ESTUDO

VOTO ABERTO E VOTO FECHADO NO CONGRESSO NACIONAL

Mrcio Nuno Rabat

Consultor Legislativo da rea XIX Cincia Poltica, Sociologia Poltica, Histria, Relaes Internacionais

ESTUDO
DEZEMBRO/2007

Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

SUMRIO

1. Semelhana e distino entre o voto nas eleies de representantes e o voto nas deliberaes dos prprios representantes ....................................................................................................................................... 3 2. O segredo do voto e a distino entre mandato imperativo e mandato representativo (ou livre)........... 5 3. Diviso de poderes, desigualdade social e voto secreto.................................................................................. 6 4. A tradio constitucional brasileira .................................................................................................................... 8 5. A prevalncia do voto aberto nas deliberaes congressuais: a regra e suas ambiguidades.................... 10

2007 Cmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados. Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da Cmara dos Deputados.

VOTO ABERTO E VOTO FECHADO NO CONGRESSO NACIONAL

Mrcio Nuno Rabat

Uma das mais importantes regras a se definir para o encaminhamento de qualquer processo decisrio realizado por meio de votao a do carter pblico ou secreto do contedo dos votos. Tal definio no configura uma questo simples. Na verdade, ela remete aos mais complexos debates tericos sobre o regime representativo. As votaes realizadas no interior do Congresso Nacional no fogem regra. Neste estudo, procura-se construir um arcabouo terico que permita abordar a questo da publicidade ou do segredo do voto no Congresso Nacional no nvel de complexidade que lhe prprio. So apontados, ademais, elementos da tradio constitucional brasileira nessa matria.
1. SEMELHANA E DISTINO E O VOTO ENTRE NAS O VOTO NAS ELEIES DOS DE

REPRESENTANTES REPRESENTANTES

DELIBERAES

PRPRIOS

Nos regimes representativos contemporneos, o mtodo dominante de escolha dos representantes polticos de uma coletividade nacional ou subnacional o voto da totalidade da populao adulta (o sufrgio universal). Nas casas legislativas, compostas de representantes eleitos, o mtodo dominante de tomada de decises tambm o voto da totalidade dos membros. Em ambos os casos, a regra que cada votante detm um voto de igual peso na deciso final. Essa semelhana formal no deixa de corresponder a semelhanas materiais entre os dois nveis decisrios; no entanto, ela tambm oculta diferenas significativas. A distino mais importante entre ambos os nveis diz respeito ao fato de que os eleitores, ao escolherem seus representantes, atuam em nome prprio, enquanto os representantes, ao tomarem decises, atuam em nome dos representados. Essa distino tem conseqncias bvias para o problema do segredo do voto. O eleitor, ao votar em um candidato, expressa diretamente sua vontade; o representante, ao participar de uma deliberao parlamentar, expressa ou constri a vontade dos representados (ou do povo). O eleitor no mandatrio de ningum, e a ningum presta contas de seu voto; o representante, no por acaso chamado de detentor de mandato ou mandatrio, deve, em princpio, prestar contas de seus votos aos
