Revista Planejamento e Politicas Publicas

Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para

aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
A Participao Estatal no Sistema Bancrio Brasileiro:
uma anlise do perodo 1996-2006
Isabela Soares de Lima
Denilson Queiroz Gomes Ferreira
Avaliao dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadao
de ICMS no Estado do Cear
Alejandro Leito
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
Anlise do Impacto da Classifcao de Risco no Mercado de
Crdito Brasileiro
Paulo Rogrio Faustino Matos
Joo Henrique Lemos Costa
Solvncia e Reao Fiscal das Administraes Pblicas
Municipais no Brasil
Andrei Gomes Simonassi
Ronaldo de Albuquerque e Arraes
Francisca Lvia Souza Menezes
Denise Xavier Araujo
O Setor Energtico Brasileiro: uma anlise via indicadores de
insumo-produto e o modelo hbrido para os anos
de 1997 e 2002
Vinicius de Azevedo Couto Firme
Fernando Salgueiro Perobelli
Anlise Conceitual da Poltica de Territrios Rurais:
o desenvolvimento territorial rural no Brasil
Juliano Geraldi
Fluxos Totais de Comrcio e Estrutura Produtiva
uma anlise para o estado de Minas Gerais
Marisa dos Reis A. Botelho
Vanessa Petrelli Corra
Ana Alice B. P. D. Garlipp
Efcincia no Gasto Pblico com Educao: uma anlise dos
municpios do Rio Grande do Norte
Jorge Luiz Mariano da Silva
Jlio Csar Lima de Almeida
Efeitos de Programas de Assistncia Social sobre a Frequncia
Escolar nos Estados Brasileiros: uma anlise baseada em dados
da pesquisa de oramentos familiares
Ricardo Agostini Martini
Helena Cruz Castanheira
jul.
dez.
2012 39
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9
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea
fornece suporte tcnico e institucional s aes
governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticaspblicas e programas de desenvol-
vimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade,
pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretora de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Luciana Acioly da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas, Substituto
Claudio Roberto Amitrano
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
PPP: PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
Publicao semestral do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada cujo objetivo promover o debate e a circulao
de conhecimento em planejamento e polticas pblicas,
representando o esforo do instituto de disseminar pes-
quisas, avaliaes e proposies neste campo.
E-mail: ppp@ipea.gov.br
Corpo Editorial
Membros
Alexandre Cunha (Ipea)
Axel Gosseries (Chaire Hoover/UCLouvain)
Benny Schvarsberg (UnB)
Gabriel Porcile (Cepal)
Guilherme Delgado (Ipea aposentado/UFU)
Liana Carleial (UFPR)
Maria Lcia Werneck (UFRJ)
Serguei Soares (Ipea)
Wilson Suzigan (UNICAMP)
Editor
Bruno de Oliveira Cruz (Ipea)
Coeditor
Leonardo Monasterio (Ipea)
Secretria-Executiva
Edineide Pedreira Ramos
Apoio Tcnico
Francisco de Souza Filho
Governo Federal
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Presidncia da Repblica
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inmeras polticaspblicas e programas de desenvol-
vimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade,
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Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
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Diretora de Estudos e Relaes Econmicas
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Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
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Chefe de Gabinete
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quisas, avaliaes e proposies neste campo.
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NORMAS AOS COLABORADORES DE PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
1. Os artigos enviados para seleo devem ser inditos. A remessa do artigo revista implica autorizao para
a sua publicao pelo autor.
2. Os trabalhos podem ser submetidos em portugus, ingls, francs ou espanhol. Aceitam-se, eventualmente,
artigos traduzidos j publicados em outro idioma que, pela sua relevncia, meream divulgao em portugus.
3. A revista reserva-se o direito de recusar trabalhos submetidos para publicao conforme a avaliao
de seus pareceristas. Todos os trabalhos submetidos sero julgados por dois pareceristas ad hoc, no
processo de avaliao double-blind. Caso haja divergncia entre os dois primeiros pareceristas, o artigo
ser encaminhado para um terceiro parecerista.
4. Os artigos selecionados para publicao devero ser disponibilizados em formato editvel (.DOC, .RTF ou
.ODT). Eles podem ser enviados por e-mail <ppp@ipea.gov.br> ou pelo site da revista (acessar a seo
Publicaes, subseo PPP, em <http://www.ipea.gov.br>).
5. Cada artigo dever conter um resumo de cerca de 150 (cento e cinquenta) palavras, o qual propicie uma viso
global e antecipada do assunto tratado. O resumo, bem como o ttulo do artigo, deve ser enviado em 4 (quatro)
idiomas: portugus, ingls, espanhol e francs. Cada resumo deve conter at 5 (cinco) palavras-chave.
6. As frmulas matemticas devem ser claras e estarem inseridas no prprio texto (se forem imagens, devem estar
em defnio mnima de 300 dpi): jamais podem dar margem a dupla interpretao. Se as dedues de frmulas
forem abreviadas, o autor dever apresentar a derivao completa em um anexo, o qual no ser publicado.
7. Diretrizes gerais para formatao dos artigos:
7.1 Antes do ttulo, devem constar as informaes sobre o autor: nome completo, instituio qual est vinculado,
endereo eletrnico e endereo para correspondncia. O autor dever informar at 5 (cinco) cdigos do sistema
de classifcao do Journal of Economic Literature (JEL) disponvel no site <http://www.aeaweb.org/journal/
jel_class_system.php>.
7.2 Os artigos no devem exceder 30 (trinta) pginas, em texto digitado em formato A4 (29,7 x 21 cm), espao simples,
letra Times New Roman, corpo 12, margens superior e esquerda com 3 cm e inferior e direita com 2 cm, justifcado.
7.3 Grfcos, tabelas, quadros e fguras devero ser entregues em formato editvel (.XLS, .AI, .EPS ou .CDR) para
possibilitar a manipulao eletrnica de dimenses, cores e textos. Imagens fotogrfcas devero ter defnio
mnima de 300 dpi e estarem nos formatos .TIFF, .JPG, .BMP ou .GIF.).
7.4 As notas devem aparecer no fm da pgina, numeradas sequencialmente.
7.5 O artigo deve seguir as normas estabelecidas pelo Manual do Editorial do Ipea (2 edio, 2011, disponvel
em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2012/livro_manual_editorialipea_2ed.pdf>) e pela Associao
Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), NBR-6023.
7.6 As indicaes bibliogrfcas no texto devem obedecer, por exemplo, forma (Barat, 1978) e, se for o caso,
serem acrescidas de referncia ao nmero da pgina citada: (Barat, 1978, p. 15). A referncia completa dever ser
apresentada no fm do artigo, em ordem alfabtica, com: no caso de livros autor(es), ttulo completo do livro,
nome e nmero da srie ou coleo (se houver), edio, local, editora e ano de publicao; e no caso de artigos
de peridicos autor(es), ttulo completo do artigo, ttulo completo do peridico, local, nmero e volume, nmero
de pginas, ms e ano de publicao.
planejamento e polticas
pblicas ppp
nmero 39 | jul./dez. 2012
Braslia, 2012
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Planejamento e polticas pblicas / Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada. n. 1 (jun.
1989)- .Braslia : Ipea, 1989 -
Semestral.
Editor anterior: de 1989 a maro de 1990,
Instituto de Planejamento Econmico e Social.
ISSN 0103-4138
1. Economia. 2. Polticas Pblicas. 3. Plane-
jamento Econmico. 4. Brasil. 5. Peridicos. I.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.05
Nota dos EditorEs
A revista Planejamento e polticas pblicas mantm, em seu nmero 39, a tra-
dio da pluralidade de temas, abordagens e fliao dos autores. Este nmero
traz nove artigos de diversos temas, desde a avaliao de polticas a discusses
conceituais e apresentao de novas bases de dados e indicadores. Agrade-
cemos mais uma vez a todos os autores e pareceristas da revista, que tm
contribudo para um processo editorial clere, sem perder o rigor da reviso
double-blind. Neste sentido, reforamos aqui os agradecimentos contribui-
o de inestimvel valor dos pareceristas.
Este nmero 39 composto por artigos que versam sobre educao, infra-
estrutura, setor bancrio, comrcio interno e matrizes de insumo produto, tri-
butao e discusses sobre territrios rurais. A variedade deve-se no apenas
relevncia dos temas debatidos, mas tambm sua atualidade. Assim, a revista
espera contribuir com o debate nacional na grandiosa tarefa de aprimoramento
das polticas pblicas.
O primeiro artigo avalia a atuao dos bancos pblicos desde 2003. O estudo
evidencia que o papel decisivo dos bancos pblicos na recuperao dos impac-
tos negativos da crise de 2009 tem razes no processo de ampliao da atuao
destes bancos nos primeiros anos do sculo XXI. O segundo artigo discute os li-
mites da compensao fnanceira aos estados, aps perda de arrecadao de ICMS
referente desonerao das exportaes, por meio da Lei Kandir, com base na
experincia do estado do Cear, que apesar de no ser grande exportador, apresen-
ta perdas signifcativas na arrecadao. Outro artigo, que trata do setor bancrio,
aborda a importante questo do efeito do rating sobre a oferta de crdito no pas.
Os autores mostram a importncia desta classifcao, uma vez que a obteno do
grau de investimento, pelos resultados apresentados, tem efeito signifcativo sobre
a concesso de crdito. Este efeito positivo sobre o setor bancrio lana luz no-
vamente sobre a necessidade de se debater mais profundamente a classifcao de
crdito e metodologias de construo dos ratings. A questo das fnanas pblicas
municipais o tema abordado no quarto artigo desta edio. Os autores mostram
diferenas regionais no comportamento fscal e testam a sustentabilidade destes
diferentes recortes territoriais. A infraestrutura, em especial o setor eltrico, ana-
lisada no artigo seguinte. Utiliza-se a abordagem insumo-produto para verifcar as
ligaes intersetoriais do setor eltrico. O sexto artigo trata da questo do desen-
volvimento rural, debatendo a poltica dos chamados territrios rurais. O autor
analisa e discute as bases conceituais para a elaborao destas polticas. O stimo
artigo constri uma matriz de fuxos de comrcio interno para o estado de Minas
Gerais a partir de dados fscais. Finalmente, os dois ltimos artigos deste nmero
abordam o setor educacional, um deles pela avaliao de gastos educacionais para
o Rio Grande do Norte, enquanto o outro avalia a questo da frequncia escolar
e o impacto dos programas de assistncia social.
Desejamos a todos boa leitura.
Bruno de Oliveira Cruz
Editor
Leonardo Monasterio
Coeditor
sumrio
a ParticiPao Estatal No sistEma BaNcrio BrasilEiro:
uma aNlisE do PErodo 1996-2006 .................................................................................... 9
AvAliAo dos efeitos dA lei KAndir sobre A ArrecAdAo de icMs
no estAdo do ceAr ............................................................................................................ 37
Alejandro Leito
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
aNlisE do imPacto da classiFicao dE risco No mErcado
dE crdito BrasilEiro ......................................................................................................... 65
solvnciA e reAo fiscAl dAs AdMinistrAes PblicAs
MUniciPAis no brAsil ........................................................................................................... 91
o sEtor ENErgtico BrasilEiro: uma aNlisE via iNdicadorEs dE
iNsumo-Produto E o modElo hBrido Para os aNos dE 1997 E 2002 ......................... 123
Anlise conceitUAl dA PolticA de territrios rUrAis:
o desenvolviMento territoriAl rUrAl no brAsil ........................................................ 155
Juliano Geraldi
flUXos totAis de coMrcio e estrUtUrA ProdUtivA
UMA Anlise PArA o estAdo de MinAs GerAis ............................................................... 187
EFiciNcia No gasto PBlico com Educao:
uma aNlisE dos muNicPios do rio graNdE do NortE .............................................. 219
efeitos de ProGrAMAs de AssistnciA sociAl sobre A freQUnciA escolAr
nos estAdos brAsileiros: UMA Anlise bAseAdA eM dAdos dA PesQUisA
de orAMentos fAMiliAres .............................................................................................. 243
summarY
tHe stAte PArticiPAtion in tHe brAZiliAn bAnKinG sYsteM:
An AnAlYsis of tHe Period 1996-2006 .................................................................................. 9
AssessinG tHe effects of KAndir lAw on ceArs icMs revenUe ................................ 37
Alejandro Leito
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
ANalYsis oF thE ratiNg imPact oN thE BraZiliaN crEdit marKEt ................................ 65
solvencY And fiscAl reAction of PUblic AdMinistrAtions
in brAZiliAn MUniciPAlities ................................................................................................ 91
tHe brAZiliAn enerGY sector: An AnAlYsis UsinG inPUt-oUtPUt
indicAtors And tHe HYbrid Model for tHe YeArs 1997 And 2002 .............................. 123
concePtUAl AnAlYsis of tHe PolicY of rUrAl territories:
tHe rUrAl territoriAl develoPMent in brAZil ............................................................. 155
Juliano Geraldi
totAl trAde flows And ProdUctive strUctUre
An AnAlYsis of tHe stAte of MinAs GerAis ..................................................................... 187
efficiencY in PUblic sPendinG on edUcAtion:
An AnAlYsis of MUniciPAlities in rio GrAnde do norte .............................................. 219
effects of welfAre ProGrAMs on scHool AttendAnce in brAZiliAn stAtes:
An AnAlYsis bAsed on Pof dAtA ....................................................................................... 243
sumario
lA PArticiPAcin del estAdo en el sisteMA bAncArio brAsileo:
Un Anlisis del Periodo 1996-2006 ..................................................................................... 9
evAlUAcin de los efectos de lA leY KAndir sobre lA
recAUdAcin de icMs en el estAdo de ceAr ................................................................. 37
Alejandro Leito
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
aNlisis dE los EFEctos dE la clasiFicaciN dE riEsgo EN El mErcado
dE crdito BrasilEo .......................................................................................................... 65
solvenciA Y reAccin fiscAl de lAs AdMinistrAciones PblicAs
en los MUniciPios brAsileos ........................................................................................... 91
lA indUstriA de lA enerGA de brAsil: Un Anlisis A trAvs de indicAdores
de insUMo-ProdUcto Y el Modelo Hbrido PArA los Aos 1997 Y 2002 .................... 123
el Anlisis concePtUAl de lA PolticA de los territorios rUrAles:
el desArrollo territoriAl rUrAl en brAsil .................................................................. 155
Juliano Geraldi
flUjos totAles de coMercio Y estrUctUrA ProdUctivA
Un Anlise PArA el estAdo de MinAs GerAis ................................................................. 187
EFiciENcia EN El gasto PBlico EN la EducaciN:
uN aNlisis EN los muNiciPios dE rio graNdE do NortE ............................................ 219
efectos de los ProGrAMAs sociAles en lA AsistenciA escolAr en el brAsil:
Un Anlisis bAsAdo en dAtos de lA encUestA de PresUPUestos fAMiliAres ........... 243
sommairE
lA PArticiPAtion de ltAt dAns le sYstMe bAncAire bresilien:
Un eXAMen de lA Priode 1996-2006 ................................................................................... 9
lvAlUAtion des effets de lA loi KAndir sUr le recUeil icMs
dAns ltAt dU ceAr ........................................................................................................... 37
Alejandro Leito
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
aNalYsE dE limPact dE la classiFicatioN dEs risQuEs daNs
lE march du crdit BrsiliEN .......................................................................................... 65
solvAbilite et de reAction bUdGetAire des AdMinistrAtions
PUbliQUes dAns les MUniciPAlites bresiliennes ............................................................ 91
lindUstrie de lnerGie brsilienne: Une AnAlYse en UtilisAnt des
entres-sorties des indicAteUrs et le Modle HYbride PoUr
les Annes 1997 et 2002 .................................................................................................... 123
lAnAlYse concePtUelle de lA PolitiQUe des territoires rUrAles:
le dveloPPeMent territoriAle rUrAl AU brsil .......................................................... 155
Juliano Geraldi
flUX coMMerciAUX totAUX et strUctUre ProdUctive
Une AnAlYse PoUr letAt de MinAs GerAis ...................................................................... 187
lEFFicacit dEs dPENsEs PuBliQuEs Pour lducatioN:
uNE aNalYsE daNs lEs muNiciPalits dE rio graNdE do NortE ..........................................219
effets des ProGrAMMes de bien-tre sUr lA frQUentAtion scolAire dAns
le brsil: Une AnAlYse bAse sUr les donnes de lenQUte sUr les
dPenses de consoMMAtion ............................................................................................ 243
a ParticiPao Estatal No sistEma BaNcrio BrasilEiro:
uma aNlisE do PErodo 1996-2006*
Isabela Soares de Lima**
Denilson Queiroz Gomes Ferreira***
Diante de uma nova orientao global, o governo brasileiro reestruturou seu sistema bancrio em
meados da dcada de 1990. Parte desta reforma atingiu o prprio Estado, por meio da diminuio
de sua atuao neste setor. Para descrever tais mudanas, este estudo realizou uma reviso da
literatura acerca da participao estatal neste mercado e da reestruturao bancria brasileira
para, a partir de ento, analisar seus refexos na confgurao do sistema bancrio. O saldo deste
processo foi a reduo da atuao dos governos estaduais e o redirecionamento estratgico dos
bancos pblicos federais, descrito e evidenciado pela anlise comparativa dos dados referentes ao
perodo 1996-2006, disponibilizados pelo Banco Central do Brasil (BCB). Diante dos resultados
encontrados, possvel concluir que a poltica concebida pelo Estado brasileiro para o setor
bancrio foi exitosa em sua implementao. Contudo, importante ressaltar que, a partir de 2003,
h uma retomada da participao dos dois principais bancos federais Banco do Brasil S.A. (BB) e
Caixa Econmica Federal (CEF) na gesto dos ativos e das operaes de crdito. Dessa forma, a
participao estatal vem retomando parte do mercado bancrio que outrora transferiu iniciativa
privada, ainda que este crescimento no represente um retorno aos nveis encontrados em meados
da dcada de 1990.
Palavras-chave: sistemas bancrios; Estado; bancos pblicos.
thE statE ParticiPatioN iN thE BraZiliaN BaNKiNg sYstEm:
aN aNalYsis oF thE PEriod 1996-2006
Facing a new global trend, Brazilian government restructured its banking system in the mid nineties.
Portion of this reform reached the State itself, through the reduction of its presence in this sector. In
order to describe such changes, this study carried out a literature review about state participation on this
market and about Brazilian banking restructuring, and then analyze its impact on the confguration of the
banking system. The result of this process was the reduction of the participation of States governments
and the strategic redirection of Federal banks, described and evidenced by the comparative analysis of
the data published by the Central Bank of Brazil for the period 1996-2006. Considering the results,
this study concludes that the policy designed by the Brazilian government for the banking industry was
successful in its implementation. However, it is important to note that, since 2003, there is a resumption
of the participation of two major Federal banks BB and CEF in asset management and credit
operations. Thus, the state role is taking on part of the banking market transferred to the private sector,
although this growth does not represent a return to levels found in the mid nineties.
Keywords: banking systems; State; state-owned banks.
* Os autores agradecem o incentivo e as contribuies de Daniel Ferreira.
** Aluna do Programa de Ps-graduao em Gesto da Pontifcia Universidade Catlica (PUC-MG). E-mail:
<isabela1983@gmail.com>.
*** Administrador da rea de Comrcio Exterior do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), e
professor da Fundao de Apoio Escola Tcnica do Estado do Rio de Janeiro (FAETEC/RJ).
planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 10
la ParticiPaciN dEl Estado EN El sistEma BaNcario BrasilEo:
uN aNlisis dEl PEriodo 1996-2006
Ante una nueva orientacin global, el gobierno brasileo reestructur su sistema bancario en
mediados de los aos noventa. Parte de esta reforma ha alcanzado el propio Estado, a travs
de la reduccin de su presencia en este sector. Para describir estos cambios, este estudio hice
una revisin de la literatura acerca de la participacin del Estado en este mercado y de la
reestructuracin bancaria de Brasil, desde entonces analizar su impacto en la confguracin
del sistema bancario. El resultado de este proceso fue la reduccin de la actuacin de los
gobiernos estaduales/provinciales y la reorientacin estratgica de los bancos federales, que
se describe y demuestra el anlisis comparativo de los datos publicados por el Banco Central
de Brasil para el perodo 1996-2006. Vista de los resultados, se puede concluir que la poltica
diseada por el gobierno brasileo para la industria bancaria ha tenido xito en su aplicacin.
Sin embargo, es importante sealar que, desde 2003, hay una reanudacin de la participacin
de los dos ms grandes bancos federales BB y CEF en la gestin de activos y operaciones de
crdito. Por lo tanto, el Estado viene retomando parte del mercado bancario que fue transferida
al sector privado, aunque este crecimiento no representa un retorno a los niveles encontrados
en mediados de los aos noventa.
Palavras-clave: sistema bancario; Estado; bancos del estado.
la ParticiPatioN dE ltat daNs lE sYstmE BaNcairE BrEsiliEN:
uN EXamEN dE la PriodE 1996-2006
Face une nouvelle orientation globale, le gouvernement brsilien a restructur son systme
bancaire dans le milieu des annes nonante. Une partie de cette rforme a atteint ltat lui-
mme, grce la rduction de sa prsence dans ce secteur. Pour dcrire ces changements,
cette tude a effectu une revue de la littrature sur les participations de lEtat dans
ce march et sur la restructuration des banques au Brsil. Par la suite, il a t possible
danalyser limpact sur la configuration du systme bancaire. Le rsultat de ce processus
a t la rduction de la performance des gouvernements des tats de la fdration et la
rorientation stratgique des banques fdrales, dcrit et mis en vidence par lanalyse
comparative des donnes publies par la Banque Centrale du Brsil, pour la priode
1996-2006. Compte tenu des conclusions, ltude conclut que la politique conue par le
gouvernement brsilien pour le secteur bancaire a t un succs dans sa mise en uvre.
Cependant, il est important de noter que depuis 2003 il y a une reprise de la participation
de deux grandes banques fdrales BB et CEF dans la gestion dactifs et oprations de
crdit. Ainsi, la participation de ltat prend de suite une partie du march bancaire quune
fois transfrs au secteur priv, bien que cette croissance ne reprsente pas un retour aux
niveaux trouvs dans le milieu des annes nonante.
mots-cls: systemes bancaires; tat; banques dtat.
JEL: L33
11 A Participao Estatal no Sistema Bancrio Brasileiro
1 iNtroduo
Em meados da dcada de 1980, com a desacelerao da economia mundial e
o colapso do sistema comunista, o papel do Estado como executor de aes
empresariais fora bastante questionado. A partir de ento, a diminuio do
aparato estatal custos, tamanho e funes se tornou prtica comum e reco-
mendada. Parte das medidas saneadoras da economia mundial previa que, ao
Estado, caberia a formulao e o controle de polticas pblicas, transferindo sua
execuo a particulares.
Alinhado a essas recomendaes, o governo brasileiro, a partir do mandato
do presidente Fernando Collor de Mello, encampou uma agenda de desestatiza-
o da economia, cujos refexos no sistema bancrio foram mais evidentes a par-
tir do governo Fernando Henrique Cardoso. Graas estabilizao monetria
trazida pelo Plano Real, o Sistema Bancrio Nacional passou por signifcativas
mudanas e, entre elas, estava a diminuio da participao estatal neste setor
da economia.
Vrios autores envidaram esforos descrevendo como se deu o processo de reestru-
turao do sistema bancrio nacional (Andreatta e De Paula, 2004; Barbachan e Fonseca,
2004; Corazza, 2000; Silva e Jorge Neto, 2002 e Vidotto, 2005). Contudo, existe uma
lacuna terica na qual este estudo busca contribuir, que demonstrar os refexos que
tal reestruturao trouxe participao do Estado, bem como interpretar a evoluo do
sistema bancrio brasileiro nos anos seguintes, de modo a avaliar se a poltica concebida
pelo governo federal para o setor foi bem-sucedida. Para alcanar seu objetivo, o presente
estudo prope realizar uma avaliao de resultados, buscando julgar a efetividade da po-
ltica de reduo da participao do Estado no setor bancrio, e utiliza-se, para tanto, de
dados disponibilizados pelo Banco Central do Brasil (BCB).
O estudo est dividido em quatro captulos. No primeiro, o tema
introduzido a partir de uma anlise setorial vista sob uma orientao econmica
ampla, que redefnia as atribuies do Estado. A discusso terica existente apre-
sentada no segundo captulo. Tal captulo se inicia a partir de um escopo macro,
no qual apresentada a forma de participao estatal no sistema bancrio de vrios
pases. Em prosseguimento, o captulo trata da descrio das aes reestruturadoras
adotadas pelo governo federal a partir da estabilizao monetria. O desdobramen-
to de tais aes nos bancos estaduais e federais descrito em seguida. A partir de
ento, o terceiro captulo se inicia, no qual o objeto de estudo desenvolvido por
meio da sntese das atividades dos bancos federais em nova orientao estratgica
concebida pelo governo federal e, em seguida, da realizao de uma ampla anlise
comparativa dos dados referentes ao sistema bancrio nacional durante o perodo
1996-2006, descrevendo as mudanas ocorridas na atuao do Estado brasileiro
neste relevante setor da economia. Por fm, as consideraes fnais so apresentadas
no decorrer do quarto captulo.
2 rEviso dE litEratura
2.1 Participao do Estado no sistema bancrio: viso internacional
O controle estatal de instituies bancrias , ainda hoje, algo bastante comum
nos sistemas fnanceiros nacionais. Hermann (2010) e La Porta, Lopez-de-Silanes
e Shleifer (2002) associam a participao do Estado ao grau de desenvolvimento
da economia nacional: teriam os pases menos desenvolvidos maior presena no
Estado no sistema bancrio. Hermann (2010) ressalta, ainda, que poucos pases
Alemanha, Estados Unidos e Reino Unido puderam preterir a participao do
Estado no sistema bancrio para dar suporte a seu desenvolvimento econmico.
Os demais pases, sejam desenvolvidos ou em desenvolvimento, tiveram seu processo
de industrializao no ps-guerra apoiados por um sistema baseado em crditos
governamentais ou em agncias de fomento em parceria com bancos privados.
Entretanto, de acordo com Freitas e Prates (2001), a partir da segunda me-
tade da dcada de 1980, a participao dos Estados neste segmento da economia
vem sofrendo importantes modifcaes, objetivando a diminuio e a reorien-
tao estratgica de suas atividades. Este movimento de reduo da participao
do Estado no sistema bancrio identifcado em estudos como o de La Porta,
Lopez-de-Silanes e Shleifer (2002), nos quais os autores evidenciam que a parti-
cipao acionria do Estado nos dez maiores bancos de 92 pases foi reduzida de
59% em 1970 para 42% ao fnal de 1995, como demonstrado na tabela 1, que
reproduz metade da amostra original.
A anlise da tabela 1 permite constatar que a reduo da participao do
Estado no sistema bancrio atingiu diferentes tipos de pases: entre os oito pases
que mais reduziram a presena estatal, esto pases desenvolvidos Portugal e
Frana , antigos pases socialistas Crocia, Rssia e Hungria e pases em
desenvolvimento Chile e Equador. O Brasil fgura a parte de cima da lista, en-
cerrando o ano de 1995 com aproximadamente 32% das aes dos dez maiores
bancos sob controle estatal, apesar da signifcativa reduo de 39 pontos per-
centuais (p.p.) em relao ao ano de 1970. Pases como Estados Unidos, Reino
Unido e frica do Sul no tinham participao acionria do Estado nos dez
maiores bancos desde 1970 e, em 1995, soma-se a este seleto grupo Canad,
Japo e Nova Zelndia.
Aps 1995, o processo de reduo da participao estatal no sistema bancrio
mundial continuou em curso, tendo Sherif, Borish e Gross (2003) evidenciado que,
em 2003, a transio para o capitalismo nas antigas repblicas da Unio Sovitica
situadas no leste europeu implicou sensvel diminuio da participao estatal, em
um processo que contou com o ingresso do capital estrangeiro nos mercados f-
nanceiros domsticos e, em vrias experincias, com a preservao de um estreito
relacionamento entre Estado e bancos privatizados.
Adicionalmente tendncia de aumento da participao privada no contro-
le de instituies bancrias, verifca-se, no mbito organizacional, a adoo pelas
remanescentes instituies pblicas de modelos de gesto orientados por objetivos
privados, fazendo que esta parte do setor pblico esteja submetida disciplina
imposta pelo mercado.
TABELA 1
Participao acionria do Estado nos dez maiores bancos do pas
Pas 1970 1995
Variao
(p.p.)
Crocia 100,0 1,0 -99,0
Portugal 100,0 25,7 -74,3
Chile 91,5 19,7 -71,8
Rssia 100,0 33,0 -67,0
Hungria 100,0 36,6 -63,4
Equador 100,0 40,6 -59,4
Frana 74,4 17,3 -57,1
Repblica Checa 100,0 52,0 -48,0
Nigria 57,5 9,9 -47,6
Mxico 82,7 35,6 -47,0
Brasil 70,8 31,7 -39,1
Bolvia 53,1 18,5 -34,7
Nova Zelndia 33,5 0,0 -33,5
Indonsia 74,9 42,9 -32,0
Coreia do Sul 56,6 25,4 -31,2
Espanha 32,6 2,0 -30,7
Islndia 100,0 71,3 -28,7
Venezuela 82,9 58,0 -24,9
Alemanha 51,9 36,4 -15,5
ndia 100,0 84,9 -15,1
Grcia 92,7 77,8 -14,9
Blgica 39,9 27,6 -12,3
Sua 24,9 13,4 -11,5
Argentina 71,9 60,5 -11,4
Canad 11,0 0,0 -11,0
Noruega 54,6 43,7 -10,9
Malsia 20,0 9,9 -10,1
Austrlia 20,9 12,3 -8,6
Arbia Saudita 37,6 29,1 -8,5
Japo 6,9 0,0 -6,9
Colmbia 57,7 53,9 -3,8
Israel 67,6 64,6 -2,9
Finlndia 32,1 30,7 -1,4
Dinamarca 9,8 8,9 -0,9
China 100,0 99,5 -0,5
frica do Sul 0,0 0,0 0,0
(Continua)
Pas 1970 1995
Variao
(p.p.)
Reino Unido 0,0 0,0 0,0
Estados Unidos 0,0 0,0 0,0
Cingapura 12,9 13,5 0,7
Irlanda 3,8 4,5 0,7
Holanda 7,8 9,2 1,4
Sucia 20,8 23,2 2,4
Paquisto 73,5 86,0 12,5
Taiwan 50,4 76,5 26,1
Uruguai 42,3 68,8 26,5
Egito 53,1 88,6 35,5
Mdia sem ex-socialistas (oitenta pases do estudo) 52,7 38,5 -14,2
Mdia geral (92 pases do estudo) 58,9 41,6 -17,3
Fonte: La Porta, Lopez-de-Silanes e Shleifer (2002).
Em contrapartida, h excees regra, evidenciando que a movimentao
de desestatizao do sistema bancrio no homognea. A tabela 1 demonstra,
tambm, que a participao estatal durante o perodo aumentou em alguns pases
desenvolvidos Irlanda, Holanda e Sucia , tendo sido verifcada, entretanto, sua
maior relevncia em pases em desenvolvimento Cingapura, Paquisto, Taiwan,
Uruguai e Egito.
O Banco Postal no Japo, por exemplo, constitui um contraponto importante
tendncia de declnio observada na regio asitica. Neste caso, a presena estatal se
ampliou, tendo os depsitos totais no sistema postal aumentado de US$ 1,8 trilho
em 1996 para US$ 2,2 trilhes em 2000 (Vidotto, 2005). Na ndia, a participao
conjunta do State Bank of India e dos bancos nacionalizados se mantinha em 80%,
em 1999, sem sofrer qualquer variao signifcativa em relao s dcadas anterio-
res. E, embora conviva com uma estrutura de custos excessiva (Arun e Turner apud
Vidotto, 2005), s recentemente verifcou-se a adoo de medidas de estmulo
participao privada no sistema. Na Rssia, a participao do Estado no sistema
bancrio cresceu desde a crise de 1998, tendo alcanado o patamar de 58% dos
depsitos ao fnal de 2000 (Sherif, Borish e Gross, 2003). Para concluir as excees,
menciona-se a China, que preserva um sistema fnanceiro essencialmente estatiza-
do e com diferenciaes institucionais recentes, como a constituio formal de um
banco central somente em 1995. Ao fnal de 2002, os quatro maiores bancos estatais
concentravam 71% dos depsitos do sistema bancrio chins (Shih, Zang e Liu apud
Vidotto, 2005).
Pode-se dizer, portanto, que a presena do Estado no sistema bancrio
algo bastante comum e sua reduo em mbito global camufa a heterogeneidade
das experincias dos pases. E, alinhado viso gerschenkroniana (Gerschenkron,
1962), Vidotto (2005, p. 59) conclui que:
(Continuao)
a amplitude e durao apresentada por tal fenmeno contraindicam caracteriz-lo
como uma interveno externa do Estado; em vez disso, ele merece ser considera-
do como prprio da maior parte das formaes capitalistas em alguma das fases de
seu desenvolvimento, convivendo com as particularidades apresentadas por forma-
es especfcas ou padres que agrupem vrias experincias histricas.
2.2 reestruturao bancria brasileira aps o Plano real
No Brasil, o processo de reduo da participao estatal no sistema bancrio se deu
a partir da implementao do Plano Real. Anos antes, com a edio da Resoluo
do Banco Central n
o
1.524, de 21 de setembro de 1988, a confgurao do Sistema
Financeiro Nacional (SFN), concebida desde 1964, passaria por uma reorienta-
o estratgica importante para os rumos do sistema bancrio na dcada seguinte.
De um sistema fnanceiro formado por instituies especializadas, praticando uma
faixa restrita de operaes, guinou-se o rumo para um outro tipo, mais prximo
do sistema constitudo pelas denominadas instituies universais (BCB, 2008a).
Em tal sistema, as instituies, apesar das diferenas na organizao interna, apre-
sentam em comum o fato de poderem oferecer todos os servios fnanceiros.
No Brasil, estas instituies universais seriam chamadas de bancos mltiplos.
Em dezembro de 1988, por exemplo, o Brasil tinha em funcionamento 104 ban-
cos comerciais e cinco caixas econmicas. Do total de bancos, 49 eram bancos
privados, 26 tinham controle estrangeiro destes, dezenove fliais diretas de ban-
cos estrangeiros e 29 eram bancos pblicos. Quando se analisam os ativos deste
grupo de bancos, verifca-se que 57% pertenciam a bancos com controle privado
nacional, 10% a bancos com controle estrangeiro e 33% pertenciam a bancos
estatais (BCB, 2008a).
A infao presente na economia brasileira desde a dcada de 1960 foi, paradoxal-
mente, favorvel ao sistema bancrio, que se adaptou bem a ela durante sua exis-
tncia. Taxas de infao elevadas contriburam para aumentar a participao do
setor fnanceiro na renda nacional. Os bancos brasileiros foram, portanto, bem-
sucedidos no aproveitamento das oportunidades trazidas pela infao alta. Isto
permitiu no apenas a sobrevivncia dos bancos, em um ambiente que aparente-
mente seria hostil atividade econmica, mas tambm acumular capital, absor-
vendo parte considervel das receitas infacionrias. Barbachan e Fonseca (2004)
explicam que tais receitas eram originadas basicamente: i) de operaes no overni-
ght ttulos pblicos com prazo de um dia e com recompra garantida; e ii) devi-
do ao foat bancrio, sendo os ganhos da instituio bancria obtidos pelo fato de
esta no corrigir os valores em conta-corrente ou oriundos do recolhimento de tri-
butos, enquanto era remunerada pela aplicao destes valores em ttulos pblicos
(De Paula e Marques, 2006).
Com a estabilizao monetria trazida pelo Plano Real, em 1994, ocorreram
impactos profundos na estrutura e no funcionamento dos bancos no Brasil (Cora-
zza, 2000; Silva e Jorge Neto, 2002). Os bancos tiveram de se adaptar ao fm das
referidas receitas infacionrias, readaptar sua estrutura administrativa, reduzir cus-
tos, buscar efcincia e procurar novas fontes de receitas (Silva e Jorge Neto, 2002).
Para ilustrar a relevncia das receitas infacionrias para os bancos brasileiros at
ento, Maia (2003) demonstra que, entre 1990 e 1993, tais receitas chegaram a
representar cerca de 42% das receitas de intermediao fnanceira e 4% do Produto
Interno Bruto (PIB) brasileiro.
Soma-se estabilizao monetria, e suas consequncias, o fato de o governo
federal adequar o sistema fnanceiro nacional aos princpios bsicos de contabilidade
e superviso bancria estabelecidos pelo Acordo de Basileia (Basileia I), assinado
em 1988 pelos bancos centrais de pases desenvolvidos reunidos no Grupo dos Dez
(G10) e que estabelecia ndices mximos de alavancagem. O normativo que alinhou
o sistema fnanceiro brasileiro ao padro internacional foi a Resoluo do Conselho
Monetrio Nacional n
o
2.099, de 17 de agosto 1994.
Nesse processo de adaptao ao novo cenrio macroeconmico/regulatrio,
alm de alguns bancos grandes e mdios, inmeras pequenas instituies foram
extintas, provocando reduo do nmero de bancos e acentuada concentrao do
sistema bancrio (Corazza, 2000). A este respeito, torna-se importante destacar
que a concentrao medida pelo nmero de bancos apresentou grandes variaes
ao longo da histria bancria brasileira, na qual se pode observar trs ondas de
concentrao-desconcentrao. De 1950 a 1976, foi de concentrao, pois o n-
mero de 413 bancos reduziu-se para apenas 106, fcando praticamente estabilizado
at 1987. A segunda onda, entre 1987 e 1993, foi de desconcentrao, em que o
nmero de bancos mais que duplicou, passando de 105 para 245. A terceira onda,
a partir do Plano Real, foi novamente de concentrao. Graas ao Plano Real houve
tambm uma signifcativa abertura do sistema bancrio nacional ao capital externo,
por meio do ingresso de novos bancos ou da venda de bancos nacionais a estran-
geiros (Corazza, 2000).
A perda das receitas infacionrias trazida pela estabilizao monetria gerou
uma crise bancria, tornando vulnerveis vrios bancos, como o Econmico, o
Nacional e o Bamerindus. Maia (2003) alerta, ainda, para o fato de as receitas
infacionrias terem camufado, por anos, a m gesto empresarial de algumas
instituies, algo que viria tona com a estabilizao monetria trazida pelo
Plano Real. Os impactos do fm das receitas infacionrias e a adoo do Acordo
de Basileia sobre o sistema fnanceiro nacional eram previsveis e reconhecidos
pelas prprias autoridades governamentais. O diagnstico da situao apontava
para um nmero excessivo de instituies e agncias, alm de custos elevados,
principalmente com pessoal. Por isso, o sistema bancrio devia ser redimensionado e
reorientado para novas formas de fnanciamento de suas atividades.
Esse processo de ajuste, contudo, no ocorreu imediatamente aps o Plano
Real. Apesar da perda expressiva de receita infacionria, a rentabilidade dos bancos
no se alterou signifcativamente. A manuteno de taxas elevadas de rentabilidade
se deveu a uma combinao de fatores. A troca de receita infacionria pela receita
de servios, que quase duplicou sua participao relativa nos anos posteriores ao
Plano Real, citada por Corazza (2000). Barbachan e Fonseca (2004), por sua
vez, apontam investimentos macios em tecnologia da informao como frmula
para ganhos de produtividade. Silva e Jorge Neto (2002) afrmam que a principal
alternativa encontrada pelos bancos foi a expanso da oferta de crdito, uma vez
que a estabilizao monetria fez com que houvesse um substancial aumento dos
depsitos bancrios.
A manuteno da rentabilidade elevada, entretanto, no foi sufciente para
tornar o sistema fnanceiro brasileiro menos vulnervel, muito em virtude do
aumento dos crditos de liquidao duvidosa, fruto da adoo de critrios fex-
veis quando da concesso do crdito, este foi o principal substituto das receitas
infacionrias (Silva e Jorge Neto, 2002). Quando a economia cresceu menos em
1995 e tal falta de crescimento se seguiu uma poltica restritiva de crdito e a
abertura comercial, alguns setores da economia tiveram difculdades de honrar
seus compromissos, abalando o sistema bancrio nacional.
O alerta de uma crise sistmica se deu pelas crises do Banco Econmico, em
agosto de 1995, e do Banco Nacional, em novembro de 1995. Crises estas que
pareciam muito mais graves que todas as anteriores, devido dimenso destes
bancos, respectivamente, 4
o
e 3
o
no ranking nacional (Corazza, 2000). A percep-
o de uma iminente crise sistmica fez com que o governo lanasse um plano
de emergncia, o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento
do Sistema Financeiro Nacional (Proer) e outras medidas saneadoras e de forta-
lecimento do sistema fnanceiro, em novembro de 1995 (Barbachan e Fonseca,
2004). Quanto crise do Bamerindus, por ter ocorrido em 1997, quinze meses
aps a criao do Proer, Corazza (2000) afrma que no representava uma ameaa
to grave para o resto do sistema.
Maia (2003) destaca que os dois princpios basilares do Proer eram a
preservao da estabilidade do sistema de pagamentos e a penalizao das ms
polticas bancrias, concebidos de modo a evitar a corrida bancria, ou seja, a
quebra de confana no sistema bancrio. As polticas do Banco Central exis-
tentes at ento para retirar uma instituio do setor bancrio se resumiam ao
seu poder de intervir e liquidar tais instituies, algo que para Maia (2003) era
apropriado to somente para ser aplicado em instituies de pequeno e mdio
portes que apresentavam difculdades. Ocorre que, nos casos dos bancos Eco-
nmico e Nacional, eram instituies grandes demais para quebrar (too big
to fail), e as alternativas de interveno e/ou liquidao se mostravam insuf-
cientes para conter o incio de uma crise sistmica.
Sendo assim, a alternativa encontrada para lidar com um grande banco em
difculdades foi dividi-lo em duas partes, rotuladas de banco bom (good bank)
e banco ruim (bad bank). O banco bom se referia aos ativos bons e aos
depsitos do banco em difculdades, constituindo estes ltimos uma obrigao a
ser assumida pelo banco adquirente quando da venda do banco bom. O banco
ruim era composto dos ativos restantes e demais obrigaes do banco em difcul-
dades, que entraria em processo de liquidao extrajudicial pelo Banco Central.
Maia (2003) conclui que as operaes do Proer tinham como fnalidade cobrir
o hiato patrimonial do banco bom, equilibrando seu balano patrimonial e
tornando-o solvente, de modo a no representar uma ameaa ao sistema, e atrati-
vo a novos acionistas, distintos daqueles responsveis pela m gesto.
Os refexos das mudanas trazidas pela estabilidade monetria tambm afe-
taram os bancos estatais, porm de forma distinta. Tal distino pode ser feita por
meio do tipo de controle estatal: no caso dos bancos estaduais, as discusses so-
bre sua viabilidade convergiram para a deciso de transferi-los iniciativa privada
(Andreatta e De Paula, 2004). Os bancos federais tiveram outra sorte, pois a viso
dominante conclua por sua necessidade, embora estes devessem se tornar efcien-
tes diante da nova realidade econmica nacional. Vidotto (2005) explica os rumos
distintos destes dois grupos de instituies bancrias pelo destino do fnanciamento
concedido: enquanto os bancos federais estavam voltados para o fnanciamento do
setor privado, os bancos estaduais serviam essencialmente ao fnanciamento dos seus
respectivos controladores.
A deciso de manter os bancos federais sob controle estatal era um reconhe-
cimento, ainda que implcito, de que os mercados fnanceiros brasileiros ainda ne-
cessitavam da presena do Estado sob a forma empresarial. Estes bancos, contudo,
deveriam assumir papis estratgicos, como o de administradores dos fundos de
poupana compulsria e o de direcionadores do crdito, por exemplo. A estratgia
utilizada pelos gestores do SFN para os bancos estaduais e federais ser detalhada
nas duas subsees seguintes.
Pode-se afrmar, portanto, que o atual estgio de organizao do sistema
bancrio brasileiro :
uma consequncia do processo de ajuste s condicionantes macroeconmicas aps
o Plano Real e do alinhamento tendncia mundial, caracterizada por fuses de
empresas integrantes de diversos segmentos produtivos das modernas economias
(BCB, 2008, p.1).
2.3 Privatizao dos bancos estaduais
A existncia dos bancos estaduais era justifcada pela necessidade de correo de
distores do mercado bancrio e da possibilidade de os governos estaduais par-
ticiparem dos ganhos obtidos com as receitas infacionrias overnight e foat
bancrio. Com tais receitas, estes governos poderiam equilibrar seus oramentos e
atenuar os efeitos infacionrios na populao por meio de uma melhor prestao
de servios. Alm disso, costumava-se ressaltar em prol da atividade bancria por
governos estaduais o fato de que, se deixada a cargo somente da iniciativa privada,
muitos municpios menores sequer teriam agncias bancrias para prestar servios
fnanceiros populao local (Puga, 1999).
Todavia, a realidade da grande maioria dos bancos estaduais era outra: uma gesto
inefciente aliada a um relacionamento imprudente com seu controlador e com o
governo federal. Os governos estaduais conseguiam vultosos emprstimos de seus
bancos, muitos destes concedidos aps frgil anlise de crdito e lastreados por ga-
rantias de qualidade duvidosa, fazendo com que seus bancos tivessem problemas
de liquidez quando no conseguiam receber de volta os recursos emprestados.
A sada usualmente encontrada era a de os governadores pressionarem politicamente
o governo federal, de modo a fazer com que o Banco Central socorresse os bancos
estaduais em difculdades. Para tanto, moeda era emitida, tornando ainda mais rdua
a estabilizao da economia e a conduo da poltica monetria (Puga, 1999).
Desde 1983, diversos programas de apoio aos bancos estaduais foram criados
com o objetivo, infrutfero, de sane-los. Com a criao do Plano Real e o fm das
receitas infacionrias, a sustentabilidade do j frgil modelo de gesto dos bancos
estaduais foi colocada em xeque. Assim sendo, a baixa confana de investidores na
carteira de crdito dos bancos estaduais precipitou uma crise cujas bases institucio-
nais estavam aliceradas antes mesmo da criao do Plano Real.
Para modifcar esse panorama, a principal estratgia adotada pelo governo
federal para os bancos estaduais foi a privatizao. Em agosto de 1996, o gover-
no federal instituiu para esta fnalidade o Programa de Incentivo Reduo do
Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes). O objetivo primordial
deste programa era reduzir a participao dos bancos estatais no sistema bancrio
brasileiro, como indicava seu nome, e aumentar a efcincia na gesto dos recur-
sos at ento por eles administrados (Puga, 1999). A reduo da participao se
daria, principalmente, por meio da privatizao dos bancos estaduais, que, por
sua vez, encontrava-se sob um guarda-chuva maior objetivando o ajuste fscal
dos estados e a reestruturao da dvida pblica (De Paula e Marques, 2006).
Com o Proes, o governo federal fnanciou a reestruturao dos bancos
estaduais, mantendo protegidos os depsitos e tendo como estratgia, aps o
saneamento fnanceiro, a transferncia do controle do banco estadual
iniciativa privada ou seu redirecionamento estratgico, passando a atuar como
um banco de fomento, impedido de captar recursos com o pblico. A Medida
Provisria n
o
1.514, de 7 agosto de 1996, que institua o Proes, previa que os
recursos necessrios ao saneamento dos bancos estaduais s seriam transferi-
dos caso houvesse a privatizao ou a transformao em banco de fomento.
Caso isto no ocorresse, o governo federal participaria com metade dos recur-
sos necessrios, cabendo ao governo estadual arcar com os recursos restantes
(Silva e Jorge Neto, 2002). O fnanciamento do governo federal teria 30 anos
de prazo, juros de 6% ao ano mais ndice Geral de Preos Disponibilidade
Interna (IGP-DI) e amortizaes mensais.
A partir da edio da Medida Provisria n
o
1.702-26, de 30 junho de 1998,
o governo federal aperta ainda mais o cerco aos estados e condiciona a disponibi-
lizao dos recursos do Proes transferncia do controle dos bancos estaduais ao
governo federal. Este, por sua vez, depois de sanear os bancos, deveria privatiz-los
ou extingui-los.
A transferncia do controle acionrio dos governos estaduais para a iniciativa
privada teve expressiva participao dos bancos nacionais, como pode ser observado
na tabela 2. Este fato fez com que houvesse uma concentrao bancria no Brasil.
TABELA 2
Bancos estaduais privatizados
Data da privatizao Banco privatizado Banco comprador
Valor de compra
(R$ milhes)
26/6/1997 BANERJ Ita 311,0
7/8/1997 Credireal BCN/Bradesco 127,3
4/12/1997 Meridional Bozano, Simonsen 265,6
14/9/1998 Bemge Ita 583,0
17/11/1998 Bandepe ABN Amro 183,0
22/6/1999 Banebe Bradesco 260,0
17/10/2000 Banestado Ita 1.625,0
20/11/2000 Banespa Santander 7.050,0
8/11/2001 Paraiban ABN Amro 76,5
4/12/2001 BEG Ita 665,0
24/1/2002 BEA Bradesco 182,9
10/2/2004 BEM Bradesco 78,0
total 11.407,3
Fonte: BCB (2008b).
2.4 reestruturao dos bancos federais
Como dito, a reestruturao dos bancos federais assumiu forma distinta daquela
concebida para os bancos estaduais. Enquanto a participao dos governos estaduais
no sistema bancrio nacional foi bastante reduzida, aps ter sido responsvel por um
quinto da oferta do crdito nacional (Andreatta e De Paula, 2004), a participao
dos bancos federais ainda hoje expressiva e mantm liderana em alguns segmentos
de crdito, como o habitacional, o rural e o de longo prazo.
O conjunto dos bancos federais no sofreu alteraes signifcativas ao longo
do processo de reestruturao, ao contrrio dos bancos estaduais. Dos bancos con-
trolados pelo governo federal, continuam no sistema bancrio o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), o BB, a CEF e as instituies
de mbito regional: Banco da Amaznia S.A. (Basa) e Banco do Nordeste S.A.
(BNB). Entretanto, em momento anterior ao Plano Real, precisamente em 1986, as
operaes do Banco Nacional da Habitao (BNH) e do Banco Nacional de Crdito
Cooperativo (BNCC) foram incorporadas, respectivamente, CEF e ao BB.
Desses, o BNDES o nico que no cria moeda, pois no realiza captao de
depsitos junto ao pblico. Quanto ao controle acionrio, CEF e BNDES so
empresas pblicas, com a totalidade do capital aportado pelo Tesouro Nacional,
enquanto BB, Basa e BNB so sociedades de economia mista, tendo o Tesouro
Nacional como controlador. O BNDES est subordinado ao Ministrio do Desen-
volvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), enquanto os demais bancos
federais se encontram na alada do Ministrio da Fazenda (MF) (Vidotto, 2005).
Os trs maiores bancos federais BB, CEF e BNDES representavam mais da
metade da oferta de crdito do sistema bancrio no incio da dcada de 1990.
A reestruturao desses bancos inclua: i) redefnio da relao entre as
polticas macroeconmicas e setoriais, e a atuao dos bancos; ii) redefnio de
sua estrutura patrimonial e fnanceira; e iii) busca pela efcincia por meio da
adoo de modelos de gesto caractersticos do setor privado.
Um exemplo da participao de tais bancos na viabilizao da poltica
macroeconmica do governo federal foi o Programa Nacional de Desestatizao
(PND). O BNDES se consolidou, j nos anos 1990, como gestor do programa
de privatizao do governo federal, exceto quanto a instituies fnanceiras,
conduzido pelo Banco Central. Segundo Vidotto (2005, p. 62), isto o transfor-
mou no banco de negcios ou de investimentos do governo, uma vez que era
simultaneamente fnanciador e gestor do processo de privatizao.
A CEF e o sistema BB-Previ tambm desempenharam papel decisivo na via-
bilizao das privatizaes. Em 1998, o programa de privatizao enfrentava srias
incertezas (Vidotto, 2003). Foi ento que o governo realizou volumosa securiti-
zao de dvidas do Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS), que
constitui dvida do Tesouro Nacional junto s instituies fnanceiras, cabendo
CEF receber R$ 7 bilhes em ttulos negociveis e utilizveis no mbito do PND,
chamados compensao das variaes salariais (CVSs). O governo injetou moe-
das de privatizao no sistema bancrio, podendo os bancos interessados trocar
seus crditos imobilirios por ttulos vlidos nos leiles de privatizao, sendo uma
parte deles intermediados pela CEF.
O sistema BB-Previ, maior fundo de previdncia do pas e vinculado aos
funcionrios do BB, era na dcada de 1990 o maior participante da Bolsa de
Valores de So Paulo. Em seguida, tornou-se um dos maiores participantes do
programa de privatizao ao integrar o controle de siderrgicas, empresas do sis-
tema eltrico, de minerao e de telecomunicaes. Como os recursos aplicados
no Previ advinham tanto dos funcionrios quanto do BB, o governo federal tinha
direito de nomear diretores para o fundo de previdncia, controlando na prtica
a estratgia de investimentos do fundo, um dos motivos que explicaria sua ampla
participao no processo de privatizao.
Adicionalmente, a expanso da dvida mobiliria federal reforou os fundos
oramentrios com que operavam os dois bancos. O socorro oculto prestado pela
CEF e pelo BB aos bancos em crise, por meio do mercado interbancrio, propor-
cionou bons resultados (Vidotto, 2003). A CEF ainda recorreu a linhas baratas
do Proer para estatizar uma parte do estoque velho dos crditos imobilirios.
A capitalizao do BB em 1996, no montante de R$ 6 bilhes aportados
pelo governo federal, baseou-se essencialmente em papis remanescentes do pro-
grama de privatizaes; a CEF recebeu, em 1998, uma forte injeo de liquidez,
ao securitizar crditos com o FCVS, como exposto anteriormente. Tais medidas
impactaram positivamente os balanos destes dois bancos, deixando-os prontos
para novos desafos concebidos pelo governo federal.
A reestruturao bancria e patrimonial dos bancos federais tambm voltou
suas atenes para a adequao do patrimnio dos bancos pblicos aos preceitos
do Acordo de Basileia, afetando especialmente BB e CEF. Vidotto (2003) afr-
ma que o programa de saneamento fnanceiro subsequente retirou um volume
substancial de crditos ruins dos ativos destes bancos. Tais crditos do BB fo-
ram securitizados e os da CEF foram transferidos Empresa Gestora de Ativos
(Emgea), entidade responsvel por sua administrao e cobrana. Quando de sua
criao, em junho de 2001, a Emgea recebeu da CEF contratos de fnanciamento
imobilirio da ordem de R$ 27 bilhes. Tais contratos, em muitos casos, se en-
contravam em poder da CEF embora no tenham sido originalmente concedidos
por ela: referiam-se, por exemplo, s carteiras do extinto BNH, de outros rgos
pblicos e bancos que trocaram parte de seu crdito imobilirio por moedas de
privatizao (Brasil, 2001b).
Sob a tica comercial, os bancos pblicos redefniram sua relao com Unio,
estados e municpios. Por meio da oferta de servios especfcos para o setor pblico,
percebe-se um ambiente competitivo entre BB e CEF em segmentos como gesto
de recursos e fundos de previdncia. Vidotto (2003) afrma que pode ser positiva
a concorrncia, caso a tica empresarial traga mais transparncia a certos custos
das esferas governamentais. Em contrapartida, a cobrana de taxas pelos repasses
oramentrios para programas sociais pode trazer alguns prejuzos aos benefcirios
dos programas, uma vez que menos recursos chegariam a seu destino fnal. O autor
atribui, ainda, ao aumento da participao do setor privado na demanda por crdito
a responsabilidade no apenas pelos novos critrios de gesto dos bancos federais
mas tambm pela elevao do custo mdio dos recursos e a diminuio de recursos
destinados a setores tidos como estratgicos ou fragilizados.
Outra caracterstica importante na reestruturao dos bancos federais durante
a dcada de 1990 a substituio de recursos oramentrios por recursos de origem
privada, algo que contribuiria para que tais bancos adotassem uma disciplina de
mercado. Como exemplos, tm-se os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), principal origem de captao do BNDES, e os recursos oriundos do Fundo
de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), administrados pela CEF e destinados a
programas habitacionais e de saneamento bsico.
A esse respeito, a disciplina de mercado merece destaque. Entre as iniciativas
de reestruturao dos bancos federais estava a implantao de um novo modelo de
gesto administrativa e operacional, cujos critrios de avaliao eram semelhantes
aos adotados pelo setor privado (De Paula e Faria, 2010). Por exemplo, na gesto de
ativos dos bancos pblicos foram adotadas medidas de regulamentao prudencial
dos bancos privados Acordo de Basileia e critrios eminentemente privados para
a seleo de projetos, baseadas na anlise risco-retorno e em metas de rentabilidade
(Hermann, 2010).
Em julho de 1995, o MF emitiu a Nota Tcnica MF-020, na qual Vidotto
(2005) identifcou um conjunto de diretrizes que deveriam nortear o novo modelo
de gesto a ser adotado pelos bancos federais. Fica explcita sua misso estratgica
de serem instrumentos de execuo da poltica creditcia do governo federal e dos
agentes do Tesouro Nacional. A nota tambm menciona que a nova condio para
a existncia dos bancos federais que estes apresentem resultados e indicadores
compatveis com a atividade fnanceira privada.
Ratifcando a necessidade dessa viso empresarial, ao lanar o Programa
de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais (PROEF), em junho de
2001, o MF (Brasil, 2001a) afrma que o governo est determinado a impor aos
bancos pblicos a mesma disciplina a que esto submetidos os bancos privados,
sem se esquecer de sua misso de fomento ao desenvolvimento econmico e social.
Os bancos pblicos deveriam, desse modo, estar preparados para a competio,
com metas de rentabilidade e estratgias para a manuteno ou o aumento de
participao de mercado.
Esse novo modelo de gesto teve especial impacto no BB e na CEF, que
passaram a competir com os bancos privados em segmentos como o fnancia-
mento de bens de consumo durveis e a gesto de recursos de terceiros por meio
de fundos de investimentos, alm de participar mais ativamente de captaes de
recursos junto ao mercado para suportar suas novas operaes.
Esse movimento em direo competio foi realizado sem que atividades
inerentes s de banco pblico fossem ignoradas, continuando a atuar fortemente
em setores cujo acesso a fundos privados difcil, como o rural e o imobilirio,
gerindo fundos e programas sociais do governo e promovendo a bancarizao da
populao de baixa renda por meio de sua rede capilarizada de agncias e corres-
pondentes bancrios (Hermann, 2010).
Os bancos regionais, BNB e Basa, tambm passaram por mudanas profundas
em seus modelos de gesto. Entre as parcerias estratgicas criadas por ambos para
capilarizar sua atuao e o crdito, destaca-se a introduo dos agentes do desenvol-
vimento pelo BNB, que eram funcionrios do banco que atuavam em mais de uma
centena de municpios buscando alianas com lideranas empresariais, produtores,
rgos pblicos e entidades privadas. Com maior acesso ao crdito, os agentes do
desenvolvimento eram responsveis por conceber aes complementares, como ca-
pacitao tcnica, melhorias na infraestrutura, busca de novas tecnologias e formas
de adensar a cadeia produtiva local (Cintra e Prates, 2010).
Ainda no que se refere ao BNB, a mudana estratgica se deu no sentido de
desvincul-lo da imagem de executor das aes planejadas pela Superintendncia
do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Para tanto, uma profunda reestru-
turao interna foi concebida em parceria com o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD). Nesta reestruturao que visava tornar o
BNB uma empresa gil, efciente e lucrativa , funcionrios foram realocados e
capacitados, processos redesenhados, novas solues tecnolgicas adotadas, tudo
com o objetivo de prover as operaes de maior rapidez e estabelecer controles
mais efcazes (Cardoso, 2006).
O Basa, por sua vez, fortaleceu sua posio de indutor do desenvolvimento
sustentvel da regio, apoiando arranjos produtivos locais prioritrios para cada
estado da regio e construindo o ambiente institucional propcio para seu desen-
volvimento por meio da coordenao de aes entre rgos pblicos e entidades
privadas. Tambm se preocupou com a melhoria dos processos internos, elegendo
cinco eixos prioritrios para impulsionar a expanso dos bancos: crdito, risco,
atendimento, cursos e tesouraria.
A combinao entre aes que buscavam tornar BNB e Basa mais presentes
nas aes de desenvolvimento regional e as que tinham como objetivo melhorar a
efcincia propiciaram melhor gesto dos fundos constitucionais sob seus cuidados.
Tambm se traduziram em maior nmero de operaes contratadas, diminuio da
inadimplncia e aumento do patrimnio lquido. Estas aes permitiram, ainda,
uma reorientao estratgica destas duas instituies, passando a atuar como articu-
ladoras das cadeias produtivas locais, expandindo o crdito em busca do aumento
da renda e do emprego das respectivas regies (Cintra e Prates, 2010).
Em suma, o saldo dos anos 1990 e incio dos anos 2000 para os bancos
federais foi extremamente positivo, uma vez que eles se reestruturaram adminis-
trativamente e recuperaram sua capacidade de ofertar crdito no sistema bancrio
em virtude da captao em novas fontes de recursos, capacidade esta fortemente
afetada pela crise econmica vivenciada no pas a partir da dcada de 1980 at
meados da dcada seguinte (Vidotto, 2003).
3 dEsENvolvimENto
3.1 discusso sobre as modifcaes da participao estatal
no sistema bancrio
Aps a privatizao dos bancos estaduais e a reestruturao dos bancos federais, a par-
ticipao estatal no sistema bancrio brasileiro adquiriu um carter mais estratgico,
com seus desdobramentos operacionais sendo executados pelos bancos federais.
Atualmente, os bancos federais consolidam seu papel de agentes anticclicos,
sem que isto comprometa sua situao patrimonial, algo bastante comum no passa-
do. Para De Paula e Faria (2010), este papel anticclico parece estar relacionado com a
melhoria da efcincia de crdito dos bancos federais. Exemplo deste comportamento
anticclico demonstrado por Vidotto (2005): entre 2001 e 2003, anos de baixo
crescimento econmico, a oferta de crdito das entidades privadas cresceu 15%, en-
quanto a oferta dos bancos pblicos elevou-se em 59%. Encerrado o ano de 2003,
o crdito ofertado por bancos pblicos representava cerca de 35% do volume total
de crdito do sistema bancrio nacional. Tal fato evidencia que o Estado brasileiro
no atua apenas como regulador do sistema fnanceiro nacional, mas tambm como
executor da atividade-fm, buscando estar alinhado tanto com a poltica macroecon-
mica quanto com os objetivos microeconmicos de efcincia operacional.
As peculiaridades de atuao de cada banco federal esto descritas em Vidotto
(2005) e sintetizadas a seguir. O BNDES continua sendo, apesar da relevncia cres-
cente do mercado de capitais, a principal fonte interna de fnanciamento de longo
prazo da economia brasileira, apoiado no repasse de recursos parafscais Programa
de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor P-
blico (PASEP)-FAT e suas reaplicaes. Complementarmente, h recursos mobili-
zados no mercado internacional. O sistema BNDES composto ainda pela Agncia
Especial de Financiamento Industrial (Finame) e a BNDES Participaes S.A.
(BNDESPAR), por meio da qual detm participaes acionrias em vrias empre-
sas. Isto permite ao sistema BNDES se articular com o mercado de capitais e com
o restante do sistema bancrio pblico e privado, que, ao intermediar o repasse de
recursos do BNDES aos clientes, diversifcam seus instrumentos de crdito e so
remunerados pelo risco assumido.
O BB retomou o posto de maior banco do sistema em volume de ativos, cuja
liderana absoluta foi mantida at a fuso Ita-Unibanco, ocorrida em novembro
de 2008. o banco federal mais diversifcado, presente em praticamente todos
os segmentos do mercado bancrio, de seguros, de capitalizao e previdncia.
Adicionalmente, o principal agente fnanceiro do Tesouro Nacional. Tambm
o principal agente do sistema de crdito rural, respondendo em 2007 por 58%
de seus emprstimos. Alm disso, lder em emprstimos a micro e pequenas em-
presas, no mercado de cmbio associado ao fnanciamento do comrcio exterior,
presente nas principais praas fnanceiras internacionais. Por fm, o maior gestor
de recursos de terceiros do sistema bancrio nacional.
A CEF fnancia infraestrutura urbana, atribuio de estados e municpios,
bem como o fnanciamento habitacional e a construo civil, estes ltimos sejam
pblicos ou privados. Parte de seus recursos originria do FGTS, dos depsitos
judiciais de partes em litgio sobre os quais tem monoplio constitucional e
dos recursos que mobiliza com a caderneta de poupana. Tambm concede crdito
geral ao pblico e o principal agente do governo para uma ampla variedade de
programas sociais. a operadora das loterias federais e utiliza as agncias lotricas
como correspondentes bancrios, sendo estas a maior rede do gnero no mercado
brasileiro. A CEF tem sua atuao voltada para o mercado interno, praticamente
no capta recursos externos e no opera com cmbio.
Basa e BNB so bancos regionais voltados para a Amaznia e o Nor-
deste, respectivamente. Assim como o BNDES, mas com escopo muito mais
reduzido, tambm atuam como agncias de desenvolvimento e fazem papel
de bancos de fomento. Parte de seus recursos destinada ao atendimento das
necessidades das micro e pequenas empresas. Atuam como bancos comerciais,
ao contrrio do BNDES. So administradores dos fundos constitucionais do
Norte e do Nordeste, respectivamente. Somado a isto, operam linhas de re-
passe internacionais.
O novo enfoque da participao estatal no sistema bancrio nacional,
consolidado a partir dos primeiros anos da dcada passada, se faz perceber
por meio da anlise dos dados contidos nas tabelas 3, 4 e 5, que sintetizam os
refexos da reestruturao dos bancos estatais.
TABELA 3
Quantitativo de bancos pelo controle acionrio
Bancos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Pblicos 32 27 22 19 17 15 15 15 14 14 13
Privados 198 190 182 175 175 167 152 150 150 147 146
Nacionais 131 118 105 95 91 81 76 78 82 82 81
Nacionais com participao estrangeira 26 23 18 15 14 14 11 10 10 8 9
Controle estrangeiro 25 33 43 50 57 61 56 53 49 49 48
Estrangeiros 16 16 16 15 13 11 9 9 9 8 8
total 230 217 204 194 192 182 167 165 164 161 159
Fonte: BCB (2007).
No que se refere ao controle acionrio, verifca-se que, desde a introduo
do Proes, em 1996, o nmero de bancos estatais diminui signifcativamente.
Em 1996, o sistema bancrio nacional possua 32 bancos pblicos, sendo a maioria
pertencente aos estados brasileiros. Destes, apenas treze continuaram sob o con-
trole estatal ao fnal de 2006, com os demais tendo sido privatizados ou liquidados
pelo Banco Central. evidenciado, ainda, que o perodo de desestatizao do setor
bancrio se concentrou durante os anos de 1997 a 2001, quando houve uma redu-
o de 53% no nmero de bancos estatais. A anlise destes dados permite inferir
que a Medida Provisria n
o
1.514/1996 foi bem-sucedida, uma vez que alcanou
seu objetivo: incentivar a reduo da presena do setor pblico estadual na ativida-
de fnanceira bancria.
Na anlise mais ampla do sistema bancrio nacional, os nmeros da tabela 3
evidenciam tambm que o processo de concentrao nas instituies bancrias no
se deu apenas em bancos estatais. Os bancos privados tambm foram reduzidos,
embora em um percentual menor que os bancos pblicos. Em 2006, havia 146
bancos, contra 198 em 1996, representando uma reduo de 26% durante o per-
odo analisado.
Ao diminuir o escopo de anlise dos bancos privados para o tipo de controle
privado, infere-se a efccia de outra orientao governamental: a insero de insti-
tuies bancrias internacionais no sistema bancrio brasileiro. Apesar da reduo
do nmero total de bancos privados no perodo 1996-2006, os dados demonstram
um crescimento da participao de bancos controlados por instituies estrangeiras:
em 1996, eram em nmero de 25, e ao fnal de 2006 somavam 48 instituies.
Ou seja, um aumento de 92%, praticamente dobrando o nmero de bancos sob o
controle estrangeiro.
Em contrapartida, o nmero de bancos privados controlados pelo capital
nacional diminui signifcativamente. A reduo se d a partir de 1997 e atinge
seu pice em 2002, quando tal diminuio representa 42% sobre os nmeros
de 1997. Entre 2003 e 2004, esta tendncia sofre alterao, passando por um
aumento do nmero de instituies privadas nacionais, encerrando tal perodo
com 82 bancos privados nacionais, contra 76 em 2002. A partir de 2005, h uma
estabilizao do nmero de instituies.
Outra forma de evidenciar a reduo da participao estatal no sistema
bancrio se d pela anlise da distribuio do volume de ativos entre os bancos
em operao no Brasil, como demonstrado na tabela 4. Tal anlise especial-
mente importante porque a reduo do nmero de instituies bancrias, tra-
tada na tabela 3, no necessariamente implica reduo do volume de recursos
geridos por instituies pblicas.
A ttulo de ilustrao, pode-se vislumbrar um cenrio no qual o nmero de
bancos pblicos diminua, contudo, o volume de ativos dos bancos estatais rema-
nescentes cresa, fazendo com que haja apenas uma concentrao dos recursos nos
ativos de poucos bancos com tal controle acionrio. Assim sendo, para concluir que
os objetivos governamentais de reduo da sua participao no sistema bancrio
foram alcanados, torna-se necessrio evidenciar que a diminuio do nmero de
instituies pblicas foi acompanhada de uma reduo da participao pblica na
gesto dos ativos do sistema, algo que no tem correlao automtica.
TABELA 4
Participao das instituies nos ativos
(Em %)
Bancos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Bancos pblicos
(mais caixas estaduais)
21,9 19,1 11,4 10,2 5,6 4,3 5,9 5,8 5,5 5,1 4,5
Banco do Brasil 12,5 14,4 17,4 15,8 15,6 16,8 17,1 18,4 17,4 15,4 14,5
Caixa Econmica Federal 16,5 16,6 17,0 17,1 15,4 11,0 11,7 13,0 11,5 12,1 10,7
Bancos privados nacionais 38,3 36,8 35,3 33,1 35,2 37,2 36,9 40,8 41,7 43,1 47,1
Bancos com
controle estrangeiro
10,5 12,8 18,4 23,2 27,4 29,9 27,4 20,7 22,4 22,9 21,7
Cooperativas de crdito 0,3 0,4 0,5 0,7 0,8 0,9 1,0 1,3 1,4 1,5 1,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
total em r$ bilhes
(valores nominais)
487,1 682,5 673,4 717,8 823,8 938,1 1.103,9 1.184,0 1.283,9 1.565,9 1.961,1
Fonte: BCB (2007).
Descrita a importncia da anlise da tabela 4 para assegurar a efccia da
poltica governamental de reduzir sua participao no sistema bancrio, alm
de estimular o ingresso de instituies estrangeiras no mercado, segue anlise
dos dados propriamente dita. Durante o perodo 1996-2006, notria a re-
duo relativa dos ativos geridos pelos bancos pblicos. Em 1996, bancos es-
tatais geriam 51% dos ativos do sistema bancrio nacional. Esta reduo se d
consistentemente at 2001 e encerra-se com a participao estatal em 32%. Em 2002
e 2003, a tendncia de reduo interrompida, e a participao estatal encerra o
perodo em 37%. A partir de 2004, a tendncia de reduo retomada, e o perodo
de anlise 1996-2006 se encerra com 30% dos ativos geridos por bancos pblicos.
Durante o perodo de anlise, houve sensvel crescimento dos ativos do
sistema bancrio brasileiro, ainda que expresso em valores nominais. Em 2006,
os ativos totais representavam aumento de 303% em relao ao fnal de 1996.
Desse modo, tanto a participao estatal quanto a privada aumentaram em
termos absolutos, apesar da diferena relativa descrita anteriormente. Porm,
enquanto o valor absoluto dos ativos geridos por bancos pblicos aumentou
134%, os ativos sob administrao privada cresceram 477%, demonstrando
que a participao estatal est diminuindo no apenas no nmero de insti-
tuies sob seu controle, mas tambm em relao aos volumes geridos pelos
bancos pblicos remanescentes.
A esse respeito, nota-se que tal movimento de reduo no se deu de maneira
uniforme em todas as instituies estatais. Enquanto os bancos estaduais reduziram
expressivamente sua participao no sistema bancrio, CEF e BB tiveram trajetrias
diferentes entre si. Excluindo estes dois bancos federais, a participao dos demais
bancos pblicos na gesto dos ativos reduziu de 22% em 1996 para cerca de 5%
em 2006. O mesmo movimento percebido na gesto de ativos pela CEF, que at
1999 apresentava crescimento, para a partir de ento apresentar reduo, encerran-
do 2006 com sua menor participao durante o perodo analisado: 11% dos ativos
totais do sistema.
Em contrapartida, a participao relativa do BB encerra o perodo de anlise
maior que em seu incio. Em 1996, 13% dos ativos totais estavam sob administra-
o do BB, percentual este que foi aumentado durante 1997 e 1998, para se reduzir
novamente em 1999 e 2000. Entre 2001 e 2003, sua participao volta a aumentar,
para depois seguir em queda at 2006, encerrando o perodo com 15% dos ativos do
sistema bancrio. Estes nmeros evidenciam que, apesar da reduo da atuao do
Estado brasileiro no sistema bancrio, sua maior instituio se encontra consolidada
no mercado, fortalecida e sem indcios da existncia de uma estratgia deliberada de
reduo de sua participao no sistema.
Na esfera privada, a maior variao na participao se deu nos bancos com
controle acionrio estrangeiro. Enquanto a participao dos bancos privados na-
cionais na administrao dos ativos totais cresceu 23% durante os onze anos da
anlise, a participao dos bancos privados com controle estrangeiro aumentou
em 106%, evidenciando maior insero internacional no mercado bancrio, como
desejado pelo governo federal. Importante ressaltar, contudo, que o crescimento da
participao dos bancos com controle estrangeiro se deu pela aquisio de institui-
es nacionais, e no pela entrada e posterior crescimento orgnico. Como exem-
plo, h aquisies do Bamerindus, Banespa e Real por, respectivamente, HSBC,
Santander e ABN Amro.
Dessa forma, pode-se afrmar que as polticas adotadas pelo governo fe-
deral visando diminuio da participao estatal no sistema bancrio na-
cional foram bem-sucedidas, uma vez que houve reduo tanto do nme-
ro de bancos pblicos quanto do volume de ativos geridos por aqueles que
continuaram sob o controle estatal.
Por ltimo, realizada a anlise das operaes de crdito efetuadas pelo
sistema bancrio nacional durante o perodo 1996-2006. As operaes de crdito
so relevantes na medida em que impulsionam o consumo das famlias, das em-
presas e dos governos. Desse modo, uma maior concesso de crdito estimula o
crescimento econmico, condio necessria ao desenvolvimento de uma nao.
TABELA 5
Participao das instituies nas operaes de crdito
(Em %)
Bancos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Bancos pblicos (mais caixas estaduais) 23,5 10,3 8,9 8,1 5,1 3,1 4,8 4,5 4,4 4,1 3,7
Banco do Brasil 10,6 11,0 12,1 10,6 11,0 14,5 16,2 20,4 19,4 18,5 20,0
Caixa Econmica Federal 24,0 30,9 32,3 28,7 23,0 7,1 7,6 7,9 7,5 8,0 8,1
Bancos privados nacionais 31,9 35,4 31,0 31,7 34,5 42,1 39,7 41,3 41,3 40,8 40,2
Bancos com controle estrangeiro 9,5 11,7 14,9 19,8 25,2 31,5 29,9 23,8 25,1 26,4 25,7
Cooperativas de crdito 0,5 0,7 0,9 1,1 1,2 1,6 1,8 2,1 2,3 2,3 2,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
total em r$ bilhes
(valores nominais)
192,1 184,7 186,6 193,7 228,3 233,2 259,2 284,6 341,7 417,2 508,3
Fonte: BCB (2007).
Durante o perodo sob anlise, o volume de operaes de crdito cresceu a
uma taxa menor que o volume de ativos do sistema. Enquanto este cresceu 303%,
aquele apresentou crescimento de 165%, o que pode ser consequncia de condutas
mais prudenciais por parte do sistema bancrio, infuenciado pela crise trazida pela
estabilizao monetria e pelo Acordo de Basileia.
Em 1996, as operaes de crdito representavam 39% dos ativos totais e,
no ano seguinte, sofreriam reduo de 12 p.p., correspondendo a 27% dos ativos
no fm de 1997. A tendncia de queda relativa nas operaes de crdito perdurou
durante todo o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, chegando ao
fm de 2002 com 23%, a menor participao sobre os ativos do perodo analisado.
De modo contrrio, a partir da gesto do presidente Luiz Incio Lula da Silva as
operaes de crdito voltam a ganhar espao nas aplicaes dos recursos captados
pelo sistema bancrio, em um crescimento consistente que atingiu seu pice no
fm de 2005, e chegando ao fnal do perodo analisado, em 2006, com sua partici-
pao nos ativos totais praticamente retornando ao patamar de 1997, porm ainda
bem aqum daquele observado em 1996.
Ressalte-se o fato de que a expanso do crdito um desdobramento deliberado
da poltica econmica do governo Lula, visando sustentar o crescimento econmico
do pas no apenas pelo atendimento da demanda internacional, mas tambm por
meio do atendimento de maior demanda interna por produtos e servios.
Tal reduo da participao das operaes de crdito sobre os ativos totais
verifcada em cada subgrupo de bancos descritos na tabela 5, exceo do BB.
Enquanto os demais subgrupos reduziam a importncia de suas operaes de
crdito, o BB a aumentava de 33% em 1996 para 36% em 2006, com acentu-
ado crescimento durante o governo Lula. Durante o ano de 1997, as operaes
de crdito representariam 21% dos ativos totais do BB. Cairiam novamente em
1998 e apresentariam crescimento contnuo a partir de 2000, potencializado nos
anos do governo Lula, no qual o crescimento anual mdio foi de 3 p.p. Apenas
em 2003, primeiro ano do governo Lula, as operaes de crdito no BB aumenta-
ram em 5 p.p. e encerraram com 27% dos ativos totais. Tal fato permite ratifcar
a concluso de Vidotto (2005), de que os bancos federais passaram a atuar como
agentes anticclicos.
A afrmao de Vidotto (2005) encontra sustentao, no que se refere
a operaes de crdito, na anlise dos dados do BB, contudo a mesma con-
cluso no pode ser obtida ao observar a atuao da CEF. Ao contrrio do
BB, as operaes de crdito da CEF sofreram importante reduo durante o
perodo analisado: em 1996, elas correspondiam a 57% dos ativos da CEF,
enquanto em 2001 encerrariam representando apenas 16%, aps uma que-
da de 25p.p. em comparao ao percentual de 2000. De modo semelhante
ao BB, a partir de 2003 as operaes de crdito comeam a retomar sua
importncia relativa, crescendo em mdia 1p.p. por ano, encerrando 2006
representando 20% de seus ativos.
Importante destacar, todavia, que a queda abrupta ocorrida em 2001 se deu
por conta da reestruturao patrimonial pela qual passou a CEF como consequncia
do PROEF e da criao da Emgea, para a qual foram transferidos crditos da
ordem de R$ 27 bilhes. Crditos estes que, em muitos casos, no foram origi-
nalmente concedidos pela CEF: referiam-se, por exemplo, s carteiras do extinto
BNH, de outros rgos pblicos e bancos que trocaram parte de seu crdito imo-
bilirio por moedas de privatizao (Brasil, 2001b).
Voltando a anlise para os dados agregados dos setores pblico e privado,
percebe-se que as operaes de crdito acompanharam a migrao ocorrida
com os ativos totais. A participao pblica em 1996 era de 58% do total de
operaes de crdito ofertado no sistema bancrio. Este percentual vai decrescendo
at atingir 25%, em 2001, a menor participao pblica nas operaes de crdito
verifcada durante o perodo de anlise. A partir de 2002, o crescimento relativo das
operaes de crdito nos bancos pblicos retomado, porm de forma descontnua
ao longo dos anos seguintes, com futuaes positivas e negativas. O valor de 32%
do total das operaes de crdito terminaria sob a administrao de bancos estatais
em 2006. Enquanto os subgrupos Bancos pblicos mais caixas estaduais e CEF
reduziram sensivelmente sua participao no crdito ofertado pelo sistema, o BB
dobrou sua participao relativa no perodo 1996-2006.
No setor privado, o crescimento ocorreu em todos os subgrupos, com
destaque para o crescimento elevado apresentado pelos bancos com controle
estrangeiro, que saltaram de uma participao de 10%, em 1996, para 26%
do crdito ofertado em 2006, em muito explicado pelas aquisies de bancos
anteriormente controlados pelo capital nacional, pblico ou privado.
4 coNsidEraEs FiNais
Este estudo procurou demonstrar a evoluo da participao estatal no sistema
bancrio. Inicialmente, evidenciou que a participao de Estados nacionais
nos sistemas bancrios prtica difundida em vrios pases e que sua reduo,
iniciada a partir da segunda metade da dcada de 1980, ainda se encontrava
em curso at a ecloso da atual crise fnanceira mundial em 2008, apesar de
tal movimento global omitir a heterogeneidade das experincias dos pases.
Alm da diminuio do papel do Estado, foi abordado o fato de que mesmo as
instituies pblicas remanescentes sofreram mudanas: internamente, passaram
a adotar formas de gesto baseada em objetivos privados, submetendo-se disci-
plina imposta pelo mercado.
Em seguida, o estudo demonstrou que, no Brasil, o processo de redu-
o da participao estatal no sistema bancrio se deu a partir da implementa-
o do Plano Real, em 1994. Com o fm das receitas infacionrias, os bancos
pblicos e privados tiveram de readaptar sua estrutura administrativa, re-
duzir custos, buscar efcincia e procurar novas fontes de receitas. Quanto aos
bancos estatais, a estabilizao monetria os afetou de modo distinto: enquanto
o governo federal optou por estimular a privatizao, a reorientao estratgica
ou a liquidao dos bancos estaduais. Os bancos federais sofreram ampla reestru-
turao, passando a atuar com disciplina de mercado e voltando sua atuao
a segmentos considerados estratgicos pelo governo. Em comum entre as aes
reestruturadoras dos bancos federais estava a implantao de um novo modelo de
gesto administrativa e operacional, que primava pela efcincia e cujos critrios
de avaliao eram semelhantes aos adotados pelo setor privado.
A anlise dos nmeros do sistema bancrio disponibilizados pelo Banco
Central, referentes ao perodo 1996-2006, permitiu concluir que as polticas de
diminuio da participao estatal iniciadas pelo governo Fernando Henrique
Cardoso foram bem-sucedidas. Tal diminuio se deu tanto no nmero de
instituies bancrias estatais quanto na participao relativa nos ativos totais do
sistema e nas operaes de crdito.
Contudo, importante ressaltar que, a partir do governo Lula, h uma
retomada da participao dos dois principais bancos federais BB e CEF na
gesto dos ativos e das operaes de crdito. E, dessa forma, a participao estatal
vem retomando parte do mercado bancrio que outrora transferiu iniciativa
privada, ainda que este crescimento no represente um retorno aos nveis encon-
trados em meados da dcada de 1990.
Por fm, este estudo evidenciou que, a despeito da reduo agregada da atu-
ao estatal no sistema bancrio, o BB maior banco pblico nacional aumen-
tou sua participao no mercado no perodo 1996-2006, tanto no que se refere
gesto de ativos quanto s operaes de crdito. A anlise dos dados referentes s
operaes de crdito administradas pelo BB comprovou, ainda, que este atua como
agente anticclico, uma vez que o banco foi o nico subgrupo que aumentou a re-
lao crdito/ativos totais durante o perodo analisado. Assim sendo, o BB encerra
tal perodo fortalecido e sem indcios da existncia de uma estratgia deliberada de
diminuio de sua participao no mercado bancrio. Ao contrrio, desde a ecloso
da atual crise fnanceira mundial e a perda temporria da liderana do mercado
para o Ita-Unibanco, o BB materializou a inteno do governo federal de conti-
nuar participando ativamente do sistema bancrio brasileiro, ao adquirir a estatal
paulista Nossa Caixa e parte do Banco Votorantim.
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Originais submetidos em setembro de 2009. ltima verso recebida em novembro 2011. Aprovado em janeiro de 2012.
avaliao dos EFEitos da lEi KaNdir soBrE a
arrEcadao dE icms No Estado do cEar*
Alejandro Leito**
Guilherme Irff***
Fabricio Linhares****
A Lei Complementar n
o
87/1996, conhecida como Lei Kandir, promoveu signifcativas mudanas
no Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), entre as quais a desonerao deste
tributo de competncia estadual sobre as exportaes de produtos primrios e semielaborados.
A medida de iseno fscal, imposta pelo governo mediante esta lei, buscava dar maior
competitividade ao produto brasileiro no mercado internacional. Foi oferecido aos estados um
seguro-receita como forma de ressarcimento das possveis perdas de arrecadao. Este estudo
mostra que o estado do Cear, apesar da pequena participao relativa na exportao total
brasileira, amargou perdas de arrecadao em consequncia da iseno tributria sobre as vendas
para o mercado externo. Os valores estimados revelam a insufcincia dos repasses federais na
compensao das perdas de arrecadao de ICMS para o Cear.
Palavras-chave: Lei Kandir; exportaes; arrecadao; ICMS; ressarcimento.
assEssiNg thE EFFEcts oF KaNdir law oN cEars icms rEvENuE
The Complementary Law n
o
87/1996, known as Kandir Law, promoted signifcant changes in
the state goods and services tax (ICMS), the exemption of this state tax on primary products and
semi-manufactured exports. This tax exemption policy, established by the government through the
Law, intended to make Brazilian products more competitive in the international market. Together
with the tax exemption, The Kandir Law also offered the states a sort of revenue insurance, as a
compensation for likely losses in their revenues. This study shows that the State of Cear, despite
the relatively small share in total Brazilian exports, had a substantial decrease in its tax revenue
due to the ICMS exemption on exports and that the federal transfers over 1997-2007 were not
enough to compensate this government revenue loss.
Keywords: Kandir Law; exports; collection; ICMS; compensation.
EvaluaciN dE los EFEctos dE la lEY KaNdir soBrE la rEcaudaciN
dE icms EN El Estado dE cEar
La ley complementar n
o
. 87/1996 ms conocida como la Ley Kandir, promovi signifcativos cambios
en el Impuesto sobre Circulacin de Mercaderas y Servicios (ICMS), entre stas la exoneracin de este
tributo de competencia estatal sobre las exportaciones de productos primarios y semi-elaborados.
La medida de exencin fscal, impuesta por el gobierno, por la ley, procuraba dar mayor competitividad
* Os autores agradecem os comentrios dos participantes do XIV Encontro Regional de Economia do Nordeste e
de pareceristas annimos. Ressaltando que erros e omisses so de nossa inteira responsabilidade. E-mail para
correspondncia: <guidirff@gmail.com>.
** Auditor Fiscal da Receita Estadual do Cear (Sefaz-CE). E-mail: <alejandro.leitao@sefaz.ce.gov.br>.
*** Professor do Departamento de Economia Aplicada da Universidade Federal do Cear (DEA/UFC). E-mail: guidirff@
gmail.com
**** Professor do Curso de Ps-Graduao em Economia (CAEN) da UFC. E-mail: <flinhares@caen.ufc.br>.
al producto brasilero en el mercado internacional. Fue ofrecido a los estados un seguro-ingresos
como forma de resarcimiento de las posibles prdidas de recaudacin. Ese estudio muestra que el
Estado de Cear, a pesar de la pequea participacin relativa en la exportacin brasilera, pag prdidas
de recaudacin como consecuencia de la exencin tributaria sobre las ventas para el mercado externo.
Los valores estimados revelan la insufciencia de los repases federales en la compensacin de las
prdidas de recaudacin del ICMS para Cear.
Palavras-clave: Lei Kandir; exportaciones; recaudacin; ICMS; resarcimiento.
lvaluatioN dEs EFFEts dE la loi KaNdir sur lE rEcuEil *icms*
daNs ltat du cEar
La Loi Complmentaire n
o
87/1996, aussi connue tout simplesment *Loi Kandir*, a mis en
evidence des changements signifcatifs dans lICMS (un impt) parmi lesquels la dcharge fscale
lgard de ltat sur les exportations de produits primaires et semi-manufacturs. Cette mesure
dallgement fscal impose par le gouvernement travers la loi avait lintention de rendre le
produit brsilien plus comptitif aux yeux du march international. Alors, il sagissait doffrir aux
tats un *revenu protg* de sorte quils soient rcompenss. Cette tude montre que ltat du
Cear, en ce qui concerne sa faible presence par rapport au total des exportations brsiliennes, a
eu des pertes dans son revenu en raison de lexonration fscale des ventes aux marchs trangers.
Au mme temps les valeurs estimes rvelent linsuffsance des fonds du Gouvernement Fdral
de compenser la perte dICMS.
mots-cls: Loi Kandir; des exportations; recueil ICMS; remboursement.
JEL: C22; E62.
1 iNtroduo
Em uma conjuntura em que a palavra de ordem do governo aumentar a arreca-
dao e conter a despesa do setor pblico, a Lei Complementar n
o
87/1996, mais
conhecida como Lei Kandir, que disciplina o funcionamento do ICMS,
1
implantou
signifcativas alteraes na tributao de operaes e prestaes de exportao.
Entre as medidas adotadas pela lei, destacam-se a desonerao do ICMS
sobre as exportaes de bens e servios primrios e semielaborados e o aprovei-
tamento de crdito para aquisio tanto de ativo imobilizado de uso quanto de
energia eltrica.
Pode-se afrmar, no entanto, que o objetivo da Lei Kandir no foi regulamentar
o ICMS, mas uma tentativa de minorar os efeitos negativos da poltica de estabiliza-
o econmica provocados pelas ncoras cambial valorizao do real e monetria
elevao da taxa de juros que afetavam respectivamente os resultados da balana
comercial e o volume dos investimentos produtivos da economia.
1. ICMS o acrograma do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de
Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao.
39 Avaliao dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadao de ICMS no Estado do Cear
Dessa forma, pode-se depreender que essa lei teve como mote estimular os
setores produtivos voltados exportao de forma a favorecer o saldo da balana
comercial, em funo da desonerao fscal, que poderia ser contabilizada como
reduo nos custos de produo destes setores; ou seja, uma medida para tornar
os bens e servios comercializados mais competitivos no mercado internacional.
No obstante, segundo Kume e Piani (1997), a desonerao do ICMS das ex-
portaes de produtos primrios e semielaborados tende a dirimir uma srie de
distores resultantes da tributao sobre segmentos produtivos.
A referida lei foi aprovada, poca, com uma estratgia imediata, a qual
quebrou as resistncias dos estados, ao oferecer-lhes um seguro-receita que
previa repasses automticos em caso de queda da arrecadao, criando, desta
forma, um complexo mecanismo de compensao para garantir a manuten-
o da receita dos estados, minimizando, naquele momento, o confito pela
repartio de recursos.
Cabe ressaltar que a renncia fscal correspondente parcela de receita
oriunda do ICMS sobre as exportaes foi aceita e apoiada pelos estados, Distrito
Federal e municpios, em virtude do aumento das transferncias da Unio em
favor deles, principalmente via Fundo de Participao dos Estados (FPE) e Fundo
de Participao dos Municpios (FPM), a partir de 1998, bem como pela promes-
sa do governo federal de ressarcimento das perdas originadas pela Lei Kandir por
meio do seguro-receita, mecanismo institudo pela prpria lei.
Ante o exposto, o objetivo deste trabalho quantifcar o impacto da
desonerao do ICMS nas exportaes dos produtos defnidos no Art. 32
da Lei Complementar n
o
87/1996 sobre a arrecadao total deste tributo no
estado do Cear, confrontando as estimativas das perdas de receita causadas
pela aplicao da lei com os valores efetivamente repassados ao estado pelo
governo federal, como forma de ressarcimento ou compensao. Para tal,
diferente dos estudos anteriores, emprega-se uma abordagem baseada em
modelos de sries temporais e dados agregados de arrecadao do ICMS e
de outras variveis econmicas no perodo de 1991 a 2007. A ideia central
da anlise estimar os efeitos desta lei por meio de tcnicas economtricas
simples, cujas propriedades j so bastante conhecidas.
Este estudo conta com mais outras quatro sees. A seo seguinte aborda al-
guns aspectos relativos Lei Kandir, procurando estabelecer um paralelo em relao
s mudanas ocorridas no ICMS, alm de uma abordagem da sistemtica de com-
pensao das perdas de estados, Distrito Federal e municpios pela Unio mediante
a transferncia de recursos fnanceiros. A terceira seo se reserva apresentao
de evidncias empricas baseada na literatura de estudos que enfocam o assunto.
Na quarta seo, exibe-se a origem da base de dados utilizada para a anlise, a espe-
cifcao dos modelos economtricos estimados e utilizados para avaliar os efeitos
da lei sobre a arrecadao de ICMS no Cear, bem como seus resultados e sua
discusso, alm da metodologia empregada na estimao. Por ltimo, nas conside-
raes fnais, so comentados os resultados e as concluses observadas.
2 lEi KaNdir: BrEvE histrico
2.1 objetivos, caractersticas e efeitos
A Lei Complementar n
o
87/1996, aprovada em setembro de 1996, aps longo
perodo de negociaes entre o governo federal e os estados. Sua discusso suce-
deu em um ambiente em que se debatiam vrios outros aspectos relacionados s
fnanas estaduais, municipais e distritais, principalmente os embates relacionados
s dvidas pblicas mais especifcamente as mobilirias que visam ao chamado
ajuste fscal.
Para o governo federal, a aprovao dessa lei era de fundamental importncia
para se criar mecanismos de incentivos s exportaes via subtrao dos impostos de
produtos brasileiros destinados ao exterior. Sob a ptica do governo, a retirada deste
imposto aumentaria a competitividade dos produtos primrios e semielaborados
nacionais no mercado mundial, aumentando as exportaes, com efeitos positivos
sobre a balana comercial do pas.
Ainda de acordo com a viso do governo central, seria importante tambm
nesse processo que houvesse desoneraes do ICMS sobre os ativos permanentes,
com o objetivo de incentivar a produo interna, a qual, no curto prazo, geraria
aumentos de receitas para os estados e, consequentemente, para os municpios,
em funo dos novos investimentos que seriam feitos na economia. Alm disso, as
empresas passariam a aproveitar o crdito dos pagamentos do ICMS no consumo
de energia eltrica. Ficou tambm defnido na Lei Complementar n
o
87/1996
que haveria a possibilidade de aproveitamento do crdito do ICMS para todas as
empresas em funo de seus gastos com material de uso ou consumo.
A Lei Kandir foi, ento, dividida em duas etapas. Na primeira, iniciada
em setembro/outubro de 1996, foram desoneradas as exportaes de produ-
tos primrios e semielaborados, possibilitando o aproveitamento do crdito do
ICMS pago nas aquisies de mquinas e equipamentos do ativo permanente.
Na segunda etapa, a partir de janeiro de 1997, passaria tambm a ser aproveita-
do como crdito o ICMS pago nas aquisies dos materiais de uso e consumo
das empresas, sistemtica esta que no chegou a ser adotada pelos estados, haja
vista os mecanismos de prorrogao do benefcio utilizados por eles.
2.2 o icms antes e depois da lei Kandir
A reforma tributria de 1988 veio complementar um ciclo de questionamento ao cen-
tralismo poltico e fortalecimento da Unio, realizados a partir da reforma de 1966, em
detrimento da Federao. No por acaso, a reforma de 1988 teve como eixo central a
questo federativa, sendo sua orientao bsica fortalecer os estados e municpios.
O Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM), principal imposto sobre
o valor agregado do pas, teve papel crucial na reorganizao tributria. Sua base de
arrecadao foi ampliada pelo ICMS, ao incorporar a base de incidncia dos antigos
impostos nicos e especiais cobrados pela Unio sobre combustveis e lubrifcantes,
energia eltrica, comunicaes e servios de transporte interestadual.
2
A importncia da ampliao da base de arrecadao do ICMS pode ser apreen-
dida pelos seguintes dados: em 1988, antes da entrada em vigor da reforma tribut-
ria, 79,6% do total do imposto arrecadado provinha da indstria de transformao,
enquanto 18,7% derivava do setor tercirio. Em 1997, os percentuais mudaram,
respectivamente, para 52,4% e 45,4% (Prado e Cavalcanti, 1988).
Dados mais recentes mostram, no caso do Cear, que a participao do se-
tor industrial na arrecadao do ICMS em 2005 e 2006 fcou na faixa dos 53%,
enquanto o setor de servios participou com quase 47% na gerao da receita
tributria deste imposto.
A extino dos impostos nicos e especiais teve forte impacto sobre a base
de clculo qual o ICMS est inserido, dado que as aquisies de energia eltrica,
combustveis e minerais, como insumos do processo produtivo, passaram a ocasionar
crdito tributrio para o comprador, situao radicalmente diferente da anterior a
1988, quando os impostos nicos e especiais se agregavam aos custos dos insumos.
De acordo com informaes do Ministrio da Fazenda (1997), o ICMS
representou 6,9% do produto interno bruto (PIB), ou 24% da carga tributria
global, mencionando ainda que a arrecadao direta dos estados em 1997 atingiu
8,2% do PIB. J em 2005, o ICMS chegou a 27,53% da carga tributria global,
representando aproximadamente 84% da arrecadao prpria dos estados.
A Constituio de 1988 (CF/1988) ainda traria outras alteraes relacionadas
tributao indireta no pas. Um dos principais aspectos foi a ampliao do chamado
regime de compensao. A regulamentao do ICMS fcou a cargo da lei ordinria
dos diversos estados. As alquotas internas aos estados, desde que superiores s in-
terestaduais, passaram a ser defnidas por eles mesmos mediante o Regulamento do
ICMS (RICMS).
2. O ICMS foi criado pela Constituio Federal de 1988 (CF-1988) para substituir o ICM, principal tributo de competncia
estadual, estando previsto no Art. 155, inciso II da CF-1988.
Quanto sistemtica de arrecadao, como regra geral, o imposto cobrado
em vrias ou todas etapas do ciclo de produo e comercializao, com deduo
da parte paga na etapa precedente para apurao do imposto a pagar em cada parte
do referido ciclo princpio da no cumulatividade do ICMS. A competncia
para cobrana do ICMS do estado de origem da operao objeto do imposto.
A prpria CF/1988, reconhecendo alguns dos problemas decorrentes da adoo do
princpio da origem, estabeleceu alquotas mais baixas nas transaes entre estados
mais ricos e mais pobres.
Pelo texto constitucional original, a iseno do ICMS nas exportaes era
estabelecida apenas para produtos industrializados, fcando a desonerao de pro-
dutos semielaborados a cargo de lei complementar. Esta lacuna foi preenchida
com a Lei Complementar n
o
65, de 15 de abril de 1991, que defniu como produ-
tos semielaborados, sujeitos ao pagamento do imposto nas exportaes, aqueles:
i) que resultassem de matria-prima de origem animal, vegetal ou mineral quando
exportada in natura; ii) cuja matria-prima de origem animal, vegetal ou mine-
ral no tenha sofrido qualquer processo que implicasse modifcao da natureza
qumica originria; iii) cujo custo da matria-prima de origem animal, vegetal ou
mineral representasse mais de 60% do custo total do produto.
A referida lei complementar conferiu ao Conselho Nacional de Poltica
Fazendria (Confaz) a atribuio de defnir a lista dos semielaborados. Desse modo,
a lista dos produtos semielaborados tributveis organizada pelo conselho favoreceu os
fscos estaduais, o que ensejou confitos com as empresas, haja vista a abrangncia de
bens alcanados pelo ICMS nas exportaes, alm de todos os produtos primrios,
o que, na viso de estudiosos da questo fscal, diminuiria a competitividade dos
produtos nacionais.
Em 1994, com o Plano Real, ao mesmo tempo, a balana comercial brasi-
leira passou de um supervit de US$ 10,4 bilhes para dfcits de US$ 3,4 bi e
US$ 5,6 bi em 1995 e 1996, respectivamente. Neste momento, o deputado An-
tnio Kandir, ento ministro do Planejamento do governo Fernando Henrique
Cardoso, consegue a aprovao no Congresso Nacional do Projeto de Lei Parla-
mentar n
o
95/1996, de sua autoria, que passa a ser conhecido como Lei Kandir
(Lei Complementar n
o
87, de 13 de setembro de 1996), estabelecendo as princi-
pais regras de cobrana do ICMS, em substituio ao Decreto-Lei n
o
406, de 31
de dezembro de 1968.
A aprovao da lei trouxe signifcativas alteraes na legislao do tributo,
bem como enorme perspectiva de perda de arrecadao pelos estados, haja vista a
total desonerao das operaes com mercadorias destinadas ao exterior, alm da
garantia de aproveitamento integral dos crditos relativos aos insumos utilizados
pelos exportadores nas mercadorias com destino ao mercado externo.
Apesar da no incidncia tributria defnida na Lei Kandir, as empresas ex-
portadoras podem manter o crdito fscal do ICMS referente s aquisies dos in-
sumos utilizados na produo a ser negociada com o mercado externo. A regra geral
determina o estorno do crdito fscal do ICMS quando a operao subsequente
no for tributada, conforme preceitua o Art. 66, 2
o
do Decreto n
o
24.569/1997
(RICMS do Cear).
No caso das exportaes, a Lei Complementar n
o
87/1996 introduz uma
exceo a essa norma, fundamentada no princpio da no cumulatividade, previsto
no Art. 57 do mesmo decreto, em que se compensa o que for devido em cada ope-
rao relativa circulao de mercadorias ou prestao de servios de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicao com o montante cobrado nas
anteriores por este ou por outro estado.
Vale salientar que esse crdito pode ser transferido a outros estabelecimentos
para a utilizao no abatimento do imposto a ser pago nas sadas internas ou inte-
restaduais, fazendo surgir, desse modo, um mercado paralelo de compra e venda
de crdito de ICMS. Neste mercado, a compradora recebe o crdito do ICMS e
paga por ele com certo desgio, aumentando ainda mais o montante da perda de
arrecadao dos estados e introduzindo no ambiente econmico uma perda social
(peso morto) e uma consequente reduo do bem-estar da comunidade, haja vista
que uma parcela desta receita, que seria usada pelo governo para a satisfao das
demandas coletivas, se transforma em excedente para o setor privado.
2.3 as transferncias compensatrias
Tendo em vista a amenizao das perdas de arrecadao previstas com a nova
sistemtica tributria de desonerao do ICMS sobre as exportaes, alm da via-
bilizao poltica do projeto, o governo instituiu na prpria Lei Complementar
n
o
87/1996, um mecanismo de compensao via transferncias de recursos para
estados e municpios, fazendo nascer o chamado seguro-receita, tendo autorizado,
j em outubro do mesmo ano, o adiantamento de R$ 500 milhes.
Na verdade, tal mecanismo foi introduzido na lei no propriamente com
o objetivo de ressarcir os estados pelas perdas de arrecadao do ICMS sobre as
vendas externas, mas para garantir a manuteno do nvel mdio de receita deste
imposto no perodo de julho de 1995 a junho de 1996, devidamente corrigida
pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) e ampliada por
um fator de crescimento 3% em 1996-1997, 2% em 1998 e 2% em 1999 ,
conforme estabelecido no dispositivo legal e posteriores alteraes. Dessa forma,
haveria ressarcimento quando a arrecadao posterior fosse inferior observada
no perodo-base defnido na lei, sendo os recursos limitados ao montante das
perdas iniciais estimadas, funcionando apenas como garantia de preservao da
arrecadao real do ICMS para cada estado.
Dessa forma, pela sistemtica adotada, os estados que conseguissem, com es-
foro prprio, superar os limites iniciais de arrecadao estabelecidos no receberiam
o ressarcimento, apesar de terem perdido receitas referentes s vendas destinadas ao
exterior. Por sua vez, fatores alheios ao mercado externo, como sonegao, proble-
mas fnanceiros de empresas e concesso de benefcios em razo do acirramento da
guerra fscal entre os entes federados, resultariam em premiao via transferncias
de recursos do seguro-receita para os estados com arrecadao insatisfatria.
A partir de 2000, as regras de compensao previstas na Lei Kandir foram
alteradas. Inicialmente, foi editada a Lei Complementar n
o
102, de 11 de julho
de 2000, e, posteriormente, a Lei Complementar n
o
115, de 26 de dezembro de
2002, que deu Lei Kandir sua verso atual. Em substituio ao seguro-receita,
foi criado um fundo oramentrio com recursos da Unio, cujos aportes eram
feitos aos estados com base em coefcientes fxos, expressos nesta lei e defnidos
em negociaes entre entes federados e governo central.
De acordo com a Lei Complementar n
o
115, a partir de 2004, os montantes
transferidos passaram a ser decididos no Congresso Nacional, quando da tramita-
o do oramento geral da Unio. Outra novidade foi a revogao da determinao
contida na Lei Complementar n
o
102, a qual defnia 2006 como o perodo fnal da
vigncia da compensao, subordinando o repasse existncia de disponibilidade
oramentria consignada a esta fnalidade.
Tambm em 2004, foi criado um auxlio fnanceiro da Unio, cujo intuito exclu-
sivo era compensar a desonerao das exportaes de bens primrios e semielaborados
ou de, pelo menos, amenizar o nimo dos governantes insatisfeitos com o montante da
perda de receita tributria. Para o governo federal, o auxlio fnanceiro aos estados, ao
Distrito Federal e aos municpios seria um prmio pela cooperao dos entes federados
no esforo de obter resultados superavitrios no comrcio exterior. Os valores so dis-
tribudos aos estados de acordo com coefcientes autorizados anualmente, por meio de
previso oramentria e mediante edio de medidas provisrias.
Os primeiros repasses foram autorizados pela Lei n
o
10.966/2004 e, pos-
teriormente, pela Lei n
o
11.131/2005, aprovando, em ambos os casos, o repasse
do montante de R$ 900 milhes na razo de um doze avos a cada ms, e, ainda,
por intermdio da Medida Provisria (MP) n
o
271, de dezembro de 2005, a qual
aprovou crdito adicional no mesmo valor em duas parcelas dezembro de 2005 e
janeiro de 2006 , condicionando a liberao dos recursos ao envio, pelos estados,
de informaes sobre a efetiva manuteno e aproveitamento do montante do
imposto cobrado nas operaes e prestaes anteriores, conforme previsto no Art.
155, 2
o
, inciso X, alnea a da CF/1988.
3 EvidNcias EmPricas
A desonerao do ICMS nas exportaes de produtos primrios e semielaborados
instituda pela Lei Kandir objetivou aumentar a competitividade das exportaes
brasileiras e, por conseguinte, elevar o patamar do crescimento do PIB do pas.
De acordo com a justifcativa da lei, com a desonerao fscal, esperava-se um
efeito econmico positivo sufcientemente grande, capaz de gerar receita tributria
interna adicional para compensar ou mais do que compensar as perdas de
arrecadao tributria sofridas pelos estados.
O impacto das mudanas na tributao das exportaes sobre as receitas
estaduais desde a vigncia da Lei Kandir despertou o interesse no somente dos
governantes e elaboradores de polticas pblicas, mas tambm de acadmicos e
estudiosos das fnanas pblicas. Neste sentido, diversos estudos foram desenvol-
vidos na rea. A maioria desta literatura, utilizando metodologias distintas, sugere
perdas de arrecadao de ICMS para os estados e que as compensaes fnanceiras
transferidas pelo governo federal no tm sido sufcientes para compens-las.
Kume e Piani (1997) apresentaram uma estimativa da receita do ICMS
sobre as exportaes de 1994 e procuraram avaliar o impacto da reduo da carga
fscal imposta aos estados pela desonerao do tributo incidente sobre as vendas
externas. Os autores concordam que a desonerao do ICMS sobre as exportaes
de produtos primrios e semielaborados eliminaram signifcativas distores do
sistema tributrio brasileiro no que diz respeito tributao de setores produti-
vos de vanguarda, possibilitando o aumento de competitividade dos produtos
brasileiros no mercado internacional. Eles no deixam, entretanto, de salientar
que a iseno do ICMS sobre as exportaes culminou com uma perda de receita
bastante sensvel, principalmente para os estados menos desenvolvidos.
As provveis perdas tributrias que a desonerao do ICMS sobre os produtos
exportveis poder trazer para a economia paraense so discutidas por Carvalho (2000).
Segundo o autor, a situao mais grave em funo de a arrecadao do governo esta-
dual ser estabelecida nas empresas exportadoras de produtos semielaborados, intensivo
no uso de energia e matrias-primas de fontes de recursos naturais no renovveis.
Diante disso, ele defendeu que a Unio compensasse de maneira integral as perdas do
estado nos dois primeiros anos e que, a partir de 2002, fosse reduzida de maneira pro-
porcional a compensao fnanceira decorrente do prejuzo da receita fscal.
A partir de uma abordagem analtica, por meio do mtodo indutivo-compa-
rativo, Silva (2006) calculou as exoneraes das exportaes usando as alquotas
vigentes poca, por produto, considerando as respectivas redues de base de
clculo e constatou que o estado do Par sofreu perdas de R$ 3,4 bilhes em
sua receita tributria, considerando o perodo de 1996 at 2004. Alm disso, ele
ressalta que as perdas no foram ressarcidas pela Unio proporcionalmente ao
tamanho do impacto na arrecadao.
Analisando o estado de Minas Gerais, Riani e Albuquerque (2000) fzeram
um balano de perdas e ganhos e apresentaram uma proposta de mudana em
relao Lei Kandir. Seguindo a mesma linha, Oliveira, Amaral, e Rezende (2004)
estudaram os efeitos da desonerao do ICMS nas exportaes sobre a arrecada-
o no estado da Bahia, analisando a correlao dos incrementos ou redues das
exportaes com as variaes na arrecadao nos cinco anos anteriores e cinco
anos subsequentes vigncia da Lei Complementar n
o
87/1996. Os dois traba-
lhos concluram que ambos os estados perderam recursos e que o ressarcimento
via seguro-receita previsto na lei, alm de no compensar as perdas, penaliza os
estados que conseguem alavancar sua arrecadao mediante esforo prprio.
No caso de Minas Gerais, a apurao das perdas levou em considerao os
produtos primrios e semielaborados, crditos de aquisio de ativos e crdito de
energia eltrica. A perda lquida do estado, desde a promulgao da lei at dezembro
de 1999, foi de R$ 1,689 milhes.
Em relao Bahia, os autores no chegam a quantifcar as perdas, mas
citam que os governantes se queixaram de perdas na ordem de R$ 914 milhes
entre setembro de 1997 e maro de 2003. Os autores acrescentam ainda que as
alteraes positivas na pauta das exportaes dos estados decorreram mais de fa-
tores externos que da prpria desonerao.
Na anlise comparativa entre as exportaes do estado da Bahia nos cinco
anos anteriores vigncia da lei e os cinco anos subsequentes sua implantao,
Oliveira, Amaral e Fonseca (2004) buscaram uma correlao entre os possveis
incrementos ou diminuies das exportaes e as consequentes variaes da ar-
recadao do estado. A partir de informaes da Secretaria da Fazenda, ento, os
autores advogam que o governo do estado perdeu R$ 1,258 milhes, a preos de
janeiro de 2004, entre setembro de 1997 e maro de 2003.
No caso do Rio Grande do Sul, segundo Bsio (1999), perdas com a Lei
Kandir para o estado so superiores a R$ 600 milhes para os anos de 1997 e
1998, com base nos valores de ICMS apurados em 1995. Enquanto isso, a Unio
ressarciu o estado em apenas R$ 359,4 milhes, ou seja, ele perdeu R$ 240,4
milhes. Na anlise de Frizzo (2008), considerando o perodo entre 1998 e 2005,
as perdas do estado foram de R$ 4,877 milhes.
Albuquerque (2009) se utiliza de estatsticas descritivas e de modelo econom-
trico para quantifcar e analisar as perdas da arrecadao tributria incorridas no Cea-
r no perodo de 1991 a 2007, verifcando se o seguro-receita, o fundo oramentrio e
o auxlio fnanceiro foram sufcientes para compensar satisfatoriamente o decrscimo
da arrecadao. A partir dos resultados, ele constatou que houve uma evoluo nas
exportaes, principalmente nos produtos manufaturados, mas argumenta que a Lei
Kandir no impactou o setor na dimenso esperada. A arrecadao, no entanto, foi
afetada negativamente por esta desonerao, j que as perdas de receita no foram
compensadas pelas transferncias constitucionais previstas. Sendo assim, ele conclui
que a Lei Kandir produziu efeitos contrrios ao esperado sobre a arrecadao do
ICMS, sem ensejar uma nova dinmica na pauta de exportao cearense.
Pellegrini (2006) analisou os dez anos de compensao da Unio aos esta-
dos, decorrente da desonerao do ICMS sobre as exportaes contidas nessa lei.
Para o autor, a desonerao do ICMS afetou tanto a cumulatividade como a efe-
tividade das exportaes, em virtude da acirrada disputa entre os entes federados
pela partilha das receitas pblicas, implicando considervel retrocesso no alcance
da desonerao de imposto pretendida.
A partir de uma anlise com modelos em dados em painel, Avellar (2008)
analisou os efeitos dessa lei sobre as exportaes e no resultado fscal dos estados.
A autora aponta crescimento das exportaes, especialmente para os produtos
bsicos, os quais, em 2005, junto com os produtos semimanufaturados, concen-
traram-se nos estados de So Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paran e
Rio de Janeiro. No tocante ao crescimento da arrecadao de ICMS, constatou-
se que este foi menor que o registrado no perodo que precede a lei supracitada.
Mais do que isto, ao comparar com a reduo na taxa de crescimento encontrada
nas exportaes, observou-se que esta foi superior para o ICMS, evidenciando-se
que, com a lei, os estados tiveram um decrscimo na arrecadao.
Para DallAcqua (2001), no entanto, o estado de So Paulo teoricamente
seria, por um lado, o grande benefciado pela desonerao dos bens de capital e,
por outro, aquele que sofreria as maiores perdas tributrias. Segundo o autor, em
1997, o estado de So Paulo teve perda de arrecadao de ICMS de R$ 1,365
bilhes, sendo R$ 1,024 (75%) correspondentes quota-parte estadual.
Cabe ressaltar que a linha de pesquisa seguida nos trabalhos que procuraram
analisar os impactos da Lei Kandir sobre a arrecadao dos estados priorizou a uti-
lizao de estatsticas descritivas e anlises comparativas, exceto as desenvolvidas por
Avellar (2008) e Albuquerque (2009), que utilizaram modelo com dados em painel e
srie temporal, respectivamente. Sendo assim, pode-se dizer que esta investigao con-
centrar esforos com vistas a direcionar o tema para uma abordagem quantitativa que
possa oferecer uma avaliao baseada em estimativas economtricas de srie temporal.
4 EsPEciFicao do modElo, BasE dE dados E aNlisE dos rEsultados
4.1 modelo economtrico
Esta seo apresenta a metodologia empregada para estimar o impacto da Lei
Kandir na arrecadao de ICMS pela Secretaria da Fazenda do Estado do Cear
(Sefaz-CE), bem como os resultados dos testes de especifcao raiz unitria,
correlao serial e estabilidade e a discusso acerca dos modelos.
A ideia bsica da metodologia estimar um modelo economtrico para o
comportamento da arrecadao de ICMS, que seria funo desta varivel no pas-
sado e indicadores econmicos do Cear, e aplic-lo na simulao da arrecadao
de ICMS em um cenrio em que a Lei Kandir no estivesse em vigor. Deste
modo, possvel estimar a perda de arrecadao deste tributo, comparando seus
valores simulados com os reais. Esta estimativa serve para avaliar se os repasses
compensatrios do governo federal foram sufcientes para cobrir as perdas de
receita tributria provenientes desta lei.
Com o intuito de enriquecer a anlise e aprimorar a estimativa dessa perda
de receita, optou-se por empregar dois modelos economtricos.
3
A diferena
que o primeiro traz o ICMS como funo de indicadores econmicos do estado,
enquanto o segundo emprega a prpria arrecadao de ICMS no passado de-
fasada como indicador do comportamento corrente desta varivel. O primeiro
modelo tem a seguinte especifcao:
t
k
i
i t m i m
k
i
i t i
k
i
i t i t
P P X I + + + + + =

