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ACCOUNTABILITY HORIZONTAL

E NOVAS POLIARQUI AS *

Guillerm o O Donnell

Meu interesse pelo que chamo de accountability horizontal


(ODonnell, 1994) surge de sua ausencia. Muitos pafses, na America
Latina e em outros lugares, tornaram-se recentemente democracias
polfticas ou poliarquias. Com isso quero dizer que eles satisfazem as
condi?5es estipuladas por Robert Dahl na defini$ao desse tipo de
regim e1. Satisfazer essas condioes nao e uma garantia: alguns pafses
continuam sob mandatos autoritarios e outros, mesmo tendo realizado
eleipdes, nao satisfazem as condigoes de competi$ao livre e justa
estipulada pela definiao de poliarquia2. Neste artigo, nao lido com os

Horizontal Accountability and New Poliarquies, setembro de 1997. Tradu?ao do original


ingles de Clarice Cohn e Alvaro Augusto Comin. 0 autor agradece os comentarios de Larry
Diamond, Gabriela Ippolito-ODonnell, Marcelo Leiras, Jose Maria Maravall, Sebastian
Mazzuca, Scott Mainwaring, Geraldo Munck, Andreas Schedler e Philippe Schmitter
1 Ver, especialmente, Dahl (1989, pag 221). Os atributos estabelecidos por Dahl sao: 1)
Autoridades eleitas; 2) Eleifoes livres e justas; 3) Sufragio inclusivo; 4) o direito de se candidatar
aos cargos eletivos; 5) Liberdade de expressao; 6) Informagao altemativa; e 7) Liberdade de asso-
ciagao. Em ODonnell (1996), seguindo diversos autores la citados, propus que se adicionasse: 8)
Autoridades eleitas (e algumas nomeadas, como jui'zes das codes supremas) nao podem ser desti-
tui'das arbitrariamente antes do fim dos mandatos definidos pela constituifao; 9) Autoridades
eleitas nao devem ser sujeitadas a constrangimentos severos e vetos ou exclufdas de determinados
dormnios politicos por outros atores nao eleitos, especialmente as formas armadas; 10) Deve haver
um territorio inconteste que defina claramente a popula^ao votante. Tomo esses dez atributos em
conjunto como deftnidores da poliarquia.
2 Esses casos sao chamados regimes eleitorais por Karl (1986).
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ultimos casos; meu foco esta naqueles que sao poliarquias, no sentido
acima definido, mas apresentam uma accountability horizontal fraca
ou intermitente. Isso se refere a quase todos os pafses americanos,
incluindo algum as poliarquias antigas com o a Colom bia e a
Venezuela3. Essa categoria se ajusta tambem a algumas poliarquias
novas como as Filipinas, a Coreia do Sul, Taiwan, assim como a uma
antiga, a India, e a alguns dos poucos pafses pos-comunistas que
poderiam ser definidos como poliarquias (Russia, Bielorussia,
Croacia, Eslovaquia e Ucrania4), e talvez tambem Hungria, Polonia e
Republica Tcheca5.
Por definigao, nesses pafses a dimensao eleitoral de account
ability vertical existe. Por meio de elei^oes razoavelmente livres e jus-
tas, os cidadaos podem punir ou premiar um mandatario votando a seu
favor ou contra ele ou os candidatos que apoie na eleiijao seguinte.
Tambem por definigao, as liberdades de opiniao e de associa$ao, assim
como o acesso a variadas fontes de informaqao, permitem articular
reivindicaoes e mesmo denuncias de atos de autoridades publicas. Isso
e possfvel gra$as a existencia de uma mfdia razoavelmente livre, tam
bem exigida pela defini^ao de poliarquia. Elei^oes, reivindicagoes so-
ciais que possam ser normalmente proferidas, sem que se corra o risco
de coerao, e cobertura regular pela mfdia ao menos das mais visfveis
dessa reivindicatjoes e de atos supostamente ilfcitos de autoridades
publicas sao dimensdes do que chamo de accountability vertical. Sao
a5es realizadas, individualmente ou por algum tipo de aqao organizada
e/ou coletiva, com referenda aqueles que ocupam posiqoes em institu-
i5es do Estado, eleitos ou nao.
Evidentemente, o que pode ser definido como o canal principal
de accountability vertical, as eleigoes, ocorre apenas de tempos em tempos.
Alem disso, nao esta claro ate que ponto elas sao efetivas como mecanis-

3 As excefoes sao Costa Rica, Uruguai e, com o importante ressalva dos privilegios constitu-
cionais mantidos pelas for?as armadas, o Chile.
4 Como defende Merkel (1996). Para a Russia e a Coreia do Sul, ver Ziegler (1998); para a
Russia, v.er tambem Merritt (1997).
3 Tendo em vista as opinioes altamente conflitantes sobre o tema, e minha falta de conheci-
mento direto, preftro nao julgar o grau em que esses pafses alcangaram, ou nao, accountabil
ity horizontal similar a de Uruguai e Costa Rica.
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mo de accountability vertical. Andlises recentes6 introduzem uma nota


cetica quanto ao grau em que as eleigbes sao verdadeiramente um instru-
mento pelo qual os eleitores podem punir ou premiar candidatos, mesmo
em poliarquias formalmente institucionalizadas7. Embora possam estar
corretas (e nao tratarei do tema aqui), parece claro que as condigoes que
prevalecem em muitas novas poliarquias (sistemas partidarios pouco estru-
turados, alta volatilidade de eleitores e partidos, temas de polftica publica
pobremente deftnidos, e reversoes polfticas subitas8) diminuem definitiva-
mente a eficacia da accountability eleitoral.
Por outro lado, o impacto das reivindicagoes sociais na mfdia,
quando denunciam e/ou exigem destituigao ou punigao por atos alegada-
mente ilfcitos de autoridades publicas, depende muito das agoes que as
agendas estatais propriamente autorizadas tomem para investigar e final-
mente punir os delitos. Na ausencia de tais agoes, as reivindicagoes sociais
e a cobertura da mfdia, especialmente se forem abundantes e se referirem
a temas que sao considerados importantes pela opiniao publica, tendem a
criar um clima de insatisfagao popular com o governo (e as vezes com o
proprio regime), que pode obstruir suas polfticas e levar a sua derrota nas
eleigbes seguintes. Mas a insatisfagao popular nao necessariamente desen-
cadeia procedimentos publicos apropriados, mesmo se a legislagao exis-

6 Przeworski e Stokes (1995) argumentam, de um lado, que as instituigoes democraticas nao


contem mecanismos de reforgo da representagao prospectiva e, de outro, que a votagao re-
trospectiva, que toma informagoes apenas no desempenho passado do candidato, nao e sufi-
ciente para induzir os govemos a atuarem responsavelmente. Os autores listam algumas ino-
vagoes institucionais que podem minorar esse problema mas, como veremos, a eficacia e
mesmo a criagao dessas instituigoes nao devem ser tidas como garantidas nas condigoes em
que muitas novas poliarquias funcionam. Por outro lado, enfocando o funcionamento dos par
tidos governistas da Espanha, mas langando conclusoes mais gerais, Jose Maria Maravall
(1997, pag 5) argumenta que o controle dos eleitores sobre os politicos enfrenta diffceis, senao
incomensuraveis, problemas de informagao, monitoramento e compromisso . Como con-
traponto, Klingeman et al. (1994) e Keeler (1993), que mostram que, no geral, em poliarquias
formalmente institucionalizadas, as posigoes polfticas apresentadas nas plataformas eleitorais
dos partidos sao prenuncios bastante bons de suas orientagoes polfticas quando no governo.
Em contraste, na America Latina, ao menos nas ultimas duas decadas e no contexto da imple-
mentagao de polfticas economicas neoliberais, como Przeworski e Stokes (1995), entre ou-
tros, deixam claro, essa previsibilidade tern faltado quase inteiramente.
7 Uso esse termo para manter consistencia com os argumentos que desenvolvo em ODonnell
(1996). Para os propositos desse texto, o termo pode ser entendido como incluindo a maioria
das antigas poliarquias, aquelas que a literatura corrente considera altamente instituciona
lizadas.
8 Ver, para a America Latina, Shugart e Carey (1992), Mainwaring e Scully (1995) e
Mainwaring e Shugart (1997).
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tente os requer. Quando, como acontece nas novas poliarquias, ha um sen-


timento generalizado de que o governo repetidamente incorre em praticas
corruptas, a mfdia tende a substituir os tribunais. Ela denuncia possfveis
delitos, nomeia seus supostos responsaveis e divulga quaisquer detalhes
que julgue relevantes. Algumas autoridades corruptas sao, entao, poupadas
de punipoes que teriam provavelmente resultado da intervenpao dos tri
bunais ou outras agendas publicas. Outros, no entanto, que podem ser
inocentes de qualquer impropriedade, assim como aqueles contra os quais
nada p6de ser provado, se veem condenados pela opiniao publica, sem o
direito a algo parecido com um processo justo para sua defesa.

