dados utilizados para aferir padrões de gasto

com serviços de limpeza urbana
Variável Fonte
Despesas com limpeza urbana SIM / TCE-CE
População municipal IBGE
Área total do município IBGE
Área rural do município IBGE
8.3.2. Serviços de assessoria
Por fim, para atender uma demanda da Assessoria de Infor-

mações Estratégicas (AIE) do TCE-CE, mapeou-se as possibilida-
des de aferição de padrões de gastos das prefeituras municipais
com a contratação de serviços de assessorias, contábil e jurídica,
por exemplo. Em entrevista a alguns prestadores desse tipo de
serviço, apurou-se que, geralmente, eles são valorados em corre-
lação às respectivas cotas do Fundo de Participação do Municí-
pios (FPM) dos municípios.
Vale salientar que o FPM é uma transferência prevista na
Constituição Federal de 1988, que é feita da União para os muni-
cípios, sendo calculada pela aplicação de uma alíquota na arre-
cadação do Imposto de Renda (IR) adicionada do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI). O montante transferido a cada
229
decêndio é diretamente proporcional ao desempenho da arreca-

dação líquida dos supracitados impostos no decêndio anterior. A
distribuição dos recursos aos Municípios é feita de acordo com
o número de habitantes, onde são fixadas faixas populacionais,
cabendo a cada uma delas um coeficiente individual, o qual é cal-
culado com base na Lei nº. 5.172/66 (Código Tributário Nacional)
e no Decreto-Lei n.º 1.881/81.
Deste modo, considera-se a impossibilidade de analisar-se
outliers no que se refere às despesas com assessorias contábeis
e jurídicas. Entretanto, sob esta ótica surge um novo questiona-
mento: como são definidos os vencedores das licitações de refe-
ridos objetos?
Considerando que o mercado de prestação de serviços contá-
beis e jurídicos especializados é pequeno, convém destacar Cam-
pos (2008), que afirma que em mercados com poucos fornecedo-
res, onde há maiores facilidades de se coordenar um acordo, a
formação de cartel/conluio para a prática de sobrepreço nas lici-
tações é uma situação comum. Destacou ainda, Campos (2008),
que além da imperfeição de mercado citada, “os procedimentos
normativos das aquisições (Lei nº 8.666/93 e 10.520/02) e a legis-
lação específica antitrustes (comandada pela Lei nº 8.884/94) não
se mostram suficientemente adequados para evitar as atuações
dos cartéis/conluio” (Castro, 2008, p. 186).
Uma possibilidade de analisar práticas de conluio nesse tipo
de contratação é a aplicação de técnicas de Mineração de Dados,
como classificação, clusterização e regras de associação em com-
binação à área de Sistema Multiagente, conforme sugerido por
230
Silva e Ralha (2011). No entanto, referidas técnicas não podem

ser praticadas no contexto das licitações dos municípios cearen-
ses, pois não há registros dos perdedores nas bases de dados.
Deste modo, sugere-se a implementação de medidas que via-
bilizem o acesso a informações sobre os participantes dos pro-
cessos licitatórios, o que possibilitaria a análise para formação
de conluios para os mais diversos tipos de objetos das licitações.
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EXPEDIENTE

Coordenadora de Comunicação Social

Os pesquisadores são bolsistas As opiniões emitidas nesta pu-

O Brasil é um país de dimensões continentais, heterogêneo

ainda associado e limitado pela desigualdade social e pobreza em

ração mais desiguais (maior índice de Gini) e com maior parcela

os corruptos e corruptores, ou a solução para o resto da socieda-

desenvolvimento social e econômico do Estado por intermédio da

Segundo “MacMullen” (1988) – um livro que narra, histori-

O histórico de relatos verídicos e curiosos, como os acima

estaduais no Brasil, os termos fraude e corrupção são menciona-

ato ou omissão intencional concebido para enganar os outros, re-

penais quanto civis e administrativas. O entendimento de órgãos

Figura 1: Condutas que fazem parte do gênero corrupção

Ainda sobre a questão das definições, a Transparência Inter-

Figura 2: Posição no Ranking e Pontuação do Brasil no

A Figura 3 reporta a situação relativa de todos os 180 países ana-

Figura 3: Índice de Percepção de Corrupção (Ranking mundial em 2017)

Fonte: Transparência Internacional. 19

Por fim, outro conceito relevante é o de corrupção sistêmica,

1.2. Determinantes e Impactos da Corrupção e Fraude no

A fraude nas organizações foi objeto de estudo desenvolvido

aresta é a capacidade. Isso significa que para a fraude ocorrer,

e Hillbrecht (2003), “a escolha em participar ou não de uma prá-

1.2.1. Estudos sobre os Determinantes da Corrupção

Há diversas pesquisas que buscam examinar os fatores que

vistas como possíveis determinantes da corrupção: herança colo-

e aplicada, buscando a equidade social independentemente da

do PIB), soma da participação de importações e exportações de

Para construção do indicador de corrupção governamental,

do, proporção de domicílios pobres e índice de Gini se mostram

1.2.2. Estudos sobre os Impactos da Corrupção

A literatura internacional, a partir de contribuições como a

contrários, cujo efeito líquido precisa ser mensurado em cada caso,

razão entre a dívida e o PIB. A atual conjuntura dos estados no

estados brasileiros e o Distrito Federal, com dados no período de

1.3. Governança Global e Brasileira da Corrupção

Independentemente da definição utilizada para corrupção ou

ou (iii) atos de manipulação de políticas, instituições e regras de

Um ponto de partida foi a Lei de Práticas de Corrupção no Ex-

mental transnacional fundada em 1993, que contribuiu com su-

nacional entre as partes em matéria de assistência jurídica e coo-

No entanto, também é preciso enfatizar a extensão e a re-

2.1. Estrutura Institucional no Brasil

O Brasil possui um extenso estoque de legislação anticorrup-

2 Uma descrição detalhada das estruturas e competências de governança dessas

em cada uma das três funções de responsabilidade: (i) monitora-

A CGU faz parte do ramo executivo. Apesar de ser responsá-

2.1.1. Mecanismos Anticorrupção no Brasil

No Brasil, um mecanismo importante para o ativismo buro-

lhores práticas àqueles interessados ​​em promover mecanismos

domésticas no nível operacional, seja melhorando ou facilitando

Nesse cenário, o Brasil se beneficiou enormemente desses

2.2. O Papel de um Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas da União (TCU) é o órgão de auditoria

todos os órgãos e entes da administração pública estadual (direta

derão ser utilizadas pela própria Corte ou por outras instituições

e à forma como são internamente organizados. As manifestações

2.3. O Tribunal de Contas do Ceará

O Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE) consiste na

I. julgar as contas dos administradores e demais responsáveis

III. apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governa-

A partir da publicação em 21 de agosto de 2017 no Diário

lhores práticas àqueles interessados em promover mecanismos