FUNDAO G.

t<,;TULIO VARGAS
ESCOLA BRASILBIRA DE l1DhILlISTrlAO PBLIC.b
CURSO Dh liliSTitADO .l:J11 AmlINISTttAO PI3LICil

Edna1do Dias de Barro~

AUTARQUIAS NO SERVIO PBLICO

BRASILEIRO

ESCOL~

BnASILl1IEtA

LIS'i.rlh~hO

OBTEl-;O

TRE i!;H
BLIC.b.

ilIO DE JANEIRO, 1980

D~

bDia

Pu3LICA P.A::".t>

DO

i?

GRAU DE l/ui..S
~DIhISTrlAO Pu

Barros, Ednalo Dias de.

Autarquias no servio pblico brasilei
ro - Rio de Janeiro: FGV/EBAP, 1980.
74 p. Honografia (mestrado)

~scoli

Brasi

leira de Administrao Pblica.

Inclui bibliografia.
1. Ad~inistrao pblica -- Brasil. 2.
l'iOdernizao administrativa - Brasil. :;,.

Autarquias -

Brasil.

E.scola Brasilei

ra de Administrao Pblica.

198204 430
T/EBAP B277a

"'" ,'"''""" """" '"

1000019519

11. 'l'tulo.

F~DAO G~TULIO VArlGAS

..SC OLA BrlAS IL~ IRA D.. ADHIl\ 15 TrlA O ?BLI CA

CURSO Di l>k;STRADO EM ADI"lln ISl'HAO P&.t3LICA

AUTAHQUIAS NO SERVIO P'.r:3LICO BRASIl.;IRO

MONOGRAFIA DE HESTRADO APRE;SEhTADA POF.

~dna1do

Dias

de

Barros

APROVADA ~l:

04/J23J 1980

PELA COIHSSAO JULGADORA

OFFI IViARQUESINI

Mestre em Ad inistra io P~blica (MPA)

Presidente da Comisso Julgadora

~S-.
o. ;J ~"~
EDUA~DO OLIVEIHA DAPii:i

Mestre em Administrao

PAULO ROr:!i;t

P~blica

~(f:;~A

MOTTi!

Doutor em Administrao Pblica (Ph.D)

nA perseverana pode mais

do que a fora. n
(Plutarco)

SUMRIO

RESUMO
INTRODUO

1.

Am~IIiISTL\AO

1.1
1.2
1.3
1.4
2.

2.2

2.3

4.

Perodo
Perodo
Perodo
Perodo

de
de
de
de

J';O BRASIL

16

1900
1930
1945
1964

16
16
20
23

a 1930
a 1945
a 1964
at nossos dias

A MODERltIZAO ADMINISTRATIVA
SOCIEDADE PrlISMTICb

2.1

3.

EM UMA

O conceito de modernizao
A noo de mudana em cada
dade prismtica
A noo de conflito

27

28
soci~

AUTA:\QUIA - SUA FUNDAhENTAO .TURtDICA

,t!; ADhINISTRATIVA

34
36

38

3.1 Descentralizao
3.2 Administrao indireta
3.3 Conceito de autarquia

40
41

CONCLUS~S

61

38

4.1 A noo de mudana em uma socie

4.2

dade prismtica
A noo de conflito

BIBLIOGriAFIA

64
64
68

I
I

RESUHO

presente trabalho tem seu desenvolvimento apoiado no estudo

dos momentos de ruptura e da anlise das variveis dependentes
industrializao, sem significar urbanizao; tradicionali~
mo, embora com industrializaco centralizada, com a ajuda do p~
der central e das variveis que se estruturam ao nvel in
terno da administrao controle de informaes, acomodaes
administrativas, mecanismos de liderana, controle pOltico de
pessoal e desempenho funcional.
captulO I analisa-se, de maneira sucinta, a admi
nistrao brasileira, procurando-se com isso identificar as va
riveis mais significativas para a abordagem do tema da monogr~
fia, apontando sempre os problemas de poder local e sua influn
cia no quadro administrativo, para analisar as tentativas de mu
danas empreendidas.
1':0

10 captulo 2 descreve-se a situao brasileira iden

tificada como sociedade prismtica. Tomando-se como base a te,!:
minologia de Fred i\iggs, monta-se um quadro de transio e de
alteraes do setor administrativo. Analisa-se tambm a admi
nistrao como um todo e, em particular, sua
descentralizao
como instrumento modernizador.
10 captulo 3 discute-se o conceito de autarquia
e
sua fundamentao jurdico-administrativa, vista de dispositi
vos constitucionais e legislao especfica.

Concluindo, procura-se mostrar que o trabalho se prg

ps uma abordagem conceitual da problemtica das autarquias no
Brasil, enfocando as vrias etapas da administrao brasileira.

INTRODUO
Este trabalho desenvolve os aspectos que selecionamos para o e~
tudo de um dos tpicos da maior importncia para a
administr~
o pblica, qual seja, a sua descentralizao.

o objetivo da monografia analisar obras e documenta

ao pertinentes e, com base nelas, tecer consideraes sobre a
doutrina das autarquias e seu relacionamento
jurdico-adminis
trativo.
A maioria dos estudos sobre a problemtica administra
tiva do Brasil limita-s6 anlise dos fenmenos estruturais ou
institucionais em si. Identifica-se os fenmenos administrati
vos, descreve-se os mesmos e se prescreve solues para eles,
utilizando-se, comumente, de certos instrumentos que no so efi
,
cazes na determinaao do desenvolvimento do mecanismo burocratl
co existente.

A perspectiva, pois, de entrada mais profunda no a~

sunto e a tentativa de identificao daquilo que est por trs
,
desses fenomenos - verdadeiros obstaculos ao
desenvolvimento
pleno de todas as medidas de racionalidade adotadas pelo mec~
nismo governamental ou pelas empresas privadas -inspiraram-nos
um estudo que pretende identificar os fundamentos jurdicos
e
administrativos das autarquias.
~

Riggs diz que "em grande parte da li teratura sobre a.5l

ministrao encontramos mais nfase no aspecto prescritivo
do
que no descritivo". Os chamados "principiaS" de administrao
pblica assumem a seguinte forma: nA autoridade deve correspon
der responsabilidade"; "as funes de assessoramento devem ser
ni tidamente separadas das de linha"; "o alcance do controle dQ
ve ser "; "o i'luxo das comunicaes deve fazer-se para
cima
assim como para baixo"; "salrio igual para trabalho igual".l
1

- ,

Riggs, Fred W. Administraao DQ palses gm

desenvolvimento.
A teoria da sociedade prismatica. Rio de Janeiro, Fundao Getu
110 Varga~ 1968. p. 13.

Embora parea existir certa contradio entre a estru

tura tradicional dos mecanismos administrativos e os novos el~
mentos incorporados pela racionalidade, ponto importante consi~
te em verificar se houve certos momentos de equilbrio ou acomo
dao entre eles. Esta monografia uma tentativa de verific,
o das caractersticas das autarquias brasileiras que so,
a
nosso ver, instituies que acompanham o desenvolvimento de uma
situao prismtica dentro do quadro administrativo nacional.
Reconhece-se que h contradies entre o setor tradl
cional e o setor moderno; tentaremos, portanto, identificar as
possveis razes pelas quais no se efetiva a grande maioria das
polticas incrementalistas de desenvolvimento nacional.
Procuraremos, em primeiro lugar, conceituar o tipo de
modificao tcnica ou implemento tcnico a ser utilizado para
a reformulao desses mecanismos administrativos tradicionais e
caracterizaremos historicamente os momentos mais expressivos das
tentativas de racionalizao. Parece-nos que a burocratizao
centralizadora tem levado irracionalidade, e no racionali
dade pretendida.
Em segundo lugar, partindo do pressuposto de que todas

as mudanas se caracterizam por acentuado crivo crtico ou por

rupturas - ou seja, as mudanas so realizadas sem que o proble
pensamos na
ma do tradicional seja devidamente considerado realidade tradicional como elemento relevante na identificao
da ideologia de mudana.
Reconhecemos que h, entre o setor tradicional e o s&
tor moderno, contradies que no significam anulao total dos
mecanismos anteriores, nem dos mecanismos posteriores que vao
sendo incorporados. 2 Procuraremos identificar o fenmeno como
situao de transio, de passagem, de tentativa de equilbrio.

..

2 Ver Riggs.

op. cit. p. 30.

A primeira questo a da oposio centralizao/de~

,
centralizaao, que engloba uma serie de fenomenos administrat1
vos como: poder, autoridade, delegao, tomada de decises e,
ainda, o problema relacionado com a maneira pela qual as situa
es administrativas se estruturavam com vista, principalmente,
s pessoas que faziam parte do mecanismo administrativo, em d~
trimento do sistema. Tal situao, que absorveu grande
parte
da histria de nossa administrao, ocorreu tambm na estrutura
o politica. 3

As primeiras leis se identificaram com esse processo

de oposio e agiram de conformidade com ele. O sistema jurid1
co, acompanhando o processo de modernizao da
administrao,
vai regular essa evoluo; evidente, entretanto, a impossibi
lidade de estabelecer igualdade de desenvolvimento entre a m~
dernizao da administrao e o sistema juridico, pois, na rea
administrativa, o processo de modernizao se desenvolve em f~
o dos apelos internos e, no rumbito jur{dico, funciona
como
elemento de normalizao do sistema. De modo geral, pode-se di
zer hoje que as autarquias brasileiras so um simples
reflexo
do que se passa na administrao direta.
~

histrico que, na medida em que essa situao se de

senvolvia, o problema da centralizao era atenuado.

a partir e 1930 que o brasil entra num processo de

modernizao administrativa, que coincide com o incio da fase
de industrializao e o implemento de politicas de concentrao
e urbanizao. As variveis industrializao e
urbanizaiQ
agem como elementos importantes de mudana: primeiro, na medida
em que a vida se concentrava na rea das cidades e era necessi
rio responder s exigncias dessa concentrao, principalmente
a nvel do setor de servios, da expanso da circulao de me~
cadorias e do setor comercial; e, segundo, em funo das pre~
ses decorrentes do crescimento demogrfico.

3 Ver Motta, Paulo Roberto. Movimento partidriO no

Brasil.
l.ed. dio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas, 1971. p. XIlI.

A nova conjuntura produzia, tambm, novas condies

para o desenvolvimento da administra~o. ~~o era mais possvel
a administra~o feita puramente com base no senso comum, nas r~
solues empricas. ~ra necessrio adotar novos mtodos que pu
..
,..
dessem, realmente, atender as exigencias advenientes. E, naq~
le momento, prevaleceu forte influncia das idias de racionall
.
dade o~iundas dos ~UA e da Frana, principalmente ligadas a ad
ministrao, atravs dos principios de administra~o cientfica
de laylor e Fayol
Tais influncias provocaram - porque aplicadas repen
tina e generalizadamente - problemas srios, porquanto, ao l-
do das idias inovadoras, continuava a existir o sistema antl
go; ou seja, modernizava-se a estrutura administrativa
sem a
concomitante conscientizao das pessoas para o novo papel que
teriam de desempenhar dentro dessa administrao. 4
~ os velhos hbitos domsticos

continuaram a impreE
nar o processo administrativo. A permannCia do costumeiro tra
,
tamento pessoal constitui o elemento mais importante para a ana
lise ou determinao dos obstculos a qualquer procedimento cl
entifico, a qualquer avano relativo anulao do entrave adml
nistrativo.
~sses

velhos hbitos domsticos criaram o nepotismo

,..
que, sedimentando o favoritismo, passou a ser a maior resisten
cia ao desempenho racional dos recursos humanos e da moderniz~
o administrativa.

Presidente Vargas, em seu

em 3.11.30, apontava como soluo para o

discurso
problema

de
posse,
do funcio~

4 ui mais fcil adotar por decreto ou por lei uma estrutura fo,!:

mal de organizao, com funo administrativa manifesta, do que

institucionalizar o correspondente comportamento social.
Da
vem que muitas estruturas formalmente administrativas nas soci~
dades em transi~o n~o passam de meras fachadas, enq~anto o ver
dadeiro trabalho administrativo continua sendo funao latente
de instituies antigas mais difusas" (Riggs, Fred. W. op. cit.
p. 37-8).

lismo pblico a reduo dos quadros de pessoal, Que ele prprio

multiplicou ao longo de sua gesto, a despeito de haver introdu
zido, atravs do DASP, o sistema do mrito no recrutamento e s~
leo de pessoal. 5
Houve um per!odo decisivo, de 1930 a 1945, quando a
pessoas
conjugao de valores opostos vivia em equil!brio: as
haviam-se acomodado s novas tcnicas utilizadas pela administrs,i
ao.
A partir de 1945 ocorrem mudanas significativas: t~
nicas referentes a uma pol!tica econmica global de reestrutur~
o de todos os setores administrativos foram formuladas e in
corporadas pelo poder central. Esta foi a fase mais importante
de nossa administrao, embora persistissem ainda vrios obsti
culos. A eficincia e a eficcia na aplicao das pol!ticas sQ
friam ainda os entraves decorrentes da carncia de comunicao.

5 "O problema Q-o func!onalismo, no Brasil, s ter solu 9 qup

do se proceder a reduao dos quadros excessivos, o que sera fa
cil, deixando-se de preencher os cargos iniciais, medida que
vagarem.
Providncia indispensvel tambm a no-decretao de novos po.
tos burocrticos, durante al~um tempo, ainda mesmo qU2 o cresci
mento natural dos servios publicos_exija a instituiao de o~
tros departamentos, nos quais_poderao ser aproveitados os empr~
gados em excesso nas repartioes atuais.
Com a economia resultante, quer dos cortes automticosJ, que a
ningum prejudic~ro, quer da impossibilidade de criaao de caK
gos nov2s, poder a o Governo ir melhorando~ paulatinamente, a r~
muneraao dos seus servidores, sem sacriflcios para o erriO.
Majorando-lhes, desse modo, os vencimentos e cercando-os de ~
r~ntias de estabilidade e de justia nas promo)es e na aplic~
ao dos dispositivos regulamentares, ter o Pals o direito
de
exigir maior rendimento da atividade e aptides dos respectivos
funcionrios, que, ento, no deixaro de se consagrar exclusi
vamente ao servio pblico, desaparecida a necessidade de exer
cer outros misteres, fora das horas de expediente, como agora,
no raro, acontece, por fora das dificuldades com que lutam"
(Vargas, Getlio. Nova pol!tica do Brasil. Rio de Janeiro,
Jos Olympio, 1938. v. 1. Parte do discurso de 2.1.30 sobre a
Plataforma da Aliana Liberal, lido na Esplanada do
Castelo,
~tio de Janeiro).