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mandantes. Com essa distino, fica estabelecida a principal razo pela qual o voto do representante, em regra, deve ser conhecido do representado, enquanto o voto do eleitor no precisa dessa transparncia. Algumas dvidas, no entanto, no so esclarecidas pelo mero recurso a tal distino. Assim, o fato de que o eleitor no presta contas de seu voto explica por que o contedo desse voto pode ser secreto, mas no explica por que ele no deve ser pblico. Afinal, em princpio, nas deliberaes coletivas, o conhecimento das opinies alheias faz parte do processo de formao das prprias opinies. Em um ambiente de igualdade entre todos os votantes, o ideal seria que as eleies, como todas as deliberaes comunitrias, fossem realizadas abertamente, em um claro confronto de posies. John Stuart Mill, para citar apenas um exemplo, afirmava que o eleitor teria a obrigao moral absoluta de levar em considerao no o seu interesse pessoal, mas, sim, o interesse pblico, e de votar de acordo com o seu julgamento mais esclarecido (...). Admitindo isto, uma conseqncia prima-facie o fato de que o dever de votar, como todos os outros deveres pblicos, deve ser cumprido perante os olhos do pblico e exposto a sua crtica1. No entanto, no isso que acontece. Nossa Constituio Federal no apenas estabelece o segredo do voto nas eleies de representantes como inclui tal segredo entre suas clusulas ptreas (aquelas cuja abolio sequer pode ser submetida a deliberao)2. Trata-se, alis, de prtica corriqueira nos regimes representativos contemporneos, ao ponto de ser referida na Declarao Universal dos Direitos Humanos, proclamada pelas Naes Unidas em 1948. O segredo do voto, nas eleies de representantes, tem fundamento histrico e terico conhecido. Em sendo pblico o contedo do voto, os eleitores que, na vida cotidiana, estivessem em situao de dependncia, ficariam sujeitos ao comando de seus chefes. Da a luta das classes trabalhadoras no sentido de estabelecer, junto com a extenso do sufrgio, o segredo do voto, garantia da liberdade dos eleitores comuns contra as eventuais presses de seus patres. A perda de prestgio do voto a descoberto corresponde, portanto, em grande parte, passagem de uma situao em que o eleitorado se restringia, basicamente, s camadas proprietrias da sociedade para uma situao em que o voto se estende a proprietrios e noproprietrios. No segundo caso, havendo uma grande disparidade de poder social entre os eleitores, a nica forma de garantir a autonomia poltica dos trabalhadores impedindo o controle individual do voto pelos patres. Essas consideraes tm evidentes repercusses na discusso do voto secreto em deliberaes de representantes. Por elas, fica claro que, de um ponto de vista muito abstrato, h razes para defender que o voto dos eleitores, tal como o dos representantes, seja
1 Apud Walter Costa Porto, Dicionrio do Voto, p. 347[So Paulo: Ed. Giordano, 1995], onde se encontram, ainda, referncias a posies anlogas em Montesquieu e Robespierre. 2 Constituio Federal, art. 60, 4: No ser objeto de deliberao a proposta de emenda [ Constituio] tendente a abolir: (...) II o voto direto, secreto, universal e peridico; (...). 4

