Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
E NOVAS POLIARQUI AS *
Guillerm o O Donnell
ultimos casos; meu foco esta naqueles que sao poliarquias, no sentido
acima definido, mas apresentam uma accountability horizontal fraca
ou intermitente. Isso se refere a quase todos os pafses americanos,
incluindo algum as poliarquias antigas com o a Colom bia e a
Venezuela3. Essa categoria se ajusta tambem a algumas poliarquias
novas como as Filipinas, a Coreia do Sul, Taiwan, assim como a uma
antiga, a India, e a alguns dos poucos pafses pos-comunistas que
poderiam ser definidos como poliarquias (Russia, Bielorussia,
Croacia, Eslovaquia e Ucrania4), e talvez tambem Hungria, Polonia e
Republica Tcheca5.
Por definigao, nesses pafses a dimensao eleitoral de account
ability vertical existe. Por meio de elei^oes razoavelmente livres e jus-
tas, os cidadaos podem punir ou premiar um mandatario votando a seu
favor ou contra ele ou os candidatos que apoie na eleiijao seguinte.
Tambem por definigao, as liberdades de opiniao e de associa$ao, assim
como o acesso a variadas fontes de informaqao, permitem articular
reivindicaoes e mesmo denuncias de atos de autoridades publicas. Isso
e possfvel gra$as a existencia de uma mfdia razoavelmente livre, tam
bem exigida pela defini^ao de poliarquia. Elei^oes, reivindicagoes so-
ciais que possam ser normalmente proferidas, sem que se corra o risco
de coerao, e cobertura regular pela mfdia ao menos das mais visfveis
dessa reivindicatjoes e de atos supostamente ilfcitos de autoridades
publicas sao dimensdes do que chamo de accountability vertical. Sao
a5es realizadas, individualmente ou por algum tipo de aqao organizada
e/ou coletiva, com referenda aqueles que ocupam posiqoes em institu-
i5es do Estado, eleitos ou nao.
Evidentemente, o que pode ser definido como o canal principal
de accountability vertical, as eleigoes, ocorre apenas de tempos em tempos.
Alem disso, nao esta claro ate que ponto elas sao efetivas como mecanis-
3 As excefoes sao Costa Rica, Uruguai e, com o importante ressalva dos privilegios constitu-
cionais mantidos pelas for?as armadas, o Chile.
4 Como defende Merkel (1996). Para a Russia e a Coreia do Sul, ver Ziegler (1998); para a
Russia, v.er tambem Merritt (1997).
3 Tendo em vista as opinioes altamente conflitantes sobre o tema, e minha falta de conheci-
mento direto, preftro nao julgar o grau em que esses pafses alcangaram, ou nao, accountabil
ity horizontal similar a de Uruguai e Costa Rica.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 29
II
deveres publicos uma atividade de tal forma enobrecedora que requer uma
cuidadosa sujeigao a lei e um devotado servigo ao interesse publico,
mesmo que a custa de sacrificar os interesses privados dos mandatarios.
Ambas as tradigoes, a liberal e a republicana, propoem uma distingao cru
cial entre as esferas publica e privada, mas as implicagoes dessa separagao
sao muito diferentes. Para o liberalismo, a area do desenvolvimento
proprio e pleno da vida humana e a esfera privada. Essa e a razao para a
ambigUidade inerente ao liberalismo com relagao ao Estado e, mais gene-
ricamente, a esfera publica: por um lado, o Estado deve ter poder sufi-
ciente para garantir as liberdades desfrutadas na vida privada, mas, por
outro, ele deve ser impedido de sucumbir a tentagao sempre presente de
usurpar essas mesmas liberdades9. Para o republicanism, o lugar onde se
da o desenvolvimento humano apropriado e pleno e a esfera publica. E nela
que as demandas necessarias de dedicagao ao bem publico requerem, e
nutrem, as mais altas virtudes. Se o liberalismo e basicamente defensivo, o
republicanismo e basicamente elitista; tenha ou nao sido eleito democrati-
camente, espera-se daqueles que clamam pelo direito de governar em razao
de sua virtude superior que olhem para aqueles que se devotam as ativi-
dades menores da esfera privada. Por sua vez, a tradigao democratica igno-
ra essas distingoes: podem haver de fato atividades privadas mas, em
primeiro lugar, aqueles que participam das decisoes coletivas nao sao a
elite virtuosa e sim aqueles mesmos que podem encarregar-se de uma vida
privada ativa10 e, em segundo lugar, e principalmente, como Socrates e ou-
tros descobriram, o demos pode deliberar sobre qualquer questao: ele tem
o direito de tomar decisoes sobre qualquer tema que julgue apropriado11.