=

=

=

0
, ,
0
, 1 , 1
0
0
... (1)
Em que
t
I representa a arrecadao do ICMS;
t
X so as exportaes cearenses;
1,t
P , ...,
, m t
P so outros m indicadores da economia cearense;
, j i
s e
i
s so par-
metros do modelo; k o nmero de defasagens de cada varivel includa no modelo;
e
t
um termo de erro. Entre os indicadores econmicos disponveis para o estado
do Cear, alm do volume de exportaes, tem-se o ndice de produo industrial, a
taxa de desemprego, o fundo de participao estadual, os ndices de preos de bens e
servios, o consumo de energia eltrica etc.
O segundo modelo substitui os efeitos dos indicadores econmicos
1,t
P
, ...,
, m t
P
pela infuncia da prpria arrecadao do ICMS, em perodos passados, em
seus valores atuais. Dessa forma, assume-se que o comportamento histrico da
arrecadao de ICMS contm informao sufciente sobre seu comportamento
corrente e futuro. Nestes termos, o modelo descrito por:
3. Optou-se por avaliar o efeito da Lei Kandir a partir de mtodos mais tradicionais e simples e, ainda, de fcil entendimento.
Apesar de ser mais provvel que as relaes entre variveis econmicas ocorram de forma no linear, como muitos apontam
na literatura, a maioria dos modelos economtricos aplicados a sries ainda so lineares. Vale destacar que, em muitos
modelos tericos, quando se procura solues analticas, o pesquisador geralmente evita o uso de relaes no lineares.
Entretanto, seria muito importante para o tema investigado no estudo empregar em um trabalho futuro diferentes modelos
economtricos, inclusive no lineares e de espao estado, para comparar os resultados. Alm disso, bem como analisado em
Ferreira (2009), a arrecadao de ICMS infuenciada pelos ciclos econmicos. Dessa forma, seria interessante averiguar
a estimativa destas perdas em modelos de sries temporais no lineares similares ao utilizado no trabalho, por exemplo, a
equao (1) modifcada para mudana de regime de Markov e/ou efeito limiar (threshold).
t
k
i
i t i
k
i
i t i t
I X I + + + =

