[ALVES, EDUARDO; Descentralização de políticas públicas no Brasil: da crise do Estado ao neoliberalismo

dos anos 90].

Recife. V Encontro de Economistas da Língua Portuguesa, 5 - 7 de novembro de 2003.

Área Temática: 4. Estado; Políticas Públicas; Regulação Econômica

Título do artigo: Descentralização de políticas públicas no Brasil: da crise do Estado ao
neoliberalismo dos anos 90.
Resumo
Este artigo aborda a trajetória das estratégias de descentralização de políticas públicas
no Brasil, nas décadas de 1980 e 1990. Analisa e discute esta descentralização por aquelas que
identifica como suas principais condicionantes, quais sejam, as questões econômicas, políticas
e ideológicas. Sob o âmbito econômico, a descentralização de políticas públicas esta
condicionada a “falência” do Estado a partir da década de 80 e as transferências desordenadas
dos ônus da execução dessas políticas aos Estados e Municípios. O Governo Federal, em
função de suas seguidas crises de financiamento dos últimos vinte anos e as perdas de
arrecadação em prol dos entes subnacionais, delega a execução das políticas públicas,
sobretudo sociais, aos entes mais frágeis e despreparados econômica e tecnicamente da
Federação. Sob o aspecto político, iniciativas do Congresso Nacional de fortalecimento da
arrecadação de Estados e Municípios, vinculação e garantia de recursos para a educação e o
processo de redemocratização do Brasil, principalmente após a avassaladora vitória da
oposição nas eleições de 1982, dão ao processo de descentralização o tom de participação da
sociedade civil na decisão e no controle do gasto público social.
Ideologicamente, o artigo analisa as influências da escalada do neoliberalismo sobre as
decisões de gasto e sobretudo de retirada do Estado, principalmente do Governo Federal, da
execução de políticas públicas. Discute e enfatiza o novo papel do Estado Brasileiro, depois
de oito anos do Governo de Fernando Henrique Cardoso, onde, como nunca de forma tão
intensa, o Brasil aderiu ao Consenso de Washington e a uma de suas premissas básicas, qual
seja, a efetiva implantação do ideário neoliberal de “Estado Mínimo”.
Palvras Chaves: Descentralização de Políticas Públicas, Finanças Públicas, Federalismo
Fiscal, Estado e Políticas Públicas, Gasto Social Público, Neoliberalismo.
Abstract
This paper approaches the route of decentralization of public politics in Brazil, during
the 80’s and 90’s.It analyses and discusses this decentralization via the most important
conditions, identified here as the economical, political and ideological ones. Under the light of
the economical aspect, the decentralization of public politics is attached to the “bankruptcy”
of the State, which began in the 80’s, and the disorganized transferring of the cost of these
politics execution to the estates and municipalities. The Federal Government, due to several
financing crisis in the last twenty years and to losses of income favoring the sub national
entities, delegates the execution of these politics, especially the social ones, to more fragile
and also economically and technically more unprepared entities of the Federation.
According to the political aspect, initiatives of the National Congress to fortify the
revenue of the Estates and Municipalities, bonding and resources warranty to education and
the process of democratization of Brazil, especially after the devastating victory of the
opposition party during the election of 1982, give the decentralization process the right tone
for civil society participation on the decision and control of social public expenses.
Ideologically, this paper analyses the influences of neoliberalism rise on the decisions
of expenses, and mostly of withdrawing of the Estate, especially of the Federal Government,
from the execution of public politics. It discusses and emphasizes the new role of Brazilian
Estate, after almost 8 years of Fernando Henrique Cardosos’s administration, in which, as
never before in such intense way, Brazil adhered to Washington Consensus and to one of its
basic values, that is, the effective establishment of the ideal implantation of the “ Minimal
Estate”.
Key words: Decentralization of public politics; public finances; Fiscal federalism;
Estate and public politics; public social expenses; neoliberalism.
DESCENTRALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: da
crise do Estado ao Neoliberalismo dos anos 90.