9 Acredito que essa ambigUidade inerente e uma importante razao para o carater prioritaria-
mente defensivo do liberalismo, a despeito dos esforqos recentes de retrata-lo em cores mais
positivas, proximas as republicanas; ver, por exemplo, Macedo (1992). Apresso-me a acres-
centar que isso nao impede que algumas das liberdades negativas e constrangimentos cons-
titucionais tfpicos do liberalismo possam ter conseqiiencias que reforcem suas carreiras indi
viduals ou institucionais, como argumentado especialmente por Holmes (1988 e 1995).
*0 Nas palavras de Pericles, documentadas por Thucydides: Nosso homem publico tem, ao
lado da polftica, seus negocios privados para resolver, e nossos cidadaos comuns, embora ocu-
pados com os interesses da industria, sao ainda juizes justos de questoes publicas
(Thucydides, 1951). Antes de Pericles, os atenienses adotaram a inovaqao radical de pagar o
equivalente a um dia de trabalho para tomar parte de suas diversas instituifoes de tomada de
decisao, tornando portanto possfvel a participaqao de seus cidadaos pobres - ver Hansen
essa questao ver Finley (1973 e 1984) e Jaeger (1946); embora de modo relutante,
Hansen (1991) concorda com esse ponto de vista.
32 LUA NOVA N 44 98
12 A esse respeito, embora disponham o problema entre dois termos, e nao ties como estou
fazendo aqui, penso que Walzer (1989), Taylor (1990) e Offe e Preus (1991) sao particular-
mente uteis.
13 Ver Hansen (1991) e Manin (1996).
*4 Com isso quero dizer que as decisoes da Assembleia ateniense eram sujeitas a revisao pela
Dikasterion (Corte do Povo) em termos de sua conformidade com as leis escritas, mas esses
controles da esfera publica eram por ela exercidos sent o proposito de proteger direitos pri-
vados contra o demos. Para esse tenia e para temas relativos, ver novamente Hansen (1991).
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 33
Ill
o bem dos que se sujeitam a seu governo. Mas essa corrente contribuiu para
forjar outra ideia historicamente contra-intuitiva: a de que parte da virtude
requerida aos governantes e a de que eles deveriam sujeitar suas agoes a
lei, nao menos, e talvez ainda mais, do que os cidadaos comuns. A demo-
cracia, por seu turno, Introduziu, muito antes do liberalismo e do republi-
canismo, uma outra novidade radical e contra-intuitivo: a de que ela nao e
apenas um governo para, mas tambem de e, ainda que na pratica de forma
incerta, por aqueles que de algum modo17 sao membros de uma dada
comunidade polftica.
Essas tres correntes se combinaram de modos complexos e
mutantes ao longo da historia das poliarquias formalmente instituciona-
lizadas que hoje existem na maioria dos pafses altamente desenvolvidos.
Conseqiientemente, e um erro, embora praticado amiude, postular uma
determinada dimensao como sendo o alicerce basico ou mais fundamen
tal da poliarquia. A afirmagao exagerada do liberalismo torna-se liberis-
mo 18, a defesa do laissez-faire economico e do governo oligarquico por
aqueles que estao entrincheirado em seus privilegios. Os riscos do princf-
pio democratico majoritario foram exaustivamente discutidos e aqui nao
cabe examina-los. O republicanismo, ao se tornar o princfpio dominante,
tende a tomar-se o governo paternalista de uma elite que se autopresume
moralmente superior. A poliarquia e uma mistura complicada e as vezes
exasperante, mas de longe preferfvel a tipos de governo baseados exclusi-
vamente em uma de suas principals tradigoes componentes.
