Desafios Do DI Contemporaneo

Desafios do Direito Internacional Contemporneo
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Celso Amorim Embaixador Samuel Pinheiro Guimares
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Jeronimo Moscardo
INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)
Diretor
Embaixador Fernando Guimares Reis
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br
Desafios do Direito Internacional Contemporneo

Jornadas de Direito Internacional Pblico no Itamaraty
Braslia, 7 a 9 de novembro de 2005
Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros Organizador
Braslia, 2007
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br CAPA: Ivan Serpa. Faixas ritmadas, 1953, tinta industrial sobre eucatex, 122 x 81,5 cm Equipe Tcnica Coordenao: Eliane Miranda Paiva Assistente de Coordenao e Produo: Arapu de Souza Brito Programao Visual e Diagramao: Paulo Pedersolli Cludia Capella
Impresso no Brasil 2007
Jornadas de Direito Internacional Pblico no Itamaraty (2005 : Braslia, DF) Desafios do direito internacional contemporneo / Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, organizador. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2007. 460 p.
1. Direito internacional pblico. I. Medeiros, Antnio Paulo Cachapuz de. II. Fundao Alexandre de Gusmo . III. Ttulo. CDU: 341.1/.8 (ed. 1997)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907
Sumrio
ABERTURA ........................................................................................ 9 PARTE 1- CONFERNCIAS ............................................................ 19 A Reforma das Naes Unidas e o Sistema Internacional Contemporneo ......................................... 21 Antonio Celso Alves Pereira I. II. III. IV. V. VI. VI. Introduo ............................................................................. 21 A Organizao das Naes Unidas no Perodo da Guerra Fria .......................................................... 32 A Necessidade de Reformar a ONU e as Propostas nesta Direo .............................................. 44 O Processo de Reforma em Andamento ............................... 52 A Reforma do Conselho de Segurana .................................. 61 A Reforma e o Financiamento das Naes Unidas ............... 74 Concluses .......................................................................... 76
Evoluo da Justia Internacional ................................................ 79 Vicente Marotta Rangel Introduo ............................................................................. 79 Arbitragem como Precursora da Soluo Judicial ................. 82 Tribunais de Soluo Judicial Anteriores Carta das Naes Unidas ..................................................... 84 IV. Tribunais de Vocao Universal: Corte Internacional de Justia ............................................... 86 V. Tribunais de Vocao Universal: Direito do Mar .................... 87 VI. Tribunais de Vocao Universal: rgo Permanente de Apelao da OMC ........................................ 90 VII. Tribunais de Vocao Universal: Direito Penal ...................... 91 VIII. Tribunais Regionais de Soluo de Controvrsias ................. 93 IX. Tribunais de Vocao Regional: Direitos Humanos ................................................................. 96 X. Consideraes Finais ........................................................... 98 I. II. III.
Controvrsias Comerciais Internacionais: Os Princpios do DCI e os Laudos do Mercosul ........................ 101 Nadia de Arajo Introduo ...................................................................................... 101 Parte I ........................................................................................ 103 1. O que so princpios ...................................................... 103 2. Os princpios do Direito do Comrcio Internacional ........ 107 Parte II ........................................................................................ 112 3. Os sistemas de soluo de controvrsias comerciais e os princpios ............................................. 112 4. Sinopse e anlise dos casos do Mercosul ..................... 115 4.1 - Anlise dos Laudos ............................................... 117 1 Laudo ................................................................ 118 2 Laudo ................................................................ 121 3 Laudo ................................................................ 122 4 Laudo ................................................................ 123 5 Laudo ................................................................ 124 6 Laudo ................................................................ 125 7 Laudo ................................................................ 126 8 Laudo ................................................................ 126 9 Laudo ................................................................ 127 10 Laudo .............................................................. 128 Concluses ................................................................................ 129 Tabelas dos Laudos ................................................................... 130 Atualizao do Direito dos Tratados ........................................... 133 Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros Introduo ....................................................................................... 133 1. Constituio, Relaes Exteriores e Poder de Celebrar Tratados .............................................................. 135 2. Competncia do Poder Legislativo .................................... 139 3. Relaes Exteriores e Democracia ................................... 144 4. Competncia do Poder Executivo ..................................... 154 5. Desafios Constitucionais ................................................... 159 6. Projetos Parlamentares de Emenda Constitucional ou de regulamentao ....................................................... 164 6.1. Compulsoriedade da aprovao legislativa .................. 164 6.2. Regulamentao Geral do Processo Legislativo e a questo das emendas aos tratados introduzidas pelo Congresso Nacional ........................ 165
6.3. Atos que acarretam encargos ao patrimnio nacional e operaes externas de natureza financeira .............. 176 6.4. Acordos comerciais .................................................... 187 6.5. Conhecimento prvio pelo Congresso Nacional dos tratados em negociao ....................................... 194 7. 8. Codificao Internacional do Direito dos Tratados ............ 195 Convnios entre o Estado Brasileiro, Estados Federados, Municpios ou o Distrito Federal com subunidades polticas ou administrativas estrangeiras .......................... 202 Hierarquia entre Tratados e Leis ....................................... 204
9.
Desafios para a Efetiva Proteo Internacional dos Direitos Humanos ......................................................................... 207 Antnio Augusto Canado Trindade I. Introduo .................................................................................. 207 1. O Direito Internacional dos Direitos Humanos frente a Desafios Sucessivos neste Incio do Sculo XXI ..................................................... 207 II. Os Traos Essenciais do Direito Internacional dos Direitos Humanos ........................................................ 210 III. A Necessidade de Superao das Contradies ...................................................................... 219 IV. A Projeo do Sofrimento Humano e a Centralidade das Vtimas no Direito Internacional dos Direitos Humanos .................................. 232 V. A Emancipao do Ser Humano vis--vis o prprio Estado: O ser humano como sujeito do Direito Internacional dos Direitos Humanos ...................... 242 2. Atribuio de Deveres ao Ser Humano diretamente pelo Direito Internacional ............................................. 262 3. Capacidade Jurdica Internacional do Ser Humano ...... 266 VI. O Direito Internacional dos Direitos Humanos e a Conscincia Jurdica Universal ......................................... 278 VII. Reflexes Finais ................................................................ 289 Indicaes Bibliogrficas Seletivas ........................................... 303
PARTE 2 - DEBATES ..................................................................... 323
A ONU e o Direito Internacional Contemporneo ...................... 325 Wagner Menezes
Pensar Justia Internacional no Debate sobre a Reforma da ONU ............................................................................ 343 Tarcisio Dal Maso Jardim Taxa de Cmbio e Controvrsias Comerciais Internacionais ... 363 Fernando Luiz de Lacerda Messere Soluo de Controvrsias Comerciais Internacionais .............. 373 Haroldo de Macedo Ribeiro O Novo 3 do Artigo 5 da Constituio e sua Eficcia .......... 379 Valrio de Oliveira Mazzuoli Anotaes sobre Atos Internacionais ......................................... 413 Jos Vicente da Silva Lessa Atualizao do Direito dos Tratados ........................................... 427 Patrick Petiot Direito Internacional dos Direitos Humanos .............................. 433 Haroldo Vallado Filho
Parte 3 - MESA REDONDA ........................................................... 441 O currculo de Direito Internacional Pblico nas Instituies Brasileiras de Ensino Superior .................................... 443
ABERTURA
Sesso de Abertura
Mestre de Cerimnias: Senhoras e Senhores, muito bom dia. Vamos convidar para compor a Mesa da Sesso de Abertura, o Ministro de Estado, interino, das Relaes Exteriores, Embaixador Samuel Pinheiro Guimares; o Embaixador Almir Franco de S Barbuda, SubsecretrioGeral do Servio Exterior do Ministrio das Relaes Exteriores; o Embaixador Fernando Guimares Reis, Diretor do Instituto Rio Branco; o Ministro Carlos Henrique Cardin, Diretor do Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais; e o Professor Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores. Com a palavra o Professor Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores. Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores: Excelentssimo Senhor Ministro de Estado, interino, das Relaes Exteriores, Embaixador Samuel Pinheiro Guimares; Excelentssimo Senhor Embaixador Almir Franco de S Barbuda, Subsecretrio-Geral do Servio Exterior; Excelentssimo Senhor Diretor do Instituto Rio Branco, Embaixador Fernando Guimares Reis; Excelentssimo Senhor Diretor do Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais, Ministro Carlos Henrique Cardin; Excelentssimo Professor Antonio Augusto Canado Trindade, Ex-presidente e Juiz da Corte Interamericana de Direitos Humanos; Senhores Embaixadores, Conferencistas e Debatedores; Senhores Membros do Corpo Diplomtico Estrangeiro; Senhores Diplomatas; Senhores Professores e Alunos do Instituto Rio Branco; Senhores Professores e Alunos de numerosas Instituies de Ensino; Senhora Procuradora Regional da Unio; Senhoras e Senhores. O debate de temas importantes do Direito Internacional Pblico de indiscutvel importncia para a Diplomacia Brasileira, para o Instituto
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JORNADAS
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DIREITO INTERNACIONAL PBLICO
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Rio Branco e para aqueles que lidam com a Cincia Jurdica, seja em atividades legislativas, forenses, ou acadmicas. A sociedade global dos nossos dias permitiu um desenvolvimento sem precedentes do Direito Internacional. A marcha de processos de integrao, por razes econmicas, polticas, estratgicas ou culturais, e que resultam em formas de solidariedade e de cooperao qualificadas, como as representadas pela Unio Europia e pelo Mercosul, renovou, dinamizou e popularizou o Direito Internacional. Por outro lado, o Direito Internacional deixou de ser apenas um direito das relaes bilaterais ou multilaterais entre os Estados, para se tornar em um direito cada vez mais presente nos organismos internacionais. O Direito Internacional, ademais, passou a extravasar o mbito das relaes entre os Estados e penetrou em quaisquer matrias relativas, tanto ao Direito Interno, como ao prprio contexto das relaes internacionais. No plano do Direito Interno, o Direito Internacional assumiu tarefas de regulamentao e de soluo de problemas, como os problemas relativos sade, ao trabalho e ao meio-ambiente. Acima de tudo, o Direito Internacional ganhou uma face humanizadora com o nascimento do Direito Internacional dos Direitos Humanos, notadamente com uma arquitetura normativa de proteo de direitos, nascida com o advento da Carta das Naes Unidas, desenvolvendo-se com a Declarao Universal dos Direitos do Homem e com os inmeros Tratados Internacionais de Proteo aos Direitos Humanos surgidos no cenrio internacional aps esse perodo. Uma caracterstica que se destaca tambm nesse desenvolvimento histrico a codificao do Direito Internacional, merecendo destaque o que prescreve o Artigo 13, Pargrafo 1, alnea (a) da Carta da ONU, segundo o qual um dos propsitos das Naes Unidas o de incentivar o desenvolvimento progressivo do Direito Internacional e a sua codificao. Para a realizao de tais finalidades, a ONU tem impulsionado os trabalhos das suas Comisses de Direito Internacional, de Direito do Comrcio Internacional e de Direitos Humanos. Vrios so os textos internacionais contemporneos, concludos sob os auspcios de tais comisses, como as grandes convenes modernas de Direito Internacional Pblico, de Direito Internacional de Direitos Humanos e de Direito Internacional Privado.
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Por ltimo, cabe destacar a jurisdicionalizao do Direito Internacional contemporneo. Na medida em que se desenvolvem as Regras de Proteo do Direito Internacional de Direitos Humanos, avulta a criao de Tribunais Internacionais de variada natureza. Cada vez mais, procurase superar os regimes das clusulas facultativas rumo institucionalizao e imposio da jurisdio internacional obrigatria. O Brasil, por exemplo, reconheceu recentemente a competncia obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos e emendou a sua Constituio para aceitar a jurisdio do Tribunal Penal Internacional. Esses pontos que, entre muitos outros, evidenciam a expanso e o relevo do Direito Internacional, conduzem tambm necessidade de atualizao do conhecimento de seus institutos. Esse evento, que hoje se inicia no Itamaraty, foi concebido pelo Embaixador Samuel Pinheiro Guimares. Permita-me assim, Senhor Ministro de Estado, enaltecer a sua iniciativa de abrir as portas do Itamaraty comunidade jurdica, para que os conhecimentos de Direito Internacional sejam aprofundados. Agradeo a Vossa Excelncia pela eleio do Direito Internacional como tema das Jornadas, bem como, pela colaborao que deu no planejamento e na execuo das mesmas. O apoio da Fundao Alexandre de Gusmo e do Instituto Rio Branco tambm foi fundamental para que a idia se tornasse realidade. Nos prximos trs dias, sero aqui apresentados e debatidos temas do maior significado: a Reforma das Naes Unidas, a Evoluo da Justia Internacional, a Soluo de Controvrsias, o Direito dos Tratados e a Proteo Internacional dos Direitos Humanos. Muito agradeo, tambm, aos professores e diplomatas que atenderam ao nosso convite e se prontificaram em participar da nossa Jornada. O Itamaraty, com essa iniciativa, retoma os seus contatos histricos com o desenvolvimento dos estudos do Direito Internacional no Brasil.
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A Sociedade Brasileira de Direito Internacional, aqui representada pelo seu ilustre Presidente, Professor Antnio Celso Alves Pereira, conferencista do dia de hoje, criada em 1914, foi instalada no Ministrio das Relaes Exteriores em 1932, sendo Chanceler Afrnio de Melo Franco e, por muitos anos, permaneceu em funcionamento no Palcio do Itamaraty no Rio de Janeiro. O interesse pelo Direito Internacional Pblico nos meios acadmicos intenso na atualidade. Muitos so os institutos, sociedades e centros dedicados ao estudo dessa rea do Direito que surgiram em vrios Estados da Federao nos ltimos tempos. O Itamaraty precisa canalizar os estudos acadmicos para fundamentar iniciativas diplomticas que conduzam o Brasil a uma posio cada vez mais respeitada no cenrio internacional. Senhores Conferencistas, Senhores Debatedores, demais dignos participantes desta Jornada, sejam todos muito bem-vindos. Muito obrigado. Mestre-de-Cerimnias: Com a palavra o Ministro de Estado, interino, das Relaes Exteriores, Embaixador Samuel Pinheiro Guimares. Embaixador Samuel Pinheiro Guimares Ministro de Estado, interino, das Relaes Exteriores: Bom dia a todas e a todos. Eu queria agradecer muito a presena de todos os senhores Conferencistas, Debatedores e Embaixadores; do Professor Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros, organizador destas Jornadas, que conduz h vrios anos a Consultoria Jurdica do Itamaraty; do meu querido amigo Professor Antonio Augusto Canado Trindade, que muito nos honra com sua presena; do Diretor do Instituto Rio Branco, Embaixador Fernando Guimares Reis; e do Diretor do Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais do Itamaraty, Ministro Cardin. Queria mencionar tambm a presena da Doutora Hlia Bettero, Procuradora Regional da Unio, que tambm muito nos honra com a sua presena; e do Professor Antonio Celso Alves Pereira, Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, e meu querido amigo. Eu no sei se muito hbil citar os nomes porque posso me esquecer de alguns, mas no importa. Eu desejo que todos os presentes se sintam saudados.
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Eu queria dizer que a realizao dessas Jornadas de Direito Internacional tem uma importncia muito grande para ns, bem como aproveitar a ocasio para fazer algumas reflexes sobre as relaes entre o Direito Internacional Pblico, a atividade diplomtica, e a prpria poltica externa. s vezes certos conceitos ficam um pouco perdidos, mas acho oportuno lembrar que, para ns, diplomatas, h uma inevitvel necessidade da norma jurdica para reger as relaes entre os Pases, os indivduos, os grupos sociais e as empresas. No h como escapar disso. Isso absolutamente necessrio, na prpria medida em que, h diferenas entre Estados e indivduos: diferenas de interesses econmicos, diferenas entre os interesses do Estado e das empresas, e assim por diante. Mas, esse um processo poltico. Todo o titular do direito que no se interessa pelo processo poltico est deixando de lado algo que essencial porque a norma jurdica elaborada em um processo poltico dentro da sociedade. Ela no surge apenas do conhecimento jurdico, mas surge do embate de foras entre os diferentes setores da sociedade para elaborar a lei. Essas normas jurdicas so necessariamente implementadas pelos Estados. Todos aqueles tambm que julgam que o Estado est em vias de desaparecimento tambm esto profundamente equivocados, a meu juzo. No h nenhuma outra entidade dentro da sociedade que possa implementar, fazer com que os agentes sociais obedeam s normas jurdicas, a no ser o Estado. O Estado tem monoplio do uso da fora dentro do territrio do pas para executar as normas que foram elaboradas a partir de um processo poltico. Naturalmente, tambm a partir do conhecimento jurdico, mas, atravs de um processo poltico de embate de vontades dos diferentes grupos da sociedade. O que ocorre que, em nvel internacional, as normas s podem ser executadas dentro dos territrios nacionais pelos Estados Nacionais. Hoje em dia, no h como fazer com que as normas sejam executadas por outros Estados. necessrio que a norma jurdica seja incorporada ao ordenamento jurdico nacional para que ela tenha validade. Essa a situao bsica, hoje. A questo que, na medida em que se desenvolveram de forma extraordinria as relaes entre indivduos e empresas que residem em Estados distintos, que tm interesses em Estados distintos, se tornou cada
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vez mais necessrio a negociao de normas que rejam, que organizem e definam as relaes entre indivduos, entre empresas, entre agentes estatais, entre entes estatais, pessoas jurdicas de Direito Pblico, entre si, devido diversidade enorme dessas relaes e a sua crescente e enorme complexidade. A definio dessas relaes constitui, na realidade, um processo poltico entre os Estados, entre os representantes dos Estados, que so os diplomatas. A atividade bsica da diplomacia a negociao de normas jurdicas para definir as relaes entre o seu Estado e os demais Estados, bem como dos Estados entre si, entre as empresas que operam e que afetam os outros Estados na sua atividade e entre as pessoas. No fundo, no h outra razo maior da nossa atividade. Vejam aqueles atos que parecem que no so atos jurdicos, como um memorando de entendimento, uma declarao, um comunicado final, uma declarao conjunta, mas, eles criam obrigaes, de maior ou menor fora. Naturalmente, aquelas obrigaes que esto includas nos textos dos tratados, quando vm a ser incorporadas ordem jurdica interna, passam a fazer parte dessa ordem e podem ser implementados atravs do monoplio da fora, que detido pelo Estado. Toda e qualquer teoria sobre a substituio do Estado por organizaes no-governamentais ou por empresas transnacionais, profundamente equivocada, a meu juzo naturalmente. No existe na sociedade internacional, nem na sociedade nacional, entidades que possam substituir os Estados para fazer valer direitos, para fazer valer normas de relacionamento entre os agentes sociais, de toda ordem pblicos, privados, e assim por diante. De modo que de uma importncia extraordinria para ns o Direito Internacional Pblico, principalmente, na medida em que, este campo do Direito se verifica em um ambiente extremamente assimtrico de poder. De modo que, interessa profundamente ao Estado Brasileiro a elaborao de um Direito Internacional que parta dos princpios bsicos que esto consagrados na Constituio Brasileira: a autodeterminao, a no-interveno, a soluo pacfica de controvrsias e a igualdade soberana dos Estados. Esses so os princpios que devem, a nosso ver, ser a base da elaborao do Direito Internacional. De modo que, todo o tratado
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internacional desigual, isto , que estabelea diferenas entre os Estados, um tratado que no nos interessa. Naturalmente, ns temos a realidade poltica; ns temos que lutar pela igualdade de tratamento entre os Estados, a nvel internacional. Inclusive, por causa do ambiente assimtrico de poder que existe no mundo e que dificilmente deixar de existir. Ento, para o Itamaraty, de uma extraordinria importncia a realizao dessas Jornadas de Direito Internacional Pblico, e tambm para o Instituto Rio Branco, onde so formados os futuros diplomatas. Eu queria agradecer muito a presena de todos, dos Senhores Conferencistas, dos Senhores Debatedores, dos Senhores Diplomatas, dos Senhores Professores, integrantes de Tribunais Superiores, das secretarias desses tribunais, enfim, a todos aqueles que desejam estar aqui conosco nesse esforo de melhor conhecimento dos temas das Jornadas de Direito Internacional Pblico e de contribuio para que essas jornadas venham a ser um momento importante de revitalizao e de vitalizao permanente do ensino do Direito Internacional, no Instituto Rio Branco e das nossas atividades cotidianas no Ministrio das Relaes Exteriores. Eu queria muito agradecer a ateno de todos e me desculpar se cometi algum erro jurdico. Muito obrigado a todos. Mestre-de-Cerimnias: Est encerrada essa Sesso de Abertura. Solicitamos a todos os presentes que aguardem em seus lugares a sada do Ministro de Estado, interino, das Relaes Exteriores, para assistirmos primeira conferncia A Reforma das Naes Unidas e o Sistema Internacional Contemporneo, que ser proferida pelo Professor Antonio Celso Alves Pereira.
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PARTE 1 - CONFERNCIAS
A Reforma das Naes Unidas e o Sistema Internacional Contemporneo
Antnio Celso Alves Pereira1 I. INTRODUO O fracasso do programa de reestruturao poltica e econmica da ento Unio Sovitica, que Mikhail Gorbatchev lanara no XXVII Congresso do Partido Comunista, em fevereiro de 1986, e fatos posteriores relevantes, como a superao da Doutrina Brejnev de soberania limitada, em 1988,2 aceleraram o processo de abertura poltica na URSS e nos Estados comunistas da Europa Oriental, as chamadas democracias populares. Essessucessos culminariam, em novembro de 1989, na derrubada do Muro de Berlim e na posterior dissoluo do Imprio Sovitico, em 25 de dezembro de 1991. O colapso da superpotncia comunista foi o acontecimento mais importante da histria mundial na segunda metade do sculo XX. A partir da queda do Muro de Berlim, uma srie de acontecimentos polticos, econmicos e sociais de mbito mundial
Doutor em Direito Pblico e ps-graduado em Poltica Internacional pela Universidade de Lisboa. Professor de Direito Internacional da Uerj e de Poltica Internacional da UFRJ. Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Ex-reitor da Uerj. 2 Aps a invaso da Tchecoslovquia pelas tropas do Pacto de Varsvia, em 1968, em vrios pronunciamentos dos dirigentes soviticos, ficava patente a Doutrina Brejnev, cujos princpios assentavam-se na limitao da soberania das democracias populares, ou seja, dos Estados da Europa Oriental sob o controle da URSS. O ento secretrio-geral do Partido Comunista da Unio Sovitica e dirigente mximo do pas, Leonid Brejnev, justificando a invaso da Tchecoslovquia, afirmava: No permitiremos jamais que, por caminhos pacficos ou de discrdia, do interior ou do exterior, abra-se uma brecha no sistema socialista. (...) S os inimigos do socialismo podem especular com a soluo da defesa da soberania da Tchecoslovquia, frente aos pases socialistas. Conclua afirmando que as tropas do Pacto de Varsvia poderiam intervir em qualquer pas do bloco socialista onde o regime estivesse sendo ameaado. Para um conhecimento mais detalhado das origens da Doutrina Brejnev e seus desdobramentos aps os sucessos acima registrados, ver Pereira, Antnio Celso Alves. Os Imprios Nucleares e seus refns: relaes internacionais contemporneas. Rio de Janeiro: Graal, 1984, pgs. 68/70.
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transformaram completamente o quadro poltico internacional nos derradeiros anos do sculo passado. O fim do imprio sovitico propiciou a emergncia de um processo de democratizao de abrangncia universal. Na frica, por exemplo, Estados com governos marxistas, que h anos estavam mergulhados na guerra civil, como Angola de onde os as tropas cubanas se retiraram em 1989 e Moambique, conseguiram, em 1991 e 1992, respectivamente, celebrar acordos de paz entre as faces beligerantes. Em maro de 1990, sob os auspcios da ONU, a Nambia tornou-se independente. A frica do Sul libertou Nelson Mandela e, em fevereiro de 1991, anunciou o fim do Apartheid. O sistema bipolar de poder, o condomnio imperial sobre o mundo e a conseqente ordem internacional estabelecidos em Ialta configuravam, quela altura, acontecimentos histricos superados, que indicavam a necessidade de construo de uma nova ordem internacional, desta feita sustentada nas realidades decorrentes do fim da Guerra Fria, da globalizao econmica, dos sucessos das tecnologias da informao, da nova diviso internacional do trabalho e da emergncia dos Estados Unidos da Amrica como nica superpotncia. Nas Naes Unidas, principalmente no Conselho de Segurana, um novo clima de entendimento entre os membros permanentes tirava a Organizao da paralisia que caracterizara sua histria desde os primeiros tempos do ps-guerra. A pronta condenao russa invaso do Kuwait pelas tropas do Iraque, em agosto de 1990, seguida do apoio s resolues propostas pelos Estados Unidos para a formao da ampla coalizo que restabeleceria a soberania kuwaitiana, apontavam para uma reformulao do limitado papel que, at ento, vinha sendo desempenhado pelas Naes Unidas no trato da segurana mundial. Como os principais jornais do mundo abriam manchetes anunciando que a nova ordem internacional, que se esboava nos principais centros de poder do mundo, especialmente nos Estados Unidos, seria centrada nas Naes Unidas, fortalecia-se a percepo de que, finalmente, caminhava-se na direo de uma nova ordem internacional, desta feita alicerada, de fato, no multilateralismo, na segurana coletiva e na observncia do direito internacional.3
Na Guerra do Golfo morreram 100 mil soldados e 7 mil civis iraquianos, 30 mil kuwaitianos e 510 homens da coalizo. A ao militar da aliana de trinta Estados vrios deles muulmanos liderada pelos Estados Unidos, Reino Unido e Frana se deu conforme o Captulo VII da Carta das Naes Unidas e sob as seguintes Resolues do Conselho de Segurana: 660, de 2 de agosto de 1990, que exigia a retirada das foras iraquianas do
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A REFORMA
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NAES UNIDAS
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Sobre as expectativas em torno dessa nova ordem internacional o ministro das Relaes Exteriores, embaixador Celso Amorim, em palestra que proferida na XV Conferncia Asitica de Segurana, em Nova Delhi, 28 de janeiro de 2004, afirmava o seguinte:
O fim da Guerra Fria parecia anunciar um novo comeo para o multilateralismo e a segurana coletiva. A Primeira Guerra do Golfo reforou essa percepo, com o inequvoco apoio que os cinco membros permanentes deram ao uso da fora pela coalizo, autorizado pela Resoluo 678. (...) Entre outros aspectos inovadores, a Resoluo 687 estabeleceu um precedente para o envolvimento direto do Conselho de Segurana no desarmamento e no-proliferao de armas de destruio em massa por intermdio do sistema de inspees do UNSCOM.4
O recurso ONU expressava, naquele momento, o reconhecimento, por parte das grandes potncias e de seus aliados, da primazia e da legitimidade dessa Organizao como o principal mecanismo de soluo dos conflitos internacionais. Admitia-se que as Naes Unidas, pela natureza de sua Carta e por suas prprias finalidades, eram no s o foro legtimo, como tambm o instrumento apropriado para centralizar os esforos na direo da paz e da reconstruo da ordem internacional. Em discurso perante o Congresso dos Estados Unidos, o presidente George Bush (pai),5 em 11 de setembro de 1990, anunciava o advento de
territrio do Kuwait; 678, de 29 de novembro de 1990, denominada Resoluo de Poderes de Guerra, autorizando o recurso fora, caso as tropas iraquianas no se retirassem do territrio do Kuwait at 15 de janeiro de 1991; e a de nmero 687, de 3 de abril de 1991, chamada Resoluo de Cessar-Fogo, expressando as condies e exigncias do Conselho de Segurana para cessar as hostilidades contra o Iraque. A Resoluo 687 do Conselho de Segurana exigia do governo do Iraque o seguinte: a) libertao dos prisioneiros de guerra; b) devoluo dos bens saqueados do Kuwait; c) pagamento de compensao pelos prejuzos causados pela invaso ilegal do pas e pelas hostilidades subseqentes; d) autorizao de inspees de instalaes e de arsenais de armas de destruio em massa e a conseqente destruio dessas armas e de msseis balsticos de longa distncia, bem como de toda capacitao para constru-los; e c) suspender aajuda financeira a grupos terroristas. 4 Ver Resenha de Poltica Exterior do Brasil, a. 31, n 94, 1 semestre de 2004. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, pg. 42. 5 Antnio de Aguiar Patriota, em sua obra O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva. Braslia: Instituto Rio Branco; Fundao Alexandre de Gusmo; Centro de Estudos Estratgicos, 1998, pg. 38, referindo-se disposio dos Estados Unidos, nos primeiros dias do ps-Guerra Fria, de investir na segurana coletiva, assinala o seguinte: Quando procurava convencer Moscou a apoiar a resoluo que viria a autorizar em 29 de novembro o emprego de all necessary means para
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uma nova era nas relaes internacionais, enfatizando que a reconstruo do sistema internacional decorrente do fim da Guerra Fria deveria se dar sob a gide do direito internacional, situao que se concretizaria por meio do recurso aos fruns multilaterais, e que estes deveriam se tornar o ncleo ordenador de uma nova ordem mais estvel no mundo, superando as tenses e os antagonismos que haviam marcado a Guerra Fria.6 Percebia-se por a que o presidente Bush (pai) pretendia, na nova ordem internacional, que a hegemonia norte-americana fosse apoiada numa rede de alianas fundamentadas em valores consensuais e responsabilidades compartilhadas, que permitisse a seu pas liderar de forma inconteste a poltica mundial e, por meio de organismos internacionais voltados s atividades econmicas e financeiras como o FMI, o Banco Mundial e a OMC , controlar os mercados e mant-los abertos aos interesses norteamericanos. Nessa mesma linha, ou seja, buscando o fortalecimento do multilateralismo, o presidente da Frana, Franois Mitterrand, em 24 de setembro de 1990, dirigindo-se Assemblia Geral das Naes Unidas em sua 45 sesso, proclamava que a reconstruo da nova ordem deveria se dar sob o reinado do direito internacional. Por ordem internacional entende-se um conjunto de normas e regras por meio das quais pretendese alcanar o funcionamento regular, a estabilidade, o equilbrio e a segurana do sistema internacional. Assim, a coerncia da nova ordem que se anunciava estava no fato de que ela seria estruturada com base nas
forar o Iraque a sair do Kuaite, o Secretrio de Estado James Baker argumentaria que we cant have the UN go the way of the League of Nations, insinuando que os EUA estavam dispostos, no ps-Guerra Fria, a investir na segurana coletiva universal. O exSubsecretrio-Geral Brian Urquhart se entusiasmaria, afirmando que ali estava the first exercise in the unanimous collective security that weve been talking about since the days of Woodrow Wilson. O chanceler sovitico Eduard Shevardnadze exclamaria perante a Assemblia Geral que estamos novamente nos comportando como Naes Unidas, (...) o estabelecimento de uma nova forma de pensar a poltica mundial nos est permitindo comear a implementar as medidas de persuaso e enforcement previstas na Carta. Contrastando um pouco com esse otimismo, Henry Kissinger comentaria que os historiadores do futuro provavelmente tratariam a crise do Golfo mais como um caso especial do que como um divisor de guas. 6 Ver FERNANDES, Luis. A Reconfigurao da Ordem Mundial no Incio do Sculo XXI. In: Rebelo, Aldo, Cardim, Carlos H. e Fernandes, Luis. Seminrio Poltica Externa do Brasil para o Sculo XXI. Braslia: Cmara dos Deputados; Coordenao de Publicaes, Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, FAPERJ, IPRI/FUNAG, 2002,pgs. 77/79.
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instituies internacionais.7 Apontava-se, portanto, nos dias imediatos ao fim da ao militar contra o Iraque pela ocupao do Kuwait, para o necessrio fortalecimento das Naes Unidas, mediante a reforma do Conselho de Segurana falava-se, poca, da incluso da Alemanha e do Japo no Conselho, uma vez que estes dois pases haviam arcado com boa parte dos gastos com a Guerra do Golfo8 e, ainda, da necessria reformulao das instituies criadas pelos Acordos de Bretton Woods. Lamentavelmente, nada disso aconteceu. Embora propondo um multilateralismo afirmativo, a administrao Bill Clinton, sucessora do governo de George Bush (pai), no avanou nesse processo, e, em muitas ocasies, adotou polticas que frontalmente marginalizavam as Naes Unidas e seu sistema.9 Deve-se sublinhar que foi no perodo presidencial de Bill Clinton que a OTAN, em 1999, na Guerra do Kosovo, sem o necessrio mandato das Naes Unidas (violando dispositivos do Captulo VII e, especialmente, o artigo 53 do Captulo VIII da Carta da ONU), bombardeou instalaes
Sob o ponto de vista terico configuram-se vrias modalidades de ordens internacionais que, definidas de forma sinttica, podem ser assim apontadas: a ordem imposta pelos grandes poderes, ou seja, estruturada pelas grandes potncias de uma determinada poca, com o objetivo de assegurar os interesses dessas potncias; a ordem pelo equilbrio, tambm construda por iniciativa dos Grandes, expressando um acordo para defesa de interesses comuns; a ordem de dissuaso, de natureza eminentemente estratgica, montada sob a fora de arsenais e de recursos militares poderosos, como as armas nucleares; a ordem criada pelas instituies internacionais, baseada na busca da segurana coletiva; a ordem pela integrao regional, que aparece centrada no compartilhamento de soberania entre os Estados de uma determinada regio, com o objetivo de estabelecer normas de convivncia e concretizar objetivos comuns da comunidade integrada; a ordem pelo imprio, ou seja, determinado Estado procura estabelecer um poder universal, hegemnico. Nesse caso, o Imprio no admite a existncia de um sistema internacional, pois quer ser o sistema; e a ordem pelo direito, a estruturao e o funcionamento do sistema internacional mediante o respeito pelo direito internacional. 8 A forte presso exercida pelos Estados Unidos para recuperar as despesas com a operao Tempestade no Deserto extraiu do Japo e da Alemanha US$ 24 bilhes. Tal operao talvez tenha sido o motivo principal pelo qual o Japo e a Alemanha passaram a considerar como estratgicas suas candidaturas ao Conselho, para poder influir sobre suas decises de interveno e para evitar o constrangimento, para seus governos, de efetuar contribuies vultosas para financiar operaes sobre as quais no tenha podido sequer opinar. GUIMARES, Samuel Pinheiro. Quinhentos Anos de Periferia: uma contribuio ao estudo da poltica internacional. Porto Alegre/Rio de Janeiro: Ed.Universidade/UFRGS/ Contraponto, 2000, pg. 109. 9 Em 1984, o Reino Unido e os Estados Unidos retiraram-se da UNESCO, por discordarem da gesto e das polticas que estavam sendo implementadas pelo organismo. Retornaram em 1997 e 2003, respectivamente.
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e objetivos no militares srvios. Esta ao configurou, portanto, franco desrespeito ao Direito Internacional, no somente em relao s referidas violaes da Carta da ONU, como tambm de dispositivos do Protocolo I (1977) Adicional s Convenes de Genebra de 1949 artigos 51, 52, 57 e 58 , que probem ataques ofensivos ou defensivos contra civis e bens civis, ou que visem aterrorizar a populao civil. Ainda em relao ao conflito nos Blcs, em dezembro de 1995, nos Acordos de Dayton sobre a Bsnia (dezembro de 1995), patrocinados pelosEstados Unidos, as Naes Unidas foram completamente ignoradas. Com a eleio do presidente George Bush (filho) implantou-se nos Estados Unidos uma poltica externa marcadamente unilateral, substancialmente diferenciada das diretrizespropostas por seu pai ao trmino daI Guerra da Guerra do Golfo. Nos meses anteriores aos ataques terroristas de 11 de setembro, a administrao Bush (filho) deixava claro que pretendia afastar-se das Naes Unidas demorara-se na indicao do seu embaixador na Organizao , e, alm disso, explicitava o vis ultraconservador e unilateral de sua poltica externa, ao anunciar a retirada de seu pas do Tratado Antimsseis Balsticos (ABM), firmado, em 1972, com a Unio Sovitica. Em maro de 2001, negara-se a ratificar o Protocolo de Kioto e o Estatuto de Roma, que criou o Tribunal Penal Internacional. Quanto a este, no se pode deixar de mencionar que, alm dos Estados Unidos, outros Estados importantes recusam-se a aceit-lo. Tambm no o ratificaram a Rssia, a China, a ndia, Israel e o Ir, Estados que, juntos, somam mais da metade da populao mundial.10 Confrontado pelos
10 A rejeio por parte dos Estados Unidos da Amrica a importantes convenes internacionais no caracterstica exclusiva da administrao Bush (filho). Entre outros tratados e convenes internacionais, os Estados Unidos, antes de George W. Bush,no aderiram ao Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; aos protocolos ao Pacto de Direitos Civis e Polticos; Conveno contra o Apartheid; Conveno sobre a Imprescritibilidade dos Crimes de Guerra e de Lesa-Humanidade; Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher; Conveno sobre os Direitos dos Trabalhadores Migrantes e suas Famlias; Conveno sobre a Supresso do Trfico de Pessoas e a Explorao da Prostituio de Terceiros; Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados; Conveno de Ottawa sobre a Proibio, Armazenamento, Produo e Transferncia de Minas Antipessoais e sobre sua Destruio, e Conveno sobre Direitos da Criana. Da mesma forma no fazem parte da maioria das convenesda Organizao Internacional do Trabalho. Quando da ratificao do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos o governo norte-americano formulou reservas a numerosos dispositivos, entre os quais os artigos 6. 5, que probe a aplicao da pena capital por delitos cometidos antes dos 18 anos, e 20, que probe a propaganda de guerra e a apologia do dio nacional, racial ou religioso.
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atentados terroristas ao Pentgono e ao World Trade Center, ao formular sua poltica de combate ao terrorismo internacional,o governo Bush, aps 11 de setembro de 2001, radicalizou sua ao externa unilateral, fazendo aprovar uma nova estratgia de segurana e defesa dos Estados Unidos que destaca, entre seuspilares, o contraterrorismo e a legtima defesa preventiva. Formulada pelo Conselho de Segurana Nacional, onde pontificava, poca, a ento assessora presidencial Condoleezza Rice, e anunciada pelo presidente em discurso na Academia Militar de West Point, em 1 de janeiro de 2002, a nova poltica de segurana representa uma mudana radical dos conceitos estratgicos que vigoravam no pas desde os primeiros tempos da Guerra Fria. Assim, nestes anos iniciais do Terceiro Milnio, por conta do combate ao terrorismo, ao narcotrfico, ao contrabando de armas e ao crime globalizado, e, em meio a tudo isso, a busca de segurana energtica,11 exacerbou-se a unilateralidade e a truculncia da ao externa norteamericana, fatos que tornaram mais difceis as relaes do governo Bush com os organismos multilaterais. Como exemplo da arrogncia imperial norte-americana no trato com a ONU e suas agncias, basta citar a forma como o governo Bush agiu para impedir que a senhora Mary Robinson obtivesse um segundo mandado frente do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos, e, do mesmo modo, a violncia e a injustia perpetradas contra o embaixador Jos Maurcio Bustani, para afast-lo, sem qualquer base legal, das funes de diretor-geral da Organizao para a Proscrio das Armas Qumicas - OPAQ. Ambos, no irretocvel exerccio de suas funes, agindo com coragem e independncia, contrariavam interesses da linha dura ultraconservadora instalada na Casa Branca. A senhora Mary Robinson, ex-presidente da Repblica da Irlanda, ocupava o cargo de alta comissria das Naes Unidas para os Direitos Humanos desde setembro de 1997. Por no aceitar a interferncia dos Estados Unidos em sua gesto, por condenar os bombardeios norte11
O petrleo, como principal fonte energtica, em conseqncia do considervel aumento do consumo mundial nos ltimos anos, ampliou, ainda mais, a sua importncia estratgica, na medida em que a produo mundial est hoje em torno de 84 milhes de barris/dia e o consumo em 82 milhes. Os Estados Unidos queimam 21 milhes de barris/dia e produzem em torno de 8 milhes de barris/dia. O restante, para completar seu consumo, vem das importaes. Os negcios baseados em petrleo nos Estados Unidos somam 20% do seu PIB, o que perfaz importncia superior ao PIB da Frana.
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americanos no Afeganisto e, alm disso, questionar as condies dos prisioneiros de guerra talibs na base naval de Guantnamo, no foi reconduzia ao Alto Comissariado em 2002, por interferncia do governo Bush. Por sua vez, o diplomata brasileiro Jos Maurcio Bustani, em abril de 2002, foi afastado de forma arbitrria, portanto, sem direito de defesa, do cargo de diretor-geral da Organizao para a Proibio das Armas Qumicas OPAQ, rgo da ONU sediado na Haia, Holanda, por presso dos Estados Unidos. Bustani fora eleito em 2000 e reeleito, por unanimidade, para um segundo mandato. O embaixador Bustani realizava uma competente gesto frente do rgo: conseguira aumentar de 87 para 145 o nmero de Estados-membros da OPAQ, inclusive a adeso do Ir. Por agir de forma independente, por dispensar tratamento igualitrio a todos os Estados-membros da Instituio, o governo Bush passou a exigir seu afastamento, a partir do momento em que ele se negara a receber determinaes dos Estados Unidos e ordenara inspees nos arsenais de armas qumicas daquele pas.12 Alm disso, o ento diretor-geral buscava convencer Saddam Hussein a solicitar o ingresso do Iraque na OPAQ, situao que contrariava interesses norte-americanos; da mesma forma, o governo Bush negava-se a aceitar inspees da Organizao naquele pas, medida que acabaria provando que o Iraque no possua armas qumicas. O governo Bush, apontando o Iraque como possuidor de arsenais de armas de destruio em massa e insistindo na tese de que havia estreita colaborao entre Saddam Hussein e a rede terroristade Osama bin Laden,precisava desse pretexto para atacar e ocupar militarmente o Iraque, e remover Saddam Hussein do governo. O afastamento do diretor-geral da OPAQ, antes do trmino do seu mandato, configura um precedente da maior gravidade, na medida em que abre possibilidades de afastamento de dirigentes das organizaes multilaterais de forma sumria, intempestiva e sem base legal. Vale acrescentar que o Tribunal Administrativo da OIT, conhecendo do recurso impetrado pelo embaixador Jos Maurcio Bustani, declarou ilegal o ato de seu afastamento da direo-geral da Organizao para a Proibio
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O primeiro-ministro Tony Blair, em artigo publicado na Folha de So Paulo, edio do dia 28/05/2006, pg. A31, escreve o seguinte: As naes mais poderosas querem instituies multilaterais mais eficientes, mas quando acham que tais instituies faro suas vontades. O que elas temem so instituies multilaterais eficientes que ajam de acordo com sua prpria vontade.
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das Armas Qumicas, por consider-lo como clara violao do direito das organizaes internacionais. Esses acontecimentos somados iniciativa do governo George Bush (filho) de atacar o Iraque para depor Saddam Hussein e controlar o pas, sem a necessria autorizao do Conselho de Segurana, portanto em frontal desacordo com vrios dispositivos da Carta da ONU, 13 ampliaram a crise de legitimidade que esta Organizao, de fato, vem enfrentando desde os primeiros anos da Guerra Fria. A atual poltica externa do Estados Unidos expressa uma viso maquiavlico-hobbesiana das relaes de poder. Nessa perspectiva, representa um lamentvel retrocesso jurdico e civilizacional, um retorno liberdade do modelo vestfaliano de recurso fora pelos Estados (jus ad bellum), uma rejeio aos mecanismos multilaterais de soluo de controvrsias e s formas de resolver os litgios internacionais conforme dispe o artigo 33 da Carta da ONU. A crise de legitimidade que se abate sobre as Naes Unidas tambm agravada como escreve Jos Manuel Pureza pela aposta da globalizao neoliberal no desinvestimento institucional e na conformao de regimes universais de desregulamentao.
Em todos os planos poltico, ambiental, econmico o move to instituitions como suporte de uma governao global de sentido regulatrio tem sido substitudo pelo estabelecimento de mecanismos normativos transnacionais de promoo da eficincia, da estabilidade e do crescimento como pilares valorativos de uma governao global de inclinao neoliberal. O debate em torno do alegado direito de inter veno humanitria emblemtico desta tendncia para subalternizao do institucional.14
Joseph Nye Jr., comentando os desdobramentos e as mudanas provocadas na sociedade americana e em todo o mundo aps os ataques terroristas de 11 de setembro, registra que a evoluo das tecnologias da informao vem capacitando indivduos e grupos para exercerem papis
Especialmente o pargrafo 4 do artigo 2, e os mandamentos dos captulos VI e VII da Carta das Naes Unidas. 14 PUREZA, Jos Manuel. Para um internacionalismo ps-vestfaliano. In: A Globalizao e as Cincias Sociais. Santos, Boaventura de Souza (Org.). So Paulo: Cortez, 2002, pgs. 243/ 244.
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relevantes na poltica internacional, permitindo-lhes iniciativas, como a destruio em massa, em amplitude que, outrora, s podia ser atingida por ao do Estado.A privatizao diz o mesmo autor cresce incessantemente, e o terrorismo a privatizao da guerra. (...) O mundo mudou muito entre a era da Guerra Fria e a da informao global, mas, at recentemente, as atitudes e a poltica dos Estados Unidos estavam longe de acompanhar essas mudanas.15 esse divrcio da realidade internacional e a desconsiderao com seus aliados tradicionais, entre outros fatores, que, conjugados, no permitem grande nao norte-americana, apesar de seu extraordinrio poder militar, econmico e cultural, impor ao sistema internacional uma Pax Americana com o sentido e a universalidade da Pax Romana, ou mesmo da Pax Britannica. Em uma srie de brilhantes ensaios sobre a evoluo da humanidade, escritos por ocasio do quadragsimo aniversrio do fim da Segunda Guerra Mundial 8 de maio de 1985 , portanto seis anos antes do colapso da Unio Sovitica, Norbert Elias, considerando poca a hiptese de vitria final dos Estados Unidos no conflito pela hegemonia mundial, que os dois imprios disputavam desde os primeiros dias do ps-guerra, vaticinava que o potencial militar, econmico e populacional os Estados Unidos no teria como impor uma Pax americana, um Estado global unificado, governado a partir de um nico centro, que abranja toda a multifacetada humanidade e que assuma o papel de polcia dessa mesma humanidade16. A concretizao da Pax Americana torna-se difcil pela forma como o sistema internacional se rearticula nestes primeiros anos do sculo XXI, isto , o processo se d numa perspectiva de confronto ao unilateralismo, de formao de alianas anti-hegemnicas, que se expressam nos grupos integrados por potncias regionais, como o G-3, alm, evidentemente, da posio da Rssia e, principalmente, da Unio Europia. Comentando a reao mundial hegemonia norte-americana, Alexandre Del Valle escreve o seguinte:
Se o paradigma da Guerra Fria est morto, como explica Huntington, em todo caso tal como ns o conhecemos, poder reaparecer uma nova
NYE JR., Joseph. O Paradoxo do Poder Americano. So Paulo: Editora UNESP, 2002, pg. 12/13. 16 Condio Humana. Rio de Janeiro: Editora Bertrand Brasil, S.A., 1985,pg. 97.
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forma de confronto bipolar no cenrio internacional no decorrer dos prximos anos, opondo desta vez o Ocidente hegemnico s potncias emergentes coligadas no seio de alianas anti-hegemnicas, para usar a expresso de Zbigniew Brzezinski. (...) Por isso os estrategistas americanos temem acima de tudo o aparecimento de coligaes recalcitrantes ao leadership americano: alianas Rssia-ndia-Ir, Ir-ChinaCoria do Norte, at o tringulo de ouro estratgico paradoxal: Rssiandia-China, etc.. Na abertura do captulo I da obra supra citada, o autor transcreve a seguinte afirmao de Samuel Huntington: Os mais intensos afrontamentos (...), os choques mais perigosos no futuro podem provir da interao da arrogncia ocidental, da intolerncia islmica e da auto-afirmao chinesa. 17
Os desdobramentos da poltica mundial nas ltimas dcadas, expressando mudanas nas formas de fazer a guerra, aguando a beligerncia dos universalismos religiosos, ampliando a internacionalizao do terror,18 da pobreza, da degradao ambiental, da violao dos direitos humanos, das armas de destruio em massa, enfim, de todas as atividades humanas, esto a exigir processos eficazes desegurana global, que reforcem o sentimento de solidariedade humana e criem um forte compromisso com a democracia, com os direitos humanos, com o desenvolvimento sustentvel, com a paz. Nenhum pas, por mais poderoso que seja, tem
DEL VALLE, Alexandre. Guerras Contra a Europa Bsnia-Kosovo-Chechnia.Lisboa: Hugin, 2000, pg. 33. 18 O filsofo e arquiteto francs Paul Virilio, analisando a situao mundial, em artigo publicado na Folha de So Paulo, edio de abril de 2004, afirma que a Guerra Fria foi substituda, em razo da escalada do terrorismo, pelo que ele chama de Pnico Frio, ou seja, o confronto em que o terror, seu protagonista, pode agir a qualquer hora, em qualquer lugar. Segundo ele, o grande acidente do sculo XX no foi, como se chegou a propalar, o fim da histria, mas o fim da geografia, pela compresso do espao-tempo resultante do tremendo desenvolvimento das comunicaes e dos transportes, tese, alis, antes defendida pelo gegrafo ingls David Harvey, em 1989, sobre o que ele denominou o encolhimento do mundo. Segundo ainda Paul Virilio, tudo isso permitiu a emergncia do exterminador, figura sinistra que est entre ns, e no mais, simplesmente, um chefe de Estado. Lembra ainda que no conflito dos msseis cubanos, em 196l, entre Kennedy e Kruschov, estvamos beira do extermino. Hoje, qualquer um pode levar a essa situao. Basta colocar a bomba no lugar preciso, seja pela contaminao biolgica, seja pela contaminao gerada pela destruio de centrais nucleares ou por outras tantas situaes, a chacina ser inquestionvel. Na dimenso suicida do novo terrorismo passamos da Guerra Fria para o Pnico Frio a cada momento um sentimento vem despertar o pnico do fim nas populaes.
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condies para enfrentar, solitariamente, os desafios do tempo presente. Somente esforos coletivos, capitaneados pelas Naes Unidas, podero avanar na superao das graves ameaas que pairam sobre a Humanidade. A ONU foi criada, em 1945, como continuidade, ampliao e institucionalizao do intenso processo de cooperao que se desenvolveu entre os aliados durante a Segunda Guerra Mundial. Todavia, seus fundadores, transcendendo os objetivos da luta contra o nazifascismo, como indica Kofi Annan, dotaram a nova organizao mundial de grandes ambies:19 preservar as geraes vindouras do flagelo da guerra, assegurar o respeito aos direitos humanos e autodeterminao dos povos, promover o desenvolvimento econmico, o progresso social e as relaes amistosas entre as naes, enfim,construir a segurana coletiva e manter a paz internacional. II. A ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS NO PERODO DA GUERRA FRIA A Organizao das Naes Unidas, nos primeiros anos da Guerra Fria, foi muito til aos interesses dos Estados Unidos. Assumia regularmente uma posio pr-norte-americana e anti-sovitica, j que o bloco comunista contava com poucos votos e os Estados Unidos tinham o apoio de uma esmagadora maioria composta por Estados americanos e europeus.20 Em 1950, por exemplo, os Estados Unidos conseguiram, na Assemblia Geral, impedir a substituio da China Nacionalista pela China Comunista, fato que somente se concretizaria em 1971. Por causa disso, entre janeiro e agosto de 1950, a Unio Soviticachegou a se retirar do Conselho de Segurana. Nas dcadas posteriores Segunda Guerra Mundial, embora a competio bipolar impedisse o funcionamento adequado do sistema de segurana coletiva, a ao da ONU foi relevante em vrios aspectos, pois, em diversas ocasies, serviu como frum importante e decisivo para a
Kofi Annan. Dentro de uma liberdade mais ampla: momento de deciso nas Naes Unidas. In: Poltica Externa. So Paulo: Paz e Terra, vol. 14, n 2 Setembro/Outubro/Novembro 2005, pg. 8. 20 Na verdade, muito interessante examinar as mudanas na atitude dos EUA para com a ONU ao longo dos anos. No final dos anos 1940, os Estados Unidos simplesmente a conduziam completamente (...) E nessa poca, todo o mundo aqui (nos EUA) amava a ONU, porque ela sempre concordou conosco: de todos os modos que mandssemos os pases votarem, eles votavam. Ver CHOMSKY, Noam. Para Entender o Poder. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005, pg. 122.
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discusso aberta das grandes questes que ameaavam a escalada de uma Terceira Guerra Mundial. Por exemplo, na crise dos msseis soviticos em Cuba, em 1962, as Naes Unidas contriburam para a sada do impasse que colocara o mundo na iminncia da catstrofe nuclear. Em reunio histrica do Conselho de Segurana, realizada em 25 de outubro de 1962, a representao norte-americana exibiu para o mundo as fotografias areas que comprovavam a existncia dos msseis em territrio cubano. Esse episdio marcante da Guerra Fria foi conduzido pelo competentee experimentado diplomata Adlai Stevenson, figura destacada da poltica e da diplomacia norte-americana no sculo XX fora governador de Illinoise duas vezes candidato pelo Partido Democrata presidncia dos Estados Unidos. Stevenson, com excepcional habilidade, mostrou como usar a diplomacia multilateral para construir as solues para as grandes crises internacionais, ao confrontar-se, no Conselho de Segurana, com o vice-ministro das Relaes Exteriores da Unio Sovitica, Valerian Zorin, que insistia na afirmao de que eram evidncias falsas a denncia de construo pelos soviticos de plataformas de lanamento de msseis em Cuba, apresentada pelo presidente Kennedy na televiso.Embora a soluo final tenha se dado pela negociao direta entre Kennedy e Kruchev, no se pode deixar de assinalar que esse episdio comandado por Adlai Stevensonno Conselho de Segurana das Naes Unidas figura entre os grandes momentos da diplomacia na segunda metade do sculo XX. *** O artigo 24 da Carta das Naes Unidas atribui ao Conselho de Segurana a responsabilidade principal nos assuntos concernentes manuteno da paz e da segurana internacionais.Para tornar efetiva essa competncia, a Carta, pelo artigo 42, dispe que o Conselho de Segurana, fracassadas as iniciativas empreendidas para a soluo da controvrsia nos termos estabelecidos pelo artigo 41, poder determinar o emprego da fora, recorrendo aos Estados-membros para que forneam efetivos militares e outros recursos necessrios consecuo da medida. Contudo, na questo da guerra civil coreana, diante da paralisia do Conselho de Segurana, conseqente dos sucessivos vetos impostos pelos membros permanentes, sobretudo pelas duas superpotncias, os Estados Unidos e seus aliados foram buscar apoio na Assemblia Geral que, ao aprovar a resoluo 377
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A (V), Unio para a Manuteno da Paz (Uniting for Peace), tambm conhecida como Resoluo Acheson,21 emnovembro de 1950, avocou a si competncia para decidir matria relativa paz e segurana internacionais.22 Essa polmica Resoluo23 apia-se no j citado artigo 24 da Carta, que, textualmente, classifica como principal, e no como exclusiva, a competncia que atribuda ao Conselho de Segurana nos assuntos concernentes paz e segurana mundiais. Alm disso, o artigo 10, ao relacionar as funes e atribuies da Assemblia Geral, dispe que esta poder discutir quaisquer questes ou assuntos que estiverem dentro das finalidades da presente Carta ou que se relacionarem com as atribuies e funes de qualquer dos rgos nela previstos, e, ainda, que poder considerar os princpios gerais de cooperao na manuteno da paz e da segurana internacionais. Entretanto, o artigo 12 determina que a Assemblia no poder exercer as funes e atribuies do artigo 11 enquanto o Conselho de Segurana, em conformidade com a Carta, estiver atuando em
21 Dean Acheson (1893-1971) foi secretrio de Estado na administrao Truman e, anteriormente, secretrio de Estado assistente na presidncia Franklin D. Roosevelt. Um dos idelogos do Plano Marshal e da OTAN, Acheson foi tambm conselheiro dos presidentes Kennedy, Johnson e Nixon e francamente favorvel ao rearmamento alemo. 22 Com base na Resoluo 377 formou-se uma fora que, sob a bandeira da ONU e o comando norte-americano inicialmente do General MacArthur, substitudo, em 1951, pelo general Matthew Ridgway e este, em 1952, pelo general Mark W. Clark , reuniu 15 pases para efetivar a interveno no conflito coreano. As foras da ONU tiveram 118.515 mortos, dos quais 75.000 sul-coreanos, 33.729 norte-americanos e 4.786 de outras nacionalidades. 264.581 combatentes foram feridos. Estima-se em 1.600.000 o nmero de baixas norte-coreanas e chinesas, alm de 3.000.000 de civis norte-coreanos e 500.000 sul-coreanos. 23 A doutrina sovitica afirmava que as questes de segurana internacional estavam entre as prerrogativas inalienveis do Conselho de Segurana, eram, portanto, parte das competncias exclusivas deste rgo. Contestava a Resoluo 377 declarando-a ilegtima por estar voltada legalizao, inicialmente da interveno dos Estados Unidos no conflito coreano e, posteriormente, dos interesses das potncias colonialistas do Ocidente, como no caso do Congo, em 1960. guisa de exemplo, transcreve-se o seguinte: This resolution (377), it may be recalled, tended to demolish the structure and competence of the main U.N. organs provied for by the U.N Charter. The Security Councils inalienable rights were to be illegaly passe on the General Assembly. It was thus intended to ignore the rule concerning the unanimity of permanent members of the Council and to entrust the solution of important peace-keeping problems, in violation of the Charter, to the General Assembly, where the American voting machine was then in operation. G. I. Morozov. International Law and the U.N.. In: Contemporary International Law. Edited by Grigory Tunkin. Moscow, Progress Publishers, 1969, pg. 141.
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determinada controvrsia ou situao, a menos que o Conselho de Segurana a solicite.No obstante, a Resoluo Acheson se ope letra do pargrafo 2do artigo 11 da Carta, ao estabelecer que a Assemblia Geral competente para discutir quaisquer questes relativas manuteno da paz e da segurana internacionais que a ela forem submetidas, embora deva submet-las ao Conselho de Segurana, antes ou depois da discusso. Assim, os Estados Unidos, por contarem com o apoio macio da maioria dos Estados-membros, fez aprovar a Resoluo 377 (V), argumentando que se o Conselho de Segurana, diante de uma ameaa paz ou de um ato de agresso, e, da mesma forma, confrontado por situaes de fato que possam levar ruptura da paz, no toma, ou no pode tomar as medidas adequadas para restabelecer a ordem mundial, a Assemblia Geral pode e deve suprir esta falha, para que as Naes Unidas cumpram as suas finalidades. Omisso o Conselho em questo relativa manuteno da paz e da segurana internacionais, a Assemblia Geral, conforme a Resoluo 377, examinar imediatamente a questo e indicar aos Estadosmembros as recomendaes apropriadas sobre as medidas coercitivas a tomar. Contudo, no se pode esquecer que a Assemblia Geral faz recomendaes, que no tm a fora e a obrigatoriedade das decises do Conselho de Segurana.24 Discutindo a questo da eficcia da Resoluo 377, o ministro das Relaes Exteriores Celso Amorim, assinala que, embora a condenao, por parte da Assemblia no seja juridicamente vinculante, ela oferece cobertura poltica para posies defendidas por uma maioria dos Estados-membros.25Desta forma, na crise do Canal de Suez, em 1956, a Assemblia, com base na Resoluo 377 (V), criou a
Antnio Augusto Canado Trindade, discutindo em sua obra Direito das Organizaes Internacionais, Belo Horizonte: DelRey, 2003, pgs. 28/31, a distribuio interna das competncias da ONU e as alteraes destas em conseqncia da prtica da prpria Organizao, e, no caso, a polmica em torno da resoluo Uniting for Peace, chama a ateno para o seguinte: Tem-se advertido que tal modificao das funes da Assemblia e do Conselho mediante uma interpretao contra legem no deve ser necessariamente encarada como uma transferncia dos poderes do Conselho Assemblia, mesmo porque a Assemblia s poderia agir por meio de recomendaes em matrias em relao s quais o Conselho teria agido se no paralisado pelo veto mediante decises. oportuno lembrar que a resoluo Uniting for Peace no se baseou expressamente no artigo 10 ou 11 da Carta, preferindo recitar os dois primeiro pargrafos dos propsitos da ONU constantes no artigo 1. 25 Ver Poltica Externa, vol. 14, n 2. Setembro/Outubro/Novembro de 2005. So Paulo: Paz e Terra, pg. 22.
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Fora de Emergncia das Naes Unidas, para assegurar a paz na fronteira entre os Estados de Israel e do Egito. Desta feita, o Conselho de Segurana estava paralisado pelos vetos da Frana e do Reino Unido. Essa fora de paz das Naes Unidas permaneceu no Oriente Mdio at a ecloso da Guerra dos Seis Dias, ocasio em que o Egito solicitou a sua retirada, medida que o ento secretrio-geral U Thant no teve como recusar. Discutindo o tema, Jean Touscoz assinala que esse exemplo demonstra bem o alcance e limites das intervenes da Assemblia em matria de manuteno da paz.26Alm das questes acima referidas, a Resoluo Unidos para a Paz foi posteriormente acionada, entre outras situaes, para condenar a invaso da Hungria pelas tropas soviticas, em novembro de 1956, e para fundamentar a ao da ONU na questo de Katanga, no Congo, atual Zaire, em 1960.27 Discutindo questes relativas interpretao da Carta das Naes Unidas e inexistncia de qualquer sistema compulsrio para a reviso dos atos das organizaes internacionais por instituies que lhe sejam externas, Ian Brownlie assinala que a Resoluo Unidos para a Paz, ao ser aplicada, em 1956, para constituir a Fora de Emergncia das Naes Unidas para atuar no Egito, e, da mesma forma, quando o Conselho de Segurana atribuiu ao secretrio-geral um mandato para organizar foras para operarem no Congo, uma minoria de Estados defendeu que s o Conselho de Segurana tinha o poder de tomar providncias coercitivase, no caso, recusaram-se a contribuir para as despesas necessrias efetivao das citadas medidas.28 Com a entrada de dezenas de novos Estados oriundos do processo de descolonizao, os Estados Unidos perderam o controle da Assemblia
Ver TOUSCOZ, Jean. Direito Internacional. Mira-Sintra Mem Martins, Portugal: Publicaes Europa-Amrica, 1993, pgs. 366/367. 27 Segundo Nguyen Quoc Dinh et alii, Direito Internacional Pblico. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1999, a resoluo Acheson est indiscutivelmente em contradio com a letra da Carta. Se a sua inconstitucionalidade original no oferece dvidas, apesar da argumentao dos partidrios da teoria dos poderes implcitos, a utilizao que dela tem sido feita por diversas vezes pde cobrir este vcio e dar origem a um costume contrrio Carta e que prevalece sobre ela porque mais recente? O autor responde prpria pergunta afirmando: duvidoso: em primeiro lugar, porque o equilbrio institucional geral que assim modificado: em segundo lugar, porque vrios Estados, e no os menores (U.R.R.S.S. e Frana) se opuseram sempre ao seu reconhecimento 28 BROWNLIE, Ian. Princpios de Direito Internacional Pblico. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997,pg. 728/729.
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Geral. Dominada por uma maioria de Estados de nenhum ou quase nenhum peso no sistema internacional, a Assemblia Geral tornou-se um espao poltico de aberta oposio aos Estados Unidos. Agrupadas sob o controvertido rtulo de Terceiro Mundo, divididas em blocos como o dos No-Alinhados, o Movimento Neutralista, o Grupo dos 77, formado na I UNCTAD, as naes que saam do estatuto colonial, em conseqncia da afirmao, pela prpria ONU, do princpio da autodeterminao dos povos, aproveitavam o espao democrtico da Assemblia Geral para contestar e desafiar os Estados Unidos e as antigas potncias coloniais. A Unio Sovitica, por sua vez, aproveitava o vento da transio, que impulsionava os movimentos de libertao nacional, para canalizar, em seu benefcio, os interesses polticos e a luta dos povos submetidos s potncias colonialistas. Basta lembrar que a resoluo 1.514, votada na XV Assemblia Geral, em 14 de dezembro de 1960, a famosa Declarao sobre a Concesso de Independncia aos Pases e Povos Coloniais, nasceu de proposta da Unio Sovitica. Por aqui, o Presidente Jnio Quadros, expondo a posio do Brasil no contexto, na sua forma peculiar de se expressar, afirmava incisivamente: No pertencemos a nenhum bloco, nem mesmo ao bloco dos no-alinhados.29 A contestao aos Estados Unidos na Assemblia Geral, desde ento, tornou-se uma constante na histria das Naes Unidas. Foi na Assemblia Geral que os movimentos de libertao nacional encontraram apoio internacional para suas lutas pela independncia e pela descolonizao. Yasser Arafat, lder da Organizao para a Libertao da Palestina, foi o primeiro representante de uma entidade nogovernamental a discursar no plenrio da Assemblia Geral das Naes Unidas, fato que se deu em 1974. Em 1988 o comandante da OLP pretendia, mais uma vez, participar da Assemblia Geral, mas o governo dos Estados Unidos proibiu sua entrada no pas; a Assemblia Geral das Naes Unidas, naquele ano, foi transferida para Genebra e l Arafat se fez ouvir. A Assemblia Geral no um rgo de funcionamento permanente; rene-se, anualmente, em sesses que tm incio na terceira tera-feira do ms de setembro. A abertura das reunies anuais da
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Ver PEREIRA, Antnio Celso Alves. Os Imprios Nucleares e seus refns: Relaes Internacionais Contemporneas. Rio de Janeiro: Editora Graal, 1982, pgs. 54/70.
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Assemblia Geral, por tradio, feita pelo Brasil, o que vem ocorrendo desde as trs primeiras Assemblias Gerais.30 Ainda durante a Guerra Fria, a ONU foi completamente inoperante nos conflitos entre a ndia e o Paquisto, e, da mesma forma, na guerra civil na Nigria (Biafra), na ocupao sovitica da ento Tchecoslovquia e no conflito de Chipre, em 1974. Por tratar-se de assunto de interesse direto da Frana, dos Estados Unidos e da extinta Unio Sovitica, trs membros permanentes do Conselho de Segurana, as Naes Unidas foram mantidas margem na guerra de independncia da Arglia, no conflito do Vietn e na invaso do Afeganisto, pela superpotncia comunista, em 1979. As circunstncias histricas, poltico-estratgicas, econmicas e religiosas que conformam a crise do Oriente Mdio e, principalmente, os interesses dos Estados Unidos na regio tornam a ao da ONU na Palestina um verdadeiro fiasco. A contestao s decises das Naes Unidas por parte dos Estados envolvidos diretamente no conflito rabepalestino-israelense comeou em 1948, ocasio em que o Egito, o Iraque, a Jordnia, o Lbano e a Sria, reagindo partilha da Palestina determinada pela Resoluo 181 da Assemblia Geral, aprovada em de 29 de novembro de 1947, declararam guerra ao nascente Estado de Israel, em 15 de maio de 1948, um dia aps a sua fundao. Israel, desde ento, no toma conhecimento das inmeras resolues que lhe exigem a retirada dos territrios ocupados. O secretrio-geral da ONU chama a ateno para o fato de que, atualmente, enfrentamos perigos que no so iminentes, mas que podem se materializar com pouco ou nenhum aviso prvio e culminar em cenrios de pesadelo, caso no recebam ateno.31 Segue afirmando que em situaes de alta gravidade, que podem redundar em genocdio ou em outras atrocidades, se o Estado responsvel no toma, ou no pode tomar as medidas de segurana necessrias para impedir que tais barbaridades se concretizem, a responsabilidade de manuteno da paz passa, de imediato,
Segundo Celso D. de Albuquerque Mello, a tradio do Brasil de abrir as sesses anuais da Assemblia Geral tem origem no fato de que, nas trs primeiras Assemblias Gerais, nenhuma das grandes potncias manifestou a inteno de inaugurar o perodo de reunies. O Brasil se ofereceu para proferir o discurso de abertura e, com isso, nasceu a tradio. Ver, do autor, Curso de Direito Internacional Pblico. Volume I. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 12 edio, 2000, pg. 661. 31 Annan, Kofi. Dentro de uma liberdade mais ampla: momento de deciso nas Naes Unidas. In: Poltica Externa. So Paulo: Paz e Terra, vol. 14 n 2 setembro/outubro/novembro 2005, pg. 11.
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para a comunidade internacional, que deve recorrer ao Conselho de Segurana para que este imponha as sanes necessrias ao restabelecimento da normalidade. lamentvel recordar que nada foi feito, no s pela ONU como tambm pela comunidade internacional, de forma concreta e efetiva, para impedir o massacre ocorrido em Ruanda, onde 937 mil pessoas das etnias ttsi e hutu, em 1994, foram trucidadas em pouco mais de noventa dias, numa disposio genocida s comparvel ao que fizeram os carrascos nazistas. Em seu discurso na abertura da Conferncia Internacional sobre Genocdio, realizada em Estocolmo, em 26 de janeiro de 2004, Kofi Annan afirmou que as matanas ocorridas em Ruanda, em 1994, e em Srebrenica, em 1995, na ex-Iugoslvia, poderiam ter sido evitadas caso o mundo tivesse empreendido aes concretas para tal. Kofi Annan, poca, erachefe do departamento que administrava as operaes de peacekeeping das Naes Unidas e, ainda hoje, lamenta a inoperncia da Organizao nos referidos conflitos, considerando que as Naes Unidas tinham condies para sustar as matanas, uma vez que possua tropas estacionadas nos dois locais. Em Ruanda, disse ele,em 1994, e em Srebrenica, em 1995, tnhamos Foras de Paz na mesma hora e local em que os massacres estavam ocorrendo. Em Srebrenica foram massacrados mais de 7 mil homens e crianas muulmanos pelos srvios-bsnios, fato que se inscreve entre as piores atrocidades ocorridas na Europa desde o fim da Segunda Guerra Mundial.32 O fracasso da ONU na defesa da paz e da segurana internacionais resultou, de fato, no s do conflito ideolgico entre as superpotncias, ou mesmo da paralisia do Conselho de Segurana durante a Guerra Fria. Muitas vezes, a inoperncia da ONU se deu de forma deliberada pelos Estados Unidos. Noam Chomsky, referindo-se s memrias de Daniel Moynihan, transcreve a confisso, abaixo citada, do antigo embaixador norte-americano na ONU sobre seu prprio trabalho de solapar a reao do Conselho de Segurana invaso, sem qualquer respaldo legal, do Timor Leste pelas tropas da Indonsia, em dezembro de 1975. Essa violao da Carta das Naes Unidas foi francamente apoiada pelos Estados Unidos. Em poucas semanas de ao militar, 60 mil pessoas tinham sido mortas,
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Ver site http://www.parceria.nl/atualidade/organizacao/onu/at040127genocidio.html, artigo de autoria de Lus Henrique de Freitas Pdua, consulta em 5/11/2005.
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nmeros, assinalados pelo prprio Moyhihan, que correspondiam, poca, a 10% da populao da antiga colnia portuguesa.
Os Estados Unidos queriam que as coisas sassem como saram e trabalhavam para promover esse resultado.O Departamento de Estado desejava que as Naes Unidas se mostrassem sumamente ineficazes em qualquer medida que tomassem. Essa tarefa foi dada a mim e eu a executei com um sucesso nada insignificante.33
Na avaliao das dificuldades que as Naes Unidas sempre enfrentaram para realizar suas finalidades deve-se, preliminarmente, considerar o fato de que esta Organizao no um governo mundial. Trata-se de uma associao de pases, baseada no princpio da igualdade soberana de todos os seus membros,34 que projeta para o sistema internacional os vcios e as virtudes do conjunto desses mesmos membros. Os Estados, por sua vez, dependendo de suas condies de poder, e sempre que for o caso, deixam transparecer o vis voluntarista, que tanto mal trouxe e traz causa da segurana e da paz mundiais. Em razo disso, resistem limitao de suas soberanias pelo direito internacional e, portanto, no tm, quando seus interesses esto em jogo, qualquer inteno de se submeterem s normas legais. Foi esse esprito, o orgulho do Estadonao vestfaliano, o responsvel, entre 1914 e 2000, por 100 milhes de feridos, l00 milhes de refugiados e pela morte de 86 milhes de seres humanos, que sucumbiram em conseqncia das duas Grandes Guerras e de outros conflitos armados que colocaram o sculo XX na lista das eras mais trgicas da trajetria histrica da Humanidade. Essas realidades levaram Antonio Cassese a registrar que no nos deixemos sensibilizar pelas lamentaes daqueles que proclamam que a soberania dos Estados est definhando ou j est quase extinta, nem vamos nos entusiasmar com os gritos de alegria dos que exultam por esse pretenso enfraquecimento da soberania. O Estado soberano ainda continua vigoroso; ele ainda uma espcie de Deus imortal; ele ainda tem em suas mo a espada e no tem nenhuma inteno de entreg-la s instituies internacionais.35
Ver CHOMSKY, Noam. Contendo a Democracia. Rio de Janeiro: Editora Record, 2003, pgs. 250/256, especialmente a pg. 254. 34 Carta da Organizao das Naes Unidas, artigo 2, 1. 35 CASSESE, Antonio e DELMAS-MARTY, Mireille. Crimes Internacionais e Jurisdies Internacionais. Barueri, SP: Manole, 2004, pg. 9.
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De fato, apesar das transformaes operadas na sociedade internacional nos ltimos anos, que acabaram por tirar do Estado a condio de nico sujeito de direito na ordem pblica internacional, a despeito da limitao de sua ao externa pelas foras econmicas transnacionais, pelas condies de reduo de seu papel pelo consenso neoliberal e pelas doutrinas minimalistas, foroso reconhecer que, no obstante esses desafios sua soberania, os Estados continuam predominando na cena internacional, uma vez que so eles os criadores das organizaes intergovernamentais, so eles que lideram a atividade diplomtica mundial, negociam tratados, tm larga influncia sobre a produo de bens e servios e sobre o comrcio, enfim, so eles que fazem a guerra e celebram a paz.36 Apesar das contradies e, muitas vezes, da total inoperncia da ONU em temas de relevncia para a paz mundial, o sistema de segurana coletiva expresso na Carta das Naes Unidas representa um avano em relao ao que fora estabelecido pela Liga das Naes, uma vez que precisa e clara, na Carta da ONU artigo 2 (4) , a proibio da ameaa ou uso da fora pelos Estados, o que no era contemplado de forma inequvoca no Pacto da extinta Sociedade das Naes, que recomendava aos Estados-membros solucionar o litgio pela arbitragem, pela soluo judicial ou por ao do prprio Conselho do Pacto, antes do recurso fora. Se no fosse possvel resolver a controvrsia por esses meios, podia o Estado recorrer guerra, respeitado o prazo moratrio de trs meses (artigo 12 do Pacto da Sociedade das Naes). Contudo, de forma prtica, no caso da ONU, as grandes potncias nunca permitiram que o sistema de segurana coletiva funcionasse bem, exercendo presses que tm afetado negativamente o labor do Conselho de Segurana.37 Em palestra no Centro Brasileiro de Relaes Internacionais, comentando o que ele chama de fissura transatlntica, que existiria entre os Estados Unidos e a Europa em razo de distines histricas e culturais
Sobre a perda de exclusividade do Estado da ao internacional em conseqncia das profundas mudanas operadas na sociedade internacional nas ltimas dcadas do sculo XX, ver PEREIRA, Antnio Celso Alves. Globalizao e Soberania. In: Mundo Latino e Mundializao. Coletnea organizada por Darc Costa e Francisco Carlos Teixeira da Silva. Rio de Janeiro: Mauad, 2004, pgs. 63/82; 37 Ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direito das Organizaes Internacionais. Belo Horizonte: Livraria Del Rey Editora, 3 edio, 2003, pg. 827. Ver tambm, do mesmo autor, O Direito Internacional em um Mundo em Transformao. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2002, pgs. 411/626.
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a respeito do multilateralismo, o professor Bruce Russett, da Universidade de Yale, afirma que a Europa, considerando os sucessos de sua experincia de integrao econmica e poltica, j pode se dizer liberada dos piores vcios de um mundo maquiavlico ou hobbesiano. As disputas e as guerras em que se meteram os europeus ao longo dos sculos acabaram por levlos a uma percepo de que o convvio pacfico, a democracia, a estabilidade, a integrao econmica e a adoo do multilateralismo como prtica poltica racional so os caminhos do desenvolvimento e da paz.Em contrapartida, os Estados Unidosse sentem muito mais confortveis adotando umapoltica externa de poder (power politics) fundamentada no conceito tradicional de Estado-Nao.38 Considerando apenas a ao da ONU no trato das questes relativas segurana e paz internacionais, resulta, na opinio pblica mundial, uma grande frustrao com a Instituio. Contudo, preciso levar em conta que, apesar disso, as Naes Unidas e seu sistema de organismos especializados desenvolveram e desenvolvem uma louvvel atuao nos campos social, cultural e humanitrio, circunstncias que, de certa forma, absolvem a Organizao. O processo de descolonizao s foi possvel pela ao capitaneada pela ONU. Alm disso, importante destacar o esforo que as Naes Unidas e seu sistema fazem, por exemplo, no mbito da Unesco, para proteger bens culturais, erradicar o analfabetismo e universalizar a educao bsica e a educao superior nas regies pobres do mundo. Por outro lado, a ONU, por meio da Organizao Mundial da Sade OMS, empenha-se na luta mundial para preveno e tratamento da AIDS e nas campanhas de erradicao de endemias nas regies pobres do mundo, aes de natureza social da maior relevncia, s quais podemos acrescentar a proteo do trabalhador pela OIT, as iniciativas desenvolvidas pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados ACNUR de proteo de milhes de refugiados em todos os continentes, e, da mesma forma, a atuao do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos. Diante da natureza excludente e dos resultados negativos da globalizao no campo social, a ONU, em empenho quase solitrio, desenvolve projetos sociais que visam melhorar a sorte de mais de l bilho de pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza e que sobrevivem com
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Palestra proferida no CEBRI Centro Brasileiro de Relaes Internacionais, no dia 19 de maro de 2005. Ver site www.cebri.org.br, consulta em 5 de novembro de 2005.
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renda inferior a l dlar por dia; trabalha tambm com projetos que buscam minorar o sofrimento de mais de 2 bilhes de seres humanos, que no tm acesso gua potvel e a condies sanitrias mnimas, e que enfrentam, com inusitada determinao, a dura realidade que impera em vrios pases da frica, como o Zimbbue, local onde a AIDS afeta uma dentre quatro mulheres jovens.39 sem dvida relevante a contribuio das Naes Unidas para a codificao do Direito Internacional. Como exemplo, basta apontar, entre outros esforos empreendidos nessa direo por sua Comisso de Direito Internacional, as convenes sobre direito do mar (1958 e 1982), sobre relaes diplomticas (1961); sobre relaes consulares (1963); sobre direito dos tratados (1969); e sobre direito dos tratados entre Estados e organizaes internacionais ou entre organizaes internacionais (1986). Ainda sobre a contribuio da ONU para a democratizao e universalizao do Direito Internacional, vale registrar que, na segunda metade do sculo passado, a Organizao conseguiu aprovar declaraes e inmeras convenes internacionais versando sobre direitos humanos, como a Declarao Universal dos Direitos do Homem, os Pactos Internacionais de Direitos Civis e Polticos, e de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, a Convenes sobre Genocdio, contra a Tortura, sobre Desaparecimentos Forados de Pessoas, alm das grandes conferncias mundiais dos anos noventa: Cpula Mundial sobre a Criana setembro, 1990, Naes Unidas, Nova York; Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento junho, 1992, Rio de Janeiro; Conferncia Internacional sobre Direitos Humanos junho, 1993, Viena, ustria; Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento -setembro, 1994, Cairo, Egito; Quarta Conferncia Mundial sobre a Mulher setembro, 1995, Pequim, China; Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social maro, 1995, Copenhague, Dinamarca; Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos junho, 1996, Istambul, Turquia e a Cpula do Milnio setembro, 2000, Naes Unidas, Nova York, EUA. Na percepo dos esforos das Naes Unidas para o combate ao terrorismo internacional deve-se considerar que, sob seu patrocnio, doze
Outro importante destaque da atuao das agncias das Naes Unidas est na atividades normativa, reguladora e controladora empreendida pelas Organizaes Martima e de Aviao Civil Internacional para a segurana e o desenvolvimento dos transportes no plano internacional.
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convenes e vrias resolues sobre o tema foram aprovadas at agora. Contudo, a ONU no conseguiu ainda aprovar uma ampla e completa conveno cobrindo todas as facetas do terrorismo, e, no contexto, uma definio consensual sobre esse fenmeno. III. A NECESSIDADE DE REFORMAR A ONU
E AS PROPOSTAS NESTA DIREO
Segurana, desenvolvimento, direitos humanos, educao, sade, desarmamento e paz so temas indissociveis, como j apontava, em 1995, a Cpula de Desenvolvimento Social realizada em Copenhague.So assuntos que dizem respeito diretamente aos Estados, aos indivduos e comunidade internacional, e que, diante da complexidade do mundo atual, no podem ser tratados de forma solitria, exigem participao coletiva. A globalizao, como assevera Joseph Stiglitz, significa uma integrao internacional mais estreita, o que, por sua vez, significa maior necessidade de ao coletiva. A ONU a instituio internacional criada para esse fim, e, medida que o mundo muda, a ONU deve mudar tambm. 40 A Organizao das Naes Unidas, uma vez submetida reforma que, h muito, vem sendo anunciada e discutida, uma vez adaptada a sua Carta s realidades destes tempos iniciais do Terceiro Milnio, portanto, fortalecida institucional e materialmente, ser o foro e o instrumento adequados ao exame e tomada de medidas racionais para superar os desafios que ameaam a Humanidade. O chanceler Celso Amorim, concordando com declaraes do secretrio-geral, Kofi Annan, sobre a necessidade de fortalecer a credibilidade dos principais rgos da ONU, assinala que se quisermos evitar a proliferao do uso unilateral e ilegal da fora, devemos assumir a responsabilidade de reformar as Naes Unidas e forjar polticas que sejam coletivas, coerentes e manejveis.41 A mencionada crise de legitimidade que, h tempos, vem afetando a principal finalidade da ONU manter a paz e a segurana internacionais agravada pela obsolescncia e pela inadequao ao tempo atual de
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Ver O Globo, edio de 30 de outubro de 2005, pg. 7. Chanceler Celso Amorim, em palestra na XV Conferncia Asitica de Segurana, Nova Delhi, 28/01/2004. Ver Resenha de Poltica Exterior do Brasil, n 94, jan-jul. 2044. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, pgs. 40/45.
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importantes dispositivos de sua Carta, que foi assinada em So Francisco, em 26 de junho de 1945, entrou em vigor em 24 de outubro do mesmo ano e que, por isso mesmo, refletia a realidade poltica, social, econmica e estratgica dos primeiros anos do ps-guerra. Na Conferncia de Ialta 4a 11 de fevereiro de 1945 Stalin, Churchille Roosevelt acertaram os detalhes finais da futura organizao internacional que seria criada, no para revigorar a ento moribunda Sociedade das Naes, mas para substitu-la totalmente, estabelecendo, assim, um sistema de segurana coletiva cujo funcionamento s poderia se dar sob o acordo das grandes potncias da poca. Passaram-se sessenta anos desde ento. Atualmente, a realidade poltica, econmica, social e estratgica completamente diversa. As preocupaes com a segurana mundial esto hoje centradas em outros parmetros. Sob os aspectos qualitativo e quantitativo, so profundas as transformaes operadas no mundo nesse perodo. Em razo disso, urge a construo de um sistema multilateral efetivo, com as Naes Unidas em sua centralidade, instrumentalizado para promover solues comuns para desafios que so globais. O presidente Jacques Chirac, um dos mais contundentes defensores do fortalecimento das organizaes multilaterais, afirma que o atual modelo de organizao internacional expresso na Carta da ONU est ultrapassado, no sendo, portanto, adequado para fundamentar um projeto multilateral vivel de paz e segurana para um mundo em acelerado processo de mudanas. A necessidade de se empreender uma ampla reforma das Naes Unidas est na agenda internacional desde os dias imediatos ao fim da Guerra Fria. A ordem internacional montada em Ialta, o condomnio de feitio tordesilianoda resultante, fora-se com o fim do Imprio Sovitico. A complexidade do mundo contemporneo, a velocidade com que os acontecimentos se sucedem, o dinamismo dos fatos internacionais impulsionados pelas tecnologias da informao desencadearam o processo que o gegrafo ingls David Harvey, chamou de encolhimento do mundo. Ao contrrio do que aconteceu por ocasio da segunda onda de globalizao, no sculo XVI, com as grandes descobertas martimas que alargaram os horizontes poltico-econmicos, a atual globalizao, ao fundamentar-se, entre outros fatores, no efeito da compresso espaotempo, promove um encolhimento desses horizontes por meio das redes virtuais transnacionais e, muito especialmente, pela dinmica determinada
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pela simultaneidade. Zygmunt Bauman,42 um dos mais originais e criativos socilogos contemporneos, em suas instigantes anlises sobre a sociedade ps-moderna, afirma que tudo est agora sempre a ser permanentemente desmontado, sem perspectiva de permanncia, ou seja, a sociedade atual marcada pela transitoriedade, pelo que ele chama de liquidez, ou seja, a exemplo dos lquidos, a sociedade humana caracteriza-se pela incapacidade de manter a forma. As discusses sobre a necessidade de reformar as Naes Unidas tiveram incio na gesto do antigo Secretrio-Geral Boutros Boutros-Ghali43, em 1992. Naquele momento a preocupao era empreender esforos paradotar a ONU de condies para que ela pudesse cumprir os mandamentos de sua prpria Carta, criar mecanismos para manter o necessrio equilbrio entre seus diversos rgos, consolidar e simplificar suas atividades, definindo, de forma clara, as funes de cada uma de suas Agncias. Dois importantes documentos lanados por Boutros-Ghali completavam sua proposta de reforma: a Agenda para a Paz e a Agncia para o Desenvolvimento. No primeiro ano de seu mandato, em 1997, o secretrio-geral Kofi Annan retomou a questo das mudanas na estrutura da ONU, ao dar publicidade ao documento Renovao das Naes Unidas: um Programa de Reforma, texto no qual apontava as propostas de mudanas at ento apresentadas por seus antecessores, afirmando que o processo de reforma deveria ser amplo e permanente. O documento de Kofi Annan destacava
Bauman, Zygmunt. A Sociedade Lquida. Entrevista Folha de So Paulo, caderno Mais!, edio de 19 de outubro de 2003, pg. 4/9 . Este mesmo autor, em seu livro Globalizao As Conseqncias Humanas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editores, 1999, pg. 63, escreve: Com a velocidade geral de movimento ganhando impulso com a compresso de tempo/ espao enquanto tais, como assinala David Harvey alguns objetos movem-se mais rpido do que outros. A economia o capital, que significa dinheiro e outros recursos necessrios move-se rpido; rpido o bastante para se manter permanentemente um passo adiante de qualquer Estado (territorial, como sempre) que possa tentar conter e redirecionar suas viagens. Neste caso, pelo menos, a reduo do tempo de viagem a zero produz uma nova qualidade: uma total aniquilao das restries espaciais, ou melhor, a total superao da gravidade. O que quer que se mova a uma velocidade aproximada do sinal eletrnico praticamente livre de restries relacionadas ao territrio de onde partiu, ao qual se dirige ou que atravessa. 43 Sobre a atuao de Boutros-Ghali como secretrio-geral da ONU, de 1 de janeiro de 1992 a 31 de dezembro de 1996, bem como sobre sua trajetria como acadmico, jusinternacionalista, poltico e homem de Estado, ver Boutros Boutros-Ghali Amicorum Discipulorumque Liber Peace, Development, Democracy. 2 v. Bruxelles: Bruylant, 1998.
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a necessidade de reestruturao dos rgos de direo e gesto da ONU, reduzindo a sua burocracia por meio da eliminao de mil cargos; nessa mesma linha, chamava a ateno para a penria oramentria e as dificuldades financeiras da Instituio, sugerindo, ao mesmo tempo, a reduo dos gastos em dois teros e a criao de um Fundo Rotativo de um bilho de dlares, a ser formado mediante contribuies voluntrias, enquanto no se resolvesse definitivamente a situao da ONU nesse setor. Alm disso, propunha, prioritariamente, o fortalecimento da Assemblia Geral e do Secretariado, uma melhor interface da ONU com as organizaes no-governamentais, a criao de mecanismos para dar maior rapidez e efetividade s operaes de manuteno da paz e promoo do desenvolvimento sustentvel, ao combate ao crime, ao trfico de drogas e ao terrorismo. Prosseguindo em seus esforos para avanar no projeto de reforma, o secretrio-geral Kofi Anann, em dezembro de 2003, instalou, em Nova Iorque, uma Comisso Mundial, presidida por Anand Panyarachum, antigo primeiro-ministro da Tailndia, composta por 16 personalidades 44 de alto prestgio internacional, dentre as quais o embaixador brasileiro Joo Clemente Baena Soares, para coadjuvar o Secretariado Geral na elaborao do projeto de reforma das Naes Unidas. Tal expediente propiciou a formao do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas,45 que, durante todo o ano de 2004, ouviu, em consultas regionais, seminrios e workshops, representantes dos diversos setores dos pases-membros das Naes Unidas. Dessas atividades resultou o relatrio Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade comum, em 129 pginas, contendo 101 recomendaes, e que foi entregue ao secretrio-geral Kofi Annan no dia 2 de dezembro de 2004. O Painel identifica, ao lado de antigos e persistentes conflitos, as novas situaes e as novas ameaas que flagelam os indivduos e as
Membros do Painel de Alto Nvel das Naes Unidas sobre Ameaas, Desafios e Mudanas. Anand Panyarachum (TAILNDIA) Presidente do Painel; Roberto Badinter (FRANA); Joo ClementeBaena Soares (BRASIL); Gro Harlen Brundtland (NORUEGA); Mary Chinery-Hesse (GANA); Gareth Evans (AUSTRLIA); David Hannay (REINO UNIDO); Enrique Iglesias (URUGUAI); Amre Moussa (EGITO); Satish Nambiar (NDIA); Sadako Ogata (JAPO); Yevgeny Primakov (RSSIA); Qian Qichen (CHINA); Nafis Sadik (PAQUISTO); Salim Ahmed Salim (TANZNIA); Brent Scowcroft (ESTADOS UNIDOS). 45 Ver SOARES, Joo Clemente Baena. As Naes Unidas Diante das Ameaas, dos Desafios, das Mudanas.Dossi CEBRI Volume I Ano 4 Rio de Janeiro: CEBRI, 2005.
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naes neste sculo XXI, protestando, entre outras coisas, por aes multilaterais que favoream a segurana biolgica. O relatrio reafirma o conceito de que pobreza tambm questo de segurana, alm do problema do desenvolvimento. Mostra, por exemplo, como a epidemia da AIDS, que incide sobre o continente africano com maior intensidade do que em outras partes do mundo, constitui mais uma ameaa global. interessante salientar que a clivagem Norte/Sul se fez presente no decorrer dos debates do Painel, como informa o embaixador Baena Soares:
Observou-se, no decorrer dos debates, a natural divergncia de percepes entre osnacionais de pases do Norte e pases do Sul. O processo decisrio adotado, o consenso, muitas vezes oculta essas diferenas. A leitura do relatrio, em particular na sua parte descritiva, permite distinguir a influncia do pensamento anglo-saxnico. Mas existem contribuies para o reconhecimento das preocupaes e angstias das populaes dos pases em desenvolvimento.46
O Painel sugere a criao de um novo organismo intergovernamental, a Comisso para a Consolidao da Paz, cuja finalidade ser prestar assistncia aos Estados na fase posterior aos conflitos em que se envolverem, para ajud-los em todos os aspectos relativos sua reconstruo e estabilizao. No contexto do processo de reforma das Naes Unidas, algumas das sugestes do Painel vo se tornando realidades. O Conselho de Segurana e Assemblia Geral criaram a citada Comisso de Consolidao da Paz, que ser composta por 31 membros, eleitos por dois anos, sendo permitida a reeleio. A Comisso de Consolidao da Paz, cujas decises sero tomadas por consenso, ter como funo primordial reunir todos os interessados para que estes mobilizem recursos eproponham estratgias integradas destinadas ao fortalecimento das instituies, promoo do desenvolvimento sustentvel, enfim, consolidao da paze recuperao do pas em situao de ps-conflito. Alm disso, a Comisso de Consolidao da Paz contar com um Comit de Organizao Permanente, composto por sete membros do Conselho de Segurana, entre os quais devero figurar os titulares dos assentos permanentes, e mais sete membros
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Ver SOARES, As Naes Unidas Diante das Ameaas, dos Desafios, das Mudanas, pg. 6.
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oriundos do Conselho Econmico e Social. Segundo o Servio de Informao das Naes Unidas, a esses 14 pases devero se somar cinco Estados recrutados entre aqueles cujas contribuies estatutrias para os oramentos da ONU e as contribuies voluntrias aos oramentos dos fundos, programas e organismos das Naes Unidas, entre os quais o Fundo de Consolidao da Paz, so as mais importantes, alm de outros cinco Estados que figurem entre os que pem disposio das misses da ONU o maior nmero de militares e de membros da polcia civil. A esses 24 pases sero adicionados outros sete, que sero eleitos em funo das regras da Assemblia Geral. A Resoluo que criou a Comisso faz ainda recomendaes ao secretrio-geral para que institua, por meio de contribuies voluntrias, um fundo plurianual para financiar aes de auxlio aos Estados em situao de ps-conflito e, alm disso, crie em sua estrutura um gabinete, composto por peritos e especialistas, para prestar apoio s iniciativas de consolidao da paz. Alm do Painel de Alto Nvel, o secretrio-geral Kofi Anann instituiu duas outras importantes comisses internacionais para auxili-lo na preparao do projeto definitivo de reforma das Naes Unidas: o Grupo Cardoso, criado em fevereiro de 2003, sob a presidncia do expresidente Fernando Henrique Cardoso, composto por 12 personalidades47 de destaque em suas reas de atuao, com a misso de estudar e fazer recomendaes sobre formas de melhorar a interao entre a sociedade civil e as Naes Unidas. Durante 12 meses o Grupo discutiu e colheu subsdios para apresentar seu relatrio. Em 21 de junho de 2004, o expresidente Fernando Henrique Cardoso entregou ao secretrio-geral o documento final contendo trinta propostas concretas para uma maior interface das Organizaes No-Governamentais com as Naes Unidas e seu sistema. A outra Comisso criada por Kofi Annan foi chefiada pelo professor Jeffrey D. Sachs e composta por 265 especialistas em questes relacionadas com o desenvolvimento. O relatrio final elaborado por esse ltimo Grupo, intitulado Projeto do Milnio da ONU: Investir no Desenvolvimento, prope um conjunto de medidas concretas para reduzir
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Composio do Grupo Cardoso: embaixador Bagher Asadi (Ir); socilogo Manuel Castells (Espanha); sra. Birgitta Dahl (Sucia); sra. Peggy Dulany (EUA.); embaixador Andr Erdos (Hungria); sra. Asma Khader (Jordnia); sr. Juan Mayr (Colmbia); sra. Malini Mehra (ndia); sr. Kumi Naidoo (frica do Sul); Sra. Mary Racelis (Filipinas); sr. Prakash Ratilal (Moambique) e sra. Aminata Traore (Mali).
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em 50%, at 2015, a pobreza extrema no mundo e melhorar, radicalmente, as condies de vida de, pelo menos, 1 bilho de pessoas nos pases em desenvolvimento. O relatrio, contudo, no menciona a possibilidade de suspenso do pagamento das dvidas dos pases mais pobres.O trabalho do grupo chefiado por Jeffrey Sachs teve como objetivo avaliar e sugerir formas de cumprir as Metas do Milnio constantes da Declarao do Milnio das Naes Unidas, documento que foi aprovado na Cpula do Milnio, realizada entre 6 e 8 de setembro de 2000, em Nova Iorque. Nessa reunio, 147 chefes de Estado e de Governo, alm de 44 outros representantes de Estados-membros das Naes Unidas, aprovaram as seguintes metas que deveriam ser cumpridas at 2015: 1) erradicar a extrema pobreza e a fome; 2) expandir o ensino bsico universal; 3) promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4) reduzir a mortalidade infantil; 5) melhorar a sade materna; 6) combater o HIV/ AIDS, a malria e outras doenas; 7) garantir a sustentabilidade ambiental; 8) estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. O Relatrio Sachs aponta as razes pelas quais pouco se avanou no cumprimento dessas metas, concluindo que os recursos necessrios para atingi-las poderiam, sem maiores dificuldades, ser cobertos pelos pases ricos. Com base nas recomendaes do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas, e nas sugestes dos Relatrios Cardoso48 e Sachs, o secretrio-geral Kofi Annan encaminhou Assemblia Especial Comemorativa dos 60 anos das Naes Unidas o projeto de reestruturao do organismo, condensado no relatrio Uma Liberdade mais Ampla Rumo Segurana, Desenvolvimento e Direitos Humanos para Todos, e do qual constam, entre outras propostas, a reforma do Conselho de Segurana e dos demais rgos principais da ONU, bem como a criao do Conselho de Direitos Humanos e as sugestes para tornar efetivo o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Alm das contribuies do Painel de Alto Nivel e as oferecidas pelos dois citados Grupos, o secretrio-geral incluiu em seu projeto de reforma as recomendaes do Grupo Brahimi sobre as mudanas que a ONU precisa operacionalizar para tornar mais eficientes suas operaes de paz. Este Grupo foi composto por nove especialistas, oriundos de todos os continentes, com ampla experincia em assuntos humanitrios,
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O texto do Relatrio apresentado pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso pode ser consultado no site http://www.ifhc.org.br
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em desenvolvimento e em atividades policiais e militares voltadas manuteno da paz. Lakhdar Brahimi, antigo e experiente diplomata, ministro das Relaes Exteriores da Arglia, presidiu o Grupo que leva seu nome. A primeira fora de paz das Naes Unidas foi organizada, em junho de 1948 (UN Truce Supervision Organization -UNTSO), com o objetivo de monitorar o cessar-fogo rabe-israelense. Atualmente as Naes Unidas tm 50 mil militares sob seu comando em 17 misses de paz. A natureza das operaes de paz modificou-se com o tempo. Vistas inicialmente como instrumentos de manuteno de acordos de paz, peacekeeping, passaram, em seguida, imposio de paz com base em acordos existentes entre as partes, peaceenforcing, e agora podem ser apontadas como instrumentos para a reconstruo de pases destroados por conflitos, peacebuilding. A Minustah, Misso da ONU de Estabilizao do Haiti, comandada pelo Brasil, um claro exemplo desta mudana. Como explica chanceler Celso Amorim, a presena da ONU no Haiti desdobra-se em trs objetivos: a estabilizao do pas; a promoo do dilogo entre as diversas faces polticas e a capacitao institucional, social e econmica.49 O Relatrio Brahimi no recomenda a formao de uma fora permanente das Naes Unidas para a manuteno da paz. Reconhece que as Naes Unidas, em muitos casos, fracassaram em sua precpua funo de manter a paz e a segurana internacionais. Aponta situaes em que as operaes de paz foram bem sucedidas, como no Timor, e prope solues para questes como financiamento das operaes de paz, ao preventiva das Naes Unidas em situaes de provvel conflito e oferece sugestes sobre a composio das foras de paz.50
Ver SOARES, O Caminho das Naes Unidas, pg. 47. Ver tambm o artigo do chanceler Celso Amorim, A ONU aos 60. Poltica Externa, vol. 14, set/out/nov 2005, So Paulo: Paz e Terra, 2005, pg. 19. 50 O Relatrio Brahimi identificou as falhas da Organizao ao lidar com as operaes de paz, projetou os cenrios das futuras misses, conclamou a ONU e os estados-membros ao fim das meias-medidas e adoo de mandatos claros e exeqveis. Advertiu sobre critrios de anlise mais objetiva dos conflitos, estabeleceu processos de planejamento integrado, sugeriu a melhoria das estruturas operacionais e logsticas, bem como recomendou o aperfeioamento das metodologias de treinamento padronizado para todos os componentes das misses de paz. Dessa forma, traou estratgias mais seguras e eficientes para as futuras misses, coordenando cada passo ou deciso com os pases contribuintes, que assim se tornam co-responsveis pelo processo. Um total de oito misses caracterizam essa fase. O Brasil e o Exrcito Brasileiro participam ou participaram de seis delas. Ver site http:// www.exercito.gov.br/VO/187/ebpaz.htm. Consulta em 20/06/2006.
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Com relao ao meio ambiente, em seu discurso na 60 Assemblia Geral, o primeiro-ministro francs, Dominique de Villepin, protestando pela instaurao de uma verdadeira governana econmica e social, props a criao da Organizao das Naes Unidas para o Meio Ambiente. IV. O PROCESSO DE REFORMA EM ANDAMENTO A Carta das Naes Unidas um tratado internacional de categoria especial. No uma conveno multilateral como outra qualquer, que cria direitos e obrigaes somente para seus signatrios. Embora possua caractersticas de uma Constituio, uma vez que hierarquicamente seus dispositivos se sobrepem aos de qualquer outro tratado internacional que estiver em conflito com a mesma, no uma Constituio mundial; trata-se, isto sim, de um tratado sui generis, que confere Organizao vida prpria e personalidade jurdica distinta da que reconhecida aos Estadosmembros. Esse elemento orgnico-constitutivo destaca Antnio Augusto Canado Trindade serve no apenas para distinguir tais instrumentos de outros tratados multilaterais, mas um fator bsico na apreciao de qualquer aspecto particular da operao desses instrumentos.51 Como foi discutida, votada, e entrou em vigor h sessenta anos, natural que muitos dos mandamentos da Carta estejam hoje superados; muitos deles esperam, h tempos, por reforma ou emendas, outros devem ser sumariamente suprimidos, por obsolescncia total. o caso, por exemplo, dos artigos 26, 45, 46 e 47, que dispem sobre o estabelecimento, nunca concretizado, de uma Comisso de Estado-Maior destinada a orientar e assistir o Conselho de Segurana em todas as questes relativas s exigncias militares do prprio Conselho. Da mesma forma, dos artigos 53 e 107, na medida em que fazem meno a Estado que durante a Segunda Guerra Mundial foi inimigo de qualquer signatrio da Carta. O captulo XIII da Carta, que instituiu o Conselho de Tutela est completamente superado. Em 1994 o Conselho de Segurana ps fim ao acordo de administrao do ltimo territrio sob tutela, as Ilhas Palau, que estavam sob a administrao dos Estados Unidos.52
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Direito das Organizaes Internacionais, pgs. 27/28. Discutindo a origem e a natureza da Carta das Naes Unidas, Adriano Moreira destaca que seus idealizadores buscaram estabelecer em seu texto, a convergncia de dois legados do Ocidente: por um lado, o legado maquiavlico, centrado na crueza do realismo poltico, na reduo da poltica s relaes de poder e hierarquia entre os Estados, que se expressa
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Andr Gonalves Pereira e Fausto de Quadros, discutindo a reforma das Naes Unidas, apontam que a primeira alterao a ser introduzida na Carta, deveria incidir sobre o artigo 2, 1, que tratada igualdade de voto na Assemblia Geral, uma vez que tal dispositivo foi herdado do Pacto da Sociedade das Naes que, a seu tempo, era corolrio do princpio da soberania absoluta dos Estados. Lembram que a prpria Carta no levou em conta a questo da igualdade soberana, quando estabeleceu o sistema de votao do Conselho de Segurana. Afirmam ainda que o princpio da igualdade soberana perdeu sentido. Sobretudo, a igualdade de voto na Assemblia Geral quer dar a entender aquilo que a evidncia desmente: que todos os Estados, das Ilhas Marshall Rssia, ou do Reino do Tonga Alemanha, do um igual contributo preservao da paz e da segurana internacionais e, em geral, prossecuo dos fins da Organizao.53 Os fundadores da ONU, quando elaboraram a sua Carta, se preocuparam em no repetir os erros que levaram a Sociedade das Naes ao fracasso.54 Consideraram, na devida conta, que os fatos da realidade
na composio autocrtica do Conselho de Segurana e no direito de veto atribudo exclusivamente aos membros permanentes; por outro, o legado humanistavoltado perspectiva de construo de uma ordem internacional fundamentada na igualdade jurdica dos Estados e em normas legais que sustentariam uma associao de Estados, e, nessa linha, colocariam a fora e o poder poltico destes a servio de um normativismo justo. Esse legado humanista est consagrado no estatuto e na horizontalidade da Assemblia Geral, onde a fico da igualdade jurdica se expressa no democrtico sistema de votao, ou seja, cada Estado um voto. Esses dois legados culturais, por natureza, so obviamente contraditrios; entretanto, segundo Adriano Moreira, eles no seriam de todo incompatveis, uma vez que andam aparentemente reunidos na definio da regra de direito: uma norma justa cuja observncia garantida pela fora ou poder do Estado. De fato, neste ltimo caso, trata-se de supor que a fora ou poder poltico respeitar e se por ao servio de apenas um normativismo justo, decorrente de valores ou de um direito que o transcende. Ver, do autor, Teoria das Relaes Internacionais. Coimbra: Almedina, 2002, pg. 569/570. 53 Ver, dos autores, Manual de Direito Internacional Pblico. Coimbra: Almedina, 2001, pgs. 548/549. 54 A Sociedade das Naes, durante sua existncia, examinou 66 disputas entre os Estadosmembros, das quais conseguiu solucionar apenas 35. Entre 1925 e 1932, a Organizao conseguiu seus maiores xitos. Em 1927, com a assinatura do Pacto Briand-Kellog, os Estados Unidos ensaiaram uma aproximao com a Instituio. Contudo, os anos 1935/1939 foram decisivos para o futuro da SDN. So deste perodo os seus maiores fracassos. No conseguiu impedir a ingerncia da Alemanha e da Itlia na Guerra Civil Espanhola (1936/1938), assim como nada pde fazer, anteriormente, diante da invaso da China pelo Japo (1931), e da Etipia pela Itlia (1935/1936). A SDN reagiu invaso da Finlndia pela URSS expulsando a potncia comunista dos seus quadros. Como observa Karl Deutch, essa expulso foi um gesto sem efeitos, pois a fora moral da SDN fora destruda por sua prpria passividade diante das violaes do Direito Internacional perpetradas pelas potncias do Eixo. Ver Deutch, Karl. Anlise das Relaes Internacionais. Braslia: Editora UnB, 1978, pgs. 221/223.
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internacional so as rivalidades de poder, as contradies de interesses e as incompatibilidades ideolgicas.55 Preferiram, assim, pecar por excesso de realismo a instituir uma organizao internacional de vis marcadamente utpico, como fora a extinta Sociedade das Naes. Alm do mais, o modelo adotado para nortear o sistema decisrio do Conselho de Segurana, com o poder de veto dos membros permanentes, evitou que a ONU viesse a perder, no que respeita sua abrangncia, o carter verdadeiramente universal, isto , que Estados de peso e importncia real no sistema internacional pudessem ser expulsos, como acontecera, em 1939, com a Unio Sovitica, excluda da SDN em razo de sua agresso a Finlndia. Ainda sobre esse aspecto, o artigo 6 da Carta da ONU dispe que um Estado-membro poder ser expulso da Organizao, caso viole persistentemente os dispositivos da Carta, porm, o ato s se concretizar mediante recomendao do Conselho de Segurana. Percebe-se, portanto, que qualquer processo de expulso ou suspenso de Estado-membro no se efetivar se no houver unanimidade dos membros permanentes. Nesse caso, o realismo chegou ao extremo, ou seja, nenhum membro permanente, considerando o direito de veto, ser expulso ou suspenso das Naes Unidas. O pargrafo 16 do artigo 4 do Pacto da SDN estabelecia que a expulso se daria pela aprovao de todos os membros do Conselho, exceto o Estado em causa, que no participaria do processo.56 As propostas para reformar a Assemblia Geral, torn-la mais atuante e eficaz, uma vez que, de fato, ela tem se mostrado, ao longo dos anos, completamente inoperante em assuntos de sua competncia, direcionam-se no sentido de revitaliz-la como foro universal 57 e democrtico, onde questes que afetam a humanidade possam ser discutidas para que sejam encontradas as solues pertinentes. Para tal, existem sugestes no sentido de ampliar o apoio institucional e financeiro ao rgo, dot-lo de pessoal adequado para que possa estender seu calendrio por todo o ano. A reforma da Assemblia Geral deve proporcionar-lhe
Ver, Aron, Raymond. Paz e Guerra entre as Naes. Traduo de Srgio Bath. Braslia: Editora UnB , 1979, pg. 671. 56 A Carta da OEA no consagra dispositivo sobre a expulso de Estado-membro. Contudo, por presso dos Estados Unidos, e de outros pases do continente, Cuba foi desligada da OEA, em 14 de fevereiro de 1962, por incompatibilidade com o Sistema Interamericano. 57 A universalidade da ONU sustenta-se na alnea 6 do artigo 2 da Carta. Este dispositivo obriga os Estados que no so membros das Naes Unidas a cumpriremtodos os princpios enumerados no referido art. 2.
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condies para o exerccio de uma efetiva autoridade oramentria58 e para a modernizao de sua agenda e de seus procedimentos. O Painel de Alto Nvel recomenda que as mudanas na Assemblia Geral devam levar formao de um consenso em torno de uma viso mais ampla e eficaz da segurana coletiva; da mesma forma, buscar a simplificao de sua carga temtica, de forma a refletir os principais desafios contemporneos; dever criar condies para evitar os projetos de resolues repetitivos, obscuros ou inaplicveis e, a exemplo do Relatrio Cardoso, sugere a criao de um mecanismo eficiente para o dilogo com as organizaes da sociedade civil.59 O Grupo Cardoso recomenda que a Assemblia Geral, antes de suas reunies principais, oferea s organizaes no-governamentais audincias interativas e, alm disso, construa canais permanentes de interface com essas mesmas instituies. As resolues 58/126 e 58/316, adotadas pela Assemblia Geralem 19 de Dezembro de 2003 e 1 de julho de 2004, respectivamente, conformam medidas concretas para a reorganizar o trabalho e racionalizar as prticas das seis principais Comisses da Assemblia Geral e reforaro papel da mesa diretora do rgo. Pela importncia dos Estados Unidos no contexto da reforma da ONU, importante registrar que a ento representante em exerccio do pas na Organizao, embaixadora Anne W. Patterson, em pronunciamento na sesso fechada da Assemblia Geral, em 23 de junho de 2005,60 trouxe luz a posio de seu governo em relao ao assunto. Em seu discurso a embaixadora listou os temas que interessam aos Estados Unidos nas projetadas mudanas estruturais das Naes Unidas: reforma do Conselho de Segurana; preveno da proliferao de armas de destruio em massa; responsabilidade de proteger; criao de um Fundo para a Democracia; terrorismo; comisso de paz; direitos humanos; administrao e desenvolvimento econmico. Pelo que se v, nem uma palavra sobre a Assemblia Geral. A Assemblia Geral afirmou o presidente Luiz Incio Lula da Silva no deve hesitar em assumir suas responsabilidades na administrao
O artigo 17 da Carta da ONU estabelece que a Assemblia Geral o rgo competente para considerar e aprovar o oramento da Organizao. 59 Ver Soares, op. cit., pg. 15. 60 O texto completo do pronunciamento da embaixadora Patterson pode ser consultado no site usinfo.state.gov. Consulta em 5 de novembro de 2005.
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da paz e segurana internacionais. A ONU j deu mostras de que h alternativas jurdicas e polticas para a paralisia do veto e as aes sem endosso multilateral.61 Sobre o Conselho Econmico e Social existem propostas no sentido de transform-lo numa espcie de conselho de segurana econmica coletiva. Este rgo h muito no vem cumprindo com as finalidades que lhe foram atribudas pelo captulo X da Carta da ONU, isto , funcionar como instrumento para identificao de polticas e de coordenao de assuntos econmicos e sociais. O Painel de Alto Nvel sugere que o ECOSOC62 se concentre nos temas mais importantes da Declarao do Milnio e se transforme em rgo realmente eficaz na liderana normativa e na capacidade analtica dos temas econmicos e sociais. Nessa mesma linha, recomenda que lhe seja oferecida a possibilidade de transformar-se num frum para o acompanhamento aberto e transparente da realizao das metas de desenvolvimento pelos Estados.63 O relatrio do Painel de Alto Nvel recomenda tambm a criao, no mbito do ECOSOC, de um foro negociador para tratar dos desafios da pobreza, da sade e do meio-ambiente, e dos problemas em reas como ajuda externa, tecnologia e comrcio exterior.64 A posio brasileira em relao ao Conselho Econmico e Social foi expressa pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, em seu j citado discurso na Abertura da 58 Assemblia Geral das Naes Unidas:
fundamental devolver ao Conselho Econmico e Social o papel que lhe foi atribudo pelos fundadores da ONU. Queremos um ECOSOC capaz de participar da construo de uma ordem econmica mundial mais justa. Um ECOSOC que, alm disso, colabore com o Conselho de Segurana na preveno de conflitos e nos processos de reconstruo nacional.
Discurso do presidente Luiz Incio Lula da Silva, na Abertura da 58 Assemblia Geral da ONU, em Nova Iorque, em 23 de setembro de 2003. In: Resenha de Poltica Exterior do Brasil. Nmero 93, 2 semestre de 2003. Ano 30, Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores. 62 O Conselho Econmico e Social, desde a aprovao da Carta das Naes Unidas, passou por duas importantes modificaes em sua estrutura. Em 31 de agosto de 1965 entrou em vigor uma emenda Carta aumentando, de 18 para 27, o nmero de assentos no rgo. Em 24 de setembro de 1973, outra emenda alterou esse nmero para 54. 63 Soares, op. cit. pg. 16. 64 Idem , pg. 17.
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Por sua vez, o chanceler Celso Amorim, apontando rumos para a reforma do ECOSOC, enfatiza que este, para ser mais atuante, deveria estabelecer uma estreita parceria com o Conselho de Segurana, e, alm disso, poderia tambm ser remodelado para assumir maiores responsabilidades no que se refere tanto preveno de conflitos, como superviso ps-conflito e ao apoio multilateral a pases e regies que no suscitem srias preocupaes do ponto de vista da segurana. Tal parceira afirma seria altamente conveniente em caso de colapso social, econmico e institucional, e deveria, nessas situaes, buscar o apoio de organizaes regionais e de outras partes interessadas.65 Considerando o volume dirio da movimentao e a natureza do atual mercado internacional de capitais, a importncia da ao do Fundo Monetrio Internacional nas polticas de ajuste fiscal e monetrio dos pases em desenvolvimento, o papel do Banco Mundial no financiamento de projetos sociais e de infra-estrutura nesses pases, e as graves questes que conformam o comercio mundial, nota-se, nos projetos de reforma, a ausncia de medidas realmente efetivas que propiciem, de fato, a integrao desses organismos com o sistema das Naes Unidas. Com relao ao direito comercial internacional, Samir Amin destaca que a ONU deve centralizar as iniciativas para a elaborao de uma normativa comercial internacional que leve em conta, para sua construo, a participao ativa e transparente de todas as parte interessadas, ou seja, no apenas o mundo dos negcios, mas igualmente os trabalhadores interessados (as empresas em causa e as naes que sofrem as conseqncias das legislaes aplicadas) e os Estados. No existe outro espao que no a ONU (e a OIT, que lhe ligada) para conduzir esse debate.66 Um importante avano no processo de reforma das Naes Unidas foi concretizado em 15 de maro de 2006. Em expressiva votao 170 votos a favor, 4 contrrios e 3 abstenes, a Assemblia Geral, pela Resoluo A/RES/60/251, aprovou a criao do Conselho de Direitos Humanos. A idia de sua instituio foi lanada por Kofi Annan, em discurso pronunciado, em 7 de abril de 2005, perante a Comisso de Direitos
Atuais Desafios para o Multilateralismo e as Naes Unidas. Palestra do ministro das Relaes Exteriores, embaixador Celso Amorim, pronunciada na XV Conferncia Asitica de Segurana, Nova Delhi, 28 de janeiro de 2004. In: Resenha de Poltica Externa Brasileira, a. 31. n 94, jan-jul. 2004. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, pg. 45. 66 Samir Amin. Que futuro tero as Naes Unidas? In: Poltica Externa, vol. 14, n 2, Setembro/ 0utubro/Novembro 2005.So Paulo: Paz e Terra, 2005, pgs. 104/105.
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Humanos, em Genebra, e reafirmada no documento que o secretriogeral encaminhou Cpula das Naes Unidas sobre as Metas de Desenvolvimento do Milnio (MDG+5), que se reuniu em setembro de 2005. A Cpula de setembro de 2005 apenas aprovou a criao de um Conselho de Direitos Humanos para substituir a contestada e polmica Comisso de Direitos Humanos do ECOSOC. A composio do Conselho, suas finalidades, os critrios para a eleio dos membros e demais dispositivos e procedimentos que fundamentaram a resoluo A/RES/ 60/251 resultaram de negociaes entabuladas durantes cinco meses entre os pases-membros com o objetivo de se conseguir um texto amplo o suficiente para ter o apoio de todos. Essas negociaes foram conduzidas pelo presidente da Assemblia Geral, Embaixador Jean Eliasson, coadjuvado pelos Co-Chairs embaixadores Ricardo Alberto Arias, do Panam, e Dumisani S. Kumalo, da frica do Sul. O Conselho de Direitos Humanos compe-se de 47 membros (eram 53 na Comisso), que devero ser eleitos em votao secreta, por maioria absoluta (96 votos), ou seja, metade mais um do total dos Estados-membros das Naes Unidas (191), fato que confere maior legitimidade ao novo Conselho. Vale lembrar que os membros da Comisso de Direitos Humanos eram eleitos por um colgio eleitoral restrito aos 54 membros do ECOSOC. As 47 cadeiras do Conselho de Direitos Humanos sero ocupadas mediante o seguinte critrio geogrfico: frica, 13; sia, 13; Europa do Leste 6; Amrica Latina e Caribe, 8; Europa Ocidental e outros Estados, aqui includos os Estados Unidos e o Canad, 7. O governo norte-americano resolveu no pleitear uma das 47 vagas. Votaram contra o projeto de criao do Conselho os Estados Unidos, Israel, Ilhas Marshall e Palau, e as abstenes correram por conta de Venezuela, Bielorrssia e Ir. Os Estados-membros do Conselho de Direitos Humanos podero ser suspensos se ficar comprovado que so responsveis por violaes graves ou sistemticas de direitos humanos nos seus territrios. Os membros eleitos disporo de um mandato de trs anos e no podero pleitear a reeleio aps dois mandatos consecutivos. O Brasil foi eleito para o Conselho de Direitos Humanos por significativa votao (l65 votos dentre os 170 afirmativos). Ao justificar seu voto contrrio criao do Conselho nos termos propostos pelo projetode resoluo, o embaixador dos Estados Unidos, John Bolton, afirmou que no tinha suficiente confiana de que o novo Conselho seria mais eficiente do que a antiga Comisso.
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Os Estados Unidos, durante as discusses sobre a composio do Conselho defendiam a tese de que o rgo, para ter maior agilidade, para no repetir os erros e a inoperncia da Comisso de Direitos Humanos, deveria contar, no mximo, entre 20 e 30 membros. O embaixador John Bolton, inconformado com a rejeio de suas propostas sobre a composio e a natureza do Conselho de Direitos Humanos, tentou, de todas as formas, adiar a votao final e reabrir as discusses. A tese no prosperou. O Canad e os pases da Unio Europia, por exemplo, no concordaram com o adiamento, por temerem que tal iniciativa pudesse anular todos os esforos j empreendidos para a criao do rgo. Com relao forma de eleio dos membros do Conselho, os norte-americanos centravam-se na exigncia de maioria de dois teros dos votos, permitida a reeleio. Esta forma de eleio estava tambm consagrada na proposta de Kofi Annan. Apesar de tudo, do voto contra, os Estados Unidos saudaram a criao do Conselho de Direitos Humanos e declararam, por intermdio do porta-voz do Departamento de Estado que envidaro todos os esforos para que o Conselho se torne, de fato, um mecanismo eficiente na promoo e na defesa dos direitos humanos no plano global. Alm disso, os Estados Unidos expressaram tambm sua satisfao pelo fato da Venezuela e do Ir no terem conseguido ingressar no novo Conselho da ONU, embora Cuba e outros pases com tradio de desrespeito aos direitos humanos, como Tunsia,China,Arbia Saudita,Paquisto e Rssia tenham conseguido se eleger. H hoje um consenso sobre a inquestionvel interface entre direitos humanos, segurana e desenvolvimento. O prprio Kofi Annan, em todas as oportunidades, tem insistido nessa assertiva. Pretende-se, com a criao do Conselho, dotar as Naes Unidas de um mecanismo mais gil, mais eficiente, sem a politizao da antiga Comisso de Direitos Humanos e que dispense aos direitos humanos a mesma ateno que dada, no mbito da ONU, s questes relativas segurana internacional. Conforme dispe o n 1. da Resoluo A/RES/60/251, O Conselho de Direitos Humanos funcionar como rgo subsidirio daAssemblia Gerale suas atividades sero avaliadas pela mesma Assemblia aps cinco anos de sua instalao. A Comisso de Direitos Humanos dever encerrar suas atividades no dia 16 de junho de 2006. Para que no haja soluo de continuidade, o Conselho entrar em funcionamento no dia 19 de junho de 2006.A nova instncia se reunir trs vezes ao ano durante um perodo total de dez semanas. A Comisso se reunia uma s vez ao ano durante seis semanas.
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Em situaes emergenciais, qualquer integrante desse novo colegiado da ONU poder convoc-lo extraordinariamente, desde que receba o apoio de dois teros das delegaes dos Estados-membros do Conselho. A extinta Comisso de Direitos Humanos, h muito, vinha sendo alvo de forte oposio por parte de vrios Estados, que a acusavam de estar bastante politizada e complacente com regimes ditatoriais. Alm disso, prosperava entre os crticos da Comisso a tese de que alguns Estados que nela tinham assento, l estavam apenas para se protegerem das acusaes e das denncias que constantemente eram alvos, por serem constantes as violaes de direitos humanos em seus territrios.67 As propostas para modernizar o Secretariado voltam-se todas para a necessria racionalizao administrativa e financeira do rgo. Os problemas decorrentes da inadequada administrao do Programa Petrleo por Alimentos no Iraque trouxeram tona uma srie de questes que apontam a ineficcia gerencial e administrativa de estruturas da Secretaria Geral da ONU. O governo dos Estados Unidos prope a implantao de um conselho de superviso dos atos administrativos do Secretariado. Diante dos problemas administrativos que afloraram ultimamente, o secretrio-geral vem promovendo uma srie de mudanas no Secretariado, ou seja, criou um escritrio de tica, um conselho de desempenho administrativo, reforou e implantou novos mecanismos contra fraudes e a corrupo e props, ainda, a criao de um mecanismo decisrio em forma de gabinete. Esto tambm entre as propostas indicaes no sentido do estabelecimento de mecanismos para uma maior integrao do Secretariado com as organizaes intergovernamentais regionais. H uma outra questo importante que a reforma deveria considerar. Trata-se de emendar o artigo 96 da Carta da ONU para incluir, de forma expressa e clara, o Secretariado entre os rgos das Naes Unidas que podem solicitar opinio consultiva Corte Internacional de Justia, considerando a relao complementar existente entre o Conselho de Segurana, a Assemblia Geral e o Secretariado.68
O Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas recebeu, de imediato, o apoio das principais Ongs que trabalham com os direitos humanos. Alm disso, 13 prmios Nobel assinaram documento de apoio criao do rgo. 68 E interessante destacar a amplitude da competncia consultiva da Corte Interamericana de Direitos Humanos comparativamente mesma competncia atribuda pela Carta da ONU Corte Internacional de Justia. Discutindo a extenso de sua prpria competncia
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V. A REFORMA DO CONSELHO DE SEGURANA A reforma do Conselho de Segurana urgente e absolutamente necessria para assegurar-lhe maior legitimidade e renovar a confiana da opinio pblica mundial nas Naes Unidas. Trata-se, portanto, da reforma central. Preliminarmente, devemosdestacar queacomposio do Conselho de Segurana, bem como sua instalao nos primeiros dias do ps-guerra, foi determinada por acontecimentos polticos que hoje esto amplamente superados. Como escreve Carrillo Salcedo,
no se pode ignorar que as Naes Unidas surgiram originariamente como uma coalizo para a guerra (Declarao das Naes Unidas de 1 de janeiro de 1942); que a Conferncia de So Francisco se iniciou no mesmo dia em que os soviticos entraram em Berlin; que a ONU sempre esteve dominada pelo clima de guerra, cujo esforo gravitava
em matria consultiva a Corte Interamericana de Direitos Humanos esclarece, em sua terceira Opinio Consultiva, editada em 8 de setembro de 1983, sobre Restries Pena de Morte, que tal competncia,es nica en el derecho internacional contemporneo. Em outra importante Opinio, Outros Tratados, a Corte esclarece tambm que la amplitud de los trminos del artculo 64 de la Convencin contrasta com lo dispuesto para otros tribunales internacionales. Asi, el artculo 96 de la Carta de las Naciones Unidas, confiere competncia a la Corte Internacional de Justicia para emitir opiniones consultivas, sobre cuarquier cuestin jurdica, pero restringe la possibilidad de solicitarlas a la Asamblea General y al Consejo de Seguridad, o, en ciertas condiciones, a otros rganos y organismos especialilzados de la Organizacin; en cambio, no autoriza para ello a los Estados Miembros.(Pargrafo 15). A competncia consultiva da Corte Interamericana de Direitos Humanos estende-se a todos os Estados-membros da OEA, ao contrrio do que acontece com sua competncia contenciosa, que somente diz respeito aos Estados que declararam, expressamente, que a aceitam, nos termos do artigo 62 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos. No sistema europeu de proteo dos direitos humanos a competncia consultiva atribuda Corte Europia pelo artigo 1 do Protocolo II Conveno Europia para a Proteo dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais no tem tambm a amplitude da competncia consultiva que a Conveno Americana confere Corte Interamericana. Somente o Comit de Ministros pode solicitar pareceres Corte Europia e, segundo o citado artigo (1.1), o pedido deve se limitar s questes jurdicas relativas interpretao da Conveno Europia e dos seus Protocolos. Estes pareceres no podem incidir sobre questes relativas ao contedo ou extenso dos direitos e liberdades definidos no Ttulo I da Conveno e nos seus Protocolos Adicionais, nem sobre outras questes que, em virtude de recurso previsto na Conveno, possam ser submetidas Comisso Europia de Direitos Humanos, prpria Corte ou ao Comit de Ministros (art.1.2). V-se, pois, que Corte Interamericana de Direitos Humanos facultado o pronunciamento, por solicitao dos Estados-partes e de rgos da OEA, sobre a interpretao da Conveno Americana, bem como sobre outros tratados e convenesque versam sobre a proteo e o monitoramento dos direitos humanos.
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fundamentalmente sobre as Grandes Potncias; e que, finalmente, a sua criao se deu em um tempo em que a desconfiana entre ocidentais e soviticos era j manifesta.69
H hoje uma nova realidade poltica, estratgica e econmica no mundo. A nova ordem internacional, por estar ainda em estado difuso, no nos permite defini-la com clareza, como acontecia com a ordem ialtiana. A poltica de segurana que, antes, centrava-se no equilbrio do terror e na no-proliferao nuclear, hoje tem seu eixo principal na luta contra o terrorismo internacional, o crime organizado em termos planetrios, o combate s pandemias, alm de manter o enfrentamento s possibilidades de proliferao de artefatos nucleares e de seus vetores, e de outras armas de destruio em massa. Como explica Samuel Huntington, no mundo ps-Guerra Fria, a corrida armamentista no se define mais, como ao tempo da competio entre as superpotncias, em aumento versus aumento de ogivas nucleares e de seus vetores, masde aumento versus conteno de todo o tipo de armamento de destruio em massa.70 Ainda sobre a atualidade poltica internacional, busca-se entender a natureza do sistema internacional que emergiu do ps-Guerra Fria. O atual sistema internacional seria unipolar, liderado pelos Estados Unidos, em conseqncia de seu poder militar, de sua condio de nica superpotncia; por outro lado, sob o prisma econmico, o sistema internacional atual poderia ser definido como multipolar, numa perspectiva que leva em conta a existncia de outros plos de poder econmico, alm dos Estados Unidos, como a Unio Europia, o Japo, e a China.71 Samuel
Carrillo Salcedo. Juan Antnio. El Derecho Internacional em Perspectiva Histrica. Madrid: Editorial Tecnos, S. A., 1991, pg. 77. 70 Huntington, Samuel P. O Choque de Civilizaes e a Recomposio da Ordem Mundial. Rio de Janeiro: Editora Objetiva, 1997, pgs. 237/238. 71 Segundo o documento A Situao do Mundo em 2006, apresentado pelo Worldwatch Institute, oespetacular crescimento da economia chinesa traz uma srie de implicaes para as principais economias do mundo, na medida em que afeta, por exemplo, a taxa de juros norte-americana, o preo das commodities no Brasil e as leis trabalhistas na Alemanha. Alm disso, informa o documento de 244 pginas, o crescimento da economia indiana, ao lado do notvel desempenho chins (supervit comercial de 102 bilhes de dlares em 2005) vem assustando todo o mundo pela crescente demanda por energia, alimentos e matriasprimas, para suprir as necessidades de 2,5 bilhes de seres humanos nos dois pases. Para manter o ritmo de crescimento, ndia e China vm causando enorme impacto ambiental. Contando com apenas 8% da gua potvel do mundo, a China precisa de recursos hdricos para atender a demanda de 22% da populao mundial. No ano de 2005 a China foi
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Huntington, ao propor o modelo alternativo uni-multipolar, assinala a existncia, ao lado da nica superpotncia, de potncias regionais, com forte presena na economia mundial e larga influncia em seus entornos, embora no tenham condies, em termos de poder nacional, para afirmar seus interesses de forma global. Os pases emergentes, ao se agruparem em defesa de interesses comuns, como o G-20, ampliam a natureza e o aspecto multipolar do atual sistema internacional. O G-20, segundo o chanceler Celso Amorim foi o maior achado poltico na rea das negociaes comerciais dos ltimos tempos. E tem como vantagem o fato de ser um grupo equilibrado, com grandes exportadores agrcolas, como o Brasil e a Argentina, e importadores como a ndia e o Egito. Por isso os grandes atores da rodada (de Doha)so os EUA, a UE e o G-20.72 Outro fator importante nesse processo de reordenao mundial a emergncia de uma sociedade civil internacional, dinamizada por mais de 20 mil organizaes no-governamentais, que atuam em quase todos os setores das atividades humanas, desafiando, muitas vezes, o poder e a soberania do Estado. Tudo isso, evidentemente, torna osistema internacional instvel e dificulta a consolidao da nova ordem. Ao tempo em que se constituiu, o Conselho de Segurana era composto por 11 Estados-membros 5 permanentes e 6 no-permanentes nmeros que correspondiam a 21,56% dos 51 membros originrios da ONU. Como atualmente as Naes Unidas congregam 19l Estados, e so 15 os assentos no Conselho de Segurana 10 no-permanentes e 5 permanentes , dessa situao resulta uma representatividade de apenas 7,85% do total de membros das Naes Unidas. Nestes primeiros tempos do sculo XXI, os temas que ameaam a paz e a segurana internacionais, como j foi dito, exigem tratamento global e a participao no s dos Estados, como de todos os outros atores polticos internacionais empresas transnacionais, coletividades no estatais, grupos de interesse internacionais de toda a natureza, organizaes no-governamentais e da comunidade mundial em suas solues. Nessa perspectiva, vlido registrar que em vrias regies do mundo o crescimento populacional, as mudanas climticas e a destruio dos ecossistemas pelas diversas formas de poluio ambiental agravam a escassez de gua potvel, o
responsvel por 26% do consumo de ao produzido em todo o mundo, de 32% do arroz e de 47% do cimento.Ver, a respeito, O Globo,edio de 12 de janeiro de 2006, pg. 26. 72 Entrevista do chanceler Celso Amorim ao jornal O Globo, edio do dia 11 de dezembro de 2005, pg. 43.
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que certamente ser motivo de srios conflitos internacionais. Atualmente, mais de um bilho de seres humanos enfrentam grandes dificuldades para conseguir um mnimo de gua potvel. Agravando tudo isso, h o fato de que as principais bacias hidrogrficas do mundo so partilhadas por vrios pases, circunstncia que aponta para a possibilidade de conflitos que podero advir das tentativas de apropriao e controle dos rios e fontes de gua dessas bacias. Do total dos recursos hdricos da Terra, 97% so guas ocenicas, 2% esto nas calotas polares e apenas 1% representa a gua que destinada ao consumo domstico, irrigao e s atividades industriais. Por sua gravidade e natureza global, a questo da escassez de gua deve ser gerida pelas Naes Unidas. A atual composio do Conselho de Segurana no reflete a realidade geopoltica e econmica dos tempos atuais. Alm disso, como ficou anterior mente assinalado tal situao no lhe confere representatividade nem legitimidade. Estados como o Japo e a Alemanha, cujo peso econmico e tecnolgico incontestvel, potncias regionais como o Brasil, a frica do Sul e a ndia, com presena destacada na vida internacional, em nome do prprio realismo que norteou a formao inicial do Conselho, no podem ficar margem das grandes decises polticas que devem ser tomadas pelo Conselho de Segurana.
O Brasil afirma o Chanceler Celso Amorim , cuja candidatura a membro permanente foi seriamente considerada em 1945 com o apoio do presidente Roosevelt tem defendido a necessidade de um Conselho de Segurana renovado, que reflita a emergncia de pases em desenvolvimento como atores globais. Nossa percepo de que, tal como hoje composto, o Conselho incapaz de articular uma viso equilibrada e inclusiva da ordem internacional que reflita de forma satisfatria as percepes do mundo em desenvolvimento.73
Nessa mesma linha, o presidente Luiz Incio Lula da Silva, discursando em Nova Delhi, em 25 de janeiro de 2004, afirma que no concebvel que o Conselho de Segurana, cujo papel devemos reforar, no tenha, entre seus membros permanentes, pases que representam os trs continentes do mundo em desenvolvimento.74
Celso Amorim. A ONU aos 60. In: Poltica Externa. So Paulo: Paz e Terra, vol. 14 N 2, Setembro Outubro Novembro 2005, pg. 23. 74 Ver Resenha de Poltica Exterior do Brasil N 94, 1 semestre de 2004. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, pg. 33.
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Foi na 34 Assemblia Geral, celebrada em 1979, que, pela primeira vez, o tema da reforma e da nova ampliao do nmero de membros do Conselho de Segurana entrou em discusso. Antes, em 1963, em razo do processo de descolonizao e da conseqente entrada nas Naes Unidas de dezenas de novos Estados, ampliou-se o nmero de cadeiras no rgo em decorrncia da aprovao pela Assemblia Geral de emenda ao artigo 23 da Carta. Tal modificao, que entrou em vigor em 31 de agosto de 1965, incorporou mais quatro membros no-permanentes, passando de 11 para 15 os assentos no referido Conselho. Em razo dessa ampliao, emendou-se tambm o artigo 27 da Carta, para ajustar o sistema de votao, isto , as decises do Conselho de Segurana sobre questes processuais, para serem aprovadas, passaram a exigir o voto afirmativo de nove membros anteriormente sete e, sobre todas as demais questes, pelo voto afirmativo de nove membros - anteriormente eram necessrios sete votos afirmativos , inclusive os votos afirmativos de todos os membros permanentes. Em 1993, a Assemblia Geral instituiu um grupo de trabalho para estudar a questo da ampliao do Conselho de Segurana, bem como analisar seus mtodos de trabalho. Questes polmicas, como o direito de veto, foram objeto de discusso no mbito desse grupo de trabalho, mas, ao final, no se conseguiu chegar a um acordo. Quatro anos depois, o ento presidente da Assemblia Geral, o embaixador malsio Razali apresentou uma proposta concreta de reforma do Conselho de Segurana. O Plano Razali, como ficou conhecido, propugnava pela criao de cinco novas cadeiras permanentes que seriam assim distribudas: duas a serem preenchidas por pases desenvolvidos, e as outras trs obedeceriam ao critrio regional, isto , seriam destinadas uma para cada grande regio: frica, Amrica Latina e sia. Alm desses cinco postos permanentes o Plano Razali sugeria ainda a distribuio de mais trs assentos nopermanentes s mesmas regies e mais um no-permanente a ser ocupado por um Estado da Europa Oriental. Este projeto de ampliao do Conselho no chegou a ser votado. Os Estados Unidos ofereceram forte resistncia ao Plano Razali, uma vez que no concordavam em passar para 24 o nmero de membros do Conselho de Segurana. Aps a invaso ilegal do Iraque pela coalizo comandada pelos Estados Unidos em maro de 2003, e com o recrudescimento do terrorismo internacional e de outras ameaas e desafios, a reforma do Conselho de Segurana entrou definitivamente na ordem do dia. Mesmo os Estados
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que antes se negavam a apoiar qualquer mudana no rgo hoje j no se opem, discutem agora a forma e a amplitude das modificaes. Segundo Kofi Anann, todo membro da ONU concorda que o Conselho tem que ser reformado porque no reflete mais a realidade poltica de hoje. Sobre o que falta entendimento como reformar.75 Embora afirmando a necessidade de reformar a ONU, o novo embaixador dos Estados Unidos na Organizao, John Bolton, conhecido por suas convices ultraconservadoras,resolveu entrar firme na questo da reforma, to logo se empossou no cargo. Considerando o peso do seu pas na ONU, o embaixador Bolton deixou claro que, no caso, seu governo oferecia duas opes: ignorar tudo que fora alcanado at agora na direo da reforma; ou emendar o texto da proposta de mudanas que o secretriogeral e a presidncia da Assemblia-Geral submeteriam Cpula das Naes Unidas na reunio comemorativa dos 60 anos da entidade. Para no se perder todo o trabalho j feito e resultante de inmeras reunies das Comisses internacionais criadas pela Secretaria Geral para oferecer subsdios reforma, e do esforo das delegaes dos pases-membros da ONU que, h anos, dedicam-se ao assunto, optou-se pela aceitao de mais de setecentas emendas apresentadas pelo embaixador Bolton. Tais modificaes desfiguraram a proposta a tal ponto que at as referncias aos objetivos do Milnio sobre as metas para reduzir a pobreza extrema at o ano 2015, embora aprovadas por todos os chefes de Estado do mundo, inclusive pelo presidente Bill Clinton, em 2000, foram eliminadas. Referncias sobre desarmamento nuclear e sobre o Protocolo de Kioto tambm foram riscadas do projeto. O Painel de Alto Nvel recomendara que o Conselho de Segurana passasse a usar a faculdade que lhe confere o Estatuto de Roma de encaminhar ao Tribunal Penal Internacional casos de violao dos crimes relacionados no artigo 5 do referido documento. Entretanto, todas as referncias ao TPI foram eliminadas da proposta de reforma. 76
Entrevista ao Jornal do Brasil, Caderno Mundo edio de 14 de outubro de 2005,pg. 28. por demais conhecida a averso que o embaixador Bolton nutre pelo multilateralismo. Em artigo para O Estado de So Paulo, o embaixador Rubens Barbosa escreve o seguinte: Em relao s Naes Unidas, Bolton, nos ltimos anos, desqualificou a legitimidade da ONU como frum com regras criadas pela comunidade internacional para garantir a paz e a segurana coletiva. Em discurso pblico em 1994, Bolton declarou que as Naes Unidas no existem e que se o prdio do Secretariado da ONU em Nova York perdesse dez andares no faria a menor diferena. Defendeu a suspenso da contribuio dos EUA instituio e foi um dos formuladores da posio neoconservadora da supremacia militar dos EUA em relao Carta das Naes Unidas, que os neocons consideram ultrapassada.
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Ainda com referncia s concluses do Painel de Alto Nvel, o embaixador Baena Soares ressalta que no relatrio final apresentado ao secretrio-geral aparece, entre as 101 recomendaes a que chegaram seus ilustres membros, a necessidade de que sejam atribudas responsabilidades adicionais ao Conselho de Segurana, tais como: a)examinar relatrios semestrais dos diretores-gerais da Agncia Internacional de Energia Atmica AIEA e da Organizao para a Proscrio das Armas Qumicas OPAQ ; b) em casos de suspeita ou de graves irrupes de epidemias, enfim, de segurana sanitria, o Conselho de Segurana se obriga a consultar o diretor-geral da OMS; c) adotar uma tabela de sanes predeterminadas contra Estados que no cumpram as resolues contra o terrorismo; e d) criar uma Comisso de Construo da Paz, em consulta com o ECOSOC.77 Todas as sugestes que at agora tm sido apresentadas para reformar o Conselho de Segurana focalizam a questo bsica do nmero de seus componentes, especialmente o quadro de membros permanentes, e, ao lado disso, o sistema de veto. Atualmente so quinze assentos no Conselho de Segurana: cinco permanentes e dez no permanentes. O Brasil pas que mais vezes (nove eleies) esteve no Conselho de Segurana como membro no-permanente. As propostas de reforma do Conselho so variadas. O Painel de Alto Nvel, por exemplo, prope: a) criao de seis novos membros permanentes, sem direito a veto e mais trs novos membros no-permanentes com mandato de dois anos; b) no seriam criados novos postos permanentes; entretanto seria instituda uma nova categoria de membros nopermanentes, em nmero de oito, que teriam mandato de quatro anos renovveis, e mais um novo assento com mandato de dois anos, no renovvel. Em qualquer das opes, o Conselho de Segurana passaria a conter 24 cadeiras. A proposta de Kofi Annan bem simples: ampliar o Conselho de Segurana para 21 membros, sugerindo duas opes: criao
Referindo-se meno do secretrio-geral Kofi Annan s Naes Unidas como a nica fonte de legitimidade no uso da fora, Bolton afirmou: Se os EUA permitirem que essa afirmativa prevalea, a liberdade para o uso da fora para defender o interesse nacional norte-americano ser provavelmente inibida no futuro. Embaixador Rubens Barbosa. As Naes Unidas e os Estados Unidos. Artigo publicado em O Estado de So Paulo, edio de 24/05/2005. 77 SOARES, Joo Clemente Baena. O Caminho das Naes Unidas. In: Carta Mensal. Rio de Janeiro: Confederao Nacional do Comrcio, n 607, volume 51, Outubro de 2005, pg. 43.
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de seis novos postos permanentes, sem direito de veto; ou criao de seis novos assentos no-permanentes. A proposta apresentada por Brasil, ndia e Alemanha inicialmente contava com o apoio do Japo. Este pas formava com os outros trs o Grupo dos 4. Contudo, no incio de janeiro de 2006, o governo japons, embora reafirmando que sua atitude no acarretaria o fim do G-4, retirou-se do Grupo, por considerar prematura a iniciativa de uma resoluo perante a Assemblia Geral sobre a ampliao o Conselho. Os japoneses, contudo, no desistiram de pleitear um posto permanente no Conselho de Segurana; prosseguem trabalhando para contornar a oposio chinesa e conseguir o apoio dos Estados Unidos reforma. A proposta de emenda apresentada por Brasil, ndia e Alemanha indica que o Conselho de Segurana passaria das 15 cadeiras atuais para 25, compreendendo, assim, mais seis permanentes e quatro no-permanentes. Os novos membros permanentes no teriam poder de veto. As cadeiras permanentes seriam ocupadas pelos membros do agora G-3, pelo Japo e por dois Estados africanos. A questo do direito de veto ficaria para posterior discusso, ou seja, 15 anos aps a eleio dos Estados que entrarem para o Conselho de Segurana em decorrncia dessa projetada mudana. Os pases-membros do ento G-4, no primeiro momento, defendiam a criao de novos postos permanentes com direito de veto. Posteriormente, para no inviabilizar a reforma, passaram a aceitar a possvel situao de membro permanente, sem poder de veto. A China, porque no admite a entrada do Japo no Conselho, contra essa proposta. Um grupo de Estados, denominado Unidos pelo Consenso, reunindo Paquisto, Argentina, Canad, Itlia e Mxico, apenas favorvel criao de dez novas cadeiras no-permanentes. A Unio Africana (UA), representando 53 Estados da regio, encaminhou uma proposta de resoluo na qual prope aumentar para 26 o nmero de membros do Conselho de Segurana, dos quais seis teriam assentos permanentes com direito a veto. O governo dos Estados Unidos, ainda indefinido sobre a extenso da ampliao do Conselho, defende a criao de uma ou duas cadeiras permanentes, sem direito de veto, e mais duas ou trs no-permanentes. Ao que tudo indica, os norte-americanos gostariam de patrocinar apenas a entrada do Japo como membro permanente. Aceitam um Conselho de Segurana composto, no mximo, por 20 membros. Alm disso, exigem
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que os novos membros do Conselho de Segurana sejam escolhidos levando em conta o PIB do pas, seu compromisso com a democracia e os direitos humanos e sua participao no financiamento das Naes Unidas. Outros critrios so tambm sugeridos pelos norte-americanos: capacidade militar, histrico de no-proliferao, engajamento na luta contra o terrorismo e contribuio e participao em foras de paz. A polmica questo do veto suscita as mais variadas sugestes. Embora reconhecendo o carter anacrnico do atual sistema de votao no Conselho de Segurana, o Painel no props modificaes nessa matria. Conforme explica o embaixador Baena Soares, por faltar condies polticas para o sucesso de qualquer proposta suprimindo o veto, o Painel prope que seu emprego deva se limitar s questes realmente vitais. Ainda nessa linha, sugere aos membros permanentes que evitem recorrer de forma excessiva ao veto para no paralisar o Conselho, registrando, ainda, que a partir de 1946 foram apostos 257 vetos, sendo 80 por iniciativa dos Estados Unidos, 122 pela Unio Sovitica/Rssia, e os restantes pelos outros membros permanentes.78 So inmeras as manifestaes pela total supresso do veto. Algumas propostas aparecem indicando que o veto s se aplicaria em questes que deveriam ficar claramente tipificadas no capitulo VII da Carta, outras apontam que da reforma da Carta deveria constar um artigo esclarecendo quais seriam as matrias classificadas como processuais. Sobre essa questo o embaixador Samuel Pinheiro Guimares explica o seguinte:
