Histria e Sentido da Criao das Agncias Reguladoras no Brasil.

Daniel Ganem Misse Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Direito (PPGSD) Universidade Federal Fluminense

Endereo: Rua Alberto de Campos, 51, 301. Ipanema. Rio de Janeiro RJ. CEP: 22411-030

Tels.: (21) 3042-1442 / (21) 9801-4775

Introduo. As Agncias Reguladoras (independent regulatory agencies or comissions) surgiram nos Estados Unidos no fim do sculo XIX e ganharam corpo, qualitativa e quantitativamente, na dcada de 19301, durante a grande depresso, como instrumento do new deal de Franklin D. Roosevelt para defesa da sociedade contra o modelo liberal clssico, ento em crise. Essas Agncias independentes surgem como instituies da sociedade civil que visam defender os cidados da exacerbao de certos direitos (como o direito propriedade e liberdade contratual). Buscava-se, assim, compensar as falhas do mercado no contexto norte-americano, que geraram a grande depresso2. Ou seja, elas aparecem como negao ao pacta sund servanda3.
A proliferao das agncias reguladoras independentes deu-se, assim, durante os anos 1930, no apenas como fruto da crena na capacitao tcnica e no melhor posicionamento da Administrao Pblica para reagir de forma rpida e flexvel no sentido de estabilizar a economia e proteger os menos favorecidos contra as oscilaes dos mercados regulados, mas tambm da necessidade de driblar os entraves da regulao opostos por um Judicirio predominantemente conservador. Alm disso, os reformadores acreditavam que o sistema de tripartio dos poderes e freios e contrapesos gerava disputas polticas entre faces que impediam os servidores pblicos de servir ao interesse pblico de mdio e longo prazo. [...] As agncias reguladoras se firma, portanto, no cenrio poltico norte-americano, como entidades propulsoras da publicizao de determinados setores da atividade econmica, mitigando garantias liberais clssicas da propriedade pirvada e da autonomia da vontade. (BINENBOJM, 2008, p.98).

Para V. Cass R. Sunstein apud Gustavo Binenbojm (in: Agncias Reguladoras Independentes, Separao de Poderes e Processo Democrtico; Temas de Direito Administrativo e Constitucional artigos e pareceres. p. 96), o surgimento e a proliferao das modernas agncias reguladoras coincidem com os movimentos polticos, econmicos e sociais de questionamento e superao do arcabouo jurdico-institucional do capitalismo liberal dito puro. 2 Informao obtida na palestra Agncias Reguladoras e Estado Democrtico de Direito, ministrada pelo Prof. Dr. Gustavo Binenbojm, na faculdade de direito da UFRJ em outubro de 2003. 3 Os pactos devem ser cumpridos, ou seja, os contratos esto acima de qualquer regra, devendo, portanto, ser cumpridos. Princpio rgido da imutabilidade dos contratos. Essa a principal acepo do princpio da liberdade contratual norte-americana.

O direito norte-americano serviu de modelo para o fenmeno que j vem sendo chamado de agencificao, que corresponde proliferao de agncias em vrios pases. No um fenmeno que ocorre somente no direito brasileiro, ele vem se difundindo pelo mundo como mais uma decorrncia da globalizao. No entanto, nos Estados Unidos, o vocbulo agncia tem sentido amplo, ou seja, excludos os trs Poderes do Estado, todas as demais autoridades pblicas assumem a forma institucional de agncia. Nesse sentido, de acordo com o pargrafo 551 do Federal Administrative Procedure Act (APA), de 1946, existe um critrio geral que determina que agncia significa toda autoridade do Governo dos Estados Unidos, podendo integrar ou no e sujeitar-se ou no reviso por outra agncia [..]. Desta forma, conforme afirma Maria Silvia Di Pietro:
Enquanto na Europa, a Administrao Pblica tem uma organizao complexa, que compreende uma srie de rgos que integram a Administrao direta e entidades que compem a Administrao indireta, nos Estados Unidos toda a organizao administrativa se resume em agncias (sinnimo de entes administrativos em nosso direito). (DI PIETRO, 2000, p. 133).

A tipologia americana das agncias conhece diversas distines, sendo que, segundo Trcio Sampaio Ferraz Junior (2006), do ponto de vista da delegao de poderes normativos pelo Congresso, fala-se em regulatory agencies e non regulatory agencies.
As primeiras [regulatory agencies] so atribudas normativas capazes de afetar direitos, liberdades ou atividades econmicas dos administrados; s segundas [non regulatory agencies], as atribuies limitam-se prestao de servios sociais, que, aparentemente no envolveriam atividades de regulamentao. Esta distino acabou sendo superada na jurisprudncia, que percebeu, na atividade noregulatria aspectos de verdadeira regulamentao, o que fez submeter todas as agncias ao due process of law. Outra distino importante entre as executive agencies, cujos quadros dirigentes so de livre disposio do Presidente da Repblica, e as independent regulatory agencies or comissions, cujos dirigentes tm mandato e estabilidade. [...] a independncia de grande parte destas tornou-se corolrio do alto grau de discricionariedade tcnica de seus atos regulamentares que, destarte, se supunham politicamente neutros, se comparados com a

atividade legislativa do Congresso. (FERRAZ JUNIOR, 2006, pp. 272273).

J Maral Justen Filho4 classifica as agncias norte-americanas, segundo quatro critrios distintos: mbito de atuao (agncias de servios administrativos; agncias de desenvolvimento; agncias de bem-estar social; agncias de relao econmica; e agncias de regulao social), natureza das atividades (executivas ou reguladoras), autonomia (independentes e no independentes) e nvel federativo (federais, estaduais e municipais). Nos Estados Unidos, extremamente complexo o relacionamento entre os reguladores setoriais, em mbito federal e estadual, e os principais rgos de defesa da concorrncia a saber, o Ministrio de Justia, por meio de sua Diviso Antitruste, e a Comisso Federal de Comrcio. Ao longo do tempo, as cortes americanas desenvolveram a doutrina do pervasive power, segundo a qual a competncia das autoridades concorrenciais estaria afastada sempre que a lei conferisse ao rgo regulador setorial poderes to extensos em relao s atividades regulamentadas que levariam ao reconhecimento de que as normas, em matria de defesa da concorrncia, deveriam ser aplicadas pela agncia reguladora. Para evitar o abuso de poder e a interferncia indiscriminada no mercado econmico por parte das agencias, o governo americano edita, em 1946, a Lei de Procedimento Administrativo, como um mecanismo de formalizao procedimental e homogeneizao do funcionamento dos rgos administrativos, que possibilitou o controle judicial das decises finais das agncias pelo judicirio. (SHECARIA, 2003, p. 461). Dessa forma, ao limiar da dcada de 1980, com base na common law, as agncias americanas possuam poderes para expedir regulamentos com fora de lei. Esses poderes decorriam da funo normativa delegada s agncias pelo Poder Legislativo americano, ratificado pela Suprema Corte. No entanto, a idia de uma agncia com alto grau de discricionariedade tcnica de seus atos regulamentares que deveria se ater decises de casos concretos
JUSTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. SP: Dialtica, 2002. pp. 64-69.
4