Nesse ponto, quero enfatizar tres consideragoes que surgem da
argumentagao precedente: 1. a necessidade de distinguir os diferentes cam-
inhos atraves dos quais o liberalismo e o republicanismo erguem uma fron-
teira entre as esferas publica e privada, assim como a de contrastar tal cisao
com o monismo da tradigao democratica; 2. o carater radical, contra-in
tuitivo e historicamente original das descobertas derivadas da afirmagao,
pelo liberalismo, de uma esfera de direitos protegidos, da sujeigao dos go
vernantes aos princfpios da lei pelo republicanismo, e da afirmagao, pela
democracia, de que os que estao submetidos a uma norma sao a fonte
mesma dessa norma; e 3. a combinagao complexa e mutante desses tres
elementos como um fator importante para caracterizar as poliarquias, as
democracias realmente existentes no mundo moderno.
' 7 Digo de algum modo porque o princfpio democratico e mudo em relaijao a quem devem
ser os membros, ou cidadaos, de seu demos. Mas isso nao deve nos preocupar agora.
Tal como expressou Giovanni Sartori (1987), retomando um termo cunhado por Benedetto
Croce. Na America Latina, essa tern sido a principal aparencia do liberalismo.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 35
IV
2Ou, como diz John Rawls (1985, pag 225) em contexto semelhante, essas sao ideias intui-
tivas bdsicas que estao incrustadas nas instituifoes politicas das sociedades culturalmente plu
rals do Ocidente modemo ... e nas tradiqoes publicas de sua interpreta?3o . E claro que e diff-
cil identificar autores que argumentam a partir de apenas uma dessas correntes, especialmente
dentre os mais criativos - e portanto menos simplistas. Mas ha nomes que se ressaltam:
Thucydides/Pericles, Rousseau e, de seu proprio modo, Marx na corrente democratica;
Hobbes, Locke, Montesquieu e Constant na liberal; e Cicero, Sallust, Livy, e o Maquiavel dos
Discursos na corrente republicana. Mas note-se que estou defendendo que variou muito o grau
em que essas correntes realmente se incrustaram nas praticas, e nao apenas nas institui?oes
formais, das varias poliarquias.
21 Desenvolvo esse argumento em O Donnell 1993.
22 Proeminentemente o trabalho de Arendt Lijphart, a comegar de seu livro seminal de 1984.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 37
23 Relendo The Federalist Papers, fui novamente surpreendido pela imensa sabedoria com
que Madison definiu e combinou liberalismo e republicanismo. Para citar apenas uma: A
diversidade nas faculdades dos homens, de onde se originam os direitos da propriedade, nao
e mais um obstaculo insuperavel para a uniformidade dos interesses. A protegao dessas fac
uldades e o primeiro objetivo do govem o (Federalist n 10, pag 78). Em relagao ao que
chamo abaixo de dimensao invasiva do republicanismo, ougamos mais uma vez Madison,
quando ele discute os varios departamentos projetados para a constituigao: nenhum deles
deve possuir, direta ou indiretamente, uma influencia dominante sobre os outros na adminis
t r a t e de seus respectivos papdis. Nao sera negado que o poder e de uma natureza invasiva e
que deve ser efetivamente evitado que ultrapasse os limites que lhes foram atribuldos
(Federalist n 48, pag 308); e Deve-se fazer com que a ambigao neutralize a ambigao. O
interesse do homem deve estar conectado com os direitos constitucionais do lugar... o inte-
resse privado de cada indivi'duo deve ser uma sentinela dos direitos publicos (Federalist n
51, pag. 323). Como se sabe, os federalistas foram declarados antidemocraticos; so mais
tarde, em um longo processo que se pode dizer que so foi completado com as lutas dos dire
itos civis das decadas de 1950 e 1960, elementos mais democraticos foram introduzidos na
constituigao, na legislagao e na jurisprudencia dos Estados Unidos; ver Wood (1991, 1992) e
Fishkin (1991).
24 Entre as muitas fontes que poderiam ser citadas em apoio a essa afirmajao, ver a discussao
de Rosanvallon (1994) sobre o significado das eleigoes na Franga do seculo XIX em contraste
com os casos anglosaxonicos.