Certos pases no-membros permanentes acreditam que o direito de veto cria uma classe de Estados privilegiados, afeta o carter democrtico das Naes Unidas e deixa esses pases fora do alcance de sanes internacionais. Seria, portanto, necessrio eliminar o direito de veto, reformular o Conselho ou, pelo menos, reduzir o direito de veto s questes do Captulo VII da Carta e tornar o Conselho mais responsvel perante a Assemblia Geral. Outros pases, mais realistas, consideram que o prprio direito de veto torna impossvel a sua eliminao ou mesmo restrio. Assim, a incluso necessria da Alemanha e do Japo cria a oportunidade nica de incluir uns poucos pases perifricos no Conselho e assim, no sendo possvel
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Ver Soares, Joo Clemente Baena. O Caminho das Naes Unidas, pg. 45.
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eliminar, a soluo seria estender o direito de veto a esses novos membros, identificados com os interesses da periferia.79
Existem outras propostas, classificadas pelo embaixador Pinheiro Guimares como idealistas e obstrucionistas, patrocinadas por Estados que no teriam condies de ingressar no Conselho como membros permanentes. Estes defendem que o ideal seria a incluso apenas do Japo e da Alemanha como membros permanentes plenos, portanto com direito a veto, e, ao lado disso, a criao de assentos regionais rotativos, o aumento do nmero de membros no-permanentes e, por fim, a criao de uma outra categoria de membros: os permanentes sem direito de veto. A reforma do Conselho de Segurana urgente para traz-lo realidade do nosso tempo, para que as Naes Unidas possam atuar de forma mais harmoniosa e efetiva em suas duas vertentes de ao: manter a paz e a segurana internacionais, e realizar aes humanitrias, sociais e culturaisem todo o mundo. O Brasil, por sua condio de potncia regional, tem todas as condies para aspirar a um assento de membro permanente, com direito a veto, no Conselho de Segurana. Contudo, forte dentro do pas a corrente de opinio que considera prejudicial a entrada do nosso pas como membro permanente no Conselho de Segurana. Para alguns, a inteno brasileira seria apenas uma busca de prestgio internacional, sem conseqncias prticas para o pas. Outros argumentam que o Brasil no teria condies econmicas e militares para assumir compromissos vultosos em matria de seguranainternacional. A destinao de verbas para cumprimento de misses de paz seria inoportuna, diante das dificuldades internas e da pobreza brasileira. No concordo com essas alegaes. Todos sabemos que o pas tem grandes desafios internos a enfrentar e a vencer. Precisamos consolidar a nossa democracia e resgatar a enorme dvida social com grande parte da nossa populao. Temos srios problemas no campo, em conseqncia de uma estrutura agrria obsoleta; urgente a universalizao da educao, tanto bsica quanto superior; tambm urgente a ampliao de nossa capacidade cientfica e tecnolgica; enfim, so enormes os problemas a resolver. Contudo,
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GUIMARES, Samuel Pinheiro. Quinhentos anos de periferia: uma contribuio ao estudo da poltica internacional. 2, ed. Porto Alegre/Rio de Janeiro: Ed. Universidade/UFRGS/ Contraponto, 2000, pg. 111.
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preciso considerar que nosso pas, a cada dia, amplia sua participao no comrcio internacional e na economia mundial e que, em razo disso, a manuteno da paz e da segurana em qualquer parte do mundo nos interessa, sobre todos os aspectos. Por outro lado, no se pode esquecer que o Brasil, sempre que solicitado, atendeu aos apelos das Naes Unidas para participar de operaes de paz, como aconteceu em Suez, no Oriente Mdio, em Angola, no Timor e agora no Haiti, onde tem o comando da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (Minustah). Como membro originrio das Naes Unidas, por sua importncia na Amrica do Sul, enfim, pelo que representa hoje no cenrio internacional, o Brasil tem responsabilidades das quais no pode abdicar. Deve, portanto, colaborar e participar de forma decisiva de todos os esforos para tornar fortalecer o multilateralismo e os mecanismos institucionais de segurana coletiva. O ingresso no Conselho de Segurana como membro permanente possibilitaria ao Brasil uma participao mais incisiva no grande jogo poltico mundial. Como assegura Samuel Pinheiro Guimares, este o momento oportuno para o Brasil pleitear seu assento permanente no Conselho, pois seria muito difcil obter os dois teros de votos na Assemblia Geral, exigidos pelo artigo 108 da Carta para aprovar emenda que incluiria apenas o Japo e a Alemanha, deixando de fora Estados emergentes de real peso econmico e poltico em seus espaos regionais. H outra questo relevante, desta feita de natureza jurdica, relativa ao Conselho de Segurana, que deveria ser objeto de discusso na reforma em andamento. Trata-se da necessidade do estabelecimento de mecanismos de controle da legalidade dos atos praticados pelo Conselho. Celso de Albuquerque Mello destaca a afirmao do antigo secretrio de Estado dos Estados Unidos, John Foster Dulles, segundo a qual o Conselho de Segurana no seria um rgo que simplesmente aplica o direito internacional. Ele por si mesmo um direito. Ele aplicaria um direito autnomo elaborado por ele mesmo. Portanto, seus atos no guardariam a obrigao de estarem de acordo com a prpria Carta da ONU e nem mesmo ao direito internacional. Lembra ainda Celso de Albuquerque Mello que Kelsen considerava que para manter a paz o Conselho de Segurana podia aprovar resoluo que no estivesse conforme o Direito Internacional.80
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Curso de Direito Internacional Pblico. Rio de Janeiro: Renovar, 15 edio, 2004, pg. 648.
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Os poderes do Conselho de Segurana, para o cumprimento de suas finalidades, so de tal ordem que o Tribunal Penal Internacional, instituio judiciria internacional permanente, autnoma, dotada de personalidade jurdica internacional, nos termos do Estatuto de Roma (artigo 16), obriga-se a impedir o incio de investigao, a instaurao ou a continuao de processo em seu mbito, por um prazo de 12 meses, renovveis, mediante a adoo de resoluo nesse sentido, formulada e aprovada pelo Conselho de Segurana, de acordo com captulo VII da Carta das Naes Unidas. A questo do controle de legalidade dos atos do Conselho de Segurana vem sendo discutida pela doutrina desde os primeiros tempos de existncia da ONU. No h, entretanto, um rgo jurdico internacional competente para exercer tal controle. O tema da maior importncia e deveria fazer parte da agenda de reforma das Naes Unidas. Em nenhuma das Comisses que coadjuvaram o secretrio-geral nos estudos para a reforma esse assunto foi tratado. Como bem assinala Antnio Augusto Canado Trindade, com o passar dos anos, a necessidade desse controle de legalidade tem se tornado manifesta, sobretudo medida em que as Naes Unidas ocupam um espao cada vez maior em um cenrio internacional marcado por novos e intensos conflitos, inclusive internos. Urge estabelecer um regime jurdico de controle da legalidade dos atos dos rgos polticos internacionais, no mbito das reformas da Carta das Naes Unidas.81 Em razo disso, entendo que a sugesto mais adequada seria ampliar a competncia da Corte Internacional de Justia e encarreg-la do exerccio dessa necessria atividade. Os adversrios dessa posio afirmam que sujeitar as decises do Conselho de Segurana a qualquer tipo de controle externo o enfraqueceria de forma inquestionvel. 82 Nesse contexto, no se pode deixar de mencionar que o problema esteve em pauta na Corte Internacional de Justia no caso Lockerbie, ocasio
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Direito das Organizaes Internacionais, pg. 841. No h rgo especfico encarregado de controlar a legalidade dos atos da ONU. O no controle dos atos do CS prende-se sua importncia e o controle pela CIJ o enfraqueceria. Um controle a priori seria um entrave sua rpida atuao. Poderia existir um controle a posteriori se a ao fosse ilegal daria margem a uma reparao. Acresce que a Corte tem afastado as denominadas questes polticas que no podem ser solucionadas pelo direito. No caso O Incidente Areo de Lockerbie (1992) a CIJ afirmou que as obrigaes decorrentes de uma resoluo do CS so superiores a qualquer outro tratado. Celso D. de Albuquerque Mello, op. cit., pgs. 647/648.
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em que este Tribunal entendeu que as decises do Conselho de Segurana, tomadas com fundamento no captulo VII da Carta, no podem ser reformadas, uma vez que as obrigaes decorrentes de resolues obrigatrias do mesmo Conselho, em razo do que estabelece o artigo 103 da Carta da ONU, so superiores a qualquer tratado firmado pelos Estados. Esta referncia ao artigo 103 se deu em razo da invocao pela Lbia, perante a Corte Internacional de Justia, da Conveno de Montreal de 1971 sobre a Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana da Aviao Civil, para sustentar o pedido de medidas conservatrias que lhe garantissem o direito de julgar em seu territrio os indiciados no caso da exploso do avio da Pan Am quando sobrevoava Lockerbie, na Esccia, no dia 21 de dezembro de 1988. Em 1991, a Gr-Bretanha e os Estados Unidos solicitaram a extradio dos responsveis pelo crime dois indivduos de nacionalidade lbia para serem processados. O governo lbio silenciou-se diante do pedido. Os interessados na extradio recorreram ao Conselho de Segurana e este, mediante resoluo com base no captulo VI da Carta83, ordenou ao governo Khadafi que se manifestasse sobre o pedido de extradio. Diante disso a Lbia, com base na citada Conveno de Montreal, recorreu Corte solicitando as medidas conservatrias j mencionadas, uma vez que dispositivos dessa Conveno facultam ao Estado julgar ou extraditar os indiciados. Contudo, em 31 de maro de 1992, o Conselho de Seguranaaprovou uma nova resoluo84 sobre o assunto, desta feita com fundamento no captulo VII da Carta, ordenando Lbia que concedesse a extradio dos dois acusados.A CIJ, em 14 de abril de 1992, negou o pedido lbio. Esta questo acabou sendo resolvida por acordo entre os Estados Unidos, a Gr-Bretanhaea Lbia.85 Sobre o poder discricionrio do Conselho de Segurana em relao ao uso da fora, o Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas das Naes Unidas prope o estabelecimento de critrios que, fixados em
Resoluo 731 de 21 de janeiro de 1992. Resoluo 748 de 31 de maro de 1992. Sobre o tema ver Antonio Augusto Canado Trindade, Direito das Organizaes Internacionais, pgs. 823/853. 85 Ver Bedjaoui, Mohammed. Nuevo Orden Mundial y Controle de Legalidad de los Actos del Consejo de Seguridad: Bilbao: Instituto Vasco de Administracin Pblica, 1995. Ver tambm, do mesmo autor, Les Relations entre la Cour Internationale de Justice et les Autres Organes Principaux des Nations Unies. In: BoutrosBoutros-Ghali Amicorum Discipulorumque Liber. Bruxelles: Bruylant, 1999, pgs. 175/226.
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resolues do prprio Conselho e da Assemblia Geral, disciplinem e assegurem legitimidade a essa competncia que atribuda ao Conselho pela Carta da ONU. Para tanto, sugere que o recurso fora dever, preliminarmente, levar em conta o seguinte: a gravidade da ameaa; verificar se, de fato, foram esgotadas todas medidas no-militares; considerar se a ao ter como objetivo prevenir ou impedir uma ameaa paz e segurana internacionais; atentar para a proporcionalidade dos meios militares a serem empregados; e, por fim, antes de decidir usar a fora, avaliar, com muito cuidado, as conseqncias da provvel ao do Conselho.86 O Brasil assegura o Chanceler Celso Amorim privilegia um sistema de segurana coletiva verdadeiramente multilateral, em que a fora militar seja contemplada como ltimo recurso, uma vez esgotados todos os esforos diplomticos.87 Considerando o que foi registrado nas linhas anteriores, e levando em conta, principalmente, a oposio do governo dos Estados Unidos a qualquer projeto que pretenda abolir o direito de veto ou estend-lo aos possveis novos membros permanentes, alm da oposio da China ao ingresso do Japo como membro permanente, pode-se concluir que no haver uma reforma do Conselho de Segurana. No havendo qualquer modificao no sistema de votao, isto , uma mudana que democratize as suas decises, e, ainda, no havendo a institucionalizao de um mecanismo de controle da legalidade dos atos do Conselho de Segurana, haver, no mximo, apenas uma expanso do rgo, ficando a sua verdadeira e necessria reforma para o futuro. VI. A REFORMA E O FINANCIAMENTO DAS NAES UNIDAS Desde a sua fundao, as Naes Unidas vm enfrentando srios problemas oramentrios. A expanso da sociedade internacional a partir do processo de descolonizao e o conseqente ingresso dos novos Estados na ONU propiciaram o surgimento de novas exigncias e grandes desafios Instituio. Em razo disso, ampliaram-se as demandas por operaes de paz e por apoio a projetos sociais em todos os continentes, sem um correspondente aumento das contribuies dos Estados-membros que,
Ver Soares, Joo Clemente Baena. O Caminho das Naes Unidas, pg. 41. A ONU aos 60. In: Poltica Externa, Vol 14, n2. So Paulo: Setembro/Outubro/ Novembro 2005, pg. 19.
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alm de no saldarem em dia suas obrigaes, relutam em aceitar o aumento de suas participaes para o financiamento da Organizao. O oramento das Naes Unidas, em nmeros de 2005, atingiu 1 bilho e 820 milhes de dlares. Os Estados Unidos, na condio de maior contribuinte financeiro da Organizao atualmente, 22% do oramento, ou seja, 438 milhes de dlares , todas as vezes que entram em desacordo com alguma deciso da ONU ameaam suspender os pagamentos, e, em vrias ocasies, concretizaram a ameaa. A contribuio norte-americana para as operaes de paz, por exemplo, foi, nos ltimos tempos, reduzida de 31,15% para 25%. Em 2005, para pressionar as Naes Unidas no sentido de aprovar imediatas reformas administrativas, principalmente no Secretariado, a Cmara dos Deputados dos Estados Unidos chegou a aprovar um projeto 221 votos contra 184 recomendando o corte de 50% da contribuio norte-americana ONU. A medida, agora em tramitao no Senado, no foi ainda submetida votao e, se vier a ser aprovada, depender, para vigorar, da sano do presidente Bush. Sobre a insatisfao do Congresso dos Estados Unidos com os rumos da reforma da ONU, Jos Maurcio Bustani e Lauro Eduardo Soutello Alves registram o seguinte:
O Brasil tem sustentado a idia de que se se permitir que o principal mpeto reformista parta de fora da ONU, por deciso unilateral do Legislativo do seu principal contribuinte, isso enfraquecer a capacidade de renovao interna da instituio e terminar por derrotar o objetivo da reforma. Tem resistido, por outro lado, a um tratamento em separado da temtica financeira da Organizao, em detrimento da substantiva, conforme proposto, entre outros, pelo prprio Secretrio-Geral. O Brasil tem trilhado caminho moderado e eqidistante entre propostas que, por seu carter extremo, terminam por apresentar menores perspectivas de xito. Tem evitado, por outro lado, a tentao de adiar a tomada de posio sobre iniciativas que tm partido, cada vez mais, dos pases desenvolvidos. Tem reconhecido que sua posio entre os dez maiores contribuintes do Sistema da ONU poder terminar por aproxim-lo, com o tempo, de algumas das posies desses pases, e, alm do mais, pela necessidade de racionalizar a utilizao de recursos cada vez mais escassos.88
Ver artigo de autoria de Jos Maurcio Bustani e Lauro Eduardo Soutello Alves A situao Financeira da ONU: crise de pagamentos ou jogo poltico? In: http://www.mct.gov.br/CEE/revista/ Parcerias2/rev28.htm, consulta em 03 de novembro de 2005.
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O Brasil contribui atualmente com 2,39% para o oramento da ONU, esforo financeiro que o classifica como o dcimo maior contribuinte e o primeiro entre os pases em desenvolvimento. Aps perfilar durante anos entre os devedores, nosso pas, recentemente, saldou todo o seu dbito com as Naes Unidas. A participao do Brasil (2,39%) superior ao que pagam, individualmente, China, 1,5%, e Rssia, 1,2%. O Japo, segundo na ordem dos maiores contribuintes, cobre 19,51% do oramento da ONU. O valor pago por esse pas superior ao total das contribuies dos quatros membros permanentes do Conselho de Segurana: Frana, Reino Unido, China e Rssia. A Alemanha a terceira nessa ordem das contribuies, com 9,76%. Itlia, 5,06%. Dois teros dos membros da ONU contribuem com menos de 1%, quando pagam. De acordo com a Carta artigo 19 o pas que acumular dvidas com a ONU, cujo montante for superior ao dobro da contribuio devida anualmente, perde o direito de voto na Assemblia Geral. Contudo, se o devedor provar que a inadimplncia decorre de condies independentes de sua vontade, a Assemblia poder autorizar o voto. Este dispositivo nunca foi, de fato, aplicado aos devedores contumazes. Em 1968 o Haiti e a URSS foram apenas advertidos que perderiam o direito de voto, caso no saldassem seus compromissos com a ONU. A penria oramentria da ONU precisa ser resolvida imediatamente. Se as dificuldades financeiras persistirem a Organizao ter, cada vez mais, sua legitimidade contestada, na medida em que no poder dispor dos meios necessrios para cumprir suas finalidades. A ausncia da ONU na manuteno da paz e da segurana internacionais constitui forte incentivo s aes unilaterais das grandes potncias, medidas que, em muitos casos, transformam a Carta da Organizao em letra morta. VI. CONCLUSES A reforma das Naes Unidas imprescindvel para a continuidade desta importantssima Instituio. Os problemas que afligem a humanidade so por demais graves e as solues que exigem so inadiveis. Na medida em que o nosso planeta transformou-se numa densa rede de dependncia mtua,89 somente uma instituio como as Naes Unidas, com a sua universalidade, uma vez dotada de instrumentos polticos, jurdicos,
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BAUMAN, Zigmunt. Europa. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2006, pg. 46
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administrativos e financeiros adequados, poder centralizar os esforos para a construo de um mundo menos violento e mais justo, com maiores oportunidades de desenvolvimento, de respeito aos direitos humanos e de paz. Lembrando que nenhum Estado fundador retirou-se da ONU, ao contrrio do que acontecera com a antiga Liga das Naes,90 a Organizao das Naes Unidas, como disse Ricardo Seitenfus, afirmou o seu carter de indispensabilidade, pois as crticas que lhe so endereadas objetivam sua reforma e no sua extino.91 Considerando que o Conselho de Segurana o principal rgo das Naes Unidas, as atenes esto voltadas para a polmica da ampliao do nmero de seus membros, sobretudo daqueles com assentos permanentes. A atual composio do Conselho de Segurana configura uma estrutura anacrnica e oligrquica, que est longe de refletir a realidade poltica do mundo atual. Correntes preocupadas em democratizar as Naes Unidas advogam a supresso do veto e sugerem vrias modalidades de votao para o Conselho de Segurana, como, por exemplo, a adoo do voto consensual. Dificilmente os atuais membros permanentes aceitaro a supresso do sistema de votao em vigor. Ele foi criado em Ialta exatamente para proteger os interesses dos Grandes. Contudo, diante do que se passa no mundo atualmente, as Naes Unidas devem ser dotadas de mecanismos modernos que lhe permitam atender com eficincia e legitimidade todas as questes que lhe forem postas pelas entidades que compem a atual sociedade internacional. Nessa direo, a reforma deve levar na devida conta a crescente capacidade da sociedade civil internacional de contribuir para a governana mundial. As propostas de reforma do Conselho de Segurana que esto em pauta indicam apenas uma ampliao do rgo, uma adaptao s realidades da atual distribuio do poder mundial. De fato, no se prope uma verdadeira reforma. Nesse processo, em relao Assemblia Geral as sugestes so no sentido de torn-la mais participativa nas solues dos graves desafios destes tempos iniciais do sculo XXI. A criao do Conselho de Direitos Humanos, j concretizada, um dos pontos altos da reforma em andamento. Lamenta-se a ausncia, em qualquer dos projetos de reforma, da necessria criao de um mecanismo para o controle da legalidade dos atos do Conselho de Segurana.
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O Brasil se retirou da Liga das Naes em 1926. SEITENFUS, Ricardo. As Organizaes Internacionais Frente ao Direito e ao Poder. In: O Direito Internacional e o Direito Brasileiro. Wagner Meneses, organizador. Ijui: Editora Unijui, 2004,pg. 144.0.
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As emendas Carta, para serem aprovadas, devem obedecer ao que dispe o artigo 108. Embora o texto deste artigo no confira aos membros permanentes o direito de vetar emendas, estas s entram em vigor se aprovadas por dois teros da Assemblia Geral e ratificadas por dois teros dos membros das Naes Unidas, inclusive todos os membros permanentes do Conselho de Segurana. A recente guerra do Iraque e suas conseqncias at o presente momento afirmou o chanceler Celso Amorim demonstraram claramente os limites de enfoques unilaterais que recolocaram em evidncia a necessidade de que a comunidade internacional seja sempre ouvida no equacionamento de crises que a afetam. Para isso a ONU foi criada. Por isso, ela continua a ser insubstituvel.92
92 EUA e o mundo, uma perspectiva brasileira. Artigo publicado na Folha de So Paulo, edio de 12 de outubro de 2004, pg. A14.
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Evoluo da Justia Internacional
Vicente Marotta Rangel* I. INTRODUO Agradeo a gentileza do convite para discorrer sobre o tema que me foi proposto Evoluo da Justia Internacional , o que me desvanece e enseja o prazer de reencontrar-me nesta Casa ilustre e nela rever amigos mui caros. O tema a ser versado suscita, de incio, alguma perplexidade em torno da expresso justia internacional, pois no estaria ele a exorbitar do ttulo genrico destas Jornadas, que se refere especificamente ao Direito Internacional Pblico? Pertinente a indagao. Mas negativa a resposta a ser-lhe dada. Entre justia e direito, a relao bastante estreita, ntima, conexa. verdade que a palavra direito resulta do termo latino directum e sugere uma idia de retido, enquanto a palavra jus, vinculada a outros vocbulos latinos, como jubeo, jussio, parece indicar uma idia de comando. Porm no se deve esquecer como assinala Louis Le Fur1 que o radical jus se encontra na palavra justitia e que, como dizia Ccero, non est jus sine justitia. Permito-me retomar, a esse propsito, consideraes que formulara em livro destinado a homenagear Eduardo Jimnez de Archaga, pouco tempo aps seu falecimento2. A idia de justia escrevera ento3 nos conduz necessariamente ao prprio conceito de direito, do qual a justia a sua verdadeira dimenso axiolgica. Sem dvida, outros valores poderiam
* Professor titular de Direito Internacional da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Juiz do Tribunal Internacional de Direito do Mar (Hamburgo). 1 La thorie du droit naturel depuis le XVIIIe sicle et la doctrine moderne, Recueil des Cours, Acadmie de Droit International, 1927 III, p. 371. 2 Sobre la efectividad de la justicia en las relaciones internacionales, El Derecho Internacional en un Mundo en Transformacin, Montevideo, Fundacin Cultura Universitaria, p. 173-179. 3 Ibidem, p. 173.
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ser identificados no contexto dessa dimenso; por exemplo, os valores da liberdade, da paz, da utilidade, da segurana. Todavia, a justia um valor singular e superior; ela vale para que os outros valores valham e ela tem, no contexto do direito, um valor absoluto, como o tm, em suas respectivas esferas, os valores da verdade, do bem, da beleza, porquanto cada um desses valores repousa em si mesmo, no se origina de outro superior. Por isso, ao referir-me em particular realizao da justia, lembrei o que assinalava Juan Carlos Puig, o de no haver para a justia nunca limites: quanto mais justia se alcance no mundo, tanto melhor4, razo pela qual, como dizia o homenageado daquele livro, toda definio do interesse prprio dos Estados deve levar em conta o mundo mais alm das fronteiras de cada Estado e alcanar uma ordem mundial nova e mais justa5. No h duvidar que, dentro dessa perspectiva ampliada e progressiva da justia internacional, dificilmente caberia, no espao de uma palestra, cuidar de sua evoluo at hoje e na perspectiva do futuro. Em verdade, a temtica da justia internacional cabe tambm legitimamente ser entendida em alcance restrito, no como objetivo superior a ser gradualmente alcanado em processo evolutivo, mas em sentido propriamente institucional, tal como registrado conceitualmente no clssico Dictionnaire de la Terminologie du Droit International, da autoria de Jules Basdevant, editado em Paris, pela Sirey, em 1960. Assim que o termo justia internacional igualmente consiste, desse modo, em expression employe pour dsigner ou qualifier une institution ou un ensemble dinstitutions prtablies et charges dappliquer le droit aux affaires internationales qui leur sont soumises, esclarece o venervel e antigo Presidente da Corte Internacional de Justia. Trata-se, pois, e esse de fato o nosso propsito, de cuidar da evoluo de instituies jurisdicionais, preexistentes controvrsia que lhes cabe solver, e cuja composio independe em princpio da livre escolha dos litigantes. Tratase, em outras palavras, da evoluo das chamadas jurisdies internacionais permanentes, em torno das quais a Sociedade Francesa de Direito Internacional realizou colquio especfico em Lyon, em 1986, e cujo desdobramento se reflete em livro editado em Paris no ano subseqente.
Juan Carlos Puig, Derecho de la Comunidad Internacional, vol. I, Buenos Aires: Depalma, 1975, p. 3. 5 El legado de Grocio y el concepto de un orden internacional justo, Pensamiento Jurdico y Sociedad Internacional, Estudios en honor de Antonio Truyol y Serra, vol. 1, Universidad Complutense de Madrid, 1986, p. 622.
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A formulao e a efetividade da justia so o propsito de tribunais permanentes, internos ou internacionais. Possuem eles a chamada jurisdio, a qual, tanto no sentido etimolgico quanto no sentido funcional, significa dizer o direito. Tm eles por escopo a realizao efetiva da justia. So rgos de soluo de litgios mediante processos propriamente jurdicos e nesse sentido distinguem-se dos rgos que tambm visam a solucionlos, mas recorrem a processos polticos ou diplomticos, tais como negociao, inqurito, mediao, conciliao, recurso a entidades ou acordos regionais, processos estes enunciados, por sinal, no artigo 33, 1, da Carta das Naes Unidas, ainda que incompletamente, pois nessa disposio se dispensa meno a bons ofcios e a mtodos prprios de entidades internacionais, inclusive a prpria Organizao das Naes Unidas. Talvez nesse elenco de omisses se pudesse incluir as chamadas trocas de opinies, mencionadas no artigo 283 da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar. Sobre os processos polticos, coube-me por sinal a honrosa tarefa de a eles reportar-me, alguns anos atrs neste Ministrio, em palestra sobre O direito na formao do diplomata6, a convite do ilustre Embaixador e Ministro Ramiro Saraiva Guerreiro. Os processos jurdicos dos polticos distinguem-se, como se sabe, porque aqueles se encaminham para decises providas da fora de res iudicata e so decorrentes da aplicao ao litgio de normas jurdicas identificveis e especficas. Por terem efeitos assim precisos e eficazes nas relaes internacionais e, em particular, nas que se processam entre Estados litigantes, os processos jurdicos somente se iniciam e prosseguem mediante prvia anuncia desses Estados cuja soberania ficaria assim devidamente resguardada e deixaria de ser, como temia o insigne Professor Haroldo Vallado, o grande corrosivo da justia.7 Da relativa predominncia qualificadora de processos jurdicos, no caberia inferir tenham eles monoplio na elaborao do direito, segundo por vezes se assinala8. O direito no se reduz sentena judicial, nem todas as leis e decretos passam pelo crivo do poder que a profere.
Revista de Informao Legislativa, outubro-dezembro de 1981, ano 18, n.72, p. 349-364. Direito Internacional Privado, I, Rio de Janeiro So Paulo, Freitas Bastos, 1980, p. 16. No mesmo sentido, vide ainda recentemente Robert Kolb, Note sur certaines caractristiques du diffrend international, The Global Community, Yearbook of International Law and Jurisprudence, 2004, 4, 4 (I), p. 227. 8 o que com mais freqncia se assevera nos Estados Unidos, como registram O. W. Holmes Jr., The parth of the law, Harvard Review, 1987, p. 457-461, e J. C. Gray, The Nature and Sources of the Law, New York, Macmillan, 1948, p. 283.
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No contexto dos processos jurdicos, os tribunais arbitrais, como se sabe, tm jurisdio transitria; ostentam carter ad hoc; proferido o julgamento, cessam de existir; quando muito, subsiste rgo administrativo e lista de rbitros, visando a facilitar a constituio de futuros rgos de arbitragem. Os tribunais de soluo judiciria usufruem de permanncia, aptos a julgarem as controvrsias que entram na respectiva esfera de competncia, sem ficarem adstritos deciso de litgio especfico. Entre os mritos atribudos a tribunais de soluo judicial, quando cotejados com rgos de arbitragem, menciona-se maior capacidade de refletir e estimular processos de integrao regional assim como reas de especializao ratione materiae, alm de promover a elaborao de jurisprudncia consolidada e uniforme. H que aditar vantagem subsidiria, a de serem menos dispendiosos, em princpio, a litigantes que sejam partes do estatuto constitutivo do tribunal em causa; a de no exigirem negociaes prvias, por vezes demoradas, para se reunirem; e a de oferecerem maiores garantias de neutralidade em razo do maior nmero de julgadores. Nesse cotejo entre tribunais arbitrais, de um lado, e tribunais de soluo judicial, de outro lado, cabe adicionar trao distintivo entre o que ocorre na esfera interna e na esfera internacional. Enquanto naquela a arbitragem susceptvel, em grau mais ou menos varivel, de sujeitarse ao controle do poder judicirio, na esfera internacional a arbitragem permanece em princpio independente do controle de tribunais de soluo judicial. Em face do que acaba de ser dito, a exposio da temtica a ns atribuda compele-nos a tecer um painel, conquanto sumrio e necessariamente incompleto em razo do tempo disponvel, sobre tribunais judiciais internacionais ora existentes, de cujo tratado constitutivo o Brasil signatrio (com exceo apenas de tribunais europeus de direitos humanos e de natureza comunitria, sobre os quais faremos observaes sumrias). Em carter preambular, referir-nos-emos tambm arbitragem, mas apenas como antecedente da soluo judicial. II . ARBITRAGEM COMO PRECURSORA DA SOLUO JUDICIAL A importncia da arbitragem como precursora do processo de soluo judicial ficou refletida no mbito da primeira Conferncia da Paz, reunida por iniciativa do czar da Rssia, Nicolau II, qual compareceram
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vinte e seis Estados, entre os quais apenas um latino-americano, oMxico 9,tendooBrasildeclinadodoconviterecebido.Da Conferncia, reunida de 18 de maro a 29 de julho de 1899, resultado positivo foi a instituio da Corte Permanente de Arbitragem, o mais antigo mecanismo global para a soluo de controvrsias internacionais. Mantida pela Segunda Conferncia da Paz, reunida tambm na Haia, de 15 de maio a 18 de outubro de 1907, com a presena de maior nmero de Estados, ao todo 44 (inclusive o Brasil), a Corte, ainda atuante, no consiste a rigor, como se sabe, em organismo judicante pleno como foi a Corte Permanente de Justia Internacional e o a Corte Internacional de Justia , mas em instituio integrada por secretaria permanente e uma relao de rbitros, quatro indicados por cada Estado-Parte da Conveno, os quais constituem os chamados grupos nacionais10. A relevncia ainda subsistente da Corte Permanente de Arbitragem deve-se muito funo cometida a esses grupos nacionais, pois lhes compete indicar os nomes das pessoas em condies de desempenhar as funes de membro da Corte Internacional de Justia (Estatuto desta Corte, artigo 5). Para dirimir determinado conflito, e na ausncia de acordo entre as Partes, cada qual nomeia dois rbitros, dos quais somente um pode ser de sua nacionalidade; os quatro rbitros escolhem um superrbitro. A Corte Permanente de Arbitragem gerida administrativamente por um Conselho integrado por representantes diplomticos das Potncias contratantes acreditadas na Haia e do Ministro das Relaes Exteriores da Holanda. Este exerce as funes de Presidente do Conselho. Foi a Corte Permanente de Arbitragem bastante acionada antes da Primeira Guerra Mundial, mas teve reduzida a sua contribuio desde ento. Porm o mecanismo administrativo da instituio tem per manecido bastante ativo at hoje, a ser vio de soluo de controvrsias em nvel no apenas interestatal seno tambm transnacional11, como reflexo, alis, de tendncia contempornea: cest
Alejandro Sobarzo, El centenario de la Corte Permanente de Arbitraje, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. I, 2001, p. 325. 10 B. M. Capithorne, The permanent court of arbitration and the election of members of the International Court of Justice, The Canadian Yearbook of International Law, vol. XVI, 1978, p. 315-327. 11 Vide Arthur Eyffinger, The Hague Peace Conference, The Hague, Kluwer Law International, 1999; M. W. Janis, International Court for the Twenty First Century, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publisher, 1922, p. 6-17.
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le domaine conomique, et plus particulirement le contentieux des investissements, qui est souvent signal comme champ de prdilection de larbitrage international.12 Desde a celebrao do tratado Jay at 1922, cerca de 350 arbitragens internacionais ocorreram, sendo o perodo ureo entre 1981 e 1900, no curso do qual houve no menos que 74 arbitragens. De 1900 a 1930, manteve-se elevada a utilizao desse processo, pois ocorreram 165 arbitragens. De 1930 a 1990, o nmero de arbitragens limitou-se a pouco mais de cinqenta13. Esse relativo declnio numrico explica-se em razo do surgimento e da multiplicao de tribunais de soluo judiciria. No significa diminuio da importncia do processo arbitral, ao qual se tm submetido relevantes controvrsias contemporneas, de que so exemplos as referentes ao Canal de Beagle e Delimitao da plataforma continental franco-britnica. Dessa importncia do tambm testemunho as disposies do artigo 287 da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, pelas quais, no caso de discrepncia de procedimento escolhido pelas partes, prevalecer o sistema de arbitragem contemplado no Anexo VII da Conveno. A opo pela arbitragem de tipo clssico, segundo a prevista nesse Anexo14, deve-se, entre outras razes, maior flexibilidade desse processo, assim como disponibilidade outorgada s partes litigantes na composio do juzo arbitral. III. TRIBUNAIS DE SOLUO JUDICIAL ANTERIORES CARTA DAS NAES UNIDAS No h como contestar que o surgimento, a partir do comeo do sculo passado, em nmero crescente, de tribunais de soluo judicial, modificou profundamente o panorama da jurisdio internacional. Cabe
Georges Abi-Saab, De larbitrage dans ses rapports avec la justice internationale, tudes de Droit International en honneur de Pierre Lalive, Bale/Frankfurt, Helbing and Lichtenhahn, 1993, p. 381. 13 So dados relatados por Jonathan I. Charney, Is international law threatened by multiple international tribunals? Recueil des Cours, Acadmie de Droit International, tome 271, 1998, p. 31. 14 Como se sabe, a essa arbitragem contrape-se outra, contemplada no Anexo VIII da Conveno, de carter mais tcnico, em que o rgo julgador se integra de peritos especializados em pesca, proteo e preservao do meio marinho, investigao cientfica marinha e navegao (na qual se inclui poluio proveniente de embarcaes e por alijamento).
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notar, porm, que j no curso da Conferncia da Paz de 1907 se tinham envidado esforos para a instituio de dois desses tribunais. Um deles era o Tribunal Internacional de Presas, ao qual retornaremos, ao focalizar o atual Tribunal Internacional do Direito do Mar. Outro concerne denominada, alis equivocadamente, Corte de Justia Arbitral, cujo projeto no logrou aprovao por motivo de discordncia sobre critrio de escolha dos juzes. Nesse mesmo ano, mas em nvel estritamente regional, deu-se a criao do primeiro tribunal internacional de soluo judicial. Em 20 de dezembro de 1907, foi assinada em Washington a Conveno para o Estabelecimento da Corte de Justia Centro-Americana, subscrita por cinco pases que, de 1824 a 1848, j haviam, alis, se constitudo em confederao: El Salvador, Honduras, Nicargua, Costa Rica e Guatemala. Sediada na Costa Rica, a Corte no subsistiu alm do prazo de vigncia do tratado, que era de dez anos. Entre os motivos de dissoluo da Corte, estava a recusa da Nicargua em cumprir a sentena de nulidade do tratado que celebrara com os Estados Unidos em 19131914, em que este ltimo usufrua da exclusividade da abertura de eventual canal interocenico em territrio nicaragense. Embora sem ser contemplada como rgo originrio, a Corte Permanente de Justia Internacional fora prevista no Pacto constitutivo da Sociedade das Naes. Foi ela de relevncia no perodo de intervalo entre os dois conflitos mundiais. Segundo o artigo 14, cumpria ao Conselho da Sociedade preparar um projeto desta Corte e submet-lo aos membros da Sociedade. A Corte conheceria de todas as controvrsias de carter internacional que as partes lhe submetessem. Tambm daria pareceres consultivos sobre toda controvrsia ou questes a ela submetidas pelo Conselho ou a Assemblia. Foi na sesso do Conselho, de 13 de fevereiro de 1920, reunida em Londres, que se designou Comisso Especial para elaborar esse projeto, dela tendo participado Raul Fernandes, ento deputado federal pelo Rio de Janeiro. Ele havia integrado a delegao de nosso pas Conferncia da Paz de Versalhes. A aprovao do projeto pela Sociedade tornou-se possvel graas superao do conflito de interesses entre grandes e pequenos Estados quanto escolha dos juzes, interesses esses prevalecentes respectivamente no Conselho e na Assemblia da Sociedade. Os juzes deveriam ser eleitos concomitantemente por cada qual desses rgos.
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Epitcio Pessoa estava entre os juzes que, de incio, integraram o tribunal da Haia. Nela remanesceu de 1923 a 1930. Sediada na cidade holandesa desde 1922, a CPJI proferiu, ao todo, 88 decises, sendo 63 com referncia ao mrito das questes a ela submetidas. Foi a Corte dissolvida em 19 de abril de 1946, por fora de resoluo do dia anterior adotada pela XXXa Assemblia Geral da SdN, durante o processo de sucesso da antiga pela nova organizao internacional de vocao universal. IV. TRIBUNAIS DE VOCAO UNIVERSAL: CORTE INTERNACIONAL DE JUSTIA Um dos seis rgos especiais da ONU (Carta, artigo 7), da qual tambm o principal rgo judicirio (artigo 92), a Corte Internacional de Justia funciona de acordo com o Estatuto especfico, integrante da prpria Carta das Naes Unidas, Estatuto este que se inspira no pr-cedente da Corte Permanente de Justia Internacional. Cada membro das Naes Unidas reza a Carta se compromete a conformar-se com a deciso da Corte Internacional de Justia em qualquer caso em que for parte. Se uma das partes num caso deixar de cumprir as obrigaes que lhe incumbem em virtude de sentena proferida pela Corte, a outra ter o direito de recorrer ao Conselho de Segurana, que poder, se julgar necessrio, fazer recomendaes ou decidir sobre medidas a serem tomadas para o cumprimento da sentena (artigo 94, 1 e 2). Membro originrio das Naes Unidas, o Brasil ipso facto parte do Estatuto. So quinze os juzes da Corte, no podendo figurar entre eles dois nacionais do mesmo Estado. So eleitos pela Assemblia Geral e pelo Conselho de Segurana de uma lista de pessoas apresentadas pelos grupos nacionais da Corte Permanente de Arbitragem. Essa lista elaborada, em etapa ulterior, pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, que a encaminha, para fins de votao, queles dois rgos. A composio do Tribunal dever refletir os principais sistemas jurdicos do mundo. O mandato dos juzes de nove anos, podendo ser reeleitos. Quatro tm sido os juzes de nacionalidade brasileira integrantes da Corte. Dois deles tiveram mandato incompleto. Philadelpho Azevedo integrou-a em 1946, assim que ela comeou a funcionar, mas sem terminar o mandato, pois veio a falecer em 1951, substitudo ento por Levi Carneiro, que nela completou o perodo restante. De 1979 a 1992, Jos Sette Cmara esteve como juiz na Corte. Eleito em 1997, Jos Francisco Rezek est em vias de terminar o seu mandato.
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Tal como ocorreu com a CPJI, dispe a Carta atual de duas espcies de jurisdio: contenciosa e consultiva. Quanto ltima, so competentes para solicitar pareceres a Assemblia Geral e o Conselho de Segurana assim como rgos das Naes Unidas e entidades especializadas, que forem em qualquer poca devidamente autorizados pela Assemblia Geral (Carta, artigo 96, 1 e 2). Quanto competncia contenciosa, somente Estados podem ser partes em questo perante a Corte (artigo 34, 1). A competncia da Corte abrange todas as questes que as partes lhe submetam, bem como todos os assuntos especialmente previstos na Carta das Naes Unidas ou em tratados e convenes em vigor. o que dispe o pargrafo 1 do artigo 36, sendo os demais pargrafos deste artigo concernentes chamada clusula facultativa de jurisdio obrigatria, cujos termos se originam de proposta de Raul Fernandes, destinada a ampliar, com flexibilidade, a jurisdio da Corte. Cerca de sessenta declaraes, baseadas nesta clusula, esto em vigor, entre as quais no se inclui a de nosso pas. Declarao o Brasil formulou a 12 de fevereiro de 1948, quando Raul Fernandes era nosso Ministro de Estado das Relaes Exteriores. Foi explicitada sob condio de reciprocidade e por um prazo de cinco anos, a partir da data da sua apresentao ao Secretariado das Naes Unidas, data esta que ocorreu a 12 de maro de 194815. Extinto o mencionado prazo, a Declarao no foi prorrogada, nem ulteriormente apresentada. Durante as dcadas de 1960 e 1970, a Corte passou por perodo de relativa inatividade e certa descrena por parte de Estados em desenvolvimento, mas no tardou a recuperar e aumentar suas funes relevantes, como ocorre na atualidade. Foi durante parte desse perodo de declnio que as negociaes em torno de novo tratado sobre direito do mar se iniciaram e acabaram por favorecer a instituio de novo tribunal de soluo de controvrsias e de vocao universal. V. TRIBUNAIS DE VOCAO UNIVERSAL: DIREITO DO MAR Para sopesar a evoluo de rgos e processos referentes a esse direito, cabe-nos retornar Conferncia da Paz de 1907, quando se debateu (assim como na precedente) a questo do julgamento das presas martimas. Estas ocorrem durante perodo de beligerncia, com admissibilidade da
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Nations Unies, Recueil des Traits, vol. 15, 1948, p. 222.
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captura de navios inimigos, assim como de mercadoria transportada tanto neles como em navios de nacionalidade neutra. Como o julgamento da licitude ou no de presas martimas era processado por tribunais do Estado de nacionalidade do navio apresador, sentiu-se necessidade de constituir tribunal internacional a respeito, com competncia para rever sentenas daqueles tribunais. Projeto a respeito converteu-se na Conveno XIII, de 18 de outubro de 1907. Com sede na Haia, a Corte seria composta por quinze membros, oito deles (indicados pelas grandes potncias) com mandato de seis anos e os demais, alternativamente, tour de rle, com mandato de um a quatro anos. A necessidade de determinar com maior preciso as normas a serem aplicadas pelo tribunal motivou a convocao da Conferncia de Londres de 1908, de que resultou a Declarao de 26 de fevereiro de 1909, cuja ratificao foi rejeitada a seguir pelo Parlamento do pas sede da Conferncia. O Tribunal de Presas Martimas inscreve-se, destarte, no rol das tentativas malogradas de soluo de controvrsias16. Cerca de duas dcadas mais tarde, no curso da Conferncia da Codificao do Direito Internacional de 1930, ainda sob a gide da Sociedade das Naes, o relator do tema guas territoriais propusera que as controvrsias decorrentes da aplicao de futura conveno a respeito deveriam ser submetidas a uma soluo compulsria confiada Corte Permanente de Justia Internacional ou mesmo a rgo arbitral especfico. Apoiada apenas por dois governos (Portugal e Holanda), a proposta circunscreveu-se a registros nos anais 17. O tema da soluo de controvrsias veio considerao no curso da Primeira Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de 1958, e deu origem a projeto de protocolo decorrente de proposta sua, o qual, porm, consignava jurisdio meramente facultativa18. Tornou-se insubsistente com o malogro dos objetivos da prpria Conferncia. Da terceira Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, que perdurou de 1973 a 1982, resultou a Conveno sobre esse direito,
Vide Georges Scelle, Manuel de Droit International Public, Paris, DomatMontchrestien, 1948, p. 726-729. 17 Cf. Shabtai Rosenne, The settlement of disputes in the new law of the sea, Revue Iranienne des Relations Internationales, 1978, ns. 11/12, p. 402-404. 18 Crtica ao protocolo l-se em Andr Gros, La Confrence des Nations Unies sur le droit de la mer, Les Affaires Etrangres, Paris, PUF, 1959, p. 402 e ss.
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assinada em Montego Bay e posta em vigor internacionalmente a 16 de novembro de 1994. O Estatuto do Tribunal consiste no Anexo VI dessa Conveno. O Tribunal tem sede, em Hamburgo, onde, a 18 de outubro de 1996, foi inaugurado. Sem embargo da contribuio efetiva da Corte Internacional de Justia ao Direito do Mar19, padece ela de limitaes por ter jurisdio contenciosa adstrita a controvrsias entre Estados. Tribunal especfico sobre direito do mar havia sido proposto em projeto apresentado pelos Estados Unidos Comisso dos Fundos Marinhos, preparatria da Conferncia, e acabou sendo progressivamente institudo e coincidentemente com o curto perodo de declnio da Corte Internacional de Justia, conforme acima se mencionou. Na primeira etapa de negociaes, previra-se alis a criao de dois tribunais, um de competncia sobre os temas clssicos martimos; outro de competncia sobre questes referentes s atividades na rea dos fundos ocenicos. Prevaleceu o propsito de fundi-los. O Tribunal integrado por 21 juzes eleitos pela Reunio dos Estados-Partes da Conveno, e composto por Cmaras, a mais importante das quais a referente aos Fundos Marinhos, a cuja jurisdio nenhuma questo ainda foi submetida. Se-lo-, por certo, medida que se cogitar efetivamente da explorao da rea. Quanto a questes pertinentes Parte XI da Conveno, a jurisdio dessa Cmara compulsria e a ela tm jus standi no apenas Estados e a prpria Autoridade, seno tambm a Empresa, empresas estatais, pessoas fsicas e jurdicas em geral. A mesma Cmara provida de jurisdio no apenas contenciosa, mas tambm consultiva. Estados tm acesso ao Tribunal em controvrsias referentes s demais Partes da Conveno, em relao s quais eles tm opo a fazer, segundo o artigo 287 da Conveno, entre os seguintes meios: a) o prprio Tribunal; b) a Corte Internacional de Justia; c) um tribunal arbitral, de tipo clssico, constitudo de conformidade com o Anexo VII; d) um tribunal especial constitudo de conformidade com o Anexo VIII para uma ou mais das categorias ali especificadas: pesca; proteo e preservao do meio marinho; investigao cientfica marinha; e navegao, incluindo a poluio proveniente de embarcao e por alijamento.
Vide meu curso na Universidade de Tessalnica, em setembro de 1976, Le droit de la mer dans la jurisprudence de la Cour Internationale de Justice, in Thesaurus Acroasium, vol. VII, 1977, p. 263-339.
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VI. TRIBUNAIS DE VOCAO UNIVERSAL: RGO PERMANENTE DE APELAO DA OMC Como se sabe, o sistema jurdico da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), herdeira e continuadora do sistema do GATT, iniciou atividades em 1 de janeiro de 1995 e gradualmente se desenvolveu, merc de resolues sucessivas de seu rgo principal, a Conferncia Ministerial. Foi em Marrakesh, a 15 de abril de 1994, que se assinou o Acordo Constitutivo da OMC, pelo qual o Secretariado do GATT de 1947 se tornou o Secretariado da nova organizao e o Diretor-Geral das Partes Contratantes do GATT passou a exercer o cargo de Diretor Geral da OMC at que a Conferncia Mundial nomeasse outro, efetivo, segundo as novas regras. Em nvel imediatamente inferior Conferncia Ministerial, que se rene ao menos uma vez a cada dois anos, situa-se o Conselho Geral, composto por representantes de todos os Estados membros, que desempenhar as funes da Conferncia, quando esta no estiver reunida. Incumbe tambm ao Conselho Geral reunir-se para desempenhar as funes de rgo de Soluo de Controvrsias (artigo IV, 3). Nos termos do Memorando de Acordo, tambm aprovado em Marrakesh, adotam-se procedimentos de carter poltico, verbi gratia consultas (artigo 4), bons ofcios, conciliao, mediao (artigo 5) e instituem-se os chamados grupos especiais (panels), cujo estabelecimento, termos de referncia, composio e funo so disciplinados minuciosamente (artigos 6 a 16). Em suma, os mecanismos de soluo de controvrsias desenvolvidos no decorrer de meio sculo por meio de interpretao pragmtica dos artigos XXII e XXIII do GATT acabaram cedendo a um sistema ordenado e regido por normas mais precisas20. Procedimento de arbitragem est previsto, ou melhor, procedimento rpido de arbitragem, segundo reza o pargrafo 1 do artigo 25, como meio alternativo de soluo de controvrsias para facilitar a resoluo de controvrsias que tenham por objeto questes claramente definidas por ambas as partes. nfase dada, porm, ao processo de soluo judicial contemplado no artigo 17 e seguintes do Entendimento,
20 Eric Canal Forgues, Le systme de rglement des diffrents de lOMC, La Rorganisation Mondiale des changes, Societ Franaise de Droit International, Paris, Pedone, 1996, p. 282. Sobre apreciao favorvel ao sistema da OMC, vide Jos Carlos de Magalhes, Direito Econmico Internacional, Curitiba, Juru Editora, 2005, p. 108-109
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pelo qual o rgo de Soluo de Consulta constitui um rgo Permanente de Apelao, que receber os recursos das decises dos grupos especiais. So sete os integrantes desse rgo, nomeados pelo rgo de Soluo de Controvrsias, com mandato de quatro anos, renovvel por uma vez. Contudo, os mandatos de trs das sete pessoas nomeadas imediatamente aps a entrada em vigor do Acordo Constitutivo da OMC, escolhidas por sorteio,expiraram ao final de dois anos. A composio do rgo de Apelao deve ser largamente representativa da composio da prpria OMC. Como regra geral diz o Entendimento (art. 17, 5) o procedimento de apelao no dever exceder sessenta dias contados a partir da data em que uma parte na controvrsia notifique formalmente sua deciso de apelar. Segundo o 14 do mesmo artigo, os relatrios dos rgos de Apelao sero adotados pelo rgo de Soluo de Consulta e aceitos sem restries pelas partes na controvrsia, a menos que este rgo, dentro do prazo de trinta dias contados a partir da distribuio dos mesmos, decida por consenso no aceit-los20a. VII. TRIBUNAIS DE VOCAO UNIVERSAL: DIREITO PENAL Destinados a julgamento de delitos graves, de ressonncia interestatal, os tribunais internacionais penais podem ser de duas especiais: ad hoc ou permanentes. Os primeiros so transitrios, institudos ex post facto para julgar crimes cometidos em contexto histrico e geogrfico determinado. Assim o foram os tribunais criados pelos Estados vencedores da Segunda Guerra Mundial, o de Nurembergue e o do Tquio. Tiveram maior efetividade que aquele previsto anteriormente no tratado de Versalhes para o julgamento do imperador Guilherme II, cuja extradio, porm, fora denegada pelo governo da Holanda. Subsistem na atualidade os Tribunais criados pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas para julgamento dos crimes de guerra, crimes contra a humanidade ou de genocdio cometidos na antiga Iugoslvia (Resolues n 808, de 22 de fevereiro e n 827, de 25 de maio, ambas de 1993), assim como em Ruanda (Resoluo n 955, de 8 de novembro de 1994). Aquele Tribunal, com sede na Haia, composto de trs Cmaras
Testemunho da fecunda atividade do rgo de Apelao so as sentenas no ltimo nmero do International Legal Materials (de julho deste ano, volume 44) sobre supply of gambling and betting services e Sales of cigarettes (p. 840 e ss.).
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(duas de julgamento e uma de apelao), de Promotoria e da Escrivania. Com sede em Arusha, na Tanznia, o Tribunal de Ruanda compe-se de trs Cmaras, de Escrivania e de Promotoria (esta sediada em Kigali, Ruanda). Diferentemente dos quatro tribunais acima referidos, foram outros cogitados, de carter permanente e competentes para julgamento de delitos previamente definidos. Propostas com esse objetivo remontam ao perodo de elaborao da Conveno sobre Genocdio, de 1948. Tratava-se ento de constituir tribunal para julgamento no apenas de genocdio, seno tambm de crimes contra a humanidade, crimes de guerra e agresso. Em 1992, a Assemblia Geral das Naes Unidas recomendou Comisso de Direito Internacional elaborao de projeto de Estatuto de Tribunal com esse alcance. O Tribunal Penal Internacional foi criado por Conferncia de Pleniponitencirios reunida em Roma nos meses de junho e julho de 1998. O Estatuto, adotado a 17 de julho de 1998 por 120 votos a favor (sete contrrios e 21 abstenes), define o Tribunal como uma instituio permanente (art. 1), com personalidade jurdica internacional, provido de capacidade jurdica que seja necessria para odesempenhode suas funes e a realizao de seus propsitos (art. 4, 1). Ele complementar das jurisdies penais nacionais, no se destinando a substitu-las. A sua competncia ser exercida apenas quando as jurisdies nacionais no tiverem o propsito ou os meios de exercerem a prpria competncia e nos casos que lhe tenham sido deferidos pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas. Outras hipteses de competncia esto contempladas no Estatuto, o qual, em obedincia ao princpio da legalidade, define os delitos que compete ao Tribunal julgar. Tem este por sede a cidade da Haia e constituiu-se a partir da entrada em vigor do Estatuto, o que ocorreu, segundo o artigo 126, no primeiro dia do ms seguinte ao trmino de um perodo de sessenta dias aps a data do depsito do sexagsimo instrumento de ratificao, de aceitao, de aprovao ou de adeso junto do Secretrio-Geral da ONU. Motivou a criao do Tribunal, nos termos do Prembulo do Estatuto de Roma, a necessidade de pr fim impunidade de autores de crimes que afetam a humanidade no seu conjunto. Eleitos os primeiros dezoito juzes do Tribunal em princpios de 2003 pela Assemblia dos Estados-Partes do tratado, as atividades iniciais concentraram-se na elaborao do regulamento, o que exigiu superao de dificuldades oriundas, em grande
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parte, da diversidade de sistemas e experincias discrepantes na rea penal e judicial. J no primeiro ano de funcionamento, o Tribunal recebeu a incumbncia de julgar dois casos, que lhe foram remetidos tanto pela Repblica Democrtica do Congo como por Uganda.21 VIII. TRIBUNAIS REGIONAIS DE SOLUO DE CONTROVRSIAS A) Comunidade Europia Com base em disposies da Carta das Naes Unidas (artigos 33 e 52), os Estados-partes de acordos ou entidades regionais devem deles se valer para chegar a uma soluo pacfica das controvrsias locais. Comecemos por ter em conta os tribunais da comunidade europia. O processo de integrao regional europia, cujas origens remontam a perodo anterior segunda guerra mundial, tem sido gradualmente desenvolvido e consolidado, embora ainda hoje preveja desdobramentos. Bases convencionais iniciais foram os tratados de Paris de 1951 e de 1952 e o de Roma de 1957, com fundamento nos quais se constituram a Comunidade Europia de Carvo e do Ao, a Comunidade Europia de Defesa, a Comunidade Econmica Europia e a Comunidade Europia de Energia Atmica. Alm de convenes subseqentes relativas ao ingresso de novos membros na Comunidade, cabe assinalar algumas que modificaram a estrutura e a competncia anteriormente estabelecidas: o Ato nico Europeu, assinado em Luxemburgo e na Haia, a 17 e 28 de fevereiro de 1986; o tratado da Unio Europia, assinado em Maastrich, a 7 de fevereiro de 1992; o tratado de Amsterdam, de outubro de 1997, que entrou em vigor a 1 de maio de 1992; e o tratado de Nice, de 26 de fevereiro de 2001. O tratado de Maastrich propiciou base jurdica unitria para o conjunto do processo da integrao, plasmado na noo de Unio Europia, que ora compreende no apenas as Comunidades Europias (Econmica, do Carvo e do Ao, de Energia Atmica), mas tambm se estende cooperao intergovernamental que entre elas se desenvolve. Como se sabe, por fora deste tratado, a denominada Comisso Econmica Europia
21 Vide Sylvia Steiner, La Corte Penal Internacional: un ao de experiencia, Persona y Derecho, Universidad de Navarra, 2004, p. 26.
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passou a ser chamada apenas de Comunidade Europia para significar maior abrangncia de sua rea de atuao. Subseqentemente, por fora do tratado de Nice, extinguiu-se a Comunidade Europia do Carvo e do Ao cujo patrimnio acabou por ser incorporado Comunidade Europia22. O tratado de Roma de 1957 havia institudo, como se sabe, em sua Parte Quinta, as instituies da Comunidade entre as quais a Assemblia (hoje Parlamento Europeu), o Conselho, a Comisso e a Corte de Justia. Consoante o artigo 220 ainda em vigor, [a] Corte de Justia assegura o respeito do direito na interpretao e aplicao do tratado. Comeou por ser integrada por sete juzes, nmero este aumentado sucessivamente, em funo da crescente ampliao de membros da Comunidade, para nove em 1973, onze em 1980, treze em 1985 e quinze em 1995. Dependendo da complexidade da questo sub judice e da existncia ou no de jurisprudncia uniforme a respeito, a Corte pode exercer sua funo jurisdicional em plenrio ou em cmaras integradas por trs, cinco ou sete juzes. O mandato dos juzes de seis anos, havendo de trs em trs anos, renovao parcial da composio da Corte. Tem esta por incumbncia controlar a legalidade dos atos de demais rgos da Comunidade. Sede da Corte, assim como do Tribunal de Primeira Instncia, como se sabe, fixada em Luxemburgo. Foi este Tribunal, composto por quinze membros, institudo a 24 de outubro de 1998 pelo Conselho das Comunidades Europias, que reconheceu estar a Corte sobrecarregada de tarefas judiciais, promovidas tanto pelo aumento progressivo de Estados-membros como pela atribuio crescente de encargos conferidos aos rgos comunitrios. B) Mercosul O Protocolo de Olivos, assinado a 18 de fevereiro de 2002 pelos membros do Mercosul (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai), promulgado entre ns pelo Decreto n 4.982, de 9 de fevereiro de 2004, veio a sanar lacuna sensvel em relao ao sistema de soluo de controvrsias nesse contexto regional. No cogitava at ento esse sistema, baseado no tratado de Assuno e nos protocolos de Braslia e de Ouro Preto, da implantao de mecanismo efetivo de legalidade e de interpretao uniforme desses
22 Manuel Diez de Velasco, Las Organizaciones Internacionales, Madrid, Tecnos, 12. ed., 2002, p. 549-553.
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tratados, como tivemos ocasio de oportunamente indicar23. O Protocolo de Olivos no preenche integralmente a lacuna apontada, mas se encaminha para supri-la. Ele consigna procedimentos a que devam se submeter as controvrsias que surjam entre os Estados Partes sobre a interpretao, aplicao dos acordos e protocolos do Mercosul, assim como das decises do Conselho, das resolues do Grupo MercadoComumedasdiretrizesda Comisso de Comrcio desse organismo regional (artigo 1; 1). O tratado contempla procedimentos polticos de soluo de controvrsias, entre as quais procedimento opcional ante o Grupo Mercado Comum (artigos 6 a 8). Acolhe procedimento arbitral ad hoc, pelo qual o tribunal se compe de trs rbitros, escolhidos de uma lista em que cada Parte designa doze juristas. Releva notar a instituio do Tribunal Permanente de Reviso, integrado por cinco juzes, cada Parte designando um juiz e seu suplente por um perodo de dois anos, renovvel por no mximo dois perodos consecutivos (artigo 18). Da lista assim elaborada, ser acolhido por unanimidade dos Estados-partes, o quinto juiz, designado para um perodo de trs anos, no renovvel. Outros critrios para a designao deste rbitro podero ser definidos pelos Estados-partes (artigo 18, 4). Tem o Tribunal Permanente de Reviso competncia para julgar, em segunda instncia, recurso de reviso de laudo de Tribunal Arbitral ad hoc (artigo 17). Dispe tambm de competncia consultiva. Segundo o artigo 3, [o] Conselho do Mercado Comum poder estabelecer mecanismos relativos solicitao de pareceres consultivos ao Tribunal Permanente de Reviso, definindo seu alcance e procedimentos. Esta competncia contribuir, por certo, para uma interpretao mais uniforme do sistema do Mercosul. Foi o Tribunal instalado na Vila Rosalba, em Assuno, a 13 de agosto 2004, data em que os seus membros foram empossados. Desde a vigncia do Protocolo de Olivos, duas decises arbitrais de primeira instncia ocorreram, tendo as partes desistido, na primeira, depois de iniciado o processo. A segunda, terminada h poucos dias e ainda no prazo de apelao, poder ensejar o primeiro caso de reviso a chegar ao Tribunal.
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Soluo de controvrsias aps Ouro Preto, in Contratos Internacionais e Direito Econmico no Mercosul (Paulo Borba Casella, coordenador), So Paulo, LTR, 1996, p. 693-701.
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IX. TRIBUNAIS DE VOCAO REGIONAL: DIREITOS HUMANOS A) Sistema Europeu Inspirados nos propsitos que os motivaram a resistir e vencer os componentes do Eixo, e inspirados pelo Congresso da Haia, reunido em 1948, a que compareceram, dez Estados da Europa Ocidental assinaram em Londres, a 5 de maio de 1949, o Estatuto do Conselho da Europa, que entrou em vigor a 3 de agosto do mesmo ano. Como naquele Congresso fora aprovado um projeto de Corte europia dos direitos do homem e so esses direitos consignados no artigo 3 do Estatuto, incumbiu-se o Conselho da Europa de promover a elaborao de tratado a respeito. A Conveno Europia de Direitos Humanos foi assinada em Roma a 4 de novembro de 1950 e passou a vigorar em setembro de 1953. Juntamente com onze protocolos, ela tutela amplo espectro de direitos civis e polticos. Est hoje ratificada por cerca de meia centena de Estados membros do Conselho da Europa. Foi o Conselho da Europa, de certo modo, le berceau das Comunidades Europias. O artigo 230 do tratado de Roma j havia prescrito subsistir entre aquele e estas todas as cooperaes teis, de que resultou estabelecer-se entre esses organismos uma relao de crculos concntricos24. Vigente desde 1 de novembro de 1998, o ltimo desses protocolos, o de nmero XI, determinou que a Corte Europia de Direitos Humanos se compusesse de nmero de juzes igual ao dos Estados-partes, a serem eleitos para um mandato de seis anos. Alm de continuar com atribuies anteriores, a Corte passou a assumir funes prprias da Comisso, a qual at ento detinha o poder de ordenar medidas preliminares de proteo a vtimas de violao aos direitos humanos. Por outro lado, a Corte Social Europia, vigente desde 1999, ao substituir a anterior (em vigor desde 1965),ampliou significativamente a esfera de proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais. Teve o protocolo n XI outras conseqncias, entre as quais a capacidade sem precedentes de iniciar processos diretamente perante
24
P. Leuprecht, La coopration europene dans le domaine des droits de lhomme, in LEurope dans le Relations Internationales, Paris, Pedonne, 1982, p. 162-195, em particular, p. 166.
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a Corte, inaugurando-se, como atesta Antonio Augusto Canado Trindade, no mbito do sistema europeu de proteo, uma nova fase, mais avanada: passou-se do locus standi a um verdadeiro jus standi, com os indivduos afigurando-se como verdadeiros sujeitos do direito internacional dos direitos humanos dotados significativamente de inconteste e plena capacidade jurdica processual internacional.25 B) Sistema Interamericano Teve esse sistema origem na Nona Conferncia Interamericana, celebrada em Caracas, de 30 de maro a 2 de maio de 1948, onde se aprovou a Carta da Organizao dos Estados Americanos (OEA), assim como a Declarao Americana de Direitos e Deveres do Homem. Esta Declarao precede de cerca de sete meses e meio a aprovao, pela Assemblia Geral da ONU, da Declarao Universal dos Direitos do Homem26. Por seu turno, a Carta da OEA proclamara, de modo genrico, o dever de respeito aos direitos humanos por parte de todo o Estadomembro da entidade. Onze anos mais tarde, em 1959, a Quinta Reunio de Consultas dos Ministros de Relaes Exteriores, realizada em Santiago do Chile, aprovou moo em favor da criao de rgo relativo proteo de direitos humanos, que veio a ser a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, rgo este que, aps vicissitudes, se incorporou estrutura da OEA como rgo principal, nos termos do Protocolo de Buenos Aires de 1967, que emendou a Carta da OEA e entrou em vigor em 1970. Aprovada na Conferncia de San Jos da Costa Rica, a Conveno Americana de Direitos Humanos, de 22 de novembro de 1969 (que somente entrou em vigor nove anos mais tarde) contemplou dois rgos competentes para conhecer de assuntos relacionados para o cumprimento dos compromissos assumidos pelos Estados-partes na Conveno: a Comisso e a Corte Interamericana de Direitos Humanos (artigo 33). a Corte integrada por sete juzes, eleitos pelo voto da maioria absoluta dos Estados-partes na Conveno, para um perodo de seis anos, podendo ser reeleitos (art. 53, 1; art. 54, 1). Somente os EstadosTratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos, vol. III, Porto Alegre, Srgio Antonio Fabris Editor, 2003, p. 141. 26 Est a Declarao transcrita em meu livro de textos, Direito e Relaes Internacionais, 8. ed., So Paulo, Revista dos Tribunais, 2005, p. 431-435.
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partes e a Comisso tm o direito de submeter um caso deciso da Corte, mas, para que a Corte possa conhecer de qualquer caso, necessrio que sejam esgotados os processos previstos nos artigos 48 a 50 (artigo 61, 2), processos estes que demandam igualmente a interveno da Comisso. Cinjo-me, nesse ponto, a essas consideraes tanto pela amplitude do tema a mim confiado como, sobretudo, em razo da palestra que ainda hoje ser versada pelo ilustre Professor Canado Trindade sobre Desafios para a efetiva proteo dos direitos humanos. X. CONSIDERAES FINAIS Do que se exps acima se infere de imediato a expressiva multiplicidade de rgos destinados a dirimir controvrsias, ocorrida aps a segunda guerra mundial, mesmo que nos tenhamos cingido a elencar apenas tribunais de soluo judicial. Cabe a esse propsito indicar que, para no desbordar do tempo disponvel, deixamos de consignar ateno a tribunais administrativos internacionais, que se incumbem, como se sabe, do contencioso que ope funcionrios internacionais e instituies que os empregam. De qualquer maneira, uns e outros rgos de soluo judicial, inclusive os de arbitragem, acabam concorrendo, em grau maior ou menor, para a consecuo de justia cuja evoluo foi nosso propsito delinear. Quanto aos tribunais administrativos, eles comprovam a tendncia progressiva do acesso da pessoa humana a foros internacionais. A multiplicao desses foros deve-se, em grande parte, superao doutrinria do rgido conceito de soberania que, ainda poca da elaborao da Carta das Naes Unidas, predominava. Dispunha a Carta, porm, de expresses e valores que denotavam esperana na reformulao daquele modelo, responsvel em grande parte, pela deflagrao e vicissitudes de dois conflitos armados de alcance universal. Assim que, como se sabe, o prembulo no se refere a Estados, seno a povos, bem como a direitos fundamentais do homem, dignidade e do valor do ser humano, igualdade de direitos dos homens e das mulheres, assim como das naes grandes e pequenas. Meno faz ainda o prembulo a condies sobre as quais a justia e o respeito s obrigaes decorrentes de tratados e de outras fontes do direito internacional possam ser mantidas e ao propsito de praticar a tolerncia e a convivncia em paz, uns com outros, como bons vizinhos. Disposies do mesmo relevante instrumento so ainda as dos captulos
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VI e VIII e XIV, relativas soluo pacfica de controvrsias e a acordos regionais, bem como as integrantes do Estatuto da prpria Corte Internacional de Justia. Foram essas normas e valores que gradualmente estimularam e legitimaram os esforos da gerao contempornea da elaborao da Carta, assim como das subseqentes, a buscarem frmulas institucionais e procedimentos aptos a compelirem Estados a evitarem recursos a agresso armada e a conflitos beligerantes, e a se submeterem a instrumentos de soluo pacfica desses conflitos. Vrias foram as tentativas, visando concretizao desses procedimentos. Entre aquelas que, mesmo em mbito modesto, prosperaram e merecem o devido realce est a de incluir, no prprio bojo do tratado cujas clusulas se pretende respeitar (e no em instrumentos anexos autnomos que exigiriam subseqentes manifestaes de vontade dos contratantes), regras destinadas observncia dos processos de soluo pacfica de controvrsias. Exemplos de acordos em que esse louvvel propsito se efetivou so a Conveno de Viena sobre Direito de Tratados e a Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar. Tem a ltima, alis, o mrito adicional de compelir os Estados-partes a optarem necessariamente por uma das vias conducentes soluo de controvrsias, tal como se estipula no artigo 287: ou o Tribunal de Hamburgo, ou a Corte Internacional de Justia, ou um tribunal arbitral de tipo clssico (nos termos do Anexo VII), ou, enfim, um tribunal arbitral especial (nos termos do Anexo VIII da Conveno). No caso em que as partes, numa controvrsia sobre direito do mar, no tiverem aceitado o mesmo procedimento para solucionla, a controvrsia dever ser submetida necessariamente a uma das modalidades da arbitragem, a mencionada no Anexo VII salvo acordo em contrrio das partes, no dizer do 5 do mesmo artigo da Conveno. Eis a mecanismo entre outros a serem eventualmente aditados conducente, de modo louvvel, soluo pacfica de litgios. Sem embargo da adoo desses mecanismos que, a ttulo de exemplo, contribuem como contribuiro para evitar o envenenamento progressivo das relaes internacionais, h quem a elas veementemente se ope. Qualificam o sistema de Conveno de Montego Bay, pejorativamente, de forum shopping. Quanto diversificao de tribunais contemporneos, preferem design-la no de multiplicao seno depreciativamente de proliferao. Em oposio riqueza e vitalidade dos mecanismos vigentes, pretendem conferir Corte Internacional de Justia uma posio de superioridade hierrquica, de controle dos demais
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tribunais, atribuindo expresso rgo principal das Naes Unidas uma conotao que a Carta de So Francisco no possui efetivamente. Expresso dessa corrente negativista dos mritos acima apontados, embora o faa (como no poderia deixar de ser), em termos elevados, a de antigo Presidente da Corte da Haia27, que se refere tambm com orgulho continuidade de juzes de seu pas na composio do mesmo Tribunal28, o que, alis, no seria de estranhar, pois o sistema de eleio de juzes da Corte favorece inegavelmente os candidatos oriundos de membros permanentes do Conselho de Segurana das Naes Unidas, em mecanismo contrrio, mas certamente sofisticado, ao que pleiteara Ruy Barbosa no contexto da Segunda Conferncia da Paz da Haia de 1907. Foroso concluir e, para tanto, permito-me retornar ao ttulo sugestivo e desafiador desta palestra, a saber, Evoluo da Justia Internacional. Ficou demonstrado que, tomada em sentido institucional, a justia tem-se ampliado, crescido, evoludo, produzido frutos e necessita de ser gradualmente aprimorada. Permito-me retomar, porm, o sentido valorativo mencionado na introduo desta palestra, sentido este que o termo justia tambm comporta, como objetivo a iluminar os passos detribunais e a inspirar o comportamento e aspirao de juristas e juzes. Teria ela, nesse sentido, evoludo? Neste caso, permito-me responder negativamente. A justia no retrocede nem progride. Ela um valor transcendental, que remanesce inclume, fascinante, sedutora, imutvel. O que teria evoludo, como acima se disse, so as instituies que, no curso dos sculos, almejam constantemente alcan-la e p-la a servio do ser humano, de povos, de governos.
Gilbert Guillamume, La Cour Internationale de Justice lAube du XXIme Sicle, Paris, Pedone, 2003, p. 25 a 27. 28 Saudao ao Presidente da Repblica Francesa, International Court of Justice, Communiqu de presse n 2000/7, de 29 de fevereiro de 2000. Discurso perante a Assemblia Geral das Naes Unidas, a 26 de outubro do mesmo ano, Cour Internationale de Justice, Communiqu de Presse 2000/36, de mesma data.
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Controvrsias Comerciais Internacionais: Os Princpios do DCI e os Laudos do Mercosul
Nadia de Araujo1 INTRODUO O convite para participar destas Jornadas de Direito Internacional Pblico no Itamaraty permite uma reflexo acerca do Direito Internacional Pblico brasileiro em um ano no qual perdemos dois ilustres representantes: os professores Celso D. Albuquerque Mello2 e Guido Soares3. Ambos tinham, cada um a seu modo, uma caracterstica comum: sua paixo pela docncia. Deixaram lembranas vvidas em vrias geraes de alunos e trataram deste tema especfico inmeras vezes. cada vez mais tnue a separao entre as duas disciplinas do direito internacional (Direito Internacional Pblico e Direito Internacional
Doutora em Direito Internacional, USP; Professora de Direito Internacional Privado, PUCRio, e Procuradora de Justia do Estado do Rio de Janeiro. rbitra-Suplente pelo Brasil, do Tribunal Permanente de Recursos do Mercosul, no binio 2004/2006, e rbitra pelo Brasil no 9 laudo arbitral, ainda pelo Protocolo de Braslia, realizado em 2005. A autora agradece a Frederico do Valle Magalhes Marques, Doutor, UFRGS, as inmeras discusses sobre o tema e o material de pesquisa cedido. Seus comentrios e reviso do texto contriburam para este trabalho, mas as opinies aqui expostas so da inteira responsabilidade da autora. 2 Da obra de Celso Albuquerque Mello, destacamos: MELLO, Celso D. de Albuquerque, Direito Internacional da Integrao, Rio de Janeiro, Renovar, 1996; Direito Internacional Americano, Rio de Janeiro, Renovar; 1995; Curso de Direito Internacional Pblico, Rio de Janeiro, Renovar, 1993; O Direito Constitucional Internacional, 2. ed., Rio de Janeiro, 2000, Renovar. 3 Na obra de Guido Soares, destacamos: SOARES, Guido F. S.; O tratamento da propriedade intelectual no sistema da Organizao Mundial do Comrcio: uma descrio geral do Acordo TRIPs, in Guerra Comercial ou Integrao Mundial pelo Comrcio? A OMC e o Brasil, CASELLA, Paulo Borba e MERCADANTE, Araminta de Azevedo Coordenadores, So Paulo, LTr, 1998; SOARES, Guido, rgos dos Estados nas Relaes Internacionais; Rio de Janeiro, Ed. Forense, 2001, e Curso de Direito Internacional Pblico, Atlas, So Paulo, 2002.
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Privado), e as prprias diretrizes curriculares sobre o ensino jurdico, ao estabelecerem os temas principais do curso de Direito, a elas se referiram como Direito Internacional. O tema das Solues de Controvrsias Comerciais Internacionais ser tratado como um tpico de Direito Internacional. A importncia do Comrcio Internacional crucial para o desenvolvimento dos pases e para a manuteno da paz. Celso Lafer aponta essa interao, ao esclarecer que a relao positiva entre comrcio e paz est na origem do projeto da International Trade Organization e da Carta de Havana, com o seu desdobramento para o GATT e OMC.4 Uma das tcnicas para viabilizar a paz, no plano internacional, mediante a soluo pacfica de controvrsias, pelas normas jurdicas, princpio includo na Carta da ONU. O aumento significativo das trocas comerciais ocasiona inmeros litgios. Para buscar solues para os conflitos, preciso identificar sua espcie. As controvrsias comerciais internacionais podem ser de trs tipos: entre Estados, entre Estados e partes privadas, e somente entre partes privadas. No sistema internacional iniciado pelas reunies de Bretton-Woods, cujos efeitos so sentidos at hoje, inaugurou-se um procedimento de discusso multilateral das regras do comrcio internacional, que culminou com a criao da Organizao Mundial do Comrcio, OMC. A organizao conta com um sistema prprio de soluo de controvrsias. Em mbito regional, outros sistemas tambm foram criados, sendo de ressaltar, no caso do Brasil, o papel do Mercosul.No bloco sul-americano, o sistema de soluo de controvrsias por arbitragens ad hoc foi recentemente aperfeioado com a inaugurao de uma nova instncia, o Tribunal Permanente de Recursos, criado pelo Protocolo de Olivos, j em vigor.5
4 LAFER, Celso, Soluo de Controvrsias, normas relativas a balano de pagamentos e meio ambiente, in Guerra Comercial ou Integrao Mundial pelo Comrcio? A OMC e o Brasil; CASELLA, Paulo Borba e MERCADANTE, Araminta de Azevedo Coordenadores, So Paulo, LTr, 1998, p. 730. 5 O Protocolo de Olivos substitui o Protocolo de Braslia e foi assinado pelos Estadospartes do Mercosul em 2002. Entrou em vigor no Brasil, pelo Decreto 4.982, de 9 de fevereiro de 2004. O Tribunal foi instalado, solenemente, em Assuno, no dia 13 de agosto de 2004. De mencionar, como contraponto, o caso da Unio Europia, em que h uma instncia judicial prpria, que cuida tanto dos casos entre Estados como entre estes e os particulares, e ainda da interpretao do direito comunitrio. Cf. ACCIOLY, Elisabeth, Sistema de Soluo de Controvrsias em blocos econmicos, Coimbra, Almedina, 2004.
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Enfocamos a utilizao de princpios na resoluo dos conflitos comerciais em que o Estado est envolvido. Estes princpios do Direito do Comrcio Internacional DCI, de carter comum, so os alicerces das organizaes internacionais multilaterais e regionais que tratam do tema, utilizados pela OMC e pelo Mercosul. Destacam-se os do livre comrcio e da livre concorrncia, de carter material, e da boa-f, da pacta sunt servanda e do devido processo legal, de natureza processual. A aplicao de princpios para a soluo das controvrsias comerciais internacionais freqente nos fruns acima citados. Neste trabalho, cuidaremos dos laudos arbitrais do Mercosul. PARTE I 1. O que so princpios Adotamos uma anlise ps-positivista6 do direito para descrever a aplicao no caso concreto do sistema de ponderao de princpios. Para os ps-positivistas, o direito no pode ser entendido apenas como um produto acabado, fruto de uma ao legislativa, mas como um processo no qual a anlise de como se chega deciso judicial assume importncia capital no entendimento e no funcionamento do sistema. S com uma viso racional do conjunto de idias que compe o processo, possvel oferecer respostas aos operadores jurdicos.7 De carter fragmentrio, a nova teoria utiliza inmeras metodologias para chegar deciso do caso concreto, inclusive aquelas provenientes de outras cincias, no se limitando aos aspectos jurdicos tradicionais. Sua orientao voltada para a soluo do problema prtico e est produzindo uma revitalizao da razo prtica no mbito jurdico. O amadurecimento da cultura jurdica necessita de uma doutrina preocupada com as questes pragmticas diuturnas e com as bases tericas
O ps-positivismo foi conceituado por Antonio Cavalcanti Maia como uma nova constelao do pensamento jurdico, na qual os princpios gerais de direito desempenham um papel crucial para a realizao dos ideais de justia poltica e social, sendo, tambm, mais comprometido com o efetivo funcionamento do Estado Democrtico de Direito, especialmente no que toca s atividades concretas de interpretao e aplicao do direito. MAIA, Antonio Cavalcanti, Os Princpios Gerais de Direito e a perspectiva de Perelman, in A expanso do Direito, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2004, p.144. 7 CALSAMIGLIA, Alberto, Ciencia Jurdica, in El Derecho y la Justicia, ed. Ernesto Garzon Valds e Francisco Laoporta, Editorial Trotta, 2002, p. 23.
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informadoras do desenvolvimento da teoria jurdica.8 Essa nova maneira de visualizar o direito, que aparece no direito constitucional de diversos Estados, tambm tem sido seguida nas arenas internacionais e revela-se de maneira bastante clara nas decises dos rgos internacionais de soluo de controvrsias9, como veremos nos exemplos da OMC e do Mercosul. A hermenutica jurdica no pode prescindir da argumentao10, encontrando-se superada sua concepo tradicional limitada a tcnicas de interpretao das leis, como, por exemplo, a interpretao literal ou lgicosistemtica. Ressaltamos a contribuio de Chaim Perelman para a metodologia do direito, nesta volta aos estudos da retrica como uma teoria da argumentao.11 Sua busca de outra dimenso da racionalidade, mais compatvel com a vida prtica. A melhor conduta para se chegar a uma deciso ser a mais razovel, de forma convincente para o auditrio ao qual se dirige. Escapa-se ao rigor de uma lgica formal, mas a validade da interpretao se sustenta porque eticamente correta.A tcnica hermenutica atual no pode mais subsistir apenas com a operao de subsuno. Na maneira de decidir os casos mais complexos, chamados de casos difceis, h que se encontrar critrios para lidar com esse novo material normativo, os princpios, evitando-se uma excessiva nfase na vontade do juiz. Antonio Maia, comentando a crescente diferenciao do mundo social contemporneo, aponta para a necessidade da maior sofisticao do aparato metodolgico dos operadores do direito.12 A necessidade de uma interpretao constitucional diferenciada da tradicional efetua a concretizao da norma constitucional. Os princpios ocupam lugar de destaque no movimento ps-positivista. So considerados como normas basilares do sistema como um todo. A utilizao de uma metodologia jurdica adequada concretizao da Constituio parte do
8 MAIA, Antonio Cavalcanti, O Direito Natural e a perene questo da legitimidade, in LIMA, Viviane Nunes Araujo, A Saga do Zango, prefcio, Rio de Janeiro, Ed. Renovar, 2000, p. I. 9 No Brasil, depois da recepo da Constituio de 1988, verifica-se o surgimento de um novo pensamento no direito constitucional brasileiro, elaborando uma maneira mais adequada de interpretar a matriz principiolgica da Constituio. GUERRA FILHO, Willlis Santiago, Teoria da Cincia Jurdica, So Paulo, Ed. Saraiva, 2001, p. 115.O autor une a questo da metodologia interpretao constitucional e traz a experincia desenvolvida na Alemanha. 10 Cf. CAMARGO, Margarida, Hermenutica e Argumentao, 3. ed., Rio de Janeiro, Renovar, 2003, p. 8. 11 CAMARGO, Margarida, op. cit., p. 193. 12 MAIA, Antonio Cavalcanti, Ps-fcio... in CAMARGO, Margarida, op. cit., p. 284.
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movimento de dar-se um lugar de maior destaque na pirmide normativa aos princpios.13 Permite que as decises dos tribunais, em casos difceis14, tenham base terica para interpretar normas produzidas pelo poder legislativo.15 Segundo Miguel Reale16, os princpios so verdades fundantes de um sistema de conhecimento, admitidas desta forma por serem evidentes ou comprovadas, pressupostos da pesquisa e da praxis. Sua raiz etimolgica, procedente do latim principium, quer dizer aquilo que serve de base a algo. Os princpios existentes na normativa internacional servem para guiar e delimitar a interpretao e a aplicao do quadro-jurdico das organizaes internacionais. Tambm fornecem as diretrizes usadas para fundamentar as decises jurdicas de seus rgos de soluo de controvrsias. Evita-se que quem est decidindo o faa de acordo com sua vontade, reduzindo seu grau de discricionariedade e garantindo a consecuo dos objetivos perseguidos. O interessante da distino entre princpios e regras jurdicas que h uma diferena quanto ao carter da orientao que os estabelecem: enquanto as segundas seguem a regra do tudo ou nada e aplicam-se ou no situao concreta, os primeiros, os princpios, possuem uma dimenso de peso e importncia, por sua abstrao e alto grau de generalidade, o que faz que sua no-utilizao em um caso concreto no o invalide para situaes futuras. No h como prever, em relao aos ltimos, todas as possveis formas de sua aplicao, pois enunciam razes que indicam apenas uma direo. Isso faz que, no caso da utilizao dos princpios, seja necessrio confront-los situao, para determinar se seu contedo aplicvel ou no ao caso concreto, e em que medida.17
13 SOUZA NETO, Claudio Pereira, Jurisdio Constitucional Democracia e Racionalidade Prtica, Rio de Janeiro, Renovar, 2002, p. 216. 14 Casos difceis a traduo de hard cases, terminologia utilizada por Dworkin para cuidar de casos paradigmticos, que no sistema norte-americano se distinguem dos demais, especialmente os precedentes anteriores. No so de fcil soluo por envolverem questes para as quais a sociedade tem mais de um posicionamento. 15 Praticar a interpretao constitucional diferente de interpretar a Constituio de acordo com os cnones tradicionais da hermenutica jurdica, em bases jusprivatistas. GUERRA FILHO, Willis Santiago, Processo Constitucional e Direitos Fundamentais, So Paulo, Celso Ribeiro Bastos Ed., 1999, p. 55. Essa nova prtica da interpretao constitucional tem sido bastante utilizada no Brasil pelo STF e pelo STJ. 16 REALE, Miguel, Lies Preliminares do Direito, So Paulo, Ed. Saraiva, 7. ed., 1980, p. 299. 17 DWORKIN, Ronald, Is Law a system of rules?, in Philosophyof Law, Oxford University Press, 1977, p. 45 e seguintes. Dworkin desenvolveu seu pensamento com base em um dilogo crtico com as doutrinas positivistas, criticando, em especial, o normativismo de Hart. Para Ronald Dworkin, o sistema jurdico formado por um conjunto de normas, nos quais princpios e regras compem o conjunto normativo.
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Os princpios apontam uma direo, mas no fazem referncia ao caso concreto, no sendo possvel aplicar-se o mtodo lgico-formal para solucion-lo. Podem ser aplicados em diferentes graus, dependendo do contexto, utilizando-se uma tcnica de ponderao na sua aplicao.18 Essa diferena mais intensa quando verificamos a coliso de princpios e o conflito de regras. No primeiro caso, pondera-se o peso de cada um dos princpios envolvidos, sem promover a excluso de qualquer um deles do sistema um princpio cede ao outro, diante do caso concreto. Antes do aparecimento do caso concreto, no h como determinar o grau de cada um deles, que esto todos no mesmo nvel. No possvel verificar prima facie qual prevalecer.19 No segundo caso, o conflito de normas desenrolase na dimenso de validade, importando a prevalncia de uma na invalidade da outra, e sua conseqente excluso da ordem jurdica. Esta nova viso da hermenutica jurdica no serve apenas aos casos judiciais. Pode e deve ser utilizada para os litgios de carter comercial, porque sua soluo depende mais da anlise de questes ligadas aos fatos concretos do caso, baseadas em dados econmicos e conjunturais, do que em regras jurdicas genricas. Essa metodologia aparece cada vez mais nos rgos internacionais de soluo de controvrsias comerciais, que necessitam analisar em detalhes premissas fticas de grande complexidade e aplicar princpios jurdicos gerais a situaes especficas de carter bastante particular. A interao dos Estados no comrcio internacional deve ser organizada, mas levando em conta as diferenas de vantagens comparativas entre as economias e as necessidades e interesses dos Estados mais diversos. Por isso, necessrio um mecanismo de interface, que, para Celso Lafer, a OMC20. A organizao permite que as relaes dos diversos Estados no sejam apenas de confronto, mas inclua um sistema que favorece a cooperao. Aceita-se um processo calcado na racionalidade e na funcionalidade da reciprocidade de interesses, em que o sistema jurdico multilateral desempenha um papel positivo. No curso das solues de controvrsias, os princpios do sistema so a base das decises. O sistema muito similar ao modo de julgar dos sistemas jurdicos anglo-saxes, nos quais, mais do que a busca da justia ideal, privilegia-se
SOUZA NETO, Claudio Pereira, op. cit., p. 249250. BONAVIDES, Paulo, Curso de Direito Constitucional, 12. ed., So Paulo, Malheiros, 2002, p. 251. 20 LAFER, Celso, op. cit., p. 735.
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a noo de fairness. Nos diversos casos analisados, nota-se a preocupao de determinar a soluo para o caso, diante de situaes em que o conflito de interesses gritante, mas aceitvel. Os Estados, por razes internas (e dentro da idia de que h diversas competncias internas, mas s uma representao internacional), podem acabar editando normas incompatveis com as obrigaes internacionais que assumiam. Confronta-se o caso concreto ao princpio do livre comrcio, para verificar que soluo tomar. O fenmeno da judicializao da vida, sentido no plano interno, encontra eco no plano internacional, nas controvrsias comerciais internacionais. A utilizao dos princpios para resolver esses casos exige a tcnica da ponderao dos elementos em causa na questo, para resolver a questo que envolve opes polticas em tenso.21 A tenso o elemento permanente nesses conflitos, que atingem no s as partes, mas os rbitros, exigindo deles minuciosa argumentao para definir a soluo. No campo internacional, os objetivos dos sistemas de solues de controvrsias comerciais contm o unilateralismo, que utiliza mecanismos de represlias comerciais, hoje inaceitveis no concerto das naes, que, para isso, contam com a OMC, no plano multilateral, e outras organizaes, no plano regional. Existe uma tenso entre o mundo dos negcios privados e a regulamentao internacional (envolvendo os Estados e obrigando-os a participar de controvrsias com outros Estados, de carter pblico, mas de interesse privado). necessrio tomar conhecimento dessas presses e da necessidade de recorrer aos organismos internacionais para o desenvolvimento dos negcios entre Estados. 2. Os princpios do Direito do Comrcio Internacional O que impe a aplicao de um ou outro princpio o grau da respectiva incidncia ao caso concreto, em razo de os princpios ocuparem a mesma hierarquia normativa. No caso do Direito do Comrcio Internacional, o livre comrcio um princpio geral, enquanto a no-discriminao e o tratamento especial e diferenciado so princpios positivados, podendo haver a aplicao de um, e
A expresso foi utilizada por Lus Roberto Barroso, no prefcio ao livro de BARCELLOS, Ana Paula de, Ponderao, Racionalidade e atividade jurisdicional, Rio de Janeiro, Renovar, 2005, e tambm pode e deve ser utilizado no contexto desse artigo.
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no do outro, dependendo da questo envolvida. Em qualquer caso, o princpio do livre comrcio ser sempre aplicado, como pano de fundo do sistema. A coexistncia pacfica dos Estados funda-se no respeito dos princpios gerais do direito internacional22, em especial o da igualdade, consagrado na Carta das Naes Unidas. A importncia dos princpios gerais do direito foi destacada no Estatuto da Corte Internacional de Justia, que o reconheceu em seu artigo 38, inciso I, letra c23, como um dos fatores a serem utilizados, quando se tiver que decidir uma questo entre os Estados.24 Paulo Bonavides alertou sobre a importncia, para o reconhecimento precoce da positividade ou normatividade dos princpios em grau constitucional, de sua insero nas decises das Cortes Internacionais de Justia, com base no artigo 38 do Estatuto da CIJ, quando o positivismo ainda dominava a doutrina jurdica.25 No Direito Internacional 26, ao estudarmos as solues de controvrsias para os litgios comerciais internacionais, os princpios
Cf. Antonio Augusto Canado Trindade, ao discorrer sobre os Princpios do Direito Internacional que regem as relaes amistosas entre os Estados e sua significao para o exame das fontes do Direito Internacional, afirmou: J h muito se verifica entre os autores uma preocupao com o estudo dos chamados princpios do direito internacional, e da funo que pudessem exercer tais princpios no desenvolvimento da disciplina em questo. TRINDADE, Antnio Augusto Caado, O direito internacional em um mundo em transformao, Rio de Janeiro, Renovar, 2002, p. 139-140. 23 O Estatuto da CIJ contm, em seu artigo 38, uma relao das fontes [elementos] aplicveis em suas decises: a) as convenes internacionais, quer gerais, quer especiais, que estabeleam regras expressamente reconhecidas pelos Estados litigantes; b) o costume internacional, como prova de uma prtica geral aceita como sendo de direito; c) os princpios gerais de direito, reconhecidos pelas naes civilizadas; d) e, excepcionalmente, as decises judicirias e a doutrina dos publicistas mais qualificados. 24 Cf. BROWNLIE, Ian, Principles of Public International Law, Oxford, Claredon Press, Fourth Edition, 1990, p.15-17. 25 Continua Bonavides, explicando a importncia da frmula do art. 38 do Estatuto da Corte Permanente de Justia Internacional, de 1920, que continuou no Estatuto da Corte Internacional de Justia, em 1945, e, a seguir, com ligeiras variaes, pelo art. 215, 2 do tratado que instituiu em 1957 a Comunidade Econmica Europia. BONAVIDES, Paulo, Curso de Direito Constitucional, So Paulo, Malheiros, 2002, 12. ed., p. 237. 26 Sobre esse ponto, veja-se: No que diz respeito teoria das fontes do direito internacional, tais princpios exercem naturalmente uma influncia considervel no reconhecimento e consagrao definitivos de determinadas normas jurdicas, particularmente quando previstas anteriormente em tratado ou quando j dotadas de certo valor consuetudinrio. TRINDADE, Antnio Augusto Caado. O direito internacional em um mundo em transformao, Rio de Janeiro, Renovar, 2002, p.140.
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exercem especial papel em razo de estabelecerem standards comuns para os julgamentos dos diversos rgos multilaterais, sendo depois seguidos tambm pelos Estados, em sua normativa interna. Os princpios que integram a normativa jurdica da OMC tambm fazem parte de outras iniciativas de integrao regional. O do livre comrcio aparece no Tratado da Unio Europia27 e no Mercosul.28 H importante convergncia entre os trs sistemas.
27 Artigo B, do Ttulo I Disposies Comuns, do Tratado da Unio Europia (Tratado de Maastricht). A Unio atribui-se os seguintes objetivos: a promoo de um progresso econmico e social equilibrado e sustentvel, nomeadamente mediante a criao de um espao sem fronteiras internas, o reforo da coeso econmica e social e o estabelecimento de uma Unio Econmica e Monetria, que incluir, a prazo, a adoo de uma moeda nica, de acordo com as disposies do presente Tratado; a afirmao da sua identidade na cena internacional, nomeadamente atravs da execuo de uma poltica externa e de segurana comum, que inclua a definio, a prazo, de uma poltica de defesa comum, que poder conduzir, no momento prprio, a uma defesa comum; o reforo da defesa dos direitos e dos interesses dos nacionais dos seus Estados membros, mediante a instituio de uma cidadania da Unio; o desenvolvimento de uma estreita cooperao no domnio da justia e dos assuntos internos; a manuteno da integralidade do acervo comunitrio e o seu desenvolvimento, a fim de analisar, nos termos do procedimento previsto no n. 2 do artigo N, em que medida pode ser necessrio rever as polticas e formas de cooperao institudas pelo presente Tratado, com o objetivo de garantir a eficcia dos mecanismos e das Instituies da Comunidade.Os objetivo da Unio sero alcanados de acordo com as disposies do presente Tratado e nas condies e segundo o calendrio nele previsto, respeitando o princpio da subsidiariedade, tal como definido no artigo 3. B do Tratado que institui a Comunidade Europia. Para ntegra do texto, ver websites www.europa.eu.int (webportal da Unio Europia). 28 Artigo 1 o do Tratado de Assuno: Os Estados-Partes decidem constituir um Mercado Comum, que dever estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994 e que se denominar Mercado Comum do Sul (Mercosul).Este Mercado Comum implica: a livre circulao de bens servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no-tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente; o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenao de posies em foros econmico-comerciais regionais e inter nacionais; a coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados-Partes de comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial e de capitais, de servios, alfandegria, de transportes e comunicaes e outras que se acordem , a fim de assegurar condies adequadas de concorrncia entre os Estados Partes. ARAUJO , Nadia de, MAGALHES M ARQUES , Frederico do Valle e REIS , Mrcio Monteiro. Cdigo do Mercosul Tratados e Legislao. Rio de Janeiro. Renovar, 1998, p.18.
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Os princpios gerais so o do livre comrcio e da livre concorrncia29; e, na de princpios positivados, o da no-discriminao 30, reciprocidade 31, transparncia32, e tratamento especial e diferenciado33. Os princpios do livre comrcio e da livre concorrncia so complementares. O primeiro de difcil definio, dada a sua amplitude, pode ser entendido por suas proibies, ou seja, como evitar sua violao:
Para Lus Roberto Barroso, o princpio da livre concorrncia, corolrio direto da liberdade de iniciativa, expressa a opo pela economia de mercado. Ele contm a crena de que a competio entre os agentes econmicos, de um lado, e a liberdade de escolha dos consumidores, de outro, produziro os melhores resultados sociais: qualidade dos bens e servios e preo justo. BARROSO, Lus Roberto; A ordem econmica constitucional e os limites atuao estatal no controle de preos, in Temas de Direito Constitucional Tomo II, Rio de Janeiro, Renovar, 2003, p. 58. Para uma melhor compreenso do princpio da livre concorrncia no direito brasileiro, ver GRAU, Eros Robert, A Ordem Econmica na Constituio de 1998, So Paulo, Malheiros, 7. ed., 2002, p. 250-258. O mesmo autor lembra que, no Brasil, o princpio da livre concorrncia est na Constituio de 1988, em complemento ao art. 170, IV, e compe-se, ao lado de outros, no grupo do que tem sido referido como princpios da ordem econmica. 30 O princpio da no-discriminao visa a possibilitar igualdade de tratamento entre os Estados-membros da OMC, protegendo-os contra a ocorrncia de concesses bilaterais e possibilitando a entrada de novos competidores no mercado internacional, aspectos estes que o tornam um dos importantes pilares para a manuteno do sistema multilateral de comrcio implementado pelo GATT/OMC. Este princpio est subdividido em duas partes: clusula da nao-mais-favorecida e tratamento nacional. MARQUES, Frederico do Valle Magalhes, O direito internacional da concorrncia e os princpios da organizao mundial do comrcio, Rio de Janeiro, Renovar, no prelo. 31 O princpio da reciprocidade visa a assegurar que, mediante negociaes em direitos alfandegrios e outras matrias afins, dever haver reciprocidade quando da adeso de um pas. Assim, o GATT, por meio da reciprocidade de concesses e vantagens mtuas que um Membro estende ao outro, procura manter equilibrados os esforos dos Estados para liberalizar o comrcio. MARQUES, Frederico do Valle Magalhes, O direito internacional da concorrncia e os princpios da organizao mundial do comrcio, Rio de Janeiro, Renovar, no prelo. 32 Este princpio tem como finalidade o acesso de todos os Membros s informaes dos demais Membros sobre as medidas governamentais relevantes relacionadas aos Acordos, incluindo informao sobre a legislao em vigor e aes governamentais, fazendo que os Estados e os agentes econmicos tenham acesso a tais informaes e possam melhor utilizar e tirar proveito das vantagens criadas pelo sistema multilateral de comrcio constitudo atravs da OMC. Alm disso, este princpio possibilita melhor controle e monitoramento da implementao e da aplicao dos acordos celebrados no mbito OMC, bem como o cumprimento de suas respectivas obrigaes.MARQUES, Frederico do Valle Magalhes, O direito internacional da concorrncia e os princpios da organizao mundial do comrcio, Rio de Janeiro, Renovar, no prelo. 33 O princpio do tratamento especial e diferenciado dever ser implementado pela introduo de tratamento preferencial concedido pelos pases desenvolvidos aos pases em
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cada Estado-Parte dos tratados que o consagram no caso do Brasil, o da OMC e o do Mercosul , deve evitar a adoo de medidas nacionais contrrias ao livre comrcio, por meio da eliminao de barreiras tarifrias e no-tarifrias ao comrcio internacional, ou mediante o combate de prticas que venham a limitar o regular funcionamento do mercado (prtica de dumping, atos de concorrncia desleal, abuso do poder econmico, acordos de restrio vertical). O pleno desenvolvimento do livre comrcio d-se pela manuteno de concorrncia leal entre os diversos operadores do comrcio internacional, com o combate concorrncia predatria e s prticas comerciais abusivas. Para garantir a manuteno do primeiro, o segundo deve estar funcionando adequadamente. A incidncia do princpio do livre comrcio e da livre concorrncia ao caso concreto operao econmica internacional que dar o contorno da interpretao e da aplicao das demais normas de uma organizao internacional e, conseqentemente, do julgamento dos casos submetidos ao seu sistema de soluo de controvrsias, estabelecendo, ao lado dos demais princpio, a medida e o alcance das regras de tal organizao internacional para cada caso. Ainda na categoria de princpios gerais classificam-se para todas as relaes jurdicas e somam-se os da boa-f, ligados ao da Pacta Sunt Servanda e o Due Process of Law.34 Os princpios referidos so fundantes da ordem
desenvolvimentos, como, por exemplo, (i) acesso preferencial a mercados; (ii) tratamento mais favorvel na implementao dos dispositivos da Rodada Uruguai; e (iii) assistncia tcnica para auxiliar na implementao dos acordos. Cumpre ressaltar que tais concesses sero baseadas em compromissos de boa-vontade, e no obrigatoriedade, como deveria ser. MARQUES, Frederico do Valle Magalhes, O direito internacional da concorrncia e os princpios da organizao mundial do comrcio, Rio de Janeiro, Renovar, no prelo. 34 Os princpios Pact Sunt Servanda e Due Process of Law so atinentes a qualquer ato internacional. Accioly e Nascimento e Silva ressaltam que Dionisio Anzilotti, foi buscar na norma pacta sunt servanda o fundamento do DIP. Segundo Anzilotti, a norma tem um valor jurdico absoluto, indemonstrvel e que serve de critrio formal para diferenar as normas internacionais das demais. A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 consagrou o princpio em seu artigo 26, nos seguintes termos: Todo tratado em vigor obriga as partes e deve ser cumprido por elas de boa-f. ACCIOLY, Hidelbrando e NASCIMENTO E SILVA, Geraldo Eullio, Manual de Direito Internacional Pblico, So Paulo, Saraiva,2000, 14. ed.; p. 24. J. F. Rezek, ao explicar a perspectiva histrica do direito dos tratados, lembra que [o] direito dos tratados, parte fundamental do Direito das Gentes, apresentava, at o romper deste sculo [XX], uma consistncia costumeira, exceto por dois princpios a boa- f e o pact sunt servanda em que muitos autores, mas no todos, preferiam reconhecer transcendncia distintivas das normas resultantes da prtica interestatal. REZEK, J. F., Direito dos Tratados, Rio de Janeiro, Forense, 1984, p. 13.
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jurdica internacional e interna. O primeiro reflete a regra segundo a qual os tratados devem ser seguidos e cumpridos de boa-f.35 No direito internacional, o princpio da boa-f est consagrado no pargrafo 2o, do artigo 2o, da Carta das Naes Unidas, o qual estabelece que todos os Membros, a fim de assegurarem para todos em geral os direitos e vantagens resultantes de sua qualidade de Membros, devero cumprir de boa-f as obrigaes por eles assumidas de acordo com a presente Carta.36 O segundo impe o respeito ao devido processo legal e est relacionado, principalmente, aos procedimentos de soluo de controvrsias, fazendo que tais organizaes promovam e assegurem o direito dos Estados em instaurar procedimentos e apresentarem suas defesas, estabelecendo condies justas e eqitativas nos procedimentos instaurados. Esses princpios so utilizados como base das decises dos sistemas de soluo de controvrsias das organizaes internacionais multilaterais ou regionais; por isso, vamos analis-los nos laudos do Mercosul. PARTE II 3. Os sistemas de soluo de controvrsias comerciais e os princpios Podem ser divididos em: (i) sistemas estatais nacionais de soluo de controvrsias: Poder Judicirio Nacional; (ii) sistemas privados de soluo de controvrsias: Tribunais Arbitrais (nacionais e internacionais); (iii) sistemas
35 A palavra boa-f vem do latim bona fides, boa confiana. A boa-f vincula as partes ao dever da lealdade incluindo a idia de confiana. A boa-f objetiva, por sua vez, reflete uma norma de conduta, dever de agir com lealdade e em observncia aos padres sociais, com honestidade e confiana, sendo aplicvel conduta das partes numa operao econmica, impondo a todos as partes um dever de comportamento de acordo com determinados padres ticos, que somente podem ser aferidos de acordo com as circunstncias daquela operao econmica. 36 Para ntegra do texto, ver: MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque, Direito Internacional Pblico Tratados e Convenes, Rio de Janeiro; Renovar, 1997, 5. ed.; p. 1082. A Declarao Relativa aos Princpios do Direito Internacional que Regem as Relaes Amistosas e Cooperao entre os Estados Conforme a Carta das Naes Unidas tambm estabelece a boa-f como um dos seus princpios basilares e, nas palavras de Antnio Augusto Canado Trindade, constitui exemplo da formao e consagrao dos princpios do direito internacional contemporneo. CANADO T RINDADE , Antnio Augusto, O Direito Internacional em um Mundo em Transformao, Rio de Janeiro, Renovar, 2002, nota 3, p. 91.
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supranacionais regionais de soluo de controvrsias: rgos de soluo de controvrsias dos processos de integrao econmica com caractersticas supracionais (cujo exemplo maior a prpria Unio Europia)37; (iv) sistemas intergovernamentais de soluo de controvrsias: a) multilaterais, OMC e b) regionais, NAFTA e Mercosul, entre outros. As caractersticas so diferentes e, dependendo do caso, podem ser utilizados indistintamente por Estados ou particulares, ou por Estados. O sistema de soluo de controvrsias da OMC um dos pilares da organizao, compatvel com seus propsitos e objetivos, respeitado e acatado por todos os seus membros. A adoo de um procedimento de soluo de controvrsias eficiente constituiu um elemento-chave para proporcionar segurana jurdica e previsibilidade necessria ao desenvolvimento do sistema multilateral de comrcio, garantindo coerncia na interpretao e na aplicao das normas da OMC. A OMC instituiu, por intermdio do Entendimento Relativo s Normas e Procedimentos sobre Soluo de Controvrsias, o rgo para Soluo de Controvrsias (em ingls, Dispute Settlement Body), j previsto no Acordo Constitutivo da OMC, com a tarefa de tratar de consultas e controvrsias entre seus membros, relacionadas aos direitos e/ou obrigaes destes.38
Na Unio Europia, criou-se um ordenamento jurdico novo, em que iniciativas individuais tiveram o potencial de influenciar uma quantidade indeterminada de sujeitos de direito em todo o territrio integrado. Garantiu-se a uniformidade na aplicao das normas de direito comunitrio, sendo elas interpretadas segundo um mtodo que atendia ao que o Tribunal considerou como interesse da coletividade europia. Coube ao Tribunal de Justia da Comunidade Europia TJCE a funo de rgo de controle jurisdicional para assegurar tambm o respeito pelos Estados-membros s normas do direito comunitrio. O Tribunal independente dos Estados-membros e dos demais rgos comunitrios, exercendo competncias prprias e exclusivas, sendo suas decises irrecorrveis e executveis nos territrios dos Estados-membros. Por estar ligado ordem jurdica da Unio, e no dos Estados-membros, no pertence esfera institucional destes, no havendo entre ele e as instncias nacionais qualquer vinculao hierrquica. Funciona em carter permanente e a nacionalidade dos juzes no deve interferir no exerccio da sua atividade. 38 O Entendimento Relativo s Normas e Procedimentos sobre Soluo de Controvrsias aplicvel tanto s consultas quanto soluo de controvrsias do Acordo Constitutivo da OMC, dos Acordos Comerciais Multilaterais dos Acordos Multilaterais sobre o Comrcio de Mercadorias, do Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios, do Acordo sobre Aspectos de Direito de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comrcio, dos Entendimentos Relativos s Normas e Procedimentos sobre Soluo de Controvrsias , e dos Acordos Comerciais Plurilaterais Acordo sobre o Comrcio de Aeronaves Civis, Acordo sobre Compras Governamentais, Acordo Internacional de Produtos Lcteos e Acordo Internacional de Carne Bovina.
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Substituiu o sistema adotado pelo antigo GATT. A frmula em vigor resultado da evoluo do processo de codificao e desenvolvimento progressivo, iniciado 1966, at 1989. Representa uma interpretao consensual do GATT, por suas partes contratantes, nos temos do art. 31, pargrafo 3o (a) da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. Trata-se de um sistema intergovernamental de direito internacional pblico econmico, em que s as partes contratantes tm locus standi e conduzem o processo.39 A estrutura da OMC favorece o acordo, devendo os membros tentar alcanar consenso sobre a matria controvertida, mediante a implementao de uma soluo positiva. Caso isto no seja possvel, devem avaliar a convenincia e a utilidade de acionar o procedimento de soluo de controvrsias da OMC para resolver a questo. Sua conduo deve ser de acordo com o princpio da boa-f e com o empenho e o esforo das partes envolvidas para resolver a demanda. Aqui surge o primeiro paralelo com o Mercosul, no qual as negociaes entre as partes so etapa obrigatria do procedimento. Ficou estabelecido que, na hiptese de no ser alcanada uma soluo satisfatria para as partes, e verificada a incompatibilidade entre as medidas ou prticas controvertidas com disposto nas normas da OMC, ocorre a suspenso dessas medidas ou prticas. Caso no seja possvel a suspenso imediata, poder recorrer-se compensao. O rgo de soluo de controvrsias poder suspender a aplicao de concesses ou o cumprimento de outras obrigaes no mbito dos acordos abrangidos (pargrafo 7o, do Artigo 3o do Entendimento Relativo s Normas sobre Soluo de Controvrsias). Na hiptese de no-cumprimento de obrigao contrada em virtude de um dos acordos da OMC, presume-se que a medida constitui um caso
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LAFER, Celso, O Sistema de Soluo de Controvrsias da OMC, in Guerra Comercial ou Integrao Mundial pelo Comrcio? A OMC e o Brasil, CASELLA, Paulo Borba e MERCADANTE, Araminta de Azevedo Coordenadores, So Paulo, LTr, 1998, p. 734. De acordo com o disposto no inciso 2 do artigo 3 do Entendimento Relativo s Normas e Procedimentos sobre Soluo de Controvrsias, os membros da OMC reconhecem que o sistema de soluo de controvrsias til para preservar os respectivos direitos e obrigaes, dentro dos parmetros dos acordos abrangidos e para esclarecer as disposies vigentes dos referidos acordos em conformidade com as normas correntes de interpretao do direito internacional pblico, sendo vedado que as recomendaes e decises do rgo de Soluo de Controvrsias ampliem ou diminuam os direitos e obrigaes definidos nos acordos celebrados no mbito da OMC.
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de anulao ou de restrio, o que significa haver a presuno de que todas as transgresses das normas produzem efeitos desfavorveis para outros membros, ficando invertido o nus da prova. Nestes casos, caber ao membro contra o qual foi apresentada a reclamao comprovar a noviolao das normas da OMC. Outro exemplo de sistema intergovernamental o do acordo que criou o North American Free Trade Agreement Nafta, que entrou em vigor em 199440. Por este acordo, Estados Unidos, Canad e Mxico criaram uma zona de livre comrcio, que inclui tambm um sistema de soluo de controvrsias. Como na OMC e no Mercosul, procura-se resolver a questo por meio de negociaes diplomticas, em primeiro lugar. O princpio da boa-f aparece sempre de forma subjacente, sem a preocupao de determinar qual das partes tem culpa. Antes da etapa arbitral, est prevista a de consultas, dos bons ofcios, da conciliao e da mediao. permitido s partes a escolha do foro, o sistema do Nafta ou o da OMC. O Protocolo de Olivos tambm incorporou esta norma ao Mercosul. 4. Sinopse e anlise dos casos do Mercosul O Mercosul um marco de referncia democrtica dos pases que o integram para estar no mundo das polaridades indefinidas do Ps-Guerra Fria.41 Quando foi criado o Protocolo de Ouro Preto, instituiu-se uma opo pelo modelo de organizao intergovernamental, mantendo-se o sistema de soluo de controvrsias de tribunais arbitrais ad hoc, institudo pelo Protocolo de Braslia. Celso Duvivier de Albuquerque Mello assinalava que a integrao tem por finalidade abolir as barreiras para consagrar a livre circulao de mercadorias, capitais e pessoas, sendo promovida pelos Estados e realizada mediante a concluso de tratados internacionais. Essa nova modalidade de relacionamento entre os Estados, conhecida como processos de integrao econmica, acabou por resultar na criao do denominado direito internacional
Cf. ACCIOLY, Elizabeth, Sistema de Soluo de Controvrsias em blocos econmicos, Coimbra, Almedina, p. 92 e seguintes. 41 LAFER, Celso. Sentido estratgico do Mercosul, in Mercosul: Desafios a vencer, So Paulo, Conselho Brasileiro de Relaes Internacionais, 1994, p. 9.
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da integrao, ou direito da integrao42 e, especialmente no caso da Unio Europia, no direito comunitrio43. Quer promover, em ltima anlise, o que se convencionou chamar de livre comrcio, por meio da livre concorrncia, os dois princpios basilares que informam esses processos e que so utilizados pelos sistemas de soluo de controvrsias em suas decises. O sistema44 j foi acionado onze vezes.45 Resolveu hard cases relacionados aplicao dos Tratados constitutivos e dos princpios que estes pretendiam consagrar, visando a promover a integrao econmica. A despeito da inexistncia de um tribunal permanente at 2004, os laudos produzidos pelos rbitros do Mercosul so encadeados e coerentes, seguindo um padro de interpretao teleolgica e de aplicao de princpios gerais boa-f, efeito til, valor dos precedentes, compatibilidade das normas internas com os objetivos da integrao. O Mercosul foi criticado pela doutrina especializada pela ausncia de um tribunal nos moldes do existente na Comunidade Europia, antes da criao do Tribunal Permanente de Reviso, que, todavia, no seguiu completamente o modelo europeu. A resoluo dos conflitos por tribunais ad hoc poderia trazer jurisprudncia uma fragmentao indesejvel. No foi o que ocorreu. A anlise dos laudos proferidos demonstra o contrrio. Com a instalao do TPR, criado pelo Protocolo de Olivos, um sistema judicial permanente foi incorporado s demais instituies do bloco. O Protocolo de Olivos definiu seu papel relativo s controvrsias sobre a aplicao, interpretao e cumprimento do direito comunitrio. Manteve muitos dos pontos j consagrados pelo Protocolo de Braslia, como seu mbito de aplicao, negociaes diretas, constituio e funcionamento
Esta classificao utilizada por Celso Duvivier de Albuquerque Mello em sua obra Direito Internacional da Integrao. MELLO, Celso D. de Albuquerque, Direito Internacional da Integrao, Rio de Janeiro, Renovar, 1996, p. 3. 43 No caso do Mercosul, no se pode falar na existncia de um verdadeiro direito comunitrio, uma vez que no existe a supranacionalidade de seus rgos e instituies. Todavia, a deciso arbitral proferida pelo Primeiro Tribunal Ad Hoc no mbito de disputa comercial entre o Brasil e a Argentina determinou que o ordenamento jurdico do Mercosul deve ser interpretado finalisticamente (interpretao teleolgica), de forma que suas regras prevaleam sobre as normas internas dos seus Estados-membros. Para a ntegra das decises, ver www.mercosur.org.uy . 44 Cf. estudo anterior, ARAUJO, Nadia, Soluo de controvrsias no Mercosul, in CASELLA, Paulo Borba (coord.), Mercosul Integrao Regional e Globalizao, cit., p. 99-141, 2000. 45 O texto do ltimo laudo ainda no foi publicado, e o primeiro a utilizar o Protocolo de Olivos, sendo, portanto, passvel de reviso pelo TPR.
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dos tribunais ad hoc, adoo dos laudos por maioria, possibilidade de recursos esclarecedores dos laudos e reclamaes de particulares. Entre suas inovaes, temos a opo de foro, interveno opcional do Grupo Mercado Comum, a definio do objeto da controvrsia, a criao do Tribunal Permanente de Reviso com sede em Assuno, acesso direto ao Tribunal, obrigao do cumprimento dos laudos e clusulas programticas. No se pe como instncia exclusiva para esses diferendos, que muitas vezes podem ser objeto de soluo na OMC, mas permite s partes escolher o foro em que desejam litigar, se no Mercosul ou no mbito de outra organizao. a chamada clusula de eleio de foro. Uma vez escolhido o sistema do Mercosul ou da OMC, no se admite voltar atrs, sendo, portanto, a escolha definidora da exclusividade do tribunal. Para Lus Olavo Baptista46, esta medida resultou em maior grau de institucionalizao do sistema de soluo de controvrsias, mas, ao mesmo tempo, diminuiu a margem de atuao poltica dos Estados, aperfeioando-o. Apesar de o Protocolo de Olivos ter mantido o sistema de arbitragens ad hoc, instaurando no TRP uma instncia de reviso, tambm permitida a utilizao do Tribunal de forma direta, como instncia nica, desde que as partes assim o estabeleam. 4.1 Anlise dos laudos Utilizou-se, na anlise dos laudos, a idia de que a sua rationale se aproxima daquela utilizada na common law, aqui referida de forma genrica, e com base em seu contraste com o sistema romano-germnico. Enquanto o romano-germnico parte da norma e dedutivo decidindo-se o caso pela sua subsuno norma , na common law a anlise comea com o caso e indutiva, pois se baseia em verdades preestabelecidas e universais, partindo do exame de generalizaes oriundas dos casos concretos. A interpretao das leis (statutes) que visam soluo dos casos concretos na common law utiliza um mtodo que submete a questo a perguntas especficas, para entender qual o alcance dessas normas. Mais modernamente, na Inglaterra, utiliza-se a pur posive construction ou interpretao teleolgica, procurando-se determinar quais foram a inteno e o objetivo do legislador ao criar a norma e que razes determinaram a
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BAPTISTA, Lus Olavo, Anlise da funcionalidade do sistema de solues de controvrsias do Mercosul, in Soluo de Controvrsias no Mercosul, p. 110.
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deciso da hiptese anteriormente solucionada, de forma a ser esta a base da soluo do caso atual. Benjamim Cardozo, em The nature of the judicial process , salienta a questo: onde encontra o juiz o Direito no qual baseia sua deciso? Destacamos uma idia essencial: a interpretao mais do que dizer o contedo da lei e seus objetivos, pois suplementa suas regras, preenche suas lacunas pelo mesmo processo e mtodo por meio do qual se construiu o direito judicirio. Na concepo da common law desenvolvida nos Estados Unidos, preconizada por Oliver Holmes, os juzes primeiro chegariam deciso e depois estabeleceriam suas razes, desde que promovessem a obedincia ao princpio da ordem pblica, tendo em conta, portanto, os objetivos colimados pelo legislador. O direito tambm tem o sentido de contar a histria da nao e, para conhecer seu contedo, preciso conhecer o passado e procurar visualizar o caminho para o futuro. Seguindo-se essa idia, o direito teria o sentido de contar a histria das relaes comerciais internacionais, na OMC, e a histria da integrao econmica, no Mercosul. Guido Soares, em CommonLaw Introduo ao Direito dos EUA,relata que o mtodo empregado pelo julgador anglo-americano difere daquele usado pelo juiz de direito continental, pois se comea pelos casos para determinar o direito aplicvel e usa-se a lei na sua falta. Ademais, os efeitos da deciso ultrapassam as partes em conflito e passam a incidir sobre um universo mais amplo, ou seja, pautando as decises futuras. Embora os pases do Mercosul sejam todos de tradio romano-germnica, os laudos dos tribunais arbitrais utilizaram uma maneira de decidir mais prxima da common law. 1 Laudo O primeiro laudo cuidava da controvrsia existente entre a Argentina e o Brasil devido entrada em vigor, neste ltimo, de comunicados que restringiriam o comrcio no mbito do Mercosul. Esta restrio, segundo a Argentina, geraria incerteza e insegurana, e afetaria o fluxo das operaes de intercmbio comercial. No julgamento, o Tribunal decidiu que o Tratado de Assuno continha disposies que estabeleciam um programa de liberao comercial, o qual deveria ser completado tanto no seu aspecto tarifrio quanto no-tarifrio. Este programa de liberao comercial teria um papel central no tratado e no seu sistema normativo, e atac-lo representaria solapar os esforos de integrao. As partes estariam, assim,
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obrigadas a completar a reduo de suas barreiras no-tarifrias, mesmo com o adiamento da data de entrada em vigor do mercado comum. A dificuldade estava em aplicar as regras do Mercosul constante do Tratado de Assuno para o caso concreto, pois seu carter sinttico no esclarecia a situao que se punha, ainda mais se comparadas s similares da Comunidade Europia. Logo, na primeira controvrsia a ser decidida por um tribunal ad hoc, a questo era definir o que no estava escrito: a amplitude, no definida pelo tratado, da liberalizao comercial pretendida pelo bloco. Seguiram os rbitros uma metodologia de interpretao teleolgica, procurando interpretar o papel dos princpios que marcam a convivncia dos participantes do bloco. O mtodo teleolgico deve procurar garantir que as normas sejam eficazes com relao a seu fim ltimo, que dar satisfao s exigncias do processo de integrao, sendo a verdadeira vocao das decises acerca de instrumentos internacionais dessa natureza a de extrair deles a plenitude dos efeitos buscados e traduzir para esta todas as conseqncias razoveis da melhor interpretao. Analisaram o princpio da boa-f e conceituaram-no, levando em considerao no s a honestidade dos atos e aspectos formais dos textos invocados, mas tambm a idoneidade da ao das partes no seu mister de dar cumprimento aos fins e aos objetivos das normas acordadas, que deveriam sempre respeitar a pacta sunt servanda. Outro princpio decorrente do processo de integrao o da incompatibilidade com o sistema de medidas unilaterais nas matrias reguladas pelos acordos multilaterais do bloco.47
Veja-se pargrafo 56 do laudo. Em primeiro lugar, deve-se considerar o princpio do cumprimento dos tratados pacta sunt servanda norma fundamental, originria do Direito Romano, aceita pelos clssicos como Anzilotti, Kelsen e Verdross, e compilada por primeira vez em um texto positivo de Direito Internacional no artigo 26 da Conveno de Viena. Em segundo lugar, deve-se ter em conta que tal cumprimento dever ser realizado de boa-f, estando este princpio unido ao de pacta sunt servanda no artigo citado e ratificado por abundante e pacfica jurisprudncia dos Tribunais Internacionais (Conforme Ernesto De la Guardia e Marcelo Delpech, O Derecho dos Tratados e da Conveno de Viena, A Lei, Buenos Aires, 1970, p. 275279; Ian Sinclair, The Vienna Convention on the Law of Treaties, Manchester, University Press, Second Edition, p.119120). Incluindo no conceito de boa-f no apenas a honestidade dos atos de execuo e seu apego formal letra dos textos, coisas que no esto evidentemente em jogo na espcie, mas a idoneidade da atividade das Partes para dar cumprimento aos fins e objetivos das normas convencionalmente acordadas. Do mesmo modo, as obrigaes devem ser analisadas e interpretadas, com base nesta perspectiva, como meios apropriados para alcanar os fins comuns convindos. Ao no ter em conta esta perspectiva finalista, um tratado quadro tornar-se-ia um tratado bloqueado, na expresso de Robert Lecourt (LEurope des Juges, Bruylant, Bruxelles, 1976, p. 235).
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Procurou-se dar prevalncia ao princpio do efeito til, que deve informar todo o processo de integrao, verificando-se qual a finalidade das regras estabelecidas, para se chegar ao objetivo principal do Tratado: o avano progressivo da integrao na Amrica Latina. Entendeu o Tribunal que este princpio seria o corolrio da aplicao da interpretao teleolgica, pois significaria apontar como caminho, na hora de se efetuar a escolha, entre as vrias solues possveis segundo os termos do tratado, a que melhor servisse satisfao do objetivo e finalidade do processo de integrao. Como as regras de liberalizao comercial contemplam a necessidade de adaptaes legislativas de carter interno, que devem passar pelo processo legislativo de cada Estado, haver sempre uma grande defasagem entre as necessidades do bloco e o transcurso no legislativo de cada pas dessas regras. O formato adotado pelo Mercosul para a internacionalizao foi o processo clssico dos tratados, na forma do que dispem os artigos 40 a 42 do Protocolo de Ouro Preto. No h, no Mercosul, similar do que a Comunidade Europia chamou de seus princpios basilares, o efeito direto e a primazia do direito comunitrio , no conflito entre este e normas internas , desenvolvidos pela atuao marcante da Corte Europia, no labor de estabelecer os critrios para conceituar a integrao dos pases-membros. Estabeleceram os princpios prevalentes no direito da integrao como norteadores de sua deciso, de for ma a no fr ustrar o funcionamento do bloco como um todo. Para isso, valeram-se do direito comparado, em especial das tcnicas de criao do direito comunitrio, criado pelo Tribunal Europeu, quando, na dcada de 1970, viu-se diante do mesmo dilema: dar plena efetividade aos princpios da integrao econmica ou aguardar passivamente a adaptao progressiva dos Estados ao novo sistema. Nesseprimeiro laudo, lanaram os rbitros as bases de como deveria pautar-se a presente e a futura interpretao das normas do Mercosul. No corpo do laudo, deixam claro que o objetivo maior do Tribunal foi o de identificar as regras jurdicas aplicveis, guiado pelos fins e objetivos do ordenamento normativo criado pelos membros do bloco. O que se pretendia com o Tratado era assegurar o livre comrcio e, sendo o Tribunal parte desse ordenamento, cabia-lhe interpretar o desejo compartilhado pelos pases sobre a regulamentao de suas relaes
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recprocas pela identificao dos fins e dos princpios desse novo sistema.48 A deciso foi parcialmente contrria ao Brasil, que disps de prazo para adaptao das normas em desacordo com as regras de integrao. Como o sistema no prev vinculao ou continuidade na atividade dos rbitros, no havia como prever a maneira como agiriam os rbitros nomeados para os casos posteriores. A surpresa surge com a verificao da grande influncia das bases lanadas no primeiro laudo, numa utilizao de um sistema de precedentes, pois os laudos posteriores sempre se referem ao primeiro, e utilizaram os seus princpios. O labor dos diversos tribunais ad hoc, ainda que sem relao entre seus integrantes, logrou construir, pouco a pouco e de forma integrada, um conceito incipiente de direito comunitrio do Mercosul, estabelecendo que regras devem reger o bloco. 2. Laudo O segundo laudo tratou de controvrsia entre Argentina e Brasil, sobre regras brasileiras de apoio s exportaes em benefcio dos produtores de carne de porco.Foram atacados o Sistema de Estoques Pblicos de Milho da Conab; o Programa de Financiamento de Exportaes (Proex); os mecanismos do ACC (Adiantamento de Contrato de Cmbio) e do ACE (Adiantamento de Contrato de Exportao); e o Crdito Presumido do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A questo jurdica versava sobre a caracterizao das medidas brasileiras como subsdios incompatveis com o Mercosul e, ainda, sua compatibilizao subsidiria com as normas do GATT/OMC. Mais uma vez, esses subsdios eram considerados pelo reclamante, como contrrios ao princpio do livre comrcio intrabloco. Os rbitros utilizaram um mtodo de interpretao teleolgico, analisando os princpios da integrao, consubstanciados no Tratado de Assuno, luz da situao concreta que se apresentava. A partir dessa
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Vide pargrafo 66 do laudo: Os cinco Anexos ao TA, congruentes com esta interpretao, contm obrigaes concretas e auto-exeqveis. Trs deles referem-se a aspectos medulares do comrcio (I Liberao comercial, II Origem e IV Salvaguardas) e definem concretamente o regime de cada um deles e as obrigaes especficas das Partes a este respeito. Os outros dois Anexos, III Soluo de controvrsias e V Grupos de Trabalho, orientam-se tambm a facilitar o comrcio. Fica demonstrada, assim, a vontade de desfazer-se, desde o princpio, de possveis obstculos, ditando a tal efeito regras precisas e obrigatrias. O livre fluxo comercial o alicerce escolhido no sistema do TA para adiantar e desenvolver o Mercosul.
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anlise, o laudo reconheceu que algumas das normas brasileiras estavam em desacordo com o sistema de integrao proposto, deciso que foi aceita pelo Brasil. A metodologia apoiou-se na utilizada no primeiro laudo e est mais prxima da maneira de decidir do common law do que a nossa tradio civilista, com uma argumentao de matiz principiolgica. Houve preocupao em definir as regras jurdicas com base nas quais se chegou deciso final. Acrescentou-se legislao do Mercosul dividida em originria, para os tratados e protocolos, e derivada, para aquelas normas provenientes dos rgos permanentes do bloco , os princpios e as disposies do direito internacional aplicveis matria, e, integrando a ratio decidendi, as regras da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), pois estas tambm regulam as relaes comerciais internacionais dos Estadosmembros. Discutiu-se a eficcia das normas do Mercosul. Apesar de estas requerem medidas de implementao para se tornarem eficazes nos ordenamentos jurdicos internos, isto no significa que, antes de realizada esta etapa, tais normas caream de qualquer valor. Os Estados so obrigados, em razo do artigo 42 do Protocolo de Ouro Preto, a incorpor-las respectivos ordenamentos. Assim, pode-se deduzir o reconhecimento de alguma eficcia quanto a estas normas, antes mesmo de sua implementao em todos os Estados, servindo nesta fase, como princpios ou parmetros de interpretao das regras j implementadas.49 3. Laudo No terceiro laudo, o Brasil reclamou contra a Argentina, por entender que a Resoluo n 861/99, do Ministrio da Economia, Obras e Servios Pblicos, que criava cotas para as importaes de produtos txteis provenientes do Brasil, ditadas unilateralmente, estava em desacordo com as normas do Mercosul. A questo era relativa incompatibilidade entre a Lei argentina e os princpios da integrao, e o Tribunal, citando o primeiro laudo, usou o critrio teleolgico. Dar validade norma argentina seria contrrio ao sistema normativo do Mercosul. Fez-se uma anlise tcnica das etapas do processo de integrao, fixando-se o dia 1 de janeiro de 1999 como o termo final do
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O laudo foi parcialmente procedente.
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perodo de transio. A partir de ento, entenderam os rbitros ter-se inaugurado um verdadeiro mercado comum. Por isso, a adoo de qualquer medida de salvaguarda no comrcio intra-regional dependeria de norma produzida pelos rgos do bloco, sendo vedado aos Estados-membros faz-lo por ato unilateral, considerando que a medida no poderia ter sido baixada pela Argentina de forma unilateral. Nesse caso, temos uma aplicao do princpio do livre comrcio aliado livre concorrncia. O ato unilateral de um Estado representa um entrave ao bom funcionamento desses princpios e foi considerado contrrio ao que determina o regulamento do Mercosul. 4. Laudo Instaurado a pedido do Brasil, reclamava-se contra a edio, pelo Ministrio da Economia da Argentina, da Resoluo ME 574/2000, por meio da qual foram institudas medidas antidumping em relao importao de frangos inteiros congelados provenientes do pas. No entender do reclamante, a citada Resoluo deveria ser revogada para no existirem elementos suficientes para a aplicao de medidas antidumping no caso concreto, alm de no ter a Argentina respeitado os procedimentos apropriados para a investigao do alegado dumping. O Tribunal decidiu que no havia normativa Mercosul vigente que regulasse de forma expressa a investigao de dumping e a aplicao de medidas antidumping no comrcio intrazona, referindo-se deciso do Segundo Tribunal Arbitral no exame de incentivos s exportaes e aos compromissos assumidos no mbito do GATT. Verifica-se, novamente, o respeito s decises anteriores, como forma de garantir coerncia e continuidade s decises tomadas pelo sistema de soluo de controvrsias do bloco. A pretenso do Brasil foi negada pelo fundamento de que a prpria Resoluo e seu procedimento no constituem descumprimento da regra de livre circulao de bens no mbito do Mercosul.50 Outros estudiosos notaram que, embora no existisse formalmente o estabelecimento de precedentes obrigatrios entre os laudos, cada um
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COZENDAY, Carlos Mrcio e BENJAMIM, Daniela Arruda, Laudos arbitrais no marco do Protocolo de Braslia: a construo jurdica do processo de integrao, in Soluo de Controvrsias no Mercosul, Braslia, MRE, 2003, p. 15.
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procurou valer-se dos laudos anteriores, garantindo, ainda que informalmente, a preservao de certa coerncia entre as interpretaes, falando-se em uma construo jurisdicional do Mercosul.51 Privilegiou-se uma interpretao sistmica e finalstica das normas do Mercosul, com nfase no efeito til e da eficcia mnima das normas comunitrias, optando o intrprete sempre pelo caminho que d maior efeito aos objetivos do tratado.52 5o. Laudo A disputa versava sobre as restries impostas pela Argentina ao ingresso em seu mercado de bicicletas provenientes do Uruguai, que reclamou do dispositivo da lei argentina com regras incompatveis com o regimede origem da normativa do Mercosul. Em conseqncia, a importao estava sendo tarifada. Novamente o Tribunal endossou os princpios da integrao e deu prevalncia normativa do Mercosul.
Ib.,id., p. 30;31. Cf. o estudo de MOURA, Liliam Chagas, A consolidao da Arbitragem no Mercosul: o sistema de soluo de controvrsias aps oito laudos arbitrais, in Soluo de Controvrsias no Mercosul, op. cit., p. 91. Cita a autora 21 controvrsias, sendo a Argentina o pas que mais demandou e o Brasil, o que mais foi demandado. Tambm alerta a autora que o sistema ganhou credibilidade justamente nos momentos de maior crise do Mercosul, em 1999/2000. 52 Vejam-se trechos do laudo que cuidam dos princpios em questo: A proibio de imposio de restries ou medidas de efeito equivalente no Mercosul possui um carter absoluto, ou seja, no pode ser empregada por um Estado-membro mesmo que a medida no se destine discriminao do produto estrangeiro. Esse tipo de norma essencial num sistema de integrao regional.Todas as restries e medidas de efeito equivalente constituem barreiras e obstrues ao comrcio e so incompatveis com o livre comrcio e a formao de um mercado comum. [...] Uma questo importante para os Estados a compatibilidade entre o livre comrcio e as normas internas de comercializao de produtos. Em face desta problemtica, os Estados devem sempre considerar que as razes invocadas pelas autoridades nacionais, embora relevantes, esto sujeitas ao princpio da proporcionalidade, ou seja, pela lgica do processo de integrao, no se admitem entraves ao comrcio para a proteo de bens, proteo esta que poderia ser obtida por meios menos restritivos como, por exemplo, informar o consumidor acerca do produto que est comprando, suas especificidades e qualidades. [...] Outro tema fundamental da lgica integracionista o que se refere existncia de uma reserva de soberania que permite aos Estados-membros do Mercosul a imposio de barreiras por deciso unilateral. Entretanto, no presente caso, no est em jogo a aplicao de uma reserva de soberania em razo de que o Tratado de Assuno limita as causais de reserva s situaes previstas no art. 50 do Tratado de Montevidu de 1980. [...] Outro princpio que deve ser considerado o da razoabilidade, vale dizer que as aes das autoridades dos Estados Membros no podem exceder a margem do necessrio para alcanar
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6o. Laudo O sexto laudo um dos mais polmicos e diz respeito reclamao do Uruguai contra o Brasil, por causa das restries entrada no mercado brasileiro de pneus remoldados, que, afinal, foi considerada como incompatvel com a normativa do Mercosul. O princpio do livre comrcio esteve em questo nas razes do laudo, que salienta a impossibilidade de os pases adotarem medidas contrrias ao princpio, pois preciso dar ao processo de integrao segurana jurdica. Tambm se cuidou do princpio da proporcionalidade, para tentar definir o grau do entrave que a legislao do reclamado causava aos demais estados. Voltou-se a analisar o princpio da boa-f e da pacta sunt servanda, para sublinhar a imperiosa necessidade de as partes pautarem suas relaes pelo respeito s obrigaes anteriormente assumidas.53
os objetivos propostos. Em outras palavras, essas aes no podem ser arbitrrias e no podem violentar os princpios da livre circulao. O princpio da razoabilidade deve orientar as aes dos Estados, pois eles esto incorporados segurana jurdica do processo de integrao, a garantia dos valores protegidos pelos Tratados fundacionais do Mercosul, assim como a prudncia, a causalidade e a proporcionalidade j referida.[...] O princpio da previsibilidade comercialtambm se impe neste caso. A certeza jurdica, a clareza e a objetividade so condies imprescindveis e regras gerais para as atividades comerciais dos Estados-membros e elementos essenciais para a confiana no mercado comum. [...] Para o Tribunal, os princpios aqui referidos de proporcionalidade, limitao da reserva de soberania, razoabilidade e de previsibilidade comercial do fundamento ao Mercado Comum do Sul. So elementos essenciais da cooperao entre os Estados-membros, da reciprocidade em condies de igualdade, do equilbrio entre as vantagens e obrigaes que derivam da integrao e da formao gradual do mercado compartilhado. [...] Os princpios da proporcionalidade, da limitao da reserva de soberania, da razoalibidade e previsibilidade comercial, no caso dos pneumticos, ditaram uma soluo favorvel ao Uruguai, no sentido de se manterem as bases de reciprocidade, condies de igualdade e equilbrio entre os Estados-membros do Mercosul. O Tribunal julgou a favor da reclamao do Uruguai. 53 Confiram-se trechos do laudo: So aplicveis ao objeto da controvrsia submetida para deciso perante este Tribunal os princpios reconhecidos de pacta sunt servanda,boa-f e razoabilidade.O princpio de cumprimento dos Tratados e demais compromissos internacionais, o pacta sunt servanda, constitui uma norma fundamental, originria do Direito Romano, consagrado em textos relevantes como a Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados. unanimemente aceito pela doutrina internacionalista, includa a de autores latinoamericanos, e pela jurisprudncia dos Tribunais internacionais, como alicerce indispensvel em todo processo de integrao. O princpio de pacta sunt servanda impe o cumprimento dos compromissos assumidos, situao que contradiz o ato de sustentar o livre arbtrio do devedor de cumprir ou no, ou de cumprir no momento em que, segundo seu interesse, considerar oportuno ou conveniente.
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7o. Laudo A reclamao foi feita pela Argentina contra o Brasil, inconformada com os obstculos fitossanitrios impostos entrada de produtos provenientes da Argentina. Discutiu-se a contrariedade do Brasil norma derivada oriunda do Mercosul, j obrigatrias para os demais membros, menos o Brasil, que ainda no procedera sua internalizao, nos termos dos artigos 38 a 40 do Protocolo de Ouro Preto. A deciso arbitral baseou-se em diversos princpios para concluir que a demora excessiva do Brasil em adotar, a normativa do Mercosul no plano interno. Embora no houvesse um prazo especfico nas regras do Mercosul, a excessiva demora do Brasil foi considerado como incompatvel com o princpio da boa-f e da pacta sunta servanda.54 Entendeu o Tribunal arbitral que lhe cabia dar soluo omisso normativa existente a ausncia de prazo para incorporao da legislao , e, embora sem delimitar um prazo, este deveria ser razovel. 8o. Laudo O 8. laudo foi a primeira e nica reclamao do Paraguai dirigida ao Uruguai. Entendia o Paraguai que a aplicao do IMESI (imposto especfico interno) comercializao de cigarros provenientes do Paraguai
Confiram-se alguns trechos do laudo: O problema que foi apresentado ao Tribunal de dupla natureza: a igualdade de tratamento e a harmonizao das normas do Mercosul enquanto restries da livre circulao de bens. A norma que estabelece o dever de harmonizao e eliminao de obstculos livre circulao de bens nasce da prpria natureza do Tratado e deduzida de alguns de seus pontos, tendo sido tambm recordada em decises de Tribunais anteriores. A igualdade de tratamento no Mercosul ser concretizada, em primeiro lugar, pela existncia de fato e de direito da no-discriminao entre os Estadosmembros na prtica. Ou seja, uma norma aparentemente no-discriminatria, na verdade discriminatria se em si mesma contm discriminao, a qual incompatvel com a igualdade de tratamento estabelecida no tratado do Mercosul. A livre circulao deve ocorrer tanto no campo da imposio tarifria como no campo das prticas administrativas.Do ponto de vista da livre circulao, o Mercosul quer eliminar todas as diferenas tarifrias. E nos casos em que houver excees, estas devero ser especificadas. Outrossim, os Estados-membros no podem criar obstculos, de qualquer natureza, que impeam a livre circulao de produtos. As excees, embora no sejam diretamente contempladas pelos Tratados do Mercosul, sero apenas as previstas pelo art. 50 do Tratado de Montevidu e pelos arts. XX e XXI do GATT/1994.
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era uma regra discriminatria, contrria aos artigos 1 e 7 do Tratado de Assuno, rompendo o princpio de igualdade que rege a integrao. A questo da aplicao do princpio da boa-f volta a aflorar, bem como o da igualdade das partes. A deciso usou a metodologia de anlise dos princpios e foi no sentido de que o Uruguai deveria modificar sua legislao.55 9o. Laudo O tribunal foi instaurado a pedido da Argentina, inconformada com a incompatibilidade do Regime de Estmulo Industrializao de L outorgado pelo Uruguai, com a Normativa Mercosul que regulava a aplicao e a utilizao de incentivos no comrcio intrazona. O Tribunal entendeu que a questo dizia respeito interpretao dos princpios da integrao do Tratado de Assuno56 e a regulamentao do Uruguai infringia as obrigaes assumidas pelas partes. 57
, pois, luz de ambas as disposies manejadas em conjunto, o artigo 1 do Tratado de Assuno e o artigo 12 da Deciso 10/94, de onde deve partir o ajuizamento deste Tribunal, vinculando assim a vulnerao do objeto e do fim do Tratado com a da normativa adotada como conseqncia, que a que, em definitivo, a Argentina considera frontalmente infringida pelo Uruguai, tal e como se deduz do prprio petitum, no qual a nica disposio especfica e expressamente citada como vulnerada o artigo 12 da Deciso 10/94. 56 Veja-se o dispositivo do laudo: Que a Repblica Oriental do Uruguai proceda a eliminar a bonificao estabelecida pela Lei 13.695 e por seus Decretos complementares para as exportaes de produtos industrializados de ls destinadas aos Estados Partes do Mercosul, porquanto contrria ao artigo 12 da Deciso do Conselho do Mercado Comum 10/94. Tal eliminao dever tornar-se efetiva dentro dos quinze dias seguintes notificao do presente Laudo s Partes contendentes, sem que proceda pronunciamento algum sobre comportamentos futurveis pela Repblica Oriental do Uruguai. 57 Ao contrrio, basta, para sua excluso, que os Estados-Partes tenham previsto, como o caso do Mercosul, um mbito especfico para solucionar suas controvrsias, que supedita a adoo de medidas de represlia ao descumprimento do correspondente laudo no mbito especfico que, junto com o sistema visto em seu conjunto desde o mencionado prisma de lealdade at a prpria estrutura regional e em direo a todos os Estados-Partes, se veria igualmente defraudado se estivesse permitido amparar descumprimentos prprios em descumprimentos alheios por meio da exceptio non adimpleti contractus. Justifica-se assim desestimar a exceptio non adimpleti contractus ou exceo de inexecuo alegada pelo Uruguai, considerando que o ordenamento jurdico do Mercosul se muniu de uma corrente especfica para fazer face s infraes de sua normativa pelos Estados-Partes que supedita, nas relaes interestatais, a adoo de medidas de defesa frente a tais infraes prvia declarao de descumprimento do laudo declarativo da infrao, em seu caso emitido pelo correspondente Tribunal ad hoc, com este fim constitudo, conforme o Protocolo de Braslia.
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Em sua defesa, o Uruguai levantou uma questo indita: no queria utilizar o sistema de soluo de controvrsia, por entender que a sua hiptese no se inclua nas previstas pelo art. 43 do Protocolo de Ouro Preto. O Tribunal decidiu que o alcance do Protocolo inclua a questo, pois se destinava a fortalecer as relaes entre as partes, e o sistema de integrao impunha aos membros um dever de lealdade.58 10o Laudo O tribunal foi instaurado mediante reclamao do Uruguai, contra o Brasil, contra a normativa do Mercosul da regulamentao brasileira sobre a exportao de tabaco e seus derivados. O laudo no cuidou das questes de fundo da controvrsia, j que o Brasil revogou os decretos em discusso e o Uruguai se satisfez com a medida. No entanto, instalado o Tribunal, este prosseguiu para poder encerrar o litgio. A nota do Uruguai, que aceitava a revogao dos decretos, deixava margens a que a controvrsia fosse reaberta no futuro.59 A deciso foi baseada nos princpios do direito internacional que definem o que uma controvrsia.60 O tribunal declarou encerrada a controvrsia com a revogao dos decretos pelo Brasil.
Isso porque, alm dos decretos especficos que se pretendia reformar, o Uruguai considera que tambm constitui objeto da controvrsia toda medida similar do Brasil, de efeito restritivo e/ou discriminatrio relativa a exportaes ao Uruguai de tabaco e produtos derivados do tabaco, o que o laudo expressamente excluiu. 59 Confiram-se trechos da deciso: Nesse contexto, o Tribunal confirma a aplicao de critrios emanados do direito internacional consuetudinrio e garantidos pela jurisprudncia internacional, pelo que possvel a identificao de uma controvrsia entre Estados, com base em desacordos ou pontos de vista opostos sobre a existncia de um direito ou de uma obrigao. Em conseqncia da aplicao dos princpios do direito internacional para determinar a existncia de uma controvrsia, o Tribunal constata que, das posies assumidas pelo Uruguai e pelo Brasil na implementao das distintas etapas do Captulo V do Protocolo de Braslia, surgem desacordos sobre pontos de direito, ou seja, que h um conflito de opinies legais ou interesses entre as Partes relativo, compatibilidade de normas aplicadas pelo Brasil com a normativa Mercosul . 60 Confiram-se trechos da deciso: Nesse contexto, o Tribunal confirma a aplicao de critrios emanados do direito internacional consuetudinrio e garantidos pela jurisprudncia internacional, pelo que possvel a identificao de uma controvrsia entre Estados, com base em desacordos ou pontos de vista opostos sobre a existncia de um direito ou de uma obrigao. Em conseqncia da aplicao dos princpios do direito internacional para determinar a existncia de uma controvrsia, o Tribunal constata que, das posies assumidas pelo Uruguai e pelo Brasil na implementao das distintas etapas do Captulo V do Protocolo
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CONCLUSES H uma convergncia entre os sistemas de solues de controvrsias comerciais internacionais. No plano multilateral, destaca-se o da OMC e no plano regional, do Nafta e do Mercosul. Todos tm a preocupao de resolver seus diferendos por meio de solues pacficas, privilegiando, preliminarmente, as negociaes diretas e as consultas. Somente em ltima instncia recorre-se arbitragem. Em muitos casos, chega-se a uma soluo negociada. Quando ocorre um julgamento pelo sistema de soluo de controvrsias, h uma caracterstica comum: a utilizao de um mtodo de anlise que privilegia a utilizao dos princpios, dos tratados constitutivos. No curso do procedimento, feita uma anlise minuciosa dos fatos que compem a controvrsia, confrontados com os princpios do livre comrcio e da concorrncia, aliados aos de cunho geral da boa-f, da pacta sunt servanda e do devido processo legal. Cuida-se que a deciso seja razovel e correta para as partes na forma dos parmetros de relacionamento estatal resultantes dos acordos firmados. Oliver Holmes, em seu clssico sobre a common law, faz uma afirmao que se adapta ao modo de decidir caracterstico do sistema do Mercosul: A vida do Direito no tem sido apenas uma questo de lgica, mas, sim, de experincia. Ressalta a caracterstica evolutiva do processo decisrio, que ocorre na prtica dos tribunais. Embora se possa definir o Direito por uma srie de proposies auto-suficientes, estasproposies so uma etapa de um processo contnuo de desenvolvimento. Os laudos analisados demonstram que a postura dos rbitros designados foi no sentido de decidir informados por uma hermenutica mais ligada a uma matriz principiolgica. O conjunto jurisprudencial indica uma interpretao de suas normas segundo os princpios da integrao. H uma correlao entre a compreenso do Direito pelo modelo da commom law, e a que emergiu no Mercosul do labor dos Tribunais Arbitrais. A criao do TPR, ainda que sem as prerrogativas do Tribunal existente na Comunidade Europia, certamente far que essa funo seja revista e ampliada.
de Braslia, surgem desacordos sobre pontos de direito, ou seja, que h um conflito de opinies legais ou interesses entre as Partes relativo, compatibilidade de normas aplicadas pelo Brasil com a normativa Mercosul.
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Tabelas dos laudos
Tipos de Controvrsias no Mercosul
2005. Profa. Nadia de Araujo
O Resultado dos Laudos