O processo de descentralização das políticas sociais públicas no Brasil das

décadas de 1980 e 1990 e seus determinantes devem ser compreendidos através de um amplo
prisma que contemple, em seu bojo, elementos de natureza política, ideológica, econômica e
até de ingerência internacional sobre as ações do poder de Estado brasileiro.
Sob o aspecto essencialmente econômico, a União transfere a execução e
ônus de uma série de políticas públicas, que se verá no decorrer deste artigo, aos entes sub-
nacionais em razão de dois fatores predominantes. Primeiro o grave desequilíbrio
orçamentário que aflige o Estado brasileiro a partir do final dos anos de 1970. As crises do
petróleo, a recessão internacional e nacional do início da década de 80 e o aumento das taxas
de juros internacionais desencadearam uma crise financeira do Estado sem precedentes e que,
por conseguinte encerrava um ciclo de desenvolvimento no Brasil, qual seja, o modelo de
industrialização via substituição de importações.
Tendo o Estado como mola mestra no planejamento, articulação e
financiamento do referido modelo de desenvolvimento econômico, a crise das contas públicas
da década de 80 faz o PIB estagnar, a arrecadação tributária cair e marca com cores
predominantemente sombrias um período de pífio desempenho da economia brasileira,
conhecido, por essas razões, como “década perdida”.
Neste contexto, a descentralização das políticas públicas que se acelera nos
anos 80 visava, mais do que reordenar estas políticas entre os entes federados para lhes
conferir efetividade e eficiência, desafogar o orçamento do governo federal, desonerando-lhe,
sem maiores preocupações com critérios técnicos, econômicos e políticos, de políticas
públicas que sempre estiveram sob seu comando, em áreas socialmente estratégicas como
habitação e saúde, por exemplo.
Segunfo, no âmbito político, descentralização de políticas públicas passa a
ser entendida, principalmente a partir de 1982, com a esmagadora vitória da oposição nas
primeiras eleições diretas para governadores de Estado, como instrumento de avanço
democrático.
Descentralizar significava, nesta nova ordem política que se estabelecia, um
maior controle social do gasto público e transferência às comunidades locais do poder de
decisão para melhor e mais justa alocação do recurso público. Vêem-se, como medidas de
caráter político, as Emendas Calmon e Passos Porto, por exemplo, comentadas adiante e a
própria atuação do governo federal na chamada Nova República (Governo Sarney, a partir de
1985). Elas aumentam a participação dos Estados e Municípios na implementação, execução e
financiamento de políticas públicas de cunho social.
Neste caso a descentralização funcionaria como forma de erradicar a
centralização do poder e o autoritarismo da decisão do gasto público, traço marcante da forma
de ação administrativa da ditadura militar.
A descentralização em apreço toma contornos ideológicos a partir da
incorporação cada vez mais enfática, na década de 90, de pressupostos neoliberais de
funcionamento da economia e atuação do Estado. A onda neoliberalizante que varre o mundo
e a América Latina aparece com maior relevo no Brasil, a partir de 1992, com o governo
Collor, que desencadeia um processo amplo de abertura financeira e mercantil da economia.
Esta abertura marca efetivamente a inserção do Brasil na última grande
expansão do capital multinacional, ou como muitos a designam, globalização. Nesta nova fase
do capitalismo, capitaneado pelo pensamento econômico neoclássico, o Brasil incorpora,
principalmente a partir do Governo de Fernando Henrique Cardoso, um dos pilares daquela
escola de economia, que é a concepção de “Estado mínimo”.
Desencadeia-se a partir da absorção desse novo entendimento do papel do
Estado um conjunto de medidas, ações políticas, legais e institucionais que consolidarão, na
segunda metade da década de 90, a retirada do Estado de diversas atividades econômicas e
mesmo da liderança na condução de políticas públicas. É uma espécie de subtração de
soberania do Estado levada a efeito pela globalização econômica e financeira.
Neste contexto, a nova face do processo de descentralização de políticas
sociais no Brasil é condicionada também pelas decisões impostas por organismos
internacionais de financiamento, representantes do interesse do capitalismo central,
acreditando que descentralizar é uma forma de desoneração do governo central, dando às
funções de Estado uma espécie de caráter menor, de municipalidade.
Na educação, as idéias neoliberais passam a ser normas condutoras da
formulação das políticas educacionais. Imbuídos de intenções “politicamente corretas” aos
olhos do Primeiro Mundo e com objetivos economicistas de qualificação de recursos humanos
nos países de Terceiro Mundo, na linha do conceito de capital humano1, organismos
internacionais como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial adotam condicionantes de desempenho
educacional para a liberação de financiamentos ao Brasil. Assim, o combate ao analfabetismo,
a universalização da educação básica, com o aumento do número de matrículas e o combate à
evasão e repetência escolares passam a ser critérios para obtenção de empréstimos externos e
objetivos crescentes do governo brasileiro.
Portanto, a descentralização das políticas públicas, ocorrida nos últimos
vinte anos do século XX no Brasil, deve ser compreendida através de uma perspectiva ampla,
onde agentes e condicionantes de várias matizes vão forjando, por uma gama de razões
diferentes, um processo de transferência de atribuições e desoneração do governo da União,
em detrimento dos entes sub-nacionais, que nos parece mais afeto e determinado pelas
condições conjunturais de cada agente e fenômeno descentralizador, do que uma política
planejada e bem executada no sentido de dar maior participação democrática nas decisões
sobre os gastos públicos sociais, combater as significativas desigualdades regionais e dar
melhor e mais adequada alocação às dotações de recursos públicos.

