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A INEXECUO ILCITA DOS JULGADOS ADMINISTRATIVOS E A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAO. JUSTIAE NUPTIAE?
(Algumas Consideraes Principiantes)

NUNO MIGUEL CUNHA ROLO

SETEMBRO DE 1999

SUMRIO

I - INTRODUO
1. RAZO DE ESCOLHA, OBJECTO E SUA DELIMITAO

II O PROCESSO DE EXECUO DOS JULGADOS ADMINISTRATIVOS

1. O ITER CRIMINIS DA (IN)EXECUO DE SENTENAS DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS 2. AS GARANTIAS DOS PARTICULARES FACE INEXECUO ILCITA

III A INEXECUO ILCITA E A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAO

1. AS CAUSAS LEGTIMAS DE INEXECUO 2. O DIREITO EXECUO, A INEXECUO ILCITA E A RESPONSABILIDADE CIVIL

IV CONCLUSO V - PROPOSTA

Crs tu que um Estado possa subsistir e no se destruir quando nele as sentenas dos juzes no tiverem fora alguma e os indivduos possam recusar-lhes obedincia e inutiliz-las? SCRATES

I INTRODUO

1. RAZO DE ESCOLHA, OBJECTO E SUA DELIMITAO

Este tpico que ora se vos apresenta, arruma-se numa particular zona do Direito cujas situaes jurdicas por ela confrontadas carecem de uma verdadeira e completa proteco, implicando dessa forma no s uma diminuio e fragilizao crescentes da defesa dos direitos, constitucionais e legais, dos cidados face Administrao Pblica, como tambm, uma ameaa material e objectiva ao prprio sistema jurdico e, por inerncia, aos poderes pblicos, mesmo que, previamente, se proceda a uma ponderao de valores e bens protegidos pelo ordenamento jurdico, sempre subjacentes aos princpios estruturantes do nosso Estado Constitucional; operao que, na quase totalidade dos casos, no tem o mnimo fundamento para se efectuar. Inserido numa rea jurdica pouco tratada pela doutrina portuguesa, este tema relaciona-se com um outro, seu ascendente: a execuo de sentenas dos tribunais administrativos; esta temtica reveste grande interdisciplinaridade jurdica atravessando grande parte do Direito, desde o Pblico (como os Direitos Constitucional, Econmico, Financeiro, Fiscal, Penal, Processual Civil, da Funo Pblica, para alm, naturalmente,

do Direito Administrativo, a sua sede principal) ao Privado (como, por exemplo, o Direito das Obrigaes). No existe, ao que nos consta, depois de consultarmos largas dezenas de acrdos administrativos, nenhuma deciso judicial que abranja minimamente esta problemtica, sequer o seu tratamento. Porventura porque, tacitamente, se entende que ela seja pertena maior da doutrina e do legislador, que da prpria jurisprudncia, no obstante o seu papel interventor (por via mormente hermenutica), ser fundamental para a delimitao e desenvolvimento do problema. Na verdade, a considerao do (des)valor e a (in)eficcia da responsabilidade civil como garantia dos particulares ou como uma resposta face inexecuo ilcita dos julgados administrativos, reconduz-nos a uma matria de actual e difcil anlise, porquanto se encontra, na nossa opinio, encurralada entre poderes e funes do Estado, e parece-nos colidir com a tradicional auto-restrio ou conteno judicial. Instituto que remonta ao direito romano, a responsabilidade civil constitui uma das garantias que os particulares, e demais sujeitos, possuem para que os danos sofridos na sua esfera jurdica, - nomeadamente, os resultantes da inexecuo ilcita de sentena favorvel ao particular -, no fiquem sem reparao. Vamos relacionar estes dois institutos consagrados no nosso Direito Administrativo, o da responsabilidade civil da Administrao e o da inexecuo ilcita dos julgados administrativos, e tentaremos faz-lo com dois tipos de objectivo: primo, ter como preocupao principal realizar uma abordagem de princpio, incluindo ou ainda que se trate de um seu potencial diferente enquadramento; secundo, contribuir com pequenas e breves pistas de investigao (sobretudo no que respeita ao seu tratamento superficial), mesmo que elas resultem deste trabalho apenas implicitamente, por eventual incapacidade do autor em as no conseguir de modo explcito.

Tencionamos efectuar uma breve e pequena reflexo, sobre algo que pretende meramente constituir pistas de anlise e de investigao, avulsas ou no lineares, no pretendendo sustentar opinies definitivas; at porque no possumos destreza, nem tempo. De qualquer modo, so reflexes srias que julgamos contriburem para algum desbravamento rudimentar e pessoal destes trilhos cientficos, possivelmente refutveis na sua origem mas que correspondem no seu todo ao actual pensamento do autor. Delimitaremos o nosso estudo, sob uma perspectiva jurdica e garantstica, relao entre a responsabilidade civil da administrao e a inexecuo de sentenas favorveis ao particular, e que devam ser executadas contra a Administrao porquanto, e face deteno por parte da Administrao de um conjunto de privilgios (execuo prvia ou da autotutela executiva, benefcio de deciso prvia, presuno de legalidade na sua actuao), as decises a ela favorveis so, em regra, de soluo simples e, por vezes, clere, seno imediata. No que respeita aos tipos de sentenas, temos por objecto as sentenas de anulao dos actos administrativos fazendo referncia, tambm, sua possvel natureza condenatria e s sentenas de condenao da Administrao, versem elas sobre processos de indemnizao de perdas e danos ou no. Ultrapassaremos a perspectiva de Direito Administrativo, fazendo um enquadramento constitucional do dever de executar e do direito execuo de sentenas dos tribunais administrativos, assim como abordaremos, tambm, a importncia e utilidade jurdicas da responsabilidade civil da Administrao neste domnio. Em consequncia desta dialctica finalizaremos o nosso escrito com uma proposta de alterao do artigo 20. da Constituio, lugar que entendemos ser o mais correcto e que mais corresponde dignidade, natureza e valor do direito fundamental execuo dos julgados jurisdicionais, no se limitando (na sua letra e esprito) a norma ora proposta s decises dos tribunais administrativos.

II - O PROCESSO DE EXECUO DOS JULGADOS ADMINISTRATIVOS

1. O ITER CRIMINIS DA (IN)EXECUO DE SENTENAS DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.

A execuo dos julgados, no contencioso administrativo portugus, encontra-se regulada, essencialmente, pelo disposto nos artigos 5. e seguintes do Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17 de Junho (decreto-lei autorizado que positiva grande parte das propostas que FREITAS DO AMARAL sustentou na sua tese de doutoramento, em 1967) e nos artigos 95. e 96. da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) de 19851, autnticas concretizaes constitucionais dos artigos 202. e 205.. A introduo do primeiro diploma destinado a reforar as garantias dos particulares teve uma grande importncia para a concretizao de um Estado garantstico dos direitos e interesses juridicamente protegidos dos cidados perante a Administrao, que comeou a dar os primeiros passos pela mo da Constituio de 1976. Esta nova vaga democrtica, e sobretudo no domnio do Direito Constitucional, deu origem a um controlo judicial da actividade administrativa, acentuada com a vigncia do supra citado decreto-lei. Alguma doutrina considerou mesmo que s a partir da entrada em vigor deste diploma, se definiu a natureza jurdica dos tribunais administrativos, convertendo-se em autnticos rgos jurisdicionais2, no obstante ter sido a Lei Constitucional n. 3/74, de 14 de Maio que, como escreveu PAULO OTERO, viria a confiar em exclusivo a tribunais integrados no poder judicial o exerccio de
1

Vide, ainda, artigo 268., da CRP (especialmente o n. 4), artigos 26., n. 1, alnea n) e 51., n. 1, alnea n) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, artigos 73. e segs., 120. e 125. da LPTA e artigos 128., n. 1, al. b) e 133., n. 2, al. h) do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA). Em complementaridade, veja-se, tambm, entre outros, os artigos 831. do Cdigo Administrativo (CA) e 76. do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (RSTA).
2

Apud AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Direito, pgs. 99 e segs.

funes jurisdicionais (artigo 18., n. 1), passando os tribunais administrativos, por conseguinte, a integrar o poder judicial, acrescentando que, foi apenas a reviso constitucional de 1989 que consagrou a existncia obrigatria de tribunais administrativos (CRP, artigo 211., n. 1, alnea b)), agora definidos como tribunais ordinrios da justia administrativa (CRP, artigo 212., n. 3)3. O processo de execuo de julgados est previsto na lei processual administrativa como um meio acessrio, denominao que consideramos algo duvidosa, seno mesmo duplamente enganosa como refere VIEIRA
DE

ANDRADE, considerando um meio

autnomo, possuindo mais uma relao de pressuposio, com a sentena exequenda proferida, do que uma relao de acessoriedade e, acrescenta, tambm no constitui um verdadeiro processo de execuo preferindo o citado autor as designaes aco sumria de indemnizao ou aco complementar de reconhecimento de direitos e interesses legtimos4. De facto, o processo de execuo de julgados constitui um processo independente, no estando subordinado a qualquer outro (ou acto ou instrumento) anterior ou posterior, que esteja na sua ratio essendi; uma consequncia prpria da no execuo administrativa, tendo por base uma deciso jurisdicional j transitada em julgado. Acresce ainda que o carcter urgente5 e incidental da tramitao processual caracterstico deste tipo de meios processuais, no nos parece ser a correcta caracterizao porquanto tal no se retira ou verifica na natureza e contedo das decises jurisdicionais administrativas e na prpria legislao que lhe aplicvel: um mesmo diploma (avulso) que o regula e que dele se ocupa quase integralmente.

Vide OTERO, PAULO, O Poder, pg. 39, e, ainda, CORREIA, SRVULO, Contencioso, CANOTILHO, GOMES/MOREIRA, VITAL, Constituio, pg. 814 e GARCIA, MARIA DA GLRIA PINTO DIAS, Da Justia, pgs. 664 e segs. 4 Cfrs. ANDRADE, JOS CARLOS VIEIRA DE, Direito..., pgs. 105 e 106. 5 Vide PINTO, FERNANDO/FONSECA, GUILHERME DA, Direito, pg. 155.