Pas Recte Recdo Sucesso Sucesso Parcial Argentina 4 3 2 (4; 9) 2 (1; 2) Brasil 2 5 1 (3) 2 (1; 2) Acordo (10) 1 (8) Paraguai 1 Uruguai 3 2 3 (5; 6; 7) Acordo (10)
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Temas dos Laudos (1)

Laudo 1. Ar/Br 2. Ar/Br 3. Br/Ar Assunto Aplicao pelo Brasil de medidas restritivas de acesso ao mercado Subsdios do Brasil exportao de carne de porco Medidas de Salvaguarda aplicada pela Argentina aos txteis Medidas antidumping aplicada pela Argentina para frangos congelados do Brasil
4. Br/Ar

Laudo 5. Ar/Br 6. Ar/Br 7. Br/Ar 8. Br/Ar Assunto Restries pelo Uruguai ao acesso de bicicletas Restries importao de pneus usados Restries fitossanitrias aos produtos argentinos Imposto sobre circulao interna de cigarros provenientes do Paraguai

Laudo 9. Ar/Br 10. Ar/Br Assunto Estmulo dado pelo Uruguai industrializao de l Controvrsia sobre medidas discriminatrias e restritivas ao comrcio do tabaco Sobre importao de pneus usados (ainda no publicado, j pelo Protocolo de Olivos)
11. Br/Ar
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Atualizao do Direito dos Tratados*
Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros1 INTRODUO O Direito dos Tratados ramo do Direito Internacional Pblico. Tem por objeto disciplinar a concluso, por escrito, de acordos de vontade entre pessoas internacionais, dispondo sobre direitos e obrigaes recprocos. Abrange os princpios e as normas que concernem a negociao, entrada em vigor, observncia, aplicao, interpretao, emenda, modificao, nulidade, extino e suspenso da execuo dos acordos internacionais. O Direito dos Tratados alvo da ateno dos organismos internacionais, que buscam codific-lo, dos legisladores nacionais, da diplomacia e daqueles que se dedicam ao estudo do Direito Internacional. Muitas controvrsias giram em torno de aspectos do Direito dos Tratados, impulsionadas tanto pela expanso das relaes internacionais, e conseqente aumento do nmero dos tratados, como pelo processo de democratizao dos sistemas polticos internos e de reduo do dficit democrtico dos organismos internacionais. A necessidade de atualizar o Direito dos Tratados no Brasil tem sido destacada em teses defendidas no Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. Jos Vicente da Silva Lessa, na tese intitulada A Paradiplomacia e os Aspectos Legais dos Compromissos Internacionais Celebrados por Governos No-Centrais, sublinhou, por exemplo, a ausncia no Brasil de uma lei reguladora da negociao, da assinatura, da
As opinies expressas neste trabalho devem ser creditadas unicamente ao autor e no refletem, necessariamente, o ponto de vista do Ministrio das Relaes Exteriores. 1 Doutor em Direito (USP). Professor Universitrio, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, Professor do Instituto Rio Branco.
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processualstica e da execuo dos atos internacionais circunstncia que se agrega a relutncia em ratificar a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. Uma lei nacional de tratados, tal como existente em inmeros pases, concluiu Lessa, teria a convenincia de regulamentar aspectos sobre os quais persistem dvidas recorrentes, inclusive no plano federal. Essas dvidas esto relacionadas caracterizao das partes contratantes, forma dos atos e suas hierarquias, concesso de plenos poderes, entrada em vigor, ratificao e a vrios outros aspectos.2 Clemente de Lima Baena Soares, por sua vez, na tese O Processo Legislativo e a Aprovao de Acordos Internacionais Assinados pelo Brasil, grifou que:
[M]esmo passados quase cem anos entre a entrada em vigor da Constituio de 1891 e a promulgao da atual Carta de 1988, no foi possvel disciplinar, de forma inequvoca, a funo de cada Poder no processo de celebrao de atos internacionais e de sua posterior aprovao interna, ratificao, implementao e eventual denncia. [...] Os imprecisos dispositivos constitucionais do margem a mltiplas interpretaes jurdico-doutrinrias sobre o alcance e limite das prerrogativas dos dois Poderes (Executivo e Legislativo) nessa rea. [...] inevitvel a adoo de normativa jurdica equilibrada que se ajuste s exigncias de dinamismo da atual macroestr utura internacional.3
Paulo Caliendo e Valrio de Oliveira Mazzuoli entendem igualmente necessria a promulgao de uma lei de tratados no Brasil, onde se deixem bem fixadas as reg ras brasileiras relativas integrao, eficcia e aplicabilidade dos tratados internacionais em nosso Pas. 4
LESSA, Jos Vicente da Silva. A Paradiplomacia e os Aspectos Legais dos Compromissos Internacionais Celebrados por Governos No-Centrais. Tese aprovada no XLIV Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. Mimeo., p. 109. 3 BAENA SOARES, Clemente de Lima. O Processo Legislativo e a Aprovao de Acordos Internacionais Assinados pelo Brasil. Tese aprovada no XLVIII Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. Mimeo., p. 130-31. 4 CALIENDO, Paulo & MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. Projeto de Lei Complementar sobre a Aplicao das Normas Internacionais no Brasil. Mimeo., p.4.
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1. CONSTITUIO, RELAES EXTERIORES E PODER DE CELEBRAR TRATADOS Desde o sculo XVIII, consolidou se a idia de que a poltica externa materializada juridicamente atravs dos tratados internacionais tem como centro de impulso o Poder Executivo. Entretanto, ao mesmo tempo, ficou assentado o direito do Legislativo de velar para que os interesses nacionais no sejam afetados por equvocos do Executivo na direo das relaes exteriores. Os rumos da poltica externa e os mtodos da ao diplomtica devem ser confiados ao Executivo, mas o Legislativo precisa exercer controle sobre a atividade governamental. O consentimento do Poder Legislativo, requisito do mbito interno dos Estados, por conseguinte, executado depois da negociao e da assinatura dos acordos internacionais, por agentes designados pelo Chefe do Poder Executivo, e antes de sua ratificao definitiva, passou a integrar a formao da vontade do Estado para obrigar se internacionalmente. Encontrar frmula que permita organizar os poderes constitudos do Estado, de modo a garantir o controle do Legislativo internamente e, ao mesmo tempo, conferir ao Executivo suficiente autoridade para promover os interesses do Pas no cenrio externo, desafio difcil para legisladores e estudiosos do Direito. A anlise dos principais sistemas constitucionais determinadores da competncia dos Poderes constitudos para a formao e a declarao da vontade do Estado em assumir compromissos externos revela a existncia de incertezas neste campo. A originalidade do poder de dirigir e controlar as relaes exteriores foi percebida por autores clssicos como Locke, Montesquieu e Hamilton, que identificaram, atravs de seus estudos, uma funo do Estado destinada ao domnio das relaes exteriores. Infelizmente, os redatores das primeiras Constituies no souberam transferir para os seus textos a funo preconizada pelos mencionados publicistas. Faltaram lhes as necessrias luzes para dar uma resposta oportuna, homognea e sistemtica s exigncias que as relaes exteriores demandam no plano constitucional. O exame cuidadoso das obras de Locke e de Montesquieu revela que eles viram a direo das relaes exteriores como um departamento original do governo. Locke usou o termo federativo para designar esse departamento e distingui lo do executivo e do legislativo.
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No Segundo Tratado sobre o Governo (1690), John Locke reconheceu a existncia de quatro poderes do Estado, distribudos entre dois rgos: o Parlamento e o Rei. O poder legislativo, exercido pelo Parlamento, o poder supremo do Estado; o poder executivo, exercido pelo Rei, compreende a execuo das leis dentro dos limites do Estado e com relao a todos os que a ele pertencem; a prerrogativa, tambm conferida ao Rei, o poder de fazer o bem pblico sem se subordinar a regras5, quer dizer, o conjunto de poderes discricionrios mantidos naquela poca pelo monarca ingls; e o poder federativo, igualmente desempenhado pelo Rei, o poder de guerra e de paz, de ligas e alianas, e de todas as transaes com as pessoas e comunidades estranhas sociedade6, ou seja, o poder das relaes exteriores. O Legislativo, sustentou Locke, deve ser distinto do Executivo, porque pode ser tentao demasiado grande para a fraqueza humana, capaz de tomar conta do poder, para que as mesmas pessoas que possuem a misso de elaborar as leis tenham tambm nas mos a faculdade de execut las7. Os poderes executivo e federativo, apesar de diferentes, devem ser confiados a um s rgo em concreto, porque a sua separao pode acarretar inconvenientes, desordens e a runa do Estado. Locke declarou textualmente:
Estes dois poderes, executivo e federativo, embora sejam realmente distintos entre si, compreendendo o primeiro a execuo das leis municipais da sociedade dentro dos seus limites com relao a todos que a ela pertencem, e o segundo, a gesto da segurana e do interesse do pblico fora dela, [...] esto quase sempre unidos. [...] Embora, conforme disse, os poderes executivo e federativo de qualquer Estado sejam realmente distintos entre si, dificilmente podem separar se e colocar se ao mesmo tempo em mos de pessoas distintas. Visto que ambos requerem a fora da sociedade para o seu exerccio, quase impraticvel colocar se a fora do Estado em mos distintas e no subordinadas, ou os poderes executivo e federativo serem confiados a pessoas que possam
LOCKE, John. Segundo Tratado sobre o Governo. In: Locke. 2.ed. So Paulo: Abril Cultural, 1978. (Os Pensadores). p. 98. 6 Ibid., p .91 2. 7 Ibid., p. 91.
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agir separadamente, em virtude do que a fora do pblico ficaria sob comandos diferentes, o que poderia ocasionar, em qualquer tempo, desordem e runa.8
Enquanto o sistema de diviso de poderes apresentado por Locke considerado como um produto histrico tipicamente ingls, a teoria de Charles Louis de Secondat, Baro de Montesquieu, ainda que inspirada na obra de Locke e na observao das instituies inglesas, foi concebida para aplicao geral. O poder federativo, imaginado pelo filsofo ingls, tambm o foi por Montesquieu, pois declarou no Esprito das Leis (1748) que:
H, em cada Estado, trs espcies de poderes: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do Direito das Gentes e o poder executivo das matrias que dependem do Direito Civil. Pelo primeiro, o prncipe ou o magistrado faz as leis por certo tempo ou para sempre e corrige ou ab roga as que j esto feitas. Pelo segundo, faz a paz ou a guerra, envia a recebe embaixadores, estabelece a segurana e previne as invases. Pelo terceiro, pune os crimes ou julga as controvrsias entre os indivduos. Chamaremos este ltimo de poder judicirio, e o outro, simplesmente, de poder executivo do Estado.9
Nesta passagem do Esprito das Leis, v se que Montesquieu conceituou o Legislativo e o Judicirio, mas no conseguiu esclarecer toda a amplitude do Executivo, s destacando a faculdade desse poder de conduzir as relaes exteriores. Montesquieu retomou o tema mais adiante e s ento caracterizou melhor o Executivo, dizendo que compete a ele executar as resolues pblicas.10 importante sublinhar, porm, que a primeira atividade do Executivo que despertou a ateno de Montesquieu foi o poder de decidir sobre as coisas que dependem do Direito das Gentes, o que nada mais do que o poder federativo identificado por John Locke.
Ibid., p. 92. MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1982. (Coleo Pensamento Poltico, 61). p.187. 10 Ibid., p. 187.
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Outrossim, h um trecho interessante de O Federalista (17871788), em que Alexander Hamilton, membro da Conveno de Filadlfia, portanto, um dos redatores da Constituio dos Estados Unidos da Amrica, classificou o poder de celebrar tratados como um poder com peculiaridades prprias, que o distinguem dos outros trs poderes. No nmero 75 de O Federalista, intitulado Do direito de fazer tratados, Hamilton escreveu que:
A essncia da autoridade legislativa fazer leis, ou, em outras palavras, prescrever regras para a regulamentao da sociedade; enquanto a execuo das leis e o emprego da fora pblica, quer seja para a citada finalidade, quer seja para a defesa comum, compreendem as funes do magistrado encarregado da autoridade executiva. O poder de fazer tratados, como nada tem a ver, ou com a execuo das leis j feitas, ou com a criao de leis novas, e menos ainda com o emprego da fora pblica, claro est que no pertence nem ao Legislativo e nem ao Executivo. O seu objeto consiste na celebrao de contratos com naes estrangeiras, que devem ter fora de lei, mas que apenas ficam debaixo da salvaguarda da boa f dos contratantes. No so normas baixadas por um soberano para os seus sditos, mas so verdadeiros contratos de soberano a soberano. Assim, o poder em questo parece constituir um departamento distinto, no pertencendo, propriamente, nem ao Legislativo e nem ao Executivo.11 Os meios indispensveis nas relaes com as naes estrangeiras no podem ser empregados seno pelo primeiro magistrado executivo, como o agente mais prprio nas transaes deste gnero; mas a importncia destes atos e as suas relaes com as leis advogam fortemente em favor da associao de uma parte do corpo legislativo ao Presidente que deve conclu los.12
Essas lies de autores clssicos do constitucionalismo Locke, Montesquieu, Hamilton exprimiram claramente a posio peculiar do poder das relaes exteriores, no qual se insere a faculdade de celebrar tratados, mas, infelizmente, como observou Pierre Chailley, foram
Posteriormente, Hamilton mudou de opinio, passando a defender a natureza essencialmente executiva do poder das relaes exteriores. Vide WRIGHT, Quincy. The Control of American Foreign Relations. New York: Macmillan, 1922. p. 135 36. 12 HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O Federalista. Rio de Janeiro: J. Villeneuve, 1840. 3 v., p. 133 34.
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esquecidas pelas Constituies, que se preocupam com o Direito Interno acima de tudo, deixando mais ou menos na sombra as manifestaes internacionais da atividade estatal.13 O tratado, fonte sui generis de regras jurdicas, ao mesmo tempo internacionais e internas, comuns a vrios Estados, configura um ato absolutamente original, uma forma normativa autnoma, que no se compara a nenhuma outra, nem lei e nem ao contrato. Logo, o poder de celebrar tratados deveria corresponder, no conjunto das competncias dos poderes do Estado, a uma funo prpria, original, que, subordinada, como a lei, Constituio, formasse, paralelamente ao Poder Legislativo, um poder diferente, independente, mas que no se equiparasse tambm ao Executivo, pois, se, por um lado, seus titulares devem ser os mesmos, por outro, as funes so diferentes, como demonstrou John Locke. Em geral, as Constituies no fornecem uma resposta oportuna, homognea e sistemtica s exigncias das relaes exteriores. 2. COMPETNCIA DO PODER LEGISLATIVO As Constituies disciplinam a competncia do Legislativo na celebrao de tratados por meio de uma viso esttica dos meios de criao de obrigaes internacionais. Visto que a poltica externa materializada juridicamente por intermdio dos tratados internacionais tem como centro de impulso o Poder Executivo, que acumula os poderes de guerra e a atividade diplomtica, convm deixar claro que isso no significa que deva ser minorada a importncia da participao do Poder Legislativo no campo das relaes exteriores. A adoo de um regime representativo e democrtico requer que se faa efetivo o princpio da soberania popular no domnio da poltica externa, at o limite permitido pela natureza da sociedade internacional. No h motivo que justifique os rgos representativos de um povo terem truncadas suas possibilidades de participao, quando a atividade poltica e sua instrumentao jurdica ultrapassar as fronteiras do Estado.
13
CHAILLEY, Pierre. La Nature Juridique des Traits Internationaux selon le Droit Contemporain. Paris: Sirey, 1932. p. 334 35.
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o que afirma Antonio Remiro Brotons, acrescentando que o envolvimento das cmaras legislativas em questes de poltica externa no deve prejudicar a ao do Executivo, em uma rea para a qual esse poder tem melhor aptido. Tampouco se pode exigir do Parlamento um conformismo incondicional com fatos consumados.14 H fortes razes que advogam pela importncia e pela necessidade da participao do Legislativo nos assuntos atinentes poltica externa. Na qualidade de representao nacional, o Parlamento tem o direito de velar para que os interesses do Pas no sejam afetados por erros ou m f do Executivo na direo das relaes exteriores. Qualquer falta cometida pode gerar graves conseqncias para a nao. Portanto, muito perigoso conceder ao Executivo absoluta liberdade para agir no domnio das relaes internacionais. Os atos de poltica externa engajam a nao toda. O regime da soberania nacional, nascido da democratizao dos sistemas polticos, inaugurado pelas revolues francesa e norte americana, impe que a nao no seja comprometida por vontade outra que a prpria. Por isso, em oposio ao mtodo secular que reduzia a poltica externa condio de problema pessoal dos monarcas, surgiu a noo moderna de que a nao no pode se vincular a outra seno em virtude de sua vontade, expressa quer diretamente (hiptese terica, de aplicao muito difcil), quer pela representao nacional, isto , por intermdio do Parlamento, eleito pelo povo. Permitir que o Executivo possa assumir compromissos externos sem a interveno do Legislativo renunciar soberania nacional e ao direito da nao de controlar o seu prprio destino. O Parlamento deve estar sempre atento para defender as suas prerrogativas contra usurpaes do Executivo no mbito da ao exterior do Estado. Se o Executivo receber excessiva liberdade para dirigir as relaes exteriores, ficar comprometida, em sua integralidade, a competncia legislativa e financeira do Parlamento. Os tratados internacionais freqentemente acarretam mudanas nos preceitos legais vigentes. Como guardio do tesouro nacional, o Parlamento tem o dever de impedir o Executivo de assumir encargos financeiros prejudiciais ao Pas.
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BROTONS, Antonio Remiro. La Accin Exterior del Estado. Op. cit., p. 16-7.
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No se pode negar ao Parlamento o direito de participar da poltica externa sem abalar o pleno exerccio de suas faculdades legislativas e financeiras. O direito das Cmaras de intervir na formao da vontade do Estado justifica se at pela sua funo de rgo supremo, tanto para legislar como para controlar as finanas nacionais. A Constituio brasileira de 1988 contm o seguinte dispositivo: Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: [...] XI zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio normativa dos outros Poderes; H entendimento generalizado de que s o Executivo pode exercer adequadamente a funo de dirigir a poltica externa. Entretanto, as razes que recomendam a concesso dessa responsabilidade ao Executivo continuidade, segredo, rapidez etc. no impedem absolutamente que o Legislativo exera um papel de carter passivo, mas igualmente importante, nas relaes exteriores. Existiriam inconvenientes e dificuldades, se o Legislativo tomasse parte diretamente na negociao de tratados ou em outras aes diplomticas, mas impossvel negar o direito do Parlamento de apor seu veto, quando estimar que um ato nocivo ao interesse nacional. Os rumos da poltica externa e os mtodos da ao diplomtica devem ser confiados ao Executivo, mas o Parlamento precisa exercer controle sobre a atividade governamental, desempenhando no um papel ativo e positivo, mas passivo e negativo. S. R. Chow apontou a existncia de trs espcies de controle do Parlamento sobre a poltica externa, segundo as fontes de onde provm: 1) Controle constitucional. o controle que o Parlamento exerce em decorrncia de preceitos constitucionais. Geralmente, a Constituio prescreve que todos ou alguns acordos internacionais devem ser formalmente submetidos aprovao do Legislativo para que possam se tornar obrigatrios. Neste caso, o Parlamento adquire o direito de exercer controle formal sobre o Executivo no campo da celebrao de tratados. 2) Controle legislativo. o controle que o Parlamento exerce, legislando sobre assuntos que so de sua competncia exclusiva. s vezes, mesmo no estando prevista na Constituio a compulsoriedade da
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aprovao do Legislativo para os tratados, h certos acordos celebrados pelo Executivo que precisam de lei para se tornar executrios; ou ento a declarao de guerra ou o emprego da fora armada no exterior no podem ser operacionalizados sem um voto de crdito pelo Parlamento. Assim, o Executivo v-se obrigado a pedir ao Legislativo a sua colaborao antes de adotar as decises definitivas. O Parlamento pode, portanto, exercer um controle legislativo sobre a poltica externa. 3) Controle poltico. o controle que o Parlamento exerce em virtude de sua influncia sobre o Executivo na poltica do Pas em geral. Ocorre especialmente nos regimes parlamentaristas, onde a responsabilidade do Gabinete aplicada em toda a sua plenitude. Para no provocar a oposio do Legislativo, o Governo v-se obrigado a observar a opinio das Cmaras na conduo da poltica externa.15 Os controles constitucional e legislativo so de natureza normativa, advm das disposies do ordenamento jurdico, enquanto o controle poltico resulta da prtica parlamentar. Mas o controle constitucional e o controle legislativo so diferentes do ponto de vista do seu valor jurdico. Sob o regime do controle legislativo, um ato internacional pode ser inexecutvel no plano interno, por falta de lei que determine a sua execuo, mas ser vlido no plano externo. No regime do controle constitucional, o ato internacional praticado sem a formalidade da aprovao do Parlamento pode ser no s inexecutvel no mbito interno, como ser nulo no plano externo. As trs espcies de controle parlamentar no se excluem mutuamente. Existem pases onde o controle constitucional funciona adequadamente, enquanto os demais so pouco eficientes. Em outros, os controles legislativo e poltico predominam. possvel, porm, que os trs tipos de controle atuem ao mesmo tempo na fiscalizao dos atos internacionais. Se os atos do governo em geral esto sujeitos fiscalizao do Legislativo, no h razo para excluir do controle do Parlamento os atos referentes s relaes exteriores.
15
CHOW, S.R. Le Contrle Parlementaire de la Politique trangre en Angleterre, en France et aux tats Unis. Paris: Librairie Moderne de Droit et de Jurisprudence, 1920. p. 31-3.
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A Constituio do Brasil (1988) estabelece claramente: Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: [...] X fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta; Assim, se o Executivo preside a poltica, tanto interna quanto externa, ao Legislativo compete controlar as aes governamentais, concedendo lhes a sua aprovao, o seu estmulo, ou, quando for o caso, a sua censura. A problemtica essencial da determinao da competncia dos poderes constitudos para a celebrao de tratados e para a direo e o controle da poltica externa consiste em buscar uma conciliao entre duas exigncias contraditrias: por um lado, a exigncia de que o Estado tenha unidade de ao, para que possa enfrentar os desafios da sociedade internacional; por outro, a exigncia de que a representao nacional tenha controle sobre a ao do Estado, para que sejam mantidos os princpios democrticos. No fcil obter essa conciliao. Combinar os poderes, regulament los, moder los e faz los agir [...] obra prima de legislao que o acaso raramente produz e que tambm raramente deixa se prudncia fazer, sabiamente ponderou Montesquieu.16 A realidade do mundo contemporneo exige a busca de novas frmulas para o relacionamento entre o Executivo e o Legislativo no processo de celebrao de tratados. As Constituies vigentes em geral disciplinam a competncia do Legislativo na celebrao de tratados mediante uma viso esttica dos meios de criao de obrigaes internacionais. Ocorre que o progresso das relaes internacionais dinamizou a produo de normas jurdicas, diversificando amplamente os seus meios de criao e levando vrios destes meios a ficarem excludos da previso esttica das regras constitucionais. Por isso, em muitas Constituies, surge uma rea cinzenta, que torna sombrias as normas referentes s relaes exteriores, dando margem ao aparecimento de incertezas constitucionais.
16
MONTESQUIEU. Op. cit., p. 96.
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Para sair dessa faixa sombria, h necessidade de uma tica renovada, que encare com coragem a fluidez e a celeridade da produo de acordos internacionais. Infelizmente, poucos Estados tm audcia para inovar neste domnio. As Constituies da Dinamarca e da Sucia so exemplos dignos de meno, pois adotaram frmulas que asseguram ampla participao do Parlamento e no simples controle nas decises da poltica externa. As referidas Constituies estabeleceram rgos parlamentares reduzidos e representativos, sempre prontos para entrar em ao, que devem ser informados a respeito da evoluo das relaes exteriores e consultados sobre decises importantes. 3. RELAES EXTERIORES E DEMOCRACIA A aptido da democracia para lidar com as relaes exteriores tem sido questionada desde que as revolues do final do sculo XVIII instituram o controle do Legislativo sobre a poltica externa, mediante a obrigatoriedade da aprovao parlamentar dos tratados negociados pelo Executivo. No Ancien Rgime, as relaes exteriores forneceram o ambiente onde floresceu com sua maior pureza o absolutismo real. A poltica estrangeira, como foi destacado anteriormente, era considerada assunto da estrita atribuio pessoal do Monarca: debaixo de suas ordens ou das ordens dos seus auxiliares diretos agiam os encarregados de misses diplomticas. A diplomacia era para os Reis, sobretudo, a gesto dos negcios de sua famlia. Os problemas concernentes a casamentos e dotes adquiriam importncia fora do comum. Mera ruptura de promessa de casamento, por exemplo, podia ser considerada causa legtima de guerra. Os embaixadores nada mais eram do que intendentes das Casas Reais. O Direito Internacional disciplinava as relaes entre Prncipes Soberanos. Os povos eram comparados aos menores ou incapazes. Os Reis dispunham dos sditos, sem precisar do seu consentimento. No tempo das monarquias absolutas, explicou Harold Nicolson, o Estado, com todos os seus habitantes, era tido como propriedade do Soberano reinante.17
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NICOLSON, Harold. Diplomacy. London: Thornton Butterworth, 1939. p. 60.
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Lus XIV, assim como Catarina II ou Frederico, o Grande, s para citar alguns exemplos mais conhecidos, mantinham a conduta da poltica externa nas suas prprias mos. Eram a autoridade soberana, no apenas nominalmente, mas de fato. Essa nota caracterstica da poltica externa das monarquias foi to forte e vigorosa por tanto tempo que arraigou a idia de que as democracias no tm aptido para defender os interesses do Pas no exterior. A unidade do poder, em uma monarquia, simplifica singularmente as relaes diplomticas. O prprio Jean-Jacques Rousseau, um dos filsofos que mais influram para o iderio da Revoluo Francesa, afirmou que os assuntos inerentes poltica externa no devem ser tratados pelo povo. Nas Lettres crites de la Montagne (1764), Rousseau escreveu:
Pelos princpios estabelecidos no Contrato Social, vimos que, malgrado a opinio geral, as alianas de Estado a Estado, as declaraes de guerra e os tratados de paz no so atos de soberania, mas de governo; e este sentimento est conforme o uso das naes que melhor conheceram os verdadeiros princpios do direito poltico. O exerccio exterior do poderio no convm ao povo, as grandes mximas do Estado no esto, de forma alguma, ao seu alcance; ele deve deix las aos seus chefes, os quais, sempre mais esclarecidos sobre essas questes, no tero nenhum interesse em fazer com potncias estrangeiras tratados desvantajosos para a ptria; a ordem recomenda que o povo deixe toda a ostentao exterior e se limite unicamente ao concreto. O que essencialmente interessa a cada cidado a observncia das leis dentro do Pas, a propriedade dos bens e a segurana individual. Tudo ir a contento se esses trs pontos forem observados; deixemos os Conselhos negociarem e tratarem com o estrangeiro; no desse ponto que vm os perigos que devem ser mais temidos. [...] Um tratado ato de governo, no de legislao. Conseqentemente, da competncia do governo.18
No entendimento de B. Mirkine Guetzvitch, essa concepo rudimentar e at mesmo ingnua, pois Rousseau sustentou, em outras palavras, que, sendo as leis observadas no mbito interno, podem os
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ROUSSEAU, Jean Jacques. Oeuvres Compltes de J.J. Rousseau. Paris: Bureau de la Societ des Publications Illustrs, 1846. v.3, p. 147.
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cidados deixar que os governantes negociem livremente com o estrangeiro.19 No viu Rousseau, portanto, qualquer relao entre a poltica externa e a liberdade dos cidados. necessrio considerar, ponderou Joseph Barthlemy, que, em meados do sculo XVIII, poca na qual Rousseau escreveu as Cartas da Montanha, o servio militar no era obrigatrio, nem havia exrcitos que abrangessem toda a nao; sobretudo, as conseqncias das guerras no acarretavam nus excessivamente pesados para as finanas do Pas e os particulares no sentiam individualmente os seus efeitos. As opinies de Rousseau, concluiu Joseph Barthlemy, so compreensveis para um tempo em que a guerra era feita com exrcitos profissionais, que no passavam de um punhado de homens, se forem comparados com o impressionante efetivo dos exrcitos modernos.20 A idia de que tratado no ato de legislao, porm de governo, decorre da teoria sustentada por Rousseau sobre a natureza do ato legislativo, segundo a qual a lei sempre genrica, no pode ter um objeto particular e o tratado uma deciso particular, na tica do autor do Contrato Social. B. Mirkine Guetzvitch assevera que Rousseau no entendeu o problema da validade interna do tratado internacional; tratado que revoga lei regra geral.21 Quando afirmou que no convm ao povo o exerccio exterior do poderio do Estado, Rousseau quis dizer que este igualmente no convm s assemblias legislativas, em um sistema representativo, pois sustentou que as alianas, declaraes de guerra e tratados no so atos de soberania, mas de governo. sabido que, no pensamento de Rousseau, o soberano o povo em corpo que estabelece as leis (Legislativo), e o governo o grupo de homens que as executam (Executivo).22
19 MIRKINE GUETZVITCH, B.Droit International et Droit Constitutionnel. Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, La Haye, 38:359, 1931(IV). 20 BARTHLEMY, Joseph. La Conduite de la Politique trangre dans les Dmocraties. Paris: Dotation Carnegie pour la Paix Internationale/Publications de la Conciliation Internationale, 1930. p. 96-7. 21 MIRKINE GUETZVITCH, B. Op. cit., p. 359. 22 TOUCHARD, Jean (Org.). Histria das Idias Polticas. Lisboa: Publicaes Europa Amrica, 1970. v.4, p. 92.
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Na opinio de Antonio Remiro Brotons, em verdade, como tantos outros pensadores, Rousseau apoiou a tese de que a poltica exterior uma atividade e uma cincia para iniciados.23 Na mesma linha de raciocnio, Alexis de Tocqueville, em sua notvel obra Democracia na Amrica (1835), confessou que:
Quanto a mim, no hesito em dizer: na direo dos interesses exteriores da sociedade que os governos democrticos me parecem decididamente inferiores aos outros. [...] A poltica exterior no exige o uso de quase nenhuma das qualidades que so prprias da democracia, e pelo contrrio, determina o desenvolvimento de todas aquelas que lhe faltam. [...] A democracia incapaz de coordenar os detalhes de um grande empreendimento, deter se em um propsito e depois segui lo obstinadamente, superando os obstculos. No consegue combinar medidas em segredo e esperar pacientemente os seus resultados. Essas qualidades pertencem mais particularmente a um homem ou a uma aristocracia.24
Na Frana, especialmente durante a Terceira Repblica (1870 1940), partidrios da monarquia insistiram na tese da inferioridade do governo republicano e democrtico no trato das relaes com o estrangeiro. O Duque Albert de Broglie, presidente emrito da Societ dHistoire Diplomatique, manteve, nas ltimas dcadas do sculo passado, uma acirrada luta doutrinria contra o regime republicano, criticando, sobretudo, o comportamento deste frente ao exterior. Enfaticamente, argumentou que um Rei trabalha de maneira a tornar seu Estado poderoso, rico e generoso, como o proprietrio que preserva seu patrimnio, o campons que aprimora sua lavoura, o aristocrata que decora seu solar.25 Os governantes democrticos, ao contrrio, no possuem, diante do Estado, outros sentimentos alm de indiferena e pouco caso, semelhantes aos do locatrio para com o imvel que ocupa temporariamente.
BROTONS, Antonio Remiro. Op. cit., p. 14. TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na Amrica. 2.ed. So Paulo: EDUSP; Belo Horizonte: Itatiaia, 1977. p. 177. 25 BROGLIE, Albert de. La Diplomatie et les Principes de la Rvolution Franaise. Revue des Deux Mondes, Paris, 73(XXXVIII anne 2e priode):598, 1868.
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Prosseguiu na sua defesa das virtudes da monarquia, acrescentando que nesse sistema de governo:
[o]s conflitos que ameaam a paz so discutidos discretamente, a portas fechadas, e no esto sujeitos a serem envenenados pelas violncias ou caprichos da opinio pblica. Uma vez assinado um tratado pelo Rei, tudo est dito: nada de discusso na imprensa ou no Parlamento para contestar a sua validade; a honra monrquica e a palavra do Soberano garantem o cumprimento do acordo. Alm dessas garantias, tambm a permanncia dos interesses refora a segurana do pacto entre Soberanos. Cada Reino tem sua tradio poltica conhecida pelos demais e essa se transmite juntamente com a Coroa de pai para filho.26
A base da tese de Broglie a afirmao dogmtica de que as virtudes da monarquia so precisamente as mesmas requeridas por uma boa poltica externa. Unidade, encadeamento, permanncia, durabilidade, segredo, continuidade e coerncia, virtudes prprias da monarquia, tambm o seriam de uma diplomacia exitosa. A democracia, por sua vez, pressupe o domnio da opinio pblica, portanto, dos partidos polticos, acarretando a desunio, a disperso, a fraqueza no interior e a impotncia no exterior. Marcada pela instabilidade, a democracia ficaria impossibilitada de estabelecer um plano diplomtico consistente e de perseguir pacientemente a sua realizao, sendo obrigada a renunciar aos grandes desgnios e aos projetos de longo alcance. Ademais, para realizar os vastos planos diplomticos que s ela capaz de conceber, a monarquia disporia, por definio, de meios polticos que faltam aos regimes democrticos: as alianas de famlia, a influncia exterior da pessoa do Rei, o pessoal diplomtico pretensamente mais qualificado, entre outros. Igualmente ardoroso defensor da monarquia, Lord Reay reforou a tese da superioridade desta forma de governo, escrevendo nas pginas da conceituada Revue dHistoire Diplomatique, publicada pela Societ que o Duque de Broglie presidia.
26
Ibid., p. 598.
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Ponderou Lord Reay que o modo de abordar as questes da poltica externa no Parlamento no o que convm s chancelarias. Os argumentos empregados nos debates parlamentares no conduzem concluso de tratados vantajosos com potncias estrangeiras, pois a reticncia indispensvel para o xito da ao diplomtica e precisamente a reticncia que a democracia desfaz. Para dirigir a poltica externa, so necessrios talentos de carter diferente dos talentos oratrios. As graves questes internacionais no podem ser tratadas luz do dia. O bom diplomata trabalha na sombra, discretamente. Deve saber distinguir o permanente do transitrio, observar os fatos continuadamente, sem interrupes, para saber prevenir e no se deixar surpreender por acontecimentos e, assim, ter domnio da situao, escolhendo corretamente o curso a seguir. Concluiu Lord Reay: A poltica externa deve ser protegida das discusses parlamentares, que do vazo efervescncia da opinio pblica. As Cmaras legislativas podem provocar crises que os diplomatas s com muito esforo conseguem contornar.27 Alm de Reay e de Broglie, engajados nos embates polticos do seu tempo, a tese da falta de aptido da democracia para o trato das relaes exteriores foi sustentada da ctedra pelo jurista Maurice Hauriou, que alertou para a necessidade de se buscar solues ao problema da incapacidade das democracias liberais em matria de poltica estrangeira.28 Joseph Barthlemy combateu a tese da inferioridade da democracia, procurando demonstrar que o governo democrtico pode manter poltica externa to eficiente quanto o regime monrquico, pois, se esse sistema desfruta, desde o ponto de vista dos seus partidrios, de certos meios particulares e de certas vantagens especiais, eles so, sem dvida, exagerados. A democracia no menos apta que a monarquia para gerir os destinos do Pas no exterior. , principalmente, do gosto pelo tema que ela carece: vida de justia, igualdade, liberdade e reformas sociais, a democracia se interessa menos pela direo da poltica alm fronteiras do que pela conduo da poltica nacional.29
27 REAY, Lord. La Dmocratie et la Diplomatie. Revue dHistoire Diplomatique, Paris, 10e anne:351-52, 1896. 28 Le Figaro, 27 de maio de 1916. Apud BARTHLEMY, Joseph. Dmocratie et Politique trangre. Paris: Flix Alcan, 1917. p.14. 29 BARTHLEMY, Joseph. Ibid., p.87.
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Ademais, mesmo que se admita a superioridade da monarquia para o equacionamento das relaes exteriores, ela padece de um grave defeito: est morta, pelo menos na sua forma absoluta. Nem os mais extremados defensores modernos da monarquia pretendem restaurar o poder real como existia, por exemplo, nos tempos de Lus XIV. O sentimento democrtico emergiu por toda a parte e est definitivamente implantado na conscincia dos povos. No h como suprimir o sufrgio universal. possvel apenas melhor lo. As modernas monarquias que adotam o sufrgio para a escolha de representantes populares e esto submetidas ao imprio da Constituio e das leis so formas de democracia. No clssico Les Dmocraties Modernes, James Bryce frisou que: Sejam quais forem as falhas das democracias modernas no domnio da poltica externa, elas so mais desculpveis que os erros praticados por Monarcas e Oligarquias no passado, pois esses foram mais funestos quanto manuteno da paz e ao progresso da humanidade.30 Com efeito, a tese da superioridade monrquica falsa, porque est alicerada na concepo de um governo ideal, que rene todas as qualidades e no possui nenhum defeito para conduzir a poltica externa. Ao mesmo tempo, a tese tambm est baseada na falsa premissa de que o povo uma massa sem vontade prpria, inerte e obediente. Enfim, os defensores da tese das virtudes da monarquia ficam absortos na contemplao do passado, hipnotizados por uma conjuntura pretrita que est irremediavelmente superada, e na qual destacam as glrias e dissimulam os fracassos. Entretanto, foroso admitir que, na evoluo constitucional de todos os pases, o progresso democrtico bem mais lento, e ainda hoje menos completo, no campo da poltica externa, do que no campo da poltica domstica. A direo da poltica externa precisa ficar a cargo do Executivo e a interveno do Legislativo neste domnio s pode ocorrer sob a forma de controle das aes governamentais. Destarte, a aptido dos governos democrticos no trato das relaes exteriores continua sendo uma questo polmica.
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BRYCE, James. Les Dmocraties Modernes. Paris: Payot, 1924. v. 2, p. 423.
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Nos Estados Unidos da Amrica, Walter Lippmann declarou, em 1917:

A razo pela qual confiamos em um homem, mais do que em muitos, porque um homem pode negociar e muitos no podem faz lo. Duas massas de povo no tm como tratar uma com a outra. [...] O povo americano inteiro no pode tomar uma caneta e redigir nota aos sessenta e cinco milhes de pessoas que habitam a Alemanha. [...] As reais qualidades necessrias para a negociao perspiccia, contato direto, adaptabilidade, inventividade, noo de proporcionalidade entre ceder e exigir so qualidades que as massas populares no possuem.31
George F. Kennan, diplomata e historiador, autor do famoso artigo Motivaes da Conduta Sovitica, publicado sob o pseudnimo de Mr. X, na revista Foreign Affairs, em julho de 1947, entre outros importantes trabalhos, filiou se tese de que os sistemas polticos democrticos so particularmente mal equipados para enfrentar os desafios das relaes internacionais. Expressou grande receio de que uma populao desinformada e emotiva possa impedir que um Estado pratique aes necessrias para sua segurana e bem estar. Por outro lado, os caprichos da opinio de parlamentares e as concesses que precisam ser feitas para obter consenso poltico podem igualmente afetar o andamento da poltica externa. A paralisia, a indeciso e a rigidez, no entendimento de Kennan, so os defeitos mais comuns das relaes exteriores de Estados democrticos.32 Na Gr Bretanha, Harold Nicolson tentou sistematizar, na sua conhecida obra Diplomacy, de 1939, os perigos e dificuldades a que esto expostos os governos democrticos na conduo dos assuntos internacionais. Teoricamente, os perigos para a diplomacia democrtica so: 1) Irresponsabilidade. O povo em geral no est preparado para assumir a responsabilidade do controle da poltica externa. 2) Ignorncia. Nem sempre os fatos da poltica internacional so apresentados ao povo de maneira clara. Mais perigosas ainda so certas
Apud WRIGHT, Quincy. The Control of American Foreign Relations. New York: Macmillan, 1922. p. 365. 32 WILLIANS, P. & SMITH, M.H. The Conduct of Foreign Policy in Democratic and Authoritarian States. The Year Book of Worlds Affairs, London, 1976:205, 1976.
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formas de conhecimento popular. O diplomata profissional passa a vida estudando a poltica externa e cauteloso em no tirar concluses precipitadas nem fazer generalizaes apressadas. O cidado comum no tem o mesmo cuidado. 3) Demora. O monarca absoluto ou o ditador podem decidir e executar uma ao no espao de poucas horas. O governo democrtico age lentamente. 4) Impreciso. As democracias tendem a preferir frmulas vagas a definies precisas.33 J do ponto de vista da prtica, os perigos que cercam a diplomacia democrtica so os seguintes: 1) Publicidade. Os regimes totalitrios usam a imprensa como veculo de propaganda, enquanto os democrticos a usam para propsitos de formao e educao. 2) Participao de polticos. Os governos democrticos tendem a permitir que polticos tomem parte de negociaes internacionais. A diplomacia no a arte de conversar, mas a arte de negociar acordos de forma precisa e tcnica, tarefa para a qual s esto preparados os diplomatas profissionais.34 Mesmo identificando todos esses problemas tericos e prticos, Harold Nicolson sublinhou que isso no quer dizer que considera a diplomacia dos pases democrticos mais ineficiente ou perigosa que a dos no democrticos. Ao contrrio, classifica a diplomacia democrtica como infinitamente prefervel a qualquer outro sistema, mas acha que ela ainda no encontrou a sua prpria frmula de atuao.35 Essa frmula pode ser descoberta se as democracias atingirem trs metas. Em primeiro lugar, Nicolson insiste na necessidade de o povo aprender a distino entre poltica externa, que matria para o Executivo resolver, com a aprovao do Legislativo, e negociao, que a execuo da poltica externa, e deve ser geralmente confiada ao discernimento dos diplomatas profissionais.
NICOLSON, Harold. Op. cit., p. 90-7. Ibid., p. 97-101. 35 Ibid., p. 101.
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Em segundo lugar, preciso fortalecer o carter profissional do corpo diplomtico e ampliar as suas bases, democratizando o acesso de pessoas de todas as camadas da populao ao servio exterior. Finalmente, em terceiro lugar, conveniente promover continuamente a educao do povo, de modo que adquira razovel assimilao dos princpios de bom senso que devem presidir as relaes internacionais.36 Oportuno mencionar, ainda, mais alguns dados que comprovam as virtudes da democracia nos assuntos internacionais. Quando um governo democrtico transgride uma regra de Direito Internacional, a sua Constituio em geral prev mecanismos que permitem reagir internamente contra essa infrao. Por exemplo: o descumprimento de um tratado, ratificado nos termos constitucionais, uma flagrante violao do direito interno, que pode ser impugnada por recursos judiciais que a prpria Constituio estabelece. J na hiptese de um governo totalitrio violar uma regra internacional, no h qualquer recurso no direito interno. certo, portanto, que a democracia trouxe sensveis modificaes nos meios de conduzir e de controlar as relaes exteriores e no prprio Direito Internacional. Conforme a lio de Nicolas Politis:
O Direito Internacional era misterioso e obscuro. Achava se em um estgio semelhante ao do Direito Romano antes da redao da Lei das XII Tbuas: o seu conhecimento era monoplio de altos funcionrios das chancelarias e de poucos iniciados. O povo nada sabia da matria. As coisas comearam a mudar com a democracia. Os governos aos poucos foram sendo levados a publicar ou a permitir a divulgao de documentos de sua vida normal. A honra de ser o primeiro a entrar nesse caminho coube aos Estados Unidos. O seu exemplo permanecer na histria do Direito Internacional como to benfazejo quanto o de Gnaius Flavos que, h vinte e cinco sculos, abriu ao povo romano os arquivos onde os pontfices conservavam a interpretao dos costumes e as frmulas processuais.37
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Ibid., p. 101-3. POLITIS, Nicolas. Les Nouvelles Tendences du Droit International. Paris: Hachette, 1927. p. 232-33.
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4. COMPETNCIA DO PODER EXECUTIVO A competncia para declarar a vontade do Estado em obrigar se por tratados pertence ao Executivo. Na grande maioria dos Pases democrticos, a Constituio exige a convergncia das vontades do Executivo e do Legislativo para a formao da vontade do Estado. Raramente, a Constituio prescreve que esta formao compete s ao Legislativo. Contudo, a declarao da vontade estatal sempre competncia do Executivo. O processo de celebrao de tratados caracteriza-se, portanto, pela acentuada predominncia do Executivo. Investido no poder de entabular as negociaes e de engajar definitivamente a f nacional, compete ao Executivo comunicar a vontade do Estado aos demais sujeitos do Direito Internacional. A conduo da poltica externa atributo natural do Poder Executivo. No obstante a fora e a expanso dos princpios democrticos, que influenciam, desde o final do sculo XVIII, a organizao dos regimes polticos representativos, os Estados mantm, no domnio das relaes exteriores, um comportamento quase monrquico. A direo da poltica externa geralmente competncia de uma s pessoa. Pouqussimos so os pases onde h envolvimento de um nmero maior ou de todas as pessoas. Compete privativamente ao Presidente da Repblica, diz a Constituio brasileira de 1988, manter relaes com Estados estrangeiros (artigo 84, VIII). So principalmente as circunstncias inerentes poltica internacional que direcionam as Constituies a conferir ao Executivo o poder de dirigir as relaes exteriores. No plano interno, as Constituies procuram impor limites ao do Executivo, de forma a preservar o equilbrio entre os poderes do Estado. A maior concentrao de prerrogativas nas mos do Executivo desperta suspeitas e temores, levando, freqentemente, diviso territorial do poder, mediante descentralizaes administrativas e aplicao do federalismo, e diviso funcional do poder, por meio do sistema de freios e contrapesos, entre Legislativo, Executivo e Judicirio. No plano externo, ao contrrio, as Constituies admitem uma concentrao de prerrogativas em torno do Executivo, pois s esse poder
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rene os requisitos necessrios para imprimir dinmica contnua poltica externa, garantindo a segurana do Estado e preservando a sua existncia. O Executivo dos pases que adotam regimes democrticos e representativos dispe de uma autoridade no domnio das relaes exteriores, que no lhe concedida nos outros setores da atividade estatal. A predominncia do ramo executivo do governo decorre da natureza do sistema internacional contemporneo, que ainda se conserva em uma fase de autotutela, na qual cada Estado precisa proteger a si mesmo e conta para isso basicamente com as prprias foras. A convivncia na sociedade internacional requer uma fonte nica de autoridade. S o Executivo pode defender eficientemente os interesses nacionais no mbito das relaes exteriores. A estrutura (ou a ausncia de estrutura) da sociedade internacional, que, por no dispor de rgos institucionalizados, capazes de impor as suas decises aos Estados, configura uma ordem potencialmente belicosa, a principal razo que conduz as Constituies dos pases democrticos a confiarem a direo das relaes exteriores ao Executivo. Quer se trate de relaes diplomticas, quer de aes militares, ao Executivo que compete sempre a iniciativa e a impulso; cabe a ele orientar; dar a primeira e a ltima palavra. S assim o Estado pode, se necessrio, agir rapidamente, em segredo, com continuidade de propsitos, ou, quando for o caso, com flexibilidade. O representante do Estado nas suas relaes com as potncias estrangeiras, o rgo central, diretor da poltica externa, por excelncia, o Chefe do Estado. Convm, entretanto, frisar que essa funo pode ser deslocada para o Chefe do Governo, se o Poder Executivo apresentar estrutura dual. Nas repblicas presidencialistas e nas monarquias absolutas, o mesmo indivduo exerce a Chefia do Estado e a Chefia do Governo. Nos regimes parlamentaristas, monrquicos ou republicanos, as aludidas funes so exercidas por distintos titulares. Neste caso, geralmente o Chefe do Governo que conduz a poltica externa. O Executivo, em suma, seja qual for a sua configurao, impulsiona as relaes internacionais. As conferncias diplomticas, das quais depende a soluo de intrincados problemas, exigem demorada e paciente preparao.
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Nessas reunies, impe se que o Estado atue s vezes em segredo, sempre com unidade de viso, prudncia, esprito de continuidade e perseverana, condies que s o Executivo pode proporcionar. Por outro lado, a heterogeneidade e a instabilidade da composio das Cmaras, integradas por grande nmero de parlamentares; os perodos de recesso a que esto submetidas; o carter pblico e nada discreto dos debates; a lentido do processo decisrio, entre outros aspectos, representam obstculos muito srios para que o Legislativo possa ter uma participao ativa na direo da poltica externa. Ademais, as tribunas parlamentares no tm se revelado instrumento apropriado para examinar em profundidade os temas das relaes internacionais ou para conciliar interesses e vises conflitantes. No possvel, igualmente, atribuir ao Legislativo competncia para tomar parte da negociao de tratados. O Executivo dispe no s dos meios indispensveis para perceber quais so as clusulas teis ao interesse nacional, mais bem informado que das necessidades gerais do Pas e mais habilitado a assegurar a boa redao dos textos convencionais, como tambm apenas o Executivo pode divisar, atravs das informaes que recebe dos agentes diplomticos, o que pode exigir das demais partes contratantes e obter dessas as maiores concesses possveis. A constatao de que o Executivo deve ser o centro de impulso da poltica externa e reunir sob sua competncia os poderes de guerra, a negociao dos tratados e as relaes diplomticas, vem do tempo dos regimes monrquicos do sculo XVIII e continua verdadeira para as democracias da poca contempornea. Foi essa a tese vitoriosa na Conveno de Filadlfia, de 1787, e na Constituinte francesa, que aprovou, em 1790, o Decreto sobre o Direito da Paz e da Guerra, sob a inspirao de Mirabeau. Entretanto, devido necessidade de as Constituies imporem limites s funes do Executivo no plano domstico e exigncia que advm das caractersticas das relaes exteriores de ampliao das faculdades do Executivo, surge uma inevitvel dificuldade para disciplinar essa rea. Se for severamente cerceado nas suas atividades, em funo da imperiosidade de proteger o regime democrtico, h o perigo de o Executivo se tornar enfraquecido e ficar inapto a defender eficazmente os interesses nacionais em face dos demais pases.
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Por outro lado, se a Constituio conferir ao Executivo poder vigoroso no campo das relaes exteriores, para que possa se desempenhar com a necessria autoridade, rapidez e segredo na vida internacional, ele pode tornar-se um poder forte demais e extrapolar as suas limitaes, institudas para preservar o equilbrio entre os poderes do Estado. Assim, o que virtude no tocante ao mbito interno pode ser vcio no domnio das relaes exteriores, na medida em que a poltica externa pode se tornar prisioneira e vtima da organizao democrtica do Estado; e o que virtude para as relaes exteriores pode ser vcio internamente, na medida em que a convivncia democrtica interna entre os poderes pode ficar prejudicada, na nsia de fortalecer a direo da poltica externa. Ao fazer a diviso de poderes, as Constituies geralmente conferem ao Parlamento o poder de legislar e ao Executivo o poder de administrar e cuidar para que as leis sejam fielmente executadas. Essa diviso aplica se tanto aos assuntos internos quanto externos. O Parlamento pode, por exemplo, legislar sobre impostos e tarifas, para garantir o progresso do Pas, no pertinente tanto s questes internas como externas. O Executivo pode designar ministros e altos funcionrios da administrao interna, assim como pode nomear o Ministro das Relaes Exteriores e agentes diplomticos que vo atuar nas questes da poltica externa. Entretanto, as Constituies, em geral, so imprecisas no domnio das relaes internacionais. H poderes que o ordenamento constitucional confere que no se ajustam clssica diviso entre elaborar e executar a lei. O Parlamento tem poder para autorizar o Presidente a declarar a guerra e a celebrar a paz, o que no estritamente uma funo legislativa; o Governo tem poder para negociar tratados e, com o consentimento do Legislativo, torn los obrigatrios, o que no estritamente uma funo executiva. Mas a poltica externa abrange atividades bem mais vastas do que fazer tratados, declarar guerra ou legislar sobre tarifas, pois consiste em um processo cotidiano, dinmico, contnuo e informal. O Legislativo nem sempre est em sesso, e seus membros se dispersam pelos mais distantes pontos do Pas. O Executivo est sempre em atividade.
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O Parlamento decide formalmente, por lei ou resoluo, dando ampla publicidade aos seus atos. O Executivo pode agir informalmente e, quando necessrio, atua de maneira discreta ou at secreta. Mesmo que a Constituio imponha a obrigatoriedade de obter a aprovao do Parlamento para os tratados internacionais, difcil contornar a prtica do Executivo de celebrar acordos informais (e mesmo formais), agindo sozinho, sem a participao do Legislativo. Como nico rgo de comunicao com o resto do mundo, o Executivo torna se olhos, ouvidos e voz do Estado e tambm o prprio centro de formulao da poltica externa. O Parlamento, via de regra, contribui para a expanso dos poderes do Executivo nas relaes exteriores. H sentimento generalizado entre os legisladores de que a exclusividade das informaes e a experincia acumulada fazem do Executivo o rgo apto a lidar com a poltica internacional. O Legislativo esboa reaes pouco enrgicas contra a celebrao de acordos pelo Executivo sem a aprovao parlamentar. A prtica freqente de consultas informais entre o Executivo e os lderes dos partidos representados no Parlamento serve para desarm los, assim como aos demais legisladores, e ajuda a confirmar a autoridade do governo para agir sem a participao do Legislativo. Enfim, so tantas as incertezas constitucionais que cercam a conduo da poltica externa, que h quem vislumbre a existncia de uma rea cinzenta (twilight zone), na qual a diviso de poder entre o Executivo e o Legislativo obscura.38 O progresso das relaes internacionais dinamizou a produo de normas jurdicas, diversificando amplamente os meios de criao delas e levando vrios destes meios a ficarem excludos da previso esttica das regras constitucionais. Por isso, fala se na existncia de uma rea cinzenta em algumas Constituies, que torna sombrias as normas referentes s relaes exteriores. Para sair dessa faixa sombria, h necessidade de uma tica renovada, que encare com senso de realismo a fluidez e a celeridade da produo de acordos internacionais.
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HENKIN, Louis. Constitutionalism, Democracy, and Foreign Affairs. New York: Columbia University Press, 1990. p. 17-43.
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5. DESAFIOS CONSTITUCIONAIS Os contatos externos adquiriram, a partir de meados do sculo atual, acelerao extraordinria, realando a importncia da rapidez e da simplificao das formalidades com que os tratados internacionais precisam ser decididos. Essa imperiosidade de resolver com celeridade as questes urgentes que a multiplicao dos contatos entre os Estados no cessa de criar no plano internacional conduziu ao surgimento de uma interpretao restritiva dos tratados instrumentos jurdicos em forma solene e ao aparecimento da categoria dos acordos em forma simplificada. Em alguns pases, os Parlamentos, firmes na defesa de suas prerrogativas no terreno propriamente legislativo, mostram-se dispostos, contudo, a conceder ao Poder Executivo a deciso exclusiva sobre acordos internacionais de importncia secundria e de natureza tcnica ou administrativa. Certos Estados decidiram enumerar na Constituio os tratados que requerem obrigatoriamente a aprovao do Legislativo ou os tratados que no requerem aprovao parlamentar. Nos pases onde os procedimentos constitucionais de celebrao de tratados continuam particularmente lentos e complicados, os acordos em forma simplificada adquiriram desenvolvimento especial. Os sistemas que mantm a obrigatoriedade da aprovao do Legislativo para todos os tratados, a despeito da prtica reiterada dos acordos em forma simplificada, esto sujeitos ao surgimento de conflitos entre as normas constitucionais relativas competncia dos Poderes do Estado para a celebrao de tratados e os acordos internacionais que no as respeitarem. O aprimoramento do Direito das Relaes Exteriores, seja em nvel constitucional, seja em nvel de legislao ordinria, de notria importncia para o futuro do Direito Internacional. Os Estados conservam no poder constituinte e na faculdade de legislar internamente uma boa parcela de sua adequada conformao jurdica sociedade das naes. O Direito Internacional Pblico ganha em vitalidade com o aperfeioamento de princpios e normas constitucionais e infraconstitucionais da ao exterior do Estado. A participao do Estado na vida societria internacional adquire maior confiabilidade, uma vez que a correta regulamentao da atividade
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externa garantia de executoriedade das normas internacionais no mbito interno. No quadro constitucional, h pases que conservam as regras clssicas de diviso da competncia entre os poderes constitudos para a celebrao de tratados (negociao assinatura aprovao legislativa ratificao), mas admitem uma interpretao dos textos constitucionais no sentido de que certos acordos de interpretao, complementao ou execuo de tratados preexistentes, ou de carter administrativo ou tcnico, podem ser concludos em forma simplificada (sem aprovao legislativa e sem ratificao), geralmente pela troca de notas diplomticas. Existem pases, por outro lado, que optam por introduzir em suas Constituies uma disposio especfica relativa aos acordos em forma simplificada, quando se apresentam trs alternativas: 1) prever expressamente a celebrao dos referidos acordos; 2) estabelecer uma lista de tratados que precisam ou no da aprovao do Legislativo, de modo que os acordos que no constarem da lista, afirmativa ou negativa, podem ser celebrados em forma simplificada; 3) proibir a celebrao desses acordos. Vrias Constituies determinam que todos os tratados internacionais devem ser aprovados pelo Legislativo, sem excees. Mas nenhuma probe expressamente a celebrao de acordos em forma simplificada. A multiplicao dos acordos simplificados tem sido de tal ordem que a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, celebrada sob os auspcios da ONU e assinada a 23 de maio de 1969, admite a existncia deles, dispondo que o consentimento de um Estado em obrigar se por um tratado pode manifestar se pela assinatura, troca dos instrumentos constitutivos do tratado, ratificao, aceitao, adeso, ou por quaisquer outros meios, se assim for acordado. No Brasil, a exigncia do assentimento do Legislativo para os tratados foi amadurecendo aos poucos, por meio da prpria experincia poltica nacional. Preocupados com certos tratados prejudiciais aos interesses ptrios, concludos durante o Primeiro Reinado, os legisladores da poca imperial j haviam exigido a aprovao parlamentar para todos os compromissos externos, enquanto o governo fosse exercido pela Regncia Permanente (18311840). Implantada a Repblica, o legislador constituinte conferiu ao Parlamento a prerrogativa de apreciar os tratados internacionais e conceder ou no o seu consentimento a estes.
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A Constituio de 1891, primeira Lei Fundamental republicana do Brasil, atribuiu ao Presidente da Repblica o poder de entabular negociaes, celebrar ajustes, convenes e tratados internacionais, tudo submetendo, sempre, ao referendo do Congresso Nacional.Os ter mos claros empregados pelo texto constitucional no foram copiados de nenhum modelo estrangeiro. Na vigncia da Constituio de 1891, a doutrina jurdica tambm foi incisiva em sustentar a compulsoriedade da submisso dos tratados ao referendo do Congresso Nacional. Ficou assentado, portanto, que o controle congressional dos compromissos externos no Brasil absoluto. Todas as Constituies republicanas brasileiras, adotadas aps a de 1891, preceituaram, com pequenas variaes nos termos empregados, que competncia do Presidente da Repblica celebrar tratados internacionais, ad referendum do Congresso Nacional. A Constituio de 1988 adotou idntico dispositivo, no artigo 84, VIII. Todavia estabeleceu que compete ao Congresso resolver sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, no artigo 49, I. H, assim, entre os artigos 84, VIII, e 49, I, uma aparente antinomia, de carter solvel, pois se percebe, mediante a aplicao de princpios hermenuticos, que o legislador constituinte desejou estabelecer a obrigatoriedade do assentimento do Congresso para os tratados internacionais, dando nfase para aqueles que acarretarem encargos, gravames, nus financeiros, para o patrimnio nacional. Embora tenham ocorrido tentativas isoladas, tanto no terreno doutrinrio, como no prprio Legislativo, de interpretar restritivamente os mencionados preceitos constitucionais, no sentido de que s devem passar pelo crivo do Congresso os tratados que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, prevaleceu a interpretao extensiva, e os poderes constitudos, tanto o Executivo como o Legislativo, no colocam em dvida a compulsoriedade da deliberao do Congresso para os tratados internacionais celebrados pelo Brasil, quer acarretem ou no encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Na prtica, porm, so utilizados no Brasil dois processos para a celebrao de tratados internacionais: o processo completo , que compreende as etapas da negociao, assinatura, mensagem ao Congresso, aprovao parlamentar, ratificao e promulgao (ou, quando for o caso,
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mensagem ao Congresso, aprovao, adeso e promulgao); e o processo abreviado, que compreende as etapas da negociao, assinatura ou troca de notas e publicao. O processo abreviado o seguido pelos chamados acordos em forma simplificada, cuja admissibilidade no Direito brasileiro sustentada por parte da doutrina jurdica nacional desde a vigncia da Constituio de 1946. A prtica desses acordos vem de longa data e no foi interrompida pela Constituio de 1988. Os mais numerosos so os ajustes complementares a tratados preexistentes, que se destinam a operacionalizar tratado anterior, devidamente aprovado. Em geral, so concludos no quadro de acordos de cooperao cientfica, tcnica ou tecnolgica. Tornou se hbito do Congresso Nacional exigir que os atos celebrados em decorrncia de tratados referendados tambm sejam submetidos aprovao parlamentar, inserindo, neste sentido, preceito nos decretos legislativos. Entretanto, h decises do Congresso, em casos isolados, que admitem a celebrao pelo Executivo de ajustes complementares em forma simplificada, desde que visem apenas a implementar tratado preexistente. Segundo tais decises, s requerem referendo do Legislativo os atos que possam resultar em reviso de tratado preexistente ou os ajustes complementares que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Desde 1991, a maior parte das deliberaes do Congresso confirma esse entendimento, contudo, simultaneamente ocorrem decises que sujeitam ao crivo do Legislativo todos os ajustes complementares a tratados referendados. A prtica atual da formao da vontade do Estado brasileiro para obrigar se por tratados internacionais incerta em alguns pontos. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal firmaram entendimento de que, se o texto de um tratado prev a possibilidade de ser revisado, modificado ou complementado por ajustes que tero vigncia imediata, sem o cumprimento de todos os trmites constitucionais, preciso inserir no decreto legislativo que aprovar o tratado um preceito explicitando que os referidos ajustes tambm devem passar pelo crivo do Congresso Nacional. Entretanto, esse posicionamento no foi regulamentado por nenhum ato formal do Legislativo.
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Fica a critrio de cada relator ou de algum parlamentar atento propor s comisses tcnicas ou ao plenrio de qualquer das Cmaras legislativas a insero do aludido preceito. Logo, nos termos em que a matria est posta atualmente, impossvel afirmar, com certeza, se o preceito ser ou no inserido pelo Congresso Nacional. Outrossim, os decretos pelos quais o Presidente da Repblica promulga os tratados, incorporando os ao Direito brasileiro, s muito raramente reproduzem os preceitos inseridos nos decretos legislativos em que o Congresso Nacional aprova os tratados. Se o Executivo igualmente no est obrigado a levar ao conhecimento do Congresso os acordos em forma simplificada, o Parlamento no tem como fiscalizar a obedincia aos decretos legislativos que exigem a aprovao congressional para os ajustes complementares a tratados preexistentes. Por conseguinte, recomendvel que esses pontos incertos da processualstica da celebrao de tratados no Brasil sejam elucidados. O meio para obter o necessrio esclarecimento poderia ser a adoo de uma lei geral de aplicao das normas jurdicas, ou alguma outra forma de regulamentao especfica da tramitao dos tratados internacionais. A frmula que melhor se ajustaria s exigncias da vida internacional contempornea, respeitando as prescries da Constituio Federal, consistiria em reiterar que os tratados so sujeitos a referendo do Congresso Nacional, mas admitindo a celebrao de acordos em forma simplificada: 1) quando se destinem a executar, interpretar ou prorrogar tratados preexistentes devidamente aprovados pelo Legislativo; 2) quando forem estritamente inerentes rotina diplomtica ordinria e puderem ser desconstitudos mediante comunicao outra parte, eficaz desde logo, sem necessidade de denncia. Entretanto, o Congresso Nacional sempre seria informado da existncia desses acordos, imediatamente aps a celebrao deles. Se entender que determinado acordo tiver modificado o ato que lhe deu origem ou no for estritamente inerente rotina diplomtica ordinria, o Congresso Nacional poderia rejeit lo, por decreto legislativo, ficando o Executivo obrigado a denunciar ou desconstituir o acordo.
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6. P ROJETOS
PARLAMENTARES DE EMENDA CONSTITUCIONAL OU DE
REGULAMENTAO
H congressistas que formulam projetos de lei com o propsito de regulamentar a celebrao de acordos internacionais e tornar mais completo e seguro o controle do Legislativo no tema. 6.1. Compulsoriedade da aprovao legislativa justo mencionar iniciativas como a de Itamar Franco, que apresentou o Projeto de Lei n 31, de 1982, regulamentando a expedio de credenciais, plenos poderes ou outros instrumentos que habilitem agente diplomtico a firmar atos internacionais em nome do Pas, nos termos que seguem. O Congresso Nacional decreta: Artigo 1 As credenciais, plenos poderes ou qualquer outro instrumento que habilite agente do Governo Federal a negociar ato internacional em nome do Pas esclarecer que as obrigaes constantes do texto final s se tornaro juridicamente vinculantes aps a ratificao. Artigo 2 A ratificao de qualquer ato jurdico que crie obrigaes internacionais para o Pas ser, em qualquer hiptese, precedida de aprovao pelo Congresso Nacional. Artigo 3 Esta lei entra em vigor na data de sua publicao. Artigo 4 So revogadas as disposies em contrrio. O ento senador por Minas Gerais justificou seu projeto argumentando que:
[N]o obstante a existncia de inequvoco mandamento constitucional, vm as autoridades responsveis pela conduo dos negcios exteriores acolhendo com crescente liberalidade a prtica dos executive agreements, que, em outros ordenamentos jurdicos, permitem ao Chefe do Governo vincular legalmente o Estado, no plano internacional, sem a prvia consulta ao Parlamento. Esta prtica, adotada ao arrepio da Lei Maior, tem sido justificada com o argumento de que o Poder Legislativo seria por demais moroso na apreciao das matrias que lhe so submetidas a exame. [...] Na verdade, o que se procura utilizando tais caminhos
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simplesmente fr ustrar a competncia fiscalizadora das Casas Legislativas.39
Em 1990, o deputado Gerson Marcondes apresentou o Projeto de Lei n 4.938, preceituando que nenhum tratado, acordo ou ato internacional que acarrete encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional ter validade e eficcia enquanto o respectivo instrumento, em sua redao oficial e definitiva, no for aprovado, mediante decreto legislativo, pelas Casas do Congresso Nacional. Aduziu o parlamentar que a violao disciplina estatuda nesta lei constitui crime de responsabilidade e sujeita o agente a julgamento poltico e criminal, sendo que qualquer do povo parte legtima para promover a responsabilidade do funcionrio ou agente poltico por violao aos dispositivos desta lei.40 6.2. Regulamentao geral do processo legislativo e a questo das emendas aos tratados introduzidas pelo Congresso Nacional O Deputado Pedro Valadares apresentou o Projeto de Decreto Legislativo n 08/99 Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, retomando iniciativa da ex-deputada Sandra Starling na legislatura passada (Projeto de Decreto Legislativo n 184/95). Segundo a justificativa do Deputado Pedro Valadares, o projeto visa regulamentar, formalmente, aspectos do processo legislativo pertinente aos atos internacionais, consoante as diretrizes emanadas de nossa Lei Maior, que confere ao Parlamento amplos poderes, sejam de interveno ou sejam de controle aos atos internacionais do Pas. O Projeto, em sntese, invoca o preceito contido no artigo 49, I, da Constituio da Repblica, segundo o qual da competncia exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, e estabelece normas e procedimentos que passaro a reger o Legislativo e suas Comisses no desempenho da referida atribuio.
39 40
Dirio do Congresso Nacional (Seo II), de 26 de maro de 1982, p. 719. Dirio do Congresso Nacional (Seo I), de 25 de abril de 1990, p. 3402.
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Os pontos regulados pelo Projeto so cinco, a saber: 1. Explicitao dos poderes do Congresso Nacional na apreciao de atos internacionais: fazer reservas; suprimir reservas efetuadas pelo Executivo por ocasio da assinatura; propor emendas, que devero ser negociadas pelo Executivo; e emitir declaraes interpretativas. 2. Exigncia de que os atos internacionais cheguem ao Congresso instrudos pelos seguintes documentos: cpia integral em vernculo; exposio de motivos; e definio, quando for o caso, do cronograma previsto para a execuo. 3. Previso da possibilidade de convocao dos negociadores para prestarem informaes s Comisses das duas Casas do Congresso durante o processo de apreciao dos atos internacionais. 4. Encaminhamento trimestral Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, mediante requerimento do Senhor Presidente desta Casa ao Senhor Presidente da Repblica, dos seguintes documentos: lista dos atos internacionais assinados pelo Executivo nos trs meses; lista das resolues, que resultem em obrigaes para o Pas, adotadas, durante os trs meses, por organizaes internacionais; informaes referentes s ratificaes e adeses efetuadas pelo Pas; e lista de atos internacionais que estejam sendo negociados pelo Executivo, mencionando assunto, natureza e foro das tratativas. 5. Possibilidade de o Congresso, por iniciativa de qualquer das duas Casas, declarar sujeitos aprovao do Legislativo os acordos executivos ou acordos em forma simplificada que tenham modificado o ato que lhes deu origem ou que no sejam inerentes rotina diplomtica ordinria. O Projeto de Decreto Legislativo do deputado Pedro Valadares consiste em um esforo no sentido de lanar luz e dar maior segurana jurdica ao processo interno de formao da vontade do Estado brasileiro em assumir compromissos internacionais. A iniciativa meritria e digna das melhores atenes, pois busca conferir claridade s relaes entre Executivo e Legislativo na celebrao de tratados, rea cinzenta nos sistemas internos da maioria dos Pases. Decreto Legislativo ato que se destina a regular matrias de competncia exclusiva do Congresso Nacional (previstas no artigo 49 da Constituio), que tenham efeitos externos ao Legislativo. A Constituio exclui, expressamente, do domnio da lei, as matrias da competncia exclusiva do Congresso Nacional, que devem ser disciplinadas mediante Decreto Legislativo.
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O inciso I do artigo 49 contm precisamente a regra segundo a qual compete ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. No possvel, entretanto, isolar o artigo 49, I, do artigo 84, VIII, que confere ao Presidente da Repblica competncia privativa para celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional. A competncia para formar a vontade do Estado brasileiro em assumir compromissos internacionais , pois, partilhada entre o Presidente da Repblica (Chefe do Poder Executivo) e o Congresso Nacional. O sistema presidencialista ptrio confere ao Presidente da Repblica competncia para formar a vontade do Estado (pois conduz o processo de negociaes, assina o texto dos tratados e os submete ao Legislativo no momento em que julgar oportuno) e para declarar a vontade do Estado aos demais Estados (pois ratifica ou adere aos tratados e os denuncia), mas na formao da vontade do Estado participa com ele o Congresso Nacional (ao qual compete dar ou no o consentimento aos tratados negociados pelo Executivo). Portanto, o Congresso pode regulamentar, mediante Decreto Legislativo, o processo de apreciao congressional dos tratados internacionais, sem restringir a competncia constitucional do Presidente da Repblica para celebr-los. A expresso sujeitos a referendo do artigo 84, VIII, da Constituio implica a idia de que um poder constitudo o Executivo necessita do outro o Legislativo para completar qualquer ato validamente. Para Afonso Arinos de Melo Franco, o prprio texto encarrega-se de fornecer o sentido a expresso sujeitos a referendo, quando diz ser da competncia do Congresso resolver definitivamente sobre os tratados e convenes celebrados pelo Presidente. Portanto, concluiu Afonso Arinos, na terminologia constitucional, sujeitos a referendo equivale a resolver definitivamente.41 Todavia, essa expresso resolver definitivamente mantida at hoje na Constituio do Brasil que tem sido considerada como a
41 FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Estudos de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1957. p. 263.
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mais inadequada, visto que a deciso efetivamente definitiva incumbe ao Presidente da Repblica, que pode ou no ratificar os tratados internacionais, depois de estes terem sido aprovados pelo Congresso. Coube a Jos Francisco Rezek esclarecer essa matria com preciso:
Outra impropriedade de expresso no legado da primeira Carta republicana, possivelmente a mais sria dentre as que vm resistindo ao banho lustral do tempo, foi aquela inerente competncia do Congresso Nacional para resolver definitivamente sobre os tratados internacionais celebrados pelo Chefe de Estado. [...] Embora muito poucos aten-tem transcendncia desse detalhe, o certo que a aprovao legislativa traduz simplesmente a necessria ausncia de oposio ao tratado internacio-nal, por parte do Congresso. Ao Chefe de Estado incumbe, a partir desse ponto, a deciso verdadeiramente definitiva.42
O Congresso s decide definitivamente sobre um tratado internacional quando resolve rejeit lo, ficando, neste caso, o Presidente impedido de efetuar sua ratificao. O Projeto de Decreto Legislativo do deputado Pedro Valadares invadiu rea de competncia constitucional do Presidente da Repblica, ao prever a possibilidade de o Congresso Nacional propor emendas aos tratados internacionais, que devero ser negociadas pelo Executivo, bem como a possibilidade de o Legislativo suprimir reservas efetuadas pelo Executivo por ocasio da assinatura. Uma vez submetido certo acordo internacional ao Legislativo, pode este recusar a aprovao de determinados preceitos contidos no convnio, introduzir emendas, ou lhe cabe somente aceitar ou recusar o tratado na ntegra, dando ou no o seu assentimento? Essa questo tem sido discutida pelos juristas brasileiros desde a Constituio de 1891 e continua motivando divergncias na atualidade. Negaram o poder do Congresso de aprovar tratados com emendas ou parcialmente, entendendo que a competncia do Legislativo est limitada aprovao ou rejeio global, Joo Barbalho, Aristides A. Milton43 e
REZEK, Jos Francisco. As Relaes Internacionais na Constituio da Primeira Repblica. Arquivos do Ministrio da Justia, Braslia, 126:110 11, junho 1973. 43 MILTON, Aristides A. A Constituio do Brasil Notcia Histrica, Texto e Comentrio. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1898. p. 142.
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Clvis Bevilaqua, na vigncia da Constituio de 1891; Carlos Medeiros Silva44, Alberto Deodato45, Joo da Fonseca Hermes Jnior e Joo Hermes Pereira de Arajo, sob a Constituio de 1946; Antnio Augusto Canado Trindade, sob a Carta de 1969. Joo Barbalho, clssico comentarista de nossa primeira Constituio republicana, entendia que quebrar a integridade de um tratado vem a ser o mesmo que rejeit lo per totum e deve o Congresso ver que se mais no obteve o governo em bem dos interesses que se prendem ao tratado que naturalmente outra coisa no pode conseguir. Concluiu, afirmando que a Constituio reservou para o Poder Legislativo a resoluo final dos tratados e, como pela aprovao parcial e indicao de outras clusulas, o ato ficar ainda dependente de novos acordos, a resoluo do Congresso deixar de ser conclusiva e de ltima instncia; sero os tratados como que negociados e feitos por ele e por ele mesmo aprovados.46 Clvis Bevilaqua asseverou, resumidamente: O Congresso aprova ou rejeita o tratado; no lhe cabe o direito de emend lo ou de aprov lo somente em parte.47 Joo da Fonseca Hermes Jnior, referindo se Constituio de 1946, sustentou que ao Congresso Nacional no cabe a faculdade de modificar o contedo do ato internacional, mas resolver definitivamente sobre a aprovao ou rejeio dele. Outrossim, o direito de reserva tambm no dado atribuir ao Legislativo, porquanto se apresenta como:
[...] faculdade a ser exercida pelo plenipotencirio ou negociador e apenas em atos internacionais coletivos, quando algumas das partes contratantes concordam em dispositivo, clusula ou artigo que no pode ser aceito por outra ou outras partes, em vista de preceitos legais ou constitucionais,
SILVA, Carlos Medeiros. As Atribuies Constitucionais do Poder Executivo. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 31:8, jan./mar. 1953. 45 DEODATO, Alberto. Pode o Congresso apresentar emendas aos Acordos Internacionais? Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Minas Gerais, Belo Horizonte, outubro de 1953:140. 46 BARBALHO U.C., Joo. Constituio Federal Brasileira Comentrios. Rio de Janeiro: Litho Typographia, 1902. p. 150. 47 BEVILAQUA, Clovis. Direito Pblico Internacional. 2.ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1939. v. 2, p. 18.
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por motivos doutrinrios de natureza superior, ou, ainda, em obedincia a instrues concretas recebidas dos respectivos governos. O direito de reserva ocorre, ainda, quando o prprio ato internacional prev esse direito para os efeitos de adeso ou acesso.48
Assim igualmente se pronunciou Joo Hermes Pereira de Arajo: O Congresso Nacional aprova ou rejeita, in toto, tratados, convenes ou quaisquer outros atos internacionais que lhe so submetidos. A rejeio de um ou mais artigos, ou a proposta de qualquer modificao, importa na rejeio global do acordo.49 Antnio Augusto Canado Trindade, por sua vez, sustentou que o Congresso Nacional aprova, ou rejeita, in toto, acordos internacionais submetidos ao seu crivo. A rejeio parcial de um ou mais artigos, ou a proposta de quaisquer alteraes, importariam em ltima anlise na rejeio global do acordo. Argumentou que:
O ato internacional, negociado pelo Executivo e submetido aprovao do Legislativo, resultado de um acordo de vontades, que no pode ser posterior e unilateralmente alterado por um dos Estados em questo, porquanto tal pretendida modificao (e.g., por meio de ressalva a um ou mais de seus dispositivos) implicaria na renegociao de novo acordo pelos Estados interessados, o que s poderia efetuar se constitucionalmente pelo Poder Executivo. Assim sendo, o Poder Legislativo, ao examinar o texto de um acordo submetido ao seu crivo, haver de aprov lo ou, ento, rejeit lo e devolv lo ao Executivo para que este busque renegoci lo se assim o entender por outro acordo contendo as alteraes julgadas essenciais pelo Legislativo para sua aprovao. Ao Congresso Nacional escapa competncia para, ele prprio, promover alteraes ou introduzir ressalvas no texto de um acordo j negociado, no Decreto Legislativo para sua aprovao.50
HERMES JNIOR, Joo da Fonseca. O Poder Legislativo e os Atos Internacionais. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, Rio de Janeiro, 17/18:132 33, jan./dez. 1953. 49 ARAJO, Joo Hermes Pereira de. A Processualstica dos Atos Internacionais. Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores, 1958. p. 199. 50 TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Acordos Internacionais: As Atribuies Distintas de Negociao pelo Poder Executivo e de Aprovao pelo Poder Legislativo. Parecer CJ/114 do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 24 de maro de 1988, p. 4.
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Por outro lado, a defesa da tese de que o Legislativo pode aprovar com emendas os acordos internacionais foi feita por Aurelino Leal, sob a Carta de 1891, e, mais tarde, por Wilson Accioli de Vasconcellos. Aurelino Leal considerou que o poder de emenda dos tratados e convenes internacionais existe necessariamente e no seria possvel suprimi lo. O Congresso, segundo este autor, no pode ficar jungido a aprovar ou rejeitar os acordos, at porque muito poder convir aos interesses pblicos a aprovao de um pacto internacional, uma vez expurgado desta ou daquela irregularidade.51 Wilson Accioli de Vasconcellos, comentando o texto constitucional de 1969, considerou perfeitamente admissveis as emendas, pois tais modificaes no elidiriam o preceito do artigo 44, inciso I, quanto aprovao definitiva. Resolver definitivamente, afirmou o aludido jurista, no significa apenas aprovar ou desaprovar totalmente:
Aprovar totalmente, mesmo que, nessa aprovao, se englobassem clusulas contrrias ao interesse nacional, seria contraproducente. Desaprovar totalmente, mesmo que essa desaprovao importasse no julgamento de certas clusulas favorveis s convenincias da poltica nacional, seria desaconselhvel.52
Tambm opinaram sobre o assunto em tela Carlos Maximiliano, Themstocles Brando Cavalcanti, Pontes de Miranda e Celso de Albuquerque Mello. Carlos Maximiliano, comentando a Carta de 1891, afirmou que o texto no se ope a que, em vez de rejeitar pura e simplesmente os tratados, o Congresso sugira modificaes que, levadas ao plenipotencirio estrangeiro e por ele aceitas, determinariam uma aprovao definitiva.53 Themstocles Brando Cavalcanti defendeu igualmente a licitude da aprovao parcial de tratados pelo Legislativo:
LEAL, Aurelino. Teoria e Prtica da Constituio Federal Brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet, 1925. v.1, p. 628. 52 VASCONCELLOS, Wilson Accioli de. O Congresso Nacional e o Treaty Making Power. Revista de Informao Legislativa, Braslia, 50:122, abr./jun. 1976. 53 MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios Constituio Brasileira. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos Santos, 1918. p. 360.
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[...] o exame amplo pelo Legislativo, acessvel a todas as reclamaes e exigncias nacionais, no poderia ficar limitado, sob pena de reduzir a sua competncia na escolha entre duas possibilidades, que muitas vezes encontra em seu bojo muitas particularidades facilmente superadas pela aprovao parcial ou sob reserva, permitindo um ajustamento futuro, pela reviso da clusula rejeitada.54
Pontes de Miranda considerou que, em regra, o exame do Legislativo nos tratados para aprovar ou no. Se o Congresso sugere alteraes, o Presidente da Repblica deve interpretar que o acordo no conseguiu aprovao, e entabular, ou no, a seu juzo, novas negociaes. Lembrou, contudo, que alguns tratados prevem a possibilidade de reservas e o Legislativo brasileiro, ento, poderia apresent las, usando da faculdade que lhe deu o prprio tratado, assim como nada obstaria a que o Presidente da Repblica, que no as fez desde logo, as sugerisse ao Poder Legislativo.55 Celso de Albuquerque Mello expressou entendimento, negando a possibilidade de emendas e aceitando a apresentao de reservas aos tratados pelo Legislativo. A emenda do Congresso, para o referido jurisconsulto, uma interferncia indevida nos assuntos do Executivo, uma vez que s a ele competem negociaes no domnio internacional e a emenda nada mais do que uma forma indireta pela qual o Legislativo se imiscui na negociao. J a reserva no tem esse aspecto: O Legislativo poder apresent la desde que seja cabvel. [...] Entretanto, caber ao Executivo apreciar a vantagem de ratificar o tratado aprovado pelo Congresso com reserva ou deixar de faz lo.56 Vicente Marotta Rangel frisou a importncia em distinguir as emendas das reservas aos tratados internacionais. Enquanto aquelas pretendem a reviso ou reforma de determinadas clusulas, estas visam a suspender lhes a aplicao.
54 CAVALCANTI, Themstocles Brando. A Ratificao Parcial de Tratados. Revista de Direito Pblico e Cincia Poltica, Rio de Janeiro, IV(1):16, jan./abr., 1961. 55 MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967, com a Emenda n 1 de 1969. 2.ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1970, tomo III, p. 106 7. 56 MELLO, Celso de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico. 6.ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1979. v. 1, p .148.
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Com muita acuidade, o referido jurista demonstrou que as emendas eventualmente incorporadas ao Decreto Legislativo no constituem, a rigor, emendas ao tratado internacional. As emendas inseridas nos decretos legislativos valem, na verdade, como propostas de emenda ao tratado, encaminhadas ao Poder Executivo. A interposio de emendas pelo Congresso Nacional aos tratados deve ser utilizada com extrema prudncia e pode ou no representar uma recusa a eles. Implicar recusa nos casos em que: 1) outra parte contratante de tratado, bilateral ou multilateral, no aceitar a modificao; 2) embora o tratado contenha clusula admitindo emenda ou reviso de seu prprio texto, a emenda sugerida pelo Congresso no se harmonizar com as hipteses aceitas. No implicar recusa do tratado, que poder ter seguimento, se: 1) em sendo o tratado bilateral, houver concordncia da outra parte contratante com a emenda proposta; 2) em sendo o tratado multilateral, houver concordncia das demais partes contratantes; 3) em sendo o tratado multilateral e havendo discrepncia de parte contratante, existirem clusulas a propsito de emenda e modificao do tratado e a emenda proposta harmonizar-se com as mesmas. Essa opinio foi manifestada por Vicente Marotta Rangel na qualidade de consultor jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores e j sob a gide da Constituio de 1988.57 A Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados, em 31 de agosto de 1994, aprovou, por unanimidade, parecer do deputado Jos Thomaz Non, sobre consulta formulada pela Presidncia da Casa, a respeito da possibilidade de o Congresso Nacional, na sua competncia de referendar tratados internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, faz lo parcialmente. A consulta decorreu das reservas sugeridas pelas Comisses de Relaes Exteriores e de Constituio e Justia e de Redao aos artigos 25 e 66 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. Argumentou o deputado Jos Thomaz Non que, se ao Congresso conferido o direitodever de aprovar ou rejeitar, in toto, o texto
57
RANGEL, Vicente Marotta. Emenda dos Tratados Internacionais. Parecer CJ/ 029 do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 24 de setembro de 1991. 12 p.
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internacional pactuado pelo Executivo, torna se perfeitamente aceitvel a tese de que ele, Congresso, detm o poder de aprov lo com restries: Qui potest maius potest minus.58 A concluso do deputado, endossada pela Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados, foi que o Congresso pode aprovar, ainda que parcialmente, tratado, acordo, conveno ou qualquer outro compromisso internacional, sobre o qual deva se pronunciar.59 Deveriam os legisladores brasileiros estar atentos para a circunstncia de que, se a Constituio do Brasil reservou ao Legislativo a resoluo conclusiva dos tratados internacionais, a adoo de emendas aos textos j negociados com potncias estrangeiras pelo Presidente da Repblica far que os ajustes fiquem dependentes de novos acordos. O Congresso no estaria, assim, cumprindo seu dever de resolver definitivamente sobre os tratados celebrados pelo Presidente da Repblica. Aceitar que o Congresso faa emendas a tratados j concludos implicaria, por outro lado, transferir ao Legislativo o poder de negociao e de feitura dos textos convencionais, reservado pela Constituio ao Presidente da Repblica. Isso tambm se pode dizer da possibilidade do Congresso suprimir reservas efetuadas pelo Executivo no momento da assinatura. Constitui, igualmente, ingerncia em rea conferida pela Lei Maior ao Presidente da Repblica. H convenes internacionais que prevem a possibilidade de reservas. Neste caso, o Legislativo poderia apresent-las, usando faculdade conferida pelo prprio tratado. Com base nos pontos acima aludidos, o Projeto de Decreto Legislativo do Deputado Pedro Valadares, embora imbudo de nobres propsitos, incorreu em srios equvocos de interpretao constitucional do processo de celebrao de tratados no Brasil. Por outro lado, estudos de Direito Comparado revelam, conclusivamente, que pases que se filiam mesma tradio jurdica romano-germnica do Brasil no admitem a introduo de emendas pelo Legislativo aos tratados negociados pelo Executivo. So os casos, entre
Parecer sobre a Consulta n 7, de 1993. Autora: Presidncia da Cmara. Relator: deputado Jos Thomaz Non. Comisso de Constituio e Justia e de Redao. datil., p. 14. 59 Ibid., p. 15 6.
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outros, da Argentina, do Chile, do Paraguai, do Uruguai, da Frana e da Espanha.60 So ilustrativos quanto s conseqncias da introduo de emendas pelo Congresso Nacional os casos recentes da apreciao dos Acordos de Salvaguardas assinados com a Ucrnia e com os Estados Unidos da Amrica, tendo o primeiro j concludo o seu processo, enquanto o segundo continua aguardando deciso. A apresentao de emendas a tratados obriga o Executivo a iniciar novos entendimentos com a outra Parte. Se, por um lado, a emenda do Congresso pode ser vista como ltimo recurso para salvar tratado, por outro, pode significar a rejeio de fato dos termos do acordo. O Decreto Legislativo n 766, de 16 de outubro de 2003, que aprovou o Acordo de Salvaguardas Tecnolgicas Brasil-Ucrnia incorpora as clusulas interpretativas consideradas necessrias pelo Congresso Nacional. Nesse sentido, os dois pases procuraro assegurar que: autoridades brasileiras participem tambm do controle das reas restritas, respeitada a proteo da tecnologia de origem ucraniana; pessoas autorizadas pelo Governo do Brasil participem tambm, no que couber, do controle do acesso a Veculos de Lanamento, Espaonaves e Equipamentos Afins, respeitada a proteo da tecnologia de origem ucraniana; os crachs de identificao a serem utilizados pelos indivduos que controlaro as reas restritas sero emitidos pelo Governo da Ucrnia ou pelo Licenciado Ucraniano, para o pessoal ucraniano, e pelo Governo do Brasil, para o pessoal brasileiro, respeitada a proteo da tecnologia de origem ucraniana; os containers lacrados podero ser abertos para inspeo por autoridades brasileiras devidamente autorizadas para tal pelo Governo do Brasil, na presena de autoridades ucranianas e em reas apropriadas, sem que isto implique estudo tcnico indevido do material ali contido, e preservada inteiramente a proteo da tecnologia de origem ucraniana. Ademais, o Congresso Nacional aprovou o texto do Acordo no entendimento de que o Governo da Ucrnia procurar:
[...] autorizar os seus licenciados a divulgar informaes referentes presena, nas cargas teis ou nos Veculos Lanadores e Espaonaves,
60
BAENA SOARES, Clemente de Lima. O Processo Legislativo e a Aprovao de Acordos Internacionais Assinados pelo Brasil. Tese aprovada no XLVIII Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. Mimeo., p. 94-7.
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de material radioativo ou de quaisquer substncias que possam ser danosas ao meio ambiente ou sade humana, bem como dados relativos ao objetivo do lanamento e ao tipo e s rbitas dos satlites lanados, respeitada a proteo da tecnologia de origem ucraniana.
6.3. Atos que acarretam encargos ao patrimnio nacional e operaes externas de natureza financeira. O Senador Ademir Andrade apresentou a Proposta de Emenda Constituio n 28/2001 (arquivada), pretendendo que fosse acrescido pargrafo nico ao art. 49, com a seguinte redao: Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; [...] Pargrafo nico. Na competncia prevista no inciso I, inclui-se a apreciao de todos os acordos, entendimentos, contratos ou atos internacionais firmados por entes da administrao pblica direta e indireta com organismos financeiros internacionais, quando a Repblica Federativa do Brasil figurar na qualidade de parte, avalista, fiadora ou garantidora. O proponente almejou encerrar a interminvel discusso entre os defensores e opositores da apreciao congressual dos acordos com o FMI e para tanto julgou oportuna a incluso de novo e esclarecedor dispositivo na Constituio da Repblica. E acrescentou: No sustentvel, no atual estgio de desenvolvimento da democracia brasileira, que o Parlamento, no caso dos acordos com o FMI, permanea relegado a funo de simples espectador sem qualquer poder decisrio. A Constituio do Brasil j contm dispositivo prevendo a necessidade de autorizao do Senado Federal para a concluso de qualquer stand-by arrangement com o Fundo Monetrio Internacional. Trata-se do art. 52, inciso V, verbis: Artigo 52. Compete privativamente ao Senado Federal: [...]
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V autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios; A regra inovadora com relao s Constituies anteriores, no que tange incluso das operaes financeiras externas da Unio e dos Territrios, entre as que precisam ser autorizadas pelo Senado, pois a Carta de 1969 exigia apenas que os emprstimos, operaes ou acordos externos, de qualquer natureza, de interesse dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios fossem autorizados pelo Senado (art.42, IV). Considerando que o artigo 49, inciso I, da Constituio de 1988 confere competncia exclusiva ao Congresso Nacional para resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, necessrio demonstrar a diferena entre estes atos e as operaes financeiras externas que o artigo 52, inciso V, exige sejam autorizadas s pelo Senado Federal. Ato internacional, na terminologia das Constituies brasileiras, sinnimo de acordo internacional. Salvo algumas opinies doutrinrias, nunca se entendeu que o acrscimo dos atos internacionais aos tratados e convenes, efetuado, primeiramente, pelo texto da Constituio de 1967 e mantido pelas posteriores, representaria a obrigatoriedade da submisso ao Congresso de quaisquer atos que no fossem acordos internacionais. Logo, o preceito contido no artigo 49, inciso I, da Constituio confere competncia ao Congresso para resolver sobre tratados internacionais, dando nfase aos que acarretarem encargos, gravames, nus financeiros, para o patrimnio nacional. J o artigo 52, inciso V, estabelece que quaisquer contratos ou transaes empreendidas pelo Governo Federal, Governos Estaduais, do Distrito Federal, Territrios ou Municpios, inclusive entes da administrao indireta ou descentralizada, objetivando o levantamento ou o suprimento de numerrio no exterior, junto a instituies estrangeiras, pblicas ou privadas, ou internacionais, ficam sujeitas autorizao do Senado Federal. O artigo 52 deixa bem sublinhado o controle do Senado sobre as operaes financeiras externas, prescrevendo que tambm compete Cmara Alta, privativamente: dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas
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pelo Poder Pblico Federal (artigo 52, VII); e dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno (artigo 52, VIII). O legislador constituinte conferiu ao Senado Federal o poder de impedir que o Executivo efetue, discricionariamente, operaes externas de natureza financeira capazes de comprometer a capacidade de pagamentos da Unio. O Senado no possua essa competncia, quando foram celebrados contratos com bancos comerciais estrangeiros e firmados acordos com entidades internacionais que conduziram ao srio agravamento da dvida externa brasileira. Por isso, a Constituio de 1988 adicionou o poder de autorizar tais operaes ao Senado Federal, corrigindo a falha da Carta de 1969. Entretanto, a Carta de 1969 no submetia aprovao do Congresso, como o faz a Constituio de 1988, os atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. inevitvel o surgimento de dvidas sobre a abrangncia dos artigos 49, I, e 52, V, da Constituio. Entre 1992 e 1993, tramitou no Senado um Projeto de Resoluo, disciplinando a aprovao das operaes financeiras com o Fundo Monetrio Internacional. Foi proposto pelo senador Jos Eduardo, na concluso do parecer que emitiu na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, como relator da Indicao n 03, de 1991. Essa indicao partiu do senador Jutahy Magalhes e tinha por objetivo proclamar que qualquer instrumento que crie obrigaes para o Pas em face do Fundo Monetrio Internacional precisa ser submetido prvia aprovao do Congresso Nacional. Jutahy Magalhes argumentou que: O Constituinte de 1988, em boa hora, resolveu sujeitar, de forma expressa, prvia aprovao do Congresso Nacional todo e qualquer ato internacional que acarrete encargo ou compromisso gravoso ao patrimnio do Pas (art.49, inciso I, in fine).61 Os instrumentos que criam obrigaes junto ao FMI, para Jutahy Magalhes, so atos internacionais que acarretam encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Portanto, precisam ser aprovados pelo Congresso Nacional. O relator da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, senador Jos Eduardo, discordou dessa interpretao, por consider la muito
61
Dirio do Congresso Nacional (Seo II), 26 de junho de 1992, p. 5295.
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abrangente. Preferiu ver o negcio jurdico envolvendo a liberao de crdito stand by junto ao FMI, iniciado com o envio de Carta de Intenes, uma operao de crdito externo de interesse da Unio e, a tal ttulo, sujeita autorizao apenas do Senado Federal. Entretanto, sugeriu que, quando chegar ao Senado um pedido de autorizao do Executivo para efetivar operao desta natureza, deve ser ouvida a Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, visando a determinar se o ato pode ser caracterizado como gravoso ao patrimnio nacional, caso em que ser encaminhado aprovao do Congresso, nos termos do artigo 49, I, da Lei Suprema. O parecer de Jos Eduardo foi aprovado por unanimidade.62 O senador Jonas Pinheiro, na qualidade de relator da Comisso de Assuntos Econmicos, opinou a favor da competncia do Senado para deliberar sobre as operaes financeiras com o Fundo Monetrio Internacional, mas contra a possibilidade de o Senado decidir se determinado instrumento gravoso ao patrimnio nacional, enviando o para a aprovao do Congresso:
Os acordos internacionais fogem, obviamente, competncia privativa do Senado Federal e, como dito, so da competncia exclusiva do Congresso Nacional, quando considerados gravosos ao patrimnio da Nao. Assim, os acordos internacionais e as operaes de crdito neles inseridas demarcam, respectivamente, espaos prprios de competncias do Senado Federal e do Congresso Nacional, que devem ser exercidas em sua plenitude. No h, assim, por que sujeitar o exerccio de uma ao de outra.63
O Senador Jonas Pinheiro apresentou substitutivo, aprovado pela Comisso, com o seguinte contedo, que merece ser transcrito: Substitutivo ao Projeto de Resoluo do Senado n 44, de 1993. Acrescenta pargrafo ao art. 4 da Resoluo n 96, de 1989 que dispe sobre limites globais para as operaes de crdito externo e interno da Unio, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder pblico federal e estabelece limites e
62 63
Ibid., p. 5296. Dirio do Congresso Nacional (Seo II), 1 de julho de 1993, p. 6166.
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condies para a concesso da garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno. O Senado Federal resolve: Art. 1. O art. 4 da Resoluo n 96, de 15 de dezembro de 1989, restabelecida pela Resoluo n 17/92, do Senado Federal, passa a vigorar acrescido do seguinte pargrafo: Art. 4. [...] 4. No caso das operaes de crdito junto ao Fundo Monetrio Internacional, os pedidos de autorizao para a sua realizao devero ser encaminhados ao Senado Federal instrudos com os seguintes documentos e informaes: I mensagem do Senhor Presidente da Repblica acompanhada de Exposio de Motivos subscrita pelo Ministro de Estado competente, explicitando: a) as razes que recomendam a iniciativa; b) o interesse nacional na realizao da operao e os motivos que a ensejam; c) a capacidade do Pas para assumir o nus; d) o impacto da operao sobre a estabilidade de preos e o crescimento econmico do Pas; e e) outros dados relevantes. II pareceres do Banco Central do Brasil e da Secretaria do Tesouro Nacional contendo minuciosa descrio dos aspectos financeiros da operao e de seus impactos monetrios, cambiais e fiscais; III cpia da carta de intenes ou outro documento que consubstancie a posio do governo perante o organismo internacional; IV natureza da garantia exigida; V as demais informaes e exigncias contidas nas alneas e, f, g, h, i e j do pargrafo anterior. Art 2. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao. Art. 3. Revogam se as disposies em contrrio.64
64
Ibid., p. 6167.
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O substitutivo foi aprovado pelo plenrio do Senado na sesso de 10 de agosto de 1993.65 Levado a turno suplementar de discusso e votao no dia 17 de setembro de 1993, o substitutivo recebeu emenda do senador Hydeckel de Freitas, propondo a incluso do seguinte pargrafo: 5. Em qualquer hiptese ser ouvida a Comisso de Constituio, Justia e Cidadania quanto aos aspectos jurdicos da operao e, notadamente, no que diz respeito eventual caracterizao de ato gravoso ao patrimnio nacional (art. 49, I, da Constituio Federal).66 O Presidente remeteu a proposio de volta Comisso de Constituio, Justia e Cidadania para exame da emenda. Em 18 de novembro de 1993, a matria estava pronta para ser includa na pauta da Comisso. Essa a ltima informao divulgada sobre o projeto de resoluo n 44, de 1992. Portanto, o Senado no levou a cabo a regulamentao da sua competncia constitucional de autorizar as operaes de crdito do Governo brasileiro com o Fundo Monetrio Internacional. A processualstica adotada pelo FMI para aprovao de um stand by arrangement guarda muita semelhana com a mecnica da celebrao de um tratado internacional por meio de notas reversais ou troca de notas, quando os pactuantes desdobram o acordo de vontades em textos produzidos em momentos diversos, cada um deles firmado em nome de uma das partes apenas. O Estado-Membro solicita ao Fundo acesso aos seus recursos financeiros, por meio de minuciosa carta de intenes em que explicita as polticas que pretende trilhar com o fito de superar suas dificuldades econmicas; o Fundo analisa a carta e decide aprovar o crdito solicitado, sob certas condies, comunicando sua deliberao ao Estado, que fica autorizado a iniciar os saques programados. H, destarte, troca de manifestaes de vontade, em momentos distintos, mas claramente conectadas entre si. O Fundo, entretanto, que tem a responsabilidade de estabelecer as garantias adequadas para a utilizao de seus recursos gerais, optou por no qualificar os stand by arrangements como acordos internacionais. Os intrpretes da organizao, demonstrando bom senso e sabedoria, admitem que o abandono das intenes pelo Estado pode vir a ser conseqncia de fatos imprevisveis ou incontrolveis, por isso, o programa expresso na carta no deve adquirir carter jurdico.
65 66
Dirio do Congresso Nacional (Seo II), 11 de agosto de 1993, p. 7231. Dirio do Congresso Nacional (Seo II), 18 de setembro de 1993, p. 8896.
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Ora, na falta do animus contrahendi, isto , inexistindo a vontade de criar verdadeiros vnculos obrigacionais entre as partes, no possvel qualificar o stand by arrangement como tratado internacional.67 O Institut de Droit International dedicou expressiva parte de sua sesso de Cambridge, em 1983, ao exame da distino entre textos internacionais dotados de carter jurdico nas relaes mtuas entre seus autores e textos internacionais desprovidos deste carter.68 Os membros do Institut, aps intensos debates, constataram que as pessoas internacionais freqentemente adotam textos, sob diversas denominaes, que geram deveres em suas relaes mtuas, mas a propsito dos quais acordam, expressa ou implicitamente, serem desprovidos de carter jurdico; ou adotam textos em que, mesmo inexistindo tal acordo, fica difcil determinar o carter, se jurdico ou no. Michel Virally, relator do tema, reconhecendo a proliferao destes textos na atualidade, considera que as causas do fenmeno so mltiplas, mas destaca entre elas a conjuntura econmica internacional extremamente flutuante dos dias de hoje e o progresso tcnico galopante, cujos efeitos se fazem sentir de forma imediata sobre as trocas internacionais. Destes diversos fatores, ligados intensificao das relaes internacionais contemporneas, resultam situaes difceis de submeter ao Direito. Da o aparecimento de diversos instrumentos concebidos para matizar os vnculos internacionais e destinados, s vezes, a cultivar certa incerteza sobre seu carter no plano jurdico. Esta realidade faz que surjam perplexidades e dvidas sobre a natureza do direito que pode decorrer dos aludidos textos, j havendo quem fale no aparecimento de um soft law ou droit doux (direito flexvel) em oposio ao tradicional hard law ou droit dur (direito rgido).69 Entre os textos internacionais desprovidos de carter jurdico, Michel Virally inclui os acordos informais, dividindo os em dois tipos, os gentlemens agreements e os arrangements, aparentemente muito diferentes, mas que na prtica se assemelham, pois ambos so concludos em circunstncias nas quais um tratado formal dificilmente passaria. Os arrangements so definidos por Virally como:
67 Vide SILVA, Roberto Luiz & MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (orgs.). O Brasil e os Acordos Econmicos Internacionais. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003. 68 Annuaire de lInstitut de Droit International. Paris: Editions A. Pedone, 1984. v. 60, t. I, p. 166-374; v. 60, t. II, p.116-53, 284-91. 69 Ibid., v. 60, t. I, p. 191.
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[...] acordos informais versando sobre relaes polticas, financeiras, monetrias, etc., concludos freqentemente no por agentes diplomticos tradicionais, mas por Ministros de Estado de reas tcnicas, funcionrios destes Ministrios, dirigentes de Bancos Centrais, chefes de Secretariados Internacionais, etc. Tratam habitualmente de questes administrativas ou tcnicas, complexas ou subalternas, e quase sempre no definem com preciso os compromissos nem as possibilidades de ao.70
Frieder Roessler, em estudo recente, demonstrou que a prtica dos arrangements, de carter informal, generalizou se no sistema econmico contemporneo, particularmente no mbito do FMI e do GATT, versando questes monetrias, financeiras ou comerciais. Para deixar clara a ausncia de classificao jurdica destas operaes, Roessler chamou as de de facto agreements.71 Nestes casos, sustenta Roessler, a fuga do enquadramento jurdico resulta da preocupao de preservar ao mximo a flexibilidade da aplicao do acordo e a possibilidade de modific lo, em caso de necessidade, sem constrangimento a procedimentos muito formais.72 Em conseqncia de todas essas consideraes, acrescidas da constatao de que os stand by arrangements no so levados a registro no Secretariado das Naes Unidas, formalidade que o artigo 102 da Carta desta Organizao exige para os tratados internacionais e, principalmente, recordando a falta declarada de animus contrahendi pelo prprio Fundo Monetrio Internacional, chega se concluso de que os stand by arrangements, ou as cartas de intenes que deles fazem parte, no devem ser tidos como tratados internacionais. O stand by arrangement consiste na abertura de uma linha de crdito (crdito contingente, como classifica a verso brasileira do Convnio Constitutivo do FMI), atravs da qual o Fundo Monetrio atende a pedido de assistncia financeira de um Estado-Membro, garantindo lhe a faculdade de efetuar saques da Conta de Recursos Gerais. , portanto, uma operao de crdito externo, em que o Fundo pe disposio do Membro solicitante, por prazo determinado, uma quantia de dinheiro, para que seja utilizada por meio de vrios saques.
Ibid., v.60, t. I, p. 212. Apud VIRALLY, Michel. Ibid., v.60, t. I, p. 214. 72 Ibid.
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Pelas quantias efetivamente utilizadas, o Fundo cobra comisses (artigo V, seo 8, letra a, inciso II, do Convnio Constitutivo). Est claro, pois, que um stand by arrangement solicitado pelo Governo Federal ao FMI constitui operao externa de natureza financeira de interesse da Unio, logo, aplica se espcie o preceito contido no artigo 52, inciso V, da Constituio, isto , o Executivo necessita obter autorizao do Senado para concretizar o stand by. Na mesma linha, assevera Valrio de Oliveira Mazzuoli:
Os stand-by arrangements no se enquadram no conceito de tratado da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados entre Estados e Organizaes Internacionais ou entre Organizaes Internacionais, de 21 de maro de 1986, segundo a qual tratado significa um acordo internacional regido pelo Direito Internacional e celebrado por escrito entre um ou mais Estados e uma ou mais or-ganizaes internacionais, quer este acordo conste de um nico instrumento ou de dois ou mais instrumentos conexos e qualquer que seja sua denominao especfica (art. 2., a). No havendo nos stand-by arrangements a vontade de contratar (animus contrahendi), necessria para que se estabelea um vnculo jurdi-co internacionalmente vlido, tambm no h falar-se em tratado internacional existente e potencialmente eficaz. Ademais, os acordos stand-by no so levados a registro no Secretariado das Naes Unidas, formalidade que o art. 102 da Carta da ONU exige para os tratados internacionais em geral, estando, portanto, fora do universo jurdico dos acordos internacionais disciplinados pela Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizaes Internacionais ou entre Organizaes Internacionais, de 1986.
E prossegue:
Os chamados acordos concludos com o Fundo Monetrio Internacional no passam, em verdade, de arranjos internacionais, ou seja, promessas de cumprimento de critrios de desem-penho; da o motivo de o Fundo os denominar de arrangement (ar-ranjo, acomodao, composio), consistente na abertura de uma linha de crdito por meio da qual o Fundo atende uma solicitao de auxlio financeiro de um Estadomembro, permitindo-lhe sacar de sua Conta de Recursos Gerais determinado montante em dinheiro. No tm tais arranjos o condo de
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vincular o Estado na obrigao de cumprir aquilo que foi programado, sendo, por isso, considerados como non binding agreements, sem qualquer cono-tao contratual internacional, concluindo que no Direito Constitucional Brasileiro os stand-by arrangements enquadram-se na categoria das operaes externas de natureza financeira de interesse da Unio, nos termos do art. 52, V, da Carta Magna de 1988. Dessa forma, a competncia para au-torizar tais operaes externas, bem como a de apreciar as Cartas de Intenes do governo brasileiro junto ao FMI, cabe to-somen-te ao Senado Federal, dispensando-se a manifestao das duas Casas do nosso Parlamento Federal. Alm de a regra do art. 52, V, da Constituio de 1988 ser dirigida especificamente ao Senado Fe-deral, sendo este mais rpido e melhor adaptado dinmica das relaes internacionais, os acordos empreendidos no mbito do Fundo Monetrio Internacional no so tratados internacionais. Por tal motivo que fica dispensada a manifestao das duas Casas do Congresso Nacional quanto aos mesmos.73
Entretanto, o Procurador Geral da Fazenda Nacional, Cid Herclito de Queiroz, discordou desta concluso, em depoimento perante a Comisso do Congresso destinada ao exame analtico e pericial da dvida externa, sustentando a tese de que no h necessidade de autorizao do Senado para o levantamento de recursos do FMI pelo Brasil, pois a autorizao provm de tratado aprovado pelo Parlamento (o Convnio Constitutivo do FMI).74 A posio defendida pelo procurador reflete interpretao seguidamente esposada por agentes do Poder Executivo e esgrimida perante as comisses do Parlamento, quando convocados para depor, cujo argumento principal consiste em dizer que aos tratados quadro, acordos genricos que consubstanciam grandes bases polticas, econmicas, financeiras, de cooperao entre as partes, seguem se atos de execuo, instrumentos pelos quais se acordam os aspectos prticos e casusticos da cooperao planejada. Os atos do primeiro tipo precisam ser submetidos ao Parlamento; os do segundo esto dispensados desta formalidade.
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Natureza Jurdica dos Acordos Stand-by com o FMI. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. p. 315-17. 74 Dirio do Congresso Nacional (Suplemento), 26 de julho de 1989, p. 26.
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O procurador entendeu, portanto, que um stand by arrangement entre o Brasil e o FMI no precisa ser autorizado pelo Senado, porque mero ato de execuo do Convnio Constitutivo do Fundo Monetrio Internacional, aprovado pelo Congresso Nacional. Essa posio parece ter sido assumida pelo Ministrio da Fazenda, pois j foram enviadas pelo menos duas cartas de intenes ao FMI, em nome do Governo brasileiro, sem que tivesse ocorrido autorizao do Senado Federal. Ora, pretender que operaes financeiras to complexas e significativas, com tantos efeitos para a economia da Nao, como um stand by arrangement junto ao FMI, fiquem dispensadas da autorizao do Senado, em virtude de lhes ser atribudo carter executrio, conceder, salvo melhor juzo, elasticidade de fato inexistente ao artigo 52, inciso V, da Constituio Federal, que exige a autorizao senatorial para as operaes externas de natureza financeira de interesse da Unio, e no faz meno, sequer remotamente, dispensa para operaes de execuo de tratados internacionais. Se a Constituio no contemplou a possibilidade de o Executivo ficar exonerado da obrigao de pedir a autorizao do Senado para operaes financeiras que ocorram dentro do marco de tratado aprovado pelo Legislativo, e se o Congresso tampouco editou regulamentao legal sobre a matria, no cabe ao Executivo o poder de subtrair da apreciao do Senado importantes operaes financeiras externas, somente em funo de princpios doutrinrios. Nos precisos termos da Constituio Federal, toda operao externa de natureza financeira de interesse da Unio, como o caso do stand by arrangement junto ao FMI, precisa da autorizao do Senado. Admitir que, em cada caso, o Poder Executivo interprete livremente a Constituio para decidir se h ou no obrigao de atender exigncia do artigo 52, inciso V, de pedir autorizao para o Senado, significa retirar desta Casa do Congresso Nacional uma das principais atribuies que a Lei Suprema de 1988 lhe concedeu, em carter privativo. A Proposta do senador Ademir Andrade implicava, destarte, coliso com o art. 52, V, da Constituio Federal. No obstante isso, o Senado Federal deveria regulamentar a sua faculdade privativa de autorizar stand-by arrangements com o Fundo Monetrio Nacional.
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6.4. Acordos comerciais O ento senador Roberto Requio apresentou Proposta de Emenda Constituio n 52/2001, pretendendo que seja acrescido inciso XVIII e pargrafo nico ao art. 49 e inciso XXVIII ao art. 84, com a seguinte redao: Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: [...] XVIII Acompanhar as negociaes realizadas pelo Poder Executivo dos atos, acordos, convnios e tratados que versem sobre matria de comrcio internacional, desde o seu incio at o momento de sua concluso, para assinatura entre o Brasil e os Pases signatrios. Pargrafo nico. O Congresso Nacional ter um prazo de at 30 dias para emisso de relatrio autorizativo para assinatura dos atos, acordos, convnios e tratados referidos no inciso XVIII. [...] Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...] XXVIII submeter ao Congresso Nacional, para o acompanhamento de seu processo de elaborao at a fase de sua concluso, para assinatura entre o Brasil e os Pases signatrios, os atos, acordos, convnios e tratados que versem sobre matria de comrcio internacional, desde o incio de suas negociaes. Justifica a Proposta, argumentando que cresce no mundo a importncia da participao do Parlamento no processo de formulao, negociao e implantao da poltica exterior das naes, sempre dependente de fatores polticos e do equilbrio interno do poder, hoje fortemente pressionados por realidades diversas e por inesperados momentos histricos. Exemplifica com o caso dos Estados Unidos da Amrica, paradigma, segundo o senador, de criao, pelo Legislativo, de ordenamento complementar ao texto constitucional, com destaque para os tratados, acordos, convnios e atos internacionais que abordem relaes comerciais.
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A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, dispe quanto celebrao de tratados internacionais: Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; [...] Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...] VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional. Destarte, os atos, acordos, convnios e tratados que versem sobre matria de comrcio internacional, mencionados na PEC de autoria do senador Roberto Requio, j so atualmente submetidos ao referendo do Congresso Nacional, nos termos das disposies constitucionais vigentes, pois no podem ser juridicamente dissociados das expresses tratados, convenes e atos internacionais. A pretenso do proponente da Emenda no , portanto, compelir o Executivo a submeter aprovao do Legislativo acordos internacionais sobre comrcio, mas consiste em forar o Executivo a ter o acompanhamento do Legislativo nas negociaes de quaisquer ajustes comerciais internacionais e, ainda, obter a autorizao deste Poder para a assinatura dos referidos instrumentos. A Lei Suprema prescreve que compete privativamente ao Presidente da Repblica manter relaes com Estados estrangeiros (artigo 84, VII) e celebrar tratados, convenes e atos internacionais (art. 84, VIII). Conferindo ao Presidente da Repblica a competncia de manter os contatos com as potncias estrangeiras e celebrar tratados com elas, a Constituio de 1988 confirmou inequivocamente que a conduo da poltica externa atributo do Poder Executivo. A doutrina unnime a esse propsito e pode ser bem expressa pela abalizada opinio de Celso de Albuquerque Mello: No Brasil, sistema presidencialista, a poltica externa esteve sempre concentrada nas mos do Presidente da Repblica.75
75 MELLO, Celso de Albuquerque. Direito Constitucional Internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 1994. p. 219.
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A conduo da poltica externa pelo Executivo compreende a negociao dos tratados internacionais. No possvel excluir os acordos em matria de comrcio dos tratados em geral. Impor ao Executivo parceria com o Congresso Nacional no curso das negociaes de ajustes comerciais seria retirar do Presidente da Repblica a competncia constitucional privativa de impulsionar as relaes exteriores, mediante a celebrao de tratados. Na lio de Jos Francisco Rezek, a autoridade do Chefe de Estado, no domnio da celebrao de tratados internacionais, no conhece limites: ele ostenta, em razo do cargo, idoneidade para negociar e firmar o acordo, e ainda para exprimir desde logo ou mediante ratificao ulterior o consentimento estatal definitivo.76 O Parlamento, via de regra, reconhece a necessidade de serem preservados os poderes do Executivo no domnio das relaes exteriores. H sentimento predominante entre os legisladores de que a exclusividade das informaes e a experincia acumulada fazem do Executivo o rgo apto a lidar com a poltica internacional. A prtica freqente de consultas informais entre o Executivo e os lderes dos partidos representados no Parlamento serve para dirimir suas dvidas, assim como as dos demais legisladores, e ajuda a confirmar a autoridade do governo para agir sem a participao do Legislativo. Os freqentes depoimentos do Chanceler, do Secretrio-Geral, dos Subsecretrios-Gerais e de outros diretores de unidades do Itamaraty s comisses tcnicas das duas Casas do Congresso Nacional igualmente representam contribuio importante para o esclarecimento dos parlamentares. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal tm mesmo a prerrogativa constitucional de convocar o Ministro de Estado das Relaes Exteriores para pessoalmente prestar informaes ou encaminhar pedidos para que o faa por escrito (art. 50 da Constituio Federal). O senador Aloizio Mercadante apresentou as Propostas de Emenda Constituio ns 345/2001 e 18/2003, nas quais entende deva ser acrescentado competncia exclusiva do Congresso Nacional autorizar o Presidente da Repblica a negociar acordos internacionais que impliquem reduo de barreiras alfandegrias e no-alfandegrias a bens e servios, modificaes no regime jurdico dos investimentos externos ou alteraes no marco legal referente propriedade intelectual, bem como a Proposta
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REZEK, Jos Francisco. Direito dos Tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984. p. 205.
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de Emenda Constituio n 20/2003, no sentido de que os eventuais negociadores dos aludidos temas tambm sejam previamente aprovados pelo Congresso Nacional. O senador Eduardo Suplicy, por sua vez, autor do Projeto de Lei do Senado n 189, de 2003, j aprovado no Senado Federal e tramitando na Cmara dos Deputados. O Projeto de Lei define os objetivos, mtodos e modalidades da participao do Governo brasileiro em negociaes comerciais multilaterais, regionais ou bilaterais. Dispe que a participao do Brasil, individual ou coletivamente, em negociaes comerciais internacionais, quaisquer que sejam seu contexto, suas motivaes originais, seu marco jurdico e seu estgio de evoluo na data de entrada em vigor da Lei, orientar-se- permanentemente pela necessidade de utilizao do comrcio internacional como instrumento bsico do desenvolvimento econmico e social do pas. O referendo do Congresso Nacional em matria de acordos comerciais considerar a conformidade destes com o disposto na Lei, de forma especial, o atendimento de condies que permitam alcanar, entre outros, os seguintes objetivos: I expandir mercados externos para a colocao de bens, a prestao de servios, inclusive por meio da presena de pessoas fsicas, e a realizao de investimentos brasileiros; II melhorar a posio competitiva do pas, no s externa, mas tambm internamente; III ampliar a capacidade dos setores produtivos do pas para gerar empregos; IV possibilitar, mediante o crescimento dinmico das exportaes, a adoo de uma poltica de importao de insumos, bens de capital e tecnologia necessrios, em nveis compatveis com a manuteno de altas taxas de crescimento da economia; V modificar a composio da pauta de exportaes para aumentar a participao de bens de mais alto valor agregado. A atuao brasileira em negociaes comerciais internacionais, atendendo s peculiaridades de cada processo negociador, visar como resultados, entre outros: I definio clara do escopo de cada processo negociador; as disciplinas relacionadas com os temas ditos sistmicos e de carter normativo, quais sejam, servios, investimentos, propriedade intelectual e compras governamentais, devero ser negociadas nos foros multilaterais da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e da Organizao Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI), preservada a possibilidade de aprofundamento do Mercosul e de outros mecanismos
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de integrao econmica entre os pases em desenvolvimento, especialmente do continente africano; II incluso, nos processos de negociao, da remoo de barreiras que impedem a penetrao nos mercados externos dos produtos brasileiros efetiva ou potencialmente mais competitivos, inclusive as barreiras resultantes da utilizao abusiva, com essa finalidade precpua, de legislaes anti-dumping, de direitos compensatrios e de salvaguardas; III preservao do exerccio soberano da competncia do Poder Legislativo brasileiro para aprovar legislao especfica em matria comercial e de desenvolvimento agrcola, industrial e de servios, bem como do Poder Executivo para adotar polticas correspondentes; IV plena utilizao da proteo que a legislao internacional de comrcio, particularmente o Artigo XVIII do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT 1994), concede indstria nascente em pases em desenvolvimento; V preservao da faculdade de que, em caso de dificuldades de balano de pagamentos, um pas em desenvolvimento participante da negociao poder adotar prontamente medidas previstas no Artigo XVIII do GATT 1994; VI aplicao ao Brasil, por parte dos pases desenvolvidos participantes da negociao, de todas as modalidades de tratamento especial e diferenciado anteriormente acordadas para pases em desenvolvimento, tanto na Parte IV do GATT 1994 quanto em decises posteriores, atendidas as especificidades dos pases de menor desenvolvimento relativo; VII preservao da liberdade para o desenvolvimento, a absoro e a aplicao, sem restries indevidas, de tecnologias essenciais ao aumento da competitividade da economia nacional e execuo de polticas pblicas em reas estratgicas; VIII tratamento isonmico aos 4 (quatro) modos cobertos pelas negociaes em servios na OMC, previstos no Artigo I, 2 do Acordo Geral sobre Comrcio em Servios (GATS), assegurando o tratamento favorvel aos pases em desenvolvimento, conforme as normas do GATS; IX reduo acelerada dos subsdios produo e exportao de produtos agrcolas, at sua completa eliminao; X regras para o combate pirataria de recursos fitogenticos e formas de proteo de sua propriedade e de compensao adequada por sua utilizao comercial; XI fortalecimento dos esquemas de integrao com pases em desenvolvimento de que o Brasil faa parte, em especial do Mercosul e da Amrica do Sul, inclusive por meio da definio e da gradual introduo, em tais esquemas, de polticas comuns, no s em matria econmica, comercial e financeira, mas tambm em temas de direitos sociais e de cidadania a serem assegurados, como os referendos garantia de uma
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renda mnima ou renda bsica de cidadania e direitos de aposentadoria; XII excluso de compromissos, no contexto da negociao comercial, nas reas trabalhista e do meio ambiente e na rea financeira em geral, particularmente a regulao e o controle das entradas e sadas de capital na economia brasileira, a poltica cambial e as relaes com as instituies financeiras internacionais, preservada a possibilidade de aprofundamento do Mercosul e de outros mecanismos de integrao econmica com pases em desenvolvimento nessas reas; XIII condies de proteo adequada indstria nacional, em especial a setores fortemente geradores de emprego e setores de tecnologia de ponta; XIV compromisso dos demais participantes nas negociaes de coibir suas exportaes de contrafaes e de pr em prtica um sistema de cooperao e de troca de informaes que facilite a apreenso de tais produtos na fronteira; XV no-introduo, em novos mecanismos de soluo de controvrsias, da ab-rogao do foro nacional e da sub-rogao de empresas privadas nos direitos de Estados. O Congresso Nacional, por intermdio de suas comisses competentes e de misses especialmente designadas para esse fim, acompanhar de perto o andamento das negociaes comerciais e, de acordo com os dispositivos regimentais, avaliar seus resultados, inclusive pela convocao de membros do Poder Executivo e de audincias com especialistas e representantes de setores da economia diretamente interessados nas negociaes, de modo a facilitar a deciso sobre a aprovao congressional aos acordos comerciais. Essa avaliao far-se- ao longo do processo de negociao dos acordos. A fim de possibilitar essa avaliao, o Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional mensagem, estipulando o contedo desses acordos, seu cronograma e custos previstos, linhas de ao e objetivos envolvidos. O senador Eduardo Suplicy justificou o aludido Projeto de Lei de sua autoria, sustentando que:
[A] outorga pelo Congresso Nacional de um man-dato negociador para a celebrao, pelo Poder Exe-cutivo, de acordos internacionais na rea de comrcio atenderia a vrios objetivos importantes. Primeiro, permitiria ao Congresso exercer com pleno conheci-mento de causa a prerrogativa que lhe confere o Arti-go 84, VIII, da Constituio de referendar, ou no, os acordos celebrados. Segundo, constituiria orientao segura para os negociadores brasileiros no que se re-fere ao interesse nacional. Um mandato especifica os interesses a defender e delimita o campo de atuao da equipe
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negociadora, contribuindo para que seu trabalho seja, ao final, referendado pelo rgo outorgante. Ou seja, confere aos negociadores a segurana de estarem efetivamente defendendo os interes-ses do pas. Terceiro, poria os negociadores e o prprio Poder Executivo ao abrigo de constrangimentos e presses indevidas por parte de outros parceiros nas negociaes. Como sabido, a existncia de um mandato negociador requisito indispensvel para a participao em negociaes no caso das duas maiores potncias comerciais do mundo, a Unio Europia e os Estados Unidos da Amrica.
Ao referir-se aos Estados Unidos da Amrica, possivelmente o senador est pensando no Trade Promotion Authority (TPA). O TPA, conhecido na dcada de 1990 pelo nome de fasttrack authority, objetiva assegurar que acordos comerciais negociados pelo Presidente dos Estados Unidos sejam analisados pelo Congresso na forma de pacote. O Legislativo conserva a faculdade de aprovar ou no os acordos negociados, mas, em virtude deste processo expedito, s poder examinar os dispositivos como um todo, dentro de prazos curtos obrigatrios, sem qualquer possibilidade de alterao. O Congresso vai sendo consultado ao longo do processo de negociao. Deve-se ter na devida conta, entretanto, que, nos Estados Unidos, a regulamentao do comrcio exterior prerrogativa histrica do Legislativo. O estabelecimento de tarifas sempre foi tema de poltica fiscal interna, e no de relaes exteriores, logo, s podia ser alterado por lei. Ao Presidente competia assegurar a imposio das tarifas fixadas pelo Congresso e negociar tratados de amizade, comrcio e navegao, que estendiam aos contratantes as tarifas mais favorveis. A trajetria do relacionamento entre Executivo e Legislativo no Brasil diferente. No caso do ordenamento constitucional brasileiro, no resta dvida de que a competncia para conduzir a poltica externa, bem como para negociar e assinar tratados internacionais de qualquer natureza, do Presidente da Repblica. A ratificao desses instrumentos jurdicos que est condicionada ao referendo do Congresso Nacional. S o Executivo pode exercer adequadamente a funo de dirigir a poltica externa. Entretanto, as razes que recomendam a concesso dessa responsabilidade ao Executivo continuidade, segredo, rapidez etc. no impedem absolutamente que o Legislativo exera um papel igualmente importante nas relaes exteriores. Existiriam inconvenientes e dificuldades,
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se o Legislativo tomasse parte diretamente na negociao de tratados ou em outras aes diplomticas, mas impossvel negar o direito do Parlamento de apor seu veto, quando estimar que um ato internacional nocivo ao interesse nacional. A conduo da poltica externa pelo Executivo compreende as negociaes internacionais. Excluir as negociaes dos acordos em matria de comrcio dos tratados em geral, dando-lhes regime diferenciado, criaria dificuldades ao externa do Estado brasileiro. Impor ao Executivo parceria com o Congresso Nacional do curso das negociaes de ajustes comerciais seria retirar do Presidente da Repblica a competncia constitucional privativa de impulsionar as relaes exteriores, mediante a celebrao de tratados. 6.5.Conhecimento prvio pelo Congresso Nacional dos tratados em negociao Especialmente interessante, a Proposta de Emenda Constituio n 34/2003, do senador Efraim Morais, sugere alteraes no art. 49 da Constituio Federal. Caso aprovada, permitiria maior flexibilidade ao Executivo na concluso de ajustes internacionais rotineiros, sem importncia transcendente ou de natureza administrativa, ajustando a Lei Suprema prtica da celebrao de tratados no Brasil. De acordo com o teor da referida Proposta, o artigo 49 da Constituio passaria a ter a seguinte redao: Art.49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I Resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, excetuados os que visem executar ou interpretar obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados anteriores, os que ajustem a prorrogao de tratados e os que tenham natureza administrativa. I Para a execuo do inciso I do caput deste artigo, o Congresso Nacional dever ter conhecimento prvio dos tratados, convenes e atos internacionais em negociao pelo Presidente da Repblica; 2 A apreciao legislativa poder ser dispensada por lei que autorize o Executivo a firmar atos internacionais sobre tema discriminado na lei;
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3 O Congresso Nacional poder determinar que qualquer tratado incluso nas excees dispostas no inciso I do caput venha a passar pela apreciao legislativa. 7. CODIFICAO INTERNACIONAL DO DIREITO DOS TRATADOS A codificao do Direito Internacional, caracterizada pela transformao das normas consuetudinrias em normas escritas, convencionais, vem evoluindo desde as ltimas dcadas do sculo XIX. O continente americano desempenhou importante papel no processo codificador do Direito das Gentes, e o Brasil alcanou posio destacada, formulando vrias propostas, como, por exemplo, os projetos de cdigos de Direito Internacional Pblico (organizado por Epitcio Pessoa) e de Direito Internacional Privado (preparado por Lafayette Rodrigues Pereira), apresentados, em 1912, Comisso Internacional de Jurisconsultos Americanos, criada por conveno aprovada na 3 Conferncia Pan-americana, realizada em 1906, no Rio de Janeiro. Os projetos inspiraram doze tratados, aprovados na 6 Conferncia Internacional Americana, realizada, na cidade de Havana, em 1928, entre os quais uma Conveno sobre Tratados. Por conseguinte, o continente americano deu o primeiro passo rumo regulamentao internacional do Direito dos Tratados. A Conveno de Havana sobre Tratados, contendo 21 artigos, foi ratificada por oito Estados (Brasil, Equador, Haiti, Honduras, Nicargua, Panam, Peru e Repblica Dominicana).77 Depois de prolongados estudos, a Comisso de Direito Internacional da ONU submeteu, em 1966, um Projeto de Artigos sobre o Direito dos Tratados considerao da Assemblia Geral, que decidiu convocar uma conferncia internacional em Viena, para os anos de 1968 e 1969, a fim de examin-lo e adotar conveno sobre o assunto. No primeiro perodo de sesses da Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito dos Tratados (1968), fizeram-se representar 103 Estados; no segundo (1969), compareceram 110 delegaes. O Brasil participou de ambos. A delegao brasileira foi chefiada, respectivamente, pelos embaixadores Gilberto Amado, em 1968, e Geraldo Eullio do Nascimento e Silva, no ano seguinte.
77
Coleo de Atos Internacionais, n 21, p. 44-51.
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No final do segundo perodo de sesses, a Conferncia aprovou, por 79 votos favorveis (inclusive do Brasil), um contrrio (Frana) e dezenove abstenes, a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, formada de 85 artigos e um anexo.78 Aberta assinatura dos Estados no dia 23 de maio de 1969, a Conveno de Viena entrou em vigor a 27 de janeiro de 1980, trinta dias depois do depsito do trigsimo quinto instrumento de ratificao ou de adeso, segundo estabeleceu seu artigo 84.79 A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 22 de maio de 1969, o coroamento de vrios anos de trabalho. Segundo Roberto Ago, presidente da conferncia, quando se examina o contedo da Conveno de Viena de 1969, vse que a estrutura do Direito Internacional clssico sobre a matria permaneceu praticamente intacta e adquiriu ainda maior solidez, pela expressiva adeso dos Estados. Entretanto, ao mesmo tempo, adaptaes s novas condies dos contatos internacionais e atualizaes que foram efetuadas na referida estrutura, por meio de uma longa conversao, aberta entre todos os membros da sociedade dos Estados, fizeram, de um sistema de regras nascido e estabelecido em uma comunidade internacional ainda parcial, o sistema reconhecido por uma sociedade realmente universal.80 A adeso de nmero significativo de Estados, pertencentes a todas as regies do mundo, constitui, acima de tudo, o reconhecimento e a confirmao explcita da existncia de um corpo orgnico de normas que formalizou, por escrito, regras consuetudinrias consagradas. Neste sentido, a Corte Internacional de Justia declarou, em sua opinio consultiva de 21 de junho de 1971, sobre Conseqncias jurdicas para os Estados da presena contnua da frica do Sul na Nambia (Sudoeste africano), no obstante a Resoluo 276 (1970) do Conselho de Segurana, que: [a]s regras da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados concernentes cessao de um tratado violado (que foram adotadas sem oposio) podem ser consideradas como uma codificao do Direito costumeiro existente neste domnio.81
Texto in Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 24 de abril de 1993, p. 7957-69. O Brasil assinou, mas ainda no ratificou a conveno. 80 AGO, Roberto. Droit des Traits a la lumire de la Convention de Vienne. Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, La Haye, 134:328, 1971(III). 81 Apud AGO, Roberto. Ibid., p. 329.
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Vigente desde 27 de janeiro de 1980, a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados obriga, stricto sensu, apenas os Estados que a tenham ratificado ou comunicado a sua adeso a ela. Porm, devido importncia que possui, a Conveno ultrapassa o limite de obrigatoriedade restrita aplicvel aos Estados-partes, para influir, lato sensu, sobre todos os tratados celebrados aps a sua entrada em vigor. As disposies da Conveno, aprovadas por maiorias representativas superiores a dois teros, deram certeza a normas preexistentes, em certos casos, facilitaram a cristalizao de determinadas regras, em outros, e, no tocante s demais situaes, configurando uma opinio juris coletiva e orientando no sentido de que a prtica posterior se desenvolva de acordo com ela, aceleraram a formao de novos preceitos. Assegura Antonio Remiro Brotons que:
No obstante as dificuldades que apresente a valorao concreta de cada disposio, no se pode duvidar que as normas consuetudinrias projetadas pela Conveno, e graas a ela, so aplicveis a todos os tratados [...], com abstrao da sua entrada em vigor e do crculo dos Estados partes da mesma.82
A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969, possui um lugar de destaque no contexto dos atos internacionais. Diferentemente de outras convenes que regulam o comportamento dos Estados em setores especficos das relaes internacionais, como, por exemplo, proteo dos direitos humanos, comrcio, navegao, defesa do meio ambiente etc., a Conveno de Viena destina-se a reger todos os demais tratados. O Direito dos Tratados permeia todo o conjunto do ordenamento jurdico internacional e sedimenta a base da estrutura na qual operam as normas internacionais. Entretanto, o Direito dos Tratados tambm desempenha um papel importante no mbito interno dos Estados. As Constituies estabelecem a competncia para celebrar tratado, despertando, em muitos Estados, temor em aceitar uma regulamentao internacional sobre a matria, pois poderia entrar em coliso com o ordenamento interno.
82 BROTONS, Antonio Remiro. Derecho Internacional Pblico. 2. Derecho de los Tratados. Madrid: Tecnos, 1987. p. 41.
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Preocupam se certos Estados, igualmente, com o potencial da Conveno de Viena para se converter no instrumento jurdico internacional mais utilizado pelos tribunais internos, o que inevitvel, pois sua finalidade regulamentar a celebrao, a vigncia, a observncia, a validade, a aplicao e a interpretao dos tratados. Por isso, o processo da aceitao da Comisso de Viena foi um pouco lento. Levou mais de dez anos para entrar em vigor (1980). Atualmente, vrias dezenas de Estados j ratificaram a Conveno de Viena ou aderiram a ela, entre os quais os trs parceiros do Brasil no Mercosul, Argentina, Uruguai e Paraguai; o Chile, o Mxico e a Colmbia; a Gr Bretanha, a Rssia, o Japo, a Itlia, a Espanha, entre outros. Em 1969, a Assemblia Geral da ONU recomendou Comisso de Direito Internacional a elaborao de um estudo sobre tratados celebrados por organizaes internacionais, uma vez que a Conveno de Viena de 1969 abrange apenas os tratados celebrados entre Estados. Decorridos doze anos, a Comisso aprovou, em 1982, um Projeto de Artigos sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizaes Internacionais ou entre Organizaes Internacionais, e a Assemblia Geral decidiu convocar mais uma conferncia internacional em Viena, para os meses de fevereiro e maro de 1986, com o propsito de apreciar o projeto e adotar conveno sobre a matria. O Brasil novamente participou, por intermdio de delegao chefiada pelo embaixador Geraldo Eullio do Nascimento e Silva e integrada pelo professor Antonio Augusto Canado Trindade. No encerramento dos trabalhos da conferncia, foi aprovada a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizaes Internacionais ou entre Organizaes Internacionais, com 86 artigos e um anexo, aberta assinatura de Estados e Organizaes Internacionais a 21 de maro de 1986.83 H aspectos do Direito dos Tratados que no foram regulados nas convenes de 1969 e 1986. Dadas as suas peculiaridades, esses aspectos vo aos poucos fazendo parte de outras convenes, como o caso da Conveno de Viena sobre Sucesso de Estados em Matria de Tratados, celebrada em 23 de agosto de 1978.
83
Texto in Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, Braslia, 6971:335 74, 1987 1989. O Brasil assinou, mas ainda no ratificou a conveno (abril, 1995).
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A 22 de abril de 1992, o Presidente da Repblica submeteu considerao do Congresso Nacional a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.84 O Ministro das Relaes Exteriores ressaltou, na exposio de motivos, que a Conveno representa importante passo no caminho da codificao do Direito Internacional, efetuada sob a gide das Naes Unidas. Mas lembrou que:
Infelizmente, o Brasil at hoje no ratificou a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, em cuja elaborao participaram brilhantes especialistas nacionais. Dvidas, a meu ver infundadas, surgidas no seio do prprio Executivo, acerca da compatibilidade de algumas clusulas sobre entrada em vigor de tratados e a prtica constitucional brasileira em matria de atos internacionais, mas derivadas de exegese talvez excessivamente rigorosa de disposies meramente enunciativas de possibilidades a serem utilizadas ou no pelos Estados segundo a sistemtica adotada em cada um, retardaram sua submisso ao referendo do Congresso Nacional. Esse impedimento tanto mais injustificado quando se considera a possibilidade de fazerse, no momento da ratificao, alguma reser va ou declarao interpretativa, se assim for o desejo do Poder Legislativo. Seja como for, a eventual aprovao integral da Conveno, mesmo sem qualquer reserva, pelo Congresso Nacional, nunca poderia ser tomada como postergatria de normas constitucionais, j que no Brasil no se tem admitido que os tratados internacionais se sobreponham Constituio.85
Lamentando que o Brasil tenha permanecido ausente por tanto tempo da Conveno de Viena, o Ministro das Relaes Exteriores concluiu que a ratificao dela honrar a tradio diplomtica e o passado de apreo pelo Direito dos brasileiros. A Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados aprovou, a 2 de dezembro de 1992, parecer do deputado Antonio Carlos
Mensagem 116, de 1992 (do Poder Executivo). Dirio do Congresso Nacional (Seo I), de 19 de maio de 1992, p.9240. 85 Dirio do Congresso Nacional (Seo I), de 19 de maio de 1992, p. 9241.
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Mendes Thame, recomendando a aprovao da Conveno, com reservas aos artigos 25 e 66.86 O artigo 25 estabelece que um tratado, ou parte dele aplica se provisoriamente, enquanto no entra em vigor, se o prprio tratado assim dispuser, ou os Estados negociadores assim acordarem por outra forma. Esse dispositivo, segundo o deputado Mendes Thame, incompatvel com a Constituio brasileira, considerando que o Direito ptrio no admite a aplicao provisria de um tratado, pois, para que o Brasil se obrigue internacionalmente ser imprescindvel o assentimento prvio do Congresso Nacional.87 Neste mesmo sentido, acrescentou o aludido parlamentar, a Colmbia, a Costa Rica e a Guatemala, ao ratificarem a Conveno de Viena, manifestaram reservas ao artigo 25, argumentando que o preceito no se coaduna com os respectivos textos constitucionais. O artigo 66, por sua vez, foi visto pelo deputado Mendes Thame como o dispositivo mais controvertido da Conveno, devido rigidez dos seus termos. Consoante o artigo 66, qualquer parte em uma controvrsia sobre a aplicao ou interpretao dos tratados poder submetla deciso da Corte Internacional de Justia, supletivamente e de comum acordo, arbitragem, ou ainda Comisso de Conciliao prevista no anexo Conveno. A obrigatoriedade de submisso ao Tribunal da Haia representa obstculo intransponvel, para o deputado, devido falta de consenso sobre as vantagens de aceitar a jurisdio compulsria da Corte Internacional de Justia.88 Quanto aos meios de expressar o consentimento do Estado em obrigarse por um tratado, elencados nos artigos 11 a 16 da Conveno, o deputado opinou que o Governo dever fazer uma declarao interpretativa, consignando que, como regra geral, o Brasil s se obrigar definitivamente, no mbito internacional, aps terem sido cumpridas todas as formalidades previstas no seu texto constitucional.89
Dirio do Congresso Nacional (Seo I), de 24 de abril de 1993, p. 7953-56. Ibid., p. 7955. 88 Ibid., p. 7956. 89 Ibid.
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curioso que o contedo do decreto legislativo proposto pelo relator, deputado Mendes Thame, e aprovado pela Comisso de Relaes Exteriores, nada dispe sobre essa declarao interpretativa, confirmando, apenas, as reservas aos artigos 25 e 66. O parecer contraditrio, quando sublinha, por um lado, que a aprovao do Congresso Nacional necessria para qualquer compromisso internacional e, por outro, admite rarssimas excees a essa regra. A Comisso de Constituio e Justia e de Redao, em 24 de maro de 1993, aprovou o projeto da Comisso de Relaes Exteriores, confirmando, portanto, as reservas aos artigos 25 e 66. O Presidente da Cmara dos Deputados ia submeter o projeto votao do Plenrio, no dia 4 de maio de 1993, mas o deputado Maurilio Ferreira Lima apresentou emenda, propondo a supresso das reservas pretendidas, e alegou que, com essa atitude, desejava provocar a volta do projeto Comisso de Constituio e Justia e de Redao, pois h divergncias sobre a possibilidade de o Congresso aprovar tratados parcialmente.90 A Presidncia concordou em remeter o projeto de volta referida Comisso. Em 31 de agosto de 1994, a Comisso de Constituio e Justia e de Redao aprovou, por unanimidade, parecer do relator da matria, deputado Jos Thomaz Non, entendendo vlida e oportuna a aposio de reservas aos artigos 25 e 66 da Conveno de Viena. O parecer tambm proclamou que o Congresso Nacional pode aprovar, ainda que parcialmente, tratado, acordo, conveno, ou qualquer outro compromisso internacional, sobre o qual deva se pronunciar. Em 2 de fevereiro de 1995, o projeto de decreto legislativo, contendo o pronunciamento do Congresso Nacional a respeito da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, estava pronto para a ordem do dia do plenrio da Cmara dos Deputados, mas desta etapa nunca passou. O Itamaraty procura pautar sua atividade na negociao de tratados de acordo com a Conveno de Viena, apesar de no ter sido ratificada, assim como ocorre com o Departamento de Estado norte americano.
90
Dirio do Congresso Nacional (Seo I), de 5 de maio de 1993, p. 8799-800.
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Tanto o Executivo quanto o Legislativo brasileiros agiriam com sabedoria e sensatez, decidindo pela ratificao tanto da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 como da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizaes Internacionais ou entre Organizaes Internacionais de 1986. 8. CONVNIOS MUNICPIOS OU ESTADO BRASILEIRO, ESTADOS FEDERADOS, DISTRITO FEDERAL COM SUBUNIDADES POLTICAS OU ADMINISTRATIVAS ESTRANGEIRAS.
ENTRE O O
As unidades federadas brasileiras agem na cena internacional, perseguindo objetivos de cooperao, comrcio, turismo, captao de investimentos, bem como de intercmbio cultural, cientfico e educacional. A Constituio Federal brasileira, ao contrrio de outras Cartas modernas, no prev a possibilidade de relacionamento externo das unidades federadas. O art. 21, inciso I, dispe que competncia da Unio manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais. Contudo, o relacionamento externo de governos no--centrais (unidades federadas, no Brasil) tambm denominado de paradiplomacia, constitui realidade facilmente comprovvel, reflexo da horizontalizao das relaes internacionais, da segmentao objetiva das polticas nacionais e da globalizao. Impe-se, encontrar frmula que permita a celebrao de convnios pelas unidades federadas com subunidades polticas ou administrativas estrangeiras, desde que aprovados previamente pelo Ministrio das Relaes Exteriores, de modo a assegurar que os convnios celebrados por aquelas unidades no so incompatveis com a lei federal ou com a poltica externa brasileira. No sendo possvel qualificar as unidades federadas como sujeitos de Direito Internacional, os convnios por elas firmados com unidades estrangeiras no so tratados internacionais, logo, no pertencem ao ordenamento jurdico internacional, mas ao direito interno de cada uma das partes. Esses instrumentos no podem obrig-las ou ao Estado brasileiro no plano internacional. As obrigaes que possam decorrer dos convnios sero reguladas pela lei do Estado, Municpio ou Distrito Federal que o tenha firmado. Essa seria a esfera jurdica prpria dos convnios firmados no plano paradiplomtico: a lei estadual ou municipal da correspondente
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unidade federada. Uma vez determinada a competncia legal desta unidade sobre o tema conveniado, sua adequao lei federal e aos objetivos da poltica externa brasileira, a unidade federada que entre em convnio com governo no-central estrangeiro deve incorporar este compromisso a sua lei local (estadual ou municipal). Por outro lado, o Estado brasileiro no pode celebrar tratado com uma sub-unidade poltica ou administrativa estrangeira, salvo se essa subunidade estiver capacitada para assim proceder pela lei do Estado a que pertence. A doutrina clssica sustenta que subunidades polticas do Estado no possuem capacidade internacional. O nmero de pases, entretanto, que reconhecem a capacidade de suas unidades polticas internas de pactuar com Estados estrangeiros est aumentando. Em alguns casos, esta capacidade constitucionalmente garantida. Jos Vicente da Silva Lessa, estudioso do tema da paradiplomacia, cita como exemplo o caso da Blgica, onde o poder constitucional de pactuar das Comunidades e Regies em matria de sua competncia indelegvel, levando-se ao limite extremo a autonomia de uma unidade federada. Espanha e Itlia adotam legislaes similares: suas provncias e regies autnomas tm autonomia para celebrar tratados, no apenas com outros governos no-centrais estrangeiros, como com os prprios Estados centrais. Outras federaes, como a Alemanha, a Sua, os Estados Unidos e a Argentina, adotam dispositivos constitucionais que permitem a suas unidades celebrar acordos com naes estrangeiras, ressalvada a necessidade de aprovao do governo central. A China, que no se declara formalmente federativa, adota o mesmo princpio. A este propsito, notese que Hong Kong, ao ser reincorporado Repblica Popular da China, manteve todos os seus direitos de negociar, pactuar e fazer-se representar em foros mundiais.91 Ademais, a Frana, em sua Lei de Orientao ao Ultra-Mar (Lei n 2000-1207, de 13 de dezembro de 2000, ttulo V, De I Action lnternationale de Ia Guadelupe, de Ia Guyane, de Ia Martinique et de Ia Runion dans leurs Environnement Regional, Artigos 42 e 43, incorporados ao Cdigo Geral das Coletividades Territoriais), autoriza
91
Vide LESSA, Jos Vicente da Silva. A Paradiplomacia e os Aspectos Legais dos Compromissos Internacionais Celebrados por Governos No-Centrais. Tese aprovada no XLIV Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. Mimeo.
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aquelas possesses a negociar e assinar acordos com os vrios Estados ou organismos regionais situados, segundo o caso, no Mar das Carabas, nas vizinhanas da Guiana e no Oceano ndico, em assuntos de sua competncia. No que nos diz respeito, ao autorizar a Guiana Francesa a celebrar tratados com seus vizinhos, depreende-se pela possibilidade legal de o Governo brasileiro pactuar diretamente com aquele Departamento, sem a intermediao de Paris.92 Compete aos Estados determinar, em seu direito interno, quem tem capacidade de celebrar tratados no plano internacional. No Brasil, tm ocorrido iniciativas no sentido de pactuar com subunidades estrangeiras, inclusive de autoria do Governo federal. Tudo indica que esses casos podem se intensificar, logo, seria aconselhvel que fosse empreendida uma reflexo, luz das prticas modernas neste campo, com vistas adoo de uma lei de tratados que incorpore essa nova tendncia. 9. HIERARQUIA ENTRE TRATADOS E LEIS Trata-se do ponto que foi considerado por Celso de Albuquerque Mello como a grande ausncia da Constituio de 1988.93 Muitas Constituies estrangeiras tm adotado dispositivos referentes s relaes entre o direito interno e o direito internacional. Aludindo ao direito internacional, incluem nesta expresso ampla tanto tratados quanto costumes e princpios gerais de Direito. As frmulas constitucionais geralmente consistem em dispor que o ordenamento jurdico interno se conforma s normas do direito internacional ou que as regras geralmente reconhecidas do direito inter-nacional so consideradas parte integrante do direito interno e sobrepem-se s leis. H Constituies que se preocupam com a hierarquia especificamente entre tratados e leis, como a Constituio francesa, cujo artigo 55 dispe que os tratados e acordos regularmente ratificados ou aprovados possuem, desde a sua publicao, autoridade superior das leis, sob reserva, em cada caso, de aplicao pela outra parte.
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Ibidem. MELLO, Celso de Albuquerque. Direito Constitucional Internacional. Uma Introduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994. p. 343.
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O silncio da Constituio brasileira sobre a matria favoreceu interpretao jurisprudencial de que os tratados recepcionados na ordem jurdica interna tm hierarquia idntica da legislao infraconstitucional, submetidos, por conseguinte, ao princpio da lex posterior derrogat priori. Essa interpretao, consubstanciada no julgamento pelo Supremo Tribunal Federal do recurso extraordinrio n 80.004, de 1977, tem causado dificuldades para a insero do Brasil no cenrio internacional contemporneo. A Constituio precisa ser emendada para dispor que os tratados internacionais de que o Brasil seja parte integram o ordenamento jurdico ptrio e suas normas prevalecem sobre as leis. Cito um exemplo recentssimo para ilustrar a afirmativa supra. A Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul aprovou em 2005 o Projeto de Lei nmero 102, que probe a a comercializao, a estocagem e o trnsito de arroz, trigo, feijo, cebola, cevada e aveia e seus derivados importados de outros pases, para consumo e comercializao no Estado do Rio Grande do Sul, que no tenham sido submetidos anlise de resduos qumicos de agrotxicos ou de princpios ativos usados, tambm, na industrializao dos referidos produtos. O aludido projeto de lei, tal como foi aprovado na Assemblia Legislativa, implica transgresso de diversas normas jurdicas contidas em tratados internacionais celebrados pelo Brasil. Caso o Governador do Estado sancione a lei, o Pas fica em clara situao de descumprimento de suas obrigaes. Alm do desgaste poltico, o Brasil estaria sujeito a reclamaes dos pases com os quais assumimos os compromissos e, conseqentemente, estaria aberta a possibilidade de instaurao de causas contra o Estado brasileiro no mecanismo de soluo de controvrsias, com prognsticos desfavorveis para o Brasil, e de possveis medidas retaliatrias por parte de nossos parceiros comerciais. A aprovao do projeto da Assemblia rio-grandense conduziria, ademais, a srio enfrentamento na relao com os scios do Mercosul, em um momento especialmente delicado para as negociaes intrabloco. Esto em marcha tratativas para o aprimoramento da unio aduaneira, cujo bom termo importante para a estabilidade e aprofundamento do Mercosul. Alm da infrao a normas internacionais, a imposio unilateral de barreiras a exportaes de grande interesse desses pases introduziria grave perturbao ao processo integracionista em curso.
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Nos precisos termos da Constituio Federal, compete Unio manter relaes com Estados estrangeiros e compete Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas. A conduo da poltica externa prerrogativa constitucional do Presidente da Repblica, bem como a celebrao de tratados internacionais, com o referendo do Congresso Nacional. A eventual adoo do Projeto de Lei n 102/2005 causaria impacto altamente negativo na execuo da poltica externa do Brasil. Em vista do exposto, na situao atual, qual o remdio disposio da Unio para combater a infrao da legislao estadual a tratados internacionais? Primeiro, instar o Governador a que vete o Projeto de Lei n 102, por inconstitucional e contrrio ao interesse pblico. Caso o Projeto seja sancionado ou o veto rejeitado pela Assemblia Legislativa, buscar junto ao Poder Judicirio a declarao da inconstitucionalidade da lei. Contudo, em face da competncia concorrente da Unio e dos Estados para legislar sobre proteo ao meio ambiente, a deciso do Poder Judicirio seria incerta. Muito maior segurana jurdica ocorreria se o Brasil consagrasse na Constituio a superioridade hierrquica do tratado sobre a lei.
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Desafios e Conquistas do Direito Internacional dos Direitos Humanos no Incio do Sculo XXI1
Antnio Augusto Canado Trindade2 I. INTRODUO 1. O DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS FRENTE A DESAFIOS SUCESSIVOS NESTE INCIO DO SCULO XXI Dificilmente poderia haver uma ocasio mais oportuna que estas Jornadas de Direito Internacional Pblico no Itamaraty (07-09 de novembro de 2005) para um exame dos desafios e conquistas do Direito Internacional dos Direitos Humanos neste incio do sculo XXI. Proponho-me a faz-lo dentro dos limites de tempo desta conferncia de encerramento do evento, permitindo-me, de incio, para um exame mais detalhado e pormenorizado da matria, referir-me aos trs tomos de meu Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos3. Desde que publiquei meu primeiro estudo monogrfico sobre a matria, escrito em 1968, ano de realizao da I Conferncia Mundial de Direitos Humanos realizada em Teer4, at o presente, tm-se configurado sucessivos desafios distintos proteo internacional dos direitos humanos, desenvolvida, nestes 37 anos, em meio a avanos e retrocessos.
Texto da Conferncia de encerramento das Jornadas de Direito Internacional Pblico no Itamaraty, ministrada pelo Autor no Auditrio do Ministrio das Relaes Exteriores, em Braslia, na tarde de 09 de novembro de 2005. 2 Ph.D. (Cambridge, Prmio Yorke) em Direito Internacional; Juiz e Ex-Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos; Professor Titular da Universidade de Braslia e do Instituto Rio Branco; Ex-Consultor Jurdico do Itamaraty (1985-1990); Membro Titular do Institut de Droit International; Membro do Curatorium da Academia de Direito Internacional da Haia; Membro das Academias Mineira e Brasileira de Letras Jurdicas. 3 A.A. Canado Trindade, Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos, volume I, 2a. edio, Porto Alegre, S.A. Fabris Ed., 2003, pp. 1-640 (2a. edio); volume II, 1999, pp. 1440; e volume III, 2003, pp. 1-663. 4 A.A. Canado Trindade,Fundamentos Jurdicos dos Direitos Humanos, Belo Horizonte, Ed. Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, 1969, pp. 1-55.
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Os avanos e retrocessos lamentavelmente so prprios da triste condio humana, o que deve nos incitar a continuar lutando at o final. O importante a luta incessante pela prevalncia do Direito. Tenho tido o privilgio de inserir e sistematizar o Direito Internacional dos Direitos Humanos - como hoje conhecido - em meu pas, o Brasil, e contribuir ativamente para a sua evoluo no plano internacional. Nem por isso deixo de constatar a coexistncia de avanos e retrocessos no quadro atual. Ao vislumbrar, hoje, este auditrio do Ministrio das Relaes Exteriores, - de que to gratas lembranas guardo, - repleto de juristas ptrios das novas geraes provenientes de crculos acadmicos de todo o pas, - motivo de particular satisfao para mim, - permitome recordar uma advertncia que tenho reiterado em muitos de meus Votos em mais de uma dcada de atuao na Corte Interamericana de Direitos Humanos (e de meia-dcada na Presidncia da mesma). No podemos pressupor, neste ou em qualquer domnio, um progresso linear, constante e inevitvel, porquanto as instituies pblicas (nacionais e internacionais) so, em ltima instncia, as pessoas que nelas se encontram, e oscilam, pois, como as nuvens ou as ondas, como prprio da vulnervel condio humana. Constato hoje com nitidez que, laborar na proteo internacional dos direitos humanos, como o mito do Ssifo, uma tarefa que no tem fim. como estar constantemente empurrando uma rocha para o alto de uma montanha, voltando a cair e a ser novamente empurrada para cima. Entre avanos e retrocessos, desenvolve-se o labor de proteo. Ao descer da montanha para voltar a empurrar a rocha para cima, toma-se a conscincia da condio humana e da tragdia que a circunda. Mas h que seguir lutando. Na verdade, no h outra alternativa: Sisyphe, revenant vers son rocher, contemple cette suite dactions sans lien qui devient son destin, cr par lui, uni sous le regard de sa mmoire et bientt scell par sa mort. (...) Sisyphe enseigne la fidlit suprieure qui (...) soulve les rochers. (...) La lutte elle-mme vers les sommets suffit remplir un coeur dhomme. Il faut imaginer Sisyphe heureux5. Para mim, a felicidade imaginria e fugaz de Ssifo ocorre, e.g., no presente domnio de proteo, quando uma vtima de violaes de seus direitos bsicos recupera sua f na justia humana graas atuao de uma instncia internacional como a Corte Interamericana de Direitos Humanos. J tive a ocasio de receber o reconhecimento pessoal de vtimas
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A. Camus, Le mythe de Sisyphe, Paris, Gallimard, 1942, p. 168.
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que se sentiram reivindicadas pela atuao da Corte Interamericana, sobre o que guardarei silncio, ao menos por alguns anos. O que posso hoje assegurar que j vivi momentos do alvio ou felicidade efmera de Ssifo, - e se aqui o afirmo na esperana de que possa servir de nimo aos jovens juristas das novas geraes aqui presentes neste auditrio repleto. A par das numerosas pessoas que s vieram a encontrar a justia nas instncias internacionais de direitos humanos (e neste domnio de proteo tm efetivamente ocorrido avanos inequvocos no ideal da justia internacional, testemunhados pelos prprios justiciveis), - persistem os desafios da falta de universalidade de vrios tratados de direitos humanos, da falta em muitos pases (inclusive no Brasil6) de aplicabilidade direta da
. Sem falar da decepcionante regulamentao no direito interno brasileiro do crime de tortura, da bizarra denncia pelo Brasil da Conveno n. 158 da OIT (sobre garantia no emprego), e, ainda h pouco, da bisonha e pattica emenda constitucional n. 45, de 08.12.2004. Esta ltima outorga status constitucional, no mbito do direito interno brasileiro (novo artigo 5(3)), to s aos tratados de direitos humanos que sejam aprovados por maioria de 3/5 dos membros tanto da Cmara dos Deputados como do Senado Federal (passando assim a ser equivalentes a emendas constitucionais). Mal concebida, mal redigida e mal formulada, representa um lamentvel retrocesso em relao ao modelo aberto consagrado pelo artigo 5(2) da Constituio Federal de 1988. No tocante aos tratados anteriormente aprovados, cria um imbroglio to a gosto de nossos publicistas estatocntricos, insensveis s necessidades de proteo do ser humano. Em relao aos tratados a aprovar, cria a possibilidade de uma diferenciao to a gosto de nossos publicistas mopes, to pouco familiarizados, - assim como os parlamentares que lhes do ouvidos, - com as conquistas do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Este retrocesso provinciano pe em risco a interrelao ou indivisibilidade dos direitos protegidos em nosso pas (previstos nos tratados que o vinculam), ameaando-os de fragmentao ou atomizao, em favor dos excessos de um formalismo e hermetismo jurdicos eivados de obscurantismo. Os triunfalistas da recente emenda constitucional n. 45/2004, no se do conta de que, do prisma do Direito Internacional, um tratado ratificado por um Estado o vincula ipso jure, aplicando-se de imediato, quer tenha ele previamente obtido aprovao parlamentar por maioria simples ou qualificada. Tais providncias de ordem interna, - ou, ainda menos, de interna corporis, - so simples fatos do ponto de vista do ordenamento jurdico internacional, ou seja, so, do ponto de vista jurdico internacional, inteiramente irrelevantes. A responsabilidade internacional do Estado por violaes comprovadas de direitos humanas permanece intangvel, independentemente dos malabarismos pseudojurdicos de certos publicistas (como a criao de distintas modalidades de prvia aprovao parlamentar de determinados tratados, a previso de pr-requisitos para a aplicabilidade direta de tratados no direito interno, dentre outros), que nada mais fazem do que oferecer subterfgios vazios aos Estados para tentar evadir-se de seus compromissos de proteo do ser humano no mbito do contencioso internacional dos direitos humanos. Em definitivo, a proteo internacional dos direitos humanos constitui uma conquista humana irreversvel, e no se deixar abalar por estes melanclicos acidentes de percurso. - Para a minha premonio de 1998, contra os riscos de futuras restries ao disposto no artigo 5(2) da Constituio Federal de 1988, cf. A.A. Canado Trindade, Memorial em Prol de uma Nova Mentalidade quanto Proteo dos Direitos Humanos nos Planos Internacional e Nacional, 51 Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional (1998) pp. 90-91.
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normativa destes ltimos no direito interno dos Estados Partes e de mecanismos permanentes de execuo das sentenas de tribunais internacionais de direitos humanos, das insuficincias das medidas de preveno e de seguimento, das insuficincias da compatibilizao das normas de direito interno com os tratados de direitos humanos, da persistncia preocupante da impunidade, e da alocao manifestamente inadequada de recursos humanos e materiais aos rgos internacionais de proteo dos direitos humanos7. Ante este quadro complexo, nunca demais identificar os traos essenciais do presente domnio de proteo. II. OS TRAOS ESSENCIAIS DO DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS A proteo do ser humano contra todas as formas de dominao ou do poder arbitrrio da essncia do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Orientado essencialmente proteo das vtimas, reais (diretas e indiretas) e potenciais, regula as relaes entre desiguais, para os fins de proteo, e dotado de autonomia e especificidade prpria. No Direito Internacional dos Direitos Humanos, como nos demais ramos do Direito em geral, h que se precaver contra os riscos do reducionismo de definies; estas, pela dinmica da realidade dos fatos, e com o passar do tempo, tendem a se mostrar incompletas. H, pois, que descartar a pretenso do definitivo. Nem por isso me eximo de conceituar o que entendo por Direito Internacional dos Direitos Humanos, tal como desenvolvido em meu supracitado Tratado, tendo presente a necessidade de assegurar-lhe as necessrias unidade e coeso. Entendo o Direito Internacional dos Direitos Humanos como o corpus juris de salvaguarda do ser humano, conformado, no plano substantivo, por normas, princpios e conceitos elaborados e definidos em tratados, convenes e resolues de organismos internacionais, consagrando direitos e garantias que tm por propsito comum a proteo do ser humano em todas e quaisquer circunstncias, sobretudo em suas
Cf., e.g., A.A. Canado Trindade, The Future of the International Protection of Human Rights, in B. Boutros-Ghali Amicorum Discipulorumque Liber - Paix, Dveloppement, Dmocratie, vol. II, Bruxelles, Bruylant, 1998, pp. 961-986; A.A. Canado Trindade, A Emancipao do Ser Humano como Sujeito do Direito Internacional e os Limites da Razo de Estado, 6/7 Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (1998-1999) pp. 425-434.
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relaes com o poder pblico e, no plano processual, por mecanismos de proteo dotados de base convencional ou extraconvencional, que operam essencialmente mediante os sistemas de peties, relatrios e investigaes, nos planos tanto global como regional. Emanado do Direito Internacional, este corpus juris de proteo adquire autonomia, na medida em que, regula relaes jurdicas dotadas de especificidade, imbudo de hermenutica e metodologia prprias. Sua fonte material por excelncia reside, em meu entender, tal como tenho desenvolvido em meus escritos e meus numerosos Votos no seio da Corte Interamericana de Direitos Humanos, na conscincia jurdica universal, responsvel em ltima anlise - tenho a convico - pela evoluo de todo o Direito na busca da realizao da Justia8. Embora as relaes jurdicas reguladas pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos sejam, sobretudo, as que contrapem os indivduos como seres humanos ao poder pblico, nestas no se exaure a aplicao do mencionado corpus juris de proteo. Dada a diversificao das fontes (inclusive as noidentificadas) de violaes dos direitos humanos - outro grande desafio contemporneo, - o raio de ao do Direito Internacional dos Direitos Humanos se estende tambm proteo contra terceiros (grupos clandestinos, paramilitares, grupos detentores do poder econmico, dentre outros) - configurando-se o Drittwirkung; nesta hiptese, pode-se comprometer a responsabilidade do Estado por omisso (a responsabilidade internacional objetiva). O Direito Internacional dos Direitos Humanos conta com hermenutica prpria e seus mtodos de interpretao evidenciam sua autonomia e especificidade, sem com isto apartar-se dos cnones de interpretao consagrados no direito dos tratados9. Desse modo, o Direito Internacional dos Direitos Humanos contribui a desenvolver a aptido do ordenamento jurdico internacional para reger relaes jurdicas de natureza diversa. Ademais, ao ter por objetivo ltimo a proteo do ser humano em todas e quaisquer circunstncias, seu corpus normativo abarca tambm, lato sensu, o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Refugiados. Juntamente com o Direito Internacional dos Direitos Humanos,
A.A. Canado Trindade, A Humanizao do Direito Internacional, Belo Horizonte, Edit. Del Rey, 2006, pp. 3-423. 9 Cf. A.A. Canado Trindade, Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos, vol. II, Porto Alegre, S.A. Fabris Ed., 1999, captulo XI, pp. 23-200.
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estas trs vertentes10 convergem na realizao do propsito comum de proteger o ser humano em tempos de paz assim como de conflitos armados, em seu prprio pas assim como alhures, em suma, em todas as reas da atividade humana e em todas e quaisquer circunstncias. Em seu percurso histrico rumo universalizao, o Direito Internacional dos Direitos Humanos tem-se norteado por princpios bsicos, inspiradores de toda sua evoluo. So eles os princpios da universalidade, da integralidade e da indivisibilidade dos direitos protegidos, inerentes pessoa humana e, por conseguinte, anteriores e superiores ao Estado e demais formas de organizao poltico-social, assim como o princpio da complementaridade dos sistemas e mecanismos de proteo (de base convencional e extraconvencional, de mbito global e regional). O presente cor pus juris de proteo forma, desse modo, um todo harmnico e indivisvel. Neste universo conceitual, e por fora do disposto nos tratados de direitos humanos, os ordenamentos jurdicos, internacional e interno, mostram-se em constante interao no propsito comum de salvaguardar os direitos consagrados, prevalecendo a norma - de origem internacional ou interna - que em cada caso melhor proteja o ser humano. assim, em suma e em traos gerais, que concebo o Direito Internacional dos Direitos Humanos, como um corpus juris de proteo do ser humano que se ergue sobre um novo sistema de valores superiores. O ser humano no se reduz a um objeto de proteo, porquanto reconhecido como sujeito de direito, como titular dos direitos que lhe so inerentes, e que emanam diretamente do ordenamento jurdico internacional11. A subjetividade internacional do indivduo, dotado, ademais, de capacidade jurdico-processual internacional para fazer valer os seus direitos, constitui, em ltima anlise, a grande revoluo jurdica operada
Cf. A.A. Canado Trindade, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Derecho Internacional de los Refugiados y Derecho Internacional Humanitario - Aproximaciones y Convergencias, Genebra, CICV, [2000], pp. 1-66; A.A. Canado Trindade, Aproximaciones y Convergencias Revisitadas: Diez Aos de Interaccin entre el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional de los Refugiados, y el Derecho Internacional Humanitario (De Cartagena/1984 a San Jos/1994 y Mxico/2004), in Memoria del Vigsimo Aniversario de la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados (1984-2004), 1a. ed., San Jos de Costa Rica/Mxico, ACNUR, 2005, pp. 139-191. 11 Cf., a respeito, Corte Interamericana de Direitos Humanos (CtIADH), Parecer n. 17 sobre a Condio Jurdica e os Direitos Humanos da Criana, de 28.08.2002, Srie A, n. 17, Voto Concordante A.A. Canado Trindade, pargrafos 1-71.
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pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos ao longo da segunda metade do sculo XX12, e hoje consolidada de modo irreversvel. No plano operacional, o Direito Internacional dos Direitos Humanos, ao consagrar valores e interesses comuns superiores 13 consubstanciados na salvaguarda dos direitos da pessoa humana, concebe o funcionamento de seus mecanismos de proteo mediante o exerccio da garantia coletiva. A salvaguarda dos direitos humanos passa a ser vista como sendo de interesse de todos, constituindo uma meta comum e superior a ser alcanada por todos em conjunto; em suma, passa a configurar-se como uma questo de ordre public internacional 14. A operao dos mecanismos internacionais de salvaguarda dos direitos humanos se direciona rumo consolidao das obrigaes erga omnes de proteo. O Direito Internacional dos Direitos Humanos, ao deparar-se com uma srie de novos desafios neste incio do sculo XXI (cf. supra), prossegue em sua trajetria histrica rumo universalizao dos direitos humanos. A concepo e aplicao de novas formas de proteo do ser humano no podem fazer abstrao das lies acumuladas em pouco mais de meiosculo de evoluo da matria. Ao longo de todo esse tempo, tornou-se claro que, com a consagrao dos direitos humanos no plano internacional, no se tratava de impor uma determinada forma de organizao social, ou modelo de Estado, tampouco uma uniformidade de polticas, mas antes de buscar comportamentos e atitudes dos Estados - no obstante suas diferenas - que se mostrassem convergentes quanto aos valores e preceitos bsicos consagrados na Carta Internacional dos Direitos Humanos. A experincia internacional tem revelado, em distintos momentos histricos, a possibilidade de acordo ou consenso quanto universalidade dos direitos humanos apesar das divergncias ideolgicas e discrepncias
A.A. Canado Trindade, The Procedural Capacity of the Individual as Subject of International Human Rights Law: Recent Developments, in Karel Vasak Amicorum Liber Les droits de lhomme laube du XXIe sicle, Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 521-544; A.A. Canado Trindade, A Emancipao do Ser Humano como Sujeito do Direito Internacional e os Limites da Razo de Estado, 6/7 Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (1998-1999) pp. 425-434; A.A. Canado Trindade, La Humanizacin del Derecho Internacional y los Lmites de la Razn de Estado, 40 Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (2001) pp. 11-23. 13 No h que passar despercebido que a noo de interesse geral ou superior tem encontrado expresso na atividade judicial internacional, em contextos distintos; cf., e.g., Th. Hamoniaux, Lintrt gnral et le juge communautaire, Paris, LGDJ, 2001, pp. 9-11, 23-43, 64, 74-77 e 155-160. 14 Cf. infra.
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doutrinrias. Foi, assim, possvel, avanar no presente domnio de proteo no mundo profundamente dividido do ps-guerra15. De Paris a Teer (19481968), as duas primeiras dcadas deste processo corresponderam fase legislativa de elaborao dos instrumentos internacionais de proteo, marcada, por um lado, pela viso atomizada ou compartimentalizada emanada das foras que ditavam a prpria estrutura do sistema internacional da poca - que a orientou (sem prejuzo da assero de valores bsicos universais), e, por outro lado, pela gradual superao da objeo da pretensa competncia nacional exclusiva e a concomitante assero da capacidade de agir dos rgos de superviso internacionais assim como da capacidade jurdico-processual internacional dos indivduos16 (cf. infra). O ritmo e a densidade desta evoluo no podiam ter sido previstos ou antecipados poca da adoo da Declarao Universal de 1948, quando contavam as Naes Unidas com 56 Estados membros17; tampouco se podiam antever, naquele momento, os desenvolvimentos subseqentes em nvel regional. Mas, uma vez lanada a semente da internacionalizao18, Foi, em particular, possvel, em plena guerra-fria, adotar os dois Pactos de Direitos Humanos em votao qual concorreram tanto pases ocidentais quanto socialistas, em suma, pases com variadas particularidades sociais e culturais; J.P. Humphrey, The U.N. Charter and the Universal Declaration of Human Rights, in The International Protection of Human Rights (ed. E. Luard), London, Thames and Hudson, 1967, pp. 49-52. 16 A.A. Canado Trindade, A Proteo Internacional dos Direitos Humanos - Fundamentos Jurdicos e Instrumentos Bsicos, So Paulo, Ed. Saraiva, 1991, pp. 3-10. Para os problemas encontrados e superados na gradual passagem da fase legislativa fase de implementao dos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos, cf. A.A. Canado Trindade, A Implementao Internacional dos Direitos Humanos ao Final da Dcada de Setenta, 25 Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (1979) pp. 331-384. 17 Cf. P. Sieghart, The International Law of Human Rights, Oxford, Clarendon Press, 1983, p. 24; C.A. Dunshee de Abranches, Proteo Internacional dos Direitos Humanos, Rio de Janeiro/ So Paulo, 1964, pp. 96-110; J.P. Humphrey, Human Rights and the United Nations: A Great Adventure, Dobbs Ferry/N.Y., Transnational Publs., 1984, pp. 63-89; e cf. P.R. Gandhi, The Universal Declaration of Human Rights at Fifty Years: Its Origins, Significance and Impact, 41 German Yearbook of International Law (1998) pp. 206-251. 18 Cf., e.g., K. Vasak, Le Droit international des droits de lhomme, 140 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1974) pp. 347-350; E.G. da Mata-Machado, Contribuio ao Personalismo Jurdico, Rio de Janeiro, Ed. Forense, 1954, pp. 54-70; G.B. Mello Boson, Internacionalizao dos Direitos do Homem, So Paulo, Sugestes Literrias, 1972, pp. 35-43; C.D. de Albuquerque Mello, Curso de Direito Internacional Pblico, vol. I, 13a. ed., Rio de Janeiro, Ed. Renovar, 2001, pp. 823-828; J.-B. Marie, La Commission des Droits de lHomme de lONU, Paris, Pdone, 1975, p. 168; M. Ganji, International Protection of Human Rights, Genve/Paris, Droz/Minard, 1962, pp. 141-142; A. Eide e G. Alfredsson, Introduction, in The Universal Declaration of Human Rights - A Common Standard of Achievement (eds. G. Alfredsson e A. Eide), The Hague, Nijhoff, 1999, pp. XXV-XXVIII.