aberto. Percebe-se, por isso, que o voto secreto no assenta em motivaes abstratas, mas na necessidade de preservar as decises coletivas de disparidades de poder que possam influenciar perniciosamente o resultado final de qualquer deliberao realizada por meio de votos. Embora essa constatao no elimine, de nenhuma maneira, o fato de que o controle dos representados sobre os representantes, fundamento dos regimes representantivos contemporneos, dependa, em medida no desprezvel, do conhecimento que os primeiros tenham das posies dos segundos nas deliberaes parlamentares, ela, certamente, aponta para um elemento que eventualmente pode justificar o segredo do voto mesmo nas deliberaes dos representantes: a necessidade de preservar o resultado da votao da influncia espria de disparidades de poder.
2. O SEGREDO DO VOTO E A DISTINO ENTRE MANDATO IMPERATIVO E MANDATO REPRESENTATIVO (OU LIVRE)

A distino entre mandato imperativo e mandato representativo relativamente clara. No primeiro, o mandatrio se limita a transmitir a vontade do mandante, tal qual este expressamente lhe indicara; no segundo, o mandatrio decide, em princpio, de acordo com os interesses e valores do mandante, mas ele prprio que avalia quais sejam e como melhor resguardar esses interesses e valores. Ademais, no mandato imperativo, a atuao do mandatrio fica vinculada vontade daqueles eleitores que especificamente o escolheram, enquanto, no mandato representativo, o mandatrio, ao assumir o mandato, como que se desvincula dos seus especficos eleitores para representar a totalidade do povo ou da nao. Da que se tenha podido dizer que o representante no expressa a vontade da populao mas a constri. Evidentemente, sendo o mandato imperativo, a necessidade de que os votos dos representantes sejam abertos muito mais intensa. Na verdade, nesse caso, a publicidade do voto automtica: ao escolherem um representante e definirem o contedo de seus votos, os prprios eleitores esto tornando pblico esse contedo. No entanto, os regimes de representao poltica contemporneos (inclusive o brasileiro) adotam, sistematicamente, o mandato representativo. Da que esta reflexo deva concentrar-se nesse tipo de mandato. Ora, no h como negar que o mandato representativo estabelece algum tipo de desvinculao entre os votos dos representantes e a vontade imediata dos representados. De certa forma, o que a liberdade do mandato significa que o eleitores escolhem aqueles representantes que lhes paream mais capazes de estabelecerem as diretrizes adequadas para a comunidade, debruando-se com vagar na anlise das questes a serem decididas e tendo em conta as circunstncias de cada deciso. claro que a escolha dos eleitores determinada, em boa parte, pelas decises anteriores que o representante tomou (e, por isso, de se esperar que eles conheam o contedo dessas decises). No entanto, costuma ser ressaltado pelos defensores do
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mandato representativo que um dos grande mritos do bom representante saber afastar-se das posies imediatas dos eleitores para analisar seus interesses de longo prazo. essa relativa desvinculao entre a deciso do representante e a vontade imediata do representado que permite considerar a hiptese de voto secreto nas deliberaes parlamentares. Afinal, admitir que o representante pode conhecer melhor os interesses da coletividade que os representados admitir que a deciso do representante, se tomada sob a presso imediata do corpo de representados, pode ser menos adequada que a deciso que ele tomaria se escolhesse exclusivamente de acordo com sua prpria conscincia. Ou, dito em outras palavras, o mandato livre supe que a deciso do representante, de acordo com sua avaliao pessoal do interesse pblico, pode se aproximar mais do que os representados decidiriam, se dispusessem das condies adequadas para o fazer (em termos de tempo, informao, etc), do que a prpria posio que os representados defendem superficialmente sem disporem dessas condies. No se trata de questo de somenos importncia. Ela tem a ver, umbilicalmente, com a desigualdade de condies objetivas para a formao de opinio livre em sociedades estruturalmente desiguais. Como se sabe, por uma srie de razes, inclusive pela extenso da jornada de trabalho, a participao poltica do cidado comum restrita e relativamente pouco informada (quando no deliberadamente mal informada). Claro que, do ponto de vista das foras democrticas, essa uma situao a ser combatida, seja pela mudana nas condies de vida dos trabalhadores (por exemplo, com a reduo da jornada de trabalho e a democratizao do controle dos meios de comunicao), seja pela criao de instncias de deliberao coletiva populares (conselhos, sindicatos, partidos), em que a prtica da discusso e formulao poltica se dissemine e aprofunde. Nada disso, porm, deve velar a anlise concreta da situao de desigualdade atual e de seus efeitos sobre as instituies representativas. Em resumo, a reflexo sobre o mandato representativo ou livre se articula com as consideraes anteriores sobre o fundamento ltimo do voto secreto: a necessidade de preservar o resultado da votao da influncia espria de disparidades de poder.
3. DIVISO DE PODERES, DESIGUALDADE SOCIAL E VOTO SECRETO

