Prevenção e Combate A Corrupção No Brasil

Preveno e combate corrupo no Brasil
6 Concurso de Monografias da CGU

Trabalhos Premiados
2011
Controladoria-Geral da Unio

6o Concurso de Monograas da CGU
TRAbALHOS PREmIADOS
Braslia, DF Dezembro/2011
CONtROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU) SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifcio Darcy Ribeiro CEP: 70070-905 Braslia/DF cgu@cgu.gov.br Jorge Hage Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da Unio Luiz Navarro de Britto Filho Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio Valdir Agapito Teixeira Secretrio Federal de Controle Interno Jos Eduardo Elias Romo Ouvidor-Geral da Unio Marcelo Neves da Rocha Corregedor-Geral da Unio Mrio Vincius Claussen Spinelli Secretrio de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas Preveno e combate corrupo no Brasil 6o Concurso de Monograas da CGU Trabalhos Premiados uma publicao da Controladoria-Geral da Unio. Tiragem: 500 exemplares Periodicidade: anual Distribuio gratuita Permitida a reproduo parcial ou total desta obra desde que citada a fonte. O contedo e a opinio das monograas assinadas so de responsabilidade exclusiva dos autores e no expressam, necessariamente, a opinio da Controladoria-Geral da Unio. Arte: Conceito Comunicao Integrada Reviso: Yana Maria Palankof e Fatima Rejane de Meneses Diagramao: Samuel Tabosa de Castro
P944 Preveno e combate corrupo no Brasil: 6 Concurso de monograas: trabalhos premiados / Presidncia da Repblica, Controladoria-Geral da Unio. Braslia: CGU, 2011. 296 p.: il. Coletnea de monograas Ano IV, n. 6, Dezembro/2011 ISBN 978-85-7202-049-7
1. Corrupo preveno. 2. Monograa premiao. I. Presidncia da Repblica. II. Controladoria-Geral da Unio. CDD 172
Sumrio
Apresentao................................................................................5
Categoria Universitrios
Combate corrupo no Brasil: anlise sob a tica da economia da corrupo Pedro Petronillio Hernandes.................................................... 11 A governana pblica no combate corrupo Thaisa Collet dos Santos Delforge............................................. 55
Categoria Prossionais
O impacto das capacidades institucionais do setor pblico: um estudo exploratrio sobre as causas e efeitos das improbidades na administrao pblica municipal brasileira James Batista Vieira............................................................ 107 Compliance como ferramenta de mitigao e preveno da fraude organizacional Renato Almeida dos Santos................................................... 161 Acesso informao pblica no Brasil: um estudo sobre a convergncia e a harmonia existentes entre os principais instrumentos de transparncia e de controle social Diego Prandino Alves........................................................... 231
Apresentao
Esta obra Preveno e combate corrupo no Brasil rene os trabalhos premiados no 6o Concurso de Monograas da ControladoriaGeral da Unio (CGU) realizado em 2011. O concurso teve o objetivo de estimular pesquisas sobre o fenmeno da corrupo e medidas para sua preveno e combate, alm de identicar iniciativas bem-sucedidas na rea e colher proposies de polticas e aes que possam ser adotadas pelos governos e pela sociedade. A 6 edio do Concurso de Monograas da CGU, que contou mais uma vez com a parceria da Escola de Administrao Fazendria (Esaf), abrangeu duas categorias: universitrios e prossionais. Entre outros temas, o Concurso de Monograas recebeu trabalhos sobre prticas inovadoras para a promoo da integridade no setor pblico e no setor privado, participao cidad no acompanhamento e no controle da gesto pblica, gesto de riscos e governana na administrao pblica brasileira, a funo correicional, entre outras temticas. A monograa vencedora na categoria universitrios foi Combate corrupo no Brasil: anlise sob a tica da economia da corrupo, de Pedro Petronillio Hernandes. O trabalho apresenta o estudo da corrupo sob uma abordagem econmica. Segundo o autor, a aplicao da teoria econmica abre espao para uma ao estatal de controle da corrupo, pois o governo pode utilizar-se de variveis determinantes da prtica (salrios, penas e probabilidade de punio). O trabalho analisou os dados sobre demisses do Executivo Federal brasileiro disponibilizados nos Relatrios de Punio Expulsivas da Controladoria-Geral da Unio com o objetivo de identicar como tem sido o combate prtica no Brasil. A segunda colocada na categoria universitrios foi a monograa A governana pblica no combate corrupo, de Thaisa Collet dos Santos Delforge. Neste trabalho, a autora procurou mostrar a importncia da participao popular na administrao pblica. Para isso, foi feita uma breve anlise de alguns conceitos e institutos que auxiliam
a compreenso sobre as razes de a corrupo estar to presente em nossa sociedade. O trabalho apresenta um modelo de administrao pblica baseado na participao efetiva da populao como alternativa a possveis causas da inecincia de mtodos e instrumentos de controle da corrupo. Na categoria prossionais, o trabalho vencedor foi O impacto das capacidades institucionais do setor pblico: um estudo exploratrio sobre as causas e efeitos das improbidades na administrao pblica municipal brasileira, de James Batista Vieira. O autor analisou as condies associadas ocorrncia de improbidades na administrao pblica municipal, elucidando suas possveis causas e efeitos. Para isso, realizou estudo exploratrio, tomando por base uma amostra aleatria de 840 municpios brasileiros, sorteados entre os anos de 2006 e 2010 pelo Programa de Fiscalizao de Municpios a partir de Sorteios Pblicos da Controladoria-Geral da Unio, no qual se buscou avaliar o impacto das principais hipteses descritas na literatura sobre corrupo, tais como: a estabilidade da administrao pblica, o tamanho do setor pblico, o capital social, a transparncia pblica, os aspectos polticos, a transferncia de recursos, entre outras. A interpretao dos resultados da pesquisa indica que houve aumento dos casos de corrupo em municpios que integram estados com piores indicadores de capacidade institucional de controle um diagnstico de acordo com as diferenas regionais observadas pelas estatsticas descritivas. A segunda colocada na categoria prossionais foi a monograa Compliance como ferramenta de mitigao e preveno da fraude organizacional, de Renato Almeida dos Santos. O autor procura aprofundar o conhecimento de fatores que inuenciam a deciso do indivduo no cometimento de fraude em organizaes privadas e avaliar os resultados da implantao de programas de compliance na percepo moral dos indivduos dessas organizaes. A pesquisa foi baseada em dados secundrios cedidos pela ICTS Global, empresa internacional especializada na reduo de riscos. Os dados obtidos com a pesquisa apontaram que na raiz da fraude est a fragilidade dos princpios ticos. Entretanto, o contexto (ou presso situacional) e a oportunidade combinam-se na produo de atos corruptos ou em conformidade. Vericou-se
6o concurso de monografias da CGU
que a existncia de um cdigo de conduta sem o acompanhamento de um canal de denncia, por exemplo, tende a inibir a denncia de atos antiticos de colegas de trabalho, o que no ocorre quando se aplica um programa de compliance integrando essas duas ferramentas, mesmo quando permanece a tendncia de encobrir erros dos seus parceiros de trabalho. O trabalho Acesso informao pblica no Brasil: um estudo sobre a convergncia e a harmonia existentes entre os principais instrumentos de transparncia e de controle social, de Diego Prandino Alves, recebeu meno honrosa na categoria prossionais. O trabalho analisou a convergncia e a harmonia existentes entre instrumentos de transparncia pblica adotados no Brasil: o Portal da Transparncia, o Portal Siga Brasil, os relatrios de gesto anuais publicados pelas entidades governamentais e o Relatrio sobre as Contas de Governo. O estudo defendeu que embora esforos tenham sido feitos no sentido de promover a transparncia pblica, ainda h falta de harmonia entre os diversos instrumentos governamentais de prestao de contas. A autora defende que uma soluo apontada a prestao de contas de forma especializada e direcionada aos diferentes segmentos da sociedade, na medida de suas necessidades por informao.
CAtEgORIA uNIvERSItRIOS
Combate corrupo no Brasil: anlise sob a tica da economia da corrupo

Pedro Petronillio Hernandes*
Resumo: O estudo da corrupo sob uma abordagem econmica relativamente recente. A anlise do fenmeno com aporte da racionalidade econmica tem trazido srio avano, pois nela os agentes respondem a incentivos. A utilizao da teoria econmica abre espao para uma ao estatal de controle da corrupo, uma vez que o governo pode manipular variveis determinantes da prtica (salrios, penas e probabilidade de punio). Neste trabalho, utilizando o arcabouo terico proporcionado pelos estudos de economia da corrupo, analisamos os dados sobre demisses do Executivo Federal brasileiro disponibilizados nos Relatrios de Punio Expulsivas da Controladoria-Geral da Unio, buscamos identicar como tem sido o combate prtica no Brasil. Palavras-chave: Corrupo. Economia da corrupo.
1 Introduo
Nas ltimas dcadas, o assunto corrupo tem se tornado frequente nos meios de comunicao. Escndalos envolvendo polticos e servidores pblicos so frequentes tanto na mdia nacional como na internacional. No Brasil, casos recorrentes com o envolvimento de parlamentares e juzes como a CPI das Ambulncias, o esquema do Mensalo e o superfaturamento do TRT de So Paulo desmoralizam instituies pilares do sistema democrtico, como o Congresso Nacional e o Poder Judicirio.
* Graduado em Economia pela Universidade de Braslia e Tcnico Judicirio TJDFT.
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Tomando cincia desses fatos e motivada pela necessidade de conhecimento dos efeitos que a corrupo teria nas variveis macro e microeconmicas, a academia vem, desde a dcada de 1970, desenvolvendo estudos cada vez mais especcos sobre corrupo, com o intuito de avaliar suas causas e efeitos embasada pela racionalidade econmica. Hoje existe certo consenso sobre os efeitos negativos da corrupo, pois ela desestabiliza a economia, aumentando o risco da atividade econmica e elevando os custos de produo, o que reete numa diminuio do investimento e, consequentemente, diminuio do crescimento de uma economia. A principal controvrsia ainda se encontra na anlise de suas causas, as quais devem ser o foco das polticas governamentais que visem a combater essa prtica em nossas sociedades. O Brasil ainda apresenta elevados ndices de corrupo, percebida, apesar de seus esforos em combat-la. Por esse motivo o governo federal criou um rgo especco para atuar contra a corrupo: a Controladoria-Geral da Unio (CGU). Utilizando dados sobre as punies aplicadas no mbito do Poder Executivo Federal, a CGU tem publicado mensalmente seus Relatrios de Punies Expulsivas, com informaes desde 2003. Neste trabalho, com base nos dados fornecidos por tais relatrios em conjunto com outros dados obtidos nos Boletins Estatsticos de Pessoal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Mpog) , analisamos o combate chamada petty corruption no Brasil, luz dos conceitos de economia da corrupo existentes. Encontramos evidncias de que a scalizao, pelo menos no seu nvel baixo ou burocrtico, se tem intensicado e que um incentivo negativo realizao da prtica criminosa tem sido dado por meio de um aumento salarial dos agentes pblicos. Encontramos ainda evidncias no robustas de trs outros pontos: burocratas selecionados discricionariamente tendem a demonstrar um comportamento menos probo do que os servidores efetivos; agentes que realizam atividades de scalizao direta com os governados, numa relao uma a um, apresentam maiores taxas de prticas passveis de punio; e mulheres se envolvem menos em prticas ilcitas relacionadas corrupo do que homens.
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A estrutura do trabalho apresenta-se da seguinte forma: a introduo a seo 1; na seo 2 apresentada uma reviso bibliogrca sobre economia da corrupo, destacando os trabalhos que avaliam suas causas, seus efeitos e seus problemas de mensurao; na seo 3 feito um breve histrico dos casos de corrupo no Brasil, destacando as medidas tomadas para seu controle, uma exposio da situao brasileira no panorama mundial de acordo com os ndices de percepo de corrupo e uma possvel interpretao das causas da corrupo no Brasil e avaliao de seus efeitos; na seo 4 so expostos e analisados os dados provenientes dos relatrios da CGU e do Mpog tendo como base a bibliograa de economia da corrupo; por m, na seo 5 apresentada a concluso com os resultados obtidos.
2 Reviso da literatura
Tradicionalmente analisada por outros ramos do conhecimento, como o direito, a sociologia e a cincia poltica, o estudo da corrupo sob uma abordagem econmica relativamente recente, tendo se iniciado na dcada de 1970. Desde ento, a economia da corrupo teve grande produtividade no meio acadmico, e a anlise do fenmeno tomando por base a racionalidade econmica trouxe severos avanos no entendimento de suas causas e efeitos, resultando em orientaes de polticas pblicas e em um combate mais eciente. Esta seo busca fazer uma breve reviso da literatura. Para uma reviso mais pormenorizada, Bardhan (1997), Tanzi (1998), Svensson (2005) e Balbinotto Neto e Garcia (2006) fazem timas exposies do estado das artes do assunto e de seus artigos seminais.
2.1 Conceito
Corrupo um fenmeno de difcil denio. Conforme arma Bardhan (1997), no algo restrito ao setor pblico, tambm pode ocorrer no setor privado. O problema que, quando ocorrido neste, a concorrncia pode atuar punindo a empresa. Por sua vez, quando manifestado naquele, devido s falhas de mercado, a corrupo perdura
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e pune toda a sociedade. Neste trabalho estudaremos apenas a corrupo em sua face pblica e a deniremos no sentido atribudo pelo Banco Mundial, denio tambm acalantada por Bardhan (1997), Tanzi (1998) e Svensson (2005), sendo o fenmeno entendido como the abuse of public ofce for private gain. Como toda denio, esta cria lacunas e discordncia. No entanto, para nosso objetivo, tal estreitamento de conceito razovel e necessrio.
2.2 Origens
A O estudo das origens da corrupo tem sido feito basicamente de duas formas: uma que busca uma modelagem do comportamento corrupto, microeconomicamente fundamentado; e outra que considera anlises de dados agregados, geralmente em nvel mundial, analisando, nos pases apresentados como mais corruptos, o que poderia t-los inuenciado nesse caminho. Tomando-se por base uma modelagem microeconmica, pode-se analisar a corrupo luz de Becker (1968). Para o autor, os indivduos e o Estado otimizam suas funes utilidade, inclusive no caso de ilicitudes, avaliando a relao custo/benefcio de suas aes, encontrando um ponto timo da prtica ilegal o indivduo avalia o ganho esperado como benefcio e a pena esperada como custo, enquanto o Estado avalia o bem-estar da sociedade (segurana) como benefcio e o gasto com segurana pblica, justia e recluso como custo. Dessa forma, estendendo o raciocnio de Becker prtica de corrupo: para o agente pblico, esta seria uma funo do benefcio esperado (propina, inuncia, camaradagem...) e do custo esperado (perda do emprego, recluso, desaprovao social...). A teoria abre espao para uma ao governamental de controle da corrupo, pois o Estado pode manipular variveis determinantes da prtica (salrios, penas e probabilidade de punio). Seguindo o raciocnio de Becker (1968), Rose-Ackermann (1975) analisa particularmente o caso da corrupo com um enfoque no modelo Principal-Agente. No modelo, o principal (governo) delega tarefas aos seus funcionrios (agentes), que as executam estando sujeitos a propostas de
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suborno pelos inuenciados pela tarefa. O problema da corrupo surge da diferena da funo utilidade do principal e do agente. Enquanto o governo busca o timo social, o funcionrio busca o timo privado, que, muito provavelmente, diverge do timo anterior. Dado que as informaes so assimtricas o agente conhece muito mais suas aes do que o principal , o resultado uma prtica fora do timo social. Estendendo o raciocnio, Acemoglu (2000) faz uma anlise da existncia de corrupo como sendo um estado de second-best, criado pela necessidade de interveno estatal. Falhas de mercado fazem o Estado intervir na economia almejando uma situao melhor para a sociedade. A interveno, por sua vez, executada por agentes a servio do governo, gera oportunidades de corrupo, como o modelo Principal-Agente prope. Dessa forma, uma interveno tima com corrupo existe e pode ser diferente da interveno na qual o fenmeno corrupo no existisse. Alesina e Angeletos (2005) apresentam tambm uma relao de trade-off entre a interveno governamental (com enfoque na correo de desigualdades) e corrupo. Para o estudo, os autores trabalham com dois tipos de desigualdade: uma gerada pela corrupo e outra gerada por mrito pessoal. As sociedades tendem a considerar a interveno governamental mais legtima quando focada na correo de desigualdades geradas pela corrupo do que na correo de desigualdades geradas pelo mrito individual. Assim, quanto mais percepo de corrupo tiver uma sociedade, mais legtima ser a interveno governamental para dirimi-la. No entanto, ao gerar mais interveno, o Estado gera tambm mais corrupo, caindo em um crculo vicioso. Em outro ponto, temos os trabalhos que buscam avaliar a inuncia dos possveis fatores de controle do Estado na prtica. Avaliando o incentivo salarial, Van Rijckeghem e Weder (2001) analisam a relao entre os nveis salariais da burocracia de uma srie de pases e seu impacto no nvel de corrupo das economias; conrmam a hiptese de que o salrio inuencia negativamente a corrupo; e encontram correlao entre a qualidade da burocracia e os nveis salariais dos pases. Avaliando os incentivos de Becker (1968) e encontrando resultados similares aos de Van Rijckeghem e Weder (2001), Di Tella e Schargrodsky
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(2003) analisam as medidas anticorrupo no sistema de sade pblica da cidade de Buenos Aires. Concluem que incentivos salariais e mecanismos de controle e auditoria exercem forte impacto negativo sobre a atividade de corrupo. Avaliando o peso da assimetria de informao, Reinikka e Svensson (2007) analisam o impacto de um programa de transparncia em recursos escolares na qualidade dos gastos pblicos aplicado em Uganda. No programa, os pais de alunos so informados, por jornais distribudos prximo s escolas, dos gastos extra- salariais ocorridos (com estrutura e material didtico, por exemplo. Concluem que onde o programa foi implementado houve uma melhora na qualidade dos gastos, assim como um melhor rendimento dos alunos. O trabalho de Ferraz e Finan (2007) contribui de maneira similar ao demonstrar o peso da mdia no combate corrupo. Nele, os autores avaliam o impacto que a difuso, por meio de rdio, dos resultados de auditorias governamentais gera na construo da imagem dos prefeitos brasileiros em seus governados. Os autores concluram que nos municpios onde h divulgao dos resultados das auditorias por rdio os eleitores tendem a punir os prefeitos corruptos com a no reeleio. Na linha dos dois trabalhos anteriores, mas considerando os dados de diversos pases e avaliando a inuncia de uma imprensa livre sobre a corrupo, Brunetti e Weder (2003) encontram forte correlao negativa entre o nvel de liberdade de imprensa e a prtica de corrupo. Para os autores, a imprensa funciona como um meio de controle externo, sendo muito incentivada a publicar denncias como forma de promoo de sua credibilidade. Analisando uma ideia sugerida por Rose-Ackerman (1975), Ades e Di Tella (1999) buscam uma relao entre o nvel de concorrncia e a prtica de corrupo. Encontram evidncias de que mercados beneciados por monoplios naturais ou isolados por polticas de barreiras comerciais tendem a ter mais corrupo que mercados livres. Alguns estudos fazem uma anlise ex-ante de situaes de corrupo para depois traar interpretaes acerca dos dados. So os casos de Treisman (2000) e Hunt (2005). O primeiro, em seu artigo The causes
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of corruption: a cross-national study, busca identicar que fatores teriam inuncia pr e contra a corrupo em diversos pases, utilizando uma compilao de dados de indicadores de risco de pesquisas realizadas na dcada de 1990. Suas principais concluses so: o crescimento econmico claramente associado a nveis baixos de corrupo; estados centralizados apresentam menores ndices de corrupo que estados descentralizados; e ex-colnias britnicas apresentam ndices de corrupo mais modestos que ex-colnias de outros pases. A correlao entre corrupo e crescimento, em relao inversa, no novidade no estudo de economia da corrupo. Esta diminui a ecincia elevando os custos e aumentando o risco das decises, inibindo tanto o investimento em capital fsico como em capital humano (MAURO, 1995; ALONSO-TERME; DAVOODI; GUPTA, 2002). A descentralizao do governo pode levar a mais corrupo se houver competio de prticas corruptas pelos diversos entes da Federao. Por m, segundo o autor, as ex-colnias britnicas podem ter ndices de corrupo mais modestos por diversos fatores: a religio protestante, com sua cultura mais individualista e de trabalho; a herana de um sistema legal baseado na Common Law (que prioriza o direito propriedade) e no no direito romano. H ainda a possibilidade de um vis pr-britnico na resposta aos questionrios da Transparency International. Numa abordagem com dados micro, na qual busca identicar por que alguns setores da burocracia demonstram mais corrupo do que outros, h o trabalho de Hunt (2005). A autora, utilizando uma base de dados coletada por meio de entrevistas realizadas pelo governo peruano, conclui que a corrupo mais vista em setores nos quais o governo peca pela lentido (principalmente o Judicirio) ou em setores em que o agente do governo tem um alto poder associado a uma abordagem de campo individualizada (polcia). No caso do setor lento, a propina aparece como uma forma de agilizar o tratamento dado ao indivduo que a paga (red tape). Uma maior celeridade nos processos do governo traria uma signicativa queda nas taxas de corrupo. No caso do setor com alto poder, a medida recomendada seria um aumento da scalizao dos agentes.
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Harstad e Svenson (2009) trazem uma anlise inovadora ao unir a corrupo e o lobbying em uma mesma natureza de ao. Tradicionalmente abordados como fenmenos distintos nos estudos sobre rent-seeking, os autores analisam ambos como estgios de uma mesma prtica em instituies e economias de escala diferentes. Para os autores, a corrupo seria o dobrar a norma, com um custo (propina) para cada uma das vezes que fosse praticada. O lobbying, por sua vez, o modicar a norma, que, por suposio, tem resultado mais duradouro e um custo xo nico bem mais elevado que o da propina. A empresa teria incentivos para praticar corrupo enquanto fosse pequena, com escala de produo reduzida. A partir de certo tamanho, quando o custo da soma das propinas ultrapassa o de praticar lobbying, mais interessante modicar a lei. Apesar de criar a ideia de ser a corrupo algo passageiro no ciclo de desenvolvimento de um pas, os autores chamam a ateno para um fenmeno importante: a possibilidade de existncia de um crculo vicioso de corrupo-pobreza no qual um alto nvel de corrupo impossibilite a formao de capital pelas empresas.
2.3 Efeitos
Apesar de uma inicial controvrsia, na qual alguns autores argumentavam que a corrupo poderia funcionar como um lubricante de economias enrijecidas (LEFF, 1964; HUNTINGTON, 1968), o consenso atual de que a corrupo traz, em seu saldo geral, efeitos negativos economia, como queda da taxa de investimento e consequente queda do crescimento (MAURO, 1995), piora na distribuio de renda, distoro da incidncia tributria e gerao de perda de foco das polticas pblicas (ALONSO-TERME; DAVOODI; GUPTA, 2002). Analisando o investimento, Mauro (1995) apresenta um estudo no qual encontra correlao negativa entre corrupo e crescimento econmico. Estudando como a corrupo afeta o nvel de investimento e, consequentemente, de crescimento econmico de diversos pases, o autor conclui que a existncia de corrupo inibe o investimento do setor privado por elevar riscos e custos , reduzindo o nvel de crescimento econmico do pas.
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Alonso-Terme, Davoodi; Gupta (2002) vo um pouco mais alm quando analisam no s a questo da inuncia da corrupo em relao ecincia econmica, mas em que medida esta modica a distribuio de renda de uma economia. Assim, encontram correlao negativa entre corrupo tanto com a distribuio de renda como com o crescimento econmico. Para os autores, a corrupo afeta o crescimento pelo mesmo motivo apontado por Mauro (1995) e compromete a distribuio de trs formas: altera a progressividade do sistema tributrio os mais ricos conseguem burlar o sco; modica o foco dos gastos com polticas sociais pois os mais ricos conseguem tratamentos especiais por meio de propina (red tape); e inibe a formao de capital humano, pois piora a qualidade do sistema de ensino ao gerar fuga de recursos. Dessa forma, a renda dos mais pobres cresce menos que a dos mais ricos.
2.4 Mensurao
A corrupo, por se tratar de um fenmeno de difcil observao, tambm difcil de ser estudada. Boa parte dos artigos listados at agora trabalham com dados provenientes de pesquisas de opinio de percepo de corrupo (como o Corruption perception index, da Transparency International), e seus resultados apresentam carga subjetiva que pode comprometer sua veracidade. Buscando avaliar a preciso dos dados provenientes desses ndices, temos o trabalho de Fisman e Miguel (2007). No artigo, os autores fazem uma anlise do cumprimento das leis de trnsito pelos diplomatas em misso na cidade de Nova Iorque. Os diplomatas naquela cidade, at certa data, gozavam de imunidade, inclusive nas leis de trnsito. Com uma base de dados fornecida pelo departamento de trnsito local sobre as multas geradas por estacionamento proibido recebidas pelos diplomatas, os autores zeram um ndice em que comparavam a relao entre o nmero de multas e o nmero de diplomatas por pas. O ndice criado, baseado nas preferncias reveladas dos agentes, teve um ajuste muito bom com o ndice de corrupo utilizado,
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o Corruption perception index, da Transparency International, o que um forte argumento a favor da legitimidade desse ndice, dada sua semelhana com um ndice baseado em comportamentos corruptos reais. Outra contribuio para o estudo da mensurao da corrupo o trabalho de Olken (2009), no qual o autor estuda, em uma obra de construo de rodovia na Indonsia, o quanto a percepo da corrupo est atrelada sua real prtica. Para isso, estima quanto seria o custo da obra em valores de referncia e compara com o custo real executado. Olken (2009) encontra relao positiva entre a realidade e a percepo, no entanto a ltima apresenta magnitude bem inferior, o que um argumento desfavorvel utilizao de ndices de percepo de corrupo. Distores na percepo tambm ocorrem quando h variao da diversidade tnica da populao e do nvel de participao nas atividades da comunidade. O autor termina com uma crtica utilizao de ndices baseados em percepo, pois estes podem no reetir a corrupo real.
3 Situao do Brasil
3.1 Breve histrico1
A corrupo no pas, apesar do crescente espao que tem ganhado na mdia, no fenmeno recente e certamente nos vem acompanhando desde tempos distantes.2 No entanto, conforme arma Garcia (2003), a corrupo, como forma organizada, parece surgir durante o governo de Juscelino Kubitschek, com o Plano de Metas, no qual a execuo de uma srie de obras de construo civil eivadas de diversos vcios, aliada falta de transparncia, abriu espao para a disseminao da prtica sistematizada de superfaturamento no pas, propiciando lucros exagerados s empreiteiras. Posteriormente, durante o perodo militar, a falta de transparncia nas aes do governo e a censura criaram um ambiente de aparente
1 Os casos aqui relatados foram baseados no acervo do Museu da Corrupo: <www.muco.com.br>. 2 Relatos em passagens literrias podem ser facilmente encontrados tanto nas obras de Machado de Assis como nas de Lima Barreto, ainda no m do Imprio e comeo da Repblica, respectivamente.
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ausncia de corrupo. No entanto, a alta interveno estatal e a quantidade de obras pblicas do perodo eram terreno frtil para a prtica. Mesmo com o poder exercido pelo governo sobre os veculos de mdia, alguns casos chegaram a vir tona, como o da Rodovia Transamaznica, dos emprstimos concedidos Lutfalla (envolvendo o ento governador de So Paulo, Paulo Maluf) e da Proconsult (durante a apurao das eleies de 1982). Mesmo sem a irregularidade comprovada, os eventos citados e outros no citados do indcios de que o perodo no foi isento de corrupo, como pode aparentar. A partir de 1985, com a volta do regime democrtico e da liberdade de expresso, vrios casos de corrupo comeam a ser divulgados, chegando a gerar uma Comisso Parlamentar de Inqurito no ano de 1988 (CPI da Corrupo), na qual o ento presidente Jos Sarney era acusado de comandar um vasto esquema de desvio de verbas pblicas. A promulgao da Constituio Federal de 1988 traz um marco moralizador do servio pblico em nvel federal. Alm de prever um controle mais rigoroso do oramento, a nova Carta Magna limita a investidura em cargo ou emprego pblico aprovao em concurso pblico, dando meritocracia o peso devido, conforme diversos estudos acerca da qualidade burocrtica.3 Alm disso, a nova Constituio dene como princpios da administrao pblica a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade.4 O governo posterior, de Fernando Collor de Melo, o primeiro presidente eleito diretamente depois de mais de duas dcadas de restries democrticas, apesar de medidas tomadas com o intuito de diminuir a participao do Estado na economia (e assim tambm diminuir o campo para a corrupo), exibiu o caso de corrupo mais emblemtico de nossa histria recente. Um esquema de caixa dois e vendas superfaturadas, comandado por seu assessor Paulo Csar Farias, foi descoberto no segundo ano de governo, levando o presidente a ter seu mandato impugnado. Posteriormente, durante o governo de Itamar Franco, posta em prtica uma das leis mais importantes para o combate corrupo no
3 RAUCH; EVANS (1999). 4 Posteriormente, em 1998, foi adicionado tambm o Princpio da Ecincia.
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Brasil: a Lei n. 8.666, de 1992, que institui normas para as licitaes e os contratos rmados pela administrao pblica. Silva (1997), em seu trabalho O controle dos processos de licitao: uma anlise de economia poltica, defende a lei com aporte na teoria econmica da corrupo. Baseado na modelagem principal-agente, o autor argumenta existir a impossibilidade de um Estado gerencial e defende a necessidade de controle das decises da burocracia. Conforme arma o autor (SILVA, 1997, p. 28):
A grande virtude da Lei 8.666/93 foi exatamente ter limitado o poder discricionrio dos burocratas nos procedimentos associados possibilidade de fraude na licitao. Esse fato j representa um mrito da lei, pois coaduna-se tal princpio com os fundamentos da concorrncia. A lei obriga o burocrata a licitar pelo menor preo e proibido restringir a participao de empresas nas concorrncias pblicas, fato que representa a eliminao de barreiras entrada no mercado onde o governo muitas vezes atua como monopsonista. H outras virtudes associadas limitao do poder discricionrio dos burocratas: eles so obrigados a pagar as faturas em ordem cronolgica, evitando, dessa forma, o uso do cargo para a obteno de propinas associadas a tratamentos especiais.
Nos anos posteriores, durante os dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), o pas toma uma posio mais clara de diminuio de sua atuao direta na economia, levando iniciativa privada uma srie de empresas estatais. Tal medida, alm de funcionar como ajuste dos gastos do governo e balanceador de divisas,5 tende a diminuir as possibilidades de prtica de corrupo ao diminuir os poderes da burocracia. No entanto, no caso brasileiro, a privatizao pode ter criado outras inecincias para a economia por falha no processo, culminando em vendas privilegiadas a custos muito baixos e gerando monoplios e concentrao de renda.6
5 A inao foi por muito tempo utilizada como nanciadora do dcit pblico. O sucesso do plano de estabilizao dependia, portanto, de um ajuste nas contas do governo. Alm disso, a xao da taxa de cmbio criou um enorme dcit na balana comercial, que era compensado pela entrada de divisas pela conta de capital. Para uma anlise mais detalhada, ver Giambiagi et al. (2005). 6 Uma crtica poltica de privatizao fomentada pelo FMI e pelo Banco Mundial pode ser lida em Stiglitz (2002).
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Um grande avano do perodo foi a aprovao da Lei Complementar n. 101, ou Lei de Responsabilidade Fiscal. Com sua aprovao, os gestores do Executivo passaram a ter de limitar seus gastos sua capacidade de arrecadao. Tal lei visou a acabar com a prtica comum no Brasil de os prefeitos e governadores frequentemente deixarem altas dvidas para serem pagas pelos seus sucessores. Alm disso, a lei tambm contribuiu fortemente para o aumento da transparncia dos gastos pblicos em todos os nveis de governo da Federao. Apesar dos avanos, casos de corrupo tambm ocorreram no perodo, como o do Banestado, o do superfaturamento das obras do Tribunal Regional do Trabalho (TRT) de So Paulo e o do Banco Marka, que envolvia o banqueiro Salvatore Cacciola. Ainda no m do governo FHC, foi criada a ento Corregedoria-Geral da Unio depois, em 2003, denominada Controladoria-Geral da Unio (CGU) , rgo incumbido de assistir o presidente da Repblica nos seguintes assuntos: defesa do patrimnio pblico, controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e combate corrupo, atividades de ouvidoria e incremento da transparncia. Durante o governo posterior, de Luiz Incio Lula da Silva, algumas medidas importantes foram tomadas no combate corrupo. A elevao da CGU ao status de ministrio, a maior autonomia dada Polcia Federal7 (PF) e a recente aprovao da Lei Complementar n. 135, ou Lei da Ficha Limpa, que impede que candidatos com condenao na Justia possam concorrer a cargos eletivos, so alguns exemplos. Esta ltima surge como marco da iniciativa popular no pas, uma vez que teve origem em projeto de iniciativa popular amplamente divulgado por meio das redes sociais Twitter e Facebook e pela ONG Avaaz.org. Apesar dos avanos, o perodo do governo recente no foi, como sabemos, isento de grandes casos de corrupo: a CPI dos Correios, na qual se investigou um esquema de fraude em licitaes; o esquema do Mensalo, que levou o ministro chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, a ter seu mandato cassado; e a CPI das Ambulncias, surgida em detrimento
7 Apesar de no haver um estudo criterioso, a srie de notcias sobre operaes da PF e os dados sobre o nmero de operaes ocorridos no perodo levam a essa concluso.
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da Operao Sanguessuga, da PF, que investigou um esquema de fraude em licitaes na compra de ambulncias do-nos uma amostra restrita do que ocorreu no perodo. Uma coisa certa: apesar dos diversos avanos apontados (e dos no apontados) no combate corrupo, esta ainda est presente e ativa no governo brasileiro em todas as suas esferas. Nas prximas sees, sero mostradas estimativas mais objetivas do nvel de corrupo no perodo recente e de como esta tem afetado o produto do Brasil e, consequentemente, a qualidade de vida da populao.
3.2 Indicadores
ndices de corrupo baseados em anlises subjetivas tm sido elaborados por organizaes no governamentais, institutos de pesquisa, agncias de consultoria e anlise de risco e rgos internacionais. Apesar das crticas sua utilizao,8 eles constituem um marco na anlise cientca do fenmeno, no podendo ser desprezados. Nesta seo, sero analisados dois dos principais ndices, avaliando a situao brasileira eles.
3.2.1 Worldwide Governance Indicators

O Banco Mundial publica anualmente o Worldwide Governance Indicators, composto de cinco indicadores elaborados com base em outros ndices de governana fornecidos por diversas organizaes no governamentais, empresas de anlise de risco, instituies de pesquisa, organizaes internacionais e anlise de autoridades no assunto. Os indicadores possuem boa amplitude, pois so analisados dados de governana de 213 pases. Os cinco indicadores disponveis so: voice and accountability; political stability and absence of violence; government effectiveness; regulatory quality; rule of law; e control of corruption.9 Os dados disponveis no site do Banco Mundial so referentes aos anos de 1996 a 2009.
8 Ver Olken (2009). 9 Devido difcil traduo de alguns termos, decidiu-se por mant-los no idioma original.
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Tabela 1. Evoluo anual percentlica do Brasil no control of corruption

Ano 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2000 1998 1996 Percentil 56.2 55.6 53.6 53.4 50.5 59.2 59.7 51.9 59.2 58.7 48.5 Score -0.07 -0.05 -0.15 -0.15 -0.18 +0.11 +0.21 -0.13 +0.11 +0.05 -0.25 Erro-padro 0.15 0.14 0.15 0.14 0.15 0.15 0.17 0.17 0.19 0.19 0.12
Fonte: KAUFMANN; KRAAY; MASTRUZZI (2010)
Apesar da correlao possivelmente existente entre todos os ndices e a corrupo, o indicador que mais nos interessa o control of corruption. Esse indicador mostra a posio de um pas no quesito controle da corrupo em comparao com os outros. Conforme podemos ver na Tabela e no Grco 1, a posio percentlica do Brasil dentre os outros pases dos quais o indicador tambm computado permaneceu relativamente estvel durante o perodo analisado.
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Grco 1. Evoluo anual percentlica do Brasil no control of corruption
Como o control of corruption um ndice de posio, sua anlise depender de como tem sido o combate corrupo em nvel mundial. Caso a corrupo mundial tenha se mantido estvel, o empenho do Brasil no combate ao fenmeno tambm se manteve. No entanto, se o mundo tiver aumentado/diminudo seu empenho no controle da prtica, tambm o Brasil ter aumentado/diminudo seu esforo. Comparando a situao do Brasil com a dos outros pases do Mercosul, do Chile e do Mxico, vemos que dentre estes tambm nos encontramos em posio intermediria. No Mercosul, o Uruguai encontra-se no topo e com trajetria levemente ascendente. A Argentina vem em terceiro, com trajetria descendente, seguida pelo Paraguai e pela Venezuela, em situaes crticas. Os grcos individuais de cada pas podem ser mais bem analisados no Anexo 1 deste trabalho.
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Grco 2. Evoluo anual do control of corruption para o Mercosul, o Chile e o Mxico
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3.2.2 Corruption perception index

O ndice mais popular sobre o assunto provavelmente o Corruption perception index (CPI-TI), construdo e publicado anualmente pela Transparency International, que uma organizao no governamental fundada em 1993 com atuao internacional no combate corrupo por meio de coalizes com o poder pblico, a iniciativa privada e a sociedade civil. Tabela 2. Evoluo anual do CPI-TI para o Mercosul, o Chile e o Mxico10
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 3 4 6,8 3,3 1,5 4,3 2,3 3 4,1 6,9 3,4 2 4,4 2,6 3,5 3,9 7,4 3,3 2,7 3,5 4 7,5 3,7 5,1 2,8 2,8 4 7,5 3,6 1,7 5,1 2,5 2,5 3,9 7,5 3,6 1,7 5,1 2,5 2,5 3,9 7,4 3,6 1,6 5,5 2,4 2,8 3,7 7,3 3,5 1,9 5,9 2,3 2,9 3,3 7,3 3,3 2,1 6,4 2,3 2,9 3,5 7 3,5 2,6 6,7 2,3 2,9 3,5 6,9 3,6 2,4 6,9 2 2,9 3,7 6,7 3,3 2,4 6,7 1,9 2,9 3,7 7,2 3,1 2,2 6,9 2 Argentina 5,24 3,41 2,81 Brasil Chile Mxico Paraguai Uruguai 2,7 2,96 3,56 7,94 3,18 6,8 6,05 3,3 2,66 -
- 4,14 2,5 2,77
Venezuela 2,66
Fonte: tabelas do CPI-TI dos anos de 1995 a 2010. Disponveis em: <http://www.transparency.org/ policy_research/surveys_indices/cpi>. Acesso em: 14/02/2011
O CPI-TI um ndice baseado em pesquisas de opinio, o que, de certa forma, gera resultados subjetivos a forma como um indiano percebe a corrupo real do seu pas pode ser diferente da forma como um brasileiro a percebe e pode comprometer sua aplicabilidade. Ainda assim, o mais conhecido e mais utilizado nos estudos de anlise cross-country. Em seus resultados, o ndice pode variar de zero a dez, sendo dez a menor percepo de corrupo, e zero, a maior. Conforme a Tabela 2, vemos que a variao do CPI-TI para o Brasil tambm tem sido pequena. A diferena entre o CPI-TI e o WGI que aquele atribui uma nota, enquanto este indica apenas uma posio. De acordo com o CPI-TI, o efeito do combate corrupo na percepo desta no se tem alterado muito, dada a baixa variao do ndice. Uma anlise da posio do Brasil baseada no CPI-TI, nos moldes do WGI,
10 No existem dados completos para o Paraguai e o Uruguai.
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complicada devido ao fato de a amostra de pases do CPI-TI ter variado muito desde suas primeiras publicaes. Analisando os dados dos pases selecionados, vemos que, assim como no control of corruption, Chile e Uruguai apresentam uma situao de corrupo percebida acima da dos outros pases. Tambm como no outro indicador, o Uruguai demonstra uma trajetria ascendente durante o perodo, no entanto bem mais acentuada neste provavelmente pelo fato de pontos adicionais no CPI-TI terem inuncia marginal decrescente na posio do pas no WGI. Paraguai e Venezuela tambm se encontram nas piores situaes, mas a Venezuela apresenta leve tendncia descendente. Grco 3. Evoluo anual do CPI-TI para o Mercosul, o Chile e o Mxico11
Fonte: Tabelas do CPI-TI dos anos de 1995 a 2010. Disponveis em: <http://www.transparency.org/ policy_research/surveys_indices/cpi>. Acesso em: 14/02/2011.
Assim como no control of corruption, o Brasil apresenta-se em situao intermediria. No entanto, a diferena entre ele e os pases do topo muito maior do que entre ele e os pases da base, mostrando que nossa situao est longe de ser confortvel.
11 No existem dados completos para o Paraguai e o Uruguai.
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3.3 Origens e consequncias da corrupo no Brasil

Alguns trabalhos em economia da corrupo podem ajudar a entender o porqu da situao atual de corrupo no Brasil. Treisman (2000), conforme vimos na seo 2, arma que ex-colnias portuguesas (como o Brasil), francesas e espanholas, possivelmente por possurem um sistema de direito baseado no romano (que no prioriza os direitos propriedade, como o Common Law faz), tendem a apresentar maiores ndices de corrupo do que as ex-colnias britnicas. O autor conclui ainda que pases com baixos nveis de desenvolvimento econmico, ou ao menos intermedirio, apresentam maiores ndices de percepo de corrupo (como no caso do Brasil). Outra explicao da situao brasileira vem do trabalho de Mohtadi e Roe (2003). Os autores argumentam que democracias recentes apresentam mais corrupo que as mais consolidadas. O fenmeno descrito como uma curva em formato de U quando comparados os pases em seus nveis de corrupo e suas histrias democrticas. Para explicar o fenmeno, os autores utilizam um modelo de dois setores: um de atividade produtiva e outro de rent-seeking. Democracias novas apresentam muita instabilidade poltica e restrio ao uxo de informaes, dando mais incentivo s prticas rent-seeking do que produtiva. Conforme o regime se consolida, a atividade produtiva vai se tornando mais atrativa, e os indivduos vo migrando do setor parasitrio para o setor produtivo. Dentre os trabalhos que buscaram avaliar o custo da corrupo para o crescimento econmico, inclusive para o brasileiro, o de Silva, Garcia e Bandeira (2001) e o de Carraro, Fochezatto, Hilbrecht (2006) merecem destaque. Silva, Garcia e Bandeira (2001) utilizam em seu estudo um modelo neoclssico de crescimento econmico. Segundo os autores, a mdia da renda por trabalhador dos 81 pases analisados para o ano de 1998 de US$ 14.601,74. Se todos os pases tivessem um ndice de corrupo igual ao da Dinamarca, a renda por trabalhador mdia da amostra aumentaria para US$ 18.328,15, um aumento de 26%. O caso brasileiro seria ainda pior, uma vez que estamos abaixo do ndice mdio de corrupo mundial. Caso o Brasil tivesse um ndice
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de percepo de corrupo igual ao da Dinamarca, nossa renda por trabalhador em 1998 subiria de US$12.145,34 para US$17.353,55, um aumento de 43%. Os autores estimam ainda o efeito da corrupo na taxa de juros de longo prazo. No modelo, o Brasil apresenta, para o ano de 1998, uma taxa de juros de longo prazo de 28,8% ao ano. Se o ndice de percepo de corrupo fosse o mesmo da Dinamarca, essa taxa cairia para 12,7%. Por sua vez, Carraro, Fochezatto, Hilbrecht (2006), utilizando um modelo de crescimento econmico de equilbrio geral, chegam a um resultado mais baixo, estimando o custo da corrupo em aproximadamente 11,36% da renda por trabalhador para o ano de 1998.
4 Combate corrupo em nmeros: dados da CGU e do Mpog

4.1 A Controladoria-Geral da Unio
A Controladoria-Geral da Unio (CGU) foi criada em 2001, durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Seu objetivo dar assistncia ao presidente da Repblica no combate fraude e corrupo e auxiliar na defesa do patrimnio pblico. Desde sua criao, a CGU vem conseguindo grande progresso no combate e na preveno da corrupo. A CGU, alm de auditoria em rgos do governo federal, realiza scalizaes do uso de recursos pblicos federais por Organizaes No Governamentais (ONGs), Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips), estados e municpios. o rgo central do Sistema de Correio e do Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal e responsvel pela formulao de polticas de preveno e combate corrupo, de transparncia dos gastos pblicos e de estmulo participao e ao controle da sociedade. A importncia do rgo pode ser percebida ao se analisar um dos seus programas mais notrios o de scalizao dos recursos federais
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repassados aos municpios brasileiros. Ferraz e Finan (2007), em seu trabalho Exposing corrupt politicians: the effect of Brazils Anti-Corruption Program on Electoral Outcomes, avaliam o efeito que o programa tem na reeleio de prefeitos envolvidos em esquemas de corrupo. Os autores concluem que os prefeitos corruptos so geralmente punidos pelos eleitores com a no reeleio, desde que haja propagao dos resultados das auditorias pela mdia em muitas cidades pequenas no h sequer uma estao de rdio local, o que limita o acesso da populao informao.
4.2 Descrio dos dados

A CGU mantm uma base de dados com informaes sobre as punies expulsivas provenientes de processos administrativos disciplinares do Executivo Federal. Mensalmente, o rgo publica Relatrios de Punies Expulsivas com dados consolidados das punies. Os relatrios trazem dados de punies (demisses, cassaes de aposentadoria e destituio de cargos em comisso) traando discriminaes dos tipos de punies, das fundamentaes, dos rgos e das unidades federativas onde ocorreram. Um dos problemas dessa base de dados a sua caracterstica agregada, que impossibilita uma anlise cross-section. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Mpog) publica tambm mensalmente o Boletim Estatstico de Pessoal, um relatrio que contm diversos dados sobre todo o corpo de servidores pblicos do Executivo Federal, tanto dos ativos como dos inativos. Nele podemos obter informaes sobre as despesas de cada rgo, a quantidade de servidores, suas remuneraes e informaes sobre cargos e funes de conana. A prxima seo ser uma anlise das informaes cruzadas dos dois relatrios luz da teoria da economia da corrupo, com informaes de como tem sido o combate chamada petty corruption no governo brasileiro. Os relatrios utilizados para a anlise so o Relatrio de Punies Expulsivas de janeiro de 2011 da CGU (que disponibiliza dados de 2003 a 2010), e o Boletim Estatstico de Pessoal, de dezembro de 2011, do Mpog (que disponibiliza dados de 1995 a 2010).
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4.3 Anlise dos dados

Nesta subseo, buscar-se- traar um perl da corrupo na burocracia do Executivo Federal analisando tanto os Relatrios de Punies Expulsivas como os Boletins Estatsticos de Pessoal. Conforme podemos observar na Tabela 3 e no Grco 4, as punies por prtica de corrupo em todas as suas trs categorias vm seguindo uma trajetria ascendente se considerarmos todo o perodo. Ao se analisar a porcentagem de servidores que praticaram atos ilcitos e foram punidos, possvel constatar que o nmero quase duplicou, tanto em termos absolutos como relativos. A porcentagem foi fortemente inuenciada pelas estatsticas de demisso, que representam a grande maioria das penalidades aplicadas em todos os anos. Tabela 3. Punies administrativas expulsivas aplicadas a estatutrios por ano
Punies Demisso Cassao Destituio Total Servidores % punidos 2003 242 8 14 264 0,054 2004 254 15 23 292 0,059 2005 240 17 15 272 0,053 2006 299 24 34 357 0,068 2007 394 29 23 446 0,084 2008 312 26 41 379 0,070 2009 370 24 44 438 0,081 2010 433 35 53 521 0,095 Total 2544 178 247 2969
485980 499138 508963 528124 528420 539235 543143 549011
Fonte: Tabela 1 do Relatrio de Punies Expulsivas de janeiro de 2011 da CGU disponvel em <http://www.cgu.gov.br/AreaCorreicao/Arquivos/Expulsoes_2010_Estatutarios.pdf> e Tabela 2.4 do Boletim Estatstico de Pessoal, de dezembro de 2010 do Mpog disponvel em <http://www. servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_10/Bol176_Dez2010.pdf>. Acesso em: 14/02/2011
O crescimento do nmero de punies apresenta interpretao controversa, pois o aumento pode ser devido tanto a uma poltica de scalizao e auditoria mais enrgica praticada pelas corregedorias quanto ao resultado de uma maior quantidade de prticas passveis de punio praticadas pelos servidores do Executivo, ou por ambos os fatores concomitantemente. Levando-se em conta que a quantidade de aposentados e pensionistas quase no se alterou no perodo (de acordo com a Tabela 2.1 do
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Boletim Estatstico de Pessoal, de dezembro de 2010 do Mpog, a variao no perodo 2003-2010 foi de apenas -2,2%), ao analisarmos a evoluo das cassaes de aposentadorias e penses podemos ver que estas mais que quadruplicaram desde 2003, tanto relativa como absolutamente. Como a cassao tende a incidir na punio pela prtica de um ato mais antigo que o da demisso, seu crescimento pode signicar um maior esforo dos rgos scalizadores de punir as prticas ilcitas, tanto correntes como pretritas. Grco 4. Punies administrativas expulsivas aplicadas a estatutrios por ano
Fonte: Tabela 1 do Relatrio de Punies Expulsivas de janeiro de 2011 da CGU disponvel em <http://www.cgu.gov.br/AreaCorreicao/Arquivos/Expulsoes_2010_Estatutarios.pdf> e Tabela 2.4 do Boletim Estatstico de Pessoal, de dezembro de 2010, do Mpog disponvel em <http://www. servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_10/Bol176_Dez2010.pdf>. Acesso em: 14/02/2011
Dentre os fatores que, conforme apresentamos na seo 2, podem inuenciar a prtica de corrupo, temos o incentivo salarial. Analisando-se a evoluo salarial, de acordo com a tabela com dados fornecidos pelo Mpog com a remunerao mdia dos servidores ativos do Executivo Federal (Tabela 4), vemos que esta, inclusive em termos reais, apresentou crescimento. Tal poltica est em consonncia com a orientao de Van Rijckeghem e Weder (2001) e Di Tella e Schargrodsky (2003), que concluram em seus estudos que, sob um determinado nvel de scalizao, a remunerao assume papel relevante na deciso de praticar ou no o ato corrupto.
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Tabela 4. Evoluo salarial (mdia do setor pblico)

Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Nominal R$ 1.400,00 R$ 1.473,00 R$ 1.620,00 R$ 1.482,00 R$ 1.820,00 R$ 2.153,00 R$ 2.410,00 R$ 2.840,00 R$ 3.439,00 R$ 4.078,00 R$ 4.094,00 R$ 4.417,00 R$ 4.942,00 R$ 5.659,00 R$ 6.219,00 R$ 6.914,00 Inao12 1,086 1,076 1,057 1,017 1,089 1,060 1,077 1,125 1,060 1,076 1,057 1,031 1,045 1,059 1,043 Real (2010) R$ 3.525,92 R$ 3.416,00 R$ 3.491,55 R$ 3.022,16 R$ 3.651,18 R$ 3.964,77 R$ 4.188,02 R$ 4.583,69 R$ 4.932,42 R$ 5.519,41 R$ 5.149,69 R$ 5.256,86 R$ 5.702,62 R$ 6.251,17 R$ 6.487,04 R$ 6.914,00
Fonte: Tabela 3.1 do Boletim Estatstico de Pessoal, de dezembro de 2010, do Mpog disponvel em <http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_10/Bol176_Dez2010. pdf> e dados do IPCA disponveis em <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/ precos/inpc_ipca/ipca-inpc_201102_3.shtm>. Acesso em: 14/02/2011
A utilizao dos dados da evoluo salarial como inuenciador da prtica dos ilcitos deve ser feita com cautela. Para uma anlise direta da varivel, a scalizao deveria ter se mantido em um mesmo nvel, o que, conforme visto, pouco provvel. Outro problema est no hiato entre o momento da realizao do ilcito e a data da publicao da penalidade expulsiva. A administrao pode demorar a tomar conhecimento da prtica, alm do fato de o Processo Administrativo Disciplinar poder no prosseguir muito velozmente por uma srie de fatores.
12 Medida com base no IPCA.
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Tabela 5. Total de punidos x comissionados punidos

Ano Punies Servidores % punidos Destituio DASs % destit. 2003 264 0,05 14 17559 0,08 2004 292 0,06 23 0,12 2005 272 0,05 15 0,08 2006 357 0,07 34 19797 0,17 2007 446 0,08 23 20187 0,11 2008 379 0,07 41 20597 0,20 2009 438 0,08 44 21217 0,21 2010 521 0,09 53 21847 0,24
485980 499138 508963 528124 528420 539235 543143 549011
19083 19925,0
Fonte: Tabela 1 do Relatrio de Punies Expulsivas de janeiro de 2011 da CGU disponvel em <http://www.cgu.gov.br/AreaCorreicao/Arquivos/Expulsoes_2010_Estatutarios.pdf> e Tabelas 2.4 e 5.6 do Boletim Estatstico de Pessoal, de dezembro de 2010, do Mpog disponvel em <http://www. servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_10/Bol176_Dez2010.pdf>. Acesso em: 14/02/2011
Rauch e Evans (1999) armam em seu trabalho que quanto menos meritocrtica a seleo dos agentes do Estado, pior ser a qualidade da burocracia de um pas. Utilizando os dados de destituio de cargos comissionados fornecidos pela CGU e dos dados sobre quantitativo dos comissionados do Mpog, zemos uma simples anlise da porcentagem de punidos em relao porcentagem de destitudos. Grco 5. Total de punidos x comissionados punidos
Fonte: Tabela 1 do Relatrio de Punies Expulsivas de janeiro de 2011 da CGU disponvel em <http://www.cgu.gov.br/AreaCorreicao/Arquivos/Expulsoes_2010_Estatutarios.pdf> e Tabelas 2.4 e 5.6 do Boletim Estatstico de Pessoal, de dezembro de 2010, do Mpog disponvel em <http://www. servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_10/Bol176_Dez2010.pdf>. Acesso em: 14/02/2011
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Podemos ver que a porcentagem de comissionados punidos se manteve sempre acima da porcentagem total de punidos (Tabela 5), o que indica um comportamento menos daqueles, inclusive crescendo proporcionalmente bem mais que a mdia nos oito anos da srie. O fato vai ao encontro e corrobora a argumentao de Rauch e Evans (1999). No entanto, a porcentagem maior de destitudos pode ser, ao menos em parte, devida ao fato de a legislao prever a destituio dos comissionados para fatos que gerariam somente suspenso para os servidores efetivos. Tabela 6. Porcentagem de DAS do total de servidores ativos
Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 DAS 17607 17183 16306 17389 17995 18374 17559 19083 19925 19797 20187 20597 21217 21847 Ativos 531725 513720 497125 486912 485303 485741 485980 499138 508963 528124 528420 539235 552893 568490 % DAS 3,31 3,34 3,28 3,57 3,71 3,78 3,61 3,82 3,91 3,75 3,82 3,82 3,84 3,84
Fonte: Tabela 2.4 do Relatrio de Punies Expulsivas de janeiro de 2011 da CGU disponvel em <http://www.cgu.gov.br/AreaCorreicao/Arquivos/Expulsoes_2010_Estatutarios.pdf> e Tabela 5.6 do Boletim Estatstico de Pessoal, de dezembro de 2010, do Mpog disponvel em <http://www. servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_10/Bol176_Dez2010.pdf>. Acesso em: 14/02/2011
Apesar das polticas e dos estudos que buscam incentivar a seleo meritocrtica para o servio pblico, o Brasil vem apresentando um crescimento na porcentagem de agentes pblicos selecionados por livre nomeao Tabela 6 (os chamados cargos de conana).
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Mesmo pequena, vemos que a porcentagem de burocratas selecionados sem concurso pblico vem seguindo uma trajetria levemente ascendente, levando-se em considerao todo o perodo da srie. O prximo ponto do relatrio a ser analisado sobre as fundamentaes utilizadas para a aplicao das punies. As fundamentaes so embasadas pela Lei n. 8.112 de 1990, que rege os servidores civis do mbito federal. Conforme seu art. 132, a demisso ocorrer nos casos de:
Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos: I crime contra a administrao pblica; II abandono de cargo; III inassiduidade habitual; IV improbidade administrativa; V incontinncia pblica e conduta escandalosa na repartio; VI insubordinao grave em servio; VII ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em legtima defesa prpria ou de outrem; VIII aplicao irregular de dinheiros pblicos; IX revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo; X leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional; XI corrupo; XII acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas; XIII transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117.
Que so:
Art. 117. Ao servidor proibido: IX valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica; X participar de gerncia ou administrao de sociedade privada, personicada ou no personicada, exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; XI atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assisten ciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro;
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XII receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de suas atribuies; XIII aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro; XIV praticar usura sob qualquer de suas formas; XV proceder de forma desidiosa; XVI utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades particulares.
Ainda de acordo com a mesma lei:

Art. 134. Ser cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que houver praticado, na atividade, falta punvel com a demisso. Art. 135. A destituio de cargo em comisso exercido por no ocupante de cargo efetivo ser aplicada nos casos de infrao sujeita s penalidades de suspenso e de demisso.
Dessa forma, vemos que vrios so os motivos que podem levar aplicao de penalidades punitivas no servio pblico federal, e a fronteira entre algumas muito tnue, o que cria um problema para a anlise das estatsticas de fundamentao legal. Qual a fronteira entre valimento indevido do cargo, improbidade administrativa, recebimento de propina e corrupo? A diculdade na resposta a essa pergunta gera uma discricionariedade na seleo da fundamentao legal, o que torna problemtica uma anlise mais criteriosa das informaes da Tabela 7. Tabela 7. Fundamentao legal das punies
Fundamentao legal Valimento indevido de cargo Improbidade administrativa Abandono de cargo Recebimento de propina Desdia Outros Acumulado de 2003 a 2010 1579 933 441 285 256 1222 33,48% 19,78% 9,35% 6,04% 5,43% 25,91%
Fonte: Tabela 2 do Relatrio de Punies Expulsivas de janeiro de 2011 da CGU disponvel em <http://www.cgu.gov.br/AreaCorreicao/Arquivos/Expulsoes_2010_Estatutarios.pdf>. Acesso em: 14/02/2011
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A separao das punies por unidade da Federao onde o servidor trabalha ou trabalhava outro ponto interessante a se analisar (Tabela 8). Complementamos a tabela com dados do Boletim Estatstico do Mpog, adicionando o total de servidores lotados em cada unidade da Federao (nmeros de dezembro de cada ano) e calculando a porcentagem dos servidores punidos em cada ano e no total e a mdia do perodo. Tabela 8. Punies por unidade da Federao
UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Pun. Quadro 2007 2 4 33 12 13 12 58 10 9 13 20 6 21 18 18 16 1 24 43 5 25 3 17 17 2 42 2 7020 0,03 14154 0,03 14692 0,22 14825 0,08 46892 0,03 41322 0,03 154997 0,04 16996 0,06 20543 0,04 19335 0,07 11254 0,18 11794 0,05 91470 0,02 33744 0,05 29231 0,06 32464 0,05 53180 0,00 15027 0,16 278882 0,02 23229 0,02 55535 0,05 16903 0,02 11914 0,14 25646 0,07 85009 0,00 10979 0,38 4007 0,05 1141044 0,04 3 1 27 8 27 14 72 11 7 8 14 2 7 10 8 9 1 8 61 5 12 6 14 15 6 23 0 379 % Pun. Quadro 2008 7016 0,04 14277 0,01 14646 0,18 15491 0,05 47338 0,06 41296 0,03 150855 0,05 17280 0,06 21227 0,03 19501 0,04 11876 0,12 11799 0,02 91647 0,01 33937 0,03 29674 0,03 32209 0,03 53418 0,00 15083 0,05 270099 0,02 23353 0,02 55884 0,02 16795 0,04 11924 0,12 26057 0,06 84706 0,01 11212 0,21 4165 0,00 1132765 0,03 1 3 19 4 10 15 62 15 12 13 31 3 7 9 3 12 8 16 99 2 7 7 21 8 1 49 1 438 % Pun. Quadro 2009 7201 0,01 14538 0,02 14704 0,13 15247 0,03 48299 0,02 41554 0,04 161684 0,04 17852 0,08 21825 0,05 19756 0,07 12143 0,26 12245 0,02 94850 0,01 34500 0,03 30101 0,01 33323 0,04 53923 0,01 15440 0,10 280066 0,04 24364 0,01 57296 0,01 17040 0,04 12165 0,17 26593 0,03 86444 0,00 11501 0,43 4552 0,02 1169206 0,04 4 6 20 3 24 25 60 12 5 15 19 8 49 30 7 16 1 20 94 13 11 8 14 10 0 41 6 % Pun. Quadro 2010 7020 0,06 13517 0,04 % Pun. % Mdia 2,5 0,04 3,5 0,02
14572 0,14 24,8 0,17 14420 0,02 6,75 0,05 44479 0,05 18,5 0,04 38890 0,06 16,5 0,04 166112 0,04 17624 0,07 63 0,04 12 0,07
20841 0,02 8,25 0,04 17117 0,09 12,3 0,06 94005 0,02 21 0,06 21 0,03 9 0,03 12550 0,06 4,75 0,04 12004 0,41 32148 0,09 16,8 0,05 28762 0,02 51419 0,03 13,3 0,04 14800 0,01 2,75 0,01 33427 0,06 17 0,09 268639 0,03 74,3 0,03 11742 0,11 6,25 0,03 23752 0,05 13,8 0,03 16058 0,05 6 0,04 57534 0,02 16,5 0,07 27317 0,04 12,5 0,05 10716 0,00 2,25 0,00 84171 0,05 38,8 0,13 4284 0,14 2,25 0,05 446 0,04
Total 446
521 1137920 0,05
Fonte: Tabela 4 do Relatrio de Punies Expulsivas de janeiro de 2011 da CGU disponvel em <http://www.cgu. gov.br/AreaCorreicao/Arquivos/Expulsoes_2010_Estatutarios.pdf> e Tabela 2.16 do Boletim Estatstico de Pessoal, de dezembro de 2010, do Mpog disponvel em <http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/ bol_estatistico_10/Bol176_Dez2010.pdf>. Acesso em: 14/02/2011
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Ao se analisar apenas as demisses brutas, percebe-se que os trs estados que mais aplicam punies so, em ordem decrescente, Rio de Janeiro, Distrito Federal e So Paulo. No entanto, comparando as punies com o total do quadro dos estados, obtivemos os dados da ltima coluna de cada ano, que mostra a porcentagem dos servidores punidos. Relativamente, o nmero de punies no Rio de Janeiro e no Distrito Federal mostra-se bem inferior a seu valor bruto. Uma anlise mais criteriosa dos dados torna-se difcil pelo fato de no ser possvel isolar variveis importantes que ajudam a explicar as prticas punidas (como renda, sexo, etc.). A Tabela 9, adaptada com dados da CGU e do Mpog, mostra como vm sendo distribudas as punies por corrupo dentre os vrios ministrios que integram o Poder Executivo Federal e a proporo de homens e mulheres em cada um. As informaes podem ser analisadas luz dos trabalhos de Hunt (2005) e Swamy et al. (2000). Segundo Hunt (2005), vrias so as razes pelas quais a prtica de corrupo pode variar entre os servidores pblicos. O servio oferecido pode ser demandado por cidados com diferentes preferncias e diferentes escrpulos. Os agentes do governo, por possurem certo poder de monoplio, podem impor diferentes preos para diferentes clientes pelos seus servios (discriminao monopolstica). Espera-se que agentes em rgos com clientes mais ricos demandem mais e maiores propinas e que os menos escrupulosos busquem migrar para instituies e setores que ofeream mais oportunidades para a prtica de corrupo.
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Tabela 9. Punies por rgo do Executivo Federal

Pasta MMA MPS MJ MDIC MME MTE MF MT MDA MAPA MI MINC MCID PR/CGU/ABIN AGU MC MS MEC MP EX-TERR MCT MRE MD MTUR ME MDS Total Servidores Homens % H Mulheres % M Punidos 8603 40724 26393 2564 2651 7519 30004 5023 6193 11598 2695 2832 417 5667 7872 1925 105596 181278 15397 18410 7019 3267 28033 360 229 483 522752 7599 17729 24750 1855 2204 4771 20432 4254 4427 8585 2072 1885 332 5089 3686 1549 22466 110087 8648 6166 4597 2296 16264 211 169 374 282858 71,2 44,8 79,9 59,3 65,7 53,1 57,6 69,4 67,5 73,4 67,9 50,2 58 65,1 50,4 66,1 44,2 51,3 61,3 41 65 61,7 59,7 47,3 49,6 42,9 54,8 3080 21880 6229 1273 1149 4217 15036 1877 2130 3112 978 1868 240 2731 3622 794 28385 104362 5466 8878 2470 1425 10969 235 172 497 233320 28,8 55,2 20,1 40,7 34,3 46,9 42,4 30,6 32,5 26,6 32,1 49,8 42 34,9 49,6 33,9 55,8 48,7 38,7 59 35 38,3 40,3 52,7 50,4 57,1 45,2 164 746 384 34 34 91 349 47 49 87 15 15 2 20 26 6 327 493 37 20 7 3 13 0 0 0 2969 %P 1,91 1,83 1,46 1,33 1,28 1,21 1,16 0,94 0,79 0,75 0,56 0,53 0,48 0,35 0,33 0,31 0,31 0,27 0,24 0,11 0,10 0,09 0,05 0,00 0,00 0,00 0,57
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Alm disso, agentes realizam servios diversos, e a propina por cada um deles pode variar, afetando a propenso a pagar dos governados. Essas propinas variam em tamanho porque o benefcio do servio e a capacidade do agente de prover o servio tambm variam. A capacidade do agente de prover depende de quantos outros agentes esto envolvidos na execuo do trabalho, do nvel de monitoramento do agente pelos seus superiores e dos recursos disponveis para a instituio em comparao com as demandas feitas aos agentes. A autora cita como exemplo o caso do policial rodovirio, que frequentemente aborda os motoristas numa relao um a um e tem controle completo sobre a imposio de multas, o que permite a abertura de um amplo campo para a prtica de corrupo. H tambm o fato de as instituies variarem no grau interno de competio entre seus agentes com diferentes nveis de escrpulo. A autora d como exemplo um consumidor que deseja uma linha telefnica e colocado diante de um agente que demanda propina. Nesse caso, ele tem a opo de retornar depois e, talvez, encontrar outro agente com mais escrpulo. Em contrapartida, no caso do sistema Judicirio, no h a opo de se escolher outro juiz, a no ser que ele seja explicitamente pego demandando propina. Finalmente, as instituies variam no nvel em que o combate corrupo seja uma prioridade ou no. Voltando a nossos dados (Tabela 8), vemos que os ministrios que desde o incio da srie histrica demitiram mais de 1% de seus servidores so aqueles que trabalham diretamente com scalizao, auditoria e concesso de licenas. So situaes em que h poder de monoplio e, em diversos casos, o contato entre o agente pblico e o requerente ou scalizado se d numa relao um a um. O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) tem vinculado a ele o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (Ibama), que realiza scalizaes e concesses de licena de explorao. Tais trabalhos so muitas vezes feitos em locais remotos, onde o controle pelo governo das aes dos agentes diminuto.
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O Ministrio da Previdncia Social (MPS) possui vinculado o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), que concede aposentadorias, auxlios e penses. Os benefcios que os requerentes podem ter so muito elevados, o que gera um ambiente propcio corrupo. O Ministrio da Justia (MJ) possui vinculadas a Polcia Federal (PF), a Polcia Rodoviria Federal (PRF) e a Polcia Ferroviria Federal (PFF), que, devido alta exposio a prticas ilcitas, tambm so alvos de prticas de corrupo. O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) tem vinculado sua estrutura o Instituto Nacional de Propriedade Industrial (Inpi), que trabalha diretamente na concesso e na scalizao de patentes, e o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro), que trabalha na criao e na scalizao de normas de produtos. O Ministrio de Minas e Energia (MME) possui vinculado o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), que atua na concesso e na scalizao da explorao dos recursos minerais do pas. O Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) possui a competncia de auditar e scalizar as relaes trabalhistas existentes em todo o territrio nacional. Finalmente, o Ministrio da Fazenda (MF) possui vnculo com a Receita Federal, qual compete a scalizao aduaneira, alm da arrecadao de uma srie de impostos federais. No outro extremo, temos o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Ministrio do Esporte (ME), o Ministrio do Turismo (Mtur), o Ministrio da Defesa (MD), o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), o Ministrio da Pesca (MP), o Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio das Comunicaes (MC), que apresentam, em sua maioria, expedientes de fomento e negociao de atividades de interesse do Estado.
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Grco 6. Porcentagem dos servidores punidos por rgo
Ao analisarmos os dados em relao ao sexo (Grcos 6 e 7), encontramos correlao negativa entre a participao de mulheres no rgo e a porcentagem de servidores demitidos nos ltimos sete anos. Uma regresso linear simples foi realizada com os dados, sendo a varivel dependente a proporo de punies (% P), e a varivel explicativa a proporo de mulheres no rgo (% M). Pela regresso, um aumento de um ponto percentual na quantidade de mulheres no rgo gera uma queda de 0,00021% na quantidade de servidores punidos por corrupo. Apesar da limitao de dados o que impede o controle de outras variveis importantes e de nosso R2 baixo, de apenas 0,136, o resultado interessante como suporte ao argumento de Swamy et al. (2000). As possveis justicativas para o fenmeno apresentadas pelo autor, embasadas em estudos mais gerais de economia do crime, so: as mulheres podem desenvolver mais averso ao risco do que os homens, ou ento perceber maior probabilidade de serem pegas (PATERNOSTER; SIMPSON, 1996, apud SWAMY et al. 2000); alm disso, mulheres envol vidas na criao de crianas podem crer que a prtica de honestidade seja apropriada para ensinar os valores corretos. Elas podem sentir, mais que os homens, que a lei existe para proteg-las, sendo assim
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mais propensas a seguir as regras; as mulheres so criadas em um ambiente de maior autocontrole do que os homens, o que pode afetar suas propenses a pender para um comportamento criminoso. Grco 7. Porcentagem de mulheres por rgo (mesma ordem do Grco 6)
5 Concluso
A corrupo um fenmeno mundial presente em todos os pases em maior ou menor escala. Creditar sua existncia falta de tica ou carter do indivduo uma interpretao precipitada, limitada e perigosa abre-se espao para o preconceito aos povos, pois os mais corruptos assim o seriam em virtude de sua natureza. A anlise do fenmeno com aporte da racionalidade econmica traz expressivo avano, pois nela os agentes respondem a incentivos. Assim, o Estado tem capacidade de moldar seus procedimentos visando a uma poltica anticorrupo coordenada com os anseios da populao.
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O Brasil ainda apresenta ndices de corrupo percebida aqum do esperado, e a corrupo aqui tem levado a um alto comprometimento do produto, o que resulta em uma pior qualidade de vida para a populao. No entanto, como vimos, polticas especcas visando ao combate desse mal vm sendo colocadas em prtica h mais de duas dcadas. A anlise dos relatrios da CGU e do Mpog traz resultados interessantes: a scalizao, pelo menos no seu nvel baixo, ou burocrtico, tem se intensicado, o que ajuda a resolver o problema da assimetria de informao existente entre o agente e o principal; e o aumento observado do salrio mdio pago aos agentes pblicos pode ajudar como incentivo negativo realizao da prtica criminosa. No entanto, o aumento sensvel da porcentagem de cargos de provimento no necessariamente meritocrtico signica um retrocesso, dado que, conforme mostrado, estes tendem a ter um comportamento menos probo do que os servidores efetivos. O nvel de scalizao, como vimos na segunda seo, pea-chave na anlise da assimetria de informao entre o agente e o principal. Sua elevao deveria ter impacto direto no nvel de corrupo do pas. Porm, isso no tem acontecido no Brasil, pelo menos em nvel de percepo, uma vez que, durante o perodo, os ndices no demostraram melhoras. Uma explicao para o fato que talvez a corrupo afetada pela intensicao da scalizao seja apenas a corrupo baixa, ou burocrtica. A corrupo nos altos cargos do governo que a corrupo mais amplamente divulgada pela mdia pode no ter sido afetada pelas aes do governo. Outra seria a descrena da populao nas aes do governo no combate corrupo. Dados do Global Corruption Barometer (GCB) de 2010, outro indicador tambm publicado pela Transparency Internacional, ajudam a embasar as explicaes.13 Segundo o GCB, ao responderem questo nos ltimos trs anos, como tem mudado o nvel de corrupo no Brasil?, 9% dos entrevistados armam que ela diminuiu, 27% armam que ela
13 O indicador elaborado com a resposta a perguntas simples sobre corrupo, sendo os questionrios aplicados populao adulta comum do pas.
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se manteve a mesma e 64% armam que ela aumentou. Numa escala de corrupo de 0 a 5 (sendo 0 o menos e 5 o mais corrupto), os entrevistados atriburam nota de 4,1 aos partidos polticos e ao Congresso, 3,8 polcia, 3,2 ao Judicirio e 3,1 aos servidores pblicos em geral. Por m, ao responderem como voc avalia a ao governamental no combate corrupo?, dos entrevistados, 54% armaram no ter efetividade, 17% armaram ser neutra e apenas 29% armaram que esta tem sido efetiva. Foram obtidas ainda neste trabalho duas outras concluses no robustas: agentes que realizam atividades de scalizao direta com os governados apresentam maiores taxas de prticas passveis de punio; e mulheres se envolvem menos em prticas ilcitas do que homens. No caso do primeiro, uma maior scalizao dos agentes, ou uma reformulao da forma como o trabalho realizado, evitando-se o contato um a um, ajudaria no combate corrupo.
Referncias
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Apndice
a) Regresso utilizada na seo 4 Para a regresso, foram eliminadas as trs ltimas linhas, referentes ao Mtur, ao ME e ao MDS, devido ausncia de punio para os rgos. MQO, usando as observaes 1-26 Varivel dependente: %Punies
coeciente const %Mulheres 0,0148352 -0,000206145 erro-padro 0,00452860 0,000106207 razo-t 3,276 -1,941 p-valor 0,0032*** 0,0641* 0,005824 0,005527 0,099662 0,064095 -194,6018 -193,8772
Mdia var. dependente Soma resd. quadrados R-quadrado F(1, 24) Log da verossimilhana Critrio de Schwarz
0,006301 0,000733 0,135676 3,767356 99,30091 -192,0856
D.P. var. dependente E.P. da regresso R-quadrado ajustado P-valor(F) Critrio de Akaike Critrio Hannan-Quinn
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Anexo
a) Grcos do control of corruption (intervalo de conana de 10%)
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A governana pblica no combate corrupo

Thaisa Collet dos Santos Delforge*
Resumo: Esta monograa tem por objetivo mostrar a importncia da participao popular na administrao pblica, analisando-se brevemente alguns conceitos e institutos que trazem uma melhor compreenso do por que a corrupo to presente em nossa sociedade. Com base nos apontamentos iniciais e na apresentao da construo do conceito de cidadania no pas, so apontadas possveis causas da inecincia dos atuais mtodos e instrumentos de controle da corrupo, apresentando-se como alternativa um modelo de administrao pblica baseado na participao efetiva da populao. Palavras-chave: Administrao pblica. Participao popular. Controle da corrupo.
1 Introduo
O fenmeno da corrupo antigo no Brasil e no mundo, provocando grandes prejuzos nos locais onde ocorre. O tema bastante amplo e difcil de ser esgotado, pois abrange aspectos histricos, administrativos, jurdicos e sociais. Neste trabalho, analisaram-se alguns pressupostos dos principais caminhos no combate corrupo, quais sejam: a participao popular, o controle social e o desenvolvimento de uma governana pblica. Inicialmente, elaborou-se uma abordagem histrico-cultural em relao origem da corrupo, sem concluir, no entanto, que esta se encontra ligada natureza do homem e ao convvio social. A seguir, observou-se a construo do conceito de corrupo considerando sua
* Graduanda em Direito pela Universidade Federal de Gois e Estagiria Agncia Municipal de Meio Ambiente.
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relao direta com a quebra de valores ticos e morais. Nesse ponto, vericou-se tambm o conceito de moralidade e a tese da existncia de uma moral paralela no cotidiano social. Com base nessas informaes iniciais, analisou-se o processo de construo da cidadania no Brasil e suas implicaes nas situaes econmica, poltica e social da atualidade. Aps essas explanaes iniciais, analisaram-se brevemente os sistemas de controle atuais, demonstrando suas falhas e possveis modicaes que poderiam melhorar o sistema de controle do pas. Com esses apontamentos possvel compreender melhor a importncia da participao social no ambiente poltico, legislativo e jurdico, apresentando as principais formas de participao, quais sejam: a coleta de informao, a audincia pblica e o oramento participativo, medidas previstas na legislao, vericando tambm a utilizao prtica dessas formas. Seguindo esse caminho, so abordados a Lei de Improbidade Admi nistrativa, a Lei de Responsabilidade Civil, a Ao Popular e a Ao Civil Pblica, principais instrumentos processuais e legais utilizados no combate corrupo, analisando suas hipteses de cabimento e algumas de suas falhas. Para compreender melhor o modelo de administrao exposto no decorrer do texto, elaborou-se um comentrio em relao s mudanas ocorridas no processo de comunicao, iniciadas com o maior acesso internet, quais sejam: rapidez nas comunicaes; maior interao entre cidado e governo; maior interao entre os cidados; possibilidade de se obter documentos e certides por meio de computadores; necessi dade e cobrana de maior transparncia pblica; possibilidade de o cidado opinar. Com base nesses apontamentos, apresentou-se um modelo de administrao a governana pblica que trar maior proximidade entre governo, empresas e sociedade civil, representando os anseios e as propostas de solues para os problemas que aigem toda a sociedade.
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2 Perl histrico e conceitual da corrupo

2.1 Origens da corrupo
A corrupo no um tema novo. Estudiosos deste assunto apontam indcios de corrupo desde os primrdios do pas e mostram como esses indcios se perpetuaram e foram decisivos para a construo da administrao pblica brasileira. Segundo Holanda (1995 apud COSTA, 2005, p. 2): No Brasil, pode-se dizer que s excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionrios puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Sarmento armou (1999 apud COSTA, 2005, p. 2): A corrupo nos setores pblicos um dos males que assolam as naes contemporneas, mas que no Brasil tem assumido conotaes surpreendentes e desalentadoras. E Tcito (1999 apud COSTA, 2005, p. 2): A corrupo tem razes seculares na histria dos costumes polticos, aqui e alhures. DAMATTA (1986 apud COSTA, 2005) analisou o jeitinho brasileiro, concluindo que tal costume seria uma forma de driblar a excessiva regulamentao, por vezes criadora de proibies apartadas da realidade social. Outros autores expressaram sua opinio em relao corrupo em frases que se tornaram clebres, como a de Barbosa (apud COSTA, 2005), quando disse: De tanto ver triunfar as nulidades, de tanto ver prosperar a desonra, de tanto ver crescer a injustia, de tanto ver agigantarem-se os poderes nas mos dos maus, o homem chega a desanimar da virtude, a rir-se da honra, a ter vergonha de ser honesto. Ramos (apud COSTA, 2005), por sua vez, armou: [...] h quem no compreenda que um ato administrativo seja isento de lucro pessoal. Faoro (apud COSTA, 2005, p. 3), ao analisar a organizao administrativa do Brasil Colnia, salientou que os vcios que a colnia revela nos funcionrios portugueses se escondem na contradio entre os regimentos, leis e provises e a conduta jurdica, com o torcimento e as evasivas do texto em favor do apetite e da avareza.
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Rocha (apud COSTA, 2005, p. 3) armou que

[...] os polticos brasileiros herdaram da colonizao portuguesa, dentre outras coisas, esta slis poltica que a voluntarizao do seu desempenho no espao governamental, a particularizao do poder e a converso dos palcios em suas casas sem lei que no a do seu prprio interesse e a da sua prpria vontade.
Ribeiro (apud COSTA, 2005, p. 4) notou que na formao do Brasil [...] houve uma imbricao entre as esferas de poder estatal e privado, ainda que ocasionalmente uma tenha se sobreposto outra, indicando a falta de uma tradio de impessoalidade no servio pblico, o que favoreceu a confuso entre as duas searas, gerando facilidades para a perpetrao da corrupo administrativa. Com base nesses fragmentos de frases e opinies podemos perceber como a corrupo foi acontecendo e como se foi aprimorando ao longo do tempo, at chegarmos noo que temos hoje a esse respeito. O combate corrupo vem ocorrendo h algum tempo. Pinto (apud COSTA, 2005, p. 4), lho do deputado Bilac Pinto, autor do projeto que resultou na Lei n. 3.502/1958, que cou conhecida pelo seu nome, asseverou, em 1960, que a corrupo, em numerosos e importantes setores governamentais do nosso pas, assumiu tal intensidade e extenso que, desgraadamente, parece ter sido institucionalizada. Assis (apud COSTA, 2005, p. 4), ao estudar o tema nos anos 1980, observou que na administrao pblica brasileira [...] os braos operacionais do Estado vergam ao peso dos interesses particulares, do trco de inuncia, do apaniguamento de protegidos. Para entender o que vem a ser a corrupo necessrio, primeiro, observar que ela ocorre devido ao desaparecimento de valores ticos e morais na sociedade.
2.2 A moralidade
Quando se fala em moralidade, tem-se no um conceito, mas uma noo, construda em determinado perodo de tempo e baseada nas
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relaes humanas, que estabelecem certo padro de valores e ideais. Assim, a moral aquilo que no contraria os valores predominantes numa determinada realidade social e histrica. Ao explicar a Teoria do Mnimo tico, Reale (2005) arma que a moral o mundo da conduta espontnea, do comportamento que encontra em si prprio a razo de existir. O ato moral implica a adeso do esprito ao contedo da regra. A moral, para realizar-se de forma autntica, necessita da adeso dos obrigados, que ao praticarem um ato consciente de sua moralidade j aderiram ao mandamento a que obedecem. A Teoria do Mnimo tico explica que o direito representa apenas o mnimo de moral declaratrio obrigatrio para que a sociedade possa sobreviver. A moral cumprida de maneira espontnea, mas as violaes a ela so inevitveis e, por isso, devem ser tratadas de forma especca. O direito a parte da moralidade munida de garantias especcas que positiva certos costumes para manter a ordem e a pacicao social. A moralidade tornou-se um dos princpios basilares da administrao pblica, que deve ter todos os seus atos fundamentados neste princpio, para que estes possam ser legais e adequados nalidade pblica. Os atos administrativos, portanto, devero obedecer, alm da norma jurdica, a norma tica, pois a moral administrativa, imposta ao agente pblico, deve seguir as exigncias da instituio e ter como nalidade o bem comum. Para explicar tal questo, Ferreira (2000, p. 126) resumiu o entendimento de Maurice Hauriou, que reconhecia que a administrao pblica possua um conjunto de regras que formava certa axiologia da instituio que no poderia ser confundida com a moral comum. Assim referiu-se ele moralidade administrativa:
[...] mencionando, de incio, a conformidade com os princpios basilares da boa administrao, ao conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao, da sua disciplina interna; para, depois, sucessivamente, aludir ao ultrapasse do controle da legalidade estrita, a m de se atingir uma moral jurdica, eis que quem toma decises tem de escolher, no s o legal em face do ilegal; o justo, frente o injusto; o conveniente, em desfavor do inconveniente, mas tambm o honesto, diante do desonesto.
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Partindo desse apontamento, Brando (1951, p. 458) concluiu:

A subordinao do poder pblico a esta funo possui carter institucional; por sua vez, a atividade daqueles que servem administrao denota carter funcional: o poder pblico encontra-se ao servio da ideia madre, dela retirando o programa da ao a desenvolver; as atividades dos administradores. Se utilizam meios jurdicos e tcnicos, destinam-se, por sua vez a lograr, como resultado, a prestao de um servio de interesse geral e, por isso, realizam uma funo enquanto concretizam a ideia diretriz.
Portanto, a moral administrativa prpria da coletividade institucionalizada, que foi organizada com um determinado m e que busca nortear sua conduta com base nos ns propostos pela administrao. Essa moral tambm deve ser estendida justia e probidade dentro e fora da administrao, caso contrrio poderia constituir puro regime de fora.
2.3 A moral paralela

Gordillo (2001), em sua obra La administracion paralela, fala sobre a existncia de outra moral que provoca o surgimento de uma administrao paralela, ou seja, um parassistema jurdico-administrativo. O surgimento desse parassistema decorre da existncia de normas invlidas que fazem com que a sociedade descumpra todas as normas, boas e ruins. Esse descumprimento propicia o surgimento de um sistema paralelo ao sistema vigente. O sistema paralelo revela a existncia concomitante de procedimentos formais e informais, governo institudo e paralelo, organizaes formais e informais e a existncia de uma dupla moral, e no transgresses moral, em todas as esferas da vida pblica e privada. Gordillo (1982, p. 74) explica que esse tipo de situao ocorre em razo da propagao da violao do sistema institudo e da criao de um sistema paralelo de normas de conduta:
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A norma sistemtica subsiste na forma, mas cedeu seu lugar na realidade para a norma parassistemtica [...] Uma vez admitida a apario e a necessidade do parassistema, j no possvel control-lo e mant-lo dentro dos limites tolerveis ou prudentes, simplesmente o parassistema transborda e ameaa todo o sistema.
A existncia dessa moral paralela na administrao pblica causa um grande problema, porque deixa sem qualquer sano atos que, embora legais, atentam contra o senso comum de honestidade e de justia. Para mudar essa situao, Gordillo acredita que no necessrio tornar o sistema mais rgido, mas sim retirar dele o que for excessivo, irreal, intolerante e sem valor. Enrijecendo o sistema, este entrar em descrdito generalizado e no ter seu cumprimento sistemtico. Segundo o autor, com a participao popular no controle da administrao pblica ser possvel extinguir a administrao e a moral paralelas. Um sistema apoiado pelos cidados ter coeso e poder se tornar realidade. Gordillo acredita que as normas do sistema devem ser elaboradas com a participao popular por meio da discusso e dos debates pblicos para que correspondam ao pensamento da sociedade, reetindo suas aspiraes, obtendo ento adeso e consenso da comunidade. Assim, haver o cumprimento efetivo das normas do sistema e a abolio de qualquer parassistema.
2.4 Corrupo
A corrupo, de acordo com conceito seguido pelo Banco Mundial abuso de poder pblico para benefcio privado , ocorre quando um agente viola as regras estabelecidas pelo principal, entrando em conluio com outras partes e promovendo seu prprio benefcio (TANZI; DAVOODI, 1997). H vrios conceitos que explicam o que vem a ser esta prtica, e vrios deles denem o que viria a ser um ato ou um costume advindo da corrupo. A primeira documentao de um ato de corrupo de que se tem notcia na histria do Brasil a Carta de Achamento, de Caminha (1500), que, de modo sugestivo, escreve o seguinte pargrafo:
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E desta maneira dou aqui a Vossa Alteza conta do que nesta Vossa terra vi. E se a um pouco alonguei, Ela me perdoe. Porque o desejo que tinha de Vos tudo dizer, mo fez pr assim pelo mido. E pois que, Senhor, certo que tanto neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso servio for, Vossa Alteza h de ser de mim muito bem servida, a Ela peo que, por me fazer singular merc, mande vir da ilha de So Tom a Jorge de Osrio, meu genro o que dEla receberei em muita merc.
O singelo pedido de Pero Vaz de Caminha ao rei dom Manuel para que traga de volta a Portugal o genro que cumpria pena na ilha de So Tom j se incorporou ao folclore nacional. No entanto, revelador de uma prtica muito comum na cultura da administrao colonial portuguesa, que se instalou durante o processo de formao do Brasil Colnia e se perpetuou de maneira surpreendente. Infelizmente, prticas como essa assumiram tamanha intensidade e extenso que parecem ter sido institucionalizadas em nosso pas. Tornaram-se to comuns na sociedade que algumas pessoas consideram normais as situaes de apadrinhamento, proteo, nepotismo, favorecimento tnico e religioso um verdadeiro clientelismo visto com naturalidade. A coletnea de textos intitulada Caminhos da transparncia, organizada por Speck (2002), relaciona a origem do Estado a prticas como o nepotismo:
As origens do nepotismo, ou da utilizao clientelista, siolgica ou eleitoreira dos cargos e empregos pblicos, confundem-se com a origem do prprio Estado. No apenas do Estado moderno, mas da organizao estatal em sua forma mais primitiva, de que exemplo a estrutura monrquica de poder, fundada essencialmente na ideia de hereditariedade em que inexiste qualquer associao ou vinculao entre o direito de exercer o poder poltico e um sistema de mrito ou mesmo a impessoalidade.
A esse respeito, relevante a abordagem feita por Bobbio (1991, p. 178), ao analisar o sistema poltico em que predominam o favoritismo e as lealdades grupais:
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Onde o desenvolvimento determina processos de desagregao social, por vezes macroscpicos, e os partidos e estruturas polticas modernas foram introduzidos do alto, sem o suporte de um adequado processo de mobilizao poltica, tambm claro que, em lugar do clientelismo tradicional, tende a armar-se um outro estilo de clientelismo que compromete, colocando-se acima dos cidados, no os j notveis de outros tempos, mas os polticos de prosso, os quais oferecem, em troca da legitimao e apoio (consenso eleitoral), toda a sorte de ajuda pblica que tm ao seu alcance (cargos e empregos pblicos, nanciamentos, autorizaes, etc.). importante observar como esta forma de clientelismo, semelhana do clientelismo tradicional, tem por resultado no uma forma de consenso institucionalizado, mas uma rede de delidades pessoais que passa, quer pelo uso pessoal da classe poltica, dos recursos estatais, quer, partindo destes, em termos mais mediatos, pela apropriao de recursos civis autnomos.
Assim, exemplos tpicos de patrimonialismo, nepotismo e clientelismo andam de mos dadas, convertendo o acesso aos cargos e empregos pblicos em moeda de troca e fator de coeso e legitimao dos detentores do poder. Percebe-se que grande parte dos atos e dos casos de corrupo nasce com o processo eleitoral. neste momento que os polticos necessitam fazer alianas, buscando apoio de empresas que oferecem seus servios ao Estado, de pessoas que trocaro votos e um apoio feudal por empregos ou ainda de outros particulares que, de alguma forma, oferecero algum tipo de servio superfaturado, auferindo altos lucros. As campanhas brasileiras so extremamente dispendiosas. Os candidatos a qualquer cargo poltico gastam rios de dinheiro para se eleger na expectativa de conseguir, durante o mandato, ganhos compensatrios muito superiores aos gastos com a campanha. Esses ganhos futuros podem assumir variadas formas, tais como: licitaes pblicas viciadas em favor de suas prprias empresas ou de empresas de parentes ou contribuintes de sua campanha; destinao de verbas pblicas para entidades fantasmas a ttulo de doao; concesso de emprstimos subsidiados, incentivos scais especiais e
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outros subsdios para empresas amigas; decises de polticas pblicas diversas favorecendo certos grupos. Os ganhos e as contribuies podem ocorrer antes ou depois da eleio do candidato, em forma de antecipao na prestao de servios aps a eleio ou de cobranas por tais servios executados ao longo do mandato. Outro exemplo do gasto exorbitante nas campanhas eleitorais o horrio eleitoral gratuito, que se tem tornado cada vez mais caro em funo de os candidatos despenderem enormes quantias de dinheiro para o pagamento de especialistas em marketing poltico e empresas produtoras de vdeo para a conduo de sua campanha na rede televisiva. A cada nova campanha eleitoral observamos que a qualidade dos programas eleitorais se tem assemelhado de lmes e novelas. H equipes de prossionais da rea espalhadas pelo pas trabalhando para que candidatos se assemelhem aos famosos da TV e do cinema. Como tudo isso pago? Um dos principais meios de desvio de verba pblica tem sido a fraude em licitaes. O superfaturamento de bens e servios extremamente atraente aos que desejam auferir lucros altos de maneira ilcita. nesta fase que boa parte dos polticos e administradores retribui favores aos patrocinadores de suas campanhas polticas ou ao grupo de vassalos que os apoia. Para combater a corrupo em licitaes necessrio haver regras que garantam a mxima abertura participao de empresas e maior transparncia aos atos da administrao. No entanto, apenas o vis tcnico no suciente para o combate corrupo. necessrio que ocorra envolvimento social, tal como o de comunidades relacionadas a determinadas obras, partidos polticos, jornais, sindicatos e, em especial, as organizaes da sociedade civil. Alm dos prejuzos mais evidentes provocados pela corrupo em licitaes, no podemos olvidar que ela tambm prejudica os setores de fornecimento de bens e servios ao governo, que cumprem seu papel de maneira lcita. A formao de classes de fornecedores e a forada especializao provocada por barreiras postias entrada de novos fornecedores favorecem a ao de empresas pertencentes a pessoas que detm
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o poder poltico, obrigando os fornecedores que no obtm os mesmos privilgios e contratos a fechar suas portas ou a aceitar subcontrataes a preos aviltados. Esta prtica termina por desestimular investimentos na modernizao das empresas e na capacitao de seus empregados, desestimulando tambm a concorrncia e dicultando ainda mais a quebra do crculo vicioso de prticas de corrupo. Pelo exposto, no exagero armar que a corrupo um problema de Estado, uma vez que no afronta apenas a administrao pblica, mas tambm a estabilidade econmica e democrtica e a soberania do pas. uma ameaa que traz prejuzos para o desenvolvimento, agravando a situao de pobreza de milhes de pessoas em todo o mundo. O prejuzo provocado pela corrupo vai alm do dcit nanceiro. O descontentamento, a falta de esperana na mudana e no m do crculo vicioso fazem com que as pessoas aceitem a corrupo como um estigma da classe poltica, da cultura nacional, do modo de vida do homem, desacreditando nas instituies democrticas e acreditando em velhos e fracassados remdios de poder e controle social. As tentativas da sociedade em coibir a prtica da corrupo lamentavelmente no tm obtido o resultado esperado. A principal causa tem sido a certeza da impunidade por quem pratica esses atos. Quantas vezes ouvimos: Isto d cadeia? Quantas vezes deu? O corrupto sabe que no ser efetivamente punido e que o benefcio advindo do ato de corrupo compensa o risco de ser concretamente punido. A impunidade existe no por falta de legislao, mas sim pela morosidade em julgar, pelo corporativismo nos rgos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, pelo foro privilegiado, pelas garantias do servidor pblico, pelo garantismo ao extremo. Para combater a corrupo necessria uma mudana na mentalidade das pessoas somada a uma efetiva punio dos culpados. O combate corrupo requer mais do que leis requer uma sociedade formada por cidados probos e participantes das decises do Estado que cobrem dos seus representantes que lutem pelos direitos e pelos benefcios de seus eleitores.
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2.5 Meios decontrole e inecincia

A corrupo encontra-se fortemente instalada na sociedade brasileira, ocorrendo tanto em grandes operaes quanto no cotidiano em geral, portanto combat-la no tarefa fcil. De acordo com o art. 70, nico da Constituio de 1988:
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigao de natureza pecuniria.
Para analisar esta questo, vericaremos como funcionam os sistemas de controle interno e externo, suas falhas e como poderamos aprimor-los. O controle interno estabelecido pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, devendo ser integrado e ter natureza administrativa. Essa espcie de controle exercida sobre funcionrios encarregados de executar os programas oramentrios e de aplicao do dinheiro pblico por seus superiores hierrquicos. Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Entretanto, esse tipo de controle no ocorre adequadamente, o que vericamos, na maioria dos casos, o cumprimento de um vis contbil do processo scalizatrio, trazendo como consequncia controle interno ineciente, sobrecarga de tarefas e acmulo de etapas de scalizao, que devero ser realizadas pelo controle externo. O controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, rgos tcnicos e no jurdicos, pois julgam contas e a legalidade de atos para registro. Esses tribunais realizam inspeo e auditoria de natureza contbil e nanceira de um determinado rgo ou unidade administrativa, selecionando as contas que devero ser scalizadas de forma detalhada quando houver suspeita de algum tipo de irregularidade.
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Os Tribunais de Contas, no Brasil, so integrados por ministros ou conselheiros, procuradores e auditores que deliberam a respeito do direcionamento dos processos e em relao produo de decises. A instruo dos processos feita pela rea tcnica, que dever ser composta por prossionais especializados em vrias reas. Essas Cortes, por provocao externa ou por prpria iniciativa, scalizam as instituies quanto a sua probidade e ecincia administrativas. O Tribunal de Contas da Unio integrado por nove ministros, tendo sede no Distrito Federal, com jurisdio em todo o territrio nacional. Os Tribunais de Contas dos estados sero compostos por sete conselheiros e tero sua disposio estabelecida pelas respectivas Constituies estaduais. No entanto, o funcionamento das modalidades de controle no o ideal. Por no realizar uma auditoria eciente, o controle interno provoca um acmulo de funes que devero ser assumidas pelos Tribunais de Contas. Estes, por sua vez, no conseguem scalizar ecazmente a aplicao de recursos e de subvenes. Consequentemente, a scalizao contbil, nanceira, oramentria, operacional e patrimonial deixa de ser feita de maneira preventiva e concomitante para ocorrer apenas a posteriori, quando mais difcil impedir o mau uso do recurso, sua aplicao incorreta ou seu desvio. Um controle interno deciente prejudica todo o processo de scalizao da aplicao de recursos, pois deixa de apontar sua m aplicao e de exigir a correo dos desvios no momento oportuno. A perda de oportunidade no apontamento dos erros faz com que vrios recursos sejam perdidos e/ou mal aplicados. O controle interno, apesar de ser constitucionalmente obrigatrio, s vezes no exercido de forma adequada. Observamos que um dos motivos a diculdade de assimilao e de aplicao de suas diretrizes, pois estas se encontram dispersas em vrias leis, medidas provisrias, decretos, portarias e instrues normativas. Essa disperso faz com que a aplicao das diretrizes, muitas vezes, se subordine ao critrio e ao conhecimento do corpo tcnico que analisar a questo em pauta.
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O corpo tcnico, responsvel pela anlise dos dois tipos de controle, tambm no ideal. Os Tribunais de Contas e os rgos da administrao pblica so compostos por servidores normalmente vinculados atividade poltico-partidria e indicados por critrios que no o preparo tcnico e o merecimento. O atrelamento e a politizao nesses rgos so fundamentais para denir a falta de efetividade no cumprimento das atribuies de scalizao. H um grande comprometimento em relao a isso, pois os funcionrios, em grande parte, so despreparados para desempenhar as atribuies a que esto destinados ou so empregados conforme a permanncia no governo do candidato a que do apoio. O resultado um trabalho de scalizao ineciente, sem continuidade e sem comprometimento. Outro problema decorrente do atrelamento a grupos polticos e composio dos Tribunais de Contas a falta de uniformidade nas decises proferidas por estas Cortes e a ausncia de jurisprudncias rmadas por elas. A diculdade de obter uniformidade na anlise de contas compromete seu julgamento, bem como a transparncia e o bom desempenho dos Tribunais de Contas. Se os Tribunais de Contas proferissem decises mais uniformes, seria mais simples e seguro proceder anlise processual. As prticas que contivessem desvios seriam analisadas e punidas da mesma maneira em todas as Cortes do pas. Isso tornaria o trabalho dos Tribunais de Contas mais fcil e mais ecaz, podendo at mesmo haver uma sistematizao de jurisprudncias provenientes deste trabalho.
3 Os principais intrumentos de controle da corrupo

3.1 A construo do conceito de cidadania no Brasil
Segundo o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa (2001), cidadania a condio da pessoa que, como membro de um Estado, se acha no gozo de direitos que permitem participar da vida poltica.
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Celso Lafer (1997), ao citar Hannah Arendt, conclui:

A cidadania o direito a ter direitos, pois a igualdade em dignidade e direito dos seres humanos no um dado. um construdo da convivncia coletiva que requer o acesso a um espao pblico comum. Em resumo, esse acesso ao espao pblico o direito de pertencer a uma comunidade poltica que permite a construo de um mundo comum atravs do processo de assero dos direitos humanos.
Para Floriani (2011), ao abordar a acepo da palavra cidadania, necessrio, tambm, se referir a conceitos como igualdade, democracia, justia, tica, poltica, condio humana e informao. O autor diz ainda que a cidadania exige condies materiais, polticas e culturais para sua realizao. Percebe-se, portanto, que o conceito de cidadania, como outros conceitos j tratados neste trabalho, tambm inexato, variando conforme a poca e a sociedade. Uma sociedade constituda de cidados, que em maior ou menor grau exercem seus direitos e deveres. Fiscalizar a administrao pblica um dever e, ao mesmo tempo, um direito que deveria ser exercido por todos os cidados. Essa scalizao certamente pode diminuir a prtica da corrupo. Para que o combate corrupo se torne mais efetivo, necessrio o envolvimento de toda a sociedade. Os nveis de corrupo tornam-se comedidos quando h no pas um grupo poltico elucidado e corajoso, juntamente com apoio pblico e com um setor privado interessado e bem liderado. O mais importante, e tambm o elemento mais difcil de ser engajado, uma sociedade civil participativa, disposta a exercer seus direitos e deveres de cidad na transformao da sociedade na qual vive. Uma sociedade consciente e participativa sabe que a efetividade do direito e das suas normas depender sempre de sua participao, de sua organizao, de sua conscientizao, de sua informao, pressionando o Estado e os agentes pblicos. necessrio frisar que o exerccio da cidadania no deve resumir-se ao direito de voto. A cidadania deve ser entendida como uma atividade
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em permanente aprimoramento e construo, sendo exercida tambm aps a eleio, com a scalizao do trabalho dos representantes. No Brasil, vemos claramente que a cidadania nem remotamente exercida como deveria ser, e essa a origem de vrios dos problemas sociais, econmicos e polticos que enfrentamos. Para entender melhor essa situao, utilizaremos a sequncia de evoluo da cidadania proposta por Marshall (1967) em seu livro Cidadania, classe social e status. Ele utiliza como exemplo a evoluo da cidadania na Inglaterra e demonstra que os primeiros direitos a serem conquistados foram os direitos civis de liberdade, igualdade e propriedade. A partir da aquisio desses direitos, o cidado ingls sentiu necessidade de conquistar seus direitos polticos para ter seus interesses representados na esfera de poder. Com a conquista dos direitos civis e polticos foi mais fcil e efetiva a conquista dos direitos sociais, de emprego, educao e moradia. Os direitos civis de liberdade, igualdade e propriedade foram garantidos por um Poder Judicirio independente. A partir do exerccio dos direitos civis, houve a expanso dos direitos polticos a quem no podia votar e a consolidao desses direitos pelos partidos e pelo Poder Legislativo. Por iniciativa dos partidos e do Congresso houve a votao dos direitos sociais, que foram colocados em prtica pelo Poder Executivo. Portanto, a base de todas as conquistas, nesse modelo de construo da cidadania, foram os direitos civis, sendo essas conquistas ampliadas medida que a participao popular se ampliou e cobrou efetiva representao. De acordo com Carvalho, em seu livro Cidadania no Brasil: o longo caminho (2002), no Brasil, a sequncia de conquistas de direito foi invertida. Primeiro surgiram os direitos sociais, implantados durante o perodo de diminuio dos direitos polticos e de reduo dos direitos civis por um governo ditatorial, que se tornou um dos mais populares da histria. A inverso dessa sequncia logicamente traz consequncias diferentes para a construo do conceito de cidadania. Quando os direitos sociais passam a ser a base da construo da cidadania, costuma ocorrer uma excessiva valorizao do Poder Executivo.
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No Brasil, os direitos sociais foram implantados durante os perodos ditatoriais, quando o Poder Legislativo estava fechado ou funcionava apenas de forma decorativa. Isso fez com que boa parte da populao supervalorizasse o Poder Executivo, acreditando que o governo o segmento mais importante do poder, de quem vale a pena se aproximar. Essa situao surge mais claramente no perodo de eleies, quando as candidaturas ligadas ao Poder Executivo recebem mais ateno da populao. A preferncia pelo Poder Executivo por parte da populao confere excessiva centralizao deste poder. A posio assumida pelo povo dirige a ao poltica, sobretudo, para a negociao direta com o governo, sem ter ajuda ou inuncia da representao do Poder Legislativo, fazendo com que o povo esteja sempre em busca de um salvador da ptria. Infelizmente, a experincia de governo democrtico ainda curta, e os problemas sociais persistem, diminuindo a pacincia popular no que diz respeito ao mecanismo democrtico de deciso, que mais lento, estando sempre em busca de solues rpidas e de lideranas carismticas e/ou messinicas (CARVALHO, 2002). A valorizao do Poder Executivo provocou a desvalorizao do Poder Legislativo. Por no compreender a importncia dos mecanismos de representao, a populao devota a vereadores, deputados e senadores um desprestgio acentuado, cultivando uma cultura poltica estadista, com uma viso corporativista dos interesses coletivos. Essa situao pode ser vista com maior nitidez por meio da distribuio de benefcios sociais com base em agregao sucessiva de categorias de trabalhadores. Essa agregao sucessiva, estudada por Santos (1994) e denida como cidadania regulada, exemplica a situao em que categorias de trabalhadores deveriam se unir em torno de um sindicalismo corporativo, entendendo que os benefcios sociais no eram um direito de todos e, sim, resultado da negociao de cada categoria de trabalhadores com o governo. Essa situao demonstra a falta de organizao autnoma da socie dade, fazendo com que os interesses corporativos prevaleam e os
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grandes problemas, sofridos pela maior parte da populao, continuem sem soluo. Percebemos que os legisladores reduzem seu papel a verdadeiros intermedirios de favores pessoais perante o Poder Executivo. O eleitor vota em deputado em troca de favores pessoais, os deputados apoiam o governo em troca de cargos e verbas a serem distribudas entre os eleitores. Resumindo: os eleitores desprezam os polticos, mas continuam votando neles na esperana de obter benefcios pessoais (CARVALHO 2002). Para muitas pessoas, a soluo para esse problema estaria nas reformas polticas, como a eleitoral, a partidria e a da forma de governo. No entanto, para reduzir a ineccia do sistema representativo, necessrio tempo para que a democracia do Brasil amadurea e se consolide. durante esse tempo que sero feitas as correes nos mecanismos polticos, ampliado o gozo dos direitos civis e reforados os direitos polticos, mudando a cultura poltica. A inverso da sequncia de conquistas de direitos reforou a supremacia do Estado. Para que a democracia se consolide, necessrio reforar a organizao da sociedade, democratizando o poder. Essa organizao deve ser feita contra o Estado corporativo, colonizado (CARVALHO, 2002). A consolidao democrtica passa pela organizao da sociedade e pela preparao da administrao pblica para atender aos anseios desta sociedade. A mudana sugere maior participao popular e controle social, que aos poucos vm obtendo a relevncia de que necessitam, para que a pessoa do administrado possa ter uma possibilidade real e no formal de interseo e desempenho de sua funo.
3.2 Participao popular e controle social

Uma sociedade participativa aquela que no se contenta com o direito de voto e representao apenas em perodos eleitorais. A sociedade participativa faz questo de estar presente nos processos de decises e formular seu juzo em relao aos assuntos de seu interesse. A participao popular est intimamente relacionada ao conceito de controle social, pois a populao pretende que o poder pblico que
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delegou no seja nocivo aos seus interesses. O controle social pressupe participao popular e, ainda, o exerccio do poder estatal em cooperao e subsidiariedade, dando nfase consensualidade (BRASIL, 2001). A cooperao entre Estado e sociedade se d pela participao social, que poder fazer com que a compreenso dos problemas e a formatao de solues sejam efetivadas e voltadas para as verdadeiras razes da sua existncia. Nesse sentido, observa-se que s coopera, realmente, aquele grupo social que divide, na medida de suas possibilidades, o nus da deciso, que oferece sua parcela de colaborao no processo de formao da deciso da administrao pblica. Havendo essa cooperao, possvel pleitear, com a ajuda da sociedade, uma conduta a ser implementada pelo Estado, seja pela interveno ativa deste, seja por meio da apresentao de sugestes e propostas, ou pela vericao dos requisitos relacionados ao adequado atendimento do interesse pblico. Pode-se exemplicar, classicar e sintetizar a participao popular por meio das palavras de Torres (2001):
A participao administrativa, a sua vez, provavelmente a que mais se expandiu nas ltimas dcadas, vem conferir maior legitimidade aos atos da Administrao e ampliar o controle sobre o governante. Pode ser informativa, realizada a partir da publicidade que se confere aos atos estatais; se efetivar na via da execuo, abrindo-se colaborao dos entes privados na satisfao dos interesses pblicos e adeso do administrado, execuo dos planejamentos governamentais nos seus aspectos dispositivos; realizar-se pela consulta, em que a Administrao ouve indivduos e entidades interessadas antes de tomar a deciso, a exemplo das audincias pblicas, debates pblicos, coleta de opinies e a integrao de administrados em colegiados mistos; por m, pode vislumbrar-se na participao na deciso, instituda exclusivamente por lei e rmada sobre a simples provocao da Administrao para que tome uma deciso, como, por exemplo, a denncia aos tribunais ou conselhos de contas de reclamao relativa prestao de servios pblicos, at a co-deciso pelo voto ou pelo veto, seja em audincias pblicas ou em colegiados deliberativos.
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3.3 Previso constitucional do controle social