38 LUA NOVA N 44 98
polfticas podem ser lidas como disputas sobre qual deveria ser a combi-
nagao mais apropriada em um dado momento em um dado pais. Cada uma
dessas correntes enfatiza valores e, por fim, visoes da natureza humana
diferentes. Depois que a Inglaterra comegou a desenvolver as praticas e
instituigoes que hoje reconhecemos como precursoras da poliarquia, estas
frequentemente atrafram a admiragao de intelectuais e lfderes politicos de
outros pafses. A difusao, primeiro a partir da Inglaterra e mais tarde dos
Estados Unidos e da Franga, foi o principal fator de modelagem das poliar-
quias que surgiram posteriormente - fora dos pafses de origem, a poliar
quia jamais foi um produto verdadeiramente nativo25. Os atores principais
nesses pafses de origem olharam para Grecia e Roma, em busca conceitos,
de exemplos edificantes e das calamidades de suas respectivas tradigoes.
Alguns desses atores, na Inglaterra e nos Estados Unidos e mais tarde na
propria Franga, obcecados com os horrores que a reivindicagao do princf-
pio democratico e da virtude republicana produziram na Revolugao
Francesa, reforgaram e reformularam sua crenga em algum tipo de solugao
liberal para evitar esses riscos. Desde entao, e ate hoje, quando outros
atores em outros pafses objetivam estabelecer poliarquias, eles tern em
mente as poliarquias originais, seus mitos fundadores, seus pensadores
classicos e o poder e o prestfgio dos pafses de origem.
Seus seguidores, como mostram algumas das mais antigas (e
pouco efetivas) constituigdes do mundo, as da America Latina do seculo
XIX, se confrontaram com o que Ihes pareceu mais com pacotes fechados
de instituigoes, que, na maior parte dos casos, eram escolhidos em fungao
dos imperios a que formal ou informalmente esses pafses pertenciam.
Tanto no Leste como no Sul, o transplante de constituigoes e legislagoes e
as esperangas iniciais de que essas instituigoes seriam os grandes propul-
sores em diregao a modernidade polftica e economica criou o que talvez
seja o mais persistente e quase sempre acalorado debate cultural e politico
nesses pafses: as formas de avaliar e, eventualmente, preencher a lacuna
visfvel entre o pays legal e o pays reel26, que resultou desses transplantes.
25 Nao ignoro que muitos pequenos pafses europeus estabeleceram poliarquias originais bas-
tante cedo. Porem, nao lido com esses pafses neste artigo porque, com as excefoes parciais da
Belgica e da Holanda, eles nao tiveram a influencia imperialista que Inglaterra, Franca e
Estados Unidos tiveram.
25 Meu uso dos termos franceses dessa dicotomia mostra que mesmo nessa antiga poliarquia
essa questao era importante - dela, apenas a Inglaterra e os Estados Unidos foram poupados.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 39
27 Weber (1978, vol. 1,226-37; vol. II, 1006-69) e Linz (1984). Para uma reeIabora9 ao e apli-
ca?ao interessante desses conceitos a America Latina, ver Hartlyn (1998).
40 LUANOVA N 44 98
VI
30 Isso nao significa que considero o papel dos tribunals eleitorais e dos fiscais desimpor-
tante. De fato, considero esse papel tao importante que, quando essas instituiijoes e seus alia-
dos domesticos e intemacionais nao podem garantir eleigoes limpas, tais pafses nao podem
ser considerados poliarquias.
3* Paulo Sergio Pinheiro e seus colaboradores (1991, 1996, 1997) tem produzido no Brasil
bons trabalhos sobre essa questao. Em Mendez, O Donnell e Pinheiro (orgs.; no prelo),
olhamos, junto com nossos colaboradores, para a situafao que prevalece hoje na America
Latina em relafao as varias minorias etnicas, as mulheres, ao comportamento da polfcia frente
aos pobres, as condifoes das prisoes, etc. O melhor que pode ser dito sobre essas questoes e
que as garantias liberals sao parciais e intermitentes.