No incomum que a adoo do voto secreto nos parlamentos seja justificada em funo da diviso de poderes dentro do Estado. Seja como resqucio da desconfiana da burguesia europia ascendente contra o ainda poderoso executivo monrquico (muitas vezes de extrao aristocrtica), seja pela experincia prtica recente da fora do poder executivo dentro da organizao poltica dos Estados contemporneos, a defesa do voto secreto no parlamento muitas vezes se apoiou na necessidade de impedir que, em algumas votaes especficas (como a da manuteno ou derrubada do veto do chefe de governo), a capacidade de
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barganha e de presso do poder executivo influenciasse de maneira espria o resultado das deliberaes parlamentares. Na histria do Brasil, isso fica claro nas Constituies de 1946 e 1988. Em ambos os casos, a vivncia recente sob regime ditatorial conduziu os parlamentares constituintes rumo ao estabelecimento de vrias situaes em que o voto, no Congresso Nacional, seria secreto. O j no to curto perodo de normalidade constitucional em que vivemos no deve fazer esquecer os riscos de retrocesso poltico a uma situao de exceo ou de intervenes esprias do poder executivo sobre as decises congressuais (mesmo sem ruptura institucional). No entanto, no parece estar a a questo central hoje para a discusso da eventual adoo do segredo do voto em algumas deliberaes parlamentares. O argumento de fundo, a favor do voto secreto, no muda: a possvel influncia deletria da desigualdade de poder sobre a liberdade do voto. Mas essa desigualdade deve ser buscada mais na prpria sociedade (e em sua relao com o Estado) que no confronto entre distintos rgos estatais. Essa uma questo relevantssima, que tem a ver com a forma como a instncia poltica se articula com as disparidades sociais. No capitalismo, a instncia poltica tende a ser o lugar em que se valoriza a igualdade entre os cidados, fato que se manifestou historicamente na mxima um homem, um voto e na luta popular, freqentemente vitoriosa, pela extenso do sufrgio. No entanto, essa igualdade poltica assenta sobre extremas desigualdades de poder no plano social e econmico. Por isso, grande parte da batalha pela democracia assenta no projeto de reforar, estender e aprofundar o espao de igualdade que se expressa ainda que precariamente no plano poltico eleitoral, enquanto grande parte do esforo por minar o potencial democrtico do regime representativo assenta na estratgia de manter a instncia poltica sob permanente suspeita, de maneira a evitar que dela (e da relativa igualdade poltica que do sugrgio universal deriva) possam vir ameaas para a desigualdade econmica e social subjacente. Uma situao de disparidade extrema de riqueza e poder no plano social se manifesta politicamente pela capacidade dos grupos mais poderosos de manter sob ataque a esfera poltica, de impor e manipular, pelo menos por certo tempo, a agenda parlamentar e governamental e de impedir que, nas disputas congressuais, venham a primeiro plano as reais colises de interesses e valores entre setores sociais, subordinando-as a temticas em que uma suposta opinio pblica homognea se ope suposta falta de correo das prticas parlamentares. Em um mundo (e, particularmente, em um pas) em que a concentrao de poder e riqueza caminha junto com a concentrao do controle sobre os meios de comunicao de massas, o tipo de manipulao que consiste em criar e impor a necessidade imperiosa (seja por motivo tico, financeiro ou outro) de determinada deciso, acaba por adquirir, sim, grande influncia, freqentemente deletria, sobre as deliberaes das agncias estatais.
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No necessrio supor, no entanto, que a soluo para esse problema esteja no segredo do voto dos representantes no parlamento, como forma de garantir uma certa independncia da esfera poltica em relao influncia das disparidades de poder e riqueza na sociedade. Em primeiro lugar, porque, levada ao extremo, tal posio resultaria na transformao das deliberaes do Estado em processos secretos, com riscos bvios para qualquer processo de democratizao social. Mas tambm porque a organizao poltica das camadas populares que o elemento decisivo para a efetiva democratizao da sociedade passa, em boa medida, pela conquista da transparncia das decises estatais e, at, das decises privadas que tenham dimenso suficiente para impactar os rumos da coletividade (fato que, alis, pouco explorado nas discusses sobre o segredo ou a publicidade nas decises coletivas, talvez porque, ao se confinar as questes da igualdade e da liberdade esfera estatal, se est justamente liberando a esfera privada para a desigualdade e a opresso). O que se procura resguardar, nas consideraes precedentes, como nas que concluiro este estudo, o fato de que, na avaliao dos mecanismos institucionais que melhor garantam a prevalncia do interesse pblico (e, particularmente, dos interesses das camadas populares), no h lugar para formalismos abstratos. Assim, concretamente, tanto pode ser mais efetiva, para esse desiderato, a determinao constitucional da publicidade de todos os votos dados pelos representantes como a do segredo de alguns desses votos, desde que adequadamente justificado. De qualquer maneira, fora de dvida que o funcionamento consistente do regime representativo tal como hoje concebido exige a prioridade absoluta para a publicidade das deliberaes estatais, no podendo haver recurso ao escrutnio secreto, em decises parlamentares, seno excepcionalmente.
4. A TRADIO CONSTITUCIONAL BRASILEIRA