Sumariamente, descreveremos aqui o iter criminis da inexecuo ilcita. Chamamos-lhe iter criminis pois trata-se de um processo que poder culminar na responsabilidade criminal do(s) agente(s) (este conceito utiliza-se num sentido amplo6) e, tambm, porque nos parece prxima da realidade existente de denegao de justia a conotao daqueles vocbulos. A Administrao, aps o trnsito em julgado da deciso exequenda, tem 30 dias para a executar espontaneamente, praticando todos os actos jurdicos e todas as operaes materiais devidas e precisas para uma efectiva reintegrao da ordem jurdica violada e que garanta os direitos dos administrados. Findos estes dias, pode ser requerida a execuo pelo interessado ao rgo competente, ou seja, ao rgo que tiver praticado o acto recorrido. Estes trinta dias devem ser contados nos termos do disposto no artigo 72., n. 1, alnea b) do CPA, que manda suspender o prazo aos sbados, domingos e feriados a contar do trnsito em julgado da deciso jurisdicional (v. artigo 96., n. 1, LPTA). Decorrido este prazo, os interessados dispem de um perodo mximo de trs anos, salvo prazo especial (v. artigo 96., n. 1, LPTA), a contar do trnsito em julgado. Se a execuo no competir ao rgo requerido, no seu todo ou em parte, este deve providenciar o envio, ao(s) rgo(s) competente(s), dos elementos necessrios para o efeito, no prazo de dez dias, a contar da apresentao do requerimento da execuo (artigo 5., n. 2, do Decreto-Lei n. 256-A/77). Entregue o requerimento, a Administrao tem 60 dias para executar a sentena integralmente (artigo 6., n. 1, idem), salvo invocao de causa legtima de inexecuo, devidamente fundamentada e notificada ao interessado (artigo 6., n. 4,
Seguimos aqui o sentido que FREITAS DO AMARAL atribui ao conceito de agente, na sua tese de doutoramento, de modo a abranger os prprios titulares de rgos: cfr. A Execuo, pgs. 335 (1. ed.)
6

idem). Constituem causas legtimas de inexecuo a impossibilidade (absoluta ou material) e o grave prejuzo para o interesse pblico (artigo 6., n. 2, idem), cuja verificao resta apenas ao particular a indemnizao por danos sofridos, no mbito da responsabilidade por actos lcitos (artigos 10., n. 1 e 7., n. 1, ibidem). A causa legtima de inexecuo pode ser total ou parcial consoante respeita a toda ou parte da sentena (artigo 6., n. 3, ibidem). Refira-se, todavia, que o processo pode ser iniciado pela Administrao, se esta pedir a declarao jurisdicional de existncia de causa legtima de inexecuo (artigo 7., n. 3, ibidem). Se a Administrao invocar causa legtima de inexecuo ou no der execuo integral sentena, pode o interessado requerer ao tribunal a quo, em opo, ou a declarao de inexistncia de causa legtima de inexecuo, nos termos do artigo 8,, ou, no caso de concordar com a Administrao acerca de existncia de causa dessa natureza, a fixao de indemnizao dos prejuzos resultantes do acto anulado pela sentena e de inexecuo desta, nos termos do artigo 10., ambos do acima referido Decreto-Lei n. 256-A/77. Na primeira hiptese, em que so recebidas as alegaes das partes e do Ministrio Pblico sobre os actos e operaes que devem traduzir a execuo da sentena, o tribunal decidir se se verifica alguma causa legtima de inexecuo; se o tribunal decidir pela inexistncia, aps novo contraditrio facultativo, a sentena dever ter o seguinte contedo: a) declarao especificada dos actos e operaes em que deve consistir a execuo da sentena de anulao b) Estabelecer um prazo para a prtica dos ditos actos e operaes
e 239 (2. ed.). Vide tambm CAETANO, MARCELLO, Manual, pgs. 469-470.

c) Declarao de nulidade dos actos praticados em discordncia com a sentena administrativa anulatria d) Anulao dos actos praticados a coberto de uma causa de no execuo invocada pela Administrao mas no reconhecida pelo Tribunal7. Se o tribunal declarar existir causa legtima de inexecuo, o particular poder requerer ao tribunal a fixao de uma indemnizao por danos causados quer pelo acto administrativo, quer pela no execuo de sentena (artigo 10., idem). A causa legtima de inexecuo funciona, portanto, somente como uma causa justificadora criminal e, eventualmente, disciplinar, no abrangendo, assim, a responsabilidade civil. Ainda no domnio processual do contencioso de execuo, VIEIRA
DE

ANDRADE

prope que a lei deveria assegurar tambm a interveno no processo dos terceiros contra-interessados8, porquanto neste podem estar em causa danos, que se constituram na esfera jurdica destes, uma espcie de efeitos processuais mediatos. Pensamos que devemos ter alguma cautela neste alargamento de sujeitos processuais, e, sobretudo, na execuo de julgados. No de aceitar este tipo de interveno, por exemplo, se impedir ou fizer perigar a execuo administrativa a favor do principal interessado (tendo este uma deciso jurisdicional favorvel transitada em julgado), assim como julgamos, tambm, no dever admitir-se, quando a sua interveno puser em causa os princpios e valores fundamentais do Direito Administrativo, situao que ser evidente, por exemplo, se o interventor actuar de m f.
2. AS GARANTIAS DOS PARTICULARES FACE INEXECUO ILCITA

Considerando que na execuo de sentenas dos tribunais administrativos culmina

7 8

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Rgimen, pgs. 165-167. Cfr. ANDRADE, JOS CARLOS VIEIRA DE, Direito, pgs. 107 e 108.

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o edifcio de garantias jurisdicionais9, paradoxalmente o lugar onde os administrados sempre viram coarctados, de alguma forma, os seus direitos fundamentais. Provavelmente, porque o contencioso administrativo estruturou-se na sua evoluo histrica, mais como um brao (o judicial) do executivo, ou seja, construiu-se sobre a base explcita de uma extenso judicial do Executivo10. sabido que o contencioso administrativo at finais do sculo XIX apresenta-se como um sistema em que a prpria Administrao se julga a si mesma, pois os tribunais no podem faz-lo: () o princpio essencial juger ladministration cest encore administrer11. Nos sistemas de execuo administrativa ou de auto-execuo, sempre predominou uma concepo objectivista do contencioso administrativo12. DUGUIT o pai da distino entre contencioso objectivo e subjectivo, que se tornou clssica na doutrina do Direito Administrativo13. Os defensores da natureza objectiva do contencioso administrativo consideram que a sentena limita-se a anular o acto. LAFERIRE escrevia em 1888, a sua conhecida frase: o recurso por excesso de poder no um processo inter partes, mas um processo contra um acto14. Mais tarde, em 1903, HAURIOU traduziu-a noutra expresso clebre: processo a um cadver15. Esta radicalizao da natureza do contencioso administrativo, vai implicar uma limitao nos poderes do juiz, nomeadamente na condenao pelos tribunais da Administrao, sobretudo, em processos de indemnizao.
Cfr. GARCIA, MARIA DA GLRIA PINTO DIAS, As Garantias, pg. 459. Cfr. ENTERRA, EDUARDO GARCA DE, Hacia, pg. 27. 11 Cfr. ENTERRA, EDUARDO GARCA DE, Hacia, pg. 28. 12 Sobre a natureza jurdica do contencioso administrativo portugus, vide FBRICA, LUS SOUSA DA, Monismo, PINTO, FERNANDO FERREIRA, Declarao de Voto, e SILVA, VASCO PEREIRA DA, O Recurso Directo, e Para um Contencioso, bem como as respectivas bibliografias. 13 Vide DUGUIT, LEON, Trait, pg. 458 a 530. 14 Cfr. LAFERIERE, EDOUARD, Trait, II, pg. 534. 15 Cfr. HAURIOU, MAURICE, Obra Escogida, pg. 52.
10 9

11

Toda a tradio francesa da separao de poderes considerava a execuo das sentenas como algo intrinsecamente pertencente Administrao, de acordo alis, ainda que de forma implcita, com o prprio pensamento de MONTESQUIEU, que considerava o poder judicial de alguma maneira invisvel e nulo16. Mas nem todos radicam a origem histrica desta configurao deste instituto na natureza da jurisdio administrativa: por exemplo, CHEVALLIER afirma que resulta de uma auto-limitao dos poderes do juiz administrativo face Administrao. Contudo, feita a jurisdicionalizao da justia administrativa e consequente transferncia da esfera do poder administrativo para o mbito do poder judicial17, os problemas tericos ou doutrinrios no deixaram de existir, preterindo-se determinadas solues no mbito do contencioso da execuo que sacrificariam uma tutela jurisdicional efectiva. Na verdade, as dificuldades surgidas e que enfrentam os particulares perante uma inexecuo ilcita de sentena, continuam a vigorar e, em consequncia, a violar o princpio de Estado de Direito18. MARCELLO CAETANO configurava as inexecues ilcitas como uma rebeldia declarada ou de resistncia passiva da administrao execuo do caso julgado19. Para FREITAS
DO

AMARAL elas devem-se ao capricho ou teimosia das autoridades, s

dificuldades econmicas ou tcnicas e s paixes ou aos compromissos da poltica20. Apesar de legtima, esta leitura patolgica das inexecues ilcitas tem de nos impelir na busca de um remdio jurdico para estes males de comportamento que colidem com os
16 17

Cfr. OTERO, PAULO, O Poder, pg. 38. Cfr. OTERO, PAULO, O Poder, pg. 38. 18 Cfr. CAETANO, MARCELLO, Manual, pg. 817 e, ainda, AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 13 e 173, da 1. edio, e pg. 9 da 2. edio, e Direito, pg. 255. 19 Vide AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 239 (1. ed.) e 171 (2. ed.).
20

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 242 (1. ed.) e 173 (2. ed.).

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princpios e sub-princpios estruturantes do nosso Estado Constitucional. Este problema da inexecuo ilcita, actualmente, exige uma soluo jurdica que deve passar no apenas por uma jurisdio administrativa, que seja competente e capaz de a decidir, mas tambm pela sua conformao com o princpio da tutela jurisdicional plena e efectiva21, constitucionalmente consagrado no artigo 20. e reafirmado no artigo 268./4, cujo fio (jurdico) condutor nesta matria atravessa necessariamente o princpio constitucional da obrigatoriedade e prevalncia das decises jurisdicionais sobre as de quaisquer outras autoridades (artigo 205., n. 2). No obstante a Constituio remeter os termos da execuo de julgados para legislao ordinria (artigo 205., n. 3), no se fique com a ideia de existir aqui um desleixo constitucional ou uma margem (quase-)livre de interpretao/deciso desta questo, por parte das entidades pblicas. Escusando de invocar o princpio da constitucionalidade e respectiva vinculao legal, a prpria legislao expressa e refora as garantias dos administrados, sobretudo neste domnio do contencioso de execuo. A legislao ordinria prev determinadas garantias dos particulares, no j referido Decreto-Lei 256-A/77, face a uma inexecuo ilcita por parte da Administrao, no executando o julgado (no todo ou em parte), estabelecendo trs instrumentos de garantia contra essa inexecuo, no sentido de dar cumprimento sentena22: - Se a autoridade administrativa estiver sujeita a poder hierrquico ou tutelar, o tribunal poder ordenar ao titular do poder de execuo em substituio (artigo 9., n. 4); - Um segundo instrumento que pode ser utilizado o instituto da responsabilidade. A inexecuo ilcita, e tambm, na nossa opinio a execuo tardia e/ou danosa (nos casos, por exemplo, em que exista culpa e m-f) so geradoras de responsabilidade civil administrativa e respectivos rgos, agentes ou funcionrios envolvidos (quanto a estes a
21

Sobre o contencioso administrativo e o princpio da tutela jurisdicional efectiva, vide ANDRADE, J. C. VIEIRA DE, As Transformaes, pgs. 65 e segs.