1 – CRISE DO ESTADO E DEMOCRATIZAÇÃO

O comportamento do Gasto Social Público no Brasil, nas décadas de 1980 e
1990 tem uma de suas determinantes centradas no modus operandi das elites conservadoras
que ascenderam ao poder político com o Movimento Militar de 1964, que “encerrou” um
ciclo de tendências populistas da política brasileira, e que, de uma forma ou de outra, através
de suas várias vertentes, mantêm-se no centro do poder político nacional até hoje. Essa forma
de atuação, herdada da ditadura militar, baseava-se, segundo Fagnani (1997, p.59) na
regressividade dos mecanismos de financiamento; na centralização do processo decisório, na

1
Este conceito será objeto de análise deste trabalho mais adiante.
privatização do espaço público, na expansão da cobertura dos serviços sociais de péssima2
qualidade e no reduzido caráter redistributivo.
Fatores políticos e econômicos foram os responsáveis pelo processo de
descentralização do Gasto Público Social nas últimas duas décadas do século XX. A
privatização do espaço público, com a extrema permeabilidade do aparelho de Estado aos
interesses particulares, empresariais e clientelistas, a formação de feudos e de mercados
cativos dentro da máquina pública, aliados com o extremo centralismo fiscal e a falência do
modelo econômico desenvolvimentista da ditadura militar, levaram a sociedade a pressionar
por um processo de descentralização da política social e fiscal como um todo, que o Governo
Federal, seja por suas próprias atitudes e em boa parte por decisões importantes do Congresso
Nacional, acaba por trilhar já no início da década de 1980.
De forma não propriamente planejada, mas induzida pela anorexia
financeira dos entes subnacionais, causada pela centralização dos recursos tributários nas
mãos da União, pela monumental crise do setor público dos anos 1980 e pelos sinais de
esgotamento político do regime militar, aquela década assiste a um paulatino processo
descentralizador do Gasto Social Público. Num primeiro momento, de forma negociada e
clientelística, a União, na primeira metade da década em referência, passa a liberar recursos a
Estados e Municípios através de transferências voluntárias, por meio de celebração de
convênios com os mesmos, convênios estes firmados sem a participação dos órgãos
competentes dos governos estaduais, como as Secretarias de Educação, por exemplo,
desprezando instâncias estratégicas e técnicas para a formulação de políticas que levassem em
consideração características, especificidades e demandas locais e regionais. Num segundo
momento por decisões do Congresso Nacional, como as Emendas Constitucionais Passos
Porto e Calmon3. A primeira, buscando fortalecer o federalismo fiscal, elevava o Fundo de
Participação dos Estados (FPE) e Municípios (FPM) na arrecadação federal, além de
aumentar a participação dos entes subnacionais na arrecadação de alguns tributos. A segunda,
mais afeta ao objeto deste trabalho, obrigava a União a aplicar 13% de seu orçamento na
educação, a partir de 1984, e 25% da receita resultante da arrecadação de impostos para os
Estados e Municípios.
Somava-se a essas medidas legais, de iniciativa do Congresso Nacional, um
processo de desmantelamento da centralização fiscal com objetivo específico de conter o
enorme déficit público que assolava o País, na primeira metade dos anos 80. Aqui se percebe,
claramente, o início de um processo desordenado e desarticulado de descentralizar ônus aos
entes subnacionais sem, necessariamente, prover recursos ou planejar ações conjuntas.
Descentralizar, aqui entendido, preponderantemente, pela entrada cada vez mais importante
dos Estados e Municípios na execução de políticas sociais em função da ausência/omissão,
cada vez maior, do Governo Federal, sem nenhum poder de financiamento e acossado pelo
Fundo Monetário Internacional (FMI) para cumprimento de metas de redução do déficit
público previamente pactuadas.
No período 1985-88, a “ala progressista” da coalizão de forças que
conduziu a transição democrática e acabou compondo o Governo da Nova República,
reconhece a “dívida social”4 herdada do regime militar e acaba por instituir uma política
social efetiva, entendendo que a forma mais democrática de efetuá-la seria através da
2
Adjetivo utilizado pelo autor citado.
3
Respectivamente Emendas Constitucionais n.ºs 23 e 24/83
4
Entenda-se por “dívida social” (FAGNANI, 1997) um conjunto de péssimos indicadores sócio-econômicos
encontrados pelo primeiro governo civil brasileiro depois da ditadura militar, refletido nos altos índices de
analfabetismo e crianças em idade escolar fora da escola, a persistência de doenças endêmicas e tropicais em
várias regiões do país, baixa expectativa de vida, elevado déficit habitacional, sobretudo nos grandes centros
urbanos, pobreza e miséria de significativas parcelas da sociedade, agravadas pela crônica concentração de renda
da economia brasileira.
descentralização dos recursos financeiros, supondo que o controle social dos gastos, feito
pelos estados e, principalmente pelos municípios, seria forma segura de garantir a boa
aplicação dos recursos públicos. No bojo das grandes manifestações de rua do movimento
"diretas já"5 e secundarizando a questão do equilíbrio orçamentário, o período compreendido
entre 1985 e 1988 avança socialmente, especialmente no que tange a programas de
suplementação alimentar, incorporação da reforma agrária e do seguro-desemprego na
agenda governamental. Este período vê os gastos sociais saltarem de 14,1% do Orçamento da
União em 1984, para 17,9% em 1989, aumento de 27% (OLIVEIRA, 1999, p. 19).
Ainda neste período, pré Constituição de 1988, marco recente do
fortalecimento do federalismo fiscal, os números elucidam a crescente participação dos entes
subnacionais no financiamento do gasto social, como bem coloca Oliveira (ibidem, p.20):