II

A existencia da accountability vertical assegura que esses pafses


sao democraticos, no sentido especffico de que os cidadaos podem exercer
seu direito de participar da escolha de quern vai governa-los por um deter-
minado perfodo e podem expressar livremente suas opinioes e reivindi-
capoes. Mas a fragilidade da accountability horizontal significa que os
componentes liberals e republicanos de muitas novas poliarquias sao
frageis. Essa afirmapao nasce de minha crenpa em que as poliarquias sao
sfnteses complexas de tres correntes ou tradipdes historicas - democracia,
liberalismo e republicanismo. Neste ponto me afasto das posipoes mais
recentes, que tendem a ver as poliarquias como tencionadas entre apenas
dois polos: liberalismo vs. democracia ou liberalismo vs. republicanismo.
Ademais, algumas dessas posipoes veem essas correntes, ou tradipoes,
como mutuamente exclusivas. Penso, no entanto, que mesmo que suas
fronteiras tendam a se esfumar em alguns autores e discursos politicos, nao
hd apenas duas, mas tres tradipoes, que convergiram para instituipoes for-
mais e, em alguma medida (variando no tempo e nos pafses), na pratica de
poliarquias modernas. Acredito tambem que essa convergencia e parcial-
mente contraditoria, no sentido de que alguns dos princfpios basicos de
cada uma dessas correntes sao inconsistentes com os princfpios basicos das
outras. Essa inconsistencia da as poliarquias, junto com alguns de seus
predicados, suas caracterfsticas unicas de dinamica e abertura.
Tal como o entendo, o componente liberal que tern sido injetado
nas poliarquias modernas reza, basicamente, que ha alguns direitos que nao
devem ser usurpados por nenhum poder, incluindo, em especial, o Estado.
O componente republicano, por sua vez, identifica no cumprimento dos
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deveres publicos uma atividade de tal forma enobrecedora que requer uma
cuidadosa sujeigao a lei e um devotado servigo ao interesse publico,
mesmo que a custa de sacrificar os interesses privados dos mandatarios.
Ambas as tradigoes, a liberal e a republicana, propoem uma distingao cru
cial entre as esferas publica e privada, mas as implicagoes dessa separagao
sao muito diferentes. Para o liberalismo, a area do desenvolvimento
proprio e pleno da vida humana e a esfera privada. Essa e a razao para a
ambigUidade inerente ao liberalismo com relagao ao Estado e, mais gene-
ricamente, a esfera publica: por um lado, o Estado deve ter poder sufi-
ciente para garantir as liberdades desfrutadas na vida privada, mas, por
outro, ele deve ser impedido de sucumbir a tentagao sempre presente de
usurpar essas mesmas liberdades9. Para o republicanism, o lugar onde se
da o desenvolvimento humano apropriado e pleno e a esfera publica. E nela
que as demandas necessarias de dedicagao ao bem publico requerem, e
nutrem, as mais altas virtudes. Se o liberalismo e basicamente defensivo, o
republicanismo e basicamente elitista; tenha ou nao sido eleito democrati-
camente, espera-se daqueles que clamam pelo direito de governar em razao
de sua virtude superior que olhem para aqueles que se devotam as ativi-
dades menores da esfera privada. Por sua vez, a tradigao democratica igno-
ra essas distingoes: podem haver de fato atividades privadas mas, em
primeiro lugar, aqueles que participam das decisoes coletivas nao sao a
elite virtuosa e sim aqueles mesmos que podem encarregar-se de uma vida
privada ativa10 e, em segundo lugar, e principalmente, como Socrates e ou-
tros descobriram, o demos pode deliberar sobre qualquer questao: ele tem
o direito de tomar decisoes sobre qualquer tema que julgue apropriado11.

9 Acredito que essa ambigUidade inerente e uma importante razao para o carater prioritaria-
mente defensivo do liberalismo, a despeito dos esforqos recentes de retrata-lo em cores mais
positivas, proximas as republicanas; ver, por exemplo, Macedo (1992). Apresso-me a acres-
centar que isso nao impede que algumas das liberdades negativas e constrangimentos cons-
titucionais tfpicos do liberalismo possam ter conseqiiencias que reforcem suas carreiras indi
viduals ou institucionais, como argumentado especialmente por Holmes (1988 e 1995).
*0 Nas palavras de Pericles, documentadas por Thucydides: Nosso homem publico tem, ao
lado da polftica, seus negocios privados para resolver, e nossos cidadaos comuns, embora ocu-
pados com os interesses da industria, sao ainda juizes justos de questoes publicas
(Thucydides, 1951). Antes de Pericles, os atenienses adotaram a inovaqao radical de pagar o
equivalente a um dia de trabalho para tomar parte de suas diversas instituifoes de tomada de
decisao, tornando portanto possfvel a participaqao de seus cidadaos pobres - ver Hansen

essa questao ver Finley (1973 e 1984) e Jaeger (1946); embora de modo relutante,
Hansen (1991) concorda com esse ponto de vista.
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Essas tradigoes e os princfpios que as definem sao diferentes e


tem origens diferentes: a democracia em Atenas; o republicanismo em
Roma (e de acordo com alguns autores tambem em Esparta), e posterior-
mente em algumas cidades medievais italianas; o liberalismo na sociedade
feudal e, posteriormente de modo mais acentuado, na Inglaterra de Locke e
na Franca de Montesquieu. Em alguns aspectos importantes essas tradigoes
sao confidantes. No mfnimo, os valores atribufdos as esferas publica e pri-
vada pelo liberalismo e republicanismo levam a uma divergencia, senao
oposigao, de conclusdes sobre os direitos e deveres politicos, a participagao
polftica, o carater da cidadania e da sociedade civil e outros temas quecons-
tituem a substantia mesma do debate politico12. De sua parte, a democracia
nao e dualista, mas monista; nao conhece limites ou distingoes validos entre
a esfera privada e a publica. Alem disso, na democracia o exercfcio dos
deveres publicos nao requer, como no republicanismo, que aqueles que os
desempenham sejam particularmente virtuosos e plenamente dedicados;
antes, os procedimentos democraticos canonicos, o rodfzio ou o sorteio13*,
pressupdem que todos sao igualmente qualificados para esses papeis.
Finalmente, quando se trata de votar, o princfpio democratico e fortemente
majoritario, em um duplo sentido. Primeiro, quando nao ha unanimidade, a
vontade coletiva do demos tem que ser identificada, e algum tipo de maio-
ria e o criterio comum para tal identificagao quando todos os membros sao
considerados iguais. Segundo, como ja foi notado, seja qual for a decisao,
ela nao reconhece obstaculos que nao aqueles erguidos pelo proprio
demos]A. A cisao dualista postulada por liberals e republicanos impoe a ideia
de limites ou fronteiras, que devem ser rigorosamente reconhecidas, muito
embora cada corrente as defina e valorize diferentemente. O dualismo do
liberalismo e do republicanismo os levou a adotar o mecanismo da repre-
sentagao polftica, enquanto, por outro lado, o monismo da democracia - tal
como praticada em Atenas e tal como Rousseau, coerente com essa premis-
sa, concluiu - a torna estranha, senao hostil, a ideia mesma de represen-
tagao. A diregao em que apontam direitos e obrigagoes e tambem diferente:

12 A esse respeito, embora disponham o problema entre dois termos, e nao ties como estou
fazendo aqui, penso que Walzer (1989), Taylor (1990) e Offe e Preus (1991) sao particular-
mente uteis.
13 Ver Hansen (1991) e Manin (1996).
*4 Com isso quero dizer que as decisoes da Assembleia ateniense eram sujeitas a revisao pela
Dikasterion (Corte do Povo) em termos de sua conformidade com as leis escritas, mas esses
controles da esfera publica eram por ela exercidos sent o proposito de proteger direitos pri-
vados contra o demos. Para esse tenia e para temas relativos, ver novamente Hansen (1991).
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basicamente, o liberalismo atribui direitos defensivos aos indivfduos loca-


lizados na esfera privada; o republicanismo atribui obrigagoes aos indivf
duos que devem ser cumpridos na esfera publica; e a democracia afirma o
direito positivo de participagao nas decisoes do demos.
Mas ha uma convergencia importante. A democracia em seus
impulsos de igualagao, o liberalismo com seu compromisso com a protegao
das liberdades a sociedade, e o republicanismo em sua severa visao das obri
gagoes daqueles que govemam apoiam, cada qual a seu modo, outro aspecto
fundamental da poliarquia e do Estado constitucional que deve coexistir com
ela: o imperio da lei15. Todos os cidadaos tern direitos iguais de participar da
tomada de decisoes coletivas dentro do quadro institucional existente; uma
declaragao democratica a qual se acrescenta o preceito republicano de que
ninguem, inclusive aqueles que govemam, deve estar acima da lei; e a sal-
vaguarda liberal de que certas liberdades e garantias nao devem ser infringi-
das. Veremos, porem, que a efetividade do imperio da lei registra variagoes
importantes nos diferentes tipos de poliarquias.