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responsabilidade poder ser apurada no prprio processo); para alm do ilcito civil, temos tambm a responsabilidade disciplinar e penal, por crime de desobedincia, nos casos de incumprimento doloso, (artigo 11.); - Por ltimo, por proposta de FREITAS DO AMARAL na sua tese de doutoramento23, influenciado pela soluo consagrada no Direito Brasileiro24, o artigo 12. d-nos ainda um reforo da garantia de serem pagas as quantias fixadas em sede de responsabilidade pelos danos causados: o Conselho Superior de Magistratura poder ordenar o pagamento de encargos resultantes da execuo de sentena, possuindo dotaes, que emitir a favor dos respectivos credores as ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos tribunais, inscritas no oramento das pessoas colectivas pblicas, que nos termos do artigo 74. da LPTA, pressuposto da instaurao, no tribunal judicial, de execuo, por quantia certa contra a Administrao, ou seja, o credor est impedido de instaurar, nos tribunais judiciais, execuo para pagamento de quantia certa sem ter ficado previamente demonstrada a impossibilidade de cobrana atravs de requisio, por parte do tribunal administrativo, ao Conselho Superior de Magistratura da ordem de pagamento a favor do interessado25. Note-se que nas hipteses de execuo de pagamento de uma quantia certa, a Administrao no pode invocar a seu favor uma causa legtima de inexecuo, mesmo de natureza financeira (artigo 6. n. 5, idem), o que implica para o Estado e as demais pessoas colectivas pblicas a impossibilidade de invocar falta de verba para pagamentos a que tenham sido condenados por deciso jurisdicional administrativa26. Acontece que as
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23

Cfr. ANDRADE, J. C. VIEIRA DE, Direito, pg. 108. Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 422 e 423 (1. ed.). 24 O ordenamento jurdico brasileiro prev um regime de pagamentos devidos aos particulares pelo Estado em consequncia de uma sentena judicial desde 1946, data da sua 5. Constituio (artigo 204.). Actualmente a matria est regulada na Constituio vigente de 1988, no seu artigo 100.. 25 Vide CAUPERS, JOO/RAPOSO, JOO, Contencioso, pgs. 174 e 175. 26 Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Projecto, pg. 25.

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entidades pblicas referidas, por vezes, invocam essa falta de verba ou de cabimento oramental; invocao que, na opinio de FREITAS Administrao comear a pagar juros de mora27. III A INEXECUO ILCITA E A RESPONSABILIDADE CIVIL
1. AS CAUSAS LEGTIMAS DE INEXECUO
DO

AMARAL, s terminar quando a

Como ensina FREITAS tribunais administrativos.

DO

AMARAL, a inexecuo de sentena consiste no

incumprimento da obrigao do dever de a Administrao executar as sentenas dos Tendo a imposio do dever de executar s autoridades administrativas competentes fonte legislativa, a inexecuo em regra reveste natureza ilcita28. Em regra, porque o ordenamento jurdico consagra duas causas legtimas de inexecuo de natureza excepcional face ao direito fundamental do administrado execuo de uma sentena que lhe favorvel: a impossibilidade e o grave prejuzo para o interesse pblico. Estas causas legtimas funcionam como verdadeiras causas de justificao criminais29, por fora do disposto no n. 3 do artigo 11., do DL 256-A/77. Estas causas legtimas de inexecuo podem, ainda, respeitar a toda ou parte da sentena e, como referimos, no podem ser invocveis quando a execuo da sentena consistir no pagamento de quantia certa. As causas legtimas de inexecuo so situaes excepcionais que tornam lcita a inexecuo de sentenas, no obstante o comportamento administrativo gerar a obrigao de indemnizar o particular, titular do direito execuo. Revestindo estas causas cariz de excepo, devemos coarct-las o mais possvel at
27 28

Idem. Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 153 e segs. (1. ed.) e pgs. 117 e segs. (2. ed.).

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 verdadeira e efectiva realizao dos dois valores em causa, sob pena de o particular no ver nem sentir o seu direito protegido realizado. Como dita o acrdo de 7 de Julho de 1992 (Rec. 25.595) do Supremo Tribunal Administrativo (STA) sendo as causas legtimas de inexecuo situaes de excepo, devem estas ser rigorosamente delimitadas, sob pena de o princpio se volver em mera afirmao terica, sem real valia. A um nvel supra legal, poder-se- mesmo pr em causa a existncia destas excepes indagando se, de direito, ela no constitui um duplo desvio a princpios constitucionalmente consagrados. E isto, fundamentalmente, por duas razes. Por um lado, referente ao artigo 205., n. 2 consagrador do princpio segundo o qual toda a deciso jurisdicional obrigatria e prevalece sobre todas as outras autoridades (o que implica a construo de um dever geral de execuo de julgados). Por outro lado, respeitante ao artigo 20., alterado por esta ltima reviso constitucional de 1997, que expressamente consagra a tutela jurisdicional efectiva como imperativo constitucional e, no nosso entender, abrange o cumprimento integral e justo da sentena (o que implica, por sua vez, a consagrao de um direito execuo das sentenas dos tribunais administrativos). Ora, esta leitura pode levar-nos, seno a pr em causa a ratio essendi destas excepes, ou apenas de uma (e, em consequncia, a ratio decidendi do legislador em as prever), pelo menos, suscita uma interrogao ou reflexo sobre o verdadeiro alcance e significado destas mesmas causas. No que respeita impossibilidade, a jurisprudncia administrativa tem entendido que tem de existir uma impossibilidade absoluta, um verdadeiro obstculo, seja de natureza material ou legal, no bastando a mera difficultas praestandi ou agendi30. Os casos tipo so os resultantes das dificuldades de ordem burocrtica, na reconstituio da
29 30

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pg. 156 (1. ed.) e pg. 119 (2. ed.). Vide Acrdos da 1. Seco do STA de 24.01.91 (Rec. 21.684-B), 07.07.92 (Rec. 25.595-A) e de

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situao actual hipottica, nomeadamente as que respeitam reintegrao de funcionrios, reabertura de concursos pblicos, nomeao (ou promoo) de determinados titulares de cargos pblicos ou reconstruo de certas carreiras pblicas. Outro caso regra de no verificao de causa legtima de inexecuo considerado pela jurisprudncia do STA a inutilidade superveniente da lide31
32

, configurada como

impossibilidade ou inutilidade jurdicas, resultante ou da supervenincia de causas legtimas de inexecuo ou do direito reintegrao do funcionrio pblico, quando h uma anulao do acto de demisso. No que respeita doutrina, dominantemente tem entendido que a impossibilidade que constitui causa legtima de inexecuo dos julgados administrativos no se deve confundir com a dificuldade ou com a onerosidade da prestao que se haja de realizar, pois aquela tem de revestir carcter absoluto, existindo necessariamente um impedimento irremovvel. Seguindo a autoridade mxima nesta matria, FREITAS
DO

AMARAL parece-nos

peremptrio nesta questo: a impossibilidade s funciona como causa legtima de inexecuo quando for uma impossibilidade absoluta, no bastando para este efeito que revista carcter relativo, e conclui que em rigor, a chamada impossibilidade relativa no constitui verdadeira impossibilidade de cumprir, mas apenas grande dificuldade ou onerosidade da prestao33. O citado Professor teorizou o conceito de impossibilidade, configurando-o como podendo assumir carcter temporrio ou definitivo: s a impossibilidade definitiva constitui uma causa legtima de inexecuo: a impossibilidade temporria origina apenas
22.06.93 (Rec. 26.594-A). 31 Vide Acrdos de 07.05.92 (Rec. 29.751), de 18.11.93 (Rec. 32.064) e de 30.09.97 (Rec. 39.858) da 1. Seco do STA. 32 Vejam-se os artigos 287., alnea e) do Cdigo de Processo Civil e artigo 9., alnea f) da LPTA.
33

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pg. 165 (1. ed.) e pgs. 127 e 128 (2. ed.).

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uma causa legtima de atraso na execuo34; e, em qualquer dos casos, podendo ser total ou parcial. Classifica, ainda, a impossibilidade de culposa ou no culposa, consoante resulte ou no de um acto ilcito da Administrao praticado como dolo ou negligncia35. A impossibilidade pode ser causada, tambm, por acto lcito e assim gerar responsabilidade civil por actos lcitos: por exemplo, se a Administrao licitamente demole um determinado bem imvel de valor histrico ou artstico, ou queima uma determinada floresta. Nestes casos, o facto de j terem sido praticados os actos administrativos poder tornar impossvel a reintegrao da ordem jurdica violada. Restar, assim, ao particular a proposio de uma aco de responsabilidade civil, nos termos do Decreto-Lei 48.051, de 21.11.67, como contrapartida da autotutela executiva. Diramos, em jeito conclusivo, que a existncia desta excepo faz, para ns, todo o sentido dado os princpios fundamentais que rege o Direito Administrativo (com destaque para os princpios da legalidade e da boa-f) e as situaes fcticas, da vida, a objectividade, a que o Direito no pode (por impossibilidade) superar, sob pena de se considerar, erroneamente, como substituto da realidade ou, em ltima anlise, da prpria Natureza. Note-se, que as impossibilidades podem ser legais, como ilegais. Se podemos ficcionar conceitos e edificaes jurdicas que tenham aplicao sobre coisas e pessoas, o contrrio j no ser realizvel, principalmente pelo Direito. Quanto segunda excepo legalmente consagrada, j se levantam mais algumas reservas quanto sua legtima ratio essendi. A jurisprudncia do STA tem sido prudente na concesso de causa legtima de inexecuo em virtude de grave prejuzo para o interesse pblico: a simples invocao de perda de confiana poltica no Director-Geral que foi exonerado pelo acto anulado,
34 35

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 166 (1. ed.) e 128 (2. ed.). Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 167 (1. ed.) e 129 (2. ed.).

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no bastante para poder concluir-se pelo grave prejuzo, para o interesse pblico no cumprimento do acrdo anulatrio desse acto36, no implicam grave prejuzo para o interesse pblico as dificuldades decorrentes da reconstituio de carreira imposta pelo cumprimento do acrdo anulatrio37. Quanto verificao desta causa legtima, j o referido Tribunal se pronunciou em sentido positivo: susceptvel de constituir grave leso do interesse pblico materializado nos objectivos de preservao da estabilidade ecolgica do meio e de utilizao racional dos recursos naturais visados com a instituio da R.A.N. [Reserva Agrcola Nacional] (Dec.-Lei n. 196/89, de 14-6) e da R.E.N. [Reserva Ecolgica Nacional] (Dec.-Lei n. 93/90, de 19-3), o licenciamento de um vultuoso empreendimento urbanstico em zonas de proibio absoluta de construo38. A doutrina portuguesa a este respeito parece-nos quase unvoca, parecendo existir uma aceitao generalizada desta excepo legal, mas julgamos que isso resulta mais do silncio, que da opinio expressa39. FREITAS
DO

AMARAL depois de analisar as vantagens e os inconvenientes desta

excepo, conclui pela sua admissibilidade40. Esta causa legtima vem, no fundo, tentar salvaguardar a prpria Administrao do conflito (ou coliso) entre dois deveres assimtricos, o dever de executar as sentenas judiciais e o dever de prossecuo do interesse pblico, sendo este ltimo a sua ratio essendi. O que no significa concluir, de todo, que o direito do particular execuo da
36 37

Vide Acrdo da !. Seco de 19.01.89 (Rec. 21.381-A). Vide Acrdo da 1. Seco de 07.07.92 (Rec. 25.595-A). 38 Vide Acrdo da 1. Seco de 10.07.97 (Rec. n. 27.739-A). 39 Como diz o brocardo Quis tacet ubi loqui potuit et debuit consentire videtur, ou seja, quem cala, quando pode e deve falar, parece consentir. 40 Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 170 e segs. (1. ed.) e pgs. 132 e segs., especialmente as pgs. 141 e 142 (2. ed.).