No art. 1o, pargrafo nico, da Constituio Federal de 1988, explcito que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Essa possibilidade de exerccio direto do poder vai alm do controle da atividade poltica, abrangendo tambm a possibilidade de interveno na qualidade, na legalidade e na quantidade do servio pblico colocado ao seu dispor. Portanto, a previso do controle social no recente, desde a adoo do sistema federativo existem mecanismos de intersindicalizao entre as funes do governo. Na Constituio Federal de 1988, observa-se um grupo de normas que se relacionam com o controle social de maneira instrumental, nos direitos de: associao sem intervenincia estatal (art. 5, XVIII); acesso s informaes (art. 5, XXXIII) de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral; devido processo legal; acesso justia; vedao limitao de publicidade dos atos processuais; gratuidade dos atos necessrios ao exerccio da cidadania. As previses constitucionais no se resumem quelas dispostas no Captulo dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, tratando tambm do fortalecimento do princpio geral da transparncia, do dever de informar circunstncias relevantes administrao pblica, destacando-se: o dever de disponibilizao das contas dos municpios ao contribuinte, para seu exame e controle (art. 31, 3); a recomendao de que a lei determinar medidas para o esclarecimento dos consumidores acerca dos impostos incidentes sobre mercadorias e servios (art. 150, 5); o dever de divulgao mensal do montante de tributos arrecadados, recursos recebidos e receita corrente dos entes federados (art. 162); o dever de publicao pelo Poder Executivo de relatrio resumido da execuo oramentria (art. 165, 3). H previso constitucional tambm em relao garantia de participao dos trabalhadores e dos empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses prossionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao (art. 10); explicitao de instrumentos de exerccio da soberania popular pelo voto direto mediante plebiscito,
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referendo e iniciativa popular (art. 14, I, II e III); explicitao do direito participao da parte do usurio na administrao pblica direta e indireta (art. 37, 3); possibilidade de denncia de irregularidades junto ao rgo de controle externo (art. 74, 2); caracterizao de que a segurana pblica constitui responsabilidade de todos (art. 144, caput); reserva de iniciativa sociedade, junto com os Poderes Pblicos, para o desenvolvimento de aes destinadas a assegurar os direitos relativos seguridade social (art. 194, caput); participao na gesto democrtica do ensino pblico (art. 206, VI); dever de promoo e proteo ao patrimnio cultural brasileiro em colaborao com o Poder Pblico (art. 216, 1); dever de defesa e proteo, juntamente com o Poder Pblico, de um meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput); dever de assegurar criana e ao adolescente o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, prossionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, em ao conjunta, a sociedade, a famlia e o Estado (art. 227). Neste ltimo grupo, observamos que existem diversas formas de interveno da sociedade, pois h tanto a previso de participao possvel como o plebiscito e a iniciativa popular das leis, alm da garantia de participao de trabalhadores e empregados nos rgos pblicos relacionados a seus interesses. Portanto, o que se oferece sociedade uma prerrogativa a sociedade valer-se- ou no dos mecanismos disponibilizados no texto constitucional (VALLE, 2002). O que se busca o resgate da perspectiva de controle, pois sua previso no nova. Busca-se uma construo, para os ns de controle, em que Estado e sociedade sejam colaboradores na procura de um equilbrio e tambm do interesse pblico (VALLE, 2002). Observadas as previses constitucionais do controle social, para que este atue com ecincia na administrao pblica ser necessrio que esteja presente desde o incio do processo decisrio, ou seja, ele ser mais ecaz quanto mais prximo estiver da fase de planejamento da opo estratgica escolhida pela administrao. Para que o controle social seja efetivo, necessrio que se identiquem os meios de participao da sociedade. Primeiramente, dever ser viabilizado o exerccio do controle social no que se refere aos aspectos
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tcnicos, transparncia, s razes da deciso ou ao mtodo de trabalho (VALLE, 2002). Os principais instrumentos para estabelecer o controle social so a divulgao de informaes, ou seja, a administrao dever transmitir dados e parmetros tcnicos pertinentes, e a interao com a sociedade, que deve tomar conhecimento da matria tcnica ou de fato, seja ela de avaliao de questes suscitadas pelos controladores, com sugestes de modicao no processo decisrio, seja a respeito do contedo do que j se tenha assentado. Nesse processo, os dois instrumentos citados no pargrafo anterior estabelecem as responsabilidades da administrao por intermdio da Constituio, que confere a ela a possibilidade de ao, e tambm estabelecem as responsabilidades da sociedade, que controladora e pode denir quais os elementos de que precisa para o exerccio desse controle.Por intermdio desses instrumentos de divulgao de informaes e de interao com a sociedade o controle social poder ser feito desde o incio da fase de planejamento, ensejando a mxima otimizao dos esforos. Entretanto, deve-se ter o cuidado de denir os mecanismos de controle para que eles no sejam esvaziados de substncia nem se transformem em elemento paralisante para a administrao pblica. Assim, necessrio estabelecer prazos para os procedimentos e interlocutores, alm de locais apropriados para a apresentao das informaes e dos resultados obtidos pela administrao pblica (VALLE, 2002). A denio desses procedimentos tornar mais claros os limites da responsabilidade de cada ator do processo, pois o interesse pblico em jogo, de um lado, d voz sociedade, e do outro, previne o uso egosta ou irresponsvel dos mecanismos de controle. O importante assegurar a oferta de oportunidade para o exerccio do controle social e da participao popular, pois o objetivo nal o estabelecimento de um dilogo entre administrado e administrao, e no um instrumento absoluto de subordinao de um dos agentes ao outro (VALLE, 2002).
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3.4 Formas de participao popular

A democracia tem como princpios fundamentais a soberania popular, segundo a qual o povo a nica fonte de poder, e a participao direta ou indireta do povo no poder, para que este seja a expresso da vontade popular. O princpio participativo caracteriza-se pela participao direta e pessoal do cidado nos atos de governo, no se resumindo ao voto em eleies para o Legislativo e o Executivo. O legislador constituinte superou a participao democrtica restrita ao perodo eleitoral para projet-la em todos os processos sociais e pblicos que necessitem de construo interativa de decises, que respondam aos interesses coletivos ou de um grupo. Observa-se que a partir do estabelecimento da transparncia administrativa se torna propcio o desenvolvimento de linhas de atuao administrativa que contam com a participao do administrado. Este deixa de ser um mero espectador passivo ou destinatrio da conduta e torna-se agente colaborador na tomada de decises, fortalecendo o carter pblico da gesto administrativa de dilogo aberto. H vrios exemplos de institutos que oferecem ao cidado oportunidade de ser ouvido e de participar das decises administrativas. Como exemplo, podemos citar a coleta de opinio, o debate pblico, a audincia pblica e o oramento participativo. Segundo Moreira Neto (apud, FERRARI, 2005, p. 27):
A coleta de opinio um processo de participao administrativa aberto a grupos sociais determinados, identicados por certos interesses coletivos ou difusos, visando legitimidade da ao administrativa pertinente a esses interesses, formalmente disciplinado, pelo qual o administrado tem o direito de confrontar seus pontos de vista, tendncias, opinies, razes e opes com os outros administrados e com os do prprio Poder Pblico, com o objetivo de contribuir para a melhor deciso administrativa.
A coleta de opinio um instrumento que tenta recolher vrios pontos de vista em relao a determinado assunto para que possam ser
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feitos os questionamentos e as consideraes pertinentes questo em discusso e proposta uma soluo. Segundo o entendimento do mesmo autor (apud, FERRARI, 2005, p. 27):
A audincia pblica um processo administrativo de participao aberto aos indivduos e a grupos sociais determinados, visando ao aperfeioamento da legitimidade das decises da Administrao Pblica, criado por lei, que lhe preceitua a forma e a eccia vinculatria, pela qual os administrados exercem o direito de expor tendncias, preferncias e opes que possam conduzir o Poder Pblico s decises de maior aceitao consensual.
A audincia pblica tem origem anglo-saxnica, como processo de participao popular, proporcionando o aperfeioamento da legitimidade das decises da administrao pblica, por meio da exposio de preferncias e opes pela populao. Para Oliveira (apud, FERRARI, 2005, p. 37),
[...] as audincias pblicas possuem um duplo papel informativo, pois se de um lado propiciam a obteno de dados por parte do pblico, de outro levam a Administrao a ter acesso a um mais amplo conhecimento sobre a situao no que tange aos interesses dos protegidos envolvidos, o que leva a consolidar uma atuao mais consentnea com os direitos individuais e metaindividuais identicados.
As audincias pblicas, por informarem e proporcionarem um espao de manifestao de opinies e de aspiraes da populao, mostram a inteno de o Estado buscar a deciso mais ecaz, embasada na opinio dos agentes eleitos e dos eleitores. Como j foi dito, as decises pautadas no dilogo reetem melhor os anseios da populao e recebem o apoio desta no seu processo de concretizao (FERRARI, 2005). As audincias pblicas devero ser realizadas com base em uma previso legal da Unio, do estado ou do municpio, que dene seu processo, nalidade e efeito, conforme o rol de competncias previsto na Constituio Federal. Quando sua realizao for obrigatria e no
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ocorrer, o ato ca viciado com nulidade. Este exemplo pode ser visto nos seguintes diplomas: art. 40, 4o; art. 43; art. 44 todos eles constantes do Estatuto da Cidade e art. 39 da Lei n. 8.666/1993, que pode, inclusive, provocar a nulidade de todos os atos subsequentes, invalidando o processo licitatrio. No entanto, apesar de obrigatria nos casos expostos no pargrafo anterior, a audincia pblica no vinculante, ou seja, o administrador poder justicar a necessidade de realizao da obra ou servio da maneira pretendida, e realiz-los. Essa realizao poder ser questionvel e, nesse caso, a administrao dever provar a necessidade da referida escolha e que esta foi a mais adequada (FERRARI, 2005). Em geral, os instrumentos participativos tais como a audincia pblica, o debate pblico e a coleta de opinio geram a multilateralidade de audincia, exigindo da administrao pblica no apenas a motivao, mas antes a ponderao, no sentido de equalizar as opinies, dando-lhes mxima efetividade. A grande quantidade de experincias em relao ao oramento participativo diculta o estabelecimento de um conceito nico e consensual. Santos (1998 apud DIAS, 2008) entende esse instrumento como estrutura e processo de participao dos cidados na tomada de decises sobre os investimentos pblicos municipais. Para o autor, o oramento participativo assenta-se sobre trs princpios: participao aberta dos cidados, sem discriminao positiva atribuda s organizaes comunitrias; articulao entre democracia representativa e direta, que confere aos participantes um papel essencial na denio das regras do processo; definio das prioridades de investimento pblico processada de acordo com critrios tcnicos, nanceiros e outros de carter mais geral, que se prendem, sobretudo, s necessidades das pessoas (SANTOS,1998). Esse processo proporciona uma aprendizagem na tomada de decises na administrao de recursos pblicos, tendo como objetivo a melhoria das condies de vida urbana e a justia social. A participao
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permanente, com regras denidas, propicia aos tcnicos da administrao municipal e s lideranas o conhecimento da localidade em que moram e da dimenso de suas necessidades, que devem ser supridas para o estabelecimento do bem-estar geral. O formato do oramento participativo varivel, dependendo do grau de organizao e da mobilizao da sociedade civil. Depende tambm do acmulo de informaes locais e do grau de entendimento do partido poltico que est no governo, do nvel de interferncia das disputas polticas no governo e na sociedade, das propostas de governo, das culturas polticas e do contexto socioeconmico (SPECK, 2002). Para que o oramento participativo possa ser executado, necessria a aprovao da Cmara de Vereadores. A relao entre oramento e Cmara complexa, porque os vereadores se sentem ameaados com a perda de poder, aumentando a presso sobre o Executivo e trocando favores para que suas reivindicaes sejam atendidas. Observa-se que a relao entre o Legislativo local e os conselheiros do oramento participativo bastante conituosa. O conito ca ainda mais acirrado quando a imprensa divulga informaes e debates dessas sesses de forma unilateral, fazendo com que esse instrumento caia em descrdito, dicultando a participao do cidado nos processos de elaborao e execuo das polticas direcionadas a seu favor.
3.5 Instrumentos processuais utilizados no combate corrupo

A utilizao adequada dos recursos nanceiros do pas est diretamente ligada honestidade do administrador e de seus agentes pblicos. No existe um meio legal de mudar uma pessoa desonesta, o que existe so previses legais de sanes que podem dicultar ou desestimular os atos de corrupo. No se pode ento dizer que a inexistncia de normas a causa para a persistncia da corrupo em nossa sociedade. O direito tem sido suciente para resolver essas questes e para coibir atos de improbidade e corrupo. Como exemplos de normas existentes para o combate corrupo, seja como instrumento de questionamento seja para regular certas
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prticas administrativas, temos: o Princpio da Moralidade, disposto no art. 37, 4o, da Constituio Federal; a Lei n. 8.429/1992, que combate a improbidade administrativa; a Lei n. 4.717/1965, que trata da Ao Popular, prevista no art. 5o, LXII, da Constituio Federal; a Lei Complementar n. 101/2001, que trata da responsabilidade na gesto scal; a Lei n. 7.347/1985, que trata da Ao Civil Pblica. Nesta seo, faremos breves comentrios a respeito da utilizao e da eccia desses instrumentos.
3.5.1 Lei de Improbidade Administrativa

O legislador, ao criar a Lei n. 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, tinha o intuito de combater atos praticados pelos agentes pblicos que de alguma forma causassem prejuzos administrao pblica. Nesta lei tambm h previso para a punio de pessoas que, mesmo no sendo agentes pblicos, tenham de alguma forma obtido vantagens com a improbidade. Nesse diploma, o legislador preocupou-se em detalhar as hipteses de improbidade, inclusive nas entidades que vivem custa de recursos pblicos. H previso para a punio de quem pratica ato que enriquece seu autor ilicitamente; de quem pratica ato que causa leso ao errio; de quem pratica ato ofensivo aos princpios administrativos e ordem urbanstica. O legislador estabeleceu o tipo bsico e detalhou, exemplicadamente, as possibilidades de ocorrncia, no as esgotando. Essa lei gerou polmica quanto sua aplicabilidade em relao aos agentes polticos, que so, antes de tudo, agentes pblicos, mas no podem ser enquadrados como tais para no serem punidos pela Lei de Improbidade. A polmica tornou-se maior ainda com mitigao dada pelo Supremo Tribunal Federal, que por meio do julgamento da Reclamao n. 2.138 tornou a Lei de Improbidade Administrativa inaplicvel aos agentes polticos; estes so submetidos aplicao da Lei n. 1.079/1950. A limitao constitucional para aplicar sanes de perda de cargo ou funo e de suspenso dos direitos polticos dos agentes polticos prejudicou muito a aplicao da Lei n. 8.429/1992. Nos arts. 85 e 86
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da Constituio Federal est dito que o presidente da Repblica s perder o cargo quando for acusado de praticar crime comum (quando ser julgado pelo Supremo Tribunal Federal) ou de praticar infraes poltico-administrativas (nesse caso, ser julgado pelo Senado Federal). Essa acusao s pode ser levada a efeito se admitida por dois teros da Cmara dos Deputados, quando acontecer o processo de impeachment ou processo judicial. A sano de perda de funo tambm no alcana senadores e deputados federais, pois estes s so afastados de sua funo ou tm seus direitos polticos suspensos nas hipteses taxativamente arroladas no art. 55 da Constituio. O objetivo da Lei de Improbidade Administrativa aplicar sanes aos agentes pblicos que cometerem crimes de responsabilidade, sejam eles de baixo ou de alto escalo. O agente pblico deve responder por cada uma das esferas de responsabilidade previstas no nosso ordenamento jurdico (administrativa, penal, civil e improbidade administrativa), no se falando em bis in idem. No se pode permitir que agentes polticos tenham prerrogativas de impunidade, sendo excludos da lista de sujeitos aos quais se aplica a Lei de Improbidade Administrativa, porque o exerccio da funo pblica no deve ser realizado por quem atenta contra a moral administrativa.
3.5.2 Lei de Responsabilidade Fiscal

A ideia de equilibrar os gastos nanceiros no nova. As diretrizes propostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal no seriam necessrias se a Lei Federal n. 4.320/1964 fosse cumprida. No entanto, o costume de repassar dvidas aos sucessores por meio de Restos a Pagar ou cancelar empenhos e precatrios no quitados ensejou o estabelecimento de novos mecanismos para uma gesto responsvel, tornando obrigatria uma poltica de planejamento para a execuo do oramento pblico para dicultar o gasto sem previso e o gasto maior do que o permitido, responsabilizando o administrador pblico pelas despesas ordenadas por ele.
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As mudanas propostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal tiveram participao importantssima na execuo adequada do oramento pblico, haja vista a arrecadao insuciente para o cumprimento de todas as metas que precisam ser executadas. Essa lei trouxe a preocupao com o ajuste do oramento e com a limitao de empenhos, e a redenio das previses e das prioridades tornou-se requisito essencial ao equilbrio das contas pblicas. A ideia de planejamento bastante presente nesse diploma. Em vrias passagens a lei fortalece a necessidade de o administrador planejar e, assim, prever aes e situaes, descobrir com preciso o que enseja e como encaixar o uso do recurso pblico em cada caso. Sem esse planejamento o administrador pblico no consegue cumprir os ditames da lei. O planejamento objetivado pela Lei de Responsabilidade Fiscal tambm abrange a contratao de pessoal, diminuindo a quantidade de cargos efetivos e abrindo a possibilidade de terceirizao de servios pblicos, o que tem sido bastante criticado. Houve preocupao de conter a dvida pblica, estabelecendo limites da dvida e das operaes de crdito. A transparncia tambm est assegurada no citado diploma, por meio do incentivo participao popular, com a realizao de audincias pblicas quando da elaborao de oramentos e da Lei de Diretrizes Oramentrias. Um exemplo desse incentivo o oramento participativo, audincia em que os cidados so convidados a decidir a melhor aplicao do recurso pblico e que tem como fundamento o preceito contido no inciso XII do art. 29 da Constituio Federal. Alm disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que os relatrios de informaes referentes a receitas e despesas sejam amplamente divulgados nos veculos de comunicao, possibilitando ao cidado vericar a procedncia e a autenticidade das informaes divulgadas. No entanto, apesar do rigor destinado s despesas com pessoal e com o crdito pblico, essas despesas no tiveram diminuio signicativa. Cada eliminao de um cargo efetivo seguida da criao de vrios cargos em comisso, e o limite de endividamento em relao ao PIB tambm aumentado.
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A questo que a lei no consegue tornar tico o administrador pblico que no o . Este estar sempre pronto a descobrir maneiras de driblar qualquer tipo de scalizao imposta por lei, porque age em conjunto com outros agentes, dispostos a encobrir o desvio praticado. A Lei de Responsabilidade Fiscal, bem ou mal, tem cumprido seu papel de equilibrar as contas pblicas. Sem ela o quadro nanceiro do pas teria piorado, sobretudo com a edio de emendas que contrariam seus principais objetivos. Nesse caso, necessrio que seja exigida dos legisladores e dos administradores, num exerccio contnuo da cidadania, a observncia de princpios constitucionais, como o da razoabilidade, e dos objetivos essenciais da edio de certas leis, fundamentadas no respeito soberania popular. Quando os administradores agirem com responsabilidade, o cidado deixar de pagar a conta, no sendo prejudicado pelo aumento de impostos, pela reduo de investimentos e pelo corte de programas que atendem a sociedade.
3.5.3 Ao popular
Ao popular (MEIRELLES; WALD; MENDES, 2010) o meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para invalidar atos ou contratos administrativos ou a estes equiparados ilegais e lesivos do patrimnio federal, estadual e municipal ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurdicas subvencionadas com dinheiro pblico. Por essa ao no se amparam direitos individuais prprios, mas sim interesses da comunidade, sendo o benecirio direto e imediato desta ao o povo. A ao popular regulamentada pela Lei n. 4.717/1965, anterior Constituio Federal de 1988, mas que deve ser entendida luz do novo texto constitucional. Como primeiro requisito desta ao, observa-se que o ajuizamento s poder ser feito por cidado brasileiro no gozo de seus direitos cvicos e polticos, ou seja, eleitor. O segundo requisito a ilegalidade ou a ilegitimidade do ato a ser invalidado, ou seja, o ato deve ser contrrio ao direito por infringir normas especcas que regem sua prtica ou por se desviar dos princpios gerais que direcionam a administrao pblica.
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O terceiro requisito diz respeito lesividade do ato ao patrimnio pblico, sendo o ato lesivo quando desfalcar o errio ou prejudicar a administrao, assim como o que prejudicar bens ou valores artsticos, cvicos, culturais, ambientais ou histricos da comunidade. A lesividade poder ser efetiva ou legalmente presumida. A ao popular tem nalidades preventivas e repressivas atividade administrativa ilegal e lesiva ao patrimnio pblico, visando preservao dos interesses da coletividade. De forma preventiva, a ao poder ser ajuizada antes que os efeitos lesivos ocorram, e como forma repressiva poder ser ajuizada aps a ocorrncia do prejuzo, buscando a reparao do dano. Outra nalidade conseguir que sejam corrigidos os atos administrativos realizados pelo poder pblico. A ao popular possibilita a interveno do povo na administrao e a invalidao de atos que de alguma forma lesem o patrimnio econmico, administrativo, artstico, ambiental ou histrico da comunidade possibilidade que era dada somente aos rgos estatais superiores. Apesar dos benefcios, a ao popular tem sido pouco utilizada. A populao, por comodismo, prefere deixar a cargo do Ministrio Pblico suas reivindicaes, que so feitas por intermdio da ao civil pblica. Nesse sentido, o Ministrio Pblico tem sido utilizado como a magistratura da cidadania.
3.5.4 Ao civil pblica

o instrumento processual, disciplinado na Lei n. 7.347/1985, adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico e infraes da ordem econmica, protegendo, os interesses difusos, coletivos e individuais homogneos, desde que socialmente relevantes (MEIRELLES; WALD; MENDES, 2010). Para melhor compreenso do conceito de ao civil pblica, necessrio explicar o que so interesses difusos, coletivos e individuais homogneos. Os interesses difusos, conforme denio no art. 81 da Lei n. 8.078/1990, so aqueles de natureza indivisvel, cujos titulares so
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pessoas determinadas e ligadas por circunstncias de fato. Os interesses coletivos so os de natureza indivisvel, que tm como titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria. Os interesses individuais homogneos so decorrentes de origem comum, de um grupo determinado e possuidor de um objeto de ao de natureza divisvel (MAZZILLI, 2009). Como exemplo, para ns de ao pblica podemos citar aes de proteo ao meio ambiente ajuizadas contra ato ou fato que provoque danos aos elementos (terra, gua, ar, ora e fauna) ou nas localidades que necessitem de preservao. Podemos citar tambm os casos em que o consumidor (aquele que se utiliza de produtos, atividades ou servios de outrem, merecendo a proteo do Estado) lesado, devendo ser protegido por instrumentos como a ao civil pblica. O uso desse instrumento limita a ocorrncia de danos de qualquer espcie aos consumidores. No caso de bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, que fazem parte do patrimnio cultural, tambm recebem proteo por intermdio da ao civil pblica, que poder ser proposta pelo Ministrio Pblico, pelas pessoas jurdicas estatais, autrquicas e paraestatais, pelas associaes destinadas proteo do meio ambiente ou defesa do consumidor, bem como pela Defensoria Pblica, que passou a integrar o rol dos legitimados a partir da vigncia da Lei n. 11.448/2007.
4 Direito comparado
4.1 As diretrizes da Unio Europeia no exerccio da governana pblica
O exerccio do controle da administrao pblica parte do aper feioamento do Estado, tendncia dos pases em que a democracia primeiro se estabeleceu. Esta relao entre participao, controle, transparncia e boa governana um dos principais pilares propostos reexo no mbito da Unio Europeia. A citao a seguir foi retirada
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de um documento denominado Governana europeia: um livro branco (COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 2001, p. 11-12):
So cinco os princpios em que se baseia a boa governana e as alteraes propostas no presente Livro Branco: abertura, participao, responsabilizao, eccia e coerncia. Cada um destes princpios fundamental para a instaurao de uma governana mais democrtica. So eles que constituem a base da democracia e do Estado de direito nos Estados-Membros, mas aplicam-se a todos os nveis de governo global, europeu, nacional, regional e local. So particularmente importantes para que a Unio possa dar resposta aos desaos salientados no captulo anterior. Abertura. As instituies devero trabalhar de uma forma mais transparente. Em conjunto com os Estados-Membros, devero seguir uma estratgia de comunicao activa sobre as tarefas da Unio e as suas decises. Devero utilizar uma linguagem acessvel ao grande pblico e facilmente compreensvel. Este aspecto reveste particular importncia para melhorar a conana em instituies complexas. Participao. A qualidade, pertinncia e eccia das polticas da Unio Europeia dependem de uma ampla participao atravs de toda a cadeia poltica desde a concepo at a execuo. O reforo da participao criar seguramente uma maior conana no resultado nal e nas instituies que produzem as polticas. A participao depende principalmente da utilizao, por parte das administraes centrais, de uma abordagem aberta e abrangente, no quadro do desenvolvimento e aplicao das polticas da Unio Europeia. Responsabilizao. necessrio denir atribuies no mbito dos processos legislativo e executivo. Cada instituio da Unio Europeia dever explicar a sua aco na Europa e assumir as responsabilidades correspondentes. Mas tambm necessria uma maior clareza e responsabilidade dos Estados-Membros e de todos os que participam na elaborao e aplicao das polticas da Unio Europeia, seja a que nvel for. Eccia. As polticas devero ser ecazes e oportunas, dando resposta s necessidades com base em objectivos claros, na avaliao do seu impacto futuro e, quando possvel, na experincia anterior. A eccia implica tambm que as polticas da Unio Europeia sejam
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aplicadas de forma proporcionada aos objectivos prosseguidos e que as decises sejam adoptadas ao nvel mais adequado. Coerncia. As polticas e as medidas devero ser coerentes e perfeitamente compreensveis. A necessidade de coerncia na Unio cada vez maior: o leque das tarefas aumentou; o alargamento vir aumentar a diversidade; desaos como a mudana climtica e a evoluo demogrca extravasam as fronteiras das polticas sectoriais em que a Unio se tem vindo a basear; as autoridades regionais e locais esto cada vez mais envolvidas nas polticas da Unio Europeia. A coerncia implica uma liderana poltica e uma forte responsabilidade por parte das instituies, para garantir uma abordagem comum e coerente no mbito de um sistema complexo. Cada um destes princpios importante por si s. No entanto, no podem ser postos em prtica atravs de aces separadas. Actualmente, a eccia das polticas passa por uma maior participao a nvel da sua elaborao e aplicao. A aplicao destes cinco princpios refora os da proporcionalidade e da subsidiariedade. Desde a concepo at aplicao das polticas, a escolha do nvel em que realizada a aco (desde o comunitrio at ao local) e a seleco dos instrumentos utilizados devero ser proporcionais aos objectivos prosseguidos. Assim, antes de lanar uma iniciativa, fundamental vericar sistematicamente (a) se realmente necessria uma aco pblica, (b) se o nvel europeu se agura o mais adequado e (c) se as medidas escolhidas so proporcionais aos objectivos. A Unio tambm est a mudar. As suas tarefas abrangem agora a poltica externa e a defesa, a migrao e a luta contra a criminalidade. A Unio alarga-se para incluir novos membros. J no ser apenas avaliada em termos da sua capacidade para eliminar as barreiras ao comrcio ou para realizar um mercado nico; actualmente a sua legitimidade depende da participao e do empenhamento. Tal signica que o modelo linear em que as polticas so da exclusiva responsabilidade dos dirigentes dever ser substitudo por um crculo virtuoso, baseado nas reaces dos interessados, nas redes e na participao a todos os nveis, desde a elaborao das polticas at sua aplicao.
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Pelas caractersticas expostas, observa-se que os objetivos desejados, tanto nos pases em desenvolvimento quanto naqueles integrantes da Unio Europeia se aproximam muito, assim como as diculdades em atingi-los. Nesta situao:
[...] formam um sentimento de pertencimento em relao ao Estado e ao papel da sociedade nas decises que por ele, em nome desta ltima so adotadas; criao de uma cultura de participao; formao de uma conscincia cidad que mova o administrado, isoladamente ou por grupos sociais organizados, a darem sua contribuio material ao adequado funcionamento da administrao Pblica (VALLE, 2002, p. 133).
Uma das maneiras de estabelecer um dilogo maior entre governo e cidados, tanto na Unio Europeia quanto em outros pases que esto amadurecendo o regime democrtico, tem sido a disponibilizao de dados, servios e um espao para sugestes em sites do governo. Esse tipo de ao tem sido fundamental na atualidade, uma vez que as diculdades do cotidiano impedem que o cidado possa dedicar-se mais cuidadosamente ao exerccio da cidadania. Verica-se que essas mudanas so essenciais para acompanhar a evoluo da sociedade, para atender s necessidades dos cidados que possuem cada vez menos tempo para dedicar-se a questes de ordem administrativa, alm de contribuir para o aperfeioamento da democracia, pois incentivam o cidado a ser cada vez mais participativo. As facilidades advindas da descentralizao da prestao administrativa tambm favorecem as pessoas que no vo at os rgos pblicos em funo da distncia em que se encontram destes ou por diculdade de transporte para fazer esse deslocamento. Disponibilizando dados e servios de forma on-line, cria-se uma situao de maior igualdade entre os cidados, alm de fortalecer sua integrao na vida pblica, social, cultural e trabalhista (ESPANHA, 2011). Outro fator de grande importncia advindo da maior disponibilidade de informaes a possibilidade de controle sobre a atuao dos poderes pblicos e, de forma mais ampla, sua participao na vida poltica. A internet favorece a informao dos cidados e fomenta sua difuso e seu acesso, facilitando a boa governana e fortalecendo a transparncia.
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Para que isso ocorra, necessrio que esses servios sejam disponibilizados de forma organizada, tendo identicao, autenticao, proteo jurdica, acessibilidade, disponibilidade e responsabilidade. importante tambm que o Estado possa reunir certas condies, tais como (GAROT, 2006): t er um espao pblico com vrios meios para realizar servios e operaes cotidianas; ter liberdade de expresso e navegao sem restries; a existncia, nas Assembleias Legislativas, de redes virtuais que possam ser utilizadas pelo pblico e que compartilhem seus recursos intelectuais (como nas bibliotecas) e de informao; a existncia da totalidade dos servios no ambiente virtual para que os cidados possam encontrar uma comunidade virtual, aberta e comunicativa (traduo nossa). Em resumo, ser necessria a implantao do que na Unio Europeia tem sido chamado de E-Governo (ESPANHA, 2008), ou seja, que tambm sejam disponibilizados no ambiente virtual os servios e as informaes que o cidado encontra nas reparties pblicas. Em pases da Europa, como por exemplo a Espanha, j houve a preocupao de elaborar, inclusive, uma lei de acesso eletrnico dos cidados aos servios pblicos. Essa lei permitiu o recebimento de informaes e servios sem las ou esperas, o que fez com que o cidado passasse a ver a administrao pblica como uma entidade a seu servio, e no como uma burocracia pesada, que exige sempre sacrifcio de tempo e o distanciamento imposto pelo espao que separa a casa dos cidados e as respectivas instituies pblicas. A criao de uma administrao mais sensvel s necessidades dos seus cidados proporcionou o desenvolvimento de processos e servios eletrnicos que interligaram as instituies governamentais. Os pases da OCDE identicaram cinco frentes em que se pode aperfeioar a administrao com a utilizao das seguintes ferramentas (ESPANHA, 2008):
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c riao de servios eletrnicos mais adequados s necessidades dos cidados e das empresas; e streitamento dos vnculos entre servios tradicionais e servios eletrnicos para fomentar a inovao dos servios e garantir acesso a todos os usurios; i denticao dos processos habituais da administrao para ganhar uma economia de escala, reduzindo a duplicao de esforos e propiciando servios homogneos; m edio e demonstrao de custos e benefcios das inverses em tecnologia da informao para priorizar e gerir melhor os projetos de governo eletrnico (traduo nossa). c oordenao adotando uma perspectiva global para todas as iniciativas de governo eletrnico e sua gesto, levando em conta as estruturas existentes e as culturas das instituies governamentais (traduo nossa). Para que essas aes sejam apresentadas aos usurios de forma homognea e integrada necessrio fazer uma avaliao mais exaustiva das necessidades e das demandas dos usurios, que, na maioria dos casos, transcendem em muito as vises parciais do governo. Com base nessa avaliao ser possvel determinar com mais segurana as necessidades, as preferncias, as prioridades e a capacidade dos usurios. Aps superar essa etapa de avaliao, a administrao pblica dever adotar uma estratgia de mercado, planejada e divulgada segundo estratgias de prestao de servios e marketing, relacionada s necessidades dos usurios, e oferecer a eles uma administrao mais efetiva e acessvel. As necessidades de uma nova maneira de governar vo alm dos servios que a administrao pblica pode oferecer. fundamental pensar numa nova estrutura governamental e tambm em um novo modo de oferecer servios e produzir, buscando informaes e ajuda de vrios parceiros. Essa nova maneira de governar conhecida como governana pblica.
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5 Governana pblica: uma proposta de modelo de administrao

A governana pblica no possui um conceito determinado, o que existe uma srie de diferentes pontos de partida para uma nova estruturao das relaes entre o Estado e suas instituies, de um lado, e as organizaes privadas, com ou sem ns lucrativos, e a sociedade civil (de forma coletiva ou individual), de outro lado. O signicado inicial do termo governana estava ligado ao debate poltico-desenvolvimentista quando este termo era utilizado para se referir a polticas de desenvolvimento que se orientavam por certos pressupostos estruturais, tais como gesto, responsabilidades, transparncia e legalidades no setor pblico, necessrios ao desenvolvimento das sociedades. Segundo Lffer (apud KISSLER; HEIDEMANN, 2001) entende-se como governana:
[...] uma nova gerao de reformas administrativas e de Estado que tm como objeto a ao conjunta, levada a efeito de forma ecaz, transparente e compartilhada pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma soluo inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes.
Para a cincia poltica, a governana pblica refere-se a uma mudana na gesto poltica, que segue uma tendncia de recorrer, cada vez mais, autogesto nos campos social, econmico e poltico, surgindo, a partir disso, novas formas de gesto dela decorrentes. Nesse sentido, a governana passa a ser entendida como uma alternativa para a gesto baseada na hierarquia, aliando ao novo modelo a negociao, a comunicao e a conana. Neste novo modelo, as cidades se fortalecem com a cooperao entre o governo, os cidados, as empresas e as entidades sem ns lucrativos na conduo de aes que realizam em conjunto. A governana local seria, ento, uma forma autnoma de coordenao e cooperao por meio de redes interorganizadas, formadas por
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representantes de organizaes polticas e/ ou administrativas, associaes, empresas e sociedades civis, contando, ou no, com a participao estatal (KISSLER; HEIDEMANN, 2006). A mudana de gesto exigir um Estado de postura mais cooperativa, que atue em conjunto com a sociedade e com as organizaes empresariais, por meio de parcerias estratgicas. Para que isso acontea, ser necessria uma ampla abertura de mercado para as redes de prestao de servios, mas isso no signica que o Estado estar abrindo mo de sua responsabilidade. O novo modelo exigir novas formas regulatrias e um novo rearranjo institucional entre Estado, mercado e participaes societrias, pois o modelo existente no ser compatvel com a nova realidade. As bases desse novo modelo vo surgindo aos poucos. Nesse sentido podemos citar o Projeto de Lei de Acesso a Informao, em que os rgos pblicos devero dispor em seus sites informaes em relao ao seu funcionamento. H tambm as parcerias pblico-privadas, como o sistema de concesses, que tem possibilitado ao Estado um modelo mais avanado de contratao administrativa, com maiores garantias de retorno dos investimentos realizados, exibilizao na execuo do contrato, repartio de riscos, etc. O importante, primeiramente, criar uma cultura de dilogo social, de cooperao entre parceiros sociais. A partir dessa mudana de posicionamento, ser possvel a criao de redes sociais, que ampliaro as fronteiras de ao, incluindo tambm empresas privadas, organizaes sem ns lucrativos, associaes comunitrias e cidados individualmente. Assim, a concepo de governana pblica e um novo modelo de comunidade de cidados caminharo lado a lado. Na prtica, a cooperao tornar a produo e a execuo de servios menos onerosa, tendo em vista que a diminuio da margem de lucro e a cooperao feita entre os membros podero resultar num produto/servio qualitativa e nanceiramente mais competitivo no mercado. Essas alianas e redes sociais podem ser entendidas como um sistema de troca e, por meio do princpio da reciprocidade, cada parceiro, no curso da compensao de interesses, poder almejar um ganho com base na cooperao.
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Um acordo entre os aliados promover essa cooperao, criando uma governana pblica, aprovada e aceita tanto pelos novos atores participantes quanto pelas organizaes criadas por eles (por exemplo, a administrao, os sindicatos de empregados, os sindicatos patronais), pois somente assim se obter o consenso necessrio para realizar atividades e objetivos da aliana. Essas alianas sobrevivero, principalmente, mediante a criao de uma cultura de conana mtua entre os parceiros, e essa cultura no se cria por si s, ela resulta de um longo processo de aprendizagem dos participantes. A consolidao dessas alianas passa por um processo de coordenao, de trabalho permanente de discusso e comunicao. Para a concretizao desse processo no existe uma frmula ideal o indispensvel o comprometimento de todos os atores envolvidos de se manterem is s decises tomadas em conjunto. Alm disso, necessrio um controle de desempenho para detectar falhas e corrigi-las em tempo hbil. Integrar diferentes grupos no tarefa fcil. A efetividade dessas relaes de cooperao depende da criao de um estatuto interno e de sua aplicao. Apesar dos distintos interesses e racionalidades de ao, podem existir valores a serem compartilhados, pois mais provvel que diferentes participantes cooperem em funo das expectativas de ganho, bem como da presso por cooperao advinda da complexidade dos problemas. Analisando a situao a partir deste ponto, crescer o entendimento de que cada um dos participantes, isoladamente, seria impotente diante do problema, e somente o trabalho em conjunto apresentaria a soluo ecaz para a resoluo do problema. A cooperao no ambiente da governana pblica produz ao e incentiva a conana necessria entre os participantes, porque reduz a incerteza gerada pela diferena de interesses e pelo comportamento de outros participantes. As estratgias polticas conjuntas sobre o mercado de trabalho e emprego fortalecem arranjos institucionais entre os participantes, estabilizando as relaes entre eles e fortalecendo a estrutura circular do desenvolvimento da conana, pois esta no apenas o resultado desejado da cooperao, mas tambm seu pressuposto.
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A capacidade estratgica advinda do desenvolvimento da conana pode ser exemplicada tambm por uma rede de os e ns, em que os os representam as expectativas, os objetivos e as demandas em relao atuao dos atores, e os ns representam os prprios participantes e suas aes conjuntas. Juntos, eles constituem a estrutura de uma rede. A rede tem a funo de reunir participantes com interesses parcialmente diferenciados e parcialmente conitantes, viabilizando seu trabalho conjunto. Os participantes esto presos rede, ou seja, no podem agir de acordo com seus interesses particulares tanto quanto talvez gostariam, ao contrrio, devem se sujeitar aos processos de negociao, aceitar os resultados negociados e ajustar-se uns aos outros. Essa inter-relao fortalece essas alianas, assegurando sua sobrevivncia e crescimento (KISSLER; HEIDEMANN, 2006). Contudo, observamos que a construo de alianas nem sempre simples. Nas redes sociais associadas e nas alianas, em vista de seu dinamismo e funcionamento prprios, todos os participantes devem se envolver em processos de aprendizagem, tendo em vista que estes abrem espao para um novo modelo de conduta, diferente daquele preconizado pelos modelos hierrquicos. Os participantes que integram as redes sociais associadas ou algo semelhante) e as alianas seriam reunidos em funo da organizao a que pertencem, porm no representando apenas esta organizao, mas tambm mobilizando e convencendo seus membros para o trabalho cooperativo com terceiros. Portanto, a governana precisa ser conquistada, e no imposta. Ela tem origem num processo de troca que oscila entre o topo e a base em toda a organizao. Assim, essa nova cultura, construda por meio de uma reformulao no cdigo de conduta dos participantes da governana, no dever ser aplicada somente estrutura da governana, devendo ser estendida s organizaes participantes, pois desse modo os parceiros iro construir de forma efetiva as bases para o desenvolvimento de uma conana mtua.
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6 Concluso
O combate corrupo deve envolver vrias frentes, pois a elaborao de normas e sua previso constitucional no tm sido sucientes para garantir a efetiva aplicao destas. Devem-se aumentar as medidas preventivas e conscientizar a populao para exigir de seus representantes uma atuao condizente com suas atribuies. A punio aos responsveis por prtica de corrupo precisa ser ecaz e intimidatria. A certeza da punio e o rigor das penas aplicadas inibiro o comportamento antitico dos agentes pblicos e serviro de exemplo para o restante da populao. Essa mudana de conduta s ser ensejada por um controle sistemtico da corrupo. Para isso, o primeiro passo a ser dado mostrar os custos que a corrupo traz para a economia, para os programas sociais e para a poltica em geral, esclarecendo a sociedade a respeito do quanto a corrupo prejudicial ao seu desenvolvimento. O combate mais efetivo da corrupo deve atacar tambm as causas estruturais e institucionais, buscando o aperfeioamento dos meios de controle existentes e o incentivo participao da mdia, das organizaes da sociedade civil e dos setores da iniciativa privada como verdadeiros atores no controle da corrupo. Percebe-se, com base no que foi exposto em todo o texto, que a elaborao de outros mecanismos no ser suciente para frear a corrupo se no houver um engajamento da populao nesse sentido. O problema maior, na verdade, tem sido o dcit de uma cidadania militante pela populao. Infelizmente, os casos de corrupo multiplicam-se porque a sociedade no dispe de cidadania para ter uma participao social concreta. A participao social cidad faz com que a administrao pblica planeje e execute suas aes tendo como prioridade o atendimento s necessidades da populao. Quando no existe tal cobrana e a sociedade no consciente de seus deveres e direitos, o resultado uma administrao pblica voltada para interesses clientelistas e uma populao carente,
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sem o atendimento de suas necessidades mais bsicas, sem perspectivas de alterao deste quadro. Como demonstramos nesta monograa, o Brasil j possui base constitucional e normativa para uma participao popular concreta. No entanto, a previso normativa e o trabalho realizado pelos Tribunais de Contas, pela Controladoria-Geral da Unio e pelas ouvidorias, apesar de obter resultados importantes, no tm sido sucientes para diminuir os ndices de corrupo. A falta de um engajamento da populao nesse sistema mostra que necessitamos muito mais de um projeto pedaggico voltado para o ensino e para a prtica da cidadania do que de um novo marco regulatrio que incentive essa prtica. Por m, percebe-se que a corrupo uma das questes mais preocupantes da poltica brasileira, porque prejudica o gestor probo e a boa gesto dos recursos pblicos; favorece pessoas e grupos privados em detrimento do bem comum; viola normas ticas estabelecidas e desqualica o exerccio da poltica. Lamentavelmente, a corrupo deixou de ser notcia das pginas policiais para se tornar uma questo poltica de mbito nacional. Da ser necessrio combat-la, utilizando os instrumentos de que j dispomos e incentivando a participao dos cidados como verdadeiros scais dos atos da administrao pblica e de seus gestores. fundamental instituir o governo eletrnico, pois este possibilitaria acesso instantneo a todas as informaes sobre as aes administrativas, propiciando aos administrados, cidados contribuintes ou no, o exerccio do controle da cidadania sobre todas as aes do Estado. O aumento de informaes e de participao da populao na vida pblica aos poucos trar sociedade a vontade de exercer uma cidadania mais militante. Com essa tomada de conscincia os cidados sentiro necessidade de fazer parte de todo o sistema administrativo. A participao cidad militante trar as bases para um modelo administrativo calcado na governana pblica, em que povo e governo estaro unidos no planejamento e na execuo de aes que visem ao bem-estar e ao desenvolvimento de todos, no permitindo a coexistncia
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de sistemas paralelos de administrao nem de agentes pblicos ou privados que obtenham benefcios com atos de corrupo. O engajamento e a unio entre as pessoas podero nos dar um futuro diferente, em que o desenvolvimento e a educao de qualidade estaro presentes em todo o pas.
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CAtEgORIA pROfISSIONAIS
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O impacto das capacidades institucionais do setor pblico: um estudo exploratrio sobre as causas e efeitos das improbidades na administrao pblica municipal brasileira
James Batista Vieira*
Resumo: Esta pesquisa tem como objetivo analisar as condies associadas ocorrncia de improbidades na administrao pblica municipal, elucidando as possveis causas e efeitos dessas falhas. Trata-se de um estudo exploratrio, orientado para variveis, baseado numa amostra aleatria de 840 municpios brasileiros, sorteados entre os anos de 2006 e 2010 pelo Programa de Fiscalizao de Municpios a partir de Sorteios Pblicos da Controladoria-Geral da Unio, que buscou avaliar o impacto das principais hipteses descritas na literatura sobre a corrupo, quais sejam: as caractersticas populacionais; o tamanho e a estabilidade da administrao pblica; o tamanho do setor pblico; o capital social; a transparncia pblica; os aspectos polticos; a transferncia de recursos; o grau de desenvolvimento socioeconmico; e as capacidades institucionais de controle (checks & balances).
* Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ).
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As estatsticas descritivas apontaram: a) a manuteno, ao longo dos anos 2006-2010, da frequncia mdia de falhas consideradas mais graves pelos analistas da ControladoriaGeral da Unio; b) o aumento, ao longo dos anos 2006-2010, estatisticamente signicativo da frequncia mdia das falhas consideradas mdias; e c) uma diferena estatisticamente signicativa na frequncia mdia das falhas formais, mdias e graves entre as regies poltico-administrativas do pas. Os testes de associao, considerando somente as falhas graves (corrupo de fato), revelaram uma associao estatisticamente signicativa ( = 0,000) e negativa com: os indicadores do grau de desenvolvimento socioeconmico (p 0,100) e o indicador de checks & balances, utilizado como varivel proxy das capacidades institucionais de controle do Estado (p = 0,120). A interpretao dos resultados aponta para o aumento dos casos de corrupo (falhas graves) em municpios que integram estados com piores indicadores de capacidade institucional de controle um diagnstico de acordo com as diferenas regionais observadas pelas estatsticas descritivas. Esses resultados, obtidos pelas estatsticas, foram explicados com base na funo de utilidade dos agentes pblicos elaborada para esta pesquisa. Por isso, possvel armar que as concluses foram orientadas por um modelo analtico prprio e fundadas no comportamento individual dos agentes pblicos aspecto indispensvel adequada determinao das causas e dos efeitos da corrupo. Palavras-chave: Corrupo. Setor pblico. Municpios.
1 Introduo
Esta pesquisa tem como objetivo descrever o comportamento, analisar as causas e os principais efeitos das improbidades no setor pblico em geral, denominadas simplesmente de corrupo.1 A corrupo entendida como o abuso do poder pblico pelo interesse privado, e os principais desaos de seu estudo sempre foram de natureza metodolgica: conceitual e de mensurao (SAMPFORD et al., 2006).
1 O agente pblico probo age de acordo com a moralidade, a boa-f, a lealdade (MEIRELLES, 2007). aquele que se atm ao que a lei determina, e tanto nestes quanto nos atos discricionrios se pauta pelos valores da honestidade. A improbidade corresponde m gesto e ao desvio da funo pblica, tanto pela inecincia quanto pela inidoneidade do administrador, contrariando os impera tivos ticos da administrao e afetando negativamente o bem-estar social (FAUSTINO, 2008, p. 19). Por isso, no mbito da legislao infraconstitucional, o Decreto n. 6.029/2007 (Institui o Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal) e o Decreto n. 1.171/1994 (Aprova o Cdigo de tica Prossional do Servidor Pblico Civil Federal) tratam do diretamente do princpio da moralidade administrativa e disciplinam que o servidor jamais poder desprezar o elemento tico de sua conduta, devendo decidir no somente entre o legal e o ilegal, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e 4o, da Constituio Federal (BRASIL, 1988; 1994; 2007).
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Por essa razo, na ausncia de dados diretos e objetivos, a corrupo , geralmente, estudada considerando-se dados baseados na percepo subjetiva e na expertise de especialistas ou empresrios, de maneira que sua utilizao presume a existncia de uma correlao desses ndices com os nveis reais de corrupo (LAMBSDORFF, 2006, p. 3). Nesta pesquisa, as diculdades metodolgicas foram superadas, pois a anlise dos resultados do Programa de Fiscalizao de Pequenos e Mdios Municpios a partir de Sorteios Pblicos da Controladoria-Geral da Unio permite, pela primeira vez em todo o territrio nacional, gerar estatsticas conveis sobre a quantidade e a qualidade das improbidades cometidas na administrao pblica municipal no que tange aplicao dos recursos pblicos federais. Assim, fazendo uso dessas informaes, gerou-se um banco de dados com mais de 67 mil registros de ocorrncia de improbidade, em 840 municpios brasileiros, classicados pelos auditores da Controladoria-Geral da Unio segundo a gravidade de seus efeitos nocivos sobre a qualidade da administrao pblica e o bom andamento dos programas governamentais. Alm da melhor qualidade dos dados sobre as improbidades, a seleo aleatria dos municpios brasileiros a serem auditados pela Controladoria-Geral da Unio permite a gerao de melhores estatsticas, pois elimina os principais vieses das amostras, favorecendo o estudo inferencial. Isso permitiu que fosse realizada, alm das estatsticas descritivas sobre as improbidades, uma anlise exploratria de 13 diferentes hipteses sobre as possveis causas e efeitos associados ocorrncia da corrupo na administrao pblica municipal. Na seo 2 descreve-se o Programa de Fiscalizao de Municpios da Controladoria-Geral da Unio, cujos resultados sero objeto de estudo; na seo 3 detalham-se os aspectos metodolgicos da amostra de municpios; na seo 4 descreve-se o comportamento das improbidades (falhas formais, mdias e graves) no perodo compreendido entre os anos 2006-2010; na seo 5 apresentam-se os resultados dos testes de associao que buscam evidenciar empiricamente as principais hipteses da literatura sobre a corrupo; na seo 6 apresentam-se os resultados da anlise comparativa de um subgrupo de municpios; na seo 7 apresentam-se os fundamentos da funo de utilidade dos agentes pblicos,
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subsdio indispensvel explicao dos resultados; e nas consideraes nais discutem-se as principais concluses da pesquisa e suas implicaes para a preveno e o combate s improbidades na administrao pblica municipal brasileira.
2 O Programa de Fiscalizao de Municpios da Controladoria-Geral da Unio

O Programa de Fiscalizao de Pequenos e Mdios Municpios a partir de Sorteios Pblicos (PFSP) uma das iniciativas da Controladoria-Geral da Unio (CGU), rgo da Presidncia da Repblica criado pela Medida Provisria n. 2.143-31, de 2 de abril de 2001 (BRASIL, 2001). Controladoria-Geral da Unio cabe assistir o presidente da Repblica nos assuntos relativos defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica e ouvidoria. A atividade de controle interno uma responsabilidade do governo federal expressa pelo art. 74 da Constituio Federal, e a partir de 1994 foi centralizada na Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da Unio (BRASIL, 1988). Essas atribuies esto expressamente denidas na Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003 (BRASIL, 2003).
Tabela 1. Ficha tcnica do Programa de Fiscalizao
Ano de criao Sorteios realizados (at 2010) Municpios auditados (1o ao 33o) Recursos auditados
Fonte: CGU (2011); IBGE (2011)
2003 33 1.871 (33,62% dos municpios brasileiros) Aprox. R$ 14 bilhes
2.1 Os principais processos

A escolha dos municpios a serem auditados aleatria, realizada por meio do mecanismo de sorteio da Caixa Econmica Federal para as loterias, assegurando a transparncia no processo de seleo. No primeiro sorteio foram auditados cinco municpios, no segundo, 26, do terceiro
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ao nono foram auditados cinquenta. A partir do dcimo sorteio foram auditados sessenta municpios. O programa scaliza municpios com at 500 mil habitantes esta populao abarca 99,3% dos municpios brasileiros (IBGE, 2011). Em municpios pequenos (at 20 mil habitantes) so analisados os recursos federais investidos em todas as reas programticas do governo; em municpios de mdio porte (entre 20 e 500 mil habitantes) so analisadas as reas de educao, assistncia social e sade, alm de duas outras selecionadas em cada sorteio (CGU, 2006). Durante a fase de preparao da auditoria, aps o sorteio, todas as informaes referentes aos repasses de verbas federais aplicadas no municpio, alm de informaes sobre os convnios rmados, as denncias feitas e as suspeitas de irregularidades apontadas pela mdia ou pela populao so reunidas para anlise. Em mdia, as aes de scalizao perduram por uma semana, em que sero analisados os recursos repassados nos dois ltimos exerccios nanceiros. Durante o perodo da auditoria, os analistas de nanas e controle da Controladoria-Geral da Unio realizam o exame de convnios, licitaes, notas scais de compras, a inspeo fsica das obras, vericam o funcionamento dos conselhos municipais, realizam entrevistas com o pblico benecirio de alguns programas de governo, dentre outras aes (CGU, 2006). O principal produto deste programa o Relatrio de Fiscalizao, que sintetiza os resultados da auditoria nos municpios scalizados. Nesse documento esto descritos todos os comentrios, notas informativas e as falhas vericadas. O documento amplamente divulgado no endereo eletrnico da Controladoria-Geral da Unio (2011). Alm disso, so expedidos ofcios, com os resultados da scalizao, diretamente s prefeituras municipais, s cmaras de vereadores e s promotorias de justia dos municpios auditados; aos ministrios, ao Ministrio Pblico Federal, ao Tribunal de Contas da Unio, dentre outros possveis interessados.
2.2 A relevncia das informaes de auditoria