...os recursos do governo federal cresceram cerca de 20,7% entre 1984 e 1986; os
dos estados, 33,3%, os dos municípios, em torno de 48%. Com isso, o governo
federal viu sua participação no financiamento global do gasto social consolidado
reduzir-se de 61% para 57% nesse período, enquanto a dos estados elevou-se de
25,7% para 28,1% e a dos municípios, de 12,8% para 14,7%.

2 – O PAPEL DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 NAS POLÍTICAS DE

DESCENTRALIZAÇÃO

A Constituição Federal de 1988 desencadeou um processo de

"descentralização forçada" na medida em que patrocinou significativo rearranjo nas relações
federativas. Pródiga em redistribuir competências tributárias entre as esferas de governo, a
Carta Magna beneficiou com aumento de receita tributária e das transferências
constitucionais, os Estados e, sobretudo os Municípios, em detrimento da União. Isso
provocou a redistribuição dos poderes de decisão dos governos estaduais e municipais,
fortalecendo sua capacidade de financiamento das políticas sociais.
Outro ponto importante da Constituição de 1988 foi majorar os percentuais
da despesa em relação à receita orçamentária da União, de 13% para 18%, vinculada a
Educação, mantendo-se inalterados os 25% para Estados e Municípios. Se pelo lado da
receita a nova Constituição foi eficiente em redefinir e melhorar a distribuição tributária, o
mesmo não o fez com relação aos encargos que deveriam decorrer o aumento de receita dos
Estados e Municípios, ficando indeterminadas as funções de governo e as respectivas esferas
de poder que deveriam incumbir-se dos vários programas, projetos e atividades do poder
público.
Isto posto e considerando a real perda de recursos financeiros da União, a
década de 1990 assiste ao que Fagnani (1997, p.88), designa de “operação desmonte”, onde,
com o pretexto de ajustar seu orçamento às restrições advindas da Constituição, o Governo
Federal cortou, drástica e repentinamente, vários programas, principalmente no tocante a
transporte público, alimentação e reforma agrária, diminuiu as transferências não
constitucionais (voluntárias) para Estados e Municípios, impôs fortes restrições creditícias aos
entes subnacionais e elevou tributos federais não compartilhados, como o caso do Imposto
sobre Operações Financeiras (IOF) (OLIVEIRA, ibidem, p. 28).
Este processo de desoneração de responsabilidades da União associada a
forte crise econômica do início dos anos 90, com a ocorrência de enormes déficits

5
Movimento político articulado pelas alas mais progressistas do Congresso Nacional, comandada pelo PMDB,
com forte participação popular, por Emenda Constitucional que permitisse, à época, eleições diretas para
Presidente da República.
orçamentários, arrefecimento do nível de atividade econômica, que inibe a arrecadação
tributária, inflação e desemprego, desenham o quadro de crise a que submerge o Setor Público
nacional, com destaque para os Estados e Municípios. Neste contexto, os ganhos tributários
da Constituição de 1988 foram mais que proporcionalmente anulados pela crise econômica e
pela saída da União de programas sociais por ela mantidos por mais de 30 anos.
Oliveira (ibidem, p.28) resume com propriedade a situação vivida no início
dos anos 90:
Na prática, diante da melhoria considerável da arrecadação dos estados, e
notadamente, dos municípios, e ao defrontar-se com certo desequilíbrio em suas
contas, o governo federal, ao caminhar para recuperar receitas e reduzir gastos,
terminou deflagrando um processo desordenado de descentralização dos encargos, e
forçou as esferas subnacionais a assumirem responsabilidades crescentes na
realização dos gastos públicos e sociais. Nesse processo, o instrumento das
transferências negociadas, que fora central na política de descentralização
predominante nos anos 1980, perde fôlego, e reduz-se expressivamente, ao mesmo
tempo em que ampliam as iniciativas adotadas para o aumento das receitas federais.