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sentena seja um interesse privado, desde logo, porque faz parte do interesse pblico o respeito pela Administrao do princpio da legalidade, ou seja, a Administrao est vinculada lei e ao Direito41, e s decises dos tribunais. A existncia desta causa legtima de inexecuo encerra a dificuldade de se (no) saber quando ela opera de facto em cada caso concreto, o que pode levar sua aplicao abusiva e desmedida. FREITAS
DO

AMARAL assenta a sua posio na admissibilidade desta figura,

essencialmente, na considerao de que a justia no constitui o nico fim a prosseguir pelo Estado. Tambm a Segurana e o Bem-Estar o so. Ou seja, havendo coliso entre o interesse da Administrao na manuteno da ordem pblica, por exemplo, e o interesse do administrado na execuo da sentena, deve o primeiro prevalecer42. E, citando PROSPER WEIL, antes uma injustia do que uma desordem43. Assim, o remdio est no instituto da responsabilidade da Administrao por actos lcitos inquos, cuja finalidade tpica justamente restabelecer a igualdade na repartio dos encargos pblicos, em casos como este44. Ou seja, a excepo de grave prejuzo para o interesse pblico salvaguarda os valores da Segurana e do Bem-Estar, enquanto a Justia fica suficientemente (r)estabelecida atravs da obrigao de indemnizao. Pensamos que est quase mitificada, nesta tpica, a conceptologia de interesse pblico: importa referir que se trata de um conceito indeterminado, significando isto que ele no tem um significado fixo, podendo mesmo ser aplicado ou valorado de forma diversa em cada caso concreto. Ora j sabemos que no Direito h a tendncia para os conceitos indeterminados

Cfr. Especialmente, artigo 266., n. 2 da CRP e artigo 3. do CPA. Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pg. 175 (1. ed.) e pgs. 136 e segs. (2. ed). 43 Cfr. WEIL, PROSPER, Les Consquences, pg. 175 e AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pg. 175 (1. ed.). 44 Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 177 (1. ed.) e 138 (2. ed.).
42

41

20

excepcionais, carem no uso abusivo, sobretudo se o prprio conceito visado tem alguma ascendncia ou posio de desigualdade (superior) para com o outro sujeito. Nessa medida, a existncia desta excepo ainda que frequentemente controlada pelos tribunais, no deixa de funcionar como uma vlvula de escape para a Administrao e, assim, provocar, desde logo, insegurana e ilegtima frustrao de expectativas jurdicas na esfera jurdica do particular, como tambm vir este a lhe ser amputado o direito execuo de uma sentena administrativa favorvel, pela invocao administrativa de grave prejuzo para o interesse pblico. No deixamos de ser sensveis a algumas situaes extremas mas, porventura, esses casos poderiam ser resolvidos atravs da aplicao, por exemplo, do princpio da proporcionalidade, no necessitando existir uma consagrao expressa e legal do grave prejuzo para o interesse pblico como causa legtima de inexecuo. Tendemos a considerar que no nos parece de admitir esta ltima causa legtima de inexecuo, apontada pelo artigo 6., n. 2 do Decreto-Lei n. 256/77, de 17 de Junho, porquanto, para alm de desnecessria, no releva a excepcionalidade suficiente, na sua dialctica contedo/aplicao, quer para uma consagrao legal, quer perante a coliso de deveres, pois no Direito, e o mesmo dizer no Direito Administrativo, existem j princpios e instrumentos jurdicos capazes de solucionar essas questes, nomeadamente pela aplicao jurisdicional do princpio da proporcionalidade, princpio que se justifica inteiramente, nas situaes limite, sempre que esto em conflito interesses igualmente consagrados. Acresce, ainda, que a conjugao do artigo 266., n. 1 e do artigo 268., n. 4, ambos da CRP, conduz-nos seguinte interpretao desta questo: a Administrao s se enquadra na prossecuo do interesse pblico, quando respeitar igualmente os direitos e interesses dos particulares. Dado que se encontra garantida aos administrados uma tutela jurisdicional efectiva, julgamos (aplicando-o nossa questo), que ela no se satisfaz com

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uma mera quantia monetria atribuda ao particular, pelo dano sofrido. S os casos graves, merecem a ponderabilidade de bens; se esta for necessria, a Constituio ser o parmetro interpretativo dos dois pratos da balana; e se isso se exigir, munir-nos-emos do princpio da proporcionalidade, sendo desnecessria, prima facie, uma consagrao de tal excepo.

2. O DIREITO EXECUO, A INEXECUO ILCITA E A RESPONSABILIDADE CIVIL

Numa linha que, porventura, se entrev, consideramos o direito execuo dos julgados administrativos, um direito fundamental. Um direito fundamental que, dada a letra actual da Constituio e a mens legislatoris, consideramos ser perfeitamente plausvel sustentar a defesa da natureza anloga dos direitos, liberdades e garantias; beneficiando, assim, atravs do artigo 17. da CRP, do seu regime especfico, nomeadamente, do regime consagrado no artigo 22. da Constituio. O prprio nmero 4, do artigo 268. da Constituio, aponta nesse sentido quando garante aos administrados a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. No obstante no existir uma consagrao constitucional expressa do direito execuo, ns advogamo-lo, no artigo 20., da CRP, como iremos propor adiante. Entendemos o dever de executar as sentenas como uma concretizao do princpio de Estado de Direito, tal como o direito execuo deve ser entendido como uma extenso das garantias dos administrados e uma exigncia da tutela jurisdicional efectiva constitucionalmente consagrada, no artigo 20.. Um direito portanto que, para alm do fundamento constitucional, beneficia de um regime especial na sua restrio e na sua disciplina. A inexecuo ilcita constitui algo que no s contraria o Direito em geral, as suas prprias estruturas, como tambm, direitos especiais e princpios constitucionais,

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concretizados em legislao ordinria, nomeadamente a que se enquadra no Direito Administrativo. O tipo de responsabilidade civil que a inexecuo ilcita gera, por fora do n. 1 do artigo 11., do Decreto-Lei n. 256-A/77, a responsabilidade administrativa por actos ilcitos consagrada no artigo 2. e segs. do j referido Decreto-Lei n. 48.051, pela qual o Estado e demais pessoas colectivas pblicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposies legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilcitos culposamente praticados pelos respectivos rgos ou agentes administrativos no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio. O processo de efectivao deste tipo de responsabilidade regula-se pela tramitao do artigo 10., do Decreto-Lei n. 256-A/77, tambm j citado por ns. Na delimitao do conceito de inexecuo, inclumos outrossim a execuo tardia que no s configura uma inexecuo temporria, como dessa dilao no tempo podem surgir novos danos ou um agravamento dos j sofridos, e, por isso, geradores de responsabilidade, no s civil como tambm disciplinar e penal, se praticados culposamente. Como escreveu AFONSO RODRIGUES QUEIR, num escrito sobre a absteno administrativa: os rgos executivos da Administrao no tm direito de absteno em relao aos actos dos seus rgos deliberativos ou directivos. A inexecuo (absteno de executar) ou a execuo tardia (absteno de executar no momento prprio geram, alm de eventual responsabilidade disciplinar, responsabilidade civil da Administrao e dos agentes de execuo, nos termos gerais45. Acresce que a responsabilidade pelos prejuzos causados pelo acto ilegal que a sentena exequenda anulou no a mesma daquela donde surgem os prejuzos causados

45

Cfr. QUEIR, AFONSO RODRIGUES, Absteno, pg. 40.

23

pela inexecuo ilcita desta sentena. Como bem esclarece FREITAS sentena anulatria desse acto ilegal46.

DO

AMARAL, a

primeira nasce do acto administrativo ilegal, enquanto a segunda nasce da inexecuo da Outro aspecto tambm levantado pela doutrina, nesta temtica, consiste em saber se a obrigao de indemnizar se estende a todos os danos suportados pelo particular ou se devero atender a critrios de ponderao (por exemplo, situao financeira da entidade administrativa responsvel) que levem a excluir da reparao, alguns prejuzos sofridos. Pensamos que no se deve levar em linha de conta, para este efeito, a este tipo de balanos, nem parece haver necessidade, nestes casos, de aplicar aqui qualquer princpio da proporcionalidade. Desde logo porque no vm preenchidos os requisitos da necessidade ou exigibilidade ou mesmo da conformidade da actuao pblica com o interesse pblico. A somar, aponte-se tambm o facto de que o princpio aplicvel e subjacente responsabilidade civil ser o da reparao integral e total dos prejuzos causados ao lesado, desde que exista uma relao consequente efectiva entre a conduta lesante e o dano, o que a admitir alguma derrogao, seria para salvaguardar um bem juridicamente protegido de maior valia para a situao concreta aplicvel, o que no se entrev. E continuando este raciocnio, chegaramos eventualmente a situaes em que imperavam as indemnizaes irrisrias e formais, aquilo a que MARCELLO CAETANO designou de indemnizao por dez tostes simblicos47. Uma soluo pouco ou nada condigna, com os princpios estruturantes do nosso ordenamento jurdico. Esta problemtica que une a inexecuo ilcita responsabilidade civil envolve necessariamente uma incurso em algumas questes prvias obrigao de indemnizar pela Administrao o particular por ausncia de execuo de sentenas; iremos fazer referncia de algumas que pensamos interessar para a matria, mas que, dado o tipo e o
46 47

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 350 a 352 (1. ed.) e pg. 246 (2. ed.). Cfr. CAETANO, MARCELLO, Anotao, pg. 287; vide, tambm, AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A

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enquadramento cientfico que subjaz a este escrito, iro ser explanadas, como j referimos, com o objectivo primrio de trilhar terreno dogmtico ou apontar pistas de investigao. Exemplos: 1.Pode o Poder Judicial lavrar sentenas condenatrias contra a Administrao? 2.Se sim, ser a execuo in natura a regra da execuo? E se sim, ainda, ser uma regra flexvel ou no admitir ela excepes? Se no, quais? 3.Como obrigar a Administrao a praticar os actos correspondentes a este tipo de execues, sobretudo no que diz respeito s prestaes de facto infungveis? 4.Se chegarmos concluso de que somente atravs de responsabilidade civil o particular tem alguma reparao do dano sofrido Que direito? Que tutela judicial efectiva? Ser que nesta matria culminamos num sistema de garantias paradoxal, em que a garantia que no satisfaz nem corresponde ao direito que assiste ao particular configura-se, afinal, to vital quanto fatal, precisamente por ser a nica de que pode socorrer-se, face violao do seu direito? Refiro apenas a responsabilidade civil, porque os outros tipos de responsabilidade que a lei consagra, pouco interessam ao particular: de que lhe serve uma responsabilidade disciplinar (e eventual sano) no agente administrativo se ele no recebe uma indemnizao pelas ofensas causadas a si e aos seus direitos, ou se ele no adquire uma licena administrativa por ele requerida? Na verdade, que efectivao tem o direito execuo do particular se o rgo a quem cabe a execuo sujeitar-se apenas a uma pena de desobedincia (como refere o artigo 11., n. 3 do Decreto-Lei n. 256-A/77), e, incertamente, vir a ser punido. Ou ento, ter de se perguntar: ser a responsabilidade civil um instituto concretizador do princpio da tutela judicial efectiva, no contencioso de execuo de sentenas dos tribunais administrativos?
Execuo, pgs. 352 e segs. (1. ed.) e pgs. 248 e segs.. (2. ed.).