A anlise da corrupo incorre em dois grandes desaos metodolgicos: a conceitualizao e a mensurao. A complexidade do fenmeno, associada a sua natureza sigilosa, impe srios obstculos ao seu
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estudo (JOHNSTON, 1996). Por isso, em geral, os dados so baseados na percepo subjetiva e na expertise, cuja utilizao presume a existncia de uma associao desses ndices com os nveis reais de corrupo2 (LAMBSDORFF, 2006, p. 3). As informaes extradas dos Relatrios de Fiscalizao so importantes, pois oferecem uma excepcional alternativa para mensurar objetivamente os casos de corrupo e demais improbidades na aplicao dos recursos pblicos federais nos municpios em mbito nacional. Ou seja, supera, em grande parte, as diculdades impostas pelos indicadores subjetivos, baseados na percepo. A scalizao por meio do sorteio dos municpios, por sua vez, permite uma seleo aleatria de casos, contribuindo para afastar os principais vieses da amostra. Esse aspecto inovador permite o teste de proposies empricas com base nas tcnicas estatsticas extremamente til para realizar inferncias de natureza descritiva, testar hipteses e gerar previses por meio de modelos de associao entre variveis. Porm, vale ressaltar, a anlise estatstica, descritiva e associativa no adequada, na mesma medida, para determinar os mecanismos causais subjacentes aos fenmenos. A explicao causal deriva, exclusivamente, de um referencial analtico e de pressupostos tericos, cujo fundamento o comportamento individual (LITTLE, 1991; RAGIN, 2000; GERRING, 2009). Por essa razo, aps a anlise dos dados apresentaremos a funo de utilidade dos agentes pblicos, com o intuito de auxiliar na adequada interpretao e explicao dos resultados empricos.
3 Aspectos metodolgicos da pesquisa

3.1 Populao, caractersticas da amostra e unidades de observao
A pesquisa analisou todos os municpios, aleatoriamente sorteados entre a 20o e a 33o rodada (anos de 2006 e 2009) pelo programa de scaliza o. Isso representa uma amostra aleatria simples de 840
2 Para maiores informaes a respeito das crticas a esses indicadores, ver Galtung (2006).
112
municpios brasileiros.3 Considerando que a populao de municpios atinge a marca de 5.565 e desconhecendo a estimativa da proporo do evento na populao (assumindo p = 0,5), possvel considerar esse conjunto de casos uma amostra, cujo erro amostral de 3,4% para um nvel de conana de 95% (BARNETT, 1974). Os grcos a seguir descrevem a frequncia relativa de municpios da amostra por Unidade da Federao (UF) e regio poltico-administrativa do pas. Grco 1. Frequncia relativa de municpios da amostra por UF
SC MG PR SP RS GO MT TO BA PI PB ES MA RJ AC PE MS SE CE AM RN AL PA RR RO AP 0 10 20 30 40 50
3 Uma amostra aleatria simples (AAS) aquela escolhida de tal forma que cada caso da populao tem a mesma probabilidade de ser escolhida, ou seja, se a populao tem um tamanho N, cada pessoa desta populao tem a mesma probabilidade igual a 1/N de tomar parte da amostra. No caso desse programa, a probabilidade de cada municpio ser sorteado varia em razo das cotas estaduais estabelecidas previamente pela CGU. Por essa razo, ao calcular a amostra, supomos: a mesma probabilidade de escolha, um nico evento de sorteio, a possibilidade de repetio (BARNETT, 1974).
113
De acordo com o Grco 1, a amostra abarca aproximadamente 15% dos municpios brasileiros. Os estados que obtiveram as maiores e as menores taxas de frequncia de municpios auditados includos na amostra foram, respectivamente, o Amap (com 37% de municpios) e Santa Catarina (com 11% de municpios). Grco 2. Frequncia relativa de municpios auditados por regio
SUL SUDESTE CENTRO-OESTE NORDESTE NORTE 0
10
15
20
25
De acordo com o Grco 2, as Regies Norte (21%), Nordeste (18%) e Centro-Oeste (13%) detm o maior percentual de municpios includos na amostra; as Regies Sudeste (12%) e Sul (11%), o menor.4 Na amostra de 840 municpios brasileiros: 577 (69%) so considerados pequenos municpios (at 20 mil habitantes) e 263 (31%) so municpios de porte mdio (entre 20.001 e 500 mil habitantes). Segundo os dados do IBGE (2011), essa populao de municpios brasileiros, de at 500 mil habitantes, corresponde a 99,3% do total.
4 Na amostra de 840 municpios: 99 so da Regio norte (12%); 336 da Regio Nordeste (40%); 66 da Regio Centro-Oeste (8%); 201 da Regio Sudeste (24%); e 138 municpios da Regio Sul (16%).
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Grco 3. Frequncia relativa de pequenos e mdios municpios

80 70 60 50 40 30 20 10 0 %
Pequenos 68,7
Mdios 31,3
3.2 Os indicadores de improbidade

No que tange unidade de observao, vale destacar que foram analisados todos os registros descritos nos relatrios de scalizao, cuja classicao foi realizada pelos analistas de nanas e controle da Controladoria-Geral da Unio. Ao total, foram considerados 67.891 registros, classicados em: informaes e comentrios, falhas formais, mdias e graves (CGU, 2010). A Controladoria-Geral da Unio utilizou os seguintes critrios de classicao: a) I nformaes & comentrios (I & C): so o registro sobre as normalidades da gesto, sobre os fatos ou contextualizaes relevantes para o entendimento de determinado aspecto da administrao ou ainda sobre impactos positivos, ganhos de desempenho e/ou qualidade nas operaes de uma unidade, tais como melhorias (implantao e/ou implementao de alteraes de carter organizacional, ou especicamente operacional, vinculadas misso institucional de uma unidade, que resultem em ganhos, claramente identicados, de desempenho e/ou de qualidade) e economias (implantao e/ou implementao de alteraes de carter organizacional, ou operacional, vinculadas misso institucional de uma unidade que redundem em
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ganhos nanceiros obrigatoriamente mensurveis). Os registros do tipo informao no contm recomendao. b) F alhas formais: erros pontuais que pela baixa materialidade e relevncia no tm desdobramentos que impactam a gesto de um programa ou ao governamental. Tm normalmente origem no descumprimento de normativos, em consequncia de atos involuntrios ou omisses, que no comprometem (no impactam) o desempenho do programa ou da unidade. c) F alhas mdias: so as situaes indesejveis que, apesar de comprometerem (impactarem) o desempenho do programa ou da unidade, no se enquadram nas ocorrncias da falha grave. So decorrentes de atos ou de omisses em desacordo com os parmetros de legalidade, ecincia, economicidade, efetividade ou qualidade resultantes de fragilidades operacionais nos normativos internos ou de insucincia de informaes gerenciais. d) F alhas graves: so as situaes indesejveis que comprometem (impactam) signicativamente o desempenho do programa ou da unidade, nas quais h a caracterizao de uma das seguintes ocorrncias: I omisso no dever de prestar contas; II prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico ou infrao a norma legal ou regulamentar de natureza contbil, nanceira, oramentria, operacional ou patrimonial que tenham potencialidade para causar prejuzo ao errio ou congurem grave desvio relativamente aos princpios a que est submetida a administrao pblica; III dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico; e IV desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores pblicos. Incluem-se ainda como falhas graves os descumprimentos de normativos relativos administrao pblica que normalmente j indicam a gravidade de tais atos e dispem sobre sanes aplicveis aos agentes pblicos responsveis (CGU, 2010).
116
Grco 4. Frequncia absoluta e relativa dos registros na amostra

60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 FA FR
I&C 8.181 12,0
Formais 3.667 5,5
Mdias 47.848 70,5
Graves 8.195 12,0
Fonte: Controladoria-Geral da Unio (2010)
O Grco 4 descreve a frequncia absoluta e relativa dos registros da Controladoria-Geral da Unio nos Relatrios de Fiscalizao dos municpios auditados entre a 20 e a 33 operao de sorteios municpios includos na amostra. De um total de 67.891 registros, vericou-se que 47.848 (70%) correspondem a falhas mdias. Numa anlise descritiva prvia constatou-se que: 658 municpios apresentaram falhas formais (78,5% da amostra); 840 municpios apresentaram falhas mdias (100% da amostra); 692 municpios apresentaram falhas graves (82,4% da amostra). Segundo os critrios de classicao da Controladoria-Geral da Unio, nenhum municpio da amostra deixou de apresentar ao menos um dos tipos de falha. As ocorrncias distriburam-se da seguinte maneira: 3 8 municpios apresentaram somente falhas mdias 4,5% da amostra; 1 10 municpios apresentaram somente falhas formais e mdias 13% da amostra; 1 43 municpios apresentaram somente falhas mdias e graves 17% da amostra; 5 40 municpios apresentaram falhas formais, mdias e graves 64% da amostra (CGU, 2010).
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Vale ressaltar que, como todos os municpios apresentaram falhas mdias, nenhum municpio apresentou unicamente falhas formais ou graves.
4 A anlise do comportamento das variveis dependentes (falhas formais, mdias e graves)

4.1 O comportamento das variveis ao longo do tempo
A frequncia absoluta mdia, por municpios, das falhas formais, mdias e graves, ao longo das operaes de sorteios, foi descrita no Grco 5. Grco 5. Frequncia absoluta mdia das falhas por sorteio
70 60
Frequncia Mdia
50 40 30 20 10 0 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 Sorteios da CGU Falhas Graves Falhas Mdias Falhas Formais
Como possvel observar, ocorreu um aumento da frequncia absoluta mdia de falhas mdias nos municpios da amostra entre os anos de 2006 e 2009. De acordo com as estatsticas da anlise de varincia (Anova), essa diferena entre mdias estatisticamente signicativa (ao nvel de 1%). O mesmo padro, porm, no foi observado na frequncia mdia por municpio das falhas formais e graves; por isso, como esperado, o teste da diferena entre as mdias nesses casos no foi estatisticamente signicativo.
118
Constatao A: a frequncia mdia, por municpios, das falhas consideradas de maior gravidade pela CGU (que comprometem signicativamente o desempenho do programa ou da unidade) manteve-se estvel durante o perodo (2006 e 2010). Constatao B: a frequncia mdia, por municpios, das falhas consideradas de gravidade mdia pela CGU (de considervel impacto negativo sobre a legalidade, a ecincia, a economicidade, a efetividade ou a qualidade dos programas) aumentou durante o perodo (2006 e 2010).
Essas constataes (A e B) impem um desao aos responsveis pela poltica de combate corrupo, pois revelam que a despeito dos esforos de scalizao a frequncia mdia de falhas (formais, mdias e graves) no apresenta reduo resultado almejado pelo Programa de Fiscalizao (PFSP). Ao contrrio, a frequncia mdia das falhas mdias sofreu um incremento estatisticamente signicativo (ao nvel de 1%). Como os padres de auditoria permaneceram os mesmos durante o perodo de anlise (2006-2010), talvez no seja razovel atribuir esse aumento s diferenas na capacidade operacional do Programa de Fiscalizao. Por isso, uma anlise cuidadosa dos riscos, baseada nos fundamentos da funo de utilidade do agente pblico (descrita na seo 7) pode razoavelmente supor, a ttulo de uma futura hiptese de investigao, que os agentes pblicos, avessos aos riscos das improbidades mais graves (por meio de processos de aprendizado), buscam extrair benefcios (utilidade) em transaes consideradas improbidades de gravidade mdia, mas com alto potencial de rendas e consequente prejuzo ecincia dos programas pblicos.5
5 Um exemplo deste novo padro de comportamento oportunista, recentemente descoberto pela Polcia Federal, revelou como a tabela de preos adotada pelo governo para pagar por materiais usados em obras pblicas contm uma margem oculta de superfaturamento certamente uma improbidade, mas que no seria considerada grave em razo dos critrios de classicao adotados pela Controladoria-Geral da Unio. Como revela a Revista Veja: Peritos da Polcia Federal descobriram como se assaltam os cofres pblicos sem deixar rastros e ao abrigo da Lei. [...] Alguns preos so at 145% maiores que os praticados no comrcio e o contribuinte quem paga a conta (REVISTA VEJA, 2011, p. 121-122).
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4.2 O comportamento das variveis no espao: as diferenas regionais

Outro aspecto relevante para a anlise a distribuio da frequncia absoluta mdia das falhas distribudas nas diferentes unidades geopolticas do pas (estados e regies poltico-administrativas). De acordo com as estatsticas da Anova, possvel armar que a diferena entre as mdias das falhas formais, mdias e graves estatisticamente signicativa quando comparadas por estado (signicante ao nvel de 1%).6 O mesmo resultado obtido quando comparamos as mdias dos indicadores por regio poltico-administrativa, tambm indicando uma diferena estatisticamente signicativa (ao nvel de 1%). Observando o Grco 6 possvel visualizar as diferenas nos indicadores, comparados por regio poltico-administrativa. Grco 6. A frequncia mdia das falhas por regio
70 60 50 40 30 20 10 0 Sudeste Graves Mdias Formais 3,77 41,98 3,23 Sul 3,78 50,62 7,3
CentroOeste 6,92 56,83 5,45
Norte 9,83 61,62 4,39
Nordeste 16,33 67,19 3,61
Considerando a frequncia relativa dessas falhas nos municpios da amostra, segundo a Tabela 2 possvel observar que, em mdia, 65% das falhas graves so originrias das Regies Norte-Nordeste; enquanto 18% advm das Regies Sul-Sudeste. No que tange s falhas mdias,
6 A Tabela A, anexa, descreve a frequncia absoluta das falhas para cada estado.
120
aproximadamente 46% se originam nos municpios das Regies Norte-Nordeste, e 33%, das Regies Sul-Sudeste. A Regio Centro-Oeste apresenta valores mdios prximos mdia nacional tanto para as falhas graves (cuja mdia nacional 8,16) quanto para as falhas mdias (cuja mdia nacional 55,64). A regio com a maior frequncia de falhas formais (aquelas que no implicam prejuzo gesto dos programas) a Regio Sul (aproximadamente 30% das ocorrncias desse tipo de falha se originam em municpios dessa regio). Tabela 2. Frequncia relativa mdia das falhas por regio
Falhas graves Sudeste Sul Centro-Oeste Norte Nordeste 9,27 9,30 17,03 24,19 40,19 Falhas mdias 15,08 18,19 20,42 22,14 24,14 Falhas formais 13,46 30,44 22,72 18,30 15,05
Constatao C: h uma diferena estatisticamente signicativa na frequncia mdia das falhas formais, mdias e graves entre as regies poltico-administrativas do pas (signicante ao nvel de 1%). 7
5 Os testes de associao de variveis

A literatura dedicada ao estudo do fenmeno da corrupo rica em hipteses que buscam explicar as principais causas e efeitos da corrupo no setor pblico. Nesta seo realizaremos um estudo exploratrio com base em alguns testes estatsticos com o objetivo de avaliar empirica mente o potencial explicativo dessas teorias ante os dados obtidos de uma amostra de municpios auditados pelo Programa de Fiscalizao de Pequenos e Mdios Municpios por Sorteios Pblicos da ControladoriaGeral da Unio.
7 Anexo segue o resultado da estatstica Anova descrito na Tabela B.
121
Ao todo, foram analisadas 13 hipteses, agrupadas em nove temas: 1) tamanho e urbanizao do municpio; 2) tamanho e estabilidade da administrao pblica municipal; 3) tamanho do setor pblico: o rent-seeking; 4) capital social; 5) transparncia pblica; 6) inuncia poltica: partidos polticos e ideologia; 7) transferncia de recursos federais; 8) desenvolvimento socioeconmico: o IDH-M; 9) controles institucionais: checks & balances.
5.1 A hiptese do tamanho e urbanizao do municpio

possvel imaginar que haja inuncia do tamanho da populao do municpio sobre o montante de falhas formais, mdias ou graves. A principal hiptese que:
H1: em pequenos municpios, especialmente aqueles de maior urbanizao, pode ser mais fcil controlar a atividade do poder pblico reduzindo a quantidade de falhas. Indicadores: i) nmero de habitantes do municpio; ii) taxa de urbanizao do municpio (IBGE, 2006a; CEM, 2010).
Com o intuito de avaliar essa hiptese foi realizada uma anlise de regresso multivariada que utilizou como variveis independentes a taxa de urbanizao dos municpios (ano 2000) e o tamanho da populao, classicada segundo seis categorias preestabelecidas pelo IBGE (ano 2006) (CEM, 2010; IBGE, 2006). Os resultados obtidos foram descritos na Tabela 3.
122
Tabela 3. Resultados da anlise estatstica: a hiptese do tamanho

Variveis Correlao Falhas graves Taxa de urbanizao Populao Correlao Falhas mdias Taxa de urbanizao Populao Correlao Falhas formais Taxa de urbanizao Populao
Fonte: CGU (2010); IBGE (2006a); CEM (2010)
Coecientes 0,062 9,693 2,223 0,054 -0,178 5,543 0,001 -0,022 0,006
Signicncia 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,788 0,890 0,495
De acordo com a Tabela 3, possvel armar que existe uma correlao estatisticamente signicativa entre as variveis independentes e as falhas mdias e graves, explicando aproximadamente entre 5% e 6% da variao observada nessas variveis; o mesmo no ocorre com as falhas formais, cuja associao estatisticamente insignicante. No entanto, os coecientes da correlao linear indicam uma associao positiva, ao contrrio da hiptese inicialmente proposta.8 A anlise do Grco 7 auxilia-nos a entender essa relao, pois demonstra que, ao menos com relao ao tamanho da populao, a associao no linear. Trata-se de uma funo quadrtica em que tanto para falhas mdias como graves, nos municpios de at 20 mil habitantes (at categoria 3), a curva ascendente (associao positiva); entre 20 mil habitantes e 100 mil habitantes (entre as categorias 3 e 5) uma reta, sem inclinao; e aps 100 mil habitantes (aps categoria 5) a curva descendente (a associao torna-se negativa). Mesmo assim, os dados parecem no corroborar a hiptese proposta que previa uma reduo exatamente nos pequenos municpios.
8 A nica exceo foi a associao negativa entre a taxa de urbanizao e a frequncia de falhas mdias.
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Grco 7. Anlise da distribuio das falhas ao longo das variveis

Falhas mdias Falhas graves
Fonte: CGU (2010); IBGE (2006a); CEM (2010)
5.2 A hiptese do tamanho e estabilidade da administrao pblica municipal

Outras hipteses comumente apresentadas para explicar a ocorrncia de irregularidades no setor pblico municipal abarcam aspectos internos prpria administrao, como seu tamanho e suas caractersticas. Gould e Amaro-Reyes (1983), Tanzi (2008) e Elliot (2001), por exemplo, destacam a importncia da estrutura institucional de governo e o nvel de capacitao da burocracia como fatores explicativos da corrupo. Com o intuito de avaliar essa inuncia, foi testada a associao entre a dimenso e a estrutura do quadro da administrao pblica direta e a frequncia de falhas nos municpios. Em mdia, 4,5% da populao dos municpios da amostra trabalha na administrao pblica
124
Taxa de urbanizao
Populao
direta como servidor pblico: estatutrio, contratado pelo regime da CLT, comissionado ou sem vnculo permanente. As principais hipteses a serem testadas so:
H2: os municpios com pequena estrutura de administrao direta esto mais sujeitos a falhas, especialmente aquelas de natureza administrativa; em razo da insucincia de quadros (indicador: logaritmo natural do nmero total de funcionrios da administrao pblica municipal); H3: os municpios com maior proporo de servidores pblicos da administrao direta, empregados pelo regime estatutrio e, em menor medida, pelo regime da CLT esto menos sujeitos a falhas; pois a maior estabilidade contribui para a formao de quadros mais experientes e comprometidos com a conduo das polticas pblicas. Indicadores: i) nmero de servidores pblicos municipais da administrao pblica direta; ii) percentual de servidores estatutrios e celetistas na administrao pblica direta) (IBGE, 2006a).
Como demonstra a Tabela 4, as variveis independentes no esto signicativamente associadas s falhas formais; porm o modelo explica aproximadamente 5% da variao observada nas falhas graves e 6% da variao nas falhas mdias. Nesses dois casos, o nmero de falhas est positivamente associado ao tamanho do governo e negativamente associado estabilidade do servidor da administrao. Portanto, os dados no oferecem suporte emprico hiptese de que a maior estrutura de governo contribuiria para reduzir o nmero de falhas (H2). Por sua vez, os dados no desconrmam a suposio de que a maior estabilidade no servio pblico contribui para reduzir as falhas.9 Se entendermos que a estabilidade, assim como o salrio, tambm um benefcio econmico oferecido pelo governo aos seus agentes, tal associao estar de acordo com as suposies de Van Rijckeghem e Weder (1997), Ades e Di Tella (1999), Mauro (1998) e Treisman (2000), que armam que o aumento do nvel mdio dos salrios na esfera pblica contribui signicativamente para reduzir a corrupo.
9 Vale ressaltar que so obtidos os mesmos resultados em termos de sinais e signicncia ao substituir a regresso multivariada por duas simples.
125
Tabela 4. As hipteses da administrao

Variveis Correlao Falhas graves Tamanho do governo Estabilidade do servidor Correlao Falhas mdias Tamanho do governo Estabilidade do servidor Correlao Falhas formais Tamanho do governo Estabilidade do servidor
Fonte: CGU (2010); IBGE (2006a)
Coecientes 0,054 2,967 -0,058 0,064 8,343 -0,118 0,006 -0,223 0,076
Signicncia 0,000 0,000 0,008 0,000 0,000 0,029 0,078 0,683 0,028
5.3 A hiptese do tamanho do setor pblico: o rent-seeking

A principal escola de anlise econmica dedicada ao estudo do setor pblico, a public choice, entende a corrupo como o resultado da busca, pelos agentes, de rendas monopolistas concedidas pelo Estado (rentseeking) (JAIN, 2001). A busca de benefcios como a proteo, ttulos, licenas ou outros direitos faria com que agentes ou grupos promovessem a corrupo como uma forma complementar ou substituta a outras estratgias de rent-seeking, como o lobby, a captura de burocratas ou a simples presso de grupos de interesse (TULLOCK, 1987). Por essa razo:
H4: os recursos alocados pelo poder pblico (no pelo mercado) promovem o aumento da corrupo (falhas), pois quanto maior o potencial de renda pblica disposio, maiores sero os incentivos para que os agentes econmicos busquem compartilhar esses benefcios, advindos da corrupo, com os agentes pblicos (MBAKU, 1992). Indicadores: i) percentual do PIB municipal advindo da administrao pblica; ii) o logaritmo natural dos valores, em R$, que compem a parcela da administrao pblica no PIB municipal (IBGE, 2006a).
Como demonstra a Tabela 5, as variveis independentes no esto signicativamente associadas s falhas formais; porm o modelo explica
126
aproximadamente 8% da variao observada nas falhas graves e 7% da variao nas falhas mdias. Desse modo, mesmo com coecientes de associao to reduzidos, os dados esto de acordo com a suposio de que o aumento das rendas disponveis no setor pblico pode gerar maiores incentivos para que os agentes pblicos incorram em um nmero maior de falhas (especialmente aquelas de natureza mdia e grave, que geram prejuzos administrao pblica). Tabela 5. As hipteses da renda pblica
Variveis Correlao Falhas graves Volume de recursos Percentual no PIB Correlao Falhas mdias Volume de recursos Percentual no PIB Correlao Falhas formais Volume de recursos Percentual no PIB
Fonte: CGU (2010); IBGE (2006b)
Coecientes 0,082 2,152 0,238 0,073 6,945 0,440 0,004 0,044 -0,026
Signicncia 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,165 0,822 0,074
5.4 A hiptese do capital social

Como destacam Putnan (1996), Power e Gonzalez (2008), h indcios de uma forte associao entre capital social e qualidade da gesto pblica. O capital social, segundo os autores, constitudo por redes, organizaes civis e pela conana compartilhada entre as pessoas, fruto da prpria interao social. Por isso, segundo Power (2008):
H5: quanto maior o nvel de participao em uma determinada sociedade, maior o compromisso com normas universalistas e menores as taxas esperadas de corrupo. Indicador: densidade associativa, medida pelo nmero de associaes civis sem ns lucrativos por mil habitantes (IBGE, 2006a).
127
A literatura sobre capital social relaciona positivamente o associativismo, mensurado com base na densidade associativa, com boa gesto das polticas pblicas (PUTNAN, 1996). A anlise de regresso apresentada na Tabela 6 oferece indcios no mesmo sentido, pois a densidade associativa est negativamente associada s falhas formais (5% de signicncia), mdias e graves (1% de signicncia); contudo, o poder explicativo do modelo continua nmo, visto que explica aproximadamente 3% da variao observada nas falhas graves e mdias e 1% da variao das falhas formais. Tabela 6. A hiptese do capital social
Variveis Falhas graves Falhas mdias Falhas formais Correlao Densidade associativa Correlao Densidade associativa Correlao Densidade associativa Coecientes 0,035 -0,804 0,028 -1,778 0,012 0,204 Signicncia 0,000 0,000 0,000 0,000 0,004 0,004
5.5 A hiptese da transparncia pblica

Embora exista um consenso de que a transparncia um valor essencial da democracia e um fator indispensvel no combate corrupo, a literatura apresenta distintas vises sobre a relao entre a participao e o controle poltico e as novas tecnologias da informao (KLITGAARD, 1994; PEREIRA, 2002). O debate parece oscilar entre otimistas (que aspiram ao dia em que as novas tecnologias permitiro a todos os cidados participarem do processo poltico de tomada de deciso, num espao inteiramente virtual) e pessimistas (que rechaam essa perspectiva, considerada fantasiosa) (WILHELM, 2000). Por essa razo, avaliaremos se:
H6: a maior transparncia do setor pblico oferta os insumos necessrios ao controle do governo, reduzindo o nmero de falhas.
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Indicador: status do portal das prefeituras municipais, classicadas segundo o IBGE 10 (IBGE, 2006a).
A anlise de varincia (Anova) das mdias descritas na Tabela 7 estabelece que no existe uma diferena estatisticamente signicativa entre a frequncia mdia das falhas mdias e formais; porm, h uma diferena estatisticamente signicativa (ao nvel de 1%) na frequncia mdia das falhas graves que se reduzem, em mdia, de 11,3 casos nos municpios em que no existe portal do Poder Executivo, para 4,2 casos naqueles municpios em que os portais permitem, alm da troca de informaes, a troca de valores e servios. Tabela 7. As falhas e a qualidade dos portais do governo
Falhas graves No possui Em elaborao Informativa Interativa Transacional Total Mdia Casos Mdia Casos Mdia Casos Mdia Casos Mdia Casos Mdia Casos
Falhas mdias 58,58 331 58,83 117 56,14 281 51,36 85 55,19 26 56,96 840
Falhas formais 4,02 331 4,32 117 4,55 281 4,53 85 6,46 26 4,37 840
11,33 331 11,49 117 8,40 281 7,44 85 4,23 26 9,76 840
10 O IBGE pesquisou o estgio de desenvolvimento dos sites das prefeituras municipais e os classicou como: inexistente, em elaborao, informativo, interativo e transacional. O informativo aquele que permite a difuso de informaes sobre os mais diversos rgos e departamentos da administrao pblica municipal; um portal que no permite nenhum tipo de interao com o usurio, funcionando unicamente como fonte de informao. O interativo aquele que permite tambm receber informaes e dados dos cidados, das empresas ou de outros rgos. O usurio pode, por exemplo, utilizar a pgina da internet da prefeitura para fazer reclamaes e sugestes, informar mudana de endereo, efetuar cadastro on-line de sua empresa. Transacional aquele que permite tambm troca de valores que podem ser quanticveis, como pagamento de impostos e contas, educao a distncia, matrculas na rede pblica de ensino, marcao de consultas, compras de materiais, etc. (IBGE, 2006a, p. 40).
129
5.6 As hipteses da inuncia poltica: partidos polticos e ideologia

Os jogos de acusao tambm fazem parte do cotidiano da poltica, e uma das principais armas dessa guerra a denncia de favorecimento pessoal dos agentes pblicos pela corrupo. Mas nenhum partido ou grupo partidrio almeja ser taxado de corrupto. Por isso, importante avaliar as seguintes hipteses:
H7: a frequncia e a gravidade das falhas esto associadas aos partidos polticos; H8: a frequncia e a gravidade das falhas esto associadas ao perl ideolgico dos partidos polticos. Indicadores: i) partido poltico do prefeito eleito em 2004 (TSE, 2011); ii) partido poltico classicado segundo os critrios de ideologia de Carreiro (2006).
A Tabela C, anexa, descreve a frequncia mdia das falhas formais, graves e mdias, de acordo com os principais partidos polticos do pas (partidos que elegeram ao menos 15 prefeitos em quaisquer municpios da amostra nas eleies de 2004).11 A anlise de varincia concluiu que a diferena entre as mdias das falhas formais ( = 0,136), mdias ( = 0,371) e graves ( = 0,261) entre esses partidos polticos no so estatisticamente signicativas. Entretanto, o mesmo no ocorre quando tratamos de ideologias partidrias, pois segundo a classicao de Carreiro (2006) a anlise de varincia concluiu que a diferena entre as mdias das falhas formais (ao nvel de 2%), mdias (ao nvel de 2%) estatisticamente signicativa a diferena entre as mdias das falhas graves, porm, no o ( = 0,863). Assim, como descreve a Tabela 8, possvel armar que, nos municpios analisados, a mdia das falhas mdias maior nos partidos de centro (PMDB e PSDB), intermediria nos partidos de esquerda (PT, PDT, PPS, PCdoB, PSB, PV, PSTU, PCO e PMN) e menor nos partidos de direita (PPB, PFL/DEM, PRN, PDC, PL/PR, PTB, PSC, PSP, PRP, PSL, PSD, PRONA).
11 Nesta parte do estudo, devido indisponibilidade de dados referentes s eleies municipais de 2008, foram analisados somente os municpios auditados entre 2006 e 2008. Esse impedimento no permite inferir com base nos mesmos parmetros da amostra completa (erro e intervalo de conana dos 840 casos).
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Tabela 8. Frequncia mdia de irregularidades por ideologia poltica

Ideologia Direita Mdia Casos Desvio-padro Centro Mdia Casos Desvio-padro Esquerda Mdia Casos Desvio-padro Total Mdia Casos Desvio-padro Falhas formais Falhas mdias Falhas graves 3,27 186 4,590 3,24 147 4,149 4,90 132 7,183 3,73 465 5,379 47,36 186 23,074 55,33 147 32,667 53,67 132 29,058 51,67 465 28,271 9,99 186 12,046 10,26 147 12,975 9,45 132 13,190 9,92 465 12,651
Fonte: CGU (2010); CARREIRO (2006); TSE (2011)
5.7 A hiptese das transferncias federais de recursos

Autores tambm destacam a associao positiva entre o montante das transferncias federais de recurso para os municpios e o nmero de falhas. Em 2007, por exemplo, Antnio Carlos de Azevedo Sodr e Maria Fernanda Colao Alves destacaram a associao positiva entre o volume das transferncias voluntrias da Unio, por meio de emendas parlamentares, e o nmero de casos de improbidade, identicados pela Controladoria-Geral da Unio. Por isso, construiu-se a seguinte hiptese:
H9: o nmero de falhas maior em municpios que receberam um volume maior de recursos da Unio (voluntrias e involuntrias). Indicador: logaritmo natural do volume anual de recursos transferidos da Unio para os municpios (STN, 2011).
Os resultados descritos na Tabela 9 apontam para uma associao estatisticamente signicativa entre as transferncias da Unio e a quantidade de falhas formais (ao nvel de 1%), mdias (ao nvel de 1%) e graves (ao nvel de 1%). Nos trs tipos de falha, a associao positiva
131
maior para as falhas mdias, seguida das graves e das formais. Entretanto, o poder explicativo da varivel ainda muito reduzido, pois explica aproximadamente 3% das falhas graves, 8% das falhas mdias e 2% das falhas formais. Tabela 9. As transferncias da Unio
Variveis Falhas graves Falhas mdias Falhas formais Correlao Transferncias da Unio Correlao Transferncias da Unio Correlao Transferncias da Unio Coecientes 0,034 3,050 0,079 10,002 0,027 1,042 Signicncia 0,003 0,003 0,000 0,000 0,008 0,008
Fontes: CGU (2010); STN (2011)
No entanto, a relevncia dessa associao discutvel, pois a auditoria realizada pela Controladoria-Geral da Unio busca avaliar os programas e os investimentos federais nanciados em sua grande maioria pelos recursos da Unio. Dessa maneira, no seria razovel supor que o aumento das falhas estaria, naturalmente, associado ao aumento das transferncias dos recursos da Unio? Por essa razo, acreditamos que a principal informao que extramos dessa associao que se faz necessrio aprimorar os mecanismos que impedem que os municpios com elevada quantidade de falhas tenham acesso a ainda mais recursos pblicos, promovendo incentivos para que adotem uma gesto pblica mais ntegra.12
5.8 A hiptese do desenvolvimento socioeconmico: o IDH-M

Segundo Rose-Ackerman (1999), Klitgaard (1994) e diversos autores, os efeitos nefastos da corrupo no setor pblico so perceptveis no baixo crescimento econmico (menor renda) e na degradao dos indicadores sociais. H uma longa tradio na literatura que descreve
12 A imposio de tais mecanismos um desao legal e poltico bastante grande, considerando a obrigatoriedade de parcela signicativa dos recursos transferidos pela Unio aos municpios.
132
o impacto negativo da corrupo sobre os indicadores econmicos. A pesquisa pioneira de Mauro (1998) exemplar, pois demonstra o impacto negativo sobre os indicadores de crescimento econmico, produtividade do setor pblico, investimento e instabilidade poltica. Desde ento, novas evidncias empricas no param de surgir, e diversos autores procuram demonstrar a associao entre corrupo e baixo investimento privado (MAURO, 1998; WEI, 2000); corrupo e baixo investimento pblico (ADES; DI TELLA, 1999); corrupo e baixo crescimento econmico (MO, 2001). Por essas razes, possvel supor que:
H10. a renda ser menor em municpios com maior nmero de falhas; H11. a expectativa de vida ser menor em municpios com maior nmero de falhas; H12. a alfabetizao ser menor em municpios com maior nmero de falhas. Indicadores: i) IDH-M (renda); ii) IDH-M (longevidade); iii) IDH-M (educao) (PNUD, 2000).
Segundo o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, responsvel pela elaborao do Atlas do desenvolvimento humano, o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) obtido pela mdia aritmtica simples de trs subndices, referentes s dimenses renda (IDHM-Renda), longevidade (IDHM-Longevidade) e educao (IDHM-Educao)13 (PNUD, 2000). Segundo os resultados descritos na Tabela 10, possvel armar uma associao negativa, estatisticamente signicativa (ao nvel de 1%), entre falhas graves e os indicadores de IDHM-Renda (p = 0,135), IDHM-Longevidade (p = 0,14) e IDHM-Educao (p = 0,110). Em menor
13 O primeiro obtido com base no indicador renda per capita mdia, por meio da frmula: [ln (valor observado do indicador) ln (limite inferior)] / [ln (limite superior) ln (limite inferior)], onde os limites inferior e superior so equivalentes a R$ 3,90 e a R$ 1.559,24, respectivamente. O segundo obtido pelo indicador esperana de vida ao nascer, por meio da frmula: (valor observado do indicador limite inferior) / (limite superior limite inferior), onde os limites inferior e superior so equivalentes a 25 e a 85 anos, respectivamente. O terceiro obtido pela taxa de alfabetizao e pela taxa bruta de frequncia escola, convertidas em ndice por: (valor observado limite inferior) / (limite superior limite inferior), com limites inferior e superior de 0% e 100%. O IDHM-Educao a mdia desses dois ndices, com peso 2 para o da taxa de alfabetizao e peso 1 para o da taxa bruta de frequncia (PNUD, 2000).
133
proporo, tambm possvel observar a associao dos subndices do IDHM com as falhas mdias e formais. Como discutido pela literatura, o nmero elevado de falhas graves no setor pblico contribui signicativamente para a reduo do bem-estar social nos municpios brasileiros (expresso pelos indicadores socioeconmicos dos municpios, agregados pelo IDHM). Tabela 10. Resultados da anlise estatstica: IDHM
Variveis Correlao IDHM-R IDHM-R Falhas graves Correlao IDHM-L IDHM-L Correlao IDHM-E IDHM-E Falhas mdias Correlao IDHM-R IDHM-R Correlao IDHM-L IDHM-L Correlao IDHM-E IDHM-E Falhas formais Correlao IDHM-R IDHM-R Correlao IDHM-L IDHM-L Correlao IDHM-E IDHM-E
Fonte: CGU (2010); PNUD (2000)
Coecientes 0,135 -0,003 0,14 -0,002 0,110 -0,002 0,042 0,000 0,021 0,000 0,051 0,000 0,008 0,002 0,005 0,001 0,013 0,002
Signicncia 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,008 0,008 0,050 0,050 0,001 0,001
5.9 A hiptese dos controles institucionais: checks & balances

Os controles de natureza institucional so apontados por muitos autores como os principais instrumentos no esforo de preveno e combate corrupo. Cito como exemplo os estudos de Becker (1968), Van
134
Rijckeghem e Weder (1997), Tanzi (2008), Treisman (2000), Jain (2001), Lambsdorff (2002). Por isso, analisamos se:
H13. a maior capacidade de controle institucional (checks & balances) reduz a incidncia das falhas no setor pblico. Indicador: indicador de checks & balances dos estados brasileiros, desenvolvido por Alston, Melo, Mueller e Pereira (2008).
O indicador de checks & balances verica a existncia de instrumentos capazes de constranger o comportamento ilcito, tais como a mdia independente, a ao do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas dos Estados, bem como a independncia das agncias regulatrias (ALSTON; MELO; MUELLER; PEREIRA, 2008). Assim, para cada municpio da amostra foi atribuda a nota do seu respectivo estado. Os resultados, descritos na Tabela 11, evidenciam uma associao negativa, estatisticamente signicativa (ao nvel de 1%) entre o indicador de checks & balances e o nmero de falhas graves. A associao pouco signicativa para as falhas formais, e apesar de signicativa (ao nvel de 1%) para as falhas mdias, o modelo explica muito pouco a variao observada (aproximadamente 1%). O aspecto que merece destaque nesta anlise o fato de o indicador de checks & balances explicar aproximadamente 12% da variao observada nas falhas graves identicadas pela CGU. Se realizarmos o ajuste da curva para cbica, o coeciente de correlao sobe para 14% (0,142). A funo foi descrita no Grco 8. Tabela 11. Resultados da anlise estatstica: checks & balances
Variveis Falhas graves Falhas mdias Falhas formais Correlao Checks & balances Correlao Checks & balances Correlao Checks & balances Coecientes 0,120 -17,549 0,011 -13,007 0,004 1,450 Signicncia 0,000 0,000 0,002 0,002 0,067 0,067
Fonte: CGU (2010); ALSTON; MELO; MUELLER; PEREIRA (2008)
135
Como possvel vericar na Tabela 12, se realizarmos uma regresso mltipla controlando pelas regies poltico-administrativas do pas (utilizando variveis dummy), o poder explicativo aumenta para 20% (0,200), e a signicncia do modelo permanece em 1% (ao nvel de 1%). Tabela 12. Resultados da anlise estatstica: checks & balances
Variveis Correlao Checks & balances Falhas graves Norte Centro-Oeste Sudeste Sul Coecientes 0,120 -4,421 -6,510 -8,523 -10,977 -10,551 Signicncia 0,000 0,066 0,000 0,000 0,000 0,000
Grco 8. Distribuio das falhas graves ao longo do indicador
136
6 Resultados aps a interveno do programa

6.1 A comparao das falhas aps a interveno do Programa de Fiscalizao
Alm da anlise estatstica, baseada no teste de associao de variveis, foi realizada tambm uma anlise qualitativa comparativa. Nosso intuito nesta segunda etapa da pesquisa foi comparar o comportamento das variveis dependentes (falhas formais, mdias e graves) e possveis fatores intervenientes nesse comportamento nos municpios em que j havia ocorrido ao menos uma auditoria do Programa de Fiscalizao de Pequenos e Mdios Municpios a partir de Sorteios Pblicos da Controladoria-Geral da Unio. Ao todo foram analisados 33 municpios, sorteados duas vezes pelo referido programa, entre a 20 e a 33 operao de sorteios (entre os anos de 2006-2010).14 A classicao das falhas tambm neste caso foi realizada pelos auditores da Controladoria-Geral da Unio. Os municpios que compem esse grupo de estudo esto descritos na Tabela D, anexa. Segundo as estatsticas da Anova, nos municpios do grupo de estudo, a diferena entre mdias das falhas formais (ao nvel de 5%) e graves (ao nvel de 10%) estatisticamente signicativa e indica um aumento mdio de 15,42 (falhas formais) e 14,51 (falhas graves) aps a interveno do Programa de Fiscalizao da Controladoria-Geral da Unio. A reduo de 2,06 falhas mdias no estatisticamente signicativa ( = 0,485). Tabela 13. Resultados da anlise estatstica: Anova-Programa
Varivel Falhas graves Falhas mdias Falhas formais Programa de Fiscalizao Programa de Fiscalizao Programa de Fiscalizao Coecientes 14,515 -2,061 15,424 Signicncia 0,100 0,485 0,054
14 Devido ao reduzido nmero de casos desse grupo de estudo, a signicncia estatstica dos resultados tende a ser prejudicada; por essa razo, as informaes decorrentes dos testes devem ser interpretadas com maior ateno.
137
Alm disso, com base na anlise comparativa da Tabela 14, possvel observar que houve aumento da frequncia mdia das falhas graves nas Regies Nordeste (50%) e Centro-Oeste (145%). Houve uma reduo nos municpios das Regies Sudeste (20%) e Sul (44%) e uma reduo modesta nos municpios da Regio Norte (3,4%). Mesmo se tratando de um grupo de estudo diminuto, os resultados dessa anlise apontam para a existncia de uma clivagem regional no mesmo sentido (Norte-Sul) daquela obtida na descrio do comportamento das variveis dependentes no espao realizado anteriormente (constatao C). Tabela 14. Frequncia mdia das falhas graves por regio e auditoria
Regio Primeira Norte Centro-Oeste Sudeste Sul Total Segunda Norte Centro-Oeste Sudeste Sul Total auditoria Nordeste auditoria Nordeste Mdia 66,75 53,80 36,00 69,50 67,33 57,42 64,50 80,15 88,50 55,75 37,67 71,94 Casos Desvio-padro Mnimo 4 20 2 4 3 33 4 20 2 4 3 33 18,554 24,614 8,485 36,738 6,028 24,459 13,699 50,132 51,619 25,065 25,106 43,594 41 5 30 29 61 5 54 4 52 32 14 4 Mximo 83 107 42 114 73 114 84 220 125 85 64 220
6.2 A relao entre as regies poltico-administrativas e a qualidade dos controles institucionais

Um aspecto importante a ser observado neste momento que existe uma importante relao entre as regies poltico-administrativas do pas e a qualidade dos controles institucionais de seus estados membros (ALSTON; MELO; MUELLER; PEREIRA, 2008). Como possvel observar ao analisar a Tabela 14, as mdias dos indicadores de checks & balances, entre as regies do pas, diferem em ordem similar daquela prevista pela
138
frequncia mdia das falhas graves descrita no Grco 6. Alm disso, a diferena entre as mdias dos indicadores de checks & balances das diferentes regies do pas estatisticamente signicativa (ao nvel de 1%). Tabela 15. A mdia do indicador de checks & balances por regio
Regio Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Casos 99 336 66 201 138 Mdia ,2367 ,2385 ,4382 ,5974 ,6919
Fontes: CGU (2010); ALSTON; MELO; MUELLER; PEREIRA (2008)
O principal aspecto a ser observado que talvez essa clivagem regional, ligada s diferenas institucionais de controle (checks & balances) de cada estado, operem como uma condio necessria reduo das falhas mais graves identicadas pela Controladoria-Geral da Unio. Esses indcios, ligados capacidade institucional de controle do oportunismo, esto de acordo com a funo de utilidade do agente corrupto, descrita a seguir e absolutamente necessria explicao dos incentivos individuais ligados ao envolvimento nas transaes corruptas e sua ligao com os aspectos institucionais, psicolgicos, sociais, econmicos, alguns dos quais analisados em termos agregados ao longo da seo 5.
7 A funo de utilidade do agente corrupto

factvel supor que agentes racionais, especialmente os corruptos, ao cogitarem a possibilidade de ingressar numa transao corrupta, realizaro um clculo em que ponderaro os prs e os contras desse engajamento, buscando, conforme estabelece Becker (1968): maximizar suas funes de utilidade. Como destaca Eide (1994), os modelos do comportamento corrupto esto fundamentados na anlise da ao racional com base nos custos e nos benefcios inerentes s condutas legais e ilegais. Por essa razo, o agente pblico racional observar a seguinte equao fundamental:
139
Ua = b c Onde:
Eq. (1)
U a = funo de utilidade do agente;15 b = potenciais benefcios advindos de seu engajamento; g = potenciais custos de transao. A equao (1) demonstra que o agente ter uma funo de utilidade crescente para os potenciais benefcios advindos do engajamento, mas decrescente em relao aos custos da transao. A deciso sobre o engajamento, ou no, necessariamente advir do clculo individual resultante dessa equao.
7.1 A anlise dos potenciais benefcios

Segundo Della Porta e Vanucci (2005, p. 17), o benefcio extrado pelo agente engajado numa transao corrupta geralmente se apresenta na forma de propina, que, em sentido amplo, se pode traduzir em recursos nanceiros, materiais ou simblicos. A transao corrupta ocorre quando o agente desrespeita seu contrato (trai a conana do contratante) por causa da interveno de um terceiro que o induz a partilhar recursos ligados ao seu interesse, seja devido ao seu poder discricionrio, seja s informaes privilegiadas que possui, possibilidade de proteo de seus interesses, etc. A utilidade do benefcio extrado da transao corrupta o resultado de uma avaliao subjetiva dos agentes, mas pode, em larga medida, ser reduzida a ganhos de natureza nanceira. De maneira que um perl dos riscos da corrupo necessariamente dever prestar maior ateno s reas que permitam aos agentes, direta ou indiretamente, auferir algum tipo de renda (informaes, monoplio, privilgio) (KRUEGER, 1974; GORTA, 2006).
15 Agente pblico toda pessoa fsica que presta servios ao Estado, ou seja, os agentes polticos, os servidores pblicos (estatutrio, celetista, temporrio), o empregado pblico, os agentes honorcos ou credenciados em geral.
140
A principal escola de anlise econmica dedicada ao estudo do setor pblico, a public choice, dedicou-se a analisar principalmente o papel dos benefcios no clculo de utilidade dos agentes corruptores. Por isso, sempre entendeu a corrupo como o resultado da busca, pelos agentes, de rendas monopolistas concedidas pelo Estado (rent-seeking) (JAIN, 2001). A busca de benefcios como a proteo, ttulos, licenas ou outros direitos faria com que agentes ou grupos promovessem as transaes corruptas como uma forma complementar ou substituta a outras estratgias de rent-seeking, como o lobby, a captura de burocratas ou a simples presso de grupos de interesse (TULLOCK, 1987). Ao discutirmos os potenciais benefcios de um engajamento na transao corrupta, preciso considerar o papel dos salrios em especial quando estamos analisando o papel do agente pblico burocrtico. Como defendem Klitgaard (1994) e Tanzi (2008), o aumento do nvel mdio dos salrios na esfera pblica contribui signicativamente para reduzir a corrupo, especialmente, como destacam Van Rijckeghem e Weder (1997), se forem relativamente prximos queles praticados pela iniciativa privada (fair income). Salrios pblicos mais atrativos reduzem os incentivos ao engajamento nas transaes corruptas, diminuindo a utilidade de um possvel engajamento do agente pblico. Por isso, o benefcio total do agente deve ser entendido de acordo com a equao (2): Ba = r w Onde: B a = benefcio total do agente; r= r enda potencial (benefcio advindo do engajamento na tran sao corrupta); w = salrio (benefcio advindo sem o engajamento na transao). No entanto, a utilidade do agente no pode ser entendida, fundamentalmente, como o resultado dos potenciais benefcios; os custos, como veremos a seguir, cumprem um papel fundamental nessa equao. Eq. (2)
141
7.2 A anlise dos potenciais custos

O desenvolvimento da Nova Economia Institucional (NEI) permitiu uma compreenso mais acurada de problemas institucionais como a corrupo, ao traduzi-la como uma transao.16 Dessa maneira, a unidade bsica de anlise da corrupo transformou-se, deixou de ser um comportamento social tpico (criminoso, ilegal ou tradicional) para ser entendida no contexto de um contrato acordo sob o qual duas ou mais partes estabelecem comprometimentos recprocos de comportamento (NORTH, 1990; BROUSSEAU; GLACHANT, 2002). Os contratos, porm, no so livres de custos. Toda vez que um agente estiver avaliando a possibilidade de realizar uma transao, ser indispensvel considerar todos os custos envolvidos, impostos pela elaborao, pela manuteno e pela garantia dos contratos (COASE, 1937). Esses custos podem ser anteriores, ex ante: o custo de selecionar, negociar e criar garantias/salvaguardas para que os acordos sejam cumpridos (quando se denem os parmetros do contrato); ou posteriores, ex post: custo de monitorar, scalizar, garantir o cumprimento, adaptar ou renegociar os acordos17 (WILLIAMSON, 1985, p. 20-21). A integridade e a ecincia dos contratos residem, fundamentalmente, em um ambiente institucional capaz de limitar o oportunismo, a principal causa dos custos de transao. Os contratos expem os indivduos aos riscos do oportunismo, especialmente em situaes em que h assimetrias de informao visando apropriao de uxos de recurso.18 Diante dos problemas impostos pelo oportunismo, torna-se imprescindvel, ao analisar os diferentes contratos, reetir sobre as salvaguardas necessrias a sua garantia, por meio de aes tais como: (i) o alinhamento dos interesses; e, (ii) o aprimoramento das estruturas de governana (ma neira pela qual as transaes sero organizadas) (WILLIAMSON, 1985; 1996).
16 A Nova Economia Institucional (NEI) um projeto interdisciplinar que combina economia, direito, administrao pblica, cincia poltica, sociologia e antropologia para entender as instituies da vida social, poltica e comercial. Seu objetivo explicar o que so, como surgem, a qual propsito servem, como se transformam e como devem ser reformadas as instituies, ou seja, tornar as instituies endgenas anlise social (ISNIE, 2011, traduo nossa). 17 O oportunismo entendido como a busca do interesse prprio com ardil ou trapaa, com o intuito de, maliciosamente, causar prejuzo (WILLIAMSON, 1985, p. 47). 18 A assimetria de informao a situao em que uma parte da relao contratual detm informaes sobre aspectos relevantes que a outra parte ignora (MACHO-STANDLER; PREZ-CASTRILLO, 1997).
142
7.2.1 Os custos de transao sob o ponto de vista do Estado

No setor pblico, a admisso de funcionrios exige a realizao de concurso pblico, as compras exigem licitaes, e durante e aps sua execuo os contratos devem ser avaliados pelos rgos de controle e monitoramento. No h dvida de que os custos dessas transaes so razoavelmente elevados no setor pblico, tanto que, segundo a perspectiva da teoria econmica da rma, o tamanho ideal do Estado pode ser adequadamente avaliado com a anlise dos custos de transao (SIMON, 2000). O Estado que busca promover a integridade do governo e da administrao pblica (mitigando os riscos de oportunismo) incidir, necessariamente, em custos de transao que tentar, sempre que possvel, reduzir por razes de ecincia. H, de fato, como descrevem Klitgaard (1994) e Garcia (2003), um trade-off entre integridade e custos, aspecto que impe a determinao de um nvel socialmente tolervel de corrupo. Por essa razo, cabe ao Estado no s avaliar se os produtos e os servios que presta podem ser ecientemente realizados pela sua organizao (ou se devem ser subcontratados e regulados), mas, principalmente, avaliar quantos recursos podem ou devem ser investidos na negociao, na manuteno e na garantia dos contratos pblicos19 (SMITH; LIPSKY, 1993). Em geral, so exemplos de custos de transao na conduo das polticas pblicas e dos programas governamentais: a elaborao normativa; os processos de compras e licitao; os processos de monitoramento, controle e avaliao; as iniciativas de promoo da garantia jurdica do Estado. Como possvel prever, um percentual signicativo do oramento pblico destina-se a nanciar esses custos, no sendo investido diretamente nas polticas pblicas. De acordo com o Projeto de Lei Oramentria da Unio de 2011, so mente no mbito da Presidncia da Repblica, por exemplo, so
19 Na verdade, a privatizao, ou subcontratao, de atividades pelo Estado requer mais regulao, no menos. Essa estratgia demandar, ao menos, uma detalhada especicao dos termos contratuais e um monitoramento cuidadoso desse cumprimento; por isso, no nos devemos surpreender se o montante total de regulao das polticas privatizadas for de magnitude ainda maior do que aquela da produo estatal (MAJORE, 1994; LEVI-FAUR, 2003).
143
previstos gastos de R$ 2.161.043.550,00 para o programa 0580 (Proteo Jurdica da Unio) e R$ 633.876.370,00 para o programa 1173 (Controle Interno, Preveno e Combate Corrupo) (SIGA BRASIL, 2011). Mesmo assim, como revela Gambetta (1998, p. 59), como a corrupo extremamente prejudicial ao desenvolvimento, os custos de transao associados s medidas de combate operam, de fato, em favor do bemestar social, tanto quanto as demais polticas pblicas.
7.2.2 Os custos de transao sob o ponto de vista do agente pblico

Da mesma forma que as transaes legais do Estado, factvel supor que as transaes corruptas tambm imporo custos aos seus agentes, decorrentes do comportamento oportunista. Como destaca Lambsdorff (2002), na realidade os custos de transao dos acordos corruptos so ainda maiores, pois necessitam do sigilo para se desenvolverem. Segundo o autor, os principais custos de transao dos acordos corruptos podem ser classicados em: a) ex ante: os custos de realizao do contrato (na busca de informaes, parceiros e na determinao dos termos do contrato); b) ex post: os custos de garantia do contrato (enforcement) e dos direitos de propriedade adquiridos aps sua realizao (LAMBSDORFF, 2002, p. 223). Os custos do tipo ex ante so necessrios para iniciar o contrato esto ligados busca de informaes e ao desenho do contrato que deve ocorrer em absoluto sigilo. Os ex post impem-se para garantir a transao corrupta, preservando seus ganhos e a impunidade dos contratantes. A natureza ilegal da transao corrupta impede que as partes recorram ao poder jurisdicional do Estado, pois nenhuma corte garantir tais contratos ou direitos de propriedade. Por essa razo, seus mecanismos de governana, necessariamente de ordem privada, devero suprir completamente a falta de sanes legais (LAMBSDORFF, 2002). Por isso, o custo de transao total do agente pblico ser determinado pelos seguintes componentes, descritos na equao (3):
144
C a = [(i.n) + (y.e)] Eq. (3) Onde: B a = custo total da transao corrupta; i= custo de informao (sobre o objeto e as partes envolvidas na transao); n= custo de negociar o contrato (estabelecer o modelo do acordo); y= custo de garantir o direito de propriedade (assegurar o recebimento e a posse do recurso); e = custo de manuteno do sigilo (evitar a denncia e a extorso). Por essa razo, em situaes em que os controles institucionais do Estado estiverem bem desenvolvidos, principalmente nos aspectos essenciais da identicao e da punio das improbidades, os custos de transao de um possvel engajamento na transao corrupta sero substancialmente elevados, reduzindo a utilidade do agente pblico corrupto (inacionando o custo dos fatores y e e). Vale ressaltar, porm, que a percepo e o prprio equilbrio dessas variveis no esttico, mas dinmico. Como observa North (1990), h uma dinmica na interao entre os agentes e as instituies cuja evoluo, pela interao social e a adaptao institucional, tende a orientar seu desenvolvimento, seguramente com impacto signicativo sobre a funo de utilidade dos agentes.
7.3 A dinmica dos processos de aprendizagem