10

As formulaes sobre a evoluo da administrao como

.
'
um todo apllcam-se
as
autarquias de forma particular. No
que
diz respeito a pessoal, por exemplo, isto que se observa
de
maneira especifica: os problemas das autarquias governamentais
so Os mesmos da mquina administrativa da administrao dir~
ta.
~ do maior interesse para o presente trabalho o est~
do dos pontos de estrangulamento e obstculos ao pleno desenvol
vimento dos critrios de racionalidade administrativa e dos p~
dres cientificos de desenvolvimnto do planejamento glObal.
,

Propomo-nos, objetivamente, a analise da

administr-
ao indireta, mais especificamente, no campo das autarquias.

No Brasil, a iniciativa de lei criadora compete ao Po

t'lVO, 6 porquan t o e' o responsave
, 1 pe 1 a con ti'"
.
ngencla ou
d er ~xecu
pela convenincia administrativa que motiva a criao, no mbi
to federal, cabendo ao Presidente da Repblica 7 exercer priv~
tivamente, com o auxlio dos Hinistros de Estado, a direo s~
perior da administrao federal, bem como dispor sobre a estr~
turao, atribuies e funcionamento dos rgos da
administr~
...
ao federal.
Conseqnentemente, as autarquias encontram-se assim d&
8
tinidas no Decreto-lei n Q 200, de 25 de fevereiro de 1967:
ItI - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei,
com personalidade juridica, patrimnio e receita p~
prios, para executar atividades tlpicas da administr~
...
,
ao publica que requeiram, para seu melhor funcionam~
to, gesto administrativa e financeira descentralizada."

6 Constituio da .tepblica Federativa do Brasil. Senado Fed&

ral, 1977. Art. 57.
7 Id. art. 81, item I e V.
8 Publicado no Dirio Oficial da Unio, 27 fev. 1967, e ~etif1
cado em 8 mar. 1967, 30 mar. 19b7 e 11 jul. 1961.

11

administrao indireta faz parte de um amplo siste

ma de descentralizao administrativa. Entre ns, necessrio
identificar, desde logo, os problemas desse sistema como um to
do, envolvendo toda a anlise a respeito do que centralizao
e descentralizao administrativas, estudando, ao mesmo tempo,
a problemtica da administrao no Pais, a par dos diversos mQ
vimentos de desenvolvimento e crise. 9
so mltiplas as variveis que podem ajudar na deteK
minao do fenmeno. Partiremos, inicialmente, do estudo dos
. di ca d ores econom~cos
,. .
..
10
~n
e soc~alS.
A administrao brasileira e seu desenvolvimento e~
to intimamente ligados s modificaes ocorridas no per{odo de
1928 a 1930, aps a crise do modelo agroexportador e o inicio
do processo de industrializao no Pais. Essa ligao est pre
sente, sobretudo, na anlise do perfil urbano brasileiro.

9 "~m minha opinio, porm, o xito de todas e~sas inovaes ag

depende em grande parte da existencia de um clima

economico e social que lhes sirva de esteio. ~~ outras
pal~
vras l os defeikos administrativos denunciados sao causas
~omo
tambm conseq~encias do subdesenvolvimento. ~essas co~dioes,
mesmo para efeito de estudo do prprio crescimento economico, os
economistas deyeriam dar mais ateno ao,. crculo ininterrupto
d~ interdependencia, em que fatores economicos afetam
as on~
oes polticas e administrativas, as quais, por~sua vez, tem um
efeito de feedback sobre o desenvolvimento economico.
nesse
sentido que os conceitos de Hyrdal sobre a 'causao circular I
podem ser de particular utilidade. Permitem-nos verificar que
so poucas - se ~ que existem - as conse qncias causais dir,g,
tas, tanto dos fenomenos polticos e sociais sobre os
economi
cos, quanto, inversamente, das foras economicas sobre os fatQ
res governamentais" (Riggs. op. cito p. 86).
mini~trativas

10 "Acredito que essas idias podem ser usadas para dElmonstrat

que governo e administrao muito dependew das co~dioes econo
micas; a natureza do desenvolv~mento economico impoe limites d,g,
finidos ao tipo de administraao p'blica que se pode conseguir.
Tambm mostram, contudo, que o prprio desenvolvim~nto economi
co depende da natureza do gover~o e da administraao gerencial,
oramento~programa, classificaao de cargos) e como
o desenvol
vimento nao o seu teor programtico 'economico ' , como sejam o
investimento de capital e o controle de empresas pblicas; mas
decisiva sua capacidade de estabelecer um clima ou regime em
que as atividades economicamente produtivas estejam seguras
e
ganhem reconbecimento e recompensas sociais" (Riggs. Opa cito
p. 85-6).

12

l~o

caso especfico do Brasil, a urbanizao antecede

o processo de crescimento econmico, mas se amplia com o prprio
desenvolvimento. A propsito, o tradicionalismo de nossa estru
tura administrativa tem suas origens no mecanismo de desenvolvi
mento que, por sua vez, gera a modernizao medida que
esse
desenvolvimento se acelera. No momento em que modificaes de
ordem econmica ocorriam, alternava-se o centro de decises e
a
de interesses, ampliava-se o setor de servios e aumentava
circulao de mercadorias, alterando-se, conseqUentemente,
em
complexidade, essa mesm3 estrutura.
Ao nvel da estrutura administrativa, novas situaes
apareciam como surpresas e como tais eram tratadas, isto , s~
giam como mecanismos de mudana vistos como "desestruturadores
de estruturas tl Dessa maneira, rece bia a administrao uma caI
ga acentuada de responsabilidade que no mais podia sustentar a
estrutura tradicional de um sistema de regras institucionalizadas, ligadas a interesses jurdicos e a normas que no
corre~
pondiam ao modelo de modernizao.
...
,
Admite-se que graas a essas pressoes e que se tornou
possvel fazer caminhar verdadeiramente a administrao brasi
leira. Constituem, de fato, seu momento mais crtico.

Outras situaes, porm, ainda podiam ser percebidas.

Analisando a constituio interna dos sistemas administrativos,
verificamos que a administrao se organizava em funo
das
principais "convenincias" do momento.
Os funcionrios do sistema eram pessoas bastante co~
prometidas com a situao poltica e tlafilhados" dos grandes po
lticos. Dispunham, em razo disso, de um posicionamento privi
legiado, levando a administrao a uncionar em torno dessas li
deranas, a ponto de seus sistemas de comunicao interna perma
,
.,..,
.
,
necerem abertos apenas as s1tuaoes de comprom1sso com a area
poltica. ~ra realmente difcil admitir os indicadores econmi
cos desligados dos compromissos polticos. A concentrao
de

13
renda e o aumento do poder dos grandes proprietrios eram
veis e a criao de uma demanda interna quase impossvel.

. ,
Vl. S.l

Tal situao acarretava srias conseqrrncias:

a) medida que o poltico se apresentava como elemento deter
minador das funes administrativas, a autoridade admlnistrati
, .
unl.CO
va passava a atuar apenas de maneira decorativa, com o
objetivo de facilitar a expanso desse poder;
b) os processos e procedimentos de rotina ficavam tumultuados
porque os "afilhados" do poder poli tico, embora figuras decor-
tivas, faziam parte da estrutura e obstaculizavam a implementao das solues administrativas, principalmente aquelas
li~
das a interesses particulares ou "especiaiS";
c) algumas questes - aquelas que representavam interesses da
,.
"eli te" dominante - eram resolvidas em regime de urgencia;
d) dentro dessa estrutura, os mecanisfuos de mobilidade admini~
trativa eram bloqueados. ho havia procedimentos racionais de
hierarquizao e, conseqttentemente, nenhum sistema de avaliao
que determinasse necessidades ou promoes de pessoal,
porque
qualquer tipo de avaliao poderia criar problemas para a man~
teno da segurana interna e do status quo;
e) no existindo mecanismos de controle administrativo, inexi...
tiam a eficincia e a eficcia do planejamento o que, obviamen
te, tumultuava o sistema de informao e comunicao.
Ningum
recebia estimulos externos e internos. No havia um setor
de
,
treinamento e, as vezes, a adminl.straao funcionava porque esta
va centrada em algumas pessoas que conheciam as regras e
as
,
adaptavam as suas necessidades, gerando um outro problema:
e...
sas pessoas utilizavam as informaes para ter poder e
us-lo
em benefcio prprio, vale dizer, em benefcio da "elite" dom.;!.
nante.

.-

Alm dessas questes, outra importante situao agra

vou a crise na administrao. Com as mudanas ocorridas a p~

,.

tir de 1930, decorrentes da crise economica mundial

de 1929,
houve um deslocamento do eixo de. decises: embora, durante al
gU11 tempo ainda, a rea rural tivesse certa predominncia
pol!
tico-administrativa, aos poucos eram propostas medidas que can~
lizavam cada vez mais para o poder central urbano a
resoluo
de problemas administrativos, sem que isso significasse a liqui
dao dos interesses anteriores. Na realidade, o que
ocorreu
foi o estabelecimento de um compromisso entre o setor rural e o
setor urbano, e desse compromisso a administrao era filha pre
dileta. ~ssas aI teraes Lnplicavam uma rede de
comunicao
,
,
muito mais intensa entre a area urbana e a rea rural. A inten
sificao da relao entre as reas rurais e as reas urbanas
trouxe conseqUncias significativas:
a) ao desenvolver uma infra-estrutura de servios ligada
ao
atendimento do crescimento urbano-industrial, a administrao
,
comeou a ampliar os seus quadros, preocupando-se com os crit..
rios de mOdernizao administrativa, fazendo com que surgisse um
tipo de funcionrio racionalizador da administrao,
elemento
importante no processo de progresso administrativo.
1!im conse
qnncia, o funcionrio pblico passou a ser o elemento moderni
zador, fato que pode ser observado at mesmo na literatura br~
sileira; 11
b) paralelamente, esse processo de modernizao
efetivou-se
tambm no comrCiO, ao ampliar as necessidades de relacionamento com o meio rural, seu elemento bsico de apoio.
~m outros
termos, essas modificaes modernizantes, aos poucos, ampliavam

11 Em O Amanuense Belmiro, de Ciro dos Anjos; Triste fim ~ Po

licarpo Quaresma, de Lima Barreto; e Memorial de Aires, d~ Ma
chado de Assis. (Amanuense, subsecretrio e diplomata
sao os
personagens dessas obras, os quais se confundem com Os prprios
autores, burocratas na ~ida real. O trao co~um entre
t020s,
personagens e autores, e que. embora afeitos as suas
funoes,
emergem do comodismo dos negocios pblicos em senso l!rico, p~
triotismo e ambies pol!ticas -- tr~os de sensibilidade ao aQ
vento de novos rumos, em seu meio e epoca.)

15

a demanda interna de bens e aumentavam sua circulao, reclaman

do a necessidade de mecanismos mais exigentes de controle da ag
ministrao. O desenvolvimento do meio rural representou
uma
fora importante na mudana e na modernizao do campo. Ao con
,
trario
da sltuaao agroexportadora, agora era o mercado interno
o elemento de maior importncia e isso alterava todo o funcion~
mento do poder local e do "mandonismo". Se o
desenvolvimento
trazia, ento, novas influncias e colocava novos
problemas,
tambm ampliava a rea do mercado de trabalho na cidade.

.-

Tais procedimentos, apesar de novos e moernizantes,

-nao alteravam radicalmente a estrutura administrativa. Como a
velocidade das mudanas era intensa, no havia condies
de
adaptar o sistema administrativo nem o quadro funcional no me~
mo ritmo. Dessa maneira, as modificaes aparentes no atingi
ram os problemas intrnsecos, uma vez que foram feitas apenas as
adaptaes consideradas indispensveis manutano de um certo
equilbrio, compatibilizador do tradicional e do moderno.

Explicar essas situaes significa trazer para nosso

trabalho as propostas de anlise de Fred niggs. Parece-nos que,
em sua anlise do sistema administrativo nas reas em desenvol
vimento, ele levanta todas as questes de funcionamento dos si~
temas que se orientam por meio de valores de duplQ significado.
utilizando os conceitos de Fred Riggs, analisaremos a
situao que a administrao brasileira atravessa. Pensamos ser
vlida a seguinte proposta geral, para nosso trabalho: a admi
nistrao brasilsira est em transio, identificada como pr
pria de uma sociedade prismtica. As mudanas significativas
vm sendo realizadas principalmente a partir de 1964, uma vez
que colocam a questo da modernizao da administrao
como
objetivo primordial.
Na realidade, o que e" posslvel pretender e, medir
e
avaliar mudanas, atravs de anlises da administrao
escen
tralizada, mostrando os obstculos e limites de sua
moderniz~
...
ao.

1.

A ADMINISTRAO NO BRASIL
,.

A administrao brasileira pode ser esquematizada segundo tres

momentos bem distintos. Chamando-os distintos no estamos que
rendo dizer que no se inter-relacionem, mas apenas mostrar que
entre eles existem rupturas que, acentuando valores novos, con
servam, contudo, os valores tradicionais.

1.1

Perodo de 1900 a 1930

Nesse perOdO a administrao teve significado sociolgico ba~

tante expressivo, pois absorveu o excedente de mo-de-obra noaproveitado pelo precriO sistema produtivo do Pas.
Analis~
do-se desse ngulo, conclui-se que a administrao pblica exe~
ceu um papel positivo, pois assegurou posio e funo a expre~
sivo contingente humano, evitando o desemprego e
contribuindo
para a formao de uma classe mdia com efetiva participao em
nossa evoluo administrativa, econmica, poltica e cultural.
No final desse per{odo, o Pas possua apenas
merc,,
dos regionais, mal articulados entre si e com o exterior,
no
se verificando a livre circulao de produtos e pessoas no esp,,
o nacional.