=

=

0 0
0
(2)
Em que
t
I representa a arrecadao do ICMS;
t
X so as exportaes cea-
renses;
i
s e
i
s so parmetros do modelo; k o nmero de defasagens; e
t

um termo de erro.
Observe que, na apresentao do segundo modelo, a varivel exportao apa-
rece em destaque em relao aos outros indicadores econmicos na equao (1)
e, apesar de o ICMS ser modelado como funo de seu comportamento passado,
permanece presente na equao (2). Isto porque a Lei Kandir afeta diretamente a
arrecadao de ICMS sobre esta varivel, tornando seus respectivos coefcientes,
nas duas equaes, peas-chave na simulao das perdas de receita tributria oca-
sionadas pela referida lei.
O ICMS incide diretamente sobre o valor das exportaes, por isso, e tam-
bm por esta varivel estar relacionada ao nvel de atividade econmica do estado,
os coefcientes
i
s, nos dois modelos, mensuram os efeitos direto e indireto das
exportaes sobre a arrecadao de ICMS.
4
Haja vista a Lei Kandir ter suspendi-
do a aplicao do imposto sobre as exportaes, esperava-se que, a partir de 1996,
apenas o efeito indireto, como indicador da atividade econmica, permanecesse.
Neste contexto, as perdas de receita poderiam, ento, ser estimadas caso se iden-
tifcassem os efeitos direto e indireto das exportaes no ICMS, presentes nos
i
s, controlando para outros fatores que afetassem sua arrecadao. Uma vez
identifcados, bastaria simular a arrecadao de ICMS para o perodo aps 1996,
como se o efeito direto ainda estivesse prevalecendo; ou seja, como se a lei no
estivesse em vigor.
A identifcao dos efeitos nos modelos anteriores se torna possvel por meio
da estimao da mudana nos coefcientes i
s aps a vigncia da lei, na qual as ex-

portaes afetariam a arrecadao de ICMS apenas indiretamente, pela correlao
com a dinmica econmica do estado. Inicialmente, no entanto, necessrio
4. O efeito direto mensurado pela arrecadao de ICMS oriunda da tributao gerada pela aplicao da alquota
vigente sobre as vendas para os mercados internacionais. O efeito indireto, por seu turno, depende da infuncia do
setor exportador na dinmica da economia estadual. A abertura s exportaes gera economias de escala, pois amplia
o mercado de trabalho e aumenta a competitividade interna, fazendo crescer a produtividade da economia e melho-
rando o nvel geral de renda. Esta melhoria impulsionada pelo crescimento das exportaes produz efeitos de multi-
plicao e acelerao sobre o setor de mercado interno, no exportador. Tais efeitos so originados pelo efeito renda
e pelos efeitos de encadeamento do processo produtivo para trs e para frente, que instituem demanda por servios e
insumos, alm de atividades secundrias de processamento, impactando na demanda fnal em funo do crescimento
da renda e do emprego. A elevao do nvel de renda, por sua vez, provoca o crescimento das importaes de insumos,
mquinas e bens de consumo. Acompanhando este incremento no produto, o alargamento da base tributria gerada
pelos setores internos no exportadores e pelo setor importador afora o efeito indireto exercido pelas exportaes no
crescimento da arrecadao de impostos, entre os quais o ICMS.
verifcar se, estatisticamente, a Lei Kandir alterou os coefcientes nas equaes
(1) e (2), por meio de testes de estabilidade de seus parmetros uma alterao
nestes parmetros sugere que a resposta da arrecadao do ICMS em relao s
variveis explicativas mudou. Neste estudo, a estabilidade dos parmetros tes-
tada por meio do teste de Chow (1960),
5
assumindo que a mudana ocorreu no
segundo semestre de 1996.
Caso a mudana nos parmetros seja detectada, adota-se como estratgia
de identifcao dos efeitos direto e indireto uma extenso dos modelos ante-
riores, com a utilizao de uma varivel qualitativa capaz de captar mudanas
em seus parmetros decorrentes da Lei Kandir. Tal varivel assume valores de 0
e 1, de acordo com o perodo, antes e depois da implementao da lei, e tem a
seguinte caracterstica:
Em que o perodo T* marca o incio da Lei Kandir. Esta varivel includa
nos modelos, respectivamente, da seguinte forma:
( ) ( )
t
m
j
k
i
i t j t i j
m
j
k
i
i t i j
k
i
i t t i
k
i
i t i t t
P D P X D X D I + + + + + + =

= =

= =

=

=

1 0
, ,
1 0
,
0 0
0 0
(3)
( ) ( )
t
k
j
i t t i
k
j
i t i
k
i
i t t i
k
i
i t i t t
I D I X D X D I u u + + + + + + =

=

=

=

=

1 1 0 0
0 0
(4)
Nessa especifcao, os coefcientes
i
s e
i
s so utilizados para identifcar

os efeitos diferenciados das exportaes sobre a arrecadao do ICMS nos dois
perodos, divididos pela vigncia da lei. Antes da lei, tm-se apenas os coefcien-
tes
i
s, que, como j discutido, medem os efeitos direto e indireto de X sobre

I. Aps a lei, o efeito de X sobre I mensurado pelas somas dos coefcientes
( )
i i
+
. Como no existe mais o efeito direto neste perodo, estas somas men-
suram apenas o efeito indireto de X sobre I. Dessa forma, pode-se simular como
a arrecadao de ICMS evoluiria aps a Lei Kandir e computar a quantia perdida
de arrecadao baseando-se nas estimativas de
i

( )
i i i
( = +

, referente
ao efeito direto das exportaes na arrecadao.
No processo de estimao das equaes (3) e (4), preciso determinar o
5. Tal teste tem como hiptese auxiliar o fato de que os resduos das regresses estimadas, antes e aps a mudana
estrutural, sejam distribudos de forma independente, com mdia zero e varincia
2
.
nmero de defasagens utilizadas para cada varivel explicativa (k), quais destas
variveis so estatisticamente signifcantes, bem como a quantidade de interaes
entre a varivel binria e as demais variveis explicativas. O nmero de defasagens
determinado pela minimizao do Critrio de Informao de Schwarz (SIC), a
partir de um nmero mximo de quatro defasagens. A signifcncia estatstica dos
coefcientes das variveis explicativas e suas respectivas interaes com a varivel
binria
t
D determinada por meio de testes t e F.
Vale ressaltar que o ponto inicial para estimar os modelos ora apresentados con-
siste em testar se todas as variveis so estacionrias. Para isto, ser empregado o teste de
raiz unitria desenvolvido por Dickey e Fuller (1979), conhecido como Dickey-Fuller
Aumentado (ADF). O nmero de defasagens utilizadas na equao de regresso do
teste determinado pelo SIC, a partir de um mximo de doze defasagens, e seus termos
determinsticos tendncia e constante so selecionados por meio do teste t.
4.2 Base de dados
O banco de dados utilizado nesta investigao abrange o perodo de 1991 a 2007,
com periodicidade semestral.
6
Em relao ao ICMS, trabalhou-se com a srie hist-
rica fornecida pela Coordenadoria de Administrao Tributria (Catri) em conjunto
com a Coordenadoria de Pesquisa e Anlise Fiscal (CEPAF) da Sefaz-CE, enquanto o
valor das exportaes do estado do Cear, em dlares dos Estados Unidos, foi obtido
do sistema AliceWeb,
7
sendo utilizada a taxa de cmbio efetiva real para converso
das moedas. A produo fsica industrial do Cear, obtida da Pesquisa Industrial
Mensal Produo Fsica (PIM-PF) do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE), levou em considerao o ndice de base fsica mensal sem ajuste sazonal.
Para efeito comparativo, os valores obtidos nos modelos, os repasses compensatrios
do governo federal e os crditos autorizados pelo fsco estadual foram transformados
pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) do IBGE com base em ja-
neiro de 2007.
8
Os grfcos A.1 a A.3, no apndice, reportam a evoluo temporal das
variveis econmicas contempladas no modelo economtrico. Como pode ser
observado nestes grfcos, possvel que as sries apresentem quebras estruturais
6. Dada a natureza do trabalho, de quantifcar o impacto de uma poltica no mdio/longo prazo, dados de baixa
frequncia talvez sejam mais adequados. O emprego de dados com frequncia alta pode afetar as estimativas,
devido aos frequentes rudos neles presentes. Neste sentido, modelar dados de frequncia mais alta tende a
demandar metodologias mais complexas, como modelos no lineares e modelos de estado-espao. A proposta do
artigo, no entanto, avaliar o efeito da Lei Kandir por meio de mtodos mais tradicionais e simples e, ainda, de
fcil entendimento.
7. Disponvel em: <http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br>.
8. Alm da base efetivamente utilizada na formulao do modelo economtrico, destacam-se ainda dados quantitativos
e qualitativos levantados nos stios de rgos especfcos como o Ipea, o Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do
Cear (Ipece),o Banco Central do Brasil (Bacen), o Receita Federal, o Ministrio da Fazenda, o IBGE, a Sefaz-CE, entre outros.
e sazonalidade.
9
A incidncia de sazonalidade talvez seja menos provvel, uma
vez que as sries tm frequncia semestral. De qualquer forma, quebras estrutu-
rais e sazonalidade tornam o resultado dos testes geralmente tendenciosos a no
rejeio da hiptese nula, o que reforaria a concluso de estacionariedade no
teste ADF tradicional.
4.3 anlise e discusso dos resultados
10
Primeiramente, a anlise dos modelos descritos pelas equaes (1) e (2) requer a
verifcao da ordem de integrao das sries, para se certifcar de que os resultados
no sejam esprios e tenham tratamento estatstico adequado. Sendo assim, para
testar a estacionariedade das sries, emprega-se o teste ADF, o qual tem como hi-
ptese nula de que a varivel no estacionria. Os resultados indicam que, para
todas as variveis em anlise, rejeita-se a hiptese nula de raiz unitria ao nvel de
5% de signifcncia.
TABELA 1
resultados do teste de raiz unitria adF
Variveis Estatstica t
Valor p
I -5,76 0,0004
P -3,58 0,0468
X -4,78 0,0053
Elaborao dos autores.
Obs.: a estatstica t
refere-se aos modelos com intercepto e tendncia linear, respectivamente. Utiliza-se do Critrio de Informao
de Akaike modifcado (MAIC) para a escolha de defasagem para cada varivel testada.
A seguir, foram estimados dois modelos, representados pelas equaes (1)
e (2); por meio de testes de signifcncia individual e global dos coefcientes, so
selecionadas tanto as variveis explicativas quanto o nmero de defasagens inclu-
das na equao de regresso. No modelo (1), a nica varivel estatisticamente
relevante para explicar a arrecadao de ICMS, alm do volume de exportaes
do estado, o ndice de produo industrial.
11
Os modelos estimados so, ento, empregados para testar se houve alguma
mudana em suas estruturas a partir da introduo da Lei Kandir. O teste aplicado
9. Na srie de arrecadao de ICMS mensal no Cear, por exemplo, comum ter picos sazonais de tamanhos similares,
aproximadamente, em janeiro-fevereiro e agosto-setembro. Esta sazonalidade, no entanto, desaparece quando se
considera a frequncia semestral da arrecadao. Isto justifca a escolha pela srie com periodicidade semestral em
detrimento da mensal. Todavia, tambm foram estimados modelos considerando os dados de frequncia mais alta, e
os resultados coincidem com os apresentados ao longo do texto.
10. Vale mencionar que estimativas dos mesmos tipos de modelos para dados trimestrais, omitidos no trabalho,
apresentaram resultados bastante similares.
11. A correlao entre P e X 0,78. relativamente alta, mas esperada por tratar-se de variveis que mensuram o nvel
de atividade econmica e, possivelmente, seguem algum tipo de tendncia/ciclo comum. Vale observar, entretanto,
que esta correlao afeta o tamanho dos erros padro dos estimadores de MQO, mas a propriedade de no serem
tendenciosos ainda preservada isto , os
i
s permanecem no tendenciosos.
nesta etapa, teste de Chow (1960), tem por princpio contrastar a hiptese nula
de que a estrutura do modelo economtrico permanece a mesma contra a hiptese
alternativa de que sua estrutura mudou.
A partir das estatsticas do teste de Chow, apresentadas na tabela 2, pode-se in-
ferir que, para cada modelo estimado, a hiptese nula de que sua estrutura permanece
a mesma aps a Lei Kandir rejeitada ao nvel de 10% de signifcncia. Diante disso,
conclui-se que a Lei Kandir contribuiu para modifcar a estrutura da arrecadao de
ICMS no Cear, pois h quebra estrutural infuenciada provavelmente pelas alteraes
tributrias impostas pela referida lei; logo, os resultados para avaliar os efeitos da Lei
Kandir na arrecadao de ICMS pela Sefaz-CE sero obtidos mediante a estimao
das equaes (3) e (4).
TABELA 2
resultados do teste de chow
Modelos Estatstica da razo de mxima verossimilhana Valor p
Modelo 1 25.2843 0.00
Modelo 2 7.0670 0.07
Diante desses resultados, para estimar o modelo descrito pela equao (3),
denominado Modelo 1 M1, a quantidade de defasagens sugerida pela mini-
mizao do SIC apontou zero defasagem, enquanto o teste F sugere somente a
iterao da Lei Kandir com as exportaes; ou seja, a arrecadao de ICMS (I)
funo dos termos correntes (perodo t) e assume a seguinte forma:
t t t t t t t
P X D X D I + + + + + =
1 1 1 0 0
* (5)
Por sua vez, de maneira anloga, a equao (6) descrever o modelo
M2, que, aps a minimizao do SIC e a realizao do teste F, adota a se-
guinte especificao:
t t t t t t t
I X D X D I u + + + + + =
1 1 1 1 0 0
* (6)
Como discutido anteriormente, os coefcientes
1
e
1
so utilizados para
identifcar os efeitos diferenciados das exportaes sobre a arrecadao do ICMS
antes e depois da Lei Kandir. O coefciente
1
mede o efeito direto e indireto de
X sobre I, enquanto a soma (
1
+
1
) mede apenas o efeito indireto. Dessa forma,
estimativas destes parmetros so peas-chave na simulao das perdas de receita
de ICMS provenientes do novo regimento tributrio imposto pela Lei Kandir.
As estimativas para os dois modelos so apresentadas na tabela 3. Inicialmen-
te, pode-se destacar que todos os coefcientes so estatisticamente signifcantes
ao nvel de 5%; a nica exceo o intercepto no modelo M1. De acordo com o
ajustamento dos modelos,
2
R , ambos esto bem ajustados: os modelos M1 e M2
explicam, aproximadamente, 91% e 93% da variao na arrecadao semestral de
ICMS no estado, respectivamente.
Segundo a estrutura dos modelos, a varivel D
t
*X
t
foi utilizada para captar
o efeito da Lei Kandir na arrecadao de ICMS. Estimativas do coefciente
correspondente a esta varivel sugerem um efeito negativo da referida lei sobre
a arrecadao de imposto, como era esperado. Quantitativamente, no modelo
M1, pode-se inferir que, antes da Lei Kandir, a elasticidade da arrecadao em
resposta s exportaes era de 1,15 e, aps a lei entrar em vigor, esta passou para
0,15 (modelo M1).
12
Nestes termos, conclui-se que, antes da Lei Kandir, um
aumento de 1% nas exportaes cearenses aumentava a arrecadao de ICMS
em 1,15% efeito direto e indireto , e, aps a lei, um crescimento de 1% nas
exportaes enseja aumento na arrecadao de 0,15% apenas o efeito indireto.
TABELA 3
modelos estimados
Varivel dependente: arrecadao de ICMS semestral
Variveis explicativas
Modelo M1 equao (5) Modelo M2 equao (6)
Coefciente Erro padro Coefciente Erro padro
Intercepto -8.1223 8.2203 -0,2065
1
0.0738
D
t
19.8479
1
8.6458 8.0649
1
2.4039
P
t
1.3214
1
0.4331 - -
X
t
1.1553
1
0.4469 0.5547
1
0.1491
D
t
*
X
t
-0.9955
1
0.4402 -0.4057
1
0.1197
I
t-1
- - 0.4746
1
0.1420
Testes de especifcao
2
R
0.9088 0.9285
SIC -0.4494 -1.2054
Estatstica F (valor p) 55.7727 0.0000 0.0000
Nota:
1
Denota a signifcncia ao nvel de 5%.
Obs.: o teste de correlao serial de Breusch e Godfrey (BG) indicou a ausncia de autocorrelao de 1 e 2
a
ordens no modelo
M2, enquanto que no modelo M1 verifcou-se a existncia de autocorrelao serial de primeira ordem, tendo este sido
corrigido e, ainda, a no existncia de autocorrelao de segunda ordem.
12. Para extrair esse resultado, somou-se os coefcientes das variveis Xt e Dt*Xt, respectivamente 1,15 + (-0,995), o
que perfaz um total de 0,15 aproximadamente.
No modelo M2, esse clculo deve tambm levar em considerao a esti-
mativa do coefciente da varivel I
t-1
. Em modelos dinmicos, como o M2,
13
o impacto de uma varivel explicativa se gradua ao longo do tempo, aumentando
ou diminuindo a intensidade.
No caso da equao (6), o efeito de longo prazo de uma mudana em X
t
sobre
I
t
dado por
) 1 (
1 1

. Ento, pelas estimativas do modelo M2, a elasticidade
das exportaes sobre a arrecadao de ICMS antes da lei 1,05; aps a lei, a elasti-
cidade passou para 0,28. Convm destacar que, independentemente da metodologia
economtrica empregada, as estimativas sugerem redues no efeito das exportaes
sobre a arrecadao de ICMS do estado do Cear resultado esperado devido s
imposies da lei.
Em relao s demais variveis do modelo M1, pode-se dizer que o pro-
duto industrial cearense (P) apresenta efeito positivo sobre a arrecadao de
ICMS, como esperado, uma vez que a produo industrial utilizada como
proxy da atividade econmica no estado; sendo assim, se a produo industrial
aumentar 1%, a arrecadao de ICMS cresce 1,32% por semestre. V-se que,
neste caso, o efeito na arrecadao elstico em relao produo. Deve-se
ressaltar, entretanto, que estes valores, aparentemente elevados, so resultados
da forma reduzida do modelo.
O modelo M2, por sua vez, utilizou a arrecadao de ICMS defasada em
um perodo, I
t-1
esta varivel utilizada para captar a dinmica da economia
cearense, uma vez que a arrecadao no semestre t infuenciada pela arrecadao
no semestre t-1; desse modo, possvel inferir que a elasticidade da arrecadao
de ICMS no perodo t-1 enseja um efeito dinmico capaz de perpetuar um semes-
tre. Em outras palavras, como o ICMS um imposto indireto capaz de produzir
efeitos em diversos pontos no tempo, isto , a arrecadao no perodo corrente t
infuenciada pelas arrecadaes passadas em pelo menos um perodo. E como
esta pesquisa faz uso de observaes semestrais, assume-se que a arrecadao no
semestre t (corrente) infuenciada pela arrecadao do semestre anterior (t-1).
Em conformidade com a estimao, modelo M2, diz-se que a arrecadao
em t-1 exerce um impacto positivo na arrecadao de ICMS corrente. Sendo
assim, um aumento de 1% na arrecadao de ICMS em t-1 gera um impacto de
aproximadamente 0,47% na arrecadao no semestre corrente.
4.3.1 Clculo das perdas
De maneira geral, vale dizer que o exerccio emprico realizado por esta pesquisa
confrmou a hiptese de que a Lei Kandir produziu um nus para o estado do Cear,
13. Entende-se por modelos dinmicos aqueles em que a varivel dependente no perodo anterior uma
varivel explicativa.
em termos de arrecadao de ICMS sobre o setor exportador, pois a Lei Comple-
mentar n
o
87/1996 desonera o ICMS sobre operaes que destinem mercadorias ao
exterior, inclusive produtos primrios e industrializados semielaborados.
Para calcular a perda de arrecadao de ICMS com a desonerao das expor-
taes, empregou-se o modelo sem mudanas para o perodo aps a Lei Kandir,
estimando, dessa forma, qual seria a arrecadao de ICMS caso no existisse a
lei. Em seguida, para o mesmo perodo 1997 a 2007 , calculou-se a diferena
entre o ICMS previsto (que corresponde estimativa de arrecadao sem a lei e
o ICMS real observado no interstcio de tempo considerado. Desse modo, a
perda total dada pela diferena entre o somatrio do ICMS previsto menos o
ICMS real e o ressarcimento feito pelo governo federal.
Em termos quantitativos, os resultados dos dois modelos guardaram certa
proximidade, observada a diferena em torno de 16%. O primeiro modelo esti-
mou a perda de arrecadao do ICMS do estado do Cear em valores prximos a
R$ 1,55 bilho, contra R$ 1,8 bilho do segundo modelo, considerando o perodo
de janeiro de 1997 a dezembro de 2007.
14

Os valores recebidos pelo estado em forma de ressarcimento e auxlio fnanceiro
do governo federal, a preos de janeiro de 2007, alcanaram o montante de R$ 0,51
bilho. A diferena entre os valores estimados e os repasses recebidos representa a
perda total acumulada de ICMS pelo estado do Cear com a Lei Kandir; ou seja,
R$ 1,04 bilho, pelo modelo M1, e R$ 1,29 bilho pelo M2.
15
Nesta perda, destacam-
se as transferncias de crditos das empresas exportadoras autorizados pela Sefaz-CE
entre 2002 e 2006, quantifcados em valores prximos a R$ 0,18 bilho.
16
Portanto, identifcada a perda de receitas de ICMS auferidas pela economia
cearense em virtude da vigncia da Lei Kandir, cabe ao governo estadual arcar com
este nus, haja vista que a contrapartida do governo federal em forma de ressar-
cimento no se mostrou sufciente para compensar este prejuzo de arrecadao.
H muitos anos, o sistema tributrio nacional carece de uma reforma profunda
e clara que vise simplifcar tanto a cobrana como a regulamentao dos tribu-
tos. A CF/1988 reformou amplamente o papel do estado, criando um sistema
de fnanciamento de recursos insufciente para o seu tamanho defnido, prin-
cipalmente pela incompatibilidade produzida entre a repartio de receitas e a
14. Valores corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) do IBGE, com base em janeiro de 2007.
15. Nos resultados apresentados por Albuquerque (2009), que seguem a mesma linha metodolgica desta pesquisa, o
estado do Cear apurou perdas da ordem de R$ 878 milhes e R$ 919 milhes; ou seja, segundo o autor, seus valores
so inferiores apenas 15,58% e 28,76%, respectivamente.
16. Preos de janeiro de 2007 calculados pelo ndice mdio anual INPC/IBGE.
atribuio de competncias delegadas aos entes federados. Desse modo, o go-
verno federal, ps-Constituio de 1988, deparando-se com a incapacidade de
recursos para fnanciar a mquina e as demandas sociais, recorreu criao de
tributos, principalmente em forma de contribuies (Contribuio Social sobre
o Lucro Lquido CSLL ou CSSL; Imposto Provisrio sobre a Movimentao
ou a Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira
IPMF; Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CPMF), jus-
tamente para no ter de dividir o fruto da arrecadao com as demais unidades
da Federao.
Os estados e municpios que haviam conseguido aparente independncia f-
nanceira com o aumento das transferncias de receitas da Unio, depois de 1988,
por meio do FPE e do FPM, passaram a sofrer, posteriormente, certa deteriorao
de suas receitas, ao mesmo tempo em que assumiram mais responsabilidades,
como nos casos das estadualizaes ou municipalizaes de atividades bsicas
como sade e educao.
Nesse contexto, em 1996, os estados sofreram um duro golpe, com a implan-
tao da Lei Kandir e a iminente perda de arrecadao de ICMS sobre as exporta-
es. Somando-se a estes fatores, observa-se, em mbito nacional, o acirramento
da competio tributria, mais conhecida como guerra fscal, fazendo que os
estados entrassem em uma verdadeira batalha para manter o nvel de receitas, ou
mesmo aumentar seus recursos, com a atrao de novos investimentos, aforando
ainda mais o confito federativo.
Em relao Lei Kandir, o Cear, apesar da discreta participao no mon-
tante exportado pelo Brasil, tambm amargou perdas na arrecadao do ICMS.
Pelos resultados apurados nesta pesquisa emprica, pode-se concluir que a perda
de arrecadao de ICMS deste estado com a no incidncia do imposto sobre as
exportaes foi estimada entre 3 e 3,5 vezes os valores transferidos pelo governo
federal a ttulo de ressarcimento e de auxlio fnanceiro como forma de com-
pensao; ou seja, para que o estado no tivesse sua receita deteriorada, a Unio
deveria ter repassado de 2 a 2,5 vezes os valores efetivamente reembolsados isto
quando se compara a perda de receita estadual estimada com as transferncias
e os auxlios fnanceiros federais, excludas as dedues destinadas ao Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (FUNDEF) e ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Edu-
cao Bsica e de Valorizao dos Profssionais da Educao (FUNDEB).
Convm ainda ressaltar que, a partir de 1998, houve mudana na estrutura
da pauta de produtos exportados pelo Cear, quando as exportaes de produtos
industrializados superaram a participao dos bsicos. Em 1996, os produtos bsi-
cos participavam de 52% das exportaes cearenses, enquanto os industrializados
correspondiam a 46%. Em 1998, houve inverso, e os percentuais passaram para
45% e 54%, respectivamente
17
. Desde ento, a participao dos industrializados
foi crescendo, chegando a 68% em 2006, contra 30% dos bsicos
18
.
Ante o exposto, no se pode desprezar o efeito positivo da iseno fscal
no setor exportador como indutor da atividade econmica. Destacando tanto
o ganho de competitividade relacionado aos preos, quanto possibilidade de
melhoria do parque industrial, com o incentivo s aquisies de bens de capital,
dada a desonerao dos investimentos com o aproveitamento de crditos fscais
na aquisio de ativo imobilizado.
Ante os resultados aqui demonstrados, entretanto, observa-se que os meca-
nismos de compensaes utilizados pelo governo federal se revelaram insufcientes
para equilibrar as perdas na arrecadao do ICMS sofridas pelo estado do Cear,
alm de inefcientes quando se propem apenas a complementar o nvel de arreca-
dao vigente poca da lei, desestimulando, de certo modo, o esforo prprio pelo
aumento das receitas oriundas deste imposto. Por seu turno, a manuteno dos
crditos nas compras das empresas exportadoras e a transferncia destes para outros
contribuintes do imposto abre margem para o surgimento de alocaes inefcientes
de recursos no mercado.
rEFErNcias
ALBUQUERQUE, G. A. N. O impacto da desonerao do ICMS nas exportaes
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17. Seria interessante analisar se essa alterao na pauta, devido ao surgimento de um segmento industrial mais forte,
teria se dado em detrimento do crescimento dos setores exportadores tradicionais ou em virtude da prpria deteriorao
dos valores de trocas no mercado internacional e/ou do esgotamento de certas culturas, mas isto no objeto deste
estudo. Sendo assim, fca como sugesto para futuros trabalhos.
18. Boletim da Conjuntura Econmica do Cear 2006, disponibilizado pelo Ipece.
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Originais submetidos em outubro de 2009. ltima verso recebida em janeiro de 2011. Aprovado em fevereiro de 2012.
aPNdicE
aPNdicE a
GRFICO A.1
arrecadao de icms 1
o
semestre (1991-2007)
22,00
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Fonte: a partir das informaes da Sefaz-CE.
GRFICO A.2
Produo fsica industrial do cear 1
o
4,90
4,80
4,70
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4,50
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0
7
Fonte: a partir das informaes da Pesquisa Industrial Mensal Produo Fsica (PIM-PF) do IBGE.
GRFICO A.3
Exportaes cearenses 1
o
21,50
21,00
20,50
19,50
20,00
19,00
18,50
18,00
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0
7
Fonte: a partir das informaes do sistema AliceWeb.
aNlisE do imPacto da classiFicao dE risco No
mErcado dE crdito BrasilEiro
Paulo Rogrio Faustino Matos*
Joo Henrique Lemos Costa**
Este artigo analisa o impacto das classificaes de risco (rating) no mercado de crdito e
as relaes de longo prazo entre produto interno bruto (PIB), depsitos vista e oferta
de crdito para o mais relevante agente no mercado financeiro brasileiro, sob arcabouo
monetrio estrutural desenvolvido por Bernanke e Blinder (1988), em que a oferta de
crdito depende de variveis idiossincrticas e macroeconmicas. Os resultados obtidos por
meio do mtodo de correo de erros a la Engle e Ganger (1987) permitem evidenciar a
relevncia do canal de crdito como instrumento de transmisso da poltica monetria,
enfatizando a importncia de acompanhar as rubricas bancrias. possvel mensurar o
efeito significativamente positivo da obteno do grau de investimento (IG) de acordo com
a agncia Moodys no crdito, enquanto mudanas intermedirias na avaliao de risco
no parecem ser to relevantes. H tambm evidncias do efeito insignificante dos juros no
crescimento do PIB.
Palavras-chave: relao de equilbrio de longo prazo; canal de transmisso de poltica monetria;
grau de investimento; mercado de crdito.
aNalYsis oF thE ratiNg imPact oN thE BraZiliaN crEdit marKEt
In this article, we analyze the rating impact on credit market and the long-run equilibrium
relationship between Gross Domestic Product (GDP), bank deposits and credit offering
for the most relevant player in Brazilian financial system, under the monetary structural
framework developed by Bernanke and Blinder (1988). In this approach, credit depends
on some idiosyncratic and macroeconomic variables. The results using an error-correction
Engle and Ganger (1987) approach enables us to evidence the credit channel relevance as a
monetary policy transmission instrument, emphasizing the relevance in observing the bank
assets rubric. It is possible to measure the positive and significant impact of the investment
grade, according to Moodys agency, while intermediary rating changes do not seem to be so
relevant. We also have evidences about the insignificant impact of interest rate changes on
GDP growth rate.
Keywords: long-run equilibrium relationship; monetary policy transmission channel; investment
grade; credit market.
* Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Cear (CAEN). E-mail: <paulomatos@caen.ufc.br>.
** Banco do Brasil. E-mail: <joao.henrique@bb.com.br>.
aNlisis dE los EFEctos dE la clasiFicaciN dE riEsgo EN El
mErcado dE crdito BrasilEo
Este artculo analiza el impacto de las clasifcaciones de riesgo de mercado de crdito y las
relaciones de largo plazo entre el Producto Bruto Interno (PBI), los depsitos del da y la
oferta de crdito para el ms relevante agente en el mercado fnanciero brasileo, sobre un
modelo monetario estructural desarrollado por Bernanke e Blinder (1988) en que la oferta de
crdito depende de variables idiosincrticas y macroeconmicas. Los resultados obtenidos a
travs del Mtodo de Correccin de Errores a la Engle e Granger (1987) permiten evidenciar
la relevancia del canal de crdito como instrumento de transmisin de la poltica monetaria,
enfatizando la importancia de se acompaar las lneas bancarias. Es posible medir el efecto
signifcativamente positivo de la obtencin del grado de inversin de acuerdo con la agencia
Moodys en el crdito, mientras cambios intermedios en la evaluacin del riesgo no parecen
ser tan relevantes. Hay tambin evidencias del efecto insignifcante de la tasa de inters en el
crecimiento del PBI.
Palavras-clave: relacin de equilibrio de largo plazo; canal de transmisin de la poltica
monetaria; grado de inversin; mercado de crdito.
aNalYsE dE limPact dE la classiFicatioN dEs risQuEs daNs lE
march du crdit BrsiliEN
Cet article analyse limpact des notations de crdit dans le march du crdit et les relations long
terme entre le produit intrieur brut (PIB), les dpts vue et de loffre de crdit lagent le plus
important dans le march fnancier brsilien, de largent dans un cadre structurel mis au point par
Bernanke et Blinder (1988) dans lequel loffre de crdit dpend de variables macroconomiques
et idiosyncrasiques. Les rsultats obtenus par la mthode de correction derreur une Engle et de la
Ganger (1987) fournissent des preuves de la pertinence du canal du crdit comme un instrument
de transmission de la politique montaire, en soulignant limportance de la surveillance des
lignes bancaires. Il est possible de mesurer leffet positif signifcatif sur lobtention de grade
dinvestissement en fonction de crdit Moody`s, tandis que les changements intermdiaires dans
lvaluation des risques ne semble pas si pertinent. Il ya aussi des preuves de leffet ngligeable
de paiements dintrts dans la croissance du PIB.
mots-cls: valeur long terme de lquilibre; canal de transmission de la politique montaire; le
grade dinvestissement; le march du crdit.
JEL: E51, G21
1 iNtroduo
Na literatura sobre o sistema fnanceiro, pesquisadores parecem consentir que
as oportunidades oriundas do mercado de crdito para as pessoas fsicas e ju-
rdicas consistiriam em fator relevante no somente na conduo de poltica
monetria, no desenvolvimento econmico, mas tambm como instrumento
de poltica social capaz de reduzir pobreza e redistribuir renda, como defendem
Alesina e Perotti (1996).
1
1. Sobre o papel desempenhado pelo sistema fnanceiro, tem-se extensa literatura iniciada possivelmente por Schum-
peter (1911) e revista empiricamente em Goldsmith (1969) e Shaw (1973), entre outros autores.
67 Anlise do Impacto da Classifcao de Risco no Mercado de Crdito Brasileiro
Uma particularidade desse mercado consiste na contrapartida da oferta de crdito
por parte do sistema bancrio, que ocorre por meio de depsitos bancrios realizados
pelos agentes econmicos superavitrios. Assim, uma das principais discusses de poltica
monetria analisa a existncia de canal de crdito complementar ao tradicional canal da
taxa de juros, relevante, mas insufciente ao acomodar evidncias empricas.
Na ltima dcada, foi possvel observar trajetria de melhoria das avaliaes de
risco das principais instituies privadas brasileiras, processo este acompanhado tam-
bm pelo governo quando da emisso de seus ttulos ao mercado, sinalizando no
somente maior confana mas tambm permitindo a alocao de capitais externos para
o Brasil, principalmente de fundos de penso e seguradoras, antes impedidas por lei.
Nesse contexto, este estudo se prope inicialmente a evidenciar e mensu-
rar o impacto em razo da conquista do grau de investimento (IG) no volume
ofertado de crdito do Banco do Brasil (BB), que pode ser considerado como
instituio fnanceira representativa, responsvel por quase 30% do volume total
do mercado de crdito brasileiro. Para tal, utiliza-se o arcabouo estrutural de teoria
monetria desenvolvido por Bernanke e Blinder (1988), utilizado em Farinha e
Marques (2002) para a economia portuguesa.
De acordo com os resultados, esse arcabouo monetrio se encontra bem
especifcado para o caso brasileiro, sendo possvel evidenciar a existncia do canal
de crdito. Visando atentar aspectos economtricos intrnsecos a modelagens
que possuam variveis no estacionrias, as anlises das relaes de equilbrio de
longo prazo so realizadas via modelagem linear e por intermdio da respectiva
modelagem de correo de erros, sendo os resultados robustos e intuitivos, segundo
os quais mudanas intermedirias da classifcao de risco de crdito (rating) no
parecem ser signifcativas. No entanto, a obteno do grau de investimento
signifcativamente relevante no mercado de crdito brasileiro. Em suma, uma
mudana em classifcao deste tipo associada obteno da chancela de IG por
instituies fnanceiras no Brasil parece ser capaz de alterar signifcativamente a
captao de recursos e, consequentemente, a oferta de crdito.
Ressalte-se, com base nessa evidncia, a relevncia da manuteno da austeri-
dade fscal e do equilbrio na conduo do regime monetrio nesse ambiente de crise
fnanceira, com o intuito de manter esta chancela. Os resultados sobre os impactos
oriundos de choques em taxas de juros reais so contraditrios, no sendo possvel
afrmar a efcincia da poltica monetria conduzida no regime de metas infacionrias
no estmulo ao mercado de crdito ou no crescimento do produto interno bruto (PIB).
Este trabalho se encontra organizado da seguinte forma. Na seo 2, tem-se
um breve histrico do mercado de crdito brasileiro, sendo abordados aspectos
sobre classifcao de risco de crdito na sequncia. Na seo 4, realizada a re-
viso da literatura relacionada. As sees seguintes, 5 e 6, descrevem a modelagem
terica e o exerccio emprico com a discusso dos resultados, respectivamente.
Na seo 7, apresentam-se as concluses.
2 o mErcado dE crdito No Brasil
Segundo Galor e Zeira (1993), o processo de desenvolvimento econmico pode
ser caracterizado pela complementaridade entre o capital fsico e o humano, sen-
do a restrio de crdito muito prejudicial para os mais desassistidos e pobres, por
terem menos acesso ao crdito com fns educativos e de treinamento, ou na gera-
o de negcios. Assim, o acesso ao crdito seria relevante, estando presente nas
contas de consumo e investimento de todo um sistema econmico, permitindo
agilidade nas transaes e expanso deste sistema.
Segundo Brigham, Gapenski e Ehrhardt (2001), a oferta de crdito por par-
te de empresas e instituies fnanceiras importante impulsionador da atividade
econmica, por disponibilizar recursos fnanceiros s pessoas e s empresas para que
possam fnanciar suas necessidades permanentes e eventuais, propiciando a possibili-
dade de, em caso de necessidade de antecipao de consumo ou de assegurar-se diante
de incertezas, suavizar o consumo ao longo do tempo e entre os estados da natureza.
A relevncia desse mercado pode ser vista quando da evidncia de que con-
sidervel parte do PIB, em quase todas as economias, fnanciada por instituies
de crdito, conforme se observa no grfco 1. Comparado participao do crdito
no PIB nos demais pases, o nvel de 36% evidenciado em janeiro de 2008 para o
Brasil superior aos nveis de vrias economias da Amrica Latina e inferior aos
nveis dos pases componentes do BRICS (bloco econmico formado por Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul), exceto a Rssia.
GRFICO 1
crdito domstico ao setor privado por pas em 2008
(Em % do PIB)
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Fonte: Banco Mundial.
Apesar do baixo nvel evidenciado, o pas parece estar experimentando taxas
de crescimento do crdito real total per capita bem mais elevadas que as do PIB, ain-
da que de maneira heterognea entre os estados e as regies. Enquanto o Nordeste
evidencia taxas de crescimento do crdito da ordem de 1,36% ao ms, o Sudeste
evolui a uma taxa mensal de 1,06%, valores superiores a 4,06% e 3,82%, taxas
anuais de crescimento do PIB destas duas regies, respectivamente. Estes valores
compreendem o perodo 2004-2009, segundo Matos, Vasconcelos e Penna (2011).
No grfco 2, possvel evidenciar a evoluo da composio no destino do
crdito, com destaque para a pessoa fsica, principalmente em estados das regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em que se observa at 60% de todo o crdito
sendo destinado a pessoas fsicas.
GRFICO 2
Evoluo do crdito por componentes (2005-2008)
(Em % do PIB)
0,0
2,5
5,0
7,5
10,0
12,5
15,0
17,5
20,0
22,5
25,0
27,5
30,0
32,5
35,0
37,5
jan./2005 jan./2006 jan./2007 jan./2008
Rural Setor pblico
Comrcio
Indstria
Outros servios
Habitao
Pessoa fsica
Fonte: Banco Central do Brasil (BCB).
Essa uma evidncia da possibilidade e da necessidade de evoluo nesse
mercado, sobretudo quando da obteno do IG de conceituadas agncias de clas-
sifcao de risco pelo governo brasileiro e de algumas de suas principais empresas.
Neste cenrio, atm-se, neste estudo, anlise de impacto no de ratings sobera-
nas, mas sim corporativas, sendo escolhido o BB por ser a maior, mais antiga e
tradicional instituio no mercado fnanceiro brasileiro, tendo sido fundada em
12 de outubro de 1808, at mesmo antes de o Brasil tornar-se independente.
Pioneiro e monopolista em diversas linhas de crdito, com a proclamao da
Repblica, em 1889, atuou decisivamente para equilibrar os impactos fnanceiros
causados no fm da Monarquia. Dois sculos depois, o market share dessa insti-
tuio permanece com crescimentos sucessivos tanto nas linhas de crdito para
pessoa fsica como jurdica, como revela a tabela 1 com o market share em 2008
em termos de operaes de crdito.
TABELA 1
Market share em operaes de crdito (dezembro de 2008)
Instituies fnanceiras Operaes de crdito (Saldo em R$ bilhes)
Participao no volume
total do sistema (%)
Banco do Brasil 176,09 27,39
Bradesco 100,51 15,63
Caixa Econmica Federal 73,16 11,38
ABN 51,95 8,08
Ita 42,43 6,60
Santander 42,00 6,53
Unibanco 41,42 6,44
HSBC 28,97 4,51
Ita BBA 24,43 3,80
Finasa 18,53 2,88
Votoratim 17,15 2,67
Safra 14,31 2,23
Nossa Caixa 11,97 1,86
Total da amostra 642,91 100
Fonte: BCB.
No grfco 3, possvel observar a evoluo do montante de crdito do BB
de 1999 a 2008.
GRFICO 3
Evoluo do volume de crdito do BB (1999-2008)
(Em R$ bilhes)
jan./1999 jan./2000 jan./2001 jan./2002 jan./2003 jan./2004 jan./2005 jan./2006 jan./2007 jan./2008
0
25
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125
150
175
Fonte: BCB.
3 o grau dE iNvEstimENto
A partir da dcada de 1980, as acentuadas transformaes na economia mundial
foram marcadas pela intensifcao da globalizao, tanto do ponto de vista fnan-
ceiro como do comercial-produtivo. Segundo Lacerda,
(...) As inovaes fnanceiras, como os mercados de hedge e derivativos, por exem-
plo, aliadas aos recursos de telemtica, combinao das telecomunicaes com a
informtica, que ampliaram signifcativamente a velocidade das transaes, fzeram
com que este aumentasse o processo de infao de ativos nos mercados, assim como
riscos inerentes ao processo (Lacerda, 2004, p. 4-5).
Essa fnanceirizao e a maior presena de capital internacional na forma
de ttulos negociveis fzeram com que os investidores institucionais sentissem
a necessidade da existncia de algum termmetro que pudesse mensurar o risco
associado emisso de ttulos de renda fxa, levando disseminao de medidas
de classifcao de risco de crdito, conforme Ferreira e Dupita (2006).
O IG seria, ento, condio de baixo risco de crdito que denota adequadas
garantias e reduzida vulnerabilidade a fatores de perturbao externos a uma emis-
so ou a um conjunto de obrigaes de emissor. Trata-se, assim, de classifcao
dada por agncias de risco quando as condies que representam solidez de ga-
rantias e obrigaes so oferecidas por um pas ou uma empresa aos investidores.
Essa classifcao tem como objetivo oferecer ao mercado indicador de risco
para investimentos, de forma que o IG representa o conjunto de avaliaes de
menor grau de risco, de acordo com os critrios estabelecidos pelas agncias.
A globalizao exigiu grandes mudanas, e as crises recorrentes implicavam a
necessidade de aprimorar a avaliao de riscos. As agncias de classifcao de risco
que anteriormente se dedicavam principalmente anlise de risco corporativo,
desenvolveram uma anlise de risco de crdito (default) ou no caso de ttulos
emitidos pelos governos risco soberano.
2

Dessa forma, a rating sempre aplicada a ttulos de dvida de algum emissor.
Se uma empresa quer captar recursos no mercado e oferece papis que rendem
juros a investidores, a agncia analisa a rating destes ttulos para que os potenciais
compradores avaliem os riscos.
As empresas de classifcao de risco alegam que, at mesmo sob encomenda, a
rating uma avaliao independente, em razo da credibilidade da prpria agncia, sen-
do as mais conhecidas e com maior credibilidade: Moodys, Standard & Poors e Fitch.

2. importante notar que o risco soberano de cada pas se diferencia do risco de outros emissores, como empresas
privadas ou estatais. Este se associa a operaes de crdito concedido a Estados soberanos, que, por sua vez, adquirem
certas caractersticas que diferem daquelas presentes nos casos de crdito para frmas. Para mais detalhes, ver Canuto
e Santos (2003).
Estas agncias, as quais exercem papel fundamental nos mercados fnanceiro e
econmico mundiais, possuem caractersticas distintas no que se refere s nomen-
claturas e aos processos para a defnio da rating.
3
As agncias de rating classifcam as instituies em trs principais categorias:
investment grade, speculative grade e default. As categorias mais elevadas, que vo de
AAA at BBB-, ou de Aaa at Baa
3
(no caso da Moodys), so conferidas s institui-
es que apresentam risco quase nulo e, portanto, menor risco para receber fuxos
de investimento. Abaixo desta categoria, as instituies so consideradas de carter
especulativo, o que signifca que apresentam algum grau de risco de inadimplncia.
Aquelas abaixo de Ca, SD e DDD (default), alm de especulativas, so classifca-
das em categoria em que a situao de risco mxima. Esta situao-limite ocorre
quando um pas anuncia sua moratria por exemplo, ao no honrar com seus
compromissos e suas dvidas internacionais.
Observe na tabela 2 a classifcao das ratings adotadas pela Moodys e pela
Standard & Poors.
TABELA 2
Ratings adotadas por moodys e standard & Poors
Moody's S & P
Investment Grade Ratings
Aaa AAA
Aa AA
A A
Baa BBB
Below Investment Grade ("Junk Bond")
Ba BB
B B
Caa CCC
Ca CC
C C
In Default D
Fonte: BCB.
No caso especfco da instituio em questo, o BB atingiu o IG pela agncia
Moodys no terceiro trimestre de 2006 (Baa3), mantendo este grau atualmente.
Com relao ao governo brasileiro, pela agncia Standard & Poors, esta chancela
veio no fnal de abril de 2008.
3.In fact you could almost say that we live again in a two-super-power world. There is the US and there is Moodys.
The US can destroy a country be leveling it with bombs. Moodys can destroy a country by downgrading its bonds
(Thomas Friedman, 1995).
4 litEratura rElacioNada
A maior parte da literatura sobre anlise das ratings dedica-se aos determinantes
das classifcaes de risco, principalmente no que se refere s ratings soberanas,
como em Canuto e Santos (2003). Uma quantidade ainda reduzida de trabalhos
direcionada a analisar o impacto das ratings corporativas sobre o tomador, e
praticamente inexistem trabalhos que avaliam o impacto que estas, as quais men-
suram a capacidade de pagamento de empresas emitentes de dvida, geram sobre
as empresas (ratings corporativas) e seus produtos ou servios.
Na literatura, evidente que os investidores preferem as dvidas pertencentes ao
IG como forma de melhor se proteger do risco de default. Um exemplo consiste em um
estudo recente, realizado por Bone e Ribeiro (2005), que analisa a relao entre ratings
corporativas e as aes e os ttulos emitidos pela Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e
pela Repsol-YPF, da Argentina. De acordo com os resultados, a anlise do efeito de
mudanas de ratings sobre os retornos das aes de uma empresa parte do fato de que
ratings esto associadas ao risco de uma empresa no honrar seus compromissos.
Mais recentemente, visando analisar esse canal de crdito e os aspectos relacio-
nados taxa de cmbio, Dionsio, Salles e Wu (2006) conseguem acomodar evidn-
cias empricas sobre os efeitos prolongados de crises cambiais sobre o crescimento.
Muitos dos modelos que lidam com a oferta de crdito encontrados na lite-
ratura tm o objetivo de analisar o canal de crdito como um dos mecanismos de
transmisso da poltica monetria. Originalmente, os estudos realizavam-se sob
tica macroeconmica, na qual se avaliavam os efeitos de variveis agregadas e de
poltica econmica sobre o volume de crdito ofertado.
Nas anlises baseadas na teoria do canal de crdito, a equao de oferta
obtida a partir de modelo investment saving/liquidity preference money supply (IS/
LM), em que se inclui o mercado de crdito bancrio aos mercados de bens e mo-
netrio, tal como em Bernanke e Blinder (1988). Ao incluir o mercado de crdito,
os bancos passam a ser vistos no apenas como agentes capazes de criar moeda
mas tambm assumem o importante papel de ofertar crdito.
Em recente aplicao dessa literatura para o Brasil, Bonomo e Graminho
(2002) analisam a existncia e a relevncia do canal de emprstimos bancrios no
Brasil, utilizando dados de balancetes de instituies fnanceiras. A hiptese deste
trabalho a de que o Banco Central do Brasil (BCB) deve ser capaz de alterar a
oferta de crdito dos bancos, por meio da poltica monetria. Assim, estimaram-
se modelos que avaliassem a sensibilidade do volume de emprstimos em relao
a um ndice de liquidez dos bancos e, posteriormente, testou-se o impacto da
poltica monetria sobre esta sensibilidade. Os autores tambm calcularam um
painel com o objetivo de avaliar a infuncia direta de um choque de poltica
monetria sobre a oferta de crdito bancrio.
Outro trabalho nessa vertente consiste em Farinha e Marques (2002).
Estes autores estimam um modelo de oferta de moeda para a economia por-
tuguesa, visando evidenciar e mensurar a importncia relativa do tradicional
canal da taxa de juros e do canal de crdito. De acordo com os resultados, a
poltica monetria, ao afetar os depsitos bancrios, poder deslocar a funo
de oferta de emprstimos bancrios.
Dessa forma, como extenso com vis fnancista de Bonomo e Graminho
(2002) e Farinha e Marques (2002), este artigo pretende analisar o impacto das
mudanas de classifcao de risco de crdito e da obteno do IG por uma insti-
tuio fnanceira representativa no mercado brasileiro em suas operaes de cr-
dito, sob arcabouo de Bernanke e Blinder (1988).
5 modElagEm tErica
5.1 arcabouo original
Farinha e Marques (2002) apresentam uma abordagem economtrica alternativa,
partindo de um modelo IS/LM simples incluindo os mercados monetrio e de
crdito, tal como em Bernanke e Blinder (1988). Este modelo, segundo os auto-
res, permite melhor compreenso das restries de identifcao que esto subja-
centes nas equaes de forma reduzida. O modelo utilizado por eles formulado
a partir da equao especifcada a seguir, a qual compe um sistema em painel
a ser estimado, dispondo-se de amostra com instituies fnanceiras:

(1)
Nesse modelo, a varivel dependente, representa o volume de crdi-
to ofertado para cada banco i no perodo t, signifca os depsitos vista
neste banco, assim como representa o capital do banco i no perodo t,
todas estas em logaritmo. A varivel a taxa de juros dos emprstimos de longo
prazo, i
t
consiste no nvel das obrigaes do banco, a taxa de juros dos emprs-
timos de curto prazo do mercado monetrio e ,

a taxa de infao.
A maior parte da literatura estima os modelos de crdito em sua forma re-
duzida e em diferenas. Farinha e Marques (2002), no entanto, estimam modelo
estrutural de dados em painel por intermdio de mtodos de cointegrao. Estes
autores sugerem um modelo estrutural, utilizando variveis em nvel. Eles argu-
mentam que a abordagem de forma reduzida requer fortes restries de identif-
cao e no permite a estimao dos parmetros relevantes.
Visando mensurar o impacto das classifcaes de risco em instituies do
mercado de crdito, um dos objetivos deste artigo consiste em evidenciar se, de
fato, a melhor qualidade na captao de recursos torna factvel ao banco expan-
so na oferta de crdito. Assim, adota-se o arcabouo de oferta por crdito a la
Farinha e Marques (2002), a partir da equao (1), considerando-se, no entanto,
o contexto da proposta deste estudo, utilizando-se assim no mais um painel,
mas apenas sries temporais para a instituio tida como mais representativa no
mercado brasileiro, o que basicamente limita a anlise, no permitindo que se
realizem inferncias sobre interrelaes entre as instituies bancrias.
Mais especifcamente, neste artigo, pretende-se utilizar esse arcabouo,
atendo-se primeiramente s limitaes dos dados disponveis para as instituies
fnanceiras brasileiras, sendo neste sentido necessrio adequar a modelagem ben-
chmark. Em uma segunda etapa, as regresses sero revistas sob arcabouo de
correo de erros proposta por Engle e Granger (1987), sendo este refnamento
economtrico necessrio, tendo-se em vista que h variveis no estacionrias,
tornando o uso de regresses lineares inadequado, em razo da no validade plena
das estatsticas clssicas, as quais partem do pressuposto da estacionariedade.
5.2 Especifcao dos modelos utilizados
Em Farinha e Marques (2002), so propostas algumas verses da relao (1), sen-
do adotada inicialmente neste artigo a seguinte modelagem:

(2)
Em que o retorno real da taxa de juros, a taxa Sistema Especial de Li-
quidao e de Custdia (SELIC) a proxy e

consiste no log do PIB real da
economia brasileira.
4
Com relao aos modelos encontrados na literatura, a primeira contribuio
deste estudo est na incorporao da rating de crdito como varivel explicativa no
modelo, tendo-se em vista captar o efeito da medida de risco dada pelo IG sobre as
operaes de crdito da prpria instituio, por meio da insero da varivel dummy,
que capta a classifcao da dvida de longo prazo em moeda estrangeira captada pelo
BB, de acordo com a Moodys. A primeira extenso proposta a seguinte:

(3)
Outra especifcao que ser estimada visa incorporar as mudanas qualitativas
nas ratings ao longo do perodo analisado. Estas mudanas de rating que foram clas-
sifcadas pela Moodys ao BB so tais que, do quarto trimestre de 2002 ao segundo
trimestre de 2004, tem-se Ba3; do terceiro trimestre de 2004 ao segundo trimestre
de 2005, Ba2; e do terceiro trimestre de 2005 ao segundo trimestre de 2006, Ba1.
4. Na modelagem utilizada em Farinha e Marques (2002), utilizam-se variveis reais e nominais, tendo sido este pro-
cedimento evitado neste artigo. A infao, por exemplo, empregada como varivel explicativa, sendo a intuio de
que esta funcione como proxy da estabilidade do cenrio macroeconmico, de forma que aumentos na taxa de infao
poderiam estar refetindo alguma instabilidade na economia.
A partir do terceiro trimestre de 2006 aos dias atuais que o BB conseguiu seu
IG com a classifcao Baa3. Atribuindo-se variveis dummy para cada alterao
na classifcao, tem-se a segunda extenso proposta:

(4)
Em que rat
1t
, rat
2t
e rat
3t
representam, respectivamente, as variveis
dummy que captem as classifcaes Ba2, Ba1 e Baa3, sendo esta ltima su-
fciente para a obteno do investment grade. Optou-se por desconsiderar,
sem perda de generalidade, a dummy para o perodo do quarto trimestre de
2002 ao segundo trimestre de 2004, associada classifcao Ba3, em razo
do uso de intercepto no modelo.
6 EXErccio EmPrico
6.1 Base de dados
O exerccio emprico realizado neste estudo composto por sries das variveis no
perodo compreendido entre janeiro de 1999 e novembro de 2008; as principais
fontes de dados fnanceiros utilizadas foram o BCB e a Federao Brasileira de Ban-
cos (Febraban), enquanto os dados macroeconmicos foram obtidos no Ipeadata.
A varivel dependente consiste no volume de operaes de crdito, que cor-
responde ao estoque das carteiras do BB, incluindo-se todas as modalidades, em
milhares de reais defacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA) de janeiro de 1999. As variveis explicativas especifcadas procu-
ram captar aspectos da estratgia do banco (depsitos vista), da poltica econ-
mica (taxa SELIC) e do ambiente macroeconmico (PIB e infao).
5
A taxa de juros SELIC foi incorporada ao modelo com o intuito de captar o
efeito preo do prprio crdito e de outras aplicaes, dado que esta guia a direo
das taxas de juros dos emprstimos, podendo-se observar os impactos da poltica mo-
netria sobre a oferta de crdito do banco, esperando-se intuitivamente que o efeito
preo seja positivo ou seja, um sinal satisfatrio para o coefciente da taxa de juros.
A varivel que procura captar o efeito da demanda por crdito o PIB
em milhes de reais defacionado pelo IPCA, tendo como ms-base janeiro de
1999. Este indicador utilizado no modelo como proxy do nvel de atividade
econmica. O montante de depsitos vista foi includo por representar im-
portante fonte de captao para o banco. Assim, o objetivo captar a impor-
tncia desta fonte de recursos para expanso do crdito. O volume de depsitos
5. Foi empregada a conta Operaes de Crdito (1.6.0.00.00.1), de acordo com o Plano Contbil das Instituies do
Sistema Financeiro Nacional (COSIF), apurada e disponibilizada pelo BCB.
vista em milhares de reais foi defacionado pelo IPCA, com ms-base em
janeiro de 1999. No grfco 4, possvel visualizar as principais variveis da
modelagem: volume de crdito e depsitos vista do BB, do PIB e da SELIC
dos ltimos dez anos, todas com tendncias crescentes, exceto a taxa de juros
(SELIC). Na tabela 3, encontram-se as respectivas estatsticas descritivas.
GRFICO 4
sries reais de crdito, depsitos vista, PiB real e sElic real (1999-2008)
(Em log e % ao ms)
jan./1999 jan./2000 jan./2001 jan./2002 jan./2003 jan./2004 jan./2005 jan./2006 jan./2007 jan./2008
4,0
4,5
5,0
5,5
6,0
6,5
7,0
7,5
8,0
-2,0%
-1,5%
-1,0%
-0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
PIB (ln) Crdito (ln) Depsito (ln) SELIC (%)
Fonte: BCB, Federao Brasileira de Bancos (Febraban) e Ipeadata.
TABELA 3
Estatsticas descritivas das principais variveis nominais do modelo
Estatstica
Crdito BB
(bilhes R$)
Depsito Vista BB
(bilhes R$)
PIB Mensal
(bilhes R$)
SELIC
(% a.m.)
Mdia 63,56 22,42 155,03 1,37
Desvio padro 40,75 9,68 50,49 0,36
Mnimo 18,78 8,55 78,52 0,8
Mximo 173,22 48,14 267,56 3,33
6.2 discusso dos resultados
Visando-se obter modelo bem especifcado para o caso brasileiro, capaz de propor-
cionar evidncias sobre a magnitude e o sinal do impacto da mudana de classif-
cao de risco de crdito e da obteno do IG no volume de crdito, estima-se cada
uma das trs especifcaes propostas por intermdio do mtodo de mnimos qua-
drados ordinrios (MQOs), atendo-se para a correo da matriz de varincia-co-
varincia proposta por Newey e West (1987), em razo da robustez dos resultados
presena de autocorrelao ou heterocedasticidade. Os resultados das estimaes
das relaes (2), (3) e (4) encontram-se, respectivamente, nas tabelas 4, 5 e 6.
Em primeiro lugar, importante analisar os sinais e a signifcncia dos
coefcientes quando da modelagem benchmark proposta na tabela 4, tendo-se
em vista que a m especifcao desta poderia comprometer as demais infe-
rncias. possvel observar que, exceto pelo intercepto, cujo valor parece ser
sempre negativamente signifcativo e com ordem de grandeza entre -10 e -5, as
demais variveis explicativas possuem impacto tambm signifcativo, mas com
sinal positivo, ressaltando-se a magnitude do impacto do volume de depsitos
bancrios e do PIB real, sugerindo-se que variao de 1% no volume de dep-
sito implicaria 1% de aumento na oferta de crdito, em mdia, e que, no caso
de aumento no PIB em 1%, se teria tambm aumento no crdito na ordem de
1,6%. O impacto de aumentos na SELIC em 1%, por exemplo seria bem
menor, da ordem de 0,10% na oferta de crdito, tendo-se em vista que o canal
pode ser caracterizado pela indexao das alternativas de crdito por esta taxa.
6
TABELA 4
Estimao da modelagem benchmark
Parmetro Erro padro P-valor
-9,94
1
1,23 0,00
0,96
1
0,11 0,00
0,10
1
0,02 0,00
1,59
1
0,24 0,00
R
2
ajustado: 0,95
Teste de raiz unitria dos resduos
Augmented Dickey-Fuller
(com intercepto)
Estatstica t ajustada
-5,86
2
P-valor
0,00
Fonte: Newey e West (1987).
Notas:
1
Parmetros signifcativos a 5%.
2
Rejeita-se a hiptese nula de no estacionariedade a 5%.
Obs.: estimao obtida pelo mtodo dos mnimos quadrados ordinrios (MQOs), com erro padro robusto heterocedastici-
dade e autocorrelao no perodo de 1999-2008.
Observando-se a extenso da modelagem descrita pela relao (3), na tabela 5,
possvel inferir que a obteno do IG pela instituio em questo teve impacto signif-
cativamente positivo, da ordem de 0,14, o que corrobora o argumento to difundido
por aqueles que defenderam a relevncia desta conquista pelos ttulos pblicos brasilei-
ros, at mesmo em perodo de desconfana quanto ao grau de idoneidade das agncias
de risco, de que, com esta chancela, ofcialmente seriam rompidos empecilhos legais
entrada de recursos suntuosos de fundos de investimento estrangeiros no pas.
6. Foram testadas outras extenses do modelo com a incluso de variveis explicativas reais, como a taxa de cmbio
real efetiva, as quais se revelaram todas insignifcantes.
TABELA 5
Estimao da modelagem para avaliao do impacto do investment grade
-7,34
1
1,28 0,00
0,99
1
0,10 0,00
0,11
1
0,02 0,00
1,19
1
0,24 0,00
0,14
1
0,04 0,00
R
2
ajustado: 0,95
(com intercepto)
-5,91
2
P-valor
0,00
Notas:
1
2
Obs.: estimao obtida pelo mtodo dos (MQOs), com erro padro robusto heterocedasticidade e autocorrelao no
perodo de 1999-2008.
Por fm, a partir dos resultados da estimao da modelagem que capta toda al-
terao de avaliao de risco, apresentados na tabela 6, percebe-se que as melhorias
das avaliaes so bem recebidas por credores e pelo mercado, mas possivelmente
no o sufciente para que estes impactos sejam signifcativos no volume, sendo
este impacto apenas signifcativo quando da real obteno do IG.
Atendo-se aos valores dos coefcientes e a seus respectivos p-valores, tem-se
a impresso de que o mercado estaria antecipando a obteno da qualifcao,
prevendo-se a conquista deste, mas ainda sem impactos signifcativos. Tal conclu-
so ainda mais clara quando do teste de Wald, em que se observa a no rejeio
da hiptese de que ambas as variveis dummy que captam as mudanas interme-
dirias de ratings sejam conjuntamente no signifcativas.
TABELA 6
Estimao da modelagem para avaliao do impacto das ratings
-6,01 1,73 0,00
0,96
1
0,11 0,00
0,09
1
0,02 0,00
1,01
1
0,30 0,00
0,04 0,04 0,00
0,08 0,05 0,12
0,21
1
0,07 0,00
(Continua)
R
2
ajustado: 0,95
(com intercepto)
-5,47
2
P-valor
0,00
Notas:
1
2
Obs.: estimao obtida pelo mtodo dos (MQOs), com erro padro robusto heterocedasticidade e autocorrelao no
perodo de 1999-2008.
Em resumo, pode-se inferir, com base no arcabouo utilizado, que a clas-
sifcao de IG dada aos ttulos de dvida do BB exerce impacto positivo sobre a
oferta de crdito desta instituio, uma vez que a maior qualidade na classifcao
reduziria os custos de captao de recursos por parte do banco. Observando-se
os coefcientes quando comparados os resultados em todas as tabelas, percebe-se
robustez desejvel tanto na ordem de grandeza destes, quanto no sinal e na signi-
fcncia, ressaltando a boa especifcao do modelo padro. Pode ser visto ainda
que, em todas as estimaes, o valor do coefciente de determinao que indica
explicao por parte das variveis explicativas bastante elevado, assumindo va-
lores acima de 0,95.
Um ltimo aspecto a ser ressaltado seriam os testes de raiz unitria nos res-
duos de cada modelo. Em todas as especifcaes, com base no teste Augmented
Dickey-Fuller (ADF), esclarece-se que os resduos so estacionrios, caractersti-
ca desejvel, uma vez que esta seria condio necessria para correta especifcao
da modelagem.
Uma diferena evidente entre este trabalho e o desenvolvido por Farinha
e Marques (2002) estaria no fato de que, neste ltimo at mesmo no caso da
presena de variveis de ordem de integrao I(1), como a oferta de crdito e os
depsitos , o problema de identifcao desta modelagem completa composta
pelas duas equaes estruturais seria o de conseguir distinguir a equao da ofer-
ta da equao da demanda de crdito. Assim, no mbito da cointegrao, este
modelo de duas equaes corresponderia s relaes de equilbrio de longo prazo
entre as variveis endgenas de modelo de vetores autorregressivos (VAR) que
cointegra duas equaes com regressores exgenos. Ainda segundo estes autores,
seria preciso pressupor, ento, a existncia de dois vetores simples de cointegrao
e que os regressores exgenos fossem no cointegrados.
Por fm, as tcnicas de painel utilizadas eram robustas a problemas de vis
oriundos de no estacionariedade das variveis em questo.
No caso brasileiro, hipteses como as de que os depsitos bancrios sejam
exgenos em nvel do banco em questo e que estes possuam variveis explicativas
diferentes das utilizadas no volume de crdito parecem ser satisfeitas. Porm, a
(Continuao)
estimao pelo mtodo MQO no robusta presena de caso de variveis esta-
cionrias, sendo possvel que haja resultados esprios.
Assim, visando-se obter resultados confveis e robustos uma vez que o
arcabouo em nvel proposto comumente marcado pela existncia de variveis
no estacionrias na obteno dos prximos resultados reportados nas tabelas
11, 12 e 13, o artigo segue metodologicamente Engle e Granger (1987), ao incor-
porar o fato de que as variveis do modelo possam ser integradas de ordem I(1),
alm de determinar a relao de equilbrio de longo prazo entre estas.
7
6.3 anlise de estacionariedade das sries
Inicialmente, so utilizados os tradicionais testes de razes unitrias por Dickey e
Fuller (1979; 1981) e Phillips e Perron (1988), os quais tm como hiptese nula
a existncia de raiz unitria em relao s variveis econmicas isto , estas vari-
veis so integradas de ordem I(1).
8
As ordens de integrao das variveis do arcabouo padro listadas na tabela
7 permitem evidenciar a estacionariedade apenas da taxa real de juros, sendo as
demais sries de ordem de integrao I(1).
TABELA 7
anlise de estacionariedade das variveis do modelo
Teste ADF de raiz unitria das sries
Varivel Estatstica t P-valor
ln(C/P) 1,67 1,00
ln(D/P) -0,78 0,91
R -5,21
1
0,00
ln(PIB) 0,99 1,00
Nota:
1
Obs.: no perodo de 1999-2008.
Para que essas sries sejam cointegradas, necessrio que todas possuam a
mesma ordem de integrao; condio atendida, uma vez que os testes para raiz
unitria das variveis volume de crdito, depsito bancrio e PIB real em primeira
diferena sinalizaram estacionariedade destas sries.
9