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No vamos fazer aqui, naturalmente, a anlise ou o estudo que toda esta problemtica exige, para alm das razes que se prendem com o objecto e o objectivo deste trabalho (para no referir, tambm, as prprias limitaes do autor). Contudo, no deixaremos de apresentar uma considerao sumria e simples dos pontos referidos e, porventura, de algumas questes a eles conexas. No que respeita prtica de condenaes judiciais da Administrao pensamos que, em ltima anlise, temos de concluir pela sua procedncia, nomeadamente no domnio da competncia administrativa da emanao de actos vinculados, ou seja, actos praticados no exerccio dos poderes vinculados da Administrao48. Bem sabemos que esta posio encontra-se em minoria, pelo menos por enquanto. Os argumentos que suportam a posio contrria, e que provm da maioria, no parece-nos colherem: o princpio da separao de poderes, o respeito pelos poderes discricionrios administrativos (mesmo incluindo a problemtica da discricionariedade vinculada e da discricionariedade livre, na esteira de KARL ENGISCH), a posio constitucional da Administrao, a reserva da administrao, a impossibilidade dos rgos jurisdicionais no irem mais alm do que a lei49, o monoplio quase exclusivo da fora pblica, julgamos que so compatveis com a natureza condenatria das sentenas administrativas dirigidas Administrao. Os poderes pblico e poltico devem submeter-se ao Direito e Constituio, assim como lhe est submetida tambm o prprio povo, titular desse poder, e, por conseguinte,
48

Sobre a competncia vinculada da Administrao, vide AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Direito, II, SOARES, ROGRIO EHRHARDT, Interesse Pblico, sobretudo pgs. 137 a 259 e CORREIA, SRVULO, Legalidade, mormente, pgs. 175 a 340. 49 A este respeito SANDULLI, ALDO M., escreve a ilegalidade da actuao administrativa no autoriza ao operador jurdico a forar a interpretao das leis () nem a inventar remdios que no esto no ordenamento. A legalidade da Administrao de justia e a certeza do Direito so valores preciosos e prevalentes em Leffettivit, pg. 319.

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a prpria soberania popular (artigo 3., CRP). O nosso ordenamento jurdico rege-se pelo princpio da constitucionalidade e, nele, consagra-se o princpio da juridicidade da Administrao, que implica uma obrigao para a Administrao, de o seu comportamento se pautar tanto pela submisso legalidade e ao interesse pblico, como pelo respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos, tendo este ltimo parmetro de conduta presuno de prevalncia em caso de conflito, na nossa opinio50 51.

A tutela jurisdicional efectiva constitui um direito fundamental, um direito fundamental de natureza anloga dos direitos liberdades e garantias, aplicando-se-lhe assim o regime especial dos direitos fundamentais e, por conseguinte, um princpio conformador das garantias dos particulares no Direito Administrativo e face Administrao Pblica52. Portanto, estando em causa um direito execuo de um particular, ou seja, um direito ao cumprimento da sentena judicial administrativa, e um dever de execuo dos julgados por parte da Administrao, isto , um dever de no praticar actos que ofendam o contedo essencial de um direito fundamental, nem actos que ofendam os casos julgados, sob pena de serem nulos53, havendo este conflito, dizamos, parece-nos que a
MARIA DA GLRIA PINTO DIAS GARCIA, discorda da expresso princpio da juridicidade, por pecar por defeito, pois cobre a dimenso garantstica do direito, deixando de fora a intencional ou poltica, preferindo, em alternativa, a expresso princpio de justia, veja-se em Da Justia, pg. 634 e segs. 51 MARIA DA GLRIA PINTO DIAS GARCIA refere que o Estado de Direito coloca em situao de paridade o interesse pblico e as posies subjectivas dos particulares em Os Procedimentos, pg. 212, o que no contraria necessariamente aquilo que dissemos, pois a referida Professora no se reporta ao eventual conflito de ambos. 52 Vide artigos 20., 17. e segs e 266. e segs. da CRP. Cfr. Artigo 133., alneas d) e h), respectivamente, do CPA. Quanto ao princpio da intangibilidade do caso julgado, vide CANOTILHO, GOMES/MOREIRA, VITAL, Constituio, pgs. 1041 e segs.
53 50

27

soluo passa naturalmente por uma obrigao administrativa de executar in natura, sempre que assim for, em absoluto, possvel e de acordo com o contedo da sentena exequenda. Esta construo serve um dos argumentos que nos leva a considerar a legitimidade das sentenas condenatrias da Administrao. Na doutrina, alis, j encontramos alguns ecos, que nos apontam nesse sentido. VASCO PEREIRA DA SILVA, precursor de uma viragem subjectivista do contencioso administrativo portugus, escrevia em 1987, que sendo a Administrao parte (como julgo ter deixado provado) no faz sentido, mais dizer que a Administrao no pode ser condenada, nem se torna preciso esconder, de forma hipcrita, essa condenao sob as vestes da lei. Eis, porque comearam a aparecer, ainda que de forma tmida, sentenas de condenao, tambm no contencioso administrativo. Mas mesmo no recurso de anulao, que o que ora nos interessa necessrio entender que, s na aparncia, que as sentenas se limitam a anular um acto54. SRVULO CORREIA, no mbito desta problemtica relacionada com a separao de poderes, refere-se a uma travessia do Rubico, acrescentando que a declarao dos actos devidos, no mbito do processo de execuo veio dar um impulso muito importante para a superao do dogma que proibia a imposio judicial da realizao de prestao de facto por parte da Administrao55. PAULO OTERO escreve na sua tese de doutoramento que pode bem equacionar-se, inclusive luz do princpio da separao de poderes consagrado pela Constituio de 1976, se em situaes de reiterada recusa da prtica de actos jurdicos obrigatrios por parte da Administrao, se dever admitir um poder indirecto de substituio do juiz, importando-se, por exemplo, a soluo italiana que permite ao juiz ordenar a um rgo ad
54 55

Cfr. SILVA, VASCO PEREIRA DA, O Recurso, pg. 33. Cfr. CORREIA, SRVULO, Linhas de Aperfeioamento, pg. 188.

28

hoc (o comissrio ad acta) a prtica do acto obrigatrio omitido, isto em substituio do rgo normalmente competente para a execuo da respectiva sentena administrativa56. ELISEU FIGUEIRA JNIOR diz-nos que no havendo causas legtimas de inexecuo, a sentena, seja ela constitutiva (declarando a invalidade do acto), ou declarativa (reconhecendo um direito ou interesse legalmente protegido), aponta j no sentido da condenao da administrao57. PROSPER WEIL em defesa da verificao de condenaes nas sentenas anulatrias dos actos da Administrao, sem violao da separao de poderes judicial e executivo, disse que a condenao est contida na anulao como a gema est no ovo58. Em consonncia com as posies referidas parece estar, tambm, LUS SOUSA
DA

FBRICA ao defender que no se vislumbram quaisquer motivos atendveis para impedir o tribunal de dirigir injunes Administrao a sua tradicional excluso atravs da afirmao do carcter de mera legalidade do contencioso administrativo por natureza no se coaduna () com as acrescidas necessidades prticas de efectiva tutela jurisdicional das posies subjectivas dos particulares59. Mas ser que esta problemtica das sentenas condenatrias da Administrao e sua qualificao, assenta numa questo de vocabulrio, como diz CHEVALLIER60, ou uma questioni di parole como refere GIANNINI61, ou, ainda, como escreve NIGRO, uma questo de ambiente jurdico ou meramente terminolgica62? Em termos jurdicos, pensamos que, lgica e necessariamente, a resposta tem de ser negativa, no obstante esta concepo ser, ainda, entre ns, pouco defendida e de
56

Cfr. OTERO, PAULO, O Poder, pg. 43. Cfr. JNIOR, ELISEU FIGUEIRA, O Contencioso, pg. 107. 58 Cfr. WEIL, PROPER, Les Consquences, pg. 65. 59 Cfr. FBRICA, LUS SOUSA DA, Monismo, pg. 124. 60 Cfr. CHEVALLIER, JACQUES, Linterdiction, pg. 84. 61 Cfr. GIANNINI, MASSIMO SEVERO, Problemi Attuali, pg. 175. 62 Cfr. NIGRO, MARIO, Il Giudicato, pg. 64.
57

29

construo difcil, dado o nosso tipo de sistema administrativo. Quanto ao princpio da execuo in natura, ou seja, o princpio do cumprimento da sentena exequenda segundo a reintegrao da ordem jurdica violada e a reconstituio da situao actual hipottica, uma espcie de proactividade da situao anterior ao dano actualizada, tendo em considerao o respeito pelo caso julgado63, como se a actuao (ou inactuao) da Administrao no se tivesse verificado, j jurisprudncia constante dos nossos tribunais administrativos. O problema surge quanto definio de excepes, sua admissibilidade e no que respeita s consequncias jurdicas da execuo de uma sentena. Uma dificuldade prtica assombra este real law, suscitada pelo modo como se vai obrigar a Administrao a praticar determinado acto, se ela prpria a titular, de maneira quase exclusiva, do iure imperii e principal protagonista do law enforcement, acrescendo ainda que o emprego da coaco material uma operao de polcia64. Com a mesma razo subjacente, questionou JEAN RIVERO, como brandir o machado de guerra contra quem o traz cintura65. A este respeito, julgamos que tal como a frase, parece que a matria se est a tornar algo mtica. Contrariamente posio de FREITAS DO AMARAL, no consideramos impossvel, e dando um exemplo do ilustre Professor, que o tribunal administrativo requisite a Polcia de Segurana Pblica para a mandar executar uma sentena contra o Ministro da Administrao Interna, que superior hierrquico daquela polcia!66. Desde logo, nos ocorre, essencialmente, quatro razes: primeiro, porque uma deciso de tribunal prevalece sobre todas as demais, de quaisquer autoridades (CRP,

Sobre este tema veja-se ALMEIDA, MRIO AROSO DE, Sobre a Autoridade, e respectiva bibliografia. Cfr. CAETANO, MARCELO, Manual, pg. 1379. 65 Cfr. RIVERO, JEAN, Le Huron, pg. 39.
64 66

63

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Direito, IV, pg. 232.