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e com ela o ideal da universalizao19, - em pouco tempo se frutificaria em numerosos tratados e instrumentos de proteo, alguns de carter geral20, outros voltados a situaes concretas 21, ou a condies humanas especficas22, ou a determinados grupos em necessidade especial de proteo23. Os tratados e instrumentos de proteo se desenvolveram, em suma, como respostas a violaes de direitos humanos de vrios tipos. Com a multiplicidade dos instrumentos internacionais de proteo (tratados gerais, convenes setoriais, procedimentos baseados em resolues, em nveis global e regional24, reconheceu-se a complementaridade de tais instrumentos mediante um processo de interpretao reforado posteriormente pela construo jurisprudencial convergente dos rgos internacionais de superviso. Esta ltima enfatizou a identidade comum de propsito, os valores superiores que perseguia, o carter objetivo das obrigaes neste domnio de proteo e a necessidade de realizao do objeto e propsito dos tratados e instrumentos em questo25. Em nada surpreende que esta densa evoluo tenha requerido, duas dcadas aps a adoo em Paris da Declarao Universal de 1948, uma reavaliao global da matria, para tambm identificar os novos rumos a trilhar. Foi este o objeto da I Conferncia Mundial de Direitos Humanos
Para um debate, cf., e.g.: Vrios Autores, Universality of Human Rights in a Pluralistic World (Proceedings of the Strasbourg Colloquy of 1989), Kehl, N.P. Engel, 1990, pp. 5-174; Y. Madiot, Droits de lhomme, 2a. ed., Paris, Masson, 1991, pp. 33- 107; P. Sieghart, The Lawful Rights of Mankind, Oxford, University Press, 1986, pp. 47-168; K. Vasak, Vers un Droit international spcifique des droits de lhomme, in Les dimensions internationales des droits de lhomme (ed. K. Vasak), Paris, UNESCO, 1978, pp. 707-715; M. Scalabrino, Le Istanze Internazionali di Giustizia a Cinquantanni dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dellUomo, in La Dichiarazione Universale dei Diritti dellUomo verso il Duemila (Atti del Simposio di Lecce, novembre 1998), Lecce, Ed. Scient. Italiane, [2002], pp. 149-232. 20 Como, e.g., os dois Pactos de Direitos Humanos das Naes Unidas e as trs Convenes regionais de Direitos Humanos em vigor - a Europia, a Americana e a Africana, dentre outros. 21 E.g., preveno de discriminao, preveno e punio da tortura e dos maus-tratos. 22 E.g., estatuto de refugiado, nacionalidade e apatrdia. 23 E.g., direitos dos trabalhadores, direitos humanos da mulher, proteo da criana, dos idosos, dos portadores de deficincias, dentre outros. 24 Cf. A.A. Canado Trindade, A Proteo Internacional dos Direitos Humanos - Fundamentos Jurdicos e Instrumentos Bsicos, So Paulo, Editora Saraiva, 1991, pp. 1-742; C. Villn Durn, Curso de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Madrid, Ed. Trotta, 2002, pp. 379-910. 25 Cf. A.A. Canado Trindade, A Evoluo Doutrinria e Jurisprudencial da Proteo Internacional dos Direitos Humanos nos Planos Global e Regional: As Primeiras Quatro Dcadas, 90 Revista de Informao Legislativa do Senado Federal - Braslia (1986) pp. 233-288.
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(Teer, 1968), da qual resultou fortalecida a universalidade dos direitos humanos, mediante, sobretudo, a assero enftica da indivisibilidade destes. Os pases emergidos da descolonizao em muito contriburam para esta nova viso global, premidos pelos problemas comuns da pobreza extrema, das enfermidades, das condies desumanas de vida, do apartheid, do racismo e discriminao racial26. Cabia buscar solues universais para problemas de dimenso global e concentrar as atenes de modo especial nas violaes mais graves dos direitos humanos (como as supracitadas, alm dos crimes do genocdio, e das prticas da tortura e tratamento desumano e degradante, das detenes ilegais e arbitrrias, dos desaparecimentos forados de pessoas, das execues sumrias, extra-legais ou arbitrrias), de modo a abrir caminho para a criminalizao das violaes graves dos direitos humanos fundamentais e do Direito Internacional Humanitrio (o que veio a ocorrer na passagem do sculo, com a consagrao do princpio da jurisdio universal). Estava superada a viso compartimentalizada dos direitos humanos, com o reconhecimento de sua indivisibilidade pela Conferncia Mundial de Teer de 196827, viabilizado pela constatao das mudanas fundamentais e desafios do cenrio internacional (tais como a descolonizao, a corrida armamentista, a exploso demogrfica, a degradao ambiental, dentre outros) e pela busca de solues s violaes macias dos direitos humanos. Para a formao deste novo ethos, fixando parmetros de conduta em torno de valores bsicos universais, tambm contribuiu o reconhecimento da interao entre os direitos humanos e a paz, consignado na Ata Final de Helsinqui de 197528, a requerer uma aceitao mais ampla e generalizada dos mtodos de superviso internacional. A esta altura, j nos adentrramos na fase da implementao dos tratados e instrumentos internacionais de proteo, em nveis global e regional, tidos como essencialmente complementares.
A. Cassese, Los Derechos Humanos en el Mundo Contemporneo, Barcelona, Ed. Ariel, 1991, pp. 77-78, e cf. pp. 227-231. 27 A reassero da indivisibilidade a partir de uma perspectiva globalista deu prioridade busca de solues para as violaes macias e flagrantes dos direitos humanos; Th.C. van Boven, United Nations Policies and Strategies: Global Perspectives?, in Human Rights: Thirty Years after the Universal Declaration (ed. B.G. Ramcharam), The Hague, M. Nijhoff, 1979, pp. 88-91. 28 Cf. D.C. Thomas, The Helsinki Effect - International Norms, Human Rights, and the Demise of Communism, Princeton/Oxford, Princeton University Press, 2001, pp. 3-288.
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Voltaram-se as atenes aos problemas de coordenao dos mltiplos instrumentos de proteo, assim como aos meios de aprimorar tais instrumentos, torn-los mais eficazes e fortalec-los29, - problemas estes que se tornaram objeto de exame por parte da II Conferncia Mundial de Direitos Humanos (Viena, 1993). Desta Conferncia Mundial de Viena resultou claro o entendimento de que os direitos humanos permeiam todas as reas da atividade humana, cabendo, assim, doravante, assegurar sua onipresena, nas dimenses tanto vertical, a partir da incorporao da normativa internacional de proteo no direito interno dos Estados, assim como horizontal, a partir da incorporao da dimenso dos direitos humanos em todos os programas e atividades das Naes Unidas (monitoramento contnuo da situao dos direitos humanos em todo o mundo). Desde ento, afirmou-se inequivocamente a legitimidade da preocupao de toda a comunidade internacional com a promoo e proteo dos direitos humanos em todo o mundo (obrigaes erga omnes de proteo), - que impulsionou o processo de universalizao dos direitos humanos. As atenes passaram a voltar-se crescentemente s pessoas e grupos particularmente vulnerveis, em necessidade especial de proteo, - o que realou a importncia do princpio bsico da igualdade e nodiscriminao 30. Passou-se a dar nfase, igualmente, ao direito ao desenvolvimento (como um direito humano) e ao fortalecimento das instituies democrticas no Estado de Direito. Nunca demais salientar que a concepo, anlise e sistematizao do Direito Internacional dos Direitos Humanos no estaria completa se, a par dos direitos e garantias, das normas substantivas e dos mecanismos e procedimentos de proteo, no estivessem presentes igualmente os valores que lhes so subjacentes. Estes valores so captados pela conscincia humana, fonte material ltima desse novo corpus juris de proteo. Em meu entender, - permito-me reiter-lo, - , em ltima anlise, a conscincia jurdica universal (cf. infra) que reconhece e d expresso concreta aos direitos inerentes a todo ser humano, por conseguinte universais.
29 Cf. A.A. Canado Trindade, Co-existence and Co-ordination of Mechanisms of International Protection of Human Rights (At Global and Regional Levels), 202 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1987) pp. 21-435. 30 Cf., em geral, e.g., K.J. Partsch, Les principes de base des droits de lhomme: lautodtermination, lgalit et la non-discrimination, in Les dimensions internationales des droits de lhomme (ed. K. Vasak), Paris, UNESCO, 1978, pp. 64-96.
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Os tratados e resolues que consagram estes ltimos, a par dos princpios gerais, da consuetudo, das construes jurisprudencial e doutrinria, e do juzo de eqidade, so fontes formais desse novo ordenamento jurdico de proteo. No mbito deste ltimo, coexistem mltiplos instrumentos internacionais, de contedo e efeitos jurdicos variveis e de distintos alcances geogrficos de aplicao, mas interligados por sua identidade primordial de propsito31, - a da salvaguarda dos direitos inerentes pessoa humana em todas e quaisquer circunstncias, - a qual, ao manifestar-se mediante uma hermenutica prpria, confere unidade e coeso ao Direito Internacional dos Direitos Humanos como um todo. Como se depreende do anteriormente exposto, a universalidade dos direitos humanos decorre de sua prpria concepo, ou de sua captao pelo esprito humano, como direitos inerentes a todo ser humano, e a ser protegidos em todas e quaisquer circunstncias. No se questiona que, para lograr a eficcia dos direitos humanos universais, h que tomar em conta a diversidade cultural, ou seja, o substratum cultural das normas jurdicas; mas isto no se identifica com o chamado relativismo cultural. Muito ao contrrio, os chamados relativistas se esquecem de que as culturas no so hermticas, mas sim abertas aos valores universais, e tampouco se apercebem de que determinados tratados de proteo dos direitos da pessoa humana32 j tenham logrado aceitao universal. Tampouco explicam a aceitao universal de valores comuns superiores, de um ncleo de direitos inderrogveis, assim como a consagrao da proibio absoluta da tortura, dos desaparecimentos forados de pessoas e das execues sumrias, extra-legais ou arbitrrias. Ao contrrio do que apregoam os relativistas, a universalidade dos direitos humanos se constri e se ergue sobre o reconhecimento, por todas as culturas, da dignidade do ser humano33. A universalidade dos direitos humanos, emanada da conscincia jurdica universal e vem em nossos dias dar expresso concreta unidade do gnero humano.
A.A. Canado Trindade, Co-Existence and Co-Ordination of Mechanisms of International Protection of Human Rights (At Global and Regional Levels), 202 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1987) pp. 1-435. 32 Como, e.g., as Convenes de Genebra sobre Direito Internacional Humanitrio (1949) e a Conveno sobre os Direitos da Criana (1989). 33 A.A. Canado Trindade, Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos, volume III, Porto Alegre, S.A. Fabris Ed., captulo XIX, pp. 301-403.
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III. A NECESSIDADE DE SUPERAO DAS CONTRADIES Como anteriormente assinalado, desde o incio de sua trajetria histrica de j mais de meio-sculo, o Direito Internacional dos Direitos Humanos tem enfrentado e superado dificuldades, antagonismos e contradies. Recorde-se, a respeito, que o prprio processo de internacionalizao da proteo dos direitos humanos, a partir da Declarao Universal de 1948, completada com a adoo dos dois Pactos de Direitos Humanos das Naes Unidas em 1966, conformando a Carta Internacional dos Direitos Humanos, foi marcado pelas diferenas decorrentes dos conflitos ideolgicos prprios do perodo da guerra-fria34 e do processo histrico ento desencadeado da descolonizao. Tais conflitos, no entanto, no impediram que se completasse a fase legislativa de elaborao de sucessivos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos. Hoje, vivemos em uma poca histrica particularmente densa, marcada pelas profundas mudanas do cenrio internacional desencadeadas em ritmo vertiginoso sobretudo a partir de 1989. Desde ento, o mundo se transformou mais profundamente do que se poderia ter previsto ao longo das dcadas anteriores35. Com efeito, pouco aps a queda do Muro de Berlim, e ao pronto alvio com o fim da guerra fria e crescente esperana na emergncia de um universalismo revitalizado, seguiu-se a triste constatao da multiplicao dos conflitos internos. Veio esta a afigurarse como uma das contradies e das mais preocupantes, a marcar o mundo convulsionado de nossos dias, para o qual no parecamos suficientemente preparados. O Muro de Berlim caiu, sim, mas para os dois lados; ruptura da estrutura bipolar do mundo seguiram-se numerosos conflitos internos, vrios deles ameaando a prpria existncia de alguns Estados e quase todos se caracterizando pelo alto grau de violncia e pelos requintes de crueldade e violaes macias dos direitos humanos: de cerca de cem conflitos armados em todo o mundo desde 1989, somente cinco no foram
Na poca, atribua-se, por exemplo, ao chamado pensamento ocidental a viso dos direitos humanos como prprios da natureza da pessoa humana e, como tais, anteriores e superiores ao Estado, e ao chamado pensamento socialista a viso dos direitos humanos (ou da cidadania) como condicionados pela prpria sociedade e expressamente concedidos pelo Estado; A. Cassese, Los Derechos Humanos en el Mundo Contemporneo, Barcelona, Ed. Ariel, 1991, pp. 61-62 e 68. 35 A.A. Canado Trindade, O Direito Internacional em um Mundo em Transformao, Rio de Janeiro, Ed. Renovar, 2002, pp. 1048-1109.
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internos36. Como advertiu o ento Secretrio-Geral das Naes Unidas (B. Boutros-Ghali) no processo preparatrio da Cpula Mundial sobre o Desenvolvimento Social (Copenhague, 1995), somente em 1993, ano da II Conferncia Mundial de Direitos Humanos, houve graves conflitos em 42 pases e 37 outros pases experimentaram significativa violncia poltica; entre 1989 e 1992 irromperam 82 conflitos armados (dos quais apenas trs entre Estados), - muitos dos quais descritos como tnicos ou tribais, cujas causas subjacentes eram polticas, econmicas e sociais37. O cenrio internacional contemporneo mostra-se, assim, contraditrio: se, por um lado, com o fim da confrontao bipolar, o mundo se afigura mais receptivo e sensvel aos avanos dos direitos humanos; por outro lado, a proliferao de conflitos internos acarreta violaes graves e sistemticas dos direitos humanos38. Com o fim da guerra fria e o alvio das tenses que a acompanhavam, por um lado abriram-se vias para maior cooperao internacional, mas por outro lado muitos pases passaram a dilacerar-se por tais conflitos internos, em meio a grande instabilidade poltica e ao ressurgimento do nacionalismo, da violncia gerada pelo separatismo tnico, xenofobia, racismo e intolerncia religiosa. Se, no passado recente, as tenses se deviam sobretudo polarizao ideolgica, em nossos dias passaram a decorrer de uma diversidade e complexidade de causas, nem sempre facilmente discernveis, a erigir novas barreiras entre os seres humanos. Com as profundas alteraes no cenrio internacional nos ltimos 16 anos (1989 em diante), chegou-se a acreditar que, no incio da dcada de noventa, se reuniam enfim as condies para se dar incio a uma nova era de paz e prosperidade. Recordo-me do otimismo que marcou o lanamento do ciclo de Conferncias Mundiais das Naes Unidas da dcada de noventa, - do qual tive ocasio de participar, - a que logo sucedeu a constatao da preocupante realidade dos novos tempos. medida que, todos os que pertencemos s geraes descendentes da guerra-fria,
[Ford Foundation,] The United Nations in Its Second Half-Century, N.Y., [1995,] p. 3. - Para estudos gerais, cf.: B. Roberts (ed.), Order and Disorder after the Cold War, Cambridge Mass., MIT Press, 1995, pp. 101-274; D. Colard, La socit internationale aprs la guerre froide, Paris, A. Colin, 1996, pp. 7-237; A. Herrero de la Fuente (ed.), Reflexiones tras un Ao de Crisis, Valladolid, Universidad de Valladolid, 1996, pp. 11-210. 37 B. Boutros-Ghali, As Naes Unidas e os Desafios do Desenvolvimento Social, 95/ 97 Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional (1995) p. 30. 38 D.P. Forsythe, Human Rights after the Cold War, 11 Netherlands Quarterly of Human Rights (1993) pp. 393-412.
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guardando viva memria da perversidade do equilbrio pelo terror, nos distancivamos daquela poca sombria rumo ao novo sculo, vimo-nos subitamente assaltados pelo novo espectro da irrupo de sucessivos e violentos conflitos internos em diferentes partes do mundo, do recrudescimento de fundamentalismos (como reao chamada modernizao) e de dios seculares, assim como do agravamento da marginalidade e excluso sociais de segmentos crescentes da populao. Somados a esta contradio, outros fatores passaram a circundar de incertezas a atual conjuntura internacional, tornando imprevisveis os rumos que possa esta vir a trilhar, a saber: as crescentes disparidades na economia globalizada (o novo eufemismo en vogue), a difuso descontrolada das armas nucleares39 e convencionais (e a tolerncia inexplicvel e inaceitvel com o comrcio de armas), os fluxos migratrios de vastos e crescentes segmentos populacionais desarraigados de seus pases de origem e de suas culturas em busca da sobrevivncia e de melhores condies de vida alhures40. neste quadro de incertezas e contradies que se desenrola hoje a ao em favor da prevalncia dos direitos humanos. Com efeito, a atual recesso econmica mundial veio agravar as disparidades j insuportveis entre pases industrializados e pases em desenvolvimento, no plano internacional, e entre diferentes setores da sociedade, no plano interno. Lamentavelmente tm crescido, em distintos continentes, a humilhao do desemprego, assim como, de modo alarmante,
Sobre a ilegalidade das armas nucleares no Direito Internacional contemporneo (a despeito das lamentveis ambigidades do parecer de 1996 da Corte Internacional de Justia sobre a matria), cf. A.A. Canado Trindade, O Direito Internacional em um Mundo em Transformao, Rio de Janeiro, Ed. Renovar, 2002, pp. 1095-1102. - Mesmo antes das profundas mudanas no cenrio mundial no mundo ps-1989, persistia o espectro do impasse nuclear, da estratgia autodestruidora da deterrence, com os desentendimentos que opunham o chamado bloco ocidental, que vinculava o desarmamento nuclear ao convencional, ao velho bloco socialista, que condicionava o desarmamento convencional ao nuclear. Em meio a esse impasse irredutvel, se assistia - como bem nos recordamos ao frenesi da corrida armamentista, com os dados estarrecedores de uma indstria de armamentos que absorvia dezenas de bilhes de dlares por ano e empregava cerca de 400 mil cientistas e engenheiros em todo o mundo. Da o paradoxo e destino trgicos do uso indiscriminado da tecnologia das chamadas naes civilizadas em detrimento de outras exigncias da prpria civilizao. 40 A.A. Canado Trindade, Reflexiones sobre el Desarraigo como Problema de Derechos Humanos frente a la Conciencia Jurdica Universal, in La Nueva Dimensin de las Necesidades de Proteccin del Ser Humano en el Inicio del Siglo XXI (eds. A.A. Canado Trindade e J. Ruiz de Santiago), San Jos de Costa Rica, ACNUR, 2001, pp. 19-78; J. Habermas, The Past as Future, Lincoln/London, University of Nebraska Press, 1994, pp. 77-78, e cf. p. 55.
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a pobreza extrema41. Em tempos de globalizao da economia, as fronteiras passaram a se abrir livre circulao dos capitais, inverses, bens e servios, mas no necessariamente das pessoas, dos seres humanos. A crescente concentrao de renda e poder em escala mundial, a acompanhar pari passu a chamada globalizao, em meio glorificao do mercado, passou a acarretar o trgico aumento - estatisticamente comprovado - dos marginalizados e excludos em todas as partes do mundo, nesta mais recente manifestao de um perverso neodarwinismo social42. A constatao desta trgica realidade levou convocao e realizao da Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social (Copenhagen, 1995), para abordar sobretudo a reduo da pobreza, a expanso do emprego produtivo e o aprimoramento da integrao social (particularmente a dos grupos marginalizados)43. Recorde-se que, no mbito do processo preparatrio da referida Cpula Mundial de Copenhagen, a CEPAL, ao advertir para a situao em que se encontravam 200 milhes de latinoamericanos, impossibilitados de satisfazer suas necessidades fundamentais (dos quais 94 milhes vivendo em situao de pobreza extrema)44, alertou igualmente para a profunda deteriorao desta situao social45.
Para dados estatsticos, cf. A.A. Canado Trindade, -Direitos Humanos e Meio-Ambiente Paralelo dos Sistemas de Proteo Internacional, Porto Alegre, S.A. Fabris Ed., 1993, p. 101. 42 As crescentes disparidades em escala global do mostra de um mundo no qual um nmero cada vez mais reduzido de globalizadores tomam decises que condicionam as polticas pblicas dos Estados quase sempre em benefcio de interesses privados, - com conseqncias nefastas para a maioria esmagadora dos globalizados. 43 Cf., para um estudo a respeito, e.g., A.A. Canado Trindade, Relaciones entre el Desarrollo Sustentable y los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales: Desarrollos Recientes, in Estudios Bsicos de Derechos Humanos (eds. A.A. Canado Trindade e L. Gonzlez Volio), vol. II, San Jos de Costa Rica, IIDH/CUE, 1995, p. 30, e cf. pp. 15-49; A.A. Canado Trindade, Sustainable Human Development and Conditions of Life as a Matter of Legitimate International Concern: The Legacy of the U.N. World Conferences, in Japan and International Law - Past, Present and Future (International Symposium to Mark the Centennial of the Japanese Association of International Law), The Hague, Kluwer, 1999, pp. 285-309. 44 Naciones Unidas/CEPAL, La Cumbre Social - Una Visin desde Amrica Latina y el Caribe, Santiago, CEPAL, 1994, p. 29. 45 Uma das manifestaes mais preocupantes desta deteriorao, agregou a CEPAL, residia no aumento da porcentagem de jovens que deixaram de estudar e de trabalhar, somado aos altos nveis de desemprego entre os chefes de famlia (ibid., p. 16). O panorama geral, nada alentador, foi assim resumido pela CEPAL: - Entre 1960 y 1990, la disparidad de ingreso y de calidad de vida entre los habitantes del planeta aument en forma alarmante. Se estima que en 1960, el quintil de mayores ingresos de la humanidad reciba 70% del producto interno bruto global, mientras que el quintil ms pobre reciba 2.3%. En 1990,
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Por sua vez, o ento Secretrio-Geral das Naes Unidas (Sr. B. Boutros-Ghali), em uma nota de junho de 1994 ao Comit Preparatrio da citada Cpula Mundial de Copenhagen, advertiu que o desemprego aberto afeta hoje em dia cerca de 120 milhes de pessoas em todo o mundo, somadas aos 700 milhes que se encontram subempregados; ademais, os pobres que trabalham compreendem a maior parte dos que se encontram na pobreza absoluta no mundo, estimados em um bilho de pessoas46. Na mesma nota, propugnou o Secretrio-Geral das Naes Unidas por um renascimento dos ideais de justia social para a soluao dos problemas de nossas sociedades, assim como por um desenvolvimento mundial da humanidade; e advertiu, tendo em mente o futuro da humanidade, para as responsabilidades sociais do saber, porquanto a cincia sem conscincia nada mais do que a runa da alma47. As respostas humanitrias aos graves problemas contemporneos afetando crescentes segmentos da populao em numerosos pases tm, no entanto, at o presente (maio de 2002), buscado curar to somente os sintomas dos conflitos, mostrando-se infelizmente incapazes de remover, por si mesmas, suas causas e razes. o que advertiu a ex-Alta-Comissria das Naes Unidas para os Refugiados (Sra. Sadako Ogata)48, para quem a rapidez com que os capitais de investimento entram e saem de
esos coeficientes haban variado hasta alcanzar a 82.7% y 1.3%, respectivamente, lo que significa que si en 1960 la cspide de la pirmide tena un nivel de ingresos 30 veces superior al de la base, esa relacin se haba ampliado a 60 en 1990. Ese deterioro refleja la desigual distribucin del ingreso que predomina en numerosos pases, tanto industrializados como en desarrollo, as como la notoria diferencia del ingreso por habitante an existente entre ambos tipos de pases (ibid., p. 14). 46 Naciones Unidas, documento A/CONF.166/PC/L.13, del 03.06.1994, p. 37. O documento agregou que ms de 1.000 millones de personas en el mundo hoy en da viven en la pobreza y cerca de 550 millones se acuestan todas las noches con hambre. Ms de 1.500 millones carecen de acceso a agua no contaminada y saneamiento, cerca de 500 millones de nios no tienen ni siquiera acceso a la enseanza primaria y aproximadamente 1.000 millones de adultos nunca aprenden a leer ni a escribir; ibid., p. 21. O documento advertiu, ademais, para a necessidade - como tarefa prioritria - de reduzir o encargo da dvida externa e do servio da dvida; ibid., p. 16. 47 Ibid., pp. 3-4 e 6. - A Declarao de Copenhague sobre o Desenvolvimento Social, adotada pela Cpula Mundial de 1995, enfatizou devidamente a necessidade premente de buscar soluo aos problemas sociais contemporneos (particularmente em seus pargrafos 2, 5, 16, 20 e 24); texto in: Naciones Unidas, documento A/CONF.166/9, del 19.04.1995, Informe de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 06-12.03.1995), pp. 5-23. 48 Em duas palestras recentes, proferidas na Cidade do Mxico, em 29.07.1999, e em Havana, em 11.05.2000, respectivamente.
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determinadas regies, em busca de lucros fceis e imediatos, tem seguramente contribudo, juntamente com outros fatores, para algumas das mais graves crises financeiras da ltima dcada, gerando movimentos populacionais em meio a um forte sentimento de insegurana humana49. Paralelamente chamada globalizao da economia, a desestabilizao social tem gerado uma pauperizao cada vez maior das camadas desfavorecidas da sociedade (e, com isto, as crescentes marginalizao e excluso sociais), ao mesmo tempo em que se verifica o debilitamento do controle do Estado sobre os fluxos de capital e bens e sua incapacidade de proteger os membros mais dbeis ou vulnerveis da sociedade (e.g., os trabalhadores migrantes, os refugiados e deslocados, dentre outros)50. Os desprovidos da proteo do poder pblico51 no raro emigram ou fogem; desse modo, a prpria globalizao da economia gera um sentimento de insegurana humana, alm da xenofobia e dos nacionalismos, reforando os controles fronteirios e ameaando potencialmente a todos os que buscam ingresso em outro pas52.
S. Ogata, Los Retos de la Proteccin de los Refugiados (Conferencia en la Secretara de Relaciones Exteriores de Mxico, 29.07.1999), Ciudad de Mxico, ACNUR, 1999, pp. 2-3 e 9 (mimeografado, circulao restrita); S. Ogata, Challenges of Refugee Protection (Statement at the University of Havana, 11.05.2000), Havana/Cuba, UNHCR, 2000, pp. 4, 6 e 8 (mimeografado, circulacin restrita). - Observe-se, ademais, que a chamada globalizao dos mercados, por sua vez, tem gerado padres de consumo insustentveis, se no desastrosos, nas sociedades mais afluentes (cf., para dados estatsticos, International Organization of Consumers Unions, Consumers and the Environment (Proceedings of the IOCU Forum on Sustainable Consumption, Rio de Janeiro, June 1992), Penang/Malsia, IOCU, 1992, pp. 91. 1). A degradao do meio-ambiente, e o excesso de populao, tm se somado a todos estes fatores, a gerarem grandes movimentos migratrios (com os deslocados internos e refugiados em grande escala), atribudos a uma diversidade de causas (polticas, econmicas, sociais), inclusive violaes sistemticas dos direitos humanos; A. Kiss e A.A. Canado Trindade, Two Major Challenges of Our Time: Human Rights and the Environment, in Derechos Humanos, Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente / Human Rights, Sustainable Development and the Environment (Seminrio de Braslia de 1992), San Jos de Costa Rica/Braslia, IIDH/ BID, 1992, pp. 287-290. 50 S. Ogata, Los Retos..., op. cit. supra n. (49), pp. 3-4; S. Ogata, Challenges..., op. cit. supra n. (49), p. 6. 51 A Agenda Habitat e a Declarao de Istambul, adotadas pela II Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (Istambul, junho de 1996), advertem para a situao precria de mais de um bilho de pessoas que, no mundo de hoje, se encontram em estado de abandono, sem moradia adequada e vivendo em condies infra-humanas. Cf. United Nations, Habitat Agenda and Istanbul Declaration (II U.N. Conference on Human Settlements, 03-14 June 1996), N.Y., U.N., 1997, p. 47, e cf. pp. 6-7, 17-17, 78-79 e 158-159. 52 S. Ogata, Los Retos..., op. cit. supra n. (49), pp. 4-6; S. Ogata, Challenges..., op. cit. supra n. (49), pp. 710. E cf. tambm, e.g., J.-F. Flauss, Laction de lUnion Europenne dans le domaine de la lutte contre le racisme et la xnophobie, 12 Revue trimestrielle des droits de lhomme (2001) pp. 487-515.
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Os avanos logrados pelos esforos e sofrimentos das geraes passadas, inclusive os avanos que eram considerados como uma conquista definitiva da civilizao, como o direito de asilo, passam hoje por um perigoso processo de eroso53, como o revelam os mais de 80 milhes de refugiados 54 e deslocados internos em diferentes latitudes. Assim, contraditoriamente, a chamada globalizao econmica tem sido acompanhada pela alarmante eroso da capacidade dos Estados de proteger os direitos econmicos, sociais e culturais dos seres humanos sob suas respectivas jurisdies55. Os avanos alcanados em relao s liberdades clssicas, com o processo de redemocratizao experimentado por vrios pases nos ltimos anos, infelizmente, tm-se feito acompanhar, paradoxalmente, pela atual crise econmica mundial, agravada pelo problema - curiosamente poucas vezes lembrado, em termos explcitos e claros, - da dvida externa, aumentando consideravelmente a pobreza absoluta e afetando sobretudo os setores mais desfavorecidos e vulnerveis da populao. Tais retrocessos no domnio econmico-social ameaam comprometer os avanos logrados por diversos pases em relao aos direitos civis e polticos (mormente ante o atual desgaste dos partidos polticos e a fragilidade das instituies democrticas em vrios pases). Os problemas hodiernos atinentes aos direitos humanos j no se reduzem aos resultantes da confrontao e represso polticas; a estes se somam os problemas endmicos e crnicos que afetam o meio social,
Cf., e.g., F. Crpeau, Droit dasile - De lhospitalit aux contrles migratoires, Bruxelles, Bruylant, 1995, pp. 17-353. Como observa o autor, depuis 1951, avec le dveloppement du droit international humanitaire et du droit international des droits de lhomme, on avait pu croire que la communaut internationale se dirigeait vers une conception plus humanitaire de la protection des rfugis, vers une prise en compte plus pouss e des besoins des individus rfugis et vers une limitation croissante des prrrogatives tatiques que pourraient contrecarrer la protection des rfugis, en somme vers la proclamation den droit dasile dpassant le simple droit de lasile actuel (p. 306). Lamentavelmente, com o incremento dos fluxos migratrios contemporneos, a noo de asilo volta a ser entendida de modo restritivo e a partir do prisma da soberania estatal: a deciso de conceder ou no o asilo passa a ser efetuada em funo dos objectifs de blocage des flux dimmigration indsirable (p. 311). - Para outro estudo recente a respeito, cf. Ph. Sgur, La crise du droit dasile, Paris, PUF, 1998, pp. 5-174. 54 Para um debate recente, cf. J. Allain, The Jus Cogens Nature of Non-Refoulement, 13 International Journal of Refugee Law (2002) pp. 533-558. 55 Da as necessidades crescentes de proteo dos refugiados, dos deslocados e migrantes, neste incio do sculo XXI, o que requer uma solidariedade em escala mundial; S. Ogata, Challenges..., op. cit. supra n. (49), pp. 7-9; S. Ogata, Los Retos..., op. cit. supra n. (49), p. 11.
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agravados pelas iniqidades das crescentes disparidades econmico-sociais e concentrao de renda, alm dos problemas resultantes da corrupo e impunidade, do narcotrfico e do aumento da criminalidade. Este quadro de crescente complexidade requer um aggiornamento e expanso, uma verdadeira renovao, dos meios de proteo internacional, de modo a atender s novas necessidades de salvaguarda dos direitos da pessoa humana. O abismo scio-econmico, que se aprofunda entre os pases, e no interior dos mesmos, entre segmentos da populao, visto por muitos, com complacncia, como uma fatalidade irreversvel. Os mesmos que se insurgem contra os efeitos do protecionismo em relao aos bens e capitais, no hesitam em propugnar pelo protecionismo em relao aos milhes de migrantes56 vitimados pelos atuais conflitos internos e polticas pblicas em outros pases, no raro gerando ou instigando um recrudescimento da xenofobia nos pases tidos como desenvolvidos. As questes populacionais j no comportam uma anlise a partir da perspectiva exclusiva e restritiva ou limitada das estratgias governamentais, mas requerem hoje a incorporao da dimenso dos direitos humanos, como assinalou a Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento (Cairo, 1994)57. Em definitivo, j no possvel sequer tentar compreender este incio do sculo XXI a partir de um prisma to s poltico e econmico; h que ter sempre presentes os verdadeiros valores, aparentemente perdidos, assim como o papel reservado ao Direito na busca da realizao da Justia. Nesta nova realidade mundial, sem parmetros definidos e portanto to ameaadora, tm se diversificado as fontes de violaes dos direitos
Para um balano recente, cf. S. Hune e J. Niessen, Ratifying the U.N. Migrant Workers Convention: Current Difficulties and Prospects, 12 Netherlands Quarterly of Human Rights (1994) pp. 393-404. 57 Com efeito, enquanto os planos resultantes das duas Conferncias anteriores sobre a matria, as Conferncias de Bucareste de 1974 e do Mxico de 1984, revelavam uma tica estatizante (a partir de estratgias governamentais), em 1994 no Cairo se logrou avanar uma nova abordagem, tomando em conta os direitos humanos. Cf. J.A. Lindgren Alves, A Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento e Suas Implicaes para as Relaes Internacionais, 3 Poltica Externa - So Paulo (1994-1995) pp. 131-148; N. Taub, International Conference on Population and Development, Issue Papers on World Conferences, n. 1, Washington D.C., ASIL, 1994, pp. 1-31. - Recorde-se que a dimenso preventiva da proteo dos direitos humanos tem sido prontamente lembrada ante o risco de violaes macias de direitos humanos que possam desencadear xodos em grande escala e afetar a paz e segurana internacionais (para o que se tem cogitado do estabelecimento de sistemas de alerta antecipado).
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humanos e tm surgido novas formas de discriminao e excluso. Como j assinalei em um exame exaustivo, outra contradio a ser superada, - e das mais graves por suas implicaes, - a que pretende contrapor os chamados particularismos culturais universalidade dos direitos humanos58. H que ter em mente que os direitos humanos se impem e obrigam os Estados, e, em igual medida, os organismos internacionais e as entidades ou grupos detentores do poder econmico, particularmente aqueles cujas decises repercutem no quotidiano da vida de milhes de seres humanos, alm de outros grupos de particulares (inclusive os noidentificados). Desse modo, h, sobretudo, que ter presente, no mbito do sistema de valores, o papel central reservado aos direitos da pessoa humana. Os direitos humanos, em razo de sua universalidade nos planos tanto normativo quanto operacional, acarretam obrigaes erga omnes de proteo. Decididamente no podem o Estado, e outras formas de organizao poltica, social e econmica, eximir-se de tomar medidas de proteo redobrada dos seres humanos, particularmente em meio s incertezas, contradies e perplexidades desta transformao de poca que testemunhamos e vivemos. Permitimo-nos insistir neste ponto: mais do que uma poca de transformaes, vivemos uma verdadeira transformao de poca, em que o avano cientfico e tecnolgico paradoxalmente tem gerado uma crescente vulnerabilidade dos seres humanos face s novas ameaas do mundo exterior. Para enfrent-las, afirmam-se, com ainda maior vigor, os direitos da pessoa humana. Nunca, como em nossos dias, se tem propugnado com tanta convico por uma viso integral dos direitos humanos, a permear todas as reas da atividade humana (civil, poltica, econmica, social e cultural). Nunca, como na atualidade, se tem insistido tanto nas vinculaes da proteo do ser humano com a prpria construo da paz e do desenvolvimento humano. Nunca, como no presente, se tem avanado com tanta firmeza uma concepo to ampla da prpria proteo, a abarcar a preveno e a soluo durvel ou permanente dos problemas de direitos humanos. A complexidade dos desafios com que se defronta o mundo de hoje no o torna necessariamente pior do que o de ontem. Com o avano dos meios de comunicao, jamais houve tanto intercmbio internacional
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Cf. A.A. Canado Trindade, Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos, vol. III, Porto Alegre, S.A. Fabris Ed., 2003, captulo XIX, pp. 301-403.
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e tantas oportunidades de aproximao entre os povos como atualmente, favorecendo como nunca o discernimento e a empatia. Vivemos hoje em um mundo inegavelmente mais transparente. No entanto, a despeito da revoluo dos meios de comunicao, os seres humanos parecem mais isolados e solitrios do que nunca, persistindo o risco da massificao e a conseqente perda de valores. Tampouco o avano das comunicaes pode prescindir da capacidade de discernimento e do esprito de solidariedade humana. Em meio a tantas contradies no cenrio internacional, hoje dilacerado pelo unilateralismo, pelo militarismo e pelo recrudescimento do uso indiscriminado da fora (em meio suspenso de processos de paz), tem-se, no obstante, afirmado a necessidade do acesso da pessoa humana justia no plano internacional. Tm-se efetivamente multiplicado, nos ltimos anos, os rgos internacionais de superviso dos direitos humanos e os tribunais internacionais, aos quais hoje tm acesso os indivduos59, em graus e condies distintos. O acesso justia passa a ser entendido lato sensu, a abarcar o direito realizao da justia. J no mais se questiona a personalidade e capacidade jurdicas internacionais do ser humano (cf. infra). Neste incio do sculo XXI, em meio a tantas ameaas e incertezas, no obstante, ganha corpo, como nunca antes logrado, o antigo ideal da justia em nvel internacional. Com isto, se fortalece o processo, que h tantos anos vimos sustentando, de jurisdicionalizao da proteo internacional dos direitos humanos60. O conjunto das contradies anteriormente relacionadas requer, como j assinalado, um aggiornamento da prpria normativa internacional de proteo e uma expanso de universo jurdico-conceitual, para fazer face s novas necessidades de proteo do ser humano (supra). Assim, por exemplo, novas compartimentalizaes to en vogue em nossos dias, como, e.g., as de cidados, de consumidores, dentre outras, correm o risco de associar-se a sistemas produtivos (em busca de maior competitividade internacional) que agravam as desigualdades estruturais. Se se tomam tais
Cf. A.A. Canado Trindade, El Acceso Directo del Individuo a los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, Bilbao, Universidad de Deusto, 2001, pp. 9-104. 60 A.A. Canado Trindade, Informe: Bases para un Proyecto de Protocolo a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, para Fortalecer Su Mecanismo de Proteccin, vol. II, San Jos de Costa Rica, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2001, pp. 1-669, esp. pp. 3-64; A.A. Canado Trindade, El Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el Siglo XXI, Santiago, Editorial Jurdica de Chile, 2001, captulo VII, pp. 317-374.
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compartimentalizaes em contraposio aos direitos humanos, como pretendem alguns crculos incompreensivelmente avessos a estes ltimos (talvez em virtude de seu escasso conhecimento da matria), surge um novo risco de excluir os no-cidados (e.g., os migrantes ou residentes ilegais ou indocumentados, os aptridas), seres humanos como todos, o que atentaria contra a universalizao dos direitos humanos. Ora, se se toma a expresso direitos dos cidados de modo positivo, no sentido da construo de uma nova cidadania, para tornar, a todos, cidados (inclusive os no reconhecidos como tais pelos ordenamentos jurdicos internos dos Estados, e com ateno especial aos discriminados, aos mais desfavorecidos e vulnerveis), deixa ento de existir a excluso dos no-cidados, precisamente por se buscar assegurar o mnimo a todos. Mas aqui o que se tem realmente em mente so os direitos humanos. A construo da moderna cidadania se insere assim, inelutavelmente, no universo conceitual dos direitos humanos, e se associa de modo adequado ao contexto mais amplo das relaes entre os direitos humanos, a democracia e o desenvolvimento61, com ateno especial ao atendimento das necessidades bsicas da populao (a comear pela superao da pobreza extrema) e construo de uma nova cultura de observncia dos direitos humanos. Como se pode constatar, no so poucos os desafios e contradies a defrontar o seguimento da II Conferncia Mundial de Direitos Humanos. chegado o momento de enfrentar e superar estes desafios e contradies62, para o que temos o privilgio de estar vivendo em uma poca de profunda reflexo sobre os temas que concernem a toda a humanidade, com a realizao do ciclo das grandes Conferncias Mundiais das Naes Unidas63 ao longo da ltima dcada do sculo XX e incio do sculo XXI64, a par
Sobre esta trade, cf. A.A. Canado Trindade, Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos, vol. II, Porto Alegre, S.A. Fabris Ed., 1999, captulos XII-XIII, pp. 201-333. 62 Para a necessidade de superar os atuais desafios e obstculos vigncia dos direitos humanos, cf. A.A. Canado Trindade, Linterdpendance de tous les droits de lhomme et leur mise-en-oeuvre: obstacles et enjeux, 158 Revue internationale des sciences sociales UNESCO (1998) pp. 571-582; e cf. A.A. Canado Trindade, A Proteo Internacional dos Direitos Humanos e o Brasil (1948-1997): As Primeiras Cinco Dcadas, 2a. ed., Braslia, Editora Universidade de Braslia (Edies Humanidades), 2000, pp. 139-161. 63 B. Boutros-Ghali, Un Programa de Paz, N.Y., Naciones Unidas, 1992, pp. 2-3. 64 A saber, Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), Direitos Humanos (1993), Populao e Desenvolvimento (1994), Desenvolvimento Social (1995), Mulher (1995), Assentamentos Humanos (Habitat-II, 1996), Jurisdio Penal Internacional (Roma, 1998), e Combate ao Racismo, Durban, 2001.
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das consultas e negociaes em curso j h alguns anos com vistas eventual reforma do prprio sistema das Naes Unidas65. Em perspectiva histrica, tm militado, em prol da assero dos direitos humanos, fatores como, e.g., o fenmeno da descolonizao66 e o reconhecimento dos direitos dos povos67 e da nova dimenso do direito de autodeterminao, o carter pblico e aberto dos debates no seio das Naes Unidas, as crescentes presena e influncia das organizaes nogovernamentais e outras entidades da sociedade civil nos foros internacionais multilaterais, a democratizao (ou redemocratizao) de muitos Estados, os avanos nas comunicaes e na educao formal e no-formal em direitos humanos, e, sobretudo, a crescente conscientizao - em escala mundial - da onipresena dos direitos humanos68. As Naes Unidas podem efetivamente contribuir de modo decisivo para o estabelecimento de um sistema de monitoramento contnuo (com medidas de preveno e seguimento) da observncia dos direitos humanos em escala mundial69.
Para um exame da matria, cf. A.A. Canado Trindade, Direito das Organizaes Internacionais, 3a. ed., Belo Horizonte, Ed. Del Rey, 2003, pp. 742-745; e cf. tambm, e.g., M. Seara Vzquez, La Organizacin de Naciones Unidas: Diagnstico y Tratamiento, Las Naciones Unidas a los Cincuenta Aos (ed. M. Seara Vzquez), Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1995, pp. 9-39; J.A. Carrillo Salcedo, Cambios en la Sociedad Internacional y Transformaciones de las Naciones Unidas, in La ONU, 50 Aos Despus (ed. P.A. Fernndez Snchez), Sevilla, Universidad de Sevilla, 1995, pp. 11-23. 66 Os pases emergidos da descolonizao prontamente estenderam sua contribuio evoluo da proteo internacional dos direitos humanos, premidos pelos problemas comuns da pobreza extrema, das enfermidades, das condies desumanas de vida, do apartheid, racismo e discriminao racial; o enfrentamento de tais problemas propiciou uma maior aproximao entre as diferentes concepes dos direitos humanos luz de uma viso universal. J no mais se podia negar o ideal comum de todos os povos (a meta a alcanar, o standard of achievement), consubstanciado na Carta Internacional dos Direitos Humanos complementada ao longo dos anos por dezenas de outros tratados setoriais de proteo e de convenes regionais, consagrando um ncleo bsico de direitos inderrogveis, de reconhecimento universal. 67 O direito de autodeterminao (no contexto da descolonizao), por exemplo, tem uma dimenso tambm cultural. Assim, a prpria luta anticolonial - no desabafo de Fanon desenvolve, em seu processo interno, as diversas direes da cultura e esboa outras, novas. A luta de libertao no restitui cultura nacional seu valor e seus contornos antigos. (...) No pode deixar intactas as formas nem os contedos culturais desse povo. Aps a luta no h apenas desaparecimento do colonialismo; h tambm desaparecimento do colonizado. F. Fanon, Os Condenados da Terra, Rio de Janeiro, Edit. Civilizao Brasileira, 1968, p. 205. 68 Cf., e.g., B. Boutros-Ghali, Introduction, Les Nations Unies et les droits de lhomme 19451995, N.Y., U.N., 1995, p. 9. 69 Para isto, tero, previamente, que democratizar-se, e adaptar-se aos imperativos dos novos tempos, inclusive para buscar a realizao de muitas das recomendaes emanadas das recentes Conferncias Mundiais realizadas sob seus auspcios.
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Assim, a par das incertezas e contradies que nos circundam, prprias da nova era em que nos adentramos, emerge, do dilogo universal ensejado pelo recente ciclo de Conferncias Mundiais (involucrando as entidades da sociedade civil), uma conscientizao da necessidade de dispensar um tratamento equnime s questes que afetam a humanidade como um todo (a proteo dos direitos humanos, a realizao da justia, a preservao ambiental, o desarmamento, a segurana humana, a erradicao da pobreza crnica e o desenvolvimento humano, a segurana humana, a superao das disparidades alarmantes entre os pases e dentro deles), em meio a um sentimento de maior solidariedade e fraternidade. Esta conscientizao representa o ponto de partida para a busca da superao das contradies do mundo em que vivemos. Os extensos documentos finais das mencionadas Conferncias Mundiais vm de formar - a partir de um enfoque necessariamente antropocntrico - a agenda internacional do sculo XXI, para cuja implementao ainda no se reestruturaram as organizaes internacionais. Seu denominador comum tem sido a ateno especial s condies de vida da populao (particularmente dos grupos vulnerveis, em necessidade especial de proteo), - conformando o novo ethos da atualidade, - da resultando o reconhecimento universal da necessidade de situar os seres humanos de modo definitivo no centro de todo processo de desenvolvimento. Com efeito, estes grandes desafios de nossos tempos tm ademais incitado revitalizao dos prprios fundamentos e princpios do Direito Internacional contemporneo, tendendo a fazer abstrao de solues jurisdicionais e espaciais (territoriais) clssicas e deslocando decididamente a nfase para a noo de solidariedade. Buscar a superao das contradies do mundo em que vivemos, dotar os instrumentos e mecanismos existentes de proteo dos direitos humanos de maior eficcia, conceber novas formas de proteo (e.g., em situaes emergenciais) do ser humano, desenvolver a dimenso preventiva da proteo dos direitos humanos, fomentar a adoo das indispensveis medidas nacionais de implementao dos tratados e instrumentos internacionais de proteo, assegurar a aplicabilidade direta de suas normas no direito interno dos Estados Partes, fortalecer a capacidade jurdicoprocessual internacional do ser humano na vindicao de seus direitos, salvaguardar a intangibilidade da jurisdio dos tribunais internacionais de direitos humanos, preservar e consolidar as instituies nacionais democrticas (e zelar pela autonomia do Poder Judicial), - so alguns dos
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desafios mais prementes do Direito Internacional dos Direitos Humanos neste limiar do sculo XXI. IV. A PROJEO DO SOFRIMENTO HUMANO E A CENTRALIDADE DAS VTIMAS NO DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS O Direito Internacional dos Direitos Humanos, ao orientar-se essencialmente condio das vtimas, tem em muito contribudo a restituirlhes a posio central que hoje ocupam no mundo do Direito, - o que tem sua razo de ser. A centralidade das vtimas no universo conceitual do Direito Internacional dos Direitos Humanos, insuficientemente analisada pela doutrina jurdica contempornea at o presente, da maior relevncia e acarreta conseqncias prticas. Na verdade, da prpria essncia do Direito Internacional dos Direitos Humanos, porquanto na proteo estendida s vtimas que este alcana sua plenitude. Mas o rationale de sua normativa de proteo no se esgota no amparo estendido a pessoas j vitimadas. O Direito Internacional dos Direitos Humanos, por sua prpria existncia, universalmente reconhecida em nossos dias, protege os seres humanos tambm por meio da preveno da vitimizao. O alcance de seu corpus juris deve ser, pois, apreciado tambm sob esse prisma. Os crculos de pessoas hoje protegidas pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos so, assim, muito mais amplos do que se possa prima facie pressupor. Mas mesmo nas circunstncias em que a funo preventiva de sua normativa no se mostre eficaz, as reaes s violaes so prontas e firmes, certamente muito mais do que o eram no passado. Isto evidencia o impacto do Direito Internacional dos Direitos Humanos, por sua prpria existncia, nas relaes entre os indivduos e o poder pblico, ao qual j aludi. E tambm revela a formao de um novo paradigma do Direito Internacional, chamado a ocupar-se, - com a eroso da dimenso interestatal prpria do passado, - tambm das relaes intraestatais, entre os Estados e todas as pessoas sob suas respectivas jurisdies. O Direito Internacional dos Direitos Humanos contribui, assim, decisivamente, ao processo de humanizao do Direito Internacional70. O
Como temos reiteradamente assinalado em nossos Votos Separados em Sentenas da Corte Interamericana de Direitos Humanos, como, inter alia, nos casos dos Meninos de Rua (Villagrn Morales e Outros versus Guatemala (Reparaes, 2001), de Blake versus Guatemala (Mrito, 1998, e Reparaes, 1999), de Bmaca Velsquez versus Guatemala (Mrito, 2000, e Reparaes, 2002), assim como em nosso Voto Concordante no Parecer n. 16 da Corte
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tratamento dispensado aos seres humanos pelo poder pblico no mais algo estranho ao Direito Internacional. Muito ao contrrio, algo que lhe diz respeito, porque os direitos de que so titulares todos os seres humanos emanam diretamente do Direito Internacional. Os indivduos so, efetivamente, sujeitos do direito tanto interno como internacional. E ocupam posio central no mbito do Direito Internacional dos Direitos Humanos, sejam ou no vtimas de violaes de seus direitos internacionalmente consagrados. Esta centralidade se torna, porm, notria, quando so acionados os mecanismos internacionais, no s de preveno, mas tambm de salvaguarda e reparao, em benefcio das vtimas de violaes dos direitos humanos. Com efeito, a crescente ateno s vtimas71, devida em grande parte ao impacto do Direito Internacional dos Direitos Humanos, assim como mobilizao da sociedade civil nos planos tanto nacional como internacional, tem sua razo de ser. As atrocidades ocorridas ao longo de todo o sculo XX geraram um nmero estarrecedor e historicamente sem precedentes de vtimas72. Cabe manter em mente que os atuais conflitos tnicos no so os nicos que tm vitimado milhares e milhares de seres humanos no ltimo sculo. s perseguies tnicas (como o holocausto) h que agregar as perseguies polticas (como no stalinismo com seus 20 milhes de mortos, dentre tantas outras). Um estudo recente estima em 170 milhes o total de vtimas civis de regimes polticos durante o sculo XX, um quarto dos quais tendo sido vtimas de genocdios73. Estima-se que, nos conflitos armados e despotismos no perodo de 1900 a 1989, tenham sido mortos 86 milhes de seres humanos, dos quais 58 milhes nas duas guerras mundiais. S na guerra da Coria, foram mortas 3 milhes de pessoas; na guerra do Vietn, 2 milhes; e um milho no conflito Ir-Iraque (de 1980-1988)74. A bomba atmica lanada sobre
Interamericana sobre o Direito Informao sobre a Assistncia Consular no mbito das Garantias do Devido Processo Legal (1999). E cf., recentemente, para um estudo geral, A.A. Canado Trindade, A Humanizao do Direito Internacional, Belo Horizonte, Edit. Del Rey, 2006, pp. 3-423. 71 Para um estudo pioneiro a respeito, cf. A.A. Canado Trindade, O Esgotamento dos Recursos Internos e a Evoluo da Noo de Vtima no Direito Internacional dos Direitos Humanos, 3 Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (1986) pp. 5-78. 72 Cf. J. Glover, Humanity - A Moral History of the Twentieth Century, New Haven/London, Yale Nota Bene/Yale Univ. Press, 1999, pp. 47, 99 e 237. 73 M. Kuitenbrouwer, Ethnic Conflicts and Human Rights: Multidisciplinary and Interdisciplinary Perspectives, in Human Rights and thnic Conflicts (eds. P.R. Baehr, F. Baudet e H. Werdmlder), Utrecht, SIM, 1999, pp. 17 e 237. 74 J. Glover, Humanity - A Moral History..., op. cit. supra n. (72), p. 47.
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Hiroshima causou 140 mil mortes at fins de 1945, cifra que se elevou a 200 mil mortos cinco anos depois, causando vtimas de radiao e distrbios genticos at hoje; a bomba atmica lanada sobre Nagasaki gerou 70 mil mortes no final no ano fatdico, com o dobro de mortos cinco anos depois, e numerosas outras vtimas at a atualidade75. Tendo presentes os milhes de vtimas das guerras do sculo passado, s podemos concluir que o atual armamentismo (nuclear e outros) constitui o derradeiro insulto razo humana. Como acentuado em um penetrante estudo recente, os genocdios, as guerras e os massacres do sculo XX, combinando a desumanidade e o avano tecnolgico, ante a omisso de tantos (inclusive dos intelectuais), tm razes tanto na psicologia como na tecnologia moderna. Como j demasiado tarde para conter os avanos tecnolgicos, cabe ao menos voltar as atenes psicologia, aos verdadeiros valores e solidariedade humana, e advertir contra a combinao aparentemente natural e nefasta entre a desumanidade e os avanos tecnolgicos, de modo a despertar a conscincia humana para a necessidade imperiosa de reagir contra a crueldade e evitar a vitimizao76, e assegurar a prevalncia dos direitos humanos em todas e quaisquer circunstncias. penoso constatar que, apesar da proscrio da guerra como instrumento de poltica exterior e como meio de soluo de constrovrsias (desde o clebre Pacto Briand-Kellogg de 1928) no mbito do Direito Internacional Pblico77, e apesar dos considerveis avanos no Direito Internacional Humanitrio78, os Estados e os lderes polticos continuam
Ibid., p. 99. Ibid., pp. 413-414. 77 . Cf. J. Zourek, Linterdiction de lemploi de la force en Droit international, Leiden/Genve, Sijthoff/Institut H. Dunant, 1974, pp. 42-57; I. Brownlie, International Law and the Use of Force by States, Oxford, Clarendon Press, 1963, pp. 74-80. 78 Que deixa de ser abordado de um prisma meramente inter-estatal, e se humaniza, ele prprio, sob o impacto dos desenvolvimentos recentes da proteo internacional dos direitos humanos e do direito penal internacional; Th. Meron, The Humanization of Humanitarian Law, 94 American Journal of International Law (2000) pp. 239-278. - A Conveno de Ottawa sobre a Proibio do Uso, Armazenamento, Produo e Transferncia de Minas Anti-Pessoal e sobre Sua Destruio (1997), por exemplo, passa a preocupar-se claramente (ao proibir, ao invs de simplesmente regulamentar, aquelas minas) com a segurana, j no tanto dos Estados, mas sim dos seres humanos, a segurana humana; J.-M. Favre, La rvision et le dveloppement des normes conventionnelles: le problme des mines, in Un sicle de droit international humanitaire - Centenaire des Conventions de La Haye, Cinquantenaire des Conventions de Genve (eds. P. Tavernier e L. Burgorgue-Larsen), Bruxelles, Bruylant, 2001, pp. 29-41.
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se sentindo no direito de enviar inescrupulosamente os jovens guerra, ou seja, morte, e com licena para matar. Da perspectiva dos direitos humanos, - e mais alm dos crimes de guerra, - no vejo como escapar da caracterizao da guerra per se como um crime. Algumas reflexes do historiador Arnold Toynbee a esse respeito, escritas h mais de meio-sculo (em 1950), e j esquecidas em nossos dias, merecem ser aqui resgatadas, dada sua continuada utilidade:
No decurso de uma gerao aprendemos, merc do sofrimento, duas verdades fundamentais. A primeira verdade que a guerra uma instituio em pleno vigor na nossa sociedade ocidental; a segunda que, no mundo ocidental, nas condies tcnicas e sociais existentes, toda a guerra tem de ser uma guerra de extermnio. (...) A afirmao de que o militarismo conduz fatalmente runa das civilizaes apresentase como verdade dificilmente contestvel a qualquer pessoa cuja reflexo seja ponderada79.
Toynbee chegou concluso de que uma melhoria da tcnica militar habitualmente, seno sempre, o sintoma do declnio de uma civilizao80. E, logo a seguir, deixou o grande historiador registro de uma experincia pessoal:
Seja permitido a um ingls da gerao que assistiu guerra geral de 1914-1918 lembrar aqui um incidente que muito o impressionou por seu doloroso simbolismo. Quando a guerra, na sua intensidade crescente, paralisava cada vez mais a vida das naes beligerantes (...), houve um momento na Inglaterra em que os escritrios do Ministrio da Educao de Whitewall foram requisitados para receber um novo servio do Ministrio da Guerra improvisado, com vistas a realizar um estudo intensivo da guerra de trincheiras. O Ministrio da Educao, despojado, achou asilo no Museu Vitria e Albert, onde sobreviveu por tolerncia, como qualquer curiosa relquia de um passado desvanecido. Assim, vrios anos antes do armistcio de 11 de novembro de 1918, a educao para
A. Toynbee, Guerra e Civilizao, Lisboa, Ed. Presena, 1963 (reed.), pp. 20 e 29. Ibid., p. 178. - E Cf. J. de Romilly, La Grce antique contre la violence, Paris, d. Fallois, 2000, pp. 18-19 e 129-130.
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fins de massacre era encorajada (...) entre os muros de um edifcio que fora construdo com vistas a ajudar a favorecer a educao para a vida. (...) No pode escapar a ningum que (...) a melhoria da tcnica da guerra comprada a esse preo equivale destruio de nossa civilizao ocidental81.
Outro notvel escritor, Stefan Zweig, ao referir-se velha barbrie da guerra, que em meados do sculo XX levou o mundo a se acostumar demasiadamente com a desumanidade, injustia e brutalidade, como nunca antes em centenas de anos, igualmente advertiu, com sensibilidade e ceticismo, contra o dcalage entre o progresso tcnico e a ascenso moral, diante de uma catstrofe que com um nico golpe nos fez recuar mil anos em nossos esforos humanitrios82. E ponderou: - Tanto progresso no social e no tcnico desse quarto de sculo entre as duas guerras mundiais, e mesmo assim no h nenhuma nao em nosso pequeno mundo ocidental que no tenha perdido imensuravelmente muito da antiga alegria de viver e despreocupao83. O sofrimento humano efetivamente se projeta no tempo, abarcando sucessivas vtimas. Com efeito, ao se indagar, da perspectiva dos vitimados, sobre o que se podia ver na experincia humana ao longo do sculo XX, um dos coordenadores da recente Conferncia Mundial contra o Racismo (Durban, frica do Sul, 2001) respondeu: - Vemos um caminho semeado
A. Toynbee, op. cit. supra n. (80), pp. 178-179. E concluiu Toynbee suas reminiscncias: Os espectros da guerra e da revoluo, que tinham passado a ser lendrios, surgem em pleno dia como outrora. Uma burguesia que ainda no viu efuso de sangue apressa-se ento a edificar muralhas em torno das suas cidades abertas, com todos os materiais que lhe vm s mos: esttuas mutiladas, altares profanados, (...) blocos de mrmore cobertos de inscries arrancados a monumentos pblicos abandonados, etc. Mas estas inscries pacficas so agora anacronismos, porque (...) na era de conflitos que nos encontramos. Esta terrvel calamidade vem recair em uma gerao que foi educada na ilusria convico de que os tempos difceis de outrora haviam desaparecido para sempre!. Ibid., p. 207. 82 S. Zweig, O Mundo que Eu Vi, Rio de Janeiro, Ed. Record, 1999 (reed.), p. 19, e cf. pp. 474 e 483. 83 Ibid., p. 160. - E, para consideraes gerais sobre o tema, cf., e.g., do ngulo jurdico, Quincy Wright, A Study of War, 2a. ed., Chicago/London, University of Chicago Press, 1983 [reprint], pp. 3-430; e, do ngulo histrico, cf., inter alia, M. Howard, War in European History, Oxford, University Press, 2001 [reprint], pp. 1-147. Sobre o desamparo total e a profunda crise humanstica gerados pelas guerras e pelo armamentismo no sculo XX, cf. A.A. Canado Trindade, As Perspectivas da Paz, Belo Horizonte, Imprensa Oficial/ MG, 1970, p. 49.
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de cadveres: os do genocdio armnio, os do genocdio nos gulags soviticos, os do holocausto de milhes de judeus mas tambm de centenas de milhares de ciganos e a sujeio escravido de centenas de milhares de indivduos na Europa, os do genocdio cambojano, os do genocdio ruands, os das purificaes tnicas en todas as partes do mundo nos Blcs, na Regio dos Grandes Lagos da frica, no Tibete, na Guatemala, para s mencionar alguns exemplos84. No surpreende, pois, que, neste incio do sculo XXI, como manifestao da conscincia jurdica universal quanto condio das vtimas de violaes graves e sistemticas dos direitos humanos, a Declarao de Durban (2001) resultante da recente Conferncia Mundial contra o Racismo tenha se mostrado particularmente atenta referida condio das vtimas. Dedica-lhe toda uma seo (pargrafos 31-75), agregando consideraes acerca do sofrimento humano projetado no tempo (pargrafos 14 e 99)85. Em significativa passagem, a Declarao de Durban reconhece e lamenta profundamente os macios sofrimentos humanos e o trgico padecimento de milhes de homens, mulheres e crianas causados pela escravido e trfico de escravos, pelo apartheid, colonialismo e genocdio, e conclama os Estados a honrarem a memria das vtimas das tragdias passadas, condenveis, e que no podem de novo ocorrer86. A mencionada Declarao ressaltou a importncia e necessidade de conhecer e ensinar a verdade dos fatos - crimes e injustias do passado - da histria da humanidade, como providncia essencial reconciliao internacional e criao de sociedades baseadas na justia, na igualdade e na solidariedade87. A centralidade das vtimas no Direito Internacional dos Direitos Humanos desponta tambm na determinao das reparaes a elas devidas
J.L. Gmez del Prado, La Conferencia Mundial contra el Racismo - Durban, Sudfrica 2001, Bilbao, Universidad de Deusto, 2002, p. 11. 85 Cf. texto in ibid., pp. 100, 103-109 e 113. 86 Pargrafo 99, in ibid., p. 113. 87 Pargrafos 98 e 106, in ibid., pp. 113 e 115, respectivamente. - Sobre a mencionada Conferncia de Durban (2001), cf.: Vrios Autores, Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia - Despus de Durban: Construccin de un Proceso Regional de Inclusin Social, San Jos de Costa Rica, IIDH/Fund. Ford, 2001, pp. 11-269; e, no plano regional interamericano, cf., recentemente, OEA, Elaboracin de un Proyecto de Convencin Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminacin e Intolerancia, OEA doc. SG/SLA/DDI/doc.6/01, de 12.07.2001, pp. 1-129; OEA, Referencias a la Discriminacin y al Racismo en las Constituciones de los Estados Miembros de la O.E.A., documento SG/SLA/DDI/doc.9/01, de 16.07.2001, pp. 1-64.
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pelas violaes de seus direitos internacionalmente protegidos. Como assinalei em meu extenso Voto Separado no caso paradigmtico dos Meninos de Rua (Villagrn Morales e Outros versus Guatemala, Sentena da Corte Interamericana de Direitos Humanos de 26.05.2001 sobre reparaes), todo o captulo das reparaes no Direito Internacional dos Direitos Humanos88 deveria ser repensado a partir da trade formada pela vitimizao, o sofrimento humano, e a reabilitao das vtimas, - a ser considerada a partir da integralidade da personalidade das vtimas89. Estas ltimas deixam de figurar, como na doutrina clssica, como objeto neutro da relao jurdica causada pelo fato delitivo, e irrompem como titulares dos direitos violados, como sujeitos de direito, vitimados por um conflito humano. Como me permiti assinalar em meu referido Voto Separado, a rigor, no se necessitaria sair do domnio da cincia do Direito para chegar mesma concluso. Recorde-se que o direito penal estatal se orientou, em sua evoluo, rumo figura do delinqente, relegando a vtima a uma posio marginal; este enfoque se refletiu, por algum tempo, no prprio coletivo social, que passou a demonstrar maior interesse pela figura do criminoso do que pelas de suas vtimas, abandonadas ao esquecimento. Como j bem o advertia o Eclesiastes, às lgrimas dos oprimidos no h quem as console (pargrafo 14). E agreguei em meu referido Voto: - O direito penal internacional parece correr o risco de incorrer na mesma distoro de relegar a um plano secundrio a figura das vtimas, concentrando antes a ateno nos responsveis por crimes de particular gravidade. No esta uma especulao terica. Recentemente se observou, por exemplo, que o direito penal internacional tem-se s vezes esquecido da centralidade das prprias vtimas90. Em meu entender, o Direito Internacional dos Direitos
Cf. infra. Pargrafo 3 de nosso mencionado Voto, e cf. tambm o pargrafo 10, sobre o sentido real e a intensidade do sofrimento humano, a serem tomados em conta para a determinao das formas, montantes e alcance das reparaes. E recordamos (par. 35) que, anteriormente, em nossos Votos Dissidentes nos casos El Amparo, relativo Venezuela (Sentena sobre reparaes, de 14.09.1996, e Resoluo sobre interpretao de sentena, de 16.04.1997), e Caballero Delgado e Santana versus Colmbia (Sentena sobre reparaes, de 29.01.1997), temos constantemente expressado a grande importncia que atribumos posio central das vtimas no tocante s reparaes (inclusive no-pecunirias) a elas devidas. 90 . Assim, estas no chegaram a figurar nos Estatutos dos Tribunais de Nuremberg e Tquio, em meados dos anos quarenta, e so mencionadas, apenas brevemente, nos anos
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Humanos que, clara e decididamente, vem resgatar a posio central das vtimas, porquanto se encontra orientado a sua proteo e ao atendimento de suas necessidades (pargrafo 15). E ponderei, enfim, em meu Voto Separado no mencionado caso dos Meninos de Rua (reparaes, 2001), que
- (...) Ainda que os responsveis pela ordem estabelecida no se dem conta, o sofrimento dos excludos se projeta inelutavelmente em todo o corpo social. A suprema injustia do estado de pobreza infligido aos desfavorecidos contamina todo o meio social, que, ao valorizar a violncia e a agressividade, relega a uma posio secundria as vtimas, esquecendose de que o ser humano representa a fora criadora de toda a comunidade. O sofrimento humano tem uma dimenso tanto pessoal como social. Assim, o dano causado a cada ser humano, por mais humilde que seja, afeta a prpria comunidade como um todo. Como o presente caso o revela, as vtimas se multiplicam nas pessoas dos familiares imediatos sobreviventes, que, ademais, so forados a conviver com o suplcio do silncio, da indiferena e do esquecimento dos demais (pargrafo 22).
Em meu Voto Separado no caso Bmaca Velsquez versus Guatemala (Sentena sobre o mrito de 25.11.2000), salientei que a solidariedade humana, que se encontra na base de todo o pensamento contemporneo sobre os direitos inerentes ao ser humano, manifesta-se em uma dimenso no s espacial (ou seja, no espao compartilhado por todos os povos do mundo), mas tambm temporal, isto , entre as geraes que se sucedem no tempo91, tomando o passado, presente e futuro em conjunto (pargrafo 23). Assim, luz das circunstncias do caso concreto, abordei no citado Voto quatro aspectos da questo, a saber: a) o respeito aos mortos nas pessoas dos vivos; b) a unidade do gnero humano nos vnculos entre os vivos e
noventa, nos Reglamentos dos Tribunais Penais Internacionais ad hoc para a ex-Iugoslvia e Ruanda. G. Cohen-Jonathan, Quelques considrations sur la rparation accorde aux victimes dune violation de la Convention Europenne des Droits de lHomme, in Les droits de lhomme au seuil du troisime millnaire - Mlanges en hommage Pierre Lambert, Bruxelles, Bruylant, 2000, pp. 139-140; as vtimas no so testemunhas, mas sim, infelizmente, actores (ibid., p. 140). 91 Cf. A.-Ch. Kiss, La notion de patrimoine commun de lhumanit, 175 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1982) pp. 113, 123, 224, 231 e 240; R.-J. Dupuy, La Communaut internationale entre le mythe et lhistoire, Paris, UNESCO/Economica, 1986, pp. 160, 169 e 173, e cf. p. 135 para a anterioridade da conscincia sobre a histria.
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os mortos; c) os laos de solidariedade entre os mortos e os vivos; e d) a prevalncia do direito verdade, com respeito aos mortos e aos vivos. Ponderei, naquele Voto no caso Bmaca Velsquez (mrito, 2000), que o respeito memria dos mortos nas pessoas dos vivos constitui um dos aspectos da solidariedade humana que vincula os vivos aos que j faleceram92. Esta solidariedade, verdadeiramente intergeneracional, tambm abarca as geraes futuras93, no sentido de livr-las das violaes dos direitos humanos que vitimaram seus predecessores (a garantia de no-repetio de violaes passadas -pargrafo 22). inegvel que a prpria noo de vtima ampliada pela intensidade do sofrimento humano, que revela uma das grandes verdades da condio humana: a de que a sorte de cada um encontra-se inelutavelmente ligada sorte dos demais (pargrafo 40). Enfim, em meu Voto Separado na Sentena subseqente (de 22.02.2002) da Corte Interamericana no mesmo caso Bmaca Velsquez (reparaes), ao invocar a unidade do gnero humano tal como manifestada nos vnculos entre os vivos (titulares dos direitos humanos) e os mortos (com seu legado espiritual), voltei a acentuar a projeo do sofrimento humano (abarcando as vtimas diretas e indiretas) no tempo94, - e a necessidade de atentar para as necessidades do ser humano em relao ao meio social em que vive e no qual exerce seus direitos95. O sentimento
Cf. pargrafos 13 e 19, e tambm pargrafos 11, 21 e 39 de nosso mencionado Voto. Que comeam a atrair a ateno da doutrina contempornea do Direito Internacional; cf., e.g., E. Brown Weiss, In Fairness to Future Generations: International Law, Common Patrimony and Intergenerational Equity, Tokyo/Dobbs Ferry N.Y., United Nations University/ Transnational Publs., 1989, pp. 1-351; E. Agius e S. Busuttil et alii (eds.), Future Generations and International Law, London, Earthscan, 1998, pp. 3-197. 94 Pargrafos 2, 6-7, 9, 11-12, 15, 19 e 26 de nosso referido Voto. Acrescentamos que a solidariedade humana tem uma dimenso mais ampla que a solidariedade puramente social, porquanto se manifesta tambim nos laos de solidariedade entre os mortos e os vivos (pargrafo 25). 95 Pargrafo 25 do mesmo Voto. - Em seu monumental Estudo da Histria, Arnold Toynbee assinalou que as unidades inteligveis do estudo histrico no so os Estados, tampouco as naes, mas sim os meios sociais. Mas a fonte de ao nestes ltimos, na viso de Toynbee, reside no indivduo, porquanto toda evoluo emerge do esprito criativo de indivduos (ou minorias), que primeiro divulgam seus descobrimentos ou idias, e em seguida buscam converter o meio social ao novo modus vivendi por eles propugnado. Do mesmo modo, os indivduos no podem ser eles prprios sem interagir com seus semelhantes (A.J. Toynbee, A Study of History, Oxford, University Press, 1970 [reprint], pp. 1-11 e 209-240). O grande historiador, sempre atento dimenso espiritual, tomava como ncleo para o estudo histrico o prprio ser humano e seus valores.
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de solidariedade assume, assim, uma dimenso bem mais ampla do que a puramente social96: trata-se da solidariedade humana, manifestada nos laos que vinculam os vivos no s entre si, mas tambm a seus mortos (pargrafos 15-17)97 A legitimidade universal dos direitos humanos, - agreguei naquele Voto, - afirma-se em um mundo marcado pelo pluralismo e a angstia comum a todos os seres humanos em face da morte e do destino de cada um (pargrafo 24). No h como negar que a indiferena quanto ao destino humano (e todo o simbolismo que o circunda) uma forma de violar o direito dignidade. A respeito, Elie Wiesel, Prmio Nobel da Paz em 1986, assinalou com lucidez que
os dois grandes mistrios - o nascimento e a morte - so o que todos os seres humanos tm em comum. S a caminhada diferente. E cabenos humaniz-la. (...) Se h uma palavra que define e ilustra o temor de nossos contemporneos a intolerncia que se expressa na humilhao. Ela continua a ameaar tudo o que nossa civilizao adquiriu em cinco mil anos. (...) Todo ser humano tem o direito dignidade. Violar este direito humilhar o ser humano. (...) H que se combater a indiferena. Ela s ajuda o perseguidor, o opressor, (...) jamais a vtima98.
Recorde-se que, j em fins do sculo XIX, mile Durkheim lanava (sobretudo a partir de seu livro La division du travail social, de 1893) a corrente de pensamento do solidarismo (no sem ambigidades e um certo determinismo social), retomada e desenvolvida depois por Lon Duguit, para quem as regras jurdicas nascem da conscincia humana, atenta aos fins sociais e individuais. Duguit, admitindo que o dano causado a uma pessoa afeta a todo o tecido social, enfatizou a solidariedade social, advertindo que o poder estatal encontrase limitado pelo Direito e que a conscincia individual se amplia na medida em que cada um compreende a solidariedade; L. Duguit, Ltat, le Droit objectif et la loi positive, Paris, A. Fontemoing d., 1901, pp. 10-15 e 30-31, e Cf. pp. 18, 24-25, 40, 44-47, 81 e 103.. 97 Na mesma linha de pensamento, no caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni versus Nicargua (2001), ao destacar a ateno dedicada pela Corte Interamericana forma comunal de propiedade prevalecente entre os membros daquela comunidade indgena na Nicargua, um Voto Separado Conjunto de trs de seus Juzes assinalou que tal concepo comunal, ademais dos valores a ela subjacentes, tem uma cosmoviso prpria, e uma importante dimenso intertemporal, ao enfatizar os laos de solidariedade humana que vinculam os vivos a seus muertos e queles que esto por vir. CtIADH, caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni versus Nicargua, Sentena de 31.08.2001, Voto Separado Conjunto dos Juzes A.A. Canado Trindade, M. Pacheco Gmez e A. Abreu Burelli, pargrafo 15. 98 . E. Wiesel, Contre lindiffrence, in Agir pour les droits de lhomme au XXIe. sicle (ed. F. Mayor), Paris, UNESCO, 1998, pp. 87-90. - E, sobre o princpio do respeito da dignidade da pessoa humana, cf. B. Maurer, Le principe de respect de la dignit humaine et la Convention
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V. A EMANCIPAO DO SER HUMANO VIS--VIS O PRPRIO ESTADO: O SER HUMANO COMO SUJEITO DO DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS 1. Personalidade Jurdica Internacional do Ser Humano. A cristalizao da personalidade e capacidade jurdicas internacionais do ser humano constitui, em meu entender99, o legado mais precioso da cincia jurdica do sculo XX. Trata-se de uma notvel conquista da civilizao, lograda graas ao considervel desenvolvimento do Direito Internacional dos Direitos Humanos ao longo das cinco ltimas dcadas, a requerer uma ateno bem maior e mais cuidadosa do que a dispensada ao tema at o presente por grande parte da doutrina jurdica, aparentemente ainda apegada a posies dogmtico-ideolgicas do passado. Para a considerao adequada do tema, examinarei, a seguir, a subjetividade internacional do indivduo no pensamento dos autores clssicos, seguida da excluso do indivduo do ordenamento jurdico internacional pelo positivismo jurdico estatal, assim como do resgate
Europenne des Droits de lHomme, Aix-Marseille/Paris, CERIC, 1999, pp. 7-491; [Vrios Autores,] Le principe du respect de la dignit de la personne humaine (Actes du Sminaire de Montpellier de 1998), Strasbourg, Conseil de lEurope, 1999, pp. 15-113; J.-M. Becet e K. Vasak, De quelques problmes des droits de lhomme de la fin du 20e.sicle, in Prsence du droit public et des droits de lhomme - Mlanges offerts J. Velu, vol. II, Bruxelles, Bruylant, 1992, p. 1185. 99 . A.A. Canado Trindade, The Procedural Capacity of the Individual as Subject of International Human Rights Law: Recent Developments, Karel Vasak Amicorum Liber Les droits de lhomme laube du XXIe sicle, Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 521-544; A.A. Canado Trindade, The Consolidation of the Procedural Capacity of Individuals in the Evolution of the International Protection of Human Rights: Present State and Perspectives at the Turn of the Century, 30 Columbia Human Rights Law Review - New York (1998) pp. 1-27; A.A. Canado Trindade, Linterdpendance de tous les droits de lhomme et leur mise en oeuvre: obstacles et enjeux, 158 Revue internationale des sciences sociales - Paris/ UNESCO (1998) pp. 571-582; A.A. Canado Trindade, A Emancipao do Ser Humano como Sujeito do Direito Internacional e os Limites da Razo de Estado, 6/7 Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (1998-1999) pp. 425-434; A.A. Canado Trindade, El Derecho de Peticin Individual ante la Jurisdiccin Internacional, 48 Revista de la Facultad de Derecho de Mxico - UNAM (1998) pp. 131-151; A.A. Canado Trindade, El Acceso Directo de los Individuos a los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, XXVII Curso de Derecho Internacional Organizado por el Comit Jurdico Interamericano - OEA (2000) pp. 243-283; A.A. Canado Trindade, Las Clusulas Ptreas
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do indivduo como sujeito do Direito Internacional na doutrina jurdica do sculo XX. O prximo ponto de exame residir na atribuio de deveres ao indivduo diretamente pelo Direito Internacional. Ao acentuar, em seqncia, a necessidade da legitimatio ad causam dos indivduos no Direito Internacional (subjetividade ativa), passarei, em seguida, ao estudo da capacidade jurdica internacional do indivduo, concentrando-me nos fundamentos jurdicos do acesso do ser humano aos tribunais internacionais de direitos humanos, e sua participao direta no procedimento perante estes ltimos, com ateno especial natureza jurdica e ao alcance do direito de petio individual. O campo estar, ento, aberto apresentao de minhas reflexes derradeiras sobre a matria. O ponto de partida inelutvel para a considerao do tema reside no pensamento, a respeito, dos chamados fundadores do direito das gentes. H que recordar a considervel importncia, para o desenvolvimento do matria, sobretudo dos escritos dos telogos espanhis assim como da obra grociana. No perodo inicial de formao do Direito Internacional era considervel a influncia exercida pelos ensinamentos dos grandes mestres, - o que compreensvel, dada a necessidade de articulao e sistematizao da matria100. Mas mesmo em nossos dias, imprescindvel ter presentes tais ensinamentos.
de la Proteccin Internacional del Ser Humano: El Acceso Directo de los Individuos a la Justicia a Nivel Internacional y la Intangibilidad de la Jurisdiccin Obligatoria de los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, El Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos en el Umbral del Siglo XXI - Memoria del Seminario (Nov. 1999), vol. I, San Jos de Costa Rica, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2001, pp. 3-68; A.A. Canado Trindade, El Nuevo Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000): La Emancipacin del Ser Humano como Sujeto del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, 30/31 Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2001) pp. 45-71; A.A. Canado Trindade, El Acceso Directo del Individuo a los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, Bilbao, Universidad de Deusto, 2001, pp. 1796. 100 . A.A. Canado Trindade, Princpios do Direito Internacional Contemporneo, Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1981, pp. 20-21. Para um relato da formao da doutrina clssica, cf., inter alia, e.g., P. Guggenheim, Trait de droit international public, vol. I, Genve, Georg, 1967, pp. 13-32; A. Verdross, Derecho Internacional Pblico, 5a. ed., Madrid, Aguilar, 1969 (reimpr.), pp. 47-62; Ch. de Visscher, Thories et ralits en Droit international public, 4a. ed. rev., Paris, Pdone, 1970, pp. 18-32; L. Le Fur, La thorie du droit naturel depuis le XVIIe. sicle et la doctrine moderne, 18 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1927) pp. 297-399.
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amplamente reconhecida a contribuio dos telogos espanhis Francisco de Vitoria e Francisco Surez formao do Direito Internacional. Na viso de Surez (autor do tratado De Legibus ac Deo Legislatore, 1612), o direito das gentes revela a unidade e universalidade do gnero humano; os Estados tm necessidade de um sistema jurdico que regule suas relaes, como membros da sociedade universal101. Foi, no entanto, o grande mestre de Salamanca, Francisco de Vitoria, quem deu uma contribuio pioneira e decisiva para a noo de prevalncia do Estado de Direito: foi ele quem sustentou, com rara lucidez, em suas aclamadas Relecciones Teolgicas (1538-1539), que o ordenamento jurdico obriga a todos - tanto governados como governantes, - e, nesta mesma linha de pensamento, a comunidade internacional (totus orbis) prima sobre o arbtrio de cada Estado individual102. Na concepo de Vitoria, o direito das gentes regula uma comunidade internacional constituda de seres humanos organizados socialmente em Estados e coextensiva com a prpria humanidade; a reparao das violaes de direitos (humanos) reflete uma necessidade internacional atendida pelo direito das gentes, com os mesmos princpios de justia aplicando-se tanto aos Estados como aos indivduos ou povos que os formam103. Decorridos mais de quatro sculos e meio, sua mensagem retm uma notvel atualidade. A concepo do jus gentium de Hugo Grotius - cuja obra, sobretudo o De Jure Belli ac Pacis (1625) situada nas origens do Direito
Cf. Association Internationale Vitoria-Suarez, Vitoria et Suarez - Contribution des Thologiens au Droit International Moderne, Paris, Pdone, 1939, pp. 169-170. 102 Cf. Francisco de Vitoria, Relecciones - del Estado, de los Indios, y del Derecho de la Guerra, Mxico, Porra, 1985, pp. 1-101; A. Gmez Robledo, op. cit. infra n. (108), pp. 30-39. - Em sua clebre De Indis - Relectio Prior (1538-1539), Vitoria advertiu: - (...) No que toca ao direito humano, consta que por direito humano positivo o imperador no senhor do orbe. Isto s teria lugar pela autoridade de uma lei, e nenhuma h que tal poder outorgue(...). Tampouco teve o imperador o domnio do orbe por legtima sucesso, (...) nem por guerra justa, nem por eleio, nem por qualquer outro ttulo legal, como patente. Logo nunca o imperador foi senhor de todo o mundo.(...). Francisco de Vitoria, De Indis - Relectio Prior (1538-1539), in: Obras de Francisco de Vitoria - Relecciones Teolgicas (ed. T. Urdanoz), Madrid, BAC, 1960, p. 675. 103 . A.A. Canado Trindade, Co-existence and Co-ordination of Mechanisms of International Protection of Human Rights (At Global and Regional Levels), 202 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1987) p. 411; J. Brown Scott, The Spanish Origin of International Law - Francisco de Vitoria and his Law of Nations, Oxford/ London, Clarendon Press/H. Milford - Carnegie Endowment for International Peace, 1934, pp. 282-283, 140, 150, 163-165 e 172.
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Internacional, como veio a ser conhecida a disciplina, - esteve sempre atenta ao papel da sociedade civil. Para Grotius, o Estado no um fim em si mesmo, mas um meio para assegurar o ordenamento social consoante a inteligncia humana, de modo a aperfeioar a sociedade comum que abarca toda a humanidade104. Os sujeitos tm direitos vis-vis o Estado soberano, que no pode exigir obedincia de seus cidados de forma absoluta (imperativo do bem comum); assim, na viso de Grotius, a razo de Estado tem limites e a concepo absoluta desta ltima torna-se aplicvel nas relaes tanto internacionais quanto internas do Estado105. No pensamento grociano, toda norma jurdica - seja de direito interno ou de direito das gentes - cria direitos e obrigaes para as pessoas a quem se dirige; a obra precursora de Grotius, j no primeiro meado do sculo XVII, admite, pois, a possibilidade da proteo internacional dos direitos humanos contra o prprio Estado106. Ainda antes de Grotius, Alberico Gentili (autor de De Jure Belli, 1598) sustentava, em fins do sculo XVI, que o Direito que regula a convivncia entre os membros da societas gentium universal107. H, pois, que ter sempre presente o verdadeiro legado da tradio grociana do Direito Internacional. A comunidade internacional no pode pretender basear-se na voluntas de cada Estado individualmente. Ante a necessidade histrica de regular as relaes dos Estados emergentes, sustentava Grotius que as relaes internacionais esto sujeitas s normas jurdicas e no razo de Estado, a qual incompatvel com a prpria existncia da comunidade internacional; esta ltima no pode prescindir do Direito108. O ser humano e o seu bem estar ocupam posio central no sistema das relaes internacionais109.
104 . P.P. Remec, The Position of the Individual in International Law according to Grotius and Vattel, The Hague, Nijhoff, 1960, pp. 216 e 203. 105 . Ibid., pp. 219-220 e 217. 106 . Ibid., pp. 243 e 221. 107 . A. Gmez Robledo, Fundadores del Derecho Internacional, Mxico, UNAM, 1989, pp. 4855. 108 . Cf., a respeito, o estudo clssico de Hersch Lauterpacht, The Grotian Tradition in International Law, 23 British Year Book of International Law (1946) pp. 1-53. 109 . Por conseguinte, em casos de tirania, admitia Grotius at mesmo a interveno humanitria; os padres de justia aplicam-se vis--vis tanto os Estados como os indivduos. Hersch Lauterpacht, The Law of Nations, the Law of Nature and the Rights of Man, 29 Transactions of the Grotius Society (1943) pp. 7 e 21-31.
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Nesta linha de pensamento, tambm Samuel Pufendorf (autor de De Jure Naturae et Gentium, 1672) sustentou a sujeio do legislador mais alta lei da natureza humana e da razo110. Por sua vez, Christian Wolff (autor de Jus Gentium Methodo Scientifica Pertractatum, 1749), ponderava que assim como os indivduos devem, em sua associao no Estado, promover o bem comum, a seu turno o Estado tem o dever correlativo de buscar sua perfeio111. Lamentavelmente, as reflexes e a viso dos chamados fundadores do Direito Internacional (notadamente os escritos dos telogos espanhis e a obra grociana), que o concebiam como um sistema verdadeiramente universal112, vieram a ser suplantadas pela emergncia do positivismo jurdico, que personificou o Estado dotando-o de vontade prpria, reduzindo os direitos dos seres humanos aos que o Estado a estes concedia. O consentimento ou a vontade dos Estados (o positivismo voluntarista) tornou-se o critrio predominante no direito internacional, negando jus standi aos indivduos, aos seres humanos113. Isto dificultou a compreenso da comunidade internacional, e enfraqueceu o prprio Direito Internacional, reduzindo-o a um direito estritamente inter-estatal, no mais acima mas entre Estados soberanos114. As conseqncias desastrosas desta distoro so sobejamente conhecidas. A personificao do Estado todo-poderoso, inspirada na filosofia do direito de Hegel, teve uma influncia nefasta na evoluo do Direito Internacional em fins do sculo XIX e nas primeiras dcadas do sculo XX. Esta corrente doutrinria resistiu com todas as foras ao ideal de emancipao do ser humano da tutela absoluta do Estado e ao
. Ibid., p. 26. . C. Seplveda, Derecho Internacional, 13a. ed., Mxico, Ed. Porra, 1983, pp. 28-29. Wolff vislumbrou os Estados-nao como membros de uma civitas maxima, conceito que Emmerich de Vattel (autor de Le Droit des Gens, 1758), posteriormente, invocando a necessidade de realismo, pretendeu substituir por uma sociedade de naes (conceito menos avanado); cf. F.S. Ruddy, International Law in the Enlightenment - The Background of Emmerich de Vattels Le Droit des Gens, Dobbs Ferry/N.Y., Oceana, 1975, p. 95; para uma crtica a esse retrocesso (incapaz de fundamentar o princpio de obrigao no direito internacional), cf. J.L. Brierly, The Law of Nations, 6a. ed., Oxford, Clarendon Press, pp. 38-40. 112 . C.W. Jenks, The Common Law of Mankind, London, Stevens, 1958, pp. 66-69; e cf. tambm R.-J. Dupuy, La communaut internationale entre le mythe et lhistoire, Paris, Economica/UNESCO, 1986, pp. 164-165. 113 . P.P. Remec, The Position of the Individual..., op. cit. supra n. (104), pp. 36-37. 114 . Ibid., p. 37.
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reconhecimento do indivduo como sujeito do Direito Internacional. Contra esta posio reacionria se posicionou, dentre outros, Jean Spiropoulos, em luminosa monografia intitulada Lindividu en Droit international, publicada em Paris em 1928115: ao contrrio do que se depreendia da doutrina hegeliana, - ponderou o autor, - o Estado no um ideal supremo submisso to s a sua prpria vontade, no um fim em si mesmo, mas sim um meio de realizao das aspiraes e necessidades vitais dos indivduos, sendo, pois, necessrio proteger o ser humano contra a leso de seus direitos por seu prprio Estado116. No passado, os positivistas se vangloriavam da importncia por eles atribuda ao mtodo da observao (negligenciado por outras correntes de pensamento), o que contrasta, porm, com sua total incapacidade de apresentar diretrizes, linhas mestras de anlise e sobretudo princpios gerais orientadores117. No plano normativo, o positivismo se mostrou subserviente ordem legal estabelecida e convalidou os abusos praticados em nome desta. Mas j em meados do sculo XX, a doutrina jusinternacionalista mais esclarecida se distanciava definitivamente da formulao hegeliana e neo-hegeliana do Estado como repositrio final da liberdade e responsabilidade dos indivduos que o compunham e que nele [no Estado] se integravam inteiramente118. A velha polmica, estril e ociosa, entre monistas e dualistas, erigida em falsas premissas, no surpreendentemente deixou de contribuir aos esforos doutrinrios em prol da emancipao do ser humano vis--vis seu prprio Estado. Com efeito, o que fizeram tanto os dualistas como os monistas, neste particular, foi personificar o Estado como sujeito do Direito Internacional119. Os monistas descartaram todo antropomorfismo,
. J. Spiropoulos, Lindividu en Droit international, Paris, LGDJ, 1928, pp. 66 e 33, e cf. p. 19. . Ibid., p. 55; uma evoluo nesse sentido, agregou, haveria de aproximar-nos do ideal da civitas maxima. 117 . Cf. L. Le Fur, La thorie du droit naturel..., op. cit. supra n. (100), p. 263. 118 . W. Friedmann, The Changing Structure of International Law, London, Stevens, 1964, p. 247. - Sobre a tradio e o constante renascimento do direito natural, cf., e.g., L. Le Fur, La thorie du droit naturel..., op. cit. supra n. (101), pp. 297-399; Y.R. Simon, The Tradition of Natural Law (ed. V. Kuic), N.Y., Fordham University Press, 2000 [reprint], pp. 3-189; A.P. dEntrves, Natural Law, London, Hutchinson Univ. Library, 1972 [reprint], pp. 13-203; J. Puente Egido, Natural Law, in Encyclopedia of Public International Law (ed. R. Bernhardt/ Max Planck Institute), vol. 7, Amsterdam, North-Holland, 1984, pp. 344-349. 119 . Cf. C.Th. Eustathiades, Les sujets du Droit international..., op. cit. infra n. (197), p. 405.
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afirmando a subjetividade internacional do Estado por uma anlise da pessoa jurdica120; e os dualistas - a exemplo de H. Triepel e D. Anzilotti no se contiveram em seus excessos de caracterizao dos Estados como sujeitos nicos do direito internacional121. Toda uma corrente doutrinria, - do positivismo tradicional, formada, alm de Triepel e Anzilotti, tambm por K. Strupp, E. Kaufmann, R. Redslob, dentre outros, passou a sustentar que somente os Estados eram sujeitos do Direito Internacional Pblico. A mesma postura foi adotada pela antiga doutrina sovitica do direito internacional, com nfase na chamada coexistncia pacfica interestatal122. Contra esta viso se insurgiu uma corrente oposta, - a partir da publicao, em 1901, do livro de Lon Duguit Ltat, le droit objectif et la loi positive, formada por G. Jze, H. Krabbe, N. Politis e G. Scelle, dentre outros, sustentando, a contrario sensu, que em ltima anlise somente os indivduos, destinatrios de todas as normas jurdicas, eram sujeitos do Direito Internacional (cf. infra). A idia da soberania estatal absoluta, que levou irresponsabilidade e pretensa onipotncia do Estado, no impedindo as sucessivas atrocidades por este cometidas contra os seres humanos, mostrou-se com o passar do tempo inteiramente descabida. O Estado hoje se reconhece - responsvel por todos os seus atos - tanto jure gestionis como jure imperii - assim como por todas suas omisses. Criado pelos prprios seres humanos, por eles composto, para eles existe, para a realizao de seu bem comum. Em caso de violao dos direitos humanos, justifica-se assim plenamente o acesso direto do indivduo jurisdio internacional, para fazer valer tais direitos, inclusive contra o prprio Estado123.
. Ibid., p. 406. . Para uma crtica incapacidade da tese dualista de explicar o acesso dos indivduos jurisdio internacional, cf. Paul Reuter, Quelques remarques sur la situation juridique des particuliers en Droit international public, La technique et les principes du Droit public tudes en lhonneur de Georges Scelle, vol. II, Paris, LGDJ, 1950, pp. 542-543 e 551. 122 . Cf., e.g., Y.A. Korovin, S.B. Krylov, et alii, International Law, Moscow, Academy of Sciences of the USSR/Institute of State and Law, [s/d], pp. 93-98 e 15-18; G.I. Tunkin, Droit international public - problmes thoriques, Paris, Pdone, 1965, pp. 19-34. 123 . Stefan Glaser, Les droits de lhomme la lumire du droit international positif , Mlanges offerts Henri Rolin - Problmes de droit des gens, Paris, Pdone, 1964, p. 117, e cf. pp. 105-106 e 114-116. Da a importncia da competncia obrigatria dos rgos de proteo internacional dos direitos humanos; ibid., p. 118.
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O indivduo , pois, sujeito do direito tanto interno como internacional124. Para isto tem contribudo, no plano internacional, como j assinalado, a considervel evoluo nas cinco ltimas dcadas do Direito Internacional dos Direitos Humanos, qual se pode agregar do mesmo modo a do Direito Internacional Humanitrio. Tambm este ltimo considera as pessoas protegidas no como simples objeto da regulamentao que estabelecem, mas como verdadeiros sujeitos do Direito Internacional. o que se depreende, e.g., da posio das quatro Convenes de Genebra sobre Direito Internacional Humanitrio de 1949, erigida a partir dos direitos das pessoas protegidas (e.g., III Conveno, artigos 14 e 78; IV Conveno, artigo 27); tanto assim que as quatro Convenes de Genebra probem claramente aos Estados Partes derrogar - por acordos especiais - as regras nelas enunciadas e em particular restringir os direitos das pessoas protegidas nelas consagrados (I, II e III Convenes, artigo 6; e IV Conveno, artigo 7)125. Na verdade, as primeiras Convenes de Direito Internacional Humanitrio (j na passagem do sculo XIX ao XX) foram pioneiras ao expressar a preocupao internacional pela sorte dos seres humanos nos conflitos armados, reconhecendo o indivduo como beneficirio direto das obrigaes convencionais estatais126.
. Sobre a evoluo histrica da personalidade jurdica no direito das gentes, cf. H. Mosler, Rflexions sur la personnalit juridique en Droit international public, Mlanges offerts Henri Rolin - Problmes de droit des gens, Paris, Pdone, 1964, pp. 228-251; G. Arangio-Ruiz, Diritto Internazionale e Personalit Giuridica, Bologna, Coop. Libr. Univ., 1972, pp. 9-268; G. Scelle, Some Reflections on Juridical Personality in International Law, Law and Politics in the World Community (ed. G.A. Lipsky), Berkeley/L.A., University of California Press, 1953, pp. 49-58 e 336; J.A. Barberis, Los Sujetos del Derecho Internacional Actual, Madrid, Tecnos, 1984, pp. 17-35; J.A. Barberis, Nouvelles questions concernant la personnalit juridique internationale, 179 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1983) pp. 157-238; A.A. Canado Trindade, The Interpretation of the International Law of Human Rights by the Two Regional Human Rights Courts, Contemporary International Law Issues: Conflicts and Convergence (Proceedings of the III Joint Conference ASIL/Asser Instituut, The Hague, July 1995), The Hague, Asser Instituut, 1996, pp. 157-162 e 166-167; C. Dominic, La personnalit juridique dans le systme du droit des gens Theory of International Law at the Threshold of the 21st Century - Essays in Honour of Krzysztof Skubiszewski (ed. J. Makarczyk), The Hague, Kluwer, 1996, pp. 147-171. 125 . S. Glaser, op. cit. supra n. (124), p. 123; e cf. A. Randelzhofer, The Legal Position of the Individual under Present International Law, in State Responsibility and the Individual - Reparation in Instances of Grave Violations of Human Rights (eds. A. Randelzhofer e Ch. Tomuschat), The Hague, Nijhoff, 1999, p. 239. 126 . K.J. Partsch, Individuals in International Law, in Encyclopedia of Public International Law (ed. R. Bernhardt), vol. 2, Elsevier, Max Planck Institute/North-Holland Ed., 1995, p. 959; e cf. G.H. Aldrich, Individuals as Subjects of International Humanitarian Law, in Theory of International Law at the Threshold of the 21st Century - Essays in Honour of K. Skubiszewski (ed. J. Makarczyk), The Hague, Kluwer, 1996, pp. 857-858.
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Com efeito, j h muito vem repercutindo, no corpus e aplicao do Direito Internacional Humanitrio, o impacto da normativa do Direito Internacional dos Direitos Humanos. As aproximaes e convergncias entre estas duas vertentes do presente corpus juris de proteo, e tambm a do Direito Internacional dos Refugiados, nos planos tanto normativo como hermenutico e operacional, tm contribudo a superar as compartimentalizaes artificiais do passado, e a aperfeioar e fortalecer a proteo internacional da pessoa humana - como titular dos direitos que lhe so inerentes - em todas e quaisquer circunstncias127. Assim, o prprio Direito Internacional Humanitrio, gradualmente, se desvencilha de uma tica obsoleta puramente interestatal, dando cada vez maior nfase - luz dos princpios de humanidade - s pessoas protegidas e responsabilidade pela violao de seus direitos128. Carecem, definitivamente, de sentido, as tentativas do passado de negar aos indivduos a condio de sujeitos do Direito Internacional, por no lhe serem reconhecidas algumas das capacidades de que so detentores os Estados (como, e.g., a de celebrar tratados). Tampouco no plano do direito interno, nem todos os indivduos participam, direta ou indiretamente, no processo legiferante, e nem por isso deixam de ser sujeitos de direito. O movimento internacional em prol dos direitos humanos, desencadeado pela Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948, veio a desautorizar estas falsas analogias e a superar distines tradicionais (e.g., com base na nacionalidade): so sujeitos de direito todas as criaturas humanas, como membros da sociedade universal, sendo inconcebvel que o Estado venha a negar-lhes esta condio129. Ademais, os indivduos e as organizaes no-governamentais (ONGs) assumem um papel cada vez mais relevante na formao da opinio juris internacional. Se, h algumas dcadas atrs, era possvel abordar o processo de formao das normas do direito internacional geral com ateno voltada to s s fontes estatais e interestatais das formas
127 . A.A. Canado Trindade, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Derecho Internacional de los Refugiados y Derecho Internacional Humanitario: Aproximaciones y Convergencias, Ginebra, Comit Internacional de la Cruz Roja, 1996, pp. 1-66. 128 . Th. Meron, The Humanization of Humanitarian Law, 94 American Journal of International Law (2000) pp. 239-278. 129 . R. Cassin, Lhomme, sujet de droit international et la protection des droits de lhomme dans la socit universelle, in La technique et les principes du Droit public - tudes en lhonneur de Georges Scelle, vol. I, Paris, LGDJ, 1950, pp. 81-82.
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escritas do direito internacional130, em nossos dias no mais possvel deixar de igualmente reconhecer as fontes no-estatais, decorrentes da atuao da sociedade civil organizada no plano internacional. No plano global, o artigo 71 da Carta das Naes Unidas tem servido de base ao status consultivo das ONGs atuantes no mbito da ONU e a Resoluo 1996/31, de 1996, do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) das Naes Unidas, regulamenta com detalhes as relaes entre a ONU e as ONGs com status consultivo131. No plano regional, a Conveno Europia sobre o Reconhecimento da Personalidade Jurdica das Organizaes No-Governamentais Internacionais (de 24.04.1986), por exemplo, dispe sobre os elementos constitutivos das ONGs (artigo 1) e sobre a ratio legis de sua personalidade e capacidade jurdicas (artigo 2). Nos ltimos anos, os particulares e as ONGs tm participado nos travaux prparatoires de determinados tratados internacionais (e.g., a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana, de 1989132, e a Conveno de Ottawa sobre a Proibio de Minas Anti-Pessoal, de 1997133). A crescente atuao, no plano internacional, das ONGs e outras entidades da sociedade civil134 tem tido um inevitvel impacto na teoria dos sujeitos do Direito Internacional, contribuindo a tornar os indivduos beneficirios diretos (sem intermedirios) das normas internacionais, e sujeitos do Direito Internacional, e a por um fim anacrnica dimenso puramente interestatal deste ltimo. Ademais, sua atuao tem contribudo prevalncia de valores comuns superiores no mbito do Direito
130 . Cf. R. Pinto, Tendances de llaboration des formes crites du Droit international, in Llaboration du Droit international public (Colloque de Toulouse, Socit Franaise pour le Droit International), Paris, Pdone, 1975, pp. 13-30. 131 . Para um estudo geral, cf., e.g., F. Hondius, La reconnaissance et la protection des ONGs en Droit international, 1 Associations Transnationales (2000) pp. 2-4; M.H. Posner e C. Whittome, The Status of Human Rights NGOs, 25 Columbia Human Rights Law Review (1994) pp. 269-290; J. Ebbesson, The Notion of Public Participation in International Environmental Law, 8 Yearbook of International Environmental Law (1997) pp. 51-97. 132 . Para um estudo geral, cf. S. Detrick (ed.), The United Nations Convention on the Rights of the Child - A Guide to the Travaux Prparatoires, Dordrecht, Nijhoff, 1992, pp. 1-703. 133 . Cf. K. Anderson, The Ottawa Convention Banning Landmines, the Role of International Non-governmental Organizations and the Idea of International Civil Society, 11 European Journal of International Law (2000) pp. 91-120. 134 . Cf., a respeito, e.g., G. Breton-Le Goff, Linfluence des organisations non-gouvernementales (ONG) sur la ngotiation de quelques instruments internationaux, Bruxelles, Bruylant/Y. Blais, 2001, pp. 1-210.
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Internacional135. Os indivduos, as ONGs e demais entidades da sociedade civil passam, assim, a atuar no processo tanto de formao como de aplicao das normas internacionais136. Isto sintomtico da democratizao das relaes internacionais, a par de uma crescente conscientizao dos mltiplos atores atuantes no cenrio internacional contemporneo137 em prol da prevalncia de valores universais. Em suma, o prprio processo de formao e aplicao das normas do Direito Internacional deixa de ser apangio dos Estados. Ao reconhecimento de direitos individuais deve corresponder a capacidade processual de vindic-los, nos planos tanto nacional como internacional. mediante a consolidao da plena capacidade processual dos indivduos que a proteo dos direitos humanos se torna uma realidade138. Mas ainda que, pelas circunstncias da vida, certos indivduos (e.g., crianas139, enfermos mentais, idosos, dentre outros) no possam exercitar plenamente sua capacidade (e.g., no direito civil), nem por isso deixam de ser titulares de direitos, oponveis inclusive ao Estado140. Independentemente das circunstncias, o indivduo sujeito jure suo do direito internacional, tal como sustenta a doutrina mais lcida, desde a dos chamados fundadores da disciplina 141. Os direitos humanos foram concebidos como inerentes a todo ser humano, independentemente de quaisquer circunstncias.
. R. Ranjeva, Les organisations non-gouvernementales et la mise-en-oeuvre du Droit international, 270 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1997) pp. 22, 50, 67-68, 74 e 101-102. 136 . M. Bettati e P.-M. Dupuy, Les O.N.G. et le Droit international, Paris, Economica, 1986, pp. 1, 16, 19-20, 252-261 e 263-265. 137 . Ph. Sands, Turtles and Torturers: The Transformation of International Law, 33 New York University Journal of International Law and Politics (2001) pp. 530, 543, 555 e 557-559. 138 . Cf., to tocante proteo internacional, A.A. Canado Trindade, The Consolidation of the Procedural Capacity of Individuals in the Evolution of the International Protection of Human Rights: Present State and Perspectives at the Turn of the Century, 30 Columbia Human Rights Law Review - New York (1998) pp. 1-27; A.A. Canado Trindade, The Procedural Capacity of the Individual as Subject of International Human Rights Law: Recent Developments, Karel Vasak Amicorum Liber - Les droits de lhomme laube du XXIe sicle, Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 521-544. 139 . Cf., e.g., D. Youf, Penser les droits de lenfant, Paris, PUF, 2002, pp. 93-134; F. DekeuwerDfossez, Les droits de lenfant, 5a. ed., Paris, PUF, 2001, pp. 4-6, 22-24, 74, 77 e 120-121. 140 . P.N. Drost, Human Rights as Legal Rights, Leyden, Sijthoff, 1965, pp. 226-227. 141 . Cf. ibid., pp. 223 e 215. - E, para um exame da subjetividade individual no pensamento filosfico, cf., e.g., A. Renaut, Lre de lindividu - Contribution une histoire de la subjectivit, [Paris,] Gallimard, 1991, pp. 7-299.
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Poder-se-ia argumentar que o mundo contemporneo inteiramente distinto do da poca dos chamados fundadores do direito internacional (supra), que propugnaram por uma civitas maxima regida pelo direito das gentes. Ainda que se trate de dois cenrios mundiais diferentes (ningum o negaria), a aspirao humana a mesma, qual seja, a da construo de um ordenamento internacional aplicvel tanto aos Estados (e organizaes internacionais) quanto aos indivduos, consoante certos padres universais de justia. Constantemente tem se identificado um renascimento contnuo do direito natural, ainda que este ltimo jamais tenha desaparecido. Isto tem se dado ante o conservadorismo e a degenerao do positivismo jurdico, consubstanciando o status quo, com sua subservincia tpica ao poder (inclusive nos regimes autoritrios, ditatoriais e totalitrios). No mais se trata de um retorno ao direito natural clssico, mas sim da afirmao ou restaurao de um padro de justia, pelo qual se avalia o direito positivo142. O renascimento contnuo do direito natural refora a universalidade dos direitos humanos, porquanto inerentes a todos os seres humanos, em contraposio s normas positivas, que carecem de universalidade, por variarem de um meio social a outro143. Da se depreende a importncia da personalidade jurdica do ser humano titular de direitos144, inclusive como limite s manifestaes arbitrrias do poder estatal. Mesmo no auge do positivismo jurdico145, no segundo meado do sculo XIX e nas primeiras dcadas do sculo XX, j se proclamava o renascimento do direito natural146. Na justa ponderao de J. Maritain, uma filosofia positivista, que reconhea somente os fatos, (...) impotente para estabelecer a existncia de certos direitos que possui por natureza o ser humano, - direitos estes anteriores e acima de toda legislao escrita ou acordos entre governos, direitos que a sociedade civil no tem que conceder
142 . C.J. Friedrich, Perspectiva Histrica da Filosofia do Direito, Rio de Janeiro, Zahar Ed., 1965, pp. 196-197, 200-201 e 207. E, para um estudo geral recente, cf. Y.R. Simon, The Tradition of Natural Law - A Philosophers Reflections (ed. V. Kuic), N.Y., Fordham Univ. Press, 2000 [reprint], pp. 3-189; cf. tambm A.P. dEntrves, Natural Law, London, Hutchinson Univ. Libr., 1970 [reprint], pp. 13-203. 143 . Vicente Ro, O Direito e a Vida dos Direitos, 5a. ed., So Paulo, Ed. Rev. dos Tribs., 1999, pp. 85 e 101. 144 . Ibid., p. 641. 145 . Para um exame, cf., e.g., N. Bobbio, El Problema del Positivismo Jurdico, 7a. ed., Mxico, Fontamara, 2001, pp. 7-107; N. Bobbio, O Positivismo Jurdico - Lies de Filosofia do Direito, So Paulo, cone Ed., 1999, pp. 15-239. 146 . J. Maritain, O Homem e o Estado, 4a. ed., Rio de Janeiro, Ed. Agir, 1966, p. 84.
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e sim reconhecer e sancionar como universalmente vlidos e que no poder ser abolidos ou desrespeitados, mesmo temporariamente, por qualquer espcie de necessidade social147. Da o carter inalienvel dos direitos humanos, porquanto se fundamentam na prpria natureza do ser humano, que, naturalmente, nenhum ser humano pode perder148. O eterno retorno do jusnaturalismo, - que, a bem da verdade, jamais desapareceu, - tem sido reconhecido pelos prprios jusinternacionalistas149, contribuindo em muito afirmao e consolidao do primado, na ordem dos valores150, das obrigaes estatais em matria de direitos humanos e do reconhecimento de seu necessrio cumprimento vis--vis a comunidade internacional como um todo151. Esta ltima, testemunhando a moralizao do prprio Direito, assume a vindicao dos interesses comuns superiores152. Os experimentos internacionais que h dcadas vm outorgando capacidade processual internacional aos indivduos refletem, com efeito, o reconhecimento de valores comuns
. Ibid., pp. 97-98. . Ibid., p. 102. 149 . A. Truyol y Serra, Thorie du Droit international public - Cours gnral, 183 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1981) pp. 142-143. - Constata-se um renascimento do direito natural nos continentes europeu e americano, embora, a rigor, o direito natural nunca tenha desaparecido; est sempre renascendo. O direito natural tem sempre sido invocado ante o conservadorismo do direito positivo, que consubstancia o status quo. Na verdade, os positivistas se perderam ao convalidarem regimes totalitrios e ditatoriais. No mais se trata de um retorno ao velho direito natural (de princpios eternamente vlidos). O que se restaura um padro de justia, pelo qual se avalia o direito positivo. C.J. Friedrich, Perspectiva Histrica da Filosofia do Direito, Rio de Janeiro, Zahar Ed., 1965, pp. 196197, 200-201 e 207. Cf. tambm J. Puente Egido, Natural Law, in Encyclopedia of Public International Law (ed. R. Bernhardt/Max Planck Institute), vol. 7, Amsterdam, North-Holland, 1984, pp. 344-349. 150 . Gustav Radbruch, o clebre filsofo do Direito da Universidade de Heidelberg, particularmente sensvel (sobretudo na idade madura) ao valor da justia, costumava sintetizar as diversas concepes do direito natural como apresentando os seguintes traos fundamentais comuns: primeiro, todas fornecem certos juzos de valor jurdico com um determinado contedo; segundo, tais juzos, universais, tm sempre como fonte a natureza, ou a revelao, ou a razo; terceiro, tais juzos so acessveis ao conhecimento racional; e quarto, tais juzos primam sobre as leis positivas que lhes forem contrrias; em suma, o direito natural deve sempre prevalecer sobre o direito positivo. G. Radbruch, Filosofia do Direito, vol. I, Coimbra, A. Amado Ed., 1961, p. 70. 151 . J.A. Carrillo Salcedo, Derechos Humanos y Derecho Internacional, 22 Isegora - Revista de Filosofa Moral y Poltica - Madrid (2000) p. 75. 152 . R.-J. Dupuy, Communaut internationale et disparits de dveloppement - Cours gnral de Droit international public, 165 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1979) pp. 190, 193 e 202.
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superiores consubstanciados no imperativo de proteo do ser humano em quaisquer circunstncias. Todo o novo corpus juris do Direito Internacional dos Direitos Humanos vem de ser construdo em torno dos interesses superiores do ser humano, independentemente de seu vnculo de nacionalidade ou de seu estatuto poltico. Da a importncia que assume, nesse novo direito de proteo, a personalidade jurdica do indivduo, como sujeito do direito tanto interno como internacional153. A aplicao e expanso do Direito Internacional dos Direitos Humanos, por sua vez, vm repercutir, no surpreendentemente, e com sensvel impacto, nos rumos do Direito Internacional Pblico contemporneo154. Ora, se o Direito Internacional Pblico contemporneo reconhece aos indivduos direitos e deveres (como o comprovam os instrumentos internacionais de direitos humanos), no h como negar-lhes [aos indivduos] personalidade internacional, sem a qual no poderia dar-se aquele reconhecimento. O prprio Direito Internacional, ao reconhecer direitos inerentes a todo ser humano, desautoriza o arcaico dogma positivista que pretendia autoritariamente reduzir tais direitos aos concedidos pelo Estado. O reconhecimento do indivduo como sujeito tanto do direito interno como do direito internacional, dotado em ambos de plena capacidade processual (cf. infra), representa uma verdadeira revoluo jurdica, qual temos o dever de contribuir. Esta revoluo vem enfim dar um contedo tico s normas, tanto do direito pblico interno como do direito internacional. Com efeito, j nas primeiras dcadas do sculo XX se reconheciam os manifestos inconvenientes da proteo dos indivduos por intermdio de seus respectivos Estados de nacionalidade, ou seja, pelo exerccio da proteo diplomtica discricionria, que tornava os Estados demandantes, a um tempo, juzes e partes. Comeava, em conseqncia, para superar tais inconvenientes, a germinar a idia do acesso direto dos indivduos jurisdio internacional, sob determinadas condies, para fazer valer seus direitos contra os Estados, tema este
153 . M. Virally, Droits de lhomme et thorie gnrale du Droit international, in Ren Cassin Amicorum Discipulorumque Liber, vol. IV, Paris, Pdone, 1972, pp. 328-329. 154 . Cf. A.A. Canado Trindade, O Direito Internacional em um Mundo em Transformao, Rio de Janeiro, Ed. Renovar, 2002, pp. 1048-1109; A.A. Canado Trindade, El Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el Siglo XXI, Santiago, Editorial Jurdica de Chile, 2001, pp. 1558 e 375-427
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que chegou a ser efetivamente considerado pelo Institut de Droit International em suas sesses de 1927 e 1929155. Em monografia publicada em 1931, o jurista russo Andr Mandelstam alertou para a necessidade do reconhecimento de um mnimo jurdico - com a primazia do Direito Internacional e dos direitos humanos sobre o ordenamento jurdico estatal, - abaixo do qual a comunidade internacional no devia permitir que recasse o Estado156. Em sua viso, a horrvel experincia de nosso tempo demonstrava a urgncia da consagrao necessria desse mnimo jurdico, para por um fim ao poder ilimitado do Estado sobre a vida e a liberdade de seus cidados e completa impunidade do Estado violador dos direitos mais sagrados do indivduo157. Em seu celebrado Prcis du Droit des Gens (1932-1934), Georges Scelle se investiu contra a fico da contraposio de uma sociedade interestatal a uma sociedade de indivduos (nacional. Uma e outra so, em seu entender, formadas por indivduos, sujeitos do direito interno e do direito internacional, sejam eles simples particulares (movidos por interesses privados), ou investidos de funes pblicas (governantes e funcionrios pblicos), encarregados de velar pelos interesses das coletividades nacionais e internacionais158. Em uma passagem particularmente significativa de sua obra, Scelle, ao identificar (j no incio da dcada de trinta) o movimento de extenso da personalidade jurdica dos indivduos, ponderou que le seul fait que des recours super-tatiques sont institus au profit de certains individus, montre que ces individus sont dsormais dots dune certaine comptence par le Droit international, et que la comptence des gouvernants et agents de cette socit internationale est lie corrlativement. Les individus sont la fois sujets de droit des collectivits nationales et de la collectivit internationale globale: ils sont directement sujets de droit des gens159. O fato de serem os Estados compostos de seres humanos individuais - com todas as suas conseqncias - no passou despercebido
. S. Sfriads, Le problme de laccs des particuliers des juridictions internationales, 51 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1935) pp. 23-25 e 54-60. 156 . A.N. Mandelstam, Les droits internationaux de lhomme, Paris, ds. Internationales, 1931, pp. 95-96, e cf. p. 103. 157 . Ibid., p. 138. 158 . G. Scelle, Prcis de Droit des Gens - Principes et systmatique, parte I, Paris, Libr. Rec. Sirey, 1932 (reimpr. do CNRS, 1984), pp. 42-44. 159 . Ibid., p. 48.
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de outros autores, que destacaram a importncia da atribuio aos indivduos de recursos (remedies) no mbito dos mecanismos internacionais de proteo de seus direitos160. H os que chegam mesmo a afirmar que a atribuio da personalidade de direito internacional ao indivduo constitui o domnio em que este ramo do Direito mais progrediu nas ltimas dcadas161. Tambm no continente americano, mesmo antes da adoo das Declaraes Americana e Universal de Direitos Humanos de 1948, floresceram manifestaes doutrinrias em prol da personalidade jurdica internacional dos indivduos. Dentre as que sustentaram tal personalidade, situam-se, e.g., as obras de Alejandro lvarez 162 e Hildebrando Accioly163. Do mesmo modo se posicionou Levi Carneiro a respeito, ao escrever que no subsiste obstculo doutrinrio admisso de pleitos individuais perante a justia internacional. (...) Ao Direito Internacional o indivduo interessa cada vez mais, mesmo porque o Estado, criado no interesse do indivduo, a este no se pode sobrepor164. E Philip Jessup, em 1948, ponderou que a velha acepo da soberania estatal no consistente com os princpios da interdependncia ou interesse da comunidade e do status do indivduo como sujeito do direito internacional165. No hesitou Hersch Lauterpacht, em obra publicada em 1950, em afirmar que o indivduo o sujeito final de todo direito, nada havendo de inerente ao Direito Internacional que o impea de tornar-se sujeito do law of nations e de tornar-se parte em procedimentos perante tribunais internacionais166. O bem comum, nos planos tanto nacional como internacional, est condicionado pelo bem-estar dos seres humanos individuais que compem a
. Lord McNair, Selected Papers and Bibliography, Leiden/N.Y., Sijthoff/Oceana, 1974, pp. 329 e 249. 161 . A. Gonalves Pereira e F. de Quadros, Manual de Direito Internacional Pblico, 3a. ed. rev., Coimbra, Almedina, 1995, p. 405, e cf. pp. 381-408. 162 . Alejandro lvarez, La Reconstruccin del Derecho de Gentes - El Nuevo Orden y la Renovacin Social, Santiago de Chile, Ed. Nascimento, 1944, pp. 46-47 e 457-463, e cf. pp. 81, 91 e 499-500. 163 . Hildebrando Accioly, Tratado de Direito Internacional Pblico, vol. I, 1a. ed., Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1933, pp. 71-75. 164 . Levi Carneiro, O Direito Internacional e a Democracia, Rio de Janeiro, A. Coelho Branco Fo. Ed., 1945, pp. 121 e 108, e cf. pp. 113, 35, 43, 126, 181 e 195. 165 . Ph.C. Jessup, A Modern Law of Nations - An Introduction, New York, MacMillan Co., 1948, p. 41. 166 . H. Lauterpacht, International Law and Human Rights, London, Stevens, 1950, pp. 69, 61 e 51.
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coletividade em questo167. Tal reconhecimento do indivduo como sujeito de direitos tambm no plano do Direito Internacional acarreta uma clara rejeio dos velhos dogmas positivistas, desacreditados e insustentveis, do dualismo de sujeitos nos ordenamentos interno e internacional, e da vontade dos Estados como fonte exclusiva do Direito Internacional168. Mesmo um ano antes da Declarao Universal, H. Lauterpacht sustentou ter sido na Carta das Naes Unidas (de 1945) que o indivduo surgiu, pela primeira vez, com estatura plena, como dotado de direitos fundamentais; o indivduo adquiriu um status e uma estatura que o transformaram de um objeto de compaixo internacional em um sujeito de direitos internacionais169. Esta mudana fundamental, - acrescentou, - passou a constituir uma limitao aos poderes do Estado (que no um fim em si), porquanto o indivduo o sujeito final de todo direito170; com isto, o Direito Internacional adquiriu um contedo moral171. Em outro estudo perspicaz, publicado tambm em 1950, Maurice Bourquin ponderou que a crescente preocupao do Direito Internacional da poca com os problemas que afetavam diretamente o ser humano revelava a superao da velha viso exclusivamente interestatal da ordem jurdica internacional172. Em seu curso ministrado na Academia de Direito Internacional da Haia, trs anos depois, em 1953, Constantin Eustathiades vinculou a subjetividade internacional dos indivduos temtica da responsabilidade internacional (dos mesmos, a par da dos Estados). Como reao da conscincia jurdica universal, o desenvolvimento dos direitos e deveres do indivduo no plano internacional e sua capacidade de agir para defender seus direitos encontram-se vinculadas sua capacidade para o delito internacional; a responsabilidade internacional abarca, assim, em sua viso, tanto a proteo dos direitos humanos como a punio dos criminosos de guerra (formando um todo)173.
. Ibid., p. 70. . Cf. ibid., pp. 8-9. Para uma crtica concepo voluntarista do direito internacional, cf. A.A. Canado Trindade, The Voluntarist Conception of International Law: A Re-assessment, 59 Revue de droit international de sciences diplomatiques et politiques - Genebra (1981) pp. 201-240. 169 . H. Lauterpacht, The International Protection of Human Rights, 70 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1947) p. 11. 170 . Ibid., pp. 9 e 104, e cf. pp. 6-7. 171 . Ibid., p. 8. 172 . Maurice Bourquin, Lhumanisation du droit des gens, in La technique et les principes du Droit public - tudes en lhonneur de Georges Scelle, vol. I, Paris, LGDJ, 1950, pp. 21-54. 173 . C.Th. Eustathiades, Les sujets du Droit international et la responsabilit internationale Nouvelles tendances, 84 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1953)
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Dada, pois, a capacidade do indivduo, tanto para mover uma ao contra um Estado na proteo de seus direitos, como para cometer um delito no plano internacional, no h como negar sua condio de sujeito do Direito Internacional174. mesma concluso chegou Paul Guggenheim, em curso ministrado tambm na Academia da Haia, um ano antes, em 1952: como o indivduo sujeito de deveres no plano do Direito Internacional, no h como negar sua personalidade jurdica internacional, reconhecida inclusive pelo prprio direito internacional consuetudinrio175. Ainda em meados do sculo XX, nos primeiros anos de aplicao da Conveno Europia de Direitos Humanos, Giuseppe Sperduti escrevia que os particulares haviam se tornado titulares de interesses internacionais legtimos, porquanto j se iniciara, no Direito Internacional, um processo de emancipao dos indivduos da tutela exclusiva dos agentes estatais176. A prpria experincia jurdica da poca contradizia categoricamente a teoria infundada de que os indivduos eram simples objetos do ordenamento jurdico internacional e destrua outros preconceitos do positivismo estatal177. Na doutrina jurdica de ento se tornava patente o reconhecimento da expanso da proteo dos indivduos no ordenamento jurdico internacional178. Em um artigo publicado em 1967, Ren Cassin, que participara do processo preparatrio da elaborao da Declarao Universal de Direitos
pp. 402, 412-413, 424, 586-589, 601 e 612. Tratava-se, pois, de proteger o ser humano no s contra a arbitrariedade estatal, mas tambm contra os abusos dos prprios indivduos; ibid., p. 614. Cf., no mesmo sentido, W. Friedmann, The Changing Structure..., op. cit. supra n. (118), pp. 234 e 248. 174 . C.Th. Eustathiades, Les sujets du Droit international..., op. cit. supra n. (173), pp. 426427, 547 e 610-611. Ainda que no endossasse a teoria de Duguit e Scelle (dos indivduos como nicos sujeitos do direito internacional), - tida como expresso da escola sociolgica do direito internacional na Frana, - Eustathiades nela reconheceu o grande mrito de reagir doutrina tradicional que visualizava nos Estados os nicos sujeitos do direito internacional; o reconhecimento da subjetividade internacional dos indivduos, a par da dos Estados, veio transformar a estrutura do direito internacional e fomentar o esprito de solidariedade internacional; ibid., pp. 604-610. Os indivduos emergiram como sujeitos do direito internacional, mesmo sem participar do processo de criao de suas normas; ibid., p. 409. 175 . P. Guggenheim, Les principes de Droit international public, 80 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1952) pp. 116, e cf. pp. 117-118. 176 . G. Sperduti, Lindividu et le droit international, 90 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1956) pp. 824, 821 e 764. 177 . Ibid., pp. 821-822; e cf. tambm G. Sperduti, LIndividuo nel Diritto Internazionale, Milano, Giuffr Ed., 1950, pp. 104-107. 178 . C. Parry, Some Considerations upon the Protection of Individuals in International Law, 90 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1956) p. 722.
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Humanos de 1948179, acentuou com eloqncia que o avano representado pelo acesso dos indivduos a instncias internacionais de proteo, assegurado por muitos tratados de direitos humanos:
- (...) Se ainda subsistem na terra grandes zonas onde milhes de homens ou mulheres, resignados a seu destino, no ousam proferir a menor reclamao ou nem sequer a conceber que um recurso qualquer seja possvel, estes territrios diminuem a cada dia. A tomada de conscincia de que uma emancipao possvel torna-se cada vez mais geral. (...) A primeira condio de toda justia, qual seja, a possibilidade de encurralar os poderosos para sujeitar-se a (...) um controle pblico, se satisfaz hoje em dia muito mais freqentemente que no passado. (...) O fato de que a resignao sem esperana, de que o muro do silncio e de que a ausncia de todo recurso estejam em vias de reduo ou de desaparecimento abre humanidade em marcha perspectivas alentadoras (...)180.
Na articulao de Paul Reuter, a partir do momento em que se satisfazem duas condies bsicas, os particulares se tornam sujeitos do Direito Internacional. Estas condies so, primeiramente, ser titulares de direitos e obrigaes estabelecidos diretamente pelo Direito Internacional, e, em segundo lugar, ser titulares de direitos e obrigaes sancionados diretamente pelo Direito Internacional181. Em seu entender, a partir do momento em que o indivduo dispe de um recurso a um rgo de proteo internacional (acesso jurisdio internacional) e pode, assim, dar incio ao procedimento de proteo, torna-se sujeito do Direito Internacional182. Na mesma linha de pensamento, a verdadeira pedra de toque da personalidade jurdica internacional do indivduo, no dizer de Eduardo Jimnez de Archaga, reside na atribuio de direitos e dos meios de ao para assegur-los. A partir do momento em que isto ocorre, como efetivamente ocorreu no plano internacional, - agregou o autor, - fica
179 . Como rapporteur do Grupo de Trabalho da Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas, encarregado de preparar o projeto da Declarao (maio de 1947 a junho de 1948). 180 . R. Cassin, Vingt ans aprs la Dclaration Universelle, 8 Revue de la Commission Internationale de Juristes (1967) n. 2, pp. 9-10. 181 . P. Reuter, Droit international public, 7a. ed., Paris, PUF, 1993, p. 235, e cf. p. 106. 182 . Ibid., p. 238.
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evidenciado que nada h de inerente estrutura do ordenamento jurdico internacional que impea o reconhecimento aos indivduos de direitos que emanam diretamente do Direito Internacional, assim como de recursos internacionais para a proteo desses direitos183. Por sua vez, Karel Vasak argumentou, em 1974, que o prprio propsito do Direito Internacional dos Direitos Humanos - a salvaguarda internacional do ser humano - dele requer um questionamento de certas noes tradicionais seguidas no Direito Internacional clssico (como a do princpio da reciprocidade) e o reconhecimento do carter de ordre public de seus procedimentos de proteo184. No presente domnio, - acrescentou, - toda a ao internacional faz um apelo sistemtico ao indivduo; sua especificidade reside em que se trata de um direito de proteo, que visa garantir ao indivduo certos valores comuns humanidade como um todo185. Em estudo publicado em 1983, Julio Barberis ponderou que, para que os indivduos sejam sujeitos de direito, mister se faz que o ordenamento jurdico em questo lhes atribua direitos ou obrigaes (como o caso do Direito Internacional); os sujeitos de direito so, assim, heterogneos, acrescentou, - e os tericos que s vislumbravam os Estados como tais sujeitos simplesmente distorciam a realidade, deixando de tomar em conta as transformaes por que tem passado a comunidade internacional, ao vir a admitir esta ltima que atores no-estatais tambm possuem personalidade jurdica internacional186. Com efeito, estudos sucessivos sobre
. E. Jimnez de Archaga, El Derecho Internacional Contemporneo, Madrid, Tecnos, 1980, pp. 207-208. - Para A. Cassese, o status jurdico internacional de que hoje desfrutam os indivduos representa um notvel avano do direito internacional contemporneo, mesmo que a capacidade jurdica dos indivduos ainda comporte limitaes; ademais, quanto a suas obrigaes os indivduos se associam aos demais membros da comunidade internacional, pois tambm deles se exige o respeito a certos valores fundamentais hoje universalmente reconhecidos; A. Cassese, International Law, Oxford, Oxford University Press, 2001, pp. 79-85. 184 . K. Vasak, Le Droit international des droits de lhomme, 140 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1974) pp. 374 e 384. 185 . Ibid., pp. 409 e 412. E cf. A.A. Canado Trindade, The Procedural Capacity of the Individual as Subject of International Human Rights Law: Recent Developments, in Karel Vasak Amicorum Liber - Les droits de lhomme laube du XXIe sicle, Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 521-544. 186 . J. Barberis, Nouvelles questions concernant la personnalit juridique internationale, 179 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1983) pp. 161, 169, 171172, 178 e 181.
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os instrumentos internacionais de proteo e as condies de admissibilidade das peties individuais no plano internacional passaram a enfatizar precisamente a importncia histrica do reconhecimento da personalidade jurdica internacional dos indivduos como parte demandante187. 2. ATRIBUIO DE DEVERES AO SER HUMANO DIRETAMENTE PELO DIREITO INTERNACIONAL Como j assinalado, doutrina jurdica do sculo XX no passou despercebido que os indivduos, ademais de titulares de direitos no plano internacional, tambm h deveres que lhe so atribudos diretamente pelo
187 . Cf., e.g., R. Cassin, Vingt ans aprs la Dclaration Universelle, 8 Revue de la Commission internationale de juristes (1967) n. 2, pp. 9-17; W.P. Gormley, The Procedural Status of the Individual before International and Supranational Tribunals, The Hague, Nijhoff, 1966, pp. 1-194; C.A. Norgaard, The Position of the Individual in International Law, Copenhagen, Munksgaard, 1962, pp. 26-33 e 82-172; A.A. Canado Trindade, The Application of the Rule of Exhaustion of Local Remedies in International Law, Cambridge, University Press, 1983, pp. 1-445; A.A. Canado Trindade, O Esgotamento de Recursos Internos no Direito Internacional, 2a. ed., Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1997, pp. 1-327; A.A. Canado Trindade, Co-Existence and Co-Ordination of Mechanisms of International Protection of Human Rights (At Global and Regional Levels), 202 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1987) pp. 1-435; P. Sieghart, The International Law of Human Rights, Oxford, Clarendon Press, 1983, pp. 20-23; J.C. Hitters, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, vol. I, Buenos Aires, Ediar, 1991, pp. 193-204; P.N. Drost, Human Rights as Legal Rights, Leyden, Sijthoff, 1965, pp. 61-252; M. Ganji, International Protection of Human Rights, Genve/Paris, Droz/Minard, 1962, pp. 178-192; A.Z. Drzemczewski, European Human Rights Convention in Domestic Law, Oxford, Clarendon Press, 1983, pp. 20-34 e 341; P. Thornberry, International Law and the Rights of Minorities, Oxford, Clarendon Press, 1992 [reprint], pp. 38-54; J.A. Carrillo Salcedo, Dignidad frente a Barbarie - La Declaracin Universal de Derechos Humanos, Cincuenta Aos Despus, Madrid, Ed. Trotta, 1999, pp. 27-145; D. Shelton, Remedies in International Human Rights Law, Oxford, University Press, 1999, pp. 14-56 e 358-361; E.I.A. Daes (rapporteur spcial), La condition de lindividu et le Droit international contemporain, ONU doc. E/CN.4/Sub.2/1988/33, de 18.07.1988, pp. 1-92; O.L. Fappiano, El Derecho de los Derechos Humanos, Buenos Aires, Depalma, 1997, pp. 31-32; J. Ruiz de Santiago, Reflexiones sobre la Regulacin Jurdica Internacional del Derecho de los Refugiados, in Nuevas Dimensiones en la Proteccin del Individuo (ed. J. Irigoin Barrenne), Santiago, Universidad de Chile, 1991, pp. 124-125 e 131-132; S.N. Eisenstadt, Human Rights in Comparative Civilizational Perspective, in Human Rights in Perspective - A Global Assessment (eds. A. Eide e B. Hagtvet), Oxford, Blackwell, 1992, pp. 98 e 101; G.H. Aldrich, Individuals as Subjects of International Humanitarian Law, in Theory of International Law at the Threshold of the 21st Century - Essays in Honour of K. Skubiszewski (ed. J. Makarczyk), The Hague, Kluwer, 1996, pp. 851-858; S. Corcuera Cabezut, Derecho Constitucional y Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Oxford/Mxico D.F., Oxford University Press, 2002,
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prprio Direito Internacional188. No mbito do Direito Internacional dos Direitos Humanos tampouco tm passado despercebidos os deveres que recaem sobre os indivduos (mormente vis--vis a comunidade), a partir do disposto na Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 (artigo 29) a respeito189. Significativamente, hoje se reconhece que a violao grave dos deveres diretamente atribudos ao indivduo pelo Direito Internacional, configurada, e.g., nos crimes contra a humanidade 190 , acarreta a responsabilidade penal individual internacional, independentemente do que dispe a respeito o direito interno191. Os desenvolvimentos contemporneos
p. 41; R.A. Mullerson, Human Rights and the Individual as Subject of International Law: A Soviet View, 1 European Journal of International Law (1990) pp. 33-43; A. Debricon, Lexercice efficace du droit de recours individuel, in The Birth of European Human Rights Law - Liber Amicorum Studies in Honour of C.A. Norgaard (eds. M. de Salvia e M.E. Villiger), Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1998, pp. 237-242; F. Matscher, La Posizione Processuale dellIndividuo come Ricorrente dinanzi agli Organi della Convenzione Europea dei Diritti dellUomo, in Studi in Onore di Giuseppe Sperduti, Milano, Giuffr, 1984, pp. 601-620. 188 . Como vimos, e.g., j h meio-sculo, C. Eustathiades, ao vincular a subjetividade internacional dos indivduos temtica da responsabilidade internacional, atentou para a dimenso tanto ativa como passiva de tal subjetividade, esta ltima em razo da capacidade do indivduo para o delito internacional (sujeito passivo da relao jurdica - cf. supra). 189 . E.-I.A. Daes (special rapporteur), Freedom of the Individual under Law: an Analysis of Article 29 of the Universal Declaration of Human Rights, N.Y./Geneva, United Nations, 1990, pp. 1765. 190 . Em que a prpria humanidade figura como vitimada; cf., a respeito, recentemente, e.g., Y. Jurovics, Rflexions sur la spcificit du crime contra lhumanit, Paris, LGDJ, 2002, pp. 1-448; G. Robertson, Crimes against Humanity - The Struggle for Global Justice, London, Penguin Books, 1999, pp. 85-392; S.R. Ratner e J.S. Abrams, Accountability for Human Rights Atrocities in International Law, Oxford, Clarendon Press, 1997, pp. 45-77; M. Gounelle, Quelques remarques sur la notion de `crime international et sur lvolution de la responsabilit internationale de ltat, in Mlanges offerts Paul Reuter - Le droit international: unit et diversit, Paris, Pdone, 1981, pp. 315-326, esp. pp. 320-321 e 326. 191 . M.Ch. Bassiouni, Crimes against Humanity in International Criminal Law, 2a. ed. rev., The Hague, Kluwer, 1999, pp. 106 e 118; e cf. tambm, a respeito, e.g., [Vrios Autores,] Crimes internationaux et juridictions internationales (eds. A. Cassese e M. Delmas-Marty), Paris, PUF, 2002, pp. 13-261; R. Besn Maero, El Crimen Internacional - Nuevos Aspectos de la Responsabilidad Internacional de los Estados, Bilbao, Universidad de Deusto, 1999, pp. 25-231; A. Salado Osua, El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y los Derechos Humanos, in La Criminalizacin de la Barbarie: La Corte Penal Internacional, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 2000, 267-300; C. Rueda Fernndez, Los Crmenes contra la Humanidad en el Estatuto de la Corte Penal Internacional: Por Fin la Esperada Definicin?, in ibid., pp. 301-324.
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no direito penal internacional tm, efetivamente, incidncia direta na cristalizao tanto do princpio da jurisdio universal como do princpio da responsabilidade penal internacional individual, componente da personalidade jurdica internacional do indivduo (este ltimo como sujeito tanto ativo como passivo do Direito Internacional, titular de direitos assim como portador de deveres emanados diretamente do direito das gentes). Os desenvolvimentos recentes no direito penal internacional tm dado um novo mpeto luta da comunidade internacional contra a impunidade, - como violao per se dos direitos humanos192, - alm de reafirmarem o princpio da responsabilidade penal internacional do indivduo193 por tais violaes, e buscarem assim prevenir crimes futuros194 . Os antecedentes destes esforos recentes de estabelecimento de uma jurisdio penal internacional remontam s antigas comisses internacionais ad hoc de investigao (a partir de 1919), e sobretudo aos clebres Tribunais de Nuremberg (estabelecido em agosto de 1945) e de Tquio (estabelecido em janeiro de 1946). Cf. M.R. Marrus, The Nuremberg War Crimes Trial 1945-1946 - A Documentary History, Boston/N.Y., Bedford Books, 1997, pp. 1-268; M.C. Bassiouni, From Versailles to Rwanda in Seventy-Five Years: The Need to Establish a Permanent International Criminal Court, 10 Harvard Human Rights Journal (1997) pp. 11-62. O processo de criminalizao das violaes graves dos direitos humanos e do Direito Internacional Humanitrio195 tem, com efeito, acompanhado pari passu a evoluo do prprio Direito Internacional
. W.A. Schabas, Sentencing by International Tribunals: A Human Rights Approach, 7 Duke Journal of Comparative and International Law (1997) pp. 461-517. 193 . Cf., a respeito, e.g., D. Thiam, Responsabilit internationale de lindividu en matire criminelle, in International Law on the Eve of the Twenty-First Century - Views from the International Law Commission / Le droit international laube du XXe sicle Rflexions de codificateurs, N.Y., U.N., 1997, pp. 329-337. 194 . Os antecedentes destes esforos recentes de estabelecimento de uma jurisdio penal internacional remontam s antigas comisses internacionais ad hoc de investigao (a partir de 1919), e sobretudo aos clebres Tribunais de Nuremberg (estabelecido em agosto de 1945) e de Tquio (estabelecido em janeiro de 1946). Cf. M.R. Marrus, The Nuremberg War Crimes Trial 1945-1946 - A Documentary History, Boston/N.Y., Bedford Books, 1997, pp. 1268; M.C. Bassiouni, From Versailles to Rwanda in Seventy-Five Years: The Need to Establish a Permanent International Criminal Court, 10 Harvard Human Rights Journal (1997) pp. 11-62. 195 . Cf. G. Abi-Saab, The Concept of Ìnternational Crimes and Its Place in Contemporary International Law, International Crimes of State - A Critical Analysis of the ILCs Draft Article 19 on State Responsibility (eds. J.H.H. Weiler, A. Cassese e M. Spinedi), Berlin, W. de Gruyter, 1989, pp. 141-150; B. Graefrath, International Crimes - A Specific Regime of International
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contemporneo, superando suas insuficincias do passado no combate impunidade196. Os travaux prparatoires do Estatuto do Tribunal Penal Internacional permanente, adotado na Conferncia de Roma de 1998, como era de se esperar, a par da responsabilidade do Estado, contriburam ao pronto reconhecimento, no mbito de aplicao futura do Estatuto, da responsabilidade penal internacional individual, - o que representa um grande avano doutrinrio precisamente na luta contra a impunidade pelos mais graves crimes internacionais197. Este avano, em nossos dias, se deve intensificao do clamor de toda a humanidade contra as atrocidades que tm vitimado milhes de seres humanos em todas as partes, atrocidades estas que no mais podem ser toleradas e que devem ser combatidas com determinao198. Cabe chamar a ateno para os valores universais superiores que se encontram subjacentes a toda a temtica da criao de uma jurisdio penal internacional em base permanente. A cristalizao da responsabilidade penal internacional dos indivduos (a par da responsabilidade do Estado), e o processo em curso da criminalizao das violaes graves dos direitos humanos e do Direito Internacional Humanitrio199, constituem elementos
Responsibility of States and Its Legal Consequences, in ibid., pp. 161-169; P.-M. Dupuy, Implications of the Institutionalization of International Crimes of States, in ibid., pp. 170-185; M. Gounelle, Quelques remarques sur la notion de `crime international et sur lvolution de la responsabilit internationale de ltat, Mlanges offerts Paul Reuter - Le droit international: unit et diversit, Paris, Pdone, 1981, pp. 315-326; L.C. Green, Crimes under the I.L.C. 1991 Draft Code, 24 Israel Yearbook on Human Rights (1994) pp. 19-39. 196 . Bengt Broms, The Establishment of an International Criminal Court, 24 Israel Yearbook on Human Rights (1994) pp. 145-146. 197 . Para um estudo substancial e pioneiro, cf. C.Th. Eustathiades, Les sujets du Droit international et la responsabilit internationale - Nouvelles tendances, 84 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1953) pp. 401-614; e sobre a responsabilidade individual por um ilcito cometido no cumprimento de ordem superior (ilegal), cf. L.C. Green, Superior Orders in National and International Law, Leyden, Sijthoff, 1976, pp. 250-251 e 218; Y. Dinstein, The Defence of Òbedience to Superior Orders in International Law, Leyden, Sijthoff, 1965, pp. 93-253. 198 . Neste propsito, a adoo do Estatuto do Tribunal Penal Internacional pela Conferncia de Roma de 1998 constitui uma conquista da comunidade internacional como um todo, na firme batalha contra a impunidade e em defesa da dignidade da pessoa humana. 199 . Assim, comea a florescer a jurisprudncia dos Tribunais ad hoc tanto (a partir de 1995) para a ex-Iugoslvia (casos Tadic, Drazen Erdemovic, Blaskic, Mucic, Delic, Delalic e Landzo, Karadzic, Mladic e Stanisic, Zeljko Meakic et alii [19 membros das foras srvias], Djukic, Lajic, e caso da rea do Vale do Rio Lasva [27 lderes militares e polticos bsnio-croatas; 1995], - como (a partir de 1997) para Ruanda (casos Ntakirutimana e Kanyabashi), e j