O mesmo autor conclui, resumindo o recrudescimento do papel do Estado,

as conseqüências advindas deste fato e o quadro econômico da época:
Recessão, desemprego, instabilidade macroeconômica e o fracasso dos inúmeros
programas de estabilização implementados na década de 1980 e nos primeiros anos
da de 90, associados ao comportamento errático – e, na maioria das vezes,
desfavorável - do gasto público social, compuseram o pano de fundo que provocou,
no período analisado, acentuado aumento das desigualdades e da pobreza no país....

3 – NEOLIBERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO

No período compreendido após o ano de 1994, com o ideário neoliberal de

estabilização da moeda e busca do equilíbrio orçamentário, todos os números tocantes aos
gastos sociais públicos demonstram a perda de participação da União em detrimento dos
Estados e notadamente dos Municípios. Estes passam, durante todo Plano Real, segundo
Oliveira, a aumentarem seus gastos proporcionais com políticas sociais em níveis mais
elevados e significativos em relação à outra esfera de governo.
Desse modo, a descentralização das políticas sociais e, logo, do gasto
púbico em ações sociais no Brasil é, sem dúvida, dentre outros, um dos fatores responsáveis
pela deterioração das contas públicas dos Municípios do país.
Ao contrário do que apregoa e apregoava os Governos da União, desde o
final de década de 1980, o aumento dos gastos públicos de caráter social, a cargo dos
municípios, não se deu, especificamente, em função da descentralização fiscal promovida pela
Constituição de 1988.
Desde o começo da década de 1980, este processo, de descentralização com
ônus sociais crescentes aos Municípios, vem se verificando em função de um conjunto atuante
de fatores que impeliram, os Estados e Municípios, a assumirem, compulsória e
involuntariamente, a condução e execução de políticas sociais. Dentre estes fatores destacam-
se, segundo Bovo (1999), os seguintes: a redemocratização política do país, que trouxe
consigo uma reação ao regime centralizador e autoritário, buscando “... a construção de um
novo equilíbrio federativo...” (BOVO, 1999, p.124); o agravamento da capacidade fiscal e
financeira da União, agravada pela recessão de 1982, que fez a dívida pública e o pagamento
de seus juros inviabilizarem quaisquer projetos de responsabilidade da União, por absoluto
comprometimento do orçamento federal para com o financiamento da dívida pública; a
ortodoxia liberal da política econômica predominante no início da década de 1980, que
agravou a recessão econômica e promoveu significativos cortes nos programas sociais do
Governo Federal e o aprimoramento dos sistemas de proteção social onde os brasileiros
passaram a demandar, de forma consciente, democrática e organizada maiores conquistas e
avanços nos direitos sociais.
Outro fator indutor, dentre outros, da saída do governo da União de
programas e políticas de ação social, sobretudo, foi a adoção e a incorporação sistemáticas,
pelos governos brasileiros que se sucedem a partir da década de 90, do ideário neoliberal que
passou a varrer o mundo a partir da ação conservadora/liberalizante dos governos Thatcher e
Reagan, na Inglaterra e nos Estados Unidos, respectivamente, no início dos anos 80. Este
liberalismo então emergente, que impulsiona o novo processo de internacionalização do
capital, agora designado globalização; derruba o Muro de Berlim e com ele todo o bloco
socialista europeu, modelo opositor ao sistema capitalista; solidifica em escala planetária a
ideologia do Estado mínimo, o sepultamento das práticas de política fiscal keynesiana de um
Estado desenvolvimentista e provedor, “ingerente” na missão de alavancar ou manter os
níveis de demanda efetiva e, portanto “gastador” na visão liberal; o livre trânsito internacional
de mercadorias e capitais especulativos e o tratamento rígido e austero, via FMI, aos países do
Terceiro Mundo, endividados, imersos em crônicos déficits públicos e assolados por
processos hiperinflacionários.
Neste contexto, disciplina fiscal, reorientação do gasto público, reforma
tributária, fortalecimento dos direitos de propriedade, desregulamentação, liberação do
comércio, privatização, fim das barreiras ao investimento direto estrangeiro e liberalização
financeira com plena mobilidade aos capitais especulativos ou de curto prazo, explicitações
do chamado Consenso de Washington, constituem o norte da política econômica brasileira
dos anos 90. A cartilha do neoliberalismo a ser imposta e francamente adotada pela periferia
do capitalismo, caracteriza o processo de reorientação do papel do Estado, como receita
padrão, para os países em desenvolvimento enfrentarem os dilemas econômico-sociais do