Uma dessas complementariedades de que North (1990) e, principalmente, Pizzorno (1992), em seu clssico estudo sobre a corrupo na Itlia, nos chamam a ateno so os processos de aprendizagem, habilidades, conhecimentos e informaes a respeito dos mtodos mais ecientes de criar, administrar e garantir as transaes, adquiridos e acumulados com o tempo. Assim, factvel supor que a interao repetitiva entre os agentes (corruptos e corruptores), mediada pelas instituies, permitir o processo de aprendizado pela prtica cotidiana [learning-by-doing]. Por essa razo, agentes pblicos racionais, mesmo
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que inicialmente no observem um resultado positivo na equao (1) podem contribuir ativamente para alterar esse resultado, seja promovendo o aumento dos potenciais benefcios, seja inovando na busca de solues para reduo dos custos. Esse aspecto ser denominado fator de aprendizagem, como descrito pela equao (4): U a = [bk1 (c k2)] Onde: k1 = fator de aprendizagem em favor do aumento dos potenciais benefcios; k2 = fator de aprendizagem em favor da reduo dos custos de transao. De acordo com a equao (4), o agente ter uma funo de utilidade exponencialmente crescente diante do aprendizado. Isso ocorre tanto pela descoberta de novos benefcios potenciais quanto pelo desenvolvimento de novas maneiras de reduzir os custos de transao. Assim, se o agente desconhecer, ao mesmo tempo, os benefcios (K1 = 0) e os custos de transao (k2 = 0) no extrair utilidade no engajamento. O envolvimento ser vantajoso quando o agente perceber, por meio do aprendizado, a possibilidade de extrair benefcios (k1 1). Ao mesmo tempo, mecanismos de governana podem ser criados ou aprimorados para reduzir os custos das transaes (k2 1) e inuenciar o cmputo nal da utilidade do agente. Eq. (4)
7.4 A barreira moral do agente

A utilidade que o agente pblico pode extrair da transao corrupta s ser realizada uma vez superada a barreira do custo moral do agente. U a = [bk1 c k2] . CM(x) CM(x) = {1 se x 0; 0 se x > 0} Onde: CM(x) = funo custo moral do agente. Eq. (5) Eq. (5)
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A equao (5) revela que o custo moral um componente crucial no processo de deciso do agente pblico, pois se o agente for sensvel ao custo moral (CM(x) > 0) a utilidade esperada pela transao corrupta ser nula (U a = 0). Ao passo que se tais custos no forem considerados (CM(x) 0) ser possvel extrair utilidade de um acordo dessa natureza. Como demonstra a equao (6), o custo moral constitudo por trs elementos tradicionalmente destacados nos estudos psicossociolgicos da corrupo: CM a = [c + v + t] Onde: CM a = custo moral do agente; c= culpa (oriunda dos valores ticos e morais do agente); v= valores (oriundos dos valores socioculturais dos grupos que o agente integra); t= reputao (custo das sanes sociais impostas a eventuais transgressores). A equao (6) evidencia o componente psicolgico (culpa) e social (conana) do custo moral dos agentes. O primeiro tende a ser fortemente inuenciado pela perspectiva moral e tica internalizada pelo agente durante sua educao e constantemente reforada pela inuncia permanente dos valores cvicos e socioculturais dos grupos aos quais o agente pertence na escola, no trabalho, nas associaes civis, na comunidade poltica em geral, etc. So princpios que se forem infringidos implicaro sentimento de culpa e desconforto psicolgico oriundos da personalidade e do ambiente social do agente. Alm disso, preciso considerar os no menos relevantes custos em termos de conana e reputao impostos aos detratores dos valores socialmente compartilhados. Na linguagem neoinstitucionalista de North (1990), o custo moral funcionaria como o custo de entrada nas transaes corruptas aspecto varivel de indivduo para indivduo, mas com signicativa inuncia sociocultural. Por sua vez, a culpa, oriunda do componente sociocultural, Eq. (6)
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especicamente, est diretamente associada s expectativas adaptativas dos agentes, pois se ao invs de custos houver a expectativa socialmente compartilhada de que a corrupo amplamente praticada tal percepo pode induzir o envolvimento dos agentes. Isso ocorre em situaes de eliminao do custo moral, em sua componente sociocultural (v 0 e t 0), em que a estrutura institucional, ao invs de impor custos, exige ou oferece incentivos ao engajamento nas transaes corruptas. Reduzida equao a sua componente estratgica, como prev Della Porta (2005), agentes talentosos, recompensados pelo arranjo institucional, investiro em habilidades e competncias para a expanso do benefcio e a reduo dos custos das transaes corruptas, atuando sobre o fator de aprendizagem e contribuindo para o suporte e a expanso desses acordos.
8 Consideraes nais
A anlise exploratria das informaes resultantes dos relatrios de scalizao da Controladoria-Geral da Unio permite a descrio do comportamento das improbidades na administrao pblica municipal (estatsticas descritivas) e a realizao de testes estatsticos de associao, com o intuito de avaliar, ainda que de maneira inicial, algumas das principais hipteses explicativas presentes na literatura sobre as causas e os efeitos da corrupo. Os testes de associao entre variveis, apesar de estatisticamente signicativos, na grande maioria dos modelos no conseguiu explicar um percentual superior a 10% da variao mdia observada nas variveis dependentes (hipteses H1, H2, H3, H4, H5, H6, H7, H8, H9). Esses resultados certamente no so sucientes para rejeitar as hipteses apresentadas, que merecem uma operacionalizao mais precisa e um tratamento estatstico mais aprofundado. Entretanto, existem casos em que, excepcionalmente, o poder explicativo do modelo excedeu os 11% (hipteses H10, H11, H12, H13), chamando nossa ateno e exigindo uma explicao mais acurada da associao o que nos remete ao estudo comparativo dos municpios auditados, ao menos duas vezes, pelo
148
programa de scalizao e anlise da funo de utilidade dos agentes pblicos, necessrias adequada interpretao dos resultados. No que tange associao vericada entre os componentes do IDH-M (renda, longevidade e educao) e as falhas mdias e graves possvel armar que se trata da observao tradicionalmente destacada na literatura dos efeitos perniciosos da corrupo sobre o bem-estar social. Rose-Ackerman (1999), Klitgaard (1994) e diversos autores discutem os efeitos nefastos da corrupo no setor pblico, perceptveis no baixo crescimento econmico (menor renda) e na degradao dos indicadores sociais. H uma longa tradio na literatura, por exemplo, que descreve o impacto negativo da corrupo sobre os indicadores econmicos (ADES; DI TELLA, 1999s); MAURO, 1998; WEI, 2000; MO, 2001). Assim, os resultados obtidos pelos testes de associao (H10, H11 e H12) oferecem evidncias empricas que do suporte s explicaes que descrevem o impacto negativo da corrupo sobre o desenvolvimento. A associao observada entre as falhas graves e o indicador de checks & balances (p = 0,120) oferece suporte emprico no sentido da explicao das causas da corrupo. Alm disso, como possvel observar pelo Grco (6) e pelas Tabelas (2 e 14), existe uma diferena entre os valores da frequncia mdia das falhas em razo da regio poltico-administrativa do pas ao qual os municpios pertencem (signicativa ao nvel de 1%). Essa diferena pode ser atribuda a aspectos institucionais de controle (checks & balances) que variam signicativamente entre as regies poltico-administrativas (ao nvel de 1%). Por essa razo, o modelo de associao que considerou a varivel checks & balances, controlando pelas regies poltico-administrativas, elevou o poder explicativo da variao do nmero de falhas graves para 20% (p = 0,200, signicante ao nvel de 1%). O resultado obtido pelos testes de associao (H13) oferece fortes evidncias empricas de que parcela substancial das improbidades est negativamente associada s capacidades institucionais de controle do oportunismo (checks & balances). Segundo os fundamentos da funo de utilidade do agente pblico, essa situao pode decorrer da variao dos custos que os mecanismos de checks & balances impem aos agentes pblicos corruptos. Ao elevar a qualidade dos controles institucionais,
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segundo a equao (1), os custos de transao dos agentes pblicos corruptos aumentaro, diminuindo a utilidade esperada em seu engajamento. Alm disso, como possvel evidenciar no estudo comparativo, realizado na seo 6, existem razes para crer que, mesmo aps a identicao (realizada, por exemplo, pelas auditorias da Controladoria-Geral da Unio), a efetiva reduo das improbidades (resultado esperado das polticas anticorrupo) passa, necessariamente, por um padro elevado na qualidade dos controles institucionais como um todo um atributo institucional distribudo desigualmente entre as regies poltico-administrativas do pas.
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Anexos
Tabela A. Frequncia absoluta de falhas por estado
UF Casos AC Mdia Total Casos AL Mdia Total Casos AM Mdia Total Casos AP Mdia Total Casos BA Mdia Total Casos CE Mdia Total Casos ES Mdia Total Casos GO Mdia Total Casos MA Mdia Total Casos MG Mdia Total Falhas formais 4 2,75 11 24 3,88 93 14 3,71 52 7 7,43 52 69 2,70 186 38 3,39 129 14 8,00 112 31 4,45 138 38 5,76 219 96 2,64 253 Falhas mdias 4 62,00 248 24 107,63 2583 14 51,50 721 7 52,14 365 69 46,01 3175 38 88,68 3370 14 66,29 928 31 62,90 1950 38 65,39 2485 96 39,49 3791 Falhas graves 4 13,75 55 24 26,29 631 14 7,43 104 7 14,14 99 69 12,91 891 38 11,05 420 14 5,86 82 31 7,42 230 38 35,68 1356 96 2,45 235
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Casos MS Mdia Total Casos MT Mdia Total Casos PA Mdia Total Casos PB Mdia Total Casos PE Mdia Total Casos PI Mdia Total Casos PR Mdia Total Casos RJ Mdia Total Casos RN Mdia Total Casos RO Mdia Total Casos RR Mdia Total 16 8,69 139 19 4,37 83 38 4,34 165 38 2,08 79 38 4,26 162 38 3,79 144 46 10,26 472 17 4,65 79 38 3,76 143 14 6,71 94 4 4,25 17 16 50,00 800 19 52,68 1001 38 66,16 2514 38 45,11 1714 38 109,61 4165 38 48,16 1830 46 32,61 1500 17 37,53 638 38 53,47 2032 14 80,71 1130 4 56,50 226 16 6,44 103 19 6,53 124 38 8,39 319 38 10,53 400 38 21,53 818 38 10,71 407 46 1,46 67 17 6,18 105 38 12,74 484 14 11,07 155 4 28,25 113
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Casos RS Mdia Total Casos SC Mdia Total Casos SE Mdia Total Casos SP Mdia Total Casos TO Mdia Total 59 6,83 403 33 4,03 133 15 3,93 59 74 2,78 206 18 2,44 44 59 61,34 3619 33 56,55 1866 15 81,40 1221 74 41,62 3080 18 49,78 896 59 2,90 171 33 8,58 283 15 5,33 80 74 4,53 335 18 7,11 128
Tabela B. Estatstica Anova: a diferena das mdias entre as regies

ESS Entre grupos Falhas formais Dentro dos grupos Total Entre grupos Total Entre grupos Falhas graves Total
GL 4
RMS 31,889
Sig.
1717,869
429,467 13,468 ,000
26626,930 835 28344,799 839 87981,492
4 21995,373 24,484 ,000 898,346 6799,973 51,257 ,000 132,665
Falhas mdias Dentro dos grupos 750119,289 835 838100,781 839 27199,892 4
Dentro dos grupos 110775,079 835 137974,970 839
158
Tabela C. Frequncia das falhas por partido poltico

Partido prefeito eleito 2004
PDT Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro Mdia Casos Desvio-padro
Falhas graves
6,61 33 11,906 10,37 73 10,876 8,03 36 12,138 10,49 79 13,774 7,23 39 8,937 7,91 33 10,399 15,93 15 11,877 9,99 68 12,076 9,07 43 13,406 12,97 33 14,922 15,642 28 12,769 10,00 480 12,705
Falhas mdias
50,52 33 23,885 47,49 73 24,504 44,72 36 20,167 57,75 79 34,580 45,46 39 21,233 51,88 33 33,001 51,80 15 21,604 52,53 68 30,305 56,42 43 33,293 50,15 33 24,975 58,824 28 25,566 51,70 480 28,331
Falhas formais
4,76 33 6,996 2,64 73 3,791 4,22 36 5,972 3,04 79 3,524 2,82 39 3,068 4,76 33 7,718 6,20 15 7,302 3,49 68 4,790 5,19 43 7,595 3,97 33 5,860 37,67 28 2,365 3,70 480 5,326
PFL/DEM
PL/PR
PMDB
PP
PPS
PSB
PSDB
PT
PTB
Outros
TOTAL
Fontes: CGU (2010); TSE (2008)
159
Tabela D. Frequncia absoluta das falhas por municpio

Municpio Cachoeira do Piri Fonte boa Pedra Branca do Amapari So Sebastio da Boa Vista gua Doce do Maranho gua Nova Alegrete do Piau Altos Araruna Arcoverde Caldas Brando Cocos Cruz das Almas Ftima Gentio do Ouro Girau do Ponciano Itapicuru Mucambo Nazar Pesqueira Potiragu Stio Novo Timbaba Wagner Bonito Matup Casimiro de Abreu Matias Barbosa Pedro Canrio Pirapora do Bom Jesus Cerro Grande do Sul Maring Piratuba UF PA AM AP PA MA RN PI PI PB PE PB BA BA BA BA AL BA CE BA PE BA RN PE BA MS MT RJ MG ES SP RS PR SC Formal Formal Mdia Mdia Grave Grave 1 2 1 2 1 2 64 37 38 71 36 23 39 36 0 88 41 35 39 45 52 72 52 49 19 90 34 33 51 22 28 42 52 29 51 77 73 55 66 75 57 47 53 85 54 60 57 3 217 26 40 59 41 44 121 49 65 63 134 36 33 115 52 103 51 24 37 85 61 32 14 55 13 29 3 12 9 7 3 9 62 19 1 4 19 19 2 32 5 12 21 4 18 11 9 11 2 0 1 0 31 37 0 6 2 9 7 9 1 47 6 6 7 20 3 3 15 18 10 26 15 7 0 5 24 6 26 13 11 22 1 8 1 0 7 3 0 9 77 66 41 83 45 30 42 45 5 107 42 39 58 64 54 104 57 61 40 94 52 44 60 33 30 42 53 29 82 114 73 61 68 84 64 56 54 132 60 66 64 4 220 29 55 77 51 70 136 56 65 68 158 42 59 128 63 125 52 32 38 85 68 35 14 64
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Compliance como ferramenta de mitigao e preveno da fraude organizacional

Renato Almeida dos Santos*
Resumo: Fraude um fenmeno sistmico que provoca rupturas no tecido social e vultosos prejuzos s organizaes governamentais e privadas e, em ltima instncia, ao cidado. A literatura sobre esse fenmeno ainda polmica quanto aos conceitos e aos indicadores. Os indicadores possveis so obrigatoriamente indiretos e devem ser utilizados com cuidado. Para lidar com as diculdades tericas e de mensurao, propese estudar o fenmeno da fraude na dimenso da percepo moral do indivduo, com intuito de estimular o desenvolvimento de programas de compliance visando a mitigar o risco e a controlar a fraude nas organizaes por meio de instrumentos formais e de aes relativas cultura. O objetivo deste trabalho aprofundar o conhecimento de fatores que inuenciam a deciso do indivduo no cometimento de fraude em organizaes privadas e avaliar os resultados da implantao de programas de compliance na percepo moral dos indivduos dessas organizaes. O referencial terico concentrou-se na reviso conceitual sobre fraude, tendo como base terica o Tringulo da Fraude (CRESSEY, 1953) e ferramentas de compliance. A pesquisa est baseada em dados secundrios cedidos pela ICTS Global, empresa internacional especializada na reduo de riscos. Trata-se de uma amostra no probabilstica por convenincia, realizada entre os anos de 2004 e 2008, com funcionrios e candidatos de 74 empresas privadas situadas no Brasil, em que o nmero nal de indivduos pesquisados totalizou 7.574. Por se tratar de uma pesquisa de tipo exploratria, realizaram-se diversos testes estatsticos baseados em nove indicadores de percepo moral do ndice de Anlise de Aderncia tica (AAE). Os dados obtidos com a pesquisa indicam que na raiz da fraude est a fragilidade dos princpios ticos; entretanto, o contexto (ou presso situacional) e a oportunidade combinam-se na produo de atos corruptos ou em conformidade.
* Mestre em Administrao pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e Gerente de tica da ICTS Global.
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Pode-se observar neste trabalho que a existncia de um cdigo de conduta sem o acompanhamento de um canal de denncia tende a inibir a denncia de atos antiticos de colegas de trabalho, o que no ocorre quando se aplica um programa de compliance integrando essas duas ferramentas, mesmo quando permanece a tendncia de encobrir erros dos seus parceiros de trabalho. Por sua vez, os participantes que trabalham em organizaes que no tm qualquer tipo de ferramenta de compliance demonstram maior tolerncia para conviver com pessoas desonestas, sendo possvel inferir que comportamentos individuais pautados por princpios ticos so fundamentais, mas podem no resistir a sistemas e valores gerais propiciadores de fraude e corrupo, ou seja, ferramentas de compliance no estancam a problemtica da fraude, mas sua inexistncia fortalece esse fenmeno. Palavras-chave: Fraude. Corrupo. Compliance tico.
1 Introduo
O combate fraude e corrupo por meio de boas prticas de governana corporativa tem sido associado noo de responsabilidade social empresarial. Assim, o dcimo princpio do Pacto Global das Naes Unidas estabelece que as empresas devem combater a corrupo em todas as suas formas, incluindo extorso e propina (CGU, 2009, p. 6). No obstante o valor que emerge do combate fraude e corrupo como necessidade que se justica por si, acrescenta-se o impacto econmico da corrupo reconhecidamente relevante (ABRAMO, 2005), cuja mensurao pode sensibilizar a sociedade para a magnitude desse problema. Fraude e corrupo atingem o desenvolvimento econmico provocando inecincia e incentivos errados para investimentos, desestimulando a populao na busca pelo bem comum, gerando altos custos sociais e polticos (SPECK, 2000). A mensurao de problemas dessa natureza complexa e contro versa (BREI, 1996). Os dados disponveis, ainda assim, permitem compreender melhor o fenmeno. Segundo a Transparncia Internacional (2010), o Brasil ocupou a 75 posio no ranking de corrupo percebida (entre 180 pases), atrs de Porto Rico (36), Malsia (57) e Kuwait (68). A mdia do Corruption Perceptions Index (CPI) em 2009 foi de 4,03,
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superior ao ndice brasileiro de 3,70, indicando que a corrupo percebida no Brasil ainda bastante elevada, mesmo com a melhora observada quando comparada ao ndice de 2008. O custo mdio anual estimado da corrupo no Brasil de pelo menos 1,38% do PIB (a soma de toda a riqueza produzida no pas), algo como R$ 41,5 bilhes que saem dos cofres pblicos, mas no chegam ao seu destino. Os recursos desviados por atos de corrupo, se aplicados na educao, elevariam em 47% a quantidade de alunos matriculados na rede pblica do ensino bsico, cerca de 51 milhes de jovens e crianas seriam beneciados. O total de domiclios com acesso a esgoto poderia aumentar em 103,8%. Na sade, a quantidade de leitos para internao poderia crescer 89%: 327.012 leitos a mais; 2,9 milhes de famlias poderiam ter suas necessidades de habitao atendidas na construo de casas populares (FIESP, 2010). A fraude no exclusiva ao uso de bens pblicos, pois assola todas as organizaes, incluindo as privadas, afetando-as nos resultados nanceiros. A quarta edio da pesquisa A fraude no Brasil (KPMG, 2010), com base em questionrio enviado para mais de mil das maiores empresas do pas, concluiu que 70% dos entrevistados sofreram fraude em sua companhia nos ltimos dois anos. Alm disso, 50% das empresas acreditam que a fraude no Brasil poder aumentar nos prximos dois anos. A maior parte das perdas (77%) inferior a R$ 1 milho, ndice abaixo da verso anterior da pesquisa, realizada em 2004, quando apresentou 83%. O percentual de perdas na faixa entre R$ 1 milho e R$ 5 milhes, porm, cresceu 2 pontos percentuais, chegando a 14% (KPMG, 2010). A Association of Certied Fraud Examiners (ACFE) realizou um estudo baseado na compilao de 1.843 casos de fraudes ocorridos em empresas norte-americanas investigados entre 2008 e 2009. Anlises foram realizadas em diversos segmentos, dentre eles varejo, bancos e servios nanceiros, governo, educao, transporte, etc., em que a mdia mensurada de perda por fraude cometida foi de US$160.000 (ACFE, 2010). Se fraudes podem gerar perdas s organizaes, estas devem enfrentar o risco (qualquer ameaa que um evento ou ao interna ou externa diculte ou impea a organizao de atingir seus objetivos). A organizao est sujeita a diversos riscos associados s fraudes, como
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de mercado, nanceiro, estratgicos, entre outros, e para os objetivos deste trabalho consideraremos apenas o risco operacional, que implica tanto riscos internos resultantes de processos e sistemas vulnerveis e pessoas inadequadas como riscos externos ambos necessitam de normas, procedimentos e controles. Os riscos operacionais podem derivar de fraudes internas; fraudes externas; demandas trabalhistas e segurana deciente do local de trabalho; prticas inadequadas relativas a clientes, produtos e servios; danos a ativos fsicos prprios ou em uso pela instituio; interrupo das atividades da instituio; falhas em sistemas de tecnologia da informao; falhas na execuo, no cumprimento de prazos e no gerenciamento das atividades na instituio (MANZI, 2008). O escopo deste trabalho limita-se s fraudes internas, ou seja, aquelas cometidas nas organizaes privadas. A gesto dos riscos preserva a imagem corporativa interna e externa, diminui a probabilidade de fraudes internas, gera ambiente mais seguro e tico e aumenta a eccia das organizaes. Uma das tentativas de mitigar esses riscos a utilizao de ferramentas de compliance, termo anglo-saxo originrio do verbo to comply, cujo sentido agir de acordo com uma regra, um pedido ou um comando. Compliance o dever de cumprir, de estar em conformidade e fazer cumprir regulamentos internos e externos impostos s atividades da organizao (MORAIS, 2005). O uso de cdigo de tica, cdigo de conduta, canal de denncia, desenvolvimento de controles internos, procedimentos internos de divulgao de temas relacionados corrupo, anlise de aderncia tica dos prossionais e parceiros comerciais crescente nas organizaes na busca de mitigar fraudes internas (CHERMAN; TOMEI, 2005). Por esse prisma, discutir compliance compreender a natureza e a dinmica da fraude e da corrupo nas organizaes. A conduta de acordo com a regra (compliance) ou a conduta corrupta possuem vrias causas, sendo inuenciadas pelas circunstncias. Tomando-as pela epistemologia complexa, considerando-se que nela cabe a incerteza e as contradies internas, no h expectativas quanto a um cdigo binrio bem/mal, justo/injusto, mas antes considera-se
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somente a moral que contempla o conito ou a incompatibilidade das suas exigncias, ou seja, uma moral inacabada, frgil como o ser humano, problemtica, em combate, em movimento como o prprio ser humano (MORIN, 2003, p. 59).
Mesmo considerando a fraude um fenmeno complexo, o que obriga a pesquisa de abster-se da pretenso de conhecer todas as suas causas por ser dinmica no linear, caracterstica que lhe concede habilidade de mudana a cada momento que observado, ainda assim,
toda dinmica dinmica porque no se repete, mas em toda dinmica que no se repete h componentes repetitivos. A cincia tenta penetrar no fenmeno por essa porta, o que, por vezes, no lhe permite passar do umbral (DEMO, 2002, p. 27).
Uma das portas escolhidas neste trabalho foi o conceito da escala da fraude, na tentativa de adotar um modelo de aproximao de padres simplicados da dinmica da fraude (OTERO, 2000), segundo a qual o indivduo inuenciado pela sua percepo moral, presso situacional em que se encontra e oportunidade vislumbrada para o cometimento (ALBRECHT; HOWE; ROMNEY, 1984). O objetivo deste trabalho aprofundar o conhecimento de fatores que inuenciam a deciso do indivduo no cometimento de fraude em organizaes privadas e avaliar os resultados da implantao de programas de compliance na percepo moral dos indivduos dessas organizaes. Nas sees 2.1 e 2.2 do Referencial terico, apresentamos o histrico do debate sobre fraude e corrupo e as trs geraes de pesquisa sobre o tema, nos quais ressaltamos as diculdades tericas e prticas de conceituar e medir corrupo e apresentamos a teoria do Tringulo da Fraude. Na seo 2,3a discusso sobre compliance, por sua vez, expressa o empenho de autores e gestores para impedir a corrupo e promover atitudes ticas nas organizaes e, por esse motivo, apesar dos limites metodolgicos, procuram avanar no entendimento das causas do problema.
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A metodologia da pesquisa consistiu na realizao de anlise quantitativa. Utilizamos o banco de dados (fonte secundria, portanto) da consultoria ICTS Global para anlise comparativa da percepo moral entre: funcionrios e candidatos; funcionrios que tiveram contato com programas de compliance e os que no tiveram.
2 Referencial terico
2.1 Fraude e corrupo
2.1.1 Histrico, conceitos e pesquisas
A fraude e a corrupo eram tratadas na literatura acadmica com brevidade; forneciam material para anedotas e cochichos sociais, mas no eram vistas como problema a enfrentar por meio de polticas e reformas especcas (SPECK, 2000). A corrupo era considerada um lubricante da economia, cuja existncia era benca. Quando muito, economistas (LEFF, 1964) observavam a corrupo como possvel causa de alguns prejuzos para a eccia econmica. Todavia, como fato de pouco impacto na ordem das coisas, no era digna de estudo e, muito menos, de interveno. Para viabilizar o estudo da corrupo, preciso ir alm do economicismo, considerar que atores econmicos reais se pautam no somente pela busca de seus prprios interesses, mas tambm pelo oportunismo, que consiste na busca do interesse prprio mesmo em detrimento do coletivo (WILLIAMSON, 1996). A viso supostamente neutra de que a anlise econmica no necessita observar e considerar possveis desvios de comportamento tico (bastaria a pressuposio de maximizao do lucro) (DEMSETZ, 1995) no apreende o fenmeno da corrupo. Assumindo-se a ausncia de oportunismo e a presena de racionalidade limitada, ou seja, a impossibilidade de prever toda situao de fraude, no haveria qualquer litigncia de m-f nas transaes intrnsecas s organizaes. Assumindo-se a possibilidade de oportunismo e a racionalidade plena, que, por sua vez, deriva do conhecimento total
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das vulnerabilidades processuais nas organizaes, bastava ferramentas de controles efetivos para prevenir toda e qualquer varivel algo impossvel e haveria soluo para os problemas organizacionais. No mundo do faz de conta, da ausncia de oportunismo e da racionalidade limitada ou do oportunismo associado racionalidade plena, surge a economia dos custos de transao, a qual considera a necessidade de admitir o potencial oportunismo dos agentes econmicos e enquadrar a realidade das organizaes na racionalidade limitada, demandando com isso desenho de estruturas de monitoramento e de controle das atividades dos envolvidos nas transaes organizacionais de acordo com seu grau de sensibilidade, pois dessa estrutura decorrem custos de operao (ZYLBERSZTAJN, 2002). Na primeira dcada do sculo XXI, o debate sobre corrupo aumentou e ganhou densidade. Os indicadores mais utilizados para quanticar a corrupo so: (1) os escndalos relatados na mdia; (2) as condenaes contabilizadas nas instituies ligadas esfera penal; (3) as informaes obtidas em pesquisas entre cidados (SPECK, 2000). O primeiro indicador origina-se nas notcias expostas pela grande mdia. A quanticao carece de solidez, pois depender do grau de liberdade de imprensa do pas e do quanto os jornalistas locais possuem imparcialidade nas questes noticiadas e, principalmente, nos eventos no noticiados. Assim, pases ditatoriais e/ou com mdia corrompida pelo Estado provavelmente tero bons ndices de no corrupo. O segundo indicador condenaes penais utiliza dados de rgos investigativos e punitivos, como Ministrio Pblico, polcia, comisses parlamentares de inquritos, entre outros. Ressaltamos que comportamentos associados corrupo so mais sosticados que os crimes comuns, a investigao mais difcil e as informaes obtidas podem ser subestimadas. No Brasil, no h avaliao sistemtica dos casos processados pelos tribunais, dicultando a construo dos indicadores de corrupo dessa natureza. Alm disso, as tipicaes jurdicas so diferentes entre os pases, fragilizando anlises comparativas internacionais (ABRAMO, 2004). Por m, o terceiro indicador informaes obtidas por meio de pesquisas de opinio investiga junto aos cidados o grau e a extenso
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da corrupo na sociedade, as percepes morais sobre o fenmeno e a conceituao de corrupo e at mesmo as experincias dos cidados com as prticas de corrupo. Tanto quanto nos dois indicadores anteriores, h problemas quanto ao levantamento das informaes. Esse modelo, no obstante, o mais utilizado, acumulando trs geraes de pesquisas (SPECK, 2000). A primeira gerao de pesquisas investiga diferentes vises sobre a corrupo, sem dar conta de uniformizar seu conceito. Segundo Brei (1996), a diculdade de consenso sobre o conceito de corrupo deve-se insero do tema em distintos campos disciplinares, o que confere ao fenmeno signicados variados, ainda que seja imprescindvel a juno do direito, da cincia poltica e da administrao (no mnimo) para a correo das distores nas instituies nas quais h corrupo (SPECK, 2000). Partindo desse pressuposto, no restringiremos a denio de corrupo como o uso de bens pblicos para ns privados (NYE, 1967). Posta exclusivamente nesses termos, a denio encerra discrepncia entre o legalismo da armao e a prtica observada em diversos estudos empricos. Note-se que a corrupo no praticada apenas pelo funcionrio pblico, mas tambm pelo particular. Segundo o Grupo de Trabalho do Pacto Empresarial pela Integridade contra a Corrupo, da Controladoria-Geral da Unio, realmente muito difcil denir todas as situaes que podem ser classicadas como corrupo, exemplicando, mesmo que no exaustivamente, um rol dos crimes de corrupo estabelecidos pelos mais diferentes pases, tais como: o pagamento de suborno no mbito do pas ou em transaes comerciais internacionais; trco de inuncia; abuso de poder; enriquecimento ilcito; suborno no setor privado; lavagem de dinheiro e obstruo da justia. Assim, assumimos para nosso trabalho a denio de corrupo como
relao social (de carter pessoal, extramercado e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos e corruptores), cujo objetivo a transferncia de renda dentro da sociedade ou do fundo pblico para a realizao de ns estritamente privados. Tal relao envolve a troca de favores entre os grupos de agentes e geralmente a remunerao dos corruptos ocorre com o uso
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de propina ou de qualquer tipo de pay-off, prmio ou recompensa (CGU, 2009, p. 60).
Tomando o ordenamento jurdico brasileiro apresentado no artigo 186, do Novo Cdigo Civil, ato ilegal ou ilcito aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral (BRASIL, 2003). No mbito legal, ressalvadas suas interpretaes, a tipicao do que no aceito pela sociedade se torna relativamente simples. Entretanto, quando entramos na matria de normas sociais (moralidade) de uma determinada sociedade, torna-se necessria uma profunda anlise do que ou no aceito. Da, determinado ato considerado corrupto em um contexto e em outro no, o fenmeno sofre variaes signicativas por se tratar de uma consequncia da dimenso social, legal, histrica e cultural na qual os agentes envolvidos esto inseridos (BEZERRA, 1995). Heidenheimer (1970), mesmo no trabalhando com dados empricos, prope um tipo de investigao no qual conceitua a corrupo segundo as percepes dos atores sociais, classicando-a em (1) corrupo preta quando a lei e a norma social coincidem, ou seja, h sinergia entre as percepes da sociedade com a norma jurdica vigente; (2) corrupo branca ocorre quando a lei tipica determinado ato como crime, mas h uma tolerncia ou mesmo discordncia dessa tipicao pela sociedade; e (3) corrupo cinza quando no h consenso de que determinado ato ou no considerado execrvel. Conforme Speck (2000), a tese de Heidenheimer foi empiricamente comprovada por Peters e Welch (1978) ao identicarem que a denio de corrupo varia conforme o caso estudado. Ampliando essa viso, Robertson et al. (2002) conceitua uma situao na qual um indivduo pode decidir entre uma opo ou outra, sem que qualquer delas seja considerada certa ou errada em termos ticos, dependendo assim do contexto e da viso, e denominou-a como um dilema tico. A segunda gerao de investigao da corrupo chamada de identicadores dos riscos de investimentos. Em meados da dcada de 1980, empresas buscavam indcios de grau de corrupo como um dos indicadores para auxiliar as ferramentas de deciso no investimento em
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determinado pas. Para Abramo (2005), essa mensurao direta um problema intransponvel, pois os atos de corrupo so secretos, e os atores identicados como corruptos dicilmente confessam os detalhes de suas transaes ilcitas, restando apenas indicadores indiretos, aos quais o autor tece severas crticas. H objees quanto adoo da medida indireta mais conhecida ndice de Percepes de Corrupo da Transparency International (2010), indicador compilado com base em outros indicadores, todos referentes a opinies de pessoas ligadas a corporaes transnacionais sobre o nvel de corrupo que elas imaginam vigorar em um pas. A primeira objeo que no h qualquer garantia de que as opinies colhidas para confeccionar o ndice sejam independentes entre si. A impreciso intrnseca a esse ndice (e de outros de mesma inspirao) a segunda crtica, exemplicando o ndice de 2004, observando que o intervalo de conana mdio dos 146 pases relacionados 0,92, quer dizer, mais de 9% da escala de 0 a 10. Outra crtica a essas pesquisas no abordar de forma direta e prtica a tica das instituies desses pases. E ainda, Speck (2000) questiona a validade de tais ndices pela sua origem, questionando a conabilidade dos rgos que elaboram tais pesquisas, pois essa linha de pesquisa foi seguida na dcada de 1980 por empresas de consultoria e de avaliao de riscos de investimentos globais. Segundo Speck (2000), as informaes baseiam-se em percepes de especialistas da rea, e as unidades de observao so pases e no indivduos; assim, h o risco de as informaes distanciarem-se sobremaneira da teoria imposta nas normas legais e das normas sociais presentes nas relaes interpessoais. A terceira gerao de pesquisa surge por volta da dcada de 1990, com o propsito de superar os resultados das pesquisas de indicadores de corrupo considerados incuos (ABRAMO, 2005), isso porque a simples constatao de que determinado pas era melhor ou pior que o outro para se investir agregava pouco valor. A nova proposta de pesquisa procura identicar os problemas que a corrupo pode causar, bem como pretende buscar estratgias para solucionar e, at mesmo, mitigar os atos corruptos e suas consequncias (BORINI; GRISI, 2009). Determinadas abordagens valorizam medidas educativas e punitivas,
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direcionando o enfoque para os incentivos positivos e negativos que afetam o indivduo; outras buscam resultados com reformas no sistema poltico e econmico, tentando identificar causas estruturais ou institucionais da corrupo. Esse tipo de pesquisa espera propiciar maior conscientizao dos agentes envolvidos que porventura no despertaram para o tema; auxiliar a denio de prioridade de reas e medidas que exijam interveno mais urgente; proporcionar monitoramento constante da corrupo e consequente inibio desta (SPECK, 2000). Este trabalho alinha-se ao grupo denominado como a ltima gerao de pesquisa, uma vez que prope identicar as possveis causas do fenmeno fraude, considerando-o um fenmeno complexo dinmico no linear, no se abstendo de estud-lo de modo lgico formal, pois mesmo no possibilitando a captao da sua dinmica vivel faz-lo com a lgica da dinmica, buscando padres recorrentes, mesmo no dinmicos (DEMO, 2002). As caractersticas da complexidade que permeiam o fenmeno da fraude so: Dinmica tipicamente unidade de contrrios, incontrolvel e no formalizvel. Unidade de contrrios, uma vez que algo em aberto no unitria e sofre com campo de foras contrrias, ela no se dissemina livremente, mesmo porque, como visto anteriormente, no mais considerada lubricante necessrio do mecanismo econmico, sendo imprescindvel combat-la (BORINI; GRISI, 2009). Incontrolvel no sentido de ser imprevisvel, pois, se assim no o fosse, era possvel estanc-la em sua raiz por completo, desconsiderando o oportunismo (ZYLBERSZTAJN, 2002). Sua prpria natureza secreta (VIEIRA; FIGUEIREDO; BAPTISTA, 2010) no permite ser formalizvel no seu nascedouro, uma vez que a fraude tende a ocorrer no oculto das transaes objetivando desviar-se do controle de sua vtima. No linear Em totalidades complexas impraticvel, utilizando as partes, refazer o mesmo todo que outrora existia. A fraude necessariamente depender da oportunidade, da percepo moral e da
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presso situacional (CRESSEY, 1953; ALBRECHT; HOWE; ROMNEY, 1984), sem uma dessas propriedades, no h como se falar em fraude e, mesmo que ela subsista em outro momento, deixar de ser a mesma fraude, pela caracterstica irreversvel, pois no voltar como antes, tendo a capacidade de se recongurar, conforme o uxo do tempo e as circunstncias encontradas. Reconstrutiva Como visto em epgrafe, a fraude sofre com a echa do tempo (PRIGOGINE, 1996), mudando sempre, pois seu modus operandi alterase a cada aplicao, aprendendo e, por que no dizer, aperfeioando-se, surgindo da a caracterstica seguinte. Processo dialtico evolutivo A fraude no criada, mas reconstri-se simulando semelhanas com as j realizadas e detectadas, mesmo que no expostas, quando ocorre com a agremiao de um membro em um grupo de fraudadores, ou ainda ao dissimular uma ao no fraudulenta, mas a corrompendo em partes. Irreversvel Assim como impossvel voltar ao passado, a fraude, uma vez executada, no regride, podendo ao mximo minimizar as consequncias de suas aes, como, por exemplo, ressarcindo os prejuzos nanceiros, entretanto no deixar de existir historicamente. E assim como no possvel voltar ao passado, o futuro aberto por denio, podendo apenas buscar uma aproximao hipottica observando-se uma srie histrica com o intuito de identicar tendncias de sua ocorrncia. Intensidade Por mais que a fraude seja imprevisvel, trata-se de um fenmeno com antecedentes, consequncias, circunstncias e condies, o que permite anlises e inferncias de probabilidades de riscos (VIEIRA; FIGUEIREDO; BAPTISTA, 2010). O problema no a quantidade desses componentes, mas a profundidade que sua anlise exige por permear campos da natureza humana, como
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a percepo moral e a motivao do indivduo que se prope a cometer uma fraude. Ambivalncia Estudar fraude consiste em impreciso na sua essncia, sendo a desconstruo da sua realidade a alma da prpria pesquisa, buscando superar o desao de sistematizar o que no de todo sistematizvel. Nielsen (2003) prope esse estudo enumerando 12 pontos para reexo e anlise da fraude: 1. existe um subsistema de reciprocidade, destrutivo e parasita, de ganho mtuo nas redes exclusivas de corrupo; 2. extorso por funcionrios pblicos um problema muito maior que suborno, uma vez que indica uma possvel fragilidade na estrutura estatal; 3. comportamentos de corrupo parasita podem envolver comportamentos produtivos, o que serve para apoiar ainda mais o subsistema de corrupo; 4. as armadilhas pequenas do cotidiano e as violaes ticas podem cooptar reformadores em potencial, alm de ser usadas como armas contra esses; 5. muitos dos agentes da rede de corrupo, pessoal e individualmente, podem ser muito agradveis, generosos, divertidos, inteligentes e, at mesmo, corajosos, enquanto, ao mesmo tempo, podem tambm ser parasitas e destrutivos; 6. leis socialmente populares, mas no realistas, so aprovadas para gerar popularidade poltica e oportunidades de extorso ou suborno; 7. h conexes de corrupo entre os partidos polticos e a polcia e as ramicaes do governo responsveis por autuar, julgar e legislar; 8. h conexes de corrupo entre os partidos polticos e os relatos de potenciais ces de guarda (vigilantes) e instituies
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de pesquisa, como auditorias, mdia jornalstica, universidades e associaes prossionais; 9. exigncias de grandes nanciamentos de campanha envolvem candidatos da reforma e/ou seus familiares e correligionrios em relaes problemticas de nanciamento; 10. a participao na corrupo de ganho mtuo oferecida a reformadores potencialmente ecazes, com ataques se a cooptao for rejeitada, do tipo ganhos de um lado com perdas do outro; 11. os conitos com incentivos dos principais agentes do setor pblico resultam em equvocos nos regulamentos/regras e relaxamento na superviso, e isso no o mesmo que desregulamentao ou retirada do controle governamental; 12. programas de resgate nacionais e/ou internacionais servem para manter o sistema corrupto, enquanto, ao mesmo tempo, foram medidas de austeridade para as classes mdia e baixa. Assim, um estudo suciente sobre corrupo exige a compreenso de todos os meandros do fenmeno, mas esta no a proposta do nosso trabalho. Gomes (2000, p. 25) apresenta a seguinte denio de fraude com recorte ao seu estudo sobre fraudes contbeis:
As fraudes contra as empresas so os atos ilcitos voluntrios praticados por um ou mais indivduos, em conluio ou no com terceiras partes, com o objetivo de obter vantagens, pela falsa representao da realidade das transaes econmicas e nanceiras contabilizadas.
Joseph T. Wells, ento presidente da Association of Certied Fraud Examiners, uma das principais e maiores organizaes de estudos de fraude e corrupo no mundo, apresenta a denio de fraude:
[...] tudo que a engenhosidade humana pode conceber e utilizado por um indivduo para ter vantagem sobre outro por meio de sugestes falsas ou omisso da verdade. Isto inclui surpresa, engano,
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esperteza ou dissimulao e quaisquer outros meios injustos por intermdio dos quais outra pessoa enganada (WELLS, 2002, p. 2201).
Nota-se que no h diferenciao entre os agentes e o ato em si, em outras palavras, a denio preocupa-se em destacar os elementos que compem a fraude e no quem pode ser o autor dela. O primeiro elemento o que o autor chamou de ingenuidade humana. Este se parece com o conceito anteriormente apresentado de supersocializao, uma vez que para que o fraudador consiga xito ele necessariamente precisa contar com certo grau de conana, ou ainda com a falha no controle da vtima da fraude. O que signica que, para que haja essa vulnerabilidade, houve em algum momento a no observncia de determinados cuidados nos processos, mesmo que para isso apenas existisse a ausncia de um planejamento considerando atos de m-f. O segundo elemento a obteno de vantagem. Por mais que parea bvia essa colocao, sempre ser necessrio o dolo em um ato de fraude, pois, sem sua existncia, esse ato pode ser classicado apenas como um erro, em geral ocasionado por imprudncia, negligncia ou impercia. Entretanto, essa vantagem pode ter vrias formas, desde a busca por poder, dinheiro, status social, sexo, entre vrias outras, conforme abordaremos em seo posterior. A supresso da verdade o ltimo elemento tratado pelo autor, no qual alega que a dissimulao ou omisso de fatos fator preponderante na ocorrncia de uma fraude. Sem essa supresso da verdade, a vtima no existiria, pois concordaria com o ato e tornar-se-ia cmplice da fraude, e, caso isso ocorresse, transferiria o prejuzo para um terceiro, invertendo assim os papis vtima-fraudador. Posteriormente, Wells (2002) indica que corrupo uma das trs categorias de fraudes, sendo as outras duas apropriao indbita e demonstraes fraudulentas. A completa classicao das fraudes apresentada na The fraud tree (Figura 1).
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Apropriao Indbita Demonstraes Fraudulentas Extorso econmica Desconto imprprio Financeira No Financeira Credenciamento Despesa/ Receita Exagerada Despesa/ Receita No Declarada Ajustes Temporais Documentos Internos Receitas Fictcias Dvida & Despesas Falsas Declaraes imprprias Avaliao imprpria de recursos Documentos Externos Caixa Inventrio
Corrupo
Conflitos de Interesse
Suborno
Esquemas de compras
Comisses em vendas
Esquemas de vendas
Trfego de influncia
Fonte: WELLS (2002, p. 672), traduo do autor
Outros
Outros
Figura 1. The fraud tree

Manipulao de Despesa Declarao de Renda Reembolso de Despesas Adulterao de Cheque Emprstimo forjado Endosso forjado Alterao de recebedor Ocultao de Cheques Duplicidade de reembolso Liberao de devedor Cancelamento Indevido Restituio Indevida Registro de Devedor Vendas Recebimento Caixa 2 No registrada Omisso Registrada a menor No declarado Descaracterizao de despesas Despesas Superfaturadas Despesas Fictcias
Furto
Uso indevido
Furto
Notas Fiscais
Folha de Pagamento
Restituio & Outros
Subtrao
$ em espcie
Da Empresa
Funcionrio Fantasma
Compra & Recebimento
$ em depsito
Processo de Venda
Esquemas em Procurao
Venda Indevida & Remessa
Outros
Compras Pessoais
Salrios falsos
Posse & Transferncia
Compensao de horas
2.2 Tringulo da fraude

Um dos mais conhecidos e respeitados conceitos que aborda a ocorrncia de uma fraude o apresentado por Cressey (1953), que posteriormente foi denominado Tringulo da fraude (conforme a Figura 2), o qual explica que para subsistir uma fraude so necessrios trs fatores: racionalizao, necessidade ou presso e oportunidade. O primeiro vrtice trata do discernimento do indivduo sobre o certo e o errado, a percepo moral que tem quando se depara com dilemas ticos que pautaro suas atitudes. O fraudador precisa racionalizar seus atos; em outras palavras, ele necessita justicar para si e para os outros que determinada ao no errada ou, caso o seja, ameniza a situao exibilizando a tica. No segundo vrtice, o autor aborda a necessidade ou presso qual o indivduo esteja submetido e considera o contexto em que o potencial fraudador esteja vivendo em um determinado lapso temporal. O ltimo vrtice a percepo da oportunidade para a obteno do objeto da fraude, a ideia que o potencial fraudador faz do quo vulnervel o objeto est, bem como a visualizao que tem dos meios e da capacidade para a execuo dessa fraude. Figura 2. Tringulo da fraude
RACIONALIZAO
Tringulo da fraude
OPORTUNIDADE
Fonte: WELLS (2002, p. 108)
PRESSO
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Ainda para Cressey (1953), existem seis tipos de problemas interligados que propiciam o cometimento de uma fraude: endividamento, problemas pessoais, reverso dos negcios, isolamento fsico, busca por status nanceiro e relacionamento entre empregador-empregado. Posteriormente, utilizando o conceito do tringulo da fraude, Albrecht, Howe e Romney (1984) desenvolvem o conceito da escala da fraude, o qual sugere que, em uma escala entre baixo e alto, possvel mensurar a potencialidade de fraude levando em considerao trs indicadores: presso situacional, oportunidade de cometimento e percepo moral. No primeiro indicador, so observados os problemas imediatos que o indivduo est sofrendo no meio em que est inserido, dando como exemplo perdas nanceiras. O segundo indicador contempla as falhas de controles internos que possibilitam o cometimento de uma fraude gerada por um empregado, no caso de uma fraude corporativa. O ltimo indicador a integridade pessoal, que se refere ao comportamento tico que o indivduo tende a adotar em diversas situaes. Para os autores, esse indicador o mais complexo de se analisar, pois decorre do desenvolvimento moral.
2.2.1 Presso situacional

Para se denir se determinado ato humano tico ou no, precisa-se levar em considerao trs critrios: o objeto, a nalidade e as circunstncias (GMEZ PREZ, 1983). O primeiro critrio o que se busca com determinado ato; este, quando atrelado nalidade, pode encontrar diversas variveis, pois a varivel, na verdade, reete a inteno que motivou o indivduo a praticar o ato, podendo coincidir ou no com o objeto exemplo disso ocorre quando um indivduo furta determinado material da empresa no para car com ele, mas para vend-lo para comprar remdios para seu lho. H ainda o critrio das circunstncias, que considera os diversos fatores ou modicaes que inuenciam nas decises ticas do indivduo, pois, dependendo do contexto ao qual o ser humano estiver inserido, pode-se agravar ou atenuar a moralidade de um ato (ARRUDA; WHITAKER; RAMOS, 2001).
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A teoria da ecologia da ao remete-nos a compreender que toda ao no est apenas subordinada vontade do seu autor, uma vez que entra no jogo das inter-retroaes do meio onde intervm, pois ela sofrer a inuncia desse meio, que pode desviar ou distorcer seu sentido, o que introduz a incerteza e a prpria contradio da tica. Outra caracterstica da ecologia da ao a impossibilidade de previso a longo prazo de seus efeitos, o que torna o agir humano imprevisvel, uma vez que nenhuma ao tem a garantia de seguir o rumo da sua inteno, tornando-a perigosa (MORIN, 2004). Segundo ensinamentos de Aristteles, em sua obra tica a Nicmacos (edio de 1999), a virtude o resultado de hbito e faculdade de escolha. Assim tambm se reete a tica no mundo corporativo, ou seja, esses hbitos e escolhas so retroalimentados pelos valores morais individuais. Entretanto, eles sofrem transformao quando operados em certo contexto organizacional de severas restries econmicas e presses, bem como pela possibilidade de se adquirir poder (NASH, 1993). Os gregos denominam a no observncia da tica culminando no desrespeito e na invaso dos direitos alheios para satisfazer o desejo de ter mais do que a parte que lhe devida de pleonexia, ou seja, a avareza desmedida que consiste fundamentalmente em angariar para si todas e quaisquer vantagens, legtimas ou no, em detrimento de quem quer que seja. Essa caracterstica tem origem no individualismo desenfreado, sendo precedido pelo orgulho (ROMANO, 2004). Hoffman, Couch e Lamont (1998) apresentam a teoria do carter situacional argumentando que o indivduo adotar uma determinada conduta antitica inuenciado pelo contexto em que estiver inserido e sob a batuta da situao que estiver vivenciando. No mesmo estudo que gerou a teoria da escala da fraude, Albrecht, Howe e Romney (1984) pesquisaram as motivaes de 212 fraudes registradas nos primeiros anos da dcada de 1980, as quais resultaram em nove categorias: viver acima de seus padres de renda; ter um incontrolvel desejo de ganhos pessoais; ter dvidas;
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ter uma relao prxima com o cliente; sentir que pagar no faz parte de suas responsabilidades; ter uma atitude de desao em relao aos procedimentos e aos paradigmas; ter prazer de quebrar sistemas; gostar de jogo ou apostas; e ser proveniente de famlias desestruturadas ou sofrer presso do cnjuge. Apesar de se tratar de diversas categorias consistentes, estas no so exaustivas quando se consideram as necessidades que podem acometer o ser humano, pois elas podem ser determinadas pela natureza do desenvolvimento individual, apontando para diversas necessidades, como segurana, reconhecimento, adaptao, adequao, status e autoarmao (FELDMAN, 1971). Se o empregado no perceber que a alta gesto da organizao o trata com respeito e se preocupa com ele no sentido prossional e humano, improvvel que ele se preocupe em negociar buscando o melhor ganho para a organizao (NASH, 1993). Como possvel ver adiante, a percepo moral d a diretriz para as aes do indivduo; entretanto no ato que a inteno corre o risco de fracassar (MORIN, 2004, p. 41), isso ocorre porque a previsibilidade de conitos ticos limitada e diculta a anlise sem o elemento da presso situacional, o que a torna incerta e subjetiva.
2.2.2 Percepo moral

Segundo Nash (1993), no mbito organizacional, a tica incide sobre trs reas bsicas de tomada de deciso, reas essas similares ao princpio de Heidenheimer (1970) sobre os trs tipos de percepo de corrupo (branca, cinza e preta), so elas: (1) escolhas quanto lei: seguem o que as normas vigentes do pas dita como esperado, nelas so consideradas o que efetivamente o sistema legal denota como correto. Essas escolhas so similares percepo de corrupo preta,
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pois o administrador sabe que determinado ato ilegal e precisa adotar uma deciso pautada na legalidade; (2) escolhas sobre os assuntos econmicos e sociais que esto alm do domnio da lei: consideradas reas cinzentas, referem-se s tomadas de decises que visam no apenas respeitabilidade da lei, ou por sua limitao ou pela ausncia, como tambm o carter voluntrio de reparao de possveis prejuzos causados decorrentes do relacionamento com outros atores, sejam eles funcionrios, clientes ou stakeholders; (3) escolhas sobre a preeminncia do interesse prprio: essas decises referem-se ao que se considera justo na busca do bem-estar pessoal, mesmo que essa busca contrarie os interesses da empresa ou de outras pessoas, dentro ou fora da empresa. A percepo da corrupo branca a que melhor reete esse tipo de deciso (NASH, 1993, p. 10-11). Fazer a conexo entre a percepo tica individual e a reexo de gesto nas organizaes no tarefa fcil, porm ela mais do que pertinente, necessria. Pois, conforme se nota na lista no exaustiva epigrafada, existem efetivamente diversos dilemas ticos que, de forma rotineira, devem ser tratados e cujas decises geram diversas consequncias para os indivduos que as tomam para a organizao e reexos para stakeholders e, por m, para a sociedade.O ato moral um ato de religao: com o outro, com uma comunidade, com uma sociedade e, no limite, religao com a espcie humana (MORIN, 2004, p. 29). A crise tica de nossa poca o reexo dessa crise de religao indivduo/sociedade/espcie, e, por conseguinte, sua regenerao est atrelada reconstituio desse circuito. Essa religao passa necessariamente pela conscientizao moral do indivduo ao despertar do contexto em que est inserido e pelo esvaziamento do seu egocentrismo. O indivduo precisa, por mais difcil que seja, buscar a autotica, que compreende: (1) a tica de si para si, que desemboca naturalmente em uma tica para o outro; (2) uma tica da compreenso; (3) uma tica da cordialidade (com cortesia, civilidade); (4) uma tica da amizade. Mas essa introspeco no pode car isolada, precisa ser contemplada pelo outro em uma extrospeco, culminando assim em uma auto-heteroanlise (MORIN, 2004). Essa anlise do outro faz-se mais necessria quando este se trata de uma organizao na qual existem diversas
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conscincias morais de seus membros e grupos, aumentando mais ainda sua complexidade como sociedade. Da a relevncia do compliance tico nas organizaes.
2.2.3 Oportunidade de cometimento da fraude