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de crucial importncia ao combate impunidade e ao tratamento a ser dispensado a violaes passadas, na proteo dos direitos humanos. Em nossos dias, ningum ousaria negar a ilegalidade objetiva de prticas sistemticas de tortura, de execues sumrias e extralegais, e de desaparecimento forado de pessoas, - prticas estas que representam crimes de lesa-humanidade, - condenadas pela conscincia jurdica universal200, a par da aplicao de tratados. Ningum ousaria tampouco negar que os atos de genocdio, o trabalho escravo, as prticas da tortura e dos desaparecimentos forados de pessoas, as execues sumrias e extralegais, e a denegao persistente das mais elementares garantias do devido processo legal, afrontam a conscincia jurdica universal, e efetivamente colidem com as normas peremptrias do jus cogens. Toda esta evoluo doutrinria aponta na direo da consagrao de obrigaes erga omnes de proteo do ser humano em todas e quaisquer circunstncias201. 3. CAPACIDADE JURDICA INTERNACIONAL DO SER HUMANO A par da construo de sua personalidade jurdica internacional (supra), o acesso dos indivduos aos tribunais internacionais contemporneos para a proteo de seus direitos (Cortes Europia e Interamericana) revela uma renovao do direito internacional - no sentido de sua j assinalada humanizao202, abrindo uma grande brecha na doutrina tradicional do
passam de trinta as ratificaes do Estatuto de Roma de 1998 do Tribunal Penal Internacional. O estudo desta temtica torna-se de capital importncia, neste incio do sculo XXI, em que ganha cada vez maior espao o velho ideal da realizao da justia em nvel internacional. 200 . Em estudo recente, publicado em livro comemorativo do cinqentenrio do AltoComissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR), buscamos conceituar o que nos permitimos denominar de conscincia jurdica universal; cf. A.A. Canado Trindade, Reflexiones sobre el Desarraigo como Problema de Derechos Humanos frente a la Conciencia Jurdica Universal, La Nueva Dimensin de las Necesidades de Proteccin del Ser Humano en el Inicio del Siglo XXI (eds. A.A. Canado Trindade e J. Ruiz de Santiago), San Jos de Costa Rica, ACNUR, 2001, pp. 19-78. 201 . Ou seja, obrigaes atinentes proteo dos seres humanos devidas comunidade internacional como um todo. A consolidao das obrigaes erga omnes de proteo, em meio incidncia das normas de jus cogens, imprescindvel aos avanos na luta contra o poder arbitrrio e no fortalecimento da proteo do ser humano contra os atos de barbrie e as atrocidades contemporneos. 202 . A.A. Canado Trindade, A Emancipao do Ser Humano como Sujeito do Direito Internacional..., op. cit. supra n. (99), pp. 427-428 e 432-433.
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domnio reservado dos Estados203 (ou competncia nacional exclusiva), definitivamente ultrapassada: o indivduo elevado a sujeito do Direito Internacional204, dotado de capacidade processual. Perante os tribunais internacionais, o ser humano se defronta consigo mesmo, para proteger-se da arbitrariedade estatal, sendo protegido pelas regras do Direito Internacional205. Em ltima anlise, todo o Direito existe para o ser humano, e o direito das gentes no faz exceo a isto, garantindo ao indivduo seus direitos e o respeito de sua personalidade206. A questo da capacidade processual dos indivduos perante a Corte Internacional de Justia (CIJ), e sua predecessora a Corte Permanente de Justia Internacional (CPJI), foi efetivamente considerada por ocasio da redao original, por um Comit de Juristas designado pela antiga Liga das Naes, do Estatuto da Corte da Haia, em 1920. Dos dez membros do referido Comit de Juristas, apenas dois - Loder e De Lapradelle - se pronunciaram a favor de que os indivduos pudessem comparecer como partes perante a Corte (jus standi) em casos contenciosos contra Estados (estrangeiros). A maioria do Comit, no entanto, se ops firmemente a esta proposio: quatro membros207 objetaram que os indivduos no eram sujeitos do Direito Internacional (no podendo, pois, a seu ver, ser partes perante a Corte) e que somente os Estados eram pessoas jurdicas no ordenamento internacional, - no que foram acompanhados pelos demais membros208. A posio que prevaleceu em 1920 - que surpreendente e lamentavelmente tem sido mantida no artigo 34(1) do Estatuto da Corte da Haia at o presente - foi pronta e duramente criticada na doutrina mais lcida da poca (j na prpria dcada de vinte). Assim, em sua memorvel
. F.A. von der Heydte, Lindividu et les tribunaux internationaux, 107 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1962) pp. 332-333 e 329-330; e cf. A.A. Canado Trindade, The Domestic Jurisdiction of States in the Practice of the United Nations and Regional Organisations, 25 International and Comparative Law Quarterly (1976) pp. 715-765. 204 . F.A. von der Heydte, op. cit. supra n. (203), p. 345, e cf. p. 301; cf. tambm, a respeito, e.g., E.M. Borchard, The Access of Individuals to International Courts, 24 American Journal of International Law (1930) pp. 359-365. 205 . F.A. von der Heydte, op. cit. supra n. (203), pp. 356-357 e 302. 206 . Ibid., p. 301. Cf. tambm, a respeito, e.g., E.M. Borchard, The Access of Individuals..., op. cit. supra n. (204), pp. 359-365. 207 . Ricci-Busatti, Baro Descamps, Raul Fernandes e Lord Phillimore. 208 . Cf. relato in: J. Spiropoulos, Lindividu en Droit international, Paris, LGDJ, 1928, pp. 50-51; N. Politis, op. cit. infra n. (213), pp. 84-87; M.St. Korowicz, The Problem of the International Personality of Individuals, 50 American Journal of International Law (1956) p. 543.
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monografia Les nouvelles Tendances du Droit International (1927), Nicolas Politis ponderou que os Estados no passam de fices, compostos que so de indivduos, e que o verdadeiro fim de todo o Direito o ser humano, e nada mais que o ser humano209. Trata-se de algo to evidente, acrescentou, que seria intil insistir nisto se as brumas da soberania no tivessem obscurecido as verdades mais elementares210. E prosseguiu Politis em defesa da outorga do recurso direto aos indivduos s instncias internacionais para fazer valer seus interesses legtimos, o que apresentaria a vantagem, por exemplo, de despolitizar o procedimento clssico, o do contencioso interestatal (a proteo diplomtica discricionria)211. E, enfim, adiantou um prognstico, no sentido de que a ao direta dos indivduos no plano internacional lograr realizar-se, mais cedo ou mais tarde, porque responde a uma verdadeira necessidade da vida internacional212. Outra crtica soluo adotada a respeito pelo Estatuto da Corte da Haia (artigo 34(1), cf. supra) foi formulada por Spiropoulos, tambm nos anos vinte, para quem no havia qualquer impedimento a que o direito internacional convencional assegurasse aos indivduos uma ao direta no plano internacional (havendo inclusive precedentes neste sentido no perodo do entre-guerras); se isto no ocorresse e se se limitasse s aes judiciais no plano do direito interno, no raro o Estado se tornaria juiz e parte ao mesmo tempo, o que seria uma incongruncia213. Para o autor, o ordenamento jurdico internacional pode formular normas visando diretamente os indivduos (como exemplificado pelos tratados de paz do perodo do entre-guerras), alando-o desse modo condio de sujeito do Direito Internacional, na medida em que, se estabelece uma relao direta entre o indivduo e o ordenamento jurdico internacional, que o torna diretamente titular de direitos ou de obrigaes214; no h, pois, como deixar de admitir a personalidade jurdica internacional do indivduo215.
. N. Politis, Les nouvelles tendances du Droit international, Paris, Libr. Hachette, 1927, pp. 7677 e 69. 210 . Ibid., pp. 77-78. 211 . Ibid., pp. 82-83 e 89. 212 . Ibid., p. 90, e cf. pp. 92 e 61. 213 . J. Spiropoulos, op. cit. supra n. (208), pp. 50-51. 214 . Ibid., pp. 25 e 31-32. 215 . Ibid., pp. 32-33 e 40-41.
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A gradual emancipao do indivduo da tutela do Estado todopoderoso, - antecipou Spiropoulos em 1928, - no mais que uma questo de tempo, por impor-se como conseqncia necessria da evoluo da organizao internacional dos novos tempos216. O indivduo deve, assim, ser capaz de defender ele prprio seus direitos no plano internacional, independentemente de toda tutela de seu Estado, e mesmo contra seu prprio Estado217. Sem a outorga aos indivduos de ao direta no plano internacional, - prosseguiu, - seus direitos continuaro sem proteo suficiente218; somente com tal ao direta ante uma instncia internacional, - acrescentou, - se lograr uma proteo eficaz dos direitos humanos, em conformidade com o esprito da nova ordem internacional219. H que estabelecer certos limites autoridade do Estado, - concluiu, - o qual no um fim em si mesmo, mas antes um meio para a satisfao das necessidades humanas220. O carter exclusivamente inter-estatal do contencioso perante a CIJ, definitivamente, no se tem mostrado satisfatrio. Ao menos em alguns casos, relativamente condio de indivduos, a presena destes ltimos (ou de seus representantes legais), para apresentar, eles prprios, suas posies, teria enriquecido o procedimento e facilitado o trabalho da Corte221. A artificialidade222 do carter exclusivamente interestatal do contencioso ante
. Ibid., pp. 42-43 e 65. . Ibid., p. 44, e cf. pp. 49 e 64-65. 218 . Ibid., pp. 51-52, e cf. p. 53. 219 . Ibid., p. 61. 220 . Ibid., p. 62, e cf. p. 66. 221 . Recordem-se, como exemplos a esse respeito, o caso clssico Nottebohm sobre dupla nacionalidade (Liechtenstein versus Guatemala, 1955), e o caso relativo Aplicao da Conveno de 1902 sobre a Guarda de Menores (Holanda versus Sucia, 1958), e, mais recentemente, os casos do Julgamento dos Prisioneiros de Guerra Paquistaneses (Paquisto versus ndia, 1973), dos Refns (Pessoal Diplomtico e Consular dos Estados Unidos) em Teer (Estados Unidos versus Ir, 1980), do Timor-Leste (Portugal versus Austrlia, 1995), da Aplicao da Conveno contra o Genocdio (Bsnia-Herzegovina versus Iugoslvia, 1996), ou ainda os casos Breard (Paraguai versus Estados Unidos, 1998), LaGrand (Alemanha versus Estados Unidos, 1999-2001) e Avena e Outros (Mxico versus Estados Unidos, 2004). Em todos estes casos, no h como deixar de reconhecer que o elemento predominante precisamente a situao concreta de seres humanos, e no meras questes abstratas de interesse exclusivo dos Estados litigantes em suas relaes inter se. 222 . Tal artificialidade tem sido criticada na bibliografia especializada, inclusive, recentemente, por um ex-Presidente da prpria Corte da Haia; cf. R.Y. Jennings, The International Court of Justice after Fifty Years, 89 American Journal of International Law (1995) pp. 504-505.
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a CIJ223 claramente revelada pela prpria natureza de determinados casos submetidos a sua considerao. A soluo adotada pelo Estatuto da antiga CPJI, e fossilizada com o passar do tempo no Estatuto da CIJ at a atualidade, ainda mais criticvel, se considerarmos que, j na primeira metade do sculo XX, houve experimentos de Direito Internacional que efetivamente outorgaram capacidade processual internacional aos indivduos. Exemplificam-no o sistema de navegao do rio Reno, o Projeto de uma Corte Internacional de Presas (1907), a Corte Centro-Americana de Justia (1907-1917), assim como, na era da Liga das Naes, os sistemas das minorias (inclusive a Alta Silsia) e dos territrios sob mandato, os sistemas de peties das Ilhas Aaland e do Sarre e de Danzig, alm da prtica dos tribunais arbitrais mistos e das comisses mistas de reclamaes, da mesma poca224. Esta evoluo se desencadeou na era das Naes Unidas, com a adoo do sistema de peties individuais sob alguns dos tratados contemporneos de direitos humanos de carter universal, e sobretudo no plano regional, sob as Convenes Europia e Americana sobre Direitos Humanos, que estabeleceram tribunais internacionais (as Cortes Europia e Interamericana, respectivamente) de direitos humanos. O direito de petio individual, mediante o qual assegurado ao indivduo o acesso
. J em fins da dcada de sessenta S. Rosenne advertia que nada h de inerente no carter da prpria Corte Internacional que justifique a excluso completa de um indivduo de comparecer perante a Corte em procedimentos judiciais de seu interesse direto; cf. S. Rosenne, Reflections on the Position of the Individual in Inter-State Litigation in the International Court of Justice, International Arbitration Liber Amicorum for Martin Domke (ed. P. Sanders), The Hague, Nijhoff, 1967, p. 249, e cf. p. 242. - A atual prtica de excluso do locus standi in judicio dos indivduos interessados ante a CIJ, - acrescentou Rosenne, alm de artificial, em certos casos contenciosos pode at mesmo produzir resultados incongruentes; torna-se, pois, altamente desejvel que tal esquema seja reconsiderado, de modo a permitir que os prprios indivduos interessados possam comparecer ante a CIJ (locus standi) para apresentar diretamente a esta ltima seus argumentos em casos contenciosos (ibid., p. 249, e cf. p. 243). 224 . Para um estudo, cf., e.g.: A.A. Canado Trindade, Exhaustion of Local Remedies in International Law Experiments Granting Procedural Status to Individuals in the First Half of the Twentieth Century, 24 Netherlands International Law Review (1977) pp. 373392; C.A. Norgaard, The Position of the Individual in International Law, Copenhagen, Munksgaard, 1962, pp. 109-128; M.St. Korowicz, Une exprience de Droit international - La protection des minorits de Haute-Silsie, Paris, Pdone, 1946, pp. 81-174; dentre outros. E, para um estudo geral, cf. A.A. Canado Trindade, O Esgotamento de Recursos Internos no Direito Internacional, 2a. ed., Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1997, pp. 1-327.
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direto justia em nvel internacional, uma conquista definitiva do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Com efeito, da prpria essncia da proteo internacional dos direitos humanos a contraposio entre os indivduos demandantes e os Estados demandados em casos de supostas violaes dos direitos protegidos225. Trs sculos de um ordenamento internacional cristalizado, a partir dos tratados de paz de Westphalia (1648), com base na coordenao de Estados-naes independentes, na justaposio de soberanias absolutas, levaram excluso daquele ordenamento dos indivduos como sujeitos de direitos226. Trs sculos de um ordenamento internacional marcado pelo predomnio das soberanias estatais e pela excluso dos indivduos foram incapazes de evitar as violaes macias dos direitos humanos, perpetradas em todas as regies do mundo, e as sucessivas atrocidades de nosso sculo, inclusive as contemporneas227. Tais atrocidades despertaram a conscincia jurdica universal para a necessidade de reconceituar as prprias bases do ordenamento internacional, restituindo ao ser humano a posio central de onde havia sido alijado. Esta reconstruo, sobre bases humanas, tomou por fundamento conceitual os cnones inteiramente distintos da realizao de valores comuns superiores, da titularidade de direitos do prprio ser humano, da garantia coletiva de sua realizao, e do carter objetivo das obrigaes de proteo228. A ordem internacional das soberanias cedia terreno da solidariedade (cf. supra). Esta profunda transformao do ordenamento internacional, desencadeada a partir das Declaraes Universal e Americana de Direitos Humanos de 1948, no se tem dado sem dificuldades, precisamente por
. Foi precisamente neste contexto de proteo que se operou o resgate histrico da posio do ser humano como sujeito do Direito Internacional dos Direitos Humanos, dotado de plena capacidade processual internacional (cf. supra). 226 . No plano internacional, os Estados assumiram o monoplio da titularidade de direitos; os indivduos, para sua proteo, foram deixados inteiramente merc da intermediao discricionria de seus Estados nacionais. O ordenamento internacional assim erigido, que os excessos do positivismo jurdico tentaram em vo justificar, - dele excluiu precisamente o destinatrio ltimo das normas jurdicas: o ser humano. 227 . Como o holocausto, o gulag, seguidos de novos atos de genocdio, e.g., no sudeste asitico, na Europa central (ex-Iugoslvia), na frica (Ruanda). 228 . Com incidncia direta destes cnones nos mtodos de interpretao das normas internacionais de proteo, semnecessariamente se afastar das regras gerais de interpretao dos tratados consagradas nos artigos 31-33 das duas Convenes de Viena sobre Direito dos Tratados (de 1969 e 1986).
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requerer uma nova mentalidade. Passou, ademais, por etapas, algumas das quais j no mais suficientemente estudadas em nossos dias, inclusive no tocante consagrao do direito de petio individual. J nos primrdios do exerccio deste direito se enfatizou que, ainda que motivado pela busca da reparao individual, o direito de petio contribui tambm para assegurar o respeito pelas obrigaes de carter objetivo que vinculam os Estados Partes229. Em vrios casos o exerccio do direito de petio tem ido mais alm, ocasionando mudanas no ordenamento jurdico interno e na prtica dos rgos pblicos do Estado230. A significao do direito de petio individual s pode ser apropriadamente avaliada em perspectiva histrica. Esta transformao, prpria de nosso tempo, corresponde ao reconhecimento da necessidade de que todos os Estados, para evitar novas violaes dos direitos humanos, respondam pela maneira como tratam todos os seres humanos que se encontram sob sua jurisdio. Esta prestao de contas simplesmente no teria sido possvel sem a consagrao do
. Por exemplo, sob o artigo 25 da Conveno Europia de Direitos Humanos; cf. H. Rolin, Le rle du requrant dans la procdure prvue par la Commission europenne des droits de lhomme, 9 Revue hellnique de droit international (1956) pp. 3-14, esp. p. 9; C.Th. Eustathiades, Les recours individuels la Commission europenne des droits de lhomme, in Grundprobleme des internationalen Rechts - Festschrift fr Jean Spiropoulos, Bonn, Schimmelbusch & Co., 1957, p. 121; F. Durante, Ricorsi Individuali ad Organi Internazionali, Milano, Giuffr, 1958, pp. 125-152, esp. pp. 129-130; K. Vasak, La Convention europenne des droits de lhomme, Paris, LGDJ, 1964, pp. 96-98; M. Virally, Laccs des particuliers une instance internationale: la protection des droits de lhomme dans le cadre europen, 20 Mmoires Publis par la Facult de Droit de Genve (1964) pp. 67-89; H. Mosler, The Protection of Human Rights by International Legal Procedure, 52 Georgetown Law Journal (1964) pp. 818-819. 230 . H que ter sempre presente que, distintamente das questes regidas pelo Direito Internacional Pblico, em sua maioria levantadas horizontalmente sobretudo em nvel inter-estatal, as questes atinentes aos direitos humanos situam-se verticalmente em nvel intra-estatal, na contraposio entre os Estados e os seres humanos sob suas respectivas jurisdies. Por conseguinte, pretender que os rgos de proteo internacional no possam verificar a compatibilidade das normas e prticas de direito interno, e suas omisses, com as normas internacionais de proteo, seria um contrasenso. Tambm aqui a especificidade do Direito Internacional dos Direitos Humanos torna-se evidente. O fato de que este ltimo vai mais alm do Direito Internacional Pblico em matria de proteo, de modo a abarcar o tratamento dispensado pelos Estados aos seres humanos sob suas jurisdies, no significa que uma interpretao conservadora deva se aplicar; muito ao contrrio, o que se aplica uma interpretao em conformidade com o carter inovador - em relao aos dogmas do passado, tais como o da competncia nacional exclusiva ou domnio reservado dos Estados, como emanao da soberania estatal, - das normas internacionais de proteo dos direitos humanos. Com o desenvolvimento do Direito Internacional dos
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direito de petio individual, em meio ao reconhecimento do carter objetivo das obrigaes de proteo e aceitao da garantia coletiva de cumprimento das mesmas: este o sentido real do resgate histrico do indivduo como sujeito do Direito Internacional dos Direitos Humanos (cf. supra). A apreciao do direito de petio individual como mtodo de implementao internacional dos direitos humanos tem necessariamente que levar em conta o aspecto central da legitimatio ad causam dos peticionrios e das condies do uso e da admissibilidade das peties (consignadas nos distintos instrumentos de direitos humanos que as prevem). Tem sido particularmente sob a Conveno Europia de Direitos Humanos que uma vasta jurisprudncia sobre o direito de petio individual tem se desenvolvido, reconhecendo a este ltimo autonomia, distinto que dos direitos substantivos enumerados no ttulo I da Conveno Europia. Qualquer obstculo interposto pelo Estado Parte em questo a seu livre exerccio acarretaria, assim, uma violao adicional da Conveno, paralelamente a outras violaes que se comprovem dos direitos substantivos nesta consagrados. Reforando este ponto, tanto a antiga Comisso como a Corte Europias de Direitos Humanos esposaram o entendimento no sentido de que o prprio conceito de vtima ( luz do artigo 25 [original] da Conveno) deve ser interpretado autonomamente sob a Conveno Europia. Este entendimento encontra-se hoje solidamente respaldado pela jurisprudence constante sob a Conveno. Assim, em vrias decises nos ltimos anos, a Comisso Europia tem consistente e invariavelmente advertido que o conceito de vtima utilizado no artigo 25 [original] da Conveno deve ser interpretado de forma autnoma e independentemente de conceitos de direito interno, tais como os de interesse ou qualidade para interpor uma ao judicial ou participar em um processo legal231.
Direitos Humanos, o prprio Direito Internacional Pblico que se enriquece, na assero de cnones e princpios prprios do presente domnio de proteo, baseados em premissas fundamentalmente distintas das que tm guiado seus postulados no plano das relaes puramente inter-estatais. O Direito Internacional dos Direitos Humanos vem assim afirmar a aptido do Direito Internacional Pblico para assegurar, no presente contexto, o cumprimento das obrigaes internacionais de proteo por parte dos Estados vis--vis todos os seres humanos sob suas jurisdies. 231 . Cf. nesse sentido: Comisso Europia de Direitos Humanos (ComEDH), caso Scientology Kirche Deutschland e.V. versus Alemanha (appl. n. 34614/96), deciso de 07.04.1997, 89 Decisions and Reports (1997) p. 170; ComEDH, caso Zentralrat Deutscher Sinti und Roma e R. Rose versus Alemanha (appl. n. 35208/97) deciso de 27.05.1997, p. 4 (no-publicada); ComEDH,
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A Corte Europia, por sua vez, no caso Norris versus Irlanda (1988), ponderou que as condies que regem as peties individuais sob o artigo 25 da Conveno no coincidem necessariamente com os critrios nacionais relativos ao locus standi, que podem inclusive servir a propsitos distintos dos contemplados no mencionado artigo 25232. Resulta, pois, clarssima a autonomia do direito de petio individual no plano internacional vis--vis disposies do direito interno233. Os elementos singularizados nesta jurisprudncia protetora aplicam-se igualmente sob procedimentos de outros tratados de direitos humanos que requerem a condio de vtima para o exerccio do direito de petio individual234.
caso Federao Grega de Funcionrios de Alfndega, N. Gialouris, G. Christopoulos e 3333 Outros Funcionrios de Alfndega versus Grcia (appl. n. 24581/94), deciso de 06.04.1995, 81-B Decisions and Reports (1995) p. 127; ComEDH, caso N.N. Tauira e 18 Outros versus Frana (appl. n. 28204/95), deciso de 04.12.1995, 83-A Decisions and Reports (1995) p. 130 (peties contra os testes nucleares franceses no atol de Mururoa e no de Fangataufa, na Polinsia francesa); ComEDH, caso K. Sygounis, I. Kotsis e Sindicato de Policiais versus Grcia (appl. n. 18598/91), deciso de 18.05.1994, 78 Decisions and Reports (1994) p. 77; ComEDH, caso Asociacin de Aviadores de la Repblica, J. Mata el Al. versus Espanha (appl. n. 10733/84), deciso de 11.03.1985, 41 Decisions and Reports (1985) p. 222. - Segundo esta mesma jurisprudncia, para atender condio de vtima (sob o artigo 25 da Conveno) deve haver um vnculo suficientemente direto entre o indivduo demandante e o dano alegado, resultante da suposta violao da Conveno. 232 . Corte Europia de Direitos Humanos, caso Norris versus Irlanda, Julgamento de 26.10.1988, Srie A, vol. 142, p. 15, par. 31. 233 . Sobre a continuada importncia do direito de petio individual sob a Conveno Europia, mesmo aps a entrada em vigor do Protocolo n. 11 mesma, cf. J. Wadham e T. Said, What Price the Right of Individual Petition: Report of the Evaluation Group to the Committee of Ministers on the European Court of Human Rights, 2 European Human Rights Law Review (2002) pp. 169-174; E.A. Alkema, Access to Justice under the ECHR and Judicial Policy - A Netherlands View, in Afmaelisrit for Vilhjlmsson, Reykjavk, B. Orators, 2000, pp. 21-37; A. Debricon, Lexercice efficace du droit de recours individuel, in The Birth of European Human Rights Law - Liber Amicorum Studies in Honour of C.A. Norgaard (eds. M. de Salvia e M.E. Villiger), Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1998, pp. 237-242. E cf. Council of Europe, Report of the Evaluation Group to the Committee of Ministers on the European Court of Human Rights, Strasbourg, C.E., 27.09.2002, pp. 7-89. 234 . A evoluo da noo de vtima (incluindo a vtima potencial) no Direito Internacional dos Direitos Humanos encontra-se examinada no curso que ministramos na Academia de Direito Internacional da Haia: A.A. Canado Trindade, Co-existence and Co-ordination of Mechanisms of International Protection of Human Rights (At Global and Regional Levels), 202 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1987) pp. 243299, esp. pp. 262-283. Cf. tambm, a respeito, J.A. Frowein, La notion de victime dans la Convention Europenne des Droits de lHomme, in Studi in Onore di Giuseppe Sperduti, Milano, Giuffr, 1984, pp. 586-599; F. Matscher, La Posizione Processuale dellIndividuo come Ricorrente dinanzi agli Organi della Convenzione Europea dei Diritti dellUomo,
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No sistema interamericano de proteo dos direitos humanos, o direito de petio individual tem se constitudo em um meio eficaz de enfrentar casos no s individuais como tambm de violaes macias e sistemticas dos direitos humanos235. Sua importncia tem sido fundamental e no poderia jamais ser minimizada. A consagrao do direito de petio individual sob o artigo 44 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos revestiu-se de significao especial. No s foi sua importncia, para o mecanismo da Conveno como um todo, devidamente enfatizada nos travaux prparatoires daquela disposio da Conveno236, como tambm representou um avano em relao ao que, at a adoo do Pacto de San Jos em 1969, se havia logrado a respeito, no mbito do Direito Internacional dos Direitos Humanos. A outra Conveno regional ento em vigor, a Conveno Europia, s aceitara o direito de petio individual originalmente consubstanciado em uma clusula facultativa (o artigo 25 da Conveno), condicionando a legitimatio ad causam demonstrao da condio de vtima pelo demandante individual, - o que, a seu turno, propiciou um notvel desenvolvimento jurisprudencial da noo de vtima sob a Conveno Europia. A Conveno Americana, distintamente, tornou o direito de petio individual (artigo 44 da Conveno) mandatrio, de aceitao automtica pelos Estados ratificantes, abrindo-o a qualquer pessoa ou grupo de pessoas, ou entidade no-governamental legalmente reconhecida em um ou mais
in ibid., pp. 602-620; H. Delvaux, La notion de victime au sens de larticle 25 de la Convention Europenne des Droits de lHomme - Le particulier victime dune violation de la Convention, in Actes du Cinquime Colloque International sur la Convention Europenne des Droits de lHomme (Francfort, avril 1980), Paris, Pdone, 1982, pp. 35-78. 235 . Antes mesmo da entrada em vigor da Conveno Americana sobre Direitos Humanos (i.e., na prtica inicial da Comisso Interamericana de Direitos Humanos). - Lamentamos, pois, no poder compartilhar a insinuao constante em parte da bibliografia especializada europia contempornea sobre a matria, no sentido de que o direito de petio individual talvez no seja eficaz no tocante a violaes sistemticas e macias de direitos humanos. A experincia acumulada no sistema interamericano de proteo aponta exatamente no sentido contrrio, e graas ao direito de petio individual muitas vidas foram salvas e se logrou realizar a justia em casos concretos em meio a situaes generalizadas de violaes de direitos humanos. 236 . Cf. OEA, Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos - Actas y Documentos (San Jos de Costa Rica, 07-22.11.1969), doc. OEA/Ser.K/XVI/1.2, Washington D.C., Secretara General de la OEA, 1978, pp. 43 e 47.
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Estados membros da Organizao dos Estados Americanos (OEA), o que revela a importncia capital atribuda ao mesmo237. Foi este, reconhecidamente, um dos grandes avanos logrados pela Conveno Americana, nos planos tanto conceitual e normativo, assim como operacional238. A matria encontra-se analisada detalhadamente em meu Voto Concordante no caso Castillo Petruzzi versus Peru (Excees Preliminares, 1998)239. H que ter sempre presente a autonomia do direito de petio individual vis--vis o direito interno dos Estados. Sua relevncia no pode ser minimizada, porquanto pode ocorrer que, em um determinado ordenamento jurdico interno, um indivduo se veja impossibilitado, pelas circunstncias de uma situao jurdica, a tomar providncias judiciais por si prprio. Nem por isso estar ele privado de faz-lo no exerccio do direito de petio individual sob a Conveno Americana, ou outro tratado de direitos humanos. Mas a Conveno Americana vai mais alm: a legitimatio ad causam, que estende a todo e qualquer peticionrio, pode prescindir at mesmo de alguma manifestao por parte da prpria vtima. O direito de petio individual, assim amplamente concebido, tem como efeito imediato ampliar o alcance da proteo, mormente em casos em que as vtimas (e.g., detidos incomunicados, desaparecidos, entre outras situaes) se vem impossibilitadas de agir por conta prpria, e necessitam da iniciativa de um terceiro como peticionrio em sua defesa.
237 . A outra modalidade de petio, a inter-estatal, s foi consagrada em base facultativa (artigo 45 da Conveno Americana, a contrrio do esquema da Conveno Europia artigo 24 - neste particular), o que reala a relevncia atribuda ao direito de petio individual. Este ponto no passou despercebido da Corte Interamericana de Direitos Humanos, que, em seu segundo Parecer, sobre o Efeito das Reservas sobre a Entrada em Vigor da Conveno Americana sobre Direitos Humanos (de 24.09.1982), invocou esta particularidade como ilustrativa da grande importncia atribuda pela Conveno Americana s obrigaes dos Estados Partes vis--vis os indivduos, por estes exigveis sem a intermediao de outro Estado (pargrafo 32). 238 . Cf. A.A. Canado Trindade, Las Clusulas Ptreas de la Proteccin Internacional del Ser Humano: El Acceso Directo de los Individuos a la Justicia a Nivel Internacional y la Intangibilidad de la JurisdiccinObligatoria de los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, in El Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos en el Umbral del Siglo XXI - Memoria del Seminario (Nov. 1999), vol. I, San Jos de Costa Rica, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2001, pp. 3-68. 239 . Corte Interamericana de Direitos Humanos, caso Castillo Petruzzi versus Peru (Excees Preliminares), Sentena de 04.09.1998, Srie C, n. 41, Voto Concordante do Juiz A.A. Canado Trindade, pargrafos 1-46.
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A desnacionalizao da proteo e dos requisitos da ao internacional de salvaguarda dos direitos humanos, alm de ampliar sensivelmente o crculo de pessoas protegidas, possibilitou aos indivduos exercer direitos emanados diretamente do direito internacional (direito das gentes), implementados luz da noo supracitada de garantia coletiva, e no mais simplesmente concedidos pelo Estado. Com o acesso dos indivduos justia em nvel internacional, por meio do exerccio do direito de petio individual, deu-se enfim expresso concreta ao reconhecimento de que os direitos humanos a ser protegidos so inerentes pessoa humana e no derivam do Estado. Por conseguinte, a ao em sua proteo no se esgota - no pode se esgotar - na ao do Estado. Cada um dos procedimentos que regulam o direito de petio individual sob tratados e instrumentos internacionais de direitos humanos, apesar de diferenas em sua natureza jurdica, tem contribudo, a seu modo, ao gradual fortalecimento da capacidade processual do demandante no plano internacional240. Com efeito, de todos os mecanismos de proteo internacional dos direitos humanos, o direito de petio individual , efetivamente, o mais dinmico, ao inclusive atribuir a iniciativa de ao ao prprio indivduo (a parte ostensivamente mais fraca vis--vis o poder pblico), distintamente do exerccio ex officio de outros mtodos (como os de relatrios e investigaes) por parte dos rgos de super viso internacional. o que melhor reflete a especificidade do Direito Internacional dos Direitos Humanos, em comparao com outras solues prprias do Direito Internacional Pblico241.
. Em reconhecimento expresso da relevncia do direito de petio individual, a Declarao e Programa de Ao de Viena, principal documento adotado pela II Conferncia Mundial de Direitos Humanos (1993), conclamou sua adoo, como mtodo adicional de proteo, por meio de Protocolos Facultativos Conveno sobre a Eliminao de Todas asFormas de Discriminao contra a Mulher (j adotado) e ao Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (j concludo, mas ainda no adotado); cf. Declarao e Programa de Ao de Viena de 1993, parte II, pars. 40 e 75, respectivamente. Aquele documento recomendou, ademais, aos Estados Partes nos tratados de direitos humanos, a aceitao de todos os procedimentos facultativos disponveis de peties ou comunicaes individuais (cf. ibid., parte II, par. 90). 241 . Como se pode depreender da sentena de 1995 da Corte Europia de Direitos Humanos no importante caso Loizidou versus Turquia. Recorde-se que, no referido caso Loizidou versus Turquia (sentena sobre excees preliminares de 23.03.1995), a Corte Europia de Direitos Humanos descartou a possibilidade de restries - pelas declaraes turcas - em relao s disposies-chave do artigo 25 (direito de petio individual), e do artigo 46 (aceitao
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O complemento indispensvel e inelutvel do direito de petio individual internacional reside na intangibilidade da jurisdio dos tribunais internacionais de direitos humanos242. Nas duas histricas sentenas sobre competncia de 24 de setembro de 1999, nos casos do Tribunal Constitucional e de Ivcher Bronstein versus Peru, a Corte Interamericana de Direitos Humanos advertiu corretamente que sua competncia em matria contenciosa no podia estar condicionada por atos distintos de suas prprias atuaes. Acrescentou que, ao reconhecer sua competncia contenciosa, um Estado aceita a prerrogativa da Corte de decidir sobre toda questo que afete sua competncia, no podendo depois pretender retirar-se dela subitamente, o que minaria todo o mecanismo internacional de proteo. A pretendida retirada unilateral do Estado demandado com efeito imediato no tinha qualquer fundamento jurdico, nem na Conveno Americana, nem no direito dos tratados, nem no direito internacional geral. No podia um tratado de direitos humanos como a Conveno Americana estar merc de limitaes no previstas por ela, impostas subitamente por um Estado Parte por razes de ordem interna. Tal pretenso, - como o determinou a Corte Interamericana, - era, pois, inadmissvel. Com sua importante deciso nos referidos casos, a Corte Interamericana salvaguardou a integridade da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, que, como todos os tratados de direitos humanos,
de sua jurisdio em matria contenciosa) da Conveno Europia. Sustentar outra posio, agregou, no s debilitaria seriamente a funo da Comisso e da Corte no desempenho de suas atribuies mas tambm diminuiria a eficcia da Conveno como um instrumento constitucional da ordem pblica (ordre public) europia (pargrafo 75). A Corte descartou o argumento do Estado demandado de que se poderia inferir a possibilidade de restries s clasulas facultativas dos artigos 25 e 46 da Conveno por analogia com a prtica estatal sob o artigo 36 do Estatuto da Corte Internacional de Justia. A Corte Europia no s lembrou a prtica em contrrio (aceitando tais clusulas sem restries) dos Estados Partes na Conveno Europia, mas tambm ressaltou o contexto fundamentalmente distinto em que os dois tribunais operam, sendo a Corte Internacional de Justia a freestanding international tribunal which has no links to a standard-setting treaty such as the Convention (pargrafos 82 e 68). A Corte da Haia, - reiterou a Corte Europia, - dirime questes jurdicas no contencioso interestatal, distintamente das funes dos rgos de superviso de um tratado normativo (law-making treaty) como a Conveno Europia. Por conseguinte, a aceitao incondicional das clusulas facultativas dos artigos 25 e 46 da Conveno no comporta analogia com a prtica estatal sob o artigo 36 do Estatuto da Corte Internacional de Justia (pargrafos 84-85). 242 . Para um estudo recente, cf. A.A. Canado Trindade, El Acceso Directo del Individuo a los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, Bilbao, Universidad de Deusto, 2001, pp. 1796, esp. pp. 61-76.
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baseia-se na garantia coletiva na operao do mecanismo internacional de proteo. Mais recentemente, a Corte Interamericana voltou a preservar a integridade do mecanismo de proteo da Conveno Americana em suas Sentenas sobre excees preliminares, de 01 de setembro de 2001, nos casos Hilaire, Benjamin e Constantine versus Trinidad e Tobago; nestes ltimos casos, a Corte rejeitou a pretenso do Estado demandado de interpor uma restrio, no prevista no artigo 62 da Conveno Americana (e que subordinaria esta Constituio nacional), aceitao de sua competncia em matria contenciosa. Com isto a Corte afirmou o primado da normativa internacional de proteo do ser humano. Dada a importncia da questo da capacidade processual dos indivduos sob estas duas Convenes regionais, cabe ter em mente estes desenvolvimentos em perspectiva histrica, de fundamental importncia ao estudo do prprio acesso do indivduo justia no plano internacional. A prpria evoluo normativo-institucional dos sistemas interamericano e europeu de proteo (dotados de tribunais internacionais de direitos humanos) cuidou de acentuar a necessidade funcional - e tica - de dar expresso concreta titularidade dos direitos inerentes ao ser humano e a sua capacidade jurdico-processual para vindic-los. Esta evoluo tem-se mostrado conforme concepo segundo a qual todo o Direito existe para o ser humano, e o direito das gentes no faz exceo a isto, garantindo ao indivduo os direitos que lhe so inerentes, ou seja, o respeito de sua personalidade jurdica e a intangibilidade de sua capacidade jurdica no plano internacional. VI. O DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS E A CONSCINCIA JURDICA UNIVERSAL O despertar e a evoluo da conscincia humana tm acompanhado pari passu a elevao da condio humana. Os avanos nesta linha se devem aos esforos das geraes que se sucedem no tempo. graas conscincia humana que se cultiva e se enriquece o universo dos verdadeiros valores, e que se fomenta a solidariedade humana243. Mais alm do Estado e do mercado, h que buscar a proeminncia dos valores superiores, capazes de bem orientar a ao e atender as aspiraes humanas. O Estado existe para os seres humanos que o compem, e no vice-versa.
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. Vrios Autores, Penser le XXIe. sicle, 52 Le Monde Diplomatique (juillet/aot 2000) pp. 15 e 88-93.
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E o mercado, por sua vez, ao contrrio do apregoado pelo pensamento nico do mundo globalizado de nossos dias, tem-se mostrado inteiramente incapaz de satisfazer os interesses comuns da humanidade. As relaes prprias do mercado afiguram-se de ordem contratual e no comunitria, e os interesses comuns da humanidade seguramente no se reduzem a meros objetos de transaes econmicas ou comerciais. O ser humano um fim em si mesmo, e no se reduz a um mero recurso de consumo ou agente de produo244. Em suma, hoje, mais do que nunca, se necessitam a conscincia e o cultivo dos verdadeiros valores. Apesar de todos os avanos logrados no campo da salvaguarda internacional dos direitos humanos nas ltimas dcadas, por um lado persistem violaes destes e surgem novos desafios ao labor de proteo245. Mas, por outro lado, as reaes a tais violaes dos direitos humanos e a mobilizao para enfrentar os novos desafios so em nossos dias imediatos. Isto se deve, em meu entender, ao despertar e evoluo da conscincia jurdica universal para a necessidade de assegurar a proteo eficaz do ser humano em todas e quaisquer circunstncias246. de se esperar que a doutrina jurdica do sculo XXI dedique a este ponto consideravelmente mais ateno que a prestada pela doutrina jurdica ao longo de todo o sculo passado. H, definitivamente, que dedicar maior ateno questo bsica dos fundamentos e validade do Direito Internacional. A atitude mais comum de grande parte dos jusinternacionalistas do sculo XX, ao abordar, e.g., o captulo atinente s fontes do Direito Internacional, era ater-se a seus aspectos meramente formais, repetindo ad nauseam a enumerao das fontes formais consagrada no artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia, uma disposio inteiramente anacrnica, - como tantas
. Ibid., pp. 31-32, 36-37 e 40. . Cf., a respeito, e.g., A.A. Canado Trindade, Linterdpendance de tous les droits de lhomme et leur mise en oeuvre: obstacles et enjeux, 158 Revue internationale des sciences sociales - Paris/UNESCO (1998) pp. 571-582. 246 . Tal como me permiti assinalar, na jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos, em meu Voto Concordante no Parecer n. 16 da Corte (de 1999), sobre o Direito Informao sobre a Assistncia Consular no mbito das Garantias do Devido Processo Legal (pargrafos 3-4 e 14), e em meu Voto Separado no caso Bmaca Velsquez versus Guatemala (Sentena sobre o mrito, 2000, pargrafos 16 e 28), assim como em meu Voto Concordante nas Medidas Provirias de Proteo (de 2000) no caso dos Haitianos e Dominicanos de Origem Haitiana na Repblica Dominicana (pargrafo 12).
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outras, mero fruto de seu tiempo, - originalmente redigida no incio dos anos vinte247! Os desafios deste incio do sculo XXI no mais admitem tanta reserva mental, e tampouco a atitude, to generalizada e cmoda, de eximirse de examinar a questo bem mais difcil da fonte material tanto do Direito Internacional em geral, como do Direito Internacional dos Direitos Humanos em particular. Esta questo no pode ser abordada adequadamente a partir de uma perspectiva positivista anacrnica, e fazendo abstrao dos valores, e do prprio fim do Direito, no presente contexto, a proteo do ser humano. Muito ao contrrio do que parecem supor certos jusinternacionalistas, o Direito Internacional no se reduz, em absoluto, a um instrumental a servio do poder; seu destinatrio final o ser humano, devendo atender a suas necessidades (inclusive as de proteo), dentre as quais a realizao da Justia. A contrrio do afirmado, e.g., por Hans Kelsen, de que no era possvel reconciliar a ordem legal com a ordem moral248, pensamos que a experincia humana ao longo do sculo XX, marcado por tantos avanos no domnio cientfico-tecnolgico acompanhados por atrocidades sem precedentes, demonstra que no possvel conceber a ordem legal fazendo abstrao da ordem moral. A afirmao de Kelsen se deu no contexto de sua avaliao de um estudo clssico de J.L. Brierly, que, como ele, buscou examinar a base da validade das normas do Direito Internacional. Brierly chegou a afirmar, em seu estudo, que a vinculao entre o direito e a moral muito mais fundamental do que sua distino, e que a base ltima de uma obrigao internacional reside na moral249; no obstante, mais adiante o prprio Brierly confessou no saber como conciliar a convico individual de atuar de acordo com o direito com o carter imperativo deste ltimo250. E, em seu livro The Law of Nations, Brierly se limitou, de modo insatisfatrio, a dizer, tout court, que a resposta a esta questo deve ser encontrada fora da ordem legal, devendo a filosofia do direito fornec-la251. Deteve-se, pois, no meio do caminho...
247 . Cf. A.A. Canado Trindade, O Direito Internacional em um Mundo em Transformao, Rio de Janeiro, Ed. Renovar, 2002, pp. 20-22. 248 . H. Kelsen, The Basis of Obligation in International Law, in Estudios de Derecho Internacional - Homenaje al Profesor C. Barca Trelles, Santiago de Compostela, Universidad de Santiago de Compostela, 1958, p. 110. 249 . J.L. Brierly, The Basis of Obligation in International Law, Oxford, Clarendon Press, 1958, p. 65. 250 . Cf. ibid., pp. 66-67, e cf. tambm pp. 68-80. 251 . J.L. Brierly, The Law of Nations, 6a. ed., Oxford, Clarendon Press, 1963, p. 54.
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Em meu entender, h elementos para abordar a matria, de modo mais satisfatrio, tanto na jurisprudncia internacional, como na prtica dos Estados e organismos internacionais, como na doutrina jurdica mais lcida. Destes elementos se depreende, - permito-me insistir, - o despertar e a evoluo de uma conscincia jurdica universal, para reconstruir, neste incio do sculo XXI, o Direito Internacional, sob o alentador impacto do Direito Internacional dos Direitos Humanos, fundamentado em um novo paradigma, j no mais estatocntrico, mas situando o ser humano em posio central e tendo presentes os problemas que afetam a humanidade como um todo (supra). Quanto jurisprudncia internacional, o exemplo mais imediato e contundente reside na jurisprudncia dos dois tribunais internacionais de direitos humanos hoje existentes, as Cortes Europia e Interamericana de Direitos Humanos252. Pode-se a esta agregar a jurisprudncia emergente dos dois Tribunais Penais Internacionais ad hoc, para a ex-Iugoslvia e Ruanda253. E a prpria jurisprudncia da Corte Internacional de Justia contm elementos desenvolvidos a partir, e.g., de consideraes bsicas de humanidade254. Quanto prtica internacional255, a ida de uma conscincia jurdica universal tem marcado presena em muitos debates das Naes Unidas (sobretudo da VI Comisso da Assemblia Geral), nos trabalhos das
. O primeiro Protocolo (de 1998) Carta Africana de Direitos Humanos e dos Povos dispe sobre a criao, - quando entre em vigor o Protocolo de Burkina Faso, - de uma Corte Africana de Direitos Humanos e dos Povos (ainda no estabelecida). 253 . J.R.W.D. Jones, The Practice of the International Criminal Tribunals for the Former Yugoslavia and Rwanda, 2a. ed., Ardsley N.Y., Transnational Publs., 2000, pp. 1-643; W.A. Schabas, Genocide in International Law, Cambridge, University Press, 2000, pp. 213-226, 279, 292303 e 309-311; G. Mettraux, Crimes against Humanity in the Jurisprudence of the International Criminal Tribunals for the Former Yugoslavia and for Rwanda, 43 Harvard International Law Journal (2002) pp. 237-316. 254 . Cf., e.g., A.A. Canado Trindade, La jurisprudence de la Cour Internationale de Justice sur les droits intangibles / The Case-Law of the International Court of Justice on NonDerogable Rights, in Droits intangibles et tats dexception / Non-Derogable Rights and States of Emergency (eds. D. Prmont, C. Stenersen e I. Oseredczuk), Bruxelles, Bruylant, 1996, pp. 73-89; P.-M. Dupuy, Les `considrations lmentaires dhumanit dans la jurisprudence de la Cour Internationale de Justice, in Mlanges en lhonneur de N. Valticos - Droit et justice (ed. R.-J. Dupuy), Paris, Pdone, 1999, pp. 117-130. 255 . Entendida esta j no mais como a simples prtica dos Estados, inspirada por seus chamados interesses vitais, como nas sistematizaes do passado, mas sim como a prtica dos Estados e organismos internacionais em busca da realizao de fins comuns e superiores.
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Conferncias de codificao do Direito Internacional (o chamado direito de Viena) e os respectivos travaux prparatoires da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas256. Mais recentemente, tem ocupado um espao importante no ciclo das Conferncias Mundiais das Naes Unidas da dcada de los noventa257. Tambm na melhor doutrina do direito internacional encontram-se elementos para o desenvolvimento da matria, ainda que, surpreendentemente, no suficientemente articulados at o presente. A noo do que denomino de conscincia jurdica universal passa a encontrar expresso doutrinria em tempos relativamente recentes, ao longo do sculo XX, com a emergncia do conceito de communis opinio juris, em face do velho dogma positivista do consentimento (voluntas) individual para a formao do direito consuetudinrio258. Nas trs primeiras dcadas do sculo XX, a expresso conscincia jurdica internacional foi efetivamente utilizada, em sentido ligeiramente distinto, recordando a noo clssica da civitas maxima gentium, a fim de fomentar o esprito de solidariedade internacional259. Em um estudo clssico de 1946, Max Sorensen no se eximiu de distinguir as fontes formais do Direito Internacional, - ou seja, os mtodos ou procedimentos pelos quais so criadas as regras do Direito Internacional, - de sua fonte material, a qual compreende, em suas palavras, les lments et les influences qui dterminent le contenu de la rglementation juridique, que ce soient les intrts et besoins pratiques des tats ou les exigences idales que dcoulent, un moment donn, de la conscience sociale, des idologies prvalant dans la communaut internationale260. Anos depois,
. Este ponto forma objeto de um estudo que estamos desenvolvendo no presente, com concluso programada para o ano de 2005. 257 . Dentre os trechos j citados, ao longo da presente obra, de alguns dos documentos finais de tais Conferncias, recorde-se, e.g., a iniciativa de inserir, na Declarao e Programa de Ao de Viena de 1993, uma invocao ao esprito de nossa poca (caracterizado pela aspirao comum a valores superiores) e s realidades de nosso tempo, a requerer que os Estados membros das Naes Unidas e todos os povos do mundo se dediquem tarefa verdadeiramente global de promover e proteger todos os direitos humanos de modo a assegurar-lhes gozo pleno e universal. 258 . A. Carty, The Decay of International Law? A Reappraisal of the Limits of Legal Imagination in International Affairs, Manchester, University Press, 1986, pp. 26-28 e 33. 259 . Cf., v.g., G. Tassitch, La conscience juridique internationale, 65 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1938) pp. 310-311, 314, 316-317 e 320. 260 . Max Sorensen, Les sources du droit international, Copenhague, Munksgaard, 1946, pp. 1314. - Em outro estudo clssico, de 1947, ao endossar a reao contra o positivismo jurdico,
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em pleno processo de descolonizao, Frantz Fanon publicou, em 1961261, seu relato dos sacrifcios (e, sobretudo, a crueldade mental) da luta anticolonial, intitulado Os Condenados da Terra; ao final do mesmo, em uma profisso de f, destacou a importncia da conscientizao dos novos pases recmemancipados, de cujo centro se ergue e revive a conscincia internacional262. Na Amrica Latina, referncias conscincia jurdica e conscincia moral se encontram, por exemplo, na Meditao sobre a Justia (1963) de Antonio Gmez Robledo, em meio a sua judiciosa crtica do positivismo jurdico 263. E duas dcadas antes, Alejandro lvarez argumentava que os grandes princpios do direito internacional, e a prpria justia internacional, emanam da conscincia pblica ou conscincia dos povos264. So estes alguns exemplos a revelar que, dos dois lados do Atlntico, houve jusinternacionalistas que tiveram a intuio e a sensibilidade para a realidade da conscincia humana, mais alm da realidade crua dos fatos. Sem que me veja necessidade de aqui evocar a alegoria platnica da caverna (na realidade, o primeiro mito existencial, a revelar a precariedade da condio humana, e, por conseguinte, a necessidade da transcendncia, bem mais alm do positivismo), e atendo-me ao domnio da cincia jurdica, caberia recordar os debates do Institut de Droit International, em sua Sesso de Nova York de 1929, sobre um projeto de declarao sobre os direitos humanos. Na ocasio, ao recordar a vida espiritual dos povos, observou-se que um novo esprito da poca, e a conscincia jurdica dos povos, requeriam um novo direito das gentes, com a afirmao dos direitos humanos265. Em determinado momento daqueles memorveis debates de 1929 do Institut, - quase esquecidos em nossos dias, - ponderou-se, por exemplo, que
Alf Ross afirmou que existem fontes do direito [internacional] other than those positively formulated. (...) A realistic doctrine of the sources of law is based on experience but recognises that not all souces are positive in the sense that they are formally established; Alf Ross, A Textbook of International Law - General Part, London, Longmans, 1947, p. 95. 261 . O mesmo ano de sua morte prematura. 262 . Frantz Fanon, Os Condenados da Terra, Rio de Janeiro, Ed. Civilizao Brasileira, 1968 (traduo do original francs de 1961), pp. 206-207. 263 . A. Gmez Robledo, Meditacin sobre la Justicia, Mxico/Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 1963, pp. 179 e 185. 264 . A. lvarez, La Reconstruccin del Derecho de Gentes - El Nuevo Orden y la Renovacin Social, Santiago de Chile, Ed. Nascimento, 1944, pp. 19-21 e 24-25, e cf. p. 488. 265 . Cf. Annuaire de lInstitut de Droit International (Session de New York), vol. II, 1929, pp. 114, 134-135 e 137.
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dans la conscience du monde moderne, la souverainet de tous les tats doit tre limite par le but commun delhumanit. (...) Ltat dans le monde nest quun moyen en vue dune fin, la perfection de lhumanit (...). La protection des droits de lhomme est le devoir de tout tat envers la communaut internationale. (...) Il sagit de proclamer les droits que la conscience du monde civilis reconnat aux individus en tant quhommes.(...)266.
Ao final dos referidos debates, o Institut (22a. Comisso) efetivamente adotou uma resoluo contendo a Dclaration des droits internationaux de lhomme, cujo primeiro considerandum afirmou com nfase que la conscience juridique du monde civilis exige la reconnaissance lindividu de droits soustraits toute atteinte de la part de ltat267. Estas palavras se anteciparam em duas dcadas a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, adotada pouco aps os horrores da II guerra mundial. Durante o perodo de 1939-1945 - em plena agonia do que se acreditava ser a civilizao, diante do holocausto, - Jacques Maritain escreveu seu ensaio Os Direitos Humanos e a Lei Natural, sntese de seu pensamento filosfico sobre os limites do poder estatal. O ponto de partida de J. Maritain residiu na prpria existncia da pessoa humana, que tem sua raiz no esprito; a partir da, advertiu que o verdadeiro progresso significa a ascenso da conscincia, da igualdade e comunho de todos na natureza humana, realizando assim o bem comum e a justia268.
. Ibid., pp. 112 e 117. . Cit. in ibid., p. 298. 268 . J. Maritain, Los Derechos del Hombre y la Ley Natural, Buenos Aires, Ed. Leviatn, 1982 (reimpr.), pp. 12, 18, 38, 43 e 94-96, e cf. p. 69. Propugnou, em seguida, pela liberao das servides materiais, para o desenvolvimento sobretudo da vida do esprito; em su viso, a humanidade s progride quando marcha no sentido da emancipao humana; ibid., pp. 50 e 105-108. Ao afirmar que a pessoa humana transcende o Estado, porquanto tem um destino superior ao tempo (ibid., pp. 79-80, e cf. p. 104), J. Maritain agregou, categoricamente, que o Estado no tem autoridade para obrigar-me a reformar o juzo de minha conscincia, como tampouco tem o poder de impor aos espritos seu critrio sobre o bem e o mal (...). Por isso, cada vez que sai de seus limites naturais para penetrar, em nome das reivindicaes totalitrias, no santurio da conscincia, se esfora em violar esta por meios monstruosos de envenenamento psicolgico, de mentira organizada e de terror. Cada pessoa humana tem o direito de decidir por si mesma o que diz respeito a seu destino pessoal (ibid., pp. 81-82), arrematou. - Em Sentena de 14.03.2001 no caso de Barrios Altos Versus Peru, relativa a pretendidas leis de auto-anistia, a Corte Interamericana de Direitos Humanos determinou que as referidas leis eram manifestamente incompatveis com a Conveno Americana, e careciam de todo e qualquer efeito jurdico. De minha parte, emiti um contundente Voto Concordante
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A evoluo conceitual aqui examinada gradualmente se movia, a partir dos anos sessenta, da dimenso internacional universal, sob a grande influncia do desenvolvimeto do prprio Direito Internacional dos Direitos Humanos. O reconocimento de certos valores fundamentais, baseados em um sentido de justia objetiva, em muito contribuiu formao da communis opinio juris269 nas ltimas dcadas do sculo XX. O mesmo se pode dizer dos interesses comuns da comunidade internacional e do reconocimento generalizado do imperativo de satisfazer as necessidades sociais bsicas270. Assim, ao incio dos anos setenta, T.O. Elias, por exemplo, no hesitou em referir-se ao overwhelming trend toward consensus which is an expression of the juridical conscience of the world community271. Ao final do anos setenta, R.-J. Dupuy criticou a resistncia dos positivistas idia de uma comunidade internacional e seu apego dogmtico a uma viso puramente estatocntrica do Direito Internacional272. Nos anos oitenta, ao recordar a formulao doutrinria italiana do direito consuetudinrio como o chamado direito espontneo (de R. Ago, R. Quadri, G. Sperduti, entre outros), F. Mnch criticou o puro formalismo do enfoque positivista das fontes do Direito Internacional, observando que as categorias assinaladas no artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia no pertenciam nem sequer a uma ordem lgica273. G. Sperduti, por sua vez, ao final da dcada de oitenta no hesitou em afirmar, em outra crtica ao positivismo jurdico, que la doctrine
no cas despce, em que recordei precisamente os fins do Estado e as relaes entre o ser humano e o poder pblico fundamentadas na observncia dos direitos fundamentais. Em meu referido Voto agreguei que, de acordo com a doutrina e jurisprudncia internacional mais lcidas, aquelas leis de auto-anistia, - promulgadas para acobertar violaes graves dos direitos humanos e perpetuar a impunidade dos responsveis pelos atos lesivos, - no eram sequer leis (no satisfaziam os pre-requisitos de verdadeiras leis), no passavam de aberraes pseudojurdicas que representavam uma afronta inadmissvel conscincia jurdica da humanidade (Voto Concordante do Juiz A.A. Canado Trindade, pargrafos 1-26). 269 . Maarten Bos, A Methodology of International Law, Amsterdam, North-Holland, 1984, p. 251, e cf. pp. 246 e 253-255. 270 . B. Stern, La coutume au coeur du Droit international - quelques rflexions, Mlanges offerts Paul Reuter - Le droit international: unit et diversit, Paris, Pdone, 1981, p. 487. 271 . T.O. Elias, Modern Sources of International Law, Transnational Law in a Changing Society: Essays in Honour of Ph.G. Jessup (eds. W. Friedmann, L. Henkin e O. Lissitzyn), N.Y./London, Columbia University Press, 1972, p. 51. 272 . R.-J. Dupuy, Communaut internationale et disparits de dveloppement - Cours gnral de Droit international public, 165 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1979) p. 27, e cf. pp. 28-31. 273 . F. Mnch, op. cit. infra n. (277), p. 835.
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positiviste na pas t en mesure dlaborer une conception du droit international aboutissant lexistence dun vritable ordre juridique (...). Il faut voir dans la conscience commune des peuples, ou conscience universelle, la source des normes suprmes du droit international274. Referncias do gnero, certamente suscetveis em nossos dias de um desenvolvimento conceitual mais amplo e aprofundado, no se limitam ao plano doutrinrio; figuram igualmente em tratados internacionais. A Conveno contra o Genocdio de 1948, e.g., se refere, em seu prembulo, ao esprito das Naes Unidas. Transcorrido meio sculo, o prembulo do Estatuto de Roma de 1998 do Tribunal Penal Internacional se refere conscincia da humanidade (segundo considerandum). E o prembulo da Conveno Interamericana de 1994 sobre o Desaparecimento Forado de Pessoas, para citar outro exemplo, menciona a conscincia do hemisfrio (terceiro considerandum do prembulo). Uma clusula da maior transcendncia merece destaque: a chamada Clusula Martens, que conta con mais de um sculo de trajetria histrica. Originalmente apresentada pelo Delegado da Rssia, Friedrich Von Martens, I Conferncia de Paz da Haia (1899), foi inserida nos prembulos da II Conveno da Haia de 1899 (par. 9) e da IV Conveno da Haia de 1907 (par. 8), ambas relativas s leis e costumes da guerra terrestre. Seu propsito - conforme a sbia premonio do jurista e diplomata russo - era o de estender juridicamente a proteo s pessoas civis e aos combatentes em todas as situaes, ainda que no contempladas pelas normas convencionais; com este propsito, a Clusula Martens invocava os princpios do direito das gentes derivados dos usos estabelecidos, assim como das leis de humanidade e das exigncias da conscincia pblica. Subseqentemente, a Clusula Martens voltou a figurar na disposio, relativa denncia, comum s quatro Convenes de Genebra sobre Direito Internacional Humanitrio de 1949 (artigo 63/62/142/158), assim como no Protocolo Adicional I (de 1977) a tais Convenes (artigo 1(2)), para citar algumas das principais Convenes de Direito Internacional Humanitrio. A clusula Martens tem-se revestido, pois, ao longo de mais de um sculo, de validade continuada, porquanto, por mais avanada que seja a codificao da normativa humanitria, dificilmente poder ser esta ltima considerada verdadeiramente completa.
. G. Sperduti, La souverainet, le droit international et la sauvegarde des droits de la personne, in International Law at a Time of Perplexity - Essays in Honour of Shabtai Rosenne (ed. Y. Dinstein), Dordrecht, Nijhoff, 1989, p. 884, e cf. p. 880.
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A Clusula Martens continua, assim, a servir de advertncia contra a suposio de que o que no esteja expressamente proibido pelas Convenes de Direito Internacional Humanitrio poderia estar permitido; muito ao contrrio, a Clusula Martens sustenta a aplicabilidade continuada dos princpios do direito das gentes, as leis de humanidade e as exigncias da conscincia pblica, independentemente do surgimento de novas situaes e do desenvolvimento da tecnologia275. A Clusula Martens impede, pois, o non liquet, e exerce uma funo importante na hermenutica da normativa humanitria. O fato de que os redatores das Convenes de 1899, 1907 e 1949, e do Protocolo I de 1977, tenham reiteradamente afirmado os elementos da Clusula Martens, situa esta ltima no plano das prprias fontes materiais do Direito Internacional Humanitrio 276. Desse modo, exerce uma influncia contnua na formao espontnea do contedo das novas regras do Direito Internacional Humanitrio277. A doutrina jurdica contempornea tambm tem caracterizado a clusula Martens como fonte do prprio direito internacional geral278; e ningum ousaria hoje negar que as leis de humanidade e as exigncias da conscincia pblica invocadas pela Clusula Martens pertencem ao domnio do jus cogens279. A referida clusula, como um todo, tem sido concebida e reiteradamente afirmada, em ltima anlise, em benefcio de todo o gnero humano, mantendo assim sua grande atualidade. Pode-se consider-la como expresso da razo de humanidade impondo limites razo de Estado (raison dtat).
275 . B. Zimmermann, Protocol I - Article 1, Commentary on the Additional Protocols of 1977 to the Geneva Conventions of 1949 (eds. Y. Sandoz, Ch. Swinarski e B. Zimmermann), Geneva, ICRC/Nijhoff, 1987, p. 39. 276 . H. Meyrowitz, Rflexions sur le fondement du droit de la guerre, tudes et essais sur le Droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge en lhonneur de Jean Pictet (ed. Christophe Swinarski), Genve/La Haye, CICR/Nijhoff, 1984, pp. 423-424; e cf. H. Strebel, Martens Clause, Encyclopedia of Public International Law (ed. R. Bernhardt/Max Planck Institute), vol. 3, Amsterdam, North-Holland Publ. Co., 1982, pp. 252-253. 277 . F. Mnch, Le rle du droit spontan, in Pensamiento Jurdico y Sociedad International Libro-Homenaje al Profesor Dr. Antonio Truyol Serra, vol. II, Madrid, Universidad Complutense, 1986, p. 836; H. Meyrowitz, op. cit. supra n. (288), p. 420. J se assinalou que, em ultima ratio legis, o Direito Internacional Humanitrio protege a prpria humanidade, ante os perigos dos conflitos armados; Christophe Swinarski, Principales Nociones e Institutos del Derecho Internacional Humanitario como Sistema Internacional de Proteccin de la Persona Humana, San Jos de Costa Rica, IIDH, 1990, p. 20. 278 . F. Mnch, op. cit. supra n. (277), p. 836. 279 . S. Miyazaki, The Martens Clause and International Humanitarian Law, tudes et essais... en lhonneur de J. Pictet, op. cit. supra n. (276), pp. 438 e 440.
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VII. REFLEXES FINAIS Em nossos dias, j no cabe dvida de que s se pode conceber a promoo e proteo internacionais dos direitos humanos a partir de uma concepo integral dos mesmos, abrangendo todos em conjunto (os direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais). A par desta viso integral dos direitos humanos no plano conceitual, os esforos correntes em prol do estabelecimento e consolidao do monitoramento contnuo da situao dos direitos humanos em todo o mundo constituem, em ltima anlise, a resposta operacional ao reconhecimento obtido h quase uma dcada, na II Conferncia Mundial de Direitos Humanos (Viena, 1993), da legitimidade da preocupao de toda a comunidade internacional com as violaes de direitos humanos em toda parte e a qualquer momento; este um grande desafio a defrontar o Direito Internacional dos Direitos Humanos no limiar do sculo XXI. Graas aos esforos e atuao dos rgos internacionais de superviso dos direitos humanos nas ltimas dcadas tem-se efetivamente logrado salvar inmeras vidas, reparar muitos dos danos denunciados e comprovados, por fim a prticas administrativas violatrias dos direitos garantidos, alterar medidas legislativas impugnadas, adotar programas educativos e outras medidas positivas por parte dos Estados. Mas nem por isso tm cessado as ameaas aos direitos humanos; cabe, assim, continuar a lutar para que se assegure a proteo do ser humano em todas e quaisquer circunstncias. Neste propsito, vm-se impulsionando em nossos dias as convergncias entre o Direito Internacional dos Direitos Humanos, o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Refugiados280. Assim, ante as novas ameaas aos direitos humanos em distintas partes do mundo, j no se pode invocar a vacatio legis levando total falta de proteo de tantas vtimas inocentes. Com efeito, a doutrina e a prtica contemporneas admitem a aplicao simultnea ou concomitante das normas de proteo das referidas trs vertentes, em benefcio do ser humano, destinatrio das mesmas.
. Tais convergncias (nos planos normativo, hermenutico e operacional), motivadas em grande parte pelas prprias necessidades de proteo, tendem a fortalecer o grau da proteo devida pessoa humana. Em todo caso, a viso compartimentalizada de outrora das trs grandes vertentes da proteo internacional da pessoa humana encontra-se hoje definitivamente superada.
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H que manter em mente o amplo alcance das obrigaes convencionais de proteo, que vinculam no s os governos, mas os Estados (todos os seus poderes, rgos e agentes); a responsabilidade internacional destes ltimos sobrevive assim aos governos, e se transfere a governos sucessivos, precisamente por se tratar de responsabilidade do Estado. Assim, ao Poder Executivo incumbe tomar todas as medidas (administrativas e outras) a seu alcance para dar fiel cumprimento s obrigaes convencionais; ao Poder Legislativo incumbe tomar todas as medidas cabveis para harmonizar o direito interno com a normativa de proteo dos tratados de direitos humanos, dando-lhes eficcia; e ao Poder Judicirio incumbe aplicar efetivamente as normas de tais tratados no plano do direito interno, e assegurar que sejam respeitadas. O descumprimento das obrigaes convencionais engaja protamente a responsabilidade internacional do Estado, por ato ou omisso, seja do Poder Executivo, seja do Legislativo, seja do Judicirio. As iniciativas no plano internacional no podem se dissociar da adoo e do aperfeioamento das medidas nacionais de implementao, porquanto destas ltimas - estamos convencidos - depende em grande parte a evoluo da prpria proteo internacional dos direitos humanos. Como venho sustentando h muitos anos281, no presente domnio de proteo se verifica uma interao dinmica e constante entre o direito internacional e o direito interno, em benefcio das pessoas protegidas282.
281 . Cf. A.A. Canado Trindade, Exhaustion of Local Remedies in International Law and the Role of National Courts, 17 Archiv des Vlkerrechts (1977-1978) pp. 333-370; A.A. Canado Trindade, The Application of the Rule of Exhaustion of Local Remedies in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 1983, pp. 1-443; A.A. Canado Trindade, A Interao entre o Direito Internacional e o Direito Interno na Proteo dos Direitos Humanos, 46 Arquivos do Ministrio da Justia (1993) n. 182, pp. 27-54; A.A. Canado Trindade, Desafos de la Proteccin Internacional de los Derechos Humanos al Final del Siglo XX, Seminario sobre Derechos Humanos (Actas del Seminario de La Habana, Cuba, Mayo-Junio de 1996), San Jos de Costa Rica/La Habana, IIDH/Unin Nacional de Juristas de Cuba, 1997, pp. 99-124; A.A. Canado Trindade, Prefcio: Direito Internacional e Direito Interno - Sua Interao na Proteo dos Direitos Humanos, in Instrumentos Internacionais de Proteo dos Direitos Humanos, So Paulo, Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, 1996, pp. 13-46. 282 . Como assinalei em meu Voto Concordante no caso da ltima Tentao de Cristo (Olmedo Bustos e Outros versus Chile, Sentena da Corte Interamericana de Direitos Humanos de 05.02.2001): - No vejo como deixar de sustentar e impulsionar, novamente, no amanhecer de um novo sculo, uma reconstruo e renovao do direito das gentes, a partir, a meu modo de ver, de um enfoque necessariamente antropocntrico, e com nfase na identidade do objetivo ltimo tanto do direito internacional como do direito pblico interno quanto
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H que ter presente que os prprios tratados de direitos humanos significativamente consagram o critrio da primazia da norma mais favorvel aos seres humanos protegidos (seja ela de origem internacional ou interna). Mas a nfase na premncia das medidas nacionais de implementao para o futuro da proteo internacional no pode deixar de reconhecer que os padres internacionais de proteo do ser humano no podem ser rebaixados; devem eles, ao contrrio, ser preservados e elevados. A referida interao entre os ordenamentos jurdicos internacional e interno, no presente domnio de proteo, desvenda duas facetas, a saber, a internacionalizao do direito pblico interno (ou, mais especificamente, do Direito Constitucional), e a constitucionalizao do Direito Internacional. O primeiro aspecto tem sido objeto de ateno da doutrina h vrias dcadas, bastando recordar, inter alia, os cursos, a respeito, ministrados na Academia de Direito Internacional da Haia em 1933283, em 1952284, e em 1985285. Este aspecto complementado pela interao, em nvel internacional, nos planos hermenutico e operacional, dos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos inter se, como buscamos ressaltar em nosso prprio curso ministrado na mesma Academia de Direito Internacional da Haia em 1987286. A segunda faceta, a da constitucionalizao do Direito Internacional, igualmente importante, tem sido bem menos examinada na doutrina jurdica at o presente, e requer hoje maior sistematizao. Se, neste incio do sculo XXI, representa ainda um ideal a inspirar-nos, dele nos aproximaremos na medida em que identificarmos as questes que dizem respeito humanidade como um todo, entendida esta como sujeito
salvaguarda dos direitos do ser humano. Assim sendo, a normativa internacional de proteo, incorporada ao direito interno, no poder deixar de ser diretamente aplicada pelos tribunais nacionais em todos os pases da Amrica Latina e do Caribe, que tm dado o bom exemplo de professar seu compromiso com os direitos humanos mediante a ratificao da Conveno Americana, ou adeso mesma (Voto Concordante do Juiz A.A. Canado Trindade, pargrafo 39). 283 . B. Mirkine-Guetzvitch, Le droit constitutionnel et lorganisation de la paix, 45 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1933) pp. 667-774. 284 . P. de Visscher, Les tendances internationales des constitutions modernes, 80 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1952) pp. 511-578. 285 . A. Cassese, Modern Constitutions and International Law, 192 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1985) pp. 331-476. 286 . A.A. Canado Trindade, Co-existence and Co-ordination of Mechanisms of International Protection of Human Rights (at Global and Regional Levels), 202 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1987) pp. 9-435.
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do Direito Internacional287. H que ter sempre presente ambas facetas, essencialmente complementares, ou seja, a da constitucionalizao do Direito Internacional, a acompanhar pari passu a da internacionalizao do direito pblico internol. Em sucessivas ocasies, nos ltimos anos, tenho expressado meu entendimento no sentido de que as jurisdies internacional e nacional so co-partcipes no labor de assegurar a plena vigncia dos direitos humanos, e de que, a fortiori, em matria de proteo e garantias judiciais, o direito interno dos Estados se enriquecer na medida em que incorporar os padres de proteo requeridos pelos tratados de direitos humanos. A clara compreenso desta identidade fundamental de propsito (do Direito Internacional e do direito pblico interno, quanto proteo do ser humano), e de suas conseqncias jurdicas, requer, no obstante, uma mudana fundamental de mentalidade288, para que possa gerar resultados concretos mais amplos em benefcio dos seres humanos protegidos. Uma conquista notvel e transcendental do Direito Internacional dos Direitos Humanos, em perspectiva histrica, tem sido, inquestionavelmente, o acesso dos indivduos s instncias internacionais de proteo, a consolidao de sua personalidade jurdica e o
287 . Cf., e.g., A.A. Canado Trindade, Reflexiones sobre el Desarraigo como Problema de Derechos Humanos Frente a la Conciencia Jurdica Universal, in La Nueva Dimensin de las Necesidades de Proteccin del Ser Humano en el Inicio del Siglo XXI (de A.A. Canado Trindade e J. Ruiz de Santiago), San Jos de Costa Rica, ACNUR, 2001, pp. 19-78. 288 . Tal como me permiti advertir, por exemplo, em longo memorial que apresentei no painel inaugural da III Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada no Congresso Nacional em Braslia, aos 13 de maio de 1998. Cf. A.A. Canado Trindade, Memorial em Prol de uma Nova Mentalidade quanto Proteo dos Direitos Humanos nos Planos Internacional e Nacional, in Relatrio da III Conferncia Nacional dos Direitos Humanos (1998), Braslia, Cmara dos Deputados/Comisso de Direitos Humanos, 1998, pp. 40-76 e 102110. - hierarquia de valores, deve corresponder uma hierarquia de normas, nos planos tanto nacional quanto internacional, a ser interpretadas e aplicadas mediante critrios apropriados. Os tratados de direitos humanos tm um carter especial, e devem ser tidos como tais. Se maiores avanos no se tm logrado at o presente neste domnio de proteo, no tem sido em razo de obstculos jurdicos, - que na verdade no existem, - mas antes da falta de compreenso da matria e da vontade (animus) de dar real efetividade queles tratados no plano do direito interno dos Estados. Sobre a necessidade de reduzir o dcalage entre os avanos considerveis no Direito Internacional dos Direitos Humanos e a perspectiva mais estreita do direito pblico interno, cf.: Corte Interamericana de Direitos Humanos, caso Hilaire, Constantine e Benjamin e Outros versus Trinidad e Tobago (Sentena quanto ao mrito, de 21.06.2002), Voto Concordante do Juiz A.A. Canado Trindade, pargrafo 34.
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reconhecimento de sua capacidade jurdico-processual internacional em casos de violaes dos direitos humanos (cf. supra). Aqui consideramos o acesso justia lato sensu, abarcando inclusive a realizao da justia, em nvel internacional. As cinco dcadas e meia de experincia at hoje acumulada no presente domnio de proteo tm efetivamente testemunhado claros avanos, sobretudo na jurisdicionalizao289 da proteo internacional dos direitos humanos290. No obstante, tais avanos no tm ocorrido de forma linear, como indica a trajetria das posies de muitos pases nesta rea, e por vezes tm sido entravados por momentos de retrocessos, quando no deveria haver aqui espao para estes ltimos; trata-se, em ltima anlise, de um domnio de proteo que no comporta retrocessos. A titularidade jurdica internacional do ser humano, tal como a anteviam os chamados fundadores do direito internacional (o direito das gentes), hoje uma realidade. Ademais, a subjetividade (ativa) internacional dos indivduos atende a uma verdadeira necessidade, a de sua legitimatio ad causam, para fazer valer seus direitos, emanados diretamente do Direito Internacional. No mbito do Direito Internacional dos Direitos Humanos, nos sistemas europeu e interamericano de proteo - dotados de tribunais internacionais em operao - se reconhece, na atualidade, a par da personalidade jurdica, tambm a capacidade processual internacional (locus standi in judicio) dos indivduos. este um desenvolvimento sensato e lgico, porquanto no se afigura razovel conceber direitos no plano internacional sem a correspondente capacidade processual de vindic-los; os indivduos so efetivamente a verdadeira parte demandante no contencioso internacional dos direitos humanos. Sobre o direito de petio individual se ergue o
289 . Para a qual tm contribudo de modo especial os sistemas regionais europeu e interamericano de proteo, dotados que so de tribunais permanentes de direitos humanos, - as Cortes Europia e Interamericana de Direitos Humanos, respectivamente. - Ademais, o ideal da realizao da justia em nvel internacional vem ganhando corpo na atualidade, com o estabelecimento de novos e sucessivos tribunais internacionais; cf., e.g., Vrios Autores, Il Ruolo del Giudice Internazionale nellEvoluzione del Diritto Internazionale e Comunitario (Atti del Convegno di Studi in Memoria di G. Morelli organizzatto dallUniversit di Reggio Calabria, 1993 - ed. F. Salerno), Padova, Cedam, 1995, pp. 29-274; Ph. Sands, R. Mackenzie e Y. Shany (eds.), Manual on International Courts and Tribunals, London, Butterworths, 1999, pp. 4-325. 290 . Cf., a respeito, e.g., A.A. Canado Trindade, O Esgotamento de Recursos Internos no Direito Internacional, 2a. edio, Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1997, pp. 1-327.
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mecanismo jurdico da emancipao do ser humano vis--vis o prprio Estado para a proteo de seus direitos no mbito do Direito Internacional dos Direitos Humanos291, - emancipao esta que constitui, em nossos dias, uma verdadeira revoluo jurdica, a qual vem enfim dar um contedo tico s normas tanto do direito pblico interno como do Direito Internacional. O histrico Parecer n. 16 da Corte Interamericana de Direitos Humanos sobre o Direito Informao sobre a Assistncia Consular no mbito das Garantias do Devido Processo Legal (de 01.10.1999), por exemplo, que reconheceu a cristalizao de um verdadeiro direito individual subjetivo informao sobre assistncia consular292, de que titular todo ser humano privado de sua liberdade em outro pas293, rompeu com a tica tradicional puramente interestatal da matria294, amparando numerosos trabalhadores
291 . Se desse modo no se tivesse originalmente concebido e consistentemente entendido o referido direito de petio, muito pouco teria avanado a proteo internacional dos direitos humanos neste meio-sculo de evoluo. Com a consolidao do direito de petio individual perante tribunais internacionais - as Cortes Interamericana e Europia - de direitos humanos, a proteo internacional que alcana sua maturidade. 292 . Consagrado no artigo 36 da Conveno de Viena sobre Relaes Consulares de 1963 e vinculado s garantias do devido processo legal sob o artigo 8 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos. - Em virtude desse direito, toda pessoa deve ser imediatamente informada pelo Estado receptor de que pode contar com a assistncia do cnsul do pas de origem, antes de prestar qualquer declarao ante a autoridade policial local. Agregou a Corte que, em caso de imposio e execuo da pena de morte sem a observncia prvia do direito informao sobre a assistncia consular, tal inobservncia afeta as garantias do devido processo legal, e a fortiori viola o prprio direito a no ser privado da vida arbitrariamente, nos termos do artigo 4 da Conveno Americana e do artigo 6 do Pacto de Direitos Civis e Polticos das Naes Unidas. Este Parecer, pioneiro na jurisprudncia internacional, tem tido notvel impacto nos pases da regio, que tm buscado compatibilizar sua prtica com o mesmo, buscando por um fim aos abusos policiais e s discriminaes contra pessoas em situao de risco e vulnerabilidade, privadas de sua liberdade no exterior. 293 . Em virtude desse direito, toda pessoa deve ser imediatamente informada pelo Estado receptor de que pode contar com a assistncia do cnsul do pas de origem, antes de prestar qualquer declarao ante a autoridade policial local. Agregou a Corte que, em caso de imposio e execuo da pena de morte sem a observncia prvia do direito informao sobre a assistncia consular, tal inobservncia afeta as garantias do devido processo legal, e a fortiori viola o prprio direito a no ser privado da vida arbitrariamente, nos termos do artigo 4 da Conveno Americana e do artigo 6 do Pacto de Direitos Civis e Polticos das Naes Unidas. 294 . Este Parecer, pioneiro na jurisprudncia internacional, tem tido notvel impacto nos pases da regio, que tm buscado compatibilizar sua prtica com o mesmo, buscando por um fim aos abusos policiais e s discriminaes contra trabalhadores migrantes e indivduos carentes, freqentemente vitimados por todo tipo de discriminao (inclusive de jure) e injustia no exterior. A Corte Interamericana deu assim uma considervel contribuio prpria evoluo do Direito neste particular.
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migrantes e indivduos vitimados pela pobreza, privados de liberdade no exterior. Nessa mesma linha avanada de pensamento situa-se o mais recente Parecer n. 18 da Corte Interamericana sobre a Condio Jurdica e Direitos dos Migrantes Indocumentados (de 17.09.2003), de transcendental importncia, que, ademais, amplia o contedo material do jus cogens no tocante ao princpio bsico da igualdade e no-discriminao. Paralelamente, a plena participao dos indivduos, sobretudo no procedimento contencioso, tem se mostrado imprescindvel. Sua importncia, como ltima esperana dos esquecidos do mundo, vem de ser ilustrada, e.g., pelo contencioso dos assassinatos dos Meninos de Rua (caso Villagrn Morales e Outros) perante a mesma Corte Interamericana de Direitos Humanos (1999-2001). Neste caso tambm histrico, as mes dos meninos assassinados (e a av de um deles), to pobres e abandonadas como os filhos (e neto), tiveram acesso jurisdio internacional, compareceram a juzo295, e, graas s sentenas da Corte Interamericana296, que as ampararam, puderam ao menos recuperar a f na Justia humana. O reconhecimento do acesso direto dos indivduos justia em nvel internacional desvenda, neste incio do sculo XXI, o alvorecer do processo histrico corrente de humanizao do Direito Internacional. A conscincia humana alcana assim, em nossos dias, um grau de evoluo que torna possvel, - como ilustrado pelo recente caso dos Meninos de Rua decidido pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, dentre outros, fazer justia no plano internacional mediante a salvaguarda dos direitos dos marginalizados ou excludos. A titularidade jurdica internacional dos indivduos hoje uma realidade irreversvel, e o ser humano irrompe, enfim, mesmo nas condies mais adversas, como sujeito ltimo do Direito tanto interno como internacional, dotado de plena capacidade jurdico-processual. A parte da doutrina que insiste em negar aos indivduos a condio de sujeitos do Direito Internacional se estriba em uma rgida definio destes ltimos, deles exigindo no s que possuam direitos e obrigaes emanados do Direito Internacional, mas tambm que participem no processo de criao de suas normas e de cumprimento das mesmas. Ora, esta rgida definio no se sustenta sequer no plano do direito interno, em que no se exige - jamais se exigiu - de todos os indivduos participar
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. Audincias pblicas de 28/29.01.1999 e 12.03.2001. . Quanto ao mrito, de 19.11.1999, e quanto s reparaes, de 26.05.2001.
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na criao e aplicao das normas jurdicas para ser titulares de direitos, e ser vinculados pelos deveres, emanados de tais normas. Ademais de insustentvel, aquela concepo se mostra imbuda de um dogmatismo ideolgico nefasto, que teve como conseqncia principal alienar o indivduo do ordenamento jurdico internacional. surpreendente - se no espantoso, - ademais de lamentvel, ver aquela concepo repetida mecanicamente e ad nauseam por uma parte da doutrina, aparentemente pretendendo fazer crer que a intermediao do Estado, entre os indivduos e o ordenamento jurdico internacional, seria algo inevitvel e permanente. Nada mais falso. No breve perodo histrico em que vingou aquela concepo estatista, luz - ou, mais precisamente, em meio s trevas - do positivismo jurdico, cometeram-se sucessivas atrocidades contra o ser humano, em uma escala sem precedentes. H outro ponto que passa despercebido aos arautos da viso estatista do Direito Internacional: em sua miopia, prpria dos dogmatismos, parecem no se dar conta de que os indivduos j comearam a participar efetivamente no processo de elaborao de normas do Direito Internacional, que hoje se mostra muito mais complexo do que h algumas dcadas. Este fenmeno decorre da democratizao, que, em nossos dias, passa a alcanar tambm o plano internacional297. Ilustram-no, como j assinalado, a presena e atuao crescentes de entidades da sociedade civil (ONGs e outras), como verificado nos travaux prparatoires de tratados recentes assim como ao longo do ciclo das grandes Conferncias Mundiais das Naes Unidas durante a dcada de noventa. H casos em que tais entidades da sociedade civil tm se dedicado inclusive a monitorar a observncia e o cumprimento da normativa internacional, rompendo assim o monoplio estatal de outrora neste domnio. O certo que, neste como em tantos outros domnios da disciplina, j no possvel abordar o Direito Internacional a partir de uma tica meramente interestatal. Os sujeitos do Direito Internacional j h muito deixaram de reduzir-se a entes territoriais; recorde-se que, h mais de meio-sculo, a partir do clebre Parecer da Corte Internacional de Justia sobre as Reparaes de Danos (1949), as organizaes internacionais romperam o pretendido monoplio estatal da personalidade e capacidade
. Cf., e.g., A.A. Canado Trindade, Democracia y Derechos Humanos: Desarrollos Recientes, con Atencin Especial al Continente Americano, in Federico Mayor Amicorum Liber - Solidarit, galit, Libert - Livre dHommage offert au Directeur Gnral de lUNESCO loccasion de son 60e. Anniversaire, Bruxelles, Bruylant, 1995, pp. 371-390.
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jurdicas internacionais, com todas as conseqncias jurdicas que da advieram298. Resulta hoje clarssimo que nada h de intrnseco ao Direito Internacional que impea ou impossibilite a atores no-estatais desfrutar da personalidade e capacidade jurdicas internacionais. Ningum em s conscincia ousaria hoje negar que os indivduos efetivamente possuem direitos e obrigaes que emanam diretamente do Direito Internacional, com o qual se encontram, portanto, em contato direto. E perfeitamente possvel conceituar - inclusive com maior preciso - como sujeito do Direito Internacional qualquer pessoa ou entidade, titular de direitos e portadora de obrigaes, que emanam diretamente de normas do Direito Internacional. o caso dos indivduos, que tm, assim, estreitados e fortalecidos seus contatos diretos - sem intermedirios - com o ordenamento jurdico internacional299. O caso supracitado dos Meninos de Rua, decidido pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (cf. supra), em que os marginalizados e esquecidos do mundo lograram recorrer a um tribunal internacional para fazer valer os seus direitos como seres humanos, verdadeiramente paradigmtico, e d testemunho eloqente de que o Direito Internacional dos Direitos Humanos hoje uma realidade, e alcanou sua maturidade. No plano substantivo, a Sentena da Corte (mrito, 1999) corretamente entendeu que a proteo do direito vida implicava no s a obrigao negativa de no privar a ningum da vida arbitrariamente, mas tambm a obrigao positiva de tomar as medidas necessrias para assegurar que no seja violado aquele direito bsico, e que todos possam viver com dignidade300. No mbito de aplicao deste novo corpus juris de proteo assume posio central a vtima, como no poderia deixar de ser. O labor e a contribuio dos tribunais internacionais - Cortes Interamericana e Europia - de direitos humanos realizao do antigo
. Cf., para um estudo geral a respeito, A.A. Canado Trindade, Direito das Organizaes Internacionais, 3a. ed., Belo Horizonte, Editora Del Rey, 2003, pp. 9-908. 299 . A.A. Canado Trindade, A Personalidade e Capacidade Jurdicas do Indivduo como Sujeito do Direito Internacional, in Os Novos Conceitos do Novo Direito Internacional - Cidadania, Democracia e Direitos Humanos (ed. D. Annoni), Rio de Janeiro, Amrica Jurdica, 2002, pp. 1-31. 300 . Consoante esta concepo avanada pela Corte Interamericana, o dever do Estado de tomar medidas positivas se acentua precisamente com relao proteo da vida de pessoas vulnerveis, indefesas e abandonadas, em situao de risco (como os meninos na rua); a privao arbitrria da vida no se limita, pois, ao ilcito do homicdio, mas igualmente se estende privao do direito de viver com dignidade.
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ideal da realizao da justia no plano internacional, em meu entender, no podem ser equiparados indistintamente aos de outros tribunais internacionais. Os referidos tribunais internacionais de direitos humanos no podem ser adequadamente estudados desde um prisma estritamente institucionalista, ou sob critrios clssicos como os de delimitao de competncias ou do mbito geogrfico (regional) de sua operao. Esta ltima tem-se efetuado na concepo da universalidade dos direitos humanos. E as Cortes Interamericana e Europia, distintamente de outros tribunais internacionais, tm logrado transcender as amarras do voluntarismo interestatal (das quais permanece em grande parte refm, e.g., a Corte Internacional de Justia)301. Tal como assinalei em meu discurso de abertura do ano judicirio da Corte Europia de Direitos Humanos de 2004, - como convidado desta ltima para a referida cerimnia em Estrasburgo, - os dois tribunais internacionais de direitos humanos tm realizado notveis avanos na realizao da justia internacional, da perspectiva correta, a saber, a dos justiciveis302. Ambos contriburam decisivamente emancipao do ser humano vis--vis seu prprio Estado, ao estabelecimento de um novo paradigma no presente domnio de proteo internacional, e humanizao do Direito Internacional303. O impacto de algumas das sentenas dos tribunais internacionais de direitos humanos no direito interno dos Estados em questo tem sido
301 . Cf. A.A. Canado Trindade, Las Clusulas Ptreas de la Proteccin Internacional del Ser Humano: El Acceso Directo de los Individuos a la Justicia a Nivel Internacional y la Intangibilidad de la JurisdiccinObligatoria de los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, in El Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos en el Umbral del Siglo XXI - Memoria del Seminario (Nov. 1999), vol. I, 2a. ed., San Jos de Costa Rica, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2003, pp. 3-68. 302 . A.A. Canado Trindade, Le dveloppement du Droit international des droits de lhomme travers lactivit et la jurisprudence des Cours europenne et interamricaine des droits de lhomme, 16 Revue universelle des droits de lhomme (2004) n. 5-8, pp. 177-180; A.A. Canado Trindade, The Development of International Human Rights Law by the Operation and the Case-Law of the European and Inter-American Courts of Human Rights, 25 Human Rights Law Journal (2004) n. 5-8, pp. 157-160. E, para um estudo mais amplo, cf. A.A. Canado Trindade, Approximations and Convergences in the Case-Law of the European and Inter-American Courts of Human Rights, in Le rayonnement international de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme (eds. G. Cohen-Jonathan e J.-F. Flauss), Br uxelles, Nemesis/Br uylant, 2005, pp. 101-138. 303 . A.A. Canado Trindade, A Humanizao do Direito Internacional, Belo Horizonte, Edit. Del Rey, 2006, pp. 3-409.
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notvel. Para citar um exemplo, no histrico caso de Barrios Altos, referente ao Peru, pela primeira vez na histria, um tribunal internacional, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, mediante sua Sentena de 14.03.2001, fulminou uma lei nacional de auto-anistia, - o que prontamente repercutiu em crculos jurdicos de distintos continentes. Recentemente, juzes nacionais argentinos e chilenos tm invocado a Sentena de Barrios Altos, em circunstncias as mais distintas, para fundamentar suas decises na luta contnua contra a impunidade dos responsveis por violaes graves de direitos humanos. Recordo-me de que, nos momentos drmaticos em que redigamos e adotvamos a histrica Sentena de Barrios Altos, no poderamos imaginar que seus efeitos tivessem to amplo alcance, inclusive em pases outros que o Estado demandado. Cada um dos grandes casos de direitos humanos que tm alcanado os tribunais internacionais atuantes neste domnio de proteo constitui um microcosmo dos graves problemas que flagelam amplos e distintos meios sociais. Do mesmo modo, as Sentenas internacionais respectivas terminam por ter um efeito multiplicador, abarcando um crculo de beneficirios bem mais amplo que as vtimas (diretas e indiretas) do cas despce. Em uma dimenso ainda mais ampla, o impacto do Direito Internacional dos Direitos Humanos em outros ramos do Direito (tanto pblico como privado) ocorre em boa hora, no sentido de humaniz-los, em um desenvolvimento em plena harmonia com os prprios fins do Direito, cujos destinatrios finais de suas normas so, em ltima anlise, os seres humanos. Com efeito, os tratados de proteo dos direitos humanos, distintamente dos demais tratados que se mostram eivados de concesses mtuas pela reciprocidade, inspiram-se em consideraes de ordem superior, de ordre public internacional. Ao criarem obrigaes para os Estados vis--vis os seres humanos sob sua jurisdio, suas normas aplicam-se no s mediante a superviso dos rgos de proteo internacional, e a ao conjunta (exerccio de garantia coletiva) dos Estados Partes na realizao do propsito comum de proteo, mas tambm e sobretudo no mbito do ordenamento interno de cada um desses Estados, ou seja, nas relaes entre o poder pblico e os indivduos. Trata-se, assim, de um ordenamento jurdico de proteo, dotado de mecanismos prprios de implementao304, e inspirado por valores comuns superiores,
304
. Cf. J.-P. Costa, La Cour Europenne des Droits de lHomme: vers un ordre juridique europen?, in Mlanges en hommage L.E. Pettiti, Bruxelles, Bruylant, 1998, pp. 197-198 e 206.
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consubstanciados no imperativo da proteo do ser humano. Quando me refiro ordre public internacional no presente domnio de proteo, no utilizo a expresso no sentido clssico em que foi invocada em outros ramos do direito (como no direito civil ou no direito administrativo); tampouco a utilizo no sentido da conhecida exceo de ordre public (de no-aplicao pelo juiz de determinadas normas de direito estrangeiro), prpria do direito internacional privado (em que tema recorrente). Entendo que, no domnio do Direito Internacional dos Direitos Humanos, a noo de ordre public internacional se reveste de sentido inteiramente distinto, e de difcil definio, porquanto encerra valores que preexistem e so superiores s normas do direito positivo305. Estamos ante uma ordem pblica humanizada, ou mesmo verdadeiramente humanista, em que o interesse pblico ou o interesse geral coincide plenamente com a prevalncia dos direitos humanos306. Isto implica o reconhecimento de que os direitos humanos constituem o fundamento bsico, eles prprios, do ordenamento jurdico. E os valores, que lhe so sempre subjacentes, cuidam de dar-lhes expresso concreta. Estes valores so perfeitamente identificveis, ao longo da parte operativa dos tratados e instrumentos internacionais de direitos humanos, mas explicitados sobretudo em seus prembulos. Estes ltimos tendem a
305 . J. Foyer, Droits internationaux de lhomme et ordre public international, Du droit interne au droit international - Mlanges Raymond Goy, Rouen, Publ. Universit de Rouen, 1998, pp. 333-348; G. Karydis, Lordre public dans lordre juridique communautaire: un concept contenu variable, 1 Revue trimestrielle de droit europen (2002) pp. 1 e 25. E sobre a evoluo da chamada ordem jurdica comunitria, cf. tambm L.S. Rossi, `Constitutionnalisation de lUnion Europenne et des droits fondamentaux, 1 Revue trimestrielle de droit europen (2002) pp. 29-33. No mbito do Direito Internacional Pblico, a prpria comunidade internacional necessita o conceito de ordem pblica (international public order), de modo a preservar seus princpios jurdicos bsicos; H. Mosler, The International Society as a Legal Community, 140 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1974) pp. 33-34; e cf. tambm, a respeito, G. Jaenicke, International Public Order, Encyclopedia of Public International Law (ed. R. Bernhardt/Max Planck Institute), vol. 7, Amsterdam, North-Holland, 1984, pp. 314-318. 306 . Nesse sentido, tem-se sugerido a emergncia de um verdadeiro jus commune dos direitos humanos no plano internacional; cf. M. de Salvia, Llaboration dun `jus commune des droits de lhomme et des liberts fondamentales dans la perspective de lunit europenne: loeuvre accomplie par la Commission et la Cour Europennes des Droits de lHomme, in Protection des droits de lhomme: la dimension europenne - Mlanges en lhonneur de G.J. Wiarda (eds. F. Matscher e H. Petzold), 2a. ed., Kln/Berlin, C. Heymanns Verlag, 1990, pp. 555-563; G. Cohen-Jonathan, Le rle des principes gnraux dans linterprtation et lapplication de la Convention Europenne des Droits de lHomme, in Mlanges en hommage L.E. Pettiti, Bruxelles, Bruylant, 1998, pp. 168-169.
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invocar os ideais que inspiraram os respectivos tratados e instrumentos (de importncia para a identificao do esprito dos mesmos), ou para enunciar seus fundamentos ou princpios gerais307. No h que passar despercebido, por exemplo, que j o prembulo da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 invocava a conscincia da humanidade308. No presente contexto de proteo, j no h espao para a autonomia da vontade, para as barganhas da reciprocidade, para as concesses mtuas, s quais cedem terreno diversos ramos do direito (sobretudo do direito privado); no domnio do Direito Internacional dos Direitos Humanos, movido por consideraes de ordre public internacional, estamos diante de valores comuns e superiores, verdadeiramente fundamentais e irredutveis309. Por sua vez, estes valores se consubstanciam, em ltima anlise, no conceito central de sociedade democrtica baseada no respeito aos direitos da pessoa humana310. Podemos aqui visualizar um verdadeiro direito ao Direito, ou seja, o direito a um ordenamento jurdico que efetivamente salvaguarde os direitos fundamentais da pessoa humana311. O novo corpus juris do Direito
307 . N. Bobbio, Il Preambolo della Convenzione Europea dei Diritti dellUomo, 57 Rivista di Diritto Internazionale (1974) pp. 437-438. Agrega o autor que o apelo aos valores, formulado freqentemente nos prembulos dos tratados de direitos humanos, pu assumere (...) laspetto di unindicazione: a) dei fini o degli obiettivi; b) delle motivazioni; c) del fundamento della decisione tomada no processo de elaborao do tratado em questo; ibid., pp. 439-440. 308 . Segundo pargrafo preambular. Observe-se, ademais, que, ao longo das ltimas dcadas, a noo de consideraes elementares de humanidade tem por vezes marcado presena na jurisprudncia da prpria Corte Internacional de Justia, mas tm sido os dois tribunais internacionais - Cortes Interamericana e Europia - de direitos humanos hoje existentes os que mais tm elaborado sobre a matria, em relao particularmente ao ncleo mnimo e irredutvel de direitos humanos inderrogveis, que desfrutam de reconhecimento verdadeiramente universal. Cf., a respeito, e.g., A.A. Canado Trindade, La jurisprudence de la Cour Internationale de Justice sur les droits intangibles..., op. cit. supra n. (254), pp. 53-71 e 73-89; P.-M. Dupuy, Les `considrations lmentaires dhumanit dans la jurisprudence..., op. cit. supra n. (254), pp. 117-130. 309 . Cf., nesse sentido, F. Sudre, Existe t-il un ordre public europen?, in Quelle Europe pour les droits de lhomme? (ed. P. Tavernier), Bruxelles, Bruylant, 1996, pp. 41, 50 e 54-67. - Para um estudo clssico do ordenamento jurdico, que buscou transcender o puro normativismo, cf. Santi Romano, Lordre juridique, Paris, Dalloz, 2002 [reimpr.], pp. 3-163. 310 . A. Kiss, La Convention Europenne des Droits de lHomme a-t-elle cr un ordre juridique autonome?, in Mlanges en hommage L.E. Pettiti, Bruxelles, Bruylant, 1998, pp. 496, 501 e 504-505. 311 . Para um estudo de caso a respeito, cf. A.A. Canado Trindade, E. Ferrero Costa e A. Gmez-Robledo, Gobernabilidad Democrtica y Consolidacin Institucional: El Control Internacional y Constitucional de los Interna Corporis - Informe de la Comisin de Juristas de la OEA para Nicargua (Febrero de 1994), 67 Boletn de la Academia de Ciencias Polticas y Sociales Caracas (2000-2001) n. 137, pp. 593-669.
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Internacional dos Direitos Humanos, aplicvel mediante o instrumental do direito, nem por isso deixa de ser dotado de autonomia prpria vis--vis outros ramos do ordenamento jurdico; regula relaes jurdicas distintas, com especificidade e um sistema de valores prprios, que contrapem o ser humano ao poder pblico com vistas a proteg-lo em quaisquer circunstncias e contra todas as manifestaes do poder arbitrrio. Os dois tribunais internacionais - Cortes Europia e Interamericana de direitos humanos existentes no presente tm efetivamente contribudo para a cristalizao da noo de ordre public internacional no presente domnio de proteo. Recorde-se, para invocar um par de exemplos de sua jurisprudncia recente, que a Corte Europia de Direitos Humanos, no caso Loizidou versus Turquia (excees preliminares, 1995), qualificou expressamente a Conveno Europia de Direitos Humanos de um instrumento constitucional da ordem pblica [ordre public, public order] europia (pargrafo 75). E a Corte Interamericana de Direitos Humanos, a seu turno, no caso Castillo Pez versus Peru (mrito, 1997), ponderou que o direito a um recurso efetivo perante os tribunais ou juzes nacionais competentes, consagrado no artigo 25 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, constitui um dos pilares bsicos, no s da Conveno Americana, mas do prprio Estado de Direito [rule of law, tat de Droit] em uma sociedade democrtica no sentido da Conveno (pargrafo 82). Desde ento a Corte Interamericana tem reiterado este importante obiter dictum, que hoje integra sua jurisprudence constante312. A humanidade tem passado por padecimentos indescritveis at alcanar o grau de evoluo da conscincia humana que hoje adverte que a razo de Estado tem limites. O Estado foi originalmente concebido para a realizao do bem comum, e existe para o ser humano, e no vice-versa. No combate s violaes graves e sistemticas dos direitos humanos universais afirmam-se, em nossos dias, e.g., o reconhecimento do princpio da jurisdio universal, assim como o exerccio da garantia coletiva exercida pelos Estados Partes nos tratados de direitos humanos. Esta evoluo deve ser apreciada em sua ampla dimenso. Em reao s sucessivas atrocidades que, ao longo do sculo XX, vitimaram milhes e milhes de seres humanos, em uma escala at ento desconhecida na histria da humanidade, se insurgiu com vigor a conscincia
. Cf. A.A. Canado Trindade, Thoughts on Recent Developments in the Case-Law of the Inter-American Court of Human Rights: Selected Aspects, in Proceedings of the 92nd Annual Meeting of the American Society of International Law - The Challenge of Non-State Actors, Washington D.C., American Society of International Law, 1998, pp. 192-201.
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jurdica universal, - como fonte material ltima de todo o Direito, - restituindo ao ser humano a sua condio de sujeito do direito tanto interno como internacional, e destinatrio final de todas as normas jurdicas, de origem tanto nacional como internacional. Da a emergncia das consideraes superiores de ordre public, refletidas, no plano normativo, nas concepes das normas imperativas do direito internacional geral (o jus cogens), e dos direitos fundamentais inderrogveis, e no plano processual, na concepo das obrigaes erga omnes de proteo (devidas comunidade internacional como um todo). Mediante esta evoluo se beneficiam os seres humanos e se enriquece e justifica o Direito Internacional, desvencilhando-se das amarras do estatismo e, de certo modo, reencontrando-se com o verdadeiro direito das gentes, que, em seus primrdios, inspirou sua formao e desenvolvimento histricos. H que dar seguimento evoluo auspiciosa da consagrao das normas de jus cogens e obrigaes erga omnes de proteo, buscando assegurar sua plena aplicao prtica, em benefcio de todos os seres humanos313. Estes novos rumos do Direito Internacional tm em muito sido guiados pelo impacto, nas ltimas dcadas, do que hoje se concebe como o Direito Internacional dos Direitos Humanos. A consolidao e expanso deste ltimo revelam-nos o novo ethos de nossos tempos: o do primado emergente - e espero definitivo - da razo de humanidade sobre a razo de Estado314. INDICAES BIBLIOGRFICAS SELETIVAS H. Accioly, Tratado de Direito Internacional Pblico, vol. I, 1a. ed., Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1933; E. Agius e S. Busuttil et alii (eds.), Future Generations and International Law, London, Earthscan, 1998;
313 . Cf., e.g., J.A. Carrillo Salcedo, Droit international et souverainet des tats, 257 Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye (1996) pp. 132-146 e 204-207; M. Ragazzi, The Concept of International Obligations Erga Omnes, Oxford, Clarendon Press, 1997, pp. 43-163 e 189-218; A.A. Canado Trindade, A Emancipao do Ser Humano como Sujeito do Direito Internacional e os Limites da Razo de Estado, 6/7 Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (1998-1999) pp. 425-434. 314 . Cf. A.A. Canado Trindade, General Course on Public International Law - International Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium, in Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de la Haye (2005).
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G.H. Aldrich, Individuals as Subjects of International Humanitarian Law, in Theory of International Law at the Threshold of the 21st Century - Essays in Honour of K. Skubiszewski (ed. J. Makarczyk), The Hague, Kluwer, 1996; G. Alfredsson e A. Eide (eds.), The Universal Declaration of Human Rights A Common Standard of Achievement, The Hague, Nijhoff, 1999; E.A. Alkema, Access to Justice under the ECHR and Judicial Policy - A Netherlands View, in Afmaelisrit for Vilhjlmsson, Reykjavk, B. Orators, 2000; J. Allain, The Jus Cogens Nature of Non-Refoulement, International Journal of Refugee Law, 2002, vol. 13; A. lvarez, La Reconstruccin del Derecho de Gentes - El Nuevo Orden y la Renovacin Social, Santiago de Chile, Ed. Nascimento, 1944; G. Arangio-Ruiz, Diritto Internazionale e Personalit Giuridica, Bologna, Coop. Libr. Univ., 1972; Association Internationale Vitoria-Suarez, Vitoria et Suarez - Contribution des Thologiens au Droit International Moderne, Paris, Pdone, 1939; J.A. Barberis, Nouvelles questions concernant la personnalit juridique internationale, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1983, vol. 179; M.Ch. Bassiouni, Crimes against Humanity in International Criminal Law, 2a. ed. rev., The Hague, Kluwer, 1999; J.-M. Becet e K. Vasak, De quelques problmes des droits de lhomme de la fin du 20e.sicle, in Prsence du droit public et des droits de lhomme - Mlanges offerts J. Velu, vol. II, Bruxelles, Bruylant, 1992; R. Besn Maero, El Crimen Internacional - Nuevos Aspectos de la Responsabilidad Internacional de los Estados, Bilbao, Universidad de Deusto, 1999;
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A.A. Canado Trindade, El Acceso Directo del Individuo a los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, Bilbao, Universidad de Deusto, 2001; A.A. Canado Trindade, The Application of the Rule of Exhaustion of Local Remedies in International Law, Cambridge, University Press, 1983; A.A. Canado Trindade, O Esgotamento de Recursos Internos no Direito Internacional, 2a. ed., Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1997; A.A. Canado Trindade, Direito das Organizaes Internacionais, 3a. ed., Belo Horizonte, Editora Del Rey, 2003; A.A. Canado Trindade, A Proteo Internacional dos Direitos Humanos Fundamentos Jurdicos e Instrumentos Bsicos, So Paulo, Ed. Saraiva, 1991; A.A. Canado Trindade, Princpios do Direito Internacional Contemporneo, Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1981; A.A. Canado Trindade, Direitos Humanos e Meio-Ambiente - Paralelo dos Sistemas de Proteo Internacional, Porto Alegre, S.A. Fabris Ed., 1993; A.A. Canado Trindade, A Proteo Internacional dos Direitos Humanos e o Brasil (1948-1997): As Primeiras Cinco Dcadas, 2a. ed., Braslia, Editora Universidade de Braslia (Edies Humanidades), 2000; A.A. Canado Trindade, A Humanizao do Direito Internacional, Belo Horizonte, Edit. Del Rey, 2006; A.A. Canado Trindade, Co-existence and Co-ordination of Mechanisms of International Protection of Human Rights (At Global and Regional Levels), Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1987, vol. 202; A.A. Canado Trindade, General Course on Public International Law International Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de la Haye, 2005 (no prelo);
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A.A. Canado Trindade, Le dveloppement du Droit international des droits de lhomme travers lactivit et la jurisprudence des Cours europenne et interamricaine des droits de lhomme, Revue universelle des droits de lhomme, 2004, vol. 16, n. 5-8; A.A. Canado Trindade, The Development of International Human Rights Law by the Operation and the Case-Law of the European a n d Inter-American Courts of Human Rights, Human Rights Law Journal, 2004, vol. 25, n. 5-8; A.A. Canado Trindade, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Derecho Internacional de los Refugiados y Derecho Internacional Humanitario: Aproximaciones y Convergencias, Ginebra, Comit Internacional de la Cruz Roja, 1996; A.A. Canado Trindade, Approximations and Convergences in the CaseLaw of the European and Inter-American Courts of Human Rights, in Le rayonnement international de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme (eds. G. Cohen-Jonathan e J.-F. Flauss), Bruxelles, Nemesis/Bruylant, 2005; A.A. Canado Trindade, Las Clusulas Ptreas de la Proteccin Internacional del Ser Humano: El Acceso Directo de los Individuos a la Justicia a Nivel Internacional y la Intangibilidad de la Jurisdiccin Obligatoria de los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, in El Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos en el Umbral del Siglo XXI - Memoria del Seminario (Nov. 1999), vol. I, San Jos de Costa Rica, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2001; A.A. Canado Trindade, The Future of the International Protection of Human Rights, in B. Boutros-Ghali Amicorum Discipulorumque Liber Paix, Dveloppement, Dmocratie, vol. II, Bruxelles, Bruylant, 1998; A.A. Canado Trindade, Informe: Bases para un Proyecto de Protocolo a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, para Fortalecer Su Mecanismo de Proteccin, vol. II, San Jos de Costa Rica, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2001;
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A.A. Canado Trindade, La jurisprudence de la Cour Internationale de Justice sur les droits intangibles / The Case-Law of the International Court of Justice on Non-Derogable Rights, in Droits intangibles et tats dexception / Non-Derogable Rights and States of Emergency (eds. D. Prmont, C. Stenersen e I. Oseredczuk), Bruxelles, Bruylant, 1996; A.A. Canado Trindade, Linterdpendance de tous les droits de lhomme et leur mise-en-oeuvre: obstacles et enjeux, Revue internationale des sciences sociales - UNESCO, 1998, n. 158; A.A. Canado Trindade, The Interpretation of the International Law of Human Rights by the Two Regional Human Rights Courts, Contemporary International Law Issues: Conflicts and Convergence (Proceedings of the III Joint Conference ASIL/Asser Instituut, The Hague, July 1995), The Hague, Asser Instituut, 1996; A.A. Canado Trindade, Memorial em Prol de uma Nova Mentalidade quanto Proteo dos Direitos Humanos nos Planos Internacional e Nacional, in Relatrio da III Conferncia Nacional dos Direitos Humanos (1998), Braslia, Cmara dos Deputados/Comisso de Direitos Humanos, 1998; e in: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, 1998, vol. 51; A.A. Canado Trindade, Desafos de la Proteccin Internacional de los Derechos Humanos al Final del Siglo XX, Seminario sobre Derechos Humanos (Actas del Seminario de La Habana, Cuba, Mayo-Junio de 1996), San Jos de Costa Rica/La Habana, IIDH/Unin Nacional de Juristas de Cuba, 1997; A.A. Canado Trindade, The Procedural Capacity of the Individual as Subject of International Human Rights Law: Recent Developments, in Karel Vasak Amicorum Liber - Les droits de lhomme laube du XXIe sicle, Bruxelles, Bruylant, 1999; e in: Columbia Human Rights Law Review - New York, 1998, vol. 30; A.A. Canado Trindade, El Nuevo Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000): La Emancipacin del Ser Humano como Sujeto del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2001, vol. 30/31;
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A.A. Canado Trindade, La Humanizacin del Derecho Internacional y los Lmites de la Razn de Estado, Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, 2001, vol. 40; A.A. Canado Trindade, A Emancipao do Ser Humano como Sujeito do Direito Internacional e os Limites da Razo de Estado, Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, 19981999, vol. 6/7; A.A. Canado Trindade, Thoughts on Recent Developments in the CaseLaw of the Inter-American Court of Human Rights: Selected Aspects, in Proceedings of the 92nd Annual Meeting of the American Society of International Law - The Challenge of Non-State Actors, Washington D.C., American Society of International Law, 1998; A.A. Canado Trindade, Sustainable Human Development and Conditions of Life as a Matter of Legitimate International Concern: The Legacy of the U.N. World Conferences, in Japan and International Law - Past, Present and Future (International Symposium to Mark the Centennial of the Japanese Association of International Law), The Hague, Kluwer, 1999; A.A. Canado Trindade, The Domestic Jurisdiction of States in the Practice of the United Nations and Regional Organisations, International and Comparative Law Quarterly, 1976, vol. 25; A.A. Canado Trindade, Exhaustion of Local Remedies in International Law and the Role of National Courts, Archiv des Vlkerrechts, 19771978, vol. 17; A.A. Canado Trindade, Exhaustion of Local Remedies in International Law Experiments Granting Procedural Status to Individuals in the First Half of the Twentieth Century, Netherlands International Law Review, 1977, vol. 24; A.A. Canado Trindade, O Esgotamento dos Recursos Internos e a Evoluo da Noo de `Vtima no Direito Internacional dos Direitos Humanos, Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1986, vol. 3;
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A.A. Canado Trindade, Aproximaciones y Convergencias Revisitadas: Diez Aos de Interaccin entre el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional de los Refugiados, y el Derecho Internacional Humanitario (De Cartagena/1984 a San Jos/1994 y Mxico/2004), in Memoria del Vigsimo Aniversario de la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados (1984-2004), 1a. ed., San Jos de Costa Rica/Mxico, ACNUR, 2005; A.A. Canado Trindade, Fundamentos Jurdicos dos Direitos Humanos, Belo Horizonte, Ed. Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, 1969; A.A. Canado Trindade, E. Ferrero Costa e A. Gmez-Robledo, Gobernabilidad Democrtica y Consolidacin Institucional: El Control Internacional y Constitucional de los Interna Corporis Informe de la Comisin de Juristas de la OEA para Nicargua (Febrero de 1994), Boletn de la Academia de Ciencias Polticas y Sociales - Caracas, 2000-2001, vol. 67, n. 137; A.A. Canado Trindade e J. Ruiz de Santiago (eds.), La Nueva Dimensin de las Necesidades de Proteccin del Ser Humano en el Inicio del Siglo XXI, San Jos de Costa Rica, ACNUR, 2001; J.A. Carrillo Salcedo, Droit international et souverainet des tats, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1996, vol. 257; J.A. Carrillo Salcedo, Dignidad frente a Barbarie - La Declaracin Universal de Derechos Humanos, Cincuenta Aos Despus, Madrid, Ed. Trotta, 1999; J.A. Carrillo Salcedo, Derechos Humanos y Derecho Internacional, Isegora - Revista de Filosofa Moral y Poltica - Madrid, 2000, vol. 22; J.A. Carrillo Salcedo, Cambios en la Sociedad Internacional y Transformaciones de las Naciones Unidas, La ONU, 50 Aos Despus (ed. P.A. Fernndez Snchez), Sevilla, Universidad de Sevilla, 1995; A. Cassese, Los Derechos Humanos en el Mundo Contemporneo, Barcelona, Ed. Ariel, 1991;
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A. Cassese e M. Delmas-Marty (eds.), Crimes internationaux et juridictions internationales Paris, PUF, 2002; R. Cassin, Vingt ans aprs la Dclaration Universelle, Revue de la Commission Internationale de Juristes, 1967, vol. 8, n. 2; R. Cassin, Lhomme, sujet de droit international et la protection des droits de lhomme dans la socit universelle, in La technique et les principes du Droit public - tudes en lhonneur de Georges Scelle, vol. I, Paris, LGDJ, 1950; G. Cohen-Jonathan, Quelques considrations sur la rparation accorde aux victimes dune violation de la Convention Europenne des Droits de lHomme, in Les droits de lhomme au seuil du troisime millnaire Mlanges en hommage Pierre Lambert, Bruxelles, Bruylant, 2000; G. Cohen-Jonathan, Le rle des principes gnraux dans linterprtation et lapplication de la Convention Europenne des Droits deHomme, in Mlanges en hommage L.E. Pettiti, Bruxelles, Bruylant, 1998; S. Corcuera Cabezut, Derecho Constitucional y Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Oxford/Mxico D.F., Oxford University Press, 2002; J.-P. Costa, La Cour Europenne des Droits de lHomme: vers un ordre juridique europen?, in Mlanges en hommage L.E. P e t t i t i , Bruxelles, Bruylant, 1998; Council of Europe, Report of the Evaluation Group to the Committee of Ministers on the European Court of Human Rights, Strasbourg, C.E., 2002; F. Crpeau, Droit dasile - De lhospitalit aux contrles migratoires, Bruxelles, Bruylant, 1995; E.-I.A. Daes (rapporteur spcial), La condition de lindividu et le Droit international contemporain, ONU doc. E/CN.4/Sub.2/1988/33, de 18.07.1988; E.-I.A. Daes (special rapporteur), Freedom of the Individual under Law: an Analysis of Article 29 of the Universal Declaration of Human Rights, N.Y./Geneva, United Nations, 1990;
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A. Debricon, Lexercice efficace du droit de recours individuel, in The Birth of European Human Rights Law - Liber Amicorum Studies in Honour of C.A. Norgaard (eds. M. de Salvia e M.E. Villiger), Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1998; F. Dekeuwer-Dfossez, Les droits de lenfant, 5a. ed., Paris, PUF, 2001; H. Delvaux, La notion de victime au sens de larticle 25 de la Convention Europenne des Droits de lHomme - Le particulier victime dune violation de la Convention, in Actes du Cinquime Colloque International sur la Convention Europenne des Droits de lHomme (Francfort, avril 1980), Paris, Pdone, 1982; S. Detrick (ed.), The United Nations Convention on the Rights of the Child - A Guide to the Travaux Prparatoires, Dordrecht, Nijhoff, 1992; P.N. Drost, Human Rights as Legal Rights, Leyden, Sijthoff, 1965; A.Z. Drzemczewski, European Human Rights Convention in Domestic Law, Oxford, Clarendon Press, 1983; C.A. Dunshee de Abranches, Proteo Internacional dos Direitos Humanos, Rio de Janeiro/So Paulo, 1964; R.-J. Dupuy, La communaut internationale entre le mythe et lhistoire, Paris, Economica/UNESCO, 1986; R.-J. Dupuy, Communaut internationale et disparits de dveloppement - Cours gnral de Droit international public, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1979, vol. 165; F. Durante, Ricorsi Individuali ad Organi Internazionali, Milano, Giuffr, 1958; S.N. Eisenstadt, Human Rights in Comparative Civilizational Perspective, in Human Rights in Perspective - A Global Assessment (eds. A. Eide e B. Hagtvet), Oxford, Blackwell, 1992;
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SCULO XXI
C.Th. Eustathiades, Les sujets du Droit international et la responsabilit internationale - Nouvelles tendances, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1953, vol. 84; C.Th. Eustathiades, Les recours individuels la Commission europenne des droits de lhomme, in Grundprobleme des internationalen Rechts Festschrift fr Jean Spiropoulos, Bonn, Schimmelbusch & Co., 1957; O.L. Fappiano, El Derecho de los Derechos Humanos, Buenos Aires, Depalma, 1997; D.P. Forsythe, Human Rights after the Cold War, Netherlands Quarterly of Human Rights, 1993, vol. 11; J. Foyer, Droits internationaux de lhomme et ordre public international, Du droit interne au droit international - Mlanges Raymond Goy, Rouen, Publ. Universit de Rouen, 1998; J.A. Frowein, La notion de victime dans la Convention Europenne des Droits de lHomme, in Studi in Onore di Giuseppe Sperduti, Milano, Giuffr, 1984; P.R. Gandhi, The Universal Declaration of Human Rights at Fifty Years: Its Origins, Significance and Impact, German Yearbook of International Law, 1998, vol. 41; M. Ganji, International Protection of Human Rights, Genve/Paris, Droz/ Minard, 1962; S. Glaser, Les droits de lhomme la lumire du droit international positif , Mlanges offerts Henri Rolin - Problmes de droit des gens, Paris, Pdone, 1964; J. Glover, Humanity - A Moral History of the Twentieth Century, New Haven/ London, Yale Nota Bene/Yale Univ. Press, 1999; J.L. Gmez del Prado, La Conferencia Mundial contra el Racismo - Durban, Sudfrica 2001, Bilbao, Universidad de Deusto, 2002;
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A. Gmez Robledo, Meditacin sobre la Justicia, Mxico/Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 1963; W.P. Gormley, The Procedural Status of the Individual before International and Supranational Tribunals, The Hague, Nijhoff, 1966; M. Gounelle, Quelques remarques sur la notion de `crime international et sur lvolution de la responsabilit internationale de ltat, Mlanges offerts Paul Reuter - Le droit international: unit et diversit, Paris, Pdone, 1981; F.A. von der Heydte, Lindividu et les tribunaux internationaux, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1962, vol. 107; J.C. Hitters, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, vol. I, Buenos Aires, Ediar, 1991; J.P. Humphrey, Human Rights and the United Nations: A Great Adventure, Dobbs Ferry/N.Y., Transnational Publs., 1984; J.P. Humphrey, The U.N. Charter and the Universal Declaration of Human Rights, in The International Protection of Human Rights (ed. E. Luard), London, Thames and Hudson, 1967; S. Hune e J. Niessen, Ratifying the U.N. Migrant Workers Convention: Current Difficulties and Prospects, Netherlands Quarterly of Human Rights, 1994, vol. 12; C.W. Jenks, The Common Law of Mankind, London, Stevens, 1958; Ph.C. Jessup, A Modern Law of Nations - An Introduction, New York, MacMillan Co., 1948; J.R.W.D. Jones, The Practice of the International Criminal Tribunals for the Former Yugoslavia and Rwanda, 2a. ed., Ardsley N.Y., Transnational Publs., 2000; Y. Jurovics, Rflexions sur la spcificit du crime contra lhumanit, Paris, LGDJ, 2002; A.-Ch. Kiss, La notion de patrimoine ommun de lhumanit, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1982, vol. 175;
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A. Kiss, La Convention Europenne des Droits de lHomme a-t-elle cr un ordre juridique autonome?, in Mlanges en hommage L.E. Pettiti, Bruxelles, Bruylant, 1998; A. Kiss e A.A. Canado Trindade, Two Major Challenges of Our Time: Human Rights and the Environment, in Derechos Humanos, Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente / Human Rights, Sustainable Development and the Environment (Seminrio de Braslia de 1992), San Jos de Costa Rica/Braslia, IIDH/BID, 1992; M.St. Korowicz, Une exprience de Droit international - La protection des minorits de Haute-Silsie, Paris, Pdone, 1946; M.St. Korowicz, The Problem of the International Personality of Individuals, American Journal of International Law, 1956, vol. 50; M. Kuitenbrouwer, Ethnic Conflicts and Human Rights: Multidisciplinary and Interdisciplinary Perspectives, in Human Rights and thnic Conflicts (eds. P.R. Baehr, F. Baudet e H. Werdmlder), Utrecht, SIM, 1999; H. Lauterpacht, International Law and Human Rights, London, Stevens, 1950; H. Lauterpacht, The International Protection of Human Rights, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1947, vol. 70; H. Lauterpacht, The Law of Nations, the Law of Nature and the Rights of Man, Transactions of the Grotius Society, 1943, vol. 29; L. Le Fur, La thorie du droit naturel depuis le XVIIe. sicle et la doctrine moderne, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1927, vol. 18; Levi Carneiro, O Direito Internacional e a Democracia, Rio de Janeiro, A. Coelho Branco Fo. Ed., 1945; J.A. Lindgren Alves, A Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento e Suas Implicaes para as Relaes Internacionais, Poltica Externa - So Paulo, 1994-1995, vol. 3;
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Y. Madiot, Droits de lhomme, 2a. ed., Paris, Masson, 1991; A.N. Mandelstam, Les droits internationaux de lhomme, Paris, ds. Internationales, 1931; J.-B. Marie, La Commission des Droits de lHomme de lONU, Paris, Pdone, 1975; J. Maritain, Los Derechos del Hombre y la Ley Natural, Buenos Aires, Ed. Leviatn, 1982 (reimpr.); J. Maritain, O Homem e o Estado, 4a. ed., Rio de Janeiro, Ed. Agir, 1966; E.G. da Mata-Machado, Contribuio ao Personalismo Jurdico, Rio de Janeiro, Ed. Forense, 1954; F. Matscher, La Posizione Processuale dellIndividuo come Ricorrente dinanzi agli Organi della Convenzione Europea dei Diritti dellUomo, in Studi in Onore di Giuseppe Sperduti, Milano, Giuffr, 1984; B. Maurer, Le principe de respect de la dignit humaine et la Convention Europenne des Droits de lHomme, Aix-Marseille/Paris, CERIC, 1999; Celso D.A. Mello, Curso de Direito Internacional Pblico, vol. I, 13a. ed., Rio de Janeiro, Ed. Renovar, 2001; G.B. Mello Boson, Internacionalizao dos Direitos do Homem, So Paulo, Sugestes Literrias, 1972; Th. Meron, The Humanization of Humanitarian Law, American Journal of International Law, 2000, vol. 94; G. Mettraux, Crimes against Humanity in the Jurisprudence of the International Criminal Tribunals for the Former Yugoslavia and for Rwanda, Harvard International Law Journal, 2002, vol. 43; H. Mosler, The Protection of Human Rights by International Legal Procedure, Georgetown Law Journal, 1964, vol. 52; R.A. Mullerson, Human Rights and the Individual as Subject of International Law: A Soviet View, European Journal of International Law, 1990, vol. 1;
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F. Mnch, Le rle du droit spontan, in Pensamiento Jurdico y Sociedad International - Libro-Homenaje al Profesor Dr. Antonio Truyol Serra, vol. II, Madrid, Universidad Complutense, 1986; C.A. Norgaard, The Position of the Individual in International Law, Copenhagen, Munksgaard, 1962; C. Parry, Some Considerations upon the Protection of Individuals in International Law, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1956, vol. 90; K.J. Partsch, Individuals in International Law, Encyclopedia of Public International Law (ed. R. Bernhardt/Max Planck Institute), vol. 2, Elsevier, Max Planck Institute/North-Holland Ed., 1995; N. Politis, Les nouvelles tendances du Droit international, Paris, Libr. Hachette, 1927; M.H. Posner e C. Whittome, The Status of Human Rights NGOs, Columbia Human Rights Law Review, 1994, vol. 25; G. Radbruch, Filosofia do Direito, vol. I, Coimbra, A. Amado Ed., 1961; M. Ragazzi, The Concept of International Obligations Erga Omnes, Oxford, Clarendon Press, 1997; B.G. Ramcharam (ed.), Human Rights: Thirty Years after the Universal Declaration, The Hague, M. Nijhoff, 1979; A. Randelzhofer, The Legal Position of the Individual under Present International Law, State Responsibility and the Individual - Reparation in Instances of Grave Violations of Human Rights (eds. A. Randelzhofer e Ch. Tomuschat), The Hague, Nijhoff, 1999; R. Ranjeva, Les organisations non-gouvernementales et la mise-en-oeuvre du Droit international, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1997, vol. 270; V. Ro, O Direito e a Vida dos Direitos, 5a. ed., So Paulo, Ed. Rev. dos Tribs., 1999;
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S.R. Ratner e J.S. Abrams, Accountability for Human Rights Atrocities in International Law, Oxford, Clarendon Press, 1997; P.P. Remec, The Position of the Individual in International Law according to Grotius and Vattel, The Hague, Nijhoff, 1960; P. Reuter, Quelques remarques sur la situation juridique des particuliers en Droit international public, La technique et les principes du Droit public - tudes en lhonneur de Georges Scelle, vol. II, Paris, LGDJ, 1950; G. Robertson, Crimes against Humanity - The Struggle for Global Justice, London, Penguin Books, 1999; H. Rolin, Le rle du requrant dans la procdure prvue par la Commission europenne des droits de lhomme, Revue hellnique de droit international, 1956, vol. 9; S. Rosenne, Reflections on the Position of the Individual in Inter-State Litigation in the International Court of Justice, International Arbitration Liber Amicorum for Martin Domke (ed. P. Sanders), The Hague, Nijhoff, 1967; J. Ruiz de Santiago, Reflexiones sobre la Regulacin Jurdica Internacional del Derecho de los Refugiados, in Nuevas Dimensiones en la Proteccin del Individuo (ed. J. Irigoin Barrenne), Santiago, Universidad de Chile, 1991; A. Salado Osua, El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y los Derechos Humanos, in La Criminalizacin de la Barbarie: La Corte Penal Internacional, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 2000; M. de Salvia, Llaboration dun `jus commune des droits de lhomme et des liberts fondamentales dans la perspective de lunit europenne: loeuvre accomplie par la Commission et la Cour Europennes des Droits de lHomme, in Protection des droits de lhomme: la dimension europenne - Mlanges en lhonneur de G.J. Wiarda (eds. F. Matscher e H. Petzold), 2a. ed., Kln/Berlin, C. Heymanns Verlag, 1990;
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M. Scalabrino, Le Istanze Internazionali di Giustizia a Cinquantanni dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dellUomo, in La Dichiarazione Universale dei Diritti dellUomo verso il Duemila (Atti del Simposio di Lecce, novembre 1998), Lecce, Ed. Scient. Italiane, [2002]; G. Scelle, Some Reflections on Juridical Personality in International Law, Law and Politics in the World Community (ed. G.A. Lipsky), Berkeley/L.A., University of California Press, 1953; W.A. Schabas, Genocide in International Law, Cambridge, University Press, 2000; W.A. Schabas, Sentencing by International Tribunals: A Human Rights Approach, Duke Journal of Comparative and International Law, 1997, vol. 7; M. Seara Vzquez (ed.), Las Naciones Unidas a los Cincuenta Aos, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1995; S. Sfriads, Le problme de laccs des particuliers des juridictions internationales, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1935, vol. 51; Ph. Sgur, La crise du droit dasile, Paris, PUF, 1998; D. Shelton, Remedies in International Human Rights Law, Oxford, University Press, 1999; P. Sieghart, The International Law of Human Rights, Oxford, Clarendon Press, 1983; P. Sieghart, The Lawful Rights of Mankind, Oxford, University Press, 1986; G. Sperduti, LIndividuo nel Diritto Internazionale, Milano, Giuffr Ed., 1950; G. Sperduti, Lindividu et le droit international, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1956, vol. 90;
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G. Sperduti, La souverainet, le droit international et la sauvegarde des droits de la personne, in International Law at a Time of Perplexity Essays in Honour of Shabtai Rosenne (ed. Y. Dinstein), Dordrecht, Nijhoff, 1989; J. Spiropoulos, Lindividu en Droit international, Paris, LGDJ, 1928; H. Strebel, Martens Clause, Encyclopedia of Public International Law (ed. R. Bernhardt/Max Planck Institute), vol. 3, Amsterdam, NorthHolland Publ. Co., 1982; F. Sudre, Existe t-il un ordre public europen?, in Quelle Europe pour les droits de lhomme? (ed. P. Tavernier), Bruxelles, Bruylant, 1996; Ch. Swinarski, Principales Nociones e Institutos del Derecho Internacional Humanitario como Sistema Internacional de Proteccin de la Persona Humana, San Jos de Costa Rica, IIDH, 1990; Ch. Swinarski (ed.), tudes et essais sur le Droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge en lhonneur de Jean Pictet, Genve/La Haye, CICR/Nijhoff, 1984; N. Taub, International Conference on Population and Development, in Issue Papers on World Conferences, n. 1, Washington D.C., ASIL, 1994; D. Thiam, Responsabilit internationale de lindividu en matire criminelle, in International Law on the Eve of the Twenty-First Century Views from the International Law Commission / Le droit international laube du XXe sicle - Rflexions de codificateurs, N.Y., U.N., 1997; P. Thornberry, International Law and the Rights of Minorities, Oxford, Clarendon Press, 1992 [reprint]; [Vrios Autores,] Universality of Human Rights in a Pluralistic World (Proceedings of the Strasbourg Colloquy of 1989), Kehl, N.P. Engel, 1990; [Vrios Autores,] Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia - Despus de Durban:
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Construccin de un Proceso Regional de Inclusin Social, San Jos de Costa Rica, IIDH/Fund. Ford, 2001; [Vrios Autores,] Le principe du respect de la dignit de la personne humaine (Actes du Sminaire de Montpellier de 1998), Strasbourg, Conseil de lEurope, 1999; K. Vasak, Le Droit international des droits de lhomme, Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International de La Haye, 1974, vol. 140; K. Vasak, La Convention europenne des droits de lhomme, Paris, LGDJ, 1964; K. Vasak (ed.), Les dimensions internationales des droits de lhomme, Paris, UNESCO, 1978; C. Villn Durn, Curso de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Madrid, Ed. Trotta, 2002; M. Virally, Droits de lhomme et thorie gnrale du Droit international, Ren Cassin Amicorum Discipulorumque Liber, vol. IV, Paris, Pdone, 1972; J. Wadham e T. Said, What Price the Right of Individual Petition: Report of the Evaluation Group to the Committee of Ministers on the European Court of Human Rights, European Human Rights Law Review, 2002, vol. 2; E. Wiesel, Contre lindiffrence, in Agir pour les droits de lhomme au XXIe. sicle (ed. F. Mayor), Paris, UNESCO, 1998; D. Youf, Penser les droits de lenfant, Paris, PUF, 2002.
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PARTE 2 - Debates
A ONU e o Direito Internacional Contemporneo
Wagner Menezes* 1. INTRODUO A Organizao das Naes Unidas - ONU, completa 60 anos entre a expectativa de uma reforma em sua estrutura e o ceticismo da sociedade internacional quanto aos avanos alcanados nesse tempo, no equilbrio das foras polticas globais e na consecuo de sua principal finalidade, a manuteno da paz. certo, contudo, que embora a ONU no tenha solucionado a problemtica de sucessivos conflitos internacionais e de abuso de poder ilegtimo de Estados e cumprido integralmente seus objetivos iniciais, inegvel a sua contribuio no esforo da construo de uma sociedade mais democrtica e equilibrada pautada em valores dos direitos humanos e na construo de princpios orientadores da ao dos Estados no plano internacional. Cabe lembrar que a sociedade internacional, ao longo da histria pregressa criao da ONU, foi pautada por disputadas polticas entre povos, reinos e Estados, pela ausncia de um canal de dilogo internacional, pela valorizao excessiva do Estado soberano e totalitrio e marcada pela presena de diversos conflitos de carter territorial e pela presena de lderes imperialistas. Ao final desse tempo, a iniciativa mais prxima de uma organizao internacional com vocao universal que se conseguiu produzir foi a Sociedade das Naes que fracassou por no conseguir reunir institucionalmente as foras polticas globais, por estabelecer uma forma mascarada de institucionalizao de predomnio e submisso de Estados que perderam a Primeira Guerra Mundial e, principalmente, por
* Doutor e Mestre em Direito, Advogado, Professor de Direito Internacional, Presidente da Academia Brasileira de Direito Internacional.
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no conseguir estancar os conflitos regionais que levaram o mundo para a Segunda Guerra Mundial. Neste aspecto, a fundao das Naes Unidas aps a Segunda Guerra, despertou desconfiana da sociedade internacional, face ao fracasso da Sociedade das Naes, mas ao mesmo tempo, representou um alento para o desenho de uma nova forma de relao de poder em razo de se propor a ser um foro multilateral de negociaes, bem como, por representar o deslocamento do centro de poder internacional, do desgastado modelo eurocentrista para um novo sistema, formado por um novo eixo de poder liderado pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica, a partir da proposta do estabelecimento de um foro internacional representado por um sistema multilateral e participativo. A criao da ONU marca a construo da sociedade internacional contempornea, que foi desenhada a partir de transformaes estruturais por que passou o mundo aps a Segunda Guerra mundial, estabelecendo com isso uma ordem global baseada em pressupostos jurdicos que desencadearam um processo modelador de um novo sistema normativo internacional e um ambiente propcio para trocas culturais, normativas, econmicas, ideolgicas entre o plano global e o local e vice-versa. Neste aspecto, possvel visualizar claramente que a construo das Naes Unidas, como uma organizao intergovernamental de aspecto multilateral e universal, acabou por oferecer, sociedade internacional, novos instrumentos orientadores da ao dos Estados neste ambiente e disciplinadores de mecanismos que, a partir daquele momento, tiveram profundo impacto e passaram a nortear a sistematizao e o estudo do Direito Internacional. No momento em que a ONU fecha um perodo importante da construo de sua histria, oportuno que se faa uma leitura da contribuio da ONU para a sedimentao de princpios e valores que passaram a constituir o arcabouo normativo da ao dos Estados e, em funo disso, da construo do Direito Internacional Contemporneo. Por isso, o presente ensaio tem o escopo de avaliar e descrever a contribuio das Naes Unidas para a construo e sedimentao das relaes internacionais e do Direito Internacional Contemporneo e, ciente do desafio que distancia a proposta de uma cmoda perspectiva pessimista, encontrar na criao das Naes Unidas elementos fundamentais para a construo de uma sociedade internacional mais justa e equilibrada.
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A ONU
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DIREITO INTERNACIONAL CONTEMPORNEO
2. A EDIFICAO DA SOCIEDADE INTERNACIONAL CONTEMPORNEA A sociedade internacional contempornea se caracteriza pela ampla inter-relao dos vrios atores internacionais que se traduz na intensificao das interaes transnacionais, supranacionais ou cosmopolitas, atravs de prticas interestatais de carter pblico ou privado, nas prticas capitalistas globais, ou interaes sociais e culturais entre os povos e nas relaes de poder entre o centro e a periferia, sendo bastante diferente daquela sociedade Westfaliana, onde foi gerado o Direito Internacional Clssico, que, a despeito de sua inadequao a fenmenos internacionais contemporneos, orienta, dentro do possvel, at nossos dias, a aplicao de normas e a regulamentao das relaes internacionais normativas. A sociedade Westfaliana, onde se desenhou o Direito Internacional Clssico, foi concebida por um pequeno agrupamento de Estados europeus, centrada em sua autonomia como um ente soberano, onde as relaes eram frias e pouco mveis, com a ausncia de instrumentos de interao normativa, onde o Estado era o nico sujeito de Direito no plano internacional e senhor da vontade em produzir regras jurdicas. Hoje, novos e importantes atores povoam o cenrio internacional e avocam para si a competncia para estabelecer diretrizes e tambm a competncia para ditar regras para os Estados. 1