7. Para mais detalhes, ver Enders (2004).
8. A ordem de integrao de uma varivel refere-se ao nmero de vezes que esta varivel deve ser diferenciada at que
se torne estacionria. Se uma varivel integrada de ordem 1, isto signifca que necessria a aplicao do operador em
diferena de ordem 1 para torn-la estacionria, e esta varivel denominada de diferena estacionria ou DS. Quando
uma varivel estacionria ou integrada de ordem 0 (I(0)), sua mdia e sua varincia so constantes ao longo do tempo
e,consequentemente, valem os pressupostos dos testes t e os respectivos resultados obtidos para cada coefciente de
determinao (tambm denominado de R2), os quais so amplamente utilizados nos modelos de regresso.
9. Esses resultados no foram reportados, mas encontram-se disponveis com os autores.
Caso todas fossem estacionrias, no seria necessrio realizar nenhuma mu-
dana na tcnica de estimao, sendo os resultados listados nas tabelas 4, 5 e 6
oriundos de modelagem bem especifcada e corretamente estimada.
Assim, o segundo passo consiste em determinar a relao de longo prazo
entre essas variveis I(1), na forma dada pela seguinte relao:
(5)
Caso essas variveis sejam cointegradas, uma estimao via MQO gera co-
efcientes superconsistentes, os quais, segundo Stock (1987), convergiriam mais
rapidamente que em estimao linear com variveis estacionrias. Para determi-
nar se as variveis em questo so de fato cointegradas de ordem C(1,1), utilizou-
se o teste padro de cointegrao proposto por Johansen, cujos resultados esto
na tabela 8.
Com base nessa tabela, pode-se rejeitar a hiptese de no existncia de coin-
tegrao a um nvel de 1%, enquanto no se pode rejeitar a cointegrao C(1,1)
a 5% para as variveis no estacionrias duas a duas.
TABELA 8
teste de cointegrao de Johansen
H
0
: Nenhuma cointegrao
Variveis Estatstica Trao P-valor
ln(C/P) e ln(D/P) 19,43
1
0,01
ln(C/P) e ln(PIB) 24,43
1
0,00
ln(D/P) e ln(PIB) 18,09
1
0,02
H
0
: Uma cointegrao
Variveis Estatstica Trao P-valor
ln(C/P) e ln(D/P) 0,72 0,39
ln(C/P) e ln(PIB) 3,73 0,05
ln(D/P) e ln(PIB) 0,08 0,78
Fonte: MacKinnon-Haug Michelis (1999).
Nota:
1
Obs.: para p-valores, no perodo de 1999-2008.
Visando-se reforar tal resultado relevante e necessrio para a implementa-
o do modelo de correo de erros, utiliza-se tambm o teste descrito em Enders
(2004), em que, para assegurar tal cointegrao, o resduo precisa ser estacion-
rio. Os resultados da relao de longo prazo esto reportados na tabela 9.
TABELA 9
Estimao da relao de equilbrio de longo prazo
-10,45
1
1,21 0,00
0,80
1
0,12 0,00
22 1,79
1
0,24 0,00
R
2
ajustado: 0,95
Nota:
1
Obs.: estimao obtida pelo mtodo dos MQOs, com erro padro robusto heterocedasticidade e autocorrelao no perodo
de 1999-2008.
A partir da srie temporal do resduo , utilizou-se o teste ADF, o qual pode
no ser o mais adequado em razo de ser esta uma srie de resduos estimados e
no propriamente o erro, e os testes de autorregresso at dois lags de defasagem.
Segundo esse ltimo procedimento, caso o coefciente

da autorregresso
realizada para N defasagens seja tal que no se possa rejeitar a hiptese nula deste
ser nulo, ento as variveis no sero cointegradas.
(6)
Seria preciso, ento, para dar continuidade ao procedimento de Engle e
Granger (1987), que se rejeitasse a nulidade desse coefciente, resultado observa-
do em todos os testes realizados, de acordo com a tabela 10.
Tanto por via do teste de ADF como por via do procedimento descrito em
Enders (2004), evidencia-se que o resduo estacionrio, resultado este corro-
borado at mesmo quando da estimao da regresso (6) sem lags da variao
residual, ou, ainda, com um lag. Ressalte-se a robustez desta cointegrao, com o
do uso de diferentes tcnicas.
TABELA 10
revisitando o teste de cointegrao
Teste de raiz unitria do resduo
Resduo Estatstica t P-valor
4,85
2
0,00
Procedimento alternativo
-0,37
1
-2,82 0,01
(Continua)
0,15 1,00 0,32
-0,09 -0,85 0,40
R
2
ajustado: 0,20
Notas:
1
2
Obs.: estimao obtida pelo mtodo dos MQOs, com erro padro robusto heterocedasticidade e autocorrelao no perodo
de 1999-2008.
6.4 revisitando a especifcao do modelo economtrico
Sendo as variveis

e

cointegradas de ordem I(1), os resduos
obtidos podem ser utilizados na estimao do prprio mecanismo de correo de
erros, segundo as seguintes relaes:
10

(7)
Observe-se que esse sistema, o qual corresponde ao modelo benchmark a
la correo de erros, consiste em um VAR em diferenas, exceto pelos termos
relacionados taxa de juros real e de correo do erro. Portanto, esta metodolo-
gia, utilizada comumente na estimao dos VARs, pode ser replicada para este
sistema. importante frisar que, sendo todas as variveis estacionrias, diferen-
temente do prprio termo do erro e da taxa de juros real, ento as estatsticas
empregadas tradicionalmente na anlise destes modelos so apropriadas quando
da estimao e da inferncia dos resultados deste sistema.
Por fm, as extenses propostas neste artigo, que visam analisar o impacto
do IG e das mudanas de classifcao de risco de crdito no volume de crdito,
sero revistas agora sob esta nova metodologia de correo de erros, sendo para
tal necessrio apenas acrescer ao sistema j referido termos referentes s variveis
dummy que captam tais mudanas. Os resultados da modelagem benchmak e suas
extenses esto reportados nas tabelas 11, 12 e 13.
10. Esse sistema j incorpora a soluo para o problema de cross-equation proposta por Engle e Granger (1987).
(Continuao)
TABELA 11
Estimao da modelagem benchmark la correo de erros
Parmetro Erro padro Parmetro Erro padro Parmetro Erro padro
0,01
1
0,01 -0,00 0,01 0,01 0,01
-0,04 0,04 0,14
1
0,08 0,16
1
0,04
0,21
1
0,09 -0,00 0,22 0,16 0,10
-0,17
1
0,09 0,20 0,22 -0,16 0,10
-0,05 0,05 -0,59
1
0,11 0,11
1
0,05
-0,00 0,04 -0,38
1
0,10 -0,10
1
0,05
0,03 0,08 0,50
1
0,18 0,03 0,08
-0,16
1
0,08 0,42
1
0,18 -0,08 0,08
-0,00 0,01 0,01 0,01 -0,00 0,01
Elaborao dos autores
Nota:
1
Obs.: refere-se ao perodo de 1999-2008.
De acordo com os resultados tabelados, percebe-se robustez para a maioria
dos coefcientes estimados, mantendo-se em geral a signifcncia e a ordem de
grandeza, at mesmo quando da incluso de variveis dummy que captem o IG
ou as mudanas de ratings.
importante ressaltar que, em todas as extenses testadas, para todas as
variveis endgenas, o coefciente associado ao termo de erro signifcativo; evi-
dncia necessria neste tipo de modelagem. Exceto para a modelagem benchmark,
tal erro parece signifcativo na explicao de todas as variveis dependentes.
Para todos os casos testados neste estudo, a taxa de juros real, que na mode-
lagem linear parecia ser signifcativa, passa a no possuir mais esta propriedade,
ainda que os sinais corroborem a intuio para a maioria dos casos. De forma
intuitiva e corroborando os resultados preliminares obtidos na modelagem linear,
ainda que mal especifcada, apenas a obteno IG impacta positivamente e de
forma signifcativa o volume de crdito, sendo as mudanas intermedirias de
avaliao de risco insignifcantes.
TABELA 12
Estimao da modelagem para avaliao do impacto do ig la correo de erros
0,01
1
0,01 -0,01 0,02 0,01 0,01
-0,08
1
0,04 -0,16
1
0,09 0,18
1
0,04
0,19
1
0,09 -0,01 0,22 0,18
1
0,10
-0,20
1
0,09 0,18 0,22 -0,14 0,11
-0,08
1
0,05 -0,61
1
0,11 0,12
1
0,05
-0,03 0,04 -0,40
1
0,10 -0,08
1
0,05
0,01 0,07 0,48
1
0,18 0,04 0,08
-0,17
1
0,07 0,41
1
0,18 -0,08 0,08
0,00 0,01 0,01 0,02

-0,01 0,01
0,02
1
0,01 0,01 0,02 -0,01 0,01
Nota:
1
Variaes passadas no volume de crdito parecem ser relevantes apenas em
movimentos futuros deste volume, enquanto variaes nos depsitos bancrios
impactam signifcativamente em todas as variveis dependentes. Por fm, varia-
es no PIB devem gerar alteraes futuras signifcativas apenas nos depsitos
bancrios, resultados intuitivos estes que podem ser mais bem visualizados com o
auxlio grfco dos impulsos-resposta apresentados no grfco 5.
De acordo com os grfcos, os choques todos se dissipam sem gerar efeitos
permanentes, caracterstica necessria para que a modelagem de correo de erros
seja adequadamente especifcada e estimada. Corroborando as anlises realizadas
a partir dos resultados tabelados, impactos no PIB parecem afetar apenas os de-
psitos bancrios, o choque dissipado em cerca de sete meses e os choques nos
depsitos bancrios so capazes de impactar em at cinco meses depois o volume
de crdito.
TABELA 13
Estimao da modelagem para avaliao do impacto das ratings la correo de erros
0,01
1
0,01 -0,01 0,02 0,01 0,01
-0,08
1
0,04 -0,17
1
0,09 0,18
1
0,04
0,19
1
0,09 -0,02 0,22 0,18 0,10
-0,20
1
0,09 0,18 0,22 -0,14 0,10
-0,08
1
0,05 -0,61
1
0,11 0,12
1
0,05
-0,03 0,04 -0,40
1
0,10 -0,08
1
0,05
0,01
1
0,07 0,48
1
0,18 0,04 0,09
-0,17
1
0,07 0,40
1
0,17 -0,08 0,08
0,00 0,01 0,01 0,02

-0,01 0,01
0,02 0,01 -0,01 0,02 -0,00 0,01
0,02 0,01 -0,00 0,02 -0,00 0,01
0,02
1
0,01 0,01 0,02 -0,01 0,01
Nota:
1
GRFICO 5
impulso-resposta do modelo de correo de erros (cholesky)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
-7,0
-5,0
-3,0
-1,0
1,0
3,0
5,0
7,0
9,0
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
PIB PIB
PIB Depsito
PIB Crdito Depsito Crdito
Depsito Depsito
Depsito PIB Crdito PIB
Crdito Depsito
Crdito Crdito
7 coNclusEs
Um dos principais tpicos de estudo na literatura de sistema fnanceiro e desen-
volvimento sob arcabouos de poltica monetria consiste em analisar relaes
entre variveis, como riqueza, taxa de juros e polticas no mercado de crdito,
assim como mudanas de classifcao de risco de crdito e incentivos a depsitos
bancrios. Neste contexto, evidenciaram-se a signifcncia e o sinal positivo do
impacto da obteno do IG no volume de crdito da principal instituio de cr-
dito no Brasil, sob arcabouo de transmisso de poltica monetria.
Visando-se atentar aspectos economtricos intrnsecos a modelagens que
possuam variveis no estacionrias, as anlises das relaes de equilbrio so re-
alizadas via modelagem linear e por intermdio da respectiva modelagem de cor-
reo de erros, sendo possvel obter resultados robustos e intuitivos, segundo os
quais mudanas intermedirias da classifcao de risco de crdito no parecem
ser signifcativas; apenas a obteno do IG , de fato, relevante neste mercado
de crdito. Os resultados sobre os impactos oriundos de choques em taxas de
juros reais so contraditrios, no sendo possvel afrmar a efcincia da poltica
monetria conduzida no regime de metas infacionrias no estmulo ao mercado
de crdito ou no crescimento do PIB, resultados j obtidos em estudos anteriores
realizados pelo Tesouro Nacional.
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Originais submetidos em setembro de 2010. ltima verso recebida em janeiro de 2012. Aprovado em fevereiro de 2012
solvNcia E rEao Fiscal das admiNistraEs PBlicas
muNiciPais No Brasil
Andrei Gomes Simonassi*
Ronaldo de Albuquerque e Arraes**
Francisca Lvia Souza Menezes***
Denise Xavier Araujo****
O artigo centra-se na aplicao de duas metodologias mundialmente aceitas em sustentabilidade
da poltica fscal, conduzidas em grupos regionais de municpios brasileiros, bem como em
subamostra temporal ps-2002. As verifcaes empricas so realizadas para cinco regies
brasileiras e seis mesorregies. Muito embora seja constatado o atendimento s restries
oramentrias intertemporais, os resultados para as funes de reao estimadas indicam, com
robustas evidncias estatsticas, que: i) no perodo 2000-2008, as prefeituras das regies Nordeste
e Sudeste no praticam polticas fscais ativas de gerao de supervit primrio ao aumento da
dvida pblica; ii) distinguem-se efeitos diferenciados entre mesorregies quando se incluem
as capitais: a situao de insolvncia no Nordeste advm das mesorregies que incluem suas
capitais; e iii) a adequao das prefeituras Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o crescimento
econmico nacional e a mudana poltico-ideolgica da esfera federal ps-2002 surgem como
fatores explicativos s mudanas nas condies de solvncia para a subamostra investigada.
Palavras-chave: restrio oramentria intertemporal; reao fscal; municpios brasileiros.
solvENcY aNd Fiscal rEactioN oF PuBlic admiNistratioNs iN
BraZiliaN muNiciPalitiEs
The article focuses on the application of two worldwide adopted methodologies on fscal policy
to regional groups of municipalities in Brazil, as well as in a post-2002 sample. The empirical tests
are performed for fve regions and six mesoregions. Although the temporal budget constraints
are accomplished, the results for the estimated reaction functions indicate, with robust statistical
evidence, that: i) in the period 2000-2008 municipality administrations in the Northeast and
Southeast regions do not adopt active fscal policies to generate primary surplus as public debt
increase, ii) there are distinguished effects among mesoregions as the state capitals are included
in the analysis; in this regard, the status of insolvency in the Northeast is due to the mesoregions
that include a state capital; and iii) the adequacy of local governments to the Law of Fiscal
Responsibility (LRF), the national economic growth and political-ideological change in federal
government post-2002 emerge as explanatory factors to the occurrence of solvency fscal situation
in the Brazilian municipalities.
Keywords: temporal budget constraint; fscal reaction; Brazilian municipalities.
* Professor da Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Cear (CAEN/UFC). Endereo eletrnico:
<agsimonassi@gmail.com>.
** Professor do CAEN/UFC. Endereo eletrnico: <ronald@ufc.br>.
*** Mestranda em economia pelo CAEN/UFC. Endereo eletrnico: <liviasmenezes@gmail.com>.
**** Mestranda em economia pelo CAEN/UFC. Endereo eletrnico: <denisexaraujo@gmail.com>.
solvENcia Y rEacciN Fiscal dE las admiNistracioNEs PBlicas EN
los muNiciPios BrasilEos
El artculo se centra en la aplicacin de dos metodologas en todo el mundo adoptaron en la
poltica fscal a los grupos regionales de los municipios de Brasil, as como en una muestra post-
2002. Las pruebas empricas se llevan a cabo en cinco regiones y seis meso regiones. A pesar
de las limitaciones presupuestarias temporales se llevan a cabo, los resultados de las funciones
de reaccin estimados indican, con evidencia estadstica slida, que: i) en las administraciones
municipio perodo 2000-2008 en las regiones noreste y sudeste de no adoptar polticas fscales
activas para generar supervit primario como el aumento de la deuda pblica, ii) hay efectos
distinguido entre meso regiones como las capitales estatales estn incluidos en el anlisis, en este
sentido, el estado de insolvencia en el noreste se debe a la meso regiones que incluyen la capital
del estado, y iii) la adecuacin de los gobiernos locales para Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF),
el crecimiento econmico nacional y el cambio poltico-ideolgica en el gobierno federal despus
de 2002 surgen como factores explicativos de la ocurrencia de la situacin de solvencia fscal de
los municipios brasileos.
Palavras-clave: restriccin presupuestaria temporal; reaccin fscal, municipios brasileos.
solvaBilitE Et dE rEactioN BudgEtairE dEs admiNistratioNs
PuBliQuEs daNs lEs muNiciPalitEs BrEsiliENNEs
Larticle se concentre sur lapplication de deux mthodologies adoptes dans le monde entier
sur la politique budgtaire aux groupes rgionaux de municipalits au Brsil, ainsi que dans
un chantillon prlev aprs-2002. Les tests empiriques sont effectues pour cinq rgions et
six mes rgions. Bien que les contraintes budgtaires temporelles sont accomplis, les rsultats
pour les fonctions de raction estimes montrent, avec les preuves statistiques solides, que:
i) dans les administrations de la priode 2000-2008 municipalit dans le Nord et les rgions du
Sud de ne pas adopter des politiques fscales dynamiques pour gnrer un excdent primaire
que laugmentation de la dette publique, ii) il ya des effets distingu parmi mes rgions comme
les capitales dEtat sont inclus dans lanalyse; cet gard, le statut de linsolvabilit dans le
nord-est due la mes rgions qui incluent une capitale de lEtat; et iii) ladquation des les
gouvernements locaux Loi de Responsabilit Budgtaire (LRF), la croissance conomique
nationale et politico-idologiques changement de gouvernement fdral aprs-2002 mergent
comme facteurs explicatifs de la survenance de la situation de solvabilit budgtaire dans les
municipalits brsiliennes.
mots-cls: contrainte budgtaire temporelle; raction budgtaire; municipalits brsiliennes.
JEL: H72; C23.
1 iNtroduo
A consolidao da estabilidade econmica, assegurada aps as crises cambiais
do fm da dcada de 1990, quando se iniciou um perodo de mais intenso cres-
cimento da economia brasileira, tornou mais factvel o aumento das receitas
prprias das administraes pblicas municipais, viabilizando a consecuo de
sua autonomia fnanceira.
93 Solvncia e Reao Fiscal das Administraes Pblicas Municipais no Brasil
Mesmo no caso dos estados economicamente menores, em que a solvncia
das fnanas municipais depende fundamentalmente de transferncias da Unio
e do estado, se a gesto dos prefeitos no comprometer um eventual crescimento
da arrecadao ou do montante transferido, a dependncia fscal das prefeituras
reduzida com a evoluo da economia nacional. Neste caso, a questo da sol-
vncia perde espao na agenda dos formuladores de poltica, e a consequncia
imediata a viabilidade de execuo de um conjunto de estratgias que permitam
o desenvolvimento municipal.
Talvez estimulado pelo desempenho econmico da ltima dcada e pelo
respectivo aumento das receitas municipais, o persistente debate acerca da criao
de novos municpios se acirra. Mais de oitocentas localidades se mostraram candi-
datas emancipao nas diversas assembleias legislativas do pas, e em uma regio
menos desenvolvida como a nordestina, por exemplo, tais pedidos j somam mais
de trezentos. Isto certamente pode ser um fator gerador de crise fnanceira para
muitos municpios, pois a reduzida participao da receita tributria na receita
total, consequentemente, faz com que haja pouca ou nenhuma capacidade de
gerao de renda via meios fscais por parte das prefeituras.
Diante deste quadro, primordial analisar a situao fscal local como pr-
requisito para eventuais concretizaes de emancipao, uma vez que o efeito
marginal gerado por cada novo municpio induz um redutor progressivo na par-
cela de recursos destinada aos demais e, possivelmente, em um aumento da fragi-
lidade do equilbrio fnanceiro municipal.
O primeiro obstculo realizao de uma anlise acurada acerca da solvn-
cia das prefeituras a heterogeneidade econmico-fnanceira entre os municpios
brasileiros. Considerando os avanos recentes nos mtodos de estimao em pai-
nel, pretende-se contribuir com o debate sobre este tema analisando a solvncia
das administraes municipais do Brasil a partir de duas abordagens consolida-
das na literatura nacional e internacional de fnanas pblicas: i) o atendimen-
to restrio oramentria intertemporal; e ii) a resposta da entidade pblica,
em termos de gerao de supervit primrio, aos eventuais aumentos da dvida.
Mais especifcamente, o estudo almeja contribuir com subsdios a, pelo menos,
trs questionamentos: i) em relao ao que pode ser dito acerca da solvncia das
prefeituras no Brasil; ii) se existem diferenas regionais entre as polticas fscais
seguidas pelos administradores pblicos municipais; e iii) se houve mudana de
perfl no desempenho fnanceiro municipal aps a mudana poltico-ideolgica
no Brasil do perodo FHC para o perodo Lula.
Alm da desagregao ao nvel de macro e mesorregies, a metodologia em-
pregada neste estudo amplia propostas anteriores, ao executar as duas abordagens
empricas propostas seguindo a literatura tradicional de sustentabilidade da dvida
pblica. Inova, ainda, com a abordagem economtrica citada anteriormente, e de-
monstrando que, muito embora a solvncia das administraes municipais no esteja
comprometida, a capacidade de gerao de supervit primrio a eventuais elevaes
na dvida pblica um fator preocupante em algumas regies.
Nesse sentido, os modelos tradicionais a efeitos fxos e aleatrios e os avan-
os em tcnicas de raiz unitria propostos por Levin, Lin e Chu (2002) e Im,
Pesaran e Shin (2003) deram suporte execuo do presente estudo, o qual se di-
vide em cinco sees alm desta introduo. Na seo dois, discute-se a literatura
associada ao tema; na seo trs so apresentadas as duas metodologias a serem
aplicadas nos exerccios empricos explicitados na seo quatro, cujos resultados
so discutidos na seo cinco. Em seguida, conclui-se com a seo seis.
2 sustENtaBilidadE da Poltica Fiscal Na litEratura
O artigo seminal de Hamilton e Flavin (1986) representa o marco na literatura
relacionada solvncia das administraes pblicas. Considerando a restrio or-
amentria intertemporal (ROI) de cada economia, o conceito de sustentabilida-
de da poltica fscal est relacionado estacionariedade da srie de dfcit pblico.
Em outras palavras, a rejeio da hiptese nula de raiz unitria sobre a referida
srie implicaria que o dfcit seria consistente com a ROI do governo.
Os avanos da econometria em testes de raiz unitria e a possibilidade de
execuo destes em uma estrutura de dados em painel motivam o primeiro exerc-
cio emprico deste artigo, apresentado na seo quatro, no sentido de investigar a
solvncia das administraes pblicas municipais brasileiras. Para tanto, estende-se
a proposta de Hamilton e Flavin (1986) para esta disposio dos dados amostrais.
Em nvel nacional, Rocha (1997) conduz uma anlise baseada em tcnicas
de cointegrao e aplica a proposta de Bohn (1991) aos dados do Brasil no per-
odo 1980-1993. O pressuposto para a sustentabilidade da poltica fscal estaria
associado cointegrao entre as variveis gasto e receita pblica. O estudo de
Rocha conclui que gastos e receitas cointegram, de modo que o dfcit oramen-
trio estacionrio.
Em nova abordagem, Bohn (1998) prope um novo teste para a solvn-
cia de uma economia, que tem a vantagem de ser independente de qualquer
hiptese sobre o comportamento da taxa de juros. Seguindo esta metodologia,
para que a restrio oramentria intertemporal do governo seja satisfeita,
sufciente que o supervit primrio aumente quando a razo entre a dvida e
o produto interno bruto (PIB) se eleva. Ou seja, se o supervit primrio reage
positivamente a aumentos desta razo, entende-se que a administrao pblica
pratica uma poltica fscal ativa e, portanto, no haver razes para crer que esta
economia venha a ser insolvente.
Essa nova proposta, que tambm ser considerada neste trabalho, corrobora
a ideia de Goldfajn (2002), segundo o qual o principal problema, em termos de
endividamento no Brasil, no a relao dvida/PIB per se, mas, sim, a evoluo
recente deste indicador. O ponto central , ento, verifcar se existe uma poltica
ativa de gerao de supervit primrio ao aumento da dvida pblica. E a partir
disto, a ideia do segundo exerccio, apresentado na seo quatro, ser fundamen-
tada na resposta do governo em termos desta gerao de supervit primrio para
estabilizar a relao dvida/PIB municipal.
Garcia e Rigobon (2004) estudam a dinmica futura da dvida brasileira a
partir da perspectiva de gerenciamento de risco (risk management). Seguindo o
comentrio de Goldfajn (2004), o gerenciamento de risco considera que a equa-
o de acumulao de dvida, por parte de qualquer pas, envolve variveis que
estariam estocasticamente infuenciando umas s outras. O procedimento formal
especifcar um modelo autorregressivo vetorial (VAR) para estimar o padro das
correlaes entre as variveis macroeconmicas e utilizar a matriz de correlaes
para a conduo de simulaes de Monte Carlo. Deste modo, possvel calcular
a probabilidade de que a simulao da relao dvida/PIB ultrapasse um determi-
nado valor (por exemplo, 75%) e, posteriormente, comparar esta probabilidade
com a percepo de risco do mercado que, no caso do artigo supracitado, dada
pelo ndice para os ttulos de pases emergentes (Emerging Markets Bond Index
Embi). Constata-se, por fm, que, apesar de a dvida ser sustentvel em mdia e
em um ambiente sem risco , existem diversas trajetrias nas quais a poltica fscal
no seria sustentvel.
Ademais, ressalte-se que a maioria dos estudos desenvolvidos no Brasil es-
taria sujeita impreciso das modelagens desenvolvidas a partir da utilizao do
histrico de gastos e receitas pblicas no Brasil, visto que, quanto mais longas
so as sries histricas sobre as rubricas de fnanas pblicas, mais imprecisas
so as informaes.
Investigando a sustentabilidade da poltica fscal brasileira no perodo
1966-1996, Luporini (2000) constata mudanas estruturais no comportamento
do indicador dvida/PIB advindas dos efeitos do choque do petrleo em 1979
sobre as contas nacionais. O procedimento adotado para contornar o proble-
ma consiste em dividir a amostra em dois subperodos delimitados pelo ano
de 1980. Seus resultados sugerem que, para o perodo amostral completo e na
subamostra 1966-1980, a dvida pblica seguiu uma trajetria sustentvel, no
verifcada na anlise ps-1980.
Outro obstculo conduo desse tipo de investigao, igualmente asso-
ciado ao uso de sries temporais para as rubricas de receita e despesa no Brasil,
reside na no incorporao dos denominados esqueletos da dvida pblica e/ou
investimentos de empresas estatais no cmputo gasto pblico. Goldfajn (2002),
utilizando dados a partir de 1998, ressalta esta proposio e realiza simulaes
com diferentes cenrios econmicos de longo prazo para a economia brasileira,
para inferir sobre a sustentabilidade da razo dvida/PIB na dcada seguinte.
Mesmo para cenrios conservadores quanto taxa de crescimento do PIB e do
supervit fscal, a concluso favorvel sustentabilidade da dvida.
Nesse sentido, o segundo exerccio emprico proposto ser fundamentado
na abordagem mais recente de Bohn (2006), que apresenta uma crtica formal s
tcnicas tradicionais de testes de estacionariedade e cointegrao. Mostra-se que
a solvncia do governo obtida mesmo que a dvida seja estacionria a partir de
qualquer nmero fnito de diferenciaes; ou seja, a ROI continua satisfeita se
receitas e gastos so estacionrios em diferenas para qualquer ordem arbitrria
e sem qualquer pr-requisito de cointegrao. Deste modo, tem-se uma ampla
classe de processos estocsticos que violam as condies de estacionariedade e
cointegrao tradicionais para testes de sustentabilidade da poltica fscal, mas
continuam satisfazendo a ROI. A implicao testvel deste argumento que a
prtica comum de julgar se determinado governo ou no solvente a partir de
testes de raiz unitria e cointegrao falha.
O estudo de Bohn (2006) sustenta ainda que as abordagens que analisam
sustentabilidade via estimao da funo de reao do governo so mais promisso-
ras no entendimento do comportamento dos dfcits e, por isto, ser considerado
como a segunda metodologia, apresentada na seo quatro. Adicionalmente, para
maior homogeneidade e acurcia dos dados relacionados s rubricas de fnanas
pblicas, o exerccio ser conduzido a partir de uma estrutura de dados em painel,
em que so considerados os municpios brasileiros, no perodo 2000-2008 e em
subperodos, conforme descrito nas sees seguintes.
3 EvidNcia EmPrica
As principais variveis utilizadas nas duas abordagens empricas deste estudo so
o passivo real, o resultado oramentrio e o resultado primrio das prefeituras
brasileiras no perodo 2000-2008.
O passivo real compreende a soma do passivo fnanceiro compromissos
cujo pagamento independe de autorizao oramentria com o no fnancei-
ro obrigaes que dependem de autorizao oramentria para suas liquidaes
ou pagamentos representados por dvidas de longo prazo. Na ausncia de uma
rubrica especfca para o estoque da dvida pblica das administraes munici-
pais, toma-se esta como proxy
1
para viabilizar o segundo exerccio emprico a ser
1. Com exceo de um deslocamento em nvel, o passivo real incorpora todos os fatores que determinam o montante
da dvida pblica municipal. Dado um estoque inicial, acredita-se que as oscilaes deste indicador sero, portanto,
captadas por esta varivel.
descrito na prxima seo. Da forma tradicional, os resultados oramentrios e
primrios representam as diferenas entre receitas e despesas governamentais, em
que o ltimo difere do primeiro por excluir os pagamentos com juros sobre a
dvida pblica preexistente.
A condio de sustentabilidade da dvida de uma economia depende do
comportamento do resultado fscal e da dvida pblica. A ideia mais recen-
te defendida na literatura baseia-se no comportamento do resultado primrio
em relao ao estoque da dvida.
2
Como o fuxo (resultado) negativo favorece o
incremento do estoque de dvida, tendncias descendentes dos resultados ora-
mentrios e primrios associadas ao aumento do passivo real sinalizam para uma
condio de insolvncia das prefeituras.
O grfco 1 mostra a trajetria das variveis de interesse para os municpios
brasileiros no perodo de 2000 a 2008. O eixo da esquerda mostra os valores
referentes ao passivo real, enquanto o da direita apresenta os valores relativos ao
resultado primrio. De acordo com a mdia para 3.939 municpios includos na
amostra fnal,
3
ocorrem dois perodos distintos de certa estabilidade do passivo
real como proporo do PIB municipal, intercalados por um perodo de pico em
2005, quando esta relao atinge 6,36%.
GRFICO 1
Passivo real e resultado primrio como propores do PiB municipal no Brasil (2000-2008)
0
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
-0,003
-0,002
-0,001
0
0,001
0,002
0,003
0,004
0,005
0,006
0,007
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Resultado primrio PIB Passivo real PIB
Fonte: Brasil (2009).
2. Com um exerccio fscal de defasagem.
3. A amostra fnal foi obtida aps processo de fltragem descrito na seo quatro, visando excluso de municpios
com informaes discrepantes.
Em relao ao comportamento do resultado primrio como proporo
do PIB, so constatados quatro perodos distintos: i) entre 2001 e 2003, uma
tendncia descendente do indicador, condizente com uma situao que levaria
insolvncia; ii) uma resposta positiva do resultado primrio de 2003 a 2005;
iii) novo agravamento da situao fscal mdia das prefeituras entre 2005 e
2006; e iv) uma tendncia ascendente a partir de 2006, evidenciando um novo
comportamento positivo por parte dos administradores pblicos locais, haja
vista que, mesmo controlado pelo crescimento econmico verifcado no per-
odo, o indicador, que era 0,15% em 2006, passa a representar 0,62% do PIB
em 2008. Este resultado, associado estabilidade da relao passivo real/PIB
em torno de 5,1%, confrma a evoluo fscal mdia das prefeituras brasileiras
a partir de 2006.
Vale ainda destacar o possvel efeito dos ciclos polticos determinando o
movimento oscilatrio do resultado primrio municipal. Note-se que o perodo
de anlise engloba trs anos de eleies municipais: 2000, 2004 e 2008. Muito
embora tais perodos sejam marcados por supervits, a limitao dos gastos em
perodos eleitorais prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) pode im-
plicar antecipaes de despesas por parte dos gestores e, assim sendo, resultados
negativos nos anos pr-eleitorais no surpreenderiam. Em 2003, observa-se um
expressivo dfcit, mas, em 2007, este resultado no se repete, levando a crer
que, se este ciclo existe, no h sincronia. Registre-se, todavia, que a investigao
acerca da existncia de ciclos polticos no oramento municipal no objeto de
interesse nesta anlise.
Tendo em vista a grande quantidade e a heterogeneidade dos municpios
brasileiros, uma anlise que envolva agregao pode induzir a concluses dis-
torcidas da realidade para muitos deles. Assim, optou-se por conduzir os dois
exerccios apresentados na prxima seo de forma desagregada para regies geo-
grfcas, macro e mesorregies, e em subperodos.
A primeira desagregao leva em considerao as cinco regies brasileiras
defnidas pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), e a segunda,
para o perodo ps-2002, visando eliminar eventuais infuncias de mudanas
ideolgicas da Unio sobre os oramentos municipais.
4
Para explicitar os possveis
impactos regionais sobre o equilbrio fscal dos municpios, o grfco 2 adiante
apresenta a evoluo do PIB municipal por regio no Brasil de 2000 a 2007.
5

4. Conforme se discute na literatura de cincia poltica, no negligencivel o efeito do alinhamento poltico entre as
esferas de governo sobre as transferncias de recursos. Assim sendo, esta desagregao visa eliminar os impactos da
mudana de governo do perodo FHC para o perodo Lula.
5. ltima informao disponvel.
GRFICO 2
Evoluo do PiB municipal (preos constantes de 2000) por regies brasileiras (2000-2008)
0
200
400
600
800
1000
Norte Centro-Oeste Nordeste Sul Sudeste
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: Ipeadata. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/>.
A regio Sudeste, como a mais rica, apresentou em 2007 uma participao
de 56,4% no PIB municipal do pas, contrastando com os 5,0% da regio Nor-
te. Alm disso, enquanto a tendncia acentuada de crescimento dos municpios
do Sudeste refete o crescimento econmico do pas neste perodo, a evoluo
do PIB municipal nas regies economicamente menores, como Norte e Centro-
Oeste, bastante modesta. Este fenmeno implica menor margem para elevao
dos gastos nas prefeituras destas regies.
A regio Nordeste, por outro lado, cujo crescimento geralmente afetado
por contingncias em decorrncia principalmente de aspectos naturais, apre-
sentou, no perodo 2000-2007, um crescimento econmico mdio municipal
superior (38,0%) ao dos municpios do Sul-Sudeste (35,0%). No obstante, a
participao do PIB dos municpios nordestinos ao longo deste perodo perma-
nece estvel em torno de 13,0%, enquanto, no Sul-Sudeste, esta parcela de
aproximadamente 73,0%.
Esse cenrio de dimenso econmica denota claramente as disparidades
existentes entre as regies, o que comprova a escolha metodolgica por conduzir
a anlise de maneira descentralizada.
Aps analisar a evoluo do perfl econmico municipal por regies bra-
sileiras, de extrema relevncia a verifcao do equilbrio fscal a partir dos
demonstrativos fnanceiros destas. A exemplo do grfco 1, o grfco 3 ilustra
o comportamento da proxy de dvida utilizada em relao ao dfcit primrio
em cada regio no perodo analisado, nas mesmas bases de desagregao do
grfco 2.
GRFICO 3
Passivo real e resultado primrio por regio como propores do PiB municipal
3A Centro-Oeste
3C Norte
3E Sul
3B Nordeste
3D Sudeste
Resultado primrio PIB Passivo real PIB
M
d
i
a
O comportamento cclico do indicador de resultado primrio verifca-
do em todas as regies pode ser causado por oscilaes nas transferncias de
recursos aos municpios em cada ano ou por diferenas de crescimento eco-
nmico.
6
O primeiro fator to mais forte quanto mais pobre a economia,
como nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde as prefeituras tm a
rubrica de transferncias correntes como meio para consecuo do equilbrio
fscal. Nas regies mais desenvolvidas, por sua vez, h maior capacidade para
gerao de supervit. Destaca-se o comportamento mdio do indicador para
as prefeituras da regio Sul, que, no perodo em anlise, no apresentou situ-
ao de dfcit.
exceo da regio Centro-Oeste, a mdia do indicador proxy para a
razo dvida/PIB municipal apresenta uma tendncia ascendente em todas
as regies, no perodo 2000-2008, com uma infexo que sinaliza a reduo
do estoque no ano de 2004. Nos municpios do Centro-Oeste, Sudeste e Sul,
as datas para os picos e vales so inclusive similares. Ademais, reconhecen-
do que, mesmo em nvel regional, a heterogeneidade persiste, a investigao
proposta especializa ainda mais ao promover uma desagregao em nvel de
mesorregies brasileiras.
O IBGE agrupa os municpios das cinco regies brasileiras em 137 me-
sorregies, mas muitas delas possuem um nmero muito reduzido de unidades,
enquanto em outras vrios municpios apresentam informaes confitantes,
principalmente no Norte e no Centro-Oeste. Visando execuo de um exerccio
emprico detalhado e, ao mesmo tempo, factvel, prope-se uma anlise das me-
sorregies segundo dois critrios: i) a anlise compreende apenas os municpios
das trs regies economicamente maiores; e ii) para cada uma das trs regies
restantes Nordeste, Sudeste e Sul , as mesorregies foram divididas em dois
grupos, o primeiro com aquelas nas quais se inserem as capitais estaduais, e o
segundo, com as demais mesorregies.
Dessa forma, o agrupamento das mesorregies resulta em um total de seis
grupos, que sero doravante assim denominados: Capitais Nordeste (NE), Demais
Nordeste (NE), Capitais Sudeste (SE), Demais Sudeste (SE), Capitais Sul (S) e De-
mais Sul (S).
7
Tomando como exemplo a regio Sul, tem-se que o grupo de mesor-
regio denominado Capitais Sul engloba as seguintes mesorregies: Metropolitana
de Curitiba, Grande Florianpolis e Metropolitana de Porto Alegre. Por sua vez, o
grupo de mesorregio denominado Demais Sul engloba todas as mesorregies da
regio Sul, exceto as trs mencionadas. A fgura 1 resume a desagregao proposta.
6. E seus efeitos sobre as receitas tributrias municipais.
7. A lista de mesorregies referentes s capitais encontra-se no anexo A.
FIGURA 1
grupo de mesorregies
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE).
As estatsticas descritivas para o supervit primrio e passivo real so
apresentadas na tabela 1 para os seis grupos de mesorregies propostos no
perodo de 2000 a 2008. No obstante, conforme citado anteriormente,
visando expurgar quaisquer influncias da mudana poltico-ideolgica da
Unio sobre o desempenho fiscal municipal, uma nova especializao tam-
bm adequada aos exerccios empricos apresentados nas sees seguintes
requer a apresentao destas medidas para a subamostra de 2003 a 2008.
Note-se que, em vrios casos, as diferenas entre as mdias dos indicadores
so expressivas.
TABELA 1
supervit primrio e passivo real como proporo do PiB
(Em %)
Mesorregies
2000-2008 2003-2008
Supervit primrio Passivo real Supervit primrio Passivo real
Capitais Nordeste 0,28 9,38 0,29 12,15
Demais Nordeste 0,12 6,83 0,12 7,32
Capitais Sudeste 0,18 5,17 0,28 5,21
Demais Sudeste 0,27 4,40 0,31 4,46
Capitais Sul 0,69 3,95 0,75 4,17
Demais Sul 0,57 3,06 0,59 2,95
Brasil 0,31 4,76 0,34 4,98
Verifica-se que os grupos de mesorregies que mantm a maior e a me-
nor mdia de supervit primrio nos dois perodos amostrais so Capitais
Sul e Demais Nordeste, respectivamente. Tais resultados permanecem no
perodo ps-2002.
Em relao ao passivo real, a maior mdia nos dois perodos verifcada
na mesorregio que compreende as capitais nordestinas, com uma participao
superior ao triplo da verifcada na mesorregio Demais Sul, que detm a menor
mdia de participao desta proxy para a relao dvida/PIB.
Comparando com a mdia nacional, para ambos os perodos amostrais, os
dois grupos de mesorregies da regio Nordeste apresentam mdias inferiores em
termos de supervit primrio e superiores em termos de passivo real. Nos dois
grupos de municpios para regio Sul, verifca-se uma situao inversa destas duas
rubricas. Finalmente, as mesorregies do Sudeste apresentam comportamentos
mdios intermedirios para os indicadores analisados.
A fm de explicitar a evoluo desses principais indicadores para fuxo
e estoque de recursos municipais, a tabela 2 apresenta a taxa de crescimento
entre da mdia do supervit primrio e do passivo real para os grupos de mesor
regies estudados entre 2000 e 2008. Percebe-se que, apenas nos grupos de
mesorregies da regio Nordeste, a taxa de crescimento da mdia do supervit
primrio foi inferior taxa de crescimento do passivo real.
TABELA 2
taxa de crescimento do supervit primrio e passivo real
(Em %)
Mesorregies
Taxa de crescimento
Supervit primrio Passivo real
Capitais Nordeste 2,72 29,48
Demais Nordeste -4,14 7,08
Capitais Sudeste 49,93 0,90
Demais Sudeste 18,03 1,26
Capitais Sul 8,43 5,61
Demais Sul 3,23 -3,55
Brasil 10,03 4,54
Os resultados dispostos nas tabelas 1 e 2 reforam a opo metodolgica de
conduzir os exerccios empricos especializando a anlise em subgrupos regionais
e subamostras.
4 asPEctos mEtodolgicos: duas aBordagENs Em sustENtaBilidadE
da Poltica Fiscal
Conforme dito nas sees anteriores, este estudo se fundamenta em duas aborda-
gens empricas complementares seguindo a literatura tradicional em sustentabili-
dade da poltica fscal. A partir dos avanos relacionados econometria de dados
em painel, a primeira verifcao emprica baseia-se no atendimento restrio
oramentria intertemporal (ROI) das prefeituras brasileiras, enquanto a segunda
investiga se h uma poltica fscal ativa por parte das prefeituras em termos de
gerao de supervit primrio a eventuais aumentos da dvida pblica.
As duas abordagens metodolgicas sero utilizadas considerando os muni-
cpios brasileiros em sua totalidade e de forma desagregada, sendo esta realizada
tanto para as regies, quanto para as mesorregies, de acordo com a diviso de-
talhada na seo anterior. Adicionalmente, cada exerccio conduzido em dois
perodos: i) a partir da implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
de 2000 a 2008; e ii) no perodo de 2003 a 2008.
Embora, como j frisado, a questo da infuncia poltica sobre o desempe-
nho fscal no seja foco deste estudo, a conduo do exerccio em subamostras,
notadamente o segundo perodo, justifca um perodo ps-adequao das admi-
nistraes pblicas municipais LRF em face da plausvel hiptese de haver um
perodo de ajuste para sua implementao permanente. Alm disto, este perodo
marcado por um mesmo regime poltico-ideolgico na administrao federal.
4.1 Base de dados
Informaes sobre a situao contbil dos municpios foram obtidas, em frequn-
cia anual, no perodo de 2000 a 2008, por meio da Secretaria do Tesouro Nacio-
nal (Brasil, 2009). Com duas metodologias economtricas adequadas teoria j
consolidadas para painis balanceados, adotou-se, como critrio de seleo amos-
tral, que as prefeituras que no disponibilizassem os demonstrativos em algum
perodo seriam excludas da anlise.
8

Alm deste fltro, para expurgar da amostra dados inconsistentes, foram
utilizados alguns critrios de fltragem, que consistem na excluso dos muni-
cpios que apresentaram alguma caracterstica considerada discrepante entre as
relacionadas a seguir.
relao receita oramentria/PIB ou despesa oramentria/PIB
maior que 1;
dados referentes receita oramentria ou despesa oramentria, em
valor absoluto, iguais a zero;
relao despesa com pessoal/PIB maior que 0,9; e
informaes referentes ao passivo real menores ou iguais a zero.
Desse modo, a amostra fnal compreendeu 3.939 dos 5.050
9
municpios
brasileiros.
10
Em ambas as metodologias, as variveis foram analisadas como pro-
poro do PIB municipal, sendo esta informao provida pelo Ipeadata.
11
4.2 a condio de solvncia a partir do atendimento roi
Seguindo a abordagem de Hamilton e Flavin (1986), neste primeiro exerccio,
estende-se a anlise da restrio oramentria intertemporal do setor pblico para
todos os municpios brasileiros, para cada regio e para os seis grupos de mesor-
regies defnidos na seo trs da seguinte forma, para o total dos municpios e
para as subdivises utilizadas:
(1)
8. Muito embora seja possvel argumentar acerca de possvel problema de vis de seleo, a amostra fnal, que engloba
cerca de 78% do total de municpios no Brasil, bastante representativa, principalmente nas trs principais regies do
pas analisadas de forma desagregada.
9. Dado referente ao ano de 2008.
10. A amostra fnal a mesma utilizada para elaborao dos grfcos e clculos das estatsticas apresentadas na
seo 3.
11. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/>.
Onde:
i = 1, ..., I indexa os municpios includos na amostra, e t = 2000, ..., 2008,
o perodo para composio do painel de dados;
valor da dvida da administrao pblica municipal i no perodo t;
valor da taxa de juros da economia em cada perodo (que deve ser a
mesma para todas as prefeituras);
gastos da administrao pblica municipal i no perodo t;
receitas da administrao i no perodo t; e
I representa o total de municpios analisados no agregado ou em cada regio.
A equao (1) mostra que, para haver um equilbrio nas contas municipais, os
gastos com bens e servios e pagamento de juros sobre o estoque passado da dvida
pblica devem ser fnanciados via arrecadao de tributos ou contraindo/elevando a
dvida pblica. Resolvendo a expresso (2) olhando para frente,
12
tem-se que:

(2)
Assumindo que o governo no adota um esquema do tipo Ponzi, ou seja,
no sendo possvel uma poltica fscal baseada em refnanciamentos infnitos, em
(3) deve ser vlido que:

(3)
Assim, a equao (2) se reduz a:
(4)
Dessa forma, para que a poltica fiscal do governo seja sustentvel,
necessrio que o estoque da dvida global de cada grupo de administraes
municipais em determinada data seja igual ao valor presente da soma dos
supervits esperados para o futuro nestes grupos. Estendendo novamente o
argumento proposto na anlise de Hamilton e Flavin (1986), tem-se que se
o dficit oramentrio das prefeituras brasileiras, de suas regies ou grupo de
mesorregies segue um processo estacionrio, a dvida tambm ser estacio-
nria e as prefeituras sero consideradas solventes. Na prtica, esta solvncia
ser investigada atravs de um teste de raiz unitria em painel sobre a srie
de dficit pblico.
13
12. Em ingls: forward-looking.
13. Para este exerccio ser utilizado o dfcit nominal como proporo do PIB municipal.
4.3 raiz unitria
Quando comparados a uma estrutura de sries temporais, os dados em painel
permitem a realizao de testes de raiz unitria com maior potncia, haja vista
que a utilizao das duas dimenses eleva o tamanho da amostra. Existem vrios
testes de raiz unitria para dados em painel, mas possvel agreg-los em dois
grupos: um rene os que supem a existncia de um processo de raiz unitria
comum entre os cross-sections e outro corresponde aos que admitem que este
processo seja individual.
Neste primeiro exerccio emprico, so realizados dois testes de raiz unitria
em painel: o primeiro seguindo a proposta de Levin, Lin e Chu (2002) dora-
vante LLC (2002) , que integra o primeiro grupo, e o segundo, de acordo com
Im, Pesaran e Shin (2003) doravante IPS (2003) inserido no segundo grupo
citado acima. A principal limitao destes testes que eles supem que os cross-
sections so independentes, quando a literatura fornece evidncias contrrias a
esta hiptese. Entretanto, acredita-se que a dependncia do equilbrio fnanceiro
municipal se d muito mais em relao s esferas maiores de governo
14
e, deste
modo, tal limitao no afeta os resultados deste estudo, ao se levar em conside-
rao que as contas de um municpio no infuenciam, pelo menos diretamente,
as contas de outro.
15

4.4 Funo de resposta fscal
De acordo com Bohn (1998; 2006), a metodologia que se baseia no resultado da
ROI do governo em valor presente e impe como condio de solvncia a no exis-
tncia de um esquema de Ponzi , muitas vezes, inconsistente, por tender a no
rejeitar a hiptese nula de uma raiz unitria na srie de dfcit pblico. Isto ocorreria
principalmente em pequenas amostras ou na presena de quebras estruturais (Lopes,
2007). H ainda uma variedade de processos estocsticos que fazem com que a con-
dio de estacionariedade no seja satisfeita e, ainda assim, a ROI seja atendida, isto
, h sries integradas de uma ordem fnita que atendem ROI.
Embora tendo como referencial terico comum a ROI, um enfoque alter-
nativo para verifcar a sustentabilidade da dvida pblica, robusto aos problemas
apresentados nos testes de raiz unitria, baseia-se na verifcao de uma relao
positiva entre o aumento da dvida pblica e a gerao de supervit primrio por
parte da administrao pblica no perodo subsequente. Esta metodologia tem
ainda a vantagem de incorporar propriedades dinmicas da dvida, em contraste
com a abordagem anterior, fundamentada em propriedades estticas.
14. As transferncias intergovernamentais das esferas maiores so determinantes do equilbrio municipal.
15. Ver apndice B para mais detalhes sobre os testes de raiz unitria realizados.
Empiricamente, a partir do modelo de suavizao de impostos de Bar-
ro (1979) e considerando uma extenso da proposta de Bohn (1998) para
uma estrutura em painel, o segundo exerccio consiste na estimao de uma
funo de reao fiscal aplicada no conjunto dos 3.939 municpios brasi-
leiros, das cinco regies geogrficas. No caso das regies Nordeste, Sudeste
e Sul, a aplicao distinguir o grupo das mesorregies que englobam as
capitais dos estados, bem como o grupo das demais mesorregies. Mui-
to embora as heterogeneidades inter-regionais possam ser expurgadas por
meio de variveis dummies, visando atestar a robustez das estimativas em
subamostras, proposta a estimao da seguinte funo de reao para cada
nvel de desagregao:
(5)
Em que s
it
representa o supervit primrio, b
it-1
representa a proxy para o
estoque da dvida pblica
16
com uma defasagem, e representam os desvios
de receita e gasto em relao a seus nveis naturais.
17
Todas as variveis so medi-
das como proporo do PIB municipal, e os subscritos i e t esto associados aos
municpios e ao perodo, respectivamente. Novamente, a ideia analisar como
o supervit primrio reage aos aumentos da dvida pblica, controlando por ou-
tros fatores que afetam o resultado primrio alm do estoque passado da dvida.
Os sinais esperados dos coefcientes so e , e, em conformidade com os
argumentos anteriores, a condio de sustentabilidade satisfeita quando .
Como usual em dados de painel, sero estimadas regresses a efeitos fxos
e aleatrios e ser realizado o teste de Hausman para a escolha do modelo mais
apropriado. Entretanto, em pequenas amostras, o teste de Hausman pode tornar-
se inconclusivo e, neste caso, a metodologia do teste ser diferenciada, utilizando-
se a matriz de covarincia estimada.
18
Vale ainda ressaltar que, assim como no primeiro exerccio, a funo de resposta
fscal ser ainda estimada em dois perodos distintos, 2000-2008 e 2003-2008, tanto
para garantir a robustez das estimativas obtidas e do processo de inferncia, como
para permitir captar alguma evoluo da situao fscal das prefeituras brasileiras no
perodo recente.
16 Conforme dito anteriormente, o passivo real a proxy mais adequada para esta varivel.
17. Como nvel natural, foi utilizada a mdia global dos cross-sections no tempo, das receitas e das despesas ora-
mentrias como proporo do PIB. Desta forma, se um municpio apresenta uma relao despesa oramentria/PIB
menor que a mdia global, signifca que ele tem uma margem que lhe permite aumentar seus gastos. Vale ressaltar
que, em sries temporais, geralmente se utiliza como medida de correo a diferena em relao ao valor fltrado via
Hodrick-Prescott.
18. Esse procedimento tambm ser adotado para o caso em que a estatstica do teste for negativa.
5 rEsultados
5.1 abordagem via roi testes de raiz unitria
As tabelas 3 e 4 apresentam, respectivamente, os resultados dos testes de raiz unitria
realizados nas sries de dfcit oramentrio como proporo do PIB municipal
nos dois perodos em anlise para os 3.939 municpios e de acordo com as desa-
gregaes regionais defnidas anteriormente.
Para tanto, as duas abordagens LLC (2002) e IPS (2003) foram consi-
deradas com as estatsticas e os p-valores correspondentes dispostos nas colunas
de cada tabela.
TABELA 3
testes de raiz unitria (2000-2008)
Levin, Lin e Chu (LLC) Im, Pesaran e Shin (IPS)
Varivel Estatstica Valor p Estatstica Valor p
Brasil -170,086 0,0000 -76,3286 0,0000
Centro-Oeste -33,3363 0,0000 -10,3548 0,0000
Nordeste -87,3652 0,0000 -39,1554 0,0000
Norte -21,3564 0,0000 -9,87433 0,0000
Sudeste -92,7564 0,0000 -40,4506 0,0000
Sul -87,4935 0,0000 -40,9888 0,0000
Capitais Nordeste -19,9305 0,0000 -7,53684 0,0000
Demais Nordeste -36,5915 0,0000 -15,0497 0,0000
Capitais Sudeste -22,7811 0,0000 -7,75886 0,0000
Demais Sudeste -88,4234 0,0000 -38,4848 0,0000
Capitais Sul -25,5582 0,0000 -7,51944 0,0000
Demais Sul -61,5057 0,0000 -19,8258 0,0000
Fonte: STN.
Obs.: LLC = hiptese nula: raiz unitria (processo de raiz unitria comum); IPS = hiptese nula: raiz unitria (processo de raiz
unitria individual); as probabilidades foram computadas supondo-se normalidade assinttica; e utilizou-se o critrio de
Hannan-Quinn para defnir o nmero timo de defasagens.
TABELA 4
testes de raiz unitria (2003-2008)
Levin, Lin & Chu (LLC) Im, Pesaran and Shin (IPS)
Brasil -195,872 0,0000 -41,921 0,0000
Centro-Oeste -106,301 0,0000 -33,9363 0,0000
Nordeste -132,804 0,0000 -24,4923 0,0000
Norte -53,1663 0,0000 -31,5314 0,0000
Sudeste -100,624 0,0000 -21,6329 0,0000
(Continua)
Levin, Lin & Chu (LLC) Im, Pesaran and Shin (IPS)
Sul -80,7699 0,0000 -20,6048 0,0000
Capitais Nordeste -212,17 0,0000 -83,4052 0,0000
Demais Nordeste -784,977 0,0000 -320,471 0,0000
Capitais Sudeste -277,665 0,0000 -72,8127 0,0000
Demais Sudeste -97,3517 0,0000 -20,7633 0,0000
Capitais Sul -53,2255 0,0000 -37,9249 0,0000
Demais Sul -60,174 0,0000 -89,5504 0,0000
Fonte: STN.
Obs.: LLC = hiptese nula: raiz unitria (processo de raiz unitria comum); IPS = hiptese nula: raiz unitria (processo de raiz
unitria individual); as probabilidades foram computadas supondo-se normalidade assinttica; e utilizou-se o critrio de
Hannan-Quinn para defnir o nmero timo de defasagens.
Constata-se, pelos resultados das tabelas 3 e 4, o atendimento ROI das
administraes pblicas municipais brasileiras tanto em conjunto como para as
regies e grupos de mesorregies nos dois perodos. Entretanto, cabe ainda inves-
tigar se existe uma poltica fscal ativa nas prefeituras, haja vista que esta primeira
abordagem sofre crticas na literatura, conforme apresentado nas sees anteriores.
Os resultados para a funo de resposta completam o exerccio emprico deste estudo.
5.2 Funo de reao fscal
5.2.1 Resultados para o perodo 2000-2008
A tabela 5 dispe as estimativas para a funo de reao fscal para o total dos
3.939 municpios brasileiros e para as cinco regies, de acordo com o mtodo
de estimao em painel sugerido pelo teste de Hausman.
19
Muito embora fosse
possvel captar a heterogeneidade inter-regional por meio de variveis dummies,
optou-se por estimar os modelos para as diferentes subamostras como forma de
atestar a consistncia das estimativas nos diversos estratos.
20
A tabela 6, por conse-
guinte, explicita, nas mesmas bases de comparao, os resultados desta estimao
nos seis grupos de mesorregies defnidos.
Inicialmente, percebe-se que, em todos os modelos, os sinais dos coefcientes
das demais variveis que afetam o resultado primrio

e condizem com os
esperados; por sua vez, a condio de sustentabilidade (

> 0) satisfeita apenas
nas prefeituras das regies Centro-Oeste, Norte e Sul, ou seja, apenas nestas regies
existe a prtica de uma poltica fscal ativa de gerao de supervit ao aumento da
dvida passada.
21