30

artigo 205., n. 2), que decorre da qualidade dos tribunais como rgos de soberania; segundo, porque acompanhamos a Constituio no entendimento de que so os tribunais os rgos competentes para administrar a justia e reprimir a violao da legalidade democrtica (CRP, artigo 202., n. 2); terceiro, porque consideramos que o emprego da fora no um exclusivo da Administrao, nem os seus agentes (empregamos este termo num sentido global) podem furtar-se a tal uso, se a isso estiverem obrigados, por cumprimento de decises que, constitucional e legalmente, esto vinculados. Last but not least, refira-se, reportando-nos agora em especial ao exemplo mencionado, que em matria de cumprimento de sentenas, no tem prevalncia o princpio da hierarquia administrativa, nem parece existir (con)fuso das funes judicial e administrativa. E afigura-se-nos, sobretudo, dois fundamentos: por um lado, a supremacia de outros dois princpios, o da constitucionalidade e o da legalidade; por outro lado, o facto de atribuir-se inexecuo ilcita das sentenas natureza criminal, para o caso, por fora dos artigos 12. e 13. da Lei 34/87, de 16 de Julho (reguladora dos crimes de responsabilidade dos titulares de cargos polticos, que constitui em factos criminosos a denegao de justia e o desacatamento [!] ou recusa de execuo de deciso de tribunal, punidos com priso at dezoito meses e um ano, respectivamente, podendo, ainda, servir de fundamento a uma aco de perda de mandato67), donde resultam para os Ministros, como titulares de cargos polticos, responsabilidade criminal e, para os agentes de segurana pblica, como funcionrios pblicos (conceito penal: artigo 386.) dois deveres: o dever de acatar, i.e., de executar as decises jurisdicionais (sob pena de responsabilidade penal: artigo 348., do Cdigo Penal, assim como o artigo

67

Para a efectivao da responsabilidade criminal de alguns sujeitos polticos, vide a CRP: artigo 196., para os membros do Governo; artigos 157. e 160., n. 1, alnea d), para os deputados; e artigos 130. e 223., n. 2, alnea b), para o Presidente da Repblica. Vejam-se, ainda, os artigos 8. e segs., da Lei 27/96 de 1 de Agosto. Para os rgos administrativos, em geral, vede artigo 11., n. 3, do Decreto-Lei n. 256A/77.

31

11., n. 3, do Decreto-Lei n. 256-A/77), e, outrossim, o dever de desobedecer ao(s) seu(s) superior(es) hierrquico(s) sempre que o cumprimento das ordens ou instrues implique a prtica de qualquer crime (artigo 271., n. 3, da CRP e, ainda, artigos 36., n. 2 e 348., do Cdigo Penal). Ora, a inexecuo ilcita das sentenas , em princpio, um facto criminoso. Da que o exemplo referido no nos provocar grande inquietao. Sobretudo, no domnio jurdico. Temos, ainda, algumas dvidas quanto validade de determinados argumentos, como os da pouca eficcia da utilizao da execuo forada judicial contra a Administrao pblica ou o da sua reduzidssima importncia68. Reconhecemos, contudo, que a construo doutrinria sobre esta matria est ainda por fazer, ou pelo menos as suas linhas de fora, para que a sua viabilidade ou sustentao seja mais defendida e alargada. Outra dificuldade que pode, ainda, ser apontada a que resulta da prpria execuo do pagamento da indemnizao a que a Administrao foi condenada, em caso de inrcia desta. A somar, est o poder de a Administrao invocar a impenhorabilidade dos bens (de domnio pblico e de domnio privado afectado a fins de utilidade pblica)69, que parece constituir uma conduta ilcita, violadora do interesse pblico, podendo configurar, mesmo, um abuso de poder e/ou de direito. A defesa de um poder de substituio do rgo administrativo em caso de inexecuo ilcita, propriamente, no fere a nossa sensibilidade jurdica: um poder de substituio alinhavado com o princpio da diviso de poderes70, com funo jurisdicional
68 69

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DE, A Execuo, pgs. 33 e 34. Vide artigo 823., e artigo 822., do Cdigo de Processo Civil.

70

Que corresponde ao significado do princpio da separao de poderes entendido numa perspectiva sistmica isto , como diviso e conjuno de competncias e funes, vide MELO, A. BARBOSA DE, A Proteco, pg. 8. Nesse sentido, vejam-se o artigo 62., do Decreto-Lei n. 445/91, de 20 de Novembro e o artigo 68., do Decreto-Lei n. 448/91, de 29 de Novembro, que possibilita ao(s) particular(es)

32

de fazer executar o julgado, limitado pelo princpio da efectividade da tutela jurisdicional e, tambm, com a possibilidade de incumprimento in natura de uma sentena. O poder de substituio , alis, julgamos, reclamado pela lgica actual do Direito Administrativo (sobretudo, no que respeita interveno hierrquica e tutelar), pelo sistema de garantia dos direitos fundamentais dos particulares, assim como pela funo judicial, todas elas imperativos constitucionais. cautela, convm afirmar que quando nos referimos a substituio, no significa que o juiz tome a posio jurdica da Administrao, mas que o tribunal possa decidir em vez desta, no exercendo mais, no fundo, que aquilo que era dever da Administrao: a execuo do julgado71. Podemos duvidar do bom emprego, nesta matria, do verbo substituir, como alis nos alerta MIGUEL BELTRAN
DE

FELIPE na realidade, o verbo a empregar talvez no

deveria ser substituir [] seria mais adequado utilizar a locuo decidir ou fazer em lugar de72. Mas no troquemos o significado pelo signo lingustico. Naturalmente que este poder ser limitado, como, por exemplo, pelo exerccio de poderes discricionrios (vinculados e livres) e opcionais da Administrao, pelo conflito entre dois interesses pblicos ou pela prpria execuo material73. Mas a existncia de limites julgamos que em nada contraria a vida da figura, bem pelo contrrio74. Do exposto, implica, desde logo, questionar a opo que a Administrao condenada poder ou no ter entre a execuo e o ressarcimento do(s) dano(s) e a
munirem-se de uma sentena de intimao para a emisso de alvar de construo e de loteamento, que produza os mesmos efeitos jurdicos do alvar no concedido. 71 Sobre o dever de boa administrao, vide sobretudo SOARES, ROGRIO G. EHRHARDT, Interesse, pg. 179 e segs. 72 Cfr. FELIPE, MIGUEL BELTRAN DE, El Poder, pg. 51 e segs. 73 Cfr. FELIPE, MIGUEL BELTRAN DE, El Poder, pg. 277 e segs. 74 Para ns, mesmo uma exigncia constitucional (v., sobretudo, artigos 204. e 205.) e legal (v. artigos 2., 5. e 6. da Lei Orgnica dos Tribunais Judiciais e artigo 3., n. 1 do Estatuto dos Magistrados Judiciais).

33

importncia ou utilidade da responsabilidade civil da Administrao, nesta matria. MARIA

DA

GLRIA PINTO DIAS GARCIA escreveu, a propsito da inactividade

administrativa (a pensar sobretudo no domnio da organizao administrativa), o seguinte: a existncia de um dever de agir, imposto pela melhor prossecuo do interesse pblico e, ao mesmo tempo, a previso legal da responsabilidade civil da Administrao, que a obriga a indemnizar os prejuzos surgidos de omisses ilcitas, no faz nascer uma opo legal para a Administrao do gnero: <actua ou paga os danos pela no actuao>. Num Estado Social de Direito esta alternativa no legtima, at porque os elementos que a compem no so susceptveis de ponderao relativa75. Ou seja, a no actuao da Administrao danosa e ilcita implica uma violao de um dever jurdico: o dever de indemnizar, conceito operante da responsabilidade civil76. Assim, o dever jurdico de prossecuo do interesse pblico no entra necessariamente em conflito com o dever de indemnizar. Alis, um consequncia do outro. Da que sejamos da opinio, de que a Administrao condenada est impedida de optar entre a execuo e o ressarcimento de danos, fora dos casos previstos na lei, ou seja, fora dos casos de verificao de causas legtimas de inexecuo, pois caso contrrio existe uma violao manifesta, legal e, tambm, constitucional, desrespeitando sobretudo o direito tutela jurisdicional efectiva, com tudo o que isso acarreta. E, salvaguarde-se, que no deixam de ser ressarcidos os prejuzos resultantes da inexecuo para alm dos provocados pela anulao judicial do acto administrativo (v. artigo 10., n. 1, DecretoLei n 256-A/77). Acresce, ainda, que a actuao ilcita da Administrao em executar uma sentena pode configurar determinados vcios de legalidade como a m-f e o abuso de poder.
75 76

Cfr. GARCIA, MARIA DA GLRIA PINTO DIAS, A Responsabilidade, pg. 4. Veja-se o artigo 22. da CRP.

34

Esta necessidade de falarmos em inexecuo ilcita, em no execuo e em poder de substituio na execuo de sentenas condenatrias da administrao, permite-nos antever, desde j, o imperativo em que se traduz o tratamento que requer a questo da importncia ou utilidade da responsabilidade civil da Administrao. Sem rodeios, julgamos que a indemnizao, na maioria dos casos, traduz-se completamente numa reparao ineficaz (para no dizer intil), defraudando as expectativas justas e satisfatrias do particular surgida da violao de um direito seu, na conformao do direito ou interesse do administrado. Como que uma reparao pecuniria pode satisfazer a pretenso de um particular que requer uma licena ou uma determinada autorizao administrativa (preenchendo ele todos os requisitos que a lei prescreve para a sua concesso), ou a situao em que, sistematicamente, v recusada a sua inscrio num estabelecimento de ensino secundrio pblico, estando ele apto para o frequentar, ou aberto concurso pblico de promoo de carreira na magistratura judicial, o candidato no ser provido na vaga, sendo ele o que est melhor posicionado, quer na antiguidade quer na maior classificao de servio77. Como que o valor da diferena entre a situao patrimonial do lesado, na data mais recente que puder ser atendida pelo tribunal, e a que teria nessa data se no existissem danos78, pode ser um meio suficiente, efectivo e justo para a pretenso deduzida pelo particular, que lhe negada pela Administrao, atravs de uma inexecuo ilcita da sentena exequenda? Ser o instituto da responsabilidade o instrumento natural, para no dizer justo, para a prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados (CRP, artigo 266., n. 1)? Estes casos, que compreendem o exerccio de actos integrados numa competncia
77

Vide ANDR, ADLIO PEREIRA, Vinculao da Administrao, pg. 104 e artigos 84. e segs., do ETAF.

35

vinculada da Administrao ou, para os mais relativistas, existe maior vinculao que discricionariedade na deciso, no so efectiva e justamente solucionados pela responsabilidade civil administrativa. Alis, a responsabilidade poder, em alguns casos, criar situaes de exerccio de um poder discricionrio de facto (a existir, essencialmente, para os defensores da impossibilidade de forar a Administrao ao cumprimento do dever de executar a sentena), ou mesmo faculdades traduzidas numa opo entre o cumprimento do seu dever e o pagamento de uma indemnizao, dada a natureza violvel que, por essncia, caracteriza o dever jurdico79. O mesmo dizer que se verificaria uma autntica denegao de justia. O problema densifica-se sobretudo nas prestaes de facto infungveis. Elas consistem num facere que s pode ser realizado pelo prprio devedor, caso contrrio a alternativa obrigatria a indemnizao dos danos sofridos com o incumprimento. Prima facie, parece-nos que este problema seria, pelo menos, atenuado com a defesa e consagrao de um poder de substituio do tribunal Administrao na execuo de sentenas (e dos seus respectivos actos e operaes devidas), assim como se encontra excludo no Direito Privado, atravs do instituto da execuo especfica da obrigao, consagrado no artigo 830., n. 1, do Cdigo Civil. No somos apologistas de uma privatizao do Direito Administrativo, mas dever reconhecer-se que algumas boas solues de direito privado, podero justificar determinadas fugas80. E, consequentemente, mutatis mutandis podero aplicar-se ao

78

Apud artigo 566., n. 2 do Cdigo Civil.