Tullo VIGEVANI, faz uma interessante leitura sobre a presena de novos atores no panorama internacional, nos seguintes termos: A aceitao formalmente voluntria de boa parte dos novos valores pelos Estados ocorre em funo da busca da viabilizao de sua insero no sistema internacional. Em relao a diferentes temas, vem contribuindo a presso dos assim chamados novos atores. A emergncia de regimes internacionais como dos direitos humanos, ou a maior nfase que se tem dado aos regimes econmico-financeiros de carter liberal e competitivo, so o resultado da hegemonia contempornea de valores aptos a se apresentarem como intrinsecamente universais e funcionais ao bem comum. Seu xito decorre da capacidade de apresentarem-se como bens morais de conotao positiva e de corresponderem a anseios humanos historicamente construdos. So tambm o resultado de um maior ativismo internacional de instituies ou grupos que explicitamente fomentam regimes: organizaes no-governamentais (ONGs), empresas multinacionais, rgos internacionais, comunidades epistmicas etc. Na maior parte dos casos, estas instituies ou grupos tm conotaes inteiramente diferentes entre si, segundo seus objetivos estabelecidos de acordo com finalidades prprias. Inmeras vezes, os regimes so resultado da combinao de interesses privados, mesmo partindo de premissas universalistas, transformados em pblicos pela ao de um, alguns ou muitos Estados. Em determinadas circunstncias, aquelas instituies ou grupos podem servir como instrumento de um ou mais Estados para aceitao ou para a institucionalizao dos novos valores hegemnicos. Um problema clssico, mas
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A sociedade internacional foi construda de acordo com a evoluo da prpria concepo de Estado sob o conceito da soberania absoluta estatal e foi se agigantando conforme a dinamizao das relaes interestatais e pela proliferao de atores com a independncia das excolnias latino-americanas e africanas, com o esfacelamento de grandes imprios, bem como, pela atuao constante das organizaes internacionais. As relaes eram esboadas atravs do consentimento expresso do Estado como nico indutor de produo de regras que basicamente atendiam interesses internos, no se tendo uma preocupao com os desdobramentos no ambiente interno dos Estados para com os indivduos, empresas ou qualquer questo que tivesse uma preocupao local. Da se conclui que as normas produzidas no plano internacional tinham como nica preocupao a solenizao de vontade dos Estados e para eles eram direcionadas. Da concepo do Direito Internacional Clssico at nossos dias, ocorreram vrias transformaes: passou-se por uma reformulao da ordem internacional no mundo Ps-Segunda Guerra, de onde emergiram novos atores centrais; ampliaram os temas da agenda internacional; consubstanciaram-se novos mecanismos de aplicao das regras jurdicas; estabelecem-se novos paradigmas nas relaes internacionais que passam a imprimir uma transmutao das regras entre os poros e fissuras na pelcula de soberania dos Estados e, em razo disso tudo, ampliam-se as fontes de produo normativa no plano internacional. A partir da Segunda Guerra Mundial, ocorre uma ruptura com o sistema mundial e eurocentrista anterior e h uma readequao do Estado na sociedade internacional, que vai buscar, em foros conjuntos de discusso, respostas para seus problemas, bem como, se estabelecem novos princpios basilares que passam a nortear, a partir dali, as relaes internacionais. 2
que ganha conotaes novas, o de como cada Estado e sua populao elaboram a possibilidade de superposio desses valores de interesse universal com seus prprios. Em outros termos, como poderia se conjugar o particularismo nacional com a governabilidade global e com a governana.. (VIGEVANI, Tullo. Obstculos e possibilidades para a governabilidade global. NEVES, Carlos Augusto dos Santos et al. Governana Global reorganizao da poltica em todos os nveis de ao, p. 31. 2 Conforme descreve Jos Carlos de MARGALHES: De fato, no perodo anterior segunda guerra Mundial _ marco divisor de eras distintas os estados conviviam entre si, como nicos atores das relaes internacionais, e, assim sujeitos a dissenses as mais variadas e de origem as mais diversas, marcadas,, com freqncia por relacionamentos bi
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Neste contexto, a sociedade internacional contempornea assentada sobre outros parmetros sociais, jurdicos, econmicos e principiolgicos e, por isso, reclama o estabelecimento de novos paradigmas jurdicos. Ela foi edificada sobre instrumentos que podem ser considerados como vetores ideolgicos e normativos para a regulao da sociedade e tambm manancial para a produo e desenho de regras. A construo de um novo cenrio internacional a partir do final da Segunda Grande Guerra pode ser creditada a trs fatores que foram sistematizados pelos pases aliados: a) a criao da organizao das Naes Unidas e a gravitao em torno dela de vrios organismos internacionais; b) a proclamao da Declarao Universal dos Direitos Humanos como corolrio ideolgico da comunidade internacional; e a c) internacionalizao da ordem econmica. Cada um desses elementos, ao seu modo e segundo suas caractersticas, produziu repercusses no campo do direito e so os vetores do conjunto de relaes jurdicas que se desenvolveram desde ento. No que tange especificamente analise do tema proposto, a criao da ONU ofereceu sociedade internacional, at ento carente, uma perspectiva de democracia internacional com o estabelecimento de um foro multilateral de discusso dos problemas mundiais, que consagrava princpios orientadores da ao dos Estados que aderissem a ela. Por outro lado, deve-se acrescentar que a ONU desenvolveu, em um ambiente onde existia a idia de uma sociedade internacional essencialmente baseada na soberania entre os Estados e em um Direito Internacional substancialmente formado por normas costumeiras, a idia da institucionalizao das relaes interestatais e a produo de regras que
ou multilaterais, em que as divergncias eram localizadas. Com a criao da ONU e, em decorrncia dela com surgimento de inmeras organizaes governamentais, bem como, ao lado delas, com o aparecimento das empresas multinacionais, como estratgia desenvolvida pelas empresas nacionais com investimentos no exterior e com rpido desenvolvimento dos meios de comunicaes e do progresso da tecnologia industrial em geral, mudaram as caractersticas da ordem internacional. Da que qualquer analise sobre as relaes internacionais do ps-guerra deve levar em conta que os fatores do passado no podem ser mais norteadores dessas relaes, diante dessas modificaes, que levaram Wolfgang Friedmann, h trinta anos, a escrever sua monografia clssica Mudana da Estrutura do Direito Internacional e JESSUP, na linha de McDougal e Laswell, a publicar o seu Transnational Law, a demonstrar que tais relaes tornaram-se complexas, com a interpenetrao de influncias, de culturas, de costumes, de povos, fazendo surgir o carter transnacional das relaes internacionais.
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transformaram o Direito Internacional em um sistema de normas positivadas e mais claras. 3. A ONU COMO ALICERCE DA SOCIEDADE INTERNACIONAL E DO DIREITO INTERNACIONAL CONTEMPORNEO O marco de passagem para uma mudana no papel das organizaes internacionais, no cenrio internacional, ocorreu aps o fim da Segunda Guerra, com a criao, em 1945, da Organizao das Naes Unidas ONU, que estabeleceu, com vocao universal, um foro de dilogo permanente para as naes. A ONU derivou de sucessivas reunies entre os principais lderes mundiais, com presena de pases socialistas, capitaneados pela URSS, e pases capitalistas, liderados pelos Estados Unidos. Enfim, compunham o grupo os pases aliados, vencedores da Segunda Grande Guerra. Havia, na verdade, naquele momento, clima poltico para o desenho de uma organizao com caractersticas universais, alm da conscincia generalizada de que era preciso buscar formas alternativas de governana da paz mundial e das relaes entre os Estados, que se assentasse principalmente em uma organizao formada pelos pases vencedores e aberta adeso de toda comunidade internacional. 3-4 A ONU avocou para si a responsabilidade de ser um foro conjunto de discusso dos problemas mundiais, com o propsito de: manter a paz e a segurana internacionais, desenvolver relaes amistosas entre as naes; conseguir uma cooperao internacional para resolver os problemas internacionais de carter econmico, social, cultural ou humanitrio; e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e ser um centro destinado a harmonizar as aes dos Estados para a consecuo desses objetivos comuns. Neste sentido, ao proclamar j em seu artigo primeiro, pargrafo quarto, o propsito de ser um centro harmonizador da ao dos Estados
Fazem parte da ONU hoje mais de 190 pases, e apesar de ser muito criticada por sua atuao em determinados episdios, seguramente o mundo sem ela estaria muito pior. Deve-se ao trabalho da ONU a inexistncia de vrios conflitos de grandes propores nos ltimos cinqenta anos, inclusive com o acirramento da guerra fria. Deve-se a ONU um trabalho incessante pelo mundo, no sentido de ajuda aos povos de pases pobres e menos desenvolvidos. 4 GUERRA, Sidney. Direito Internacional pblico _ Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2004. p. 87.
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para a consecuo dos seus objetivos, e com a conjuno do trabalho do Conselho Econmico e Social e de suas comisses, em consonncia com a Assemblia Geral, passa a existir uma nova idia do papel das Organizaes Internacionais na sociedade internacional, que o de pensar, modelar e dar diretrizes para a atuao dos Estados-Membros. Com isso, os Estados, que antes gestavam isoladamente seus destinos e seus problemas, passam a faz-lo em foros conjuntos, no plano internacional, em um ambiente governado por rgos intergovernamentais nas mais variadas Organizaes Internacionais, que so constitudas para os mais diversos objetivos, o que acaba levando a um deslocamento da ao isolada dos Estados para um abrangente dilogo no plano internacional. Alm disso, no se pode deixar de observar que a Carta das Naes Unidas, por ser um documento ratificado, sem reservas, por toda a comunidade internacional, seguramente estabelece, a partir de sua edio, uma nova ordem jurdica de relao entre os Estados, preconizando em seu prembulo a renncia guerra, o respeito aos Tratados e outras fontes do Direito Internacional, estabelecendo assim, um verdadeiro Estado mundial de direito, ou uma ordem mundial assentada sobre o Direito Internacional. Neste sentido, a Carta da ONU, em seu artigo segundo, acabou por pautar os princpios que orientariam a ao isolada e as relaes entre os Estados no plano internacional, e a produo de normas jurdicas, prescrevendo como princpios de seus Estados-Membros: a) a igualdade entre os Estados; b) a boa-f; c) soluo pacfica de controvrsias; d) no interveno; e) autodeterminao dos povos; f) observao dos Direitos Humanos; g) solidariedade; e h) cooperao. Esses princpios servem de base para o estudo do Direito Internacional Contemporneo e tm na positivao da Carta das Naes Unidas sua principal fonte, pois embora reconhecidos de forma isolada com base na conscincia coletiva dos Estados e no costume internacional, no estavam condensados em nenhum documento harmonizador do Direito Internacional de forma sistemtica, como ocorreu na Carta das Naes unidas. 5-6 A ONU representa, por isso, a base, o pilar, o sustentculo das relaes entre Estados a partir de ento, pois conseguiu, em seis dcadas,
REUTER. PAUL. Direito Internacional Pblico, Trad. Maria Helena Capto Guimares _ Lisboa: Editorial Presena, 1981, p. 2696 Especificamente em relao Constituio brasileira, tais princpios esto claramente reproduzidos na artigo 4, que dispes sobre os princpios que sero observados pelo Estado brasileiro nas suas relaes internacionais.
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reunir expressiva maioria dos sujeitos internacionais; e normativamente vincular e desenhar as relaes entre esses Estados dentre princpios que foram sedimentados ao longo da histria da humanidade e consubstanciados no costume internacional entre os erros e acertos da humanidade. Alm disso, em razo de avocar para si a possibilidade de ser um centro modelador da ao dos Estados, fez com que fossem produzidos, no mbito de seus rgos, inmeros documentos (soft law ou hard law) que passaram inclusive a modelar a produo normativa interna dos Estados. Essa descrio permitiu que a sociedade internacional passasse a contar com uma agenda internacional que girasse em torno dos temas discutidos no mbito dos rgos das Naes Unidas. As angstias e preocupaes da ONU so aquelas da sociedade internacional e vice-versa, por haver uma interao entre um grande nmero de Estados que levam suas proposies para os rgos e organismos vinculados Organizao. 4. A MUDANA DE PERSPECTIVA DA ATUAO DAS ORGANIZAES INTERNACIONAIS A PARTIR DA CRIAO DA ONU A bem sucedida experincia de um dilogo internacional aberto em um foro internacional conjunto acabou por contribuir para modelar, inclusive, a partir da, novas aglomeraes entre Estados, com as finalidades mais variadas, possibilitando o surgimento de mais organizaes internacionais com fins econmicos, de cooperao, cientficos, militares etc. 7-8 Com sua proliferao na sociedade internacional, as organizaes internacionais foram adquirindo os mais diversos formatos, muitas vezes vocacionando sua atuao para uma atuao universal, outra vezes regional, com finalidades tcnicas, polticas e militares, contudo, sempre seguindo
Hoje existem reconhecidamente mais de 300 organizaes internacionais entre Estados com as finalidades mais diversas. 8 Aps a Segunda Guerra havia naturalmente um ambiente que propiciava a mudana no carter de atuao das organizaes internacionais at ento relegadas a meras coadjuvantes do cenrio internacional. A exacerbao do Estado e da nao tinha levado todo o mundo a sofrer com guerras com dimenses catastrficas. Era necessrio estabelecer-se uma nova forma de convivncia entre Estados, mais igualitria, participativa, assentada sobre o Direito, cujo foco principal no era mais o Estado e sim o homem (Declarao Universal dos Direitos do Homem-1948), tendo como instrumento uma organizao de carter universal para a cooperao dos problemas comuns entre os Estados.
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um formato determinado, constitudo por elementos jurdicos que facilmente podem fazer identificar as organizaes internacionais.9 Sem dvida que as Organizaes Internacionais representam um dos fatores de avano do Direito Internacional e na dinamizao das relaes internacionais contemporneas, a ponto de terem sido inseridas mais recentemente como sujeitos do Direito Internacional, condio s atribuda aos Estados pelo Direito Internacional Clssico, fato que, por si s, j mereceria registro como influncia na mudana dos elementos do Direito Internacional.10 Mas no s isso. As organizaes internacionais passam a ser um foro de discusso dos Estados para manuteno da paz e instrumento como centro de fomento de desenvolvimento, harmonizando a ao das naes para a consecuo dos objetivos desenvolvidos no seio da organizao, sedimentadas em princpios que foram inclusivos de Estados perifricos ao processo de deciso e direo. Com o estabelecimento de um foro de dilogo internacional e com o debate crescente e necessrio dos Estados, houve tambm uma produo normativa de textos jurdicos e no jurdicos, onde a dinmica diplomtica condensava todos os objetivos que eram frutos daquelas discusses. Os Estados, que antes pensavam de forma isolada suas normas dentro do panorama estatal interno, passaram gradativamente a transferir para o plano internacional as competncias para indicar padres normativos mnimos a serem seguidos e adotados, envolvendo temas como o meio ambiente, as garantias aos direitos humanos e aos direitos sociais, para buscar uma sociedade internacional mais justa e equilibrada.11-12
Neste aspecto Jos Francisco REZEK descreve: J no caso das organizaes internacionais, as desigualdades campeiam em ambos os terrenos; so quantitativas, por conta da diversidade do alcance geogrfico, do quadro de pessoal ou do oramento; mas so sobretudo qualitativas, porquanto no visam, as organizaes, a uma finalidade comum. Seus objetivos variam, com efeito, entre a suprema ambio de uma ONU manter a paz entre os povos, preservarlhes a segurana e fomentar, por acrscimo, o seu desenvolvimento harmnico e o modestssimo desgnio de uma UPU, consistente apenas em ordenar o trnsito postal extrafronteiras. REZEK, Jos Francisco. Direito Internacional Pblico: curso elementar, p.239. 10 Conveno de Viena de 1980, que reconhece nas organizaes internacionais a possibilidade de ser sujeito de direito e obrigaes no plano internacional, ates at ento relegado ao estado soberano. 11 Este processo foi aprofundado com o fim da guerra fria e o desencadeamento da globalizao em suas mais variadas faces, exigindo ento processos internacionais de governana a partir desses foros e organizaes internacionais, partindo do ponto de vista de uma sociedade descentralizada e multipolar. 12 Sobre o poder normativo das organizaes Internacionais ver: BROWNLIE, Ian. Princpios do Direito Internacional Pblico, 4, ed, trad. de Maria Mauela Stockinger (et. Al.) _ Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997, p. 725.
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As Organizaes Internacionais passam a desempenhar um papel de legisladoras globais, propondo normas e regras que passam a ser adotadas pelos Estados e, transcendendo a eles, a outros sujeitos do Direito Internacional e at mesmo aos indivduos.13 Como bem observa Antnio Augusto Canado Trindade:
A atuao dos organismos internacionais, em setores os mais diversos, se externaliza habitualmente atravs de resolues de relevncia e significao variveis: algumas servem de instrumento de exortao, outras enunciam princpios gerais, e outras requerem determinado tipo de ao visando resultados especficos. Se apreciarmos certas resolues de um organismo internacional sobre determinado tema, como intimamente vinculadas entre si, como partes de um processo contnuo no tempo, poderemos vir a nelas identificar um contedo mais especfico, refletindo uma opinio juris de consenso generalizado, como correu nos ltimos anos com as questes da descolonizao, do reconhecimento do direito de autodeterminao dos povos, e da soberania permanente dos Estados sobre seus recursos naturais.14
E acrescenta ainda:
A atuao das organizaes internacionais tem contribudo para a formao de normas do direito internacional de modos distintos. O mais comum e freqente atravs da adoo de resolues, conforme j acentuado. Os debates precedendo adoo de resolues, em que tm os Estados participantes a oportunidade de externalizar seus pontos de vista, so importantes para a verificao da existncia ou no de uma opinio juris. Ademais, as Organizaes Internacionais tm s vezes se encarregado da realizao de trabalhos preparatrios conducentes concluso de tratados (e.g. a atuao da Comisso de Direito
13 Neste sentido, Manuel Diez de Velasco VALLEJO, ao observar a competncia normativa externa das Organizaes, analisa que: Existe em certas organizaes internacionais um poder normativo que transcende o mbito interno da Organizao e afeta outros sujeitos internacionais, inclusive, em alguns casos aos prprios particulares. Estes atos adotam, as vezes, a forma de decises obrigatrias e, outras vezes, de recomendaes, carentes, em princpio, de efeitos juridicamente vinculantes. VALLEJO, Manuel Diez de Velasco. Las Organizaciones Internacionales, p. 134. 14 TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Princpios do Direito Internacional Contemporneo, p. 27.
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Internacional da ONU), os textos adotados nas conferncias gerais tm bastante peso, mesmo para os Estados que no os ratificaram, a exemplo da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969. Alm de facilitar consideravelmente a concluso de tais instrumentos internacionais, no raro os organismos internacionais exercem uma funo relevante tambm na implementao de certos tratados ou convenes (e.g., na rea de proteo dos direitos humanos).15
A atuao das Organizaes Internacionais como um foro democrtico e conjunto de discusso dos problemas globais tem contribudo bastante para a utilizao de resolues e recomendaes para a formatao de um mundo melhor atravs de normas jurdicas, e seu efeito mais sensvel possibilitar que os problemas da humanidade (meio ambiente, misria, molstias, conflitos etc.) sejam tratados de forma individualizada pelos mais diferentes povos das mais distintas regies do mundo.16 Por outro lado, sob o enfoque de um discurso mais cauteloso, tal mecanismo pode contribuir para que os Estados hegemnicos tenham nessas organizaes e organismos internacionais um espao para disseminar sua influncia ideolgica sobre os demais Estados, sobre a periferia.17 De qualquer forma, historicamente no foi essa a idia original do papel das Naes Unidas especificamente como organizao, muito menos isso est consubstanciado em seus princpios instituidores. De qualquer forma, cabe aos Estados, como ltima palavra, manifestar seu consentimento em obrigar-se por um tratado ou analisar a oportunidade de incorporar um conceito pensado e desenhado em foros internacionais. No que tange produo de normas atravs de resolues sem carter de obrigatoriedade, mas com peso moral e ideolgico indiscutvel, isso tem causado um efeito interessante na produo normativa interna dos Estados. Muitos pases tm adotado e reproduzido em seu ordenamento jurdico interno, normas j discutidas em foros internacionais, como se fossem suas atravs de seus processos legislativos constitucionais de produo normativa. Essas normas so aplicadas e direcionadas aos seus
Idem, ibidem. DUPUY, Ren-Jean. O Direito Internacional, Trad. de Clotilde Cruz _ Coimbra: Livraria Almedina, 1993, p. 125. 17 GUIMARES. Samuel Pinheiro. Quinhentos Anos de Periferia: uma contribuio a0o estudo da poltica internacional,, 4 ed. _ Porto Alegre/Rio de Janeiro: Ed. da UFRGS/ Contraponto, 2002.
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cidados como normas nacionais e realmente acabam sendo, por causa dos processos legislativos nacionais, mas que foram criadas em foros internacionais, levando, em funo de seu carter, a um conceito de normas transnormativas.18 5. CONCLUSO As transformaes ocorridas na sociedade internacional aps a criao da ONU passaram a induzir novos paradigmas19 nas relaes jurdicas internacionais, que foram baseados nos princpios sedimentados sobre a Carta das Naes Unidas e nos mecanismos de atuao das organizaes Internacionais com foros de debate e centros harmonizadores da ao dos Estados para enfrentar temas de carter internacional, e at mesmo, assuntos que envolviam questes de ajuste normativo interno. Esse processo oportunizou o estabelecimento de uma nova dialtica internacional entre o local e o global, o global e o local, onde passou a existir, a partir dessas relaes, crescentemente uma inter-relao entre Estados e um novo mecanismo de dilogo internacional, com repercusso sobre a atuao de outras organizaes internacionais e tambm sobre a construo do Direito Internacional como produto dessas relaes. de se advertir, conclusivamente, que no se quis no presente ensaio descrever um mundo perfeito e colorido produzido a partir da criao da ONU, at porque, no se pode ignorar que, apesar de todo esforo, ainda a sociedade internacional carece de jurisdicionalidade no plano internacional; que atrocidades por todo a mundo continuam sendo cometidas contra o ser humano; que no se pode ignorar que certos Estados hegemnicos utilizam-se das regras de Direito Internacional para institucionalizar a explorao e seu domnio sobre Estados perifricos; e que certos Estados imperialistas utilizam-se de poder ilegtimo da fora e do capital para impor suas vontades e exigncias comunidade internacional, e com isso, acabam por se confrontar justamente com os pilares e valores da sociedade internacional contempornea, defendidos pela Organizao das Naes Unidas como se a ignorassem e colocassem sua eficcia em xeque.
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MENEZES, Wagner. Ordem Global e transnormatividade _ Iju: Editora Uniju, 2005. OLIVEIRA, Odete Maria de. Relaes Internacionais e o dilema de seus paradigmas: configuraes tradicionais e pluralistas, Oliveira, Odete Maria de, Dal Ri Junior, Arno. Relaes Internacionais: interdependncia e sociedade global. Ed. Uniju, 2003.
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Em vrios acontecimentos, a falta de efetividade das Naes Unidas para resolver questes relativas paz e segurana internacional fizeram levantar dvidas quanto sua importncia para a sociedade internacional, como um foro intergovernamental de discusso dos problemas mundiais. Por outro lado, justamente a ausncia no seio da sociedade internacional da conscincia do respeito ao primado do Direito e aos princpios e diretrizes da Organizao, que mostram que o mundo no est preparado, nem aceitaria, uma Organizao com poderes maiores do que os que a esto. A ONU efetivamente serve pedagogicamente como um importante pilar de transformao para o desenvolvimento da conscincia internacional e da idia de multilateralidade, solidariedade e dilogo entre os povos que, at a sua criao, eram ausentes na sociedade internacional. A sociedade internacional vai amadurecendo em busca da civilidade e solidificando conceitos, valores e princpios a partir de seus sofrimentos, erros e acertos. Basta contrapor o tempo presente ao surgimento da humanidade, o que reflete que muito ainda est por acontecer at se chegar a um conceito de paz perptua mundial, baseada nas relaes entre os sujeitos do Direito Internacional.20 O objeto central do modesto ensaio foi evidenciar que, antes da existncia da ONU, as relaes internacionais eram pouco desenvolvidas e no possuam mecanismos norteadores da produo de regras jurdicas, salvo aquelas ditadas pelo poder ilegtimo de Reinos e Estados, e que a sua criao representou um desenho de um nosso sistema de relaes internacionais que se traduzem na concepo que se tem contemporaneamente das relaes de poder e de relaes jurdicas estabelecidas entre Estados. A ONU, por isso, em seis dcadas, se coloca como o pilar e o sustentculo das relaes internacionais, coordenando um elenco de temas que fazem parte da agenda internacional. Seus princpios so norteadores da produo de regras de Direito no plano internacional e fazem parte dos fundamentos doutrinrios do seu estudo. A ONU a sntese do que a sociedade internacional conseguiu produzir no tempo de sua existncia, como alternativa ao exerccio do poder ilegtimo dos Estados (de um mundo que o realismo precisa para se afirmar) e, por ser um instrumento dos Estados para construo de um
20 KANT, Emmanuel. paz perptua. Traduo Marco A. Zingano. Porto Alegre: L&PM, 1989.
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mundo melhor e mais equilibrado, seu modelo deve ser visto muito mais como horizonte do que como fronteira, at porque, os horizontes no se exaurem, e por isso sempre existiro novos desafios a serem buscados. 6. BIBLIOGRAFIA ACCIOLY, Hildebrando. Manual de Direito Internacional Pblico. 11. ed., 9 tir. rev. So Paulo: Saraiva, 1991. ACCIOLY, Hildebrando; SILVA, G. E. do Nascimento e. Manual de Direito Internacional Pblico. 14 ed. So Paulo: Saraiva, 2000. ANDRADE, Agenor Pereira de. O Direito Internacional Pblico. So Paulo: Sugestes Literrias, 1975. ARAJO, Luis Ivani de Amorim. Curso de Direito Internacional Pblico. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2001. ARCHAGA, Eduardo Jimnez (coord.). Derecho Internacional Pblico. 2. ed. Montevideo: Fundao de Cultura Universitaria, 1996. 5 v. BAPTISTA, Luis Olavo, FONSECA, Jose Roberto Franco da (coord.). O Direito Internacional no Terceiro Milnio: estudos em homenagem ao professor Vicente Marotta Rangel. So Paulo: LTr, 1998. BEDIN, Gilmar Antonio. Paradigmas das Relaes Internacionais: Idealismo Realismo Dependncia Independncia. Iju: Ed UNIJU, 2000. BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. 11. ed. Traduo de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992. BROWNLIE, Ian. Princpios do Direito Internacional Pblico, 4 ed., trad. de Maria Mauela Stockinger (et. Al.) _ Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997. CANADO TRINDADE, Antonio Augusto. A Proteo Internacional dos Direitos Humanos: Fundamentos Jurdicos e Instrumentos Bsicos. So Paulo: Saraiva, 1991.
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Tarciso Dal Maso Jardim1 I. JUSTIA TRANSICIONAL As concepes ordinrias de justia estatal so desafiadas na sua pretensa auto-suficincia em situao de profunda transio poltica, quando se deseja enfrentar juridicamente crimes internacionais2 cometidos em regime poltico pretrito. o que ocorre, por exemplo, em momentos histricos derivados de processo de paz ou de superao de autoritarismo ou de totalitarismo 3. Nesse contexto, surge debate em torno das possibilidades, dos limites, das virtudes e dos paradoxos da justia transicional. O conceito de justia transicional e seus contornos na prxis tm sido consideravelmente debatidos nos ltimos anos, embora sem reflexo doutrinrio significativo no Brasil. A justia transicional aquela realizada em mudanas polticas significativas e que pretende enfrentar as violaes graves dignidade humana ocorridas em governo anterior4.
Professor de Direito Internacional Humanitrio no Centro Universitrio de Braslia e Consultor Legislativo do Senado Federal. 2 Para efeito desse estudo sero considerados como crimes internacionais os passveis de serem julgados pelo Tribunal Penal Internacional, nomeadamente o genocdio, os crimes contra a humanidade e os crimes de guerra. O crime de agresso tambm consta no Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, embora dependa de futura definio e de debate poltico com as Naes Unidas. 3 Tucker aponta trs tipos de transio: restaurao democrtica, transio aps longo perodo de autoritarismo e transio ps-totalitarismo. TUCKER, Aviezer. Paranoids may be Prosecuted: post-totalitarism retroactive justice. In Archives Europenes de Sociologie, n. 40 (1), 1999, p. 56. 4 A justia transicional tambm associada formao de cultura poltica democrtica e de responsabilidade aps experincias de violaes generalizadas de direitos humanos. Por exemplo: TOIT, Andr du. Los Fundamentos Morales de las Comisiones de Verdad. La Verdad como Reconocimiento y la Justicia como Recognition: Principios de la Justicia Transicional en la Prctica de la Comisin de Verdad y Reconciliacin (CVR) Sudafricana. In 18 Ensayos: Justicia Transicional, Estado de Derecho y Democracia. Chile: Universidad de Chile, 2005. Disponvel em: http://www.publicacionescdh.uchile.cl/ Libros/18ensayos.html. Acesso em: 20 de outubro de 2005.
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Segundo Naomi Roth-Arriaza5, a resposta a crimes violentos cometidos em perodo passado depende de fatores socioeconmicos, militares e de poltica interna, mas a influncia internacional joga papel crescente nesse processo. E, reciprocamente, os esforos internacionais so influenciados pelas tentativas internas. Naomi analisa essa reciprocidade em trs reas: 1. impacto da atividade internacional e transnacional (seja por rgos internacionais, seja pela influncia das redes transnacionais de ativistas de direitos humanos) sobre cortes nacionais, comisses de verdade, reparaes e discursos polticos sobre o passado; 2. exerccio da jurisdio universal6; 3. estabelecimento de tribunais internacionais e de Comisso de Verdade por instncias internacionais (como ocorreu em El Salvador)7. Nesse quadro, nor mas ou instituies internacionais potencialmente estimulam ou realizam justia transicional, devendo ser mais bem estudadas nesse prisma. Jon Elster aponta quatro nveis de realizao da justia transicional: instituies supranacionais, Estados, atores corporativos e indivduos8. O autor, ao mencionar supranacionalidade, envolve principalmente instituies intergovernamentais, como o caso do Tribunal Penal Internacional Permanente, mas no propriamente organismos supranacionais. De qualquer forma, a represso a certas condutas internacionalmente relevantes est intimamente ligada intensificao das relaes econmicas e sociais entre povos e, por via de conseqncia, ao surgimento de organizaes intergovernamentais de vocao universal. Essa constatao evidenciada pela evoluo da noo de crime
ROTH-ARRIAZA, Naomi. The role of international actors in national accountability processes. In BRITO, Alexandra Barahona; GONSLEZ-ENRQUEZ, Carmen; AGUILAR, Paloma. The Politics of Memory: transitional justice in democratizing societies. Oxford: Oxford studies in democratization, 2001, pp. 40-1. 6 Justia universal aquela que permite julgar qualquer acusado, independente de sua nacionalidade ou da vtima, ou do territrio onde fora cometida a conduta criminosa. Esse poder dado por vrios tratados internacionais, como os relacionados tortura e aos crimes de guerra. 7 A Comisso de Verdade foi estimulada pelos bons ofcios do Secretrio Geral da ONU nos acordos de paz negociados e firmados entre 1989 e 1992. Mais precisamente, a Comisso criada nos Acordos do Mxico (Cidade do Mxico, 27 de abril de 1991) e ampliada nos Acordo de Paz de Chapultepec (16 de fevereiro de 1992). 8 ELSTER, Jon. Closing the books: transitional justice in a historical perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 2004, p. 93 e seguintes.
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internacional da pirataria ou da escravido9, mas no h dvida que em torno dos crimes de guerra que ela consolidada. II. JUSTIA TRANSICIONAL E A LIGA DAS NAES Como mencionado, a definio de crimes de guerra catalisou as primeiras experincias de julgamento internacional. Essa tipificao produto de normas consuetudinrias internacionais e do desenvolvimento do direito internacional dos conflitos armados, que teve sua primeira sistematizao internacional nas duas Conferncias da Paz da Haia, em 1899 e 1907, e seu pice nas quatro Convenes de Genebra de 1949, que foram aperfeioadas pelos dois Protocolos adicionais de 1977 e por vrios tratados sobre meios e mtodos de combate. Entretanto, se verdade que os crimes de guerra impulsionaram os primeiros passos da justia internacional penal, igualmente em torno deles so registrados os primeiros fracassos de uma organizao intergovernamental na busca da justia. Essa referncia diz respeito s tentativas da Liga das Naes, que no conseguiu julgar os grandes criminosos da Primeira Grande Guerra, apesar de o Tratado de Versalhes ter consagrado normas a respeito. O prprio Estados Unidos opunha-se idia de estabelecimento desses julgamentos, em razo de acreditar que possuam caracterstica de justia ex post facto e que a questo seria de moralidade, no de direito. Mesmo assim, o art. 227 do Tratado de Versalhes previu o julgamento do Kaiser Wilhelm II de Hohensollern, por ofensa suprema contra a moralidade internacional e a santidade dos tratados. O tratado previu a criao de tribunal internacional para julg-lo, que jamais foi instalado, pois o Kaiser recebeu asilo nos Pases Baixos, que, posteriormente, negou pedido de extradio por consider-la fundada em norma penal retroativa. Por ironia histrica, o Kaiser Wilhelm morreu em 1941, justo no ano em que Alemanha invade os Pases Baixos10. Os arts. 228-230 do Tratado de Versalhes previram que os alemes poderiam ser julgados por crimes de guerra por qualquer dos Estados aliados. A Alemanha no aceitou essas disposies e acordou que houvesse
BASSIOUNI, Cherif. Crimes Against Humanity in International Criminal Law. Hague: Kluwer Law International, 1999, p. 515-17. 10 SCHABAS, William. An Introduction to the International Criminal Court. Cambridge: Cambridge University Press, 2001, p. 3.
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listagem de acusados para serem julgados em seu prprio territrio. Essa lista iniciou com 900 pessoas, passou para 40 e terminou em 1211. Foram os julgados de Leipzig, cujos casos mais famosos dizem respeito a ordens manifestantes ilegais12. No Llandovery Castle, em 1921, a Suprema Corte de Leipzig admitiu a ordem superior como atenuante para dois tenentes, que seguiam ordens do governo alemo de afundar todo navio-hospital por suspeita de transporte de militares e atacaram navio-hospital ingls, inclusive seus botes salva-vidas, para evitar testemunhas. No mesmo contexto, no caso Dover Castle, tambm julgado pela mesma Corte de Leipzig, dois limites foram apontados para a obedincia hierrquica como defesa: quando o subordinado ultrapassa a ordem dada ou sabe que a ordem contrria ao direito. 13 Independentemente dessa jurisprudncia, pelos poucos julgamentos e pelos atores secundrios que foram julgados, pode-se afirmar que, em matria de responsabilizao penal, a experincia ps-Primeira Guerra no obteve sucesso. Como reforo desse insucesso, pode ser citada a inteno de julgamento dos turcos pelo massacre dos armnios, tambm durante a Primeira Guerra. Essa tentativa deu-se mediante o Tratado de Svres, de 1920, que jamais foi ratificado pela Turquia. O art. 226 do Tratado de Svres concedeu s Potncias Aliadas o poder de julgar os turcos que cometeram crimes de guerra durante a Primeira Guerra Mundial. E o art. 230 aventou a possibilidade de tribunal ser criado pela Liga das Naes para esse efeito. Essas pretenses foram fracassadas, e definitivamente afastadas pelo Tratado de Lausanne de 1923, que anistiou os turcos. 14 Em 1937, a Liga das Naes apresenta projeto de Conveno de Corte Penal Internacional, sem sucesso, embora tenha servido de base para o futuro Tribunal de Nuremberg, que concebido durante o curso das hostilidades da Segunda Guerra. Conforme Declarao de Moscou de 1 de novembro de 1943, os Aliados afirmaram sua disposio de julgar
SCHABAS, William. Ibidem, p. 4. CASSESE, Antonio. International Criminal Law. New York: Oxford University Press, 2003, p. 234-5. 13 McCORMACK, Timothy. From Sun Tzu to the Sixth Committee: the evolution of an International Criminal Law. In McCORMACK, Timothy; SIMPSON, Gerry. The Law of War Crimes: National and International Approaches. Hague: Kluwer Law International, 1997, p. 48-50 14 SCHABAS, William. Op. Cit., p. 4; McCORMACK, Timothy, loc. cit., p. 48.
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os nazistas, o que reconhecido no prembulo do Agreement for the Prosecution and Punishment of the Major War Criminals of the European Axis and Charter of the International Military Tribunal, que entrou em vigor em 8 de agosto de 194515. III. JUSTIA TRANSICIONAL NA ERA ONU Segundo Ruti Teitel, somente na era ONU h, de fato, a primeira experincia contempornea de justia transicional. A autora, em discusso sobre a genealogia da justia transicional16, aponta trs fases histricas modernas desse tipo de justia17. A primeira fase histrica o perodo posterior Segunda Guerra Mundial, de tom internacionalista, quando se instalaram os Tribunais Penais de Nuremberg e de Tquio. A opo internacional do ps-guerra, segundo Teitel, est relacionada ao desfecho insatisfatrio da Primeira Guerra Mundial, quando as solues de justia nacional foram falhas (e.g., julgamentos em Leipzig e na Turquia) e as coletivamente imputadas foram desastrosas, como as estabelecidas para a Alemanha pelo Tratado de Versalhes. Contudo, no se pode esquecer que, aps a Primeira Guerra Mundial, igualmente foram falhas as tentativas internacionais de julgamento, seja a pretendida pelo prprio Tratado de Versalhes (em especial, julgar o Kaiser Wilhelm II de Hohenzollern) ou pelo Tratado de Svres, de 1920 (para julgar os jovens turcos pelo massacre dos armnios). E, assim como verdade que a perspectiva internacional foi contemplada aps a Primeira Guerra mundial, embora com insucesso, tambm no se pode esquecer que houve atuao da justia nacional aps a Segunda Guerra Mundial. No h dvida, apesar dessas consideraes, que Nuremberg estabelece as bases do Direito Internacional Penal, mas sua existncia merece melhor debate, no atrelado somente Primeira Grande Guerra. Por exemplo, a construo normativa do Direito Internacional dos Conflitos Armados, a partir da dcada de 60 do sculo XIX deve ser mais bem compreendida.
SCHABAS, William. Ibidem, p. 5. TEITEL, Ruti. Transitional Justice Genealogy. In Harvard Human Rights Journal, Vol. 16, Spring 2003, Cambridge, MA, pp. 69-94. 17 Ver tambm TEITEL, Ruti. Transitional Justice. New York: Oxford University Press, 2000.
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A segunda fase histrica apontada por Teitel a do ps-Guerra Fria, principalmente a partir de 1989, quando houve o desmantelamento da Unio Sovitica. Esse perodo marcado por processos de democratizao no Leste Europeu, na Amrica Latina e na frica. Nessa segunda fase, apesar da incidncia de certo internacionalismo, a concepo de justia esteve associada idia de reconstruo nacional e, muitas vezes, particularista ou localista. Vrios pases no privilegiaram a responsabilidade penal dos criminosos do antigo regime, optando-se freqentemente por apurao da verdade ou outras formas de resposta aos fatos. Descortina-se nessa fase a justaposio entre verdade e justia, em modelo restaurativo, como ocorreu em El Salvador por gesto do Secretrio Geral da ONU. Nesse modelo, a verdade considerada de modo amplo (no individualizada, como no processo penal). Teitel compreende as comisses de verdade mais como processo de consolidao da paz e da reconstruo da identidade poltica, guardando relao com o processo penal pela funo dissuasria, do que como construtora da memria e realizadora da justia. Na realidade essa postura contraditria, pois parte do pressuposto de conflito crtico entre paz, justia e memria; enquanto cremos que na ausncia das comisses de verdade e no predomnio de auto-anistias, contrariamente, que poderia ser argida a tenso da paz com a justia e a memria. A terceira fase, do fim do sculo XX at nossos dias, segundo Ruti Teitel, est ligada a condies atuais de conflito persistente (pequenos conflitos, Estados fracos, conflito permanente, etc.), que, diante de instabilidades polticas, concebem como normal e contnuo um direito pensado para a violncia.18 Como smbolo dessa percepo est a constituio do Tribunal Penal Internacional Permanente, em 1998, tendo seu Estatuto entrado em vigor em 2002. Esse Tribunal funda-se sobre a base da complementaridade entre a justia internacional e as justias nacionais, o que tem obrigado os Estados Partes a adaptarem suas legislaes para poderem julgar qualquer crime de genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra, mesmo se no cometidos em seu territrio ou por seus nacionais.19 Segundo Teitel, essas possibilidades de justia podem provocar transio poltica em determinado Pas. Isso em parte se confirma pela
TEITEL, Ruti. Transitional Justice Genealogy. In Harvard Human Rights Journal, Vol. 16, Spring 2003, Cambridge, MA, pp. 69-94. 19 a concepo da jurisdio universal.
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experincia no sistema interamericano de direitos humanos, sistema consolidado na dcada de 80 do sculo XX, que, mediante dois casos (Tribunal Constitucional20 e Ivcher Bronstein21, ambos contra o Peru), colaboraram com a queda do Presidente peruano Alberto Fujimori. Alm disso, Teitel argumenta que essa continuidade ou normalidade de justia transicional aplicvel aos conceitos de interveno humanitria e guerra preventiva. Essa no a opinio aqui defendida, pois esses conceitos fazem parte, principalmente, de doutrina unilateral estadunidense que afrontam o direito internacional e, especificamente, a Carta das Naes Unidas. De qualquer forma, fiquemos com a agradvel idia de que a verdade pode ter papel contnuo na resposta a atrocidades contra a dignidade humana. Na esteira da percepo de justia contnua ou tomada pela normalidade, no se pode ignorar o esforo de alguns autores de desmistificar a especificidade da justia transicional, em relao justia ordinria. Posner e Vermeule, por exemplo, partem de duas premissas para atenuar a diferena entre a justia ordinria e a transicional: 1. os tericos da justia transicional equivocam-se por tratar o regime de transio como objeto em si e, em razo disso, negam a relevncia ou utilidade das comparaes e analogias entre transies polticas e a multiplicidade de transies que ocorrem em democracias consolidadas; 2. e, se a justia transicional a continuao da justia ordinria, no h razo para tratar as medidas tomadas durante justia transicional como no confiveis 22. Particularmente, defendemos a especificidade da justia transicional e sua forma de trabalhar com atos simblicos, comisses de verdade e medidas de purificao (como as confisses em troca de anistia e o no exerccio de funes pblicas)23. Transversalmente, o resgate ou a construo da memria coletiva assume funo primordial na transio poltica. Esse resgate/construo transcende a concepo de justia transicional como sendo dirigida somente ao passado, punindo criminosos ou indenizando vtimas.24
Sentena de 31 de janeiro de 2001. Sentena de 6 de fevereiro de 2001. 22 POSNER, Eric A.; VERMEULE, Adrian. Transitional Justice as Ordinary Justice. In Harvard Law Review, volume 117, January 2004, n. 3, pp. 763-4. 23 Discusso mais fortemente instalada na Europa do Leste, nos processo ps-comunismo. Ver, por exemplo, BORNEMAN, John. Settling Accounts: violence, justice, and accountability in postsocialist Europe. Princeton: Princeton University Press, 1997. 24 POSNER, Eric A.; VERMEULE, Adrian. Transitional Justice as Ordinary Justice. In Harvard Law Review, volume 117, January 2004, n. 3, pp. 766.
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Nessa construo, a ONU possui papel chave e no deve ser ignorada essa funo no debate sobre a reforma de sua Carta. No podemos esquecer que os princpios de Nuremberg foram transformados em resoluo pela Assemblia Geral da ONU (Res. 95 I, de 11 de dezembro de 1946), que os Tribunais Penais Internacionais para a Ex-Iugoslvia e para Ruanda foram criados pelo Conselho de Segurana da ONU; que a ONU impulsionou a criao de tribunais especiais mistos, como o de Serra Leoa; que gestes desse organismo culminaram na constituio do Tribunal Penal Internacional permanente, em julho de 1998; e que o Conselho de Segurana pode remeter a este organismo qualquer caso para julgamento, mesmo se o Estado onde foi cometido o crime no ratificou o Estatuto de Roma do TPI, o que j ocorreu em maro de 2005, com a submisso do caso de Darfur. Nesse marco onusiano, a Conferncia de Viena de 199325, ao versar sobre o mtodo de implementao e monitoramento do Programa de Ao e da Declarao de Viena (II.E, item 91), apontou a preocupao com a impunidade dos responsveis por violaes de direitos humanos, apoiando os esforos da Comisso de Direitos Humanos e da Sub-Comisso sobre Preveno de Minorias para examinar todos os aspectos da questo. Alm disso, propugna Comisso de Direitos Internacional da ONU para continuar seu trabalho sobre o Tribunal Penal Internacional (II. E, item 92), que foi consolidado em julho de 1998. J na Conferncia de Acompanhamento dos Resultados da Conferncia de Viena, em 11 de setembro de 1998 (A/53/372), o Secretrio Geral da ONU encaminha Assemblia Geral o Relatrio do Alto Comissrio das Naes Unidas para Direitos Humanos. Esse documento reconhece, no item 75 / IX que, textus:
75. () The Dayton Agreement, the activities of the Truth and Reconciliation Commission in South Africa and the Truth Commissions in some Latin American countries all bear witness to the practical dimension of this approach. The establishment of International Tribunals for the former Yugoslavia and Rwanda, as well as, the adoption of the Statute for the International Criminal Court by the International Diplomatic Conference in Rome, on 17 July 1998, indicate progress in line with the recommendations made by the World Conference (sect.
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A/CONF.157/23, de 12 de julho de 1993.
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II, para. 96). These developments provide additional evidence that the international community is determined to hold all individuals, regardless of official rank or capacity, responsible for committing such horrific crimes as genocide, war crimes and crimes against humanity. The question of impunity has been the subject of study by the Subcommission on the Prevention of Discrimination and Protection of Minorities. Two reports have been prepared on the impunity of perpetrators of human rights violations: one in the area of civil and political rights and the other, concerning economic, social and cultural rights.
Podemos frisar do excerto do relatrio exposto vrios pontos teis para o objeto dessa explanao, tais como, a amplitude da perspectiva de justia buscada, no concentrada somente na punio criminal, pois avana na necessidade de busca da verdade, bem como, est preocupada com todas as categorias de direitos humanos violados, no esquecendo dos direitos econmicos, sociais e culturais. Outro ponto a ser destacado a funo de aperfeioamento da justia internacional atribuda Subcomisso para a Preveno de Discriminao e Proteo de Minorias, desde 1999, intitulada Subcomisso sobre Promoo e Proteo dos Direitos Humanos, que o principal rgo de apoio Comisso de Direitos Humanos da ONU. demonstrada, dessa maneira, um dos perfis a ser aperfeioado na reforma da Carta da ONU, mediante a transformao da Comisso de Direitos Humanos em rgo principal, nos termos que veremos. IV. ONU, JUSTIA TRANSICIONAL E A CONSTRUO DA MEMRIA O Relatrio do Secretrio Geral da ONU sobre a reforma do sistema (A/59/2005), chamado In larger freedom: towards development, security and human rights for all, dispe:
138. Justice is a vital component of the rule of law. Enormous progress has been made with the establishment of the International Criminal Court, the continuing work of the two ad hoc tribunals for the former Yugoslavia and Rwanda, and the creation of a mixed tribunal in Sierra Leone and hopefully soon in Cambodia as well. Other important initiatives include commissions of experts and inquiry, such as those
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set up for Darfur, Timor-Leste and Cte dIvoire. Yet impunity continues to overshadow advances made in international humanitarian law, with tragic consequences in the form of flagrant and widespread human rights abuses continuing to this day. To increase avenues of redress for the victims of atrocities and deter further horrors, I encourage Member States to cooperate fully with the International Criminal Court and other international or mixed war crimes tribunals, and to surrender accused persons to them upon request.
O Secretrio Geral da ONU encoraja, portanto, a justia penal internacional. Um dos temas caros a essa forma de justia a reparao s vtimas. Criados pelo Conselho de Segurana da ONU, os Tribunais Penais Internacionais ad hoc so tmidos na contemplao dessa reparao, embora o Estatuto do Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslvia prev, no art. 24, 3, a possibilidade de a primeira instncia determinar a restituio a seus proprietrios legtimos de todos os bens e recursos adquiridos de modo ilcito, incluindo por meios coercitivos. O Tribunal de Ruanda, art. 23, 3, possui disposio idntica. Importa destacar, tambm, as Regras 105 e 106 do Regulamento processual do Tribunal para a Ex-Iugoslvia, que estabelece formas de compensao.26 O Tribunal Penal Internacional permanente aperfeioou, entre suas muitas inovaes, o sistema de reparaes s vtimas, que podem ser feitas por restituio, indenizao ou reabilitao.27 Esse modelo igualmente emblemtico por trabalhar com a responsabilidade penal individual, transpondo outro necessrio vis da justia, distinto do foco estatal, aliado aos sempre graves crimes objeto de sua competncia. Alm disso, importa lembrar que um modelo de justia penal agregada reparao a vtimas ideal para explorar a tese de que o direito penal tem sido utilizado como espcie de mote interpretativo da histria, o que tem impacto na formao
CASSESE, Antonio. International Criminal Court. New York: Oxford University Press, 2003, p. 429. 27 O 1 do art. 75 do Estatuto de Roma do TPI determina que: 1. O Tribunal estabelecer princpios aplicveis s formas de reparao, tais como a restituio, a indenizao ou a reabilitao, que hajam de ser atribudas s vtimas ou aos titulares desse direito. Nesta base, o Tribunal poder, de ofcio ou por requerimento, em circunstncias excepcionais, determinar a extenso e o nvel dos danos, da perda ou do prejuzo causados s vtimas ou aos titulares do direito reparao, com a indicao dos princpios nos quais fundamentou a sua deciso.
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da solidariedade social28. No podemos esquecer, inclusive, que a frmula adotada no art. 75 do Estatuto de Roma deve-se fortemente ao papel relevante das reparaes no processo de reconciliao nos locais onde ocorreram as violaes.29 Todavia, a frmula do Estatuto de Roma criticada por estar bastante concentrada nas posses do condenado e em doaes incertas a Fundo de reparao. Rafaelle Maison ainda aponta as dificuldades reparatrias diante a priso de criminosos menores, como ocorreu na jurisprudncia da Ex-Iugoslvia, que levaria a restritos beneficirios.30 Alm disso, frisa que o agente criminoso nem sempre possui recursos suficientes para a reparao, em geral de natureza coletiva, tampouco sero alcanados bens em nome do Estado, por exemplo, que foram expropriados. Dessa forma, nem mesmo o Fundo de Reparao s Vtimas (art. 79 do Estatuto de Roma) ser suficiente para satisfazer o coletivo de vtimas, restando o sistema clssico da responsabilidade internacional do Estado mais protetor. Sugere a autora que a Assemblia Geral dos Estados Partes do Estatuto de Roma do TPI deveria criar modo de bens estatais alimentarem esse Fundo. Quando rgos estatais estejam envolvidos, poderiam ser obrigados a repassar bens para o Fundo, com ajuda do Conselho de Segurana, a exemplo do que ocorreu no Iraque.31 A depender de como ser gerado esse Fundo, poderemos traar algum prognstico para o futuro da reparao internacional ex delicto32. A Regra 98 do Regulamento Processual33 do TPI
Inspirado em Durkheim, Mark Osiel tem trabalhado essa perspectiva de construo da memria coletiva mediante atividades penais. Ver OSIEL, Mark. Making Public Memory, Publicly. In HESSE, Carla; POST, Robert. Human Rights in Political Transitions: Gettysburg to Bosnia. New York: Zone Books, 1999, pp. 217- 261. 29 MUTTUKUMARU, Christopher. Reparation to Victims. In LEE, Roy. The International Criminal Court: the making of the Rome Statute. Hague: Kluwer Law International, 1999, p. 263. 30 MAISON, Rafaelle. La Responsabilit individuelle pour crime dtat en Droit International Public. Editions Bruylant / Editions de lUniversit de Bruxelles, 2004, p. 505. 31 MAISON, Rafaelle. Op. cit., p. 506-7. 32 BOURDON, William. La Cour pnale internationale. Paris : ditions du Seuil, 2000, pp. 216-8 e 224-5. 33 O Regulamento Processual do TPI avanou muito a operacionalizao da reparao perante o TPI, com as Regras 94 (procedimento sob pedido), 95 (procedimento de ofcio pelo Tribunal), 96 (publicao dos procedimentos de reparao), 97 (solicitao de reparao), 98 (Fundo de Reparao s Vtimas) e 99 (cooperao e medidas de proteo). Entre as virtudes dessa regulao est a noo de vtima (individual ou coletiva) e a fixao de princpios para a reparao (individual ou coletiva).
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permite que sejam utilizadas verbas de agncias intergovernamentais, internacionais e nacionais. Entretanto, por reao dos defensores da soberania estatal, foi includo no pargrafo 4 dessa Regra a necessidade de prvias consultas com o Estado interessado para viabilizar o repasse dos recursos dessas agncias.34 Cherie Booth aponta como outra funo do Tribunal Penal Internacional a de construir a verdade, principalmente por sua potencialidade de criar relato objetivo e imparcial dos fatos. A autora no deixa de reconhecer que h limites de relatar a histria por processo penal, j que as provas so destinadas responsabilidade individual, apesar delas constiturem reflexo coletivo. Para ela, a histria somente ser mais bem pintada por comisses de verdade fundadas na participao popular35. Alm de apoiar o TPI e auxiliar seu sistema de cooperao penal e de reparao s vtimas, a ONU pode catalisar Comisses de Verdade, como o fez em El Salvador. Essas Comisses j foram criadas em vrios pases e de diversas maneiras, mas sem dvida o substrato inicial de seu modelo de justia a verdade36, que est intimamente ligada memria. Na Grcia antiga, a verdade, ou alitea, era a oposio do esquecimento (Lthe), ou seja, aproximava-se da noo da memria, que era uma divindade, a Mnemosne.37 E a verdade dessas Comisses possui mais a funo de
34 FRIMAN, Hakan; LEWIS, Peter. Reparation to victims. In LEE, Roy (ed.). The International Criminal Court: elements of crimes and rules of procedure and evidence. Ardsley: Transnational Publishers, 2001, p. 487. 35 BOOTH, Cherie. Prospects and issues for the International Criminal Court: lessons from Yugoslavia and Rwanda. In SANDS, Philippe. From Nuremberg to the Hague. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, pp. 183-184. 36 Na Comisso de Verdade da frica do Sul, foram feitas 120 audincias pblicas, quando foram ouvidos quatro mil testemunhos; apontou responsabilidades em sentido amplo, examinando o papel de vrias profisses e instituies na prtica de abuso de direitos humanos; recolheu 22 mil declaraes de abuso por parte de vtimas; coletou provas significativas do destino das pessoas mortas ou desaparecidas, em especial mediante o procedimento da confisso em troca da anistia. Ver ZYL, Paul van. Dilemmas of Transitional Justice: the case of South Africas Truth and Reconciliation Commission. In Journal of International Affairs, New Youk, Spring 1999, 52, n.2, p. 657. 37 Vernant destaca a discusso sobre a memria endeusada entre os gregos e transtemporal, contrastada ao esquecimento e associada verdade, textus: No se admirar, pois, de encontrar, no orculo de Lebadia, onde se mirava no antro de Trofnio uma descida ao Hades, Lthe, Esquecimento, associada a Mnemosne e formando com ela um par de foras religiosas complementares. Antes de penetrar na boca do inferno, o consultante, j submetido aos ritos purificatrios, era conduzido para perto das duas fontes chamadas Lthe e Mnemosne. Ao beber da primeira, ele esquecia tudo da sua vida humana e,
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construo da memria coletiva do que se oporem mentira. Entretanto, os modelos das Comisses da Verdade podem contrastar com a realizao da justia internacional da Corte Interamericana de Direitos Humanos ou do Tribunal Penal Internacional. Por exemplo, quando em nome da verdade revelada concede-se anistia, como se fez na frica do Sul38. Na realidade, autores como Paul van Zyl argumentam que pouqussimos responsveis pelo apartheid poderiam ser, de fato, julgados, devido a falhas do sistema judicial sul-africano, dificuldades probatrias, custos altos e tempo prolongado. Diante dessas circunstncias, a Comisso de Verdade na frica do Sul seria para ele, na realidade, tentativa de restaurar o equilbrio moral no processo de anistia.39 Alm disso, pontua que a anistia no era absoluta, pois, para ser concedida, dependia de vrias condies: ser o crime associado a objetivos polticos; o criminoso revelar a verdade por completo; ser membro de organizaes polticas, movimentos de libertao ou membro das foras de segurana estatais; no ter agido para obter lucro, exceto na qualidade de informante; no ter sido o crime motivado por dio ou maldade pessoal. Em situao de grave violao aos direitos humanos, o Comit de Anistia promovia audincia pblica para conceder anistia; e, em qualquer caso, o nome do criminoso e as informaes sobre sua conduta eram publicadas no Dirio Oficial da frica do Sul40.
semelhante a um morto, entrava no domnio da Noite. Pela gua da segunda, ele devia guardar a memria de tudo o que havia visto e ouvido no outro mundo. sua volta, ele no se limitava mais ao conhecimento do momento presente; o contato com o alm lhe havia trazido a revelao do passado e do futuro. VERNANT, Jean-Pierre. Mito e pensamento entre os gregos. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988, p. 144. 38 Foi criada pelo Promotion of National Unity and Reconciliation act (1995). Foi composta por 17 membros e tinha os seguintes objetivos: traar panorama sobre as causas, natureza e extenso das graves violaes ocorridas entre 1 de maro de 1960 e 10 de maio de 1994; descobrir o destino ou sorte das vtimas dessas violaes; oportunizar a restaurao da dignidade das vtimas, possibilitando-as testemunhar sobre a violao contra seus entes queridos ou contra si; recomendar medidas de reparao ou reabilitao; garantir anistia a pessoas que declarassem por completo seus crimes; recomendar criao de instituies para gerar vida social justa e estvel, bem como apontar medidas legislativas e administrativas para evitar comisso de violaes similares; por fim, elaborar e publicar relatrio sobre o trabalho e concluses da Comisso. 39 ZYL, Paul van. Dilemas of Transitional Justice: the case of South Africas Truth and Reconciliation Commission. In Journal of International Affairs, New Youk, Spring 1999, 52, n.2, p. 653. 40 ZYL, Paul van. Dilemas of Transitional Justice: the case of South Africas Truth and Reconciliation Commission. In Journal of International Affairs, New Youk, Spring 1999, 52, n.2, p. 655-6.
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A reparao promovida por Comisso de Verdade pode ser bastante diversificada, mas sem dvida destaco a construo coletiva da memria e suas conseqncias. Conforme Paul von Zyl menciona, conhecer a verdade sobre as violaes de direitos humanos e construir consenso nacional no sentido da ilegitimidade de tais atos so essenciais para prevenir sua reincidncia41. Portanto, o autor associa a verdade ao tema da no repetio, mas no reduz esta quela, pois outras medidas so tomadas para esse fim (capacitao de agentes de segurana, ensino de direitos humanos, reparao simblica como novo funeral de algumas vtimas e construo de monumentos, desprestgio dos responsveis e seu afastamento de cargos pblicos). De qualquer forma, a reparao est associada com a reconciliao, mas no est somente condicionada verdade, pois concorrem, na perspectiva reparatria, outras formas de sanar as conseqncias da violao, a necessidade de indenizaes, restitutio in integrum, quando possvel, e reformas estruturais. Na frica do Sul, por exemplo, uma das principais crticas Comisso de Verdade e de Reconciliao foi sua falha em garantir devida e ampla reparao s vtimas. Igualmente no se pode ignorar a impor tncia da responsabilidade penal dos grandes responsveis pelos crimes do regime anterior, que pode ser auxiliada ou no pela Comisso de Verdade. Nessa esteira, a ONU deve apoiar o Tribunal Penal Internacional, conforme assinala citado relatrio de seu Secretrio Geral. Essa perspectiva do Secretrio Geral da ONU, em parte, est consagrada no Acordo de Relacionamento e Cooperao entre o TPI e a ONU, concludo em junho de 2004. Por esse acordo, h previso de troca de informaes, assistncia judiciria e cooperao sobre questes tcnicas e de infraestrutura. Pelo art. 2 desse acordo, a ONU reconhece o TPI como instituio judicial permanente independente, com personalidade jurdica prpria e capacidade jurdica para realizar seus objetivos (art. 2.2). Simultaneamente (art. 2.1), o TPI reconhece as responsabilidades da ONU nos termos de sua Carta. Entretanto, no se pode ignorar que os Estados Unidos tem feito campanha contrria ao TPI e pode frustrar qualquer avano do combate
41
ZYL, Paul van. Dilemas of Transitional Justice: the case of South Africas Truth and Reconciliation Commission. In Journal of International Affairs, New Youk, Spring 1999, 52, n.2, p. 658.
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impunidade na reforma da ONU. Essa ao estadunidense contra o TPI pode ser resumida por quatro caminhos: pressionar determinado Estado para no ratificar o Estatuto de Roma; promover resoluo do Conselho de Segurana para que conceda imunidades s tropas de Estados no Partes do Estatuto de Roma, como o caso dos Estados Unidos, em misses estabelecidas ou autorizadas pela ONU (Resolues do Conselho de Segurana nos 1422, de 2002; 1487, de 2003; 1497, de 2003; e 1593, de 2005), com base equivocada no art. 16 do Estatuto de Roma; ameaar com legislao interna proteo irrestrita ao pessoal estadunidense, inclusive com previso de resgate de indivduos em outro pas (e.g., o American Service Menbers Protection Act); e celebrar acordos bilaterais com Estados evitando a entrega de seus nacionais, com base no art. 98, 2, do Estatuto de Roma. A oposio dos Estados Unidos ao Tribunal Penal Internacional faz parte de doutrina42 de segurana nacional de no admitir controle multilateral sobre julgamento de seus nacionais, alm de ser justificada por temor sobre futura definio do crime de agresso. Portanto, a ONU cede presso estadunidense e frustra parcialmente pretenses de justia internacional universal. Apesar disso, o Estatuto de Roma j conta com 100 Estados Partes e a ONU, em muitos momentos, d sinais progressistas de estmulo justia internacional. Como exemplo, pode ser ressaltado que o recente Estatuto do Tribunal para a Serra Leoa, em seu art. 10, no reconhece anistia para crimes contra a humanidade, violaes ao art. 3 comum s quatro Convenes de Genebra de 1949 e ao seu Protocolo Adicional II de 1977, e outras violaes graves ao direito internacional humanitrio. Importa recordar que tal art. 10 fruto da recusa, pelo representante especial do Secretrio-Geral das Naes Unidas, de poder a anistia prevista pelo Acordo de Lom, de 1999, ser aplicada a genocdio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e outras violaes srias de direito internacional humanitrio.43 Entendeu-se que tal anistia se referia somente a delitos prescritos pelo direito interno.
42 Ver SEWALL, Sarah B.; KAYSEN, Carl (ed.). The United States and the International Criminal Court: national security and international law. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers, inc., 2000. 43 O Conselho de Segurana das Naes Unidas endossaram expressamente essa posio. Veja, por exemplo, a res. 1315, de 14 de agosto de 2000.
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V. POTENCIALIDADES DO CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS DA ONU Na reforma das Naes Unidas, ganha destaque a proposta de criao de um Conselho de Direitos Humanos feita pelo Secretrio Geral em seu j mencionado relatrio, In larger freedom: towards development, security and human rights for all (A/59/2005). Esse relatrio firma o conceito de que h unio entre desenvolvimento, direitos humanos e segurana, em perspectiva ampliada da liberdade. Essa idia depura as primeiras impresses do Secretrio Geral, que considerava o respeito aos direitos humanos como integrante da paz, segurana e igualdade social, sendo elemento chave para o restabelecimento e consolidao da paz44. Atualmente, a Comisso de Direitos Humanos, subordinada ao Conselho Econmico e Social, tem sua atuao baseada na Carta de Direitos Humanos (Declarao Universal de Direitos Humanos, Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e Pacto Internacional dos Direitos Econmicos e Sociais) e em outros tratados nucleares (Conveno para Eliminar Todas as Formas de Discriminao Racial, Conveno para Eliminar Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, Conveno contra a Tortura, Conveno sobre os Direitos das Crianas). Com essa base, a Comisso de Direitos Humanos da ONU desenvolveu sistema de relatores especiais para analisar temas ou pases. Outra caracterstica da Comisso de Direitos Humanos a de permitir o acesso ao sistema de organizaes no-governamentais, que inclusive a eles concede a oportunidade de apresentar relatrios paralelos aos dos governos (relatriossombra). Entretanto, o Secretrio Geral constata que a Comisso de Direitos Humanos tem, gradativamente, perdido sua credibilidade e profissionalismo na conduo de suas tarefas. Particularmente, haveria politizao da Comisso, sendo a motivao dos Estados para compla direcionada mais autodefesa que promoo dos direitos humanos.45 Para mudar essa situao, prope transformar a Comisso de Direitos Humanos, hoje composta por 53 Estados, em um Conselho de Direitos Humanos, permanente e reduzido a poucos membros, podendo
44 45
Doc. A/51/950, itens 78, 194 e 199. Doc. A/51/950, item 182.
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ser um rgo principal das Naes Unidas46 ou subsidirio da Assemblia Geral da ONU. Em ambos os casos, a proposta seria de o Conselho de Direitos Humanos ser composto por integrantes eleitos na Assemblia Geral, por dois teros de seus membros presentes e votantes. 47 De acordo com o Secretrio Geral da ONU, a criao desse Conselho daria maior fora e autoridade poltica onusiana de direitos humanos, concretizando os objetivos da Carta da ONU.48 Essa proposta, em princpio no rejeitada na Declarao de Cpula de Setembro de 2005, ressoa os termos do Secretrio Geral:
Agree to replace the Commission on Human Rights with a smaller standing Human Rights Council, as a principal organ of the United Nations or a subsidiary body of the General Assembly, whose members would be elected directly by the General Assembly by a two-thirds majority of members present and voting.49
Apesar de aparente otimismo, mantenho fortes dvidas na constituio desse Conselho e de seu status de rgo principal. Independente disso, o sistema interamericano de direitos humanos poderia servir de espelho para o estabelecimento das funes do Conselho de Direitos Humanos da ONU, j que a Comisso Interamericana de Direitos Humanos rgo principal da OEA (Organizao dos Estados Americanos) e possui considervel trajetria, inclusive enquanto rgo principal e no principal. Uma das funes que poderia ser ressaltada e aperfeioada no plano da ONU a de apurao dos fatos ofensivos aos direitos humanos no plano universal, especialmente aqueles constitutivos de graves violaes. Essa funo, que deveria ser dedicada a temas, e no a pases, tem suas bases na Declarao Universal dos Direitos Humanos, nos core treaties e no ius cogens, podendo evoluir para outros instrumentos e costumes.
A ONU possui seis rgos principais (Conselho de Segurana, Assemblia Geral, Secretariado, Conselho Econmico e Social, Conselho de Tutela e Corte Internacional de Justia), mas um deles, o Conselho de Tutela est inoperante, pois j no h Estados sob regime de tutela. Dessa forma, o Conselho de Direitos Humanos poderia substituir o Conselho de Tutela. 47 Doc. A/51/950, item 183. 48 Doc. A/51/950, item 183. 49 Doc. A/59/2005, annex, para. 8 (e).
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Mesmo sem um tribunal de direitos humanos constitudo no plano universal, experincia que a Comisso de Direitos Humanos tambm passou no plano regional50, a apurao dos fatos pode servir de importante elemento para constituio da memria e, eventualmente, para futuras responsabilidades penais, inclusive pelo Tribunal Penal Internacional. Entretanto, essas funes de fact-finding, com poder de verificao in loco sem necessidade de prvia autorizao, deveriam estar claramente estabelecidas na reforma da Carta da ONU e no condicionadas a declaraes facultativas. Do contrrio, poderia incorrer em mesmo erro do art. 90 do Protocolo I, de 1977, adicional s Convenes de Genebra de 1949, que instituiu a Comisso de Investigao para apurao de fatos ofensivos ao direito internacional humanitrio em conflitos armados internacionais, que foi condicionada declarao e aceitao facultativas e at agora nada investigou. Por fim, destaca-se a declarao de Louise Arbour, Alta Comissria para Direitos Humanos da ONU, em 23 de fevereiro de 2006, apoiando a formao do Conselho de Direitos Humanos. Afirma Louise que esse novo Conselho uma oportunidade nica para revigorar o sistema internacional de proteo dos direitos humanos. Pela proposta do Secretrio da ONU, os membros desse Conselho devem comprometer-se com a promoo e a proteo dos direitos humanos e seriam suspensos se cometessem abusos graves e sistemticos desses direitos. Diferentemente da Comisso, o Conselho faria vigilncia permanente e ampla sobre o cumprimento dos direitos humanos. CONSIDERAES FINAIS A relao entre multilateralismo e a promoo dos direitos humanos envolve vrios cuidados e desafios, a comear pela busca da conciliao entre a universalidade dos direitos e a diversidade cultural. Segundo Cox, uma via possvel para o multilateralismo seria a pretenso de ordem contrahegemnica baseada na difuso do poder entre vrias foras coletivas, como Estados e sociedade civil, sem haver dominncia. Para o autor, duas condies deveriam ser preenchidas em sociedade ps-hegemnica para
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A Corte Interamericana de Direitos Humanos somente foi constituda pela Conveno Americana de Direitos Humanos de 1969, que entrou em vigor em 1979. Portanto, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos restou como nico rgo de proteo de direitos humanos no sistema interamericano de 1959 a 1979.
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encontrar patamar comum entre vrias tradies. A primeira seria o reconhecimento mtuo entre as civilizaes, o que extremamente difcil diante do olhar em nome de hegemonia historicamente pretendida e levada a cabo. A segunda o reconhecimento mtuo intersubjetivo que viabilize a coexistncia entre as tradies, que pode gravitar em torno da luta por meio ambiente global equilibrado e da busca pacfica para solucionar problemas.51 Os direitos humanos tm criado em torno de si grande solidariedade na sociedade civil internacional, principalmente aps consolidar doutrinariamente a interdependncia e a indivisibilidade entre todas as categorias de direitos humanos, o que significa considerar os direitos culturais como atrelados a todos os demais direitos, liberdades e garantias. Curiosamente e do modo aparentemente contraditrio, muitas vezes, a sobrevivncia de minorias, grupos religiosos e tnicos devem-se ao movimento universal dos direitos humanos, e no ao particularismo e realismo estatal. Os choques e as tenses so provocados em grande parte pelas pretenses hegemnicas, como imposio de modelo poltico e incompreenso do modo de vida alheio. Gradualmente, certas regras foram universalmente aceitas, mais do que a modernidade esperava52, tais como a intolerncia ao genocdio, aos crimes contra a humanidade e aos crimes de guerra, embora reste ainda muita divergncia paralela. A refor ma da ONU deve encarar esse desafio ao multilateralismo, o de conciliar tradies, garantir amplamente a complexa noo de dignidade humana e vialibilizar a justia internacional em torno do consenso mundial sobre o que significa crime internacional. Para tanto, a proposta de rgo principal da ONU dedicado aos direitos humanos pode apontar para modelo pshegemnico de multilateralismo, mas como todo produto histrico, somente realidade duradoura se os agentes de cada tempo envidarem todos os esforos para a preservao e eficcia de esprito pretendido, no caso, tolerncia qualificada pela dignidade, justia e paz.
COX, Robert. Approaches to World Order. Cambridge: Cambridge University Press, 1999, pp. 518-519. 52 Ver McCarthy, Thomas. On Reconciling Cosmopolitan Unity and National Diversity. In GREIFF, Pablo De; CRONIN, Ciaran (ed). Global Justice and Transnational Politics: essays on the moral and political challenges of globalization. Massachusetts: Massachusetts Institute of Technology Press, 2002, pp. 235-274.
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Taxa de Cmbio e Controvrsias Comerciais Internacionais
Fernando Luiz de Lacerda Messere1 INTRODUO No relacionamento comercial entre as naes, a taxa de cmbio freqentemente apontada como fonte de vantagens comerciais que violam o direito internacional do comrcio. Embora a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) tenha sido erigida como foro para soluo de controvrsias comerciais internacionais, pouco se tem discutido sobre o papel que a Organizao poder desempenhar na soluo de controvrsias que resultem da adoo, por um de seus membros, de determinada poltica cambial considerada violadora do direito internacional do comrcio por outro membro da mesma Organizao. O mesmo ocorre no mbito dos acordos regionais de integrao. A OMC ainda no enfrentou questo do tipo2, mas algumas discusses travadas recentemente entre representantes de importantes atores do comrcio mundial indicam que a Organizao poder ser chamado a faz-lo. De fato, em maio de 2005, aps alguns anos de reclamaes de seus principais parceiros comerciais americanos e europeus, a China decidiu modificar ligeiramente o regime cambial que impunha moeda nacional o yuan. Segundo os Estados reclamantes, a China estaria agindo de forma a ampliar injustamente suas vantagens no comrcio mundial, uma vez que o yuan, moeda chinesa, encontrava-se h dez anos vinculado ao dlar dos
Advogado da Unio. Mestre em Direito pela Universidade Catlica de Braslia. Mestre em Direito das Relaes Internacionais pelo Centro Universitrio de Braslia. 2 O Organismo de Soluo de Controvrsias da OMC j abordou a questo das restries quantitativas adotadas como instrumentos do reequilbrio do balano de pagamentos, como no caso EUA-ndia em 1997 (WT/DS90/R 6 April 1999), mas o emprego da taxa de cmbio como prtica comercial desleal ainda no foi apresentado para anlise perante o OSC da Organizao.
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EUA segundo uma taxa de cmbio considerada artificialmente baixa, redutora dos preos das mercadorias chinesas nos mercados estrangeiros. Representantes dos EUA tm declarado que a correo de rumo chinesa ainda no resolveu o problema3, e persistem clamores dos agentes exportadores americanos e europeus pela remessa do caso OMC. Em setembro de 2005, em relao a controvrsia que compreende a discusso de polticas cambiais e ajustes de balano de pagamentos, a Costa Rica registrou expressamente perante a OMC a abertura de consultas a respeito de tarifa de cmbio imposta pela Repblica Dominicana. O enfrentamento dessas questes exige que se determine, primeiro, se as polticas cambiais podem ser consideradas prticas geradoras de vantagens comerciais desleais, e como tais repelidas pelo direito internacional do comrcio. Depois, se positiva a primeira resposta, determinar se a OMC, por meio de seu sistema de soluo de controvrsias comerciais, foro adequado para a soluo desse tipo de controvrsia. A duas questes tambm podem ser postas perante uma estrutura de integrao regional como a do Mercosul. Este texto apresenta breves comentrios sobre o assunto. AS POLTICAS CAMBIAIS COMO INSTRUMENTOS DA OBTENO DE VANTAGENS
COMERCIAIS
A primeira questo, que diz respeito ao emprego da taxa de cmbio para obteno de vantagem comercial, tem resposta positiva. H muito o direito internacional preocupa-se com a utilizao da poltica cambial pelos Estados como instrumento impulsionador de vantagens comerciais. No trivial, todavia, a qualificao de um arranjo cambial como prtica violadora do direito do comrcio internacional. O esforo de integrao econmica internacional empreendido ao final da Segunda Guerra Mundial um dos mais eloqentes exemplos da procura por uma disciplina jurdica para as polticas cambiais. De fato, os esforos do ps-guerra procuravam reagrupar o que a guerra desagregara. Era sabido por todos que o conflito que chegava ao fim tirara muito do
3
O Secretrio do Tesouro dos EUA, no Relatrio sobre Economia Internacional e Polticas Cambiais remetido ao Congresso do pas no final de 2005, declarou satisfao parcial com as medidas at ento adotadas pela China, e demandou maior compromisso da China e de outras economias emergentes da sia com a flexibilizao das respectivas polticas cambiais. Em http://usinfo.state.gov/eap/Archive/2005/Nov/28-191788.html.
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CONTROVRSIAS COMERCIAIS INTERNACIONAIS
seu combustvel dos desacordos comerciais entre as naes em conflito, marcados por medidas de protecionismo comercial de natureza tarifria e no-tarifria, entre as quais a competitiva desvalorizao cambial (CUNHA, 1993). A Conferncia Monetria e Financeira das Naes Unidas, realizada em Bretton Woods, em 1944, procurou estabelecer, portanto, um equilibrado ambiente de negcios internacionais. Para tanto, foi erigido um novo modelo de relacionamento monetrio internacional, bem como um sistema de instituies destinadas a proporcionar os meios de atingir o almejado equilbrio. Foram criados o Banco Mundial, organismo responsvel pelo provimento de recursos para os investimentos necessrios reconstruo do capital destrudo pela guerra, e o Fundo Monetrio Internacional - FMI, instituio responsvel pela coordenao do novo sistema multilateral de pagamentos ali estabelecido (INGRAM, 1993). A preocupao com a eliminao de medidas protecionistas exigia, ainda, a criao de um organismo internacional dirigido particularmente ao comrcio internacional. Assim, os EUA lideraram, entre 1946 e 1948, o esforo de criao da Organizao Internacional do Comrcio (OIC). O acordo da OIC foi finalizado em 1948, mas a Organizao no foi criada em razo da rejeio por diversos pases, entre os quais os EUA. Paralelamente, foi aprovado o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT 1947). Ausente a OIC, o GATT transformou-se, de fato, em um ambiente internacional impulsionador da eliminao de barreiras ao comercio internacional de bens, no seio do qual estabeleceu-se um sistema solucionador de controvrsias sobre prticas violadoras do Acordo (ACCIOLY, 2004). Entre as prticas consideradas violadoras do GATT podem estar as medidas cambiais, como estabelece a seo 4 do Art. 15 do GATT4. O mesmo texto deixa claro que o comportamento desleal pode envolver tanto o sistema internacional de pagamentos, regido pelo Tratado do FMI, quanto o sistema internacional de comrcio, regido pelos Tratados da OMC. E sendo uma questo que alcana o FMI e a OMC simultaneamente, oportuno identificar o papel de cada organismo desempenha na soluo de uma eventual controvrsia fundada em prtica cambial desleal.
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As partes contratantes abster-se-o de qualquer medida cambial que possa frustrar os objetivos considerados no presente Acrdo e de qualquer medida comercial que possa frustrar os objetivos visados pelos Estatutos do Fundo Monetrio Internacional.
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O PAPEL DO FMI O Tratado instituidor do FMI, em sua redao original, revelou, j em seu Artigo I, o anseio de cooperao para a estabilidade nos balanos de pagamentos dos Estados partes, bem como o papel de destaque conferido estabilidade cambial para evitar a depreciao competitiva do cmbio. O Tratado colocou em evidncia o estabelecimento de um sistema de coordenao de polticas cambiais, como reflexo do entendimento de que a estabilidade cambial elemento essencial para o desenvolvimento estvel do comrcio entre as naes. O texto fixou, assim, os padres para as trocas de moedas entre os Estados, o que contribuiu para mais de duas dcadas de desenvolvimento dos negcios internacionais em ambiente de estabilidade. A vontade poltica e a disciplina normativa atuaram para proporcionar o ambiente de segurana necessrio produo dos resultados econmicos ento desejados. A estabilidade cambial do ps-guerra foi, portanto, uma estabilidade regida por um texto jurdico. O sistema de paridades cambiais de Bretton Woods ruiu em 1971. Unilateralmente, os Estados Unidos da Amrica declararam que deixariam de honrar o compromisso jurdico internacional firmado quando da adeso do pas ao FMI, que obrigava realizao de operaes de troca de dlares por ouro segundo uma relao que o pas passou a considerar insustentvel. Em conseqncia, o Tratado do FMI foi modificado e os Estados passaram a adotar variados regimes, unilateralmente estabelecidos, com maior ou menor interveno dos rgos estatais nacionais na formao das taxas de cmbio. Restou, todavia, o compromisso de no-utilizao da poltica cambial como meio de obteno de vantagem comercial indevida. O passar do tempo consolidou em muitos fruns nacionais e internacionais o entendimento de que a livre atuao das instituies privadas existentes nos Estados desenvolvidos seria suficiente para proporcionar a observncia do compromisso internacional de no utilizao da poltica cambial nacional como um meio de elevao artificial da competitividade dos produtos nacionais. A expresso liberdade cambial passou a ser empregada para designar o regime jurdico que, segundo alguns, seria exigvel das instituies governamentais desses Estados. Essa exigibilidade, todavia, no resulta do Tratado do FMI, pois este assegura aos Estados liberdade para
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escolher o sistema cambial adotado para as respectivas moedas (Artigo IV, seo 2)5. O PAPEL DA OMC A Organizao Mundial do Comrcio (OMC), criada em 1995, proporcionou um novo ambiente de debates das questes do comrcio internacional, e igualmente proporcionou um mais eficiente foro disciplinador das controvrsias referentes a prticas governamentais de natureza tarifria e no-tarifria contrrias ao livre comrcio. A disciplina antes presente no GATT 1947 permaneceu em vigor por meio do GATT 1994 aps a criao da OMC, embora sujeita a alguns ajustes na interpretao de seu contedo. O texto do GATT no deixa dvidas acerca da interao do FMI com a OMC. Primeiro, o Artigo III afirma que a Organizao cooperar, no que couber, com o Fundo Monetrio Internacional, com o Banco Mundial e com os rgos a eles afiliados para alcanar uma maior coerncia na formulao das polticas econmicas em escala mundial. Depois, o Artigo XV estabelece que sempre que houver problemas concernentes a reservas monetrias, balano de pagamentos ou arranjos cambiais haver consulta ao FMI, e ser aceita a determinao do Fundo quanto a eventual violao das regras do Fundo pelo Estado cuja poltica cambial tenha sido objeto de reclamao. Em conseqncia, a discusso no mbito do sistema de soluo de controvrsias da OMC ser fortemente influenciada, para dizer o mnimo, pelos elementos de prova e pela manifestao pericial oriunda do FMI sempre que a controvrsia versar prticas concernentes a reservas monetrias, balano de pagamentos ou arranjos cambiais. Disposies no mesmo sentido podem ser encontradas no tratado firmado entre o FMI e a OMC (IMF, 2005). Levar uma controvrsia como a que tem envolvido EUA-China para discusso perante a OMC seria, em tese, possvel, mas no seria uma empreitada sem riscos. Seria possvel enfrent-la sob a tica da vedao
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Under an international monetary system of the kind prevailing on January 1, 1976, exchange arrangements may include (i) the maintenance by a member of a value for its currency in terms of the special drawing right or another denominator, other than gold, selected by the member, or (ii) cooperative arrangements by which members maintain the value of their currencies in relation to the value of the currency or currencies of other members, or (iii) other exchange arrangements of a members choice.
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aos subsdios, em razo de a prtica configurar, em tese, um subsdio exportao, desde que suficientemente identificados a especificidade, a contribuio financeira governamental e o benefcio (BENITAH, 2003). A conduta controvertida poderia ser igualmente atacada sob o argumento de representar o emprego de taxa de cmbio para frustrar os objetivos do GATT, no obstante a dificuldade representada pela liberdade de seleo de poltica cambial assegurada pela Seo 2 do Artigo IV do Tratado do FMI (DENTERS, 2003). Qualquer que fosse a abordagem selecionada pelo reclamante, a questo poderia ser levada OMC, que a apreciaria com o apoio do FMI. A CONTROVRSIA SOBRE POLTICA CAMBIAL E O MERCOSUL A mesma questo pode ser abordada segundo a disciplina jurdica do Mercosul, pois o Tratado de Assuno e seu Anexo I repudiam as medidas unilaterais capazes de causar gravames ou restries ao comrcio entre os membros do bloco. Segundo o ali estabelecido, as perturbaes de natureza cambial, monetria e fiscal foram includas entre os gravames e restries no tarifrios considerados potencialmente violadores do compromisso internacional assumido (Art. 2 do Anexo I ao Tratado de Assuno). Com a assinatura do Tratado de Assuno, os Estados Partes do Mercosul puseram em marcha um empreendimento destinado ao estabelecimento da livre circulao de bens, servios e fatores produtivos por meio da eliminao de direitos alfandegrios e restries no tarifrias. A coordenao de polticas macroeconmicas (polticas fiscal, monetria e cambial) foi declarada um dos elementos fundamentais para a materializao das condies adequadas de concorrncia entre os agentes econmicos dos Estados Partes (Art. 1), a ser empreendida de forma gradual e convergente com os programas de desgravao tarifria e eliminao de restries no tarifrias (Art. 5). O Art. 1 do Programa de Liberao Comercial, contido no Anexo I ao Tratado de Assuno, disps que os Estados Partes eliminariam os gravames e demais restries aplicadas ao seu comrcio recproco. E o Art. 2 desse Programa definiu gravames como os direitos aduaneiros e quaisquer outras medidas de efeitos equivalentes, seja de carter fiscal, monetrio, cambial ou de qualquer natureza, incidentes sobre o comrcio exterior. O Programa definiu, ainda, as restries como qualquer medida de carter administrativo, financeiro, cambial ou de qualquer natureza,
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mediante a qual, um Estado Parte impea ou dificulte, por deciso unilateral, o comrcio recproco. SOLUO DE CONTROVRSIAS NO MERCOSUL A soluo de controvrsias no Mercosul foi inicialmente concebida nos termos do Protocolo de Braslia, segundo a abordagem clssica de Direito Internacional Pblico para a soluo das controvrsias entre entes soberanos inseridos em ajustes intergovernamentais. O Artigo 1 do Protocolo estabeleceu como seu mbito de aplicao as controvrsias que surgirem entre os Estados Partes sobre a interpretao, a aplicao ou o no cumprimento das disposies contidas no Tratado de Assuno, bem como, dos acordos celebrados no mbito desse Tratado e dos atos dos rgos do Mercosul. O campo de aplicao do Protocolo de Olivos, que atualizou o sistema de soluo de controvrsias do Mercosul, substancialmente o mesmo, ou seja, as controvrsias que surjam entre os Estados Partes sobre a interpretao, a aplicao ou o no cumprimento do Tratado de Assuno etc. Em princpio, portanto, o sistema de soluo de controvrsias do Mercosul deve estar apto a enfrentar reclamaes resultantes da imposio de direitos aduaneiros e quaisquer outras medidas de efeitos equivalentes, seja de carter fiscal, monetrio, cambial ou de qualquer natureza, incidentes sobre o comrcio exterior. Ou seja, qualquer medida de carter administrativo, financeiro, cambial ou de qualquer natureza, mediante a qual um Estado Parte impea ou dificulte, por deciso unilateral, o comrcio recproco. O Artigo 1 do Protocolo de Olivos admite que os Estados Partes do Mercosul escolham entre levar a controvrsia para soluo perante o sistema da OMC ou resolv-la por meio do sistema estabelecido no Bloco. Qualquer que seja a opo, as dificuldades para o reclamante sero semelhantes ante uma controvrsia que envolva polticas cambiais. E embora no exista compromisso de cooperao entre o Mercosul e o FMI, razovel imaginar que os juzos arbitrais do Mercosul tambm busquem elementos fticos e fundamentao tcnica para suas decises nos arquivos e na experincia do FMI. Os Estados do Mercosul podero contar, adicionalmente, com a percia tcnica do Grupo de Monitoramento Macroeconmico, rgo especializado, criado com a finalidade de proporcionar a coordenao macroeconmica fundamental ao desenvolvimento dos blocos econmicos.
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CONCLUSO Aps esta anlise reconhecidamente superficial da controvrsia, razovel apresentar algumas concluses como um convite a abordagens mais aprofundadas. Assim, as medidas de poltica cambial adotadas por um Estado podem atingir o comrcio de bens e servios originados de outros Estados. Os tratados da OMC e do Mercosul admitem que os gravames resultantes de polticas cambiais nacionais sejam eventualmente violadores dos compromissos internacionais assumidos. Os sistemas de soluo de controvrsias da OMC e do Mercosul apresentam-se como foros competentes para a apreciao de reclamaes fundadas em gravame comercial causado por poltica cambial de Estado Parte. Os juristas envolvidos nessas controvrsias devero estar preparados para avaliar e decidir, por exemplo, se a sistemtica de aquisio ou venda de moeda estrangeira praticada pelo Banco Central de determinado Estado caracteriza ao legtima de administrao do balano de pagamentos ou, ao contrrio, constitui gravame ou restrio vedada ao comrcio internacional.
REFERNCIAS
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Soluo de Controvrsias Comerciais Internacionais
Haroldo de Macedo Ribeiro1 Eu gostaria de iniciar minha inter veno neste debate, cumprimentando a Professora Nadia de Araujo pelo caminho por ela escolhido para tratar de um tema da relevncia daquele que nos rene nesta tarde no Itamaraty. Ao partir da anlise da aplicao de princpios jurdicos no processo de tomada de decises de rgos de soluo de controvrsias em geral, e do sistema regional do Mercosul em particular, a Professora Nadia traz discusso, de forma inovadora, uma srie de temas relevantes para os estudiosos do Direito Internacional, assim como para aqueles profissionais que atuam diretamente na resoluo de conflitos comerciais internacionais. De fato, os prprios mecanismos institucionais criados para solucionar controvrsias comerciais bilaterais, regionais ou multilaterais constituem expresso de um princpio jurdico de suma relevncia para o Direito Internacional, qual seja o princpio da soluo pacfica dos conflitos internacionais. Ao negociar o comprometimento do Brasil, no curso dos ltimos anos, com um conjunto de regras e procedimentos relativos soluo de controvrsias, a diplomacia brasileira nada mais fez do que dar contedo concreto, no plano econmico, ao princpio da soluo pacfica de conflitos, que figura no Artigo 4 da Constituio Federal como um dos princpios orientadores do Pas em suas relaes internacionais. Ao contrrio do que pode parecer, portanto, o princpio da soluo pacfica de conflitos no se circunscreve apenas vertente poltica ou militar das relaes internacionais. No caso especfico do Brasil, pas que definiu suas fronteiras polticas h uma centena de anos e que exibe uma longa tradio de defesa da paz no cenrio internacional, o princpio da
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Diplomata, Coordenador-Geral, interino, de Contenciosos do Ministrio das Relaes Exteriores.
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soluo pacfica de conflitos aplica-se com muita propriedade ao campo econmico-comercial. Como nos ensinou hoje a Professora Nadia de Araujo, a aplicao de certos princpios jurdicos por parte de rgos de soluo de controvrsias no exerccio de suas atividades no configura apenas uma opo oferecida a quem decide, mas uma verdadeira necessidade. A anlise feita pela Professora Nadia acerca da aplicao de princpios jurdicos de ordem geral nos diversos contenciosos conduzidos ao amparo do sistema de soluo de controvrsias do Mercosul evidencia, por exemplo, sua relevncia quando o julgador encontra diante de si lacunas normativas. Em relao a esse aspecto particular, creio ser conveniente ter presente que, a exemplo do que ocorre no plano nacional, tambm no mbito da integrao econmica regional ou na esfera multilateral, o pacote de regras negociadas pelas partes contratantes no disciplina todas as situaes com as quais tero de lidar. Na realidade, se comparados com os sistemas nacionais, os sistemas normativos regionais e multilateral tm uma cobertura bastante mais limitada, o que exige dos rgos de soluo de controvrsias, quando em face de conflitos comerciais concretos, a aplicao de princpios gerais que permitam solucion-los de forma consistente e juridicamente coerente. Tanto no plano da integrao regional como no mbito multilateral, a construo dos sistemas normativos faz-se de forma gradual. Nem mesmo na Unio Europia, aps dezenas de anos de criao de um expressivo patrimnio normativo, encontram-se disponveis regras capazes de disciplinar a totalidade das atividades econmicas e de toda natureza desenvolvidas no espao comunitrio. Assim sendo, diante de lacunas normativas s vezes insuspeitas, nada mais natural que um rgo de soluo de controvrsias necessite lanar mo de princpios jurdicos de ordem geral para equacionar disputas comerciais concretas. A aplicao de princpios jurdicos de ordem geral por parte de rgos de soluo de controvrsias no plano internacional, porm, no se justifica apenas em funo de lacunas normativas porventura existentes nas disciplinas multilaterais. No raro que os compromissos internacionais sejam redigidos em linguagem que se presta a mais de uma interpretao. Enganam-se aqueles que apontam como origem do problema a incapacidade dos diplomatas de negociaram textos claros, que reflitam exatamente os compromissos assumidos pelas partes contratantes. Muitos dos textos reputados como nebulosos pelos intrpretes refletem, na
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realidade, o que se chama ambigidade construtiva, estratgia negociadora que permite que acordos difceis, porm essenciais, sejam fechados. luz do exposto, parece-me clara a relevncia para o estudo do tema soluo de controvrsias comerciais internacionais do esforo analtico realizado pela Professora Nadia de Araujo, cujos resultados nos foram hoje apresentados em sua conferncia. O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIAS DA OMC Para o Brasil, o Entendimento sobre Soluo de Controvrsias da OMC constitui um dos principais resultados da Rodada Uruguai do GATT. No incio da Rodada, j se sabia que a negociao de um mecanismo de soluo de controvrsias eficaz seria essencial para atribuir maior segurana e previsibilidade ao sistema multilateral. No que tange natureza do mecanismo, havia Membros que defendiam a adoo de procedimentos nos quais a dimenso diplomtica, fundada sobretudo em dinmicas de negociao, prevaleceria sobre aspectos de natureza jurdica. Outros Membros, porm, entendiam que o novo mecanismo deveria refletir inequvoca prevalncia da dimenso jurdica sobre a diplomtica, com regras e procedimentos de natureza jurdica bem definidos. O resultado alcanado foi o Entendimento de Soluo de Controvrsias, instrumento de natureza hbrida, que contm elementos negociais e jurdicos. Se comparado com o mecanismo de soluo de controvrsias do GATT, que o antecedeu, o sistema da OMC exibe importantes avanos. Trs destes avanos merecem referncia especial: a inverso da regra do consenso, a criao de uma instncia recursal e a introduo da faculdade de suspender concesses e obrigaes ou seja, de retaliar em caso de descumprimento de decises do sistema. No que tange inverso da regra do consenso, a inovao veio trazer maior automaticidade ao mecanismo e garantir que a parte demandada ou a parte perdedora no obstaculizem, respectivamente, o incio do contencioso ou a adoo dos relatrios do Painel ou do rgo de Apelao. Ao contrrio do mecanismo do GATT, nos termos do qual um procedimento arbitral somente se iniciava e um relatrio de Painel somente era adotado se todas as partes estivessem de acordo, inclusive a demandada ou a que perdeu, no sistema da OMC preciso consenso para que isso no ocorra.
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Outra inovao relevante foi a criao do rgo de Apelao, instncia recursal integrada por sete membros, com mandatos de quatro anos renovveis por igual perodo, competente para deliberar, apenas em relao aos aspectos jurdicos da questo e em carter final, sobre recursos interpostos por Membros inconformados com recomendaes de primeira instncia. A criao do rgo de Apelao ampliou a dimenso jurdica do mecanismo multilateral de soluo de controvrsias, contribuindo para a gerao de jurisprudncia consolidada a partir de um rgo de natureza permanente. No que se refere ao tema da implementao das decises do sistema, a possibilidade de que sanes sejam impostas pelo pas vencedor de um contencioso ao pas perdedor que no tenha cumprido as recomendaes do rgo de Soluo de Controvrsias diferencia o mecanismo da OMC de outros existentes no plano multilateral. As chamadas garras do mecanismo da OMC serviriam de incentivo para que as decises do sistema sejam efetivamente implementadas. preciso ter presente, a esse respeito, que a retaliao sempre um procedimento transitrio e que, em nenhuma hiptese, substitui a obrigao de implementar as recomendaes do rgo de Soluo de Controvrsias. As controvrsias na OMC desenvolvem-se, de modo geral, em longa e complexa sucesso de etapas, as quais envolvem consultas, painis, apelao, adoo de relatrios, procedimentos de implementao, negociaes de compensao e retaliao. Por no se tratar de um sistema de natureza exclusivamente jurisdicional, mas de um mecanismo hbrido que envolve diversos procedimentos de natureza diplomtico-negocial (obrigatoriedade de realizao de consultas bilaterais prvias, possibilidade de adoo de solues mutuamente satisfatrias pelas partes a qualquer momento da disputa, possibilidade de alterao ou suspenso de prazos processuais em virtude de entendimento entre as partes etc.), um contencioso na OMC pode ter longa e imprevisvel durao. A PARTICIPAO DO BRASIL NO SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIAS DA OMC No mbito da Organizao Mundial do Comrcio, o Brasil figura com destaque entre os atores mais relevantes do sistema de soluo de controvrsias. Trata-se do pas em desenvolvimento que mais vezes participou de procedimentos de soluo de controvrsias na OMC,
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ocupando o quarto lugar no total geral de disputas, logo aps os Estados Unidos, a Unio Europia e o Canad. Embora responda por cerca de 1% do comrcio internacional, o Brasil participou, at a presente data, de aproximadamente 16% dos contenciosos conduzidos ao amparo do Entendimento sobre Soluo de Controvrsias. O dinamismo da participao do Brasil no mecanismo de soluo de controvrsias da OMC reflete a confiana depositada pelo Pas no sistema multilateral de comrcio e a convico de que este mecanismo constitui instrumento eficaz no combate ao unilateralismo e para a promoo do efetivo cumprimento, por parte dos Membros, dos compromissos por eles prprios assumidos na OMC. Adicionalmente, o Brasil compreendeu cedo o importante papel que a jurisprudncia formada a partir das deliberaes dos Painis e do rgo de Apelao exerceria sobre a evoluo da normativa multilateral. Os pases que desejam participar ativamente dessa evoluo, portanto, no podem estar ausentes do mecanismo de soluo de controvrsias da Organizao. O fato de o Brasil participar ativamente do mecanismo de soluo de controvrsias da OMC e de apoi-lo no significa, porm, que o Pas o considere isento de imperfeies. Em especial, preocupa ao Brasil o fato de o mecanismo ser complexo e caro, e de que, por estas e outras razes, os pases em desenvolvimento enfrentem grandes dificuldades tcnicas e financeiras para utiliz-lo. No processo de reviso do Entendimento sobre Soluo de Controvrsias, ora em curso, o Brasil tem pautado sua atuao no sentido de evitar ag regar complexidade ao mecanismo, limitando-se a promover aquelas alteraes que possam tornar seus procedimentos mais expeditos e eficazes. No curso dos ltimos anos, o Brasil obteve vitrias importantes em contenciosos de que participou na OMC. Tais xitos ocorreram em reas dinmicas da economia exportadora brasileira, como o setor aeronutico, o siderrgico e o da agroindstria, mais especificamente em disputas envolvendo produtos como algodo, acar, frango salgado, suco de laranja e bananas. A preparao da defesa dos interesses brasileiros na OMC compete ao Ministrio das Relaes Exteriores, que o faz por intermdio da Coordenao-Geral de Contenciosos, uma de suas unidades administrativas, de cuja equipe tenho o gosto e o privilgio de fazer parte.
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OBSERVAES FINAIS Ao concluir minha rpida interveno nesta seo, em que ouvimos a conferncia da Professora Nadia de Araujo, gostaria de agradecer o convite formulado pelo Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, para participar desta Mesa de Debates, bem como de expressar meu entusiasmo pela realizao dessas Jornadas no Itamaraty, iniciativa que reputo da maior importncia para a difuso de temas do Direito Internacional Pblico da maior relevncia para o Brasil e o mundo.
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O Novo 3 do Art. 5 da Constituio e sua Eficcia*
Valerio de Oliveira Mazzuoli1 A promulgao da Constituio brasileira de 1988 foi, sem dvida, um marco significativo para o incio do processo de redemocratizao do Estado brasileiro e de institucionalizao dos direitos humanos no pas. Mas, se certo que a promulgao do texto constitucional significou a abertura do nosso sistema jurdico para essa chamada nova ordem estabelecida a partir de ento, tambm no menos certo que todo esse processo desenvolveu-se concomitantemente cada vez mais intensa ratificao, pelo Brasil, de inmeros tratados internacionais globais e regionais protetivos dos direitos da pessoa humana, os quais perfazem uma imensa gama de normas diretamente aplicveis pelo Judicirio e que agregam vrios novos direitos e garantias queles j constantes do nosso ordenamento jurdico interno. Atualmente, no Brasil, j se encontram ratificados e em pleno vigor praticamente todos os tratados internacionais significativos sobre direitos humanos pertencentes ao sistema global, de que so exemplos a
* O presente texto a verso revista de artigo originalmente publicado na Revista Forense, vol. 378, ano 101, mar./abr./2005, p. 89-109, e na Revista da AJURIS, ano XXXII, n. 98, jun./2005, p. 303-331. Em ambas as publicaes, no se fez constar o Projeto de Lei Complementar sobre a Aplicao das Normas Internacionais no Brasil, de nossa autoria, estampado na parte final deste estudo. 1 Mestre em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade Estadual Paulista (UNESP). Professor Honorrio da Faculdade de Direito e Cincias Polticas da Universidade de Hunuco (Peru). Professor de Direito Internacional Pblico e Direitos Humanos no Instituto de Ensino Jurdico Professor Luiz Flvio Gomes (IELF), em So Paulo, e de Direito Constitucional Internacional nos cursos de Especializao da Universidade Estadual de Londrina (UELPR). Membro da Sociedade Brasileira de Direito Internacional (SBDI), da Associao Brasileira de Constitucionalistas Democratas (ABCD) e coordenador jurdico da Revista de Derecho Internacional y del Mercosur (Buenos Aires). Diretor-Presidente do Ncleo de Ps-Graduao da Escola Superior de Direito de Mato Grosso (ESUD). Advogado no Estado de So Paulo.
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Conveno para a Preveno e a Represso do Crime de Genocdio (1948), a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados (1951), o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados (1966), o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos (1966), o Protocolo Facultativo Relativo ao Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos (1966), o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966), a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1965), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher (1979), o Protocolo Facultativo Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher (1999), a Conveno Contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984), a Conveno sobre os Direitos da Criana (1989) e ainda o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (1998). No que tange ao sistema interamericano de direitos humanos, o Brasil tambm j parte de praticamente todos os tratados existentes, como a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (1969), o Protocolo Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1988), o Protocolo Conveno Americana sobre Direitos Humanos Referente Abolio da Pena de Morte (1990), a Conveno Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura (1985), a Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher (1994), a Conveno Interamericana sobre Trfico Internacional de Menores (1994) e a Conveno Interamericana para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra as Pessoas Portadoras de Deficincia (1999). A Constituio de 1988, dentro desse contexto internacional marcadamente humanizante e protetivo, erigiu a dignidade da pessoa humana (art. 1., inc. III) e a prevalncia dos direitos humanos (art. 4., inc. II) a princpios fundamentais da Repblica Federativa do Brasil. O ltimo passou a ser, at mesmo, princpio pelo qual o Brasil deve se reger no cenrio internacional. A Carta de 1988, dessa forma, instituiu no pas novos princpios jurdicos que conferem suporte axiolgico a todo o sistema normativo brasileiro e que devem ser sempre levados em conta quando se trata de interpretar quaisquer normas do ordenamento jurdico ptrio. Dentro dessa mesma trilha, que comeou a ser demarcada desde a Segunda Guerra Mundial, em decorrncia dos horrores e atrocidades cometidos pela Alemanha Nazista no perodo sombrio do Holocausto, a
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O NOVO 3 DO ART. 5 DA CONSTITUIO E SUA EFICCIA
Constituio brasileira de 1988 deu um passo extraordinrio rumo abertura do nosso sistema jurdico ao sistema internacional de proteo dos direitos humanos, quando, no 2. do seu art. 5., deixou bem estatudo que:
Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. [destaque nosso]
Com base nesse dispositivo, que segue a tendncia do constitucionalismo contemporneo, sempre defendemos que os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil tm ndole e nvel constitucionais, alm de aplicao imediata, no podendo ser revogados por lei ordinria posterior. A nossa interpretao sempre foi a seguinte: se a Constituio estabelece que os direitos e garantias nela elencados no excluem outros provenientes dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte, porque ela prpria est a autorizar que esses direitos e garantias internacionais constantes dos tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil se incluem no nosso ordenamento jurdico interno, passando a ser considerados como se escritos na Constituio estivessem. dizer, se os direitos e garantias expressos no texto constitucional no excluem outros provenientes dos tratados internacionais em que o Brasil seja parte, porque, pela lgica, na medida em que tais instrumentos passam a assegurar outros direitos e garantias, a Constituio os inclui no seu catlogo de direitos protegidos, ampliando o seu bloco de constitucionalidade.2
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So inmeros os outros argumentos em favor da ndole e do nvel constitucionais dos tratados de direitos humanos no nosso ordenamento jurdico interno, que preferimos no tratar neste estudo, por j terem sido detalhadamente estudados em vrios outros trabalhos sobre o tema, dos quais se recomenda a prvia leitura para a melhor compreenso deste texto. So eles: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, A incorporao dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos no ordenamento brasileiro, in Revista de Informao Legislativa, ano 37, n. 147, Braslia: Senado Federal, jul./set. 2000, p. 179-200; Hierarquia constitucional e incorporao automtica dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos no ordenamento brasileiro, in Revista de Informao Legislativa, ano 37, n. 148, Braslia: Senado Federal, out./dez. 2000, p. 231-250; e tambm MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Direitos humanos, Constituio e os tratados internacionais: estudo analtico da situao e aplicao do tratado na ordem jurdica brasileira, So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 233-252; Priso civil por
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Da anlise do 2. do art. 5. da Carta brasileira de 1988, percebese que trs so as vertentes, no texto constitucional brasileiro, dos direitos e garantias individuais: a) direitos e garantias expressos na Constituio, a exemplo dos elencados nos incisos I ao LXXVIII do seu art. 5., bem como outros fora do rol de direitos, mas dentro da Constituio, como a garantia da anterioridade tributria, prevista no art. 150, III, b, do Texto Magno; b) direitos e garantias implcitos, subentendidos nas regras de garantias, bem como os decorrentes do regime e dos princpios pela Constituio adotados, e c) direitos e garantias inscritos nos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.3 A Carta de 1988, com a disposio do 2. do seu art. 5., de forma indita, passou a reconhecer claramente, no que tange ao seu sistema de direitos e garantias, uma dupla fonte normativa: a) aquela advinda do direito interno (direitos expressos e implcitos na Constituio, os ltimos decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados), e b) aquela outra advinda do direito internacional (decorrente dos tratados internacionais de direitos humanos em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte). De forma expressa, a Carta de 1988 atribuiu aos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos devidamente ratificados pelo Esdvida e o Pacto de San Jos da Costa Rica: especial enfoque para os contratos de alienao fiduciria em garantia, Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 109-176; e ainda, do mesmo autor, Tratados Internacionais: com comentrios Conveno de Viena de 1969, 2. ed., rev., ampl. e atual., So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004, p. 357-395. Nesse exato sentido, defendendo o status constitucional e a aplicao imediata dos tratados de direitos humanos, pela interpretao do 2. do art. 5. da CF, vide tambm: CANADO TRINDADE, Antnio Augusto, A interao entre o direito internacional e o direito interno na proteo dos direitos humanos, in A incorporao das nor mas internacionais de proteo dos direitos humanos no direito brasileiro, 2. ed., San Jos, Costa Rica/Braslia: IIDH (et all.), 1996, p. 210 e ss; e PIOVESAN, Flvia, Direitos humanos e o direito constitucional internacional, 5. ed., rev., ampl. e atual., So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 75-98 (onde, pioneiramente, se defendeu com clareza a hierarquia constitucional e a aplicao imediata desses tratados no direito interno brasileiro); e ainda seu Temas de direitos humanos, 2. ed., rev., ampl. e atual., So Paulo: Max Limonad, 2003, p. 44-48. Tambm defenderam esta tese, en passant, SILVA, Jos Afonso da, Poder constituinte e poder popular: estudos sobre a Constituio, So Paulo: Malheiros, 2000, p. 195-196; MAGALHES, Jos Carlos de, O Supremo Tribunal Federal e o direito internacional: uma anlise crtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2000, p. 64 e ss; e VELLOSO, Carlos Mrio da Silva, Os tratados na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, in Revista de Informao Legislativa, ano 41, n. 162, Braslia, abr./jun./2004, p. 39. 3 Cf. VELLOSO, Carlos Mrio da Silva. Os tratados na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, cit., p. 38-39.
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tado brasileiro a condio de fonte do sistema constitucional de proteo de direitos. dizer, tais tratados passaram a ser fonte do sistema constitucional de proteo de direitos no mesmo plano de eficcia e igualdade daqueles direitos, expressa ou implicitamente, consagrados pelo texto constitucional, o que justifica o status de norma constitucional que detm tais instrumentos internacionais no ordenamento jurdico brasileiro. Esta dualidade de fontes que alimenta a completude do sistema significa que, em caso de conflito, deve o intrprete optar preferencialmente pela fonte que proporciona a norma mais favorvel pessoa protegida, pois aquilo a que se visa a otimizao e a maximizao dos sistemas (interno e internacional) de proteo dos direitos e garantias individuais.4 Para ns, clusula aberta do 2. do art. 5. da Carta da 1988 sempre admitiu o ingresso dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos no mesmo grau hierrquico das normas constitucionais, e no em outro mbito de hierarquia normativa. Portanto, segundo sempre defendemos, o fato de esses direitos se encontrarem em tratados internacionais jamais impediu a sua caracterizao como direitos de status constitucional.5 Ainda em sede doutrinria, tambm no faltaram vozes que, dando um passo mais alm do nosso, defenderam cientificamente o status supraconstitucional dos tratados de proteo dos direitos humanos, levando-se em conta toda a principiologia internacional marcada pela fora expansiva dos direitos humanos e pela sua caracterizao como normas de jus cogens internacional.6
4 Cf. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Tratados Internacionais: com comentrios Conveno de Viena de 1969, 2. ed., cit., p. 359-360; e BIDART CAMPOS, German J. Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Tomo III. Buenos Aires: Ediar Sociedad Annima, 1995, p. 282. 5 Cf., neste exato sentido, ARNOLD, Rainer, El derecho constitucional europeo a fines del siglo XX: desarrollo y perspectivas, in MANCHEGO, Jos F. Palomino & GARBONELL, Jos Carlos Remotti (coords.), Derechos Humanos y Constitucin en Iberoamrica (Libro-Homenaje a Germn J. Bidart Campos), Lima: Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2002, p. 22. 6 No Brasil, a tese da supraconstitucionalidade dos tratados internacionais de direitos humanos muito bem defendida pelo Prof. Celso D. de Albuquerque Mello, que se diz ainda mais radical no sentido de que a norma internacional prevalece sobre a norma constitucional, mesmo naquele caso em que uma norma constitucional posterior tente revogar uma norma internacional constitucionalizada, tese esta que est consagrada na jurisprudncia e tratado internacional europeu de que se deve aplicar a norma mais benfica ao ser humano, seja ela interna ou internacional. (Cf. O 2 do art. 5 da Constituio Federal, in TORRES, Ricardo Lobo [org.], Teoria dos Direitos Fundamentais, 2. ed. rev. e atual., Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 25).
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Em sede jurisprudencial, entretanto, a matria nunca foi pacfica em nosso pas, tendo o Supremo Tribunal Federal tido a oportunidade de, em mais de uma ocasio, analisar o assunto, no tendo chegado a uma soluo uniforme, tampouco satisfatria.7 Em virtude das controvrsias doutrinrias e jurisprudenciais existentes at ento no Brasil, e com o intuito de pr fim s discusses relativas hierarquia dos tratados internacionais de direitos humanos no ordenamento jurdico ptrio, acrescentou-se um pargrafo subseqente ao 2. do art. 5. da Constituio, por meio da recente Emenda Constitucional n. 45, de 8 de dezembro de 2004, proveniente da PEC 29/2000 relativa Reforma do Judicirio, com a seguinte redao:
3.. Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.
A redao do dispositivo, como se percebe, materialmente semelhante do art. 60, 2. da Constituio, segundo o qual toda proposta de emenda Constituio ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros. A semelhana dos
Vide, sobre a posio majoritria do STF at ento segundo a qual os tratados internacionais ratificados pelo Estado (inclusos os de direitos humanos) tm nvel de lei ordinria , o julgamento do HC 72.131-RJ, de 22.11.1995, que teve como relator o Min. Celso de Mello, tendo sido vencidos os votos dos Ministros Marco Aurlio, Carlos Velloso e Seplveda Pertence. Em relao posio minoritria do STF, destacam-se os votos dos Ministros Carlos Velloso, em favor do status constitucional dos tratados de direitos humanos (v. HC 82.424-2/RS, relativo ao famoso caso Ellwanger, e ainda seu artigo Os tratados na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, j cit., p. 39), e Seplveda Pertence, que, apesar de no admitir a hierarquia constitucional destes tratados, passou a aceitar, entretanto, o status de norma supralegal desses instrumentos, tendo assim se manifestando: Se assim , primeira vista, parificar s leis ordinrias os tratados a que alude o art. 5., 2., da Constituio, seria esvaziar de muito do seu sentido til a inovao, que, malgrado os termos equvocos do seu enunciado, traduziu uma abertura significativa ao movimento de internacionalizao dos direitos humanos. Ainda sem certezas suficientemente amadurecidas, tendo assim [] a aceitar a outorga de fora supra-legal s convenes de direitos humanos, de modo a dar aplicao direta s suas normas at, se necessrio, contra a lei ordinria sempre que, sem ferir a Constituio, a complementem, especificando ou ampliando os direitos e garantias dela constantes. (v. RHC 79.785-RJ, in Informativo do STF, n. 187, de 29.03.2000).
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dispositivos est ligada ao fato de que, anteriormente entrada em vigor da Emenda n. 45/2004, os tratados internacionais de direitos humanos, antes de serem ratificados pelo Presidente da Repblica, eram exclusivamente aprovados (por meio de Decreto Legislativo) por maioria simples, nos termos do art. 49, inc. I, da Constituio, o que gerava inmeras controvrsias jurisprudenciais (a nosso ver infundadas) sobre a aparente hierarquia infraconstitucional (nvel de normas ordinrias) desses instrumentos internacionais no nosso direito interno. A inspirao do legislador constitucional brasileiro talvez tenha sido o art. 79, 1. e 2. da Lei Fundamental alem, que prev que os tratados internacionais, sobretudo os relativos paz (com a observao de que a Lei Fundamental alem no se refere expressamente aos tratados sobre direitos humanos como faz agora o texto constitucional brasileiro), podem complementar a Constituio, uma vez que esta seja emendada por lei, aprovada por dois teros dos membros do Parlamento Federal e dois teros dos votos do Conselho Federal, nestes termos:
Artigo 79 [Emendas Lei Fundamental] 1. A Lei Fundamental s poder ser emendada por uma lei que altere ou complemente expressamente o seu texto. Em matria de tratados internacionais que tenham por objeto regular a paz, prepar-la ou abolir um regime de ocupao, ou que objetivem promover a defesa da Repblica Federal da Alemanha, ser suficiente, para esclarecer que as disposies da Lei Fundamental no se opem concluso e entrada em vigor de tais tratados, complementar, e to-somente isso, o texto da Lei Fundamental. 2. Essas leis precisam ser aprovadas por dois teros dos membros do Parlamento Federal e dois teros dos votos do Conselho Federal [destaque nosso].8
A alterao do texto constitucional brasileiro, sob o pretexto de acabar com as discusses referentes s contendas doutrinrias e jurisprudenciais relativas ao status hierrquico dos tratados internacionais de direitos humanos no ordenamento jurdico brasileiro, veio causar, como
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Para detalhes, vide VON SIMSON, Werner & SCHWARZE, Jorge, Integracin europea y Ley Fundamental: Mastrique y sus consecuencias para el Derecho Constitucional alemn, in BENDA, Ernst et alii, Manual de derecho constitucional, Madrid: Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, 1996, p. 33 e ss.
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veremos no decorrer deste estudo, graves problemas interpretativos relativos integrao, eficcia e aplicabilidade desses tratados no nosso direito interno, sendo que o primeiro e mais estpido deles foi o de ter feito tabula rasa de uma interpretao do 2. do art. 5. da Constituio, que j estava sedimentada na doutrina humanista mais abalizada, bem como na jurisprudncia de vrios tribunais de diversos Estados brasileiros.9 Na medida em que a nova alterao constitucional prev que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos somente equivalero s emendas constitucionais uma vez que sejam aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, fica a questo de saber se o novo 3. do art. 5. da Constituio, acrescentado pela Emenda n. 45/2004, prejudica ou no o entendimento que j vinha sendo seguido em relao ao 2. do mesmo art. 5. da Carta de 1988, no sentido de terem os tratados de direitos humanos status de norma constitucional. Antes de estudarmos todas as facetas do novo 3. do art. 5. da Constituio, mister verificar como se encontra a situao dos tratados de direitos humanos nas Constituies latino-americanas. Esse panorama comparado auxiliar na contextualizao do problema e ajudar o intrprete na sua resoluo. Vrios pases latino-americanos tm concedido status normativo constitucional aos tratados de proteo dos direitos humanos, sendo crescente a preocupao deles em se deixar bem assentado, em nvel constitucional, a questo da hierarquia normativa de tais instrumentos internacionais protetivos dos direitos da pessoa humana.10
9 Em sede jurisprudencial, vale destacar um dos votos precursores em relao ao tema no pas, do ento Juiz Antonio Carlos Malheiros, proferido no julgamento do Habeas Corpus n. 637.569-3, da 8. Cmara do 1. Tribunal de Alada Civil do Estado de So Paulo, onde ficou bem colocado que os princpios emanados dos tratados internacionais, a que o Brasil tenha ratificado, equivalem-se s prprias normas constitucionais. No mesmo sentido, vide o voto proferido na Apelao n. 483.605-0/1 do 2 Tribunal de Alada Civil do Estado de So Paulo, 5 Cm., rel. Juiz Dyrceu Cintra, julg. em 23.04.97 (voto n. 781). 10 Cf., para um estudo mais amplo do tema, BUERGENTHAL, Thomas, Modern constitutions and human rights treaties, in Columbia Journal of Transnational Law, n. 36, 1997, p. 216-217; e FIX-ZAMUDIO, Hctor, El derecho internacional de los derechos humanos en las Constituciones latinoamericanas y en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, in Revista Latinoamericana de Derecho, ao 1, n. 1, enero./ junio de 2004, p. 141-180. Alis, como destaca Fix-Zamudio: En los ordenamientos constitucionales latinoamericanos se observa una evolucin dirigida a otorgar jerarqua superior, as sea con ciertas limitaciones, a las normas de derecho internacional,
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Abstraindo-se a Constituio brasileira de 1988, pode-se verificar vrias Constituies de pases latino-americanos que, seguindo a tendncia mundial de integrao dos direitos humanos ao direito interno, passaram a incorporar nos respectivos textos regras bastante ntidas sobre a hierarquia desses instrumentos nos seus ordenamentos internos. Nesse sentido, a Constituio peruana anterior, de 1979, estabelecia, no seu art. 101, que os tratados internacionais, celebrados pelo Peru com outros Estados, formam parte do direito nacional, e que, em caso de conflito entre o tratado e a lei, prevalece o primeiro.11 No art. 105, a mesma Carta determinava que os preceitos contidos nos tratados de direitos humanos tm hierarquia constitucional, no podendo ser modificados seno pelo procedimento para a reforma da prpria Constituio, o que, infelizmente, no mais se encontra na atual Constituio do Peru de 1993, a qual se limita a determinar (4. disposio final e transitria) que os direitos constitucionalmente reconhecidos se interpretam de conformidade com a Declarao Universal de Direitos Humanos e com os tratados de direitos humanos ratificados pelo Peru.12 A Constituio da Guatemala tambm atribui aos tratados internacionais de direitos humanos condio especial (art. 46), diferindo, contudo, da Carta peruana de 1979, na medida em que esta dava aos ditos tratados a hierarquia de norma materialmente constitucional, enquanto aquela atribua a estes preeminncia sobre a legislao ordinria, bem como sobre o restante do direito interno. A Constituio da Nicargua, por sua vez, integra sua enumerao constitucional de direitos, para fins de proteo, os direitos consagrados nos seguintes instrumentos: Declarao Universal dos Direitos Humanos, Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e Conveno Americana sobre Direitos Humanos.
particularmente las de carcter convencional, sobre los preceptos de nivel interno, inspirndose de alguna manera la evolucin que se observa en los pases de Europa continental con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial (idem, p. 175). 11 Cf., a esse respeito, FIX-ZAMUDIO, Hctor, Proteccin jurdica de los derechos humanos, Mxico: Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1991, p. 173. 12 CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Direito internacional e direito interno: sua interao na proteo dos direitos humanos, in Instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos, So Paulo: Centro de Estudos da Procuradoria Geral do Estado, 1996, p. 19.
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A Constituio do Chile, reformada em 1989, passou a dispor, no seu art. 5., inc. II, que: dever dos rgos do Estado respeitar e promover tais direitos garantidos por esta Constituio, assim como pelos tratados internacionais ratificados pelo Chile e que se encontrem vigentes. Na mesma linha, encontra-se a Constituio da Colmbia de 1991, reformada em 1997, cujo art. 93 traz disposio no sentido de que os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos devidamente ratificados pela Colmbia tm prevalncia na ordem interna, e que os direitos humanos constitucionalmente assegurados sero interpretados de conformidade com os tratados de direitos humanos ratificados pela Colmbia. Acrescenta ainda o seu art. 94 que a enunciao dos direitos e garantias contidos na Constituio e em convnios internacionais vigentes no deve ser entendida como negando outros que, sendo inerentes pessoa humana, no figurem expressamente neles.13 E ainda, segundo o art. 164 da Carta colombiana, o Congresso dar prioridade ao trmite de projetos de lei aprobatrios dos tratados sobre direitos humanos que sejam submetidos sua considerao pelo governo. Seguindo essa nova tendncia das Constituies latino-americanas, a Constituio Argentina, reformada em 1994, estabelece em seu artigo 75, inc. 22, que determinados tratados e instrumentos internacionais de proteo de direitos humanos nele enumerados tm hierarquia constitucional, s podendo ser denunciados mediante prvia aprovao de dois teros dos membros do Poder Legislativo. A Carta Magna argentina indica que tm essa hierarquia os seguintes instrumentos: a) Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem; b) Declarao Universal dos Direitos Humanos; c) Conveno Americana sobre Direitos Humanos; d) Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos; e) Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos; f) Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio; g) Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial; h)
13
Estas disposies j so suficientes, segundo Sandra Morelli Rico, para atribuir um carter supranacional aos tratados internacionais em matria de direitos humanos, tendo esta interpretao sido reconhecida inclusive pela Corte Constitucional colombiana. Cf. RICO, Sandra Morelli, Reconocimiento y efectividad de la carta de derechos contenida en la Constitucin colombiana de 1991, in MANCHEGO, Jos F. Palomino & GARBONELL, Jos Carlos Remotti (coords.), Derechos Humanos y Constitucin en Iberoamrica (Libro-Homenaje a Germn J. Bidart Campos), Lima: Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2002, p. 208-209.
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Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher; i) Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, e a j) Conveno sobre os Direitos da Criana. A reforma constitucional argentina de 1994 foi grandemente influenciada por uma inovadora jurisprudncia que comeava a se formar, reconhecendo a primazia dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos sobre a legislao interna (exatamente o que o poder reformador brasileiro deveria ter feito, seguindo a doutrina mais especializada, mas que infelizmente no fez). A Carta argentina frisa ainda que tais direitos so complementares aos direitos e garantias nela reconhecidos.14 Segundo Canado Trindade, outra tcnica seguida pelas recentes reformas constitucionais latino-americanas tem consistido em dispor sobre a procedncia do recurso de amparo para a salvaguarda dos direitos consagrados nos tratados de direitos humanos (Constituio da Costa Rica, reformada em 1989, artigo 48; alm da Constituio da Argentina, artigo 43); outras Constituies optam por referir-se normativa internacional em relao a um determinado direito, para o qual a fonte internacional adquire hierarquia constitucional (Constituies do Equador, artigos 43 e 17; de El Salvador, artigo 28; de Honduras, artigo 119, 2). E continua: As Constituies latino-americanas supracitadas reconhecem assim a relevncia da proteo internacional dos direitos humanos e dispensam ateno e tratamento especiais matria. Ao reconhecerem que sua enumera14
Como leciona Bidart Campos, o termo complementares, inserido no inciso 22 do art. 75 da Carta Magna argentina reformada, no significa que aqueles instrumentos por ela elencados tm hierarquia inferior Constituio, e muito menos que eles tm mero carter secundrio ou acessrio; complementrio no quer dizer supletrio. Complementrio, para Bidart Campos, quer dizer que algo deve agregar-se a outro algo para que este esteja completo. De sorte que aqueles instrumentos internacionais com hierarquia constitucional conferem completude ao sistema de direitos da Constituio, gerando uma dupla fonte: a interna e a internacional, para que s assim o sistema argentino de direitos esteja abastecido. Do contrrio, segundo ele (e com absoluta razo, a nosso ver), o texto constitucional no estar completo. Cf. BIDART CAMPOS, German J. Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Tomo III, cit., p. 277-278. Cf. tambm, FIX-ZAMUDIO, Hctor, La proteccin procesal de los derechos humanos en la reforma constitucional argentina de agosto de 1994, in MANCHEGO, Jos F. Palomino & GARBONELL, Jos Carlos Remotti (coords.), Derechos Humanos y Constitucin en Iberoamrica (Libro-Homenaje a Germn J. Bidart Campos), Lima: Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2002, p. 524-528.
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o de direitos no exaustiva ou supressiva de outros, descartam desse modo o princpio de interpretao das leis inclusio unius est exclusio alterius. alentador que as conquistas do direito internacional em favor da proteo do ser humano venham a projetar-se no direito constitucional, enriquecendo-o e demonstrando que a busca de proteo cada vez mais eficaz da pessoa humana encontra guarida nas razes do pensamento tanto internacionalista quanto constitucionalista. [] A tendncia constitucional contempornea de dispensar um tratamento especial aos tratados de direitos humanos , pois, sintomtica de uma escala de valores na qual o ser humano passa a ocupar posio central.15 Entretanto, a Constituio latino-americana que mais evoluiu em termos de proteo dos direitos humanos foi a recente Carta venezuelana de 1999, verdadeiro modelo de constitucionalismo democrtico e protetor de direitos, que deveria ser seguido pelo legislador constitucional brasileiro (e que, lamentavelmente, tambm no o foi). De fato, a Constituio da Venezuela dispe agora, em seu art. 23, que os tratados, pactos e convenes internacionais relativos a direitos humanos, subscritos e ratificados pela Venezuela, tm hierarquia constitucional e prevalecem na ordem interna, na medida em que contenham normas sobre seu gozo e exerccio mais favorveis s estabelecidas por esta Constituio e pela Lei da Repblica, e so de aplicao imediata e direta pelos tribunais e demais rgos do Poder Pblico [destaque nosso]. Trata-se da consagrao, em sede constitucional, das regras que vrios internacionalistas vm defendendo h vrios anos, tendo em vista que d aos tratados de direitos humanos hierarquia constitucional e incorporao automtica, alm, claro, de erigir expressamente o princpio da primazia da norma mais favorvel a princpio hermenutico constitucional. Tais textos constitucionais latino-americanos so, portanto, reflexo do constitucionalismo que vem se desenvolvendo em todos os pases democrticos do mundo. O Brasil, como se ver, ficou atrasado em relao aos demais pases da Amrica Latina, em relao eficcia interna dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, no obstante ter tido a oportunidade de rever alguns dos conceitos equivocados que a jurisprudncia atual veio sedimentando atravs dos tempos, quando promulgou a Emenda Constitucional n. 45/2004, que no incorporou sequer os
CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Direito internacional e direito interno, op.cit., p. 21-22.
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avanos doutrinrios que h tempos vm sendo desenvolvidos no pas, tendo preferido seguir o que diz a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal em relao ao tema. Vejamos agora quais as incongruncias do novo 3 do art. 5. da Constituio de 1988. Sempre entendemos inevitvel a mudana do texto constitucional brasileiro, a fim de se eliminarem as controvrsias a respeito do grau hierrquico conferido pela Constituio de 1988 aos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos. Entendamos ser premente, mais do que nunca, incluir em nossa Carta Magna no um dispositivo hierarquizando os tratados de direitos humanos, mas, sim, um dispositivo que reforasse o significado do 2. do art. 5., dando-lhe interpretao autntica. Por esse motivo tambm havamos proposto, como alterao constitucional, a introduo de mais um pargrafo no art. 5. da Carta de 1988, mas no para contrariar o esprito inclusivo que o 2. j tem. A redao que propusemos, publicada em nosso livro Direitos humanos, Constituio e os tratados internacionais, foi a seguinte:
3.. Os tratados internacionais referidos pelo pargrafo anterior, uma vez ratificados, incorporam-se automaticamente na ordem interna brasileira com hierarquia constitucional, prevalecendo, no que forem suas disposies mais benficas ao ser humano, s normas estabelecidas por esta Constituio.16
Como se v, a redao que queramos, j h algum tempo, para um terceiro pargrafo ao rol dos direitos e garantias fundamentais, no invalida a interpretao doutrinria relativa aos 1. e 2. do art. 5. da Carta de 1988, que tratam, conjugadamente, da hierarquia constitucional e da aplicao imediata dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos no ordenamento brasileiro. Neste caso, a insero de um terceiro pargrafo ao rol dos direitos e garantias fundamentais do art. 5. da Constituio valeria to-somente como interpretao autntica do pargrafo anterior, ou seja, do 2. do elenco constitucional dos direitos e garantias. Essa proposta que fizemos, inspirada no legislador constitucional venezuelano de 1999, teria a vantagem de evitar os graves inconvenientes
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Cf. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Direitos humanos, Constituio e os tratados internacionais, op.cit., p. 348.
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sofridos pela atual doutrina, no que tange interpretao do efetivo grau hierrquico conferido pela Constituio aos tratados de proteo dos direitos humanos. Afastaria, ademais, as controvrsias at ento existentes em nossos tribunais superiores, notadamente no Supremo Tribunal Federal, relativamente ao assunto. Tal mudana, ao nosso ver, era o mnimo que poderia ter sido feito pelo legislador constitucional brasileiro, retirando a Constituio do atraso de muitos anos em relao s demais Constituies dos pases latino-americanos e do resto do mundo, no que diz respeito eficcia interna das normas internacionais de proteo dos direitos humanos. A Emenda Constitucional n. 45, entretanto, no seguiu essa orientao e estabeleceu, no 3. do art. 5. da Carta de 1988, que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos sero equivalentes s emendas constitucionais, uma vez aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros (que exatamente o quorum para a aprovao de uma emenda constitucional). Esta alterao do texto constitucional, que pretendeu pr termo ao debate quanto ao status dos tratados internacionais de direitos humanos no direito brasileiro, um exemplo claro de falta de compreenso e de interesse do nosso legislador, no que tange normatividade internacional de direitos humanos. Alm de demonstrar total desconhecimento do direito internacional pblico, notadamente das regras basilares da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, em especial as de jus cogens, traz o velho e arraigado rano da j ultrapassada noo de soberania absoluta. Com o texto proposto, as convenes internacionais de direitos humanos equivaleriam, em grau hierrquico, s emendas constitucionais, desde que aprovadas pela maioria qualificada que estabelece. A redao do dispositivo induz concluso de que apenas as convenes assim aprovadas teriam valor hierrquico de norma constitucional, o que traz a possibilidade de alguns tratados, relativamente a esta matria, serem aprovados sem este quorum, passando a ter (aparentemente) valor de norma infraconstitucional, ou seja, de mera lei ordinria. Como o texto proposto, ambguo que , no define quais tratados devero ser assim aprovados, poder ocorrer que determinados instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos, aprovados por processo legislativo no-qualificado, acabem por subordinar-se legislao ordinria, quando de sua efetiva aplicao prtica pelos juzes e tri392
bunais nacionais (que podero preterir o tratado a fim de aplicar a legislao mais recente), o que certamente acarretaria a responsabilidade internacional do Estado brasileiro.17 Surgiria ainda o problema de saber se os tratados de direitos humanos ratificados anteriormente entrada em vigor da Emenda n. 45, a exemplo da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e tantos outros, perderiam o status de norma constitucional que aparentemente detinham em virtude do 2. do art. 5. da Constituio, caso agora no aprovados pelo quorum do 3. do mesmo art. 5.. Como se dessume da leitura do novo 3. do art. 5. do Texto Magno, basta que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos sejam aprovados pela maioria qualificada ali prevista, para que possam equivaler s emendas constitucionais. No h, no citado dispositivo, qualquer meno ou ressalva dos compromissos assumidos anteriormente pelo Brasil e, assim sendo, poder ser interpretado no sentido de que, no obstante um tratado de direitos humanos tenha sido ratificado h vrios anos, pode o Congresso Nacional novamente aprov-lo, mas agora pelo quorum do 3., para que esse tratado mude de status. Mas de qual status mudaria o tratado? Certamente daquele que o nosso Pretrio Excelso sempre entendeu que tm os tratados de direitos humanos o status de lei ordinria , para passar a deter o status de norma constitucional. O Congresso Nacional teria, assim, o poder de, a seu alvedrio e a seu talante, decidir que hierarquia normativa devem ter determinados tratados de direitos humanos em detrimento de outros, violando a completude material do bloco de constitucionalidade. O nosso poder reformador, ao conceber este 3., parece no ter percebido que ele, alm de subverter a ordem do processo constitucional de celebrao de tratados, uma vez que no ressalva (como deveria fazer) a fase do referendum congressual do art. 49, inc. I da Constituio (que diz competir exclusivamente ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional), tambm rompe a harmonia do sistema de integrao dos tratados de direitos humanos no
17
Nesse sentido, assim j se referia BARRAL, Welber, Reforma do judicirio e direito internacional, in Informativo Jurdico do INCIJUR, n. 04, nov./1999, p. 03-04.
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Brasil, uma vez que cria categorias jurdicas entre os prprios instrumentos internacionais de direitos humanos ratificados pelo governo, dando tratamento diferente para normas internacionais que tm o mesmo fundamento de validade, ou seja, hierarquizando diferentemente tratados que tm o mesmo contedo tico, qual seja, a proteo internacional dos direitos humanos. Por tudo isto, pode-se inferir que o recm-criado 3. do art. 5. da Constituio seria mais condizente com a atual realidade das demais Constituies latino-americanas, bem como de diversas outras Constituies do mundo, se determinasse expressamente que todos os tratados de direitos humanos pelo Brasil ratificados tm hierarquia constitucional, aplicao imediata, e ainda prevalncia sobre as normas constitucionais, no caso de serem suas disposies mais benficas ao ser humano. Isso faria que se evitassem futuros problemas de interpretao constitucional, bem como contribuiria para afastar de vez o arraigado equvoco que assola boa parte dos constitucionalistas brasileiros, no que diz respeito normatividade internacional de direitos humanos e sua proteo. Na verdade, tal fato no seria necessrio, se fosse aplicvel no Brasil o princpio de que a jurisprudncia seria a lei escrita, atualizada e lida com olhos das necessidades prementes de uma sociedade. Apesar de j existirem os princpios do art. 4. da Constituio, ao nosso ver, para a Excelsa Corte nada valem, mesmo que tenham sido colocados pelo legislador constituinte em nosso texto constitucional. Como o novo 3. do art. 5. da Constituio j est em vigor (e, aparentemente, no se vislumbra uma reforma breve de seu texto), cabe doutrina interpret-lo segundo os princpios constitucionais garantidores da dignidade da pessoa humana e da prevalncia dos direitos humanos. Mas antes de se verificar qual a interpretao mais condizente do novo 3. do art. 5. da Constituio, uma questo que tem de ser obrigatoriamente colocada (embora no tenhamos visto ningum faz-lo at agora) diz respeito ao momento em que deve se manifestar o Congresso Nacional quando pretender aprovar um tratado de direitos humanos nos termos do 3. do art. 5. da Constituio, bem como se esta manifestao congressual poderia suprimir a fase constante do art. 49, inc. I, da Constituio, que trata do poder do Parlamento em decidir definitivamente sobre os tratados internacionais (quaisquer que sejam) assinados pelo Presidente da Repblica.