19. A rejeio da hiptese nula do teste sugere uma estimao a efeitos fxos.
20. Exerccios preliminares com dummies multiplicativas foram realizados e verifcou-se inexistirem ganhos de efcincia
para as estimativas obtidas. Por sua vez, as estimaes em subamostras reforam a escolha da funo de reao
defnida com base na proposta de Bohn (1998).
21. Sempre mensurada pelo passivo real municipal.
(Continuao)
TABELA 5
Estimao da funo de resposta fscal do Brasil e das regies geogrfcas (2000-2008)
Modelos
explicativos
Brasil Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
b
it-1
0,00001
1
0,00380 0,00001
1
0,00250 -0,00005
1
0,00630
(0,0001) (0,0009) (0,0002) (0,0006) (0,0003) (0,0009)
0,5833 0,9986 0,4679 1,0044 0,9999 0,9998
(0,0028) (0,0024) (0,0063) (0,0011) (0,0007) (0,0018)
-0,5773 -0,9982 -0,3754 -1,0015 -0,9990 -0,9950
(0,0028) (0,0024) (0,0056) (0,0011) (0,0007) (0,0019)
0,0031 0,0028 0,0009 0,0013 0,0026 0,0056
(0,0001) (0,0001) (0,0001) (0,00002) (0,00002) (0,00003)
Mtodo EF EA EF EF EF EF
Nmero de
observaes
31.512 2.656 8.240 1.544 10.832 8.240
Cross-sections 3.939 332 1.030 193 1.354 1.030
R
2
0,592 0,986 0,439 0,999 0,995 0,977
Fonte: STN.
Nota:
1
No signifcante a 5%.
Obs.: EF = efeito fxo; EA = efeito aleatrio; desvio padro entre parnteses.
TABELA 6
Estimao da funo de resposta fscal das mesorregies (2000-2008)
Modelos
explicativos
Capitais NE Demais NE Capitais SE Demais SE Capitais S Demais S
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
b
it-1
-0,00001
1
0,0118 -0,0005
1
0,00001
1
0,0008
1
0,0074
(0,0001) (0,0035) (0,0007) (0,0003) (0,0005) (0,0010)
0,9197 0,4216 0,9986 1,0000 0,9994 0,9998
(0,0080) (0,0070) (0,0021) (0,0008) (0,0013) (0,0021)
-0,8979 -0,3309 -0,9966 -0,9993 -0,9956 -0,9949
(0,0085) (0,0059) (0,0022) (0,0008) (0,0013) (0,0022)
0,0027 -0,0002
1
0,0019 0,0026 0,0069 0,0054
(0,0002) (0,0003) (0,00004) (0,00002) (0,00002) (0,00004)
Mtodo EF EF EF
2
EF EF EF
Nmero de
observaes
1.424 6.816 1.312 9.520 1.088 7.152
Cross-sections 178 852 164 1190 135 894
(Continua)
Modelos
explicativos
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
R
2
0,915 0,392 0,995 0,995 0,999 0,974
Fonte: STN.
Nota:
1
2
Teste de Hausman utilizando a matriz de covarincia estimada.
Em relao anlise desagregada, nas mesorregies Demais Sul e Demais
Nordeste, constata-se a referida condio de solvncia. O controle da heteroge-
neidade pode ter sido o motivo da reverso do resultado antes no signifcante
para o total dos municpios do Nordeste.
22

Contrastando com os resultados obtidos no primeiro exerccio, seja no total
dos municpios brasileiros, nas regies Sudeste e Nordeste, ou na mesorregio
composta pelas regies metropolitanas das capitais do Sul, o atendimento ROI
no implica a prtica de uma poltica fscal ativa.
A combinao dos resultados das tabelas 6 e 7 permite ainda inferir que a
possvel insolvncia das prefeituras nordestinas predomina nas regies metropoli-
tanas que englobam as capitais, bem como a solvncia nos municpios do Sul do
pas promovida pelas demais mesorregies que no as das capitais. Entre 2000 e
2008, no h uma prtica de poltica fscal ativa no Sudeste.
5.2.2 Resultados para o perodo 2003-2008
Os resultados da tabela 7 para o subperodo 2003-2008 sugerem que apenas
as prefeituras das regies Norte e Sul adotam a prtica de gerao de supervit
primrio aos aumentos da dvida pblica. Para os municpios do Centro-Oeste,
verifca-se uma perda da capacidade de reao fscal quando considerado apenas
o perodo ps-2002. Novamente, no Nordeste e Sudeste, a capacidade de gerao
de supervit primrio das administraes municipais se mostrou incua.
Especializando ainda mais a anlise ao nvel de mesorregies nessa subamostra,
constata-se, pela tabela 8, que a mesorregio Demais Sul determinante do resultado
favorvel para os municpios da regio.
22. Vale lembrar que as regies Norte e Centro-Oeste no foram trabalhadas de forma desagregada.
(Continuao)
TABELA 7
Estimao da funo de resposta fscal do brasil e das regies geogrfcas (2003-2008)
Modelos
explicativos
Brasil Centro Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
b
it-1
-0,00001
1
0,0005
1
-0,00003
1
0,0028 0,00007
1
0,0082
(0,0001) (0,0005) (0,0002) (0,0009) (0,0004) (0,0009)
0,5751 1,0010 0,4204 1,0066 0,9987 0,9973
(0,0044) (0,0008) (0,0091) (0,0017) (0,0010) (0,0027)
-0,4879 -1,0002 -0,3036 -1,0018 -0,9984 -0,9944
(0,0040) (0,0008) (0,0072) (0,0016) (0,0010) (0,0028)
0,0035 0,0038 0,0016 0,0013 0,0031 0,0058
(0,0001) (0,00002) (0,0002) (0,00003) (0,00002) (0,00005)
Nmero de
observaes
19.695 1.660 5.150 965 6.770 5.150
Cross-sections 3.939 332 1.030 193 1.354 1.030
R
2
0,523 0,999 0,349 0,998 0,995 0,963
Fonte: STN.
Nota:
1
TABELA 8
Estimao da funo de resposta fscal das mesorregies (2003-2008)
Modelos
explicativos
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
b
it-1
0,0000001
1
-0,0017
1
-0,0013 0,0003
1
0,0005
1
0,0100
(0,0001) (0,0052) (0,0006) (0,0004) (0,0006) (0,0011)
0,9080 0,3648 0,9982 0,9987 1,0017 0,9975
(0,0116) (0,0102) (0,0019) (0,0010) (0,0015) (0,0031)
-0,8742 -0,2561 -0,9963 -0,9987 -0,9968 -0,9945
(0,0124) (0,0076) (0,0019) (0,0011) (0,0015) (0,0032)
0,0027 0,0016 0,0028 0,0031 0,0075 0,0056
(Continua)
Modelos
explicativos
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
(0,0002) (0,0004) (0,0000) (0,00002) (0,00003) (0,0001)
Nmero de
observaes
890 4.260 820 5.950 680 4.470
Cross-sections 178 852 164 1.190 136 894
R
2
0,897 0,286 0,998 0,995 0,999 0,959
Fonte: STN.
Nota:
1
2
Teste de Hausman utilizando a matriz de covarincia estimada.
Ademais, enquanto a mesorregio Demais Nordeste perde capacidade de
resposta na gerao de supervit primrio, no Sudeste, os municpios da mesorre-
gio composta por regies metropolitanas das capitais apresentam um avano fs-
cal, representado pela signifcncia da estimativa do coefciente associado dvida
defasada . Uma vez que as variveis so mensuradas como proporo do PIB,
este resultado pode advir do maior crescimento econmico verifcado na regio
Sudeste, conforme apresentado no grfco 2.
Do exposto, percebe-se que apenas nos municpios das regies Norte e Sul
e, em especial, no grupo das mesorregies Demais Sul as duas condies de sol-
vncia propostas nos exerccios empricos so satisfeitas, seja na amostra completa
ou na subamostra 2003-2008.
Finalmente, a maior robustez da segunda abordagem seguida permite suge-
rir que a consecuo do equilbrio fnanceiro nas administraes pblicas muni-
cipais brasileiras independe de tamanho econmico, haja vista que, em duas das
trs regies economicamente maiores, a capacidade de resposta fscal das prefeitu-
ras incua no perodo completo ou na subamostra utilizada.
6 coNcluso
A partir de duas metodologias tradicionais em sustentabilidade da poltica fscal,
analisa-se a solvncia das administraes municipais brasileiras entre 2000 e 2008 in-
corporando s duas propostas os avanos da econometria com estrutura de dados em
painel e desagregando as anlises em grupos regionais. Adicionalmente, os exerccios
so repetidos para um subperodo amostral ps-2002, visando no apenas atestar a
adequao das prefeituras LRF, mas tambm como forma de expurgar infuncias da
mudana poltico-ideolgica da Unio sobre o desempenho fscal na esfera municipal.
Em conformidade com as duas propostas tericas, duas verifcaes emp-
ricas foram implementadas. A primeira fundamenta-se no atendimento ROI
das prefeituras e envolve dois testes de raiz unitria em painel, de acordo com
(Continuao)
as propostas de Levin, Lin e Chu (2002) e Im, Pesaran e Shin (2003), enquan-
to a segunda baseada na proposta de Bohn (1998) e incorpora a importncia
do comportamento intertemporal da administrao pblica para consecuo do
equilbrio fscal. Esta consiste na estimao de funes de reao fscal com dados
em painel para as administraes pblicas municipais. Nos dois perodos, ambas
as verifcaes so especializadas segundo cinco regies brasileiras e, para as trs
regies economicamente maiores, aplicadas a seis mesorregies, de acordo com a
incluso das regies metropolitanas de suas capitais.
Os resultados dos testes de raiz unitria corroboram o atendimento ROI
das prefeituras tanto para o total dos 3.939 municpios analisados, como em to-
das as desagregaes defnidas e nos dois perodos amostrais predefnidos.
Os resultados para as funes de reao estimadas sugerem que: i) no pero-
do 2000-2008, apenas as prefeituras das regies Norte, Centro-Oeste e Sul prati-
caram uma poltica fscal ativa de gerao de supervit primrio como resposta ao
aumento da dvida pblica; ii) no mesmo perodo, na regio Sul, a mesorregio
que no inclui as regies metropolitanas das capitais (Demais Sul) determina a
solvncia regional; iii) h que se levar em considerao os efeitos diferenciados
entre mesorregies quando se inserem na amostra os municpios das capitais: a
situao de insolvncia no Nordeste advm das mesorregies que incluem suas
capitais; iv) para o subperodo 2003-2008, as administraes pblicas municipais
das regies Norte e Sul atendem condio de solvncia desta segunda aborda-
gem; e v) entre as mesorregies, no perodo de 2003 a 2008, novamente, as que
no compreendem as capitais do Sul e a das capitais do Sudeste apresentam uma
poltica fscal ativa.
O acentuado crescimento econmico do perodo recente mostra-se como
o responsvel pela evoluo fscal das prefeituras das regies metropolitanas na
regio Sudeste. A combinao dos resultados obtidos sugere, ainda, que a condi-
o de sustentabilidade fscal no est atrelada ao tamanho econmico dos mu-
nicpios, haja vista que as regies e mesorregies que satisfzeram as condies
de solvncia, nos dois casos, so compostas por municpios de mdio e pequeno
porte (Norte e Demais Sul). Isto no implica que a criao de novos munic-
pios inseridos nestas regies lhes assegure uma condio ex ante de equilbrio nas
contas pblicas. Alm disso, a insero deles cria um novo cenrio para aqueles
preexistentes, requerendo um reexame a posteriori.
Partindo do pressuposto de que a credibilidade de uma poltica fscal deter-
mina a capacidade de endividamento do governo, bem como depende das expec-
tativas dos agentes acerca da sustentabilidade da poltica fscal adotada, parece im-
perativo a adoo de polticas fscais ativas por parte dos administradores pblicos
para a consecuo e manuteno do equilbrio fscal municipal e, muito embora a
questo da infuncia poltico-ideolgica de Unio e estados no tenha sido objeto
central de discusso, cabe destacar como objeto de estudos futuros a necessidade de
controlar o impacto de variveis polticas sobre o equilbrio fnanceiro municipal.
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Originais submetidos em de fevereiro de 2011. ltima verso recebida em janeiro de 2012. Aprovado em fevereiro de 2012.
aPNdicE a
tEstE dE hausmaN
TABELA A.1
teste de hausman (2000-2008)
Regio Coefciente Valor-p
Brasil 1.793,81 0,00
Centro-Oeste 5,58 0,13
Nordeste 675,86 0,00
Norte 41,45 0,00
Sudeste 89,33 0,00
Sul 22,56 0,00
Demais Nordeste 526,57 0,00
1
Demais Sul 20,73 0,00
Nota:
1
Teste realizado com a matriz de covarincia estimada.
TABELA A.2
teste de hausman (2003-2009)
Regio Coefciente Valor-p
Brasil 1.605,61 0,00
Centro-Oeste 10,60 0,01
Nordeste 477,38 0,00
Norte 39,99 0,00
Sudeste 35,50 0,00
Sul 5,73 0,13
Demais Nordeste 301,13 0,00
Demais Sul 6,02 0,11
aPNdicE B
Os testes de raiz unitria utilizados no estudo so baseados em uma regresso do
tipo Dickey-Fuller:
(1)
Onde, indexa o municpio; o perodo
e iid .
A hiptese nula comum refere-se existncia de raiz unitria em cada srie
analisada. Utilizou-se para escolha do lag timo o critrio de Hannan-Quinn. Vale
ressaltar que, como hiptese alternativa, o teste LLC (2002) supe que cada srie
estacionria, enquanto o de IPS (2003) considera que pelo menos uma das
sries no possui raiz unitria.
O teste de LLC (2002) permite captar a presena de efeitos individuais
determinsticos constantes e/ou com tendncia linear ao longo do tempo, bem
como a estrutura de autocorrelao por meio de um modelo autoregressivo de
primeira ordem. Por sua vez, o de IPS (2003) mais fexvel. robusta, por exem-
plo, correlao serial dos resduos, heterogeneidade no tempo e no constncia
da varincia do erro entre grupos. Assim sendo, para conduo do processo de
inferncia realizado na seo cinco, sero considerados os resultados dos testes
segundo IPS (2003).
aPNdicE c
TABELA C.1
Funes de resposta fscal com a opo por dummies regionais
2000-2008 2003-2008
Explicativas
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
Resultado
primrio
b
it-1
0,0001 0,00005
1
0,0001
1
0,0001 -0,000009
1
0,0001
1
(0,0000) (0,0001) (0,0001) (0,0001) (0,0001) (0,0001)
0,5745 0,6313 0,5856 0,4671 0,5751 0,4851
(0,0195) (0,0031) (0,0028) (0,0203) (0,0044) (0,0036)
-0,5638 -0,5673 -0,5704 -0,4509 -0,4879 -0,4648
(0,0196) (0,0030) (0,0028) (0,0205) (0,0040) (0,0036)
d2 -0,0044
(dropped)
-0,0049 -0,0056
(dropped)
-0,0061
(0,0002) (0,0003) (0,0003) (0,0004)
d3 -0,0012
(dropped)
-0,0013 -0,0018
(dropped)
-0,0018
(0,0002) (0,0004) (0,0003) (0,0005)
d4 -0,0003
1
(dropped)
-0,0003
1
-0,0004
1
(dropped)
-0,0005
1
(0,0001) (0,0003) (0,0002) (0,0004)
d5 0,0017
(dropped)
0,0017 0,0017
(dropped)
0,0017
(0,0001) (0,0003) (0,0002) (0,0004)
0,0039 0,0030 0,0040 0,0051 0,0035 0,0052
(0,0001) (0,0000) (0,0002) (0,0002) (0,0001) (0,0003)
Mtodo MQOA EF EA MQOA EF EA
Nmero de
observaes
31.512 31.512 31.512 19.695 19.695 19.695
Cross-sections 3.939 3.939 3.939 3.939
R
2
0,580 0,611 0,5974 0,469 0,523 0,5003
Teste de Hausman Estimativa: 1.416,59 Valor-p 0.00 Estimativa: 1.286,27 Valor-p 0.00
Nota:
1
Obs.: MQOA = mnimos quadrados ordinrios agrupados; EF = efeito fxo; EA = efeito aleatrio.
aNEXo a
mEsorrEgiEs rEFErENtEs a caPitais
23
Mesorregies integrantes do grupo Capitais Nordeste:
Norte Maranhense
Centro-Norte Piauiense
Metropolitana de Fortaleza
Leste Potiguar
Mata Paraibana
Metropolitana do Recife
Leste Alagoano
Leste Sergipano
Metropolitana de Salvador
Mesorregies integrantes do grupo Capitais Sudeste:
Metropolitana de Belo Horizonte
Central Esprito-Santense
Metropolitana do Rio de Janeiro
Metropolitana de So Paulo
Mesorregies integrantes do grupo Capitais Sul:
Metropolitana de Curitiba
Grande Florianpolis
Metropolitana de Porto Alegre
23. Fonte: IBGE.
o sEtor ENErgtico BrasilEiro: uma aNlisE via
iNdicadorEs dE iNsumo-Produto E o modElo
hBrido Para os aNos dE 1997 E 2002*
Vinicius de Azevedo Couto Firme**
Fernando Salgueiro Perobelli***
Este trabalho analisa as mudanas estruturais ocorridas no setor energtico brasileiro nos anos
de 1997 e 2002. Para tanto, utiliza as matrizes de insumo-produto estimadas por Guilhoto e
Sesso (2005) para ambos os anos. Cabe ressaltar que, devido necessidade de compatibilizao
dos dados de energia (fuxos fsicos) constantes no Balano Energtico Nacional (BEN) e a
matriz de insumo-produto para o Brasil, este artigo apresentar resultados para quatorze setores
produtivos. A anlise setorial se basear em duas partes. A primeira ser composta por uma
anlise exploratria do setor, mediante utilizao dos indicadores clssicos de insumo-produto
(isto , setor-chave, anlise dos multiplicados de emprego, renda e produo). Na segunda seo, a
anlise tomar por base o modelo hbrido de insumo-produto. O modelo hbrido permitir verifcar
quais os requerimentos diretos, indiretos e totais do setor de energia. Os resultados deste artigo
permitiro um melhor entendimento do setor de energia no Brasil.
Palavras-chave: insumo-produto; setor energtico; modelos hbridos.
thE BraZiliaN ENErgY sEctor: aN aNalYsis usiNg
iNPut-outPut iNdicators aNd thE hYBrid modEl
For thE YEars 1997 aNd 2002
This paper analyzes the structural changes into the Brazilian energy sector for the years of 1997
and 2002. In order to reach this aim, we used the Guilhoto and Sesso (2005) estimated input-
output matrices for both years. In order to make the National Energy Balance and the Input-output
matrix compatible we used an input-output matrix for 14 sectors. The sectoral analysis will be
divided in two parts. The frst will be composed by an exploratory analysis of energy sector. We
will use the classical indicators (e.g. key-sector, employment multiplier, income and production
multiplier). At the second part, we will make a requirement analysis (total, direct and indirect) for
the energy sector. The results will help the policy makers to better understand the energy sector
in Brazil.
Keywords: input-output; energetic sector; hybrid models.
*

Pesquisador do Programa de Ps-graduao em Economia Aplicada da Faculdade de Economia da Universidade
Federal de Juiz de Fora.
** Professor do Programa de Ps-graduao em Economia da Faculdade de Economia da Universidade Federal de Juiz
de Fora; pesquisador em produtividade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq).
*** Os autores agradecem a participao de Joaquim J. M. Guilhoto pela disponibilizao das matrizes de insumo-
produto para a realizao deste trabalho.
la iNdustria dE la ENErga dE Brasil: uN aNlisis a travs dE
iNdicadorEs dE iNsumo-Producto Y El modElo hBrido Para los
aos 1997 Y 2002
Este artculo analiza los cambios estructurales en el sector energtico brasileo en los aos 1997 y
2002. Para ello, hacer uso de matrices de insumo-producto estimado por Guilhoto y Sesso (2005) para
ambos aos. Cabe sealar que debido a la necesidad de conciliar los datos de la energa (fujos fsicos)
que fgura en el Balance Energtico Nacional (BEN) y la matriz de insumo-producto para Brasil, en este
documento se presentan los resultados para 14 sectores industriales. Un anlisis sectorial se basar
en dos partes. La primera consistir en un anlisis exploratorio de la industria a travs del uso de los
indicadores clsicos de la entrada-salida (el sector es clave, el anlisis del empleo se multiplicaron, los
ingresos y la produccin). En la segunda seccin el anlisis se basar en el hbrido de insumo-producto.
El modelo hbrido, que verifcar los requisitos directa del sector, el consumo indirecto y total. Los
resultados de este artculo ayudar a entender mejor el sector de la energa en Brasil.
Palavras-clave: de entrada-salida; sector de la energa; los modelos hbridos.
liNdustriE dE lNErgiE BrsiliENNE: uNE aNalYsE EN utilisaNt dEs
ENtrEs-sortiEs dEs iNdicatEurs Et lE modlE hYBridE Pour lEs
aNNEs 1997 Et 2002
Cet article analyse les changements structurels dans le secteur nergtique brsilien dans les
annes 1997 et 2002. Pour ce faire, utiliser des matrices entres-sorties estime par Guilhoto
et Sesso (2005) pour deux ans. Il est noter quen raison de la ncessit de concilier les
donnes de lnergie (fux physiques) contenues dans le bilan nergtique national (BEN) et
la matrice dentre-sortie pour le Brsil, ce document prsente les rsultats pour 14 secteurs
industriels. Une analyse sectorielle sera bas en deux parties. La premire consistera en une
analyse exploratoire de lindustrie grce lutilisation des indicateurs classiques dentres-
sorties (ie secteur cl, lanalyse de lemploi, des revenus multiplis et production). Dans la
deuxime section de lanalyse sera fonde sur les hybrides dentre-sortie. Le modle hybride qui
permettra de vrifer les exigences directes, indirectes et secteur de lnergie totale. Les rsultats
de cet article sera de mieux comprendre le secteur de lnergie au Brsil.
mots-cls: entres-sorties; secteur de lnergie; des modles hybrides.
JEL: C67; D57; Q40.
1 iNtroduo
A energia um insumo de uso generalizado na economia. Em decorrncia disto,
sua indisponibilidade pode produzir efeitos econmicos adversos de curto e de
longo prazo. Esta carncia relativa disponibilidade de energia pode ser pro-
veniente da falta de planejamento e investimento direcionados ao setor e, mais
a longo prazo, da difculdade em obter novas fontes renovveis de energia.
1
1. A possibilidade de investimentos em novas fontes de energia no ser tratada neste trabalho.
125 O Setor Energtico Brasileiro
No mbito brasileiro, considerando o perodo de 1996 a 2002, pode-se concluir
que, em mdia, mais de 48% dos recursos energticos do pas so oriundos de
fontes no renovveis. Isto equivale a mais de 500 milhes de toneladas de equi-
valentes de petrleo (TEP)
2
produzidas no perodo. Pode-se destacar o petrleo,
produto que responde, em mdia, por mais de 38% da energia primria do pas.
No caso das fontes renovveis, pode-se destacar a participao da energia hidruli-
ca, que manteve uma mdia de quase 17% da produo total de energia primria
do pas. Lenha e produtos da cana-de-acar somados representaram quase um
tero da energia total produzida no perodo (tabela 1).
TABELA 1
Produo e percentual por fonte de energia primria (1996-2002)
Energia no renovvel
Petrleo Gs natural Carvo vapor
Carvo
metalrgico
Urnio (U
3
O
8
)
Total no renov-
vel (a)
Ano Produo % Produo % Produo % Produo % Produo % Produo %
1996 40,52 33,00 9,09 7,40 1,79 1,46 0,09 0,07 0,00 0,00 51,49 41,93
1997 43,59 33,43 9,75 7,48 2,11 1,62 0,06 0,04 0,00 0,00 55,51 42,58
1998 50,51 36,54 10,71 7,75 2,07 1,49 0,01 0,01 0,02 0,02 63,32 45,81
1999 56,61 38,67 11,81 8,07 2,11 1,44 0,02 0,01 0,00 0,00 70,55 48,19
2000 63,85 41,64 13,18 8,60 2,60 1,70 0,01 0,01 0,13 0,09 79,78 52,03
2001 66,74 42,68 13,89 8,88 2,17 1,39 0,01 0,01 0,67 0,43 83,49 53,39
2002 75,12 43,11 15,45 8,87 1,94 1,11 0,06 0,04 3,34 1,91 95,91 55,03
soma e mdia 396,95 38,85 83,89 8,21 14,79 1,45 0,26 0,03 4,16 0,41 500,05 48,94
Energia renovvel
Energia
hidrulica
Lenha
Produtos da
cana-de-acar
Outras
Total renovvel
(b)
Energia total
(a+b)
Ano Produo % Produo % Produo % Produo % Produo % Produo %
1996 22,85 18,61 21,97 17,89 23,40 19,05 3,09 2,51 71,30 58,07 122,79 100
1997 23,98 18,39 21,66 16,62 25,94 19,90 3,28 2,52 74,87 57,42 130,38 100
1998 25,06 18,12 21,26 15,38 25,16 18,20 3,45 2,49 74,92 54,19 138,24 100
1999 25,19 17,20 22,13 15,11 24,58 16,79 3,97 2,71 75,86 51,81 146,41 100
2000 26,17 17,07 23,05 15,04 19,89 12,97 4,44 2,89 73,56 47,97 153,33 100
2001 23,03 14,73 22,44 14,35 22,80 14,58 4,63 2,96 72,90 46,61 156,39 100
2002 24,59 14,11 23,54 13,51 25,27 14,50 4,95 2,84 78,36 44,97 174,27 100
soma e mdia 170,86 16,72 156,05 15,27 167,03 16,35 27,81 2,72 521,76 51,06 1.021,81 100
Obs: 1. A produo est cotada em milhes de toneladas equivalentes de petrleo.
2. A participao relaciona o total produzido por uma determinada fonte de energia em um ano com a produo total
obtida neste mesmo ano (fontes no renovveis mais renovveis).
3. A clula denominada Soma e mdia revela a produo acumulada entre 1996 e 2002 por fonte de energia e a parti-
cipao mdia de cada uma destas fontes no mesmo perodo.
2. A tonelada equivalente de petrleo (TEP) a unidade comum na qual se convertem as unidades de medida das diferen-
tes formas de energia utilizadas no Balano Energtico Nacional (BEN). Os fatores de converso so calculados com base
no poder calorfco superior de cada energtico em relao ao do petrleo, de 10.800 kcal/kg (Patusco, 2011).
Alguns autores argumentam que as matrizes de insumo-produto, convertidas
em unidades hbridas, estariam entre as opes mais consistentes para analisar os
encadeamentos do setor energtico com os demais setores da economia (Bullard e
Herendeen, 1975; Casler e Blair, 1997; Miller e Blair, 2009). J existe certo avano
no que se refere ao uso deste mtodo: alguns artigos utilizam matrizes inter-regio-
nais para analisar o setor energtico. Desta forma seria possvel verifcar as inter-
dependncias energticas entre setores de regies distintas. Perobelli et al. (2007)
utilizaram um modelo hbrido inter-regional de insumo-produto com incorporao
de um setor de energia visando analisar as interaes energticas entre o estado de
Minas Gerais e o restante do Brasil.
Alm disso, existem outras formas de se utilizarem modelos de insumo-pro-
duto hbridos para o setor energtico. Carvalho e Perobelli (2008) quantifcaram
as emisses de CO
2
decorrentes do consumo de combustveis energticos, consi-
derando um modelo de insumo-produto inter-regional hbrido para So Paulo e
o restante do Brasil utilizando a matriz de 1996. Note-se que tal mtodo poderia
ser aplicado para diferentes fnalidades: Machado (2002) avaliou os impactos do
comrcio exterior sobre o uso de energia e as emisses de CO
2
por parte da eco-
nomia brasileira utilizando um modelo de insumo-produto hbrido, em formato
produto por atividade, aplicado aos anos de 1985, 1990 e 1995. Lenzen (1998)
calculou as necessidades primrias diretas e indiretas de energia e os gases do efeito
estufa (GEE) incorporados no consumo fnal da Austrlia utilizando um modelo
de insumo-produto em unidades monetrias e um modelo em unidades hbridas
para o perodo de 1992-1993. Guilhoto e Hilgemberg (2006) aplicaram esta meto-
dologia para estudar a emisso de CO
2
no Brasil para 1999 utilizando uma matriz
inter-regional com desagregao para diversas regies do Brasil.
Existe tambm outro mtodo que possibilita a estimao e previso de de-
manda de energia desagregada por setor. Tal procedimento une as ferramentas
dos modelos de insumo-produto e econometria. Mattos et al. (2008) utilizam
um modelo do tipo economtrico mais insumo-produto para realizar previses
de longo prazo do consumo de energia por setor de atividade no Brasil. So feitas
previses anuais para 2005-2010. A metodologia integra modelos economtricos
de sries temporais com modelos de insumo-produto. Souza (2008) consegue
mensurar os impactos setoriais, regionais e totais do consumo de energia eltrica,
resultantes da variao do componente exportao da demanda fnal de Minas
Gerais e do restante do Brasil, por meio da integrao de modelos economtricos
de sries temporais com modelos de insumo-produto.
Este trabalho tem por fnalidade analisar a evoluo do setor energtico em
1997 e 2002 utilizando os instrumentos dos modelos de insumo-produto, visando
fornecer informaes sobre este setor para os agentes econmicos. Para tanto, sero
utilizadas ferramentas que permitam obter resultados acerca do impacto deste setor
sobre o produto nacional, o emprego e a renda. Alm disto, ser verifcada a ligao
deste setor com os demais setores produtivos da economia brasileira, no que diz
respeito oferta e demanda intersetoriais, pois, segundo Hirschman (1961), um
setor que demanda e demandado pelos demais setores acima da mdia apresenta
caractersticas de um setor-chave ao crescimento de uma economia. Por ltimo,
sero verifcados os requerimentos de energia dos setores produtivos brasileiros.
Esta ltima anlise permitir que crescimentos em setores especfcos da economia,
que apresentem poder de presso sobre o setor energtico, venham acompanhados
de maiores investimentos na gerao de energia.
2 sEtor ENErgtico E o cENrio EcoNmico BrasilEiro
3

Observando a conjuntura econmica brasileira, desde o perodo que antecedeu os
anos analisados, at 2002, pode-se verifcar que de 1993 a 1997, com a estabiliza-
o da economia, estabeleceu-se um novo ciclo de desenvolvimento, o qual elevou
os ndices de expanso da economia e do consumo de energia. Neste perodo, o
produto interno bruto (PIB) cresceu a 3,9% ao ano (a.a.) e a oferta interna de
energia (OIE) cresceu a 4,8% a.a., com os derivados de petrleo apresentando taxa
mdia de crescimento de 7% a.a.; a eletricidade, de 5,1% a.a.; e a biomassa, de
2% a.a.; correspondendo, respectivamente, a elasticidades de 1,79, 1,31 e 0,52 em
relao ao PIB. As taxas de crescimento do consumo da eletricidade residencial e
comercial foram de, respectivamente, 8,4% a.a. e 8,6% a.a.; da gasolina automoti-
va, de 13,8% a.a.; e do querosene de aviao, de 9,4% a.a. Estes foram os grandes
indutores das altas taxas de consumo de energia, por conta da melhor distribuio
de renda proporcionada pelo Plano Real. Neste perodo, as exportaes de produ-
tos intensivos em energia estagnaram ou regrediram.
Em 1998 e 1999, em razo de sucessivas crises externas, principalmente a
crise cambial nos pases asiticos, que acabou contaminando a economia nacio-
nal, o governo brasileiro foi obrigado a tomar medidas que levaram a uma forte
retrao no crescimento econmico, tendo o PIB apresentado um crescimento de
apenas 0,13% em 1998 e de 0,81% em 1999. O baixo desempenho da economia
teve refexos no consumo de energia de 1999, notadamente quanto s energias
associadas ao uso individual, como o lcool hidratado, com queda de -8,6% no
consumo; a gasolina automotiva, com queda de -6,3%; o querosene de aviao,
com queda de -6,3%; e a energia eltrica residencial, com apenas 2,4% de cresci-
mento. Neste mesmo ano, a OIE cresceu 2%.
Em 2000, aps a desvalorizao da moeda, ocorrida no ano anterior, a
economia demonstrou sinais de recuperao, com o crescimento do PIB de
3. Esta seo foi baseada nos dados do Balano Energtico Nacional (BEN) do Ministrio de Minas e Energia MME
(Brasil, 2006, p. 26-27).
4,36%, alavancado por desempenhos expressivos dos setores de comunicao
(15,6%), extrativa mineral (11,5%) e indstria de transformao (4,8%).
Em termos de consumo de energia, este ano mostrou-se atpico, tendo a OIE
crescido apenas 0,7%, em razo do fraco desempenho de setores industriais
intensivos em energia e tambm da continuidade do baixo consumo da ener-
gia associada ao uso individual da populao.
Em 2001, mais uma vez, a economia brasileira se retraiu, resultado do
desaquecimento da economia americana, agravado pelos atentados terroristas,
o qual contaminou as principais economias mundiais, e tambm pela crise
de abastecimento de eletricidade que se estabeleceu no pas. O PIB cresceu
1,42% e a OIE apresentou desempenho um pouco melhor que o anterior,
de 1,7%. O consumo de energia eltrica do pas decresceu -6,6%, em decor-
rncia do contingenciamento de carga com os setores intensivos em energia,
como ao, alumnio e ferroligas, sendo bastante afetados. O setor residencial
tambm apresentou signifcativa retrao no consumo, de -11,8%. O ano de
2001 encerrou com um consumo de derivados de petrleo igual ao do ano
anterior e com consumo de lcool retrado em -7,9%.
Em 2002, a economia brasileira cresceu 1,52%, um resultado semelhante ao de
2001, tendo no setor agropecurio a melhor performance (5,3%). Em consequncia
da alta do cmbio e do trmino do contingenciamento da eletricidade, os setores
exportadores voltaram a crescer, tendo refexos na OIE, que apresentou crescimento
de 2,5%, mesmo estando infuenciada por desempenhos negativos dos derivados
de petrleo, que retraram -2,7%, e da eletricidade residencial, que regrediu 1,4%.
Um resumo das questes aqui tratadas pode ser observado no grfco 1, no
qual se pode notar que a taxa de variao do consumo fnal de energia diminui
aps 1997. Neste ano, o crescimento registrado foi de mais de 6%, caindo para
pouco mais de 2% em 1998, 1,2% em 1999, 0,86% em 2000 e apenas 0,14%
em 2001. Este decrscimo acentuado tem forte correlao com a diminuio
de consumo observada no setor eltrico. Aps 2001, o consumo apresenta uma
pequena retomada no crescimento. A OIE acompanhou a taxa de variao do
consumo fnal de energia at 1996. Em 1997, o consumo de energia superou a
oferta interna, no entanto, ambas obtiveram um nvel elevado de crescimento.
Aps 1997, esta passou a crescer a taxas decrescentes at 2000. Isto se deveu, em
parte, ao baixo crescimento verifcado no PIB brasileiro. Desde 1996, o PIB vinha
crescendo a taxas inferiores ao consumo fnal de energia e oferta interna, atin-
gindo valores crticos de crescimento em 1998 e 1999, fato este que pressionou
para baixo tanto o consumo quanto a oferta interna de energia. Em 2002, tanto
o PIB quanto a OIE e o consumo interno apresentaram um pequeno crescimento
em relao ao ano anterior.
GRFICO 1
taxa de variao anual do produto interno bruto (PiB), oferta interna de energia e
consumo fnal de energia (1993-2003)
0
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Consumo nal energia
TEP(mil) variao anual
OIE variao anual
PIB variao real anual
Fonte: Brasil (2006; 2008); Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) Sistema de Contas Nacionais (SCN).
Obs.: o consumo fnal de energia foi obtido em Brasil (2008); a oferta interna de energia (OIE), em Brasil (2006); e o produto
interno bruto (PIB), no SCN/IBGE.
3 mEtodologia
4
Segundo Bullard e Herendeen (1975), Casler e Blair (1997) e Miller e Blair (2009),
o modelo de insumo-produto em unidades hbridas a formulao mais consisten-
te para a aplicao de modelos de insumo-produto de natureza fsico-econmica
envolvendo uso de energia. Hawdon e Pearson (1995) e Zhang e Folmer (1998)
apontam algumas vantagens no uso da estrutura de insumo-produto para analisar
questes relativas ao setor energtico: i) permite uma desagregao setorial maior
que os modelos de otimizao dinmica e os modelos macroeconmicos; ii) permi-
te a incorporao de fuxos de energia intersetoriais tanto em termos fsicos quanto
monetrios; e iii) possibilita implementar anlises de impacto. Entretanto, estes
modelos tambm apresentam algumas limitaes, quais sejam: i) coefcientes fxos
de insumo-produto; ii) retornos constantes de escala; e iii) demanda fnal determi-
nada exogenamente. importante salientar que tais limitaes no invalidam os
resultados do modelo.
4. Todos os ndices relacionados aos multiplicadores de emprego, produto e renda, de linkages para frente e para trs
e de requerimentos do setor energtico foram obtidos com base na matriz hbrida.
3.1 modelo hbrido de insumo-produto
O modelo de insumo-produto hbrido apresentado nesta subseo proveniente das
abordagens utilizadas por autores como Hilgemberg (2004) e Miller e Blair (2009).
O modelo de energia em unidades hbridas baseia-se em um conjunto de matri-
zes anlogo ao do modelo convencional, isto : matriz de transaes ou fuxo de
energia (medida em unidades fsicas), matriz de requerimentos diretos de energia
e matriz de requerimentos totais de energia (Miller e Blair, 2009). O procedi-
mento consiste em substituir, na matriz de transaes interindustriais (Z), a linha
que representa os fuxos de energia em unidades monetrias pelo vetor coluna, que
representa os fuxos fsicos de energia (E), obtido a partir da matriz do balano
energtico nacional. Ou seja, aps esta substituio, tem-se uma nova matriz de
fuxos interindustriais (Z*), a qual representa os fuxos interindustriais de energia
em unidades fsicas e os demais fuxos em unidades monetrias.
Considere-se um modelo regional com quatro setores, em que um setor ,
por hiptese, um setor de energia primria, cujos fuxos de produo para os de-
mais setores so medidos em TEP (tonelada equivalente de petrleo). Neste caso,
possvel expressar o modelo como:

(
(
(
(
=
$ $ $ $
$ $ $ $
$ $ $ $
$ $ $ $
Z
| | TEP TEP TEP TEP E =

(1)
Portanto, as matrizes em unidades hbridas sero representadas por um
asterisco sobrescrito, como se segue:

(
(
(
(
=
$ $ $ $
$ $ $ $
$ $ $ $
*
TEP TEP TEP TEP
Z

(2)
O mesmo procedimento deve ser utilizado para a produo total (X) e de-
manda fnal (Y) por setor:

(
(
(
(
=
$
$
$
*
TEP
X
(
(
(
(
=
$
$
$
*
TEP
Y
(3)
A matriz de coefcientes tcnicos tradicional (A) pode ser representada como:

1
)
(

= X Z A (4)
Os elementos de (A
*
) representam os coefcientes tcnicos (ou coefcientes
de requerimentos diretos) por unidade (fsica ou monetria). Em outras palavras,
(A
*
) a matriz hbrida de coefcientes tcnicos.

(
(
(
(
(
(
(
(
= =

$
$
$
$
$
$ $
$
$
$
$
$
$ $
$
$
$
$
$
$ $
$ $ $
) (
1
^
* * *
TEP
TEP
TEP
TEP TEP TEP
TEP
TEP
X Z A (5)
A matriz inversa de Leontief, B
*
= (I A*)
-1
, apresentar a mesma
estrutura da matriz A
*
e ser utilizada nos clculos dos multiplicadores, linkages
e requerimentos a seguir.
3.1.1 Multiplicadores
5
Nesta subseo sero apresentados os clculos para o multiplicador de produo,
o multiplicador simples de emprego, o multiplicador de emprego do tipo 1 e o
multiplicador de renda.
a) O multiplicador de produo para o setor j o valor total da produo em
todos os setores da economia necessrio para satisfazer uma unidade mo-
netria adicional da demanda fnal pela produo do setor j. Formalmente
este multiplicador o somatrio dos efeitos direto, indireto e inicial.

( )
( ) ( )
|
|
.
|
\
|
=
|
|
.
|
\
|
=
=

1
0
2 ;
0
1
1
1
Y Y
Y A I X

(6)
Em que:

( ) 1 Y indica uma mudana somente no valor da demanda fnal para o
produto do setor 1.
5. Todos os multiplicadores esto explicitados em Miller e Blair (1985).

( ) 2 Y indica uma mudana somente no valor da demanda fnal para o
produto do setor 2.
Logo, pode-se concluir que:

( ) ( ) ( )
( ) ( ) ( )
=
|
|
.
|
\
|
= =
|
|
.
|
\
|
= =
n
i
ij j
O
Y A I X
Y A I X
1
22
21 1
21
11 1
2 2
1 1

(7)
Portanto, em termos formais, o multiplicador de produto simples para o
setor j, Oj dado na equao (7), o somatrio dos elementos da coluna da matriz
inversa de Leontief. Este coefciente mensura o impacto para todos os setores da
economia de um valor adicional na demanda fnal do produto de um setor.
b) O multiplicador de emprego capta o nmero de empregos criados no
setor j devido a um aumento de uma unidade na produo do mesmo
setor decorrente de uma variao de uma unidade, em valor, da deman-
da fnal.
Primeiramente, deve-se estimar a relao entre o valor bruto da produo
(VBP) de um determinado setor e o emprego gerado neste setor. Em termos for-
mais, tem-se:

(8)
Logo, o multiplicador simples de emprego ser dado da seguinte maneira:

(9)
b.1) H tambm o multiplicador de emprego do tipo 1, segundo o qual, para
cada emprego criado no setor j, h um total de Wj empregos criados na
economia como um todo. Formalmente:

j
j
j
e
W

= (10)
c) O multiplicador de renda calculado de forma anloga ao de emprego
simples.
6
Ele busca determinar quais os impactos de variaes nos gastos
com demanda fnal sobre a renda recebida pelas famlias (oferta de tra-
balho) em vez de calcular o impacto sobre a produo setorial.
Primeiramente, deve-se estimar a relao entre o valor da produo de um
determinado setor e a renda (salrio) gerada neste setor. Em termos formais, tem-se:

(11)
Logo, o multiplicador da renda ser dado da seguinte maneira:

(12)
3.1.2 Linkages para frente e para trs
Segundo Hirschman (1961), o desenvolvimento signifca a transformao de um
determinado estgio da economia em outro mais evoludo. O autor afrma que o
desenvolvimento econmico se manifesta segundo a lgica de um desenvolvimento
no equilibrado, em que ocorrem avanos desiguais entre os diversos setores da
economia. Em outras palavras, quando um setor tem um avano, os demais buscam
alcan-lo. Este processo, em que um desequilbrio gerado em um determinado
setor desencadeia alteraes nos demais setores, que gera desenvolvimento econ-
mico. Segundo ele, alguns setores da economia tm a capacidade de induzir novos
investimentos, devido sua forte ligao com os demais setores da economia.
6. Apresentado no tpico (b).
Essas ligaes, ou linkages, podem gerar efeitos para frente ou para trs.
Segundo Toyoshima e Ferreira (2002), investimentos realizados sobre um setor
que apresenta elevados linkages para frente geram efeitos positivos sobre os demais
setores compradores, ou seja, trata-se de um setor que muito demandado na
economia. J no caso daqueles que apresentam linkages para trs, os efeitos posi-
tivos se dariam sobre os vendedores, logo, trata-se de um setor com alto poder de
demanda sobre os demais. Para tanto, necessrio calcular os ndices de ligao
para frente (forward linkage efects) e para trs (backward linkage efects), propostos
por Rasmussen (1956) e Hirschman (1961), como se segue.
Linkages para trs (poder de disperso) Uj: determina o quanto um
setor demanda dos demais setores da economia.
Linkages para frente (sensibilidade da disperso) Ui: determina o
quanto este setor demandado pelos demais setores da economia.
Denotando (B) como a matriz inversa de Leontief, tem-se:
a) bij elemento tpico da matriz inversa de Leontief;
b) b.j soma das linhas de B;
c) bi. soma das colunas de B;
d) b.. soma total da matriz B; e
e) B

* valor mdio de todos os elementos de B, ou seja:

2
..
*
n
b
B =

(13)
Logo, os ndices de ligao para frente e para trs so respectivamente
(14) e (15):

*
.
B
n
b
U
i
i
=

ndice de ligao para frente (14)

*
.
B
n
b
U
j
j
=
ndice de ligao para trs (15)
Em que:
a) n o nmero de setores;
b)

n
b
i.
o valor mdio dos elementos na coluna j; e
c)

n
b
j .
o valor mdio dos elementos na linha i.
3.1.3 Setor-chave
Hirschman (1961) afrma que os setores que apresentam elevado grau de
encadeamento na cadeia produtiva propagando, assim, efeitos para frente e
para trs acima da mdia so considerados setores-chave para o crescimento.
Os setores-chave so considerados, de acordo com a literatura, como os prio-
ritrios na promoo do crescimento econmico regional. Estes setores so
encontrados da seguinte forma:
se Uj > 1, ento, uma mudana unitria na demanda fnal do setor j cria
um aumento acima da mdia na economia, ou seja, o setor j gera uma
resposta dos outros setores acima da mdia;
se Ui > 1, ento, uma mudana unitria na demanda fnal de todos os
setores cria um aumento acima da mdia no setor i o setor i tem uma
dependncia acima da mdia da produo dos outros setores; e
se Uj e Ui >1 setor-chave.
3.1.4 Requerimentos de energia do setor energtico
7
Para se obterem os requerimentos de energia, necessrio subtrair B
*
da
matriz identidade, da seguinte forma:
R

*=B

*-I

* (16)
Em que R uma matriz de coefcientes de requerimento lquido total.
A

matriz de coefcientes de requerimento indireto ser dada por:
Q* = R* - A* (17)
As matrizes A

*, R

* e Q

* proveem informaes numricas sobre o grau de
dependncia direta, total e indireta das atividades produtivas entre os setores.
Os coefcientes da matriz A
*
de requerimentos diretos de energia proveem infor-
maes sobre os efeitos imediatos, dada uma variao da demanda fnal, enquanto
a matriz Q
*
de requerimentos indiretos de energia capta os efeitos secundrios de
uma mudana da demanda fnal.
O interesse extrair tanto da matriz A* como da matriz R* apenas as infor-
maes de requerimento relativas ao setor de energia. A matriz de requerimentos
diretos de energia e a matriz de requerimentos totais de energia so obtidas
7. A metodologia para requerimentos de energia apresentada neste trabalho foi uma adaptao, para o contexto
regional, do modelo inter-regional utilizado por Hilgemberg (2004).
extraindo-se, respectivamente, as linhas dos fuxos de energia de A* e (I A*)
-1
.
Torna-se necessrio criar uma matriz F* com dimenso n x n, na qual seus ele-
mentos que representam fuxos de energia (em TEP) so alocados ao longo da
diagonal principal e os demais elementos so zeros.

(
(
(
(
=
0 0 0 0
0 0 0 0
0 0 0 0
0 0 0
*
TEP
F

(18)
Fazendo
1
^
* *
) (

X F
, obtm-se um vetor de zeros e nmeros 1, no qual os
nmeros 1 denotam a localizao do setor de energia. Ps-multiplicando as matri-
zes de requerimentos diretos e de requerimentos totais de energia por
1
^
* *
) (

X F
,
recuperam-se apenas os coefcientes de energia, ou seja, a intensidade de energia.
Logo, representa os requerimentos diretos e os requerimentos totais:

1 * 1
^
* *
* 1
^
* *
) ( ) (
) (

=
=
A I X F
A X F
(19)
(20)
Os requerimentos indiretos de energia, g, so obtidos atravs da diferena
entre os requerimentos totais (B*) e os requerimentos diretos (5):