42 LVA NOVA N 44 98
32 Ha um ditado dos tempos coloniais na America espanhola com referenda a legislagao real
que sintetiza esse dilema: La ley se obedece pero no se cumple.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 43
33 Assim como outras afirmasoes que fa?o aqui, essa leva a um topico muito maior e mais
complexo. Resumidamente, isso significa que os sistemas legais de poliarquias devem
fechar, no sentido de que todas as decisoes de autoridades do Estado devem ser tomadas de
acordo com a lei e serem controladas em ultima instancia por normas constitucionais, inclu
sive a criafao de leis e regulagoes. Govemantes autoritarios sao, ao contrario, de legibus solu-
ms', ha sempre a possibilidade de que o rei absolutista, o partido de vanguarda, a Junta mili-
tar ou o caudillo possam agir discricionariamente, ignorando a legislasao existente.
34 Arthur Stinchcombe (1968: pags. 159-163), embora ponha essa questao em termos que eu
nunca usaria aqui - Iegitimidade nota que a autoridade dos agentes estatais nao depende
tanto de seu proprio poder mas de sua habilidade de mobilizar outras agendas em apoio a suas
reivindicajoes.
33 Digo tres seguindo o uso corrente. No entanto, na maioria das poliarquias, em grande
medida para os propositos de adquirir accountability horizontal, essas institui?oes sao de fato
quatro, como resultado da divisao do legislative em senado e camara de deputados, ou seus
equivalentes.
3 Manin (1994).
44 LUA NOVA N 44 98
VII
37 Uso o masculino porque, com as exce?oes de Indira Gandhi e Isabel Peron, e aquela mais
duvidosa de Corazon Aquino, o governante de tipo delegativo e com freqiiencia um homem.
38 Para aprofundar a discussao, ver O Donnell (1994).
39 Mesmo sendo provavelmente um caso extremo, em um survey que apliquei em 1991 na
regiao metropolitana de Sao Paulo (n: 800), 57% dos respondentes concordaram completa-
mente e 16% concordaram em parte com a afirmafao de que em vez de partidos politi
cos, o que e preciso e o povo seguir um homem competente e decidido que realize a unidade
nacional, e 45% concordaram completamente e 16% concordaram em parte com e me-
Ihor um govem o que imponha a sua vontade, desde que tome medidas logo .
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 45
4 Uma anedota argentina: quando a Suprema Corte foi criticada por sua subserviencia
exph'cita ao presidente Menem, um juiz alegou que, ja que Menem fora eleito pela maioria
dos argentinos e conseqiientemente encama a vontade popular, seria improprio a Corte
interferir em suas poh'ticas.
4 * Palermo e Novaro (1996). Scott Mainwaring insistiu no mesmo ponto em comunica$ao
pessoal.
4^ Para analises recentes dos padroes federalistas e algumas implicaqoes relevantes para a dis-
cussao presente, ver Gibson (1997) e Mainwaring e Samuels (1997).
43 Esse 6 outro motivo para diferenciar os tipos de questoes mencionadas na nota 30 das
afoes ilfeitas que discuto aqui.
46 LUA NOVA N 44 98
que o conteudo das decisoes e acessfvel a todos. Mesmo que essas expec-
tativas democraticas nao levem diretamente a accountability horizontal,
elas tem como conseqiiencia a demanda por um alto grau de transparencia
na tomada de decisao politica, o que tem ao menos potencialmente uma
implicagao anticorrupgao. Por sua vez, o liberalismo e em si mesmo
indiferente a exigencia de transparencia, e em alguns casos pode renunciar
a ela se isso parecer reforgar as salvaguardas individuals, enquanto, pre-
sumivelmente, governantes republicanos virtuosos tendam a encontrar
excelentes razoes para a nao-transparencia de suas decisoes.
Curiosamente o principio democratico monista nao impoe obstaculos a
usurpagao mas, por outro lado, alimenta uma preocupagao ciosa com a
corrupgao. Se tivermos em conta que em novas poliarquias e a corrente
democratica que se sobressai, pode haver uma reverberagao dessa pre-
dominancia na atitude de (aparentemente) muita indiferenga em relagao a
usurpagao por um executivo delegativo, mas muito menor tolerancia por
seus atos que se suspeitem corruptos.