final do século XX, ante o esgotamento do antigo modelo de desenvolvimento econômico do
pós 2ª guerra, de inspiração keynesiana, que promoveu, até a década de 1970, quando da
ocorrência dos dois choques do petróleo, uma era de acentuada prosperidade ao mundo
capitalista.
Tal receituário aplicado a quase totalidade dos países latino-americanos, a
partir do início da década de 1990, trouxe a todos eles em maior ou menor escala, apesar de
suas acentuadas desigualdades e heterogeneidade, estabilização da moeda e algum
crescimento do Produto Interno Bruto (PIB).
Esse sucesso macroeconômico é atribuído por Fiori (1995) ao fato de que a
nova tentativa de estabilização das economias latino-americanas coincidiu com uma recessão
mundial que derrubou as taxas de juros oferecidas pelo centro capitalista, fazendo da América
Latina opção atraente para os capitais especulativos. Ainda segundo aquele autor, em função
desse quadro recessivo dos principais países capitalistas, de 1990 a 1994, cresceu cinco vezes
o volume de capitais que se deslocaram para a outrora endividada América Latina.
Referido fluxo de dólares deu aos países da região o garboso status de
mercados emergentes, abertos à livre entrada e saída de investidores e a seus interesses
especulativos, possibilitaram e explicam como os diferenciais de juros da conjuntura da época
e a sobrevalorização fictícia das moedas locais viabilizaram o “melhor dos mundos” para as
economias latino-americanas, com estabilização rápida e indolor no sentido de não impor
perdas às elites dominantes e aumento do consumo e da produção.
Este ambiente internacional e, sobretudo o êxito momentâneo e conjuntural
das economias latino-americanas em fins da década de 80 e início da de 90, ganha espaço no
Brasil como sendo a opção do novo modelo de uma modernização conservadora6 da economia
brasileira, bem ao gosto e interesse das velhas e tradicionais elites econômicas e políticas,
ocupantes do centro do poder. As patologias e o diagnóstico da nossa macroeconomia,
realizados pelo Governo de então, pareciam se encaixar com perfeição ao receituário e a
“cura” preconizadas pelo pensamento neoliberal reinante e consubstanciada no Consenso de
Washington.
Para a estabilização dos preços, um plano ortodoxo e monetariamente
restritivo com a prática de elevadas taxas de juros, base monetária enxuta, “ancoragem”
cambial da moeda nacional e choque de competitividade e preços oriundos da total abertura
do mercado interno para bens de consumo. Para o crescimento pífio do PIB na década de 80 e
início da de 90 e o esgotamento do modelo nacional desenvolvimentista, baseado na
intervenção do Estado indutor da industrialização via substituição de importações, a
“modernidade”, “eficiência” e “racionalidade” privadas das livres práticas de mercado com
desregulamentação da economia, abertura de exploração ao capital estrangeiro de setores
considerados estratégicos, queda das barreiras alfandegárias ao livre comércio internacional e
a livre e desregulamentada entrada e saída de capitais estrangeiros de curto prazo.
Para os crônicos déficits públicos e a grave crise fiscal do setor público, a
prevalência das diretrizes do Estado mínimo, feito a base de austeridade fiscal, tanto sob o
aspecto tributário quanto dos gastos, com metas de obtenção de superávits primários,
privatização sistemática das empresas estatais com o fim de monopólios públicos sobre
telecomunicações e energia elétrica, por exemplo, para torná-los “eficientes” monopólios
privados7.
Assim, o Consenso de Washington que fundamenta política, intelectual e
ideologicamente profundas transformações no entendimento de qual deva ser o papel do
Estado nas duas últimas décadas do século XX, nas economias capitalistas da periferia,
personifica, segundo Fiori (ibidem, p. 175) “um programa de reformas estruturais que codifica
em linguagem da comunidade financeira internacional o que ficou conhecido como o projeto
neoconservador de Estado mínimo” e torna-se sustentáculo teórico para a propalada Reforma
do Estado Brasileiro, vista por alguns intelectuais brasileiros, como Luiz Carlos Bresser
Pereira, ideólogo de Estado ideal dos governos de Fernando Henrique Cardoso, como a tábua
de salvação para superação dos dilemas econômicos e sociais da chamada “década perdida”8
(1980) e reinserção do Brasil no cenário internacional como nação moderna e eficiente.
Ainda reportando-se a Fiori (ibidem, p. 187), o mesmo sintetiza com
propriedade o avanço e a avassaladora dominação do pensamento único neoliberal, no final
dos anos 80:
A razão do consumidor, a eficiência utilitária, o mercado e o mínimo de Estado
possível transformaram a década conservadora em utopia e regra universal de povos
e governos. A Razão Econômica utilitária transformou-se assim em fundamento e