Ill

Observemos agora essas correntes por outro angulo. Em parte, a


democracia e o republicanismo encarnam duas visoes comuns da autori-
dade polftica. Em relagao a democracia: por que aqueles que estao a cargo
do bem comum deveriam aceitar restrigoes hs suas decisoes? Em relagao
ao republicanismo: por que deveriam aqueles que sao mais virtuosos serem
impedidos de governar em nome do bem comum? Em contrapartida, o li
beralismo sempre foi contra-intuitivo: apenas em uma pequena parcela do
mundo, influenciada pelas tradigoes do feudalismo, do conciliarismo e dos
direitos naturais e chocada com o horror de guerras religiosas, se pode
argumentar persuasivamente que ha direitos que nao devem se infringidos
por nenhum agente publico ou privado.
Por outro lado, o liberalismo nao pode justificar o exercfcio
coercitivo da autoridade polftica sobre um territorio, senao pelo recurso
artificial de um contrato social fundador. Ja o republicanismo nao vai alem
da afirmagao tfpica de todos os tipos de autoridade16: de que ela existe para

15 The rule of law no original [N.T.].


Com as unicas excegoes dos campos de concentragao e das concep^oes punitivas das
prisoes.
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o bem dos que se sujeitam a seu governo. Mas essa corrente contribuiu para
forjar outra ideia historicamente contra-intuitiva: a de que parte da virtude
requerida aos governantes e a de que eles deveriam sujeitar suas agoes a
lei, nao menos, e talvez ainda mais, do que os cidadaos comuns. A demo-
cracia, por seu turno, Introduziu, muito antes do liberalismo e do republi-
canismo, uma outra novidade radical e contra-intuitivo: a de que ela nao e
apenas um governo para, mas tambem de e, ainda que na pratica de forma
incerta, por aqueles que de algum modo17 sao membros de uma dada
comunidade polftica.
Essas tres correntes se combinaram de modos complexos e
mutantes ao longo da historia das poliarquias formalmente instituciona-
lizadas que hoje existem na maioria dos pafses altamente desenvolvidos.
Conseqiientemente, e um erro, embora praticado amiude, postular uma
determinada dimensao como sendo o alicerce basico ou mais fundamen
tal da poliarquia. A afirmagao exagerada do liberalismo torna-se liberis-
mo 18, a defesa do laissez-faire economico e do governo oligarquico por
aqueles que estao entrincheirado em seus privilegios. Os riscos do princf-
pio democratico majoritario foram exaustivamente discutidos e aqui nao
cabe examina-los. O republicanismo, ao se tornar o princfpio dominante,
tende a tomar-se o governo paternalista de uma elite que se autopresume
moralmente superior. A poliarquia e uma mistura complicada e as vezes
exasperante, mas de longe preferfvel a tipos de governo baseados exclusi-
vamente em uma de suas principals tradigoes componentes.
Nesse ponto, quero enfatizar tres consideragoes que surgem da
argumentagao precedente: 1. a necessidade de distinguir os diferentes cam-
inhos atraves dos quais o liberalismo e o republicanismo erguem uma fron-
teira entre as esferas publica e privada, assim como a de contrastar tal cisao
com o monismo da tradigao democratica; 2. o carater radical, contra-in
tuitivo e historicamente original das descobertas derivadas da afirmagao,
pelo liberalismo, de uma esfera de direitos protegidos, da sujeigao dos go
vernantes aos princfpios da lei pelo republicanismo, e da afirmagao, pela
democracia, de que os que estao submetidos a uma norma sao a fonte
mesma dessa norma; e 3. a combinagao complexa e mutante desses tres
elementos como um fator importante para caracterizar as poliarquias, as
democracias realmente existentes no mundo moderno.

' 7 Digo de algum modo porque o princfpio democratico e mudo em relaijao a quem devem
ser os membros, ou cidadaos, de seu demos. Mas isso nao deve nos preocupar agora.
Tal como expressou Giovanni Sartori (1987), retomando um termo cunhado por Benedetto
Croce. Na America Latina, essa tern sido a principal aparencia do liberalismo.
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IV

Pode-se muito bem perguntar o que a discussao precedente tern a


ver com accountability horizontal. A resposta e que a poliarquia e a conden-
sagao de varios processos historicos, muitos deles concomitantes com um
mesmo fenomeno, o capitalismo, que tambem emergiu, em um primeiro
momento, na mesma parte do mundo em que o liberalismo nasceu. Mesmo que
em um nfvel muito elevado (e freqiientemente nao muito util) de general izagao
possa-se falar do capitalismo como uma entidade unica, muitos esforgos apre-
ciaveis foram devotados ao estudo comparative dos diversos tipos de capita
lismo. Esses estudos nascem do reconhecimento de que uma serie de fatores
historicos e estruturais determinaram a emergencia de configuragoes espeeffi-
cas que, mesmo que compartilhem a caractenstica generica de serem capita-
listas, exibem variagoes importantes, e que essas variagoes devem ser levadas
em conta quando se pretende uma descrigao e/ou avaliagao adequada das
tendencias de mudanga nos casos dados. O mesmo acontece com a poliarquia.
Todos os casos desse genera o sao por compartilhar as caractensticas especifi-
cadas no infcio deste artigo. Usando tal defmigao, podemos realizar duas ope-
ragdes basicas. Uma delas e semelhante a que realizamos quando, munidos de
nossa defmigao preferida de capitalismo, distinguimos entre sociedades que
sao capitalistas daquelas que nao sao (ou nao eram); para nosso tema, podemos
diferenciar de modo similar o conjunto de casos que sao poliarquias do con-
junto dos que nao o sao. A segunda operagao, mais interessante para os
propositos desse artigo, consiste em olhar para o conjunto de poliarquias e per
guntar pelas diferengas existentes entre esses casos e o que responde por essas
diferengas. Esse e o caminho que tomarei agora.
Este nao e o lugar nem eu sou o autor para enfrentar a tarefa
weberiana de discutir que fatores (incluindo o capitalismo) contribufram
para a emergencia e a expansao da poliarquia19. Quero apenas lembrar que,
entre os outros fatores, as tres correntes que apresentei acima devem ser
incluidas. Elas e seus prinefpios basicos nao estao flutuando em um espago
abstrato; elas foram estabelecidas notavelmente por alguns autores, discu-
tidas e revistas por outros, inspiraram incontdveis discussoes e tratados,
foram evocadas nas mais variadas circunstancias e rituais, inspiraram cons-
tituigoes e inumeras legislagoes, e atraves disso tudo influenciaram pro-

19 Entre trabalhos contemporaneos desse tipo, deve-se mencionar o excelente estudo de


Rueschemeyer, Stephens e Stephens (1992); para a America Latina a referencia mais impor-
tante e abrangente e Collier e Collier (1991).
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fundamente, embora com intensidades variadas de pais a pais e de era a


era, o repertorio do pensamento e do debate polfticos, bem como as formas
de governar20.
Em particular, essas correntes convergiram para as instituigoes e
para boa parte da legislagao de nma entidade peculiar que ganhou forma
mais ou menos simultaneamente com o liberalismo e com o capitalismo, mas
depois que a democracia e o republicanismo foram originalmente formula-
dos , o Estado de base territorial. Se cada uma dessas correntes tem sua
pr6pria logica, no sentido de que articulam princfpios e corolarios razoavel-
mente consistentes, o Estado tambem tem a sua, que e parcialmente incon-
sistente com essas trSs correntes. Essa e uma questao complicada, na qual e
desnecessdrio entrar agora. Basta mencionar dois pontos. O primeiro e que a
maior parte das leis existentes foi produzida e/ou 6 sustentada pelo Estado -
ou, mais precisamente, como os teoricos continentais ha muito reconheceram
e os anglo-saxoes muito freqiientemente esquecem, o sistema legal e uma das
dimensoes constitutivas do Estado21. O segundo ponto e que outra face do
Estado, suas burocracias, sao sedes cruciais dos recursos de poder que se
mobilizam quando questoes de accountability horizontal estao em jogo.
Como o capitalismo, os Estados exibem uma grande variagao no
tempo e no espago. Mesmo que pouco possa ser acrescentado no nivel de
generalizagao em que me coloquei aqui, parece obvio que as variagoes de
tipos tanto de capitalismo quanto de Estado terao conseqiiencias significa-
tivas para o tipo de poliarquia que cada pais tem, assim como para seus
mecanismos de mudanga. O problema e que, em contraste com varias
tipologias comparativas uteis de capitalismos e Estados que temos, ha pou-
cas de poliarquias, a sua maioria focada principalmente, senao exclusiva-
mente, nos casos formalmente institucionalizados22. Esse problema e ainda
mais agudo se levarmos em conta que nas poliarquias o peso relativo das

2Ou, como diz John Rawls (1985, pag 225) em contexto semelhante, essas sao ideias intui-
tivas bdsicas que estao incrustadas nas instituifoes politicas das sociedades culturalmente plu
rals do Ocidente modemo ... e nas tradiqoes publicas de sua interpreta?3o . E claro que e diff-
cil identificar autores que argumentam a partir de apenas uma dessas correntes, especialmente
dentre os mais criativos - e portanto menos simplistas. Mas ha nomes que se ressaltam:
Thucydides/Pericles, Rousseau e, de seu proprio modo, Marx na corrente democratica;
Hobbes, Locke, Montesquieu e Constant na liberal; e Cicero, Sallust, Livy, e o Maquiavel dos
Discursos na corrente republicana. Mas note-se que estou defendendo que variou muito o grau
em que essas correntes realmente se incrustaram nas praticas, e nao apenas nas institui?oes
formais, das varias poliarquias.
21 Desenvolvo esse argumento em O Donnell 1993.
22 Proeminentemente o trabalho de Arendt Lijphart, a comegar de seu livro seminal de 1984.
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correntes liberal, republicana e democratica exibe importances variagoes no


tempo e no espago.
Convent ilustrar o ultimo ponto. Pode-se dizer que na historia
dos Estados Unidos o componente democrdtico foi relativamente fraco,
enquanto o republicano e especialmente o liberal foram fortes23; na Franga,
os componentes democraticos e republicanos foram relativamente fortes, e
o liberal fraco24; na Alemanha contemporanea, provavelmente como uma
reagao a enfase democratica do perfodo de Weimar, os componentes libe
ral e republicano predominant; enquanto em muitas novas poliarquias tanto
os componentes liberals quanto republicanos sao fracos, o democratico
tambem nao e tremendamente forte, mas sua eficacia relativa apresenta um
grande contraste a debilidade dos primeiros.