1.2

Perodo de 1930 a 19~

Esse perOdO, ao contrrio do anterior, assinalado por impor

tantes reformas que se iniciam com o desenvolvimento da
indu~
trializao no Brasil.
o relacionamento se processasse dentro de uma
linha familiar (parental), com o advento das reformas foram cri
ados centros de treinamento no intuito de modificar o comporta
mento individual dentro da organizao, entendida como uma e~
~mbora

17

trutura complexa. ~ssas alteraes comportamentais significat1

vas serviam tambm para a identificao dos problemas. Muitos
grupos funcionais comearam a reivindicar melhorias e as alter~
es foram-se processando, mesmo sem eliminao do apadrinhamen
to.
Outra importante mudana foi a instituio de recruta
,..
, .
mento e seleao, atraves de concurso publ~co, para preenchimen
to de car~os no servio pblico. Esse novo instrumento de solu
,
o dos problemas internos da administrao assumia caracter~...
ticas definidas de elemento de mudana. b seleo por concurso
pblico criaria as condies necessrias adoo de uma politi
ca racional de pessoal, permitindo que fossem atingidos os obj~
tivos de mudana de comportamento dentro da organizao.
~

face do intenso desenvolvimento do Brasil, em te~

mos econmicos, urbanos e sociais, as alteraes deveriam
prg
cessar-se com muita rapidez, determinando, assim, novos proble
mas, tornando inviveis as reformas anteriores e dando surgimen
to tanto a novos desequil{brios na administrao como a choques
com os padres adotados atravs das reformas administrativas.
~m

Bsse perodo assinalado por transformaes de enve~

gadura nas condies econmicas do Pais. A depresso dos ~U~
em 1929, e a crise mundial, determinaram a deteriorao dos pr~
os de nossos produtos de exportao, da por que grande parte
dos suprimentos de mercadorias importadas teve de ser assegura
da pelo setor interno da economia nacional. O Pas reagiu posi
tivamente crise externa com intenso processo de substituio
de importaes, que se tornou decisivo fator de formao de um
mercado interno at ento inexistente no 3rasil.
A partir desse momento, a administrao chamada

exercer funes antes no executadas. Nesse per{odo, percebese com evidncia a complexidade da administrao pblica, pois
so mltiplas as atividades resultantes dos novos encargos im

18

postos ao Estado pelo sistema produtivo nacional, principalmen

te por meio da criao de autarquias e sociedades de economia
mista.
Novas situaes foram-se criando e acelerando as m'y
danas. ~ra necessrio ampliar a rede urbana, criar condies
para o desenvolvimento da exportao, 12 e consistia
tarefa
fundamental dar representatividade rea urbana e defini-la PQ
liticamente como a mais importante, j que para ela se desloc~
ra o eixo das decises.
Essas novas situaes s poderiam efetivar-se como d~
corrncia de mudanas administrativas. A primeira mudana im
portante concretizou-se na ampliao do setor de servios, cada
vez mais necessria com o aumento da rea urbana. Na funo de
coordenadora poltica, a capital necessitava de elementos Que a
,
assessorassem, constantemente, na execuao de pollticas
e na ~
tegrao com a rea interiorana.

Modificaes comearam a ocorrer em todos os setores

e novos rgos foram criados para administrar a mudana consubs
tanciada pela formulao das reformas que ultrapassavam a rea
administrativa.
Ressalta-se, na caracterizao desse segundo perOdO
administrativo, a diminui:;o gradativa do carter assistencial
da administrao. Aos poucos ela vai adquirindo foros de in~
,
trumentalidade do governo, destinada a conduao eficiente
dos
negcios pblicos. Assim, como demonstrao patente da mentali
dade inovadora, foi criada a Comisso Central de Compras,
pri

12 nUma economia tradicional, de subsistnci<~., tem por sua pr

pria natureza pouco que possa exportar, j que produz apenas tEW
do em vista suas necessidades de consumo imediato, pouco sobran
do, portanto n (Riggs. Opa cit. p. La).

19

meira tentativa de eliminar o desperd{cio dos recursos pblicos,

racionalizando a aquisio de material para uso nas re~artie~
~m

1935 cria-se a Comisso Permanente de Padronizao,

com a inclli~bncia de padronizar o material a ser usado no servi

o pblico federal. ~ssas inovaes culminam, em 1940, com a
criao do Departamento Federal de Compras, em substituio
citada Comisso Central de Compras.
As medidas adotadas no sentido de impri~ir efici~nci~
-aos trabalhos governamentais concretizaram-se com a criao, em
1936, do Conselho Federal do Servio Pblico Civil (Lei n Q 284,
de 28 de outubro) e das Comisses de Eficincia dos ~inistrios,
articuladas com o Conselho, rgos aos quais cabia estudar a o~
ganizao dos servios pblicos e, principalmente, implantarnqr
mas tcnicas de administrao de pessoal.
Apesar da curta existncia, o Conselho prestou valig
sa contribuio no preparo de nossa primeira classificao por
carreiras, quando foi absorvido pelo Departamento Administrati
vo do Servio Pblico (DASP), organizado pelo Decreto-lei
nQ
579, de 30 de julho de 1938. 13
O DASP tornou-se o centro iX
radiador das influncias inovadoras e pea fundamental do siste
ma racionalizador da administrao pblica federal, promovendo
substanciais modificaes de estrutura e de funcionamento em to
da a mquina administrativa federal do Brasil.
Esse per{odo, que poderia ser identificado como
de
inovaes e acomodaes, indicaria, ao mesmo tempo, a conscien
tizao da existncia do problema de oposio entre o poder 19
cal e o poder central, marcando, efetivamente, a preponderncia

13 O Decreto-lei n Q 579, de 30 de~julho de 1938, criou o DA?,

assim como estabeleceu

sua competencia e designou suas divisoes
,
no tocante a sua estrutura.

20

da economia agroexportadora sobre a economia urbano-industrial.

~

importante acrescentar que, aps 1945, a situao

pareceu tomar novo rumo. Crescia a tendncia ao desenvolvimen
to da urbanizao, mas, ainda assim, o tradicionalismo era domi
nante com a permanncia da clientela politica e o fortalecimen
to das relaes de parentesco.

1.3 Per iodo de 1945 a 196u

A partir de 1945 o sistema administrativo brasileiro inicia uma
nova fase, etapa essa caracterizada pela incorporao, ao trab~
lho administrativo, de critrios de planejamento. A sociedade
brasileira atingira tal complexidade que os seus problemas con
tinuavam insolveis, especialmente porque eram tratados isolada
mente, sem um levantamento criterioso dos fatores que lhes
da
vam origem. A funcionalidade das instituies administrativas
era o que estava em pauta. No obstante a prioridade reservada
eficincia dos servios, esta era tida como uma questo subsi
diria em relao ao ajustamento desses servios, em conjunto,
,
a realidade economica e social.
~

Ao estudar-se o problema administrativo do Pas, no

foi o mesmo examinado pelo prisma do planejamento, isto , luz
da realidade do sistema administrativo anterior ou vigente at
1945. Atravs de adaptaes a acomodaes do antigo
sistema,
mas que no atendiam aos ditames da nova sociedade brasileira,
notadamente no setor econmico, a estrutura econmica polariza
va as atenes, passando a constituir o fulcro das indagaes e
ensejando a realizao de estudos e pesquisas para garantir
o
,
desenvolvimento do Pa1s.
Nesse perOdO, o governo brasileiro buscou a cooper~
o externa de misses de assistncia tcnica que, ao cabo de

21

algum tempo, verificaram e advertiram que o nivel de desenvolvi

mento industrial atingido, impulsionado pelo processo de substi
tuio de importaes induzido pela 11 Guerra Mundial, no fora
acompanhado adequadamente pelas medidas administrativas correl~
tas.
As misses a que nos referimos, oriundas principalmen
te dos EUA, concluiram seus relatrios apresentando uma anlise
da estrutura econmica brasileira e de suas necessidades,
s-
lientando, de modo capital, as deficincias da legislao trib~
tria brasileira.
A Constituio de 1946 trazia preceito determinando a
criao do Conselho Nacional de ~conomia, com atribuies
de
acompanhar o poder pblico no campo da economia nacional. O Pl~
no SALT~ - Plano Nacional de Sade, Alimentao, Transporte e
.t.nergia tinha por finalidade estabelecer coordenaes para
as atividades estatais nos setores de sade, alimentao, tran~
porte e energia, alm de pr em prtica expeditos modos de ap~
cao da despesa pblica, anteriormente presa rigidez do Cdi
go de Contabilidade.
Medidas para agilizar a economia nacional -- sobretu
do de carter econmico - foram servindo como uma tomada de
conscincia dos desequilibrios estruturais do Pais.
Foram in~
titudos o Conselho de Desenvolvimento (primeiro rgo central
permanente de planejamento criado em lQ de fevereiro de 1956)
e o Banco ~acional de Desenvolvimento gconmico (autarquia ted~
ral criada pela Lei n Q 1.628, de 20 de junho de 1952), que pa~
saram a desempenhar funo coordenadora dos esforos
promoci..Q
nais do ~stado, principalmente no dominio da administrao eco
nmico-financeira.

,
Este surto renovador estendeu-se tambem regionalmente,
perce bendo-se a incidncia do cloi trio do planejamento nas ati
vidades administrativas com o surgimento de rgos como a Comp~

22

nhia Hidro-~ltrica do so Francisco (C~SF), os Bancos da Ama

znia e do r;ordeste, a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobrs), o
Servio Especial de Sade Pblica (atual Funao Servios de
Sade Pblica - FSESP), a Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste (Sudene), entre outros.
Com a formulao do Programa de Betas, em 1956, obser.
va-se que se havia inserido o planejamento no contexto nacional,
nas atividades de rotina do ~stado brasileiro. O Programa
de
Hetas representa a primeira tentativa razoavelmente bem-suced:"
da de submeter o desenvolvimento global do Pas orientao e
coordena~ sistemtica do poder pblico, tornando a nao, por
conseguinte, um Estado planificador. Essa inovao,
co~puls~
riamente, requereu alteraes institucionais da mais diversa n~
tureza e amplitude na estrutura executiva:
Setor enerlli

Setor indstrias

de base

- Energia eltrica
- ~nergia nuclear
- Carvo nacional
Petrleo (produo e
refinao)

- Siderurgia
- lcolis
. ,
- ~xportaao de m1nerios
,
,
Industria de automoveis
- Construo naval

Setor de transportes

Setor de alimentaiQ

- 'lTansporte ferroviric
- 1ransporte rodovirio
- Servios porturios e
dragagem
- f.arinba Mercante

- Armazns e silos
- Armazns frigor!ficos
- Fertilizantes

Setor de educao
- Pessoal tcnico
Para que esse imenso programa de governo pudesse ser
acompanhado devidamente, era indispensvel a criao de um in~

23

trumento institucional hbil. ~sse instrumento foi o Conselho

de Desenvolvimento, competindo-lhe acompanhar a execuo das me
,.
tas, estudar permanentemente a conjuntura economica nacional,
exercendo, junto ao Presidente da Repblica, funes de inform~
,.
ao e aconselhamento com referencia aos problemas do nosso d~
senvolvimento econmico-social. Por meio de "grupos executi
vos" e "grupos de trabalho", o Conselho supria as deficincias
da administrao tradicional, s vezes at duplicando funes,
contanto que, com presteza, respondesse aos desafios que o Pas
apresentava.
~

Essas reformulaes de diretrizes continuaram no q~in

q~enio governamental seguinte com a Comisso Nacional de Plan~
jamento (Governo Jnio Quadros) e a Coordenao do Planejamento
Nacional, chegando elaborao de um plano
denominado Plano
Trienal (Governo Joo Goulart), que no logrou ser executado.
Tais reformas no tiveram continuidade - a primeira
interro,m
pida com a renncia do Presidente Jnio Quadros, e a segunda m~
lograda com a deposio do Presidente Goulart, em maro de 1964.
,.

1.4 Perodo de 1964 at nossos dias

Nesse per{odo encaminharam-se os projetos definindo atribuies
de um Ministro Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao
Econmica, com a incumbncia de "dirigir e coordenar a reviso
do plano de desenvolvimento econmico", ao mesmo tempo que se
iniciava ampla reforma da administrao federal,
estabelecida
pelo Decreto-lei n Q 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Essa et~
pa introduziu na rea administrativa critrios cientficos com
a implantao e utilizao de tecnologia mais avanada, o que
representou, para muitos, a implantao real da racionalidade na
administrao. O impacto da tecnologia empregada serviu como
elemento ordenador da administrao central, objetivando princi
palmente uma melhoria na circulao de informaes entre a rea
pblica central e os demais setores pertencentes a essa adm1
nistrao.

Cabe aqui falarmos sobre a criao do Servio Federal

de Processamento de Dados (Serpro) e do Sistema de Arrecadao
pela Rede Bancria, por serem ambos pontos destacveis da ampla
reforma por que passou nossa administrao federal.

o Serpro foi criado pela Lei n Q 4.516, de lQ de dezem

bro de 1964, com vinculao ao Ministrio da Fazenda. De acordo
com o Uecreto n Q 55.827, de 11 e maro de 1965, ca~itulo
I,

,
art. lQ e incisos, cabe a esse orgao:

"I - Executar, com exclusividade, por processos

el~
trnicos.e eletromecnicos, todos os servios de pr~
cessamento de dados e tratamento de informaes
n&
cess~rias aos 6rgos do Ministrio da Fazenda;
~

11 - Executar servios congeneres que venba a contr~

tar com outros rgos da administrao pblica fed~
ral, estadual e municipal;
111 - Prestar assessoramento tcnico a esses
no campo de sua especialidade;

,
orgaos

IV - Opinar sobre projetos de lei que possam ter

percusso no desempenho de suas atribuies."

r~

No que tange ao Sistema de Arrecadao pela Rede B~

c~ria, a Lei n Q 4.503, de 30 de novembro de 1964, em seu art.
17, autoriza a arrecadao de receitas federais por intermdio
de estabelecimentos bancrios oficiais e privados.
A criao
desse sistema, sem dvida, trouxe beneficios tanto para o con
tribuinte quanto para a prpria Unio. Isso porque o contribu
inte, a partir de ento, deixou de enfrentar as enormes
filas
que se formavam em frente aos guichs arrecadadores, podendo p~
gar seus impostos na agncia bancria de sua preferncia.
Por

25

outro lado, a utilizao da rede bancria nacional, na arrecad~

o de receitas da Unio, permitiu que esse objetivo fosse
~
canado sem despesas adicionais de investimento e custeio,
e
tambm com maior eficincia.
A reorganizao de todos os setores da administrao
brasileira significou tambm uma nova pol{tica salarial e
de
pessoal, estabelecendo critrios gerais para o desenvolvimento
brasileiro, no sentido de que ele se processasse integralmente,
criando programas efetivos de treinamento e capacitao tcnic~
do funcionalismo brasileiro. Assim, os principais pontos de e2
trangulamento da organizao administrativa, referentes que~
to descentralizao versus centralizao, eram minimizados po~
que a discusso passou a ser colocada em termos de definio de
um esquema de administrao que levasse em conta todos os
pro
blemas que at ento haviam sido tratados superficial e isolada
mente, como, por exemplo: oramentos, sistemas de circulao de
informaes, autonomia, delegao e recursos humanos, entre ou
tros.
Dessa forma, descortinou-se uma nova era para a admi
nistrao. Foram conjugadas a viso cientfica da realidade e
a viso racional e tcnica, levantando-se, desse modo, a que~
to fundamental do implemento tecnolgico.
Ao tomar o caminho do desenvolvimento e
estabelecer
as metas nacionais, o Pas comea a sair da situao
prismti
...
,
ca. O controle permite uma orienta;ao adequada, ja que
propi
cia ao poder central o conhecimento dos problemas locais, poden
do, dessa forma, controlar os oramentos da admini:strao local
e dar certa flexibilidae aos instrumentos de organizao admi
nistrativa.
A flexibilidade da nova sistemtica permite a
obten
o de melhores resultados, pois tudo visto
conjuntamente,
procurando-se tambm solues conj untas. Nada passa desperce bi

26

do, tudo levado em conta. ~ssa nova polftica, objetivando o

desenvolvimento, oferece como resultao mais expressivo os PIa
nos Nacionais de Desenvolvimento que enfatizam a atuao global
do poder central e indicam a ~resena da racionalidade como ele
, .
mento baslco de sua ordenaao e procedimento.