Como no poderia deixar de ser, a tradio constitucional brasileira consagra o princpio da publicidade das deliberaes parlamentares, embora, desde o comeo, com alguma ambiguidade. Dizia o art. 24 da Constituio do Imprio: As sesses de cada uma das cmaras sero pblicas, exceo dos casos em que o bem do Estado exigir que sejam secretas. J a Constituio republicana de 1891 no tratava do assunto, o que proporcionou a Pontes de Miranda um inusual comentrio impreciso: No direito constitucional de 1891, a prtica da publicidade era inconteste. Os regimentos previam discusso e votao secretas. Ora, como seria inconteste a prtica da publicidade se havia discusso e votao secretas? Posteriormente, a definio constitucional das votaes secretas no Congresso Nacional se foi tornando mais precisa. Ainda nas palavras de Pontes de Miranda: Em 1934, fez-se secreto o voto nas eleies e nas deliberaes sobre vetos e contas do Presidente da

Repblica. A Constituio de 1946 apurou-lhe a tcnica3. Escapou-lhe, disse-se, a espcie do art. 48 (perda do mandato). Para Pontes de Miranda, defensor da prevalncia total da votao aberta, a falta de previso do voto secreto para a deciso sobre a perda de mandatos de senadores ou deputados no constitua falha do texto: No regime pluripartidrio, em Constituio que mandou atender-se representao dos partidos nas comisses e adotou outras medidas de responsabilizao, difcil explicar-se esse receio da votao aberta4. A Constituio Federal de 1988 se aproxima do texto de 1946. A regra, como sempre, a publicidade das sesses e dos votos. Mas excees so explicitamente inseridas na Carta. So elas: aprovao da escolha de certos magistrados e titulares de cargos pblicos (art. 52, III), da indicao de chefes de misso diplomtica em carter permanente (art. 52, IV) e da exonerao do procurador geral da Repblica (art. 52, XI)5; cassao do mandato de deputado ou senador (art. 55, 2); avaliao do veto do presidente da repblica a projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional (art. 66, 4). Possivelmente, a alterao mais significativa introduzida pela Constituio de 1988 em relao de 1946 tenha sido a incluso do segredo do voto nas decises sobre perda de mandato de deputados e senadores. De realar, na tradio constitucional brasileira sobre a matria, a extenso que as constituies mais liberais e democrticas (como as de 1946 e 1988) do ao segredo do voto, em confronto com sua restrio pelas cartas autoritrias. Assim, as constituies de 1937 e de 1967 (principalmente aps a extensssima emenda de 1969) foram exatamente aquelas que mais ampliaram o uso do voto a descoberto no Congresso Nacional. A preocupao era, ento, garantir que o governo (ditatorial) pudesse impor suas posies a um parlamento acuado. Da a importncia de se impedir, por exemplo, que os vetos do presidente da Repblica a projetos de lei fossem analisados em escrutnio secreto. A Emenda Constitucional n 1, de 1969, chega ao requinte de explicitar a prevalncia do voto aberto nesse caso (art. 59, 3 Comunicado o veto ao Presidente do Senado Federal, este convocar as duas Cmaras para, em sesso conjunta, dele conhecerem, considerando-se aprovado o projeto que, dentro de quarenta e cinco dias, em votao pblica, obtiver o voto de dois teros dos membros de cada uma das Casas...).