Embora as diferengas que ressaltei estejam extremamente sim-


plificadas, elas sugerem que ha variagoes importantes tecidas historica-
mente nos tipos de poliarquias existentes, assim como no caso do capita-
lismo e dos Estados. As poliarquias sao combi nagoes complexas dos qua-
tro elementos - as tres tradigoes e o Estado - que esbocei. Muitas lutas

23 Relendo The Federalist Papers, fui novamente surpreendido pela imensa sabedoria com
que Madison definiu e combinou liberalismo e republicanismo. Para citar apenas uma: A
diversidade nas faculdades dos homens, de onde se originam os direitos da propriedade, nao
e mais um obstaculo insuperavel para a uniformidade dos interesses. A protegao dessas fac
uldades e o primeiro objetivo do govem o (Federalist n 10, pag 78). Em relagao ao que
chamo abaixo de dimensao invasiva do republicanismo, ougamos mais uma vez Madison,
quando ele discute os varios departamentos projetados para a constituigao: nenhum deles
deve possuir, direta ou indiretamente, uma influencia dominante sobre os outros na adminis
t r a t e de seus respectivos papdis. Nao sera negado que o poder e de uma natureza invasiva e
que deve ser efetivamente evitado que ultrapasse os limites que lhes foram atribuldos
(Federalist n 48, pag 308); e Deve-se fazer com que a ambigao neutralize a ambigao. O
interesse do homem deve estar conectado com os direitos constitucionais do lugar... o inte-
resse privado de cada indivi'duo deve ser uma sentinela dos direitos publicos (Federalist n
51, pag. 323). Como se sabe, os federalistas foram declarados antidemocraticos; so mais
tarde, em um longo processo que se pode dizer que so foi completado com as lutas dos dire
itos civis das decadas de 1950 e 1960, elementos mais democraticos foram introduzidos na
constituigao, na legislagao e na jurisprudencia dos Estados Unidos; ver Wood (1991, 1992) e
Fishkin (1991).
24 Entre as muitas fontes que poderiam ser citadas em apoio a essa afirmajao, ver a discussao
de Rosanvallon (1994) sobre o significado das eleigoes na Franga do seculo XIX em contraste
com os casos anglosaxonicos.
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polfticas podem ser lidas como disputas sobre qual deveria ser a combi-
nagao mais apropriada em um dado momento em um dado pais. Cada uma
dessas correntes enfatiza valores e, por fim, visoes da natureza humana
diferentes. Depois que a Inglaterra comegou a desenvolver as praticas e
instituigoes que hoje reconhecemos como precursoras da poliarquia, estas
frequentemente atrafram a admiragao de intelectuais e lfderes politicos de
outros pafses. A difusao, primeiro a partir da Inglaterra e mais tarde dos
Estados Unidos e da Franga, foi o principal fator de modelagem das poliar-
quias que surgiram posteriormente - fora dos pafses de origem, a poliar
quia jamais foi um produto verdadeiramente nativo25. Os atores principais
nesses pafses de origem olharam para Grecia e Roma, em busca conceitos,
de exemplos edificantes e das calamidades de suas respectivas tradigoes.
Alguns desses atores, na Inglaterra e nos Estados Unidos e mais tarde na
propria Franga, obcecados com os horrores que a reivindicagao do princf-
pio democratico e da virtude republicana produziram na Revolugao
Francesa, reforgaram e reformularam sua crenga em algum tipo de solugao
liberal para evitar esses riscos. Desde entao, e ate hoje, quando outros
atores em outros pafses objetivam estabelecer poliarquias, eles tern em
mente as poliarquias originais, seus mitos fundadores, seus pensadores
classicos e o poder e o prestfgio dos pafses de origem.
Seus seguidores, como mostram algumas das mais antigas (e
pouco efetivas) constituigdes do mundo, as da America Latina do seculo
XIX, se confrontaram com o que Ihes pareceu mais com pacotes fechados
de instituigoes, que, na maior parte dos casos, eram escolhidos em fungao
dos imperios a que formal ou informalmente esses pafses pertenciam.
Tanto no Leste como no Sul, o transplante de constituigoes e legislagoes e
as esperangas iniciais de que essas instituigoes seriam os grandes propul-
sores em diregao a modernidade polftica e economica criou o que talvez
seja o mais persistente e quase sempre acalorado debate cultural e politico
nesses pafses: as formas de avaliar e, eventualmente, preencher a lacuna
visfvel entre o pays legal e o pays reel26, que resultou desses transplantes.

25 Nao ignoro que muitos pequenos pafses europeus estabeleceram poliarquias originais bas-
tante cedo. Porem, nao lido com esses pafses neste artigo porque, com as excefoes parciais da
Belgica e da Holanda, eles nao tiveram a influencia imperialista que Inglaterra, Franca e
Estados Unidos tiveram.
25 Meu uso dos termos franceses dessa dicotomia mostra que mesmo nessa antiga poliarquia
essa questao era importante - dela, apenas a Inglaterra e os Estados Unidos foram poupados.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 39

Independente da posigao que se tome em reiagao a esta questao, ela tem


uma base fatual forte que tem sido comentada por legioes de politicos, his-
toriadores, romancistas e cientistas sociais: a grande diferenga que fre-
quentemente existe entre as regras e normas formalmente prescritas, de um
lado, e o que as pessoas fazem na maior parte do tempo, de outro. Como
consequencia, ainda que se deseje firmemente a definigao de um pays legal
ou a organizagao da vida polftica em torno das tradigoes do pays reel, a
navegagao bem sucedida pelo mundo social e politico existente requer uma
consciencia aguda de ambos os codigos e suas interligagoes. Isso e verdade
em qualquer lugar, mas em geral e mais verdadeiro quanto mais longe, no
tempo e no espago, do centra geografico no qual as tres correntes da
poliarquia se originaram.
O fato e que, por muito tempo e com poucas excegoes, fora
desse centra nenhum dos princfpios contra-intuitivos da democracia, do
liberalismo e do republicanismo se adequaram. Muitos tipos de regime
continuaram ou emergiram no Leste e no Sul, mas poucos foram poliar-
quias, mesmo que (o que e interessante, testemunhando a influencia
particularmente forte da tradigao democratica) algumas delas tenham
realizado eleigoes para dar um ar de legitimidade a seus governantes.
Esses varios tipos de regimes autoritarios negaram as salvaguardas do
liberalismo, embora, por conveniencia ou impotencia, elas tenham to-
lerado um conjunto varidvel de atividades autonomas na sociedade. A
despeito de eu ter sugerido que o republicanismo possa ser concebido
como um regime autoritdrio, a maioria dos governantes autoritarios nao
foram de maneira nenhuma republicanos. Eles se comportaram de um
modo que, seguindo Max Weber e Juan Linz27, pode ser rotulado de
neopatrimonialista, quando nao, em alguns, casos de sultanista: eles
proclamavam (como ja observei todos os tipos de autoridade o faz) que
la estavam para o bem comum da populagao mas se consideravam de
legibus solutus (ou seja, desobrigados a obedecer a lei) e freqiiente-
mente ignoravam para sua vantagem pessoal as injungoes eticas do
republicanismo. No entanto, como ja ressaltei, em muitos desses casos
eleigoes, embora nao competitivas, foram realizadas; em alguns pafses,
inclusive (como sob a tipica Junta Militar na America Latina) em que
as eleigoes foram suprimidas, a populagao pode relembrar perfodos nos
quais as eleigoes foram razoavelmente limpas (ou seja, em sua

27 Weber (1978, vol. 1,226-37; vol. II, 1006-69) e Linz (1984). Para uma reeIabora9 ao e apli-
ca?ao interessante desses conceitos a America Latina, ver Hartlyn (1998).
40 LUANOVA N 44 98

memoria, tempos democraticos), mas em que nao havia muito de li-


beralismo ou republicanismo28.
Mesmo que, como ja se observou, o rodizio ou o sorteio, e nao
as eleigoes, sejam os procedimentos verdadeiramente democraticos, foram
as eleigbes que se identificaram com ademocracia, tanto nas varias teo-
rias quanto no que imagino ser o senso comum universalmente difundido.
Essa visao e reforgada quando - no que concluo ser um misto de simplis-
mo e cinismo - muitos governos certificam pafses como democraticos,
apenas pela realizagao de eleigoes mais ou menos plausiveis, mesmo que,
como nos casos de Yeltsin e Fujimori, o executivo governe desconsideran-
do completamente o Congresso e o Judicidrio. De um modo ou de outro,
na memoria historica de muitas populagoes e na expectativa de muitos
atores, a ideia de democracia (isto e, a poliarquia) passou a ser identifi-
cada com o processo - eleigoes - pelo qual o princfpio democrdtico foi
interpretado nos tempos modernos. Em consequencia obscureceu-se a per-
cepgao do papel nao menos constitutivo que o liberalismo e o republica
nismo tem na poliarquia. Veremos que isso cria problemas quando, entre
outras coisas, queremos discutir a accountability horizontal.