~sses

dados e fatos permitem~nos ter uma viso sucin

ta da histria da organizao administrativa brasileira
e de
suas Llludanas e rupturas, constatando-se que a nossa administr,,,
o federal entrou definitivamente na fase qUE pode ser deno~~
nada planificadora.

2.

A MODERNIZAO 14 ADHI:t-;ISTnATIVA I!.M UMA

SOCIi!.DADE PRISHTICA

Avaliar, ao nfvel de uma sociedade prismtica, o efeito moderni

zador de modificaes no quadro administrativo, significa fazer
minucioso trabalho de anlise das rela0es que determinam tais
mudanas.

14 "Cada uma das disciplinas das cincias sociais tem focaliz",

do diferentes~aspectos dentro_do processo de modernizaao.

Os
eCOQomistas veem a modernizaao primeiramente em termos de apli
caoes das tecnologias humanas ao controle dos recursos
nat~
rais, de modo a provocar incremento marcado no crescimento da
produQ per ~pita da populao. Socilogos e antroplogos sQ
ciais t~m-se preocupado, primordialmente, com o proce~so de dife
renciaao que caracteriza as sociedades modernas. Tem pe~quis",
do o modo como surgem noyas estruturas para assumir funoes nQ
vas ou para assumir !unoes desem~en~adas anterior~ente por o~
tras estruturas, e tem dado atenao,as diferenciaoes que o~o~
rem dentro das estruturas sociais, a r,gedida que novas profissoes
aparecem, novas e complexas instituioes se Qesenvolvem
e SUl:
gem novos tipos de comunidade. Sociologos tem estudado
ainda
algumas das caractersticas desagregadoras do proc~sso de moder
nizao: ten~es crescentes, doenas mentais, violencias, divr
cio, delinqtl.encia juvenil e conflitos raciais, l'eligiosos e de
classes.
Os cientistas polfticos tm-se ocupado igualmente de alguns dos
aspectos desagregadores da modernizao, f2calizando em partic~
lar os problemas que decorrem da lconstruao J nacional e gover
namental, medida que a modernizao ocorre. Preocupam-se co~
o modo pelo qual os governos aumentam as suas capacjdades
de
inovarem e se adaptarem s mudanas 1 elaborando polticas p~a
a sociedade. Desde que ess~s aptidoes presumem que a pop.ulaao
partilha de uma identificaao nacional e ac~ita como legtimo o
sistema Qoltico, os cientistas pOlticos tem atentado para as
circunstanc~as em que essas atitudes se gesenvolvem"
(Weiner,
l-ly.ron. Dina.'!lica do desenvolvimento economico. Rio de Janeiro,
Frum, 1969. p. ll).

28

Nesse sentido, levantamos dados que introduzem

u~a
problemtica por demais complexa e que passaremos, neste captu
lo, a examinar, levando em conta nossa preocupao de avaliar o
11 quanto" de modernizao e se us efeitos. 15
Para avaliar a modernizao, fundamental definir
seu contedo e significado.

2.1

O conceito de modernizao

o conceito de modernizao que utilizaremos o

funcional-estr~

turalista, que est limitao pela teoria da ao. Nessa medida,

flll1damental esclarecer que o conceito de modernizao tem sua
atuao delimitada por um sistema, ou seja, pensemos na modernj
zao dentro de um sistema.

l511Antes de adotar a 'modernizao' como um objetivo nacional, a

cautela comum recomenda que os povos ~e perguntem_sobre a natu
reza do seu destino final. Com freqt1encia as naoes se engajam
no processo de modernizao, esperando que to logo terminem O!
sacrifcios e e sforos especiais , envolvidos na ind ustrializaao
e no dEsenvolvimento, seus futuros estaro livres de problemas.
'
"
h verdade e
que,
loglcamente, nenhuma naao com uma grande base
industrial, um alto padro de vida e uma tecnologia bastante a
perfeioada deixa de ter seus problemas.
~ importante que todos oa pases compreendam as implicaes
da
modernizao e ~econheam que um compromisso para mudar ,
na
sua prpri& essencia, infindvel., ~~is particularmente, i~
portante tentar compreender o ca.cater da vida que uma sociedade
m2derna apresenta. ~sta compreenso e anteciEao do
futuro
sao uma garantia importante contra as desilusoes e frustraes
dos_pases em crescimento" (Wood, Robert C. O futuro da modernj
zaao. In: Weiner, M-Yi"On. op. ci t. p. 55).

29

Nesse sistema, um dos subsistemas mais im~ortantes

o setor de ad1Jnistrao 16 e, dentro deste componente, a de..
centralizao. Verifica-se que a alterao de algum subsistema
'..
,.,
,
podera redefin1r os objetivos nao so com relaao a sua orient...
, ,
ao, mas tambem as suas expectativas.
~

l6"A modernizao administrativa est intimamente

relacionada
com a at!vidade maio~ de modernizao P21tica. A natureza de~
ta relaao isto e, se a administraao pode ou deveria s er
modernizada sem acarretar uma mudana em todo o processo poli ti
co - depende do significado que se atribui modernizao polI
tica. JUlgandO a partir de caractersticas de sistemas polti
cos bem-sucedidos que existiram por vrias geraes ou mesmo se
culos (principalmente no mundo OCidental), podemos dizer que a
moder~idade poltica engloba as seguintes caractersticas: 1) a
existencia de uma estru~ura jurdica que dispe do potencial (em
bora possa ~o mo~ento nao dispor da capacidade) para
transfoK
mar expressoes validas da vontade popular ~m atividades
razoa
velmente previsveis e coerentes com a essencia da organiza
poltica do sistema; 2) a ampliao da participao popular no
process2 poltico e o enriquecim~nto da qualidade de uma tal pa,r
ticipaao em termos de compreensao, responsabilidade e ... busca or
denada de,mudana; 3) ~apacidade de manter a integraao nacig
nal atraves da acomodaao ordenada de foras culturais, religig
sas e outras foras de2isivas seQelhantes; 4) capacidade 00 ha.r
monizar a especializaao tcnica, a responsabilidade e a raci~
nalidade administrativa com a vontade popular numa amlgama efi
ciente e conduzir aquela amlgama de modo regularizaQo e sujei
to, em ltima anlise, embora no imediatamente, a canones neu
tralizadamente impostos de eqUidade e justia.
O dilema intelectual com que nos estados novos se defronta a m~
derniza~o o do ritmo desigual d~stes quatr9 atributos ... da m~
dernizaao. Alguns estudiosos supoem que a rapida expansao da
participao popular seja
mais imP2rtante destes q~atro ele
mentos. Suponhamos que a modernizaao da administraao, enqu~
t2 dep~nde em ltima anlise do processo mais amplo de politiz~
ao, nao pode aguardar o amadurecimento daquele processo,
mas
deve prosseguir independente dele.
i precisamente isso que est ocorrendo em muitos dos novos est~
dos. Ainda que no induzidos deliberadamente mudana em
to
dos os quatro setores, tem-se verificado uma interpenetrao. r
comum observar-se que a modernizao da administrao pe em m~
vimento poderosas foras que de igual modo ativam estimulante~
modernizadores gentro do domnio~poltico. Alm do mais, a r~
pida modernizaao da administraao incrementa a capacidade
de
equilibrar a vontade popular recentemente despertada com uma do
se maior de racionalidade" (Braibanti, Ralph. A mOderniza
administrativa. In: Weiner, Myron. op. cit. p. 201 e 202).

30

Dessa forma, a moderniza~;o entraria como elemento de

as expectativas 17 e teria de reagir a uma srie
de pr-noes, que tendem a existir, criadas pela estrutura ~
terior. ~,conseqnentemente, o caso tipico de uma
sociedade
prismtica, onde a modernizao ocorre no levando em conta
a
visao global de todo o sistema. o l'esultado p0de ser apresent-
,.
do de tres maneiras:

- sobre
pressao
-

modernizao llIIl elemento de pr'esso sobre a estrutura e

xistente, alm de definir uma pl'oposta de alteraes
substan
ciais no critrio de-direo do sistema, implicando uma mudana
ou alterao de expectativas, o que, ao nvel de uma sociedade
prismtica, representaria uma alterao de comportamento to rs
dical que criaria uma situao de desorganizao. Uma vez expe
rimentada, essa desorganizao traria modificaes tendentes a
transformar a modernizao num canal de fomento de crises soci
ais e politicas que, a mdio prazo, poderiam alterar a direo
do sistema, provocando transforma;o radical e substancial que
afetaria, inclusive, o setor que iniciou o processo de moderni
zaao.

1.

Seria o oposto da anterior, ou seja, o processo iniciado

e, na medida em que pressionado pela estrutura anterior, ten
de a perder a fora. hesse sentido, o processo de modernizao

2.

11 Algumas das mudanas e de scon tinuidades i~sti tuciona1 s tipi

cas que fazem parte do processo de modernizaao incluem
rel~
e~ de traba!ho em modificao, rela2es familiares em modifi
caa0 e relaoes comunais em modificaao.
~o seria prtico tecer aqui grandes consideraes, e lidar ape
nas com algumas generalidades pode induzir a uma certa injusti
a com a comI?l~xidde do pI'-..;cesso ~e desenvo1vime:gto. Mas, den
tro dessas 11ID1taoes, podemos sa11entar as relaoes entre
as
vrias mudanas e descontinuidades institucionais e sugerir a1
gumas das razes per que esperamos um elevado potencial de
in
tranqilidade social e poltica_nas naes em desenvolvimento"
(S~elser, 1ei1 J.
A ~oderniz~ao das relaes sociais.
In:
Werner, hjTon. Opa Clt. p. 1.-17).

17

)1

no tem alcance algum e suas dificuldades se originam na pr

pria colocao em prtica do processo em si; ou melhor, o prQ
cesso eliminado na prpria raiz, no chegando a ser
executa
"
do, o que demonstra, claramente, que as pressoes e obstaculos
as
mudanas so significativos e o conservadorismo o ponto modal
de efetivao da direo do sistema. 18

que gar~
tam a defesa do "velho sistema", no permitindo, durante longo
tempo, que qualquer ~odernizao possa ser efetivada.
~m resg
mo, a falncia na execuo de um processo acarreta a
redefinl
o do "velho sistema" e a alterao, com um substancial aumen
to do conservadorismo.

o que resulta a fixao de normas e leis

Isso pode ser percebido de maneira muito clara, em al

guns paises europeus do sculo XIX, como o caso da Rssia e,

18 "O desenvolvimento de novas formas de atividades

econmicas
e sociais gera conflitos com os moldes tradicionais de
vida.
Por exemplo, quando as fbri~as comeam a produzir artigos em
massa, que competem com congeneres produzidos domesticamente, o
mercado invadido por uma enchente de bens de baixo preo, pri
vando os trabalhadores domsticos dos seus meios de vida. Teori
camente, isto deveria impelir os trabalhadores domsticos par
linhas de trabalho assalariado mais b~m remuneradas.
Na pr ti
ca, no entanto, o processo de conversa0 de trabalho caseiro em
trabalho assa~ariad0 d2s mais lentos e rduos, em alguns c~
sos tomando varias geraoes para se completar. Para tomar um
exemplo, o ~rescimento de uma classe de mdicos altamente trei
nados anteooe uma ameaa aos homens de medicina tradicional e
aos curandeiros, bem como s curas
domsticas
mais venerveis.
,..
,..,
O segundo parad9xo da modernizaao, entao, e que quando ocorrem
os avanos economicos e sociais, muitas das pessoas na socieqg
de se tornam ao menos ambivalentes e at mesmo francamente ho~
tis em relao a estes avanos. O conflito continuado entre os
modos modernos e tradicionais mais uma fo~te de intrangnilid~
de social" (S~elser" Neil J. A ~odernif~zao das relaoes S.Q
ciais. In: We1ner, hyron. op. C1t. p.
e 145).

32

hoje, de muitos pases africanos.

19

19 "Tanto nas naes mais antigas quanto nas mais novas, a ex

panso e consolidao de sistemas jurdicos nacionais
Earecem
envolver certas direes co~uns de mudanas. As leis sao ap11
cadas sobre reas tnicas espaciais e de classe mais ampla; o
direito pessoal substitudo pelo direito territorial, alei e~
pecial .gela lei geral, o direito consuetudinr-io pelo
dJreito
estatutario. Di.ceitos e responsabilidades comparativos sao suboS
titugos pelos individuais. ~s sa~oes e inspiraoes
religi~
sas sa2 substitudas pelas motiva~oes e tcnicas ,seculares;
~
in t~i~ao moral substituda Eela e specializa-;ao tecnica. ;" elab..Q
raao jurdica e a aplicaao jurdica deslocam-se das autorid~
des com responsabilidade local e difusa para profissionais espe
cializados que representam o poder central nacional.
Ao se falar de direito moderno, pode-se ter muitas coisas
em
mente. O termo "moderno" aqui usado para referir-se a um gr'y
po de caractersticas que so representativas, numa medida mai
or ou menor l dos sistemas jurdicos das sociedades industriais
do ltimo seculo. Muitas destas caractersticas devem ser encon
tradas em outro lugar; algumas encontram-se ausentes, numa cer
ta medida, de uma ou de outra ~ociedade indutrial adiantada.
Todavia, estou apresentando, nao uma descriao, mas sim um mod~
lo. Os sistemas jurdicos modernos diferem em muitos
aspectos
importantes. Este modelo tem por intento isolar suas caracter~
ticas comuns predominantes.
Comecemos por considerar os tipos de normas jurdic~s.
Primei
ramente 1 o direito moderno consite de norma~ que sao uniformes
e que nao variam em suas aplicaoes. A incidencia destas normas
territorial mais do que 'pessoal'; ou seja, as mesmas normas
so aplicveis a membros de todas as religie s, tribos, classes,
castas e 12calidades, e a ambos os s~xo~. A diferena entre pe~
soas que sao reconhecidas pela lei nao e d~ tipo ou
qualidade
intrnsecos, tais como diferenas ~ntre bram~es e castas _infe
riores, mas sim diferenas na funao, condiao ou realiza.~ao cbs
objetivos mundanos.
Segundo, o direito moderno transacional. Direitos e
obrig
es so rateados conforme resultem de transaes (contratuais,
por preju%o, por crime e assim por diante) mais entre partidos
do que ~gregados em grupos imutveis,que se vi~culam a ~essoas
em funao de determinantes externos_as ~ransaoes especlficas.
Isto , direitos e deveres legai~ nao sao deter~inados por fato
res como a idde, classe, religiao, sexo, que nao se relacionam
com a transaao ou compromiss2 especfico. l'ais agrupamentos de
status por direitos e obrigaoes como realmente existem
se ba
seiam na funo ou condio material (por exemplo, empregador,
uma empresa de negcios, esposa) mais do que nas diferenas de
mri to inerente ou honra sacramental.
Terceiro, as normas jurdicas so universalsticas. Idealizamse ex~mplos especficos de normao para exemplificar uma confi
guraao vlida de aplicabilidade geral, mais do que para expri
mir aquilo que nico e intudo. Assim, a aplicao da lei
reprodutvel e previsvel. A Justia de Cadi substituda pelo
Imperativo Categrico de Kant" (Galanter, Harc. A moderniza
o do direito. In: Weiner, Myron. op, cito p. 185-7).