6
Expressão utilizada por Fiori (1995) em várias passagens da obra em referência.
7
Vale ressaltar, pelo momento extremamente oportuno, que este conjunto de medidas econômicas
receitado/imposto pelo centro capitalista liberal e conservador, liderado pelos Estados Unidos, franco e
integralmente adotado pela Argentina como modelo de superação de seus problemas econômicos, leia-se
inflação sobretudo, e desenvolvimento econômico, resultou no desastre econômico em que mergulhou aquele
país no início do ano de 2002. Embora seguisse rigorosamente todas as prescrições neoliberais de política
econômica, a Argentina encontra-se em profunda recessão econômica há mais de meia década, atualmente em
moratória para com o resto do mundo, administrando uma crise monetária e financeira interna que ameaça falir
todo sistema bancário argentino, sofrendo severa deterioração dos índices de pobreza e com séria ameaça de
retorno da inflação. A todo exposto deve-se acrescentar a absoluta indiferença dos órgãos internacionais de
financiamento, como o FMI, a quem, há muito, a Argentina é subserviente.
8
A literatura econômica que estuda a década de 1980 faz franca utilização dessa expressão para designar o pífio
desempenho do PIB do período, crise econômica, aumento dos índices de desemprego, crise financeira do
Estado e total esgotamento do modelo industrializador brasileiro, via substituição de importações.
 linguagem da História, mais do que nunca universal e universalizada pela ação dos
mercados e da vontade racional do império. Por isso neste momento a racionalidade
da História aparece, como nunca havia sido o caso, no plano da história reflexiva
narrada pela ideologia vitoriosa como ação da idéia econômica.