VI

Passei rapidamente por diversas questbes importantes e compli-


cadas, cada uma das quais reclama uma extensa bibliografia. Mas esse tour
d horizon era necessario para contextualizar o tema desse artigo. Posso,
agora, definir o que entendo por accountability horizontal: a existencia de
agendas estatais que tem o direito e o poder legal e que estao de fato dis-
postas e capacitadas para realizar agoes, que vao desde a supervisao de rotina
a sangoes legais ou ate o impeachment contra agoes ou emissoes de outros
agentes ou agendas do Estado que possam ser qualificadas como delituosas29.

28 Em varios trabalhos (especialmente 1988), Alain Touraine insistiu em um ponto de vista


semelhante, o qual elaborei tambem em ODonnell (1988, capftulo 1).
29 Essa definiijao exclui o q u e Paul Collier (1991) chama agendas de restrifao. Concentro-
me aqui nas afoes e omissoes que sao presumivelmente ilegais, e nao nos constrangimentos
que podem resultar de, por exemplo, dar autonomia ao Banco Central ou aceitar varias for
mas de condicionamentos economicos em acordos com agendas intemacionais. Essas
decisoes sao neutras em relafao a regimes, no sentido em que regimes podem ser adotados
por poliarquicos ou autoritarios. De fato, pode-se argumentar que a credibilidade desses acor
dos so serf alcan?ada se eles forem realizados atravds de procedimentos propriamente
poliarquicos, mas os exemplos, dentre outros, do Chile de Pinochet e da Indonesia de Suharto
recomendam que se acrescente uma seria ressalva ceteris paribus a essa afirma^ao. Ademais,
nem toda nova poliarquia procedeu de um modo legal quando tomou tais decisoes.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 41

Tais agoes podem afetar tres esferas principais. A primeira, a democracia, e


violada por decisoes que, por exemplo, cancelem as liberdades de associagao
ou introduzam fraudes em eleigoes. Essas sao agoes importantes, mas nao as
considerarei porque elas resultam na aboligao da poliarquia e, portanto, na
exclusao desse caso do conjunto que discuto aqui30. A segunda esfera e a li
beral, que e infringida quando, digamos, agentes estatais violam ou permitem
a violagao por atores privados de liberdades e garantias tais como a inviola-
bilidade do domicflio, a proibigao de violencia domestica e tortura, o direito
de todos a um julgamento razoavelmente justo, etc. Nas poliarquias (nao ne-
cessariamente em regimes autoritarios) a maioria dessas agoes sao perpe-
tradas nas fronteiras entre o aparato estatal e os segmentos mais fracos e
pobres da sociedade, por autoridades de baixo escalao e nao-responsabi-
lizaveis perante o processo eleitoral (ainda que a disseminagao desses feno-
menos geralmente inclua a participagao ou a conivencia de autoridades de
mais alto nfvel)31. A terceira esfera afetada e o republicanismo. Refere-se as
agoes de autoridades, eleitas ou nao, a maioria das quais bem posicionada no
Estado ou no regime. Essas agoes implicam uma seria desconsideragao das
exigencias postas a esses autoridades pela tradigao republicana: ou seja, que
se sujeitem k lei e/ou deem decisiva prioridade aos interesses publicos, e nao
aos seus proprios interesses privados.
Para certas concepgoes de autoridade politica, as quais denomi-
no delegativas para nao mencionar aquelas que sao diretamente
autoritarias , e a dimensao dos constrangimentos republicanos que e
mais contra-intuitiva. Por que reconhecer poderes outros que nao o proprio
quando se esta, presumivelmente, tentando aproximar objetivos que levam
a algum aspecto do bem publico? E por que nao beneficiar a si proprio, a
famflia, ao clube, ou aos socios nos negocios enquanto se esta em um cargo
publico, se ao mesmo tempo se esta (ao menos supostamente) buscando
algum aspecto do bem publico? Este e um topico que me interessa ha muito
tempo. Em incontaveis conversas por muitos anos e em varios pafses,

30 Isso nao significa que considero o papel dos tribunals eleitorais e dos fiscais desimpor-
tante. De fato, considero esse papel tao importante que, quando essas instituiijoes e seus alia-
dos domesticos e intemacionais nao podem garantir eleigoes limpas, tais pafses nao podem
ser considerados poliarquias.
3* Paulo Sergio Pinheiro e seus colaboradores (1991, 1996, 1997) tem produzido no Brasil
bons trabalhos sobre essa questao. Em Mendez, O Donnell e Pinheiro (orgs.; no prelo),
olhamos, junto com nossos colaboradores, para a situafao que prevalece hoje na America
Latina em relafao as varias minorias etnicas, as mulheres, ao comportamento da polfcia frente
aos pobres, as condifoes das prisoes, etc. O melhor que pode ser dito sobre essas questoes e
que as garantias liberals sao parciais e intermitentes.
42 LVA NOVA N 44 98

fiquei impressionado o quanto a resposta a essas perguntas era, para meus


interlocutores, a do senso comum. Note-se que nao eram escroques, ou nao
respondiam como se fossem: eles estavam tentando contribuir para algum
tipo de bem comum ao mesmo tempo em que ultrapassavam as fronteiras
republicanas. Eles nao estavam sozinhos: famflias, membros do partido e
de clubes, e/ou socios nos negocios presumiam que as autoridades iriam se
comportar desse modo e os teriam condenado seriamente se esse nao
tivesse sido o caso - ha fortes expectativas normativas de que ajam desse
modo. Para todos esses atores, as regras informais prevalecem frente as
formais como fato consumado, sem uma ma consciencia detectavel. Mas
as regras formais nao sao inteiramente imateriais; elas tern que ser levadas
em conta para que sua violagao ou burla nao provoque consequencias
danosas para as autoridades e seus afilhados.
Uso essa etnografia admitidamente indisciplinada porque ela diz
algo importante: perfeitos escroques que nao tern a menor intengao de
servir algum aspecto do bem publico sao, de fato, um problema serio e fre-
quentemente disseminado em muitos pafses, poliarquicos ou nao. Mas eles
sao a ponta de um iceberg: estou convencido que muitas das deficiencias
da accountability horizontal sao o produto de uma infmidade de agoes,
cujos protagonistas e aqueles que a elas estao de alguma forma relaciona-
dos veem como natural que as injungoes republicanas32 sejam algo a que
no melhor dos casos se deve, para evitar consequencias perniciosas, ho-
menagear da boca para fora.
A principal questao aqui diz respeito its fronteiras, ou limites,
em dois sentidos relacionados. Um e o da separagao liberal e republicana,
ja mencionada, entre as esferas publica e privada. O outro, fortemente
ligado a essas duas correntes, decorre da dcfinigao de accountability ho
rizontal que propus: para que esse tipo de accountability seja efetivo deve
haver agendas estatais autorizadas e dispostas a supervisionar, controlar,
retificar e/ou punir agoes ilfcitas de autoridades localizadas em outras
agendas estatais. As primeiras devem ter nao apenas autoridade legal
para assim proceder mas tambem, de facto, autonomia suficiente com
respeito as ultimas. Esse e, evidentemente, o velho tema da divisao dos
poderes e dos controles e equilibrios entre eles. Esses mecanismos
incluem as instituigoes classicas do Executivo, do Legislative e do
Judiciario, mas nas poliarquias contemporaneas tambem se estende por