] ) [( ) (
* 1 * 1
^
* *
A A I X F =

(21)
3.2 Base de dados
A base de dados utilizada neste artigo pode ser dividida em duas partes. Primei-
ramente, utilizaram as matrizes de insumo-produto estimadas por Guilhoto e
Sesso (2005) referentes a 1997 e 2002. Tais matrizes apresentavam uma desagre-
gao setorial para 42 setores produtivos e oitenta produtos (42 x 80). Destes,
trs setores passaram a compor o setor energtico (petrleo e gs; refno do
petrleo; e servio industrial de utilidade pblica SIUP) e dez produtos passa-
ram a constituir o produto energia (petrleo e gs; carvo e outros; lcool de
cana e cereais; gasolina pura; leos combustveis; produtos do refno; produtos
petroqumicos bsicos; resinas; gasolina lcool; e SIUP). A agregao destes
setores e produtos gerou novas matrizes (40 x 71), que possibilitaram a obteno
das matrizes de consumo intermedirio por setor (40 x 40) para 1997 e 2002.
O segundo passo foi utilizar os dados do Balano Energtico Nacional (BEN)
referentes a 1997 e 2002 para obter os valores no monetrios (cotados em TEP)
que iriam compor o modelo hbrido. No entanto, o BEN apresentava uma de-
sagregao setorial diferente das matrizes de consumo intersetoriais (40 x 40).
Logo, surgiu a necessidade de compatibilizao entre as duas bases, o que gerou
uma matriz fnal com desagregao para quatorze setores produtivos (mais deta-
lhes sobre a agregao e compatibilizao dos dados no apndice A).
4 aNlisE dE rEsultados
A anlise dos resultados obtidos seguir o mesmo ordenamento da seo 3.
4.1 multiplicadores
A seguir sero apresentadas as anlises dos resultados obtidos para os multiplicadores
produo, emprego, emprego tipo 1 e renda.
a) Produo
O setor energtico no apresenta um grande multiplicador de produo em
relao aos demais setores da economia. Em 1997, a mdia deste ndice, consi-
derando todos os quatorze setores analisados, foi de 2,09. Este resultado deveu-
se, principalmente, ao setor siderrgico, que apresentou o maior multiplicador
(3,51), seguido de transporte (2,86) e metais no ferrosos e outras metalurgias
(2,54). Enquanto isto, o setor energtico obteve um ndice abaixo da mdia,
apenas 1,38. Em 2002, a mdia brasileira destes setores caiu para 2,00. O setor
energtico, embora ainda permanea abaixo da mdia, obteve elevao em seu
multiplicador quando comparado a 1997. Passou de 1,38 em 1997 para 1,78
em 2002. No entanto, esta elevao no se refetiu em crescimento da mdia
global para 2002, pois setores importantes como siderurgia e transportes apre-
sentaram uma queda acentuada em seus coefcientes, assumindo valores de 2,81
e 2,51, respectivamente.
No entanto, existem outras formas de medir a importncia de um setor
para a economia. Atravs de instrumentos de insumo-produto pode-se captar o
impacto que os setores geram sobre o emprego e a renda. Portanto, procurar-se-,
agora, analisar os impactos gerados no emprego, por setor, diante de uma variao
exgena, de uma unidade de demanda fnal ocorrida em cada setor.
8
8. Para melhor entendimento do impacto no emprego, o coefciente multiplicador de emprego apresentado estar
multiplicado por mil unidades monetrias e apresentar apenas duas casas decimais.
b) Emprego
Em 1997, a mdia do multiplicador de emprego simples para os quatorze setores
da economia foi de 64,56. Isto quer dizer que, em mdia, quando so investi-
das mil unidades monetrias na economia, so gerados pouco mais de 64 novos
postos de trabalho. Entre os setores que mais geram empregos, pode-se citar a
agropecuria (160,36) e o de txtil e vesturio (105,17). O setor energtico, em
1997, apresentou o pior ndice entre os setores analisados, com apenas 14,67,
ou seja, se fossem investidas mil unidades monetrias no setor, seriam geradas
pouco mais de quatorze vagas de trabalho na economia. Em 2002, a mdia de
empregos criados, a cada mil unidades monetrias investidas por setor, diminuiu
para 39,91, em parte devido diminuio do multiplicador dos setores agrcola e
de txtil e vesturio, com ndices de 78,12 e 70,31, respectivamente. O setor de
alimentos e bebidas tambm apresentou intensa diminuio em seu multiplica-
dor de emprego no perodo, passando de 94,44 em 1997 para 51,90 em 2002. O
setor energtico foi o nico a obter crescimento do ndice no perodo analisado,
fechando 2002 com 22,96.
A mecanizao do processo produtivo dos principais setores da economia, as-
sociada aos efeitos nocivos produzidos pelo apago, pode ter sido responsvel pela
diminuio observada no multiplicador de emprego neste perodo. A elevao do
ndice apenas no setor energtico pode estar correlacionada com os investimentos
realizados no setor de energia eltrica, visando evitar futuros racionamentos.
Os resultados encontrados pelo multiplicador de emprego simples consi-
deram o impacto gerado no emprego devido a uma variao na demanda fnal.
Outra abordagem com relao a este tema pode ser adotada atravs da mensu-
rao do impacto no emprego total da economia gerado pela criao de 1 nova
1 unidade de emprego no setor j. Este mtodo chamado de multiplicador de
emprego do tipo 1.
b.1) Emprego tipo 1
Neste caso, em 1997, o setor energtico confgura-se como um dos mais importantes
setores geradores de emprego, com um ndice de 5,25, valor superior mdia nacio-
nal (4,09), perdendo apenas para o setor siderrgico (16,78), de alimentos e bebidas
(7,82) e indstria qumica (7,15). Isto implica que se fosse criada uma unidade de
emprego no setor energtico, por exemplo, resultaria em mais de cinco unidades
de trabalho no restante da economia (lembrando que 5,25 pode ser subdividido em:
1 unidade criada no prprio setor energtico e 4,25 geradas nos demais setores). Em
2002, o ndice do multiplicador de emprego tipo 1 sobe na economia brasileira,
atingindo uma mdia de 4,56. Este resultado decorreu, em parte, da elevao ocor-
rida no ndice do setor energtico, que passou do quarto melhor ndice em 1997 ao
segundo em 2002, com 8,14, ultrapassando os setores de alimentos e bebidas (7,93)
e qumico (7,62). O setor siderrgico tambm apresentou crescimento no perodo,
mantendo o maior ndice de multiplicador de emprego tipo 1, com 18,78.
c) Renda
9
Analisando o multiplicador de renda para os quatorze setores entre 1997 e 2002,
foi possvel perceber uma diminuio mdia no perodo analisado, de 232,28 em
1997 para 187,39 em 2002. Portanto, pode-se constatar que novos investimentos
realizados em 2002 iriam gerar menor impacto sobre a renda dos trabalhadores
que aqueles realizados em 1997. O setor energtico apresentou um multiplicador
de renda inferior mdia nacional em 1997. Porm, em 2002, o crescimento
verifcado para este setor fez seu ndice ultrapassar a mdia dos demais. O setor
energtico foi o nico que apresentou ndices crescentes no perodo.
10
Passou de
124,11 em 1997 para 188,73 em 2002. Os setores que apresentaram maiores
ndices foram servios pblicos e transportes, com 480,57 e 377,11 em 1997 e
439,54 e 295,08 em 2002, respectivamente.
4.2 Linkages para frente e para trs
Verifca-se, atravs da matriz de insumo-produto de 1997 e 2002, com agregao
em quatorze setores produtivos, que o setor energtico nacional, em 1997, apre-
sentava o maior ndice de ligaes para frente (2,36), seguido pelo setor de trans-
portes (1,79). Logo, se tratava de um setor fortemente demandado pelos demais
setores. Em outras palavras, uma mudana unitria na demanda fnal de todos
os setores cria um aumento acima da mdia no setor energtico. J em 2002, a
importncia do setor energtico, no que se refere aos efeitos para frente, diminui
em relao a 1997, fcando em 1,59, sendo ultrapassado pelo setor de transportes,
com 1,91. Este resultado decrescente pode ter tido infuncia do efeito apago
ocorrido no setor eltrico
11
entre junho de 2001 e fevereiro de 2002 (grfco 2).
Nesse perodo, tanto o consumo quanto a produo de energia decresceram
devido s medidas adotadas pelo governo para restringir o consumo, visando evitar
um possvel blecaute nacional. Segundo Bardelin (2004), a oferta de energia no
seria sufciente para suprir o consumo. No entanto, esta viso simplria pode es-
conder outras questes importantes relacionadas crise do setor. Entre elas, pode-se
citar a elevada dependncia dos recursos hdricos
12
na gerao de energia eltrica
no Brasil, fator que deixa o pas dependente da sazonalidade das chuvas para suprir
seus reservatrios. O racionamento de energia gerou uma diminuio do consumo
9. Os ndices obtidos foram multiplicados por mil.
10. Fato que pode estar relacionado com a reestruturao do setor no perodo que se seguiu ao racionamento de energia.
11. Lembrando que o setor de energia eltrica apenas um dos componentes do setor energtico analisado neste
trabalho. Detalhes sobre os demais componentes esto dispostos no apndice A.
12. Mais de 90% da matriz energtica, entre 1997 e 2002, segundo dados do Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS).
por parte dos demais setores da economia. Esta diminuio pode ter infuenciado o
resultado obtido no ndice de ligaes para frente do setor energtico entre 1997 e
2002, visto que demandar mais deste setor se tornou mais oneroso.
GRFICO 2
Evoluo histrica anual do consumo e produo de energia eltrica (1952 e 2006)
(Em gigawats-hora GWh)
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
1
9
5
2
1
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5
4
1
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1
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1
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0
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2
0
0
4
2
0
0
6
Produo Consumo
Fonte: Eletrobrs.
Com relao ao ndice de ligaes para trs, o setor energtico no um dos
mais importantes na economia brasileira, fcando abaixo da mdia nacional entre
os setores (mdia = 1), tanto em 1997 (0,66) quanto em 2002 (0,89). Portanto,
no um dos setores que mais demandam dos demais setores (apesar de ter apre-
sentado forte crescimento no perodo analisado, aproximadamente 35%).
13
Em
outras palavras, o aumento do nvel de atividade do setor energtico gera uma
elevao na demanda por insumos de outros setores abaixo da mdia.
4.3 setor-chave
Os resultados obtidos para os linkages do setor energtico (subseo 4.2) suge-
rem que este setor no apresenta caractersticas de um setor-chave para a eco-
nomia, mas isto no implica que ele no seja importante para o crescimento.
A importncia de um setor, baseada apenas pela tica do mtodo de setor-chave,
13. O crescimento verifcado no ndice de ligaes para trs, entre 1997 e 2002, pode estar correlacionado com as
realizaes efetuadas pelo governo federal durante o apago. Segundo Bardelin (2004), o racionamento de energia
eltrica trouxe uma nova realidade ao setor, uma vez que foram criadas medidas e efetuados investimentos que visavam
combater futuras crises de abastecimento. Entre estas medidas est o Comit de Revitalizao do Modelo do Setor
Eltrico, criado pela Resoluo GCE n
o
18, em junho de 2001, com o objetivo de revitalizar o setor energtico brasileiro.
Mais detalhes, ver Bardelin (2004).
pode esconder aspectos importantes de cada setor. Nesta anlise, apenas o setor
siderrgico apresentou caractersticas de um setor-chave, tanto em 1997 quanto
em 2002.
14
Em outras palavras, somente um dos quatorze setores analisados con-
seguiu manter um coefciente superior unidade no que se refere aos linkages para
frente e para trs neste perodo. No entanto, como mencionado, o setor energtico
um dos setores com maior ndice de ligaes para frente (embora apresente uma
fraca ligao para trs) e de elevada importncia para o crescimento. Analisando
a mdia dos ndices de ligaes para frente e para trs
15
dos quatorze setores, em
1997 e 2002, nota-se que o setor energtico importante para a economia.
16
Em
1997, sua mdia superou a de todos os demais setores, obtendo um ndice de 1,51,
seguido por siderurgia (1,39) e transportes (1,20). J em 2002, devido diminui-
o verifcada em seu ndice de ligaes para frente, o setor energtico apresentou
uma queda na mdia de linkages, passando para 1,24, ndice este inferior ao do
setor de transportes (1,31) e da siderurgia (1,27).
Os resultados obtidos neste trabalho, considerando os linkages dos setores,
corroboram as expectativas de Myrdal (1972) para infraestrutura, ou seja, aque-
les setores necessrios para garantir o crescimento continuado. Segundo ele, os
planejadores de polticas pblicas deveriam priorizar investimentos em setores
como: energia, transportes e agropecuria.
17
De acordo com Toyoshima e Ferreira
(2002), a importncia em infraestrutura mnima j reconhecida como uma pre-
condio ao desenvolvimento. Torres e Puga (2006) ressaltam a importncia da
expanso e melhoria da infraestrutura para o crescimento econmico. Alm de ser
um fator de atrao de investimentos externos, a infraestrutura exerce resultados
diretos no desenvolvimento humano, pois tem efeitos permanentes sobre a deter-
minao de renda per capita e sobre a produtividade de um pas. Pgo Filho et al.
(1999) afrmam que uma melhoria na infraestrutura pode ser decisiva na insero
de um pas no mundo globalizado.
4.4 requerimentos de energia do setor energtico
Nesta subseo ser analisada a evoluo, entre 1997 e 2002, dos requerimen-
tos totais de energia provenientes do setor energtico, sendo estes subdivididos
em diretos e indiretos. A utilizao do modelo hbrido de insumo-produto gera
resultados em unidades fsicas (TEP), com desagregao para quatorze setores
produtivos. Isto permitir a mensurao, em unidades fsicas, da presso exercida
14. Em 1997, o setor siderrgico obteve ndice de ligaes para frente de 1,09 e 1,68 para trs. Em 2002, estes valores
foram 1,14 e 1,41 respectivamente.
15. ndices para 1997 e 2002, nesta ordem.
16. Note que a utilizao da mdia dos linkages difere da anlise de setor-chave padro defnida por Hirschman (1961)
subseo 3.1.3. No entanto, foi utilizada neste trabalho para destacar a importncia do setor energtico.
17. Cabe salientar que o setor agropecurio obteve ndices de ligaes para frente acima da mdia em 1997 (1,08)
e em 2002 (1,14).
pelos quatorze setores da economia sobre o setor energtico e sua evoluo durante
o perodo analisado. Observando a tabela 2, pode-se perceber que a mdia de
requerimentos totais de energia, proveniente do setor energtico, diminuiu
de 1997 (0,28) para 2002 (0,156). Isto quer dizer que, em mdia, os quatorze
setores produtivos analisados esto demandando menos energia do setor energ-
tico em 2002 que demandavam em 1997. O mesmo comportamento pode ser
verifcado na mdia dos requerimentos diretos e indiretos, que passaram de apro-
ximadamente 0,15 em 1997 para 0,08 em 2002; e 0,13 em 1997 para 0,07 em
2002, respectivamente.
TABELA 2
Evoluo de requerimentos totais (rt), diretos (rd) e indiretos (ri) de energia do
setor energtico (1997-2002)
RT 1997 RT 2002 RD 1997 RD 2002 RI 1997 RI 2002
Agropecuria 0,114 0,066 0,051 0,027 0,062 0,039
Extrativa mineral 0,292 0,166 0,163 0,106 0,129 0,060
Setor energtico 0,089 0,093 0,004 0,004 0,085 0,089
Mineral no metlico 0,319 0,189 0,175 0,107 0,145 0,082
Siderurgia 0,939 0,429 0,458 0,221 0,481 0,208
Metais no ferrosos e outras metalurgias 0,373 0,208 0,097 0,056 0,276 0,152
Outras indstrias 0,100 0,062 0,011 0,007 0,089 0,055
Papel e celulose 0,140 0,074 0,057 0,031 0,083 0,043
Qumica 0,227 0,118 0,122 0,065 0,105 0,053
Txtil e vesturio 0,084 0,050 0,024 0,012 0,060 0,038
Alimentos e bebidas 0,115 0,070 0,019 0,011 0,096 0,058
Comrcio e servios 0,041 0,029 0,009 0,007 0,032 0,022
Transportes 1,050 0,599 0,852 0,488 0,198 0,111
Administrao pblica 0,042 0,027 0,015 0,010 0,028 0,017
mdia 0,280 0,156 0,147 0,082 0,134 0,073
O grfco 3 apresenta a evoluo dos requerimentos totais de energia do
setor energtico que cada setor obteve em 1997 e 2002. Por meio deste grfco,
pode-se concluir que o setor siderrgico e o de transportes apresentam os maiores
ndices de requerimento total: 0,94 em 1997 e 0,43 em 2002; e 1,05 em 1997 e
0,6 em 2002, respectivamente. A partir desta anlise, conclui-se que so os setores
com maior poder de pressionar o setor energtico, apesar de apresentarem subs-
tancial diminuio no perodo analisado. Portanto, um crescimento na siderurgia
ou no setor de transportes pode demandar investimentos em energia.
GRFICO 3
Evoluo dos requerimentos totais de energia do setor energtico (1997-2002)
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
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1997 2002
No entanto, somente a anlise da composio dos requerimentos (diretos e
indiretos) fornecer o verdadeiro indcio da capacidade de presso que estes seto-
res podem exercer sobre o setor energtico. Cabe salientar tambm que o nico
setor que obteve ndice de requerimentos totais crescente, no perodo analisado,
foi justamente o setor energtico (grfco 3). Isto signifca que este setor passou a
consumir mais energia em 2002 que em 1997. Uma hiptese pode ser a de que os
investimentos realizados no setor eltrico no perodo do apago tenham gerado
efeitos positivos no que diz respeito demanda deste setor por energia.
Ao analisar os requerimentos diretos de energia do setor energtico, grfco 4,
nota-se que, com exceo do setor energtico, que se manteve constante, todos os
demais setores apresentaram diminuio em seus ndices. Mais uma vez, a side-
rurgia e o setor de transportes despontaram como os setores com maiores reque-
rimentos diretos, com 0,46 em 1997 e 0,22 em 2002; e 0,85 em 1997 e 0,49 em
2002, respectivamente. Outros setores apresentaram ndices intermedirios de
requerimentos diretos, so eles: minerais no metlicos (0,17) e (0,11);
18
extrativo
mineral (0,16) e (0,11); qumico (0,12) e (0,06); e metais no ferrosos e outras
18. ndices para 1997 e 2002, nesta ordem.
metalurgias (0,10) e (0,06), os quais tambm tm capacidade de gerar efeitos
diretos sobre o setor energtico, porm com menos intensidade. O setor energ-
tico praticamente no apresentou requerimentos diretos de energia. Seus reque-
rimentos diretos no respondem nem por 5%, tanto em 1997 quanto em 2002,
dos requerimentos totais de energia apresentados por este setor.
GRFICO 4
Evoluo dos requerimentos diretos de energia do setor energtico (1997-2002)
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
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a
1997 2002
O elevado ndice de requerimentos diretos de energia obtidos pelo setor de
transporte e siderrgico est condizente com os dados apresentados pelo BEN.
O setor de transportes um grande consumidor de leo diesel, gasolina e lcool
etlico, enquanto a siderurgia demanda elevadas quantidades de carvo mineral,
carvo vegetal e lenha.
19
Analisando os requerimentos indiretos (grfco 5), percebe-se uma mudana no
ordenamento dos setores. Mais uma vez, a siderurgia se destacou, apresentando um
elevado ndice de requerimentos indiretos: 0,48 em 1997 e 0,21 em 2002. O setor de
transportes, no entanto, que apresentou o maior ndice de requerimentos totais e dire-
tos, no apresenta importncia to elevada quando se trata de requerimentos indiretos.
O setor obteve 0,2 em 1997 e 0,11 em 2002, fcando atrs do setor de metais no
19. Cabe ressaltar que todos estes produtos so componentes do setor energtico. Ver agregao no apndice A.
ferrosos e outras metalurgias, com 0,28 em 1997 e 0,15 em 2002. Pode-se observar que
a maioria dos demais setores exerce uma presso intermediria sobre os requerimentos
indiretos do setor energtico. Novamente, o setor energtico obteve crescimento em
seu ndice de requerimentos. Desta vez, o requerimento indireto do setor de energia
passou de 0,85 em 1997 para 0,89 em 2002.
GRFICO 5
Evoluo dos requerimentos indiretos de energia do setor energtico (1997-2002)
1997 2002
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
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Segundo Perobelli et al. (2007): quanto menor a relao requerimentos
diretos versus indiretos, maior o poder de multiplicao que a atividade de
um dado setor exerce sobre o consumo de energia dentro de uma regio.
Setores com alto peso na demanda de energia da regio e que, ao mesmo
tempo, apresentam uma baixa relao requerimentos diretos versus indire-
tos tendem a produzir as mais fortes presses de demanda sobre o setor de
energia da regio. Em outro extremo, estariam setores com baixo peso na
demanda de energia da regio e com alta relao requerimentos diretos ver-
sus indiretos, que, neste caso, produziriam pequenas presses sobre o setor
de energia da regio. Entre ambos os extremos, confguram-se setores com
graus variados, intermedirios, de importncia na presso que exercem.
O grfco 6 fornece a relao percentual de requerimentos diretos e indiretos
de cada setor em 1997 e 2002. Pode-se perceber que o setor energtico apresenta
a menor relao requerimento direto versus indireto entre os demais setores. Em am-
bos os perodos analisados, os requerimentos indiretos do setor fcaram acima de 95%.
Isto signifca que este setor possui elevado poder de multiplicao sobre o consumo de
energia. Voltando ao grfco 3, no entanto, nota-se que, apesar de o setor energtico
possuir elevado poder multiplicador, seus requerimentos totais de energia so modes-
tos quando comparados com os de outros setores. Um setor que apresente alto nvel
de requerimentos totais e baixa relao entre requerimentos diretos versus indiretos
rene as condies necessrias para impor uma forte presso de demanda sobre o setor
energtico. Setores como: outras indstrias, alimentos e bebidas, comrcio e servios,
txtil e vesturio, e metais no ferrosos e outras metalurgias apresentam requerimen-
tos indiretos superiores a 60% do total de requerimentos. Detm, portanto, elevado
poder multiplicador. O nico entre os citados, porm, capaz de gerar uma presso
moderada sobre a demanda de energia seria o setor de metais no ferrosos e outras
metalurgias, por apresentar um total de requerimentos acima da mdia dos setores.
GRFICO 6
Participao setorial de requerimentos diretos (rd) e indiretos (ri) nos requerimen-
tos totais de energia do setor energtico (1997 e 2002)
(Em %)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Administrao pblica (2002)
Administrao pblica (1997)
Transportes (2002)
Transportes (1997)
Comrcio e servios (2002)
Comrcio e servios (1997)
Alimentos e bebidas (2002)
Alimentos e bebidas (1997)
Txtil e vesturio (2002)
Txtil e vesturio (1997)
Qumica (2002)
Qumica (1997)
Papel e celulose (2002)
Papel e celulose (1997)
Outras indstrias (2002)
Outras indstrias (1997)
Metais no ferrosos e outras metalurgias (2002)
Metais no ferrosos e outras metalurgias (1997)
Siderurgia (2002)
Siderurgia (1997)
Mineral no metlico (2002)
Mineral no metlico (1997)
Setor energtico (2002)
Setor energtico (1997)
Extrativa mineral (2002)
Extrativa mineral (1997)
Agropecuria (2002)
Agropecuria (1997)
RD RI
Elaborao dos autores com base nos resultados obtidos.
Cabe ressaltar, ainda, por meio do grfco 6, que dois casos interessantes
ocorrem com os seguintes setores: siderrgico e de transportes. O setor de trans-
portes apresentou o maior nvel de requerimentos totais, tanto em 1997 quanto
em 2002. Porm, 81,13% deste total correspondia a requerimentos diretos em
1997. Este valor ainda obteve pequeno crescimento em 2002, atingindo 81,41%.
Este setor, portanto, demanda muita energia do setor energtico, mas apresenta
um baixo poder multiplicador. J o setor siderrgico mostrou-se um dos mais
propcios a pressionar a demanda de energia. Isto explicado pelo elevado ndice
de requerimentos totais (tabela 1) e por sua relao entre requerimentos diretos e
indiretos (ambas prximas de 50%). Em 1997, seu requerimento indireto era de
51,23%, diminuindo em 2002 para 48,50%. A reduo verifcada entre 1997 e
2002 para a siderurgia diminuiu seu multiplicador, mas no a ponto de o setor
perder sua importncia com relao capacidade de pressionar a demanda de
energia do setor energtico.
5 coNcluso
Este trabalho utilizou as matrizes de insumo-produto brasileira, agregadas em
quatorze setores produtivos, utilizando unidades hbridas (TEP), para os anos de
1997 e 2002, no intuito de comparar as variaes ocorridas no setor energtico.
Verifcou-se que, mesmo havendo uma diminuio global nos multi-
plicadores de produo, renda e emprego no perodo analisado, o setor ener-
gtico apresentou crescimento nos ndices de todos os seus multiplicadores.
O nico multiplicador que apresentou um crescimento mdio no perodo foi o
de emprego tipo 1. Tambm neste, o setor energtico se sobressaiu. Uma hiptese
levantada foi a de que os investimentos realizados no setor visando evitar novos
racionamentos de energia eltrica tenham contribudo para tais resultados neste
setor. A elevao dos multiplicadores de produto e emprego no setor energtico,
no entanto, no foi sufciente para que este atingisse ndices superiores mdia
nacional. Somente no caso do multiplicador de renda este fato foi constatado. Em
1997, o setor energtico apresentava um multiplicador inferior mdia nacional
e em 2002 seu ndice ultrapassou a mdia dos demais setores. O ndice relacio-
nado ao emprego tipo 1 para o setor energtico era superior mdia em 1997 e
cresceu ainda mais em 2002.
Com relao aos linkages do setor energtico, os resultados apresentados
fornecem indcios de que o setor apresentava um forte ndice de ligaes para
frente em 1997. Logo, tratava-se de um setor demasiadamente demandado
pelos demais setores. Este resultado corrobora a ideia de que a energia um
insumo bsico economia. Em 2002, este ndice diminuiu (provavelmente
devido s polticas de racionamento energtico adotadas pelo governo) e o
setor energtico foi ultrapassado pelo setor de transportes, no que se refere
aos linkages para frente. J o ndice de ligaes para trs do setor energtico
apresentou-se abaixo da mdia nacional em ambos os anos analisados. No se
confgura, portanto, como um setor que proporciona elevada demanda sobre
os demais. Cabe destacar, no entanto, que o setor energtico apresentou cres-
cimento em seu ndice de ligaes para trs de 1997 para 2002. Mais uma vez,
acredita-se que os investimentos realizados sobre o setor energtico tenham ele-
vado a presso de demanda do setor energtico sobre os demais. Outra questo
importante est relacionada ao critrio dos setores-chave. Analisando somente
pela tica proposta por Hirschman (1961), no se percebe a relevncia do setor
energtico nos anos analisados. Analisando a mdia de linkages para frente e
para trs para os quatorze setores desagregados, no entanto, constatou-se que
em 1997 o setor energtico apresentou a maior mdia entre os demais, obtendo
o terceiro maior ndice em 2002, fcando atrs do setor de transportes e side-
rurgia respectivamente.
Os resultados dos requerimentos de energia do setor energtico apon-
taram para uma diminuio generalizada dos requerimentos totais de uma
ordem de mais de 44% de 1997 para 2002. O nico setor que aumentou seus
requerimentos foi justamente o setor energtico. Setores como siderurgia e
transportes obtiveram quedas acentuadas em seus requerimentos totais, quan-
do relacionados com os demais setores no perodo. Ainda so, no entanto, os
setores que mais requerem energia. Como destacaram Perobelli et al. (2007),
esta anlise deve ser aprofundada em requerimentos diretos e indiretos para
que se possa traar um perfl dos setores que realmente tm grande poder de
presso sobre o setor energtico. Em primeira anlise, pode-se acreditar que o
setor de transportes o grande responsvel por tal presso sobre o setor ener-
gtico, seguido pela siderurgia. Anlise mais detalhada, porm, indica que,
nos perodos em questo, mais de 80% do total de requerimentos do setor
de transportes so oriundos de requerimentos diretos. Sendo assim, trata-se
de um setor com baixo poder multiplicador lembrando que quanto maior a
relao requerimentos diretos versus indiretos, menor o poder de multiplicao
que a atividade de um dado setor exerce sobre o consumo de energia dentro de
uma regio. Na outra ponta est o setor de metais no ferrosos e outras meta-
lurgias, o qual apresentou mais de 70% de seus requerimentos compostos por
requerimentos indiretos e, portanto, apresenta elevado poder multiplicador.
Entretanto, porque seus requerimentos totais so apenas medianos, seu poder
multiplicador no convertido em grande escala para a economia. O setor
siderrgico apresenta elevado ndice de requerimentos totais, sendo estes bem
divididos em diretos e indiretos, tornando-o, portanto, um dos setores que
apresentam maior poder de presso sobre o setor energtico. Investimentos
realizados na siderurgia devem ser efetuados de forma planejada, visando mi-
nimizar ou conter possveis presses de demanda de energia.
Como foi verificado, os trs setores com maior, poder de presso de de-
manda sobre o setor energtico so: transportes, siderurgia e metais no ferro-
sos e outras metalurgias, respectivamente. Observando o problema dos reque-
rimentos de energia dos setores analisados neste artigo pela tica da presso de
demanda exercida sobre recursos energticos no renovveis, porm, nota-se a
relevncia do setor de transportes, uma vez que, alm de ser o setor que mais
requer energia, tambm est entre os que mais utilizam fontes no renovveis.
Segundo os dados do BEN (Brasil, 2008), em 1997, 47% da demanda deste
setor por energia era oriunda de leo diesel; em 2002, este percentual subiu
para 52,5%. Alm disso, a gasolina, embora tenha diminudo sua participa-
o como fonte de energia no perodo analisado, ainda foi responsvel por
25% do consumo total deste setor. O setor siderrgico tambm est entre os
principais consumidores de fontes no renovveis. Mais de 40% da energia
necessria para produzir ferro gusa e ao (elementos bsicos do setor) provm
do coque de carvo mineral. J o setor de metais no ferrosos e outras meta-
lurgias esconde seu verdadeiro poder de presso sobre as fontes no renovveis
de energia. Uma anlise superficial sobre o setor poderia indicar que ele no
um problema substancial, uma vez que aproximadamente 60% da energia
consumida por este oriunda de eletricidade,
20
a qual, no Brasil, produzida,
em sua maioria, por hidreltricas. Conforme mencionado neste trabalho, no
entanto, o crescimento do setor de metais no ferrosos e outras metalurgias
gera uma demanda direta de energia relativamente modesta, embora seu im-
pacto indireto seja elevado.
Este estudo no engloba todas as alternativas metodolgicas possveis para
se analisar o setor energtico. Alm disso, o IBGE j disponibilizou as matrizes
de insumo-produto referentes a 2000 e 2005. Existem ainda, portanto, algumas
possibilidades de trabalhos futuros, entre as quais a atualizao deste artigo utili-
zando as novas matrizes do IBGE, que permitem a atualizao ou mesmo elabora-
o de matrizes inter-regionais, o que possibilitaria a obteno de resultados com
maior desagregao regional que o obtido neste artigo. Por fm, tem-se a opo de
unir estas matrizes com modelos economtricos.
20. Esse valor corresponde mdia entre 1997 e 2002. Mais detalhes no BEM 2008 (Brasil, 2008).
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Originais submetidos em de maro de 2011. ltima verso recebida em janeiro de 2012. Aprovado em janeiro de 2012.
aPNdicE a
TABELA A.1
compatibilizao dos setores do BEN com as matrizes de insumo produto
Agregao das matrizes
de insumo-produto (40 x 40
1
14 x 14)
(14 x 14) com o BEN
1 agropecuria 9 Qumica 1 agropecuria
Agropecuria Elementos qumicos Agropecurio
2 minerao e pelotizao Qumicos diversos 2 minerao e pelotizao
Extrativa mineral 10 txtil e vesturio Minerao e pelotizao
3 setor energtico Indstria txtil 3 setor energtico
Setor energtico Artigos do vesturio Setor energtico
4 minerais no metlicos Fabricao de calados 4 minerais no metlicos
Mineral no metlico 11 alimentos e bebidas No ferrosos e outras metalurgias
5 Ferro e ao Indstria do caf 5 Ferro e ao
Siderurgia
Benefciamentos de
produtos vegetais
Ferro gusa e ao
6
metais no ferrosos e outras
metalurgias
Abate de animais Ferro ligas
Metais no ferrosos Indstria de laticnios 6 metais no ferrosos e outras metalurgias
Outros metalrgicos Fabricao de acar Cimento
7 outras indstrias Fabricao de leos vegetais Cermica
Mquinas e equipamentos Outros produtos alimentcios 7 outras indstrias
Material eltrico 12 comrcio e servios Outras indstrias
Equipamentos eletrnicos Comrcio 8 Papel e celulose
Automveis/caminhes/nibus Instituies fnanceiras Papel e celulose
Peas e outros veculos Servios prestados famlia 9 Qumica
Madeira e mobilirio Servios prestados empresa Qumica
Farmacutica e veterinria Aluguel de imveis 10 txtil e vesturio
Artigos plsticos
Servios privados
no mercantis
Txtil
Indstrias diversas 13 transporte 11 alimentos e bebidas
Construo civil Transportes Alimentos e bebidas
Comunicaes 14 servios pblicos 12 comrcio e servios
8 Papel e celulose Administrao pblica Comercial
Celulose, papel e grfca 13 transporte
Indstria da borracha Rodovirio
Ferrovirio
Areo
Hidrovirio
14 servios pblicos
Pblico
(Continua)
de insumo-produto (40 x 40
1
14 x 14)
(14 x 14) com o BEN
demanda fnal
Residencial
Consumo no identifcado
Nota:
1
Ambas as matrizes de insumo-produto para o Brasil, em 1997 e 2002, esto desagregadas em 42 setores produtivos.
No entanto, para compor o setor energtico, utilizou-se a agregao a seguir.
Os setores: 1) petrleo e gs, 2) refno do petrleo e 3) SIUP da matriz de produo (42 setores X 80 produtos) e da matriz
de usos e recursos (80 produtos X 42 setores) para os respectivos anos passaram a compor o setor energtico. Da mesma
forma, os produtos: 1) petrleo e gs, 2) carvo e outros, 3) lcool de cana e cereais, 4) gasolina pura, 5) leos combustveis,
6) produtos do refno, 7) produtos petroqumicos bsicos, 8) resinas, 9) gasolina lcool e 10) servios de utilidade pblica
(SIUP) passaram a constituir o produto energia.O resultado obtido destas agregaes so matrizes de produo e usos e
recursos, para 1997 e 2002, com desagregao para quarenta setores e 71 produtos. Atravs destas, pode-se obter a matriz
de consumo intermedirio por setor, para ambos os anos, com abertura para quarenta setores produtivos.
(Continuao)
aNlisE coNcEitual da Poltica dE tErritrios rurais:
o dEsENvolvimENto tErritorial rural No Brasil
Juliano Geraldi*
O artigo apresenta uma anlise sobre a estratgia de interveno do Programa de Apoio ao
Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
com o objetivo de entender como a poltica territorial brasileira operacionaliza o discurso
transnacional do desenvolvimento territorial rural (DTR). A partir de uma abordagem do
ps-desenvolvimento, o artigo demonstra como o governo federal brasileiro se apoiou em
instituies internacionais para implantar no pas, entre continuidades e descontinuidades, o
discurso do DTR durante os governos FHC (1995-2002) e Lula (2003-2010). Analisa, ento,
as bases tericas do programa ministerial por meio de seus documentos de referncia, dando
nfase aos seus conceitos fundamentais a partir dos entendimentos realizados na primeira
parte. Por fm, o artigo conclui sobre a estratgia de interveno e o entendimento conceitual
desta estratgia, os critrios utilizados para a delimitao socioespacial da interveno e o nvel
de governo estabelecido pelas relaes federativas.
Palavras-chave: polticas pblicas no meio rural; ps-desenvolvimento; desenvolvimento
territorial rural (DTR); Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais
(Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Brasil).
coNcEPtual aNalYsis oF thE PolicY oF rural tErritoriEs: thE rural
tErritorial dEvEloPmENt iN BraZil
The paper presents an analysis of the intervention strategy of the Programme of Support for
Sustainable Development of Rural Territories of the Ministry of Agrarian Development in order
to understand how the Brazilian territorial policy operates the transnational discourse on rural
territorial development RTD. By a post-development approach, the paper demonstrates how the
Brazilian federal government relied on international institutions to deploy in the country, between
continuity and discontinuity, the discourse of RTD during the government of FHC (1995-2002)
and Lula (2003-2010). Analyzes, then, the theoretical basis of the program through the ministerial
reference documents with emphasis on its fundamental concepts from the understandings
achieved in the frst part. Finally, the paper concludes on the intervention strategy and conceptual
understanding of this strategy, the criteria used for defning socio-spatial intervention and the level
of government established by federal relations.
Keywords: public policies in rural areas; post-development; rural territorial development (RTD);
Program of Support for Sustainable Development of Rural Territories (Ministry of Agrarian
Development Brazil).
* Doutorando do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra. Endereo eletrnico: <juliano_geraldi@
yahoo.com.br>.
El aNlisis coNcEPtual dE la Poltica dE los tErritorios ruralEs:
El dEsarrollo tErritorial rural EN Brasil
El artculo presenta un anlisis de la estrategia de intervencin del Programa de Apoyo para
el Desarrollo Sostenible en los Territorios Rurales del Ministerio de Desarrollo Agrario con
el fn de entender cmo la poltica territorial brasilea opera el discurso transnacional de
desarrollo territorial rural DTR. Desde un enfoque post-desarrollo, el artculo muestra cmo
el gobierno federal de Brasil se bas en las instituciones internacionales para desplegar en el
pas, entre la continuidad y la discontinuidad, el discurso de la DTR durante los gobiernos FHC
(1995-2002) y Lula (2003-2010). Analiza, entonces, la base terica del programa ministerial
a travs de sus documentos de referencia con nfasis en los conceptos fundamentales de
los entendimientos alcanzados en la primera parte. Por ltimo, el artculo concluye con la
estrategia de intervencin y la comprensin conceptual de esta estrategia, los criterios
utilizados para defnir la intervencin socio-espacial y el nivel de gobierno establecido por las
relaciones federales.
Palavras-clave: politicas publicas en zonas rurales; postdesarrollo; desarrollo territorial rural
(DTR); Programa de Apoyo para el Desarrollo Sostenible en los Territorios Rurales (Ministerio de
Desarrollo Agrario Brasil).
laNalYsE coNcEPtuEllE dE la PolitiQuE dEs tErritoirEs ruralEs:
lE dvEloPPEmENt tErritorialE rural au Brsil
Le article prsente une analyse de la stratgie dintervention du Programme dAppui au
Dveloppement Durable des Territoires Rurales du Ministre du Dveloppement Agraire, afn de
comprendre comment la politique territoriale brsilienne fonctionne le discours transnationale
sur le dveloppement territoriale rural DTR. Partir dune approche post-dveloppement,
larticle montre comment le gouvernement fdral brsilien sest appuy sur des institutions
internationales dployer dans le pays, entre continuit et discontinuit, le discours de la DTR
au cours de les gouvernements FHC (1995-2002) et Lula (2003-2010). Analyse, puis, la base
thorique du programme ministriel par le biais de leurs documents de rfrence avec laccent
sur les concepts fondamentaux de laccord convenu dans la premire partie. Enfn, larticle conclut
sur la stratgie dintervention et de la comprhension conceptuelle de cette stratgie, les critres
utiliss pour la defnition socio-spatiale de la intervention et le niveau de gouvernement tabli par
les relations fdrales.
mots-cls: politiques publiques dans la zone rural; post-dveloppement; dveloppement
territoriale rural (DTR); Programme dAppui pour le Dveloppement Durable des Territoires
Rurales (Ministre du Dveloppement Agraire Brsil).
JEL: R58.
1 iNtroduo
Este artigo prope uma anlise da poltica de territrios rurais do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) com o objetivo de entender como a poltica
territorial brasileira opera uma de suas estratgias de interveno no mbito rural
a partir de um discurso desenvolvimentista. Ao se analisar a poltica ministerial,
procura-se elucidar os princpios, as prticas e os conceitos dos quais se utiliza.
157 Anlise Conceitual da Poltica de Territrios Rurais
De forma inicial, o autor baseia sua argumentao em Montenegro Gmez (2006,
p. 32), que, depois de identifcar o duplo rural nos discursos das polticas de de-
senvolvimento o rural do atraso e o rural da possibilidade ,
1
afrma que:
Em ambos os casos, o termo de comparao um desenvolvimento baseado tanto na
colonizao do social pelo econmico, universalizando comportamentos ocidentais
alicerados na lgica de mercado e na reproduo e acumulao do capital, como na
implementao de estratgias de controle que permitam um governo do social capaz
de garantir a reproduo do sistema socioeconmico vigente.
Acredita-se que o alicerce desse posicionamento no momento em que criti-
ca o regime vigente de reproduo social est na compreenso da necessidade que
tem o desenvolvimento em cientifcar a reproduo social (Santos e Silveira, 2003)
com o intuito de facilitar a integrao de novos territrios dinmica capitalista de
reproduo do espao. O pano de fundo deste artigo que a territorializao do
controle e da normatizao, realizada por meio das polticas de desenvolvimento
territorial, uma forma de institucionalizar certas relaes de poder que sustentam
uma determinada forma de territorializao da tecnicidade e cientifcidade.
O que se quer mostrar que a poltica de territrios rurais uma tcnica
apropriada pelo MDA para despolitizar o desenvolvimento, transformando-o no
movimento racional do simples progresso espao-temporal do mundo. Conforme
argumenta Santos (2000, p. 63), a seguir.
A vida assim realizada por meio dessas tcnicas , pois, cada vez menos subordinada
ao aleatrio e cada vez mais exige dos homens comportamentos previsveis. Essa
previsibilidade de comportamento assegura, de alguma maneira, uma viso mais
racional do mundo e tambm dos lugares e conduz a uma organizao sociotcnica
do trabalho, do territrio e do fenmeno do poder.
As polticas territoriais tentam defnir, dessa forma, uma posio de apoio
ao planejamento enquanto uma tecnicidade do agir como colocaria Escobar
(2000), um planejamento que ressalta a condio de disciplinar o cidado, nor-
matizar e padronizar a realidade, inserindo as pessoas em uma realidade que pode
ser controlada pelo Estado. Este movimento resultado da utilizao de instru-
mentos de planejamento econmico, como o caso das polticas de desenvolvi-
mento territorial, que ao tentar alocar os meios de produo no territrio, o faz
de forma tecnicista e racionalista, porm, diferente do que faz parecer, nunca de
forma apoltica.
1. O rural do atraso a concepo de que o meio rural o parente pobre do meio urbano, possui baixo padro de vida
e condies restritas de produo o termo de comparao seria o meio urbano dos pases desenvolvidos, com alta
capacidade de consumo e acumulao de riqueza. O rural da possibilidade a concepo de que o meio rural possui
potencialidades para se desenvolver, visto a qualidade de vida, vantagens comparativas para a instalao de novos em-
preendimentos e produo intensa em que o termo de comparao seria a concepo de que desenvolvimento no
seria apenas industrializao, que laos de solidariedade, confana e o empreendedorismo dos pequenos empresrios
podem se converter em um padro de alta produo e remunerao.
O desenvolvimento deixaria de ser uma opo para se tornar uma
obrigatoriedade e, consequentemente, um instituto inquestionvel. Ao des-
politizar o desenvolvimento, consegue-se impor polticas com o objetivo de
auxiliar a territorializao do controle e da normatizao da sociedade. Estas
polticas tornam-se, ento, tcnicas de planejamento e interveno social
que, tendo sido despolitizadas, acabam sendo consideradas como a nica
opo possvel.
Para se entender melhor esse movimento, o artigo apresenta inicialmente
o discurso transnacional no qual se apoia o programa ministerial, o desenvolvi-
mento territorial rural (DTR), estabelecendo uma crtica prpria concepo de
desenvolvimento a partir das concepes tericas do ps-desenvolvimento. Neste
contexto, ser apresentado como o governo brasileiro traduziu os cnones do
DTR no perodo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Incio Lula
da Silva (2003-2010), ao mesmo tempo em que acessou agentes transnacionais
na defnio de polticas de desenvolvimento rural. Em um segundo momento,
ser analisada a poltica territorial do MDA por meio da anlise dos documentos
que servem de referncia ao programa ministerial (Brasil, 2005a; 2005b; 2005c;
2006), debatendo seus conceitos fundadores e sua metodologia de interveno a
partir dos entendimentos construdos na primeira parte.
Com isso, ser possvel concluir sobre a poltica de territrios rurais enquanto
tcnica de planejamento ao se discorrer sobre a estratgia de interveno e o enten-
dimento conceitual desta estratgia, os critrios utilizados para a delimitao socio-
espacial da interveno e o nvel de governo estabelecido pelas relaes federativas.
2 dEsENvolvimENto tErritorial rural: aNlisE crtica a Partir do
Ps-dEsENvolvimENto E imPlicaEs tEricas Para as Polticas
dE dEsENvolvimENto rural No Brasil
Primeiramente, o autor far uma anlise dos pressupostos que o DTR utiliza
como ponto de partida para elaborar seus princpios e suas prticas para trazer sua
conceituao por meio de seus principais formuladores: Schejtman e Berdegu.
Paralelo a isto, proceder-se- a uma anlise crtica destes pressupostos e princpios
a partir de autores do ps-desenvolvimento, como Esteva, Montenegro Gmez,
Fernndez, Amin e Vigil.
Esteva (2000, p. 60) taxativo ao declarar que, desde a dcada de 1940,
desenvolvimento passou a signifcar pelo menos uma coisa: escapar da condio
indigna chamada subdesenvolvimento. Para o autor,
a palavra sempre tem um sentido de mudana favorvel, de um passo do simples
para o complexo, do inferior para o superior, do pior para o melhor. Indica que esta-
mos progredindo porque estamos avanando segundo uma lei universal e inevitvel,
e na direo de uma meta desejvel (Esteva, 2000, p. 64).
A progresso entendida por Esteva pelos princpios de unicidade,
homogeneidade e linearidade da evoluo do mundo (op. cit., p. 66). Esta catego-
rizao contribuiu para que a histria moderna fosse restrita classifcao dos
estgios de desenvolvimento (Rostow, 1978 apud Esteva, 2000) a separao
entre pases desenvolvidos, em desenvolvimento e subdesenvolvidos no mo-
mento que esta concepo de progresso do mundo atravs do espao e do tempo
responde unidade das tcnicas e das aes (Santos, 2000).
O que se quer argumentar que essa concepo espao-tempo marcada
pela existncia de um regime de tecnicidade e cientifcidade na reproduo social
(Santos e Silveira, 2003), o qual facilita o estabelecimento de uma determinada
garantia de estabilidade das trocas e da produo, entre elas o dinheiro (Santos,
2007). Para que isto acontea, o Estado necessita territorializar o mercado, ou
seja, regular as relaes mercantis que ocorrem dentro do territrio nacional, ga-
rantindo sua reproduo adequada (Andrade, 1987). Interessa-nos saber, aqui,
como este processo de territorializao do mercado opera nas polticas de desen-
volvimento rural. Para Schejtman e Berdegu (2004), a regulao do mercado
deve ganhar uma abordagem territorial porque:
um dos obstculos que enfrenta o desenvolvimento rural a ausncia ou imper-
feio de mercados-chaves para que os sistemas de preos cumpram a sua funo
esperada. A necessidade de aperfeioar o funcionamento dos mercados rurais tem
uma alta prioridade, pois as opes de emprego rural, em geral, e as atividades dos
pequenos produtores, em particular, se caracterizam por funcionar em um mbito
em que o comportamento dos mercados de crdito e seguros, tecnologia, infor-
mao, trabalho, terras e outros, esto muito longe do modelo que postula que os
preos de equilbrio determinados por estes mercados se aplicam por igual a todos
os participantes (Schejtman e Berdegu, 2004, p. 12, traduo nossa).
Ao fazerem entender que o mundo rural deve funcionar to somente de
forma a constituir um mercado para a defnio de preos dos produtos pro-
duzidos, o quadro referencial defnido pelos autores opera uma concepo pro-
cedimental da incluso do indivduo nas relaes sociais que ganha relevncia
social apenas na sua dimenso mercantil. Esta priorizao da economia na vida
social condiciona a construo de um ncleo social formado apenas pela cate-
goria do trabalho no momento em que internaliza o desenvolvimento do mer-
cado como algo natural da reproduo social. Como forma de consolidar este
quadro e, por conseguinte, consolidar a economizao da vida , as polticas
de desenvolvimento rural estabelecero mecanismos de integrao dos indiv-
duos ao mercado como nica soluo para os problemas sociais.
possvel identifcar esses mecanismos na defnio que Schejtman e
Berdegu (2004) do verso rural do atual paradigma de desenvolvimento:
desenvolvimento territorial rural. Para os autores, o DTR um processo
de transformao produtiva e institucional de um espao rural determinado,
cujo fm reduzir a pobreza rural (Schejtman e Berdegu, 2004, p. 30, tra-
duo nossa). E prosseguem afrmando que:
a transformao produtiva tem o propsito de articular competitiva e sustentavel-
mente a economia do territrio com mercados dinmicos, o que supe mudanas
nos padres de emprego e produo de um espao rural determinado. O desenvol-
vimento institucional tem como objetivo estimular a concertao dos atores locais
entre si e deles com os agentes externos relevantes, assim como modifcar as regras
formais e informais que reproduzem a excluso dos pobres dos processos e benefcios
da transformao produtiva (op. cit., p. 30, traduo nossa).
Observa-se que a transformao produtiva tem como objetivo a integrao
do territrio dinmica de mercado, com o intuito de adensar as relaes mer-
cantis e, com isto, responder ao desenvolvimento enquanto acumulao do capi-
tal atravs do espao e do tempo. Para isto, o desenvolvimento institucional cate-
goriza a parcela da sociedade que deve ser responsabilizada pelo desenvolvimento
os agricultores familiares pobres, os quais devem ser includos na constituio
do mercado. Alm disso, o enunciado concentra nos processos econmicos todos
os esforos para modifcar as regras formais e informais que reproduzem a excluso
dos pobres, sem atentar ao fato de que esta excluso no tem origem somente eco-
nmica. Este movimento de transformao produtiva se daria, por sua vez, pelo
ordenamento territorial, de forma que a localizao das atividades econmicas no
territrio possa resultar no arranjo necessrio para a maximizao da produo e
do consumo.
Para Montenegro Gmez (2006), a forma como o DTR relaciona-se com os
cnones tradicionais do desenvolvimento acabou por consolid-lo como a perma-
nncia do ncleo duro de uma determinada poltica de desenvolvimento: maior e
melhor integrao no mercado, apoiada num arranjo entre instituies e legitimada
por uma participao reifcada e limitada ao papel decorativo de ratifcar o que se
apresenta como possvel e necessrio (Montenegro e Gmez, 2006, p. 207).
Outra relao importante apresentada por Montenegro Gmez aquela de-
fnidora de uma escala de poder na qual o DTR sustenta-se transnacionalmente
por meio de instituies conservadoras listadas a seguir na forma como ope-
racionalizam o desenvolvimento.
1) Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola (Fida).
2) Banco Mundial.
3) Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
4) Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO).
5) Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA).
6) Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).
7) Instituto Latino-americano e do Caribe de Planifcao Econmica e Social (Ilpes).
8) Agncia Alem de Cooperao Tcnica (GTZ).
Essas instituies internacionais, entre outras, tambm so apresentadas por
Fernndez, Amin e Vigil (2008) como as principais infuncias na formulao
de polticas de desenvolvimento subnacional na Amrica Latina. Os autores ar-
gumentam que a forma como essas instituies internalizaram o discurso trans-
nacional do desenvolvimento nos pases latino-americanos se deu por meio da:
infuncia de um corpo terico majoritariamente germinado e primeiramente intro-
duzido nos pases centrais e, posteriormente, assimilado com pouca capacidade crtica
tanto pelos organismos supranacionais que operam a regio, como pelas instituies
nacionais e subnacionais (Fernandez, Amin e Vigil, 2008, p. 50, traduo nossa).
O que possvel observar que a assimilao do discurso do DTR se utiliza
de uma condio colonialista na forma como se articulam as instituies listadas
e os pases latino-americanos (explicitada na pouca capacidade crtica). A partir
do contexto apresentado, interessa ao autor saber como este processo se deu no
Brasil, o qual culminou com a defnio da poltica de territrios rurais do MDA.
Para tal, deve-se partir de duas acepes: a primeira, reconhecer a escala nacional
como a escala formuladora das polticas, mas que, com a descentralizao admi-
nistrativa ps-Constituio de 1988, necessrio reconhecer a escala local como
gestora destas polticas nacionais; em segundo, visto que a implantao destas
polticas pode ser considerada parte de dois governos nacionais distintos Fer-
nando Henrique Cardoso (FHC), de 1995 a 2002, e Lula, de 2003 a 2010 , faz-
se necessrio compreender as permanncias e mudanas na forma como os dois
governos instrumentalizaram o DTR durante os dezesseis anos de seus mandatos.
Para a preponderncia da escala nacional ser entendida, necessrio reco-
nhecer que so os entendimentos e iniciativas levadas a cabo na escala nacional
que deram e do o tom poltica em anlise. sobre este debate que o autor
manter o foco.
As transformaes do rural brasileiro na dcada de 1980 acabam por conso-
lidar alguns pressupostos muitas vezes entendidos como um diagnstico lquido
e certo que infuenciaram as polticas de desenvolvimento rural nas ltimas
dcadas (Ortega, 2008):
grandes dfcits de pobreza concentram-se nos ambientes rurais;
o rural tomado como um espao e diferencia-se da abordagem que o
identifca com o setor agropecurio;
o processo de desenvolvimento deve ocorrer com a insero em merca-
dos dinmicos (regionais, nacionais e internacionais);
a introduo de inovaes tecnolgicas produtivas e organizacionais,
com a criao de novas estruturas de governana local; e
essa nova governana deve ser sustentada por uma concertao social,
cujo resultado um pacto territorial que tem como meta o desenvolvi-
mento endgeno.
Essa infuncia resulta, antes de tudo, de o rural ser mais que apenas um setor
agropecurio (Ortega, 2008). Esta concepo do rural brasileiro no mais entendido
apenas como setor econmico e em dicotomia com o urbano foi reforada pela cons-
tatao de que, apesar do que a herana marxista tenta revelar, no existiria mais no pas
uma questo agrria nacional, mas sim diversas questes agrrias nacionais, devido
grande heterogeneidade do rural brasileiro: este seria, para Navarro (2001), o principal
limite para um projeto de desenvolvimento rural no Brasil. Este posicionamento tem
sido utilizado para argumentar a necessidade de trabalhar as questes rurais em um
nmero crescente de regionalizaes (leia-se os mais de cem territrios rurais defnidos
hoje no pas) como forma de pactuar o consenso necessrio para o desenvolvimento em
vez de se discutir, por exemplo, uma ampla reforma agrria nacional.
Para Beduschi Filho e Abramovay (2004, p. 36), a mudana de viso do rural
como setor para o rural enquanto espao est articulada com a mudana com a
qual o planejamento governamental brasileiro se deparou no incio da dcada de
1990: de uma lgica de repartio setorial de recursos e de demanda de balco para
uma lgica territorial e de projetos. Para Beduschi Filho e Abramovay (2004), este
novo arcabouo interventor delimitado por trs questes principais: a atuao
governamental por meio de programas; o fortalecimento das organizaes locais; e
novos recortes do territrio nacional observados por meio dos eixos nacionais de
integrao e desenvolvimento, do Programa de Desenvolvimento Integrado e Sus-
tentvel de Mesorregies Diferenciadas e do Zoneamento Econmico Ecolgico.
Partindo-se do princpio que essa atuao teria como objetivo a mudana de
um padro econmico e sistema poltico que sustentam a sociedade brasileira
(Navarro, 2001, p. 94), Navarro argumenta ser imprescindvel a presena cons-
tante do Estado e seus nveis subnacionais enquanto propositores das polticas
pblicas, haja vista o Estado ser a nica esfera da sociedade com legitimidade
poltica assegurada para propor (e impor) mecanismos amplos e deliberados no
sentido da mudana social (op. cit., p. 88).
Argumenta-se que, conjugado com processos de descentralizao em cur-
so na Amrica Latina e que no Brasil repercutir novas responsabilidades aos
municpios , a crescente importncia do nvel local (mesmo que menos poltica
que se preconiza) na orientao das polticas de desenvolvimento signifcar a
categorizao da sociedade no espao municipal como campo no qual o Estado
obriga-se a intervir diretamente lembrando o que foi exposto por Navarro sobre
a legitimidade absoluta do Estado. Isto permite ao Estado dar vazo s demandas
reprimidas por polticas pblicas no meio rural, visto que a demanda reprimida
por desenvolvimento estaria concentrada nesta categoria (agricultor familiar).
Para Montenegro Gmez (2006, p. 63), a ideia de concentrar as polticas
pblicas rurais na agricultura familiar est relacionada a uma poltica defendida
pelo Banco Mundial
2
e assumida pelo governo brasileiro a partir do primeiro
mandato de FHC de combate pobreza rural, porm, baseado na promoo
de uma agricultura familiar empresarial integrada no mercado. Para Montenegro
Gmez (2006, p. 67), a concepo economicista da agricultura familiar comple-
menta a orientao econmico-mercantil que substancia a proposta de poltica
pblica para o meio rural.
Sob a gide do desenvolvimento, troca-se a confituosa questo agrria pela
consensual questo do desenvolvimento defendida por Navarro (2001, p. 94)
com a denominao de aliana do desenvolvimento rural , baseada na inter-
veno estatal, com o intuito de proteger e promover o capital por meio da:
diversifcao produtiva, pluriatividade, transformao do pequeno produtor em
empresrio rural, capacitando-o para contribuir melhor com a acumulao do ca-
pital, implementao de polticas de desenvolvimento baseadas em mecanismos de
mercado, busca de consensos entre classes sociais, participao popular e substitui-
o de enfoques setoriais por outros territoriais (Montenegro Gmez, 2006, p. 73).
Para alm da categorizao do social pela gide da agricultura familiar por
meio de uma concepo de fundo econmico como ponto de continuidade
entre as polticas de FHC e Lula, outro ponto que precisa ser mais bem analisa-
do aquele da descentralizao, a qual teria supostamente levado o controle das
dinmicas de desenvolvimento da escala nacional para a escala local. A partir da
forma como ocorreu a descentralizao no Brasil, a territorializao das polticas
de desenvolvimento rural tornou-se, na verdade, a municipalizao da atuao da
escala nacional, consolidando, na escala local, uma competio entre as munici-
palidades por investimentos pblicos e privados. Isto consolida um ordenamento
do territrio operado desde o topo, em que a escala local se responsabiliza pela
implantao dos projetos na medida em que se enquadra nos critrios defnidos
pela escala nacional como o caso da prerrogativa da existncia de instituies
territoriais para a poltica territorial do MDA.
Para Melo (1996), os defensores da proposta de descentralizao ar-
gumentam que a competio entre os entes federativos estimula a gerao
de inovaes no sistema pblico, enquanto que os que se posicionam como
2. O Banco Mundial publicou em 1994 trs meses antes da eleio presidencial no Brasil um relatrio intitulado
Brazil: the management of agriculture, rural development and natural resources, no qual analisava os convnios que
possua com o Brasil e realizava diagnsticos para uma mudana na sua posio diante do desenvolvimento rural.
crticos da descentralizao argumentam que a guerra fscal como forma de
insero competitiva representa uma ausncia de estratgia nacional de desen-
volvimento. Melo (1996) defende que a forma com a qual a descentralizao
foi estabelecida no Brasil realizada a priori da estabilizao fscal, caracteri-
zada por um discurso ps-autoritarismo burocrtico devido s duas dcadas
de regime ditatorial, e sem criar condies favorveis s municipalidades do
exerccio de suas responsabilidades, fazendo-as altamente dependentes do po-
der central para a implantao de polticas criou uma guerra fscal, a qual
chama de hobbesianismo municipal, na qual o objetivo das municipalidades
brasileiras tornou-se a inserir-se competitivamente em uma economia de mer-
cado por meio da busca por investimentos.
Dessa forma, a descentralizao, que deveria dar suporte promoo da de-
mocracia e das identidades territoriais, acabou por converte[r] todas as questes
relativas desigualdade e concentrao de renda em questes ilegtimas: elas pas-
sam a ser vistas como obstculos ao progresso (Melo, 1996, p. 15). Apesar de
partir de outra abordagem, na qual reconhece em certo grau a efcincia municipal
nas decises polticas e administrativas que lhe concernem, Abramovay (2001)
tambm questiona se o recorte municipal mesmo o mais apropriado para os
processos de desenvolvimento ao afrmar que local no deve ser confundido com
municipal. Esta constatao, realizada tambm em outros estudos (Abramovay,
1998; 1999; Beduschi Filho e Abramovay, 2004; Brasil, 2005a; 2006; Schneider e
Tartaruga, 2004; Veiga, 2001), ser uma das bases para o debate de territorializa-
o das polticas de desenvolvimento rural.
3
O resultado deste movimento de des-
centralizao muito mais administrativa que poltica a tentativa dos muni-
cpios de se enquadrarem aos critrios defnidos pelas polticas nacionais para que
possam receber os recursos oriundos do mbito federal, ou seja, de se organizarem
de forma subalterna aos interesses do governo federal.
Outra acepo sobre as continuidades e rupturas dos dois governos nacio-
nais em anlise diz respeito ao fato de que esses dezesseis anos detiveram-se a dar
o arcabouo poltico-institucional necessrio para a elaborao e a implantao
dessas polticas. Compreender as continuidades e rupturas compreender a di-
nmica pela qual a poltica opera e, com isto, reconhecer a estrutura na qual o
Estado a institucionaliza.
Para Montenegro Gmez (2006), a poltica de desenvolvimento rural do go-
verno de FHC teria sido infuenciada pelo entendimento do Banco Mundial para
o meio rural. Segundo Montenegro Gmez (2006, p. 61), o banco entendia ser
3. O entendimento de que o deslocamento das polticas pblicas da esfera municipal para a intermunicipal a trans-
posio do local para o territorial o entendimento de um discurso pelo qual o desenvolvimento seria defnido em
uma escala apenas (ou na local, ou na territorial), o que acaba por escamotear um controle social estado-centrista
que consolida relaes multiescalares de poder que sustentam uma dinmica capitalista de reproduo do espao.
necessria uma mudana no enfoque, colocando num primeiro plano o mercado
e o senso empresarial como elementos diretores da nova dinmica e reduzindo
o papel do Estado. O Estado brasileiro deveria, assim, elaborar polticas que
promovam relaes capitalistas (...) sem considerar a pobreza existente nem a
pobreza futura que mais mercado e mais concorrncia provocam (Montenegro
e Gmez, 2006, p. 69).
Defendendo a concepo governista, Ortega e Mendona (2007, p. 107)
concluem que as polticas de desenvolvimento rural de FHC tinham o objetivo
comum de um enfrentamento da pobreza e da excluso social com base em um
novo referencial de atuao do Estado no campo social. Com o pressuposto de
maior efcincia dos gastos pblicos, a atuao do Estado seria fortalecer as ca-
pacidades locais para resolverem problemas por meio de iniciativas de desenvol-
vimento local. Caberia ao governo federal e seus ministrio, to somente, criar
ambientes legais e institucionais favorveis que incentivem o surgimento de tais
iniciativas (Franco, 2002 apud Ortega e Mendona, 2007, p. 109). Estas inicia-
tivas seriam a base do desenvolvimento local, em que a participao dos atores
na esfera pblica seria sufciente para gerar densidade de capital humano e social,
elementos condicionais para o desenvolvimento (Ortega e Mendona, 2007).
Dessa forma, entendendo que o agricultor familiar ser o ator privilegiado
na formulao das polticas pblicas no meio rural, torna-se possvel compreender
como a poltica limita a ao coletiva com o intuito de modifcar (ou no) uma
determinada realidade. Na anlise feita por Montenegro Gmez (2006, p. 70) do
documento O novo mundo rural, lanado em 1999 (como proposta do segundo
mandato do governo de FHC) para tratar da reformulao da poltica agrria no
pas, os objetivos defnidos pelo documento reforam a ideia de que resolver a
pobreza dentro do mercado seria possvel e compatvel com uma estratgia que
eleva a agricultura familiar ao papel de protagonista (...) o agricultor familiar vira
facttum para resolver todos os entraves do meio rural.
Tem-se, assim, a defnio do agricultor familiar como o grande segmento
de interveno para as polticas de combate pobreza rural. Em um contexto de
municipalizao das polticas pblicas, geradas desde a promulgao da Consti-
tuio de 1988, o debate local do desenvolvimento limitou a esfera municipal
como o espao de organizao social dos agricultores rurais, com o intuito de
condicionar a sua ao de incluso nos processos de produo por meio de meca-
nismos de mercado. O estabelecimento de polticas como o Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) vinculado aos conselhos
municipais de desenvolvimento rurais (CMDRs) exemplo da forma de atuao
das polticas de desenvolvimento rural: atravs de melhoras nas infraestruturas
dos municpios com forte presena do agrrio objetiva converter o pequeno
produtor em pequeno empresrio (Montenegro Gmez, 2006, p. 69).
J o governo Lula se caracteriza, primeiramente, pelo paradoxo de compatibilizar
as prioridades de combate pobreza e s desigualdades sociais com o crescente do-
mnio das polticas econmicas liberalizantes (Ortega e Mendona, 2007, p. 111).
Dando continuidade a certas lgicas da poltica anterior, o governo Lula insiste em
relacionar pobreza e mercado para solucionar a incluso social de grupos tradicional-
mente excludos. Comparando o documento base do governo de FHC, O novo mundo
rural, com o documento de referncia da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do
governo de Lula, Montenegro Gmez (2006) reconhece que, inserido nos discursos de
valorizao do territorial e da importncia participao social defendidos pelo gover-
no Lula, as estratgias de implantao das polticas de desenvolvimento convergiam
para os pressupostos preconizados pelo governo de FHC. E o autor continua:
podemos concluir que h mais continuidades do que rupturas, nas propostas de po-
lticas pblicas para o meio rural, nos ltimos 10 anos. (...) observamos que o mo-
delo de desenvolvimento em que se baseiam essas propostas no difere, no essencial,
das sugestes que o Banco Mundial fez ao governo brasileiro, no incio da dcada de
1990, para modifcar a poltica agrria (Montenegro Gmez, 2006, p. 84).
As rupturas s quais o autor se refere podem ser mais bem exemplifcadas
por Ortega (2008), ao estabelecer trs pontos de diferena que merecem sua
transcrio e anlise.
1) Ainda que seja possvel identifcar a inteno de promover um desen-
volvimento endgeno nos territrios, fca patente a tentativa de combi-
nao das estratgias de buttom-up e top-down de interveno (op. cit.,
p. 173, grifo nosso). Porm, na constituio de instituies territoriais
(agncias de desenvolvimento, conselhos do territrio etc.) evidente o
papel dos nveis estatais supramunicipais (MDA e secretarias estaduais
de Agricultura) no fomento e na constituio destes espaos.
2) Ampliao do foco de alcance dessas polticas: de municipalista e agra-
rista para intermunicipalista e de superao da dicotomia rural-urbano
(op. cit., p. 174). Porm, os projetos continuam sendo destinados, em
grande parte, ao meio rural e consolidando, tambm, uma concepo
uniescalar de atuao apesar de passar de municipal para intermunici-
pal, a abordagem territorial da poltica consolida uma relao federativa
baseada na municipalizao da ao do governo federal, mais que na
descentralizao poltica do poder decisrio, ao manter as entidades do
territrio em uma nica escala de atuao.
3) H um maior empenho em superar a fragmentao de polticas e a
viso setorial agropecuria presente nos governos anteriores (idem, ibi-
dem). Isto pode ser observado na diferena entre os agentes includos
nos CMDRs e nos conselhos gestores dos territrios,
4
este ltimo com
a participao de entidades governamentais que no so diretamente
ligadas questo agrria, como secretarias de Educao e Sade. Porm,
as decises do colegiado possuem respaldo apenas dentro dos programas
do MDA, no havendo espao para uma verdadeira integrao e parti-
cipao de outros setores.
Apesar das continuidades e rupturas, a centralidade do MDA e da escala na-
cional na defnio do ambiente programtico das polticas de desenvolvimento
rural baseada sempre no discurso transnacional de maior efcincia do mercado
em nenhum momento posto prova, mesmo com todo o discurso de fortaleci-
mento das comunidades locais. Para compreender melhor o estabelecimento de
polticas que se apoiam no DTR, ser analisado, a seguir, o Programa de Apoio
ao Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais, institudo pelo MDA em
2003, visto ser a poltica responsvel pela operacionalizao do DTR pelo minis-
trio e, consequentemente, pelo governo brasileiro nos ltimos anos.
3 o Programa dE aPoio ao dEsENvolvimENto sustENtvEl dE tErritrios
rurais do miNistrio do dEsENvolvimENto agrrio: Estrutura dE
iNtErvENo E aNlisE dos sEus coNcEitos FuNdamENtais
Para a anlise do programa, primeiramente ser apresentada como est estru-
turada a atuao ministerial. Em um segundo momento, ser feita uma anlise
crtica dos conceitos fundamentais desta estrutura por meio das crticas que
Hadijmichalis faz s polticas territoriais, mantendo a perspectiva terica do
ps-desenvolvimento deste estudo, para que se possa subsidiar as concluses f-
nais sobre a forma de interveno social proposta pela poltica, o entendimento
sobre a concepo de controle social utilizado, os critrios de regionalizao para
a interveno e de defnio do pblico-alvo, e o nvel de governo estabelecido
pelas relaes federativas.
A defnio de uma poltica especfca que tem como objeto de interveno
a concepo de territrio rural inicia-se em 2003 com a criao da Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT) no mbito do MDA. No mesmo ano, o Con-
selho Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (CONDRAF)
publicou um texto de discusso
5
que balizou a formulao de um programa de
desenvolvimento sustentvel de territrios rurais, includo no Plano Plurianual
2004-2007. A formulao deste texto teve o auxlio do IIca, instituio defensora
do paradigma de desenvolvimento baseado no DTR (Montenegro Gmez, 2006).
4. O Conselho Gestor do Territrio o colegiado decisrio recorrente na implantao das polticas de DTR e que pode-
ria ser caracterizado como um conselho regional de desenvolvimento rural.
5. Texto para Discusso n. 4 do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD) do Ministrio do De-
senvolvimento Agrrio (MDA), publicado em outubro de 2003. O texto foi revisado e republicado pela Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT) do MDA, em maro de 2005 (Brasil, 2005b).
Justifcada pela constatao de que as polticas de promoo do desenvolvimento
rural no Brasil das ltimas dcadas foram insufcientes evidenciado pelo aumento
da pobreza e persistncia das desigualdades regionais, setoriais, sociais e econmicas
(Brasil, 2005b, p. 9) , a poltica de apoio ao desenvolvimento sustentvel de terri-
trios rurais tem por objetivo promover e apoiar iniciativas das institucionalidades
representativas dos territrios rurais que objetivem o incremento sustentvel dos nveis
de qualidade de vida da populao rural (Brasil, 2005a, p. 7).
O programa defne quatro difculdades principais a serem equacionadas
para auxiliar o processo de desenvolvimento rural pela perspectiva territorial
(Brasil, 2005b).
1) Capital humano, capital social e capital natural: apoiado na ideia de que
o enfoque territorial implica no desenvolvimento endgeno e na au-
togesto (Brasil, 2005b, p. 14), a SDT compreende que os territrios
rurais esto entre as reas mais pobres do pas, e que esta condio acaba
por defnir um ambiente desfavorvel construo da cidadania e de
difcil apropriao pelos indivduos dos recursos naturais.
2) Estrutura fundiria e acesso terra: por meio da constatao da grande
concentrao fundiria existente no Brasil atualmente, o programa en-
tende que a desconcentrao de terra poderia, tambm, desconcentrar
as condies de desenvolvimento para os agricultores familiares.
3) Desenvolvimento territorial ou setorial? A pergunta feita no intuito de
estabelecer uma viso de desenvolvimento que no expressa pela soma
do crescimento de diversos setores econmicos ou sociais (op. cit., p. 15),
entendendo, dessa forma, que o enfoque territorial cria melhores condi-
es para a gesto democrtica e a construo de capacidades tanto para
o trabalho quanto para a participao e para a cidadania (idem, ibidem).
4) Recursos fnanceiros para investimentos pblicos: as questes estrutu-
rais que entravam o desenvolvimento das regies rurais s seriam equa-
cionadas quando fossem resolvidas as suas causas, o que signifcaria
redirecionar o investimento pblico que somente aps a sua matura-
o, poderia ser suplantado por investimentos privados, por iniciati-
vas autnomas, por competncias locais, pela dinmica dos mercados,
pelos conhecimentos acumulados e pelas oportunidades dos negcios
(op. cit., p. 16).
A identifcao dessas difculdades parece ter o intuito de estabelecer uma
viso da problemtica rural brasileira que relaciona pobreza rural e agricultura
familiar como condies de subdesenvolvimento destas reas. A partir desta cons-
tatao, o programa estabelece diretrizes que podem ser resumidas em seis pontos
(Brasil, 2005a).
1) A noo de territrio enquanto limite e potencial para a promoo do desenvolvimento
rural sustentvel.
2) Desenvolvimento sustentvel enquanto articulao integrada de diversas dimenses.
3) Enfoque na participao e gesto social das polticas pblicas.
4) Atuao em sinergia com entidades, organizaes e vrios nveis de governo.
5) Foco na reduo das desigualdades econmicas e sociais.
6) Dinamizao econmica dos territrios.
A estratgia de implantao da poltica tambm sustenta essa forma es-
pecfca de interveno ao eleger como eixos estruturantes da sua implantao
(Brasil, 2005a):
1) articulao: que se d em institucionalidades territoriais que fazem a
gesto social por meio do estabelecimento de um plano de desenvolvi-
mento (a prpria fgura do territrio rural);
2) rgos colegiados: como oportunidade para a prtica democrtica, en-
tendida por sua forma cooperada (os conselhos gestores dos territrios);
3) planejamento e gesto participativos: que por meio de trs fases mo-
bilizao, elaborao de um plano e implantao do plano deve ter
como resultado a afrmao da identidade e da representatividade ter-
ritorial (os planos territoriais de desenvolvimento rural sustentvel); e
4) o desenvolvimento de competncias: por meio da capacitao dos agen-
tes locais com cursos de formao.
O argumento central na crtica que se quer estabelecer de que a forma
como est estruturada a interveno da poltica resulta no estabelecimento de um
sistema de governo territorial que identifca uma populao exclusivamente como
a delimitao de um campo de interveno.
1) A articulao em outros espaos de poder que extrapolam o territrio
realizada ou diretamente pela SDT, ou por espaos defnidos pela SDT
como o CONDRAF, por exemplo , alm de a articulao se dar
muito mais por entidades que diretamente pelos agricultores familiares,
estes ltimos vistos apenas como o pblico-alvo da poltica.
2) Os rgos colegiados naturalizam o embate poltico entre os interesses
diversos, visto que se apoiam em uma concepo consensual de partici-
pao em vez de politizar os confitos sociais.
3) planejamento e gesto podem resultar em uma identidade territo-
rial reifcada que corrobora formas especfcas da organizao poltica
regional sem as questionar, e que refora a centralidade das instituies
criadas para operarem a prpria poltica pblica resultado, tambm,
da concepo consensual da participao em detrimento de uma con-
cepo confituosa.
4) o desenvolvimento de competncias serve to apenas para formar e in-
cluir uma parcela da populao de forma acrtica no estabelecimento de
polticas pblicas.
Visto que se apresenta aqui uma crtica de base ao programa ministe-
rial, acredita-se ser necessrio apresentar de forma detalhada o que o MDA
chama de conceitos fundamentais (Brasil, 2005a): territrio, abordagem
territorial, capital social, gesto social, empoderamento e institucionalida-
de. Far-se- esta anlise mais adiante. Por hora, apresentar-se-o os critrios
de seleo dos territrios, os resultados esperados e os instrumentos de pla-
nejamento e gesto.
A seleo das reas que so includas no programa iniciou com a identifca-
o a partir da base de dados do Instituto Brasileiro de Estatstica e Geografa
(IBGE) referente a municpios e microrregies de territrios urbanos, inter-
medirios e rurais. Estes ltimos defnidos como microrregies geogrfcas que
apresentam densidade demogrfca menor que 80 habitantes/km
2
e populao
mdia por municpio de at 50 mil habitantes, sendo identifcados 450 aglome-
rados municipais (Brasil, 2005a, p. 16).
A priorizao de atendimento foi estabelecida de forma a convergir com
os interesses do MDA, ou seja, concentrao de agricultores familiares; con-
centrao de famlias assentadas por programas de reforma agrria; concentra-
o de famlias de trabalhadores rurais sem terra, mobilizados ou no (op. cit.,
p. 17). A estes critrios foram includos outros, estabelecidos em contato com
os conselhos estaduais de desenvolvimento rural sustentvel, sendo eles:
densidade e atividade de capital social existente nos territrios rurais; a conver-
gncia de interesses institucionais e de participao da sociedade civil e governos
estaduais; existncia de reas prioritrias de ao do governo federal nos estados;
incidncia de programas, projetos e planos de desenvolvimento de carter regional
(op. cit., p. 17).
No lanamento do programa, em 2003, quarenta territrios foram aprova-
dos em vinte estados. Apesar de uma meta de 190 territrios que deveriam ser
apoiados at 2007, em 2012, 164 territrios estavam includos no sistema de
informaes territoriais (SIT) da SDT, distribudos conforme o mapa 1.
MAPA 1
territrios rurais apoiados pela sdt/mda No Brasil
Fonte: SIT e IBGE.
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).
Em uma breve caracterizao desses territrios (tabela 1), possvel ob-
servar que, apesar de possuir 28,81% da populao brasileira, os territrios
representam 55,17% da populao rural do pas, 58,45% dos agricultores
familiares e 73,27% das famlias assentadas pela reforma agrria ocupando
58,49% do territrio brasileiro, convergindo com os critrios de defnio dos
territrios ao se confgurarem como as reas do pas com maior incidncia das
categorias de interesse do MDA.
TABELA 1
comparao entre Brasil e territrios rurais
Varivel Brasil Territrios
Populao 190.724.655 54.957.103
Populao rural 29.846.599 16.465.649
Estabelecimentos de agricultura familiar 4.363.034 2.550.151
Famlias assentadas 880.655 645.288
rea (km
2
) 8.626.768,60 5.046.045,50
Fonte: SIT e IBGE.
Elaborao do autor.
De acordo com a viso governamental (Brasil, 2005a), existem quatro resul-
tados que se almeja alcanar com a poltica ministerial: o fortalecimento da gesto
social, o fortalecimento das redes sociais de cooperao, a dinamizao econmi-
ca dos territrios e a articulao das polticas pblicas. Com a anlise da estrutura
que conforma estes resultados, possvel estabelecer a forma de interveno da
poltica nos territrios.
O fortalecimento da gesto social entendido, para o programa, como a
possibilidade de determinar as aes individuais, o que deve ser feito por meio da
formalizao de espaos de concertao social.
Isso [a convergncia dos interesses individuais] ter maior xito medida que esses
espaos evoluam da participao pontual ou formal para uma verdadeira institucio-
nalidade capaz de deliberar e construir pactos que orientem a ao desses agentes
individuais, (...) [e] conduzir o processo de construo e consolidao de uma insti-
tucionalidade mais estvel e melhor formalizada (op. cit., p. 19).
A formalizao de todo um arcabouo de determinao das aes individu-
ais ser construda, assim, pela existncia de:
institucionalidades territoriais, planos territoriais, projetos especfcos e arranjos
institucionais (...) cuja capacidade real de repercutir sobre o futuro do territrio tem
que ser dada, de um lado, por sua consistncia e coerncia lgica, e de outro, pelo
efetivo envolvimento e aderncia dos atores locais atravs da prtica permanente da
gesto social (idem, ibidem).
Ora, a formalizao de instituies que possuam a prerrogativa de determinar
as aes individuais nada mais que a legitimao de um governo do social, e no
pode ser confundido como incluso poltica dos indivduos nos centros de deciso.
Outra observao possvel que a gesto social construda somente de forma
descendente em ltima anlise, do ministrio em direo ao agricultor. Porm,
ela no tem o objetivo de discutir a poltica em si, mas to somente de determinar
a atuao dos atores locais por meio do controle social.
Um exemplo dessa dinmica a troca do nome do CMDR do municpio
de Teixeira Soares (estado do Paran) para Conselho Municipal de Desenvolvi-
mento Rural Sustentvel, em 2006. Tendo sido apresentada a proposta para que
o conselho tivesse a mesma denominao do conselho estadual (o qual j havia
includo o vocbulo sustentvel em sua defnio nominal), a proposta foi aprova-
da com o argumento de um dos representantes das associaes de produtores: ao
afrmar que no sabia o que era sustentabilidade, o agricultor tinha como nica
preocupao que o municpio pudesse perder recursos provenientes das esferas es-
tadual e nacional, caso no possusse a palavra sustentabilidade no nome (op. cit.).
O objetivo no era discutir a sustentabilidade da ao pblica, mas garantir o seu
reconhecimento por parte das outras escalas de poder.
Outra constatao se d no momento em que no o impulso a novas redes
nem a ampliao das existentes aumentando assim a densidade das relaes
sociais a medida utilizada para estabelecer o fortalecimento das redes sociais,
mas a apropriao das redes j existentes pelos canais formais delimitados pelas
institucionalidades territoriais, justifcado pelo fato de que, se no esto institu-
cionalizadas, as redes estariam residindo nos subterrneos da vida social local,
ou ento, bloqueadas por formas de excluso e confitos (op. cit., p. 20).
Existe aqui a construo de um discurso dicotmico no qual relaes so-
ciais que no estejam formalmente institucionalizadas dentro do projeto poltico
de desenvolvimento estabelecido pelo territrio, estariam, na verdade, servindo
como entraves para o desenvolvimento. Ora, relacionado ao resultado anterior
(fortalecimento da gesto social), possvel concluir que a institucionalizao das
relaes sociais existentes teria como objetivo o seu controle por parte do colegia-
do territorial, e no a sua expanso e seu fortalecimento.
A dinamizao econmica dos territrios entendida, para o programa, como
a consequncia do investimento pblico e privado em formas de organizao da
produo e da distribuio capazes de favorecer a reduo das diferenas entre as
taxas de retorno privadas e sociais (op. cit., p. 21). A importncia dada economia
no enfoque territorial do programa alusiva importncia que renda e remune-
rao digna do trabalho assumem o papel de apoiar a incluso social, possibilitan-
do o acesso a bens e servios, bem como atribuir incluso econmica a funo
de resgatar a dimenso produtiva do indivduo e cidado (Geraldi, 2006, p. 21).
Dessa forma, explcito o processo pelo qual o indivduo se torna cidado no
momento em que a incluso social medida pela capacidade de acesso a bens e
servios , dado pela sua incluso no sistema produtivo e de consumo. Observa-se a
consolidao de um entendimento de sociedade no qual a importncia do indivduo
enquanto cidado se d pela importncia da sua produo econmica e capacidade
de consumo.
Para o programa, a articulao de polticas pblicas responsvel pela cria-
o de um ambiente inovador para o desenvolvimento sustentvel dos territrios
rurais, atravs do acesso a servios e recursos que possam materializar os resulta-
dos do trabalho (idem, ibidem), com o intuito de consolidar um contexto de
fomento s iniciativas empreendedoras, por meio da cooperao e da articulao
interinstitucional (GERALDI, 2006, p. 22). A forma como integrao vertical e
integrao horizontal so descritas nas bases do programa tenta consolidar o terri-
trio como nica realidade poltica dos atores locais leia-se, atores includos nas
institucionalidades territoriais. Destarte, o territrio deve se tornar o nico objeto
de interveno pblica, visto que polticas pblicas de desenvolvimento que no
estejam referendadas no Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(PTDRS) no teriam a potencialidade de se concretizarem como iniciativas de
promoo de desenvolvimento dos territrios rurais (Geraldi, 2006, p. 22).
Por ltimo, o programa defne trs instrumentos de planejamento e gesto
para que seja possvel a concretizao dos seus objetivos, so eles: o j mencionado
PTDRS, os projetos especfcos e o monitoramento e a avaliao das iniciativas.
O PTDRS deve se caracterizar como um conjunto organizado de proposies
e de decises que conformam um acordo territorial que tem a participao da
maioria dos atores sociais (idem, ibidem), Assim, este acordo tenta ter legitimi-
dade e representatividade sufcientes para representar a refexo crtica sobre os
problemas e potencialidades por meio da delimitao de uma viso de futuro
concertada (idem, ibidem). Uma vez defnida esta viso, devido ao suposto grau
de legitimidade e representatividade emanado, o PTDRS tornar-se-ia a viso de
todos os atores inseridos nos processos territoriais.
No segundo instrumento, os projetos especfcos exemplifcam qual
o real objeto de investimento pblico por parte do MDA e seus parceiros
estratgicos. Estes projetos devem estar includos no PTDRS e devem se en-
quadrar nas seguintes aes: infraestrutura e servios territoriais; capacitao;
apoio s entidades associativas e cooperadas; apoio s iniciativas de comr-
cio e desenvolvimento de negcios; e cooperao horizontal e institucional.
A vinculao dos projetos com o PTDRS e a sistemtica de escolha dos pro-
jetos acaba por eximir o MDA da suposta responsabilidade de estabelecer a
priorizao dos projetos apenas supostamente, pois acaba por faz-lo no
momento em que defne o prprio programa e as linhas de fnanciamento que
podero ser acessadas pelo territrio , visto que j os recebe em acordo com
as aes oramentrias que pode executar.
Outra observao possvel que, em razo de a legislao brasileira res-
tringir o repasse de recursos para investimento aos rgos estatais, devido
falta de um ordenamento jurdico mais claro sobre as organizaes sociais, os
projetos acabam tendo como proponentes as prefeituras municipais. Desta for-
ma, as entidades dependem em grande medida de prefeituras para a assinatura
dos contratos e da liberao de contrapartida, relegando s outras entidades o
papel de parceiras no projeto, consolidando a centralidade dos rgos estatais
na interveno do territrio e dando base para o debate j realizado sobre a
municipalizao da ao governamental.
O terceiro instrumento, monitoramento e avaliao, implantado por meio
de quatro mecanismos principais, que devem centralizar a informao e o pro-
gresso das aes desenvolvidas:
sistema de informaes gerenciais (registro das informaes sobre a gesto
das aes);
sistema de monitoramento e avaliao (monitorao do avano dos
indicadores relacionados com os resultados esperados);
SIT (site eletrnico que disponibiliza indicadores sobre os territrios
apoiados); e
Projeto Demonstrativo da Gesto Territorial (anlise qualitativa realizada
em uma parte dos territrios apoiados por meio de convnios com insti-
tuies acadmicas).
A existncia de um sistema de monitoramento e avaliao assaz comple-
xo denota a necessidade de que conceitos como desenvolvimento e qualidade
de vida podem (e devem) ser cientifcamente medidos, visto que estariam
includos em uma lgica temporal evolucionista, na qual existe uma situao
posterior que sempre deve representar uma melhoria da situao anterior, na-
turalizando o desenvolvimento como metfora da evoluo humana. Porm,
explcita a inexistncia de monitoramento e avaliao pelos prprios terri-
trios o movimento sempre aquele em que o MDA monitora a execuo
dos projetos nos territrios.
Passar-se-, agora, anlise dos conceitos fundamentais do programa minis-
terial para que se possam encaminhar as consideraes fnais.
3.1 territrio e abordagem territorial
Base do referencial terico da poltica, a abordagem territorial responsvel por:
uma proposta centrada nas pessoas, que leva em considerao os pontos de interao
entre os sistemas socioculturais e os sistemas ambientais e que contempla a integrao
produtiva e o aproveitamento competitivo desses recursos como meios que possi-
bilitam a cooperao e corresponsabilidade ampla de diversos atores sociais (Brasil,
2005a, p. 8, grifo nosso).
A defnio das pessoas como campo de interveno facilitaria a capacida-
de da abordagem territorial em integrar os territrios economia nacional por
meio de uma revitalizao e reestruturao progressivas (Brasil, 2005b). Para tal,
apresenta dois pressupostos superiores do campo de interveno defnido: coeso
social expresso de sociedades nas quais prevalea a equidade, o respeito
diversidade, solidariedade, justia social, o sentimento de pertencimento e
incluso (op. cit., p. 21) e coeso territorial expresso de espaos, recursos,
sociedades e instituies imersas em regies, naes ou espaos supranacionais,
que os defnem como entidades cultural, poltica e socialmente integradas (idem,
ibidem). Por meio destes pressupostos, seria possvel controlar as mltiplas di-
menses do processo de desenvolvimento no territrio: econmica, sociocultural,
poltico-institucional e ambiental.
A centralidade do conceito de territrio nas polticas atuais, para Hadjimi-
chalis (2008), caracteriza a reduo de espao a territrio, ao confundir enraiza-
mento social com relaes sociais localmente delimitadas. Apesar de defnir ml-
tiplas dimenses, elas s se operacionalizariam por meio de um regime uniescalar.
No entendimento do MDA, a uniescalaridade do territrio importante para a
sua integrao ao territrio nacional.
Para tanto, nada melhor do que o ordenamento das polticas nacionais estabele-
cer diretrizes que permitam a sua aplicao nos diversos contextos regionais e ins-
trumentos que se ajustem s demandas sociais provenientes dos territrios. Neste
contexto, evidencia-se a importncia de redefnir o papel do Estado, especialmente
quanto proviso de bens pblicos, direo e regulao da economia, construo da
democracia e da institucionalidade rural (Brasil, 2005b, p. 24).
implcito aqui o regime de dividir o territrio nacional para melhor contro-
l-lo, garantindo a territorializao do Estado, facilitando o controle dos bens p-
blicos, da economia, da democracia e da institucionalidade. Baseado em argumen-
tos integralistas, a poltica estabelece um conceito de territrio no qual tudo cabe:
um espao fsico, geografcamente defnido, geralmente contnuo, compreendendo a
cidade e o campo, caracterizado por critrios multidimensionais tais como o ambien-
te, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e uma populao
com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente
por meio de processos especfcos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que
indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (Brasil, 2005a, p. 7-8).
A forma como todos esses elementos devem se territorializar no espao,
a fm de se unifcarem no territrio, cria uma relao de maior controle sobre
os critrios que sustentam o estabelecimento do prprio territrio realizando
um movimento tautolgico de sustentao dos tais critrios multidimensionais.
Se for entendido que a abordagem territorial do controle intervm sobre o orde-
namento da sociedade estabelecendo outras dinmicas que mais lhe convm, e
que este processo de articulao tem o objetivo de integrar o territrio dinmica
econmica nacional, pode-se concluir que o objetivo da poltica estabelecer uma
determinada tipologia de organizao social que tenha como resultado uma ao
pblica direcionada reproduo do capital.
3.2 capital social e empoderamento
A organizao social a qual objetiva a poltica defnida, pelo MDA, a partir do
conceito de capital social.
Entendido como o conjunto de relaes (pessoais, sociais, institucionais) que po-
dem ser mobilizadas pelas pessoas, organizaes e movimentos, visando a um de-
terminado fm, o capital social tem na sua raiz processos que so, a um s tempo,
baseados e geradores de confana, reciprocidade e cooperao (Brasil, 2005a, p. 9).
O que est defnido aqui a qualidade das relaes que sustentam uma
determinada organizao social. Para o ministrio, o capital social fundamental
para a conformao da identidade territorial, pois :
elemento aglutinador capaz de sustentar a mobilizao e organizao dos agentes e
dos fatores locais, seu engajamento em modalidades de gesto social das iniciativas
desenhadas, at se alcanar a desejada melhoria da qualidade de vida dos seus habi-
tantes (op. cit., p. 10).
A formao do capital social enquanto processo de organizao social, se-
gundo o MDA (Brasil, 2006), refere-se capacidade dos agentes de:
perceber-se enquanto grupo, com identidade prpria;
compreender a sua realidade e a sua interao com os outros; e
agir efcientemente e efcazmente sobre a realidade por meio da nego-
ciao dos diversos interesses a partir do dilogo e da construo de
entendimentos e acordos.
Dessa forma, o ministrio conclui que a organizao social derivada desse ca-
pital um tipo de formao social concreta que viabiliza a ao de um grupo (op.
cit., p. 17). Porm, retomando Hadjimichalis (2008), argumenta-se que a juno
entre os vocbulos capital e social simplesmente assume o vnculo causal entre a
participao em organizaes voluntrias e o desenvolvimento econmico dinmico
juntamente com as instituies democrticas melhoradas (Hadjimichalis, 2008,
p. 252, traduo nossa). Para Hadjimichalis, a falta de interesse em entender como
se estabelecem estas relaes hierarquizadas e patriarcais para manter as estruturas
de produo local efcazes, fexveis e dinmicas, tornou o conceito uma viso ro-
mntica sobre a cooperao econmica humana.
Visto que o enfoque territorial implicaria no desenvolvimento endgeno
e na autogesto (Brasil, 2005b, p. 13), para que a poltica do MDA tives-
se resultado, os agentes sociais teriam que formar uma organizao social que
expressasse uma determinada densidade do capital social, a qual daria base ao
desenvolvimento. Para tal, o MDA faz uso da ideia de empoderamento para
que os agentes sociais tenham capacidade e habilidade de manter a organizao
social. O empoderamento:
deve contribuir para que as novas institucionalidades sejam capazes de expressar
formas mais avanadas e democrticas de governana e de governabilidade demo-
crtica, aperfeioando as relaes vigentes entre o Estado e a sociedade, o que im-
plica uma reviso dos deveres e das obrigaes, papis e atribuies, formalmente
institudas, enfatizando as convergncias de interesses que conduzam articulao
de aes (Brasil, 2005a, p. 11).
Esse empoderamento muito mais direcionado para as instituies territo-
riais criadas pela prpria poltica pblica que para os agricultores familiares de-
veria ter como resultado uma organizao social mais densa. Porm, se a organiza-
o a qual empodera marcada por relaes de poder desiguais, em vez de servir
como base para a emancipao social dos agentes, o empoderamento ir servir para
consolidar as instituies que territorializam o controle social, visto que o empo-
deramento objetiva o fortalecimento da gesto social das mltiplas dimenses do
desenvolvimento por meio da estratgia integracionista da abordagem territorial.
Por fm, o empoderamento tem como resultado a consolidao de um sis-
tema de governo (instituies que so empoderadas) desvinculado da populao
(indivduos no mobilizados), que passa a ser vista como simples pblico-alvo de
polticas pblicas. Em vez da autogesto, o resultado seria capacitar organizaes
locais para levarem a cabo as diretrizes defnidas pelo MDA.
3.3 gesto social e institucionalidade
A gesto social entendida, pelo MDA, como:
o processo atravs do qual o conjunto dos atores sociais de um territrio se envolve
no s nos espaos de deliberao e consulta das polticas para o desenvolvimento,
mas sim, e mais amplamente, no conjunto de iniciativas que vo desde a mobilizao
desses agentes e fatores locais at implementao e avaliao das aes planejadas,
passando pelas etapas de diagnstico, de elaborao de planos, de negociao de
polticas e projetos. Gesto social implica, assim, um constante compartilhamento
da responsabilidade pelos destinos do territrio (Brasil, 2005a, p. 10).
patente a necessidade, em acordo com o MDA, de que essa gesto social
se apoie no capital social dos territrios, nos laos de identidade, de confana e
de colaborao que h entre as foras locais (idem, ibidem, p. 10). Para tal, seria
preciso a criao de espaos e condies para pr em convergncia o isolamento
e a fragmentao; desta forma, seria possvel formar o capital social necessrio
(idem, ibidem). Estes espaos seriam dados pelas instituies territoriais que:
so espaos (fruns, conselhos, comisses, comits, consrcios, articulaes e arran-
jos institucionais diversos) de expresso, discusso, deliberao e gesto, que con-
gregam a diversidade de atores sociais e cuja ateno voltada gesto social das
polticas e dos processos de desenvolvimento (op. cit., p. 11).
A importncia das instituies na defnio da operacionalizao da poltica
construda a partir da constatao de que as instituies:
(com seus valores e concepes embutidos) infuenciam na construo das identi-
dades de indivduos e de grupos, refetindo assim a maneira pela qual eles percebem
as suas realidades, do signifcado s suas experincias e formam suas organizaes.
Sendo assim, as instituies infuenciam os valores que aliceram as estruturas de
alianas sustentando os sistemas de poder dentro de uma organizao ou fora dela
na sociedade local (Brasil, 2006, p. 16, grifo nosso).
Compreendendo que o momento em que as instituies se formam e se ter-
ritorializam o momento em que so construdos os acordos sobre a implemen-
tao dos programas e projetos pactuados e de interesse do territrio, possvel
concluir que a institucionalidade territorial a base da formao daquilo que o
ministrio entende por capital social. Assim o , pois a instituio carrega no seu
objetivo um processo de gesto social. Fortalecer a gesto social consolidar as
instituies e sua interveno sobre os rumos do desenvolvimento (Brasil, 2005c).
Porm, a construo da gesto social que, para o programa, s pode ocorrer
dentro das instituies territoriais baseada no conceito de capital social acaba por
despolitizar a poltica. Uma vez que a relao entre os agentes considerada, no
plano terico, a concepo abstrata da confana e da reciprocidade, o que ocorre
a percepo das relaes sociais como algo que se transforma magicamente em
territrios pacfcos e colaborativos (Hadjimichalis, 2008). Alm de obrigarem os
diferentes grupos sociais a referendarem uma identidade nica (capacidade de se
reconhecerem como um grupo que na realidade pode no existir), que se sustenta
em uma nica territorialidade, negando a constatao de que diferentes grupos
tero diferentes percepes sobre a sua identidade. O que se vive, no momento
da institucionalizao da gesto social, a construo de uma populao que deve
ser governada: garante-se s entidades-membros dos colegiados a prerrogativa de
intervirem no territrio por meio dos projetos, mas no se procede da mesma
forma com os agricultores, que continuam sendo considerados como pblico-alvo
de polticas pblicas.
4 coNsidEraEs FiNais: Por uma tEsE soBrE o dEsENvolvimENto
tErritorial rural
A importncia que as polticas de DTR do a conceitos como territrio, contro-
le social, combate pobreza e agricultor familiar clarifcam bem a delimitao
da estratgia governamental brasileira presente no programa do MDA analisado
neste artigo. No obstante, a forma como estes conceitos se relacionam demons-
tra, tambm, a abordagem especfca que traduz os cnones transnacionais das
polticas de desenvolvimento. Como qualquer outra poltica pblica, as polticas
de desenvolvimento so uma forma de interveno nas dinmicas sociais, e, para
tal, faz-se necessrio que se possa trazer tona a forma como esta interveno
estruturada pelo Estado.
As anlises elaboradas no artigo do subsdios para concluir sobre trs pon-
tos que ajudam a entender os princpios, as prticas e os conceitos utilizados pela
poltica: a estratgia de interveno e o entendimento conceitual desta estratgia,
os critrios utilizados para a delimitao socioespacial da interveno e o nvel de
governo estabelecido pelas relaes federativas.
4.1 a estratgia de interveno e seu entendimento conceitual
A estratgia de interveno um dos principais pontos de anlise de uma poltica
pblica. por meio da interveno nas dinmicas sociais que as polticas garantem o
ordenamento da sociedade para que a mudana proposta possa acontecer. Na poltica
aqui apresentada explcito o controle social como principal estratgia de interven-
o. O programa institui uma relao direta entre o controle da forma como os atores
se relacionam e o sucesso do projeto de desenvolvimento. Quanto maior o controle
sobre a dinmica social, maior a previsibilidade da ao e, por conseguinte, maior a
possibilidade de adequar a prpria dinmica s necessidades imperativas do projeto.
Dessa forma, a institucionalizao da participao e a garantia de que todas as deci-
ses afetas ao projeto tenham o controle do coletivo coletivo entendido enquanto
institucionalidades territoriais garantiriam, por sua vez, o ambiente favorvel s
iniciativas de desenvolvimento territorial.
Ao defnirem o controle social como forma de interveno, cria-se um es-
pao em detrimento das relaes sociais que no esto (ou que no podem ser)
institucionalizadas. Como as prprias bases do programa defnem, estas relaes
esto no subterrneo da vida social e confgurar-se-iam, por sua vez, entraves ao
projeto de desenvolvimento, visto que no esto sob o julgo do controle social.
Outro problema afeto a prpria forma como se desenvolve este controle.
A implantao de organismos de controle social sem a devida precauo em
compreender as relaes sociopolticas anteriores institucionalizao leva
naturalizao dos confitos e consolidao de relaes hierrquicas preesta-
belecidas, o que no garante o fm dos confitos locais e da excluso de grupos
que j o eram desde o princpio.
O controle social proposto direcionado apenas a uma poro da rea que
compe o pas. Esta poro defnida sob a gide conceitual do territrio con-
ceito este defnido pelas bases do programa de forma que tudo vale e tudo se
encaixa: tudo territrio. preciso compreender o que est por trs da afrmativa
governamental. Ao estabelecer qualquer coisa como territrio, o que se compre-
ende como o seu fator fundamental a existncia de relaes de poder que j esto
estabelecidas. A fgura do territrio apenas corrobora relaes excludentes no mo-
mento em que as naturaliza. Ao confgurar um territrio onde tudo vale, o que se
quer confgurar um controle sobre todos os aspectos da vida social. Por isto que
no conceito de territrio do MDA possvel encaixar cultura, meio ambiente,
economia, polticas sociais e toda uma ampla gama de aspectos da vida social.
Mas qual o intuito do controle sobre dinmicas to dspares inclusive nos
seus desdobramentos territoriais? Este intuito se deve ao fato de os territrios
defnidos pelo MDA serem regies nas quais a reproduo do capital mercantil
no se d na sua forma mais plena. Precisa-se, ento, intervir no ordenamento da
sociedade (e isto pode signifcar todas as dinmicas sociais) para regulamentar o
mercado de forma a maximizar a relao entre produo e consumo. Utiliza-se
um conceito assaz subjetivo como o conceito de territrio para que se possa ga-
rantir a interveno em qualquer aspecto que assim se faa necessrio. Apesar de a
poltica no conseguir realizar esta interveno, o discurso em torno do conceito
referenda ainda as institucionalidades territoriais como nica forma de atuao
poltica das entidades participantes, visto que todas as dimenses possveis da rea-
lidade poderiam estar ali includas. O que se tem como resultado a convergncia
dos desdobramentos territoriais das vrias dinmicas sociais e, no obstante, o seu
maior controle. O territrio , de forma pragmtica, reconhecido como regio-
problema, em que preciso a soluo dos entraves para o desenvolvimento.
4.2 os critrios utilizados para a delimitao socioespacial da interveno
Apesar de o programa ser desenvolvido para reas de carter rural, no apenas
este o critrio de defnio dos territrios que ser contemplada. Existe um fator
preeminente a ponto de estabelecer inclusive o objetivo maior da poltica, que er-
radicao da pobreza. A forma como a poltica governamental entrelaa pobreza e
ruralidade, d a entender no s que este um problema passvel de ser isolado dos
aspectos gerais da sociedade como se a pobreza fosse um elemento parte, e no
o resultado da excluso gerada pela prpria reproduo desigual do capital como
tambm o seu isolamento seria a nica forma de combat-lo. Ao faz-lo, a poltica
responsabiliza o pobre pela sua pobreza e, principalmente, pela sua soluo.
A pobreza defnida, ento, como a existncia de uma populao que no
produz e que no consome atividades que so pilares da sustentao da econo-
mia. Ao estabelecer a erradicao da pobreza rural como objetivo da poltica e,
consequentemente, a prpria pobreza rural como critrio de prioridade na implan-
tao da sua poltica de desenvolvimento, o MDA consegue identifcar quais so as
reas que no produzem e que no consomem o sufciente para que a engrenagem
da economia nacional possa funcionar em sua plenitude. A pobreza um entrave
ao desenvolvimento, e no a sua consequncia. A nica soluo garantir nas
reas onde a pobreza rural se manifesta o controle necessrio para que a prpria
populao destes locais (os tais territrios) criem ambientes favorveis produo
e ao consumo.
A poltica defne, ainda, um pblico-alvo especfco das suas aes. A catego-
ria que utiliza para faz-lo assim entendida pois ela prpria considerada a solu-
o para a pobreza rural. A poltica transforma o indivduo que mora em regies
rurais em agricultores familiares, no sentido de que, para se desenvolverem, a nica
soluo que possuem produzir e consumir isto porque o prprio conceito de
agricultor familiar construdo de forma a naturalizar uma relao entre homem
e natureza que teria como nico objetivo trabalhar a terra para que esta produ-
za na sua plenitude. Qualquer outra forma de categorizao social signifcaria o
reconhecimento de outras dinmicas sociais que no apenas aquelas atreladas
produo e ao consumo de bens.
A poltica parte da hiptese de que o capital mercantil precisa se reproduzir
por meio da renda da terra (o que, no mbito rural, ainda um resqucio do rural
enquanto setor agrcola, uma prova dos equvocos conceituais do programa), e
isto s possvel com a construo de uma concepo social centrada no trabalho.
E o trabalho no meio rural s pode ser realizado em sua plenitude se os indivduos
que l estiverem forem considerados agricultores. O resultado uma incluso
social por via procedimental por meio do reconhecimento do indivduo pela sua
importncia econmica, ou seja, pelo que ele produz e consome ou deixa de pro-
duzir e consumir. Mesmo outras formas de reconhecimento (por exemplo, a de
comunidades tradicionais) s so consideradas se puderem se encaixar na ideia de
produo e consumo. Ou seja, questes culturais s so importantes se puderem
basear polticas de turismo para a gerao de renda. Qualquer outra forma de
reconhecimento considerada um entrave para o desenvolvimento.
4.3 o nvel de governo estabelecido pelas relaes
O ltimo comentrio deste trabalho diz respeito ao nvel de governo. Entende-se
que o reconhecimento dos territrios e o seu controle social relacionam-se ao
nvel de governo estabelecido notadamente o supramunicipal na medida em
que facilitam o desdobramento territorial do governo federal sobre dinmicas
que se encontravam demasiado afastadas dos centros de deciso. A facilitao
pode ocorrer de formas diversas: a escolha dos projetos a serem fnanciados feita
pelo colegiado territorial, porm deve se adequar ao preestabelecido pelo MDA,
ou seja, apesar de aparentemente possuir o poder de deciso, o colegiado deve
respeitar as linhas que j foram estabelecidas pelo ministrio na defnio do pro-
grama; na mesma linha, o ministrio tem seu trabalho de priorizao de projetos
facilitado pela aprovao prvia feita por estes mesmos colegiados. Ainda como
resultado deste movimento, o ministrio acaba tendo um maior controle sobre as
institucionalidades territoriais que se possusse um processo de articulao muni-
cpio por municpio, visto que troca o contato com mais de 5 mil municpios pelo
contato com pouco mais de 160 territrios.
Como a organizao do nvel de governo supramunicipal feito dentro da
gide conceitual do territrio visto que no existe no ordenamento do Estado
federativo brasileiro um quarto nvel de poder o governo federal possui maior
capacidade de intervir junto aos atores que participam deste espao por isto a
importncia de institucionalizar todas as redes sociais possveis sob o controle
social dos colegiados territoriais. A maior capilaridade adquirida pelo contato
direto com um nmero maior de atores afnal, com 164 territrios os escri-
trios estaduais do MDA podem fazer parte de todos os colegiados e conselhos
territoriais, o que era impossvel com os CMDRs acaba tendo por resultado um
sucesso maior em adequar as dinmicas poltico-sociais aos preceitos do programa
e, consequentemente, um controle maior sobre as reas que se apresentam como
entraves para o desenvolvimento.
rEFErNcias
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Originais submetidos em de maro de 2011. ltima verso recebida em maro de 2012. Aprovado em abril de 2012.
FluXos totais dE comrcio E Estrutura Produtiva
uma aNlisE Para o Estado dE miNas gErais*
Marisa dos Reis A. Botelho**
Vanessa Petrelli Corra***
Ana Alice B. P. D. Garlipp****
O objetivo deste trabalho caracterizar a estrutura produtiva do estado de Minas Gerais por meio
dos fuxos de comrcio. Diferentemente de outros trabalhos que abordaram esta temtica, analisa-
se o conjunto dos fuxos de comrcio intraestaduais, interestaduais e internacionais referentes
a 2006. So analisados os valores de sada (vendas) e os valores de entrada (compras), por origem
e destino, das grandes regies e dos estados, considerando as atividades segundo a intensidade
dos fatores de produo (classifcao da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico OCDE) e a natureza das atividades econmicas. Mediante a considerao de todos
os fuxos de comrcio, assim como da anlise desagregada, segundo diferentes classifcaes,
encontra-se uma estrutura produtiva, com elevado grau de diversifcao e complexidade, distinta
da caracterizao obtida apenas pelos fuxos de comrcio internacionais, em que predomina o
comrcio de matrias-primas e produtos agrcolas.
Palavras-chave: economia regional; Minas Gerais; fuxos de comrcio; estrutura produtiva.
total tradE Flows aNd ProductivE structurE
aN aNalYsis oF thE statE oF miNas gErais
The aim of this paper is to characterize the productive structure of the state of Minas Gerais through
trade fows. In a different way of others works in this theme, the paper analyses the combined trade
fows inside the state, between states and international ones for the year of 2006. It is considering
the values of sales and purchases for the macro regions and states, analyzing the activities in accordance
with the nature of economic activity and means of production intensity (OECD classifcation). Through
the analysis of combined trade fows, as to the disaggregate analysis according different classifcations,
is possible to found a productive structure with high degrees of diversifcation and complexity. This
result is different of traditional characterization that is obtained considering only international trade
fows, with predominance of agricultural products and material raw.
Keywords: regional economy; Minas Gerais; trade fows; productive structure.
*Este trabalho foi desenvolvido a partir da pesquisa Anlise do mapeamento e das polticas para arranjos produtivos locais
nas regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste e Norte do Brasil, fnanciada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES). As autoras agradecem o apoio do BNDES, bem como as contribuies dos pareceristas,
isentando-os de qualquer responsabilidade quanto ao contedo apresentado.
**Professora Associada do Instituto de Economia e do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade
Federal de Uberlndia. E-mail: <botelhomr@ufu.br>.
***Professora Associada do Instituto de Economia e do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade
Federal de Uberlndia. E-mail: <vanplli@ufu.br>.
****Economista do Centro de Pesquisas Socioeconmicas (Cepes) do Instituto de Economia da Universidade Federal
de Uberlndia. E-mail: <aagarlipp@ufu.br>.
FluJos totalEs dE comErcio Y Estructura Productiva
uN aNlisis Para El Estado dE miNas gErais
El objetivo del trabajo es lo de caracterizar la estructura productiva del estado de Minas Gerais
a travs de los fujos de comercio. Diferentemente de otros trabajos que han tratado este tema,
se analiza el conjunto de los fujos de comercio los intraestaduales, los interestaduales e los
internacionales para el ao de 2006. Son analizados los valores de salida (ventas) y los de
entradas (compras) por el origen y destino de las grandes regiones y provincias, considerando
las actividades segn la intensidad de los factores de produccin (clasifcacin OECD) y por la
naturaleza de las actividades econmicas. Con la consideracin de todos los fujos de comercio,
as como del anlisis desagregada segn distintas clasifcaciones, se descubre una estructura
productiva con elevados grados de diversifcacin y complejidad, distinta de la caracterizacin
obtenida apenas por los fujos de comercio internacionales, en que predomina el comercio de
materias primas y productos agrcolas.
Palavras-clave: economa regional; Minas Gerais; fujos comerciales; estructura productiva.
FluX commErciauX totauX Et structurE ProductivE
uNE aNalYsE Pour lEtat dE miNas gErais
Lobjectif de cette tude est de caractriser la structure productive de ltat de Minas Gerais
travers les fux commerciaux. Contrairement aux autres tudes qui ont abord cette question,
nous analysons lensemble des changes intra-tatiques, intertatiques et internationaux pour
lanne 2006. Nous avons analys les valeurs de sortie (ventes) et les valeurs dentre (achats)
par origine et destination des grandes rgions et tats. De plus, nous avons tenu compte des
activits en fonction de lintensit des facteurs de production (classifcation de lOCDE) et de la
nature des activits conomiques. Grce lexamen de tous les fux commerciaux classs selon les
prcdents critres, nous avons mis en vidence une structure de production avec un haut degr
de diversifcation. Les caractristiques de cette structure sont diffrentes de celles de la structure
obtenue lorsque seuls les fux commerciaux internationaux sont analyss, dans lesquelles le
commerce prdominant est celui des matires premires et produits agricoles.
mots-cls: conomie rgionale; Minas Gerais; les fux commerciaux ; lactivits de production.
JEL: R11; F19.
1 iNtroduo
bastante comum, na literatura especializada, anlises que tomam por refern-
cia a participao de regies, estados ou pases no comrcio internacional para
tecer consideraes sobre suas estruturas produtivas. Este trabalho indica que
estas anlises so insufcientes, uma vez que consideram apenas um dos fuxos
de comrcio, o internacional. Ao considerarem-se os demais fuxos, o intraes-
tadual e o interestadual, possvel realizar avaliaes mais aprofundadas sobre a
estrutura produtiva, dado que no necessariamente se verifca o mesmo padro
de comrcio. Particularmente, quando se trata de regies ou pases com reas e
populaes signifcativas, somadas a estruturas produtivas diversifcadas, o padro
de comrcio interno (intra e interestadual) pode diferir do padro de comrcio
internacional, de acordo com Krugman (1991).
189 Fluxos Totais de Comrcio e Estrutura Produtiva
Com o objetivo de analisar o conjunto dos fuxos de comrcio, utiliza-se,
neste trabalho, uma base de dados ampliada, contendo os fuxos de comrcio
intraestaduais, interestaduais e internacionais do estado de Minas Gerais para
2006. Esta base de dados, quanto aos fuxos interestaduais, foi construda a partir
da defnio, em 1996, da Guia de Informaes Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (GI-ICMS) e de um esquema de processamento acorda-
do entre os estados, permitindo uma maior visualizao dos fuxos de comrcio
interestaduais. Uma vez que passou a haver uniformidade das informaes e que
os contribuintes esto obrigados a fornecer informaes acerca das transaes in-
terestaduais por eles efetuadas em um determinado ano, a guia passou a ser uma
fonte de dados utilizada para construir os fuxos de comrcio interestaduais.
Este trabalho utiliza essa base de dados para o estado de Minas Gerais,
acrescida dos fuxos de comrcio intraestaduais e internacionais. A partir desta
base de dados ampliada, analisam-se, para 2006, os fuxos de comrcio intra-
estaduais, interestaduais e internacionais deste estado, a partir de dados da
Secretaria de Estado de Fazenda de Minas Gerais (SEF-MG). So analisados
os valores de sada (faturamento e vendas) e os valores de entrada (compras)
por origem e destino das grandes regies, segundo a intensidade dos fatores de
produo (classifcao da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico OCDE) e, ainda, pela natureza das atividades econmicas.
A seo 2 descreve a metodologia do trabalho. Na seo 3, apresenta-se a
balana comercial estadual, mediante a anlise de fuxos interestaduais e interna-
cionais. A seo 4 contm a apresentao e a anlise dos dados desagregados se-
gundo a intensidade dos fatores de produo utilizando a classifcao proposta
pela OCDE e a natureza da atividade econmica. Na seo 5, os resultados
encontrados so analisados luz de outras pesquisas que abordaram este tema,
notadamente aquelas que se dedicam s anlises dos fuxos interestaduais. A lti-
ma seo dedicada s consideraes fnais.
2 mEtodologia
Quando se efetua a balana comercial de uma determinada localidade, esta con-
tabiliza, em fm de perodo, as relaes de entrada e sada de bens e servios co-
mercializados entre residentes e no residentes.
Nesse sentido, metodologicamente, pode-se construir a balana comercial de
um pas, de um estado da Federao ou de um municpio. J foram efetuados estudos
no intuito de construir a balana comercial dos estados brasileiros.
1
Os estudos envol-
veram o levantamento de fuxos de comrcio interestaduais e fuxos de comrcio dos
1. Esse breve retrospecto feito a partir de Vasconcelos (2001).
estados com o exterior. Em um primeiro momento, as informaes sobre o comrcio
interestadual foram levantadas por meio das notas fscais interestaduais (processados
pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica IBGE nos anos 1960 e 1970).
Depois disto, foram geradas estatsticas a partir da apurao do Imposto sobre Circu-
lao de Mercadorias e Servios (ICMS) anual. Em 1987, a Secretaria de Economia
e Finanas do Ministrio da Fazenda promoveu o Seminrio de avaliao da balana
comercial interestadual. Em 1992, por iniciativa da Escola Brasileira de Administra-
o Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (Ebape/FGV), foi efetuada
uma estimativa da balana comercial de cada um dos estados brasileiros para 1991,
com a participao de vrios membros da Comisso Tcnica Permanente do Imposto
sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servi-
os de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (Cotepe/ICMS).
Em 1996, foi defnido o documento GI-ICMS, utilizado neste trabalho em conjunto
com as informaes referentes aos fuxos de comrcio intraestaduais e internacionais.
No que se refere a trabalhos acadmicos que avanaram na construo dos
fuxos de compras e vendas para os estados brasileiros, destacam-se os de Vascon-
celos (2001) e Vasconcelos e Oliveira (2006). Nestes dois estudos, a fonte dos
dados so as declaraes efetuadas pelos contribuintes a partir do documento
GI-ICMS. No primeiro estudo, alm da apresentao dos fuxos interestaduais,
foi construda uma balana comercial para cada estado, sendo os fuxos realizados
entre cada um dos estados brasileiros e o exterior levantados a partir do banco de
dados da Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (Secex/MDIC).
No segundo estudo, cujo foco eram os fuxos de comrcio interestaduais, o
intuito foi produzir estimativas do comrcio interestadual por setores de atividade
econmica, uma vez que os dados apresentados at ento diziam respeito a fuxos
totais de comrcio, sem um maior nvel de desagregao. Para tanto, foram utili-
zados os dados da GI-ICMS referentes a valores contbeis totais de sada. Destes
dados, foram deduzidos os valores informados pelo Regime da Substituio Tri-
butria do ICMS (ICMS-ST).
2
Neste trabalho, os dados foram gerados a partir das informaes prestadas
pelos contribuintes para o documento GI-ICMS (valores contbeis totais),
3
infor-
mados pela SEF-MG. Ademais destes dados, tambm se solicitaram secretaria
2. O Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios Substituio Tributria (ICMS-ST) corresponde a um tributo
arrecadado no estado de origem da mercadoria, repassado para o estado consumidor, mas que deveria ser cobrado no
estado de destino do produto. Dessa forma o ICMS-ST no faz parte do valor das transaes interestaduais, apesar de
estar contido nos valores contbeis. Objetivando gerar uma proxy para as transaes interestaduais foi retirado dos va-
lores contbeis o ICMS-ST, a fm de se obter o conceito lquido dos valores contbeis (Vasconcelos e Oliveira, 2006.2).
3. Neste trabalho foram utilizados os valores contbeis totais, sem excluir o ICMS-ST.
os valores contbeis totais de entradas e sadas para o exterior
4
a partir de informa-
es prestadas pelos contribuintes. Estes dados foram utilizados para a construo
da balana comercial considerando diferentes formas de apresentao. Haja vista
que o objetivo do trabalho tambm o de levantar os fuxos de comrcio reali-
zados pelos municpios mineiros, solicitaram-se a esta secretaria, ainda, os dados
de valor contbil total, declarados pelos contribuintes, referentes a entradas e
sadas de comrcio dos municpios para dentro do prprio estado. Coletaram-se
os dados classifcados pela Classifcao Nacional de Atividades Econmicas 2.0
(CNAE 2.0, do IBGE), cinco dgitos, por municpio.
3 BalaNa comErcial: aNlisE dE FluXos iNtErEstaduais
E iNtErNacioNais
5
O grfco 1 mostra as entradas e as sadas do estado de Minas Gerais em sua re-
lao com o resto dos estados (interestadual) e com o exterior. O conjunto destes
fuxos somou R$ 180.965 bilhes para um produto interno bruto (PIB) estadual
de R$ 214.754 bilhes em 2006 (valores correntes). Destes R$ 180.965 bilhes,
cerca de 23% corresponde s vendas externas e 77% s realizadas com outros
estados da Federao.
O resultado do saldo total desses fuxos equivale ao resultado da balana
comercial do estado, sendo considerados aqui os fuxos de sada como exporta-
es, dado que representam fuxos para fora do estado. Paralelamente, as entra-
das representam as importaes de outros estados e do exterior.
O saldo total da balana comercial de Minas Gerais positivo (R$ 41,9
bilhes), haja vista que o estado apresenta uma relao superavitria com
todas as macrorregies brasileiras e tambm em sua relao com o exterior.
Grande parte deste saldo deve-se relao superavitria do estado com o exte-
rior (R$ 21 bilhes, que representa 50,06% do supervit do estado), conside-
rando-se a diferena entre as vendas externas (R$ 42,7 bilhes) e as compras
(R$ 21,7 bilhes).
6
4. Os valores de fuxos de entrada e sada de comrcio do estado de Minas Gerais para o exterior e do exterior para
este apresentados foram construdos a partir de dados fornecidos pela Secretaria de Fazenda do Estado de Minas
Gerais (SEF-MG), referentes a declaraes dos contribuintes. No foram gerados a partir das informaes fornecidas
pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), que seria uma das alternativas possveis e
que foi utilizada por Vasconcelos (2001).
5. Os dados apresentados na sequncia deste trabalho encontram-se em valores correntes de 2006.
6. De acordo com os dados do MDIC, o saldo comercial em 2006 foi de US$ 10.780 milhes aproximadamente.
Considerando-se a taxa mdia de cmbio de 2006 de R$ 2,138/1 US$, o valor do saldo apurado na base do MDIC
alcana R$ 23,048 milhes, valor superior ao apurado na base de dados da SEF-MG. Segundo esclarecimentos desta,
esta diferena deve estar relacionada ao fato de a base no contemplar todas as empresas e pessoas fsicas que ex-
portam e que so obrigadas a declarar a esta instituio. Como a diferena no muito grande, optou-se por utilizar
esta base de dados para todos os fuxos de comrcio.
GRFICO 1
saldo da balana comercial de minas gerais (2006)
(Em R$ bilhes)
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
Sul Sudeste Centro-Oeste Norte Nordeste Exterior
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
GRFICO 2
Balana comercial de minas gerais: compras do estado (importaes) segundo
macrorregies e exterior do pas (2006)
(Em %)
8,31
64,17
4,93
2,37
4,60
15,62
GRFICO 3
Balana comercial de minas gerais: destino das vendas do estado (exportaes)
segundo macrorregies e exterior do pas (2006)
(Em %)
7,79
52,79
6,12
2,32
7,38
23,59
Ainda que esse seja o resultado dos saldos, importante observar que o
fuxo de comrcio com o exterior (R$ 64.405 bilhes, ou 20,12% do fuxo de
comrcio total do estado) menor que o efetuado com a regio Sudeste, sendo
este de R$ 184.789 bilhes, o que representa 57,8% do fuxo de comrcio total
do estado. Note-se, de acordo com os grfcos 2 e 3, que 64% dos fuxos de
importao para o estado vm da regio Sudeste e que, paralelamente, 52,79%
das exportaes realizadas pelo estado (sadas) se dirigem mesma regio. Ou
seja, este o principal parceiro do estado de Minas Gerais. O segundo grande
fuxo de entrada (15,62%) e de sada (23,59%) o estabelecido com o exterior
do pas. O terceiro fuxo em importncia, tanto de entrada (8,31%) quanto de
sada (7,79%), o estabelecido com a regio Sul, cuja magnitude da participa-
o substancialmente menor.
No que se refere ao detalhamento da balana comercial interestadual, Minas
Gerais apresenta relao superavitria com todos os estados brasileiros, exceto
com So Paulo e Amazonas. Os principais supervits so os estabelecidos com Rio
de Janeiro e Esprito Santo (grfco 4).
GRFICO 4
Balana comercial de minas gerais: saldo por estado da Federao (2006)
(Em R$ bilhes)
-4,00
-3,00
-2,00
-1,00
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
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Na verdade, quando da anlise dos fuxos de comrcio, observa-se que as
principais relaes comerciais se estabelecem com o estado de So Paulo, segui-
das por aquelas que se realizam com o Rio de Janeiro e o Esprito Santo, estados
da regio Sudeste prximos a Minas Gerais. Esta responsvel por 76% das en-
tradas e por 69% das sadas de comrcio, destacando-se que 46% das vendas in-
terestaduais de Minas se dirigem a So Paulo. Ainda que em menor magnitude,
destacam-se tambm os fuxos com Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina,
Gois e Bahia (grfco 5).
GRFICO 5
Fluxos de comrcio entre minas gerais e os demais estados da Federao (2006)
(Em R$ bilhes)
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
140,00
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4 BalaNa comErcial sEguNdo a iNtENsidadE dE FatorEs E a NaturEZa
da atividadE EcoNmica
Com o objetivo de detalhar os principais fuxos de comrcio do estado de Minas
Gerais, procede-se, na sequncia, anlise segundo a intensidade dos fatores de
produo e segundo a natureza das atividades econmicas.
4.1 Balana comercial de minas gerais segundo a intensidade de fatores
de produo
A classifcao das atividades econmicas, segundo a intensidade de fato-
res de produo e/ou defnidores da competio, uma classifcao utilizada
pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
7