Essa escalada de neoliberalismo e suas práticas globalizantes levam o

governo de Fernando Henrique Cardoso, já em seu primeiro mandato, a partir de 1995, a
intensificar um processo de reforma do Estado, deixando para trás definitivamente o exaurido
modelo de Estado desenvolvimentista, substituindo-o por um Estado não intervencionista,
estimulante da competição capitalista, privatizante e apenas regulador das atividades
econômicas e dos serviços essenciais à população.
A nova postura do Estado brasileiro, sob o aspecto do front externo,
submete-se integralmente à coordenação econômica e política das grandes potências
econômicas, especificamente o G3 (Estados Unidos, União Européia e Japão), que nos anos
90, com maior intensidade, passam a exercer pressões de governabilidade sobre mercados
financeiros e outras tendências econômicas que demandam a atuação do Estado, dos países
em desenvolvimento, ou na linguagem típica da globalização, dos mercados emergentes.
Hirst e Thompson (1998), embora não tratem especificamente do Brasil,
desenvolvem argumentação perspicaz, que retrata de forma oportuna o que passa a ocorrer de
fato com o papel do Estado em economias ditas globalizadas e que se enquadra com eficácia
ao caso do Estado brasileiro da última década do século XX.
Os autores identificam na moderna internacionalização do capital, a
chamada globalização, a determinação de política macroeconômica por parte das grandes
potências sobre os mercados emergentes, cabendo aos Estados-nação, o papel de funcionarem
menos como entidades “soberanas” e mais como componentes de um “sistema de governo”
internacional. Os Estados vêem reduzirem seus controles de território, o que lhes é de mais
típico, pelo fortalecimento da livre mercancia internacional e dos novos meios de
comunicação, mas continuam tendo que desempenhar o controle social e político sobre as
pessoas, prover os serviços essenciais, continuar garantindo a paz e harmonia sociais.
Para eles, na nova ordem internacional, o papel do Estado é bancar uma
espécie de municipalidade, cumprindo as tarefas mais triviais de sua sociedade, o que não lhe
retira a legitimidade nacional e internacional de adotar ações econômicas e políticas que
venham ao encontro de seus objetivos de política econômica, qualidade de vida e bem estar de
sua população.
A reforma do Estado brasileiro do governo Fernando Henrique Cardoso
segue, de forma explicita ou implícita, esta gama de diretrizes neoliberais.
Sob a ótica de ações efetivas a referida reforma desdobrou-se em duas
frentes: na primeira o Executivo aprovou no Congresso uma mudança substancial, através de
Emenda Constitucional do capítulo da ordem econômica, extirpando da Constituição
mecanismos de reserva de mercado, protecionismo e monopólio estatal, que pelo
entendimento do status quo do poder político, inibiam o investimento privado e a privatização
ou concessão de serviços dos setores de infra-estrutura.
Na segunda, também aprovou no Congresso Nacional as Emendas
Constitucionais números 19 e 20, da Reforma Administrativa e da Previdência Social,
respectivamente, que, em linhas gerais, buscavam reduzir os gastos públicos, principalmente
dos estados, flexibilizar e modernizar a administração e a gestão dos órgãos públicos,
aumentar o tempo de contribuição previdenciária e a idade mínima de aposentadoria, como
forma de reverter os crônicos déficits públicos e da previdência pública brasileira.
 Ainda no âmbito do arcabouço legal montado no Brasil para o pleno
exercício das práticas e políticas neoliberais, há de se destacar em 2000, a promulgação da Lei
de Responsabilidade Fiscal9.
Com o salutar propósito de moralizar a administração pública, em todos os
níveis de governo no âmbito financeiro-orçamentário, através de normas rígidas de controle
do gasto público e a definição legal de tipos de crimes fiscais, com a cominação de penas para
os mesmos, através da lei n.º 10.028 de 19/10/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
mostra-se como verdadeira “profecia de fé” dos dogmas do liberalismo econômico. Ela
institucionaliza de forma legal, no Estado Brasileiro, o princípio do equilíbrio orçamentário.
Ao exigir dos governos municipais, estaduais e federal, a obtenção de resultados primários
superavitários, ao impor implacável proibição de “renúncia fiscal”10 sem a necessária
contrapartida de aumento das receitas, estabelecer severa limitação de várias espécies de
gastos públicos, como os com pessoal, por exemplo, impedir a elevação dos níveis de
endividamento do Estado e proibir a geração de déficits orçamentários, a LRF sepulta, de
forma legal, qualquer possibilidade de adoção de instrumentos de política fiscal por parte da
política econômica, com o intuito de ampliar o produto, a renda e o emprego da economia.
Sob o pretexto ou objetivo de combate à corrupção e a malversação do
dinheiro público, a LRF bane definitivamente do cenário nacional, os instrumentos
keynesianos de um Estado interventor, ressaltando a idéia prevalecente de Estado mínimo e
busca do desenvolvimento econômico via sistemas de preços sem “amarras”, “ruídos” e
“distorções”, que a intervenção estatal provoca no sistema, segundo a percepção liberal.
Segundo Abrúcio e Costa (1999, p. 9), a reforma do Estado na América
Latina e especificamente no Brasil vem ocorrendo em um contexto diverso daquela verificada
nos países desenvolvidos, onde o Estado provedor e responsável pelo walfare state continuou,
de 1960 a 1994 aumentando proporcionalmente seu gasto em relação ao PIB. Ainda segundo
os autores citados, com base em dados do FMI e do Banco Mundial, a América Latina e
Caribe, na última década do século XX, interromperam a trajetória de crescimento dos gastos
públicos verificados desde 1960, onde a média desse gasto em relação ao PIB do período
1990/1994 reduziu-se para 21%, contra 26% do período 1980/1984.
Evidencia-se, desta forma, um esvaziamento do papel do Estado na
economia e principalmente no desempenho de suas funções sociais em uma dimensão mais
séria e perversa para o desenvolvimento sócio-econômico brasileiro do que, em termos de
comparação, a globalização provocou no papel dos Estados sociais-democratas europeus, por
exemplo. Lá, já na década de 1980, tinha se consolidado de fato uma política efetiva de
proteção social, os serviços públicos essenciais alcançados níveis satisfatórios de qualidade,
enfim, a tipologia ideal de um Estado provedor.
Aqui, além de efetivamente nunca contarmos com uma rede de proteção
social eficiente e qualidade de vida da população equivalente ao walfare state europeu, pouco
experimentarmos os benefícios sócio-econômicos das práticas de política econômica
keynesiana e sequer oferecermos condições mínimas de qualidade vida à grande parte da
população, temos indicadores sociais que continuam indicando pobreza, desemprego e
concentração de renda, agora com um Estado furtando-se da sua obrigação de promover
políticas sociais distribuidoras de renda e combatentes dos bolsões de miséria e fome
existentes e persistentes na sociedade brasileira.

9
Lei Complementar nº 101, de 20 maio de 2000.
10
Renúncia fiscal aqui entendida como a concessão de subsídios, isenções e benefícios tributários, ainda que de
interesse do desenvolvimento econômico nacional.
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