(adjudications) comeou a ser estendida para a imposio de verdadeiras normas gerais (rulemaking), com patentes juzos de valor. Desta forma:
[...] o aparecimento de incontveis regras tcnicas, para todo o tipo de atividade, levantou o problema do engessamento e a conseqente proposta de desregulamentao, adotada pelo governo Reagan, conduzindo o Poder Judicirio a julgar a necessidade dos regulamentos sob o prisma da razoabilidade. Com isso, o regime inicial das agncias, sobretudo a sua independncia, acabou por ser largamente contestado, reduzindo-se consideravelmente a sua funo reguladora, no que tange s suas relaes com os trs poderes. (FERRAZ JUNIOR, 2006, p. 273).

No obstante, o professor Gustavo Binenbojm enxerga que, diante do crescente grau de intrusividade das agncias nas atividades privadas, da sua questionvel eficcia na gesto dos mercados regulados e da sua no sujeio aos mecanismos tradicionais de accountability eleitoral, as agncias independentes foram submetidas a intensas crticas e presses dos agentes polticos e econmicos
(BINENBOJM, 2008, p.99).

Nos EUA, h muito a descentralizao autnoma5 deixou de ser condio para o exerccio tcnico e politicamente neutro das agncias, surgindo como grande tema de discusso o seu controle poltico, responsividade social e legimitimidade democrtica. Destarte, com o governo Reagan, o sentido dessas agncias modificado6 nos Estados Unidos. Mantm-se os dispositivos de defesa da concorrncia, porm afastamse as agncias da sociedade civil e as aproximam da Administrao Direta e do Mercado no sentido de utiliz-las tambm para garantir a ampliao dos
A expresso descentralizao autnoma equivalente, para Alexandre Santos de Arago (In Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico. RJ: Forense, 2003, p.9), a independncia (no soberania), ou seja, trata-se de uma autonomia reforada em comparao com a autonomia das demais entidades da Administrao Indireta, no caso brasileiro. 6 Assinala Alexandre Santos de Arago (2003, pp.234-235) que os marcos dessa nova tendncia foram as Executive Orders n 12.291 e 12.498, emitidas pelo presidente Reagan, que, em sntese, submeteram os atos das agncias prvia aprovao do Office of Management and Budget (OMB), diretamente vinculado ao Presidente. Para evitar eventuais argies de inconstitucionalidade, eram apenas facultativas para as agncias independentes. Posteriormente, a Executive Order n 12.886/93 Regulatory Planning and Review, editada pelo Presidente Bill Clinton, estabeleceu procedimentos obrigatrios para as agncias, no sentido de que, antes de iniciarem os seus procedimentos regulatrios, devem comunicar a sua inteno a um rgo central do Governo o Regulatory Working Group incumbido de alert-las para as regulaes desnecessrias, dplices ou contraditrias entre si ou com a poltica governamental.
5

investimentos privados. Essas entidades comeam a perder seus poderes de interveno em relao aos agentes privados ao mesmo tempo em que seus atos regulatrios comeam a ser controlados externamente, iniciando-se, ento, um perodo de desregulao. O modelo levado ao extremo na Inglaterra, por Margaret Thatcher, um pouco diferente, pois manteve a independncia7 das agncias ao mesmo tempo em que lhes atribuiu forte poder regulador, obtendo xito em sua implementao juntamente com o processo de desestatizao da economia.

1. Breves comentrios sobre a Reforma do Estado no Brasil A idia de Estado regulador, difundida pelo mundo a partir da dcada de 80, ganha fora no Brasil nos anos 1990. A atuao do Estado brasileiro, at esse perodo, era tida como direta, atuando na produo de bens e prestao de servios (Estado empresrio). Desde a Constituio de 1988, o Estado brasileiro introduz em seu bojo, como agente normativo e regulador, trs caractersticas desse novo tipo de atuao na economia: a induo, em que se incentivam determinadas atividades e, ao mesmo tempo, desestimulam-se outras; a fiscalizao que se utiliza do poder de polcia para regular a prtica de atividades privadas; o planejamento, por meio do qual se permite a [...] previso de comportamentos econmicos e sociais futuros, pela formulao explcita de objetivos e pela definio de meios de ao coordenadamente dispostos (GRAU, 1999, p. 82), alm da manipulao de polticas monetrias, cambial e fiscal, sempre existentes e que produzem efeitos sobre a economia. A difuso do ideal de Estado que atua na economia, de forma indireta, esboado na Constituio Federal de 1988, principalmente em seus artigos 173 e 174, que, respectivamente, consagram o princpio da subsidiariedade e dispem acerca da interveno indireta do Estado na economia, comea a ser implementada por Collor logo que assume o governo em 1990.

Para Alexandre Santos de Arago (2003, p. 222), a Administrao Pblica inglesa sempre foi caracterizada por um fortssimo policentrismo e pela autonomia de seus rgos, denominados de Quasi Autonomous non Governamental Organizations QUANGOS, boards ou quasi tribunals.

O modelo de Reforma do Estado adotado pelo Brasil comea a tomar forma com a Lei n 8.031/1990 que institui o Programa Nacional de Desestatizao, depois substituda pela Lei n 9.941/1997 j no governo de Fernando Henrique Cardoso perodo em que ocorreram as mudanas mais significativas, principalmente, a partir de 1995, com as Emendas Constitucionais n 5, 6, 7, 8 e 98. Para Alexandre Santos de Arago, no momento da desestatizao as agncias reguladoras resultam em grande monta das incisivas sugestes de investidores estrangeiros interessados nos servios pblicos e de instituies multilaterais que financiavam o processo de desestetizao, citando como exemplo o relatrio do Banco Mundial, sobre a desestatizao do setor eltrico, que condiciona:
Uma exigncia para qualquer emprstimo no setor eltrico ser um movimento explcito do pas rumo ao estabelecimento de um quadro jurdico e processos regulatrios satisfatrios para o Banco. Para este fim, em conjuno com outras iniciativas de mbito econmico, o Banco exigir dos pases que estabeleam processos regulatrios transparentes que sejam claramente independentes dos fornecedores de energia e que evitem interferncia governamental nas operaes cotidianas da companhia. (ARAGO, 2003, p. 267).