33

3.

~ a prpria soluo prismtica, ou seja, um meio-termo

en
tre as d~as solues apresentadas anteriormente. A modernizao
setorizada e apresenta como critrio bsico de sua
implant
o a posio de equil{brio do "velho" com o "novo".
t,a ver<t
,
.
de, o que ocorre e uma situaao de modernlzaao que se acomoa
ao sistema, ou seja, um processo que possa ao mesmo tempo est
belecer a modernizao e adaptar-se expectativa do sistema cQ
mo um todo.
hesse sentido, esse processo apresenta caractersticas
que vo desde a racionaliuae mais acentuada em certos setores
at o m{nimo de alteraes em outros, sempre caracterizado pela
...
execuao de projetos em setores independentes.

Na verdade, essa autonomia na realizao dos projetos

e o elemento que acentua o controle do velho sistema sobre a m~
dernizao. Isso porque, na medida e~ que cada subsistema re
liza independentemente sua modernizao, o resultado, no conjun
to, ter a forma de um quebra-cabeas, em que as peas dificil
mente se encaixaro, a no ser que exista a interveno do "v~
lho sistema" comandando a acomodao do sistema geral.

Notamos, na realidade, que essa maneira de proceder e

bastante caracterstica do quadro latino-americano. f possvel
pensar que as funes de modernizao existam e sejam definidas
,
em larga escala, mas ocorre que acontecem ao nlvel do velho si~
tema.
~esmo se tomarmos o critrio da racionalidade,
vamos
verificar que ele atua de maneira inconfundvel, mas est limi
tado aos setores que podem produzir novas aberturas para os ve
lhos sistemas. S existir, nesse sentido, investimento na mo
dernizao, quando esta estiver devidamente controlada pelas ex
pectativas do velho sistema. A prpria noo de
planejamento
administrativo s hoje adquire presena no setor, porque at en
to ele era um ele~ento demonstrativo de carncia e apresentava
situaes de contes.tao que, por sua ves, provocava;n
altera
es e crises marcantes.

Pelo quadro traado verificamos que nada que pensamos

sobre modernizao figura nos }--armetros tericos esboados. TQ
da a nossa reflexo sobre m...;dernizao f'ar-se- dentro do limi
te do que apresentamos, ou seja, da djscusso do valor da modeK
nizao a partir de uma realidade prismtica.
v-se que o problema mais srio que seus valores e~
to em constante mudana, o que define um quadro cada vez mais
complexo para a conduo deste nosso trabalho.

2.2

~poo de mudana em cada sociedade prismtica

Acentuamos anteriormente que a caracterizao da

modernizao
em sociedades prismticas apresenta um problema fundamental, que
a constante mudana nas funes desempenhadas pelos subsist~
mas. J:!,ssa caracterstica de "desfigurao" e "insegurana" in~
titucional apresenta problemas quando estudamos a mudana soei
aI e suas consequ'neias ao nivel ,::'e estrutura administrativa.
~ssa condio percebida, nitidamente,

quando o si~
tema significa controle social e est determinado pela si tuao.
O probleffia funda~ental que essa condio projetada no re~
cionamento dos indivduos com as instituies e em termos
de
suas funes sociais ou papiS administrativos.
Ao nvel do quadro administrativo, a situao
tIve
lha" acentua a presena de um sistema de organizao que atende
diretamente s necessidades daqueles que o dirigem; por mera co
modidade suas escolhas sempre recaem em indivduos propensos a
uma liderana autocrtica. Alm disso, h a situao de bargs
nha, quando a ~essoa esclhida pelos elementos que compem o
quadro; um papel considerado de referncia social
importante,
por lhe dar projeo no conceito da comunidade, torna esse indi
vduo um elem6nto "conbecido".

35

t-s sa situao de ter .-nina, cada ve~ mais, uma expecta ti

va por parte do indivduo no sentido de manter sua posio
de
qualquer maneira.
O resultado desse procedimento um fechamento
radi
cal a qualquer elemento que porventura venha a significar risco.
Parte o indivduo do pressuposto de que a nica manei
ra real de manuteno de seu lugar ser o controlE: intenso das
informaes, que definido pelo manejo completo do funcionamEL
to administrativo da estrutura. ~m conseqti~ncia disso, seupre~
tgio funcional tende a aumentar, o que significa ter ao seu l~
do grande parte dos elementos que funcionam no sistema e que, a
partir desse ponto, passam a ser seus "clientes" em potencial,e
a fazer com que seu posicionamento diante da estrutura
fique
mais fortalecido.

Ao atingir essa posiao - profundo conhecimento

da
estrutura
o receio inicial de novos elementos passa a ser me
nor, j que esse indivduo pode apresentar contestaes que cOll
firmam sua posio e desestruturam as mudanas, ou, at mesmo,
permitem a incorporao de certa dose de mudanas que acentuam
a proposta de acomodao anteriormente definida.
Quando esse indivduo alcana essa posio, passa
funcionar como obstculo mudan..

Um exemplo claro do problema pode ser reconhecido no

setor de administrao ligado fun,~o de 'Tcnicos de
Adminis
trao. .I.mquanto no se fOI'mou, no panorama brasileiro, a tr-
dio do administrador, o qe ocorria era uma presso de
quem
atuava no campo administrativo contra o administrador diplomado
.tssa presso alcanava nveis variados, desde o meramente oper-
cional at o nvel decis6rio. Principalmente nesse nvel,
a
presso era cada vez mais intensa. Quando qualquer formulao
era feita, recebia SelTIpre crticas que recaam no s no proj..
,
to em si, mas tambem em sua repercussao no ambito geral.

Em situaes de modificaes intermitentes, as

rel~
es com a estrutura tornam-se difceis e, muitas vezes, provo
cam choques ou conflitos que aceleram o pr~cedimento de acomoda
ao.
~

2.3 A noo de conflito

Todas as situaes anteriormente colocadas levam-nos a e5tabel~
cer uma noo includa em qualquer sociedade prismtica, que
a noo de conflito. ~a verdade, a sociedade prismtica
apr~
senta caractersticas culturais que evidenciam uma sobreposio
estrutural, ou seja, duas culturas com valores diferentes e dois
,
,
caminhos tambem diferentes quanto a noao de progresso social.
~

hesse sentido, o resultado obtido acentuadamente d~

favorvel, ou seja, as metas propostas so alcanveis na medi
da em que so rompidas as presses das culturas
tradicionais;
mas como sempre permanece um elemento culturalmente tradiciona~
a tendncia sempre favorvel ao conflito.

conflito, dessa forma, atua como elemento propulsor

,
de reformas. Ao atuar nas areas tradicionais, acelera
o seu
rompimento e, mesmo em situaes de acomodao, apresenta per~
pectivas de abertura.

conflito, segundo esse quadro, tem papel

fundamen
tal no desenvolvimento do processo de planejamento e racional.!
,.
zaao, questionando uma realidade aparente, deixando transpar-
cer uma realidade de fato e propiciando o surgimento de um qu~
dro de mudanas importantes.
"estratgia do conflito" pode ser considerada bs.!
ca para o desenvolvimento de uma acomodao mais intensa entre
os valores diferenciados.
li

37

l!;ssa "estratgia" age como fator de reposies e ad,g

quaes, produzindo em cada uma delas mudana acentuada, incr,g
mentando, assim, a tendncia do processo global do desenvolvim~
to.

o conflito tem caracteristicas importantes e

assume

diversas conotaes, a saber:

a) ao nvel individual - mudana nos padres de comportamen- ,
to, gerando uma adequaao 2 modernizaao e fazendo surgir
~T.~
especializaio que abre as portas para a racionalidade;
~

ao nvel da comunidade acentua o papel do relacionamen

to comunitrio, j caracterstico da: sociedade tradicional, co
,.
mo instrumento de troca de experiencias;
b)

c) ao nvel da economia - mostra condies de progresso econ

mico e ampliao de mercados;
d) ao nvel administrativo
amplia as necessidades de
centralizao, desenvolvendo os canais de desconcentrao.

de-

mfim, a "estratgia do conflito" corresponde ao movi

mento critico de superao de uma gama ampliada de valores tra
dicionais e incluso dos valores de racionalidade, atravs de
um processo de modificaio nos hbitos, costumes e valores, mas
com o cuidado de no criar um impacto acima da resistncia que
lhe possvel, permanecendo, assim, dentro de um quadro do si~
tema e funcionando como instrumento acelerador de desenvolvimen
to.

5.

AUTARQUIA -

SUA FUNDAl/.tEf1TAji'O JURDICA h

ADMINIBTliATIVA

3.1 Descentralizao

termo descentral:i.zao designa especjficamente um fenmeno

tcnico-administrativo correspondente problemtica prpria da
cincia da adoinistrao. ~ uma forma de visualizar um criti
rio atravs do qual examinada a estrutura administrativa e o
campo jurdico de rgos estatais, tomando-se como fundamento
os laos que ligam os vrios rgos que desempenham diferentes
atribuies.
Ocorre descentralizao administrativa quando tarefas
e funes prprias da administrao central so delegadas a OK
ganismos pblicos descentralizados e, s vezes, a particulares,
para o descongestionamento de funes.
A administrao possui contedo natural, independente
da roupagem jurdica que venha a ter.
A descentralizao de atividades administrativas por
pessoa pblica caracteriza-se quando o Estado cria, ao lado da
sua, outras capacidades de direito pblico para assumirem, c~
mo prprias, as funes ou servios que lhes foram conferidos,
atribuindo aos entes criados o exerccio de uma atividade, o~
torgando-lhes ainda titularidade. Por isso, essas pessoas t~
ro negcios prprios, de interesses especficos, que sero, evi
dentemente, negcios e interesses pblicos. O Estado, se qui
ser, poder reduzir parcialmente tais interesses ou extinguilos integralmente.
N

entes sao verdadeiros titulares do interesse p~

blico, havendo, assim, sobre a atividade administrativa, descen
~sses

39

tralizada, uma simultnea titulalidade em que cO-J;articipam

o
~stado e entidades descentralizadas, estas, na medida
em
que
desfrutam de capacidade pblica, por ato daquele.
Como rgos delegados, vem-se s vezes em situaes
sui generis, pois tm direitos oponveis ao prprio Estado, me~
mo sendo muito mais aparentes que reais, em decorrencia de en
trechoques, envolvendo diritos SEUS, legalmente cedidos, E pr~
tenses da ad~inistra~~o central. ~ssa oPQsi~o, eVEntual e~
seu todo, no contra o Estado, mas o exerccio abusivo de Uffi~
das funes, por inter~dio dos rgos da administrao central,
levando, assim, ao inicialmente afirmado: substancialmente, no
pode haver dois interesses pblicos conflitantes, quer do ponto
de vista eminentemente administrativo, quer do jurdico.
A

poder administrativo central, ao descentralizar se~

vios, delegando-os a uma determinada entidade, estabelece
o~
limites da hierarquia, da tutela e do controle administrativo.

,
Quanto a hierarquia, entende-se a existencia
de um
vnculo de autoridade que une, atravs de graus sucessivos, to
dos os rgos da administrao, subordinando os inferiores aos
superiores, cabendo ao que se encontra na cpula do sistema di
rigir os que se encontram no grau imediato, e assim por diante,
demonstrando a superioridade de sua vontade desde os mais altos
'.
ate, os ultlmos
escaloes.
~

Essa hierarquia caracteriza-se, de um lado, pelo po

der de indicar aos inferiores o coportamento a ser seguido em
particular, em relao a um assunto ou a uma srie de assuntos
determinados; e, de outro, pela ao disciplinar.
Essa ltima
corresponderia ao elemento sancionador do poder de fiscalizar,
que vemos traduzido na faculdade de anular ou reformaI'
certos
atos administrativos praticados pelos subordinados
imediatos

e, resumindo, a subordinao hierrquica implica uma relao de

,
superior a inferior, de tal sorte que aquele assiste a qualida
de, em regra, de exercer ingerncia sobre o comportamento deste,
~ priori ou ~ posteriori.
~xpostos os traos que identificam a subordinao hi~
.
rarqulca e os poderes que lhes so implcitos, anotamos a pr~
"
perma
sena constante de um vnculo que resulta em ingerencia
nente sobre os subordinados.

3.2 Administrao indireta

Uma forma de atividade que vem assumindo crescente significado
a administrao indireta, por aumentar o alcance da ao est~
tal na vida econmica do bstado moderno, que se apresenta
de
inmeras for;nas para intervir na econo::nia de um pas, desde o
estL.Ulo aplicao de incentivos fiscais at a operao e aJl
ministrao da empresa pelo prprio ~stado.
Nos pases de orientao socialista, o ~stado o do
no e administrador das empresas produtivas, enquanto onde predo
minam sistemas capitalistas, essa participao direta parcial.

conceito generalizado de empresa pblica

consiste
,
em que sua cl'iaao deve-se a necessidade de libertar-se dos con
troles normais do Poder Bxecutivo as atividades estatais de n~
tureza econmica e de prestao de servios, tendo como
idia
fundamental a independncia. 1,a estrutura governamental, as em
presas pblicas so dotadas de maior autonomia para que tenham
a flexibilidade necessria de tomarem, com rapidez e racionali
dade, decises comerciais, administrativas, econmicas e outras
inerentes aos seus fins.

A autonomia ad,ninistrativa proporciona unidade e isen

ta o rgo de inger~ncia estranha, condies bsicas para alc~

41

arem-se satisfatrios resultados

setor de atividade.

administrativos

em qualquer

A alternativa na escolha de empresas estatais para gQ

rir negcios pblicos ~TIa constante em quase todos os pases.
Como exemplo citamos, em vrios pases da ~uropa, a sociedade
de economia mista, sendo que a Inglaterra preferiu o monoplio
de servios; o Canad, os EUA, a Austrlia e a l;ova Zelndia ado
tam a sociedade annima estatal; a Rssia, o monoolio estatal;
"
a China, a sociedade anonima
estatal.
No obstante os nomes e as diferentes formas de or@
nizao, possuem praticamente todas as caractersticas da soci~
dade annima, com personalidade jurdica distinta,
independn
cia financeira e administrativa e direito de demandar em juzo.
~ssa modalidade de administrao criou razes

em c~
~m algumas oportunidades
os gover
"
nos veem vantagens em criar uma renda comercial sem aumento de
tributos; alm disso, h o caso em que a empresa pblica se apr~
senta como o meio indicado para evitar a entrada de monoplio e
cartis (por exemplo, a Petrobrs). Evidencia-se, assim, o seu
acerto pelo bom resultado apresentado em inmeros setores, j~
tificando-se sua adoo generalizada pela receptividade que en
contra.