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Pergunta-se, agora: em que momento do processo de celebrao de tratados tem lugar o novo 3 do art. 5. da Constituio? A Constituio de 1988 cuida do processo de celebrao de tratados em to-somente dois de seus dispositivos (arts. 84, inc. VIII e 49, inc. I), que assim dispem:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [] VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; [] Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; []
Como se percebe pela leitura dos artigos transcritos, a vontade do Executivo, manifestada pelo Presidente da Repblica, no se aperfeioar enquanto a deciso do Congresso Nacional sobre a viabilidade de se aderir quelas normas internacionais no for manifestada, no que se consagra, assim, a colaborao entre o Executivo e o Legislativo no processo de concluso de tratados internacionais.18 Este procedimento estabelecido pela Constituio vale para todos os tratados e convenes internacionais de que o Brasil pretende ser parte, sejam eles tratados comuns ou de direitos humanos. Nem se diga que a referncia aos encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional exclui da apreciao parlamentar os tratados de direitos humanos, uma vez que o art. 84, inc. VIII, da Constituio claro em submeter todos os tratados internacionais assinados pelo Presidente da Repblica ao referendo do Parlamento, como j pacificado na melhor doutrina.19 Assim, uma primeira interpretao que poderia ser feita no sentido de que a competncia do Congresso Nacional para referendar os tratados internacionais assinados pelo Executivo, autorizando ao ltimo a ratificao do acordo, constante do art. 49, inc. I, da Constituio, no fica
Para um estudo detalhado do processo constitucional de celebrao de tratados no Brasil, vide MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Tratados internacionais: com comentrios Conveno de Viena de 1969, 2. ed., cit., p. 265-336. 19 Vide, a propsito, CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo, O poder de celebrar tratados, Porto Alegre: Fabris, 1995, p. 395-398.
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suprimida, em absoluto, pela regra do novo 3. do art. 5. da Carta de 1988, visto que a participao do Parlamento no processo de celebrao de tratados internacionais no Brasil uma s: aquela que aprova ou no o seu contedo, e mais nenhuma outra. No h que se confundir o referendo dos tratados internacionais, de que cuida o art. 49, inc. I, da Constituio, materializado por meio de um Decreto Legislativo (aprovado por maioria simples) promulgado pelo Presidente do Senado Federal, com a segunda eventual manifestao do Congresso para fins de pretensamente decidir sobre qual status hierrquico deve ter certo tratado internacional de direitos humanos no ordenamento jurdico brasileiro, de que cuida agora o novo 3. do art. 5. da Constituio. A segunda interpretao que poderia ser dada no sentido de que o 3. do art. 5. da Carta de 1988 excepcionou a regra do art. 49, inc. I, da Constituio e, dessa forma, poderia, no caso da celebrao de um tratado de direitos humanos, fazer as vezes deste ltimo dispositivo constitucional. Caso seja este o entendimento adotado, deve-se fazer a observao de que o referido 3. foi mal colocado ao final do rol dos direitos e garantias fundamentais do art. 5. da Constituio, uma vez que seria mais preciso inclu-lo como uma segunda parte do prprio art. 49, inc. I. Ser difcil entender como correta esta segunda interpretao, sob pena de o processo de celebrao de tratados ficar com a ordem desvirtuada, uma vez que o 3. do art. 5. no diz que cabe ao Congresso Nacional decidir sobre os tratados assinados pelo Chefe do Executivo, como faz o art. 49, inc. I, deixando entender que a aprovao ali constante serve to-somente para equiparar os tratados de direitos humanos s emendas constitucionais, o que poderia ser feito aps o tratado j estar ratificado pelo Presidente da Repblica e depois de este j se encontrar em vigor internacional. Perceba-se que o 3. do art. 5. no obriga o Poder Legislativo a aprovar eventual tratado de direitos humanos pelo quorum qualificado que estabelece. O que o pargrafo faz apenas autorizar o Congresso Nacional a dar, quando lhe convier e a seu alvedrio e a seu talante, a equivalncia de emenda aos tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil. Isto significa que tais instrumentos internacionais podero continuar sendo aprovados por maioria simples no Congresso Nacional (segundo a regra do art. 49, inc. I, da Constituio), deixando-se para um momento futuro (depois da ratificao) a deciso do povo brasileiro em atribuir a equivalncia de emenda a tais tratados internacionais.
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Assim, o iter procedimental de celebrao dos tratados de direitos humanos, nos termos da nova sistemtica introduzida pelo 3. do art. 5. da Constituio, poderia, em princpio, dar-se de duas formas, eleitas livre escolha do Poder Legislativo, quais sejam: 1) Depois de assinados pelo Executivo, os tratados de direitos humanos seriam aprovados pelo Congresso nos termos do art. 49, inc. I, da Constituio (maioria simples) e, uma vez ratificados, promulgados e publicados no Dirio Oficial da Unio, poderiam, mais tarde, quando o nosso Parlamento Federal decidisse por bem lhes atribuir a equivalncia de emenda constitucional, serem novamente apreciados pelo Congresso, para serem dessa vez aprovados pelo quorum qualificado do 3. do art. 5.; 2) Depois de assinados pelo Executivo, tais tratados j seriam imediatamente aprovados (seguindo-se o rito das propostas de emenda constitucional) por trs quintos dos votos dos membros de cada uma das Casas do Congresso Nacional em dois turnos, suprimindo-se, em face do critrio da especialidade, a fase do art. 49, inc. I, da Constituio, autorizando-se a futura ratificao do acordo j com a aprovao necessria para que o tratado, uma vez ratificado pelo Presidente da Repblica e j se encontrando em vigor internacional, ingresse no nosso ordenamento jurdico interno, equivalendo a uma emenda constitucional, dispensando-se, portanto, segunda manifestao congressual aps o tratado j se encontrar concludo e produzindo seus efeitos. Perceba-se que esta segunda hiptese perigosa e pode ser mal interpretada, lendo-se friamente o 3. do art. 5., que, primeira vista, leva o intrprete a entender que, a partir da aprovao congressual, pelo quorum que ali se estabelece, os tratados de direitos humanos j passam a equivaler s emendas constitucionais, o que no verdade, visto que, para que um tratado entre em vigor, imprescindvel a sua futura ratificao pelo Presidente da Repblica e, ainda, que j tenha a potencialidade para produzir efeitos na rbita interna, no se concebendo que um tratado de direitos humanos passe a ter efeitos de emenda constitucional e, conseqentemente, passe a ter o poder de reformar a Constituio antes de ratificado e, muito menos, antes de ter entrado em vigor internacionalmente. Esta falsa idia surge da leitura desavisada do texto do referido pargrafo, segundo o qual os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. A colocao que se pode fazer
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seguinte: uma vez aprovado eventual tratado de direitos humanos, logo depois de sua assinatura, nos termos do 3. do art. 5. da Constituio (suprimindo-se, portanto, a fase do art. 49, inc. I), j seria ele equivalente a uma emenda constitucional? bvio que no. Jamais uma conveno internacional, aprovada neste momento do iter procedimental de celebrao de tratados poder, desde j, ter o efeito que pretende atribuir-lhe o 3. em exame, a menos que se queira subverter a ordem constitucional por completo, pois impossvel que um tratado tenha efeitos internos antes de ratificado e antes de comear a vigorar internacionalmente. Como se j no bastasse esse fato constatado, pode-se agregar ainda um outro: um tratado, mesmo j ratificado, poder jamais entrar em vigor, dependendo de determinadas circunstncias, como, por exemplo, nos casos dos tratados condicionais ou a termo, em que se estabelece um nmero mnimo de ratificaes para a sua entrada em vigor internacional. Imagine-se, ento, que o Brasil aprova determinado instrumento internacional de direitos humanos, pelo quorum do 3. do art. 5., na fase que seria, em princpio, do art. 49, inc. I, da Constituio, e que o ratifique, promulgue o seu texto e o publique no Dirio Oficial da Unio. Esse tratado j pode ser aplicado no Brasil? A resposta somente poder ser dada, verificando-se o que dispe o prprio tratado. Tomando-se como exemplo o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional de 1998, lse no seu art. 126, 1. que o presente Estatuto entrar em vigor no primeiro dia do ms seguinte ao termo de um perodo de 60 dias aps a data do depsito do sexagsimo instrumento de ratificao, de aceitao, de aprovao ou de adeso junto do Secretrio-Geral da Organizao das Naes Unidas. Assim, mesmo que o Brasil tenha sido o primeiro pas a ratificar dito tratado, caso ainda no tivessem sido depositados os sessenta instrumentos de ratificao exigidos para sua entrada em vigor internacional, no haveria que se falar que o seu texto j equivale a uma emenda constitucional em nosso pas, uma vez que no se concebe (por absurda que esta hiptese) que algo que sequer existe juridicamente (e que pode levar anos para vir a existir) j tenha valor interno em nosso ordenamento jurdico, inclusive com poder de reformar a Constituio. Estas colocaes j bastam para, cientificamente, rechaar a aplicao do 3. do art. 5. em supresso da fase do art. 49, inc. I, da Constituio, podendo-se concluir que o nico momento do processo de celebrao de tratados em que poder ter lugar o referido 3. ser depois de ratificado o acordo e depois de ele j se encontrar em vigor internacional.
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Ou seja, caso o Congresso Nacional decida integrar formalmente o tratado Constituio, para alm do seu status materialmente constitucional, dever aguardar a ratificao do acordo e o seu incio de vigncia internacional. Caso assim no entenda o Congresso Nacional, a nossa opinio a de que se deve ento deixar expresso no instrumento congressual aprobatrio do tratado que ele apenas ter o efeito que prev o 3. do art. 5. depois de ter sido o instrumento ratificado e depois de se encontrar em vigor, a fim de que se evite uma subverso completa da ordem constitucional e dos princpios gerais do Direito dos Tratados universalmente reconhecidos. Como se v, este tipo de procedimento de aparncia dplice agora estabelecido pelo texto constitucional no salutar nem ao princpio da segurana jurdica, que deve reger todas as relaes sociais, nem aos princpios que regem as relaes internacionais do Brasil. Seria muito melhor ter a jurisprudncia se posicionado a favor da ndole constitucional e da aplicao imediata dos tratados de direitos humanos, nos termos do 2. do art. 5. da Constituio, do que criar um terceiro pargrafo que s traz insegurana s relaes sociais e, alm disso, cria distino entre instrumentos internacionais que tm o mesmo fundamento tico. Ademais, deixar livre escolha do Poder Legislativo a atribuio aos tratados de direitos humanos de equivalncia s emendas constitucionais permitir que se trate de maneira diferente instrumentos com igual contedo principiolgico, podendo ocorrer de se atribuir equivalncia de emenda constitucional a um Protocolo de um tratado de direitos humanos (que suplementar ao tratado principal) e deixar sem esse efeito o respectivo Tratado-quadro. Admitir tal interpretao seria consagrar um verdadeiro paradoxo no sistema, correspondente total inverso de valores e princpios dentro do nosso ordenamento jurdico. Da o porqu de se entender que o novo 3. do art. 5. da Constituio no pode, de qualquer maneira, prejudicar o entendimento que vinha sendo seguido por boa parte da doutrina brasileira em relao ao 2. do mesmo art. 5. da Constituio, como veremos no tpico subseqente deste estudo. Buscaremos, agora, interpretar o 3. do art. 5. da Constituio conjugadamente com o 2. do mesmo dispositivo, uma vez que ambos os pargrafos se encontram dentro do mesmo contexto jurdico, devendo assim ser interpretados. Neste estudo, defendemos que os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos ratificados pelo Brasil j tm status de norma
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constitucional, em virtude do disposto no 2. do art. 5. da Constituio, segundo o qual os direitos e garantias expressos no texto constitucional no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte, pois, na medida em que a Constituio no exclui os direitos humanos provenientes de tratados, porque ela prpria os inclui no seu catlogo de direitos protegidos, ampliando o seu bloco de constitucionalidade e atribuindo-lhes hierarquia de norma constitucional, como j assentamos no incio deste trabalho. Portanto, j se exclui, desde logo, o entendimento de que os tratados de direitos humanos no aprovados pela maioria qualificada do 3. do art. 5. equivaleriam hierarquicamente lei ordinria federal, uma vez que eles teriam sido aprovados apenas por maioria simples (nos termos do art. 49, inc. I, da Constituio), e no pelo quorum que lhes impe o referido pargrafo. O que se deve entender que o quorum que tal pargrafo estabelece serve tosomente para atribuir eficcia formal a estes tratados no nosso ordenamento jurdico interno, e no para atribuir-lhes a ndole e o nvel materialmente constitucionais que eles j tm em virtude do 2. do art. 5. da Constituio. Sem pretender invocar o art. 27 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969, segundo o qual uma parte no pode invocar as disposies do seu direito interno para justificar o inadimplemento de um tratado (dispositivo este que atribui nvel supraconstitucional a quaisquer tratados ratificados pelo Estado), se poderia, num primeiro momento, fazer o seguinte raciocnio: como o 2. do art. 5. da Constituio j atribui ndole e nvel constitucionais para todos os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil antes da entrada em vigor da Emenda n. 45, isso significa que apenas aqueles instrumentos internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil passar a ser parte depois da entrada em vigor da referida emenda que necessitaro ser aprovados em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, para serem equivalentes s emendas constitucionais. Dessa forma, atribuir-se-ia apenas efeito ex nunc disposio do 3. do art. 5. da Constituio. O raciocnio faz chegar concluso de que o 3. do art. 5. no pode abranger situaes pretritas (como as normas constitucionais em geral tambm no podem), no podendo ter jamais efeito ex nunc, portanto, poder somente ser aplicado aos tratados internacionais de direitos
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humanos ratificados posteriormente data de sua entrada em vigor (8 de dezembro de 2004). O 3. do art. 5., contudo, no faz nenhuma ressalva quanto aos compromissos assumidos pelo Brasil anteriormente, em sede de direitos humanos, bem como em nenhum momento induz ao entendimento de que estar regendo situaes pretritas. O que aparentemente ele faz tosomente permitir que o Congresso Nacional, a qualquer momento (antes de sua ratificao ou mesmo depois desta), atribua aos tratados de direitos humanos o carter de emenda constitucional. Em tese, nada obsta que o referido 3. seja tambm aplicado em relao aos tratados ratificados anteriormente entrada em vigor da Emenda n. 45, o que faz que a tese acima desenvolvida perca validade. O que aqui se defende que o novo 3. do art. 5. da Constituio em nada influi no status de norma constitucional que os tratados de direitos humanos ratificados pelo Estado brasileiro j detm no nosso ordenamento jurdico, em virtude da regra do 2. do mesmo art. 5.. Defende-se, neste estudo, que os dois referidos pargrafos do art. 5. da Constituio cuidam de coisas similares, mas diferentes. Quais coisas diferentes? Ento, para que serviria a regra insculpida no 3. do art. 5. da Carta de 1988, seno para atribuir status de norma constitucional aos tratados de direitos humanos? A diferena entre o 2., in fine, e o 3., ambos do art. 5. da Constituio, bastante sutil: nos termos da parte final do 2. do art. 5., os tratados internacionais [de direitos humanos] em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte so, a contrario sensu, includos pela Constituio, passando conseqentemente a deter o status de norma constitucional e a ampliar o rol dos direitos e garantias fundamentais (bloco de constitucionalidade); j nos termos do 3. do mesmo art. 5. da Constituio, uma vez aprovados tais tratados de direitos humanos pelo quorum qualificado ali estabelecido, esses instrumentos internacionais, uma vez ratificados pelo Brasil, passam a ser equivalentes s emendas constitucionais. Mas h diferena em dizer que os tratados de direitos humanos tm status de norma constitucional e dizer que e eles so equivalentes s emendas constitucionais? Perceba-se que o 3. do art. 5. no diz que os tratados de direitos humanos, uma vez aprovados pela maioria qualificada que prev, sero equivalentes s normas constitucionais, preferindo ter dito que sero equivalentes s emendas constitucionais. Portanto, qual a diferena entre os dois pargrafos?
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No nosso entender a diferena existe, e nela est fundada a nica e exclusiva serventia do imperfeito 3. do art. 5. da Constituio, fruto da Emenda Constitucional n. 45/2004. Falar que um tratado tem status de norma constitucional o mesmo que dizer que ele integra o bloco de constitucionalidade material (e no formal) da nossa Carta Magna, o que menos amplo que dizer que ele equivalente a uma emenda constitucional, o que significa que esse mesmo tratado j integra formalmente (alm de materialmente) o texto constitucional. Perceba-se que, no ltimo caso, o tratado assim aprovado ser, alm de materialmente constitucional, tambm formalmente constitucional. Assim, fazendo-se uma interpretao sistemtica do texto constitucional em vigor, luz dos princpios constitucionais e internacionais de garantismo jurdico e de proteo dignidade humana, chega-se seguinte concluso: o que o texto constitucional reformado quis dizer que estes tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil, que j tm status de norma constitucional, nos termos do 2. do art. 5., podero ainda ser formalmente constitucionais (ou seja, ser equivalentes s emendas constitucionais), desde que, a qualquer momento, depois de sua entrada em vigor, sejam aprovados pelo quorum do 3. do mesmo art. 5. da Constituio. Mas quais so estes efeitos mais amplos em se atribuir a esses tratados equivalncia de emenda para alm do seu status de norma constitucional? So dois os efeitos: 1) eles passaro a reformar a Constituio, o que no possvel, tendo apenas o status de norma constitucional; 2) eles no podero ser denunciados, nem mesmo com Projeto de Denncia elaborado pelo Congresso Nacional, podendo ser o Presidente da Repblica responsabilizado em caso de descumprimento desta regra (o que no possvel fazer, tendo os tratados apenas status de norma constitucional). Os nmeros 1 e 2 acima merecem ser detalhadamente explicados, a fim de se demonstrar que 3. do art. 5. no prejudica o entendimento de que os tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil j tm status de norma constitucional, nos termos do 2. do mesmo art. 5. da Constituio. A primeira conseqncia de se atribuir equivalncia de emenda constitucional a um tratado de direitos humanos, exposta no nmero 1 acima, a de que eles passaro a reformar a Constituio, o que no possvel, quando se tem apenas o status de norma constitucional. Ou seja,
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uma vez aprovado certo tratado pelo quorum previsto pelo 3., opera-se a imediata reforma do texto constitucional conflitante, o que no ocorre pela sistemtica do 2. do art. 5., em que os tratados de direitos humanos (que tm nvel de normas constitucionais, sem ser equivalentes s emendas constitucionais) sero aplicados, atendendo ao princpio da primazia da norma mais favorvel ao ser humano (expressamente consagrado pelo art. 4., inc. II, da Carta de 1988, segundo o qual o Brasil deve se reger nas suas relaes internacionais pelo princpio da prevalncia dos direitos humanos). Esta diferena entre status e equivalncia j tinha sido por ns estudada em trabalho anterior, onde escrevemos: E isto significa, na inteligncia do art. 5., 2. da Constituio Federal, que o status do produto normativo convencional, no que tange proteo dos direitos humanos, no pode ser outro que no o de verdadeira norma materialmente constitucional. Diz-se materialmente constitucional, tendo em vista no integrarem os tratados, formalmente, a Carta Poltica, o que demandaria um procedimento de emenda Constituio, previsto no art. 60, 2., o qual prev que tal proposta ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros.20 Assim, nunca entendemos que os tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil integram formalmente a Constituio. O que sempre defendemos que eles tm status de norma constitucional (o que absolutamente normal em quase todas as democracias modernas). Mas agora, uma vez aprovados pelo quorum que estabelece o 3. do art. 5. da Constituio, os tratados de direitos humanos ratificados integraro formalmente a Constituio, uma vez que sero equivalentes s emendas constitucionais. Contudo frise-se que essa integrao formal dos tratados de direitos humanos no ordenamento brasileiro no abala a integrao material que os mesmos instrumentos j apresentam desde a sua ratificao e entrada em vigor no Brasil. Dizer que um tratado equivale a uma emenda constitucional significa dizer que ele tem a mesma potencialidade jurdica que uma emenda. E o que faz uma emenda? Uma emenda reforma a Constituio, para melhor
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MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Direitos humanos, Constituio e os tratados internacionais, cit., p. 241.
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ou para pior. Portanto, o detalhe que poder passar despercebido de todos (e at agora tambm no vimos ningum cogit-lo) que atribuir equivalncia de emenda aos tratados internacionais de direitos humanos, s vezes, pode ser perigoso, bastando imaginar o caso em que a nossa Constituio mais benfica em determinada matria que o tratado ratificado. Neste caso, seria muito mais salutar, inclusive para a maior completude do nosso sistema jurdico, se se admitisse o status de norma constitucional deste tratado, nos termos do 2. do art. 5. e , neste caso, no haveria que se falar em reforma da Constituio, sendo o problema resolvido aplicando-se o princpio da primazia da norma mais favorvel ao ser humano , do que lhe atribuir uma equivalncia de emenda constitucional, o que poderia fazer que o intrprete aplicasse o tratado em detrimento da norma constitucional mais benfica. Poderia objetar-se que a Constituio, no art. 60, 4., inc. IV, probe qualquer proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais, assim sendo, os tratados de direitos humanos (aprovados por maioria qualificada) conflitantes com a Constituio seriam inconstitucionais. Seria imenso o trabalho de se verificar, nas vrias comisses do Congresso Nacional responsveis pela anlise preliminar da compatibilidade do tratado com o direito brasileiro vigente, quais dispositivos de cada tratado poderiam eventualmente conflitar com a Constituio. s vezes, certo dispositivo de determinado tratado no abole nenhum direito ou garantia individual previsto no texto constitucional, mas traz tal direito ou tal garantia de forma menos protetora, como o caso, por exemplo, da priso civil do devedor de alimentos que, segundo a Constituio brasileira de 1988 (art. 5., inc. LXVII), somente pode ter lugar quando o inadimplemento da obrigao alimentar for voluntrio e inescusvel. Atentese bem: a Carta de 1988 somente permite seja preso o devedor de alimentos se for ele responsvel pelo inadimplemento voluntrio e inescusvel da obrigao alimentar. No , pois, qualquer obrigao alimentar inadimplida que deve gerar a priso do devedor. O inadimplemento pode ser voluntrio, mas escusvel, no que no se haveria falar em priso nesta hiptese. Pois bem. Esta redao atribuda pela nossa Constituio em relao priso civil por dvida alimentar difere da redao dada pela Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San Jos da Costa Rica), que, depois de estabelecer a regra genrica de que ningum deve ser detido por dvidas, acrescenta que este princpio no limita os mandados de autoridade judiciria competente expedidos em virtude de
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inadimplemento de obrigao alimentar (art. 7, n. 7). Como se percebe, o Pacto de San Jos permite que sejam expedidos mandados de priso pela autoridade competente, em virtude de inadimplemento de obrigao alimentar. No diz mais nada: basta o simples inadimplemento da obrigao para que seja autorizada a priso do devedor. Neste caso, a nossa Constituio mais benfica que o Pacto, pois contm uma adjetivao restringente no encontrada no texto deste ltimo, por isso, seria prejudicial ao nosso sistema de direitos e garantias reform-la em benefcio da aplicao do tratado.21 Aplicando-se o princpio da primazia da norma mais favorvel, nada disso ocorre, pois, atribuindo-se aos tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil o status de norma constitucional, no se pretende reformar a Constituio, mas, sim, aplicar, em caso de conflito entre o tratado e o texto constitucional, a norma que, no caso, mas proteja os direitos da pessoa humana, posio esta que tem em Canado Trindade o seu maior expoente.22 A segunda conseqncia em se atribuir aos tratados de direitos humanos equivalncia s emendas constitucionais, exposta no nmero 2 visto acima, significa que tais tratados no podero ser denunciados nem mesmo com Projeto de Denncia elaborado pelo Congresso Nacional, podendo o Presidente da Repblica ser responsabilizado caso o denuncie (o que no ocorria gide em que o 2. do art. 5. encerrava sozinho o rol dos direitos e garantias fundamentais do texto constitucional brasileiro). Assim sendo, mesmo que um tratado de direitos humanos preveja expressamente a sua denncia, esta no poder ser realizada pelo Presidente da Repblica unilateralmente (como a prtica brasileira atual em matria de denncia de tratados internacionais)23, nem sequer por meio de Projeto de
Para um estudo detalhado da matria, vide MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Priso civil por dvida e o Pacto de San Jos da Costa Rica: especial enfoque para os contratos de alienao fiduciria em garantia, cit., p. 160-162 22 Cf., por tudo, CANADO TRINDADE, Antnio Augusto, Tratado de direito internacional dos direitos humanos, vol. I. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1997, p. 401-402; PIOVESAN, Flvia, Direitos humanos e o direito constitucional internacional, 5. ed., cit., p. 115-120; e MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Direitos humanos, Constituio e os tratados internacionais: estudo analtico da situao e aplicao do tratado na ordem jurdica brasileira, cit., p. 272-295. 23 Para um estudo do procedimento e das teorias relativas denncia de tratados, vide MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Tratados internacionais: com comentrios Conveno de Viena de 1969, 2. ed., cit., p. 188-198.
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Denncia elaborado pelo Congresso Nacional, uma vez que tais tratados equivalem s emendas constitucionais, que so (em matria de direitos humanos) clusulas ptreas do texto constitucional. H que se enfatizar que vrios tratados de proteo dos direitos humanos prevem expressamente a possibilidade de sua denncia. Contudo trazem eles disposies no sentido de que eventual denncia por parte dos Estados-partes no ter o efeito de os desligar das obrigaes contidas no respectivo tratado, no que diz respeito a qualquer ato que, podendo constituir violao dessas obrigaes, houver sido cometido por eles anteriormente data na qual a denncia produziu seu efeito.24 A impossibilidade de denncia dos tratados de direitos humanos j tinha sido por ns defendida anteriormente, com base no status de norma constitucional dos tratados de direitos humanos, que passariam a ser tambm clusulas ptreas constitucionais. Sob esse ponto de vista, a denncia dos tratados de direitos humanos tecnicamente possvel (sem a possibilidade de se responsabilizar o Presidente da Repblica neste caso), mas totalmente ineficaz sob o aspecto prtico, uma vez que os efeitos do tratado denunciado continuam a operar dentro do nosso ordenamento jurdico, pelo fato de eles serem clusulas ptreas do texto constitucional. No que tange aos tratados de direitos humanos aprovados pelo quorum do 3. do art. 5. da Constituio, esse panorama muda, no se admitindo sequer a interpretao de que a denncia destes tratados seria possvel, mas ineficaz, pois agora ela ser impossvel do ponto de vista tcnico, existindo a possibilidade de responsabilizao do Presidente da Repblica, caso venha pretender oper-la. Quais os motivos da impossibilidade tcnica de tal denncia? De acordo com o 3. do art. 5., uma vez aprovados os tratados de direitos humanos, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero eles equivalentes s emendas constitucionais. Passando a ser equivalentes s emendas constitucionais, isto significa que no podero esses tratados ser denunciados mesmo com base em Projeto de Denncia encaminhado pelo Presidente
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Cf. nesse sentido, art. 21 da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1965); art. 12 do Protocolo Facultativo relativo ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (1966); art. 78, n. 2 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos (1969); art. 31, n. 2 da Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984); e art. 52 da Conveno sobre os Direitos da Criana (1989).
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da Repblica ao Congresso Nacional. Caso o Presidente entenda por bem denunciar o tratado e realmente o denuncie (perceba-se que o Direito Internacional aceita a denncia feita pelo Presidente, no se importando se, de acordo com o seu direito interno, est ele autorizado ou no a denunciar o acordo), poder ser responsabilizado por violar disposio expressa da Constituio, o que no ocorria gide em que o 2. do art. 5. encerrava sozinho o rol dos direitos e garantias fundamentais. Assim sendo, mesmo que um tratado de direitos humanos preveja expressamente sua denncia, esta no poder ser realizada pelo Presidente da Repblica unilateralmente (como autoriza a prtica brasileira atual em matria de denncia de tratados internacionais), nem sequer por meio de Projeto de Denncia elaborado pelo Congresso Nacional, uma vez que tais tratados equivalem s emendas constitucionais. Isso impede, alis, a interpretao que se poder fazer, no sentido de que seria possvel a denncia do tratado, caso o Congresso aprovasse tal Projeto pela mesma maioria qualificada com que aprovou o acordo. No Brasil, apesar de forte divergncia doutrinria, a prtica brasileira em relao matria tem sido no sentido de que a conjugao de vontades dos Poderes Executivo e Legislativo obrigatria somente em relao ratificao dos tratados internacionais. Pela prtica brasileira a respeito, a denncia de tratados, infelizmente, ainda continua sendo ato exclusivo do Chefe do Poder Executivo, to-somente. Sem embargo dessa prtica, sempre estivemos com Pontes de Miranda, para quem aprovar tratado, conveno ou acordo, permitindo que o Poder Executivo o denuncie, sem consulta, nem aprovao, subversivo dos princpios constitucionais.25 Do mesmo modo que o Presidente da Repblica necessita da aprovao do Congresso Nacional, dando a ele permisso para ratificar o acordo, o mais correto, consoante as normas constitucionais em vigor, seria que idntico procedimento parlamentar fosse aplicado em relao denncia. Este, alis, o sistema adotado pela Constituio espanhola de 1978, que submete eventual denncia de tratados sobre direitos humanos fundamentais ao requisito da prvia autorizao ou aprovao do Legislativo (arts. 96, n. 2 e 94, n. 1 c). O mesmo se diga em relao s Constituies da Sucia (art. 4., com as emendas de 1976-1977), da Dinamarca de
25 PONTES DE MIRANDA. Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, Tomo III, 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p. 109.
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1953 (art. 19, n. 1), da Holanda de 1983 (art. 91, n. 1), alm da Constituio da Repblica Argentina que, a partir da reforma de 1994, passou a exigir que os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos sejam denunciados pelo Executivo mediante a prvia aprovao de dois teros dos membros de cada Cmara. A Constituio do Paraguai, por sua vez, determina que os tratados internacionais relativos a direitos humanos no podero ser denunciados seno pelos procedimentos que vigem para a emenda desta Constituio (art. 142). Entretanto, nos termos da nova sistemtica constitucional brasileira, aprovado um tratado de direitos humanos nos termos do 3. do art. 5. da Constituio, nem sequer por meio de Projeto de Denncia votado com o mesmo quorum exigido para a concluso do tratado (votao nas duas Casas do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos seus respectivos membros) ser possvel o pas desengajar-se desse seu compromisso, quer no mbito interno, quer no plano internacional. Agora, portanto, ser preciso distinguir se o tratado que se pretende denunciar equivale a uma emenda constitucional (ou seja, se material e formalmente constitucional, nos termos do art. 5., 3.) ou se apenas detm status de norma constitucional ( dizer, se apenas materialmente constitucional, em virtude do art. 5., 2.). Caso o tratado de direitos humanos se enquadre apenas na ltima hiptese, com o ato da denncia, o Estado brasileiro passa a no mais ter responsabilidade em responder pelo descumprimento do tratado to-somente no mbito internacional, e no no mbito interno. Ou seja, nada impede que, tecnicamente, se denuncie um tratado de direitos humanos que tem apenas status de norma constitucional, pois internamente nada muda, uma vez que eles j se encontram petrificados no nosso sistema de direitos e garantias, importando tal denncia apenas em livrar o Estado brasileiro de responder pelo cumprimento do tratado no mbito internacional. Caso o tratado de direitos humanos tenha sido aprovado nos termos do 3. do art. 5., o Brasil no pode mais se desengajar do tratado quer no plano internacional, quer no plano interno (o que no ocorre quando o tratado detm apenas status de norma constitucional), podendo o Presidente da Repblica ser responsabilizado, caso o denuncie (devendo tal denncia ser declarada ineficaz). Assim, repita-se, quer nos termos do 2., quer nos termos do 3. do art. 5., os tratados de direitos humanos so insuscetveis de denncia por serem clusulas ptreas constitucionais. O que difere que, uma vez aprovado o
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tratado pelo quorum do 3., sua denncia acarreta a responsabilidade do denunciante, o que no ocorrer na sistemtica do 2. do art. 5.. Portanto, a afirmao antes correntemente utilizada, no sentido de que anteriormente entrada em vigor da Emenda n. 45 existia um paradoxo, na medida em que os tratados de direitos humanos eram aprovados por maioria simples, o que autorizava o Presidente da Repblica, a qualquer momento, denunciar o tratado, desobrigando o pas ao cumprimento daquilo que assumiu no cenrio internacional desde o momento da ratificao do acordo,26 no ser mais vlida a partir do momento em que o tratado que pretende ser denunciado passe a equivaler a uma emenda constitucional. Por fim, registre-se ainda que, alm de o novo 3. do art. 5. da Constituio, no prejudicar o status constitucional que os tratados internacionais de direitos humanos em vigor no Brasil j tm de acordo com o 2. do mesmo artigo, ele tambm no prejudica a aplicao imediata dos tratados de direitos humanos j ratificados ou que vierem a ser ratificados pelo nosso pas no futuro. Isto porque a regra que garante aplicao imediata s normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais, insculpida no 1. do art. 5. da Constituio (verbis: As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata.), sequer remotamente induz a pensar que os tratados de direitos humanos s tero tal aplicabilidade imediata (pois eles tambm so normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais) depois de aprovados pelo Congresso NaSobre este assunto, assim lecionava Oscar Vilhena Vieira, antes da reforma constitucional de 2004: O problema [do 2. do art. 5. da Constituio, antes da existncia do novo 3.], no entanto, que o quorum exigido para a incorporao destes tratados o de maioria simples, criando assim uma situao paradoxal, onde a Constituio passaria a ser efetivamente emendada pelo quorum ordinrio. Mais do que isto, o contedo dessas emendas se transformaria automaticamente em clusula ptrea. O paradoxo ainda mais grave, na medida em que o Presidente da Repblica pode, a qualquer momento, denunciar o tratado, desengajando a Unio das obrigaes previamente contradas durante o processo de ratificao. Em ltima ratio o Presidente estaria autorizado a desobrigar o Estado do cumprimento de algo que foi transformado em clusula ptrea. E continuava: Com a nova redao, este problema ficou solucionado (parcialmente), tanto do ponto de vista poltico quanto jurdico. Politicamente, no mais estaremos alterando nossa Constituio por maioria simples do parlamento. Da perspectiva jurdica, estabeleceu-se claramente a posio hierrquica daqueles tratados de direitos humanos que houverem sido aprovados por maioria de trs quintos das duas casas do Congresso (VIEIRA, Oscar Vilhena. Que reforma?, in Estudos Avanados, vol. 18, n. 51, So Paulo: USP, mai./ago./2004, p. 204-205).
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cional pelo quorum estabelecido no 3. do art. 5.. Pelo contrrio: a Constituio expressa em dizer que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata, mas no diz quais so ou quais devero ser essas normas. A Constituio no especifica se elas devem provir do direito interno ou do direito internacional (por exemplo, dos tratados internacionais de direitos humanos), mas apenas diz que todas elas tm aplicao imediata, independentemente de serem ou no aprovadas por maioria simples ou qualificada. Isso tudo somado significa que os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos ratificados pelo Brasil podem ser imediatamente aplicados pelo Poder Judicirio, independentemente de promulgao e publicao no Dirio Oficial da Unio e independentemente de serem aprovados de acordo com a regra no novo 3. do art. 5. da Carta de 1988. Tais tratados, de forma idntica que se defendia antes da reforma, continuam dispensando a edio de decreto de execuo presidencial para que irradiem seus efeitos tanto no plano interno como no plano internacional, uma vez que tm aplicao imediata no ordenamento jurdico brasileiro.27 Ao fim e ao cabo desta exposio terica, a concluso mais plausvel a que se pode chegar em relao interpretao do novo 3. do art. 5. da Constituio a de que esta nova disposio constitucional no anula a interpretao segundo a qual os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos ratificados pelo Brasil j tm status de norma (materialmente) constitucional em decorrncia da norma expressa no 2. do mesmo art. 5. da Carta Magna de 1988. Ou seja, todos os tratados internacionais de direitos humanos em que a Repblica Federativa do Brasil parte tm ndole e nvel materialmente constitucionais, na exegese do 2. do art. 5. da Constituio de 1988, mas apenas tero os efeitos de equivalncia s emendas constitucionais (ou seja, somente integraro formalmente a Constituio, com todos os consectrios que lhe so inerentes), se aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, nos termos do novo 3. do art. 5., do texto constitucional brasileiro. Dessa forma, dizer que os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil tm ndole e nvel de normas constitucionais,
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Cf. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Direitos humanos, Constituio e os tratados internacionais, cit., p. 253-259; e ainda o seu Tratados internacionais: com comentrios Conveno de Viena de 1969, 2. ed., cit., p. 370-375.
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em virtude do 2. do art. 5., da Constituio, no o mesmo que dizer que eles equivalem s emendas constitucionais, o que tem um sentido e uma conotao muito mais ampla (por se tratar de integrao formal Constituio), portanto, somente ser possvel com sua aprovao pelo quorum estabelecido pelo 3. do art. 5., da Carta de 1988. Neste caso, os tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil sero, alm de materialmente constitucionais, tambm formalmente constitucionais, o que impede definitivamente a sua denncia por ato do Poder Executivo. Alm de o novo 3. do art. 5. da Constituio no prejudicar o status constitucional que os tratados internacionais de direitos humanos em vigor no Brasil j tm, de acordo com o 2. deste mesmo artigo, ele tambm no prejudica a aplicao imediata dos tratados de direitos humanos j ratificados ou que vierem a ser ratificados pelo nosso pas no futuro, consoante a regra do 1. do art. 5. da Constituio, que sequer remotamente autoriza uma interpretao diversa. A nossa vontade a de que o 3., que apenas trouxe imperfeies ao sistema e que certamente prestar um desservio interpretao constitucional mais lcida, envolvendo os tratados de direitos humanos dos quais o Brasil parte, seja reformado por nova emenda constitucional, que venha conter a redao que j propusemos em estudos anteriores, semelhana da Constituio da Venezuela de 1999, no sentido de apenas trazer uma interpretao autntica ao 2. do art. 5. da Carta de 1988, dizendo que os tratados internacionais referidos pelo pargrafo anterior, uma vez ratificados, incorporam-se automaticamente na ordem interna brasileira com hierarquia constitucional, prevalecendo, no que forem suas disposies mais benficas ao ser humano, s normas estabelecidas por esta Constituio. Por ora, como no est vista uma nova reforma constitucional, o que se pode esperar, caso os nossos tribunais no entendam da maneira como cremos estar correta e como deixamos expresso neste estudo, que a sociedade civil impulsione um forte movimento no Congresso Nacional para a aprovao em bloco, pela maioria qualificada requerida pelo 3. do art. 5. da Constituio, de todos os tratados internacionais de direitos humanos j ratificados pelo Brasil. Todos os defeitos e incongruncias do 3 do art. 5. vistos acima sero ainda mais agravados, caso o Brasil no aprove, com certa urgncia, uma verdadeira Lei de Tratados, a exemplo do que ocorre em outros pases do mundo, principalmente levando-se em conta a avalanche de tratados de
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direitos humanos concludos pelo nosso pas notadamente aps a Segunda Guerra Mundial. Um projeto de lei pioneiro nesse sentido foi o que elaboramos junto com o Prof. Paulo Caliendo, versando sobre a aplicao das normas internacionais no Brasil. Trata-se do primeiro projeto de lei elaborado no Brasil sobre a aplicao interna de normas internacionais.28
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Publicado no Dirio do Senado Federal de 21 de abril de 2006, p. 12.806 a 12.829.
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Jos Vicente Lessa1 Antes de tudo, desejo congratular-me com os organizadores deste evento e agradecer pela oportunidade de dizer algumas palavras sobre esse tema to central na vida dos governos e to presente no dia-a-dia de suas chancelarias, mas, ao mesmo tempo, negligenciado em face da suposta falta de urgncia em sua discusso. Muito ao contrrio, trata-se de tema que cobra relevncia sempre sobretudo em face do dinamismo e da intensificao das relaes internacionais, conforme j se assinalou reiteradamente nestas Jornadas de Direito Internacional Pblico. No poderia ser mais oportuna a preocupao com a atualizao do Direito dos Tratados entre ns. As idias que aqui desenvolverei no pretendem ter a profundidade e a preciso dos argumentos jurdicos, mas decorrem da experincia prtica de quem tem estado frente da Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores h mais de cinco anos. A intensificao dos contatos com o exterior tem posto em relevo alguma falta de familiaridade dos agentes de Governo com o tema atos internacionais. Por outro lado, no se pode exigir destes agentes uma atitude rgida ditada pela letra estrita da doutrina vigente. Considerar as variveis em jogo como imutveis no nos parece uma atitude salutar. As regras que regem a matria no se podem aplicar, hoje, como sempre se aplicaram, a despeito de todas as grandes mudanas que se operam no plano internacional, multiplicidade de atores e de interesses. A celebrao de atos, que outrora era ocasio rara, hoje prtica cotidiana, dinmica e multifria.
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Diplomata. Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores.
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Dvidas recorrentes sobre inmeros aspectos so trazidas com freqncia Diviso de Atos Internacionais. Nem todas encontram respostas prontas. Algumas requerem certa reflexo; mas sempre possvel achar sadas pela aplicao de regras simples de bom senso. Se isto se deve, em parte, a uma queda relativa do aprendizado do Direito Internacional Pblico, como j foi apontado neste seminrio, creio que a maior fonte de dvidas e dificuldades se deva ausncia, entre ns, de um esforo normativo: a elaborao de regras claras que lancem luz sobre esse territrio e que possam distinguir o que so distores daquilo que legtimo e desejvel. Sabemos que o relacionamento externo de um Estado se faz em torno de temas substantivos: as relaes econmico-comerciais e financeiras, a cooperao em um sem-nmero de setores, temas do mximo interesse das sociedades como o meio ambiente, os direitos humanos, o combate ao crime transnacional, entre outros. Porm o entendimento a que chegam os governos nesses diversos campos precisa, uma vez cristalizado, expressar-se em termos formais. A forma no apenas um capricho dos juristas: a garantia do ato perfeito, da aplicabilidade da norma. Essa forma a do pacto escrito: os atos internacionais. Assim como a lei a convergncia consagrada de posies em determinado processo poltico o processo poltico resolvido , o ato internacional expressa a perfeita convergncia de interesses e vontades. a formalizao ou a institucionalizao este entendimento. SOBRE OS TRATADOS E A CONSTITUIO Do que acima foi dito decorre o grande divisor de guas de nosso tema. A celebrao de tratados , por princpio, atividade inscrita no processo legislativo. Este o primeiro parmetro a se ter em mente, ao pensarmos em atos internacionais. Digo por princpio porque a amplitude de ao dos atos varivel, assim como seu poder de obrigar as partes. Reveste-se de interesse a explorao deste primeiro parmetro. Todo ato internacional visa a reger, organizar, normatizar, regulamentar determinado conjunto de aes: da seu aspecto normativo ou legislativo. Ora, por definio, o poder de legislar pertence ao Congresso Nacional, da porque todas as Constituies brasileiras deram competncia ao Congresso Nacional (ou ao Conselho Federal, em 1937) designada ora privativa, ora exclusiva para resolver definitivamente sobre tratados e convenes celebrados com Estados
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estrangeiros. A letra de todas estas constituies clara: cabe ao Congresso legislar. Logo, aprovar textos de tratados e convenes que, incorporados ordem jurdica nacional, passem a constituir leis da Repblica. Isto se aplicaria, sem reservas, a todos os tratados e convenes. A Constituio de 1988 apresenta, porm, inovaes interessantes. Pela primeira vez se acresce expresso tratados e convenes meno a acordos (art. 49, inciso I) e a atos internacionais (art. 84, VIII). Incorpora-se ao inciso I do art. 49 a ressalva: que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Assim, solene expresso tratados e convenes, que usualmente nos reporta aos grandes atos multilaterais e aos atos bilaterais solenes, juntam-se o conceito ordinrio de acordo e o ainda mais genrico termo atos internacionais, que parece nos remeter a todo tipo de entendimento escrito entre sujeitos de Direito Internacional Pblico. A meno limitada a tratados e convenes, nas Constituies anteriores, parecia permitir um sem-nmero de acordos por troca de notas e outros tantos convnios, protocolos e memorandos de entendimento que, a despeito de regular temas de interesse geral, criando direitos e obrigaes legais, no se inscreviam na ordem jurdica nacional pela via do processo legislativo. A Constituio de 1988 tentou, de forma muito tmida, reparar essa deficincia. Mas, em vez de esclarecer, o texto constitucional suscitou novas dvidas. Criou-se um eterno conflito interpretativo entre os dois dispositivos constitucionais: se o Artigo 84 nos leva a concluir que todos os tratados, convenes e atos internacionais devem celebrar-se ad referendum do Congresso Nacional, o Artigo 49 rejeita in limine certa categoria de atos, embora sem lhes dar contornos definidos, ao estipular que somente aqueles que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional devem ocupar as atenes do Legislativo. Porm, como veremos, encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional no so o nico elemento a ser levado em conta e, em alguns casos, nem mesmo os mais relevantes. A ASSINATURA AD REFERENDUM Afinal devemos nos indagar , o que patrimnio nacional? Tem-se entendido esta expresso apenas como a designao de encargos financeiros para a Unio. Contudo, se a Constituio Federal no define o
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contedo desta expresso, possvel reunir as seguintes noes, a partir de seu texto: patrimnio fsico, patrimnio artstico e cultural (histrico, arquitetnico, arqueolgico, paisagstico), patrimnio intelectual e cientfico, alm, claro, dos encargos financeiros. O laconismo do texto constitucional demanda-nos um esforo adicional de interpretao. Sabe-se que a funo precpua do Congresso no apenas velar pelo patrimnio nacional, mas legislar sobre todos os aspectos de interesse da Nao. Sua capacidade legislativa deveria ser o critrio maior para determinar que atos devem ou no merecer seu crivo. No momento em que o Estado brasileiro e um ou mais Estados estrangeiros confirmam que desejam obrigar-se por um tratado, seu texto incorporado ordem jurdica nacional. A celebrao de tratados tem a ver, diretamente, com a atividade legislativa e, sendo o Congresso Nacional o rgo legislativo, deve sua aprovao emanar deste Poder. Assim sendo, sero submetidos ao Congresso Nacional todos os atos internacionais para cuja aplicao no territrio nacional se requeira a aprovao de uma lei interna, seja criando uma nova norma ou estabelecendo a uma exceo legal norma j existente, ou que requeiram medidas legais adicionais para sua implementao. Em razo de uma interpretao estrita da letra constitucional, e em razo do interesse do agente de governo, do administrador, de dar celeridade implantao dos atos, tem-se por desejvel que a instncia parlamentar seja evitada. A idia de que encargos ou compromissos gravosos dizem respeito apenas a encargos financeiros faz que freqentemente se omitam referncias a custos nos textos dos acordos, de forma a torn-los aptos a ser aprovados em forma simplificada. Na prtica, ocorrem exemplos em que o patrimnio nacional se v desprotegido, ainda que os encargos financeiros sejam mnimos. Um exemplo tpico seria o do administrador de uma agncia ou empresa estatal que repassasse conhecimento tecnolgico desenvolvido por essa empresa a pases estrangeiros ainda que o ato no contemple gasto financeiro , a ttulo de cooperao, sem autorizao do Congresso Nacional. Tal conhecimento, obtido mediante investimentos pblicos, incide claramente na categoria de patrimnio nacional de acordo com o art. 216, inciso III, da Constituio. Por outro lado, pareceriam mnimos ou nulos os encargos financeiros incorridos pela Unio em acordos que dispem sobre cooperao educacional, reconhecimento mtuo de ttulos e diplomas, autorizao para o trabalho remunerado de dependentes de diplomatas, ou que probam certas prticas com vistas, e.g., a proteger os direitos
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humanos ou preservar a fauna marinha. A que encargo financeiro estaria obrigado o Estado na Conveno sobre o Estatuto dos Aptridas, num acordo de salvaguardas tecnolgicas ou sobre o sigilo das informaes? Teria um ato da relevncia do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional recebido a aprovao do Congresso Nacional em razo de alguma despesa que possa acarretar aos cofres pblicos? Podemos seguramente responder no a tais questes. Os tratados, convenes, acordos etc. so submetidos ao Congresso Nacional em razo de sua relevncia poltica ou militar; ou dos direitos e obrigaes que cria para o Estado brasileiro; por comportar temas jurdicos relevantes e por sua ascendncia legal sobre a vida do cidado, entre outros motivos. Importa notar que, apesar da redao dada ao Art. 49, inciso I, pacificamente aceito que todos os exemplos acima sejam encaminhados aprovao Legislativa. Alm disso, de notar que o Congresso Nacional nunca rejeitou ou devolveu ao Executivo ato que entendesse dispensado de sua aprovao ou mesmo aqueles atos executivos que, no passado, tenham sido enviados a aprovao daquele Poder, a saber, acordos de cooperao entre academias diplomticas e acordos de prtica diplomtica ordinria. A inobservncia do ltimo aspecto implica a cesso de prerrogativas, pelo Executivo, ao Poder Legislativo. A descaracterizao de um ato como demandante de recursos do errio tem normalmente por finalidade evitar longos perodos de espera pela aprovao legislativa. Outro estratagema comum, e ainda mais condenvel, tem sido a modificao da denominao ou da forma dos atos para subtra-los daquela exigncia. Tal concepo, muitas vezes sustentada por negociadores de outros pases, revela a insensata noo de que o nome ou a forma capaz de modificar a natureza do ato, quando seu contedo permanece o mesmo. Todas estas questes, que emergem das relaes entre os dois Poderes no processo de celebrao de atos, estariam a demandar um esforo disciplinador abrangente. Uma normativa nacional sobre tratados poderia elencar todas as situaes nas quais a submisso ao Congresso Nacional se faz obrigatria e aqueles que s dizem respeito ao Executivo. SOBRE OS PLENOS PODERES A concesso de plenos poderes a representantes brasileiros na assinatura de atos tem sido preocupao constante entre os quadros do Governo. Nos foros multilaterais, onde os aspectos organizacionais
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adquirem preeminncia, os plenos poderes so rigorosamente exigidos. Dada a necessidade de que as atividades a sejam cuidadosamente regulamentadas, a apresentao dos plenos poderes mais que um requisito formal. ditada pela prpria organizao interna dos organismos. Segundo as Naes Unidas, trata-se de um requisito legal estabelecido pelo Artigo 7 da Conveno de Viena dos Direito dos Tratados. Os plenos poderes destinam-se a proteger os interesses dos Estados partes de um tratado, bem como a integridade do depositrio, conforme reza o UN Treaty Handbook, disponvel na Internet. Isso, todavia, no se faz sem certos contratempos. No so poucos os percalos experimentados pelos governos na produo de carta de plenos poderes para remet-los a Nova Iorque ou a Genebra, em tempo para o cumprimento de prazos. Por esta razo, as Naes Unidas adotaram os plenos poderes gerais, documento pelo qual se permite assinar todos os tratados de um determinado tipo. Mas, se so aceitos os plenos poderes gerais, vale dizer que o representante dos Estados nesses foros j pode se equiparar aos embaixadores extraordinrios e plenipotencirios e, assim, receber um mandato para assinar todas as convenes de um determinado tipo. Contrariamente aos foros multilaterais, a apresentao de plenos poderes tem sido, no plano bilateral, formalidade cada vez mais dispensada. H governos que, na prtica, os ignoram. Isto no significa que os plenos poderes estejam em vias de extino na celebrao de atos bilaterais. No deixa de ser intrigante especular que possveis conseqncias para o Direito dos Tratados teria sua dispensa. praxe brasileira apresentar carta de plenos poderes sempre que um acordo bilateral feito em nome do governo ou do Estado brasileiro firmado por autoridade outra que no o Ministro de Estado das Relaes Exteriores, um Embaixador devidamente acreditado junto ao outro Governo, ou o prprio Presidente da Repblica. O que fazer, contudo, se a outra parte no os apresenta? Exigir que a outra parte o faa acarretaria enormes e desnecessrios constrangimentos. Se devssemos proceder com tamanho rigor, deveramos declarar nula a grande maioria dos acordos hoje em vigor com um sem-nmero de pases pelo simples fato de nenhum deles ter sido firmado mediante apresentao de plenos poderes? Por outro lado, aqueles governos estrangeiros que usualmente apresentam plenos poderes trazem estes documentos emitidos pelo chanceler, ou mesmo por vice-chanceleres. Este tem sido o uso corrente
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em toda a Europa, nos EUA e no Canad. No plano multilateral, os organismos internacionais tambm aceitam usualmente plenos poderes emitidos pelos chanceleres. Tal uso decorre do entendimento amplo de que os ministros dos negcios estrangeiros tm a competncia derivada para atuar em representao do chefe de Estado em assuntos da diplomacia. No Brasil, a emisso de cartas de plenos poderes tem sido prerrogativa exclusiva do Presidente da Repblica, em razo de uma interpretao estrita do Art. 84 (VIII), que lhe atribui competncia privativa para assinar tratados, convenes e atos internacionais. Contudo, se a competncia para assinar tratados reconhecida ao Chanceler como competncia derivada, por que aquela outra, que decorre diretamente da primeira, no o ? Na prtica internacional, somente alguns pases da Amrica Latina permanecem fiis regra de que somente ao chefe de Estado compete emitir cartas de plenos poderes. Em vista destes precedentes, e tendo em conta a necessidade de simplificar os trmites burocrticos associados a esse instrumento, podemos seguramente propor que, onde cabvel, passemos a considerar o Ministro das Relaes Exteriores como autoridade dotada de competncia suficiente para tanto, adequandose esta atividade prtica internacional. Uma discusso relevante, me parece, a seguinte: que efeito devese primordialmente esperar do instituto dos plenos poderes? Ser ele direcionado a produzir, primordialmente, efeito interno a saber: deve ele atestar, em face do direito interno, que a autoridade que firmou o ato era institucionalmente apta a tanto? Ou ser este instituto dirigido primordialmente para efeito externo, ou seja, como garantia de tal condio ao governo da outra parte contratante? Veja-se em primeiro lugar o efeito externo no plano bilateral. A Conveno de Viena do Direito dos Tratados admite, em seu art. 7 (1-b), que os Estados podem dispensar-se mutuamente dos plenos poderes, se a prtica dos Estados interessados ou outras circunstncias indicarem que a inteno do Estado era considerar essa pessoa seu representante para esses fins. Tenham-se em conta os atos firmados durante cerimnias pblicas, notadamente nas visitas presidenciais, quando os atos so firmados na presena dos chefes de Estado ou de Governo de dois pases. Acredito que esta circunstncia mais do que exemplifica aquilo que pretenderam dizer os negociadores da Conveno de Viena (entre os quais atuaram destacados representantes brasileiros). No estar, nesse ato solene, testemunhada por toda a Nao, a garantia suficiente de que a autoridade
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signatria, comparecendo perante os dois mandatrios e sob sua vista, apta a assinar aquele ato? Outra circunstncia ou conjunto de circunstncias mais comum: a perfeita noo, existente de parte a parte, de que aquele texto foi negociado pelos escales tcnicos dos dois governos, foi aprovado em suas instncias superiores, e de que constituem texto idneo, lavrado em boa f. Finalmente, h a conscincia de que a autoridade signatria , de fato, pessoa institucionalmente apta a responder pelos assuntos regulados naquele ato. Examinemos a seguir o efeito interno. extremamente raro que a validade de um ato seja questionada em funo da ausncia de carta de plenos poderes. Apenas em uma ocasio, na minha experincia frente da DAI, aventou-se questionar a validade de um ato por no haver, supostamente, sido firmado com ateno quela formalidade. Tal questionamento tinha clara motivao poltica, totalmente alheia a consideraes de ordem legal. Incidentalmente, a alegao era infundada. , contudo, razovel indagar que lgica haveria em questionar a validade de um ato pela ausncia de plenos poderes, se ele for posteriormente aprovado pelo Legislativo e ratificado pelo Executivo. Isto leva-nos a concluir que os plenos poderes, em seus efeitos internos, oferecem garantia apenas provisria, cuja validade se extingue por completo na ratificao dos tratados. De fato, a necessidade de ratificao de parte a parte introduz um elemento relevante na presente discusso. O ato assinado ad referendum do Congresso Nacional isto , todo acordo que estipule, em suas disposies finais, que sua vigncia depender de confirmao ou de ratificao torna provisria toda garantia inicial de validade de que o ato possa se cercar. Imagine-se um caso hipottico: um cidado qualquer se apresenta junto a um governo estrangeiro, revelia de qualquer instruo e sem a assistncia de nossa rede diplomtica, e assina com este um tratado, comprometendo o Estado brasileiro, sem apresentar os devidos poderes. Este documento, recolhido posteriormente pelo Ministrio das Relaes Exteriores, examinado e considerado bom, justo e valioso na perspectiva dos interesses nacionais. enviado ao Executivo e, deste, ao Congresso, que o aprova por meio de Decreto Legislativo. O Executivo ratifica-o e promulga-o. Deveria tal ato (hipottico) ser considerado nulo pela ausncia dos plenos poderes no ato da assinatura? Ou mais, poderia ser considerado nulo em vista da total incapacidade de seu signatrio para tanto? Parece evidente que no. Em tcnica jurdica comum, poder-se-ia alegar haver
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um vcio de origem, capaz de tornar nulas suas conseqncias futuras. Porm o ato que valida um tratado internacional no est nas circunstncias de sua assinatura que um ato provisrio , mas, sim, na chamada vontade soberana das partes expressa na ratificao ou confirmao. Muitos so os acordos feitos de maneira imperfeita, usualmente celebrados por entidades sem personalidade jurdica para tanto. No entanto, os governos podem aceit-los formalmente, por ato posterior, elevandoos condio de acordo bilateral. Nenhum vcio de origem pode condenar, em definitivo, um acordo internacional em face dessa vontade soberana das partes. Assim, a ilustrao acima do hipottico signatrio no-autorizado visa a mostrar que os atos feitos ad referendum podem perfeitamente dispensar plenos poderes. Naturalmente, o exemplo acima extremo e no deve ser lido como aprovao nossa a tais situaes. Mas o ato negociado pelos canais competentes, devidamente autorizado pelas chancelarias e assinado ad referendum, no deveria despertar tanta apreenso, como usual, em torno das cartas de plenos poderes. OS ACORDOS INTERDEPARTAMENTAIS E PARADIPLOMTICOS Uma tendncia inelutvel dos dias atuais tem sido a concluso de entendimentos escritos no plano dos departamentos de governo. Ministrios e outros rgos da administrao federal consideram-se freqentemente aptos a firmar memorandos de entendimento, protocolos de intenes, convnios etc. com contrapartes estrangeiras. Ainda que essa atitude no possua qualquer tipo de amparo jurdico, preciso lembrar que sempre h outra parte contratante, do outro lado do pacto, para quem esses atos interdepartamentais so igualmente vlidos. Em geral, a outra parte est amparada por uma norma interna de seu pas. Inmeros so os pases que admitem esta prtica, que traduz a crescente multiplicidade das instncias e dos atores que, na atualidade, atuam no campo internacional. Acrescem a este tema os pactos firmados pelas unidades da Federao estados, municpios e o Distrito Federal com entidades similares no exterior. atuao internacional dessas subunidades convencionou-se chamar paradiplomacia, fenmeno amplamente regulamentado nos pases industriais avanados, que ostenta graus elevadssimos de institucionalizao na Europa e na sia, e que se verifica amide tambm no continente africano.
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Com efeito, as sociedades e as naes avanam no sentido de desenvolver e manter os mais variados nveis de interlocuo com parceiros internacionais e, neste contexto, desenvolvem vnculos de cooperao, instrumentos de aproximao, de promoo mtua de seus interesses, que temos de reconhecer como legtimos. No se concebe que o relacionamento vivo entre os povos deva fluir pela via exclusiva dos canais diplomticos tradicionais. O prprio esprito de nosso tempo requer que estes canais sejam os mais amplos possveis. O Direito, portanto, precisa acompanhar estas tendncias. Questes relevantes permanecem espera de respostas. Como se pode determinar que ministrios, secretarias e agncias estatais tenham o poder de celebrar tratados? Como reconhecer e legitimar os acordos que so firmados por governos estaduais, municipais, assemblias legislativas e demais rgos da administrao com congneres estrangeiros? Afinal, se esses acordos significam um compromisso do Brasil para com outros povos, se esses atos informais, ainda que destitudos de amparo legal, traduzem uma inteno legtima das partes de lhes dar cumprimento, o mnimo que se pode deles esperar algum grau de juridicidade. No Brasil, dada a ausncia de norma especfica, o Ministrio das Relaes Exteriores deve enfrentar situaes s vezes difceis no apenas em razo de demandas dos demais ministrios, mas, sobretudo, por exigncia da outra parte, quando alegam dever ajustar seu modo de pactuar internacionalmente a sua legislao interna. O interesse dos agentes pblicos brasileiros em concluir deter minado ato num plano interdepartamental ou paradiplomtico leva-nos, muitas vezes, a ceder s exigncias formais da outra parte. Partindo do pressuposto de que no se pode ignorar ou tentar conter uma prtica internacional que se generaliza, a soluo destas e de outras questes deve passar por uma regulamentao interna. Isto exigiria, em primeiro lugar, uma clara distino entre: a) reas em que os acordos interdepartamentais poderiam ser pactuados (rea de competncia administrativa exclusiva, reas de competncia interministerial); b) alcance legal da cooperao objetivada. Caberia decidir se determinadas aes podem ser realizadas em moldes executivos, se implicam matria legal e se atendem aos critrios ditados pelo Pacto Federativo (autonomia das unidades federadas). H pases em que a discusso do tema federalismo e relaes internacionais das mais
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intensas. No Brasil, na ausncia de um debate sobre o assunto, as unidades federadas seguem fazendo o que entendem justo e adequado a seus interesses, sem qualquer preocupao formal; c) possveis efeitos jurdicos. Devem os atos interdepartamentais obrigar o Estado brasileiro no plano internacional? Devem ter efeitos sobre futuras administraes? Qual seu status jurdico, uma vez publicados no Dirio Oficial da Unio? A atualizao do Direito Internacional Pblico, tema que nos congrega neste painel, no pode prescindir de uma reflexo sobre a norma interna. O Direito Internacional pblico nada diz nem pode dizer sobre quem tem a capacidade de celebrar tratados e por meio de que instrumentos. Somente a lei interna pode faz-lo. Na ausncia da norma, tem-se um imenso vcuo legal e inmeras questes em aberto. Nos moldes em que hoje so feitos os chamados atos interinstitucionais, a resposta a cada questo dever atender ao seguinte: a) Esses atos funcionam apenas enquanto a cooperao no envolver mais do que a disponibilidade dos meios existentes possa permitir. Sua execuo deve estar restrita ao intercmbio de experincias e de tcnicas teis ao bom desempenho das funes dos rgos envolvidos e ao desenvolvimento de suas capacitaes. Os assuntos de competncia interministerial devem ser objeto de acordos de governo. b) Toda cooperao internacional atende ou deve atender a critrios do interesse nacional e estar submetida a uma poltica determinada de governo. Mas h ocasies em que, nos casos em exame, questes de imagem ou de prestgio para determinado administrador falam mais alto. Tais iniciativas no poderiam, por este motivo, dispensar o controle em nvel hierrquicos superiores. c) Um ato interinstitucional no produz direitos ou obrigaes. As partes atuam em perfeita boa-f, na medida em que a cooperao atenda a seus interesses. Alm disso, tais atos no podem versar sobre matrias reguladas no direito interno. No podem criar expectativas de direito ou obrigaes para futuras administraes, para outras esferas do governo e muito menos para o cidado. d) Sua publicao no Dirio Oficial da Unio dever ter efeitos de divulgao, apenas. Para ter os efeitos jurdicos dos atos internacionais, teria de ser regulamentada em lei federal.
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ATOS EXECUTIVOS O tema precedente suscita a questo dos atos executivos. So normalmente considerados atos executivos: a) acordos que no afetam a ordem jurdica interna; b) atos destinados implementao de acordos em vigor, devidamente aprovados pelo Congresso Nacional; c) acordos sobre modus vivendi e acordos de armistcio; d) acordos que apenas sinalizem a inteno das partes de atuar em determinada direo ou que lancem diretrizes para futuras negociaes; e) acordos sobre temas da prtica diplomtica ordinria; f) acordos de sede para realizao de eventos, por Organizao Internacional de que o Brasil parte. A respeito dos acordos-quadro, faz-se necessrio combater sempre o absurdo conceito do acordo guarda-chuva, como so s vezes referidos os acordos-quadro ou acordos bsicos ou simplesmente aqueles feitos em formato solene, aprovados pelo Legislativo e internalizados por decreto do Executivo. Um acordo-quadro ou acordo bsico s autoriza a celebrao de ajustes complementares, protocolos etc., se estes estiverem em perfeita harmonia com seus objetivos. Os ajustes executivos destinam-se a implementar os acordos-quadro existentes. Do-lhes seguimento lgico e natural. Tais ajustes existem em funo do acordo maior; so deste a conseqncia natural e necessria. Por oposio, porm, a noo corrente de acordo guarda-chuva traduz a tentativa de usar um acordo-quadro como pretexto para, sob sua sombra, abrigar a mais ampla e descabida miscelnea de acertos bilaterais, ancorada em ganchos interpretativos. ADESO Uma ltima palavra deve ser dita a respeito da adeso aos tratados. Este um tema que comporta muitos mal-entendidos entre aqueles nofamiliarizados com o Direito dos Tratados. A adeso o ato pelo qual um Estado expressa formalmente sua vontade de obrigar-se pela letra de um tratado, acordo ou conveno j em vigor. , portanto, um ato definitivo, equivalente, a um s tempo, assinatura e ratificao. A adeso pe em marcha, de imediato, o mecanismo de entrada em vigor do tratado para aquele Estado. Por conseguinte, no pode ser efetuado sem a prvia aprovao parlamentar.
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Pode acontecer e acontece que alguns setores da administrao, agindo sem o devido aconselhamento jurdico, adiantem uma carta a um organismo internacional, expressando, em nome do Estado brasileiro, o desejo de aderir a um tratado sem que as condies formais anteriores tenham sido satisfeitas. Um problema imediato que da surge que as obrigaes contratuais inclusive financeiras comeam a ter vigncia sem que os indispensveis requisitos legais internos tenham sido criados. Uma situao anmala como esta pode durar anos e causar considerveis constrangimentos. CONCLUSO Os vrios aspectos relacionados aos Atos Internacionais deveriam estar facilmente acessveis a todos aqueles que venham a negociar ou a desenvolver qualquer tipo de compromisso oficial com Estados, organismos internacionais ou outras entidades pblicas estrangeiras. Tal orientao ser eficaz, sobretudo, se consubstanciada numa norma legal. A experincia acumulada pela Diviso de Atos Internacionais tem evidenciado a necessidade de um texto normativo de referncia que proporcione parmetros efetivos e objetivos para esta importante esfera da ao estatal. A urgncia e o interesse poltico muitas vezes conflitam com o princpio da institucionalidade. Vrias so as dificuldades que um ato, concludo e posto em vigor em desateno a este princpio, pode gerar no futuro. Uma norma sobre tratados deveria dispor sobre quem tem capacidade para firmar tratados, qual a sua validade legal e a que esfera normativa eles pertencem, quais as atribuies especficas do Congresso Nacional na aprovao legislativa e que atos devem ou no ser objeto de ratificao. Deve aclarar que poderes internos, no pas, tero capacidade para firmar instrumentos com contrapartes estrangeiras, quais so os requisitos para a adeso do pas a um tratado e, enfim, que regras gerais so requeridas para dar clareza e consistncia a essa atividade que, como j se afirmou reiteradamente nestas Jornadas de Direito Internacional Pblico, de importncia central para o relacionamento entre as naes.
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Atualizao do Direito dos Tratados
Patrick Petiot1 Gostaria inicialmente de agradecer o generoso convite que me fez o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, nosso Consultor Jurdico, para participar desta ilustre mesa na qualidade de debatedor. Gostaria tambm de homenagear os luminares do Direito Internacional que engrandecem este evento com sua presena, em especial a Professora Ndia de Arajo e os Professores Vicente Marotta Rangel, Antnio Celso Alves Pereira, Antnio Augusto Canado Trindade e Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros. Gostaria ainda de saudar os debatedores que me antecederam neste painel, Professor Valrio de Oliveira Mazzuoli e Ministro Jos Vicente da Silva Lessa, bem como meus amigos e colegas de trabalho do Servio Exterior, da Advocacia-Geral da Unio e do Congresso Nacional, alm dos professores e acadmicos de Direito de todo o Brasil que nos honram com sua ativa participao nestas Jornadas. Senhoras e Senhores. O conferencista desta manh, Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, brindou-nos com aprofundado estudo dos procedimentos brasileiros de aprovao de tratados e das questes que se impem anlise de todos aqueles que apreciam o Direito dos Tratados. Tenho pouco a acrescentar, na medida em que compartilho com o Professor a experincia diria de velar pela juridicidade dos atos internacionais celebrados no interesse do Brasil. Na posio de ltimo debatedor, permito-me abordar alguns temas que poderiam ser includos em um trabalho de atualizao do Direito dos Tratados.
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Diplomata. Coordenador da Consultoria Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores. Professor de Direito Internacional Pblico da Universidade Catlica de Braslia (UCB).
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JORNADAS
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Todo professor de Direito Internacional destaca a importncia dos tratados no mundo contemporneo. Na lio de Hans Morgenthau2, o tratado constitui o instrumento mais importante para a criao do Direito Internacional. Antes voltados sobretudo para as alianas estratgicas dos Estados, os tratados transformaram-se em poderoso mecanismo de cooperao internacional e de aperfeioamento das condies de vida do ser humano. Ao proferir as palavras inaugurais deste encontro, o Senhor Secretrio-Geral enfatizou a tarefa que cabe em grande parte ao diplomata de negociar os textos que integram o acervo normativo convencional. O fato de que os tratados se inscrevam em todos os domnios da agenda diplomtica permite afirmar que a Diplomacia e o Direito dos Tratados esto cada vez mais associados. Numa poca em que se fala de mudana de paradigma; numa poca em que se vislumbram os albores da psmodernidade; num tempo em que se defende a reforma da sociedade internacional pela via da reforma das Naes Unidas, natural que se pense na atualizao do Direito dos Tratados. O conhecimento atualizado desse ramo jurdico essencial boa negociao dos textos. O conhecimento atualizado desse ramo jurdico torna-se igualmente imprescindvel atuao dos advogados e demais profissionais do Direito. Existe consenso nesta mesa quanto oportunidade de se preparar um projeto de lei que discipline os vrios aspectos relacionados celebrao de tratados. O volume de questes dirigidas Consultoria Jurdica do Itamaraty em matria de tratados parece justificar efetivamente a elaborao de ato normativo que disponha sobre o tema sem ser cdigo que enrijea a concluso de tratados. A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados j oferece o arcabouo jurdico de origem costumeira sobre a vida dos tratados no plano internacional. A lei de que ora se cogita diria respeito a pontos de Direito interno, como concesso de plenos poderes, distribuio de competncias para aprovao, adeso, reservas, emendas, internalizao, vigncia, denncia, admissibilidade dos acordos em forma simplificada, eventual controle judicial prvio de constitucionalidade, hierarquia. Os Estados admitem que certos atos internacionais devem receber o grau mximo de solenidade jurdica. A obrigatoriedade dos compromissos estabelecidos nesses atos decorre do formalismo com que so concludos.
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MORGENTHAU, Hans J. A poltica entre as naes: a luta pelo poder e pela paz. So Paulo: UnB/IPRI, 2003. p. 512.
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Identificam-se nestes atos os tratados, fonte do Direito Internacional normalmente objeto de dispositivo constitucional que exige a aprovao legislativa antes da ratificao. Seu descumprimento representa violao que pode ensejar a responsabilidade internacional do Estado. A prtica diplomtica demonstra que os Estados tambm celebram atos internacionais destitudos de qualquer solenidade jurdica. A dinmica das relaes internacionais legitima a celebrao de atos polticos ou diplomticos que no se destinam criao de normas jurdicas. O uso de denominaes como memorando de entendimento, protocolo ou carta de intenes, declarao ou comunicado conjunto, ata, entre outras, evidencia a preocupao de se evitar nesses casos o uso do termo tratado ou da expresso acordo internacional. Interessantemente, porm, a afirmao corrente de que esses atos no contm compromissos jurdicos no reduz as obrigaes polticas ou diplomticas assumidas pelos Estados. Esta constatao suscita assim a dvida em torno da diferena ontolgica que poderia separar os tratados dos atos internacionais no-convencionais. Jack Goldsmith e Eric Posner3 avanam a hiptese de que os Estados recorrem aos tratados em trs situaes: quando exigem um compromisso forte e duradouro, quando os objetivos de poltica externa do Presidente da Repblica convergem com os do Poder Legislativo e quando no h necessidade de ao imediata. O Brasil realiza atos internacionais das duas categorias. A compreenso nem sempre precisa de seus efeitos leva, por vezes, concluso de atos polticos ou diplomticos com compromissos jurdicos que requerem a submisso ao procedimento solene de aprovao de tratados. A prtica comum de se negociarem memorandos de entendimento que so verdadeiros tratados recomenda a incluso no projeto de lei de referncia ao menos genrica aos atos no-convencionais, de modo a que se distingam dos tratados e tambm sejam dotados de publicidade. Os Estados concluem quantidade crescente de tratados que seguem rito incompleto de aprovao e entram em vigor na data da assinatura sem referendo parlamentar nem ratificao. A doutrina chama-os de acordos em forma simplificada. A prtica remonta aos executive agreements, que o Presidente dos Estados Unidos passou a concluir a partir do fim do sculo
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GOLDSMITH, Jack; POSNER, Eric. International agreements: a rational choice approach. Virginia Journal of International Law, Charlottesville, v. 44, n. 1, 2003, p. 127.
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XVIII sem consulta ao Congresso. Em homenagem tradio norteamericana, estes instrumentos tambm so conhecidos como acordos executivos, mas no se confundem com os congressional-executive agreements que o costume constitucional desenvolveu como alternativa aos treaties. Alguns pases definem os acordos que no necessitam do consentimento parlamentar para entrar em vigor. Embora obedeam a procedimento simples e expedito de concluso, os acordos em forma simplificada equivalem a tratados luz da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. O Brasil conhece h tempos a figura do acordo em forma simplificada. Entretanto, a inexistncia de dispositivo constitucional que discipline esses acordos como exceo regra da aprovao parlamentar gera razovel dvida quanto sua constitucionalidade em face da letra da Constituio Federal. A doutrina sempre tergiversou a respeito desde a clebre polmica entre Hildebrando Accioly e Haroldo Vallado. O Poder Executivo tem-se valido da melhor doutrina para concluir acordos em forma simplificada em casos restritos. Emenda Constituio poderia dispor sobre os acordos em forma simplificada ou remeter a definio dos critrios de admissibilidade legislao infraconstitucional. No magistrio dos clssicos, a capacidade de celebrar tratados pertence apenas aos Estados e s organizaes internacionais. No entanto, a especializao da cooperao internacional tem motivado a realizao de atos internacionais por rgos do poder central despidos de capacidade convencional. A prtica deriva da crescente atuao de agentes estatais em redes de comunicao organizadas no que Anne-Marie Slaughter4 denomina de disaggregated state. Na busca de solues diretas com seus homlogos estrangeiros, os rgos concluem atos internacionais sobre temas especficos sem a intermediao do poder central. O desejo de rpida implementao dos compromissos oriundos desses atos dita a preferncia pela forma simplificada. Esses atos deixam em aberto o problema que consiste em saber se comprometem o Estado ou apenas os rgos de sua administrao. rgos da administrao pblica brasileira vm celebrando atos internacionais em nome prprio. A notria falta de personalidade jurdica desses rgos est na origem da suspeita preliminar de que seus atos devam ser considerados inexistentes. Esta suspeita se refora quando os firmatrios agem sem plenos poderes, em violao competncia presidencial privativa
4 SLAUGHTER, Anne-Marie. A new world order. Princeton: Princeton University Press, 2004. p. 12-15 e 36-64.
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de celebrar atos internacionais, e quando no h qualquer meio de publicidade desses atos. A fim de coibir uma prtica que atenta contra dispositivos constitucionais e fragiliza a unidade da poltica externa, o projeto de lei poderia reafirmar a necessidade de que todos os atos internacionais sejam concludos em nome do Estado brasileiro por agentes devidamente habilitados, sob pena de responsabilizao pessoal. Vamos agora admitir que os tratados conformem uma espcie do gnero maior dos atos internacionais. Neste sentido, a esfera do projeto de lei poderia ser ampliada para abarcar tambm as decises das organizaes internacionais de que o Brasil faa parte e dos tribunais internacionais cuja jurisdio o Brasil tenha reconhecido. Discutem-se o efeito das normas emanadas dos rgos decisrios do Mercosul e o modo de sua incorporao nos ordenamentos jurdicos dos pases-membros. Diferentemente do Direito supranacional aplicvel s Comunidades Europias, a ordem jurdica do Mercosul no consagra a aplicabilidade imediata da normativa do bloco sobre os sistemas internos nem a aplicabilidade direta em benefcio dos particulares. As decises dos rgos so aplicveis e invocveis somente aps sua internalizao. Como os rgos tm natureza intergovernamental, suas decises so tomadas pelo consenso dos Estados-Partes segundo mecanismo de isonomia estatal comparvel ao das organizaes internacionais. A equiparao da elaborao da normativa do Mercosul ao processo de produo do Direito Internacional remete ao sistema de aprovao de tratados previsto na Constituio Federal. semelhana de qualquer acordo internacional, as normas do bloco devem ser aprovadas pelo Congresso Nacional, ratificadas, promulgadas e publicadas no Dirio Oficial da Unio. As avenas concludas no contexto do Mercosul, assim como aquelas feitas sob a gide da ONU ou da OEA, inserem-se no quadro institucional destas organizaes, mas dependem das regras relativas ao poder de celebrar tratados vigentes em cada pas. H normas emanadas dos rgos do Mercosul que assumem natureza de decises internacionais e que so dispensadas do assentimento parlamentar. Estas normas fundam-se nas competncias atribudas queles rgos nos tratados constitutivos aprovados pelo Congresso Nacional. As normas do Mercosul que se destinem aos pases-membros sem criar novos direitos e obrigaes, sem contrariar lei interna nem gerar encargos gravosos ao patrimnio nacional podem ser diretamente incorporadas ao ordenamento jurdico nacional. As decises do Conselho de Segurana da
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ONU e as resolues da OEA que imponham aes domsticas tambm so internalizadas com base nas respectivas Cartas sem consulta legislativa. O projeto de lei poderia disciplinar a incorporao das decises das organizaes internacionais, fixando a diferena entre aquelas que tm natureza de tratado e aquelas que tm natureza de deciso internacional em sentido estrito. A Conveno Americana sobre Direitos Humanos estabelece que os Estados-Partes devem cumprir as decises da Corte Interamericana de Direitos Humanos. A necessidade de homologao de suas decises depende do ordenamento jurdico dos Estados. A Constituio Federal silencia a respeito da homologao das decises dos rgos internacionais, que aplicam o Direito Internacional por fora dos tratados que os vinculam aos Estados. Herv Ascensio5 explica que os Estados transferem parcela de seu imperium quando se sujeitam jurisdio de um rgo internacional. As sentenas arbitrais emitidas por tribunais ad hoc ao amparo do Protocolo de Braslia no foram homologadas porque o Estado brasileiro havia aceitado a jurisdio dos tribunais para dirimir as controvrsias que surgissem entre os Estados-Partes sobre a interpretao, a aplicao ou o no-cumprimento das disposies contidas no Tratado de Assuno e dos acordos celebrados no mbito do Tratado, bem como das decises do Conselho do Mercado Comum e das resolues do Grupo Mercado Comum. O Protocolo de Olivos tampouco determina a homologao dos laudos dos tribunais arbitrais ad hoc e do Tribunal Permanente de Reviso. As decises provenientes do sistema interamericano de direitos humanos prescindem de homologao porque derivam de instncias cujas jurisdies foram aceitas pelo Brasil. A Conveno Americana sobre Direitos Humanos atribui Comisso Interamericana de Direitos Humanos a competncia para receber peties de qualquer pessoa ou grupo de pessoas sobre violaes Conveno. A adeso do Brasil Conveno fez que o pas aceitasse automaticamente a jurisdio da Comisso. Ao reconhecer a competncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos, o Brasil igualmente transferiu parte de seu imperium para a Corte. As decises da Comisso e da Corte no necessitam, por isso, de homologao na ordem interna. Esclarecendo o assunto, o projeto de lei poderia sanar o equvoco que consiste em equiparar as decises dos tribunais e dos demais rgos jurisdicionais internacionais a sentenas estrangeiras.
5
ASCENSIO, Herv. La notion de juridiction internationale en question. In: SOCIT FRANAISE POUR LE DROIT INTERNATIONAL. La juridictionnalisation du droit international (Colloque de Lille). Paris: A. Pedone, 2003. p. 181.
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Direito Internacional dos Direitos Humanos
Haroldo Teixeira Vallado Filho1 Sendo o ltimo debatedor deste encontro, creio pouco poder acrescentar, sob pena de ser repetitivo, ao tema da Efetiva Proteo Internacional dos Direitos Humanos, magistralmente versado pelo Professor Antnio Augusto Canado Trindade e pelos eminentes professores que me antecederam. Julgo adequado registrar uma palavra de louvor ao empenho e dedicao do Professor Cachapuz de Medeiros e da Ministra Ana Llia Beltrame na organizao do presente acontecimento. Bem sei dos mltiplos percalos que lhes tocou contornar para que estas Jornadas se materializassem com o xito que testemunhamos. Estimo ainda de bom tom reverenciar os mestres brasileiros que, de forma pioneira, trataram do tema que nos ocupa, divulgando-o nacionalmente, como o foram Accioly, Pessoa, Dunshee de Abranches, Linneu e Celso de Albuquerque Mello e, mais recentemente, os Embaixadores Gilberto Sabia, Jos Augusto Lindgren Alves e a fecunda obra do Professor Antnio Augusto Canado Trindade, nas elevadas funes de Juiz e de ex-presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Preparei, de qualquer sorte, algumas notas que terei o maior prazer em compartilhar com os Senhores, iniciando com um apanhado histrico. Magenta e Solferino, por suas crueldades, conduziram o estadista suo Henry Dunant, prmio Nobel da Paz de 1901, a patrocinar a instituio do Comit Internacional da Cruz Vermelha. Entidade destinada a minorar, no terreno, a sorte dos combatentes, j em 1864, promoveu a Conveno sobre os Feridos e Enfermos da Guerra Terrestre. Todos
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Coordenador-Geral de Direito Internacional da Consultoria Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores
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sabemos a evoluo do tema, conexo ao dos Diretos Humanos, com a elaborao em funo dos desatinos da Segunda Guerra Mundial, das quatro convenes de Genebra, de 1949, abarcando a condio dos feridos e doentes de Foras Armadas em terra, dos feridos, doentes e nufragos de Foras Armadas no mar, o tratamento dos prisioneiros de guerra e a proteo de civis em tempo de guerra. Posteriormente, em Genebra, em 1977, dois protocolos adicionais foram concludos: um relativo proteo das vtimas dos conflitos armados internacionais e o outro, dispondo sobre a proteo das vtimas dos conflitos armados no-internacionais. Aquele envolvendo a guerra no sentido convencional e, bem assim, para ter em conta os movimentos pela descolonizao e a autodeterminao que ento grassavam, contra o apartesmo, por exemplo. O segundo Protocolo visa s agruras das guerras civis. Dada sua proeminncia, visto o transcendente contedo humanitrio que encerram, as Convenes de Genebra de 1949 podem ser aplicadas a todo e qualquer Estado em guerra, mesmo queles que no sejam delas Partes. Chamo a ateno, nesse mbito, no-observncia do princpio de que os Estados s podem se obrigar por um ato internacional com o seu consentimento. O artigo 2, comum quelas quatro convenes Clusula Martens estatui, com efeito, a prevalncia erga omnes de regras e costumes incorporados indelevelmente conscincia jurdica universal. J os esforos das Naes Unidas vieram a se centrar na questo dos Direitos Humanos ou Direitos do Homem. A diferena vis--vis do Direito Humanitrio residiria na dicotomia entre o Estado beligerante e o Estado protetor e garantidor da cidadania. Cumpriria consignar que quela altura a guerra, ou o uso da fora, como instrumento de poltica, fora banida pelo Pacto Briand-Kellog, de 1928, ao qual o Brasil aderiu, e pela prpria Carta das Naes Unidas, de 1945, salvaguardando-se, como natural, os casos de legtima defesa individual ou coletiva. Na verdade, entende-se que os Estados, em prol de seus nacionais, devem lhes assegurar, indivisvel e interdependentemente, uma gama de direitos que lhes permitam a realizao da segurana e do bem-estar nos campos civil, poltico, econmico, social e cultural. A origem de semelhante preocupao remonta a 1948, quando, sob os auspcios da Assemblia Geral das Naes Unidas, elaborou-se a Declarao Universal dos Direitos do Homem, em que se arrolam direitos e liberdades de que todos os homens merecem gozar.
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Na apreciao de Jules Basdevant, abalizado publicista francs, ex-presidente da Corte Internacional de Justia:
[O]s Direitos do Homem, expresso introduzida na ordem internacional na poca contempornea, como equivalente quelas dos Direitos Fundamentais do Homem ou Direitos Internacionais do Homem, designa um conjunto de prerrogativas baseadas na dignidade da pessoa humana e destinadas a promover o respeito em proveito de todos. Mais: no prembulo da Carta de ONU os povos das Naes Unidas proclamam a sua f nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana, na igualdade de direitos entre homens e mulheres. O artigo primeiro enuncia entre os objetivos da Organizao aquele de desenvolver e encorajar o respeito aos direitos do homem e s liberdades fundamentais em favor de todos sem distino de raa, de gnero, de lngua ou de religio.
Como corolrio e com vistas a implementar tais princpios, a Assemblia Geral da ONU, em 1966, adotou dois pactos basilares sobre a questo. O Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos. O ltimo cria a Comisso de Direitos Humanos, formada por representantes dos governos, a qual compete, com o auxlio de seus Comits e Subcomits, examinar graves transgresses aos Direitos Humanos, de ordem a proclamar e a censurar em termos pblicos e polticos os Estados reputados autores desses despropsitos. Sublinhe-se que Estocolmo 1972, Rio 1992, Johannesburgo 2002, Teer 1968, Viena 1993 e Durban 2003 decerto incutiram no seio da doutrina, da jurisprudncia e da prtica governamental que tanto o Meio Ambiente quanto os Direitos Humanos deixaram de constituir questes que dependam essencialmente da competncia interna de qualquer Estado. Pelo que se faculta a interveno nelas do sistema onusiano, numa interpretao positivamente flexvel e congruente aos nossos dias do que reza o inciso 7 do artigo 2 da Carta. O Pacto sobre Direitos Civis e Polticos contm Protocolo Facultativo, no qual se estipula que a Comisso de Direitos Humanos poder receber e examinar comunicaes provenientes de particulares que se considerem vtimas de violao de um dos direitos constantes do instrumento. Trata-se de disposio das mais relevantes para o
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robustecimento do sistema internacional dos Direitos Humanos. De fato, propicia ao nacional de um Estado demandar diretamente esse Estado direito de petio individual em qualquer matria atinente proteo dos Direitos Humanos e s Liberdades Fundamentais. Ala-se, pois, o indivduo ao patamar de sujeito do Direito Internacional. Tambm como forma efetiva de promoo dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, o Pacto sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais admite que o Conselho Econmico e Social remeta citada Comisso de Direitos Humanos, para fins de estudo e de recomendao, os relatrios concernentes aos Direitos Humanos, a que os Estados se acham compelidos a enviar nos termos desse ato internacional. Indo mais frente, e seguramente movida pelos movimentos de emancipao nacional, as Naes Unidas ainda em 1966, aprovaram a Conveno Internacional sobre Eliminao de todas as formas de Discriminao Racial, que estabelece, como meio de monitoramento e verificao da adimplncia das normas nela consagradas a figura de um Comit para a Eliminao da Discriminao Racial. A exemplo do Pacto sobre Direitos Civis e Polticos, o Comit em causa permite que todo Estado declare que reconhece a competncia do Comit para receber e examinar comunicaes de indivduos ou de grupos de indivduos, sob sua jurisdio, que se creiam vtimas de uma infrao pelo aludido EstadoParte de qualquer dos direitos previstos na Conveno. Caber ao Comit fazer as recomendaes ou tomar as determinaes que o caso ensejar. Na esfera interamericana, firmou-se em 1969, em So Jos da Costa Rica, a Conveno Americana sobre Direitos Humanos. instrumento dos mais progressistas e inovadores no tocante consolidao da proteo dos Direitos Humanos. Logo ao incio, determina a transposio, para a ordem jurdica dos Estados que ainda no o hajam feito, das normas contempladas na Conveno relativas ao exerccio de direitos e liberdades de modo a tornar mais profcuo o desfrute de tais direitos e liberdades em cada Nao-Parte. Como rgos competentes para o trato desses pontos, a Conveno instituiu dois mecanismos, a saber, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos, ambas integradas por sete membros, escolhidos a ttulo pessoal, independentes, assim, da influncia dos Estados a que pertenam. A Comisso dedica-se inter alia observao e produo de relatrios e recomendaes acerca dos direitos humanos e tambm a receber
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e examinar os informes que os Estados-Partes lhe devem submeter a respeito da evoluo da matria em cada um deles. Alm disso, pode a Comisso ser inteirada de queixas ou denncias que a ela encaminhem qualquer pessoa, grupo de pessoas ou organizaes no-governamentais sobre violaes da Conveno, elaborando recomendaes ou proposies, de modo a instigar polticas pblicas corretivas. Cabe-lhe, outrossim, analisar comunicaes em que um Estado-Parte alegue haver outro Estado-Parte incorrido em ofensas aos direitos humanos fixados na Conveno, contanto que os EstadosPartes, por declarao, reconheam a competncia da Comisso para tanto. De ordinrio, a Comisso procede a um circunstanciado escrutnio do caso, oferecendo aos envolvidos o direito de defesa, contestao ou rplica. Depois de exauridas essas aes que ela decidir se o Estado tomou ou no medidas adequadas e, em caso negativo, se publica o seu relatrio. Documento de ampla ressonncia na imprensa, na academia, nos rgos defensores dos Direitos Humanos, na Magistratura, no Ministrio Pblico, nos demais Poderes constitudos dos Estados, invariavelmente desperta significativo impacto tambm na opinio pblica e na sociedade civil. Baldados os esforos da Comisso, os Estados-Partes e a prpria Comisso encontram-se aptos a enderear o assunto deciso da Corte. Todo Estado-Parte pode, no momento do depsito de seu instrumento de ratificao da Conveno ou de adeso a ela, ou em qualquer momento posterior, declarar que reconhece como obrigatria, de pleno direito e sem acordo especial, a competncia da Corte em todos os casos relativos interpretao ou aplicao da Conveno. Importaria assinalar a capacidade da Corte de tomar medidas provisrias ou cautelares, haja vista a extrema gravidade e urgncia do feito, de sorte a evitar danos irreparveis s pessoas, no contexto dos assuntos de que estiver conhecendo. Os trabalhos da Corte, cuja jurisdio o Brasil aceitou, culminam com a prolao de sentena, que ser definitiva e inapelvel. Considero que o corpus iuris que venho de resenhar, atinente aos Direitos Humanos, quer no plano mundial, quer no espao interamericano, reveste-se de concepo e abrangncia bem apropriadas no que respeita enunciao e implementao dos direitos e liberdades fundamentais da pessoa humana.
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O desafio para a efetiva proteo deles consistiria na vontade poltica dos Estados de se obrigarem por esses diversos instrumentos e de fazer cumprir internamente as respectivas disposies, despolitizando circunstncias e especificidades das lides. O vetusto conceito da soberania absoluta deve ser aqui mitigado. Devem, por conseguinte, os EstadosPartes aceitar reclamaes que contra si interponham outros pases, organismos supranacionais, de cunho estatal ou no-governamental e, last not least, o ser humano. Devem, igualmente, se dispor a cumprir recomendaes, resolues ou sentenas emanadas dos diversos rgos criados pelas convenes sobre a matria. Sobretudo reparaes, decorrentes de violaes comprovadas, e conforme estipuladas, necessitam ser plena e prontamente satisfeitas. S assim estar a humanidade protegida contra abusos a direitos to indispensveis ao progresso e ao convvio harmnico entre os povos. No dizer do Embaixador Tadeu Valadares, antigo Diretor do Departamento de Direitos Humanos do Itamaraty, o novo nome do desenvolvimento Direitos Humanos, ou seja, o desenvolvimento alicerado na expanso contnua [...], em suas mltiplas vertentes, dos civis e polticos aos econmicos, sociais e culturais, at seu espraiamento mximo com o direito paz, ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentvel. Penso que um passo adicional poderia ser intentado pela doutrina, com o apoio dos Estados e respaldado pelas decises dos tribunais, no sentido da afirmao e do fortalecimento internacional dos Direitos Humanos: a sua elevao, no campo do Direito Internacional Pblico, em especial no do Direito dos Tratados, categoria de jus cogens, preceito imperativo do Direito Internacional Geral, ou Consuetudinrio, norma esta aceita e reconhecida pela comunidade internacional dos Estados, no seu conjunto, como uma norma da qual nenhuma derrogao permitida. Com efeito, assevera Celso de Albuquerque Mello, que os direitos humanos se caracterizam por serem preexistentes ordem positiva, imprescritveis, inalienveis, dotados de eficcia erga omnes, absolutos e autoaplicveis. Por ltimo, uma rpida meno sobre a posio, a meu juzo, bem avanada, da Constituio Brasileira de 1988 quanto ao assunto. Os pargrafos 1 e 2 do artigo 5, subordinados ao Ttulo II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, dispem, respectivamente, que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tenham aplicao imediata e que os direitos e garantias expressos na Constituio no excluem
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outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. V-se claramente nos textos acima o animus dos constituintes de conferir prevalncia na ordem jurdica interna aos textos sancionados pela comunidade internacional no setor dos Direitos Humanos. Ademais, cinco outras aluses Carta Magna reforam o compromisso nacional nesse domnio. No prprio Ttulo I, Dos Princpios Fundamentais, inclui-se, entre outros fundamentos pelos quais se pautar a conduo do Estado Democrtico de Direito, fundamentos estes na Constituio explicitados, aquele imanente dignidade da pessoa humana. O artigo 60, pargrafo 4, transforma os direitos e garantias individuais nas chamadas clusulas ptreas, porquanto no sero eles objeto de deliberao por proposta de emenda tendente a aboli-los. O artigo 7 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, como que a coroar o que antes se disse, acentua de maneira categrica que o Brasil propugnar pela formao de um Tribunal Internacional dos Direitos Humanos. Nos termos da recente Emenda Constitucional 45, o Brasil reconheceu a jurisdio do Tribunal Penal Internacional, fruto do Estatuto de Roma de 1998. rgo responsvel por conhecer, julgar e, se for o caso punir, falta de efetiva disposio dos Estados em faz-lo, por razes de escasso aparato judicial ou pela ausncia de vontade poltica, os crimes mais hediondos perpetrados por pessoas, grupos sociais ou pases, como so os de genocdio, aqueles contra a humanidade e os crimes de guerra. O artigo 5 da aludida Emenda Constitucional prescreve que os tratados e convenes internacionais sobre Direitos Humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. Mais no se poderia fazer, na ordem jurdica interna, para realar o status conferido aos tratados e convenes sobre Direitos Humanos, porquanto, acatadas determinadas exigncias acima apontadas, gozaro eles da hierarquia mxima do processo legislativo, isto , a emenda constitucional, sobrepujando, destarte, a corrente teoria de que os atos internacionais possuem o mesmo valor das leis ordinrias federais ou que a elas se equiparam.
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PARTE 3 - Mesa Redonda
O Currculo de Direito Internacional Pblico nas Instituies Brasileiras de Ensino Superior
Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros -Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores: Boa tarde. Vamos dar incio a esta Mesa Redonda sobre O Currculo do Direito Internacional Pblico nas Instituies Brasileiras de Ensino Superior. Compem a Mesa os Professores Vicente Marotta Rangel, Antnio Celso Alves Pereira, Ndia de Arajo, Wagner Menezes, Valrio de Oliveira Mazzuoli, Helosa Portugal, Patrick Petiot e Karina Zucolotto. A insero do Direito Internacional Pblico e do Direito Internacional Privado nos currculos dos Cursos de Graduao em Direito tem uma histria longa, com altos e baixos. Quando foram concebidos os Cursos de Direito no Brasil e implantadas as primeiras Faculdades, em Recife e em So Paulo, o Direito Internacional ocupou posio de destaque. Ao longo de tantos anos de aplicao da estrutura curricular no Brasil, essa posio variou, passando por momentos em que, de fato, o Direito Internacional foi valorizado, considerado disciplina obrigatria e outros momentos em que, lastimavelmente, o Direito Internacional foi includo entre as disciplinas optativas, provocando prejuzos na formao daqueles que trabalham com o Direito, que lidam com a Cincia Jurdica, fazendo com que os juristas brasileiros, muitas vezes, fiquem em situao de desvantagem em relao a juristas de outros pases onde o Direito Internacional sempre foi valorizado, sempre foi obrigatrio, sempre foi disciplina nobre nos Cursos de Graduao em Direito. Hoje, sentimos os efeitos da ausncia no Brasil do Direito Internacional em muitos Cursos de Direito. No nos Cursos de Direito tradicionais, nos Cursos de Direito notoriamente de boa qualidade em nosso pas, os quais, mesmo que as regras vigentes no tornassem o Direito Internacional obrigatrio, jamais deixaram de ministrar a disciplina, como a Universidade de So Paulo, a maioria das universidades federais e muitas universidades privadas de idoneidade reconhecida. Mas, em muitas Faculdades, como o Direito Internacional era uma disciplina optativa, ou
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seja, fazia parte de uma lista das quais as administraes universitrias podiam eleger duas, muitas vezes, o Direito Internacional ficou excludo. Como disse, isso deixou uma deficincia, uma ausncia, no conhecimento dos bacharis e, muitas vezes, isso se reflete nas decises judiciais em que se nota um desconhecimento do Direito Internacional, talvez porque o magistrado no tenha contado com o Direito Internacional na sua formao jurdica. muito importante, destarte, a discusso a respeito do Direito Internacional nos Cursos de Direito. Recentemente, uma reforma curricular tornou novamente o Direito Internacional obrigatrio em todos os Cursos de Graduao em Direito. Foi medida muito festejada por todos, porque expandiu no Brasil o conhecimento do Direito Internacional, expandiu os centros de aprofundamento do estudo do Direito Internacional em nosso pas, pelo simples fato dele ter se tornado obrigatrio. Contudo, nas novas Diretrizes Curriculares do Ministrio da Educao, menciona-se apenas Direito Internacional. Ento, h Cursos de Graduao que elegem entre o Direito Internacional Pblico e o Direito Internacional Privado. Geralmente, optam pelo Direito Internacional Pblico, j que o Direito Internacional Privado oferece maior dificuldade para a identificao de professor, porque uma disciplina complexa, requer atualizao constante e conhecimento amplo de todos os ramos de direito. Dependendo do ponto em que est situada a instituio de ensino, no fcil, muitas vezes, localizar um professor. Eu apenas queria fazer essa breve introduo e dizer que a preocupao do Itamaraty em dar uma contribuio para o currculo dos Cursos de Direito e tambm para o Instituto Rio Branco. No Instituto Rio Branco, o Direito Internacional disciplina obrigatria, evidentemente, na formao dos diplomatas brasileiros e o contedo curricular tambm precisa ser atualizado. O Direito Internacional passa por profundas transformaes, se moderniza em muitos pontos, institutos so renovados e criados, surgem novas instituies e tudo isso redunda na necessidade de uma atualizao dos currculos. por isso que estamos aqui para trocar idias neste debate aberto sobre o currculo do Direito Internacional e da prpria insero do Direito Internacional nos currculos dos cursos de graduao. Para coordenar este debate, tenho a honra de convidar o Professor Vicente Marotta Rangel, Catedrtico de Direito Internacional Pblico da Universidade de So Paulo, a quem eu tenho a satisfao de passar a palavra. Vai secretariar os trabalhos o Professor Valrio Mazzuoli.
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Vicente Marotta Rangel -Universidade de So Paulo: Muito obrigado, Professor Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros. Vossa Senhoria introduziu devidamente a razo de ser do nosso colquio. Na verdade, pelo menos naquilo que me toca, naquilo que diz respeito minha experincia pessoal, trata-se de alguma coisa indita em nosso pas. Eu nunca tive conhecimento, nem participei de uma reunio como esta, em que professores e estudiosos se reunissem para cuidar da problemtica do currculo e da insero do Direito Internacional nas Faculdades de nosso pas. No h dvida que tenho certa experincia no tocante luta que temos travado, em um passado no muito longnquo, em torno da insero dos estudos de Direito Internacional, seja pblico ou privado, nos currculos universitrios. Nesse particular, eu creio que, em nome de todos, podemos render homenagem memria do Professor Haroldo Teixeira Vallado, que tambm foi Consultor Jurdico do Itamaraty. O Professor Vallado foi um grande paladino, em determinado momento da histria brasileira, em que se tentava retirar do currculo as disciplinas Direito Internacional Pblico e Direito Internacional Privado. Nesse sentido, a presena do Professor Antonio Celso Alves Pereira, que sucedeu o Professor Haroldo Vallado, na presidncia da Sociedade de Direito Internacional, ele que tambm era Professor de Direito Internacional em universidades do Rio de Janeiro, mostra a atualidade e a oportunidade desta reunio. Estamos a evocar um grande mestre que lutou para que no se retirasse do currculo das Escolas de Direito, o ensino do Direito Internacional. Qual a razo deste empenho? um empenho que transcende o mbito de interesse pessoal. Poder-se-ia dizer que os Professores de Direito Internacional teriam algum interesse em que se constasse uma disciplina que eles so chamados a reger. Mas, na verdade, no era isto que motivava o empenho do Professor Vallado e no este o motivo, por certo, que nos tem levado a nos aproximar desta reunio e a felicitar o Professor Cachapuz de Medeiros pela feliz iniciativa de nos reunir em torno dessa temtica. que no se trata, como ocorre muitas vezes em outras disciplinas jurdicas, de aprofundar pesquisas, estudos em torno deste ou daquele ramo do Direito. O Direito Internacional, pblico ou privado, tem uma outra projeo, uma dimenso maior, porque ele influi nas decises que o nosso pas pode tomar em poltica exterior. Se o nosso pas no estiver bem informado a respeito das regras de Direito Internacional, ele pode ser induzido a tomar, no plano da poltica exterior, decises
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contraproducentes aos nossos interesses, que no so apenas materiais, mas, so tambm de cultivo e de respeito s normas jurdicas que nos regem e que regem tambm os outros membros da sociedade internacional. Atualmente, acompanho um pouco de perto esta problemtica que ocorre, surpreendentemente, num pas de alta projeo intelectual e de tradio cientfica extremamente respeitada e respeitvel. Fao parte da American Society of International Law. Acompanho o que se diz nas revistas circulares que recebo enquanto membro dessa sociedade e vejo a angstia de professores e colegas de universidades dos Estados Unidos da Amrica em tentar incluir decises do governo do respectivo pas, conscientes que decises so tomadas ao arredio dos princpios fundamentais do Direito Internacional. No se diz isso muitas vezes claramente, mas, se nota que h uma inquietude entre os nossos colegas de universidades deste grande pas. Sou testemunha do que l tem ocorrido, sobretudo, porque, durante algum tempo, fui Visiting Scholar na Universidade de Columbia, em Nova Iorque, e pude dialogar com colegas universitrios desse grande pas. Fui testemunho de uma carta que, h algum tempo atrs, recebi de um colega da Universidade do Texas, dizendo que ele estava na ustria e que deveria dar uma aula sobre Direito Internacional. Na carta ele dizia: Eu vou dar esta aula, mas, eu me sinto envergonhado. Para que no tenhamos tambm este mesmo sentimento eventual de nos sentirmos envergonhados das tomadas de posio deste ou daquele Ministrio, deste ou daquele governo, deste ou daquele municpio, deste ou daquele rgo de classe, importante que sigamos os princpios jurdicos fundamentais, que so tambm os do Direito Internacional. H uma especificidade do Direito Internacional Pblico e Privado. Ele brota da convivncia de governos e de povos. Ele no apenas expresso de uma coletividade regional, de um municpio, de uma cidade, de um Estado Membro da Federao. Mas, ele produto da convivncia de povos e governos e, via de regra, como os senhores sabem, os princpios bsicos fundamentais so princpios que outrora se chamavam Princpios de Direito Natural. Hoje, h uma certa vergonha ou acanhamento em e referir a Direito Natural e outras expresses que se utilizam, mas, na verdade, o que se quer dizer que h certas regras de convivncia humana, de respeito aos cidados, de respeito aos direitos humanos e respeito s regras fundamentais que a prpria Carta das Naes Unidas consagra. O Direito Internacional tem algo de diferente e exigiria uma reunio como a que ns nos encontramos.
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Talvez eu seja o menos indicado para dar algum testemunho a respeito, pelo menos, no tempo presente. No momento, eu estou aposentado da Universidade de So Paulo, ainda que, tenha recebido h pouco tempo o ttulo de Professor Emrito, que me d alguns direitos de participar de reunies da prpria unidade. O que ocorre, todavia, que -e permito-me diz-lo nesse momento, guisa de introduo tambm, acrescentando minhas palavras quelas que foram ditas pelo Professor Cachapuz de Medeiros. Ele vem do Rio Grande do Sul e eu sou de So Paulo, e outros tantos que esto aqui nesta sala, que vieram de pontos mais distantes do nosso pas - muito importante que tenhamos conscincia da relevncia do ensino dessa disciplina. A minha Faculdade, realmente, tem um mrito nesse particular. Coincidentemente, numa ocasio em que eu estava na Chefia do Departamento de Direito Internacional era justamente um desses momentos em que se tentava retirar do currculo essas disciplinas que dizem respeito ao Direito Internacional. Nessa oportunidade, com a reforma da universidade e a criao de departamentos, eu e colegas trabalhvamos para que se criasse um departamento especfico de Direito Internacional. Foi esta luta interna na universidade, que acabou se tornando vitoriosa e nos levou a ter um Departamento de Direito Internacional. No sistema universitrio, um Departamento significa um certo nmero de docentes especializados numa determinada rea do ensino e da pesquisa. O Departamento propunha disciplinas diferentes, ainda que ligadas mesma temtica nuclear hegemnica, que a do Direito Internacional. Com isso, conseguimos manter, embora com muita dificuldade e resistncia, a existncia do Departamento de Direito Internacional, que um dos 10 Departamentos em que se desdobra a Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Atravs da instituio de disciplinas novas e contratao de novos professores, de certa maneira, estamos podendo contribuir para que os estudos do Direito Internacional se processem em vrias partes do territrio brasileiro, apoiando os esforos de diversas faculdades do pas em prol do estudo e da pesquisa em torno desse conjunto de disciplinas. Eis a, portanto, o que se poderia ditar em relao quilo que, com grande preciso e autoridade, disse h pouco o Professor Cachapuz de Medeiros para introduzirmos agora a temtica do ensino, da pesquisa do Direito Internacional no nosso pais e auscultar, talvez, quem sabe, metodologicamente, qual a situao atual que ocorre nas diferentes unidades de ensino e pesquisa ligadas ao Direito.
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Est presente aqui tambm uma Representante da Ordem dos Advogados do Brasil, Seccional do Distrito Federal. Eu creio que isso muito importante tambm. A propsito, lembro que tem sido criado, em diferentes seces da Ordem dos Advogados do Brasil do nosso pas, setores destinados preocupao, defesa e estudo das reas de Direito ligadas ao Direito Internacional. Eu creio que essa uma nova abertura, uma nova perspectiva para que se passe, do estudo e da pesquisa, para a prtica efetiva do Direito Internacional, para que tenhamos, perante os juizes, perante os tribunais, a presena de advogados capazes de atuarem com conhecimento de causa em relao a esta rea especfica do Direito. Isto posto, eu peo ao Professor Cachapuz de Medeiros que talvez pudssemos abrir o debate para que possamos receber o testemunho dos professores aqui presentes, para se manifestarem em torno dos currculos apresentados e, talvez, receber sugestes para o aprimoramento desses currculos tambm. A Professora Ndia de Arajo vai nos dar a sua contribuio nesse sentido. Ndia de Arajo PUC/RJ: Em primeiro lugar, eu queria agradecer o convite do Professor Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros. uma honra estar nesse frum e uma oportunidade mpar de conviver com outros professores que ministram essa disciplina. Como bem disse o Professor Marotta Rangel, houve um perodo em que a disciplina de Direito Internacional no estava no currculo, seno, das universidades mais tradicionais. Com a Portaria 1886/90, ela voltou ao currculo como matria obrigatria, agora reforado pelas Diretrizes Curriculares, que falam em Direito Internacional. exceo da USP, que tinha um Departamento de Direito Internacional e um Curso de Ps-Graduao nessa rea, embora houvesse a disciplina, poucos eram os cursos que trabalhavam com o tema em nvel de Ps-Graduao. Com isso, do dia para a noite, no momento em que a disciplina voltou a ser obrigatria, tiveram que ser fabricados professores de Direito Internacional. Ningum sabia muito bem o que ia falar e por onde ia comear. Como bem disse o Professor Cachapuz de Medeiros tambm, o Direito Internacional Privado sempre foi considerado uma disciplina um pouco misteriosa. Mas, no bem assim. Ela est no centro de quase todo o nosso dia-a-dia. Na PUC do Rio de Janeiro, onde eu dou aula j h 20 anos, ns temos um grupo bastante unido e temos procurado dinamizar essa rea
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porque, como essa uma disciplina do ltimo perodo e os interesses dos alunos so de toda a ordem, menos da disciplina, ns sentimos a necessidade de traz-la para o dia-a-dia, para alguma coisa muito concreta e no havia tempo hbil de poder cuidar de toda a extenso dos temas, como est expresso nos trs volumes da publicao do Professor Haroldo Vallado, que cuida das regras da conexo, da histria da disciplina etc. Ento, com o tempo, ns fomos mudando a disciplina e sentimos necessidade de utilizar casos. Montamos uma pgina na Internet, que est disponvel a todos www.dip.com.br e sempre procuramos invocar a jurisprudncia. Isso nos levou a um currculo muito mais de feio anglo-saxnica do que na tradio dos franceses porque sentimos que os temas de ponta, o que era importante cuidar era, sobretudo, o Direito Processual Internacional e, s ento, passarmos para a clssica pergunta Que lei aplicar?. Tudo isso, sem deixar de lado o foco maior do dia-a-dia, que o da cooperao jurdica internacional, que est cada dia mais presente. O Brasil agora est cada vez mais alinhado com novas Convenes Internacionais de Cooperao, como a Conveno de Seqestro de Menores, em que j temos vrios casos na Justia Federal; a Conveno de Adoo, tambm da Haia; as Convenes Interamericanas; a prtica do Direito Internacional Privado, com relao ao MERCOSUL, que possui uma normativa especfica para esses problemas. Ento, ns comeamos a partir para esses caminhos. Agora, com as novas Diretrizes Curriculares, ns temos uma pretenso ainda maior. Dizem no Rio de Janeiro que a UERJ tem uma tradio de ser muito mais voltada para os concursos e a PUC de ser muito mais voltada para os advogados. Isso no verdade absoluta porque, hoje em dia, todo mundo faz concurso e esse no um privilgio de ningum em especial. De qualquer modo, ns temos dois grandes eixos no nosso projeto pedaggico. O primeiro com relao ao Direito Constitucional e Administrativo porque esse o foco da nossa PsGraduao. Alis, ns temos Cursos de Ps-Graduao strictu senso, desde a dcada de 70. E o segundo mais na rea do Direito Empresarial, com um foco muito marcado no Direito Civil, no Direito Comercial e no Direito Internacional. Ns sempre interagimos muito nessa rea do Direito Internacional Privado com as outras disciplinas. Ento, fomos mudando nosso mtodo, fomos trazendo para a sala de aula estudo de casos, as Convenes Internacionais, enfim, o diaa-dia que interessava, de fato, a uma prtica do Direito Internacional. Agora, com as Diretrizes Curriculares, que esto em via de implantao, na minha
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universidade, isso est gerando uma reflexo sobre que currculo ns queremos. Os professores esto discutindo esses assuntos com as coordenaes de rea e, se ns deixssemos, a tnica que todo mundo quer aumentar o seu tempo. Todo mundo acha que no h tempo para o Direito Constitucional, para o Direito Civil etc. S que isso significa que ns teramos um Curso de Direito em 10 anos. Ento, nos reunimos e dissemos: verdade que somos uma disciplina relativamente pequena, mas, vamos fazer um esforo para dar uma contribuio que no seja de pedir mais tempo, vamos trabalhar com o que temos. A grande mudana dessas Diretrizes Curriculares foi tentar trazer para o ensino uma idia de contedo e no tanto de disciplinas, tanto que, eles falam genericamente de Direito Internacional, Direito Civil, Direito Comercial e fica a critrio de cada curso a maneira de distribuir essas disciplinas ao longo do curso se vai ter Direito Civil I e II, se vai ter Direito de Famlia, se vai ter parte geral enfim, a idia o contedo. Na PUC-Rio, a disciplina Direito Internacional uma matria de ltimo ano. Quando ns colocamos certos problemas, os alunos comeam a falar o que os outros professores falaram daquilo que tocava, nas suas disciplinas, ao Direito Internacional. E no tem nada a ver com o que a gente fala. Ento, ns causamos certo frisson com isso. Ento, nossa idia integrar o contedo do Direito Internacional Privado dentro das outras disciplinas tambm. Inclusive, ns j estamos com um Projeto Piloto com o Direito de Famlia, tentando justamente fazer essa integrao. O nosso Projeto Piloto com os professores de Direito de Famlia tratar dos assuntos relativos Conveno dos Seqestros de Menores, as questes de cobrana de alimentos no plano internacional, dentro das disciplinas desses professores. Em cada disciplina h pontos comuns. Por exemplo, no Direito de Trabalho, ns lidamos com a questo da imunidade de jurisdio; no Direito Constitucional, ns lidamos com a temtica dos Tratados; no Direito Civil, a parte de contratos, de sucesso; no Direito Processual Civil, toda a rea de competncia e cooperao internacional; no Direito Penal, a temtica da lavagem de dinheiro etc. Tudo isso so instrumentos que ns trabalhamos. Ento, a nossa proposta que o Direito Internacional Privado entre tambm como parte do contedo das demais disciplinas. Ns vamos fazer isso com o Direito de Famlia. Como somos uma universidade com diversos departamentos, no que ns chamamos de domnio adicional, vamos trabalhar com o Instituto de Relaes Internacionais IRE. Temos um projeto de oferecer uma disciplina
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Direito do Comrcio Internacional que ser oferecida pelo Departamento de Direito, mas, que de interesse dos alunos da Graduao de Relaes Internacionais. Ns tambm estamos sentindo certo esgaramento porque os professores de Relaes Internacionais esto muito distanciados dos professores de Direito Internacional. Eles no querem muita conversa conosco. H necessidade de uma maior integrao. No possvel ter um professor de Relaes Internacionais, que esteja se debruando sobre as questes jurdicas, sem ter formao em Direito Internacional. Ento, necessrio trabalhar em conjunto. Portanto, nossa proposta ampliar o currculo, no no sentido de termos mais tempo claro que eu gostaria de mais tempo mas, sobretudo, conseguir cooperar e colaborar com as outras disciplinas para que a dimenso internacional possa ser sentida tambm no Direito de Famlia, no Direito Constitucional e no Direito Processual Civil. Ento, essa a nossa idia. Muito obrigado. Vicente Marotta Rangel Universidade de So Paulo: Agradeo muito Professora Ndia de Arajo pelas suas sugestes. Talvez um tema que possa ser colhido da exposio da Professora Ndia e que merecer, por certo, nossa ateno, o vnculo, existente ou no, entre Relaes Internacionais, como disciplina, e de outro lado, a disciplina de Direito Internacional. Eu apenas testemunho que, na Universidade de So Paulo, quando se criou uma Escola de Relaes Internacionais, decidiu-se que, no estudo de Relaes Internacionais h uma contribuio, de um lado, da cincia poltica; de outro lado, das cincias econmicas; e finalmente, do Direito Internacional. Ento, essa unidade especfica que ensina e direciona as pesquisas sobre Relaes Internacionais conta com a participao solidria e integral de professores oriundos de trs outras unidades existentes. H um problema extremamente complexo que a especificidade do ensino e estudo de Relaes Internacionais. Todos sabem que essa disciplina acabou emergindo, inicialmente, no decurso da II Grande Guerra Mundial, e alguns anos depois nos Estados Unidos, com a participao de professores oriundos da Europa, sobretudo, professores alemes que passaram a lecionar nos Estados Unidos e eles entendiam as Relaes Internacionais fora do contexto dos estudos jurdicos. Houve, depois, uma reao e hoje j existe um consenso de que importante a participao dos especialistas na rea de cincia poltica e cincias sociais, mas tambm, a participao solidria de professores oriundos dos estudos jurdicos. O
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Departamento de Direito Internacional da USP fornece professores para lecionar na Escola de Relaes Internacionais. Eles ensinam Direito Internacional para que os alunos possam ter essa formao aprofundada, levando em conta essas trs dimenses. Mas, eu creio que esse tema nos levaria a longas consideraes e, para enriquecimento do nosso debate, acho que poderamos solicitar a um outro professor de Direito Internacional Pblico que d o seu testemunho, numa viso abrangente, e talvez, quem sabe, tambm uma contribuio no sentido mais especfico nesta rea. Nesta perspectiva, queria consultar ao Professor Antonio Celso Alves Pereira se ele poderia dar uma contribuio mais especfica em relao a esse tema. Antonio Celso Alves Pereira UERJ: Com o maior prazer. Em primeiro lugar, eu queria agradecer tambm ao Professor Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros por esta oportunidade de estar aqui para conversarmos sobre a disciplina que realmente a razo desta reunio e qual ns dedicamos parte da nossa vida e atividade profissional. A disciplina de que ns estamos tratando aqui, Direito Internacional, importante na vida brasileira. Mais uma vez, eu queria tambm cumprimentar o Professor Vicente Marotta Rangel, meu querido mestre, meu amigo, pessoa por quem eu tenho uma profunda admirao. Nesta luta pela permanncia do Direito Internacional nos currculos das Faculdades, o Professor Haroldo Vallado, com um esprito de luta muito grande, botou a boca no trombone, correu atrs, fez vrias reunies e passou telegrama para todos os deputados. Eu me lembro que, na poca em que houve a retirada do carter obrigatrio da disciplina, o Presidente da Cmara dos Deputados era um professor de Direito Internacional. O Professor Haroldo Vallado mandou telegrama veemente para o Presidente da Cmara. Enfim, na dcada de 90, a disciplina voltou a ter carter obrigatrio, mas, ministrada de forma muito deficiente porque passou a ter carga horria pequena. O que acho mais paradoxal nessa histria que, na medida em que o pas foi tendo uma insero internacional cada vez maior, na medida em que comeamos a ter participao mais ativa no cenrio internacional, com o crescimento e a modernizao do nosso pas, fomos retirando essa disciplina das universidades. Isso realmente paradoxal. As universidades pblicas realmente no retiraram a disciplina Direito Internacional dos seus currculos. A minha universidade, a UERJ, sempre manteve a disciplina com a mesma carga horria e, na primeira
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oportunidade que tivemos, inclusive, eu era Reitor da UERJ naquela poca, criamos uma Ps-Graduao em Direito Internacional e Direito da Integrao. Este curso hoje tem a nota mxima da CAPES e continua atendendo sua finalidade. Mas, o problema no falar da UERJ. O problema falar exatamente da necessidade que temos hoje de uma modernizao dos nossos currculos, uma necessidade cada vez mais acentuada com as relaes internacionais. O Direito Internacional, principalmente, o Direito Internacional Pblico, um tema que no pode ficar fora dessa discusso hoje nas universidades. E o Direito Internacional Privado extremamente importante tambm porque, hoje, a internacionalizao, a transnacionalizao de toda a atividade humana faz com que no se trabalhe mais com uma separao rigorosa entre o Direito Internacional Pblico e o Direito Internacional Privado. Hoje, o limite entre o pblico e o privado muito estreito. O nosso problema exatamente ver estamos hoje nas universidades. Vocs vem a importncia para o Brasil hoje de exportar avies e exportar produtos do nosso pequeno nicho de tecnologia de ponta. A partir da, temos que dar respostas, do ponto de vista jurdico, para a formao de pessoal. Uma rea que hoje tambm muito importante a rea de propriedade intelectual. Os Cursos de Ps-Graduao em Direito esto comeando agora a ensinar Direito de Propriedade Intelectual com uma viso internacional. O Brasil entrou, e no tem sada mais, no consenso neoliberal. O Brasil est hoje tentando ocupar o seu espao na nova economia mundial e ns temos que formar pessoal para isso. Ento, temos que formar negociadores internacionais. Na Faculdade de Direito, no vamos ensinar o indivduo a negociar, mas, pelo menos, vamos ensinar os alunos nos Cursos de Direito Internacional qual a sustentao jurdica dessas negociaes. Nos painis da OMC, por exemplo, h aspectos econmicos, tcnicos, comerciais, mas, fundamentalmente, aspectos jurdicos que ns precisamos ensinar a esses alunos. Ns estamos montando agora um curso de ps-graduao na UERJ exatamente sobre isso. A CAPES tambm est correndo atrs disso. Eu fao parte da rea de avaliao de Direito e a CAPES tem todo o empenho em formar juristas especializados em OMC, em propriedade intelectual e integrao. No caso da integrao, ns j avanamos bastante porque, com o MERCOSUL, as universidades do sul do pas esto muito bem nessa matria. As universidades de So Paulo para baixo esto mais avanadas nesse tema
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do que as universidades de So Paulo para cima, justamente, pela proximidade com a Argentina, com o Cone Sul, etc. Inclusive, j tem tradio de comrcio naquela rea. Por exemplo, se os senhores consultarem a produo em Direito Internacional dos professores do sul do pas, vocs vo ver como esses professores tm produes importantes na questo de integrao, principalmente, em relao ao MERCOSUL. No que no existam estudos sobre o MERCOSUL no restante do pas. No Rio de Janeiro e So Paulo tambm tem estudos importantes, mas, no com a intensidade que tem no sul do pas. lgico que uma escola pequena no tem condies de fazer um programa extenso como uma universidade pblica, como a UERJ, a UFRJ ou a USP, que a grande universidade pblica do pas. Mas, uma escola pequena podia dar, pelo menos, a parte geral do Curso de Direito bem dada, de forma que possa cumprir pelo menos a parte essencial do currculo, com os Fundamentos do Direito Internacional e do Direito dos Tratados, ministrando os conhecimentos importantes, tanto do Direito Internacional Pblico como do Direito Internacional Privado. Uma outra situao que ns estamos vivendo hoje a construo de um Direito Internacional Processual. Ns estamos hoje com tribunais em pleno funcionamento. Ns temos aqui o Professor Vicente Marotta Rangel, que do Tribunal Internacional de Direito do Mar, na Alemanha. Ele uma sumidade em Direito Internacional do Mar. Os Tribunais Internacionais esto funcionando hoje a todo o vapor. Temos a Corte Interamericana de Direitos Humanos, a Corte Europia de Direitos Humanos, as Cortes Administrativas da Unio Europia e o Tribunal Penal Internacional. O Direito Penal Internacional est hoje numa fase muito rica. A criao do TPI trouxe tona a necessidade de um revigoramento dos estudos do Direito Internacional Penal e ns estamos hoje realmente construindo o Direito Processual Internacional. Isso muito importante porque uma coisa nova. Quem vai criar esse Direito Processual Internacional so os prprios tribunais que esto sendo instalados, exceo do TPI, porque os Pases Signatrios do Estatuto de Roma que vo estabelecer essas normas. Ento, so novos apelos que esto hoje aparecendo e o Brasil, como um pas que quer ser moderno e um pas que precisa ser moderno para resolver os problemas que ns temos, um pas que tem necessidade de ter esse insero cada vez mais ativa e eficiente no sistema internacional, tem que ter pessoas especializadas na rea de direito para isso. Ento, ns
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temos que nos empenhar, cada vez mais, na rea do Direito Internacional Pblico e Privado. O Professor Wagner Menezes depois vai falar sobre o interesse que est tendo no pas para se discutir esse assunto to importante. Ento, esse exatamente o momento de darmos ao Direito Internacional Pblico e Privado, no pas, um lugar realmente destacado nos currculos das faculdades e universidades. Foi mencionada aqui tambm a questo das relaes internacionais. Eu vivo uma experincia pessoal porque sou Professor de Relaes Internacionais, h 39 anos, na Universidade Federal do Rio de Janeiro e sou Professor de Direito Internacional tambm durante esse mesmo tempo. Eu acho que sou o primeiro professor que fez concurso para essa cadeira no Brasil. uma cadeira que existe no Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, no Rio de Janeiro, dentro do Curso de Cincia Poltica. Quando eu entrei, o Professor Afonso Arinos quem dava aula l, depois, veio um diplomata e quando eu entrei para dar aula l abriu concurso e eu fiz o concurso para essa cadeira h muitos anos. Ento, eu vejo o quanto importante militar e trabalhar com as duas reas. A UNESCO, por exemplo, no seu quadro de disciplinas sociais, coloca um tpico grande Relaes Internacionais e, como primeiro item, o Direito Internacional. Ento, o Direito Internacional est dentro de uma idia que a UNESCO tem de Relaes Internacionais como um todo. Hoje, eu acho que fundamental, para o Direito Internacional Pblico, haver uma interface cada vez maior, no s com os Cursos de Relaes Internacionais, como est havendo, por exemplo, em So Paulo. Os Cursos de Relaes Internacionais esto buscando os professores de Direito Internacional. Eu falo isso porque os alunos da UFRJ l no Rio vo fazer o meu curso l no IFICS. S que os nossos alunos de Direito Internacional no vo para os Cursos de Relaes Internacionais estudar, por exemplo, Teoria Poltica. Essa separao que houve, como j foi mencionado pela Professora Ndia e pelo Professor Marotta Rangel, esse distanciamento das duas disciplinas se deu exatamente por uma questo terica. Logo depois de 1945, havia uma verdadeira ojeriza, por parte de professores de Cincia Poltica, em relao a tudo o que tinha acontecido nos chamados 20 anos de crise. O perodo que levou II Guerra Mundial foi um perodo em que se tentou construir uma ordem pelo direito, mas, foi tudo mal feito. A construo da Liga das Naes foi exatamente uma tentativa de, pelo caminho do Direito, no termos mais guerras. Infelizmente, a Liga das Naes foi um rgo que nasceu com problemas desde o incio, porque os Estados Unidos no fizeram parte, o
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Brasil saiu em 1926, inclusive, a Liga das Naes ficou sem nenhum pas do continente americano. Assim, a Liga das Naes ficou sendo um organismo quase que estritamente europeu. O certo que, por causa do idealismo do final da I Guerra Mundial e com a criao da disciplina de Relaes Internacionais na Inglaterra, quando comearam a surgir esses estudos, a idia era se seguir uma direo de trabalhar com o realismo, recusando qualquer possibilidade de uma insero maior com as questes jurdicas, vendo o Direito como no sendo uma alternativa para resolver questes internacionais. Terminou a II Guerra, veio a formao da ONU e do Conselho de Segurana, exatamente dentro dessa idia de realismo e os grandes professores de poltica internacional tiveram uma influncia enorme na poltica entre naes, afastando e no querendo uma participao maior do Direito nas tomadas de decises e do planejamento da vida internacional. Os acadmicos brasileiros foram movidos por essa idia tambm. Agora, diante dos problemas que estamos tendo hoje, chegaram concluso, diante de uma institucionalizao da vida internacional, com um nmero enorme de organismos internacionais, que os problemas no se resolvem sem apelo ao Direito. Ento, os realistas esto buscando no Direito a base para que possam realmente atuar porque, s com a base do reconhecimento do poder de fora no vo conseguir nada. Assim sendo, nos Cursos de Direito Internacional Pblico, precisamos ter esta insero maior com os Cursos de Relaes Internacionais e que, pelo menos, no Bsico, que os nossos alunos tenham conhecimentos mais acentuados de cincia poltica e que os alunos de Relaes Internacionais tambm possam ter uma formao mais acentuada para atender suas atividades, conhecendo Direito Internacional. No h hoje possibilidade nenhuma de se fazer qualquer atividade internacional sem conhecimento de Direito Internacional. Nada se faz hoje sem base jurdica. Por exemplo, o Brasil acabou de ratificar agora a Conveno sobre Tabagismo. Hoje, at matria de tabagismo est regulada por conveno internacional. Isso Direito Internacional o mais puro possvel. uma conveno que tem nuances que precisam ser explicadas sob o ponto de vista jurdico. Era isso que eu queria dizer. Apenas para concluir, precisamos aumentar a carga horria do Direito Internacional Pblico nas escolas que no tm condio de cobrir um programa mnimo; ampliar os Cursos de Ps-Graduao na rea, que so ainda muito poucos e, principalmente, nas chamadas reas novas.
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Vicente Marotta Rangel Universidade de So Paulo: Professor Antonio Celso Alves Pereira, eu no resisto tentao de dizer que esta temtica de Relaes Internacionais e do Direito Internacional sempre me seduziu. Eu fui Professor de Cincia Poltica na antiga Escola de Sociologia Poltica e fui convidado pela Fundao Getlio Vargas do Rio de Janeiro, numa reunio presidida pelo Dr. Themstocles Brando Cavalcanti, que na ocasio era Presidente da Fundao, da qual participaram vrios cientistas polticos. Os resultados dessa reunio esto publicados em nmeros antigos da revista Cincia Poltica, editada pela Fundao Getlio Vargas. Estudando um pouco Morghentau, surpreendentemente verifiquei que ele comeou por ser estudante e Professor de Direito Internacional na Universidade de Genebra, Institut des tudes Internationales. Ele era jurista, mas, ao ir aos Estados Unidos e sentindo como tinha sido frgil o arcabouo jurdico da Sociedade das Naes, sentindo como eram inteis algumas teorias de juristas, partiu para a tentativa de criao de uma nova disciplina de Relaes Internacionais. O que houve foi uma viso incompleta do Direito Internacional e existe certa advertncia no fato que acompanha a vida de Morghentau, com a necessidade de estudar Direito Internacional, mas, no numa perspectiva simplista e meramente formal, mas, estud-lo no sentido da sua realidade social mais profunda, tendo em conta tambm o sentido valorativo que deve sempre estar presente no prprio Direito. Mas, vejo tambm, que estamos neste momento, a citar o que se passa nas universidades do centro do pas. Surpreendeu-me o que se passou recentemente no Congresso de Curitiba, presidido pelo Professor Wagner Menezes, com forte presena atuante, viva e dinmica dos nossos colegas que esto nas universidades mais ao sul. Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores: Muito obrigado a todos pela presena e participao neste debate. Antes de encerrar , peo licena para complementar o que estava observando o Professor Antonio Celso Alves Pereira. O Brasil j se situa entre os cinco pases do mundo com maior nmero de controvrsias comerciais em anlise no sistema de soluo de controvrsias da OMC. Ser que estamos efetivamente preparados para trabalhar com o Direito da Organizao Mundial do Comrcio? Ser que conhecemos bem esse ordenamento jurdico, que profundamente complexo e que se desenvolve e amplia a cada dia?
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Os jornais, a Internet e a televiso noticiaram na semana passada que o Brasil j um dos pases que mais recebem investimentos estrangeiros. Ser que ns conhecemos o Direito Internacional do Investimento, que tambm um direito extremamente complexo, regido por convenes internacionais? Ser que os nossos acadmicos e os nossos futuros profissionais do Direito esto recebendo, nos Cursos de Direito, o contedo necessrio para lidar com esta nova realidade? A EMBRAER, o setor produtivo do algodo e do ao brasileiro e outros setores que esto sendo questionados na OMC continuam contratando grandes escritrios de advocacia estrangeiros porque no h termo de comparao entre o desenvolvimento desses escritrios e os nossos aqui no Brasil. Precisamos enfrentar o desafio de preparar adequadamente as geraes futuras de brasileiros. Agradeo muitssimo a presena e a participao de todos.
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Desafios Do DI Contemporaneo

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Desafios do Direito Internacional Contemporneo

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixador Jeronimo Moscardo

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

Embaixador Fernando Guimares Reis

Desafios do Direito Internacional Contemporneo

Braslia, 7 a 9 de novembro de 2005

Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros Organizador

Impresso no Brasil 2007

PARTE 2 - DEBATES ..................................................................... 323

A ONU e o Direito Internacional Contemporneo ...................... 325 Wagner Menezes

DIREITO INTERNACIONAL PBLICO

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A Reforma das Naes Unidas e o Sistema Internacional Contemporneo

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SISTEMA INTERNACIONAL CONTEMPORNEO

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