32 Ha um ditado dos tempos coloniais na America espanhola com referenda a legislagao real
que sintetiza esse dilema: La ley se obedece pero no se cumple.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 43

varias agendas de supervisao, como os ombudsmen e as instancias


responsaveis pela fiscalizaqao das prestagoes de contas. Um ponto
importante mas pouco acentuado e o de que, se se espera que essas agen-
cias sejam efetivas, salvo excegdes, elas nao funcionam isoladamente.
Elas podem ate mobilizar a opiniao publica com seus procedimentos, mas
normalmente sua efetividade depende das decisoes tomadas pelos tri
bunals (ou, eventualmente, legisladores dispostos a considerar o
impeachment), especialmente nos casos que envolvem autoridades de
posiqao elevada. A accountability horizontal efetiva nao e o produto de
agendas isoladas mas de redes de agendas que tern em seu cume, porque
e ali que o sistema constitucional se fecha mediante decisdes ultimas,
tribunals (incluindo os mais elevados) comprometidos com essa accoun
tability33. Devemos retornar a esse tema, porque ele nos permite vislum-
brar algumas das dificuldades e das possibilidades na busca de account
ability horizontal.
A ideia basica e a prevengao, e se necessdrio a puniqao, do tipo
de aqoes para as quais as autoridades que caracterizei acima se inclinam;
ou seja, sua extra-limitation, a transgressao dos limites de sua autoridade
formalmente definida. Para serem autonomas, as in s titu te s devem ter
fronteiras, e elas devem ser reconhecidas e respeitadas por outros atores
relevantes, devendo haver ainda atores dispostos a defender e se necessario
reafirmar essas fronteiras se elas forem transgredidas34. No ambito das
tres35 principals in s titu te s da poliarquia, como o demonstrou Bernard
Manin36, a sabedoria dos Federalistas levou nao a divisao um tanto mecani-
ca de poderes proposta por seus oponentes mas a instituiqoes que parcial-
mente se superpoem em sua autoridade. Isso produziu um arranjo que,

33 Assim como outras afirmasoes que fa?o aqui, essa leva a um topico muito maior e mais
complexo. Resumidamente, isso significa que os sistemas legais de poliarquias devem
fechar, no sentido de que todas as decisoes de autoridades do Estado devem ser tomadas de
acordo com a lei e serem controladas em ultima instancia por normas constitucionais, inclu
sive a criafao de leis e regulagoes. Govemantes autoritarios sao, ao contrario, de legibus solu-
ms', ha sempre a possibilidade de que o rei absolutista, o partido de vanguarda, a Junta mili-
tar ou o caudillo possam agir discricionariamente, ignorando a legislasao existente.
34 Arthur Stinchcombe (1968: pags. 159-163), embora ponha essa questao em termos que eu
nunca usaria aqui - Iegitimidade nota que a autoridade dos agentes estatais nao depende
tanto de seu proprio poder mas de sua habilidade de mobilizar outras agendas em apoio a suas
reivindicajoes.
33 Digo tres seguindo o uso corrente. No entanto, na maioria das poliarquias, em grande
medida para os propositos de adquirir accountability horizontal, essas institui?oes sao de fato
quatro, como resultado da divisao do legislative em senado e camara de deputados, ou seus
equivalentes.
3 Manin (1994).
44 LUA NOVA N 44 98

criando diversos poderes fortes que parcialmente interferem um no outro,


aumentou a autonomia de cada um deles com respeito a que teria resulta-
do de uma separagao simples desses poderes.

VII

Mencionei problemas que surgem do que suspeito serem


visoes abrangentes e profundamente arraigadas sobre o exercfcio da
autoridade polftica em varios pafses, poliarquicos ou nao. Um problema
adicional resulta da vocagao monfstica da democracia, particularmente
da forma como foi interpretada em muitas novas poliarquias.
Plebicitarismo, cesarismo, populismo e outros termos cognatos tern pro-
fundas raizes historicas em muitos desses pafses. Atualmente, quando
esses pafses se tornaram poliarquias, esses termos podem ser lidos em um
codigo delegativo: a democracia consiste em escolher em eleigoes
razoavelmente limpas quern ira governar o pafs por um tempo determi-
nado; governar e o que e feito pelo executive, quern quer que seja eleito
tern o direito e o dever de buscar o bem do pafs do modo como ele37 e
seus colaboradores diretos acharem apropriado; e se o eleitorado ficar
insatisfeito com o desempenho do governo, ele pode votar em outros nas
eleigoes seguintes - nem menos, nem mais do que isso38. Nessa visao,
evidentemente compartilhada por muitos Ifderes politicos e por uma parte
indeterminada mas certamente nao insignificante da opiniao publica em
muitas novas poliarquias39, a existencia de poderes que sejam suficiente-
mente autonomos em relagao ao executivo, especialmente quando se
espera que aqueles exergam controle sobre este, e totalmente inconve-
niente. No curto prazo, o senso comum do Executivo delegativo, dese-
joso de se desincumbir das enormes responsabilidades que ele acredita
lhe terem sido exclusivamente confiadas, ignora aquelas outras agendas
e, no longo prazo, procura elimina-las, coopta-las ou neutraliza-las.

37 Uso o masculino porque, com as exce?oes de Indira Gandhi e Isabel Peron, e aquela mais
duvidosa de Corazon Aquino, o governante de tipo delegativo e com freqiiencia um homem.
38 Para aprofundar a discussao, ver O Donnell (1994).
39 Mesmo sendo provavelmente um caso extremo, em um survey que apliquei em 1991 na
regiao metropolitana de Sao Paulo (n: 800), 57% dos respondentes concordaram completa-
mente e 16% concordaram em parte com a afirmafao de que em vez de partidos politi
cos, o que e preciso e o povo seguir um homem competente e decidido que realize a unidade
nacional, e 45% concordaram completamente e 16% concordaram em parte com e me-
Ihor um govem o que imponha a sua vontade, desde que tome medidas logo .
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 45

Partindo de uma concepgao delegativa de sua prdpria autoridade, o exe


cutive tem fortes incentivos para proceder desse modo: contanto que seja
bem sucedido, ele tem maior liberdade para tomar decisoes. Com esse
proposito, o Executivo pode contar com concepgoes semelhantes de
autoridade compartilhadas por outros agentes40 e, presumivelmente, com
a concordancia de uma parcela nao desprezfvel da opiniao publica com
esse ponto de vista. Com a consciencia limpa propiciada por de sua obri-
gagao percebida de atender ao bem publico, um Executivo escassamente
liberal e republicano tentara maximizar seu poder eliminando ou negan-
do a validade de outras instituigoes e poderes sociais que possam ser
potencialmente controladores - a logica monista do demos, transplantada
para a Idgica da delegagao, reverbera aqui.
Nesse ponto, devo acrescentar que o que acabo de afirmar nao
significa que o Executivo seja todo-poderoso. Como alguns autores
notaram41, esse tipo de Executivo encontra limites, mesmo entre seus
aliados politicos, em diversos tipos de disputas de poder nas quais as nor-
mas legais possam ser invocadas. Mas a diferenga crucial e que essas nor-
mas sao instrumento de tais disputas, e nao regras que, por serem reco-
nhecidas em sua validade independente, dao os parametros legais de inte-
ragoes institucionais estabilizadas. Outra limitagao surge do tamanho abso
lute de alguns pafses e/ou de seu federalismo42, que tendem, ambos, a
favorecer a existencia de poderes locais, freqtientemente nao menos de-
legativos e inacessfveis que o central, entre os quais existem relagoes de
poder intrincadas que com frequencia compartilham uma utilizagao
desavergonhadamente instrumental das normas legais.
Pode ser que no longo prazo o Executivo maximize seu poder
sujeitando-se a controles horizontais, mas, exceto por algumas questoes
economicas nas quais as vantagens de faze-lo podem ser bastante imediatas
e visfveis43, tomar, em cada rodada de decisoes, o caminho da mo-accoun
tability parece ser a estrategia dominante. Em contraste, nao e obvio quais

4 Uma anedota argentina: quando a Suprema Corte foi criticada por sua subserviencia
exph'cita ao presidente Menem, um juiz alegou que, ja que Menem fora eleito pela maioria
dos argentinos e conseqiientemente encama a vontade popular, seria improprio a Corte
interferir em suas poh'ticas.
4 * Palermo e Novaro (1996). Scott Mainwaring insistiu no mesmo ponto em comunica$ao
pessoal.
4^ Para analises recentes dos padroes federalistas e algumas implicaqoes relevantes para a dis-
cussao presente, ver Gibson (1997) e Mainwaring e Samuels (1997).
43 Esse 6 outro motivo para diferenciar os tipos de questoes mencionadas na nota 30 das
afoes ilfeitas que discuto aqui.
46 LUA NOVA N 44 98