Dessa forma, ao se avaliar o desenvolvimento da Reforma do Estado brasileiro, pode-se, genericamente, classificar as principais transformaes estruturais em pauta, tais como extino de restries ao capital estrangeiro, fim dos monoplios estatais e desestatizao da economia. Todos os avanos que convergissem para esses referidos pontos seriam considerados parte de um processo, de um todo. As principais formas de realizao do programa brasileiro de privatizao foram a alienao do controle acionrio das entidades estatais, por meio de leilo nas bolsas de valores, e a concesso da explorao de servios pblicos a empresas privadas. Em se tratando da destinao de coisa pblica, tal processo teve de ser acompanhado de previso legal, que acabou por gerar as agncias reguladoras, como

Essas ECs tratam da reforma gerencial e do modelo administrativo de concesso, autorizao e permisso dos servios pblicos, criando os entes reguladores (no setor de telecomunicaes e petrolfero) e deixando em aberto a possvel explorao dos servios pblicos pela iniciativa privada.

exigncia do chamado Mercado, dedicadas primeiramente aos setores de monoplios naturais9.

2. As Comisses no Brasil. No Brasil, a primeira vez que surge fortemente a idia de regulao do Mercado e dos Servios Pblicos, em especial, com o jurista Bilac Pinto10. A regulamentao dos servios pblicos (ou, nas palavras de Bilac Pinto, servios de utilidade pblica) surge de modo inteiramente diverso da maneira pela qual os Estados Unidos a viram despontar nos horizontes do seu administrative law. Na viso de Bilac Pinto, a regulamentao efetiva a regulao efetuada por entidades da administrao pblica, que atuem de forma independente das concesses dos servios pblicos. Enquanto nos Estados Unidos a regulamentao efetiva originouse da deciso poltica de alguns governos, que tiveram de vencer uma srie de dificuldades constitucionais para faz-la vingar, [...] no Brasil, embora exista, no apenas permisso, mas determinao formal e peremptria (A lei federal regular...) da Constituio [desde 1937, a qual se refere], para que a regulamentao efetiva se faa, o que sempre faltou foi, precisamente, deciso poltica para realiz-la. (Bilac Pinto, 1941, p.21). Dessa forma, enumera, sua poca (1941), a partir do ponto de vista econmico, trs regimes de explorao dos servios de utilidade pblica: a) b) c) concesso [e permisso, hodiernamente]; economia mista [e empresa pblica, aps o Decreto-Lei 200/67], e propriedade pblica [administrao direta].

A Bilac Pinto interessa a primeira categoria, no apenas por ser a predominante no pas, mas tambm porque so os servios concedidos que mais, freqentemente, reclamam a ao fiscalizadora do Estado.
Monoplio com economia de escala, de modo que seu detentor pode produzir a custo marginal menor do que seria possvel a qualquer outra empresa. 10 Bilac Pinto fora um dos primeiros juristas brasileiros a propor (em 1941) uma regulamentao no setor de servios pblicos que previsse entidades ou rgos reguladores (comisses) no modelo americano. As comisses so espcies de regulatory agencies que atuam na regulao dos servios pblicos.
9

Ainda relativamente ao controle e fiscalizao dos servios de utilidade pblica, os processos conhecidos so de trs ordens, a saber: a) b) c) regulamentao puramente contratual; regulamentao efetiva por comisses, e regulamentao direta pelo Poder Pblico.

Desses processos de regulamentao, somente o ltimo pode ter aplicao satisfatria em sociedades de economia mista e empresa pblica, sendo aplicveis os outros dois ao regime de concesso. Para Bilac, a
Regulamentao puramente contratual, porm, est com a sua eleio prejudicada de antemo, pois no passa de uma pseudoregulamentao, impotente, ilusria e verstil. tal o seu descrdito que, na literatura especializada, empregam-se as expresses regulamentao efetiva, ou, simplesmente, regulamentao - para significar a regulamentao por comisses. (Bilac Pinto, 1941, p. 26).

Com o propsito de pr termo regulamentao puramente contratual, que se perpetuava no Brasil desde o Imprio, a Constituio de 1937, inscreveu no seu art. 147, o preceito que determina a efetiva fiscalizao das empresas e a reviso das suas tarifas, com efeito retroativo sobre todas as concesses, em curso de explorao. Portanto, para cumprimento do referido dispositivo constitucional, o legislador somente poderia adotar a regulamentao efetiva por comisses. A falta de regulamentao do art. 147 da Constituio de 1937 leva o professor Francisco Campos11, contemporneo de Bilac Pinto, a constatar que
Os servios pblicos concedidos no podem ficar isentos de controle por parte do Estado. Ora, o nosso sistema de controle era o contratual. Este acaba de ser abolido em um dos seus elementos essenciais, que era a fixao das tarifas no prprio instrumento contratual. Impe-se, por conseguinte, providncias de ordem legislativa. O projeto que o sr. Chefe do Governo remeteu minha consulta no satisfaz s exigncias menos rigorosas, nem, na simplicidade de suas linhas, rene os elementos essenciais a uma considerao adequada do problema, das dificuldades que lhe so inerentes e dos mltiplos e
Constatao de Francisco Campos retirada de citao na obra de Bilac Pinto, Regulamentao Efetiva dos Servios de Utilidade Pblica. RJ: Forense, 1941.
11

complexos aspectos que oferece cogitao dos entendidos. (Francisco Campos apud Bilac Pinto, 1941, pp. 49).

Desta forma, o que Bilac Pinto sugere que criem-se rgos que regulem o Mercado e a prestao dos servios pblicos em um pas onde a regulao se fazia simplesmente atravs da aplicao dos instrumentos contratuais firmados entre a Administrao Pblica e o prestador do servio pblico. Ou seja, para ele, as comisses (ou agncias) seriam necessrias em um pas em que no havia qualquer controle do Estado e da sociedade sobre os servios pblicos prestados, em sua imensa maioria por empresas privadas, poca. Por isso, Bilac Pinto fora chamado pelo governo Vargas a elaborar uma proposta que criasse dispositivos de regulao do Estado sobre a economia em diversos setores, como os servios pblicos, por exemplo. No entanto, conforme ressalta o prprio autor em seu livro, no h grande interesse do governo Vargas em implementar o modelo proposto de comisses no Brasil, findando sua consulta por ser preterida aps apresentada ao governo. No governo Castelo Branco (1964-1968) h um resgate da idia de Bilac Pinto, com base em novo projeto tambm desenvolvido por ele, levado a cabo em 1967. Esse novo projeto foi o que resultou no Decreto-Lei 200/1967 e a criao de entidades como a CVM (Comisso de Valores Mobilirios) e o BACEN (Banco Central do Brasil), levando descentralizao12 administrativa e criando o que seria a Administrao Pblica Indireta.