79 80

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pg. 359 (1. ed.) e pg. 254 (2. ed.). Sobre a problemtica da importao de Direito Privado pelo Direito Administrativo, vide ESTORNINHO, MARIA JOO, Fuga, especialmente pgs. 121 e segs., e respectiva bibliografia.

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Direito Administrativo. Isso mesmo, alis, demonstra alguma doutrina, nomeadamente FREITAS
DO

AMARAL que, neste domnio do contencioso administrativo de execuo, defende que nos casos de execuo para entrega de coisa certa ou para prestao de facto () passe a figurar na ordem jurdica portuguesa () medidas compulsrias, a que em Frana se chama astreintes, para obrigar os rgos competentes a proceder execuo da sentena, pois a sua adopo poder representar um passo muito positivo no aperfeioamento do sistema portugus de garantias contra as inexecues ilcitas das sentenas dos tribunais administrativos81. Esta medida compulsria, ou sano pecuniria, consiste, na sua essncia, no pagamento de uma determinada quantia acumulvel, em princpio, por cada dia de atraso, sendo atribuda a responsabilidade, em regra, pessoalmente ao titular do rgo que tem o dever de executar a sentena82. Este instrumento pretende, no fundo, coagir a prpria Administrao a executar mediante a imposio de medidas cominatrias que apenas envolvem o exerccio de um poder de coaco indirecta83. Como assinala o citado Professor, se os rgos da Administrao forem pessoalmente responsabilizados a pagar tantos contos por dia enquanto no cumprirem uma sentena de um tribunal, eu estou convencido de que no haver nenhum (por mais abastado que seja) que no se submeta ao dever de executar a sentena84. Portanto, est clara e visvel a precariedade do sistema de garantias dos particulares
Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Projecto de, pg. 25 e A Execuo, pg. 303 (2. ed.). Veja-se, ainda, o artigo 238. do Projecto de Cdigo do Contencioso Administrativo. 82 Refira-se que este tipo de sano pecuniria compulsria j existe, ainda que em diferentes termos, no nosso Direito Administrativo, aquando do incumprimento da intimao para um comportamento, por parte de um particular ou concessionrio: veja-se o artigo 88., da LPTA. No direito civil, veja-se o artigo 829.A, do Cdigo Civil. 83 Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pg. 304 (2. ed.). 84 Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Projecto, pg. 26.
81

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contra a inexecuo ilcita dos julgados administrativos, assim como est demonstrada a falta de tutela judicial efectiva do direito execuo da sentena para os sujeitos autores processuais, titulares desse mesmo direito; assim como, a ineficcia da responsabilidade civil administrativa pela inexecuo ilcita de julgados administrativos, poder ser manifesta e injusta. Constitui sano frgil e incipiente a responsabilidade civil, assim como a responsabilidade pessoal e penal dos agentes da Administrao, no dando uma resposta satisfatria pretenso do administrado. Estes dois ltimos tipos de responsabilidade tm, essencialmente, uma eficcia preventiva, onde se procura evitar a verificao dos ilcitos pela intimidao, no sentido de se impedir uma prtica futura de factos geradores de responsabilidade. So por isso insuficientes. Como lapidarmente escreveu FREITAS
DO

AMARAL, no basta, assim, que a

inexecuo ilcita de uma sentena seja por lei considerada como fonte duma obrigao de indemnizar ou incriminada como desobedincia: importa, ainda, para alm da mera prescrio legal, que os particulares ofendidos com a inexecuo se disponham, por via de regra, a levar por diante a aco de indemnizao ou a denncia criminal, que o meio social aceite como legtima esta atitude de litigncia e, acima de tudo, que os tribunais possam impor de facto as sanes legais sem que o Poder se sinta autorizado a afastar de si prprio, no caso concreto, a aplicao do Direito85, afirmando, ainda, que esta era uma matria onde depende tudo muito mais dos homens do que das leis86. Mas nem as leis so abonatrias, como a sua terminologia possui cariz duvidoso e vazia de proteco, traduzindo, por vezes, um discurso negativo, ou negativista, pouco dignificante do dever constitucional de defesa dos direitos fundamentais. Veja-se o
85 86

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pg. 17 (1. ed.) e pgs. 12 e 13 (2. ed.). Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 18 (1. ed.) e 13 (2. ed.).

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Decreto-Lei n. 256-A/77: artigo 5., A execuo de sentena proferida em contencioso administrativo, quando no seja efectuada espontaneamente pela Administrao pode ser requerida; artigo 6., n. 1 () salvo ocorrncia de causa legtima de inexecuo, melhor expresso seria declarao e a mesma substituio se deve aplicar no n. 1, do artigo 11., quanto locuo invocao de causa legtima de inexecuo. Mas entre os homens e as leis esto os juzes que podem tanto limitar os caprichos dos homens, como garantir a aplicao da lei. No obstante a eles dever ser exigida uma dupla aco quando so chamados a intervir em defesa do direito, de conteno e de expanso, o que no seno reflexo da sua misso de salvaguarda da liberdade da lei, mantendo intocvel a liberdade para o direito87, sem esquecer a inevitvel falibilidade humana. No deixa de ser curioso o facto de estas duas realidades que estamos a considerar estarem na origem do Direito Administrativo moderno: o papel jurisprudencial e a problemtica da responsabilidade civil da Administrao. De parto jurisprudencial, ele surgiu do Arrt Blanco, uma deciso do Tribunal de Conflitos francs, em 8 de Janeiro de 1873, que versa, precisamente, sobre uma questo de responsabilidade civil, decorrente do atropelamento de uma criana de cinco anos, Agns Blanco, por um pequeno vago ferrovirio88. Mas esta educao judicial da Administrao, no nos cobe de desvalorizar, no contencioso da execuo, a prpria responsabilidade civil e a sua eficcia, nem, outrossim, nos priva de reclamar, nesta matria, por uma maior interveno judicial qualitativa (e quantitativa). A execuo de sentenas dos tribunais administrativos pela Administrao Pblica consagra-se entre ns como uma concretizao da submisso dos poderes pblicos ao
87 88

GARCIA, MARIA DA GLRIA PINTO DIAS, Da Justia, pg. 682. Vide ainda SILVA, VASCO PEREIRA DE, Responsabilidade, pgs. 7 e segs.

39

Direito e um direito fundamental do administrado. E, por isso, no pode haver zonas tuteladas pelo Direito, e pela Constituio, sem proteco ou de proteco deficiente. Nem se pode pactuar ou, mesmo, tolerar-se comportamentos que, sem justificao alguma ou legtima, constantemente ofendem a Constituio e o Direito, como, tambm, perigam a prpria justia, fim do Estado sem concorrncia nesta matria. Quando um dos poderes estaduais (o executivo) desobedece a outro (o judicial) o prprio Estado que est ameaado: o que ser de uma famlia quando os seus elementos (sobretudo, os que possuem meios ou poderes de autoridade) se desrespeitam? Como cidados livres e iguais temos de construir uma razovel ordem de reciprocidade (HAVERKATE), com direitos e deveres paritrios e correspondentes entre os poderes do Estado (e entre estes) e os cidados, pois deles origina e legitima-se a dignidade de reconhecimento como justa (HABERMAS) o modelo de sociedade que idealizamos. Afinal, a realizao do Direito a razo de ser da aco estadual.

IV CONCLUSO Uma das dificuldades desta problemtica, como pudemos pressentir, reside no facto de pretendermos integrar determinadas solues no nosso ordenamento jurdico que no se coadunam com o tipo de sistema administrativo de raiz vigente: o sistema de administrao executiva. Vivemos num sistema hbrido, misto, que, no que respeita ao direito processual administrativo, padece de uma actual e constante confluncia (seno mesmo contradio) entre opes legislativas, passadas e presentes, em que convivem

40

elementos dos dois principais tipos de sistema de administrao, tpica caracterstica, alis, de quem est a assistir e a participar, voluntaria ou involuntariamente, a uma transio, rectius a uma indefinio, reflectora dos tempos modernos, efmeros, sem ideias esclarecidas ou ideologias esclarecedoras. A responsabilidade civil da Administrao, no contencioso de execuo traduz-se numa precria como garantia dos particulares e no concretizao suficiente do princpio da tutela jurisdicional efectiva, que constitui um limite actuao da Administrao Pblica. Naturalmente consideramo-la, tal como a grande maioria da doutrina, um princpio estruturante do nosso Estado Constitucional, nomeadamente como sub-princpio concretizador do princpio de Estado de Direito; uma garantia dos direitos fundamentais constitucional e legalmente protegidos e uma exigncia da verificao do respeito pelos direitos e interesses protegidos dos cidados e dos princpios da constitucionalidade, da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade, da justia e da boa-f, em sentido geral. Mas inoperante na matria que ora nos domina: no d uma resposta satisfatria ao direito execuo de sentenas, que, para alm de uma expresso do exerccio do poder jurisdicional, parte integrante do direito tutela judicial efectiva. As concretizaes, legislativas e doutrinrias, da efectivao da tutela dos direitos fundamentais tm sido positivas e o seu desenvolvimento tem se efectuado de uma forma contnua e constante: a afirmao do dever de a Administrao executar as sentenas dos tribunais administrativos, a construo da figura do acto tcito, a consagrao de uma aco para o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos, a responsabilidade administrativa das decises judiciais no obtidas em prazo razovel, so disso expresso. O sistema actual e vivificante poder, em alguns casos, levar a uma irresponsabilidade (de facto) administrativa, correndo-se o risco de se estabelecer um

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estado de necessidade injustificado. Dizmo-lo desta forma, mas numa linguagem de princpio, no num discurso radical garantstico, que em nada abona o jurista, nem to pouco para uma defesa ilimitada, formosa e segura, dos direitos fundamentais dos cidados. Como diziam os antigos gregos: o excesso em tudo um defeito. Mas no desejamos ao ordenamento jurdico o estabelecimento da regra da excepo, como acontece frequentemente nas vrias zonas do Direito em avulsa legislao (com a contribuio, por vezes, ainda que omissiva, da jurisprudncia e da doutrina), consagradora de determinadas excepes: veja-se, por exemplo, a prtica da fixao do quantum de indemnizao pelos tribunais. Como refere MARIA DA GLRIA DIAS GARCIA, a justia administrativa, no Portugal de hoje, no esgota a sua finalidade na plenitude da garantia jurisdicional administrativa conferida ao cidado. Encontra ainda justificao na necessidade de defesa do interesse pblico legitimamente definido pelo legislador e, talvez mais especificamente, na necessidade permanente de garantir o equilbrio entre aquelas duas realidades, definido na lei89. E longe de ns acreditarmos numa ideologizao (NIETO GARCA) da justia administrativa. Mas a justia administrativa carece de uma nova (re)fundamentao doutrinria, de uma refundao do enquadramento terico do controlo judicial da administrao, o que implica, porventura, uma ruptura com o modelo tradicional do contencioso administrativo objectivo, policial e receoso de uma verdadeira consagrao da diviso de poderes que significa equilbrio e no vulgo separao. Por isso, tambm, julgamos no ser possvel extremar a natureza do contencioso administrativo. Todavia, e para este domnio, importante , como diria DWORKIN, tomarmos a srio o contencioso de execuo de julgados administrativos, mesmo que existisse somente um

89

Cfr. GARCIA, MARIA DA GLRIA PINTO DIAS, Os Meios, pg. 43.