devam ser os incentivos de outras agendas estatais para resistir ou punir


agoes ilfcitas do Executivo (ou outra instituigao, como acontece as vezes
com o Congresso). A questao torna-se mais complicada se lembrarmos que,
em larga medida, a efetividade da accountability horizontal depende nao
apenas de agendas isoladas lidando com questoes especfficas mas com
uma rede dessas agendas que inclui tribunais comprometidos com o apoio
a esse tipo de accountability. Incentivos eficazes para criar uma autonomia
institucional suficiente devem ser, conseqiientemente, espalhados e coor-
denados por diversas agendas estatais. Mas se adicionarmos o fato de que
Menem, Fujimori, Yeltsin e outros h'deres delegativos sao muito eficientes
em dividir e conquistar tais agendas, torna-se claro que a tarefa de incen-
tivar a sua autonomia esta longe de ser facil.
Ha duas diregoes principais em que a accountability horizontal
pode ser violada. Mesmo que em alguns casos essas diregdes possam na
realidade coincidir, elas sao distintas. A primeira consiste na usurpagao ile-
gal por uma agenda estatal da autoridade de outra; a segunda consiste em
vantagens ilfcitas que uma autoridade publica obtem para si ou para aque-
les de alguma forma associados a ela. Chamarei o primeiro tipo de
usurpagao e o segundo, mesmo que inclua comportamentos que nao se
conformant verdadeiramente ao termo, de corrupgao. O liberalismo teme
as consequencias diretas e indiretas da usurpagao pelos governantes, e por-
tanto coincide com o republicanismo ao esperar que os governantes se
sujeitem nao apenas a lei existente como os republicanos exigiriam
mas a um tipo de lei que proteja as liberdades e as garantias que o libera
lismo aprecia. Mas o liberalismo nao tern muito a dizer sobre a corrupgao.
O republicanismo, por sua vez, profbe a usurpagao e condena fortemente a
corrupgao (corruptio optimi est pessima), chegando a entender por isso, em
suas versoes mais classicas, ate mesmo a negligencia pelas coisas publicas
que o liberalismo ve com benevolencia. Finalmente, a visao monfstica da
democracia ignora a ideia mesmo de usurpagao.
No entanto, ha outro aspecto da democracia que a torna uma
contribuigao importante a accountability horizontal. Essa contribuigao
deriva da iddia democratica de que a autoridade polftica vem de todo e
cada membro do demos: se e esse o caso, aqueles cidadaos que tempo-
rariamente - por rodfzio, sorteio ou eleigao - estao a cargo das questoes
polfticas devem tomar suas decisoes tendo em vista o bem de todos.
Ademais, se o poder politico vem de todos e se cada cidadao e ao menos
potencialmente um participante na tomada de decisoes coletivas, entao -
como em Atenas - todas as decisoes devem ser publicas, no duplo senti-
do de que o processo que leva a elas esta aberto a participagao ampla e de
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 47

que o conteudo das decisoes e acessfvel a todos. Mesmo que essas expec-
tativas democraticas nao levem diretamente a accountability horizontal,
elas tem como conseqiiencia a demanda por um alto grau de transparencia
na tomada de decisao politica, o que tem ao menos potencialmente uma
implicagao anticorrupgao. Por sua vez, o liberalismo e em si mesmo
indiferente a exigencia de transparencia, e em alguns casos pode renunciar
a ela se isso parecer reforgar as salvaguardas individuals, enquanto, pre-
sumivelmente, governantes republicanos virtuosos tendam a encontrar
excelentes razoes para a nao-transparencia de suas decisoes.
Curiosamente o principio democratico monista nao impoe obstaculos a
usurpagao mas, por outro lado, alimenta uma preocupagao ciosa com a
corrupgao. Se tivermos em conta que em novas poliarquias e a corrente
democratica que se sobressai, pode haver uma reverberagao dessa pre-
dominancia na atitude de (aparentemente) muita indiferenga em relagao a
usurpagao por um executivo delegativo, mas muito menor tolerancia por
seus atos que se suspeitem corruptos.
No entanto, acredito que no longo prazo a usurpagao seja mais
perigosa que a corrupgao para a sobrevivencia da poliarquia: uma utiliza-
gao sistematica da primeira simplesmente liqiiida a poliarquia, enquanto a
disseminagao sistematica da segunda ira seguramente deteriora-la, mas nao
a elimina necessariamente. Alem disso, a usurpagao impoe maiores
obstaculos do que a corrupgao a emergencia de agendas estatais relativa-
mente autonomas que atuem de acordo com a autoridade propriamente
definida que caracteriza as poliarquias formalmente institucionalizadas.
Nesses ultimos casos, provavelmente nao e acidental que parega haver
mais corrupgao que usurpagao. Em contraste, a corrente democratica prove
pouca ajuda contra a usurpagao nos casos, tais como os de muitas novas
poliarquias, em que os componentes liberals e republicanos sao fracos.

VIII

Em relagao a esses problemas, contudo, M algumas boas notf-


cias. Ainda que combinando de maneira complexa e ambivalente os pon-
tos de vista mencionados acima, sobre como os deveres publicos devem ser
desimcumbidos, em muitas novas poliarquias M, mais do que no perfodo
precedente, um clima generalizado de condenagao de ao menos um aspec-
to do comportamento ilfcito das autoridades publicas. Refiro-me a cor
rupgao, cuja difusao pesquisa apos pesquisa mostram ser a preocupagao
48 LUA NOVA N 44 98

principal nesses pafses. Sabemos, no entanto, que o que conta como cor-
rupgao no pafs A pode perfeitamente ser legal e moralmente permissfvel no
pais B; mas parece existir um nucleo basico: apropriar-se diretamente de
fundos publicos ou aceitar suborno, que parece ser condenado na maior
parte, senao em todos, os pafses44. Esse texto nao trata especificamente de
corrupgao, embora essa praga seja em parte expressao e em parte conse-
quencia da debilidade da accountability horizontal. A questao e que, na
medida em que algumas formas de corrupgao se tornam altamente visfveis
e sao condenadas pela maioria da opiniao publica, pode surgir um angulo
que permita pensar mais positivamente do que tenho feito ate aqui sobre
como adquirir accountability horizontal.
Outra boa nova e que, em consequencia dos diversos abusos
perpetrados nos perfodos precedentes de governo autoritario, surgiram
em muitas novas poliarquias vdrias organizagoes (algumas das quais de
direitos humanos que tern extravasado a definigao inicial de sua missao)
que reivindicam vigorosamente que as autoridades estatais respeitem as
liberdades e garantias liberais basicas (principalmente dos fracos e
pobres). Outras organizagoes supervisionam eleigoes e realizam outras
fungoes democrdticas, tais como esforgos para educar a populagao no
conhecimento e exercfcio de seus direitos politicos. Outras ainda atuam
como vigias republicanos da licitude das ag5es estatais em termos tanto
de sua possfvel usurpagao de prerrogativas de outras agendas estatais
quanto da conduta etica apropriada a autoridades publicas45. Como ja
mencionado, as operagoes dessas organizagoes tern efeitos limitados se a
aqao de agendas estatais propriamente autorizadas nao se seguem. Mas,
ao lado de notfcias jornalfsticas, essas aqoes iluminam as agoes ilicitas
que de outro modo passariam despercebidas, e proveem aliados poten-
ciais para agendas estatais que, mesmo em condigoes duvidosas, possam
se decidir a tomar as medidas apropriadas.

44 Uso o termo diretamente para abarcar uma grande latitude que existe em alguns pafses
para afoes que em outros podem ser consideradas casos de enriquecimento ih'cito de uma
autoridade publica, tais como consultorias dadas a associados de autoridades para fazer
negocios com suas agendas, ou varios tipos de pantouflage. Outra ressalva: no texto con-
sidero suborno o que em uma dada cultura e considerado vultoso ou por alguma razao
moralmente ultrajante; dar algum dinheiro a um pequeno funcionario para acelerar um proces-
so burocratico ou para um policial para evitar uma multa por excesso de velocidade nao 6 con
siderado condenavel em muitos pafses.
4^ Para o argumento que apresento aqui, pode ser de interesse notar que, em todos os pafses
que conhe^o suficientemente, a divisao de trabalho entre essas organiza?oes segue muito
proximamente esse padrao tripartite - democratico, liberal e republicano.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 49

IX

O que pode ser feito para adquirir accountability horizontal?


Essa e uma questao frente a qual, ao menos no curto prazo e na maior parte
dos casos, e diffcil ser muito otimista. Tudo o que posso oferecer sao algu-
mas sugestoes modestas e pouco originals.
Em primeiro lugar, dar aos partidos de oposigao que tenham
alcangado um nfvel razoavel de apoio eleitoral um papel importante, senao o
principal, na diregao das agencias (Fiscah'as, como sao normalmente
chamadas na America Latina) que estao a cargo de investigar supostos casos
de corrupgao. No entanto, nada garante que a oposigao seja melhor que o
govemo46 ou que este, como tern acontecido em muitas novas poliarquias,
nao va ignorar, privar dos recursos necessarios e/ou cooptar essas agencias.
Em segundo lugar, nao seria menos importante que as agencias
que desempenham um papel essencialmente preventivo, tais como os
Tribunals de Contas (General Accounting Offices ou Cotitroladonas), fos-
sem altamente profissionalizadas, dotadas de recursos tanto suficientes quan
to independentes dos caprichos do Executivo, e o mais isoladas que seja
possfvel do govemo. Por sua vez, isso nao impede que a corrupgao penetre
nessas agencias, ou que o Executivo as coopte, ou que, na alternativa de ser
o Congresso a determinar a autoridade e o orgamento dessas agencias, este
se revele tao desejoso quanto o Executivo de elimina-las ou neutraliza-las.
Em terceiro lugar, seria de muita ajuda a existencia de um
Judiciario que fosse altamente profissionalizado, bem dotado de um orga
mento que seja tao independente quanto possfvel do Executivo e do
Congresso, e totalmente autonomo em suas decisbes relativas a estes. Mas
tal autonomia e arriscada: pode facilitar o controle do Judiciario por um
partido politico ou uma facgao ou coalizao de interesses duvidosos, ou
pode promover uma auto-definigao privilegiada e arcaica da corporagao
judicial e de sua missao, sem qualquer accountability prbpria em relagao a
outros poderes do Estado e da sociedade47.
Em quarto lugar, esses e outros recursos institucionais concomi-
tantes tern, como vimos acima, serias desvantagens. Mas implementar esses4*