No entanto, acredito que no longo prazo a usurpagao seja mais
perigosa que a corrupgao para a sobrevivencia da poliarquia: uma utiliza-
gao sistematica da primeira simplesmente liqiiida a poliarquia, enquanto a
disseminagao sistematica da segunda ira seguramente deteriora-la, mas nao
a elimina necessariamente. Alem disso, a usurpagao impoe maiores
obstaculos do que a corrupgao a emergencia de agendas estatais relativa-
mente autonomas que atuem de acordo com a autoridade propriamente
definida que caracteriza as poliarquias formalmente institucionalizadas.
Nesses ultimos casos, provavelmente nao e acidental que parega haver
mais corrupgao que usurpagao. Em contraste, a corrente democratica prove
pouca ajuda contra a usurpagao nos casos, tais como os de muitas novas
poliarquias, em que os componentes liberals e republicanos sao fracos.
VIII
principal nesses pafses. Sabemos, no entanto, que o que conta como cor-
rupgao no pafs A pode perfeitamente ser legal e moralmente permissfvel no
pais B; mas parece existir um nucleo basico: apropriar-se diretamente de
fundos publicos ou aceitar suborno, que parece ser condenado na maior
parte, senao em todos, os pafses44. Esse texto nao trata especificamente de
corrupgao, embora essa praga seja em parte expressao e em parte conse-
quencia da debilidade da accountability horizontal. A questao e que, na
medida em que algumas formas de corrupgao se tornam altamente visfveis
e sao condenadas pela maioria da opiniao publica, pode surgir um angulo
que permita pensar mais positivamente do que tenho feito ate aqui sobre
como adquirir accountability horizontal.
Outra boa nova e que, em consequencia dos diversos abusos
perpetrados nos perfodos precedentes de governo autoritario, surgiram
em muitas novas poliarquias vdrias organizagoes (algumas das quais de
direitos humanos que tern extravasado a definigao inicial de sua missao)
que reivindicam vigorosamente que as autoridades estatais respeitem as
liberdades e garantias liberais basicas (principalmente dos fracos e
pobres). Outras organizagoes supervisionam eleigoes e realizam outras
fungoes democrdticas, tais como esforgos para educar a populagao no
conhecimento e exercfcio de seus direitos politicos. Outras ainda atuam
como vigias republicanos da licitude das ag5es estatais em termos tanto
de sua possfvel usurpagao de prerrogativas de outras agendas estatais
quanto da conduta etica apropriada a autoridades publicas45. Como ja
mencionado, as operagoes dessas organizagoes tern efeitos limitados se a
aqao de agendas estatais propriamente autorizadas nao se seguem. Mas,
ao lado de notfcias jornalfsticas, essas aqoes iluminam as agoes ilicitas
que de outro modo passariam despercebidas, e proveem aliados poten-
ciais para agendas estatais que, mesmo em condigoes duvidosas, possam
se decidir a tomar as medidas apropriadas.
44 Uso o termo diretamente para abarcar uma grande latitude que existe em alguns pafses
para afoes que em outros podem ser consideradas casos de enriquecimento ih'cito de uma
autoridade publica, tais como consultorias dadas a associados de autoridades para fazer
negocios com suas agendas, ou varios tipos de pantouflage. Outra ressalva: no texto con-
sidero suborno o que em uma dada cultura e considerado vultoso ou por alguma razao
moralmente ultrajante; dar algum dinheiro a um pequeno funcionario para acelerar um proces-
so burocratico ou para um policial para evitar uma multa por excesso de velocidade nao 6 con
siderado condenavel em muitos pafses.
4^ Para o argumento que apresento aqui, pode ser de interesse notar que, em todos os pafses
que conhe^o suficientemente, a divisao de trabalho entre essas organiza?oes segue muito
proximamente esse padrao tripartite - democratico, liberal e republicano.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 49
IX
4Em muitos casos, por exemplo, ela pode usar essas posigoes para chantagear o govemo.
47 O Brasil e um exemplo disso. Nesse pais, o Judiciario obteve um alto grau de autonomia
em relagao ao Executivo e ao Congresso, sem que isso significasse uma melhoria de seu
desempenho (no mais, extremamente fraco). Mas o Judiciario tem usado sua autonomia para
atribuir aos juizes e aos outros funcionarios salarios especialmente altos e, principalmente no
caso dos Tribunais Superiores e em outros Tribunals, privileges imensos.