, .
to prazo por varlas razoes.

3.3 Conceito de autarquia

sociedade sobrevive na dependncia de vrios servios que aten
.
,
dem "
as suas necessldades,
sendo que o conteudo
dessas necessida
des tem variado atravs do tempo, em funo de circunstncias,
pocas e locais.
A

o ~stado

moderno, adotando a tripartio de poderes,

fez competir ao ~xecutivo a funo administrativa, que compreen

42

de trs atividades: a poltica, a de prestao de servios

,
,
,
de aux1lio as entidades privadas de interesse publico.

e a

Dentre os servios suscetveis de serem prestados no

interesse do indivduo e da coletividade, alguns so
deixados
,
livremente a iniciativa dos particulares, enquanto outros
sao
avocados pelo ~stado, por consider-los relevantes ao todo soei
aI. Ao relacion-los, nistingue duas categorias: os de intere~
se prprio e, nesse sentido, estranhos aos particulares; outros,
cujo relevante significado social reconhece, mas se limita
&
submet-los a uma vigilncia mais estreita e a um regime especi
aI, sem os assumir.
.~

l~o caso de assunli-los, adotar diferentes tcnicas p.a

ra execut-los, isto , para desempenh-los diretamente, ou con

ceder a prestao deles a particulares sem, contudo, despojarse da titularidade do interesse pelos servios prestados.
Ou,
ainda, poder prest-los por meio de pessoas que sero prepar~
das para a Execuo expressa dos mesmos, empregando assim
uma
tcnica estatal destinada frestao de servios.
Como o ~stado o rbitro que estabelecer o elenco e
qualificar
o ca.;:ter de tais interesses, conseq!1entemente os
da forma que desejar, tendo em vista a sua posio de detentor
do poder pblico, regido por um sistema jurdico prprio e pecu
liar. ~,assim, instrumenta e estabelece a sua ao soberana e
eficaz sobre os administradores, podendo, ao criar pessoas jur
dicas, conferir-lhes os poderes de que dispe, ou parte deles,
ou ainda atribuir regime jurdico igual ao estatudo para as re
laes privadas.

o conceito de autarquia amplo e se refere ao insti

tuto jurdico correspondente a uma tcnica de administrao p
blica para gerir atividades pblicas por intermdio de pessoas
jurdicas auxiliares da administrao central.

A noo extensa, pois pode abrigar tanto pessoas

criadas para a consecuo de um nico servio (distribuio de
energia eltrica) como para a realizao simultnea de diversos
fins, entre os quais atividades comerciais ou mesmo industriais
,
e outras completamente alheias a percepao de lucro. ho po~
,
,
administrao
slvel, porem, falar em autarquias alheias
pblica.
~

o ~stado,

no mbito das atividades administrativas,

responsvel por uma imensa gama de problemas e atividades de di
fcil soluo e realizao prtica, cujo desempenho lhe comp..
,
te. ~is alguns dos aspectos inerentes as suas atribuioes:
~

- manter a segurana e a ordem pblicas, intervindo em todas as

reas da vida social onde se fomenta o progresso econmico;
- assumir determinadas atividades (encargos )
merciais;

produtivas

ou

C,Q

responsabilizar-se pelo ensino ou fiscaliz-lo;

- controlar e regulamentar o exerccio das profisses;
- promover a prestao de inmeros servios necessrios ao bemestar, como os transportes, a energia, o trnsito, as comunic~
oes;
~

...

- fornecer amparo aos inativos, cujos proventos sao

economic-
mente insuficientes subsistncia; abrigo aos rfos;
hosp.1
tais a doentes;
financiar a aquisio de casa prpria;
,.

- ou, ainda, incentivar as artes, as ciencias, a tecnologia, as

letras, enfim, todas as formas de manifestaes dos anseios de
um povo.
Cabe ao ~stado, lato sensu, a execuo desses empreen
, ,..
dimentos, desenvolvendo-os diretamente por meio dos orgaos da

administrao central. Ocorre, porm, que alguns dos servios,

para que possam desenvolver-se co~ maior liberdade, em benefi
cio dos objetivos fblicos propostos e do bem-estar dos adminis
trados, carecem de eficincia e dinamismo que os libertem
das
amarras e da inflexibilidade do corpo orgnico do ~stado.
Decorre dai a necessidade de sei.'em instrumentados por
meio de regulamentao adequada, com recursos materiais e juri
dicos esrecificos aos seus fins, a.lm de autonomia e certa in,g
pen~ncia em ~elao ~ administra~o central.

que vemos, portanto, Ul;;a conjugao de fatores que

,.
ditam a conveniencia das autarquias. Preside a sua criaao
a
...
,..
especificidade e, corno sempre, a condiao de independencia,
a
fim de que seu procedimento seja mais livre e, sobretudo, efici
ente.
b bastante complexo o estudo sistemtico dessa
mat
,
ria, e o interesse que desperta e amplo.
,~

ha sistematizao da anlise das entidades utilizadas

ou criadas pelo Estado contemporneo, para sua
complementao
funcional
sobl'etudo quando algumas delas foram insti tuidas
em regime jwdico privado - uma das arestas o
agravamento
da velha dificulcade de conceituao do direito administrativo,
como registrou F'orsthoff. 20

20 "La escasa medida en <)ue el moderno derecho administrativo

puede considerarse todavla como un sistema de alguna unidad
y
estructura coherente, se deduce tambin de la circunstancia de
que dicho derecho ya no tiene fronteras clXas, susceptibles de
ser deterGinadas. Conceeremos gustosos que las fronteras
deI
derecho administrativo en ningn tiempo fueron enteramente imprQ
blemticas: en ese pI'oblema estuvo implicada la vieja y dificul
tosa cuestin de los limites o fronteras entre derecho privado
y derecho pblico. Pero el estado presente de mixtura de derecho
administrativo y derecho civil, dentro de los sectores ms impor
tantes de la moderna administracin, es sin duda algo nuevo y de
principal importancia para la valoracin deI derecho administr~
tivo actual tt (Forsthoff, Ernest. Sociedad industrial y admini~
tracin pblica. l'~adrid, Bscuela hacional de Administracin Pu
blica, 1967. p. 91-2).

45

Observamos as mais destacadas espcies de

entidades
auxiliares do ~stado: a autarquia, a sociedade de economia mi~
ta e a empresa pblica, alm das fundaes institudas pelo p~
der pblico.
Consoante a doutrina do nosso direito legislativo, a
nica entidade de direito pblico a autarquia. A sociedade de
,..
economia mista adota a forma de sociedade anonima e, por deter
minao da lei, tem a natureza de pessoa jurdica de direito c~
mercia:!..
o Decreto-lei n Q 200, de 25 de feverejro de 1967, e~
seu art. 27, 21 palgrafo nico, estabelece as condies de fu,n
cionamento da empresa pblica, idnticas s atribudas:.s empr..
sas do setor privado.
As instituies jur'{dicas, para a caracterizao
fi
nanceira de sua colocao jurdica, dependem mais da prpria n~
tureza do que de seu enunciado legal.

o direito brasileiro estabeleceu o conceito de

quia, identificando-a com um tipo de entidade
"
sonalizada e, por conseguinte, autonoma.

aut~

administrativa~

Decreto-lei n Q 200 assim a definiu:

"I - Autarquia

o servio autnomo, criado por lei,

com personalidade jurdica, patrimnio e receita pr
prios, para executar atividades tpicas da
adminis
trao pblica, que requeiram, para seu melhor
f~
cionamento, gesto administrativa e financeira
de~
centralizada." ZZ

21 '1 Ar t. 27

...................

Pargrafo nico. Assegurar-se-a2 s empresas pblicas ~ s socj,

edades de economia mista condioes de funcionamento identicasl3-s
do setor privado, ca~endo a essas entidades, sob a
supervisao
ministerial.2, ajustar-se ao Illan06g~ral do Governo" (Decreto-lei
n Q 200, de ~5 de fevereiro ae 19 .().
22 Id. art. 5 Q , I.

46

Pela redao indicada e entendi~ento corrente em no~

so Pas, autarquia uma entidade 3dministrativa, dotada de per
sonalidade jur{dica de direito pblico, especialmEnte porque s
poder ser entidade de fins administrativos, no havendo, assim,
o risco de atividade econmica mal-exercida por autarquia, como
ocorreu com a Companhia ~acional de havegao Costeira e o Lloy
de Brasileiro. 23
riamos personalizados da administrao, essas
enti2
des s~o sujeitos de interesses pJblicos estatais e
titulares,
em nome prprio, de direitos, obrigaes, poderes, deveres, pre~
rogativas e responsabilidades.
~m

funo da sua personalidade, das atribuies que a

lei lbe conferiu ao cri-la e ao definir-lhe as atividades, bem
assim os fins para atender ao comando legal, a autarquia p~
los poderes de que foi investida, pelos rgos que a constituem,
pelos bens que possui ou venha a adquirir e tambm pelos
dev~
res, responsabilidades ou obrigaes que lbe esto diretamente
afetas - dotada de administrao prpria, rgos prprios, R.
trimnio prprio, recursos pr'prios, negcios prprios e, igual
mente, obrigaes, deveres e responsabilidades prprios. 24
A autarquia, dentro de suas prerrogativas e natureza,
entidade ancilar e pessoa coadjuvante do ~stado em sua misso
administrativa. tanto que, quando de sua ausncia,
compete

23 Cotrim heto, A.B.

Autarquias e empresas pblicas.

Revista
~ Informo Legislativa, Bras{lia, Senado Federal, 10(38):2544, abr./jun. 1973.

24 "Art. 5Q Fara fins desta l~i, considera-se:

1 - autarquia o servi? autonomo, criado por lei, com pers.Q

nalidade jurdica, patrimonio e r~cei ta prprios, para executar
atividades tpicas da administra~o pblica, que requeiram, pa
ra seu melhor funcionamento, gestao administrativa e financeira
descentralizada" (Decreto-lei n Q 200, de 25 de fevereiro
de
1967, art. 5Q , I).

47

ao ~stado, via rgos do ~xecutivo, por meio da mquina da admi

nistrao pblica, praticar o exerc{cio dos servios que lhe s&
riam conferidos, postando-se, assim, margem da subordinao
hierrquica do corpo central da administrao, mas sem desvincu
lar-se, e inserindo-se no planejamento geral
administrativo,
traado e executado feIo ~stado, atravs dos rgos centrais do
ixecutivo. Conclui-se, desse modo, que no se desgarra da rbi
ta estatal, permanecendo vinculada ao organismo administrativo
~
_
2=
central, alraves da funao do controle.
/
ser
A dupla face apresentada pelas autarquias deve
considerada, para que se apreenda corretamente a sua natureza,
porquanto sua personalidade jur{dica lbe reala os atributos de
senhoria sobre os assuntos que lhe so inerentes e, per contra,
a parte pblica, simultaneamente auxiliar da administrao,
a
faz submissa administrao central do Estado, dentro dos limi
tes definidos nos termos legais. 26
compreenso desses dois parmetros e o seu
exato
equil{brio proporcionam o entendimento do instituto da
auta,K
quia. O equil{brio deve ser uma constante, pois a preferncia
por um aspecto em detrimento do outro levar distoro da sua
eficcia como instrumento tecnicamente hbil para a boa
imple
mentao dos fins administrativos.
.i\

Observa-se que o insucesso das autarquias brasileiras

como instrumento de pol{tica administrativa decorre da exagera
da exaltau do seu aspecto de entidade pblica vinculada ~ ad
ministL'ao central, em detrimento da personalidade e da
indg
pendncia. ~ssa hipertrofia resultado do malogro no
exato
disciplinamento dessas entidades, por no ter sido o seu regime
delineado em funo dos objetivos que orientam a sua criao.

25 "Art. 19. 'lodo e qualquer r~o da adm!nistrao federal, di

reta ou indireta, est sujeito a supervisao_do Hinistro de ~st-
do competente, e!cetuados unic~ente os 2rgaos mencionados
no
art. 32, que estao submetidos a supervisao direta do Presidente
da Repblica" (Decreto-lei n Q 200, cit., art. 19).
26 Id. ibid.

48

~, por vezes, em razo de interpretaes errneas

decorrentes
de sua natureza, depara-se com modelos margem da lei, desvi..a
dos da administrao central, seja ao reproduzirem os mesmos de
feitos e imperfeies da mquina estatal - sobretudo a const~.2
te uniformidade de regimes, que leva frustrao da especifici
dade que ditou o sw"gimento desse instituto jurdico seja
fazendo com que as autarquias brasileiras no assumam o aspecto
da intrnseca peculiaridade dos servios que, reclamados
por
ineficientes ou obsoletos, exigira~ a sua criao.
Pela ocorrncia singular das colocaes
levantadas,
,
passou-se a ter, nas sociedades de economia mista e empresas pu
blicas, entidades juridicru~ente sem as prerrogativas e privil
gios que instrumentam superiormente as autarquias, modelos raci
onais e eficientes para substituir as pessoas autrquicas no d~
sempenho e cumprimento de fins administrativos.
Pelo exame dos princpios e fundamentos que geraram o
aparecimento das autarquias e a conseqftente figura jur1dica que
de~onstra os seus traos caractersticos, observa-se quo tem si
do descurada a interpretao do regime que lhes peculiar.
~s

autarquias de servios, modalidades de

prestao
,
,..
descentralizada de servio publico, tem sua razao de ser na exi
gncia de que certas atividades, por sua especificidade,
car~
cem de afastar-se do procedimento uniforme e disciplinado da ag
ministrao centralizada. i, em sntese, um postulado particu
,
,..,
larizador - a antl tese da generalizaao
que da origem
ao
fato gerador das autarquias.
A administrao moderna, para melhor atender s

liaridades e especificidades das demandas sociais e dos

mas do ~stado contemporneo, com vista a um eficiente e
,
do desempenho, cria regimes especiais que se ajustam as
rsticas exigidas feIo servio reclamado, libertando-se
setores da administrao das amarras que lhes tolbem os
tos. O objetivo conferir dinamismo a algumas reas

pecu
proble
ade qu",
caracte
alguns
movimen
da admi

49

nistrao, e, desse modo, exorcizar o formalismo burocrtico,

tanto pelo grau de independncia ~ de liberdade com que passam
a ser dirigidos, como merc da personalizao da fixao
de
um novo sistema jurdico, normativo e especfico, formulado c.Q
mo fulcro da natureza da prestao de servios.
Esse procedimento permite que certas atividades sejam
afastadas da rigidez estrutural e da uniformizao que as est-
tui, facultando ao legislador instrumentar um modelo flexvel e
a:ilizar a ao ~retendida por certos servios q~e, por indoi~,
no se ajustam ~ padronizao conformadora da rotina administr~
tiva. i, por isso, segmento personalizado integrante e partici
pante de sua estrutura, que sugere prerrogativas e privilgios
com responsabilidade, em seu processo de desempenho, com liber
dade em relao ao processo burocrtico dominante.