A discusso sobre as relaes entre corrupo e situao organiza-se em torno da ideia de subsocializao e supersocializao. A primeira enfatiza a inevitabilidade dos controles formais; a segunda, o peso das relaes pessoais na ocorrncia de atos fraudulentos, defendendo o quanto a conana poderia substituir parte dos dispositivos de controle. Ambas as orientaes tm limites no controle e na preveno de fraudes: controles absolutos e infalveis no existem, se existissem, poderiam ser mais onerosos que o objeto controlado; apostar demasiadamente na construo de relaes de conana desconsidera a complexidade do comportamento humano, resultando em recomendaes simplrias. A conana , de todo modo, ingrediente importante quando se implementam aes de controle (GRANOVETTER, 1985).
A corrupo parasita as relaes de conana [...] corrompe, primeiramente, e, acima de tudo, a conana entre um contratante e um contratado, e, por implicao, entre suas regras de alocao. Disto decorre que quanto maior o nmero de relaes de conana, maior o potencial da corrupo (GAMBETTA, 2002, p. 54).
Se o fenmeno fraude pressupe quebra de conana do fraudador (BROWN, 2006), a conana repousa, em grande medida, na moralidade generalizada, que, por sua vez, inuenciada pela formao e pelo ambiente do indivduo. Arrow (1974) defende que durante o desenvolvimento da sociedade se estabelecem acordos para o convvio, garantindo a existncia do indivduo. Espinoza (apud DAMSIO, 2003) defende a teoria de que o homem, por sua natureza, tende a agir eticamente como condio para a preservao da espcie. O conjunto desses acordos pode ser implcito, por meio de normas sociais, ou explcito, materializado nas normas e nas regras formais (arcabouo do ordenamento jurdico), associado denio de cultura (LYNN, 1990).
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Assim, no h de se falar em fraude caso o violador da norma social, quer ela seja guarnecida por legislao quer no, no ocupe uma posio que represente uma organizao, pois, do contrrio, teremos uma perverso. Diferentemente de um indivduo, corromper um representante de uma instituio pode trazer repercusses mais graves em relao ao fenmeno social, uma vez que as consequncias da fraude tambm alcanaro a instituio representada, podendo fazer com que ela deixe de existir no sentido simblico, ocorrendo uma fratura do smbolo que aquele indivduo subornado representa e, consequentemente, o sistema comea a sofrer um esvaziamento semntico do que antes representava (MINERBO, 2007). Da, a oportunidade do cometimento de uma fraude que a posio que o indivduo ocupa na organizao parte integrante e desassociada da fraude em si.
A tica, como toda emergncia, depende das condies sociais e histricas que a fazem emergir. Mas no indivduo que se situa a deciso tica; cabe a ele escolher os seus valores e as suas nalidades (MORIN, 2004, p. 29).
A percepo de que a organizao est atenta a possveis atos antiticos praticados por seus stakeholders um forte inuenciador de sua inibio e tende a manter um alto nvel do clima tico, conquistado por esforo aplicado no programa de tica e de sua liderana. Essa percepo torna-se ainda mais efetiva quando a organizao implementa sistema de controle e monitoramento de seus ambientes internos e externos visando a fazer com que as polticas que pautam a tica da organizao sejam respeitadas e cumpridas (NASH, 1993). Esses sistemas de controles podem ser ferramentas de acompanhamento da tica pelo comit e servir de subsdio para o treinamento em tica. Assim eles objetivam a assegurar que os riscos inerentes s suas atividades sejam reconhecidos e administrados adequadamente (MANZI, 2008, p. 77). Um dos principais requisitos para que o sistema de controle interno de uma organizao seja efetivo que o sistema de informaes assim o seja, em outras palavras, as informaes sobre os procedimentos devem ser seguras, monitoradas e constantemente difundidas de forma segregada entre as reas de interesse, mas centralizadas para quem far sua
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gesto. H ainda a necessidade de monitoramento dos riscos de maior impacto e probabilidade para que quando identicados sejam prontamente reportados aos nveis hierrquicos adequados, com o intuito de trat-los. A anlise da literatura apresentada alerta para a impossibilidade de supersistemas de controle como instrumento para sanar a corrupo. A prtica de compliance, no entanto, contribui para o enfrentamento do problema.
2.3 Compliance na preveno fraude organizacional

O compliance nas empresas teve origem nas instituies nanceiras, com a criao do Banco Central Americano, em 1913, que objetivou a formao de um sistema nanceiro mais exvel, seguro e estvel, e, logo aps a quebra da Bolsa de Nova York de 1929, foi criada a Poltica Intervencionista New Deal, em uma tentativa de intervir na economia para corrigir as distores naturais do capitalismo (MANZI, 2008, p. 27). Apesar de sua origem e seu avanado desenvolvimento, o conceito e os programas de compliance no so exclusivos das instituies bancrias, uma vez que compreendem a busca pela aderncia entre a tica individual e coletiva, termo anglo-saxo originrio do verbo to comply, que signica agir de acordo com uma regra, um pedido ou um comando. Segundo a Federao Brasileira de Bancos (FEBRABAN, 2010), compliance o dever de cumprir, estar em conformidade e fazer cumprir regulamentos internos e externos impostos s atividades da instituio (MORAIS, 2005). Discutir compliance compreender a natureza e a dinmica da corrupo e da fraude nas organizaes, independentemente de seu ramo de atividade. Entretanto, para as organizaes que possuem suas atividades controladas por rgos reguladores do poder pblico, por se tratarem de atividades de prestao de servio ao pblico, como, por exemplo, instituies nanceiras, distribuidoras de energia, comunicao, aviao, entre outras, h uma srie de exigncias legais que devem cumprir, sob pena de at mesmo serem impedidas de exercerem suas atividades, sofrerem danos sua imagem ou ainda sanes s organizaes
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e aos indivduos (podendo gerar processos administrativos ou at mesmo criminais). H ainda aquelas empresas que esto sob a gide de leis como a americana Sarbanes-Oxley de 2002, denominada SOX, a qual, em seu artigo 404, aponta que as empresas de capital aberto so obrigadas a adequar os comportamentos ticos dos prossionais e dos candidatos, bem como a buscar a identicao, a mitigao, a anlise das consequncias e a preveno de atitudes inadequadas. A conduta de acordo com a regra (compliance), ou corrupta, possuiu vrias causas e inuenciada pelas circunstncias. Na raiz da conduta corrupta est a percepo moral, a compreenso do indivduo sobre o signicado de sua atitude adiante da moral e das regras organizacionais. No cerne das iniciativas de compliance est a preocupao com a quebra da conana no relacionamento econmico e social entre as organizaes, os funcionrios e os stakeholders. Exemplicando, o Banco Central do Brasil controla parte das atividades de instituies nanceiras autorizando seu funcionamento, estabelecendo regras prudenciais mnimas, supervisionando e scalizando suas atividades, assistindo nanceiramente, criando regimes especiais de interveno e liquidao e exigindo seguro de depsitos at determinado montante com o objetivo de criar uma rede de proteo bancria que, por sua vez, por meio de seus instrumentos, busca conferir mais segurana e conana a poupadores e investidores (MANZI, 2008). No entanto, a ausncia de segurana e de conana propicia um enfraquecimento das relaes econmicas e sociais. Segundo Arruda, Whitaker e Ramos (2001, p. 23), a ausncia de valores morais grita a situao atual o pior dos males que pode aigir o tecido social. A importncia da preveno de riscos operacionais tamanha que o novo Acordo da Basileia, conhecido como Basileia II, a elenca como uma das principais ferramentas para determinar o valor de alocao de capital, o que signica dizer que, por meio de medies quantitativas, possvel denir o grau de falhas nos controles internos que podem afetar a conana dos investidores naquela instituio nanceira (MANZI, 2008). Analogamente, pode-se expandir essa preocupao com a preveno de riscos operacionais como um dos fatores que afetam
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o desempenho de qualquer organizao, quer seja ela uma de capital aberto quer no, pois, sem a mitigao desses riscos, a perenidade da organizao pode ser afetada principalmente quanto a um risco sua reputao, pois esse risco pode gerar impactos ainda maiores do que os regulatrios, uma vez que estes, diferentemente daqueles, so, de certa forma, controlados. De maneira geral, os riscos operacionais so tratados com a utilizao da tecnologia de informao como uma ferramenta para a eccia das atividades; implantao de padres que fomentam as melhores prticas na prestao de servio do negcio; monitoramento constante dos riscos aos quais a empresa esteja vulnervel; e preveno de eventos relacionados no conformidade por meio de reforo da cultura tica (MANZI, 2008). H estudos que analisam o custo-benefcio de uma implantao de programas de compliance em organizaes, os quais chegaram concluso de que para cada U$1,00 gastos so economizados U$5,00 com a mitigao de processos legais, danos reputao e perda de produtividade (SCHILDER, 2006). Compliance cada vez mais um fator diferencial para a competitividade das organizaes, pois o mercado busca e valoriza a transparncia e a tica nas suas interaes econmicas e sociais. Para Manzi (2008), possvel criar uma vantagem competitiva quando a organizao agrega valor para a governana corporativa por meio de ferramentas de compliance que procuram adequar-se s melhores prticas do mercado. Entretanto, resta a dvida de qual a importncia dessa adequao. Segundo Daft (2002), h um movimento de semelhana entre organizaes do mesmo setor, e esse fenmeno, chamado por ele de isomorsmo institucional, tende a levar as organizaes a buscar padres mais comuns para suas atividades. Isso ocorre primeiramente para minimizar incertezas quanto ao produto que deve ser lanado, por exemplo. Muitas vezes utilizada a tcnica do benchmarking, que tenta entender como as organizaes que melhor desempenham determinado produto chegaram a esse padro. Outro motivo para que ocorra esse isomorsmo pela presso de rgos reguladores governamentais que exigem determinadas condutas e atendimento de diversas regras e normas. Ainda h a presso por um alto padro de ecincia e qualidade que permita a continuidade de competir no mercado.
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Entretanto, e no obstante tudo que aqui foi explanado, a organizao necessariamente precisa buscar o compliance como meio de fortalecer sua posio no mercado, e a sociedade precisa encarar a tica no s como uma forma de ao conveniente, mas tambm como uma condio de sobrevivncia da sociedade. Um risco do mensurar a adoo de compliance a no correlao do custo-benefcio de sua implantao com o retorno esperado, porque riscos reputacionais encontram diculdade de mensurao e, mesmo que assim no o fosse, compliance no uma questo nanceira, mas uma questo de princpios (SCHILDER, 2006). O Brasil atualmente est em um patamar que coloca compliance como um dos pilares da governana corporativa ao garantir a conformidade com normas, leis e polticas internas e externas organizao, bem como ao fortalecer o ambiente tico por meio de controles internos e aumento da transparncia.Certamente no se pode falar em governana corporativa e sustentabilidade sem se referir tica e consequentemente considerar a importncia de compliance (MANZI, 2008, p. 123). Para Manzi (2008), so elementos fundamentais de um programa de compliance: desenvolver cdigo de tica da organizao; desenvolver os prossionais na capacidade de lidar com dilemas ticos; criar canais de identicao de condutas no ticas; e possibilitar a discusso de dilemas ticos. Todo gestor deve ser um disseminador da cultura compliance na organizao. Indo mais alm, todo funcionrio assim deve agir. Entretanto, recomendvel que exista na organizao um gestor de compliance, o qual ter a funo de estruturar o desenvolvimento de compliance para toda a organizao. Essa funo ou rea, dependendo da demanda da organizao, ser responsvel por vericar se as atividades e os produtos da organizao esto em conformidade com as leis; prever, mitigar e tratar riscos de no aderncia s normas internas; difundir o conhecimento de compliance para toda a organizao; fortalecer a cultura de controles internos; e reportar os assuntos ligados compliance e tica para a alta gesto da organizao (MANZI, 2008). Apesar de existir grande interseco entre as reas de compliance e auditoria interna, pois a primeira deve acompanhar os pontos de vulnerabilidade que esta apontou como a que necessita de regularizao,
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h algumas diferenas em suas atividades. A auditoria interna verica processos das reas internas da organizao com o intuito de identicar seu nvel de conformidade com as normas e as polticas, mas assim o faz de forma aleatria por amostragem. Por sua vez, a compliance deve assim proceder de forma rotineira e permanente, buscando a preveno dos riscos aos quais a organizao pode estar ou ser exposta, bem como tratar os casos de no conformidade. Assim como a auditoria interna, a compliance tambm deve ser independente, reportando-se alta administrao. Entretanto, ele pode e deve ser auditado pela auditoria interna como as demais reas, o que refora a transparncia de suas atividades, gerando um maior conforto para seus prossionais e para as demais reas, servindo inclusive como exemplo (MANZI, 2008).
2.3.1 Programas de gesto da tica

Antes de tratarmos a gesto da tica nas organizaes, se faz necessrio alinhar os conceitos sobre o que vem a ser tica nos negcios:
tica dos negcios o estudo da forma pela qual normas morais pessoais se aplicam s atividades e aos objetivos da empresa comercial. No se trata de um padro moral separado, mas do estudo de como o contexto dos negcios cria seus problemas prprios e exclusivos pessoa moral que atua como um gerente desse sistema (NASH, 1993, p. 6).
No h organizao tica ou antitica ou ainda classicao de que uma determinada sociedade moral ou amoral, h sim comportamentos que no esto de acordo (compliance) com boas prticas. Todavia, esses comportamentos se do sempre pelo indivduo, o que podemos inferir que somente a ao humana individual valorada moralmente (ARRUDA; WHITAKER; RAMOS, 2001). Passando ao largo da discusso semntica de tica e moral, pois no se trata do objeto deste estudo, assume-se nos limites deste que possuem o mesmo sentido. Contudo, podemos conceituar tica conforme Arruda (1986, p. 7): A tica pode ser entendida como a cincia voltada para o estudo losco da ao e conduta humana, considerada em conformidade ou no com a reta razo (grifo nosso).
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As organizaes devem buscar desenvolver comprometimento tico nos seus funcionrios, assumindo a responsabilidade de auxili-los na resoluo de conitos ticos com os quais se podem deparar durante o exerccio de suas funes, uma vez que dilemas ticos podem ocorrer, e a omisso do que se espera dos prossionais diante de tais dilemas no salutar para a organizao. Da, programas de tica e compliance esto estritamente interligados, pois baseiam-se em valores e responsabilidades morais, procurando incentivar o cumprimento e a conformidade das leis e das polticas internas, o que por sua vez tende a culminar no fortalecimento da cultura tica da organizao (DRISCOLL; HOFFMAN; MURPHY, 1998). Programas de tica devem envolver todos os stakeholders da organizao, pois caso assim no o seja, no atingiro seu objetivo macro de buscar uma maior homogeneidade na forma de conduzir questes ticas em suas relaes. Para sua implantao e consolidao, algumas etapas devem ser observadas: Sensibilizao A organizao deve provocar uma reexo sobre a importncia do tema tica no dia a dia dos seus stakeholders. Conscientizao Cabe neste momento avanar na reexo sobre a importncia do tema para uma percepo das vantagens e das desvantagens em alinhar conceitos ticos organizacionais. Motivao A organizao proporciona o ambiente adequado para que os stakeholders se sintam cativados a adotar as diretrizes ticas propostas como suas. Capacitao Instrumentos como cdigo de tica, canal de denncia, entre outros, possibilitam que os stakeholders desenvolvam a habilidade de lidar com dilemas ticos de forma mais aderente aos princpios da organizao.
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Acompanhamento de fundamental importncia que a tica seja uma prtica nas aes de todos os envolvidos na organizao, e isso acontecer quando se revisitar o tema de forma constante e recorrente. Programas de tica que no observam essa etapa tendem falncia de sua ideia inicial de provocar uma sinergia de preceitos ticos na organizao. Adequao A organizao deve considerar que contnuas mudanas ocorrem nos negcios, e estas podem reetir na forma de viver os princpios adotados, o que no signica dizer que as premissas e os valores so mutveis na sua essncia, mas sim que a ocorrncia de acidentes exige reviso e adequao da maneira como a organizao est aplicando seus princpios. prudente que assim o faa (NASH, 1993). relevante que a organizao estabelea um Comit de tica, geralmente formado por representantes das reas de recursos humanos, de compliance e da alta gesto (MANZI, 2008). Preferencialmente, deve ser de alta qualidade, em geral formado por um nmero de prossionais de diversas reas considerados por seus colegas pessoas ntegras. Tem como objetivos: aconselhar e auxiliar nas tomadas de decises, caso seja consultado para esse m; direcionar e buscar instrumentos para auxiliar a organizao na gesto da tica; discutir e delinear polticas a serem adotadas pela organizao no tocante tica; acompanhar as mudanas internas e externas organizao e rever de forma recorrente as polticas adotadas e, se necessrio, adequ-las nova realidade; investigar e solucionar casos antiticos quando demandado, incluindo as decises de punies aplicveis. A autoridade do Comit deve ser assegurada pela alta gesto da organizao, o que por si s denota a importncia que a organizao d para a tica. Entretanto, essa autoridade precisa estar balizada nos mesmos princpios que possibilitam sua existncia a tica , pois seus membros, ao tratar de cada caso, devem observar e julgar os atos cometidos vis--vis as polticas da organizao, e no o indivduo, caso
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contrrio corre-se o risco de transformar-se em um tribunal inquisidor ignorando a pessoa que est sob aquela anlise e, por conseguinte, todo o contexto e o impacto envolvidos. Ainda recomendado que as organizaes denam um prossional para exercer a funo de ocial de tica, que, reportando-se diretamente alta gesto, exercer, em tempo integral ou parcial, a gesto do programa de tica de maneira contnua e coordenar o Comit (NASH, 1993).
2.3.2 Cdigos de tica e de conduta

No cerne de toda sociedade esto as leis e as normas que regem e possibilitam a convivncia entre seus membros em sentido amplo, norma de conduta com fora coativa, elaborada pelo Poder competente (FUHER; FUHER, 2008, p. 45). Elas, quer sejam tcitas quer sejam explicitas; quer sejam discutidas quer no, visam a minimizar o potencial conito de valores que cada indivduo traz consigo para que aquele trato com o coletivo seja vivel a ponto de se tornar uma sociedade (ARRUDA, 2002). Esse potencial conituoso pode ser mais ou menos acentuado conforme a proximidade da formao familiar, religiosa, educacional e social de seus membros. O desenvolvimento da autonomia individual reetiu no distanciamento entre a tica individual e a tica da cidade, isso porque o que antes os bons costumes ditavam e eram seguidos no mais o so quando o egocentrismo possibilitou uma viso da tica individual e no apenas coletiva, enfraquecendo o altrusmo e a solidariedade. A busca pela felicidade pessoal a qualquer preo precede a tica familiar ou conjugal, caducando princpios outrora relevantes (MORIN, 2004). Pierre Legendre (apud MORIN, 2004) chamou de self-service normativo a ausncia de valores que o indivduo poderia ter como diretriz quando se deparar com dilemas ticos, esta ausncia tornaria qualquer sociedade refm do bom-senso de cada um de seus membros e, como consequncia, podendo: aumentar a deteriorao do tecido social em inmeros campos; enfraquecer o conceito de comunidade e sua lei coletiva;
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reforar o desenvolvimento do egocentrismo em detrimento do altrusmo; desarticular o vnculo entre o indivduo, a espcie e a sociedade; supervalorizar o dinheiro por desmoralizar o anonimato; burocratizar as organizaes com o intuito de suprimir a dissoluo da responsabilidade. Assim, organizaes tentam buscar uma homogeneidade de valores, o que materializada no cdigo de tica, que, mesmo no possuindo a pretenso de dirimir dilemas ticos, tem a funo de fornecer formalmente aos stakeholders da organizao o entendimento de diretrizes possibilitando a conduta mais anloga esperada, em conformidade com a declarao formal das expectativas da empresa quanto conduta de seus executivos e demais funcionrios (NASH, 1993, p. 64), minimizando o self-service normativo (PIERRE LEGENDRE apud MORIN, 2004). Diferentemente da viso, da misso e dos valores da organizao, o cdigo de tica deve ter carter regulamentador, pois, mesmo tendo por base os princpios da organizao, ele no deve apresentar apenas conceitos genricos, mas sim especicar as condutas esperadas pela organizao e, inclusive, prever punies para os que no respeitarem tais diretrizes. Esse carter objetiva proteger os interesses pblicos, da organizao e de seus stakeholders, possibilitando um convvio mais harmonioso possvel entre esses atores. Caso assim no seja, o cdigo de tica tende a ser apenas um instrumento poltico, servindo para atender exigncias de legislao (como, por exemplo, a Lei SOX) ou para convencer os acionistas e o pblico externo de que a organizao busca a tica em suas aes. Caso sejam essas as intenes da organizao na adoo de um cdigo de tica, seria prefervel que nunca o tivesse criado (NASH, 1993). Vrios estudos comprovam que no h correlao direta entre a conduta tica e o que rezam os cdigos de tica, considerando sua aplicao de forma isolada. E, consequentemente, no h embasamento terico para se armar que normas e regras ticas so sucientes para gerar conformidade de percepo moral do indivduo vis--vis a cultura
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tica organizacional (MATHEWS, 1987). Outros estudos demonstram que h conformidade da conduta tica individual a cdigos e programas de tica quando estes reetem de forma veemente a prpria cultura organizacional representada (MCCABE; TREVIO; BUTTERFIELD, 1996), o que corrobora o estudo epigrafado. Existem trs mecanismos de adeso ao cdigo de tica. O primeiro a submisso essa forma de aderncia a que segue o princpio do custo versus benefcio, ou seja, a pessoa precisa perceber que uma vez adotada determinada conduta sofrer punies. Ela est baseada na ameaa externa de penalidade. A tendncia tratar o cdigo de tica como uma ferramenta de represso. A segunda a identicao, em que a deciso ser motivada pelos valores internos da pessoa que foram formados desde sua infncia, pois a aderncia baseia-se no sentimento de estar com sua conscincia tranquila e busca a moralidade. Por m, a internalizao a forma de adeso que confere ao colaborador e aos stakeholders a reexo sobre a conduta tica sugerida, o que permite o entendimento que gera a compreenso e o comprometimento. Com exceo da identicao que se ampara nos valores intrnsecos do indivduo, as outras duas formas de adeso podem ser trabalhadas e desenvolvidas por compliance (MANZI, 2008). relevante que sua adeso seja feita de maneira formal e, de preferncia, periodicamente a m de evitar falhas operacionais ou a alegao de que este foi o problema. Se a organizao no estiver atenta ao contedo do seu cdigo de tica, ele pode tender a caminhar para o que chamou Nash (1993) de tcnica dos mandamentos, uma srie de o que no fazer sobre tpicos especcos, por exemplo: no ter conitos de interesses, no assediar moral e sexualmente, no manipular resultados, entre outros. Um dos riscos dessa tcnica que o cdigo, por mais detalhado que seja, ser limitado por seu pontualismo, o que no impedir que as pessoas encontrem as mais variadas formas de burlar aquelas regras sem que necessariamente as ram de maneira literal. Ainda, existe o risco de a organizao transmitir uma mensagem de que o cdigo de tica dissociado das suas prticas, gerando assim uma incoerncia em seu discurso, o que pode afetar a conabilidade de sua imagem. A conduta tica da organizao reexo da conduta de seus prossionais e no
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de uma norma fria. Seu contedo no pode afrontar a legislao local, mas no deve limitar-se a ela, mesmo porque algumas aes podem ser legais mesmo que imorais. Geralmente o cdigo de tica aborda questes sobre conitos de interesse, denncias, suborno, presentes advindos de relao comercial, segurana de informao, assdio moral ou sexual, entre outros. Aps analisar cerca de duzentos cdigos de tica corporativa reunidos pela Business Roundtable e de ter realizado algumas milhares de entrevistas com executivos e pesquisado artigos publicados na mdia, Nash (1993) chega a uma descrio geral da integridade nos negcios norteados por quatro valores bsicos: Honestidade Que consiste em transparncia nas aes da organizao e assertividade na comunicao de suas decises. Conabilidade expressada pela coerncia de seus discursos com suas aes, mesmo que implique a aplicao de punies para os infratores das normas estabelecidas. Justia a busca constante pelo equilbrio dos direitos de diversos grupos; essa equivalncia deve ser tal que precisa considerar seus fornecedores e prestadores de servio como parceiros de negcio. Pragmatismo So as contribuies concretas que visam perenidade da orga nizao. Atualmente esse valor poderia estar relacionado sustentabilidade.
2.3.3 Canal de denncia

Segundo pesquisa realizada pela Association of Certied Fraud Examiners, 46% das fraudes so detectadas por intermdio de canal de denncia, e 57,7% dessas denncias so originadas por funcionrios,
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mesmo considerando que menos de metade das organizaes possua uma ferramenta formal de reporte, o que podemos inferir que a fraude no aceita de forma passiva por aqueles que no a praticam, tentando inibi-la mesmo sem um canal apropriado para tal. Empresas que possuem esse instrumento observam 60% de reduo nos montantes de fraudes detectadas, principalmente devido identicao prematura das situaes (ACFE, 2008). A criao de canais de comunicao para os funcionrios e os stakeholders mostra-se como uma forte ferramenta de compliance, sendo relevante tanto para possibilitar a denncia de atos antiticos como para retirada de possveis dvidas sobre dilemas ticos, colaborando para o desenvolvimento e o fortalecimento do ambiente tico e para uma boa governana corporativa (KAYE, 1996). Principalmente quando o canal servir para reportar violaes, fundamental que a condencialidade e a conabilidade sejam reforadas e respeitadas, pois sem a primeira o denunciante no se sentir vontade para relatar o que sabe ou mesmo descona. Esse receio pode advir do medo de represlias ou de ter seu nome vinculado ao fato delatado. Por sua vez, a conabilidade se expressa quando o denunciante tem a cincia e percebe que os atos denunciados sero investigados, gerando assim a percepo de que a organizao efetivamente se preocupa e age para mitigar atos antiticos. relevante que a organizao possibilite o endereamento de questes ticas, tanto dvidas sobre dilemas ticos quanto casos de violao de normas, ao Comit de tica para trat-los de forma prtica (MANZI, 2008). O canal de denncia precisa ser efetivamente acessvel, customizado para o pblico a que se destina, em uma organizao em que seus funcionrios no possuem acessibilidade internet. Por exemplo, recomendvel a disponibilidade do canal por via telefnica tambm, ou mesmo considerar a possibilidade de caixa postal. A comunicao adequada da ferramenta de igual importncia, uma vez que sua correta divulgao viabiliza a operacionalizao, bem como a conscientizao e a orientao para a utilizao correta do canal, para que no seja confundida com uma ferramenta de reclamaes ou sugestes no tocante
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a assuntos que no interferem ao ambiente tico em si. A denio do escopo da ferramenta deve ser discutida em seu nascedouro, mesmo que sua execuo se d progressivamente, uma vez que o pblico externo organizao (fornecedores, clientes, sociedade, etc.) tambm deve ser considerado (FORMA, 2010). Ao implantar um canal de denncia, a organizao precisa estar preparada para lidar com o que Nietzsche (apud MORIN, 2004) chamou de moralina. Sem a inteno de simplicar sobremaneira seu conceito, moralina a forma de reduzir a moral e a tica a regras e a meios de julgar e subjugar o outro por meio de uma pseudomoralidade. Ela pode se dar pela moralina de indignao, a qual, sem qualquer preocupao com uma anlise neutra e racional, desqualica o outro, muitas vezes na forma de hipocrisia. Ainda h a moralina de reduo, que objetiva julgar o outro pelos seus maus atos e ideias imorais, classicando-o como inferior aos demais, ignorando seus atos bencos at aquele momento. Ela pode ainda se dar de forma inconsciente, pois no somos capazes de transmitir a histria, como se fosse texto xerocado. Entra em nossa cabea de modo interpretativo e hermenutico, no qual sempre aparece a condio de sujeito dotado de cultura e histria prprias (DEMO, 2002, p. 19). Assim, cabe organizao se precaver contra a possibilidade de fomentar a moralina em sua gesto na forma de denuncismos. Para isso, ela precisa desenvolver os agentes que lidaro com as denncias de tal maneira que no podero julgar qualquer sujeito sem a devida anlise, pautada na imparcialidade e no respeito humano. O uxo de reporte das denncias precisa ser planejado para que se minimize possveis conitos de interesse. O receptor de uma denncia no pode ser o alvo dela, pois se esse for o caso existir o risco de um tratamento no adequado ou, no mnimo, um enfraquecimento da credibilidade da ferramenta. Mesmo que o denunciado seja o principal executivo da organizao, caber ao Conselho de Administrao ou a outro gestor, como, por exemplo, o de recursos humanos ou auditoria, fazer a gesto da denncia. O processo de tratamento da denncia deve ser padronizado, considerando-se as seguintes etapas (FORMA, 2010):
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Coleta Como visto anteriormente, a ferramenta deve ser acessvel para todos os pblicos a que se destina, mas tambm deve ser ecaz, buscando obter o mximo de informaes sobre o objeto, os envolvimentos, a motivao, os possveis impactos dessa denncia. Anlise Quando em posse de tais informaes, cabe um trabalho analtico por especialistas no assunto, objetivando o entendimento dos fatos relatados, bem como possibilitando avanar para a prxima etapa. Classicao Neste momento, o analista busca qualicar a situao relatada e prioriz-la, de acordo com os impactos e a urgncia que uma ao de mitigao exige, recomendando assim a gesto do caso, e esse trabalho de inteligncia relevante para que no ocorra desperdcio de tempo e recurso em aes no relevantes, como, por exemplo, em casos de denuncismos. A partir da, algumas denncias sero alvo de apurao e investigao e outras no, mas so importantes a gesto e a resoluo dos incidentes relatados para que a ferramenta no seja considerada um embuste, sendo fundamental que os funcionrios e os stakeholders tenham a percepo de que o canal seguro, que funciona e d resultados, para que assim a ferramenta tenha seu papel no reforo da tica organizacional.
2.3.4 Programas de treinamento em tica

Como dito anteriormente, o comportamento tico sempre individual e, por sua vez, far e sofrer inuncia do ambiente em que estiver inserido. Quando se trata de cultura organizacional como forma de inuncia no comportamento tico individual, h de se considerar a localizao na qual esses indivduos esto inseridos, e esse ponto se faz mais relevante quando observamos organizaes que esto localizadas em diversos pases, ou ainda em um pas como o Brasil, cujo territrio tem dimenses continentais. Precisamos ainda considerar a regulao
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vigente no contexto a que a organizao est submetida, pois possvel notar signicantes mudanas de um setor para outro. Ainda, o estilo de liderana um fator relevante na inuncia da cultura tica organizacional (MANZI, 2008). Programas de treinamento e conscientizao tica so de extrema importncia, uma vez que, como visto anteriormente, a conscincia extremamente frgil (MORIN, 2003), e essa fragilidade reside na diculdade humana de combater a iluso que advm de processos psquicos de autocegueira, entre os quais o autoengano, pois o indivduo capaz de rejeitar o que lhe desagradvel e selecionar o que lhe satisfaz:
As diculdades do autoconhecimento e da autoanlise crtica correspondem diculdade da lucidez tica. A maior iluso tica crer que se obedece mais alta exigncia tica quando, na verdade, se est agindo pelo mal e pela mentira (MORIN, 2004, p. 55).
Uma das maneiras mais ecazes para a organizao disseminar a tica fazer com que a teoria e a prtica estejam estritamente ligadas. Desenvolvimento gerencial, orientao para novos stakeholders e educao tica devem estar sempre na pauta da rea de recursos humanos, com o apoio do Comit de tica. Programas de treinamento interativo, discusso e anlise de casos prossionais mais prximos da realidade do pblico contemplado com o treinamento demonstram melhores resultados, uma vez que simulam situaes do dia a dia do grupo e possibilitam sua vivncia de forma prtica e direta (NASH, 1993). Regras formais, com abordagem mais normativa, chamadas de compliance-based so mais comuns em organizaes tradicionais, hierrquicas e centralizadoras. Organizaes que adotam gesto mais participativa e moderna, que buscam a gesto do conhecimento como base de sua cultura, tendem a adotar formas mais focadas na conscientizao e na educao values-based com o intuito de reforar a tica e os valores individuais (HOIVIK, 2002). Immanuel Kant, em seus Textos seletos (VIER; FERNANDES, 1974), destaca que um indivduo, para se comprometer com determinado objetivo, precisa ser tratado como maior, pois apenas assim ele poder
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ter autonomia para reetir por si mesmo, e uma vez reetindo sobre as normas e as polticas da organizao, esse indivduo poder introjet-las de tal modo que as considerar como suas e consequentemente tender a respeit-las e segui-las. Mas se o indivduo for tratado como menor, essa reexo no ocorrer e ele no assumir tais normas como suas, o que exigir um monitoramento constante para que ele no as transgrida, mesmo porque no entender o sentido de sua existncia. As organizaes necessitam cada vez mais promulgar suas normas ticas, mas o principal aumentar o conhecimento dos padres ticos que elas esperam de seus funcionrios e stakeholders, o que retroalimentar a cultura tica, fazendo com que estes avancem para patamares mais elevados em seus comportamentos individuais, e, por consequncia, inuenciando na reputao das organizaes. As organizaes podem difundir tal conhecimento utilizando mecanismos ociais de compliance. Esses agentes de conformidade so prossionais de diversas reas da organizao que buscaro a intermediao entre essas reas e compliance, identicando riscos e vulnerabilidades de processos, sugerindo formas de mitig-los e reportando os casos de no conformidade. Eles devem ser treinados periodicamente para disseminar elevados padres ticos (MANZI, 2008). Entretanto, esse trabalho de conscientizao deve ser capaz de gerar um pensamento complexo que reconhea a autonomia da tica, no negligenciando o saber do dever. Isso implica considerar que a tica no solitria, mas sofre inuncia de diversas maneiras, inclusive da conscincia intelectual. A conscincia moral deve ser capaz de considerar o todo, gerando responsabilidade e solidariedade. Apenas assim ser ecaz quando se deparar com dilemas ticos, que, por sua vez, tendem a apresentar-se nas mais variadas formas e contextos (MORIN, 2004).
3 Metodologia
3.1 Descrio dos dados
Discutir compliance compreender a natureza e a dinmica da fraude e da corrupo nas organizaes. A conduta de acordo com a regra
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(compliance), ou corrupta, possui vrias causas e inuenciada pelas circunstncias. Tomando-a pela epistemologia complexa, considerando que nela cabe a incerteza e as contradies internas, no h expectativas quanto a um cdigo binrio bem/mal, justo/injusto, mas antes considera-se que
somente a moral que contempla o conito ou a incompatibilidade das suas exigncias, ou seja, uma moral inacabada, frgil como o ser humano, problemtica, em combate, em movimento como o prprio ser humano (MORIN, 2003, p. 59).
Mesmo considerando compliance um fenmeno complexo, o que obriga a pesquisa a abster-se da pretenso de conhecer todas as suas causas por ser dinmica no linear, caracterstica que lhe concede habilidade de mudana a cada momento que observado, ainda assim,
toda dinmica dinmica porque no se repete, mas, em toda dinmica que no se repete, h componentes repetitivos. A cincia tenta penetrar no fenmeno por essa porta, o que, por vezes, no lhe permite passar do umbral (DEMO, 2002, p. 27).
Uma das portas escolhidas neste trabalho foi o conceito da escala da fraude, na tentativa de adotar um modelo de aproximao de padres simplicados da dinmica da fraude (OTERO, 2000), segundo a qual o indivduo inuenciado pela sua percepo moral, presso situa cional e oportunidade vislumbrada para o cometimento (ALBRECHT; HOWE; ROMNEY, 1984). A metodologia proposta exploratria (COLLIS; HUSSEY, 2005) e utiliza anlise estatstica social e descritiva (BABBIE, 2003) de dados secundrios cedidos formalmente pela ICTS Global, empresa internacional de consultoria especializada na reduo de riscos ao patrimnio, reputao, informaes e vida, incluindo a preveno de fraudes e perdas. O banco de dados analisado de propriedade da ICTS Global (ICTS, 2010); na anlise, ser resguardada a condencialidade da identidade dos participantes e de suas respectivas organizaes.
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Apesar de ter cincia de que um fenmeno complexo no se desnuda apenas com mtodos quantitativos, razovel que se cerque de cuidados quantitativos para saber trat-lo melhor, desde que o faa com uso adequado, crtico e autocrtico, com o objetivo de enriquecer o procedimento qualitativo futuro. Isso porque toda dinmica passvel de decodicao quando suas regularidades so analisadas, mesmo sob limitaes, indicando suas quantidades. Ao adotar procedimentos quantitativos possvel fazer o esforo bem intencionado e aberto crtica de tentar fazer a realidade falar, ao observar o que os dados reetem, mesmo de forma limitada, o objeto analisado (DEMO, 2002). Morin (2004) adverte que age com arrogncia aquele que qualica como desonesto os que contradizem seus conceitos morais, como se fossem capazes de entrar na conscincia do outro. De certo, esses que assim agem brincam de semideuses e, em uma tentativa incua e desprovida de qualquer senso de justia, rotulam pessoas como se estivessem em condies de ser juzes da moral universal. Diante do exposto, percebe-se a necessidade de as organizaes buscarem meios para analisar no apenas a capacidade tcnica e intelectual dos seus candidatos, mas tambm a capacidade de discernimento e de resistncia a presses situacionais quando diante de dilemas ticos ao longo de suas atividades laborais (CGU, 2009). O banco de dados utilizado neste trabalho resultado da ferramenta de gesto denominada Anlise de Aderncia tica, que tem como objetivos identicar o nvel de compliance individual dos participantes com a cultura da organizao; mitigar vulnerabilidades que interram na manuteno de um ambiente tico; sugerir aprimoramentos s normas e aos procedimentos da empresa em relao a sua clareza para preveno de perdas e fraudes; reforar a mensagem corporativa da importncia da tica, levando a um aumento de inibio da m conduta. Esse processo aplicado para candidatos e funcionrios que ocupam posies sensveis em suas organizaes, sensibilidade essa que pode estar atrelada vulnerabilidade das atividades que seu cargo propicia ao lidar com informaes condenciais, bens, dinheiro, negociaes, entre outras. A participao no processo de carter voluntrio, tendo a opo de no responder a alguma questo ou interromper o processo a qualquer
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momento, e a cincia e a anuncia a esses termos so formalmente registradas por meio de sua assinatura antes do incio do processo (ICTS GLOBAL, 2010). A proposta da anlise no classicar o indivduo como um fraudador ou no fraudador, tendo em vista que um elevado risco no implica, necessariamente, maior ocorrncia de fraude, mas prope identicar potencial risco de sua ocorrncia quando observa o grau de no aderncia entre a viso individual e o que a organizao espera da conduta tica de seus funcionrios, aprimorando assim a capacidade de resistncia s fraudes (GORTA, 2006). Para realizao da Anlise de Aderncia tica foram utilizados trs instrumentos de coleta de dados: aplicao de questionrios, pesquisa documental e entrevista estruturada. Os questionrios promovem a reexo de temas ticos, tanto por questes opinativas quanto pelo posicionamento diante de dilemas ticos em que o participante se deparou ou pode se deparar em suas atividades prossionais. A pesquisa documental refere-se anlise de documentos originados de rgos e instituies ou pelo prprio participante que so importantes para complementar as informaes obtidas por outras tcnicas, seja por meio da conrmao de um fato ou do acrscimo de um dado novo para a pesquisa. Esse tipo de pesquisa foi utilizado para analisar informaes dos entrevistados, como o histrico prossional (GIL, 1991). A entrevista estruturada consiste em uma conversao com perguntas especcas com o objetivo de esclarecer a conduta ou as premissas do entrevistado, o que feito com perguntas abertas que proporcionam mais liberdade ao informante. Sua importncia est em descobrir os fatores que inuenciam ou determinam opinies, sentimentos e condutas, em um esforo de comparao da conduta de uma pessoa no presente e no passado para tentar predizer o futuro (ANDRADE, 2003). Entretanto, para que esse tipo de anlise alcance seus objetivos, necessria a observncia de princpios como condencialidade e transparncia. A primeira refere-se ao cuidado no tratamento das informaes apresentadas durante o programa, garantindo ao participante o sigilo das informaes por ele relatadas e claricando como, por quem e para
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quem elas sero tratadas. Para que a transparncia, segundo princpio do programa, tenha eccia, preciso haver autocrtica, tanto do condutor do programa quanto do participante. Para o condutor, a autocrtica precisa lev-lo ao reconhecimento de seus erros e fragilidades e, assim, modstia e humildade, no o permitindo ocupar uma posio ilusria de julgador. Para o participante, a autocrtica faz-se relevante como uma espcie de higiene existencial (MORIN, 2004, p. 96), revisitando e alimentando sua conscincia moral, possibilitando assim a exposio do seu verdadeiro conceito sobre dilemas ticos, e no os que julga ser o esperado pelo condutor do programa, pois s assim ser possvel avaliar suas avaliaes, julgar seus julgamentos e criticar suas crticas. Para interpretao dos dados foi utilizada a anlise de contedo, por ser mais adequada a essa realidade, porque rica em detalhes e tem o objetivo de investigar os fenmenos em toda a sua complexidade, permitindo investigar as representaes subjetivas, as construes sociais e os elementos de cultura que podem revelar os processos sociais e psicolgicos (ZANELLI, 2002). Aps a anlise de contedo, os entrevistadores compilam tais informaes em uma ferramenta de parametrizao das respostas dos participantes, o que permite minimizar a subjetividade da anlise, bem como proporciona a formao do banco de dados, como o analisado neste trabalho. Os indicadores analisados esto contidos no ndice de percepo moral do Programa de Anlise de Aderncia tica Empresarial (AAEE) da ICTS Global, que tem por objetivo entender a viso do indivduo ante hipteses de conitos ticos e seu grau de compliance com a conduta esperada pela organizao. Esses indicadores esto explicados no Quadro 1 e resultam de 140 questes realizadas por meio de questionrios e entrevistas individuais, em ambiente organizacional, seguindo uma escala de 1 baixo, 2 mdio e 3 alto potencial de risco de no conformidade organizacional (compliance), conforme observamos exemplos de questes no Quadro 2. Objetivando maior associao com a teoria da escala da fraude exposta neste trabalho, considera-se que as respostas classicadas como baixo risco de no compliance (escala 1) so aquelas embasadas na percepo moral do indivduo, que tende a agir sob princpios, denominadas como respostas embasadas em princpios.
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As respostas graduadas como mdio (escala 2) e/ou alto (escala 3) risco de no compliance so denominadas de situacional, pois diante de dilemas ticos os prossionais indicaram em suas respostas que suas aes estaro vinculadas s necessidades ou presso situacional a que estiverem expostos. Uma das premissas que o Programa de Anlise de Aderncia tica Empresarial (AAEE) da ICTS Global possui convidar a participar desse programa apenas prossionais que ocupam (no caso de funcionrios) ou que iro ocupar (no caso de candidatos) cargos de alta sensibilidade em relao s atividades que exerce. Assim, o elemento oportunidade j est inserido no prprio contexto de suas responsabilidades, uma vez que s participam do Programa prossionais que ocupam posies de conana na organizao. Quadro 1. Indicadores estudados e seus signicados do banco de dados AAEE
Indicador Denncia Erros Convvio Culpa Informaes Atalhos Furto Suborno Presentes Enunciado Grau de probabilidade de hesitar em denunciar ato antitico ocorrido na organizao Grau de probabilidade de encobrir erros de colegas de trabalho que geraram ou poderiam gerar prejuzos para a organizao Grau de probabilidade em conviver com pessoas antiticas no local de trabalho Grau de probabilidade de culpar outros colegas de trabalho por um erro que cometeu Grau de probabilidade de revelar informaes condenciais para quem no devido Grau de probabilidade de tomar atalhos antiticos para benefcio prprio (manipulao de resultados ou pagamento de suborno) Grau de probabilidade de furtar bens de alto valor em seu local de trabalho Grau de probabilidade de aceitar suborno em seu local de trabalho Grau de probabilidade em aceitar presentes de valor considervel advindo de stakeholders
Fonte: Banco de dados AAEE. ICTS Global Ltda. (2009)
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Quadro 2. Exemplos de questes dos indicadores estudados do banco de dados AAEE

Indicador Denncia Erros Convvio Culpa Informaes Atalhos Furto Suborno Presentes Exemplos de questo Se soubesse de algo que estivesse acontecendo na empresa de antitico, o que faria? Voc encobriria erros de colegas de trabalho? Voc acha que aconselhvel contratar um prossional altamente qualicado se ele no for convel? Voc culparia outra pessoa por um erro que voc cometeu, caso voc tivesse correndo risco de demisso? O que voc faria se seu novo empregador pedisse informaes condenciais e estratgicas da sua ltima empresa? Se voc estivesse amparado por um superior voc manipularia um resultado para melhorar a imagem de sua rea de trabalho? Voc acha que, em certas ocasies, admissvel para um funcionrio roubar de seu empregador? O que voc faria se algum lhe oferecesse um suborno? Qual valor faria voc pensar em aceitar um suborno? Voc acha que um funcionrio que aceitou de presente uma mercadoria ou equipamento de um fornecedor deveria ser punido?
Fonte: Banco de dados AAEE. ICTS Global Ltda. (2009)
3.2 Procedimentos metodolgicos

3.2.1 Etapa 1: anlise dos indicadores do banco de dados AAEE
A primeira etapa da pesquisa analisa a amostra no probabilstica por convenincia, realizada entre os anos de 2004 e 2008, com funcionrios e candidatos de 74 empresas privadas situadas no Brasil. Realizando o teste de normalidade de Anderson-Darling, considerando o nvel de conana de 95%, margem de erro de 1,71% para mais ou menos e trabalhando com uma proporo de 0,005, uma vez que a verdadeira proporo (p) desconhecida, o nmero nal de indivduos pesquisados totalizou 7.574. O software estatstico utilizado para realizao de tais anlises foi o Minitab 2006.
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Conforme a Tabela 1, a demograa dos pesquisados est concentrada no segmento varejista (47,2%), e nessa amostra todas as organizaes pesquisadas so do ramo supermercadista. Os participantes esto concentrados na faixa salarial entre R$ 1.001,00 e R$ 7.000,00 (66,3%). A maioria dos respondentes so funcionrios (62,9%), mais da metade deles (54,7%) est h mais de um ano na organizao. A maioria (69,2%) dos respondentes do sexo masculino; todos so maiores de 18 anos de idade; quase metade (48,3%) possui entre 25 e 34 anos de idade; 43,5% so graduados (escolaridade de 3 grau completo e/ou ps-graduao). Em virtude de a grande concentrao dos participantes estar na Regio Sudeste do pas (77,4%), separamos os Estados de So Paulo e Rio de Janeiro da Regio Sudeste. Desconsideramos os estados nos quais foram aplicados menos que cinco processos de pesquisa. Destacamos que h grande concentrao de respondentes com nvel de deciso estratgica e ttica (totalizando 68%). Tabela 1. Compilao da demograa dos pesquisados
VARIVEL DESCRIO Atacado e varejo Construo e Indstria Servios e holdings nanceiras Logstica e Transporte Telecomunicaes e informaes Candidato Funcionrio Candidato menos de 1 ano 1 a 5 anos acima de 5 anos Masculino Feminino 18<24 25<34 35<44 45<54 >55 Jovem (menor <34 anos) Adulto (maior >34 anos) DISTRIBUIO (%) 47.2% 8.5% 23.3% 14.1% 6.9% 37.1% 62.9% 37.1% 8.2% 19.9% 34.8% 69.2% 30.8% 9.2% 48.3% 29.5% 10.6% 2.3% 55.5% 44.5%
SEGMENTO
PBLICO
TEMPO DE EMPRESA
SEXO
FAIXA ETRIA
IDADE
206
Tabela 1. Compilao da demograa dos pesquisados

VARIVEL DESCRIO
1 Grau incompleto 1 Grau completo 2 Grau incompleto 2 Grau completo ESCOLARIDADE 3 Grau incompleto 3 Grau completo Ps-graduao Mestrado Doutorado INSTRUO No graduado* Graduado** at R$ 1.000 de R$ 1.001 a R$ 3.000 FAIXA SALARIAL de R$ 3.001 a R$ 7.000 de R$ 7.001 a R$ 15.000 acima de R$15.001 So Paulo Rio de Janeiro LOCAL DE RESIDNCIA Centro-oeste/ Sudeste Norte/Nordeste Sul Operacional HIERARQUIA Ttico Estratgico
*No graduado: 1o., 2o.graus e 3o. Grau incompleto **Graduado: 3o. Grau completo e psgraduao Fonte: Dados da pesquisa
DISTRIBUIO (%)
2.6% 0.4% 18.8% 1.7% 32.9% 18.2% 22.5% 2.7% 0.2% 56.5% 43.5% 9.4% 35.2% 31.1% 18.3% 6.0% 57.8% 19.6% 9.2% 7.1% 6.3% 32.0% 45.0% 23.0%
Nesta etapa da pesquisa, prope-se quanticar a tendncia das decises ticas dos prossionais quando expostos a dilemas ticos, sem levar em considerao seu perl. Busca-se ainda analisar as relaes dos indicadores entre si. Para tal, prope-se uma primeira anlise entre candidatos e funcionrios, avanando na anlise de tempo de empresa destes ltimos com o intuito de entender o grau de inuncia da cultura organizacional na viso individual, sendo adotado o critrio de cinco anos para ns comparativos.
207
Considerando que em uma pesquisa de opinio possa existir omisso ou dissimulao da real percepo dos pesquisados por diversos motivos, a hipocrisia, uma vez que a pesquisa trata de aspectos ticos, deve ser considerada (LAMMERS; GALINSKY, 2009). O banco de dados analisado considera o fenmeno da hipocrisia algo verossmil, gerando assim o ndice de transparncia dos pesquisados, por sua vez fomentado por indicadores gerados por anlise do discurso dos entrevistados, por intermdio de entrevistadores treinados e certicados em tcnicas de entrevistas exploratrias.
3.2.2 Etapa 2: anlise de ferramentas de compliance

A etapa 2 compreende a explorao dos dados sob o prisma da inuncia das ferramentas de compliance: cdigo de conduta e canal de denncia, bem como sua forma integrada, nos indicadores de percepo dos indivduos nas organizaes. Realiza-se uma anlise comparativa entre as vises de funcionrios que, ao responder a pesquisa, estavam trabalhando em empresas com as ferramentas de compliance epigrafadas, destacando-se que no houve pesquisados que trabalharam em empresa com canal de denncia que no possusse cdigo de conduta. Nesta etapa, apresentamos os dados de processos realizados com funcionrios, totalizando N = 4.765, em que mais da metade deles (53,9%) esto h mais de cinco anos na organizao; a demograa continua concentrada na faixa salarial entre R$ 1.001,00 e R$ 7.000,00 (66,2%); a maioria (70,6%) dos respondentes do sexo masculino; todos so maiores de 18 anos de idade; mais da metade (55,7%) possui entre 25 e 34 anos de idade. H menor percentual de graduados (escolaridade de 3 grau completo e/ou ps-graduao), representando 44,6%. Da mesma forma que a amostragem geral, a grande concentrao dos participantes est na Regio Sudeste do pas. Destacamos que h ainda maior concentrao de respondentes com nvel de deciso ttica (totalizando 46,5%). Para analisar as ferramentas de compliance, 1.317 pesquisas foram descartadas por problemas de preenchimento, restando 3.448.
208
3.3 Anlise e discusso dos dados

3.3.1 Etapa 1: Anlise dos indicadores do banco de dados AAEE
3.3.1.1 Anlise dos indicadores de percepo moral Analisando a Tabela 2, destacam-se alguns pontos que podem suscitar pesquisas futuras para tentar ampliar o entendimento desses fenmenos. Chama a ateno o fato de os prossionais tolerarem menos o convvio de atos corruptos que efetivamente tendam a denunciar, o que leva inferio de que existe um afastamento da responsabilidade de inuenciar o ambiente em seus aspectos ticos. Assim, as organizaes passam a possuir espao para melhorar a conscientizao dos seus membros quanto tica, incutindo a ideia de que esse papel no exclusivo dela, mas de todos os que transitam em seu meio. Necessitam, para isso, criar mecanismos que facilitem a denncia para que haja uma maior inibio desses atos. Observando o Grco 1, percebe-se que a exibilidade para recebimento de suborno e de presentes tem suas mdias muito prximas, o que induz a depreender que a organizao necessita tornar claro o que permitido ou no nas relaes entre funcionrios e stakeholders, do contrrio, h risco maior de ocorrncia de atos fraudulentos. Percebemos ainda que o potencial para atalhos antiticos para atingir objetivos pessoais um dos principais riscos. Dessa anlise, faz-se necessria a reexo do quanto a organizao pode minimizar a situao ao rever sua mensagem corporativa no tocante s metas estipuladas e forma de cobrana e de acompanhamento. organizao cabe a constante anlise do custo-benefcio de suas aes, no s visando ao lucro, mas garantindo a perenidade, que, por sua vez, est associada aos valores e aos comportamentos individuais.
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Tabela 2. Sumrio dos indicadores e dos ndices analisados

Indicador Denncia Erros Convvio Culpa Informaes Pot. atalhos Furto Suborno Presentes ndice Percepo moral Transparncia
Fonte: Dados da pesquisa
Mdia 1,7316 1,7371 1,6026 1,0956 1,2421 1,414 1,1215 1,3876 1,3548 1,618 1,4438
Desvio-padro 0,740 0,733 0,741 0,332 0,455 0,621 0,370 0,370 0,583 0,615 0,585
Intervalo de conana (95%) 1,715 1,721 1,586 1,088 1,232 1,400 1,113 1,375 1,342 1,604 1,431 1,748 1,754 1,619 1,103 1,252 1,428 1,130 1,400 1,368 1,632 1,457
Grco 1. Radar anlise comparativa entre os indicadores de percepo moral utilizando os valores de mdia
1.7316 Denncia 1.8 1.6 1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0
1.3548 Presentes
1.7371 Erros
1.3876 Suborno
1.6026 Convvio
1.1215 Furto
1.0956 Culpa
1.414 Pot. atalhos