As atividades so organizadas segundo a forma de insero no mercado, podendo
esclarecer questes relativas ao padro de competio dos diferentes mercados.
7. Utilizaram-se as classifcaes: i) intensivas em recursos naturais cdigos da Classifcao Nacional de Atividades
Econmicas (CNAE) 01, 02, 03, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 19, 462 e 463; ii) intensivas em trabalho cdigos da CNAE
13, 14, 15, 16, 31, 41, 42, 43, 52, 55, 56, 84, 85, 96 e 97; iii) intensivas em economia de escala cdigos da CNAE 17, 18,
20, 22, 23, 24, 25, 27, 35 e 51; iv) intensivas em especializao cdigos da CNAE 28, 29, 45, 64, 65 e 466; v) intensivas
em conhecimento cdigos da CNAE 21, 26, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 69, 70, 71 e 72; e vi) Demais atividades cdigos da
CNAE 32, 33, 36, 37, 38, 39, 47, 49, 50, 53, 66, 68, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 86, 87, 88, 90, 91, 92, 93, 94, 95,
99, 461, 464, 465, 467, 468 e 469.
Ainda que ela apresente limitaes,
8
permite analisar os benefcios alocativos e as
caractersticas do comrcio estadual.
Quanto ao aspecto das trocas intraestaduais, pode-se observar que, tanto
no caso das entradas quanto no caso das sadas, os fuxos entre municpios do
prprio estado so os mais importantes em todas as agregaes de intensidade dos
fatores de produo, exceto no caso das entradas intensivas em conhecimento.
Neste caso, as principais entradas vm de outros estados (grfco 6).
GRFICO 6
Fluxo de entrada de comrcio (compras) dos municpios mineiros, segundo intensidade
dos fatores de produo (2006)
(Em %)
63,05
75,57
56,25
57,14
40,74
67,33
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
Intensivos em
recursos naturais
Intensivos
em trabalho
Intensivos
em economia
de escala
Intensivos em
especializao
Intensivos em
conhecimento
Demais
Dentro do estado Outros estados Outros pases
Considerando-se as informaes do grfco 7, no tocante aos valores de
entrada de comrcio (compras) segundo intensidade dos fatores de produ-
o para os municpios do estado de Minas Gerais, observa-se que o maior
peso est em demais (28,67%), que agrega vrias atividades no considera-
das nas outras agregaes. Em seguida, esto os intensivos em recursos naturais
(25,56%), seguidos pelos intensivos em economias de escala e pelos intensivos
em especializao. As atividades econmicas classifcadas como intensivas em
8. Vasconcelos e Oliveira (2006) citam: i) o grau de agregao pode levar comparao de produtos diferentes;
ii) em estudos comparados no se consegue superar o fato de que cada estado apresenta estgios de desenvol-
vimento diferentes, difcultando a anlise; e iii) h difculdades envolvidas na defnio fechada de alguns grupos
de atividade, por conta da sobreposio de caractersticas. Alm destas limitaes, deve-se salientar que a referida
classifcao no refete estritamente o grau de intensidade tecnolgica da indstria brasileira, dado que foi cons-
truda tendo como referncia os pases desenvolvidos. Assim, possvel que um segmento apresente um padro de
competio baseado em inovaes, mas suas fliais em outros pases no tenham o mesmo comportamento (caso
da indstria farmacutica, por exemplo). A despeito destas difculdades, este tipo de agregao das atividades
econmicas apresenta vantagens e tem sido bastante utilizada internacionalmente e, mais recentemente, no Brasil.
especializao (15,44%) e intensivas em trabalho (7,29%) apresentam baixa
participao, como tambm, e principalmente, as intensivas em conhecimento
(2,36%). Esta dinmica determinada pelas compras efetuadas por munic-
pios mineiros tanto de outros estados quanto de dentro do prprio estado.
J entre as compras efetuadas de outros pases, aquelas que se destacam so as
atividades intensivas em economias de escala, seguidas das intensivas em especia-
lizao e intensivas em recursos naturais.
Quando se analisa apenas a balana comercial do estado, excluindo-se as
compras intraestaduais, observa-se que os produtos relacionados a atividades in-
tensivas em conhecimento e intensivas em trabalho pesam pouco na pauta de im-
portaes, haja vista que tambm o peso das atividades intensivas em especializao
no alto (grfco 7). Isto explicita, por um lado, o grau de avano e sofsticao
da economia mineira, mas, por outro lado, mostra o peso da grande disponibili-
dade de mo de obra no estado, no tornando necessria uma forte importao
de produtos relacionados s atividades intensivas em trabalho.
GRFICO 7
Balana comercial de minas gerais: compras segundo intensidade dos fatores de
produo (2006)
(Em %)
25,56
7,29
20,69
15,44
2,36
28,67
Intensivos em recursos naturais Intensivos em trabalho
Intensivos em economia de escala Intensivos em especializao
Intensivos em conhecimento Demais
Para um detalhamento desses dados, no que se refere s entradas de comr-
cio para Minas Gerais, aquelas que mais se destacam na classifcao de produtos
e servios intensivos em recursos naturais so as atividades de comrcio atacadista
de caf em gro (equivalente a 18% das entradas) e extrao de minrio de ferro
(15,6% das entradas). Em seguida, com valores bem menores, esto a fabricao
de produtos de refno de petrleo (que representa 8,4% das entradas) e a fabrica-
o de laticnios (6,4% das entradas de comrcio em Minas Gerais).
Quanto s atividades intensivas em trabalho, destacam-se as entradas rela-
cionadas ao pagamento de servios por atividades de armazenamento (39,7% do
total). Nas posies seguintes esto confeco de peas do vesturio, exceto rou-
pas ntimas (6,1%), fabricao de artefatos txteis para uso domstico e tecelagem
de fos de algodo, com valores de, respectivamente, 5,7% e 4,4% das entradas.
No que se refere s compras relacionadas s atividades Intensivas em especiali-
zao, destaca-se a fabricao de automveis, camionetas e utilitrios, que somam
37,66% do total. A seguir vm os relativos a comrcio a varejo e por atacado de
veculos automotores (18,21%) e fabricao de peas e acessrios para veculos
automotores no especifcados anteriormente (15,75%).
Quanto s entradas de produtos intensivos em economia de escala, os princi-
pais so a produo de laminados longos de ao e a produo de laminados planos
de ao, que representam 14,66% e 13,52% do total, respectivamente. A fabrica-
o de adubos e fertilizantes e a produo de relaminados, treflados e perflados
de ao so as atividades que assumem as terceira e quarta colocaes.
Nas entradas relacionadas a produtos e servios intensivos em conhecimento,
destacam-se como principais os de telecomunicaes sem fo (25,9% do total); te-
lecomunicaes por fo (17,9%); e a fabricao de perifricos para equipamentos
de informtica (que representa 12,5% do total das entradas).
Por fm, na categoria demais, se destacam o comrcio atacadista de combus-
tveis slidos, lquidos e gasosos, exceto gs natural e gs liquefeito de petrleo
GLP (19,0%); comrcio varejista de combustveis para veculos automotores
(11,3%); e comrcio varejista de mercadorias em geral, com predominncia de
produtos alimentcios hipermercados e supermercados (9,6%).
Em relao s sadas de comrcio, de forma semelhante, inicia-se a apresen-
tao com os fuxos totais de sadas dos municpios mineiros e, a seguir, observa-
se a dinmica das vendas expressas na balana comercial de Minas Gerais, a qual
no contempla os fuxos intraestaduais.
Os dados do grfico 8 mostram que a dinmica de vendas para os mu-
nicpios do prprio estado dominam os resultados, e isto ocorre para cada
uma das agregaes dos fatores de produo. No que se refere ao perfil da
pauta de sadas dos municpios, pode-se observar, no mesmo grfico, que
as principais vendas so as que se estabelecem para a classificao demais,
seguidas das vendas de atividades intensivas em recursos naturais, das inten-
sivas em economias de escala e das intensivas em especializao. As vendas re-
lacionadas s atividades intensivas em trabalho e intensivas em conhecimento
so as menos importantes (grfico 8).
9
GRFICO 8
Fluxo de sada de comrcio (vendas) dos municpios mineiros segundo intensidade
dos fatores de produo em (2006)
(Em %)
Intensivos
em recursos
naturais
Intensivos
em trabalho
Intensivos
em economia
de escala
Intensivos
em
especializao
Intensivos
em
conhecimento
Demais
58,20
71,52
46,84
58,57
74,45
81,62
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
90,00
Dentro do estado Outros estados Outros pases
Considerando-se o valor das sadas de comrcio para outros estados e ou-
tros pases, que constituem os valores de sada da balana comercial de Minas
Gerais, observa-se um resultado um pouco diferente, pois, neste caso, v-se
que as principais vendas de Minas Gerais a no residentes so as das atividades
intensivas em economias de escala, seguidas das intensivas em recursos naturais e
9. Sobre o baixo peso das atividades intensivas em conhecimento nos fuxos de comrcio estaduais, deve-se destacar
que tais atividades, a despeito de sua importncia no atual paradigma tecnolgico-produtivo, no apresentam par-
ticipaes elevadas nas estruturas produtivas. A ttulo de exemplo, Hirsch-Kreinsen et al. (2003) mostram que estas
atividades participaram com menos de 10% do total das atividades manufatureiras em pases europeus selecionados.
O estudo do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (Iedi, 2007) indica uma participao de aproxima-
damente 30% no total das atividades industriais brasileiras em 2004, sendo a metade deste total referente ao refno
de petrleo. Excluda esta atividade, as demais apresentam percentuais de participao bastante baixos. A par destas
referncias, a qualifcao destas atividades como menos importantes, no mbito deste trabalho, deve ser inter-
pretada como uma avaliao de sua participao em relao s demais classifcaes, no como uma avaliao de que
tais atividades deveriam apresentar nveis mais elevados, segundo alguma referncia preestabelecida. Note-se, ainda,
que neste trabalho os percentuais encontrados para estas atividades referem-se ao total de atividades produtivas e
no somente s atividades da indstria de transformao.
das intensivas em especializao (grfco 9). As menos importantes continuam
sendo as Intensivas em conhecimento e as intensivas em trabalho.
GRFICO 9
Balana comercial de minas gerais: vendas segundo intensidade dos fatores de pro-
duo (2006)
(Em %)
29,60
4,89
33,38
16,36
2,52
13,24
Intensivos em recursos naturais Intensivos em trabalho
Intensivos em economia de escala Intensivos em especializao
Intensivos em conhecimento Demais
Tambm no caso das sadas de produtos e servios de Minas Gerais, segundo
a intensidade dos fatores de produo, interessante destacar quais as CNAEs
mais importantes.
No que se refere aos intensivos em recursos naturais, os mais importantes so:
extrao de minrio de ferro (que representa 5,5% das vendas nesta classifcao);
fabricao de produtos de refno de petrleo (5,2%); e comrcio atacadista de caf
em gro (5,1% do total).
No caso dos intensivos em trabalho, o destaque a atividade de servios de
armazenamento (36,2% das vendas). Com valores bem mais baixos, seguem as
vendas relacionadas a: confeco de peas do vesturio, exceto roupas ntimas
(6,7%); fabricao de artefatos txteis para uso domstico (4,8%); e tecelagem de
fos de algodo (4,6%).
Quanto s vendas das atividades intensivas em economias de escala, destacam-se a
produo de laminados longos de ao e a produo de laminados planos de ao, cujos
percentuais so de 14,60% e 13,10% do total das vendas desta atividade. So seguidos
pelos servios de distribuio de energia eltrica (8,30% das vendas) e pela fabricao
de adubos e fertilizantes.
Para os produtos e servios intensivos em especializao, as sadas mais impor-
tantes referem-se s relacionadas fabricao de automveis, camionetas e utilit-
rios (valor equivalente a 37,3% das vendas); ao comrcio a varejo e por atacado de
veculos automotores (19,9%); e fabricao de peas e acessrios para veculos
automotores no especifcados anteriormente (14,4%).
Nas vendas da produo classifcada como intensiva em conhecimento os
itens mais importantes so os servios de telecomunicao sem fo (32,6%) e os
de telecomunicao por fo (30,0% das vendas).
No caso dos produtos classifcados como demais, as vendas mais importan-
tes referem-se a atividades relativas a: comrcio atacadista de combustveis sli-
dos, lquidos e gasosos, exceto gs natural e GLP (16,13% das vendas); comrcio
varejista de combustveis para veculos automotores (11,22%); e comrcio vare-
jista de mercadorias em geral, com predominncia de produtos alimentcios hi-
permercados e supermercados (8,98%).
A relao dos principais produtos e servios comercializados por Minas
Gerais, classifcados segundo a intensidade dos fatores de produo, mostra
que as principais entradas e sadas so, em grande medida, coincidentes em
um nvel de desagregao de cinco dgitos. Ou seja, grande parte de produtos
e servios que se destacam como sadas/vendas, tambm aparecem entre os
principais valores de entradas/compras pelo estado. Ademais, o estado apre-
senta participaes signifcativas em praticamente todas as classifcaes com
referncia na intensidade dos fatores de produo. Estes aspectos dos fuxos
de comrcio mineiros parecem estar relacionados a um grau de complexidade
elevado de sua estrutura produtiva, mais visvel nos fuxos de comrcio intra
e interestaduais que naqueles estabelecidos com o exterior do pas estes lti-
mos mais fortemente vinculados s exportaes de commodities e semimanufa-
turados (Xavier e Silva, 2004).
GRFICO 10
saldo balana comercial segundo intensidade dos fatores de produo (2006)
(Em R$ bilhes)
-15,00
-10,00
-5,00
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
Intensivos em
recursos naturais
Intensivos
em trabalho
Intensivo em
economia de escala
Intensivos em
especializao
Intensivos em
conhecimento
Demais
Por fm, no que se refere ao saldo da balana comercial segundo a intensidade
dos fatores, o grfco 10 mostra a ocorrncia de dfcit apenas em produtos intensivos
em conhecimento e nos classifcados como demais. No caso dos primeiros, deve-se, no
entanto, observar que o saldo negativo pequeno. Ademais, os prprios fuxos de
entrada e sada relativos a esta rubrica apresentam valores substancialmente menores
que os demais, indicando que o estado praticamente autossufciente nesta rubrica,
no podendo ser considerado que Minas Gerais tenha delegado ao exterior (do esta-
do) esta atividade. Nas demais rubricas, o estado superavitrio, com destaque para
os produtos intensivos em economias de escala e intensivos em recursos naturais.
4.2 Balana comercial de minas gerais segundo a natureza
da atividade econmica
Considerando-se a natureza da atividade econmica, possvel mostrar que os
maiores fuxos totais de entrada e sada referem-se s trocas industriais. O segun-
do fuxo o de servios, seguido pelo de produtos agrcolas e agroindustriais.
Observe-se que todos os saldos so superavitrios (grfco 11).
Tomando-se a balana comercial de Minas Gerais, o saldo de servios e de-
mais so defcitrios na troca com outros estados. No que se refere s trocas com
o exterior do pas, destacam-se os supervits industriais e em produtos agrcolas e
agroindustriais, sendo o saldo apresentado pelo setor servios defcitrio ainda que
a magnitude dos valores transacionados com o exterior do pas seja muito pequena.
GRFICO 11
Balana comercial: fuxos de sadas e entradas de comrcio, segundo natureza da
atividade econmica (2006)
(Em R$ bilhes)
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
350,00
400,00
450,00
500,00
Agrcolas e
agroindustriais
Industriais Servios Demais Total
Sadas Entradas
A fm de obter-se um maior detalhamento desses dados, referentes aos fuxos
segundo a natureza de atividade econmica, efetuou-se seu desmembramento e
classifcao segundo cdigos da CNAE. Entende-se que o fuxo de vendas tem a
capacidade de mostrar o perfl produtivo de Minas Gerais.
Na sequncia, tomando os principais cdigos da CNAE selecionados, apre-
sentam-se os valores de sadas e entradas de comrcio entre Minas Gerais, os
demais estados da Federao e o exterior, alm dos saldos de tais operaes para
cada grupo de atividades.
No que concerne s atividades agrcolas e agroindustriais, as principais
sadas (interestaduais e para o exterior) realizadas por Minas Gerais referem-
se a: comrcio atacadista especializado em transportar produtos agrcolas
e agroindustriais (462 e 463); vendas de produtos derivados do petrleo;
laticnios; acar e refinados do mesmo; papel e celulose; produtos alimen-
tcios; leos e gorduras vegetais e animais; caf modo e torrado; rao;
biocombustveis; e cigarros.
O grfco 12 apresenta as treze principais atividades, para uma
melhor visualizao.
GRFICO 12
comrcio entre minas gerais e o exterior do estado (interestaduais e exterior do pas):
principais cNaEs
1
relativas a atividades agrcolas e agroindustriais (2006)
(Em R$ bilhes)
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
L
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s
Cdigo
da
CNAE 462 192 105 101 107 463 171 109 104 108 106 193 122
F
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Nota:
1
Classifcao por vendas (interestaduais mais exterior do pas).
Analisando-se as primeiras treze atividades, observa-se que a maior parte
delas apresenta saldo positivo. Destas atividades, apenas quatro apresentam saldo
negativo, a saber: fabricao de produtos derivados do petrleo; comrcio ata-
cadista especializado em produtos alimentcios, bebidas e fumo; fabricao de
outros produtos alimentcios; e moagem e fabricao de produtos amilceos e de
alimentos para animais. Em quase todos estes casos observa-se um saldo negativo
interestadual e com o exterior do pas.
Em relao s atividades industriais, as principais classifcadas pelas vendas
realizadas pelo estado de Minas Gerais para os outros estados e o exterior do pas
so as relativas a: siderurgia; fabricao de automveis, camionetas e utilitrios; e
extrao de minrio de ferro. Em um segundo nvel de vendas, apresentam-se as
atividades de produo de ferro-gusa e de ferroligas; fabricao de peas e aces-
srios para veculos automotores; comrcio atacadista de produtos de consumo
no alimentar; e metalurgia dos metais no ferrosos. Destacam-se tambm, em
um terceiro patamar, as vendas relativas a: fabricao de produtos qumicos inor-
gnicos; fundio; fabricao de artefatos txteis, exceto vesturio; fabricao de
equipamentos para distribuio e controle de energia eltrica; extrao de mine-
rais metlicos no ferrosos; e fabricao de produtos cermicos.
O grfco 13 apresenta as treze principais CNAEs classifcadas por vendas
para o exterior do estado.
GRFICO 13
comrcio entre minas gerais e o exterior do estado (interestaduais e ao exterior do
pas): principais cNaEs
1
relativas a atividades industriais (2006)
(Em R$ bilhes)
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
S
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o
242 291 071 241 294 464 244 201 245 135 273 072 234
Cdigo
da
CNAE
Nota:
1
Classifcao por vendas ao exterior do estado (interestaduais mais exterior do pas).
Da mesma forma que para as atividades agrcolas e agroindustriais, quase
todas apresentam saldo total positivo na relao de comrcio entre Minas Gerais
e seu exterior. Apenas o comrcio atacadista de produtos de consumo no ali-
mentar apresenta saldo negativo. Esta mesma dinmica se apresenta ao se analisar
apenas o saldo entre Minas e os demais estados. No que se refere ao saldo com o
exterior, vrias atividades apresentam saldo negativo; mas como os volumes no
so muito altos, eles acabam no afetando o resultado fnal relativo ao saldo total
da relao intercomercial analisada.
Quanto s atividades de servios, as sadas de comrcio que mais se
destacam so as relativas a: transporte rodovirio de carga; transporte metro-
ferrovirio; e comrcio de veculos automotores. Em um patamar de vendas
bem abaixo, vm as relacionadas a: gerao, transmisso e distribuio de
energia eltrica; transporte de passageiros; e comrcio varejista. No mesmo
patamar de vendas se encontram ainda aquelas atividades relacionadas a:
servios de armazenamento, carga e descarga; edio e impresso de jornais,
revistas e livros; e comrcio de peas e acessrios para veculos automotores
(grfico 14).
No caso das quinze principais atividades selecionadas, vrias apresen-
tam um saldo negativo em sua relao com o exterior do estado. o caso das
atividades relativas a: comrcio de veculos automotores; comrcio varejista
(475, 478, 473); servios de armazenamento, carga e descarga; comrcio de
peas e acessrios para veculos automotores; servios de telecomunicaes
(612 e 611); e transporte rodovirio de passageiros. O destaque que na
maioria destes casos o saldo negativo, tanto na relao interestadual quanto
na relao com o exterior do pas.
GRFICO 14
comrcio entre minas gerais e o exterior do estado (interestaduais e exterior do pas):
principais cNaEs
1
relativas a atividades de servios em 2006
(Em R$ bilhes)
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
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o
493 491 451 351 511 475 478 473 521 582 453 612 492 773 611
Cdigo
da
CNAE
Nota:
1
Classifcao por vendas (interestaduais mais exterior do pas).
Em suma, da anlise do balano das relaes de comrcio de Minas Gerais,
considerando-se os trs grupos de atividades (agrcolas e agroindustriais, indus-
triais e de servios), pode-se mostrar que: i) o volume de vendas das principais
atividades industriais selecionadas (treze) foi muito superior ao observado nos
demais setores, sendo os saldos destas, na quase totalidade (doze), positivo; ii) em
segundo lugar, vm as atividades agrcolas e agroindustriais selecionadas (treze),
com a maioria (nove) tambm apresentando saldo comercial positivo com o ex-
terior do estado; e iii) as atividades de servio selecionadas (quinze) apresentam
patamares de comrcio menores em termos de valor e um maior nmero de ati-
vidades (oito) apresentou saldo de comrcio negativo.
A fm de concluir a anlise a ser realizada nesta seo, relativa balana
comercial de Minas Gerais, elaborou-se uma sntese dos resultados atravs dos
dados de valor das sadas (vendas a outros estados e exterior do pas), emprego
formal e o clculo do Indicador de Densidade Fiscal (IDF), calculado pelo
valor das sadas/vendas sobre o emprego formal, a partir da base da Relao
Anual de Informaes Sociais 2006 (Rais 2006). O indicador demonstra o
volume de vendas gerado a partir de um registro de emprego formal. Quanto
maior o indicador, maior a capacidade de o emprego formal gerar riqueza
para a estrutura em anlise.
10
Considerando as principais atividades relativas ao comrcio realizado entre
Minas Gerais e seu exterior, a fabricao de produtos derivados do petrleo (192)
aquela que apresenta o maior IDF.
O grfco 15 toma as CNAEs selecionadas e apresenta as quinze mais im-
portantes, segundo o IDF. Em ordem decrescente de importncia esto: comrcio
atacadista de matrias-primas agrcolas e animais vivos; fabricao de automveis,
camionetas e utilitrios; fabricao de leos e gorduras vegetais e animais; fabri-
cao de celulose e outras pastas para a fabricao de papel; siderurgia; extrao
de minrio de ferro; metalurgia dos metais no ferrosos; fabricao de produtos
qumicos inorgnicos.
10. Esse indicador foi construdo no mbito da pesquisa citada, a qual originou este trabalho. Na maior parte dos tra-
balhos sobre esta temtica, a gerao de riqueza normalmente associada ao clculo do valor adicionado. Entretanto,
no foi possvel realizar este clculo, dado que requereria informaes do estoque inicial de bens e servios produzidos
em 2006, informaes estas que no foram disponibilizadas pela SEF-MG.
GRFICO 15
indicador de densidade Fiscal das principais atividades econmicas do comrcio de
minas gerais com o resto do pas e o exterior (2006)
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
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192 462 291 104 171 242 071 244 201 273 511 491 172 122 262
Cdigo
da
CNAE
Considerando as principais atividades do comrcio de Minas Gerais com o
exterior do estado, as que se destacam na gerao de emprego esto relacionadas
no grfco 16. As mais importantes so as atividades: comrcio varejista de pro-
dutos novos no especifcados anteriormente e de produtos usados, com 114.915
empregos; transporte rodovirio de passageiros, com 76.159 empregos gerados;
comrcio varejista de equipamentos de informtica e comunicao, equipamen-
tos e artigos, geradora de 62.529 empregos; e de transporte rodovirio de carga,
que gerou 62.014 empregos.
GRFICO 16
Principais atividades do comrcio de minas gerais com o exterior (gerao de
emprego) (2006)
(Em unidades)
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
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g
i
a
L
a
t
i
c
n
i
o
s
478 492 475 493 453 109 294 473 101 242 105 451 071 234 241 107 464
Cdigo
da
CNAE
Fonte: Relao Anual de Informaes Sociais (Rais, 2006).
A anlise do indicador de densidade fscal e da gerao de empregos for-
mais no mostra nenhuma interface entre as atividades, exceo da atividade
de siderurgia (242), entre as mais tradicionais e importantes do estado de Minas
Gerais. Do ponto de vista do indicador de densidade fscal, destacam-se ativi-
dades localizadas primordialmente na indstria de transformao, enquanto a
gerao de empregos ocorre de forma mais concentrada em setores de servios.
5 aNlisE comParada dos rEsultados
Os resultados encontrados na anlise dos fuxos de comrcio do estado de Minas
Gerais podem ser analisados luz de estudos anteriores acerca desta temtica.
Em mbito internacional, o estudo de Davies e Weinstein (1999) anali-
sa o comrcio intrarregional no Japo a fim de testar as hipteses do modelo
Hecksher-Ohlin com as da denominada nova geografia econmica. Embora
o objetivo do artigo seja o de estabelecer comparaes com trabalho an-
terior dos autores, no qual os dois modelos so testados para o comrcio
internacional, pode-se dizer que o resultado principal vai ao encontro do
obtido neste trabalho, qual seja, o de que o comrcio intrarregional difere
sobremaneira do comrcio internacional. Tanto o resultado obtido em Da-
vies e Weinstein (1999) como o obtido no presente trabalho corroboram a
afirmao de Krugman (1991) de que, para pases de grandes dimenses, a
distribuio da produo entre as regies um tema to importante quanto
o do comrcio internacional.
Para o Brasil, os mais recentes estudos realizados sobre este tema dedicam-se
principalmente anlise do comrcio interestadual.
O estudo de Perobelli e Haddad (2006) verifcou os padres de comr-
cio interestadual e o grau de integrao do mercado nacional, entre os anos
de 1985 e 1997, atravs de uma anlise espacial. Por sua vez, Vasconcelos e
Oliveira (2006) realizaram uma anlise da pauta de exportaes (vias inter-
nas) por atividade econmica, em 1999, para cada um dos estados brasileiros.
Conforme j comentado, a metodologia aqui desenvolvida partiu basicamente
deste ltimo trabalho.
No que se refere dinmica do comrcio inter-regional, as principais
concluses de ambos os estudos foi a de que as regies que apresentam
grandes fluxos de comrcio esto localizadas prximas s regies que tam-
bm apresentam comrcio elevado. O estado de So Paulo se destaca como
grande comprador de praticamente todos os estados brasileiros, ainda que
a maior parte das compras venha basicamente da regio Sudeste. Quando
os estudos envolveram as macrorregies brasileiras, verificou-se uma forte
concentrao do comrcio na poro Centro-Sul do pas, ao passo que a
Norte concentrou os estados que comercializam abaixo da mdia nacional.
Em relao aos estados do Nordeste, percebeu-se uma majoritria predomi-
nncia do comrcio intrarregional.
Especialmente o estudo de Perobelli e Haddad (2006), que efetuou uma
avaliao intertemporal, mostrou que este padro histrico e tem se mantido,
destacando-se que tem crescido o comrcio inter-regional.
O estudo de Domingues et al. (2002) corrobora basicamente os mesmos
resultados. Eles examinam as mudanas na estrutura do comrcio inter-regio-
nal brasileiro, a partir de dados agregados para os estados, entre 1985 e 1997,
e concluram que a renda (PIB) dos estados fator central na explicao do
comrcio interestadual. Estados com renda mais alta tendem a comercializar
mais com outros de renda mais alta e vice-versa. A nica exceo o estado
de So Paulo, que, conforme comentado, o que mais compra de todos os
demais. Outra concluso de Domingues et al. (2002) foi a de que determi-
nantes espaciais tambm tm infuncia, mostrando que distncia importa
no comrcio bilateral, e, portanto, estados vizinhos tendem a comercializar
maiores volumes.
Outro aspecto a considerar o de que, ainda que as exportaes sejam um
importante passo para o desenvolvimento de regies jovens, preciso que estas
gerem efeitos intersetoriais e que gerem distribuio de renda para que efetiva-
mente haja encadeamentos positivos, em termos do desenvolvimento pensado de
uma forma mais ampla. Partindo desta perspectiva e destacando que ela levanta
importantes elementos no que se refere dinmica do desenvolvimento regional,
Magalhes e Domingues (2008) efetuam um estudo economtrico para analisar
os condicionantes do comrcio interestadual.
Partem do trabalho de Vasconcelos e Oliveira (2006) e aplicam o modelo
gravitacional para sistematizar os condicionantes e as diferenas nas relaes de
comrcio interestaduais setorialmente. O modelo foi aplicado a cada uma das
atividades econmicas.
O intuito foi o de levantar os principais determinantes do comrcio inte-
restadual para cada classe de atividade. Tambm buscaram identifcar quo mais
forte o efeito da renda, da distncia e da adjacncia nos fuxos de comrcio.
Examinando as elasticidades encontradas, os autores destacaram as con-
cluses a seguir.
1) Os efeitos de atividade do vendedor e do comprador (PIBi e PIBj) tm
o sinal positivo. Ademais, os coefcientes do PIB do vendedor so, em
geral, maiores que os do comprador. Neste sentido, os maiores coef-
cientes para o PIBi (do vendedor) foram encontrados, principalmente,
na indstria de transformao, especialmente peas e outros veculos,
equipamentos eletrnicos, materiais eltricos e metalurgia bsica. Parale-
lamente, os maiores coefcientes pelo lado do comprador (PIBj) esto em
Servios, especialmente para comunicaes e servios prestados famlia.
2) A varivel distncia gerou sempre efeitos negativos, ainda que na ativi-
dade extrativa mineral e em equipamentos eletrnicos (provavelmente
devido ao efeito da Zona Franca de Manaus) tal resultado no tenha
sido verifcado.
3) Considerando a varivel adjacncia, observou-se que, em apenas um
caso, a elasticidade foi negativa (fabricao de calados). Nos demais, o
coefciente positivo ou no signifcativo (refno de petrleo e lcool,
extrativa mineral e petrleo). Ou seja, o coefciente positivo mostrou
que o fato de dois estados serem vizinhos afeta positivamente as relaes
comerciais entre eles.
Conforme se constata, as concluses vo na mesma direo dos resulta-
dos encontrados pelos trabalhos anteriormente citados, e o destaque so os
resultados relativos s relaes entre PIBs setoriais e a dinmica de compras
e vendas interestaduais.
A par desses resultados, pode-se tecer alguns comentrios sobre a anlise
aqui empreendida para a balana comercial de Minas Gerais.
Conforme se pode observar, os estudos citados concentraram a anlise basi-
camente em termos da dinmica do comrcio inter-regional, sem estudar a balan-
a comercial do estado como um todo, uma vez que no analisaram em conjunto
os fuxos de comrcio dos estados com o exterior do pas.
Nesse sentido, retomam-se, inicialmente, alguns dados referentes ao comr-
cio inter-regional de Minas Gerais, comentando alguns dos resultados encontra-
dos para 2006 em comparao com os dados apresentados por Vasconcellos e
Oliveira (2006) para 1999.
No que se refere aos estados compradores dos bens e servios produzi-
dos em Minas Gerais, em 1999, So Paulo ocupava o primeiro lugar, bem
adiante dos demais, sendo responsvel pela absoro de 50,4% do total.
A seguir, vinham Rio de Janeiro e Esprito Santo, todos eles vizinhos a Mi-
nas. Destacavam-se ainda Gois, Paran, Bahia, Rio Grande do Sul e Distrito
Federal (grfico 17).
Em 2006, no houve uma profunda mudana nessa dinmica. Destacam-
se algumas poucas modifcaes. So Paulo perde parte de sua participao, mas
ainda responsvel por 45,51% das compras. Os estados mais importantes em
absoro permanecem basicamente os mesmos, tendo aumentado um pouco a
sua participao, em virtude da perda de So Paulo. Outro destaque vai para o
fato de que Santa Catarina passa a constar como um dos estados mais importantes
a comprar de Minas Gerais, com uma participao superior (2,72%) do Distri-
to Federal (grfco 18).
GRFICO 17
sadas interestaduais principais estados (1999)
(Em %)
3,7
2,5
5,2
5,5
12,9
50,4
3,3
4,0
0 10 20 30 40 50 60
BA
DF
GO
ES
RJ
SP
RS
PR
Fonte: Vasconcelos e Oliveira (2006).
GRFICO 18
sadas interestaduais principais estados (2006)
(Em %)
3,95
2,15
4,05
8,19
15,19
45,71
2,72
3,08
4,40
0 10 20 30 40 50
BA
DF
GO
ES
RJ
SP
SC
RS
PR
Em termos da distribuio regional das vendas de Minas Gerais, no
houve praticamente modificao (grfico 19). As regies Sul e Norte au-
mentam um pouco sua participao, enquanto a Centro-Oeste e a Nordeste
perdem. No entanto, o fato central o de que a regio Sudeste continua
responsvel por comprar mais de 68% dos produtos e servios de Minas Ge-
rais. Permanece, portanto, a mesma dinmica, que corrobora os resultados
levantados pelos estudos citados.
GRFICO 19
vendas de minas gerais s macrorregies brasileiras (1999 e 2006)
(Em %)
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
Sul Sudeste Centro-Oeste Norte Nordeste
1999 2006
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006) e Vasconcelos e Oliveira (2006).
Se verdade que no houve modificao substancial no destino das
exportaes mineiras a outros estados da Federao, o mesmo no se pode
dizer quanto aos montantes, que praticamente triplicaram. Enquanto em
1999 So Paulo comprara R$ 23,81 bilhes de Minas, em 2006 passou a
comprar R$ 63,2 bilhes. Os estados do Rio de Janeiro e do Esprito Santo,
que compraram, respectivamente, R$ 6,07 bilhes e R$ 2,6 bilhes, passa-
ram a comprar R$ 21 bilhes e R$ 11,3 bilhes cada um. Ou seja, houve
uma significativa expanso, lembrando-se que, especialmente entre 2003 e
2006, ocorre um perodo de grande liquidez internacional e interna, maior
estabilidade, e grandes supervits da balana comercial brasileira, explicando
o prprio comportamento vigoroso das exportaes no perodo considerado.
No que se refere anlise do perfl das principais sadas de Minas Gerais,
em 1999, para outros estados, de acordo com a classifcao baseada na natureza
da atividade econmica, apresentaram a seguinte composio (CNAE-Fiscal):
11