3. As agncias executivas segundo Bresser-Pereira.

12

Para Jos dos Santos Carvalho Filho (In Manual de Direito Administrativo. 14a ed., RJ: Lumen Juris, 2005), descentralizao pressupe a existncia de uma pessoa jurdica diversa do Estado. Essa outra pessoa jurdica tem seus poderes de administrao para o exerccio da sua atividade pblica. Desta forma, no h hierarquia, h superviso, pois temos duas pessoas jurdicas distintas. No mbito do estados da federao, essas pessoas esto vinculadas s secretarias e no mbito federal esto vinculadas a determinados ministrios. Esses ministrios supervisionam e fiscalizam ( exceo das agncias) a atuao dessas pessoas jurdicas, porm cada uma delas tem poderes administrativos prprios. No entando, para Alexandre Santos de Arago (2003, pp.211-214), a descentralizao poderia ocorrer tanto atravs de entidades dotadas de personalidade jurdica quanto por rgos internos Administrao Direta despersonalizados, desde que sejam outorgadas prerrogativas e garantias suficientes ao desempenho autnomo de funes destacadas do poder central, sendo o fundamental a no vinculao hierrquica.

A idia de Estado regulador difundida pelo mundo a partir da dcada de 80 com o Consenso de Washington e os governos Thatcher e Reagan, ganha fora no Brasil nos anos 90, junto com a idia de privatizao (desestatizao da economia). O Estado brasileiro at ento atuava diretamente na produo de bens e prestao de servios em vrios setores da economia (Estado empresrio). Como j dito anteriormente, o modelo de Reforma do Estado adotado pelo Brasil comea a tomar forma com a Lei n 8.031/90 que institui o Programa Nacional de Desestatizao, depois substituda pela Lei n 9.941/97, e pelas tambm citadas Emendas Constitucionais. As mudanas mais significativas ocorrem nos governos FHC, iniciando-se, dentre diversas aes, por meio da criao do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE).
A idia de administrao pblica gerencial em substituio burocrtica havia se tornado vitoriosa, e as principais instituies necessrias para a sua implementao haviam sido aprovadas ou estavam em processo final de aprovao pelo Congresso. (BRESSER-PEREIRA, 2001, p.229).

Com o intuito de fortalecer o processo de implementao das Reformas, o MARE foi fundido com o Ministrio do Planejamento em 1999, passando o novo ministrio a ser chamado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Para Bresser-Pereira,
[...] esse ministrio, ao qual foi atribuda a misso de implementar a reforma gerencial, no deu, porm, a devida ateno nova misso [...]. A transformao de rgos do Estado em agncias executivas, ou, dependendo do caso, em organizaes sociais [o pblico no-Estatal], no ganhou fora [embora as idias gerenciais tenham continuado vivas]. (BRESSER PEREIRA, 2001, p.257).

O argumento de Bresser-Pereira13 que, para vencer as prticas corporativistas e patrimonialistas existentes no Brasil, fez-se necessria a implementao do modelo de

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado patrimonial ao gerencial. In SACHS, Ignacy. WILHEIM, Jorge e PINHEIRO, Paulo Srgio (orgs.). Brasil um sculo de transformaes. SP: Cia das Letras, 2001, p.222-259.

13

Estado gerencial, por meio do qual se delegaria funes regulatrias a entes da administrao indireta e s ONGs. O Estado patrimonial concebido por Bresser Pereira como um Estado, por definio, capturado pelos interesses de classe. O Estado burocrtico-industrial e o Estado gerencial so Estados de transio de uma poltica de elites para uma democracia moderna (BRESSER- PEREIRA, 2001, 259). Observa, assim como em Bilac Pinto, falta de vontade poltica (ou interesse, em suas palavras) na implementao do novo modelo gerencial, seja por parte da Casa Civil seja pelo ministrio que absorveu o antigo MARE, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. No entanto, ao estudarmos os volumes 1, 3, 8 e 9 dos Cadernos MARE, percebemos que a idia elaborada, no mbito do novo modelo gerencial, foi implementada nos principais pontos concernentes s agncias executivas, no entanto foi-se alm e garantiu-se no somente uma relativa autonomia em relao ao Poder Executivo, como pugnava Bresser Pereira, mas uma autonomia reforada, atravs da qual no haveria ingerncia do Poder Executivo ou Legislativo nessas agncias. Nem as agncias executivas previstas por Bresser Pereira foram suficientes para garantir a autonomia regulatria requerida pelos investidores. Foi necessrio ir-se mais alm e dar autonomia reforada14 para tais entes, dando-lhes a feio de agncia reguladora e, desvinculando-se da idia de mera execuo. Surge ento a diferena entre o que se entenderia por agncias executivas (executive agencies) e agncias reguladoras (independent regulatory agencies or comissions), um pouco como nos moldes do modelo americano. Trata-se de uma falcia creditar, como bem faz Bresser Pereira (2001, p.259), a ineficincia do novo modelo gerencial proposto falta de vontade poltica em sua implementao, uma vez que a principal motivao dessa Reforma ocorrida no Estado ideolgica. Como o prprio Bresser-Pereira (1997, p.7) afirma, [...] quando, nos anos 90, se verificou a inviabilidade da proposta conservadora de Estado mnimo, estas reformas revelaram sua verdadeira natureza: uma condio necessria da reconstruo do Estado.
Expresso utilizada por Alexandre dos Santos Arago equivalente a descentralizao autnoma ou independncia (ver nota 30).
14

No entanto, para esse autor, reconstruir o Estado significa diminuir o tamanho do Estado, desregular a economia, aumentando a governana e a governabilidade. Segundo o Caderno MARE, da Reforma do Estado - v. 915, por exemplo:
O Projeto Agncias Executivas aprimora os mecanismos de acompanhamento e avaliao dos resultados apresentados pelas instituies, alm de resgatar os principais objetivos que ensejaram a edio do Decreto-Lei n. 200/67, quais sejam: (1) descentralizar as atividades de implementao de polticas pblicas e, (2) oferecer s instituies descentralizadas maior grau de autonomia. [...][Esse projeto] tem seu escopo definido pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento de governo, apresentado nao pelo Presidente da Repblica, em novembro de 1995, no qual delineada uma concepo do Estado e de seu funcionamento. Essa concepo tem por base a distino entre duas funes primordiais do Estado: a primeira, em nvel estratgico, que a de formular e avaliar diretrizes e polticas pblicas, garantindo que sua implementao se d em benefcio de todos os cidados; a segunda, em nvel executivo, que a de implementar as polticas formuladas, com observncia das diretrizes definidas. Ambas so funes de competncia exclusiva do Estado, no podendo, portanto, ser delegadas a entidades que estejam fora do mbito estatal, sendo na funo de carter executivo que, como o nome indica, se situam as Agncias Executivas.