1.2421 Informaes
210
3.3.1.2 Anlise dos ndices de percepo moral e transparncia O ndice de percepo moral corresponde a uma combinao dos indicadores, apresentados neste trabalho. Nesse ndice, contempla-se o grau de exibilidade tica que o prossional tende a ter em determinados dilemas morais em relao a suas atividades prossionais. Os dados demonstraram que 55% dos pesquisados, quando expostos a tais conitos ticos, tendem a agir sob as presses momentneas, em vez de agir sob princpios morais. Em outras palavras, mais que a metade dos prossionais pode ceder ao carter situacional em detrimento dos seus valores, e alguns valores so mais negociveis que outros. A pesquisa ainda apontou que cerca de 40% dos pesquisados no foram totalmente transparentes em seus relatos, e a Tabela 3 aponta que 15,7% destes so os respondentes que apresentaram respostas baseadas em princpios e no no carter situacional, o que pode representar o efeito do fenmeno da hipocrisia nesta pesquisa. Tabela 3. Teste Chi-square dos ndices percepo moral e transparncia
Percepo moral Baixo Mdio Alto Total
Transparncia Baixo 29,63% 27,34% 3,43% 60,40% Mdio 14,79% 17,57% 2,46% 34,82% Alto 0,91% 2,63% 1,24% 4,78% Total 45,33% 47,54% 7,13% 100%
Chi-Sq = 281,389; DF = 4; P-Value = 0,000
Analogamente ao conceito de corrupo de Heidenheimer (1970) e considerando-se 15,7% de hipocrisia nos relatos dos respondentes que dizem agir sob princpios, pode-se armar que os indicadores denncia, erros e convvio representam mais da metade da amostra. Assim, infere-se que se trata da corrupo branca, pois a maioria tende a agir contra as normas, mesmo elas no sendo explcitas. Nos indicadores atalhos, suborno e presentes, houve um equilbrio entre os participantes, o que possibilita a classicao como corrupo cinza, uma vez que no h
211
clareza do que se espera quando se depararem com esses dilemas ticos. Por m, os indicadores culpa, furto e informaes sero relacionados corrupo preta, por existir uma compreenso da maioria de que tais aes so corruptas. 3.3.1.3 A nlise comparativa entre candidatos e funcionrios e os indicadores de percepo moral Observa-se que na Tabela 4 os resultados indicam que, em todos os indicadores, as percepes morais dos candidatos possuem maior exibilidade que as dos funcionrios, e o valor p aponta para o fato de que essa diferena muito signicativa (nvel 5%), sendo as maiores dessa pesquisa. No Grco 2, os indicadores erros, presentes, suborno e convvio denotam maior diferena. Pode-se, com isso, inferir que a organizao inuencia na percepo moral do indivduo positivamente, principalmente nos indicadores de corrupo cinza. Tabela 4. Anlise comparativa entre candidatos e funcionrios e os indicadores de percepo moral
INDICADOR Denncia Erros Convvio Culpa Informaes Atalhos Furto Suborno Presentes
***p<0.01. **p<0.05. *p<0.10. Fonte: Dados da pesquisa
Candidato 1,764 1,844 1,675 1,118 1,261 1,470 1,133 1,445 1,417
Funcionrio 1,713 1,674 1,560 1,083 1,231 1,381 1,115 1,354 1,318
T-value 8,55 97,02 43,27 20,09 7,34 35,81 4,19 46,24 50,39
P-value 0,003*** 0,000*** 0,000*** 0,000*** 0,007*** 0,000*** 0,041 ** 0,000*** 0,000***
212
Grco 2. Radar comparativo entre candidato e funcionrio com relao aos indicadores de percepo moral utilizando os valores de t signicativos (quanto maior, maior a diferena)
Denncia
100.00 90.00
Presentes
80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00
Erros
Suborno
20.00 10.00 0.00
Convvio
Furto
Culpa
Atalhos
Informaes
Diante de tal anlise, com o intuito de vericar a possibilidade de hipocrisia dos funcionrios em suas respostas, prope-se a anlise do ndice de transparncia dessas variveis, e na Tabela 5 houve indcio de diferena signicativa, p = 0,022, mas candidatos tendem a ser menos transparentes, o que no parece consistente com a hiptese aqui apresentada. Tabela 5. Anlise comparativa entre candidatos e funcionrios e o ndice de transparncia
INDICADOR Transparncia
**p<0.05. Fonte: Dados da pesquisa
Candidato 1,464
Funcionrio 1,432
T-value 5,28
P-value 0,022**
213
3.3.1.4 A nlise da varivel tempo de organizao e os indicadores de percepo moral Na Tabela 6, a anlise dos indicadores aponta que cinco deles possuem diferenas signicativas quando comparados pelo tempo nas respectivas organizaes, e quatro deles (denncia, convvio, furto e presentes) denotam ser melhores quanto maior o tempo, e o indicador das informaes mostrou o contrrio, ou seja, os respondentes com maior tempo de organizao apresentaram piores percepes nesse tocante, conforme destacado no Grco 3. Tabela 6. Anlise comparativa da varivel tempo de organizao e os indicadores de percepo moral
<5 anos 1,734 1,671 1,580 1,082 1,213 1,366 1,137 1,362 1,347
>5 anos 1,694 1,676 1,543 1,083 1,247 1,394 1,096 1,348 1,294
T-value 3,57 0,06 3,06 0,00 6,56 2,63 15,55 0,78 10,78
P-value 0,059* 0,813 0,080* 0,973 0,010** 0,105 0,000*** 0,376 0,001***
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Grco 3. Radar comparativo da varivel tempo de organizao e os indicadores de percepo moral utilizando os valores de t signicativos (quanto maior, maior a diferena)
Denncia
16.00
Presentes
14.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00
Erros
Suborno
Convvio
Furto
Culpa
Atalhos
Informaes
3.3.2 Etapa 2: anlise de ferramentas de compliance

3.3.2.1 A nlise da varivel cdigo de conduta e os indicadores de percepo moral A distribuio dos participantes que trabalhavam em organizaes com cdigo de conduta e nas sem esse cdigo apresentou que 74% deles, no momento da pesquisa, tinham conhecimento das normas ticas da empresa nas quais estavam inseridos. Na Tabela 7, observa-se que, exceo feita aos indicadores convvio e suborno, todos demonstraram diferenas signicativas, e os pesquisados com cdigo de conduta tendem a possuir melhor percepo quanto ao furto e aos presentes, tendo o indicador furto diferena destoante para mais, necessitando-se inclusive retir-lo do Grco 4 para possibilitar a representao grca.
215
Tabela 7. Anlise comparativa da varivel cdigo de conduta e os indicadores de percepo moral

COM 1,737 1,766 1,591 1,091 1,254 1,436 1,100 1,371 1,330
SEM 1,688 1,684 1,630 1,061 1,219 1,351 1,201 1,397 1,376
T-value 2,79 8,10 1,79 6,25 3,77 12,17 48,23 1,41 4,13
P-value 0,095* 0,004** 0,181 0,012** 0,052* 0,000*** 0,000*** 0,235 0,042**
Grco 4. Radar comparativo da varivel cdigo de conduta e os indicadores de percepo moral utilizando os valores de t signicativos (quanto maior, maior a diferena). Destaca-se que o indicador furto foi retirado do grco por ocasio de seu alto valor
14.00 12.00
Denncia
Presentes
10.00 8.00 6.00 4.00 2.00
Erros
Suborno
0.00
Convvio
Atalhos
Culpa
Informaes
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3.3.2.2 A nlise da varivel canal de denncia e os indicadores de percepo moral Os respondentes que trabalhavam em organizaes com canal de denncia no momento da pesquisa representavam 56% da amostra de funcionrios, e todas as organizaes que possuam esse instrumento de compliance tambm constituram seu cdigo de conduta. Na Tabela 8, observa-se que os indicadores furto e presentes, conforme o valor p, indicam que essa diferena signicativa (nvel 5%) mesmo em comparao com os demais indicadores apresentados nesta pesquisa. Deve-se destacar que os respondentes que no esto inseridos em organizaes com essa ferramenta apresentam maior exibilidade nesses dilemas. Tabela 8. Anlise comparativa da varivel canal de denncia e os indicadores de percepo moral
COM 1,721 1,763 1,589 1,089 1,254 1,430 1,107 1,370 1,324
SEM 1,729 1,722 1,616 1,076 1,233 1,393 1,151 1,388 1,365
T-value 0,09 2,53 1,03 1,50 1,82 3,02 11,39 0,96 4,29
P-value 0,765 0,112 0,310 0,220 0,178 0,082* 0,001*** 0,327 0,038**
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Grco 5. Radar comparativo da varivel canal de denncia e os indicadores de percepo moral utilizando os valores de t signicativos (quanto maior, maior a diferena). Destaca-se que o indicador furto foi retirado do grco em virtude de seu alto valor
4.50 4.00
Denncia
Presentes
3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50
Erros
Suborno
0.00
Convvio
Atalhos
Culpa
Informaes
3.3.2.3 A nlise da varivel compliance integrada e os indicadores de percepo moral Dos entrevistados, 22,68% ainda estavam em empresas que tinham ferramentas de compliance integradas, ou seja, cdigo de conduta e canal de denncia. Os indicadores erros, informaes, culpa e atalhos, conforme a Tabela 9, apresentam maior tendncia de ocorrncia nas relaes de funcionrios que possuem essas ferramentas, destacando o indicador atalhos como o de maior relevncia (valor t = 10,12). Para os indicadores furto e presentes, os resultados apontam maior exibilidade nos prossionais que no possuem essas ferramentas de compliance analisadas em conjunto.
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Tabela 9. Anlise comparativa da varivel compliance integrada e os indicadores de percepo moral

COM 1,721 1,763 1,589 1,089 1,254 1,430 1,107 1,370 1,324
SEM 1,688 1,684 1,630 1,061 1,219 1,351 1,201 1,397 1,376
T-value 1,18 6,87 1,77 5,20 3,57 10,12 35,93 1,47 5,05
P-value 0,278 0,009*** 0,184 0,023** 0,059* 0,001*** 0,000*** 0,225 0,025**
Grco 6. Radar comparativo da varivel compliance integrado e os indicadores de percepo moral utilizando os valores de t signicativos (quanto maior, maior a diferena). Destaca-se que o indicador furto foi retirado do grco em virtude de seu alto valor
Denncia 12.00 10.00 Presentes 8.00 6.00 4.00 2.00 Suborno 0.00 Convvio Erros
Atalhos
Culpa
Informaes
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A anlise da Tabela de contingncia (10) mostra uma decomposio da inrcia (X2/n). Do total da inrcia da matriz de dados, 95,06% contabilizada no primeiro componente; 4,94%, no segundo componente. Tabela 10. Anlise de correspondncia simples da varivel compliance integrada e os indicadores de percepo moral
Axis 1 2 Inertia Proportion Cumulative 0.0005 0.0000 0.9506 0.0494 0.9506 1.0000 Histogram ****************************** *
Total: 0.0005
Grco 7. Symmetric plot anlise de correspondncia simples da varivel compliance integrada e os indicadores de percepo moral
Symmetric Plot
0.03 0.02 0.01
Component 2
pre S COMPL fur con sb den CODIGO
0.00 -0.01 -0.02 -0.03 -0.04 -0.05 -0.06
enc cul ata inf COMPL
-0.06 -0.05 -0.04 -0.03 -0.02 -0.01
Component 1
0.00
0.01
0.02
0.03
No Grco 7, observa-se que a varivel sem compliance est prxima dos indicadores furto, suborno, presentes e convvio. A varivel compliance est prxima dos indicadores informaes, culpa, erros e atalhos. Por m, a varivel cdigo tem proximidade com o indicador denncia.
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4 Resultados e concluses
No obstante os impactos econmicos, o estudo da fraude e da corrupo justica-se por si, uma vez que perpassa pela tica, que, por sua vez, primazia para a sobrevivncia humana, pois o indivduo sabe que sua vida fora do grupo seria pior, e conviver em grupo supe o respeito a determinadas regras, e a desqualicao da tica pode ameaar a existncia do grupo (ESPINOZA apud DAMSIO, 2003). Assim, conviver com pessoas sem tica pode ser indesejvel ou at mesmo perigoso, e em organizaes sua existncia traz consequncias nanceiras, mesmo que de forma indireta, como no caso de danos imagem. Assim, o problema adquire importncia crescente, e as organizaes precisam encontrar formas de mitig-lo. Apesar de no haver consenso sobre as denies de fraude, na sua base est a percepo do signicado do gesto, a compreenso do indivduo de que est, ou no, agindo de acordo com regras explcitas ou implcitas. Assim, uma das primeiras aes para a preveno de atos fraudulentos em organizaes a busca por compliance; em outras palavras, deixar claro o que se espera dos indivduos em uma organizao pode facilitar uma maior aderncia entre suas vises e, consequentemente, seus atos. Nas organizaes, h situaes nas quais o indivduo tem diculdade para reconhecer os limites entre certo e errado, como, por exemplo, suborno, recebimento de presentes e uso de atalhos discutveis so potencialmente legitimados por cerca de metade dos entrevistados, dependendo da situao em que ocorra. No o caso de qualicar os percentuais como baixos ou altos, mas compreender que aes adequadas de controle e incentivo podem reduzir o problema diminuindo a zona cinzenta dessas percepes, fazendo aluso ao conceito de corrupo cinza. H outros indicadores que, conforme apontado nesta pesquisa, denotam uma deliberada aceitao (corrupo branca) da maioria dos respondentes em conviver com pessoas desonestas, no denunciar atos corruptos ou erros de colegas. Abre-se, portanto, campo para as organizaes intensicarem aes de esclarecimento e estruturas corretas
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de denncias quando est em pauta no a gloricao da cultura da delao, mas ampliar o padro tico coletivo. Para considervel parte dos pesquisados deste trabalho, frequentar ambientes promotores de fraudes no avaliado como potencialmente pernicioso, talvez por no vislumbrarem as implicaes dessas fraudes em sua vida, mas apenas nas organizaes. Culpar outro colega por erro cometido, revelar informaes condenciais para quem no devido e furtar so aes repudiadas pela maioria dos participantes. Essas atitudes so consideradas corrupo preta, no pelas suas possveis consequncias, uma vez que aceitar um suborno tende a trazer maiores prejuzos organizao que imputar a outrem um erro, mas em virtude do fato de que essas aes so consideradas de forma mais evidente um ato execrvel. A cor da corrupo ou da fraude pode sofrer variaes de tonalidade ou mesmo de estado por causa da inuncia do meio em que seus detentores esto. Em outras palavras, as organizaes podem inuenciar na percepo tica dos seus indivduos, e tal concluso reforada quando se comparam as percepes dos participantes que ainda no faziam parte das organizaes pesquisadas, ou seja, os candidatos com os funcionrios. Em todos os indicadores analisados, houve diferena signicativa entre eles, e os candidatos possuem vises ticas mais exveis que os j internalizados nas organizaes, e ainda reforando essa tese: quanto mais tempo na organizao, maior a tendncia do indivduo de agir em conformidade com os princpios quando se deparar com dilemas ticos. Se a percepo moral passvel de inuncia e se as organizaes podem levar o indivduo a uma reexo tica mais apurada, torna-se relevante identicar as sensibilidades dos pers dos seus integrantes. Ferramentas de compliance contribuem para o enfrentamento da fraude. Da a importncia de as organizaes investirem em um programa complexo de gesto da tica, que deve compreender aes como a elaborao de cdigo de conduta: ferramenta que abrange alm de normas e diretrizes sobre valores ticos que devem ser seguidos os comportamentos que a empresa espera de seus funcionrios em situaes especcas; a poltica de comunicao permanente, pois
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importante que a organizao adote, para seus colaboradores, medidas educativas quanto aos valores ticos expressados no cdigo de conduta, com o intuito de aproximar o grau de aderncia desses valores com os de seus funcionrios; o estabelecimento de um sistema de recrutamento centrado na tica a atrao, a seleo e a reteno de funcionrios que compactuam com os valores ticos que a organizao adota so de fundamental relevncia, uma vez que a no aderncia a tais valores pode facilitar a adoo de comportamentos sem compromisso com a tica, em que os agentes passam a agir em consonncia com seus interesses pessoais em detrimento dos interesses da organizao; a instituio do Comit de tica, pois se recomenda que as organizaes o constituam, com responsabilidade educativa e de monitoramento. Quanto responsabilidade educativa, j foi abordada nos itens anteriores, mas, no que diz respeito ao monitoramento, observa-se uma correlao com a instituio de sistemas de controle interno, cujo objetivo reduzir as possveis vulnerabilidades existentes nos processos da organizao e, com isso, mitigar riscos existentes. Esses sistemas, portanto, devem buscar aes que previnam atos de corrupo (CGU, 2009). Pode-se observar, nos limites deste trabalho, que a existncia de um cdigo de conduta sem o acompanhamento de um canal de denncia tende a inibir a denncia de atos antiticos de colegas de trabalho, o que no ocorre quando se aplica um programa de compliance integrando essas duas ferramentas, mesmo quando permanece a tendncia de encobrir erros dos seus parceiros de trabalho. Por sua vez, os participantes que trabalham em organizaes que no tm qualquer tipo de ferramenta de compliance demonstram maior tolerncia para conviver com pessoas desonestas, sendo possvel inferir que comportamentos individuais pautados por princpios ticos so fundamentais, mas podem no resistir a sistemas e valores gerais propiciadores de fraude e corrupo; ou seja, ferramentas de compliance no estancam a problemtica da fraude, mas sua inexistncia fortalece esse fenmeno. De acordo com a pesquisa (bibliogrca e no banco de dados da ICTS Global), a fragilidade dos princpios ticos est na raiz da fraude. Entretanto, o contexto (ou presso situacional) e a oportunidade
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combinam-se na produo de atos corruptos ou em conformidade tica. Este trabalho limitou-se a analisar, embora no de forma exaustiva, diversas nuanas da percepo moral dos indivduos em organizaes brasileiras, deixando uma gama de indagaes e pistas para novas pesquisas sobre a correlao entre as variveis estudadas, alm de espao para avanar no entendimento das presses situacionais que podem induzir o indivduo a atos fraudulentos e a oportunidades de fraude geradas pela atividade exercida e/ou posio ocupada na organizao. Desse modo, espera-se que este estudo tenha contribudo para o avano da reexo sobre a fraude nas organizaes.
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Acesso informao pblica no Brasil: um estudo sobre a convergncia e a harmonia existentes entre os principais instrumentos de transparncia e de controle social
Diego Prandino Alves*
Resumo: Este trabalho analisa a convergncia e a harmonia existentes entre os seguintes instrumentos de transparncia pblica adotados no Brasil: o Portal da Transparncia, o Portal Siga Brasil, os relatrios de gesto anuais publicados pelas entidades governamentais e o Relatrio sobre as Contas de Governo, emitido pelo Tribunal de Contas da Unio. Para tal anlise, coletaram-se, com base nesses instrumentos, dados sobre a arrecadao de receitas de multas efetuada por 15 entes pblicos no ano de 2009. Comparando-se esses dados, foi possvel analisar se uma mesma informao, quando consultada em diferentes fontes, apresentava o mesmo valor ou contedo. Os resultados do estudo mostraram que, embora esforos tenham sido feitos no sentido de promover a transparncia pblica, a falta de harmonia entre os diversos instrumentos governamentais de prestao de contas uma realidade: as fontes de informao podem no concordar entre si, ou seja, uma mesma informao pode assumir valores ou contedos dspares
* Especialista em Finanas Pblicas pela Escola de Administrao Fazendria (ESAF) e Analista do Banco Central do Brasil.
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quando consultada em duas ou mais fontes. Vericou-se tambm a existncia de um trade-off entre completude das informaes e facilidade de acesso. A soluo apontada a prestao de contas pelos gestores de forma especializada, especicamente direcionada aos diferentes segmentos da sociedade, na medida de suas necessidades de informao o que, no entanto, no signica oferecer informao incompleta ou sem uma anlise cuidadosa de consistncia. No o cidado quem deve esforar-se para traduzir e entender a informao pblica, o governo quem deve procurar pelo cidado para justicar-se e para oferecer a informao na medida de suas necessidades. Palavras-chave: Transparncia. Controle social. Preveno da corrupo.
1 Introduo
possvel apontar, nas ltimas duas dcadas, uma srie de avanos na gesto pblica brasileira. Durante esse perodo de amadurecimento, muitas medidas foram tomadas com o objetivo de promover a ecincia administrativa, a transparncia na gesto pblica, o controle social e a responsabilizao dos gestores pblicos. Entre os diversos instrumentos importantes de transparncia e de prestao de contas concebidos, trs podem ser considerados verdadeiros marcos na histria da Administrao Pblica brasileira: a Lei n. 9.755, de 16 de dezembro de 1998, que criou na internet o Portal Contas Pblicas;1 a Lei Complementar n. 101 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) , de 4 de maio de 2000, que estabeleceu normas para a gesto scal responsvel; e o Decreto n. 5.482, de 30 de junho de 2005, que criou na internet o Portal da Transparncia.2 Como no exerccio da transparncia essencial que os diversos segmentos da sociedade sejam alcanados pela informao pblica na medida de suas necessidades, outros instrumentos no menos importantes que os retromencionados foram criados e colocados disposio do cidado na internet, como o Portal Siga Brasil3 e os relatrios de gesto anuais.
1 <http://www.contaspublicas.gov.br/>. Acesso em: 24/10/2010. 2 <http://www.portadatransparencia.gov.br/>. Acesso em: 24/10/2010. 3 <http://www.sigabrasil.gov.br/>. Acesso em: 30/06/2011.
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Entretanto, no basta que a informao esteja disponvel. Esta, como instrumento de tomada de deciso ou, no contexto deste estudo, como instrumento de accountability , deve ser pblica, tempestiva, detalhada e precisa. De outra forma, restar prejudicado qualquer esforo que objetive a promoo da transparncia. Nas palavras de Cavalcante:
Publicidade e clareza so elementos bsicos na formao do conceito de transparncia. Note-se que, mesmo que amplamente divulgada, a informao no ser transparente se incompreensvel ao grande pblico. Em contrapartida, tambm no ser transparente uma ao de simples entendimento ao pblico mdio, sem que a ela seja dada publicidade. A transparncia, assim, depende desses fatores, bem como da relevncia, conabilidade e oportunidade (2008, p. 19).
Uma vez que a prestao de informaes do Estado populao condio necessria para o exerccio da cidadania (CAVALCANTE, 2008), a anlise da qualidade das informaes prestadas sociedade requisito para que se possa estabelecer um juzo sobre em que grau est sendo de fato praticada a transparncia e, pois, viabilizada a prtica da cidadania. Ao assegurar a qualidade da informao disponvel para acesso universal, fortalece-se no apenas a democracia, mas tambm o combate corrupo, pois a informao a principal arma da sociedade nesta batalha. Como bem salientado no Portal da Transparncia:4
[A] transparncia o melhor antdoto contra corrupo, dado que ela mais um mecanismo indutor de que os gestores pblicos ajam com responsabilidade e permite que a sociedade, com informaes, colabore com o controle das aes de seus governantes, no intuito de checar se os recursos pblicos esto sendo usados como deveriam.
Dada a importncia da qualidade da informao para fins de controle, combate corrupo, exerccio da cidadania e manuteno da democracia, este estudo tem por nalidade analisar a convergncia e a harmonia entre os dados de quatro importantes instrumentos
4 <http://www.portaldatransparencia.gov.br/sobre/>. Acesso em: 30/06/2011.
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de prestao de contas e de controle social do Brasil: o Portal da Transparncia; o Portal Siga Brasil; os relatrios de gesto anuais das entidades pblicas5 consideradas; e o Relatrio do Tribunal Contas da Unio (TCU) sobre as Contas da Repblica. Para tal m, esta monograa est estruturada em seis sees: aps esta introduo, a segunda seo traz um levantamento terico sobre temas necessrios compreenso e contextualizao do estudo realizado; a terceira seo traz explanaes acerca da metodologia utilizada para a elaborao do estudo; a quarta apresenta e organiza os dados coletados de cada instituio; na quinta seo, analisam-se os dados apresentados na seo anterior, tecendo-se consideraes pontuais acerca da realidade de cada rgo; e na sexta seo apresentam-se as concluses do estudo.
2 Referencial terico
2.1 Breves notas sobre reforma do Estado, governana, accountability e transparncia
Muito se debate sobre a governana no setor pblico, seu signicado, suas caractersticas e os requisitos para que determinada instituio pblica seja considerada uma instituio dotada de boa governana. A origem do debate sobre governana no setor pblico remonta dcada de 1980, quando uma onda de reformas gerenciais atingiu boa parte das Administraes Pblicas ao redor do mundo. Como destacam Di Pietro (2009), Santos (1996) e Ribeiro (1997), na dcada de 1980, com o intenso movimento de globalizao econmica e a necessidade de os Estados se tornarem mais competitivos no cenrio internacional, que so adotadas as primeiras polticas com o m de escoimar a Administrao Pblica dos paradigmas burocrticos at ento vigentes para dot-la de prticas gerenciais de gesto.
5 Para ns deste estudo, irrelevante a diferenciao doutrinria existente entre rgo pblico, entidade pblica e instituio pblica, de forma que esses termos sero utilizados de forma intercambivel.
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Alm da globalizao, Ribeiro (1997) aponta o esvaziamento do modelo burocrtico (cuja caracterstica o no comprometimento com resultados) e o advento da democracia e da conscincia cidad (bases loscas de temas como transparncia e participao social) como propulsores da administrao gerencial ou administrao por resultados. nesse contexto de reforma que se evidencia a importncia da governana no setor pblico. Diversos autores dedicaram-se a elaborar um conceito denitivo para governana. Um dos primeiros a utilizar o termo aplicado ao setor pblico foi o Banco Mundial, que, em linhas gerais, relaciona a governana pblica ao modo como a autoridade exercida no gerenciamento dos recursos do pas em direo ao desenvolvimento.6 Entretanto, corroborando a concluso de Santos (1996) e de Diniz (1997) de que o conceito de governana pblica no se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado e tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho do Estado, preferimos adotar a seguinte denio para o termo governana aplicado ao setor pblico: capacidade de implementao de polticas pblicas voltadas con secuo e otimizao da gesto, adoo de mtodos de avaliao, controle, e responsabilizao, preveno de riscos e correo de desvios, visando a promover a ecincia, a eccia e a transparncia institucionais e a participao e o bem-estar da sociedade. Em linhas gerais, a governana relacionada ao setor pblico representa a capacidade de gesto de modo idneo, transparente, responsvel, econmico e participativo, com vistas promoo do bem comum. Pode-se concluir, ento, que as reformas gerenciais visaram, em ltima anlise, a dotar a Administrao Pblica de boa governana. com foco tambm em atender s demandas da populao que a reforma gerencial ganha contorno. Conforme destacado por Ribeiro (1997), a sociedade exige responsabilidade dos dirigentes no exerccio da funo pblica e clama por servios pblicos de qualidade. A sociedade
6 O Banco Mundial apresenta uma denio genrica: governance is the exercise of authority, control, management, power of government. O Banco ainda destaca uma denio mais relevante s suas nalidades: the manner in which power is exercised in the management of a countrys economic and social resources for development (WORLD BANK, 1992, p. 3).
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quer resultados. E logicamente relacionada ao conceito de resultado est a noo de controle, pois se h um resultado estipulado deve ser denida uma forma objetiva de aferir se tal objetivo foi alcanado. Por isso, no formato gerencial de gesto, os objetivos e as responsabilidades do gestor devem ser claramente denidos de forma que sejam punidas a gesto desidiosa e a malversao dos recursos colocados sua disposio. Sem mecanismos de controle e sem mtodos de punio torna-se incuo o discurso sobre metas e resultados. O debate sobre boa governana e controle abarca o debate sobre accountability. Conforme destaca o Banco Mundial,7 para que haja boa governana no setor pblico imprescindvel que se pratique a accountability, caracterizada por diversos autores como um mecanismo de controle que visa a aferir a legitimidade das aes do gestor pblico mediante prestao de contas e responsabilizao (LONSDALE, 1986; RIBEIRO, 1997; SCHEDLER, 1999). O controle, segundo Pereira (1997), essencial para a organizao e a coordenao de qualquer sociedade. O autor destaca a perspectiva funcional de controle, sob a qual este exercido pelo Estado (controle hierrquico ou administrativo), pela sociedade (controle democrtico ou social) e pelo mercado (controle econmico). Neste estudo, sero abordados apenas os dois primeiros. O controle do Estado exercido pelo prprio Estado representa, na concepo de ODonnell (2001), a accountability horizontal. No Brasil, esta executada em dois nveis, quais sejam: o sistema de controle interno de cada Poder e o controle externo, que, conforme disposto no art. 71 da Carta Magna, de titularidade do Poder Legislativo, sendo este auxiliado por rgos denominados Tribunais de Contas. Entretanto, por mais que estas instituies sejam imprescindveis, um controle social efetivo tambm fundamental (BUGARIN, 2003). Deve-se ressaltar que o controle social referido por Bugarin possui um signicado lato, diferente do carter restrito atribudo expresso por Pereira (1997), que distingue o controle social do controle
7 Para o Banco, quatro dimenses da governana so importantes: capacity and efciency issues in public sector management, accountability, predictability and the legal framework for development and information (WORLD BANK, 1992, p. 12).
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democrtico. O autor relaciona o primeiro conceito atuao direta da sociedade na inuncia ou direo do poder e o segundo ao carter de representatividade, mediante o qual a sociedade se faz representar por intermdio de polticos eleitos, atuando no poder de forma indireta. Tal diferenciao no relevante para este trabalho, por isso consideraremos o controle social em seu sentido amplo, conforme referido por Bugarin. O controle social o que ODonnell (2001) chama de accountability vertical, cuja principal manifestao de controle mas no restrita a esta se d por meio do voto. Esse tipo de controle visa a impedir, a reparar e a sancionar aes e omisses de servidores pblicos sejam estes eleitos ou no. O controle social pode ocorrer por meio de aes diretas da sociedade civil ou por meio de exposio pblica e divulgao de atos ilegtimos dos gestores pblicos (o que Smulovitz e Peruzzotti apud ODonnell (2001) caracterizam como accountability societal que nada mais que uma forma no eleitoral de accountability vertical). O controle social parte fundamental da relao entre o governo e os cidados. Para a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) (2001), o fortalecimento das relaes [do governo] com os cidados constitui-se [...] em elemento fundamental da boa governana. Para assegurar a estabilidade da democracia e para que a relao governo-cidado esteja em constante amadurecimento, so essenciais mecanismos de publicidade e de transparncia governamental que permitam a troca constante de informaes relevantes tanto do Estado para a sociedade quanto desta para o Estado. Como bem assinala Cavalcante:
A cidadania deriva no apenas de legislaes garantidoras de direitos, mas tambm do conhecimento e amadurecimento da sociedade. Para tanto, so fundamentais a informao e a compreenso dos papis do Estado-gestor e de seus governados (2008, p. 22).
Um dos objetivos do fortalecimento da relao governo-cidado atender a demanda por maior transparncia e responsabilidade governamental, na medida em que aumenta a superviso pelo pblico e pela imprensa das aes governamentais (OCDE, 2001). Para que ocorra esse fortalecimento, os governos devem assegurar que a informao seja completa, objetiva, convel, e compreenso.
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A organizao no governamental Transparency International8 (2006) assenta que a garantia do direito informao pblica um recurso valioso que promove a transparncia e possibilita a accountability dos gestores pblicos, sendo essencial para o processo democrtico. No mesmo sentido, a transparncia, como requisito fundamental para a manuteno da democracia, apontada pelo Banco Mundial como uma das armas mais poderosas no combate corrupo.9/10 Por todo o exposto, conclui-se que a informao essencial no s para assegurar a transparncia, o controle e a integridade (e, pois, a boa governana) da gesto pblica; ela fundamental para a preveno da corrupo e para o prprio exerccio da cidadania e da democracia.
2.2 A transparncia como forma de preveno da corrupo

De maneira geral, a corrupo nasce quando h uma combinao entre oportunidade e ambiente permissivo, como, por exemplo, instituies desprovidas de mecanismos de controle ou ambientes onde as decises so tomadas de forma obscura. Por isso, qualquer esforo no sentido de tornar as instituies governamentais transparentes um avano na preveno da corrupo (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2006). A Transparency International dene a transparncia no mbito pblico como o princpio que permite a todos os administrados conhecer no apenas os fatos e os nmeros decorrentes da administrao da coisa pblica, mas tambm os mecanismos e os processos que regem a atividade administrativa. A transparncia o dever dos servidores pblicos de agir de forma visvel, previsvel e inteligvel. A transparncia, ao sujeitar corrompidos e corruptores aprovao de legitimidade pela sociedade via accountability vertical, ou seja, pelo controle por meio do voto ou exposio miditica via accountability
8 <http://www.transparency.org/>. Acesso em: 07/07/2011. 9 <http://go.worldbank.org/ZZTD74REV0>. Acesso em: 08/07/2011. 10 O Banco destaca como principais esforos anticorrupo: accountability (a transparncia um subtpico da accountability); participao da sociedade civil; aumento da competitividade no setor privado; limitao e controle do poder; e desenvolvimento da gesto pblica. Disponvel em: <http://go.worldbank.org/0U9HJ3QWP0>. Acesso em: 08/08/2011.
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societal , uma prtica que torna mais elevado o custo da corrupo. A relao simples: quanto mais transparente o Estado, maior o risco para os corruptos, e, por conseguinte, menor a probabilidade de disseminao da corrupo. Como j abordado, cada vez mais cobrado transparncia nas instituies pblicas, congurando-se como requisitos vitais para qualquer bom governo a prestao de contas, a responsabilizao e a garantia do direito ao acesso informao pblica. Peruzzoti (2008) destaca que o combate corrupo governamental uma das razes centrais para a crescente demanda por transparncia, pois a corrupo apresenta-se como um fenmeno que enfraquece a democracia, a conana no Estado, a legitimidade dos governos e a moral pblica (MATIAS-PEREIRA, 2005).
2.3 A transparncia no Brasil

No Brasil, um dos principais normativos relacionados transparncia na gesto pblica11 a LRF, que estabelece que a responsabilidade na gesto scal pressupe a ao planejada e transparente, denindo, em seus arts. 48 e 48-A, o modo e os instrumentos pelos quais ser garantida a transparncia pblica:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto scal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplicadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;
11 A LRF faz meno expresso gesto scal, mas, no escopo deste estudo, no h equvoco em considerar esta expresso equivalente expresso gesto pblica.
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II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e nanceira, em meios eletrnicos de acesso pblico; III adoo de sistema integrado de administrao nanceira e con trole, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A. Art. 48-A. Para os ns a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a: I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneciria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios [grifos nossos].
Diversos instrumentos foram concebidos para atender no s a estes dispositivos da LRF, mas tambm a outros dispositivos constitucionais sobre prestao de contas e, mais importante, para atender a toda a demanda da sociedade brasileira por transparncia. Alguns desses instrumentos sero abordados a seguir.
2.3.1 O Portal da Transparncia

Objetivando ser um dos principais meios de prestao de contas sociedade, o Portal da Transparncia foi criado pelo Decreto n. 5.482, de 30 de junho de 2005. A Portaria Interministerial n. 140, de 16 de maro de 2006, regulamentando o disposto na lei retromencionada, raticou o Portal como mecanismo de transparncia e controle, declarando, em seu art. 1, que a divulgao de informaes relativas execuo oramentria e nanceira dos rgos e das entidades da Administrao Pblica federal
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direta e indireta ter ns exclusivamente de controle social. Na mesma linha, o stio do Portal na internet explicita seu objetivo: aumentar a transparncia da gesto pblica, permitindo que o cidado acompanhe como o dinheiro pblico est sendo utilizado e ajude a scalizar.12 O Portal da Transparncia tem por nalidade veicular dados e informaes detalhadas sobre a execuo oramentria e nanceira da Unio. No Portal, qualquer interessado pode buscar informaes referentes a receitas, despesas e transferncias realizadas no mbito do Poder Executivo federal. A universalidade das informaes nele contidas foi raticada na Portaria Interministerial n. 140/2006, que, em seu art. 16, determina que as informaes [do Portal da Transparncia] sero apresentadas de forma simples, com a utilizao de recursos de navegao intuitiva a qualquer cidado, independentemente de senhas ou conhecimentos especcos de informtica. Os dados do Portal sobre arrecadao de receitas so extrados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Sia).13 Os dados inseridos so de responsabilidade dos ministrios e de outros rgos do Poder Executivo federal, por serem eles os executores dos programas de governo e os responsveis pela gesto das aes gover namentais. A Controladoria-Geral da Unio (CGU), por sua vez, rene e disponibiliza as informaes sobre a arrecadao e a aplicao desses recursos federais no Portal da Transparncia. No Portal, o interessado encontra uma pgina explicativa14 que elucida quais informaes podero nele ser encontradas: a) informaes sobre transferncias de recursos para estados, municpios, pessoas jurdicas, e feitas ao exterior, ou diretamente a pessoas fsicas. Esto disponveis dados de todos os recursos federais transferidos da Unio para estados, municpios e Distrito Federal; b) informaes sobre gastos diretos do governo federal: contratao de obras, servios e compras governamentais, que podem ser
12 <http://www.portaltransparencia.gov.br/sobre/>. Acesso em: 24/10/2010. 13 <http://www.portaltransparencia.gov.br/sobre/OrigemReceitas.asp>. Acesso em: 24/10/2010. 14 <http://www.portaltransparencia.gov.br/sobre/OQueEncontra.asp>. Acesso em: 24/10/2010.
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vistas por rgo, por ao governamental ou por favorecidos, alm de dirias pagas e os gastos feitos em cartes de pagamento do governo federal; c) informaes dirias sobre a execuo oramentria e nanceira com dados detalhados e diariamente atualizados sobre os atos praticados pelas unidades gestoras do Poder Executivo federal no decorrer da execuo das suas despesas; d) informaes atualizadas diariamente sobre receitas previstas, lanadas e realizadas pelo governo federal, organizadas por rgo e por categoria das receitas; e) informaes sobre convnios registrados no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (Siconv) e no Sia rmados nos ltimos anos, com descrio sucinta do objeto, datas e valores envolvidos, desde 1o de janeiro de 1996; f) i nformaes sobre a lista de empresas sancionadas pelos rgos e pelas entidades da Administrao Pblica das diversas esferas federativas; g) i nformaes sobre cargo, funo e situao funcional dos servidores e agentes pblicos do Poder Executivo federal; h) i nformaes sobre transparncia no governo relao dos rgos e das entidades do governo federal que possuem pginas de transparncia pblica prprias; i) informaes sobre participao e controle social; j) i nformaes sobre projetos e aes no mbito do Poder Executivo federal divulgadas pelos rgos em suas respectivas pginas eletrnicas Rede de Transparncia; k) p ginas de transparncia de estados e municpios dados de cada ente federativo sobre transferncias de recursos recebidas do governo federal e cadastro de convnios, extrados do Portal da Transparncia.
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2.3.2 O Portal Siga Brasil

Conforme denido no stio do Portal na internet,15 o Sistema de Informaes Oramentais Gerenciais Avanadas (Siga) um sistema de informaes sobre oramento pblico que permite acesso amplo e facilitado ao Sia e a outras bases de dados sobre planos e oramentos pblicos, por meio de uma nica ferramenta de consulta. A nalidade precpua do Siga disponibilizar, de forma gerencial, os dados relativos ao planejamento, oramento, scalizao, e controle na esfera federal (BASTOS, 2004). O Siga um portal capaz de fornecer, de forma rpida e precisa, informaes sobre planos e sobre a execuo oramentrio-nanceira federal. Sem que o usurio necessite de conhecimentos sobre banco de dados, o Portal permite a realizao de consultas predenidas ou customizadas, simples ou avanadas, a diversas fontes de dados simultaneamente, entre elas: o Sia; o Sistema de Elaborao das Leis Oramentrias (Selor); o Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor); e o Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (Siasg).16
2.3.3 Os relatrios de gesto anuais

Por determinao constitucional (art. 71, II), ao TCU compete julgar as contas dos administradores e dos demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da Administrao direta e indireta, includas as fundaes e as sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. Anualmente, o Tribunal dene, mediante deciso normativa, as unidades jurisdicionadas (UJs)17 cujos responsveis devero encaminhar os processos anuais de contas para julgamento. Por meio tambm de
15 <http://www.sigabrasil.gov.br/>. Acesso em: 12/07/2010. 16 Para maiores informaes sobre esses sistemas e sobre as fontes de dados do Siga Brasil, cf. Bastos (2004). 17 Segundo o Manual do Sia (assunto 020320, subitem 3.1.9), unidade jurisdicionada a unidade responsvel pela apresentao do processo anual de contas: unidade que organiza e apresenta o processo anual de contas que ser protocolado no rgo de controle interno e posteriormente junto ao Tribunal de Contas da Unio. Disponvel em: <http://manualsia.tesouro.fazenda.gov.br/>. Acesso em: 23/10/2010.
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deciso normativa, anualmente o Tribunal dene as UJs que esto dispensadas de constituir processo de contas anual, devendo, to-somente, apresentar o Relatrio de Gesto Anual.18 O Relatrio de Gesto Anual ou apenas Relatrio de Gesto um documento menos detalhista que o processo de contas anual. Conforme denido pela Instruo Normativa TCU n. 63, de 1 de setembro de 2010, os relatrios de gesto so
documentos, informaes e demonstrativos de natureza contbil, nanceira, oramentria, operacional ou patrimonial, organizado para permitir a viso sistmica do desempenho e da conformidade da gesto dos responsveis por uma ou mais UJs durante um exerccio nanceiro,
sendo considerados parte integrante dos processos de contas anuais [grifo nosso]. Nos termos do referido diploma, os relatrios devem: ser apresentados anualmente ao TCU pelos responsveis pelas UJs; abranger a totalidade da gesto da UJ; ser apresentados ao TCU em meio informatizado; ser disponibilizados para livre consulta no Portal do Tribunal na rede mundial de computadores; e contemplar todos os recursos oramentrios e extraoramentrios utilizados, arrecadados, guardados ou geridos pelas UJs, ou pelos quais elas respondam, includos os oriundos de fundos de natureza contbil recebidos de entes da Administrao Pblica federal ou descentralizados para execuo indireta. Entre as informaes que devem constar no Relatrio de Gesto Anual, esto:19 a) informaes de identicao da UJ; b) informaes sobre a gesto oramentria da unidade, considerando o atingimento dos objetivos e metas fsicas e nanceiras, bem como as aes administrativas consubstanciadas em
18 As UJs obrigadas a constituir processo de contas referentes a 2009 esto relacionadas na Deciso Normativa TCU n. 102, de 2 de dezembro de 2009. As unidades dispensadas de constituir processo de contas, mas obrigadas a encaminhar ao TCU o Relatrio de Gesto Anual referente a 2009, esto relacionadas na Deciso Normativa TCU n. 100, de 7 de outubro de 2009. 19 Para a elaborao dos relatrios de gesto referentes a 2009, as UJs devem observar as disposies da Deciso Normativa TCU n. 100/2009.
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projetos e atividades, contemplando: responsabilidades institucionais da unidade; estratgias de atuao frente s responsabilidades institucionais; programas sob a responsabilidade da unidade; e desempenho operacional; c) informaes sobre recursos humanos da unidade; d) informaes sobre o reconhecimento de passivos por insucincia de crditos ou recursos; e) informaes sobre a inscrio de restos a pagar no exerccio e os saldos de restos a pagar de exerccios anteriores; f) informaes sobre as transferncias mediante convnio, acordo, ajuste, termo de parceria ou outros instrumentos congneres, bem como a ttulo de subveno, auxlio ou contribuio; g) informaes sobre as entidades fechadas de previdncia complementar patrocinadas; h) demonstrativo do uxo nanceiro de projetos ou programas nanciados com recursos externos, ocorridos no ano e acumulados at o perodo em exame; i) informaes sobre renncia tributria; j) resultados da avaliao do impacto socioeconmico das operaes de fundos; k) informaes sobre providncias adotadas para dar cumprimento s determinaes e recomendaes do TCU expedidas no exerccio ou as justicativas para o caso de no cumprimento; l) informao quanto ao efetivo encaminhamento ao rgo de controle interno dos dados e informaes relativos aos atos de admisso e desligamento, bem como aos atos de concesso de aposentadoria, reforma e penso, exigveis no exerccio a que se refere o Relatrio de Gesto; m) declarao da rea responsvel atestando que as informaes referentes a contratos, bem como sobre convnios, contratos de repasse e termos de parceria rmados esto disponveis e atualizadas, respectivamente, no Siasg e no Siconv;
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n) outras informaes consideradas pelos responsveis relevantes para demonstrar a conformidade e o desempenho da gesto. Quanto s informaes contbeis, os relatrios de gesto anuais devero conter (a depender da natureza jurdica da instituio, conforme denido em deciso normativa do TCU): declarao do contador responsvel pela UJ, atestando que os demonstrativos contbeis e o demonstrativo levantado pela unidade gestora responsvel reetem a adequada situao oramentria, nanceira e patrimonial da UJ que apresenta relatrio de gesto; demonstraes contbeis previstas na Lei n. 4.320/1964, incluindo as notas explicativas; demonstraes contbeis previstas na Lei n. 6.404/1976, incluindo as notas explicativas; composio acionria do capital social, indicando os principais acionistas e respectivos percentuais de participao; posio da UJ como detentora de investimento permanente em outras sociedades (investidora); e parecer da auditoria independente sobre as demonstraes contbeis quando a legislao dispuser. Denota-se que o Relatrio de Gesto Anual, alm de ser uma pea integrante do processo anual de contas dos gestores indicados pelo TCU, constitui tambm um importante instrumento de prestao de contas, pois o carter sistmico das informaes nele contidas permite a avaliao, pela sociedade, da ecincia, da eccia e da efetividade da gesto, alm de oferecer elementos para uma reexo crtica sobre a importncia social do rgo ou entidade emissor do relatrio, sem adentrar em mincias de difcil compreenso para o cidado mdio.
2.3.4 O Parecer Prvio e o Relatrio emitidos pelo TCU sobre as Contas Anuais do presidente da Repblica
Conforme j assinalado, o controle externo da Administrao Pblica federal exercido, nos termos do art. 71 da Carta Magna, pelo Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete, mediante parecer prvio, apreciar as contas prestadas anualmente pelo presidente da Repblica.
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De forma sucinta, Lima (2009) descreve o procedimento para o julgamento das contas do presidente da Repblica: primeiramente, o presidente da Repblica apresenta ao Congresso Nacional (CN), no prazo constitucional, as contas relativas ao exerccio anterior; em seguida, o CN envia as contas para o TCU para que as aprecie, na forma de um relatrio e parecer prvio; o relatrio e o respectivo parecer prvio so enviados ao CN para serem considerados pela comisso mista de deputados e senadores (art. 166, I, da Constituio Federal), que, ento, elabora seu parecer e um projeto de decreto legislativo; nalmente, o CN julga as contas do presidente ao deliberar sobre o projeto de decreto legislativo. No Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica referentes ao exerccio de 2009, o ministro do TCU Raimundo Carreiro explica:
A emisso do [...] Parecer prvio pelo TCU constitui etapa fundamental no processo de controle externo da gesto pblica, pois subsidia o Poder Legislativo com os elementos tcnicos de que necessita para emitir o seu julgamento acerca das contas em comento. [...] O Parecer prvio acompanhado de Relatrio contendo informaes sobre o desempenho dos programas previstos na Lei Oramentria Anual, bem como sobre o reexo da administrao nanceira e oramentria federal no desenvolvimento econmico e social do Pas (BRASIL, 2010i, p. 11).
A LRF, em seu art. 58, determina que a prestao de contas evidenciar o desempenho da arrecadao em relao previso, destacando as providncias adotadas no mbito da scalizao das receitas e combate sonegao; as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial; e as demais medidas para incremento das receitas tributrias e de contribuies. Segundo o mesmo diploma, as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio so instrumentos de transparncia da gesto scal, sendo assegurada a ampla divulgao dos resultados da apreciao das contas, julgadas ou tomadas, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico (art. 56, 3o).
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3 Metodologia
Este estudo do tipo qualitativo descritivo, e a tcnica utilizada para obteno de dados foi anlise documental. Para analisar a harmonia e a convergncia entre as informaes divulgadas no Portal da Transparncia, no Portal Siga Brasil, nos relatrios de gesto anuais das entidades e no Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica, foram coletados nessas fontes dados sobre a arrecadao de multas realizada por determinados rgos no exerccio nanceiro de 2009. A amostragem restringiu-se queles rgos citados no Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica de 2009, na seo especca sobre arrecadao de receitas de multas (subitem 3.3.2 daquele documento). So eles:20 a gncias reguladoras: Agncia Nacional de guas (ANA); Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac); Agncia Nacional do Cinema (Ancine); Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel); Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP); Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS); Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel); Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq); Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); e Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa); Comisso de Valores Mobilirios (CVM); Superintendncia de Seguros Privados (Susep); Banco Central do Brasil (Bacen); I nstituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama); Tribunal de Contas da Unio (TCU).
20 No Relatrio d o TCU sobre as Contas da Repblica (BRASIL, 2010i) ainda considerado o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade). Entretanto, as multas decorrentes da atuao do Cade so recolhidas para o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos. Este fundo, de acordo com o Decreto n. 1.306, de 9 de novembro de 1994, alm de receber os recursos derivados de multas aplicadas pelo Cade, recebe tambm receitas de outras origens. Alm disso, como o Relatrio de Gesto Anual do Cade no faz nenhuma meno arrecadao de multas efetuada pelo rgo, optou-se por no considerar o Cade neste estudo.
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A opo pela varivel receita de multas como objeto de comparao deveu-se disponibilidade de dados para essa varivel no Relatrio do TCU, o que permitiu a incluso do Relatrio na comparao realizada. As fontes de informao consideradas neste estudo apresentam dados consolidados de todo o exerccio de 2009, com exceo do Relatrio do TCU, que apresenta o total arrecadado pelos rgos considerados no perodo entre janeiro e outubro de 2009. Nesse caso, para ser realizada a comparao de forma correta, cuidou-se de extrair do Siga duas sries de dados: uma contendo o montante de multas arrecadadas pelos rgos considerados entre janeiro e outubro de 2009 e outra contendo o montante de multas arrecadadas pelos mesmos rgos em todo o exerccio de 2009.
4 Dados referentes arrecadao de receita de multas efetuada pelos rgos no exerccio de 2009
4.1 Dados extrados do Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica
As diretrizes para elaborao do Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica referentes ao exerccio de 2009, aprovadas pelo Acrdo TCU n. 2.152/2009 Plenrio, continham orientaes especcas destinadas avaliao da arrecadao de multas por diversos rgos da Administrao Pblica federal. Para tal avaliao, o documento previa a realizao de levantamentos especcos sobre o volume de arrecadao, nos ltimos anos, das multas aplicadas pelos rgos considerados (BRASIL, 2009b). A anlise sobre a arrecadao de multas por esses rgos consta do subitem 3.3.2 do Relatrio (BRASIL, 2010i). Esse subitem faz consideraes acerca da receita pblica daquele exerccio, analisando, alm das multas arrecadadas, outras matrias especcas, como a comparao entre a receita prevista e a arrecadada, o desempenho da arrecadao federal e a recuperao de crditos tributrios.
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Os dados constantes do Relatrio referentes aplicao e efetiva arrecadao de multas no exerccio de 2009 pelos rgos considerados, at o ms de outubro daquele exerccio (exceto para Bacen e TCU, cujos dados compreendem todo o exerccio de 2009), so apresentados na Tabela 1. Tabela 1. Dados do Relatrio do TCU sobre aplicao e arrecadao de multas Perodo: janeiro a outubro de 2009* Em milhares de R$
Entidade Ana Anatel Antaq Anvisa ANTT ANP Anac Aneel Susep Bacen* TCU* Mdia ANS Ancine CVM Ibama Multas aplicadas (A) 5,00 8.667,60 333,60 22.000,00 12.791,40 42.209,20 19.470,20 190.901,50 20.252,00 343.393,20 28.143,40 291.811,09 285.882,10 4.155,80 851.746,30 2.547.215,10 Multas arrecadadas (B) 3,80 6.425,50 229,60 14.384,90 8.060,90 21.715,90 5.927,20 30.334,10 2.944,50 22.231,30 1.457,40 8.350,07 5.586,50 30,50 1.688,60 4.230,40 Eccia (%) (B/A) 76,0 74,1 68,8 65,4 63,0 51,4 30,4 15,9 14,5 6,5 5,2 2,9 2,0 0,7 0,2 0,2
Fonte: Relatrio do TCU sobre as Contas de 2009 do Presidente da Repblica (BRASIL, 2010i) * Os dados referentes ao Bacen e ao TCU contemplam todo o exerccio.
Ressalta-se que em relao aos valores apresentados na Tabela 1 o Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica faz referncia apenas
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expresso arrecadao de multas, mas no deixa claro o que deveria ser considerado multa. Conforme a classicao de receitas pblicas adotada pelo Manual de Receita Nacional aplicado Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios a partir da elaborao e da execuo da lei oramentria de 2009 (BRASIL, 2008), as receitas de multas podem ser classicadas sob as seguintes rubricas: 1911 Multas e Juros de Mora dos Tributos; 1912 Multas e Juros de Mora das Contribuies; 1913 Multa e Juros de Mora da Dvida Ativa dos Tributos; 1914 Multa e Juros de Mora da Dvida Ativa das Contribuies; 1915 Multa e Juros de Mora da Dvida Ativa de Outras Receitas; 1918 Multas e Juros de Mora de Outras Receitas; e 1919 Multas de Outras Origens (para descrio de cada uma dessas rubricas, cf. Anexo A). Presume-se que ao solicitar aos rgos informaes acerca da aplicao e da efetiva arrecadao de multas o TCU tinha como objetivo aferir o desempenho dos rgos no exerccio do seu poder de polcia. Desse escopo estariam excludas, por exemplo, as multas de origem tributria e outras que no dizem respeito atividade de polcia administrativa. Por isso, considerar-se- neste estudo que as receitas de multas arrecadadas, conforme referido pelo TCU, so aquelas derivadas da atividade sancionadora dos rgos, registradas sob a rubrica 1919 Multas de Outras Origens, que, segundo o Manual de Receita Nacional, tm as seguintes caractersticas: advm de infraes a regulamentos especcos; no tm origem tributria; no esto relacionadas Dvida Ativa; e no tm o condo de sancionar o pagamento em atraso de outras obrigaes pecunirias. Ou seja, so receitas oriundas de aplicao de multas decorrentes, por exemplo, de infrao legislao de seguros (no caso da Susep), infrao legislao ambiental (Ibama), infrao legislao de telecomunicaes (Anatel), etc. Posteriormente, ser demonstrado que no h prejuzo para este estudo em se considerar como multas arrecadadas apenas a rubrica 1919 ou o somatrio das rubricas 1911, 1912, 1913, 1914, 1915, 1918 e 1919. As concluses do estudo no se alteram.
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4.2 Dados do Portal Siga Brasil