4Em muitos casos, por exemplo, ela pode usar essas posigoes para chantagear o govemo.
47 O Brasil e um exemplo disso. Nesse pais, o Judiciario obteve um alto grau de autonomia
em relagao ao Executivo e ao Congresso, sem que isso significasse uma melhoria de seu
desempenho (no mais, extremamente fraco). Mas o Judiciario tem usado sua autonomia para
atribuir aos juizes e aos outros funcionarios salarios especialmente altos e, principalmente no
caso dos Tribunais Superiores e em outros Tribunals, privileges imensos.
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recursos com um espirito madisoniano de descrenga prudente nas incli-


nagoes republicanas de quem quer que seja e prefenvel a situagao atual de
muitas novas poliarquias, nas quais tais instituigoes nao existem ou foram
tomadas inefetivas por presidentes delegativos e legisladores aquiescentes.
Em quinto lugar, referindo-me agora ao sentido liberal da
accountability horizontal, especialmente aquele que lida com os diver-
sos encontros dos fracos e pobres com os agentes estatais, e evidente que
hd af um mundo para ser construfdo, como os trabalhos ja citados, den-
tre outros, mostram. Esse talvez seja o maior problema de todos: em
sociedades marcadas nao apenas pela pobreza arraigada mas tambem, e
mesmo mais decisivamente para o nosso tema, por profundas desigual-
dades, como garantir que os fracos e pobres sejam pelo menos tratados
decentemente por tais agentes?48 Esse tema e complicado demais para
ser tratado em um artigo focado principalmente na dimensao republi-
cana da accountability horizontal49.
Em sexto lugar, informagao confiavel e adequada e essencial.
Uma mfdia razoavelmente independente, assim como varias instituigoes de
pesquisa e disseminagao, devem ter um papel importante, mas isso nao
substitui completamente a existencia de agendas que possam ser apoiadas
publicamente, mas que sejam independentes do governo, responsaveis pela
coleta e organizagao de dados, amplamente e disponfveis em um vasto
leque de indicadores - inclusive, mas nao exclusivamente, economicos.
Que indicadores devem ser esses, a metodologia de sua coleta, a sua perio-
dicidade e os meios pelos quais sao difundidos devem ser decididos por
uma autoridade pluralista, e nao puramente governamental50.
Em setimo lugar, em relagao a todas essas questoes pouco se
pode esperar sem a agao determinada e persistente dos atores domesticos -
a mfdia e varias organizagoes de accountability vertical - que ja mencionei.
Organizagoes e redes internacionais sao de boa ajuda tambem. Mas suas
injungoes e recomendagoes correm o risco de ser definidas com sucesso

48 Refiro-me aqui a interessante ideia de Avishai Margalit (1996) de que uma sociedade
decente 6 aquela que tenha institui9oes que nao humilhem seus membros; para comentarios e
duvidas a respeito dessa no^ao, ver o numero especial de Social Research (Spring 1997).
49 Discuto alguns aspectos desse tema em ODonnell (1997).
Nao por acidente em um dos dois pafses mais democraticos da America Latina, a Costa
Rica, um grupo independente, patrocinado em conjunto pelo Gabinete do Ombudsman, o
Conselho das Universidades Nacionais e varias organizagoes sociais realiza todo ano um do-
cumento amplamente discutido (Estado de la Nacion) do tipo que sugiro aqui. Atualmente
esse mesmo grupo, liderado por Miguel Gutierrez Saxe e Jorge Vargas Cullel, esta planejan-
do a publica^ao de um outro documento, especialmente focado na avaliagao de mudanjas na
qualidade da democracia neste pals.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 51

como interferencia externa indevida se nao forem incorporadas e, di-


gamos, nacionalizadas por agentes domesticos. O impacto que todos
esses atores podem produzir na opiniao publica ao menos em questoes que
envolvem alta corrupgao e notoria usurpagao suscita um apoio que pode ser
crucial para autoridades publicas dispostas a adotar uma accountability
horizontal. Isso me leva a conclusao que gostaria de enfatizar, tanto quan
to aquela a que chegamos antes, sobre a necessidade de uma rede de agen
d as estatais capazes e dispostas a reforgar a accountability horizontal: sua
efetividade tambem depende dos tipos de accountability vertical - inclu
sive, mas nao apenas, as eleigoes - que apenas a poliarquia fornece.
Finalmente, evoco um fator diffcil de estabelecer mas a meu ver
importante: indivfduos, especialmente politicos e outros lfderes institu-
cionais, sao de fato relevantes. Mesmo em pafses com uma tradigao de
ampla corrupgao e repetidas usurpagoes, o bom exemplo de indivfduos
bem posicionados que agem convincentemente de acordo com as injungoes
liberais e republicanas pode gerar um apoio, talvez difuso mas ainda assim
valioso, da opiniao publica. Nao menos importante, essas atitudes podem
encorajar outros indivfduos ou agendas estrategicamente colocados a
tomar posigoes semelhantes. Porque e como esses lfderes surgem e um
misterio para mim. O fato melancolico e que eles nao parecem muito abun-
dantes, ou bem sucedidos, na maioria das poliarquias e que, quando enfim
chegam as mais altas posigoes, eles nem sempre sao coerentes com as
expectativas que geraram enquanto as ambicionavam.
Essas reflexbes e seu clima nao muito otimista espelham um
problema ao qual ja aludi anteriormente: os incentivos para muitos dos
indivfduos em posigao de poder e seus afilhados continuarem com suas
praticas escassamente liberais e republicanas sao extremamente fortes, e o
componente democratico predominante, especialmente quando lido atraves
de um codigo delegativo, pouco melhora essa situagao. Em contraste, a
excegao de indivfduos particularmente altrufstas, os incentivos para
perseguir a accountability horizontal sao debeis, especialmente se, como
tenho insistido, a realizagao de um nfvel significative dessa accountability
requeira a coordenagao de diversas agendas, cada uma delas sujeitas a
estrategias divide et impera51. A questao, enfim, e aquela que Madison e
seus aliados tentaram resolver: como construir poderes que em um espfri-

^ ' Outras pesquisas sobre esse tema emergente da accountability horizontal em novas poliar
quias terao que levar em conta a interessante literatura existente sobre os controles que, espe
cialmente, o Congresso dos Estados Unidos tenta exercer sobre o Executivo, incluindo as
agencias semi-aut6nomas deste. A medida que enfoca principalmente o Congresso, essa li
teratura toca em apenas uma, e nao a mais decisiva das instituifoes da accountability hori-
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to liberal e republicano refreiem as tentagoes usurpadoras de outros


poderes e que ainda satisfagam a demanda democratica de propiclar go-
vernos nao se esquegam de que sao devedores frente aqueles que sao a
fonte de sua pretensao de governar.

GUILLERMO ODONNELL e professor de Government and International


Studies da Universidade de Notre Dame (EUA) e Faculty Fellow do Institute
Kellogg de Estudos Internacionais.

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zontal nas novas poliarquias,. Mas, em particular, a distingao que alguns desses autores fazem
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sugestiva; ver, especialmente, McCubbinse Schwartz 1984;, McCubbins, Noll et. Al. 1987;
Kiewiet e McCubbins 1991; e Tsebelis 1993. Embora esse tema requeira uma analise mais
detalhada, suspeito, porem, que a eficacia de mecanismos preventives permanentes caracter-
izados corno patrulhas policiais e, ainda mais, o mecanismo presumivelmente mais eftcaz
de alarme de incendio (pelo qual varios atores, publicos ou privados, ocasionalmente
encontram razao para disparar mecanismos de accountability horizontal) pressupoe a existen-
cia, a autorizagao e o reforgo das mesmas agendas publicas cuja ausencia, fragilidade ou
cooptagao define os problemas que discuto nesse artigo.
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RESUMOS/ABSTRACTS

ACCOUNTABILITY HORIZONTAL
E NOVAS POLIARQUIAS

Guillermo 0 Donnell

As poliarquias desenvolvidas do Ocidente condensam influen-


cias de tres tradiqoes polfticas distintas: a liberal, a republicana e a de-
mocratica. As tradiqoes liberal e republicana sao as responsaveis pela
"accountability horizontal", um trago crucial dessas poliarquias que esta
ausente das novas democracias. Discute-se o significado diso, e como a
accountability horizontal poderia sercriada nestas ultimas.
214 LUA NOVA N 44 98

HORIZONTAL ACCOUNTABILITY
AND NEW POLIARCHIES

The poliarchies developed in the western world have been


shaped by three different political traditions: the liberal, the republican
and the democratic. The liberal and republican traditions foster horizontal
accountability, a crucial feature o f those poliarchies wich is not to be found
in the new democracies. After discussing what this absence implies ways of
generating horizontal accountability in the latter are suggested.