Desta forma, ainda segundo o Caderno MARE - v. 9, as agncias executivas sero qualificadas como tal quando houver manifestao de vontade delas e do Ministrio supervisor, tendo um plano estratgico de reestruturao e desenvolvimento institucional em andamento (aes de aprimoramento da qualidade da gesto da instituio), bem como um contrato de Gesto firmado com o Ministrio ao qual est vinculada (estabelecer objetivos estratgicos e metas a serem atingidos pela instituio). H, ainda, um outro aspecto que distingue as autarquias e fundaes qualificadas como agncias executivas das demais: o grau de autonomia de gesto. As autonomias propostas inserem-se na dimenso da gesto dos recursos colocados disposio das instituies, em relao a trs reas basicamente: (1) oramento e finanas; (2) gesto de recursos humanos; e (3) servios gerais e contratao de bens e servios.
Brasil. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Agncias executivas - Cadernos MARE da reforma do estado v. 9. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1998.
15

Portanto, o processo de qualificao de uma autarquia ou fundao como agncias executivas se d em quatro (ou cinco, quando no houver autarquia ainda criada) etapas: (1) deciso do Ministrio supervisor e da instituio a ser qualificada; (2) assinatura de Protocolo de Intenes, com a constituio de Comisso Coordenadora, que ser responsvel pela conduo do processo de transformao; (3) assinatura de Contrato de Gesto; (4) decreto de qualificao da instituio como Agncia Executiva; (5) atividades e servios que venham sendo executados pelo prprio Ministrio, ter-se- que criar a autarquia ou fundao e, a sim, qualific-la. 4. Agncia, Ofcio ou Autoridade Reguladora os modelos ingls e francs16. Na Gr-Bretanha, a criao dos rgos reguladores ocorreu atravs das leis que determinaram a privatizao de diversos setores, dentre os quais: OFTEL, para telecomunicaes, em 1983; OFGAS, para o setor de gs natural, em 1986; OFFER, para o setor de energia eltrica, em 1989, e OFFR, para o setor de estradas de ferro, em 1993. Esses diferentes entes reguladores setorialmente especializados tm alcance sobre os quatro pases que conformam o Reino Unido (Inglaterra, Pas de Gales, Esccia e Irlanda do Norte). A Inglaterra possuia at o governo Thatcher a tradio dos QUANGOS (Quasi Autonomous non Governamental Organizations QUANGOS, boards ou quasi tribunals), rgos estatais dotados de relativa autonomia baseados em um modelo de Administrao Pblica policntrico. No entanto, a partir de ento tal tradio comea a ser revista, ocorrendo, na maior parte dos casos, supresso desses rgos que regulavam quase todas as reas da economia, com a desregulation adotada no governo Thatcher, a qual priorizou o modelo norte-americano das agencies ou comissions.

As informaes a seguir acerca dos modelos regulatrios ingls e francs foram obtidas dos livros: ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico. RJ: Forense, 2003; JUSTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. SP: Dialtica, 2002; ENGLISH, Edward & WILLIAMS, Nicholas. Current Trends in World Telecoms; BUSTAMANTE, Joo. Brazil Telecommunications Services: Brazil Local Telefony Market; RIGOLON, Francisco Jos Zagari. Regulao da Infra-Estrutura: A Experincia Recente no Brasil; da tese de doutorado: DASSO JNIOR, Aragon rico. Reforma Do Estado Com Participao Cidad? Dficit Democrtico Das Agncias Reguladoras Brasileiras. Defendida junto ao PPGD da UFSC, sob a orientao do Prof. Dr. Christian Guy Caubet, 2006; e dos sites: http://www.arttelecom.fr; http://www.oft.gov.uk; http://www.oftel.gov.uk.

16

Segundo Alexandre Santos de Arago (2003, pp. 224-225), os QUANGOS no teriam sido esquecidos ou suprimidos, mas novos teriam surgido no lugar dos antigos, porm somente com a nomenclatura diferente de agencies ou commissions, devido a um desejo de evitar formalismos e legalismos, assim como reduzir o controle jurisdicional e aumentar a direo ministerial. Desta forma, os QUANGOS reguladores17 ps-privatizao tiveram a sua competncia repartida de acordo com a atuao ministerial, surgindo para regular e regulamentar as licences (concesses) dos servios pblicos concedidas pelos ministrios no momento da privatizao, competindo aos ministros a fixao das polticas pblicas e s agncias sua execuo com autonomia, inclusive financeira. Todavia, em pouco se assemelham os QUANGOS das agncias, podendo indicar um erro crer que o governo Thatcher teria criado novos rgos dessa espcie com uma atuao mais reguladora. Por que ento extinguir mais de quinhentos QUANGOS e depois recriar alguns novos com outra nomenclatura e forma de atuao diversa para regular somente as atividades ento desestatizadas? Talvez porque a idia no fosse criar novos QUANGOS, mas agncias reguladoras independentes. Desta forma, cada atividade privatizada foi colocada sob a competncia regulatria de um Diretor-Geral, nomeado pelo Secretrio de Estado e podendo ser demitido por este. O Diretor-Geral identificado como regulador, em funo da grande amplitude de competncias que possui (administrar e modificar licenas, por exemplo) e possuindo amplo reconhecimento cientfico, o que responsvel pela autonomia dos prprios entes, tanto frente ao governo, quanto s empresas reguladas e limitando o controle jurisdicional a casos de ilegalidade, irracionalidade e vcio procedimental. (JUSTEN FILHO, 2002, p.155). De maneira geral, a principal atribuio dos rgos reguladores de monitorar o cumprimento das condies constantes nos contratos de concesso nas respectivas reas.

Expresso utilizada por Alexandre Santos de Arago para fazer uma ponte entre os QUANGOS e as agncias reguladoras, vez que recusa-se a considerar que todo um modelo tradicional tenha sido posto de lado para se implementar um novo paradigma com algumas modificaes.