3.3.1 rlegime jurdico das autarquias

regime das autarquias, para efeito de estudo, pode ser consi

derado sob quatro aspectos: 1) relacionamento das
autarquias
com o Estado; 2) relacionamento interno; 3) relacionamento com
particulares; 4) rElacionamento com outros entes jurdicos.
l,as relaes com o hstado, apresenta os seguintes pr.Q
blemas: a) criao e extino das autarquias; b) controle ad
ministrativo; c) regime tributrio a que se submetem; d) re~
ponsabilidade do Bstado por atos autrquicos.
A criav dessas entidades da alada da lei,
como
decorrncia do fato de tratar-se de um desdobramento do prprio
.i!:stado ou do seu corpo administrativo para constituio
de wn
novo sujeito de "direitos e deveres pblicos";
assim, nenhum
ato hierarquicamente inferior poder legalmente instaur-las,
porquanto a organi~ao dos Estados concebida
a nvel

50

27

constitucional.

Por serem constitudas somente por lei, igualmente s

por lei so extintas, no cabendo, assim, ao ~xecutivo, sob p~
na e cometer ato ilegal, modific-las ou extingui-las pela via
dos decretos - que so atos subalternos lei da competn
cia do Poder ~xecutivo, ao qual cabe obedecer aos ditos do Le
gislativo.
Ao ser determinado o desdobr~Tento administrativo do
.t.stado, quando se estrutura um sistema ad:r:inistrativo por lTI",ic
da lei, so preceituados os mecanismos de articulao entre
pessoa autrquica e a administrao central, estabelecendo
o
ad::ninis
seu inter-relacionamento, consubstanciado no controle
trativo ou tutela das autarquias.

controle administrativo ou tutela o somatrio de

atos praticados pela administrao central, no mbito autoriz~
do do sistema legal, com finalidade precpua de condicionar as
autarquias ao cumprimento dos seus fins prprios, ajustando o
comportamento das meSillas aos imperativos da sua legislao cria
dora, ao impor as suas fjnalidades, como tambm ao plano geral
de administrao da fie ssoa j w'd ica maior a que se ligam, sendo
indispensvel o vInculo pelo qual se mantm a coeso e a unida
de sistemtica na administrao. ~,pois, um poder de influir
,
.
sobre as autarquias ajustando o comportamento das mesmas a ex.1
gibilidade legal, harmonizando sua atuao e os objetivos pbli
cos sm conseqttncia dos quais foram criadas.

o controle

no se confunde com a hierarquia, j

que
ambos so institutos diferentes; aquele vnculo de autoridade,
definindo um comando perI.3anente e contnuo sobre as atividade s
globais dos orgaos e agentes postos em Escala0 inferior. ~
o
meio normal estruturador da administrao, responsvel pela uni
,

,.....

" " . . L

27 "Art. 13. Os .estados organizar-se-o e rsger-se-o pelas.... Con

ti tuies E leis que adotarem, ........... " (Consti tuiao da
~epblica federativa do Brasil. 2. ed. Braslia, Senado Federa~

1977 ).

51

dade e decorrncia natural e inevitvel do esquema

nal da administrao central.

organizacio

aos atos pr~

prefigurados.
vistos em lei, aparecendo nos casos e hipteses
l\o sendo constante s e ne.TI contnuos os casos, a sua amplitude
...
28
~
Dal. por que
nao abrange a totalidade dos atos da autarquia.
a tutela ex~ressamente estabelecida e claramente definida em
lei. Pretender-se o exerccio da tutela ou controle fora
hipteses previstas equivale a ~a insubordinao norma.
v
difloma legal criador da autarquia, ou outro posterior e modifl
...
cador, estabelece um controle sobre a mesma deixando a adminis
trao central poderes extensos, que vo do preventivo
ao r~
pressivo e so concernentes ao mrito dos atos autrquicos
ou
restritos ~ legitimidade deles.

o controle ou tutela est circunscrito

Na administrao central, o controle preventivo mani

festa seu poder antes da deciso ou ato da autarquia ou da eclo
so de efeitos jurdicos, devendo ser previamente submetido
concordncia daquela o ato que se pretende expedir e, se j pr~
ticado, sua eficcia fica condicionada anuncia da administr~
o central. Em ambos, o controle previne o desencadeamento de
efeitos jurdicos em desconformidae com o pronunciamento da aQ
ministrao central, e eX1Jressa-se por meio das autorizaes, ~
provaes ou homologaes, dependendo do caso e do que a lei e~
tabelece.

o repressivo aparece com seu poder de controle

logo

28 "Os poderes da tutela administrativa n~o se presumem. Os atos

de uma pessoa coletiva s esto sujeitos a tutela nos termos ez
pressamente fixados na lei, isto , apenas os atos que
a lei
disEuser pela forma e para os efeitos nela estabelecidos e pelos
rgaos a designadOS" (Caetano, harcelo. Hanual M direito aQ
ministrativo. ~io de Janeiro, Forense, 1970. p. 225).

52

aps o evento de um ato cuja eficcia independe do pronunciamen

to antecil-'ado da administrao central. A sua presena essen
cialmente corretiva; atravs dela a administrao centralizada
aciona o dispositivo repressivo por uma atuao da autarquia em
desalinho ou conflitante com o seu entendimento. A sua configg
rao transparece por meio da faculdade de revogar,
modificar
ou anular o procedimento da autarquia.

'.
Quanto ao controle do merlto,
e, aquele em que a admi
nistrao central contesta o ato autrquico pelo prisma da con
venincia ou oportunidade, assistindo-lhe, na hiptese, a atri
buio de exprimir um juzo talvez discricionrio,
preventivo
ou repressivo, consoante o previsto em lei, e mediante o qual
homologar ou no o ato eillanado da autarquia.

com referncia ao controle da legitimidade, ocorre

no momento em que o poder da administrao central examina a le
gitimidade do procedimento autrquico, circunstncia em que o
procedimento controlador vai cingir-se verificao da adequa
ao, ou nao, do ato as exigencias do sistema normativo, atenden
do-se, pois, sua lisura jurdica.

,~

As modalidades de controle anteriormente

referidas
existem em conformidade com o que foi previsto e preestabelecido
em lei.

comportamento e o desempenho das autarquias

podem ser

53

permanentemente fiscalizados pela administrao, 29

exercendo
Esta a tutela - poder natural ao seu arbitrio, espontaneamente
acionado pelo rgo central incumbido do controle. hos Coment
rios ~ Constituio Federal brasileira ~ 1889, de Rui Barbosa,

lio qUE se refere administra9o indireta, a super

viso ministerial visa a aSSEgurar, essenclalmente:
I - A realizaco dos objetivos fixados nos atos de constituico
c a entidaae: ~
11 - A harL,nia com a [-oltica e a programao do Governo no s~
tor de atuaQ da entidade;
111 - A eficiencia administrativa;
IV - A autonomia administrativa, operacional e
financeira da
entidade.
~argrafo nico. A su~erviso exercer-se- mediante adoo das
seguintes medidas, alem de outras estabelecidas em regulamento:
a2 indicao ou nomeao pelo ministro ou, se for o caso" elei
ao dos dirigentes da entidade, conforme sua natureza jurldica;
b) designao, pelo ministro, dos representantes do Governo Fe
deral nas assemblias gerais e rgos de administrao e contro
le da entidade;
c) recebimento sist~mtico de relatrios, boletins, balancetes,
balanos e informaoes que permit~ ao ministro
acompanhar as
atividade~ da entidade e a execuao do oramento-programa
e da
programaao financeira aprovados pelo Governo;
d) apr~vao anual da proposta de oramento-programa e da prQ
gramaao financeira da entidade, no caso de autarquia;
e) aprovao de contas, relatrios e balanos, diretamente _ou
atravs dos representantes ministeriais nas assemblias e rgaos
de administrao ou controle;
f) fixao, em nveis compatveis com os critrios de operao
economica, das despesas de pessoal e de ad,ninistrao;
g) fixao de critrios para gastos de publicidade, divulgao
e relaoes pblicas;
h) realizao de auditoria e avaliao peridica de rendimento
e produtividade;
i) interveno, por motivo de inte~esse p~blico."

29 "Art. 26.

(Decreto-lei n Q 200, de 25 de fevereiro de 1967, cit.)

encontramos a seguinte frase: ".1:.m se querendo os fins, se ho

de querer necessariamente os meios." 30 Mesmo que a lei
no
preveja, expressamente, a fiscalizao pelo controle, o rgo
da administrao central, a que a autarquia se vincule, pode s~
pre e quando lhe aprouver manter-se informado sobre os atos da
entidade autrquica, fiscalizando sua atuao.
A tutela a que
nos referimos denomina-se ordinria pelo fato de
encontrar-se
prevista em lei e exercitada normalmente. Para as
situaes
consideradas ou indicadas como anmalas e tidas co:-no extremas ~
ad.ni te-se uma tutela extraordinria, isto , exerci tvel mesn::.o
falta de dispositivo legal previsto, quando circunstncias,
singularmente graves, impussrem uma ao corretiva da
admini~
trao central, ao verificar-se a incidncia de distores
no
comportamento da autarquia, podendo ser, inclusive, uma inteK
..venao com o afastamento dos dirigentes envolvidos.

o controle administrativo institu{do em nome dos in

teresses da administrao pblica como um todo, e no como meio
de defesa de interesses particulares. Pela personalidade jur{
dica especfica, tem-se como presumido que o carter de suas d~
cises definitivo. O poder central fica margem, sem
das
mesmas tomar conhecimento. Por isso, se um particular j ulgarse lesado em alguma de suas prerrogativas de direito, deve diri
gir-se ao Judicirio por ser o poder competente para a apreci~
,
ao da alegaao. Isso e uma decorrencia logica da personalidade especial que ao titularizar direitos responde,
obviamente,
pelas obrigaes assumidas e/ou pelos danos que causar ao patri
mnio ou interesses de terceiros, no havendo razo para cogit~
o de responsabilidade solidria do Estado por atos
emanados
de uma entidade autrquica, cabendo-lhe arcar com a responsabj
lidade advinda de seu procedimento, como sujeito de direito
e

~,

30 Barbosa, Rui. Comentrios ~ Constituio Federal brasileira

de 1889. (ColigidOS e coordenados por Homero Pires.) 1932. v.l,
p. 206.

r-)

obrigaes que na verdade , por possuir

distinta da pessoa do ~stado.

existncia

propria e

A responsabilidade subsidiria do Estado s vem em sua

ajuda quando os bens da autarquia se exaurem por inteiro e ela,
como entidade, extingue-se. hessa condio de terceiro lesado
em suas prerrogativas, e na ausncia de pessoa sucessora desd~
brada do ~stado, o encargo recair sobre este.
rtelevante, no relacionamento entre autarquias e ~s~
do, sua situao jurdica perante encargos tributrios. O te~
to constitucional brasileiro, pelo art. 19, lQ, 31
equaciQ
na a questo dispondo que a imunidade recproca a impostos
en
tre a Unio, estados e municpios alcana tambm as autarquias,
"no concernente ao patrimnio, renda e servios vinculados ~s
suas finalidades essenciais ou delas decorrentes", inferindo-se
da aue tal imunidade inexiste fora do ressalvado
constitucio
nalmente. Como restrita a impostos, no dispensa a autarquia

2;1

./ "Art. 19. ~ vedado a Unio, aos Estados, Distrito

. , .
aos munlclpl0S:
I I I -

Federal e

. . . .. . .. .
...

instituir imposto sobre:

a) o patrimnio, a renda ou os servios uns dos outros;
111 -

b)
\

C)

d)

~ lQ

O disposto na alnea ~ do item 111 extensivo ~s autar

quias, no que se refere ao patrimnio, renda e aos
servios
vinculados s suas finalidades essenciais ou delas decorrentes;
mas no se estende aos servios pbl!cos concedidos, nem exon~
ra o promitente comprador da obrigaao de pagar imposto que in
cidir sobre imvel objeto de promessa de compra e venda."
(Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1969. op.
cit.)

de carga tributria, como taxas ou contribuio de melhoria. O

preceito enfocado visa ao estabelecimento do equilibrio e bar
monia entre as pessoas constitucionais, no ilidindo que a Unj
o, os estados e os municpios gravem de impostos as
prprias
autarquias. A vedao no sentido de no se onerarem entre si,
pois seria um despropsito, alm de incuo e contraproducente,
que as pessoas constitucionais onerassem com tributos
instal~
es por elas mesmas criadas para a consecuo de objetivos d~
finidos.
examinarmos o .::-elacionamsnto interno das autarquias epreendemos que se assemelha ao existente na intimidade da
prpria administrao direta. Em ambas existe desconcentrao,
ou seja, distribuio interna de competncias decisrias,
de
acordo com a amplitude dos fins da entidade e extenso
dessa
competncia. bssas descentralizaes podero ocorrer por grau,
matria e tambm por critrio regional.
AO

O regime juridico dos agentes autrquicos no e no

,
deveria ser, necessariamente, o mesmo em vigor no servio publi
co, sob pena de negar as razes determinantes de sua
prpria
criao. O servidor de autarquia no funcionrio pblico pOK
que no se enquadra nos moldes do conceito de funcionrio formg
lado pelo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis
da Uni
,..
-z .....
ao, ~~ que o efine como sendo a pessoa legalmente investida

32 "Art. 252. O regime juridico deste ~statuto extensivo:

I -

......... .

11 - Aos demais extranumerrios, aos servidores das autarquias

e aos servidores da Justia, no que couber."
(1 e t n Q 1.711? de 28 de.outubro,de 19~2. Carteira Forense,
1976. v. 1; lho de Janelro, Jose ! .. onflno, ed., 1975.)

57

em cargo pblico. Para definir este inclui, entre seus elemen

tos, a caracterfstica de ser remunerado
feIos
cofres da Uni
o. 33 Os servidores das autarquias tm a sua retribuio p~
cuniria dos cofres das respectivas entidades a que servem,
e
no da Unio.
Como decorrncia natural, o mesmo se aplica aos servi
dores de autarquias estaduais e municipais. 1;0 plano federal,
o ~statuto manda aplicar suas disposies aos servidores de a~
tarquias "no que couber", razo pela qual inferimos aue nao po~
suem a qualidade de funcionrios, caso em que o regime
do f~
abrangi
cionrio no lhes seria aplic~vel, porque j estariam
dos por ele.
~

lia Constituio de 1969 o problema est solucionado,

- remunerada de
nos termos do art. 99, J~4 ao vedar a acumulaao
cargos e funes pblicas, salvo as excees indicadas.