42

caso nico no Direito, de violao ilcita do direito integral execuo90 o que no o caso - sob pena de nos aproximarmos em precipcio, de uma vivncia de estado de necessidade, sem fundamento constitucional ou legal, que atinge a prpria Justia. Nesta matria vamos ainda numa fase primitiva. Sintoma disso a constatao de continuarmos a lutar pelo cumprimento do (adquirido) direito execuo, quando devamos estar a conjugar esforos no sentido do seu aperfeioamento. que no basta cumprir as sentenas (a nossa actual batalha); h que, pelo menos, as executar bem, integralmente e de boa-f (a verdadeira, mas demorada, guerra). E a vitria desta contenda passa em muito pela (pr-)compreenso, conformao e concretizao positivas dos direitos fundamentais. Por nossa falta de melhores palavras, reproduzimos aqui as de HBERLE, quando questionado sobre aspectos do seu pensamento actual respeitante aos direitos fundamentais91: toda a poltica de direitos fundamentais e toda a interpretao dos direitos fundamentais deveria estar ao servio do aperfeioamento da eficcia garantstica dos direitos fundamentais92. Conceitos como cidadania, civismo, cultura poltica, participao democrtica, sentido de responsabilidade, e o assumir de uma postura de luta pelos seus direitos e pelo
90

E no nos iludamos com a nula, ou pouco frequente, utilizao do artigo 12., do Decreto-Lei n. 256A/77, (quer do n. 1, que obriga a uma inscrio no oramento das pessoas colectivas de direito pblico, quer no seu n. 2, que atribui competncia ao Conselho Superior de Magistratura para emitir as ordens de pagamento, aos seus respectivos titulares, que lhe forem requisitadas pelos tribunais), pois, para alm de este artigo ser consuetudinariamente inobservado pelo Estado-administrao e esta bastaria, pois constitui condio de aplicao de outras razes -, acrescem ainda (aventurando-nos possivelmente em mundos extra-jurdicos) duas razes: uma endgena ou objectiva, devendo-se ao prprio sistema, com os seus intervenientes, as suas regras, o conjunto de todos os mecanismos processuais e todo o processo relacional e ergonmico operado, entre eles e face a esses instrumentos processuais, razo sistmica esta que conduz segunda razo, de ordem exgena ou subjectiva, porquanto os particulares, e os seus advogados em geral, perante isto no duvidam que a inrcia e o comodismo, neste domnio, no s pode ficar mais barato (pois tempo dinheiro), como a prpria sade poder sair menos sacrificada. 91 PETER HBERLE, professor catedrtico da Universidade de Bayreuth desde 1981 (entre outras ctedras que possui), doutorou-se (pela Universidade de Friburg) precisamente, com uma tese sobre direitos fundamentais: A garantia do contedo essencial do art. 19.2 da Lei Fundamental alem (Die Wesensgehaltgarantie des Art. 19.2 Grundgesetz) um preceito equivalente ao nosso 18./2,da CRP.

43

Direito, assim como da sua reivindicao legtima, so conceitos nucleares para compreender e fomentar uma consciencializao jurdica de direitos fundamentais (ou vice-versa). Por isso, esta uma matria que depende mais dos homens, do que das leis, como j disse FREITAS
DO

AMARAL. Por isso, ainda, a execuo forada um mal

necessrio. A fora no faz o Direito, mas pode fazer parte deste, sendo legtima. O uso da fora s faz sentido quando utilizado na concretizao do direito. Quando assim no acontece, ele no tem valor algum e, para alm disso, significa que est a ser abusivo e ilicitamente exercido, o que desde logo contraria o Direito93. Mas, actualmente, nas situaes de inexecuo ilcita a fora no s est do lado errado, como prevalece sobre os Direitos. Refira-se, no entanto, que entendemos a execuo forada como uma faculdade jurisdicional que pressupe o no cumprimento das decises jurisdicionais transitadas em julgado, por parte da administrao e que essa omisso administrativa tenha por base a realizao de normas de competncia que postulem o exerccio de poderes vinculados. Salvo melhor opinio, cremos nos poderes judiciais de substituio e na execuo forada aplicveis, em alguns casos, a este problema da inexecuo ilcita das sentenas administrativas. Consideramos, outrossim, que a doutrina e a jurisprudncia devem discuti-los e, paulatinamente, edificar os seus pilares e vigas-mestras, se vierem a saldarse positivamente na balana dos poderes e dos interesses pblico e dos particulares. FREITAS
92

DO

AMARAL, apesar de a no defender94, reconhece que o legislador

Cfr. CALLEJN, FRANCISCO BALAGUER, Un Jurista, pg. 19. Redigimos estes dois ltimos perodos inspirados numa passagem do Contrato Social, de Rousseau, quando, a propsito do direito do mais forte e procura indagar sobre o sentido e a constituio do dever, escreve sempre que a fora que faz o direito, o efeito muda com a causa; qualquer fora que se sobreponha primeira sucede ao seu direito. A partir do momento em que se pode desobedecer impunemente, pode-se desobedecer legitimamente, e, visto que o mais forte tem sempre razo, apenas importa conseguir ser o mais forte. Mas afinal, que um direito que desaparece quando a fora cessa? (Livro I, Cap. III). 94 Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, A Execuo, pgs. 19 e segs. e pgs. 30-34 (2. ed.).
93

44

ordinrio, a doutrina e a jurisprudncia ainda vo ter muito que andar para corresponder minimamente, no seu prprio plano de actuao, s intenes do legislador constituinte. O progresso do sistema jurdico exige, cada vez mais, uma solidariedade activa de todos os rgos de produo e aplicao do Direito95. Alinhamos com CASTANHEIRA NEVES, quando escreve que a jurisdio pensada segundo o paradigma da aplicao96. Da a necessidade de pensarmos este problema de acordo, essencialmente, com a aplicao do Direito. Problema demais relevante, pois reside no Direito Administrativo, o Direito dos particulares e da Administrao. Mas a soluo para ele est, por enquanto, longe de ser atingida. O Direito, e os juristas, ainda no souberam dar um final feliz a este enredo, humano e jurdico. No captulo actual, vive-se o drama de um casamento ilegtimo, entre a inexecuo ilcita dos julgados administrativos e o instituto da responsabilidade civil da administrao. Um casamento, tambm inconstitucional, feito de juramentos nupciais violadores do nosso Direito Fundamental. No podendo ns, aqui, dar o soluto grito arquimedesiano97, limitar-nos-emos a partilhar as primeiras palavras de um discurso de Ccero no Senado romano98, indignando-se contra os actos ilcitos de Catilina: Quosque tandem, Catilina, abutere patienta nostra?!

V PROPOSTA
95 96

Cfr. AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Projecto, pg. 29. Cfr. NEVES, A. CASTANHEIRA, Entre o legislador, pg. 322.

97 98

Desde logo, pela dupla razo de que em Direito, e na sua cincia, no existem nem gritos, nem eurekas. Terminando com este incio de discurso de Ccero, quero tambm significar que muito, ou tudo, est por fazer para garantir o cumprimento das sentenas e expurgar as inexecues ilcitas dos julgados

45

Em consequncia do que em parte afirmmos, gostaramos de deixar aqui uma nica proposta (entre outras que poderiam ser feitas, no necessariamente decorrentes deste escrito), que possa de alguma forma contribuir para o problema da execuo das sentenas dos tribunais administrativos, com sentido de reforo das garantias dos particulares que pretende ser real e efectivo: a consagrao constitucional expressa e explcita do direito execuo das sentenas (autntico direito fundamental, de natureza anloga dos direitos, liberdades e garantias, e, por outro lado, tambm, verdadeiro direito subjectivo pblico pertencente, per si, a todos os particulares). A nossa proposta insere-se formalmente no Direito Constitucional ou, mais propriamente, na Constituio. Julgamos que esta base jurdico-constitucional poder contribuir para uma soluo ou um abrir do caminho garantstico deste problema, por um lado, conjugando esforos da doutrina e da jurisprudncia, com os seus contributos cientficos e interpretativos, e, por outro lado, atribuir a devida dignidade e referncia expressa constitucionais a esta questo que, neste momento, no tem, porquanto o Estado parece aqui esquecer o seu dever de fornecer todos os meios jurdicos e materiais necessrios e adequados para dar cumprimento s sentenas do juiz99. Acresce, ainda, a esperana de que esta alterao constitucional possa vir a reforar substancialmente os instrumentos ou mecanismos de proteco dos direitos dos cidados e que possam para que se efective, de verdade, um direito fundamental que lhes pertence: o direito execuo integral dos julgados administrativos. E, em matria de processo de execuo de sentenas, deixe-se de ouvir nos escritrios de advogados, nos gabinetes dos juzes e em conversas de juristas e de leigos, o chavo: no te metas nisso, que as autoridades no cumprem as sentenas!
administrativos por parte da Administrao. 99 Cfr. CANOTILHO, J. J. GOMES, Direito, pg. 456.

46

Este triplo objectivo, insere-se numa lgica que define o Direito Administrativo, como um direito constitucional concretizado. E constitucionalmente o Estado est vinculado realizao dos direitos fundamentais dos cidados, tendo mesmo o dever de ajustar e promover a sua actuao, de acordo com as regras constitucionais aplicveis, e para o que ora nos importa, ao regime especfico dos direitos fundamentais100, havendo inclusive um dever de as optimizar101. Refira-se, ainda, que no se pretende dar uma aplicao exclusiva da norma proposta ao contencioso administrativo; tambm a suscitamo-la, a pensar nos outros Direitos processuais. O direito tutela jurisdicional efectiva possui carcter global e abrangente, quer no que respeita aos seus sujeitos, ou seja, todos aqueles que forem titulares de direitos fundamentais que intervenham em processo jurisdicional, quer no que concerne ao seu objecto, traduzido em actos que, de todo, contrariem objectivamente as normas e esses direitos fundamentais, seja qual for o rgo jurisdicional a comet-los. Propomos, assim, a seguinte alterao ao artigo 20., da Constituio da Repblica Portuguesa:

ARTIGO 20. (Acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva)

1. () 2. () 3. () 4. () 5. Todos tm direito execuo integral das decises dos tribunais transitadas em julgado, salvo declarao jurisdicional de causa legtima de inexecuo nos termos da lei, bem como justa indemnizao
100 101

Nomeadamente, atravs do artigo 18., n. 1, 2. parte. Cfr. MIRANDA, JORGE, Manual, IV, pg. 331.

47

correspondente. 6. (O actual n. 5)

Nuno Miguel Cunha Rolo

BIBLIOGRAFIA CITADA

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