17

A principal forma de regulao na Gr-Bretanha18 o price-cap (consiste basicamente em uma regra que define as condies sob as quais o reajuste das tarifas deve ser realizado periodicamente), em funo das constantes mudanas da economia que fizeram pensar que o mtodo da taxa de retorno no era o mais apropriado. Muitas das questes relacionadas concorrncia so objeto de condies inscritas nos prprios contratos de concesso. Quanto atuao em matria de assuntos concorrenciais, os rgos reguladores tm competncia concorrente com aquelas do Office of Fair Trading (OFT), rgo de defesa da concorrncia e dos direitos do consumidor situado no Ministrio da Indstria e Comrcio. Para evitar duplicao de tarefas e decises divergentes, os rgos reguladores e o Ministrio da Indstria e Comrcio celebram concordats, ou convnios, o que permite que o OFT concentre-se nas questes concorrenciais e os rgos reguladores especficos nas questes propriamente regulatrias do setor. No entanto, a partir de 1998, as formas de controle sobre os entes descentralizados, entre eles os entes reguladores, comeam a ser questionadas pela sociedade civil, o que fez com que o governo britnico incorporasse novos instrumentos de gesto pblica, buscando maior legitimidade e transparncia. Surge, nesse contexto, a Citizens Charter (Carta de Direitos do Cidado), visando dar condies para que os cidados possam avaliar os servios de atendimento que lhes so oferecidos e cobrar do Estado a melhoria desses servios. (JUSTEN FILHO, 2002, p.157). J na Frana, os entes reguladores fazem parte de uma denominao mais ampla, as autorits administratives indpendantes (autoridades administrativas independentes), porm nem todas podem ser includas no conceito de reguladoras, pois abrangem tambm funes de proteo de direitos fundamentais e de proteo dos cidados frente Administrao Pblica. Alexandre Arago, referindo-se s doutrinas francesas de Jacqueline MorandDeviller e Jean-Louis Quermonne, conceitua as autoridades administrativas independentes a partir dos seus prprios termos, ou seja, seriam:
18

Para DASSO JNIOR, Aragon rico. Reforma Do Estado Com Participao Cidad? Dficit Democrtico Das Agncias Reguladoras Brasileiras. Defendida junto ao PPGD da UFSC, sob a orientao do Prof. Dr. Christian Guy Caubet, 2006.

(a) autoridades, no sentido de exercerem competncias decisrias, excluindo-se, assim, aqueles rgos que exercem funes meramente consultivas; (b) administrativas, exercentes de uma funo de regulao destinada a estabelecer as regras do jogo entre os atores scio-econmicos misso mais ampla que aquela de comando; e (c) independentes, j que no integram a linha hierrquica do Poder Executivo central. Apesar de serem desprovidas de personalidade jurdica, sendo oramentariamente ligadas s estruturas ministeriais, escapam a todo poder hierrquico ou de tutela. Os nicos limites sua autonomia consistem na obrigao de publicar um relatrio anual de prestao de contas e no controle exercido sobre certas decises suas pelo juiz, normalmente do contencioso administrativo, e s vezes do Poder Judicirio. (ARAGO, 2003, p.238).

Tanto Alexandre Arago (2003, p.237) quanto Maral Justen Filho (2002, p.179) afirmam que a primeira autorit administrative indpendante foi a Commission Nationale de lInformatique et ds Libertes (CNIL - Comisso Nacional de Informtica e das Liberdades), criada em 1978 e organizada formal e conscientemente como uma estrutura dotada de autonomia e competncias prprias, para assegurar a liberdade individual contra os eventuais abusos provenientes da informatizao de banco de dados. No entanto, poderamos afirmar que a primeira agncia reguladora do setor de infra-estrutura foi a LAutorit de Regulation des Tlcomunications (ART), criada em 01/01/97, atravs de legislao que teve o objetivo mais amplo de instaurar um ambiente concorrencial no setor, e ajudar no processo de privatizao da France Tlcom, que dominava o mercado. Os dirigentes das autoridades administrativas independentes so nomeados em carter irrevogvel por determinado prazo de tempo. E quanto aos poderes regulamentares dos quais a maioria dessas autoridades dotada, o Conselho Constitucional os admitiu, ressalvando ainda que a determinao das polticas pblicas a serem implementadas deve ficar a cargo do Governo, ou seja, da Administrao central, que pode, inclusive, editar regulamentos na rea de competncia da autoridade independente. (DASSO JNIOR, 2006, pp.136-137). Na rea de defesa da concorrncia convivem na Frana, por um lado, uma Direo Geral, ou Secretaria, no seio do Ministrio das Finanas, responsvel tambm

pela defesa do consumidor e outras fraudes financeiras. E por outro lado o Conselho da Concorrncia, na esfera administrativa, para julgar as prticas anticoncorrenciais. Para lidar com a questo da articulao entre a ART e os rgos de defesa da concorrncia, a lei adotou a soluo de criar competncias especficas para a agncia, ao mesmo tempo em que criou uma sistemtica de consultas recprocas entre a agncia e o Conselho da Concorrncia. Assim, a ART tem competncia exclusiva para decidir: (a) litgios relativos a questes de interconexo e de acesso a redes, (b) questes relativas a contratos de fornecimentos de servios de telecomunicaes que devam usar a rede da France Tlcom; e (c) sobre condies de utilizao compartilhada de instalaes de domnio pblico. Com relao a qualquer outro tipo de litgio, a lei d ART uma misso de conciliao, sem afastar as competncias dos rgos de defesa da concorrncia. A lei determina ainda que a ART d cincia ao Conselho de qualquer prtica que represente abuso de posio dominante, ou outra prtica anticoncorrencial, de que venha a ter notcia. No sentido inverso, a lei prev que o Conselho consulte a ART sobre qualquer prtica sobre a qual venha a decidir, relativa ao setor de telecomunicaes.

5. Concluso. As Agncias Reguladoras so, ento, contemporaneamente, como afirmam Alexandrino e Paulo, resultado do [...] fenmeno de retirada do Estado da explorao direta de atividades econmicas [Reforma do Estado], com a conseqente ampliao de sua atuao reguladora (interveno indireta) (ALEXANDRINO; PAULO, 2003, p. 9). Vale lembrar que, apesar de a criao dessas agncias ser um processo intimamente ligado ao fenmeno de privatizao, no sinnimo desse processo. A implementao das agncias no Brasil ocorreu junto com o processo de privatizao e desestatizao da economia, seguindo o modelo ingls e diametralmente oposto ao contexto ideolgico, poltico e econmico de seu maior surgimento nos

E.U.A., como forma de garantia de estabilidade e previsibilidade das regras do jogo19 nas relaes dos investidores com o Poder Pblico.
Na verdade, mais do que um requisito, o chamado compromisso regulatrio (regulatory commitment) era, na prtica, verdadeira exigncia do mercado para a captao de investimentos [em mercados inseguros como os de pases emergentes, nos quais sempre h risco de ruptura contratual por governos que se sucedam]. [...] Assim, a implementao de um modelo que subtrasse o marco regulatrio do processo poltico-eleitoral se erigiu em verdadeira tour de force da reforma do Estado. Da a idia de blindagem institucional de um modelo, que resistisse at a uma vitria da esquerda em eleio futura. (BINENBOJM, 2008, pp.101-102).