50 LUA NOVA N 44 98
48 Refiro-me aqui a interessante ideia de Avishai Margalit (1996) de que uma sociedade
decente 6 aquela que tenha institui9oes que nao humilhem seus membros; para comentarios e
duvidas a respeito dessa no^ao, ver o numero especial de Social Research (Spring 1997).
49 Discuto alguns aspectos desse tema em ODonnell (1997).
Nao por acidente em um dos dois pafses mais democraticos da America Latina, a Costa
Rica, um grupo independente, patrocinado em conjunto pelo Gabinete do Ombudsman, o
Conselho das Universidades Nacionais e varias organizagoes sociais realiza todo ano um do-
cumento amplamente discutido (Estado de la Nacion) do tipo que sugiro aqui. Atualmente
esse mesmo grupo, liderado por Miguel Gutierrez Saxe e Jorge Vargas Cullel, esta planejan-
do a publica^ao de um outro documento, especialmente focado na avaliagao de mudanjas na
qualidade da democracia neste pals.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 51
^ ' Outras pesquisas sobre esse tema emergente da accountability horizontal em novas poliar
quias terao que levar em conta a interessante literatura existente sobre os controles que, espe
cialmente, o Congresso dos Estados Unidos tenta exercer sobre o Executivo, incluindo as
agencias semi-aut6nomas deste. A medida que enfoca principalmente o Congresso, essa li
teratura toca em apenas uma, e nao a mais decisiva das instituifoes da accountability hori-
52 LUA NOVA N 44 98
REFERENCES BIBLIOGRAFICAS
COLLIER, Paul, Africas External Relations: 1960-90, African Affairs, 90, n 360, 1991,
pags. 339-356.
DAHL, Robert, Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989.
____ . The Federalist Papers, New York, Penguin Books, 1961.
FISHK1N, James, Democracy and Deliberation. New Directions fo r Democratic Reform,
New Haven, Yale University Press, 1991.
HANSEN, M. H. The Athenian Democracy in The Age o f Demosthenes. Oxford, Oxford
University Press, 1991.
HARTLYN, Jonathan, The Struggle fo r Democratic Politics in the Dominican Republic, de
proxima aparicion.
HOLMES, Stephen, Precommitment and the Paradox of Democracy, en Jon Elster y Rune
Slagstad, comps., Constitutionalism and Democracy, Cambridge, MA,
Cambridge University Press, 1988, pags. 195-240.
____ . Passions & Constraint. On the Theory o f Liberal Democracy, Chicago, The University
of Chicago Press, 1995.
KARL, Terry, Imposing Consent? Electoralism vs. Democratization in El Salvador, en Paul
Drake and Eduardo Silva, comps., Elections and Democratization in Latin
America, 1980-1985, San Diego, Center for Iberian and Latin American Studies,
1986, pags. 9-36.
KEELER, John, Opening the Window for Reform: Mandates, Crises, and Extraordinary
Decision-Making, Comparative Political Studies, 25, n4, 1993.
KIEWIETT, D. Roderick, and McCubbis, Matthew, The Logic o f Delegation, Congressional
zontal nas novas poliarquias,. Mas, em particular, a distingao que alguns desses autores fazem
entre controles na forma de patrulhas policiais e alarmes de incendio me parece muito
sugestiva; ver, especialmente, McCubbinse Schwartz 1984;, McCubbins, Noll et. Al. 1987;
Kiewiet e McCubbins 1991; e Tsebelis 1993. Embora esse tema requeira uma analise mais
detalhada, suspeito, porem, que a eficacia de mecanismos preventives permanentes caracter-
izados corno patrulhas policiais e, ainda mais, o mecanismo presumivelmente mais eftcaz
de alarme de incendio (pelo qual varios atores, publicos ou privados, ocasionalmente
encontram razao para disparar mecanismos de accountability horizontal) pressupoe a existen-
cia, a autorizagao e o reforgo das mesmas agendas publicas cuja ausencia, fragilidade ou
cooptagao define os problemas que discuto nesse artigo.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E NOVAS POLIARQUIAS 53
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL
E NOVAS POLIARQUIAS
Guillermo 0 Donnell
HORIZONTAL ACCOUNTABILITY
AND NEW POLIARCHIES