Com base em consultas customizadas realizadas no Portal Siga, foram coletados dados referentes arrecadao de multa efetuada pelos rgos considerados, ms a ms, no exerccio de 2009. Os dados consultados foram ltrados por rubrica e por alnea da receita, permitindo identicar a classicao na natureza das receitas arrecadadas em cada ms. Os dados consolidados desta consulta so apresentados no Quadro B1, constante do Anexo B. O resumo dos dados coletados no Portal Siga so apresentados nas Tabelas 2 e 3. A Tabela 2 apresenta os dados referentes arrecadao de multas efetuada at outubro de 2009, enquanto a Tabela 3 apresenta os dados referentes arrecadao efetuada pelos rgos em todo o exerccio de 2009. Tabela 2. Dados do Siga referentes arrecadao de multas Perodo: janeiro a outubro de 2009
Em milhares de R$ Entidade ANA Anac Aneel ANS Anatel Antaq ANTT Anvisa Ancine ANP Bacen CVM Ibama Susep TCU Rubricas* 1911 142,59 3.469,25 0,53 12,06 1913 2.992,66 1918 79,77 2.116,01 1,04 1,36 0,02 4,47 74,69 20,49 1919 17,01 6.028,77 4.892,65 5.367,89 11.330,95 265,60 9.962,52 14.698,04 31,16 23.384,84 144.192,27 10.434,93 39.037,40 2.784,86 1.216,00 Total 96,78 6.028,78 4.892,65 5.510,47 16.916,21 265,60 9.962,52 14.699,61 32,51 23.384,84 144.192,27 13.439,67 39.041,88 2.859,55 1.236,49
Fonte: elaborao do autor com base no Anexo B dados do Siga Brasil * As rubricas 1912, 1914 e 1915 no possuem registro de arrecadao para nenhum dos rgos considerados no perodo de referncia.
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Tabela 3. Dados do Siga referentes arrecadao de multas Perodo: todo o exerccio de 2009
Em milhares de R$ Entidade ANA Anac Aneel ANS Anatel Antaq ANTT Anvisa Ancine ANP Bacen CVM Ibama Susep TCU Rubricas* 1911 3.650,55 0,53 13,63 1913 3.382,68 1918 92,11 144,79 2.116,08 1,04 1,36 31,44 5,29 74,69 20,92 1919 24,63 7.231,61 4.892,65 6.480,34 11.330,95 310,60 12.303,69 17.105,01 40,83 26.921,26 160.525,14 12.074,76 47.168,89 3.393,36 1.470,24 Total 116,74 7.231,61 4.892,65 6.625,13 17.097,58 310,60 12.303,69 17.106,58 42,18 26.921,26 160.525,14 15.502,51 47.174,18 3.468,05 1.491,16
Fonte: elaborao do autor com base no Anexo B dados do Siga Brasil. * As rubricas 1912, 1914 e 1915 no possuem registro de arrecadao para nenhum dos rgos considerados no perodo de referncia.
Como j elucidado, construram-se duas tabelas uma referente apenas ao perodo entre janeiro e outubro de 2009 e outra referente a todo o exerccio. Isso foi feito com o intuito de possibilitar uma comparao entre os dados apresentados pelo Siga e aqueles divulgados no Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica, pois todos os dados devem se referir ao mesmo perodo (ou seja, de janeiro a outubro, com exceo do TCU e do Bacen). Da mesma forma, para poder comparar os dados do Siga e as informaes contidas nos relatrios de gesto anuais das entidades, necessita-se que os dados do Siga utilizados nesta comparao especca contemplem todo o exerccio.
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4.3 Dados do Portal da Transparncia

Ao se executar uma consulta no Portal, o detalhamento das classicaes das receitas em categorias, espcies, rubricas, etc. apresentado em forma textual, e no por cdigos, como no Siga. Esta metodologia, apesar de oferecer informao imediata ao interessado sobre a classicao da natureza de determinada receita, revelou-se um limitante quando se tentou realizar uma anlise dos dados de forma conjunta com outros instrumentos e normativos. Por exemplo, uma vez apresentadas no Portal as descries de classicao de uma srie de receitas de um determinado rgo, desejando-se conhecer os cdigos das categorias, espcies e rubricas de cada classicao, seria necessrio que o interessado procurasse no Ementrio de Classicao das Receitas Oramentrias da Unio, para cada descrio, o cdigo de classicao correspondente procedimento lento e pouco funcional. Uma vez que um dos fundamentos tanto do Portal quanto do Ementrio a ampliao da transparncia governamental (BRASIL, 2009a),21 ao serem geradas respostas para as consultas realizadas no Portal, desejvel e recomendvel que sejam informados tambm os cdigos das receitas e das despesas, conforme classicao constante do Ementrio da Secretaria de Oramento Federal. Outra limitao do Portal da Transparncia constatada neste estudo a impossibilidade de se extrarem dados referentes execuo oramentrio-nanceira ms a ms, sendo possvel apenas consultar os dados consolidados referentes a todo o exerccio de 2009. Como tanto o Siga Brasil quanto o Portal da Transparncia utilizam o Sia como fonte de dados, os dados consolidados para todo o exerccio de 2009 so os mesmos quando consultados em uma ou outra fonte. Por isso, e considerando que o Siga fornece informaes mais detalhadas,
21 Em sua apresentao, o Ementrio (BRASIL, 2009a, p. 3) traz a seguinte mensagem: [a] exigncia de transparncia no recolhimento e na aplicao dos recursos pblicos , antes de tudo, um direito da sociedade e um dever indelegvel do Estado. [...]O Ementrio de Classicao das Receitas Oramentrias uma iniciativa da SOF e busca consolidar a classicao oramentria das receitas arrecadadas pela Unio. Este Manual, alm de relacionar as fontes de nanciamento do gasto pblico, procura apresentar a descrio das mesmas, seu fato gerador, sua destinao e seu amparo legal.
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com a possibilidade de segmentao mensal dos resultados das consultas, em lugar de se comparar os dados publicados nos Relatrios do TCU e nos relatrios de gesto anuais com os dados do Portal da Transparncia e do Siga, optou-se por no utilizar o Portal da Transparncia na comparao. Frisa-se, novamente, que tal alternativa no compromete o resultado do estudo, uma vez que a principal base de dados do Portal da Transparncia e do Siga a mesma.
4.4 Dados dos relatrios de gesto das instituies

Conforme j discorrido, o Relatrio de Gesto permite uma anlise mais sistmica da instituio e, diferentemente dos processos de contas anuais, no aborda alguns pormenores especcos. Por isso, equivocadamente, os relatrios de gesto de algumas das entidades consideradas no contemplaram a informao sobre a arrecadao de receitas decorrente de multas sancionadoras, motivo pelo qual, nesses casos, ser realizada a comparao apenas entre os dados do Relatrio do TCU e os dados do Portal Siga.
4.5 Dados comparados

As Tabelas 4 e 5 apresentam os dados referentes arrecadao de multas entre os meses de janeiro e outubro de 2009, obtidos no Portal Siga Brasil e no Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica.22 A Tabela 4 compara os valores do Relatrio do TCU com os valores registrados apenas sob a rubrica 1919, enquanto a Tabela 5 compara aqueles valores com o somatrio das rubricas 1911, 1913, 1918 e 1919.
22 As Tabelas 4 e 5 no listam o TCU e o Bacen, pois, para estes rgos, os valores constantes do Relatrio do TCU contemplam todo o exerccio de 2009 (cf. BRASIL, 2010i).
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Tabela 4. Comparao entre dados do Siga (rubrica 1919) e dados do Relatrio do TCU referentes arrecadao de multas Perodo: janeiro a outubro de 2009
Em milhares de R$ Fonte de dados rgo Siga Rubrica 1919 (A) Aneel Susep ANS Anac Ancine Anvisa ANP Antaq ANTT Anatel ANA CVM Ibama 4.892,65 2.784,86 5.367,89 6.028,77 31,16 14.698,04 23.384,84 265,60 9.962,52 11.330,95 17,01 10.434,93 39.037,40 Relatrio do TCU (B) 30.334,10 2.944,50 5.586,50 5.927,20 30,50 14.384,90 21.715,90 229,60 8.060,90 6.425,50 3,80 1.688,60 4.230,40 Desvio B A (%) 519,99 5,73 4,07 -1,68 -2,12 -2,13 -7,14 -13,55 -19,09 -43,29 -77,66 -83,82 -89,16
Fonte: elaborao do autor com base em dados do Siga e do Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica de 2009 (BRASIL, 2010i)
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Tabela 5. Comparao entre dados do Siga (rubricas 1911, 1913, 1918 e 1919*) e dados do Relatrio do TCU referentes arrecadao de multas Perodo: janeiro a outubro de 2009
Em milhares de R$ Fonte de dados rgo Siga Todas as rubricas (A) Aneel Susep ANS Anac Ancine Anvisa ANP Antaq ANTT Anatel ANA CVM Ibama 4.892,65 2.859,55 5.510,47 6.028,78 32,51 14.699,61 23.384,84 265,60 9.962,52 16.916,21 96,78 13.439,67 39.041,88 Relatrio do TCU (B) 30.334,10 2.944,50 5.586,50 5.927,20 30,50 14.384,90 21.715,90 229,60 8.060,90 6.425,50 3,80 1.688,60 4.230,40 Desvio B A (%) 519,99 2,97 1,38 -1,68 -6,20 -2,14 -7,14 -13,56 -19,09 -62,02 -96,07 -87,44 -89,16
Fonte: elaborao do autor com base em dados do Siga e do Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica de 2009 (BRASIL, 2010i) * As rubricas 1912, 1914 e 1915 no possuem registro de arrecadao para nenhum dos rgos considerados no perodo de referncia.
Foram tomados como referncia para comparao, em ambas as tabelas, os dados provenientes do Portal Siga, uma vez que estes reetem, com base em dados inseridos pelas prprias instituies, a execuo oramentrio-nanceira registrada no Sia. A coluna Desvio B A (B em relao a A) informa a diferena percentual entre o dado comparado e o dado arbitrado como referncia. Comparando-se os desvios apresentados para cada rgo na Tabela 4 com os desvios apresentados na Tabela 5, conclui-se que no h erro em se considerar, para efeitos de comparao, o somatrio de todas as
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rubricas ou apenas as receitas classicadas sob a rubrica 1919. O que este estudo busca apenas demonstrar que existe divergncia entre os instrumentos de transparncia, e no mensurar a magnitude dessa divergncia, de forma que a adoo de um ou outro critrio no altera a concluso. A Tabela 6 apresenta os dados referentes arrecadao de multas efetuada pelos rgos durante todo o exerccio de 2009. Tabela 6. Comparao entre dados referentes ao montante de multas arrecadadas Perodo: todo o exerccio de 2009
Em milhares de R$ Siga* rgo Ibama Bacen CVM ANA Anatel ANTT Antaq Ancine ANP Anac TCU Anvisa ANS Susep Aneel Rubrica 1919 (A) 47.168,89 160.525,14 12.074,76 24,63 11.330,95 12.303,69 310,60 40,83 26.921,26 7.231,61 1.470,24 17.105,01 6.480,34 3.393,36 4.892,65 Relatrio de Gesto Anual (B) 47.562,60 116.149,00 3.471,85 ... ... ... 274,89 ... 25.964,45 7.299,37 ... 17.101,22 5.626,27 ... ... Desvio BA (%) 0,83 -27,64 -71,25 .. .. .. -11,50 .. -3,55 0,94 .. -0,02 -13,18 .. .. Relatrio do TCU** (C) ... 22.231,30 ... ... ... ... ... ... ... ... 1.457,40 ... ... ... ... Desvio CA (%) .. -86,15 .. .. .. .. .. .. .. .. -0,87 .. .. .. ..
Fonte: elaborao do autor com base no Relatrio do TCU sobre as contas referentes a 2009 do presidente da Repblica (BRASIL, 2010i), do Portal Siga Brasil e dos relatrios de gesto anuais das entidades consideradas (BRASIL, 2010a, 2010b, 2010c, 2010d, 2010e, 2010f, 2010g e 2010h) * Os dados apresentados pelo Portal Siga Brasil so os mesmos daqueles apresentados pelo Portal da Transparncia com exceo do TCU, cujos registros no so apresentados neste ltimo. ** O Relatrio do TCU apresentou dados para todo o exerccio apenas para o Bacen e o TCU. Para os demais rgos, ver Tabela 4, com os valores acumulados entre janeiro e outubro de 2009.
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As colunas Desvio B A (B em relao a A) e Desvio C A (C em relao a A) apresentam a magnitude da diferena existente entre os valores do Siga e os valores divulgados nos relatrios de gesto das entidades e no Relatrio do TCU, respectivamente.
5 Anlise dos dados

Primeiramente, embora no esteja no escopo deste trabalho, cumpre destacar a decincia que a maioria dos rgos apresenta em seu processo de arrecadao de multas. Analisando-se a Tabela 1, constata-se que das 15 instituies consideradas apenas seis arrecadaram mais que 50% das multas aplicadas entre janeiro e outubro de 2009. Outro dado preocupante que, na mdia geral, entre os rgos considerados, apenas 2,9% das multas aplicadas nos dez primeiros meses de 2009 foram efetivamente arrecadadas. Para que no se considere leviana e supercial qualquer concluso elaborada com base em uma anlise de desempenho em apenas dez meses, ressalta-se que os dados do Relatrio do TCU apontam para um declnio contnuo da mdia de arrecadao nos quatro exerccios anteriores a 2009, tendo sido registrados os seguintes valores: 1,8% para 2005; 6,4% para 2006; 5,0% para 2007 e 4,8% para 2008. No conjunto dos cinco anos (2005 a 2009), a mdia geral de arrecadao de apenas 3,7% das multas aplicadas (BRASI, 2010i).23/24 Este cenrio mostra-se bastante desfavorvel, demandando-se que sejam elaborados estudos especcos que considerem as peculiaridades de cada instituio, com a nalidade de se buscar um aprimoramento na eccia de seus procedimentos sancionadores e arrecadatrios. Quanto convergncia e harmonia entre os instrumentos de prestao de contas, ressalta-se que o ideal que no haja divergncia nas informaes apresentadas, ou seja, que determinada informao, mesmo quando consultada em fontes diferentes, possua o mesmo contedo ou
23 Valores percentuais em relao ao montante total de multas aplicadas. 24 Os valores apresentados neste pargrafo englobam, alm das multas arrecadadas pelas 15 instituies consideradas neste estudo, aquelas arrecadadas pelo Cade.
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valor. Nas sees seguintes, ser demonstrado que os instrumentos de transparncia adotados no Brasil padecem de graves problemas de convergncia das informaes prestadas.
5.1 Viso geral: dados do Portal Siga Brasil versus dados do Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica
A comparao entre os dados publicados no Relatrio do TCU e os dados constantes da base do Siga apresentada nas Tabelas 4 e 6. A Tabela 4 lista as instituies (com exceo do TCU e do Bacen) e seus respectivos montantes de multas arrecadadas at outubro de 2009 (coluna B), enquanto a Tabela 6 apresenta os valores arrecadados em todo o exerccio apenas para o TCU e o Bacen (coluna C). Os dados das Tabelas 4 e 6 demonstram que quando os dados do Relatrio do TCU so comparados com os dados do Siga h um desvio superior a 10% em valores absolutos para as seguintes instituies: Ibama (-89,16%); CVM (-83,82%); Bacen (-86,15%); ANA (-77,66%); Anatel (-43,29%); ANTT (-19,09%); Antaq (-13,55%); e Aneel (519,99%). Ou seja, das 15 instituies estudadas, oito apresentaram dados com desvio, em valor absoluto, superior a 10%, tendo, destas, seis apresentado desvio superior, em valores absolutos, a 40%.
5.2 Viso geral: dados do Portal Siga Brasil versus dados dos relatrios de gesto anuais
Quando se comparam os dados publicados nos relatrios de gesto anuais das instituies com os dados da base do Portal Siga Brasil (colunas B e A da Tabela 6, respectivamente), verica-se um desvio superior a 10% em valores absolutos para os dados das seguintes instituies: CVM (-71,25%), Bacen (-27,64%), ANS (-13,18%) e Antaq (-11,50%). importante destacar que das 15 instituies consideradas apenas oito publicaram, em seus relatrios de gesto anuais, informaes sobre arrecadao de multas realizada em 2009 o prprio TCU limitou-se a publicar em seu Relatrio de Gesto Anual apenas o montante de multas
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aplicadas, sem especicar o montante arrecadado. Ou seja, das instituies que publicaram esses dados, metade (quatro em oito) apresentou dados com divergncia signicativa em relao aos dados do Siga. certo que informaes sobre multas aplicadas e arrecadadas no um dos itens listados na seo 2.3.3 deste estudo (informaes que devem constar no Relatrio de Gesto Anual). Entretanto, recordamos que a IN TCU n. 63/2010 determina que os Relatrios de Gesto devem contemplar todos os recursos oramentrios e extraoramentrios utilizados, arrecadados, guardados ou geridos pelas UJs. Alm disso, uma vez que a informao sobre arrecadao de multas foi solicitada aos rgos pelo TCU para a conduo de estudo especco sobre a eccia arrecadatria dos rgos, consideramos que essas informaes deveriam constar nos relatrios de gesto anuais de todas as entidades ora estudadas, pois se enquadram nas alneas k e n enumeradas na seo 2.3.3.
5.3 Anlise das divergncias encontradas

Nas sees 5.1 e 5.2 evidenciaram-se os desvios encontrados entre os dados publicados em dois instrumentos de transparncia os relatrios de gesto anuais das entidades e o Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica e os dados do Siga Brasil (cuja base o Sia). Nesta seo, com base nas Tabelas 2, 3, 4 e 6, faz-se uma breve anlise sobre cada caso, avaliando-se possveis justicativas para os desvios encontrados.
5.3.1 Ibama
Vericaram-se os seguintes desvios para os dados referentes ao Ibama: 0,83% (Relatrio de Gesto Anual vs. Siga) e -89,16% (Relatrio do TCU vs. Siga). Uma vez que os dados constantes do Relatrio do TCU foram informados ao Tribunal pelas prprias instituies, a divergncia encontrada provavelmente tem sua origem em alguma falha cometida pelo Ibama ao repassar seus dados sobre o montante de arrecadao de multas ao TCU. A despeito de haver ou no algum erro na informao repassada pelo rgo ao TCU, seria conveniente que o Tribunal vericasse a consistncia das informaes recebidas (neste caso, a anlise poderia ser feita
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comparando-se as informaes recebidas com os dados do Sia) antes de public-las em documento to importante como o Relatrio das Contas da Repblica.
5.3.2 CVM
Os dados referentes CVM esto compilados na Tabela 7. Tabela 7. Arrecadao de multas efetuada pela CVM
Em milhares de R$ Fonte Siga (Sia) rubrica 1919 Relatrio do TCU Siga (Sia) rubrica 1919 Relatrio de Gesto Anual Perodo Jan. a out. Jan. a out. todo o exerccio todo o exerccio Montante 10.434,93 1.688,60 12.074,76 3.471,85 Desvio* (%) -83,82 -71,25
Fonte: elaborao do autor com base no Relatrio do TCU sobre as contas referentes a 2009 do presidente da Repblica (BRASIL, 2010i), do Relatrio de Gesto Anual da CVM (BRASIL, 2010g) e do Portal Siga Brasil. *Desvio percentual em relao ao dado do Siga (rubrica 1919) de mesmo perodo.
Para buscar uma justicativa para tamanha divergncia entre os dados coletados, compararemos os dados do Relatrio do TCU com aqueles da Tabela 2, e os dados do Relatrio de Gesto Anual da CVM com os dados da Tabela 3. Tal procedimento justica-se porque, ao informar ao TCU o montante de multas arrecadadas e ao elaborar seu Relatrio de Gesto Anual, a CVM pode ter considerado multa arrecadada uma rubrica que no a 1919 (ou mesmo o somatrio das rubricas 1911, 1912, 1913, 1914, 1915, 1918 e 1919). O valor constante do Relatrio de Gesto Anual da CVM (R$ 3.471,85 mil aproxima-se do valor constante na Tabela 3 para a arrecadao sob a rubrica 1913 Multas e Juros de Mora da Dvida Ativa dos Tributos (R$ 3.328,68 mil). Entretanto, a comparao do valor constante do Relatrio do TCU (R$ 1.688,60 mil) no se aproxima do valor arrecadado entre janeiro e outubro de 2009 sob esta rubrica (R$ 2.992,66 mil). Dessa forma, no se pode atribuir a divergncia encontrada a erro na utilizao da rubrica 1919 como referncia.
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De fato, no h razo plausvel que justique os desvios dessa magnitude apresentados na Tabela 7. Novamente, registra-se que o rgo de controle publicou dados sem antes vericar sua consistncia.
5.3.3 Bacen
Os dados referentes ao Bacen esto na Tabela 6. Enquanto o Siga registra uma arrecadao de multas da ordem de R$ 160 milhes, no Relatrio de Gesto Anual da autarquia foi divulgada uma arrecadao da ordem de R$ 116 milhes,25 e no Relatrio do TCU, de R$ 22 milhes. Os dados apresentados indicam uma divergncia informacional severa, no permitindo concluir qual dado est, de fato, correto. Chama-se a ateno para o fato de que a informao prestada pelo Bacen ao TCU (cerca R$ 22 milhes arrecadados em todo o exerccio) muito inferior arrecadao registrada pelo Siga, cuja base de dados o Sia. Apesar de, eventualmente, se admitir que o rgo possa cometer algum equvoco ao repassar informaes ao rgo de controle, no exagero considerar grosseira essa divergncia. Deve-se ressaltar novamente a falta de zelo do TCU, que, tal como ocorrido nos casos do Ibama e da CVM anteriormente descritos, publicou dados repassados pelo rgo sem uma simples vericao de sua consistncia.
5.3.4 ANA
Como a Agncia Nacional de guas no apresentou dados sobre arrecadao de multas em seu Relatrio de Gesto Anual, far-se- a comparao somente entre o dado publicado no Relatrio do TCU e o dado apresentado pelo Siga. Conforme se extrai da Tabela 4, a ANA informou ao TCU ter arrecadado em multas, at o ms de outubro de 2009, o montante de R$ 3,80 mil. Entretanto, a execuo oramentrio-nanceira do rgo registrada no Sia informa uma arrecadao de R$ 17,01 mil sob a rubrica 1919 no mesmo perodo.
25 Folha 39 do anexo especco do Relatrio de Gesto Anual da autarquia (BRASIL, 2010f).
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Alm da rubrica 1919, a arrecadao sob a rubrica 1918, entre janeiro e outubro de 2009, foi de R$ 79,77 mil, totalizando, no perodo, uma arrecadao de valores classicveis como multas de R$ 96,78 mil (Tabela 2). V-se que esses valores so muito diferentes daquele informado pela Agncia ao TCU (R$ 3,80 mil). Novamente, este erro provavelmente se originou quando do repasse das informaes pelo rgo ao TCU. Falha tambm do rgo de controle, que no vericou a consistncia das informaes.
5.3.5 Anatel
Tal como a ANA, a Anatel no apresentou em seu Relatrio de Gesto Anual dados sobre a arrecadao de multas realizada no exerccio de 2009. Logo, a nica comparao possvel de ser realizada entre o dado do Relatrio do TCU e o dado do Siga. Nos primeiros dez meses de 2009, a Agncia informou ao TCU ter arrecadado R$ 6.425,50 mil em multas, mas a arrecadao registrada no Sia sob a rubrica 1919 monta, para o perodo, R$ 11.330,95 mil (Tabela 4). A partir da Tabela 2, analisando-se os valores passveis de serem classicados como multas arrecadadas, alm da rubrica 1919, constatase que a Anatel apresenta registros de arrecadao sob as rubricas 1911 (R$ 3.469,25 mil) e 1918 (R$ 2.116,01 mil), num total de R$ 16.916,21 mil arrecadados de janeiro a outubro de 2009. Nenhum desses valores se aproxima daquele informado pela Agncia ao TCU (R$ 11.330,95 mil) para o perodo.
5.3.6 ANTT
Conforme consta da Tabela 4, a ANTT informou ao TCU uma arrecadao de multas, entre janeiro e outubro de 2009, de R$ 8.060,90 mil, valor 19,09% menor que a arrecadao registrada no Sia (e informado pelo Siga) para o perodo (R$ 9.962,52 mil). Mais uma vez, dados inconsistentes, no criticados antes de sua publicao no Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica.
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5.3.7 ANS
Conforme se depreende da Tabela 4, a ANS informou ao TCU um montante de multas arrecadadas nos dez primeiros meses de 2009 (R$ 5.367,89 mil) bastante coerente com o valor extrado do portal Siga (R$ 5.586,50 mil) para o mesmo perodo. Entretanto, com base na Tabela 6, verica-se um desvio de -13,18% quando se compara o valor de arrecadao de multas publicado no Relatrio de Gesto Anual da Agncia (R$ 5.626,27 mil) com o valor extrado do Siga para a rubrica 1919 (R$ 6.480,34 mil) valores para todo o exerccio. Essa divergncia entre os dados do Siga e os dados publicados no Relatrio de Gesto Anual da Agncia no explicvel apenas com os dados disponveis.
5.3.8 Antaq
A Antaq publicou dados sobre as multas arrecadadas em 2009 em seu Relatrio de Gesto Anual. Os dados disponveis demonstram existir uma divergncia entre os dados que, a princpio, no pode ser compreendida apenas com os dados coletados. Para o perodo compreendido entre janeiro e outubro de 2009, a Antaq informou ao TCU uma arrecadao de multas de R$ 229,60 mil, enquanto a execuo oramentrio-nanceira do rgo apresenta um montante arrecadado de 265,60 mil para o perodo (desvio de -13,55% cf. Tabela 4). Quando a comparao realizada entre o Relatrio de Gesto Anual da entidade e os dados do Siga, o desvio encontrado de -11,50% (R$ 274,89 mil constantes do Relatrio contra R$ 310,60 mil extrados do Siga cf. Tabela 6).
5.3.9 Aneel
Os dados deste estudo referentes Aneel retratam, de forma clara, o problema que existe na harmonia e na convergncia entre os instrumentos de transparncia disponibilizados sociedade.
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Primeiramente, cumpre destacar que a Aneel no apresentou em seu Relatrio de Gesto Anual informaes sobre a arrecadao de multas realizada em 2009, de forma que a comparao ser realizada somente entre o dado constante do Relatrio do TCU e o dado registrado no Sia, extrado por meio do Siga. A Aneel informou ao TCU, para o perodo de janeiro a outubro de 2009, uma arrecadao da ordem de R$ 30.334,10 mil em multas (Tabela 4). Esse valor cerca de 520% superior arrecadao registrada no Sia (R$ 4.892,65 mil) para o mesmo perodo (Tabela 4). A Tabela 8 apresenta dos dados extrados do Portal da Transparncia referentes arrecadao de multas pela Aneel em todo o exerccio de 2009. Tabela 8. Detalhamento das receitas de multas arrecadadas pela Aneel no exerccio de 2009
Em R$ Total da receita realizada dos rgos do Poder Executivo Federal rgo superior Ministrio de Minas e Energia rgo/entidade vinculada Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel Unidade gestora Agncia Nacional de Energia Eltrica Origem Outras receitas correntes receitas correntes Rubrica Multas de outras origens multas e juros de mora Alnea Multas e juros previstos em contratos
Fonte: Portal da Transparncia
1.531.383.236.555,13 2.969.862.316,65 1.454.007.363,47 1.454.007.363,47 6.663.863,33 4.892.648,73 4.892.648,73
Chama-se a ateno para a divergncia grosseira de dados: como pode a Aneel, nos dez primeiros meses de 2009, informar ao TCU uma
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arrecadao de cerca de R$ 30 milhes em multas se, segundo o Portal da Transparncia, em todo o exerccio arrecadou apenas R$ 4,89 milhes sob a mesma rubrica? No h nenhuma razo aparente que justique o desvio entre as informaes sobre arrecadao de multas prestadas no Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica e as mesmas informaes contidas no Sia (extradas do Siga e do Portal da Transparncia). Ressalta-se novamente a falha do Tribunal, que deveria vericar a consistncia da informao prestada pelo rgo antes de public-la no Relatrio sobre as Contas da Repblica.
5.3.10 Ancine, ANP, Anac, Anvisa, Susep e TCU

Para essas instituies, no foram vericados desvios signicativos (alm de 10% para mais ou para menos) entre os dados divulgados no Relatrio do TCU sobre as Contas da Repblica e nos relatrios de gesto anuais (quando disponveis) e os dados extrados do Siga. Destas, apenas a ANP, a Anac e a Anvisa publicaram os montantes de multas arrecadadas em seus relatrios de gesto anuais (Tabela 6). Destaque para a Anvisa, cujos dados pesquisados apresentam os menores desvios. De acordo com a Tabela 4, a Agncia informou ao TCU uma arrecadao de R$ 14.384,90 mil entre janeiro e outubro de 2009, valor 2,13% menor que o valor extrado do Siga (R$ 14.698,04 mil). Quando se considera todo o exerccio, extrai-se da Tabela 6 que a arrecadao total publicada no Relatrio de Gesto Anual do rgo de R$ 17.101,22 mil, valor apenas 0,02% menor que aquele extrado do Siga (R$ 17.105,01 mil).
6 Concluso
Pequenas diferenas nas informaes publicadas em diversos instrumentos so tolerveis e, regra geral, explicveis. Eventuais divergncias metodolgicas (como, por exemplo, o que deve ser considerado como multa) ou temporais (comparao entre dados referentes a perodos no perfeitamente coincidentes) podem revelar falsos desvios, o que prejudica a anlise.
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Neste estudo, buscou-se eliminar tais fontes de erros, detalhando-se a arrecadao classicvel como multas em todas as rubricas de receitas possveis e considerando-se cada uma dessas rubricas e tambm seu somatrio na comparao realizada. Adicionalmente, cuidou-se para que toda comparao fosse realizada unicamente entre dados referentes a um mesmo perodo (ou referentes ao perodo compreendido entre janeiro e outubro de 2009 ou referentes a todo o exerccio). Os resultados obtidos com base na anlise comparativa dos dados sobre arrecadao de multas no exerccio de 2009 extrados do portal Siga, dos relatrios de gesto anuais das instituies consideradas e do Relatrio do TCU sobre as contas referentes a 2009 do presidente da Repblica sugerem que, embora esforos tenham sido feitos no sentido de promover a transparncia das contas pblicas, a falta de harmonia entre os diversos instrumentos de prestao de contas uma realidade. Constatou-se a grave falta de zelo do TCU, que publicou no Relatrio sobre as Contas de Governo de 2009 informaes repassadas pelos rgos sem antes realizar uma anlise crtica minimamente supercial de consistncia dessas informaes. O parecer prvio, nas palavras do ministro do TCU Raimundo Carreiro publicadas no Relatrio de 2009, constitui etapa fundamental no processo de controle externo da gesto pblica (BRASIL, 2010i), sendo considerado, conforme art. 48 da LRF, instrumento de transparncia. Logo, dada sua importncia para o controle da gesto pblica, no adequado que informaes inconsistentes sejam nele veiculadas. Quanto s divergncias de informaes vericadas ao longo deste estudo, so inquestionveis suas consequncias negativas para o controle social. Essas divergncias no so explicveis por meio dos dados disponveis, e no se pode armar, entre dois valores diferentes para a mesma informao, qual est, de fato, correto. De forma geral, falhas desse tipo prejudicam o entendimento sobre a origem e a efetiva destinao dos recursos pblicos, cerceando o controle social sobre a gesto pblica. Conforme j abordado, a sociedade demanda transparncia, e, para isso, os governos devem assegurar que a informao prestada sociedade seja completa, objetiva, convel, relevante e de fcil acesso e compreenso (OCDE, 2001).
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Quanto completude, este estudo demonstrou que a informao prestada sociedade no pode ser considerada completa. Das 15 entidades estudadas, apenas oito publicaram em seus relatrios de gesto anuais os dados referentes arrecadao de multas efetuada em 2009. Como tais dados foram requisitados aos rgos pelo TCU no contexto de um estudo especco, e considerando as disposies da IN TCU n. 63/2010, que estabelecem que os relatrios de gesto anuais devem abranger a totalidade da gesto das UJs, seria razovel que o montante de multas arrecadadas fosse disponibilizado sociedade nos relatrios de gesto dessas entidades. Ainda quanto completude, entendemos ser necessria a disponibilizao, no Portal da Transparncia, dos cdigos de classicao das receitas e das despesas registradas. Essa informao pode ser facilmente recuperada no Sia, e sua apresentao ao cidado pode ser de grande valia, permitindo uma maior compreenso das informaes prestadas. A objetividade das informaes um requisito que deve ser abordado com muita cautela, pois, buscando-se objetividade, pode-se macular a relevncia. Ao no publicar nos relatrios de gesto anuais os montantes de multas arrecadadas, possivelmente os rgos buscavam maior objetividade nas informaes prestadas, mas, em contrapartida, deixaram de oferecer sociedade informaes relevantes sobre sua eccia arrecadatria. Neste estudo, cou patente que ainda precisa haver esforos no sentido de garantir o fcil acesso e a compreenso das informaes prestadas pelo poder pblico. Apesar de ser de fcil acesso e de ser considerado uma referncia internacional e um dos instrumentos mais completos do mundo no gnero, o Portal da Transparncia deciente sob alguns aspectos, tais como: detalhamento da natureza das receitas por vezes insuciente (em alneas e subalneas da receita); disponibilidade no caso da receita de consulta para apenas trs exerccios; impossibilidade de se consultar perodos especcos de determinado exerccio; impossibilidade de se aplicar ltros nos resultados das pesquisas, etc. Essas limitaes nos levaram a optar, neste estudo, pela no considerao do Portal da Transparncia nas comparaes realizadas, substituindo
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seus dados pelos fornecidos pelo Siga uma vez que a principal base de dados de ambos a mesma. O Siga, entretanto, apesar de ser bastante completo e de permitir realizao de consultas customizadas, no de utilizao to intuitiva quanto o Portal da Transparncia. Conclumos haver, ento, um trade-off26 entre completude das informaes e facilidade de acesso, pois quanto maior o grau desejado de pormenorizao das informaes buscadas mais dever o interessado conhecer e saber manipular os sistemas eletrnicos de disponibilizao de informaes pblicas. Nesse sentido, o Portal da Transparncia demanda esforos especcos no sentido de reduzir ao mximo (ou mesmo eliminar) este trade-off, o que tambm garantiria cumprimento ao disposto nos arts. 48, II, da LRF e 16 da Portaria Interministerial n. 140/2006:
Art. 48. Omissis. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: I omissis; II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e nanceira, em meios eletrnicos de acesso pblico. Art. 16. As informaes sero apresentadas de forma simples, com a utilizao de recursos de navegao intuitiva a qualquer cidado, independentemente de senhas ou conhecimentos especcos de informtica [grifos nossos].
Por m, a conabilidade das informaes um atributo imprescindvel da informao pblica que foi colocado em xeque neste estudo. Quando se verica que h divergncias em alguns casos, signicativas entre os dados publicados em trs dos principais instrumentos de transparncia pblica disponveis no Brasil, ca a questo: Qual informao, de fato, est correta?
26 Por trade-off entende-se uma situao na qual a relao entre duas caractersticas tal que o aumento de uma delas implica a reduo da outra.
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Preferimos, neste estudo, assumir a informao do Siga como correta, pois sua fonte, o Sia, registra a execuo oramentrio-nanceira dos rgos segundo informaes fornecidas pelos prprios rgos. Entretanto, o cidado mdio, possivelmente no conhecendo a fundo as caractersticas dos diversos instrumentos de transparncia pblica, ao se deparar com trs dados distintos para a mesma varivel, provavelmente no saber avaliar, de forma crtica, qual dado est, de fato, correto. A questo mais importante denir quem so os destinatrios das informaes prestadas pelo governo. Sabe-se que a sociedade. Mas quem compe a sociedade? Quais as caractersticas daqueles que efetivamente detm o controle social? Respondendo implicitamente a esta pergunta, a LRF, em seu art. 48, reconhecendo que existe no Brasil uma considervel diversidade de classes socioeconmicas e de nvel de instruo dos cidados, determina que devero ser publicadas, inclusive na internet, verses simplicadas dos instrumentos de controle (entre eles: os planos, os oramentos, as leis de diretrizes oramentrias, as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio). Entretanto, por mais que tal medida possa ser classicada como promoo da transparncia, simplesmente deixar disposio da sociedade uma grande quantidade de informao que para muitos pouco diz no suciente. O governo deve ir ao cidado para se justicar; deve procur-lo, por meio de cartilhas, informativos dirigidos e instrumentos similares que, de fato, digam algo quele cidado sobre como os recursos pblicos esto sendo empregados em prol do bem comum (pois este deve ser o m precpuo de qualquer gestor pblico). importante destacar que a informao que relevante para um pode no o ser para outro. Por isso, uma mesma informao deve ser abordada sob diversas perspectivas, o que no signica, sobremaneira, que as informaes devam ser diferentes; devem, sim, ser detalhadas e explicadas da forma que seja mais acessvel e mais relevante para o cidado. Esse esforo, no entanto, deve buscar um equilbrio timo entre relevncia e objetividade, de forma que no haja nem supresso de informaes importantes nem um mero despejo sobre o cidado de informaes e dados sem importncia.
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Todavia, antes de se buscar identicar as diversas classes de destinatrios das informaes pblicas (levando-se em conta suas condies econmicas, sociais e culturais) e de se dirigir a informao adequada a cada classe, imprescindvel que os mecanismos de prestao de contas de que hoje dispomos sejam adequados ao que se propem. Quando so identicadas divergncias nas informaes prestadas, at o mais instrudo dos cidados pode ter diculdade em interpretar as informaes disponibilizadas e em concluir qual informao deve ser considerada correta como se demonstrou neste estudo. Omisses e inconsistncias nas prestaes de contas ou de informaes em geral so falhas de transparncia indutoras da corrupo, que pem em xeque o exerccio do controle social, da cidadania e da prpria democracia.
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273
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____. Tribunal de Contas da Unio. Instruo Normativa TCU n. 63, de 1 de setembro de 2010. Estabelece normas de organizao e de apresentao dos relatrios de gesto e das peas complementares que constituiro os processos de contas da administrao pblica federal, para julgamento do Tribunal de Contas da Unio, nos termos do art. 7o da Lei n. 8.443, de 1992. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/IN/20100903/INT2010063.rtf>. Acesso em: 23/10/2010. ____. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio e parecer prvio sobre as Contas do Governo da Repblica exerccio de 2009. Relator: Raimundo Carreiro. Braslia: TCU, 2010i. Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/ portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/contas_09/index.htm>. Acesso em: 22/10/2010. BUGARIN, Maurcio Soares; VIEIRA, Larcio Mendes; GARCIA, Leice Maria. Controle dos gastos pblicos no Brasil: instituies ociais, controle social e um mecanismo para ampliar o envolvimento da sociedade. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2003. 224 p. CAVALCANTE, Roberto Jardim. Transparncia do oramento pblico brasileiro: exame dos documentos oramentrios da Unio e uma proposta de estrutura para o oramento-cidado. Braslia: Secretaria de Oramento Federal, 2008. 98 p. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica : concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 7. ed. So Paulo: Atlas, 2009. 449 p. DINIZ, Eli. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desaos da construo de uma nova ordem no Brasil nos anos 90. In: DINIZ, Eli; AZEVEDO, Srgio de (Org.). Reforma do Estado e democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. Braslia: UnB, 1997. p. 19-53. LIMA, Luiz Henrique. Controle externo: teoria, jurisprudncia e mais de 500 questes. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009. 536 p. LONSDALE, John. Political accountability in African history. In: CHABAL, Patrick (Ed.). Political domination in Africa: reections on the limits of power. Nova York: Cambridge University Press, 1986. 212 p. (African studies series, 50). MATIAS-PEREIRA, Jos. Reforma do Estado e controle da corrupo no Brasil. Caderno de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, 2005.
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Anexo A
Quadro A1. Descries das rubricas de receitas classicveis como multa
Cdigo da rubrica Descrio da rubrica Multas e Juros de Mora dos Tributos Registra a receita arrecadada com penalidades pecunirias decorrentes da inobservncia de normas tributrias e com rendimentos destinados indenizao pelo atraso no cumprimento da obrigao tributria principal. Multas e Juros de Mora das Contribuies Registra a receita arrecadada com multa decorrente de inobser vncia de norma especca, e juros destinados indenizao pelo atraso no pagamento das contribuies sociais e econmicas, patrimoniais, industriais, de servios e diversas. Multa e Juros de Mora da Dvida Ativa dos Tributos Registra o valor total da arrecadao da receita de multas e juros de mora incidentes sobre a dvida ativa dos tributos. Multa e Juros de Mora da Dvida Ativa das Contribuies Registra o valor total da arrecadao da receita de multas e juros de mora incidentes sobre a dvida ativa das contribuies. Multa e Juros de Mora da Dvida Ativa de Outras Receitas Registra o valor total da arrecadao da receita de multas e juros de mora incidentes sobre a dvida ativa de outras receitas. Multas e Juros de Mora de Outras Receitas Registra a arrecadao de multas de carter punitivo ou moratrio e de juros destinados indenizao pelo pagamento em atraso das demais receitas de servios no classicadas nos itens anteriores. Multas de Outras Origens Registra a arrecadao de recursos de outras multas que no as listadas anteriormente, desde que sejam referentes a infraes a regulamentos especcos.
1911
1912
1913
1914
1915
1918
1919
Fonte: Manual de Receita Nacional aplicado Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios a partir da elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2009 (BRASIL, 2008).
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Anexo B
Quadro B1. Receita arrecadada lquida (RAL) mensal de multas em 2009
Rubricas consideradas: 1911, 1912, 1913, 1914, 1915, 1918 e 1919
rgo
ANA
Ms Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul.
Rubrica (Cdigo) 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919
Alnea (Cdigo descrio) 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.03 Multa de poluio de guas
RAL (R$) 556,69 13.418,85 5.359,21 1.118,48 3.120,53 12.571,78 22.237,51 6.634,09 13.097,14 1.652,12 5.719,73 6.621,49 627,91 4.166,13 1.221,03 577,52 582,19 586,47 590,70
rgo
ANA
Anac
Ms Ago. Set. Out. Nov. Dez. Mar. Jun. Ago. Fev. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1918 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919
Alnea (Cdigo descrio) 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.03 Multa de poluio de guas 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1918.99 Outras multas e juros de mora 1919.30 Mul. prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. Prev. no Cod. Bras. de Aeron. 1919.30 Mul. Prev. no Cod. Bras. de Aeron.
RAL (R$) 665,27 5.156,65 602,77 7.009,37 610,28 12,80 20,98 2.199,97 3,10 90.754,99 150.261,04 6.876,90 113.691,27 64.441,60 1.023.963,04 433.959,68 515.203,87 3.311.205,12 318.416,02 878.895,27 323.938,71
279
280 Alnea (Cdigo descrio) 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1911.36 Mul. jur. mora tx. de sade suplem. 1911.36 Mul. jur. mora tx. de sade suplem. 1911.36 Mul. jur. mora tx. de sade suplem. 1911.36 Mul. jur. mora tx. de sade suplem. 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.99 Outras multas RAL (R$) 259,80 1.440.000,00 993,82 90,00 3.449.860,44 1.444,67 125.566,97 395,03 16.625,52 2.202,31 349.027,52 551.853,53 690.056,78 305.178,49 503.480,93 767.468,07 1.049.851,63 608.839,38 420.246,06 89.324,30 286.971,20 825.482,13 32.560,00
rgo
AneeL
ANS
Ms Jan. Mar. Abr. Jun. Set. Out. Jan. Mar. Maio Nov. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Se.t Out. Nov. Dez Abr.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1911 1911 1911 1911 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919
rgo
Anatel
Ms Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov.
Rubrica (Cdigo) 1911 1911 1911 1911 1911 1911 1911 1911 1911 1911 1911 1911 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918
Alnea (Cdigo descrio) 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1911.31 Mul. e jur. mora tx. sc. telecom. 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora
RAL (R$) 44.056,32 77.736,72 176.369,82 136.147,06 211.032,94 149.214,58 124.173,53 199.705,31 2.224.905,15 125.910,42 104.743,20 76.553,37 117.315,56 271.398,92 503.531,33 700.938,83 145.570,44 370.270,81 6.170,80 293,31 452,73 67,91 40,74
281
282 Alnea (Cdigo descrio) 1918.99 Outras multas e juros de mora 1919.09 Mul. prev. na lei geral das telecomun. 1919.09 Mul. prev. na lei geral das telecomun. 1919.09 Mul. prev. na lei geral das telecomun. 1919.09 Mul. prev. na lei geral das telecomun. 1919.09 Mul. prev. na lei geral das telecomun. 1919.09 Mul. prev. na lei geral das telecomun. 1919.09 Mul. prev. na lei geral das telecomun. 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50- Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.99 Outras multas RAL (R$) 33,12 765.927,42 1.067.881,33 3.844.360,36 2.814.544,58 815.651,53 1.834.843,33 66.564,96 249,41 14.864,76 1.699,94 16.327,72 22.446,03 985,98 52.873,18 11.726,35 187.586,59 2.000,00 10.000,00 30.000,00 25.000,00 20.000,00 36.017,32
rgo
Anatel
Antaq
Ms Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Jan. Fev. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Out. Jun. Jul. Set. Out. Nov. Dez. Jun.
Rubrica (Cdigo) 1918 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919
rgo
ANTT
Ms Fev. Mar. Abr. Maio Jul. Ago. Set. Out. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919
Alnea (Cdigo descrio) 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.28 Mul. dec. op. transp. rod. pass. e cargas 1919.31 Multa de tarifa pedgio
RAL (R$) 11.214,00 5.348,95 12.970,77 21.956,97 805,56 16,46 561,12 79.900,00 1.608.951,22 617.645,33 853.778,46 661.536,27 586.032,67 530.203,48 740.501,46 1.082.495,16 705.475,74 627.166,77 572.911,66 989.496,38 167.547,83
283
284 Alnea (Cdigo descrio) 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1919.31 Multa de tarifa pedgio 1911.35 Mul. jur. mora tx. sc. Vig. Sanitria 1911.35 Mul. jur. mora tx. sc. Vig. Sanitria 1911.35 Mul. jur. mora tx. sc. Vig. Sanitria 1911.35 Mul. jur. mora tx. sc. Vig. Sanitria 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora RAL (R$) 51.307,62 82.774,45 15.303,13 41.905,67 60.866,43 27.888,36 47.251,49 36.833,93 1.284.281,00 399.476,42 379.288,56 122,44 129,83 137,14 137,29 10,28 475,20 173,70 181,61 557,34 -357,67
rgo
ANTT
Anvisa
Ms Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Jan. Fev. Abr. Jul. Ago. Set.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1911 1911 1911 1911 1918 1918 1918 1918 1918 1918
rgo
Anvisa
Ms Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jun. Jul. Set. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919
Alnea (Cdigo descrio) 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.10 Multas previstas na legisl. sanitria 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas
RAL (R$) 754.469,94 863.308,16 1.184.327,58 1.108.135,83 1.072.339,80 2.243.387,20 2.591.210,24 1.963.257,67 1.126.346,25 1.787.941,54 1.393.352,73 1.013.139,56 770,00 165,00 39,00 287,74 33,50 95,66 147,01 187,31 379,91
285
286 Alnea (Cdigo descrio) 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1919.41 Mul. infr. a leg. cinematogrca 1919.41 Mul. infr. a leg. cinematogrca 1919.41 Mul. infr. a leg. cinematogrca 1919.41 Mul. infr. a leg. cinematogrca 1919.41 Mul. infr. a leg. cinematogrca 1919.41 Mul. infr. a leg. cinematogrca 1919.41 Mul. infr. a leg. cinematogrca 1919.41 Mul. infr. a leg. cinematogrca RAL (R$) 394,79 72,11 275,31 484,14 272,80 177,07 15,27 1,58 1.045,98 288,22 20,00 2.000,00 6.000,00 4.158,76 6.000,00 11.000,00 2.000,00 2.000,00 7.667,56
rgo
Anvisa
Ancine
Ms Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jun. Ago. Set. Out. Jan. Abr. Jun. Ago. Set. Out. Nov. Dez.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1918 1918 1918 1918 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919
rgo
ANP
Ms Jan. Fev. Ma.r Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919
Alnea (Cdigo descrio) 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif.e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.13 Mul. prev. na legis. lubrif. e combust. 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas
RAL (R$) 1.645.318,17 1.967.737,26 2.267.145,13 1.665.997,78 1.577.331,72 2.634.554,71 4.694.574,49 2.281.878,93 1.917.140,59 1.768.711,51 1.514.122,23 2.022.280,27 14.558,17 20.748,62 9,00 17.560,49 24,05 228,00 745.944,17 164.636,93 741,64 3,13 6,00 6,00
287
288 Alnea (Cdigo descrio) 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. RAL (R$) 5.330.256,44 935.488,15 3.012.707,81 8.692.550,78 23.179.647,94 49.269.841,84 18.709.103,68 21.688.727,46 10.310.397,22 3.063.547,52 5.483.493,52 10.849.377,67 2.012,35 350,15 905,99 1.935,44 431,76 743,50 1.251,34 633,78 300,25
rgo
Bacen
CVM
Ms Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1911 1911 1911 1911 1911 1911 1911 1911 1911
rgo
CVM
Ms Out. Nov. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jul. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr.
Rubrica (Cdigo) 1911 1911 1911 1913 1913 1913 1913 1913 1913 1913 1913 1913 1913 1913 1913 1918 1918 1919 1919 1919 1919
Alnea (Cdigo descrio) 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1911.37 Mul. jur. mora tx. sc. merc. tit. e val. mob. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 - Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1913.99 Mul. jur. mora div. at. de outros trib. 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao
RAL (R$) 3.493,64 757,39 810,69 99.210,95 112.615,76 157.363,46 218.392,22 389.974,99 310.511,02 142.167,25 416.071,44 644.395,94 501.957,06 258.653,80 131.369,89 24,97 31.412,20 1.050.144,15 260.882,58 850.424,55 1.218.929,01
289
290 Alnea (Cdigo descrio) 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.14 Mult. j. mora rec. expl. rec. minerais 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora RAL (R$) 584.970,68 707.239,42 306.459,73 565.945,76 1.960.033,07 2.929.901,77 709.653,28 930.178,23 0,30 2,58 0,05 0,49 0,46 0,55 1,86 0,89 0,55 0,03 0,41 710,71 1.536,20
rgo
Ibama
Ms Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Fev.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918
rgo
Ibama
Ms Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov.
Rubrica (Cdigo) 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919
Alnea (Cdigo descrio) 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente
RAL (R$) 26,00 348,07 404,51 607,36 471,12 162,32 19,80 180,00 751,90 64,74 3.157.102,26 3.093.152,29 3.671.418,75 3.579.482,63 3.851.242,22 4.091.745,19 5.176.799,48 5.412.272,75 3.259.819,48 3.685.070,27 4.213.952,62
291
292 Alnea (Cdigo descrio) 1919.35 Multas por danos ao meio ambiente 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1919.99 Outras multas 1911.34 Mul. jur. mora tx. sc. merc. seg. capit. prev. aber. 1911.34 Mul. jur. mora tx. sc. merc. seg. capit. prev. aber. 1911.34 Mul. jur. mora tx. sc. merc. seg. capit. prev. aber. 1911.34 Mul. jur. mora tx. sc. merc. seg. capit. prev. aber. 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao RAL (R$) 3.914.128,35 869,67 51.955,15 583,87 88,15 631,73 413,10 2.471,63 913,30 324,03 1.047,20 500,27 2.907,27 13.690,13 53.110,38 6.497,10 1.392,22 -169.027,21 -97.397,97 1.234.854,80 509.543,43
rgo
Ibama
Susep
Ms Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Abr. Jul. Out. Jan. Fev. Mar. Abr.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1911 1911 1911 1911 1919 1919 1919 1919
rgo
Susep
TCU
Ms Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Fev.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1918 1919
Alnea (Cdigo descrio) 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1919.50 Multas por autos de infrao 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1918.99 Outras multas e juros de mora 1919.27 Multas e juros previstos em contratos
RAL (R$) -1.013.824,21 550.564,48 -182.725,52 -298.825,18 1.328.167,02 923.531,75 821.692,68 -213.198,55 208,86 20,60 2.181,80 374,33 257,36 621,79 13.210,05 1.370,45 253,74 1.986,54 379,26 52,52 3.387,22
293
294 Alnea (Cdigo descrio) 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.27 Multas e juros previstos em contratos 1919.48 Mul. aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 Mul. aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 Mul. aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 Mul. aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 Mul. aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 Mul.aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 Mul.aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 Mul.aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 mul.aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 Mul. aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 Mul.aplic.pelos Tribunais de Contas 1919.48 Mul. aplic.pelos Tribunais de Contas RAL (R$) 9,95 617,20 2.764,80 8.894,70 46,02 126,56 4.309,41 64.019,35 54.715,95 114.652,59 131.718,33 72.671,18 192.902,85 146.993,18 167.684,45 97.772,27 157.151,98 109.243,08 140.561,75
rgo
TCU
Ms Mar. Abr. Jun. Set. Out. Nov. Dez. Jan. Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez.
Rubrica (Cdigo) 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919
Fonte: Portal Siga Brasil. Disponvel em: <http://www.sigabrasil.gov.br/>. Acesso em: 06/07/2011
ISBN 978-85-7202-049-7
9 788572 020497
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www.cgu.gov.br

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3.2.1 Worldwide Governance Indicators

6o concurso de monografias da CGU

Tabela 1. Evoluo anual percentlica do Brasil no control of corruption

Fonte: KAUFMANN; KRAAY; MASTRUZZI (2010)

Preveno e combate corrupo no Brasil

Grco 1. Evoluo anual percentlica do Brasil no control of corruption

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Grco 2. Evoluo anual do control of corruption para o Mercosul, o Chile e o Mxico

Preveno e combate corrupo no Brasil

3.2.2 Corruption perception index

- 4,14 2,5 2,77

6o concurso de monografias da CGU

11 No existem dados completos para o Paraguai e o Uruguai.

Preveno e combate corrupo no Brasil

3.3 Origens e consequncias da corrupo no Brasil

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4 Combate corrupo em nmeros: dados da CGU e do Mpog

Preveno e combate corrupo no Brasil

4.2 Descrio dos dados

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4.3 Anlise dos dados

485980 499138 508963 528124 528420 539235 543143 549011

Preveno e combate corrupo no Brasil

6o concurso de monografias da CGU

Tabela 4. Evoluo salarial (mdia do setor pblico)

12 Medida com base no IPCA.

Preveno e combate corrupo no Brasil

Tabela 5. Total de punidos x comissionados punidos

485980 499138 508963 528124 528420 539235 543143 549011

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Preveno e combate corrupo no Brasil

6o concurso de monografias da CGU

Ainda de acordo com a mesma lei:

Preveno e combate corrupo no Brasil

521 1137920 0,05

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Tabela 9. Punies por rgo do Executivo Federal

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Preveno e combate corrupo no Brasil

6o concurso de monografias da CGU

Grco 6. Porcentagem dos servidores punidos por rgo

4 Combate corrupo em nmeros: dados da CGU e do Mpog

3 Os principais intrumentos de controle da corrupo

3.5 Instrumentos processuais utilizados no combate corrupo

5 Governana pblica: uma proposta de modelo de administrao