Por isso, o modelo proposto por Bresser Pereira, em que se previa agncias executivas, seguindo bastante o modelo americano e at mesmo o ingls at ento existente, no foi levado a cabo exatamente por no prever a principal caracterstica dessas agncias: a independncia (ou autonomia reforada) em relao, principalmente, ao governos. Desta forma, BINENBOJM (2008, p.102-103) afirma que essa autonomia assume os seguintes aspectos: 1a) independncia poltica dos dirigentes uma vez nomeado pelo Poder Executivo e sabatinado pelo Congresso, tem cargo e mandato fixos, sendo impossvel a exonerao ad nutum pelo Presidente; 2a) independncia tcnica decisional ato tcnico no se sujeita a recurso hierrquico imprprio, no podendo o Ministrio supervisor ou mesmo o presidente rever as decises das agncias; 3a) independncia normativa fenmeno da deslegalizao (para parte da doutrina que cr que o poder normativo das agncias seria apto a revogar at mesmo leis anteriores) ou desregulamentao (para boa parte da doutrina que cr s ser possvel a produo de regulamentos e nunca de ato genrico e abstrato com carter de lei); 4a) independncia gerencial, oramentria e financeira ampliada por fora de rubricas oramentrias prprias e de receitas atribudas pela lei s agncias. No sentido de reforar a idia acerca do modelo regulatrio adotado no Brasil, em entrevista realizada com o Conselheiro da ANATEL (Agncia Nacional de

19

Expresso utilizada por BINENBOJM, 2008, p.101.

Telecomunicaes) Antnio Domingos Teixeira Bedran20, fica explcita a escolha incorporada:

No foi a americana. Foi uma idia mais europia, t. claro que ns tivemos reunies com o FCC, mas o fundamento foi esse. Inclusive buscou-se realmente, e isso foi positivado, inserir na lei a autonomia financeira e administrativa das agncias, no sentido de que a agncia fosse de Estado e no agncia de governo, muito embora a agncia seja o principal implementador das polticas pblicas para o setor de telecomunicaes. [...]Ns tivemos um regramento muito prprio. De tal modo que poca que tinha o MARE no houve assim tanta influncia no. Foram mesmo os estudos apresentados pelas consultorias, com base em experincias, especialmente na Europa. [...] Agncia foi o nome que apareceu. Estava surgindo naquele momento. A lei 9.295 de 1996 falava em Comisso Nacional de Comunicaes.[...] Sempre apareceu a idia de comissariado. Mas depois optou-se por agncia, pois achou-se que seria mais importante. [...] Chegou-se a falar em Ofcio do Brasil Telecomunicaes [apologia ao modelo ingls], que ns no concordamos, pois seria realmente isolado da administrao pblica e a Constituio no permite. A, elegeu-se o nome agncia. Como voc tinha l no Mxico, onde se fala agncia. Para voc ver, o FCC comisso. Mas optamos por agncia porque foi o nome que mais se adequou ao propsito.

De fato, se observarmos a Lei no 9.295/9621, posteriormente revogada pela Lei no 9.472/97 (Lei Geral de Telecomunicaes LGT), veremos que o nome at ento concebido para o rgo regulador do setor de telecomunicaes era Comisso Nacional de Comunicaes CNC, conforme disposto em seu artigo 13, in verbis:
Art. 13. [...] Pargrafo nico. O Ministrio das Comunicaes, at que seja instalada a Comisso Nacional de Comunicaes - CNC, exercer as funes de rgo regulador, mantidas as competncias de

advogado graduado pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais e, tambm, mestrando em Direito Administrativo e ps-graduado em Direito de Empresa pela Fundao Dom Cabral. Foi assessor legislativo na Assemblia Legislativa de Minas Gerais e, no Sistema Telebrs, presidiu os conselhos de Administrao da Embratel e da Telemig. Foi membro efetivo, por oito anos consecutivos, da Comisso de Jurisperitos do Intelsat, em Washington (USA). No Governo Federal, foi consultor jurdico do Ministrio das Comunicaes, de 15 de abril de 1994 a 27 de agosto de 1998, quando assumiu como procurador-geral da Agncia, cargo que ocupou at ser nomeado conselheiro. Membro do Conselho Diretor da Agncia Nacional de Telecomunicaes, com mandato de cinco anos, conforme nomeao por Decreto de 08/05/07. (FONTE: http://www.anatel.gov.br). Entrevista colhida em Braslia na data de 05/12/2007 no SAS, Quadra 6 - Bloco H - 9 andar - Gabinete do Conselheiro. 21 Que dispe sobre os servios de telecomunicaes e sua organizao, sobre o rgo regulador e d outras providncias.

20

regulamentao, outorga e fiscalizao dos servios telecomunicaes a ele atribudos pela legislao em vigor.

de

Houve, portanto, a opo pelo vocbulo agncia, seguindo um movimento internacional, fazendo com que o termo comisso, que sempre apareceu com fora, desde Bilac Pinto no Brasil, fosse abandonado e, at mesmo, substitudo para diferenciar essas novas entidades daquelas criadas anteriormente com caractersticas similares, como a CVM (Comisso de Valores Mobilirios), por exemplo. No entanto, deve-se ressaltar que no existe uma definio legal de agncia reguladora os dispositivos constitucionais utilizam a expresso rgo regulador. As leis que vm instituindo estes entes lhes conferem a forma de autarquias em regime especial, o que significa, na verdade, tratar-se de entidade, h tempos, disciplinada em nosso ordenamento jurdico, integrando a administrao indireta, de acordo com o Decreto-Lei n 200/1967 e a Constituio Federal de 1988. No que concerne s criticas referentes expresso autarquia especial, afirma, ainda em entrevista, Antnio Domingos Teixeira Bedran:
Fomos de autarquia especial porque se voc for consultar o DecretoLei 200, os artigos 4o e 5o cuidam do que seria autarquia, sociedade de economia mista, empresas pblicas e fundaes pblicas. Ali no conceito de autarquia fala sobre servio autnomo. [...] Deu-se o nome de autarquia especial em primeiro lugar porque no tem superviso ministerial. Tem vinculao apenas orgnica porque ns no podemos ser um rgo autnomo, na acepo da palavra. Isso contrariava a Constituio. No incio pensou-se num rgo autnomo, mas eu mesmo, como consultor jurdico, disse que era impossvel no nosso modelo constitucional. Ento foi por isso que essa expresso especial foi agregada ao vocbulo autarquia.