Constituio de 1946, art. 43: O voto ser secreto nas eleies e nos casos estabelecidos nos arts. 45, 2, 63, n I, 66, n VIII, 70, 3, 211 e 213. As remisses referem-se aos seguintes casos: licena para o processo criminal do deputado ou senador (art. 45, 2); aprovao da escolha de magistrados (art. 63, I); julgamento das contas do presidente da Repblica (66, VIII); julgamento do veto (70, 3); exame da decretao do estado de stio (211); suspenso das imunidades de deputados e senadores (213). 4 Todas as citaes retiradas de: Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de 1946, ps. 401 a 404 [Rio de Janeiro: Editor Borsoi, 1960]. 5 Os trs casos estabelecidos no art. 52 referem-se a deliberaes exclusivamente do Senado Federal. No texto original, havia ainda previso de voto secreto para resolver sobre a priso em flagrante e a formao da culpa no caso de crime inafianvel praticado por membro do Congresso Nacional (antigo art. 53, 3); no entanto, a emenda Constitucional n 35, de 2003, alterou a situao.
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Embora a importncia do confronto entre poderes estatais no deva ser subestimada na discusso sobre o carter secreto ou pblico do voto no Congresso nacional, o debate, hoje, deve transcender esse fenmeno restrito. Na verdade, h razes para suspeitar que o enquadramento do problema nessa camisa de foras oculta o fundo da questo, que a influncia das disparidades sociais de poder sobre o funcionamento consistente do regime representativo. Assim, mesmo as defesas do voto secreto que surgem na grande imprensa tendem a se concentrar no tema da relao entre poderes e procuram ridicularizar as tentativas de trazer, por exemplo, o papel da mdia para o centro do debate.
5. A PREVALNCIA DO VOTO ABERTO NAS DELIBERAES CONGRESSUAIS: A REGRA E SUAS AMBIGUIDADES.

O regime representativo contemporneo se apresenta como um sistema de controle dos representados sobre os representantes. Esse controle se exerce nos processos eleitorais. Como o mandato livre, os representados no podem desvincular-se dos efeitos das decises dos representantes com o argumento de que tais decises no expressaram a sua vontade. A legitimidade e eficcia da lei votada e aprovada pelos parlamentares no depende de seu acordo com a vontade dos eleitores. No entanto, cabe aos eleitores renovar ou no os mandatos parlamentares, seja individualmente, seja partidariamente e, a sim, controlam, em alguma medida, os votos que os representantes deram ao longo dos mandatos. No se trata, certamente, de um controle voto a voto, mas da avaliao do conjunto da atuao parlamentar, que se resume no sentimento do mandante de ter sido (ou no) bem representado por seu mandatrio. A regra das deliberaes parlamentares o voto a descoberto em sesses pblicas. E mais, como se trata de decises estatais, cabe supor que elas devam ser, inclusive, motivadas. A complexidade do processo legislativo provavelmente no permite que se cobre, em cada deciso parlamentar, que todos os votos sejam especificamente justificados por cada um dos votantes, mas o sistema de pareceres, o encaminhamento de voto pelas lideranas partidrias, a discusso aberta das matrias, o contato dos representantes com suas bases eleitorais, todos esses procedimentos se impem, em parte, pela necessidade de dar a conhecer coletividade a motivao dos votos de seus representantes polticos. O problema cair, da, em uma viso excessivamente formalista do funcionamento da ordem juridico-poltica contempornea. Como parte de uma sociedade cuja reproduo material coordenada pelas trocas de equivalentes, o direito moderno se constri a partir da noo da igualdade (equivalncia) dos cidados perante as normas legais. No plano poltico, essa igualdade se manifesta na ideologia, que perpassa a chamada democracia representantiva, segundo a qual, ao escolher seus representantes, por meio de votos de igual peso, os eleitores no apenas exercem o poder como o exercem em igualdade de condies.
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Ora, inegvel que tal construo jurdica e poltica abre espao para avanos significativos em termos de liberdade frente tradicional subsuno dos distintos grupos de pessoas a distintos estatutos jurdicos (caracterstica da quase totalidade das sociedades prcapitalistas). Tampouco h como negar, contudo, que esse arcabouo jurdico e poltico constitui, ao mesmo tempo, a formalizao de uma determinada estrutura de explorao e dominao. Quando a ambiguidade dessa situao no tida em conta, os argumentos que to-somente reproduzem a lgica da ideologia dominante tornam-se to avassaladores que praticamente no admitem rplica. Esse perigo ronda, de certa maneira, as atuais discusses sobre o voto secreto nos parlamentos. Admitida, ainda que implicitamente, a idia de que os representantes realmente atuam sob o controle igualitrio do conjunto dos eleitores, resta ordem jurdicopoltica simplesmente garantir a esses eleitores o conhecimento dos votos de seus representantes, para evitar a traio a suas expectativas. A realidade, no entanto, mais complexa.

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