2Q do dispositivo em causa

35 estende

a proibi
o a cargos, funes e empregos em autarquias, sociedades
de

Para os efeitos dests Estatuto, funcionrio

a
pessoa legalmente investida em cargo; e cargo pblico o cri~
do por lei com de~ominao prpria, em nmero certo e pago pe
los cofres da Uniao."
(Lei n Q 1.711, de 28 de outubro de 1952, cit.)

33 "Art. lQ

34 "Art. 99. li: vedada a acumulao remunerada de cargos

es pblicas, exceto: ... "

(Constituio da .-tepblica Federativa do Brasil de 1969.
cit.)

35

fll,ll
Opa

Ar t. 99. ..
2'1 A proibio de acumular estende-se a cargos,
funes ou
empregos em autarquias, empresas pblicas e sociedades de econo
mia mista."
(Constituio da depblica li'ederativa do .Brasil de 1969.
Opa
cit.)
11

fUN alBLlOTECA

U4CAo GEnAJo

VARGAS

58

economia mista e empresas pblicas. A Carta l'.agna, ao estender

aos servidores autrquicos a proibio de acumular, deixa cl~
ro que no ficaram compreendidos no ~put do artigo precisamen
te por no serem havidos como titulares de cargos pblicos, no
sentido tcnico, estrito do termo. Esse entendimento consti
tucional e seu dispositivo, aplicvel a todo o Pas,
entende
no serem funcionrios pblicos os servidores de autarquias.
~

Na esfera penal, entretanto, coadunam-se CO[ll a nOGao

de uncionrio no ensinamento do nosso Cdigo Penal, art. :;.~;,
,
, .
36 ao equiparar a funclonarlos
. '.
par&grafo
unlCO,
quem exerce
cargo, emprego ou funo at mesmo em entidades paraestatais.
Como servidor autrquico no considerado funcion
rio pblico, levanta-se a questo sobre seu regime jurdico.
Quando a equiparao legal tiver lugar entre eles e os funcio
nrios - e, por vezes, algumas leis assim os tratam nenhu
ma contradita ser argrrida, uma vez que, embora no sendo funci
, .
onarlos, foram submetidos a igual regime.
A controvrsia considerada precipuamente para aque
les que no foram alcanados por equiparao. Em princpiO, o
regime do servidor de autarquia aquele fixado na lei da respe.,

36 "Art. 327. Considera-se funcionrio pblico, para E1feitos pe

nais, quem, embora traQsitgri~ente ou sem remuneraao, exerce
cargo, emprego ou funao publlca.
PargrafO nico. ~quinara-se a funcionrio pblico quem exerce
cargo, emprego ou funao em emnresa pbl;ca, autarquia, socie~
de de economia mista ou fundaao insti tUlda pelO poder pblico."
(Qecreto-lei n Q 1.004, de 21 de outubro de 1969, com as alter~
oes introduzidas pela Lei n Q 6.106, ge 31 de dezembro de 1973.
hio de Janeiro, Carteira 14'orense, Jose Konfino l:!:d., 1973. v .1. )

60

PM

autarquia se apresenta como se fora a prpria adillinistrao

,..
blica, por considerar que as prerrogativas que lhe sao natural
,
mente extensivas, salvo quando inerentes a poderes ou
benef,J.
,
cios que abrangem atividades basicamente alheias as da auta,!:
quia.
Os poderes e faculdades legais da administrao, como
meios genricos de proteo do interessa pblico, so comunic
dos espontane~~ente s autarquias, 39 deduzindo-se, desse mQ
do, que no lhes so extensivos os poderes de que a administr~
o dispe como instrumento para a-consecuo de fins alheios
aos que tenha a entidade autrquica.

39

Meireles, Hely Lopes.

op. cito

p. 281.

4.

CONCLUSOES

o presente trabalho se propos uma abordagem conceitual a

probl~

mtica das autarquias do Brasil.

Justifica-se a sua oportunidade dada
a importncia
que estes entes assumem na atual ad:ninistrao pblica de nosso
Pas.
Quatro grandes fases podem ser detectadas na
trao brasileira.

admini~

A primeira, que vai do incio do sculo at 1930, caracteri

za-se por decisivo esforo, por parte do poder central, de con
trole da administrao, em uma tentativa de centralizao e de
..
,
,...,
.
lnversao do comportamento ate entao dom~nante, na
administr~
,..,
,..
ao, a nlvel de federaao.

1.

aspecto principal desse comportamento era o artifi

cialismo que presidia a adoo dessas medidas administrativas
sem levar em considerao as estruturas existentes. Helhores s-
lrios e instituio de um sistema racional de ingresso e capa
citao dos recursos humanos eram os meios pelos quais se procg
rava atingir objetivos de racionalizao e agilizao do proce~
cesso administrativo no setor pblico. Seriam, pois,
fatores
de mudana e, conseq~entemente, etapas para o alcance desses ob
jetivos.

A segunda fase, de 1930 a 1945, sofre o impacto do processo

de industrializao que tem lugar ento no Brasil, e que no po
urba
de ser analisado dissociado do aumento das concentraes
nas.
,
,
O que ressalta como fato mais importante quanto a ana
lise das autarquias, nessa fase, justamente a
acentuao da
quelas necessidades j detectadas no perOdO anterior, qual s~
2.

62

,
,.
ja, o reconhecimento pelo Estado de que o atendimento as caren
cias e solicitaes de uma economia em expanso e aos problemas
exacerbados das concentraes urbanas somente poderia ter lugar
com maior flexibilidade administrativa e recionalizao de ser
vios.

Nessa fase, surge wn importante elemento de racionali

zaao
o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, do qual
resultaria, posteriormente, o Departamento Administrativo
do
Servio Pblico (D.hSP). Contudo, o desempenho administrativo ~
tisfatrio no era a caracterstica dominante do servio pbli
co brasileiro, onde, poca, os relacionamentos polticos eram
elementos ~ais importantes do que o mrito para o progresso do
servio pblico. Com isso eram prejudicadas a racionalizao e
a agilizao administrativas.
,..

~ssa circunstncia acentuava um conflito

de autor ida
de, levando a ordem administrativa a uma tentativa de
acomod-
o aos processos de mudana em implementao.
No ficou de todo resolvido, no entanto, o
da oposio ou resistncia do poder local ao controle
ses administrativas pelo poder central.

problema
das deci

3.

O terceiro per{odo o vestbulo de uma nova fase, marcada

pela incorporao, ao trabalho administrativo, de critrios de
planificao, onde a estrutura econmica polariza as atenes,
dando ensejo a estudos para garantir o desenvolvimento do Pas.
,.

A Carta Constitucional de 1946 garante medidas econ.Q

micas, no mbito nacional, no domnio da ad~inistrao econmi
ca, financeira e dos recursos humanos. Este surto sofre
solu
o de continuidade nos perOdOS governamentais
compreendidos
entre 1961 e 1964, com o presidente renunciante e a deposio
do seu substituto.

4.

o quarto e ltimo perodo tem lugar com o advento

do Gover
no Castelo Branco e se caracteriza por uma reformulao
mais
profunda, com o poder central colocando em ordem as decises da
administrao e definindo a poltica de todos os setores, empr~
gando e estabelecendo os critrios e procedimentos de sua ao
no relacionamento entre o poder centralizado e o poder delegado,
com um relevante esforo no campo da capacitao e melhoria dos
ocupantes dos quadros administrativos.
J eler::ento essencial

a centralizao decisria e WC.

concomitante descentralizao operacional. Isso talvez no ti

vesse sido possvel sem o uso racional dos sistemas de inform~
es somente operacionalizveis, em termos de Brasil, a partir
deste ltimo perOdO.
r;esta monografia foi abordada a problemtica da moder
nizaao administrativa em uma sociedade prismtica.
Para isso fazia-se necessrio, em primeiro lugar, d~
finir o contedo e o significado da modernizao.
Assumido o
conceito funcional-estruturalista de modernizao, no que se re
laciona com o setor administrativo, modificaes em subsistemas
implicam redefiniao de objetivos quanto a direao e expectati
vas, j que aqueles funcionam como elementos de presso
sobre
essas mesmas expectativas.
~

,~

'l'rs observaes podem ser aqui registradas, em termos

de re sul tados:
a) a modernizao um elemento de presso sobre a
existente;

estrutura

b) contraditoriamente, o processo de modernizao perde fora

em decorrncia das presses das estruturas sobre as quais atua;

64

c) ocorre um meio-termo entre as duas solues

anteriormente
aoresentadas: a pr6pria solu~o prism~tica. ta verdade,
n~o
surgem situaes extremas ou de dicotomia: o processo
se apr~
senta num continuum, desde a racionalidade acentuada em alguns
setores, att um mnimo de alteraes em outros. Para ns, tal
fato ocorre pelo controle ainda exercido pelo velho sistema so
bre a moderniza~o. Faz-se necess~rio ressaltar que, mesmo sob
o critrio a r.cionalidade, os inve sti;:nentos elli moderniza~o ~o
mente so efetivados na proforo em aue nao venham a ser perc.f.
,
bidos como E.;:leaa as eXlectDtivas do velho sisteru.

4.1 A noo de mudana em uma sociedade prismtica

problema que se apresenta guarda relacionamento com a const~

te mudana nas funes desempenhadas pelos subsistemas.
O com
portamento norteado por indivduos cuja escolha condicion~
da assun~o de uma liderana autocrtica.
Bsse procedimento se traduz em um fechamento radical
a qualquer elemento que porventura venha a significar risco. O
controle das informaes instrumento de manuten~o das prpri
as posies e elemento de aumento de prestgio.

4.2

no~o

de conflito

conflito decorre da superposi~o de duas culturas com valores

diferentes, o que tambm implica dois caminhos igualmente dsp~
,
...
res quanto a noao de progresso social.
rtessalta, nesse contexto, o papel positivo do confli
to como elemento propulsor de reformas, ensejando aberturas e o
rompimento de situaes de acomoda~o. Admite-se uma " es trat
gia de conflito", que leva a wn processo global de
desenvolvi
mento.

Cabe ainda situar as autarquias como entes ou fatores

de descentralizao administrativa, conceituada aqui como a d~
legao de tarefas e funes administrativas para
o desconges
tionamento de funes.
Abstraindo-se, em ~~a primeira aproximao, a definl
o ou relacionamento jurdico que preside a
descentralizao
administrativa, torna-se importante registrar que os problemas
fundament.is na descentralizao so aqueles vinculados a:
.. ,
os limites de hierarquia; b) a delimitao do controle adrnini~
trativo.
,

a hierarquia - cadeia e scalar que torna poss.1

velo relacionamento superior e inferior, com uma exata explici
tao de vontades, indicao de comportamentos e ao discipll
nar -- disfunes sempre surgem na compatibilizao desses ob
jetivos, porque, em sua operacionalizao, quase sempre so con
flitantes.
~uanto

o aspecto talvez mais importante a destacar --

e agg
ra o enfoque parte da estruturao jurdica das autarquias -
o fato de poderem opor direitos prprios queles da administr~
,..
ao central.
Os objetivos do ~stado moderno, porm, necessitam ser
alcanados. A centralizao deveria ser tomada como um mal por
levar a uma excessiva concentrao de poder; a
descentraliz~
o total poderia frustrar o alcance dos fins fundamentais do
Bstado, somente realizveis com uma perfeita identificao de
metas. As autarquias, nesse contexto, surgem como um mecanismo
de agilizao de objetivos, atuando base de descentralizao
operativa; contudo, o ~stado resguarda as suas prerrogativas.
Por isso, aparece como altamente desejvel.

o ~stado

disciplina seus interesses, estabelece

sua
forma jurdica e confere-lhe poder de fazer. Assim, a raciona

66

lizao e a agilizao administrativa so efetivadas. Deficin

cias decorrentes da inflexibilidade, muitas vezes tpica da ad
ministrao direta, so evitadas. ~sta a vontade do poder p
blico ao criar uma autarquia, nos precises termos do art.
27,
do Decreto-lei n Q 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Autarquia, em sua essncia, implica ~~a personalidade
jurdica que lhe atribui poderes sobre os assunt.os que lhe so
inerentes, ao mesmo tempo oue a faz submissa
administrao
central do ~stao, nos exatos limites estabelecios pela lesi~
lao.
Na prtica, as autarquias ainda no puderam
exercer
plenamente os objetivos estabelecidos pelo hstado ao cri-las,
justamente por no ter podido este ltimo equilibrar o duplo as
pecto a que aludimos, de independncia e subordinao, que no
se apresentam paradoxais, como poderia ser entendido de um modo
superficial, mas co~o dilemas constantes doconceito desse servi
o autnomo.
Ainda nessa linha de raciocnio, o desempenho das au
tarquias poderia ser visto sob quatro aspectos: a)
relaciona
mento das autarquias com o Estado; b) relacionamento interno;
c) relacionamento com particulares; d) relacionamento com o~
tras entidades jurdicas.
delativamente problemtica do controle, o comporta
mento e o desempenho das autarquias so passveis de fiscaliza
o pela administrao central e no interesse desta, por ser a
responsvel ltima pela conduo dos negcios pblicos.
Como
justificativa dessa norma, contudo, o que ocorre a interfern
cia do ~stado nas autarquias, impossibilitando-lhes ou dificul
,
tando-lbes o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo pro
prio ~stado, quando administrao central.
Pelas consideraes desenvolvidas na presente monogra

67

fia, verifica-se que, no Brasil, vem-se procurando

perillanent~
mente atingir o objetivo de racionalizao e agilizao dodesem
penho administrativo quanto a consecuao do que se estabelece.
Para isso, adotou-se a figura jurdica da autarquia, que atend~
ria problemtica da operacionalizao de metas, sem perda do
controle sobre os fins destes entes pelo Estado, entendido e~
te como administrao central para efeito de compreenso da vin
culao entre essas dnas instituies, em termos de personalid~
de jurdic.
,

As disfunes existentes na viabilizao do modelo ne

cessitam ser mais bem explicadas. O presente trabalho oferece
o referencial terico fundamental para a compreenso das aut~
quias como entes jurdicos, das relaes entre as autarquias e
a administrao central e entre as autarquias e aqueles que ne
la prestam servios.
A correta identificao de como na prtica decorrem,
efetivamente, as relaes entre a administrao central e as ag
tarquias, quanto aos objetivos que ditaram a criao dessas ~
timas, no que se refere a racionalizaao e agilizaao
admini~
trativas, escapam aos objetivos da monografia.
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