O regime especial em que se encontram essas autarquias foi criado para dar maior autonomia ante a administrao direta, conforme vimos. O vocbulo agncia utilizado em vrias acepes para designar inmeras figuras jurdicas no Brasil, no delimitando nenhum instituto, em particular, em nosso direito nem acrescentando nada de til ou vantajoso. A importao do termo agncia pode ser tido at mesmo como uma falcia, pois o direito brasileiro, ramificao do tronco europeu continental, j possui denominao para esse ente, sendo chamado de ente administrativo.

A utilizao do vocbulo agncia envolve algo mais do que um modismo que acompanha o movimento de globalizao, ao contrrio do que afirma Maria Sylvia Zanella Di Pietro. H nesse termo um pensamento oculto da lgica pr-globalizante, em que se utiliza o direito comparado para que o Banco Mundial, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) polticas. Nesse sentido, ratifica o entrevistado, Antnio Domingos Teixeira Bedran, quando diz que:
No modismo no. porque na realidade o conceito de autarquia vem de 1967 do Decreto-Lei 200. O Estado brasileiro evoluiu e tambm outros Estados no mundo afora evoluram. E a criao das agncias reguladoras, que no deixa tambm de ser um brao do Estado, foi no sentido de tornar mais eficiente, mais eficaz a prestao do servio pblico, porque as empresas at ento sob o controle acionrio estatal vinculado Telebrs tinham limitaes de investimento.

em diversos acordos especiais

e o Fundo Monetrio

Internacional (FMI) possam abrir linhas de crdito para os pases que adotarem suas

Desta forma, percebemos que a utilizao do termo agncia pelo governo que adotar as reformas necessrias para receber, em contrapartida, financiamento do mercado financeiro internacional serve de smbolo de segurana para os investidores. Estes, acostumados a ver a poltica econmica dos pases, especialmente os emergentes, associada aos governos, necessitam de garantias para que possam investir em tais mercados inseguros. O Estado incorporaria o termo agncia como um sinal, um smbolo de garantia contra os governos, pois a alienao da regulao econmica de sua administrao direta o tornaria mais estvel, ou seja, mais propenso a receber investimentos e a ter crdito, e menos tendente a riscos, por no deixar ocorrer mudanas na poltica que pudessem gerar insegurana para esse capital. Isso significa que a lei, ao criar as Agncias Reguladoras, tirou do Poder Executivo todas as atribuies que o poder concedente exercia em contratos ou atos de delegao, para coloc-las nas mos das agncias, gerando a aparncia de estabilidade econmica do Estado, em face dos governos.

As Agncias Reguladoras, no Brasil, so a expresso final desse processo de Reformas que teve incio na dcada de 1970, ganhou fora com o Consenso de Washington e comeou a ser implementado nos anos 80 pelo governo Reagan e Thatcher. O que entendemos por neoliberalismo e suas variantes, de acordo com Bresser Pereira22, sob a tica da Reforma do Estado, inspira as polticas do FMI e do Banco Mundial, assim como os acordos na OMC, impondo coero econmica disfarada, muitas vezes, de razes jurdicas e compreendendo conceitos como flexibilidade, desregulamentao, maleabilidade, eficincia, eficcia e transparncia. Destarte, as agncias surgem no Brasil como forma de garantia de manuteno dos contratos de concesso com as empresas privadas detentoras do direito de explorao dos servios concedidos pelo Estado, pois, para que a privatizao ocorresse, era necessrio que, ao realizar a compra, o comprador tivesse garantias de que no haveria quebra de contrato por parte dos governos futuros. A delegao da funo reguladora do Estado a esses entes serve de garantia ao mantenimento dos contratos de concesso firmados poca da privatizao, e o termo agncia expresso simblica da segurana requerida pelo sistema financeiro, como indicador de que esse Estado teria feito as Reformas necessrias para que tenha acesso s linhas de crdito e ao Capital internacional.

Referncias Bibliogrficas. ALEXANDRINO, M.; PAULO, V. Agncias reguladoras. 1. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2003. BOURDIEU, P. Contrafogos: tticas para enfrentar a invaso neoliberal. 1. ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1998.

Para Bresser Pereira, h poucas diferenas entre o que se concebe por ideologia poltica neo-social, democrtico-liberal, social-liberal e neoliberal, uma vez que tm em comum quatro componentes ou processos bsicos que levariam reforma do Estado dos anos 90: a delimitao das funes do Estado, reduzindo seu tamanho; a reduo do grau de interferncia do Estado ao efetivamente necessrio atravs de programas de desregulao; o aumento da governana do Estado, ou seja, da sua capacidade de tornar efetivas as decises do governo, atravs do ajuste fiscal e da reforma administrativa gerencial; o aumento da governabilidade. (BRESSER PEREIRA, 1997a, p.18).

22

BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Agncias executivas. Cadernos MARE, Braslia, DF, v. 9, 1998. BRESSER-PEREIRA, L. C. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Cadernos Mare da Reforma do Estado, Braslia, DF: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, n. 1, 1997a. ______. Exposio no Senado sobre a reforma da administrao pblica. Cadernos MARE da Reforma do Estado, Braslia, DF: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, v. 3, 1997b. ______. Do estado patrimonial ao gerencial. In: SACHS, Ignacy; WILHEIM, Jorge; PINHEIRO, Paulo Srgio (Org.). Brasil um sculo de transformaes. So Paulo: Companhia das Letras, 2001. p. 222-259. BRESSER-PEREIRA, L. C.; GRAU, N. (Org.). O pblico no-estatal na reforma do Estado. So Paulo: Zahar, 1993. BUSTAMANTE, J. Brazil Telecommunications Services: Brazil Local Telefony Market. So Paulo: International Data Corporation do Brasil. Disponvel em: <http://www.idc.com>. Acesso em: 13/11/2000. CULLAR, L. As agncias reguladoras e seu poder normativo. 1. ed. So Paulo: Dialtica, 2001. DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2000. ______. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2000.

GRAU, E. R. A ordem econmica na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. SHECARIA, Cibele Cristina. B. M. A Competncia das Agncias Reguladoras nos USA. In: Direito Regulatrio: Temas Polmicos. Coordenado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Belo Horizonte: Forum, 2003. p. 455-489. PINTO, B. Regulamentao efetiva dos servios de utilidade pblica. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1941. ______. Regulamentao efetiva dos servios de utilidade pblica. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002.