produtos industriais, com R$ 27,45 bilhes, com destaque para: fabricao e
montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias; metalurgia bsi-
ca; e fabricao de produtos qumicos. As atividades agrcolas e agroindustriais
ocuparam a segunda posio, com R$ 12,20 bilhes, cabendo destaque para a
fabricao de produtos alimentcios e bebidas; comrcio atacadista de produtos
agropecurios in natura; produtos alimentcios para animais; e fabricao de
produtos txteis. Por fm, vm as atividades de servios, com R$ 3,52 bilhes,
com destaque para os transportes terrestres (Vasconcelos e Oliveira, 2006).
Em 2006, os dados apresentados neste trabalho demonstram que as ativi-
dades industriais continuam em primeiro lugar nas vendas interestaduais, com
R$ 50,265 bilhes. Destacam-se as vendas que apresentam alto valor agregado,
como as vinculadas siderurgia e fabricao de automveis, camionetas e uti-
litrios. Depois destas atividades, pode-se notar que o valor das sadas das de-
mais atividades apresentam magnitudes substancialmente menores. Destaca-se
a extrao de minrio de ferro e a fabricao de peas e acessrios para veculos
automotores. Em segundo lugar, vm as atividades agrcolas, com R$ 27,919
bilhes, sendo os principais produtos e servios relacionados fabricao de pro-
dutos derivados do petrleo, de laticnios, e ao abate e fabricao de produtos de
carne. Em terceiro lugar, esto as atividades de servios, com R$ 26,755 bilhes,
com destaque para o transporte de cargas rodovirio, ferrovirio e metrovirio e
o comrcio de veculos automotores.
12
Ou seja, Minas Gerais est entre os estados que concentram parte impor-
tante de suas vendas a outros estados em produtos industriais, comercializan-
do principalmente com So Paulo e seus estados vizinhos. Considerando-se a
balana comercial como um todo, destaca-se que 29% das vendas esto rela-
cionadas a produtos intensivos em recursos naturais e 33% queles intensivos em
economias de escala, enquanto apenas 5% so vinculadas a produtos e servios
intensivos em trabalho.
No que se refere ainda s vendas, as estabelecidas com o exterior do pas
representam apenas 23% do total, enquanto as que se dirigem para So Paulo so
responsveis por 54%. Esta dinmica se apresenta tambm do lado das compras,
11. A Classifcao Nacional de Atividades Econmicas-Fiscal (CNAE-Fiscal), um instrumento de identifcao eco-
nmica das unidades produtivas do pas nos cadastros e registros das trs esferas da administrao pblica brasileira,
uniformizado nacionalmente, seguindo padres internacionais defnidos no mbito da Organizao das Naes Unidas
(ONU). Esta classifcao surgiu da necessidade de padronizao das tabelas de cdigos de atividades econmicas
utilizadas nas trs esferas de governo. Trata-se de um desdobramento adicional, criando mais dois dgitos a serem
incorporados s classes da CNAE (cinco dgitos), que era a classifcao utilizada at 1998 pelos rgos federais.
12. Note-se que na classifcao utilizada neste trabalho tem-se, ainda, o item demais, com R$ 12,420 bilhes.
o que mostra que a dinmica de comrcio de Minas Gerais no pode ser analisada
apenas pela pauta e pelo resultado do comrcio exterior.
O que se observa que o estado, alm de fgurar entre os maiores PIBs do
pas, apresenta forte diversifcao produtiva, expressa nos fuxos de comrcio
intraestaduais e interestaduais. Ademais, o padro de comrcio verifcado para
os fuxos com o exterior, fortemente baseados em commodities e produtos se-
mimanufaturados, no se apresenta nos fuxos interestaduais. Nestes, verifca-se
grande semelhana entre os principais produtos comprados e vendidos, indicao
de uma estrutura produtiva diversifcada e complexa.
Destaque-se ainda que, embora nem todos os trabalhos citados nesta
seo tenham como referncia terica explcita os trabalhos da nova geo-
grafia econmica (Krugman, 1991), seus resultados principais reforam os
argumentos deste enfoque terico, ao concluir pela concentrao do comr-
cio interestadual na regio Centro-Sul do pas onde esto presentes os
segmentos produtivos mais complexos e h preponderncia de economias de
escala e ao mostrar que a proximidade importa nos fluxos de comrcio, em
funo dos custos de transportes.
A anlise dos fuxos de comrcio intraestaduais, interestaduais e internacionais de
Minas Gerais realizada neste trabalho permite mostrar que a estrutura produtiva
do estado apresenta graus elevados de diversifcao e complexidade, concluso
que diverge daquela obtida a partir da anlise apenas dos fuxos de comrcio
internacionais. A tradicional imagem do estado como exportador de matrias-
primas e produtos agrcolas com baixo grau de elaborao modifca-se a partir da
considerao dos fuxos de comrcio internos.
Quando se considera a classifcao da OCDE de atividades produtivas,
verifca-se que o estado apresenta vendas em todos os itens, sendo mais rele-
vantes as atividades intensivas em economias de escala, seguidas das intensivas
em recursos naturais e das intensivas em especializao. A anlise de destino
destes fuxos mostra que o principal parceiro comercial de Minas Gerais
o estado de So Paulo, em que a relao de comrcio defcitria mais que
compensada por supervits expressivos, sobretudo, com os estados do Esp-
rito Santo e Rio de Janeiro. A predominncia de fuxos de comrcio com os
estados mais prximos, localizados na regio Sudeste, corrobora pesquisas
anteriores que encontram forte relao entre PIBs elevados e vizinhana com
os fuxos de comrcio.
Outro resultado importante do trabalho encontrado na contraposio das
atividades que apresentam maiores ndices de densidade fscal (valor das vendas
sobre emprego) com as atividades que mais empregam no estado. H uma clara
divergncia entre estas atividades, com a nica exceo da atividade de siderurgia.
Este resultado tem importantes desdobramentos em termos de polticas pblicas,
dado que as atividades responsveis pelos maiores fuxos de comrcio, notada-
mente as industriais, no so as que mais empregam, estando estas localizadas
prioritariamente no setor de servios.
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Originais submetidos em julho de 2011. ltima verso recebida em janeiro de 2012. Aprovado em fevereiro de 2012.
EFiciNcia No gasto PBlico com Educao:
uma aNlisE dos muNicPios do rio graNdE do NortE
Jorge Luiz Mariano da Silva*
Jlio Csar Lima de Almeida**
O objetivo principal deste trabalho mensurar a efcincia dos municpios do Rio Grande do
Norte na utilizao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef)
e relacionar esta efcincia com os indicadores da avaliao educacional de 2005. Para esta
mensurao foram estimadas duas fronteiras de produo na educao, por meio dos mtodos
de envoltria de dados da Data Envelopment Analysis (DEA) e do FDH (Free Disposal Hull). Entre
outros resultados, constatou-se uma baixa efcincia do gasto pblico na educao municipal. Na
anlise realizada por meio do DEA, observou-se que quinze municpios foram efcientes e que a
reduo do nvel de reprovao poderia ser alcanada com o aumento da efcincia do gasto na
educao. O municpio mais inefciente, embora recebesse mais recursos do FUNDEF, apresentou
menor nmero de escolas, de salas de aulas, de alunos matriculados e de professores contratados
que o mais efciente. Notou-se ainda que o municpio mais inefciente apresentou os mais altos
nveis de reprovao e abandono de alunos.
Palavras-chave: educao; efcincia; municpios.
EFFiciENcY iN PuBlic sPENdiNg oN EducatioN:
aN aNalYsis oF muNiciPalitiEs iN rio graNdE do NortE
The main objective of this study is to measure the effciency of municipalities in the State of
Rio Grande do Norte in the use of the Maintenance and Development Fund for Elementary
Education (FUNDEF) and relate this effciency to evaluation indicators in 2005. To measure the
effciency of municipalities public spending in education two frontier of production in education
were estimated, using the data envelopment method, Data Envelopment Analysis (DEA) and Free
Disposal Hull (FDH). Among other results found, a low effciency rate was identifed in municipality
public spending. It was observed that only ffteen municipalities were considered effcient by DEA
analysis. It was verifed that, reductions in rates of students held back could be reached with
increased effciency of spending in education. The most ineffcient municipality, even though it
receives the most resources from FUNDEF, has a fewer number of schools, classrooms, registered
students and contracted teachers than the municipality that is the most effcient in public spending
on education. Notably, the most ineffcient municipality showed the highest levels of students
being held back or dropping out.
Keywords: education; effciency; municipalities.
* Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Endereo eletrnico: <jdal@ufrnet.br>.
** Economista da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Endereo eletrnico: <sylmarah@yahoo.com.br>.
EFiciENcia EN El gasto PBlico EN la EducaciN:
uN aNlisis EN los muNiciPios dE rio graNdE do NortE
El objetivo principal de este trabajo es medir la efciencia de los municipios del estado de Rio
Grande do Norte en el uso del Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Enseanza Primaria
(FUNDEF) y relacionar esa efciencia con los indicadores de evaluacin educativa de 2005. Para
medir la efciencia de los municipios, fueron estimadas fronteras de produccin en la educacin
mediante el mtodo de envoltura de datos de Data Envelopment Analysis (DEA) y el Free Disposal
Hull (FDH). Entre otros resultados, se constat una baja tasa de efciencia del gasto pblico
municipal. Se observ que slo quince municipios fueron efcientes segn el anlisis del DEA.
Se descubri que la reduccin en la tasa de reprobacin puede lograrse mediante el aumento de
la efciencia del gasto en educacin. El municipio ms inefciente, aunque posea ms recursos del
FUNDEF, tena menor nmero de escuelas, aulas, estudiantes matriculados y profesores empleados
que el municipio ms efciente con el gasto pblico en educacin. Se constat que el municipio
ms inefciente tuvo las ms altas tasas de reprobacin y abandono escolar de los estudiantes.
Palavras-clave: educacin; efciencia; municipios.
lEFFicacit dEs dPENsEs PuBliQuEs Pour lducatioN:
uNE aNalYsE daNs lEs muNiciPalits dE rio graNdE do NortE
Lobjectif principal de ce travail est de mesurer lffcacit des municipalits de Rio Grande do Norte
dans lutilisation des fonds pour la manutention et le dveloppement de lenseignement fondamental
(FUNDEF) et relationer, cette ffcacit, avec les indicateurs dvaluation ducationnel de 2005. Pour
mesurer lffcacit a t estim deux frontires de production dans lducation, utilisant les mtodes
de regroupements des donns, Data Envelopment Analysis (DEA) et Free Disposal Hull (FDH).
Parmi les autres rsultats, nous constatons une baisse de la taxe deffcacit de dpense publique
Municipal. Nous observont que seulement quinze Municipalit ont t effcace dans lanalyse de
DEA. Il a t constat que la rduction du niveau des lves reprouvs pourrait tre obtenue
en augmentant lffcacit des dpenses de lducation. En outre, la ville la plus ineffcace qui
possdait plus des resources FUNDEF, a montr une diminution du nombre dcoles, des salles de
classe, dtudiants inscrits et des professeurs sous contrats que la ville plus effcace. Nous notons,
que la Municipalit la plus inffcace dans les les dpenses publiques de lducation, prsentent
les plus hauts niveaux de rprobation et abandon des tudiants.
mots-cls: ducation; effcacit; municipalits.
JEL: I20; I21; I22.
1 iNtroduo
Estudos do Banco Mundial e da Unesco revelam que nenhum pas conseguiu um
desenvolvimento sustentvel sem investir substancialmente em educao e em sa-
de. A Europa, o Oriente Mdio, os Estados Unidos e outros pases industrializados
investem mais em educao pblica que os pases da Amrica Latina, da frica e da
sia central. Em 1999, por exemplo, o Brasil gastou apenas 5% do PIB na educa-
o pblica, desempenho inferior aos 6,9% do Zimbbue, (Banco Mundial, 2006).
Estes estudos ainda revelam que os pases em desenvolvimento vm investindo mais
recursos pblicos na educao. Na dcada de 1990, mais de 3/4 das crianas em
221 Efcincia no Gasto Pblico com Educao
idade escolar dos pases em desenvolvimento estavam matriculadas nas escolas, e as
taxas de analfabetismo caram de 39% para 30%, entre de 1985 e 1995.
No Brasil, nos ltimos anos, o governo federal vem ampliando os
recursos destinados educao nos municpios. Em 1996, a Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (Lei n
o
9.394/1996) estabeleceu as porcentagens
mnimos de investimentos que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios deveriam destinar manuteno e ao desenvolvimento do ensino
pblico. Esta lei criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF). Sua criao
foi considerada uma verdadeira revoluo no ensino fundamental.
Com o FUNDEF, estados e municpios recebiam o equivalente ao n-
mero de alunos matriculados em sua rede pblica do ensino fundamental e,
alm disso, era estipulado um valor mnimo nacional por aluno/ano, de acor-
do com os dados constantes do censo escolar do ano anterior. O FUNDEF
era composto por 15% dos recursos oriundos do Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS), do Fundo de Participao dos Estados e
do Distrito Federal (FPE), do Fundo de Participao dos Municpios (FPM),
do Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s exporta-
es (IPI-EXP), alm daqueles recursos de que trata a lei complementar n
o

87/1996 (Lei Kandir), e de complementao da Unio, quando necessrio. O
FUNDEF tinha basicamente dois objetivos: o primeiro era a universalizao
do ensino, isto , colocar todas as crianas a partir de 7 anos de idade nas
escolas, e o segundo era a valorizao do professor, por meio de melhorias em
sua remunerao e em sua capacitao.
Em janeiro de 2007, o FUNDEF foi substitudo pelo Fundo de Manuten-
o e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profssionais da
Educao (Fundeb). Entretanto, o princpio do Fundeb basicamente o mesmo
do FUNDEF, destacando-se o aumento, para 20%, dos recursos oriundos dos im-
postos.
Entretanto, apesar da criao do FUNDEF, os resultados das avaliaes dos
alunos no acompanharam proporcionalmente os investimentos recebidos. O estado
do Rio Grande do Norte tem apresentado um dos piores indicadores de qualidade
da educao brasileira, avaliada pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Edu-
cacionais Ansio Teixeira (Inep). Em 2005, 95% dos municpios no alcanaram a
mdia brasileira de aprovao de alunos da 4
a
srie, e 49,1% no alcanaram a mdia
brasileira de aprovao de alunos da 8
a
srie.
Os resultados tambm so preocupantes quando se analisam os municpios que
apresentaram um ndice de reprovao de alunos acima da mdia brasileira. Do total
dos municpios, 86,6% apresentaram resultados de reprovao de alunos da 4
a
srie
acima da mdia nacional, e 11,4% apresentaram estes resultados de alunos da 8
a
srie.
Pssimos indicadores so verifcados quando se observam os ndices de abandono.
Dos 167 municpios do estado, 70,7% e 68,9%, nas referidas sries, respectivamente,
apresentaram ndices de evaso escolar acima da mdia brasileira.
Os gestores municipais procuram justifcar o fraco desempenho dos
indicadores educacionais relacionando-os com a limitao dos recursos
recebidos. Em compensao, os pesquisadores argumentam que o fraco
desempenho do ensino pblico municipal deve-se inefcincia na aplica-
o dos recursos. Considerando-se o aumento dos gastos na educao, per-
gunta-se, ento, por que o Rio Grande do Norte no apresentou melhorias na
qualidade da educao bsica.
Este estudo tem por objetivo avaliar a efcincia do gasto pblico com o
ensino fundamental nos 167 municpios que compem o estado do Rio Grande
do Norte. A inteno verifcar se os municpios alocaram de forma efciente os
recursos do FUNDEF no ensino fundamental, em 2005. Os nveis de efcincia
sero comparados com os indicadores educacionais obtidos na avaliao da Prova
Brasil de cada municpio no mesmo ano.
importante destacar que o presente estudo no pretende ser uma anlise de
poltica educacional; o foco est na avaliao dos municpios e em sua efccia na
utilizao dos recursos da educao para o ensino fundamental. Buscando alcan-
ar este objetivo, sero utilizados os mtodos no paramtricos Data envelopment
Analysis (DEA) e Free Disposal Hull (FDH) para estimar duas fronteiras de pro-
duo educacional dos municpios. Estes mtodos consistem em procedimentos
matemticos que permitem avaliar, individualmente, os municpios selecionados,
em relao queles que apresentaram a melhor prtica, isto , as melhores gestes
do gasto pblico na educao. O presente estudo pretende, ainda, analisar os fatores
que explicam a inefcincia dos municpios na alocao de recursos na educao.
O trabalho est organizado em seis sees, incluindo esta introduo.
A segunda apresenta, de forma breve, alguns estudos sobre a efcincia na educa-
o. Na terceira, apresenta-se a metodologia utilizada para se obter a efcincia do
gasto pblico municipal. Na quarta, analisam-se os resultados obtidos nos mode-
los DEA e FDH. Na quinta, estima-se uma funo inefcincia dos municpios
na aplicao dos recursos da educao. E, na ltima, destacam-se as principais
concluses do estudo.
2 EFiciNcia Na Educao: um BrEvE rElato dE Estudos aPlicados
A questo da efcincia na educao tem despertado interesse de gestores e
pesquisadores que se dedicam problemtica da relao entre fnanciamento
e desempenho das escolas pblicas. H vrios estudos nas literaturas internacional
e nacional, os quais consideram a possibilidade da existncia de inefcincia tcni-
ca na gesto das escolas pblicas. Estes estudos ajudam a identifcar as escolas que
se destacam com os mais altos nveis de desempenho, isto , aquelas que esto na
fronteira da efcincia, e tambm contribuem para a formulao de polticas para
as escolas com mais baixos resultados educacionais.
Entre os mtodos utilizados para identifcar as escolas na fronteira da efci-
ncia, destaca-se a programao matemtica do modelo DEA. MacCarty e Yai-
sarwarng (1993) afrmam que a maioria dos estudos sobre a efcincia tcnica
nas escolas pblicas usa o modelo DEA. Por exemplo, Kirjavainen e Loikkanen
(1998) usaram este modelo para estudar a efcincia das escolas pblicas do en-
sino secundrio na Finlndia, e observaram que elas foram mais efcientes que
as escolas particulares. Waldo (2006), utilizando a abordagem DEA para deter-
minar a efcincia das escolas pblicas de municpios da Sucia, observou que a
efcincia das escolas pblicas afetada pela competio com as escolas privadas.
Levin (1997) encontrou diversas causas que levariam inefcincia das escolas.
Entre outras, o autor destacou a falta de conhecimento administrativo dos gesto-
res das escolas pblicas e a ausncia de um mercado ambientalmente competitivo.
Destacam-se, ainda: os trabalhos de Grosskopf e Moutray (2001) e de Primont e
Domazlicky (2006), que analisaram, respectivamente, o desempenho das escolas
de Chicago e de Missouri, nos Estados Unidos, o estudo de Portela e Tanas-
suoulis (2001), que investigaram os nveis de efcincia educacional analisando o
desempenho dos alunos e das escolas, o estudo de Bifulco e Bretschneider (2001),
que compararam os resultados do DEA e da fronteira estocstica para identifcar
o conjunto de variveis que interferem no processo de produo educacional, e o
trabalho de Bradley et al. (2010), que mensuraram as mudanas de produtividade
do setor educacional na Inglaterra.
No Brasil, h vrios estudos sobre essa temtica, destacando-se o trabalho
de Delgado e Machado (2007), que estimou fronteiras de efcincia das escolas
pblicas estaduais de Minas Gerais, nos nveis de ensino fundamental e mdio.
Entre outros resultados, os autores constataram que as escolas localizadas onde h
mais abundncia de recursos educacionais tendem a ser mais efcientes. Machado
Jnior et al. (2011), na busca de encontrar a efcincia do gasto municipal em
educao, sade e assistncia social nos municpios do Cear, constataram baixos
nveis da efcincia mdia do gasto pblico municipal em todos as reas, princi-
palmente na educao. Sampaio e Guimares (2009), com o objetivo de analisar
a efcincia no ensino bsico, nas escolas pblicas e nas privadas, observaram que
as escolas particulares foram mais efcientes que as pblicas. Zoghbi et al. (2011),
com objetivo de avaliar a efcincia dos municpios paulistas, no gasto em educa-
o fundamental, usaram o modelo FDH para estimar a fronteira de efcincia.
Entre os resultados, os autores perceberam que o grupo de municpios com mais
de cem mil habitantes foi mais efciente, e que a municipalizao da rede de ensino
favorece o desempenho dos alunos.
3 mEtodologia
Os modelos DEA so elaborados admitindo-se as suposies da teoria microeco-
nmica de acordo com a qual a anlise desenvolvida. Isto , podem-se admitir
as hipteses de retornos constantes ou a de variveis de escala.
De acordo com Simar e Wilson (2002), na forma de funo distncia,
a medida da efcincia, com a suposio de retornos constantes e produto
orientado, pode ser obtida por:
( ) | | } {
n CRS
n
X x Y y y x D
+
= u u , , max ,
1
(1)
em que Y = | |, ....
1 n
y y X = | |
n
x x ...
1
so matrizes de insumos e produtos,
respectivamente, e = | |
'
1
,...,
n
uma matriz de variveis de intensidade.
A medida de efcincia com a suposio de retornos variveis de escala
representada por:
( ) | | } {
n VRS
n
X x Y y y x D
+
= = u u , 1 , , max ,
1
(2)
O modelo com retornos constantes de escala conhecido como DEA-C; com
a suposio de retornos variveis de escala, o modelo denominado DEA-V. Neste
estudo, utilizou-se o teste de Kolmogorov-Smirnov (K-S), sugerido por Banker (1996),
para a seleo do modelo DEA. A estatstica deste teste dada por:

(3)
Nessa estatstica, ( ) ( )
1
,

i i
CRS
y x D F e ( ) ( )
1
,

i i
VRS
y x D F representam,
respectivamente, as distribuies de inefcincia acumuladas dos modelos
DEA com retornos constantes e com variveis de escala. No procedimen-
to do teste, o valor desta estatstica (0,473) comparado com o valor crtico
( ) permitiu aceitar-se a hiptese de retornos
variveis de escala.
3.1 o modelo dEa com retornos variveis de escala (dEa-v)
De acordo com Primont e Domazlicky (2006), o modelo DEA-V com orientao
produto pode ser representado pela seguinte estrutura de programao matemtica:
Maximizar u
i
Sujeito a X X
k
,
uY
i
-Y 0
=
n
J
j
1
(4)
Assume-se que existem n municpios, com k recursos para a educao, os quais
conseguem obter m produtos (alunos matriculados, nmero de professores, nmero
de escolas, nmero de salas de aula). Para o isimo municpio, X
k
representa os recur-
sos do FUNDEF destinados para a educao municipal, e os Y
i
representam o resul-
tado desta despesa, isto , o nmero de alunos matriculados, professores, escolas e sa-
las de aula. As matrizes Y e X representam, respectivamente, as informaes sobre os
produtos e sobre os recursos do FUNDEF para a educao dos demais mu-
nicpios. Neste estudo, mensurou-se a efcincia do gasto pblico na educao
de todos os municpios do estado, ou seja, n = 167, sendo m = 4, o nmero de
produtos, e k = 1, o nmero de insumos. O parmetro um vetor de pesos e
u um escalar. A ltima restrio permite que o isimo municpio alcance, no
mximo, a fronteira de produo.
Os escores de efcincia de cada municpio na proviso do gasto pblico
na educao so obtidos invertendo-se o valor de u, isto : efcincia do gasto em
educao = 1/u. Este valor indica a efcincia do municpio em atingir um maior
resultado na educao do ensino fundamental com os recursos do FUNDEF.
Os escores de efcincia variam no intervalo entre zero e um. Quando o escore de
efcincia igual a um, isto signifca que o municpio est sobre a fronteira, por-
tanto, ele considerado efciente. Quanto mais prximo a zero, mais inefciente
ser o municpio no gasto pblico na educao.
3.2 o modelo Fdh
O modelo de fronteira FDH utiliza o conceito de dominncia (Tulkens,
1993). Um municpio considerado dominante em relao a outro se al-
cana, na educao, um nvel de indicadores (outputs) maior que o outro
municpio alcanou, com os mesmos recursos fnanceiros, ou se atingir, com
uma menor quantidade de recursos, o mesmo nvel de resultados na educa-
o. Os municpios efcientes e dominantes so aqueles que tm efcincia e
superam um ou mais municpios nos resultados da educao. Os efcientes
no dominantes, tambm chamados efcientes por default, so aqueles que
no podem ser comparados com nenhum outro municpio. Eles so conside-
rados efcientes devido ausncia de municpios com indicadores que sejam
semelhantes aos seus. Este modelo segue a estrutura de programao do
modelo DEA-V, com a introduo de uma restrio que relaxa a suposio de
convexidade, ou seja,
i
{0,1}.
As representaes grfcas das fronteiras DEA e FDH podem ser observadas
na fgura 1. Nesta ilustrao, o contorno das fronteiras formado pelos munic-
pios efcientes, Y
C
e Y
B
, com base nos indicadores do nmero de alunos matricu-
lados e de professores contratados. A medida de efcincia tcnica obtida pela
distncia radial em relao s fronteiras efcientes. Por exemplo: o municpio Y
A
,
por apresentar folgas nos indicadores de alunos e nos de professores considerado
inefciente na avaliao das duas fronteiras.
FIGURA 1
representao das fronteiras dEa e Fdh
Y
2
Y
1
Nmero
de alunos
matriculados
Nmero de professores contratados
DEA
(FRONTEIRA)
FDH
(FRONTEIRA)

Y
C
Y
B
Y
A
A
Y
A
3.3 o modelo e o processo de estimao da funo inefcincia municipal
no gasto com educao
Diversos estudos tm procurado analisar os fatores que explicam a inefcincia
das escolas pblicas e privadas, estaduais e municipais, nos resultados referentes
educao. Entre eles, os trabalhos de McCarty e Yaisawarng (1993), Kirjavainen
e Loikkanen (1998) e Waldo (2006). Este ltimo utilizou a competio entre as
escolas, a composio partidria, a arrecadao de impostos, a populao e o perfl
do municpio quanto localizao urbana ou rural como variveis explicativas da
funo inefcincia dos municpios na Sucia.
Com o objetivo de investigar alguns dos fatores associados inefcincia dos
municpios do Rio Grande do Norte no gasto pblico com educao, estimou-se uma
funo de inefcincia deste gasto, em 2005, que segue a especifcao do modelo de
regresso Tobit, aplicado nos trabalhos de Kirjavainen e Loikkanen (1998), McCarty
e Yaisawarng (1993) e Waldo (2006). A formulao deste modelo a seguinte:
,
1
*
i
n
i
ki k i
X Y + + =

=
Y=0 se Y
i
*
0, Y
i
=Y
i*
se Y
i
*
>

0 (5)
Os efeitos marginais para uma varivel dependente contnua, no modelo
Tobit, so obtidos por,
(6)
Essa equao permite comparaes aproximadas entre as estimativas de
mnimos quadrados ordinrios e as de Tobit. Os efeitos marginais para vari-
veis explicativas binrias so obtidos substituindo-se X
i
= 1 e, depois, X
i
= 0 na
equao do valor esperado de Y
i
condicional a X
i
.
1

| |
( )
( )
|
|
.
|
\
|
+ |
.
|
\
|
=

/ '
/ '
'
'
i
i
i
i
i i
X
X
X
X
X Y E

(7)
A funo inefcincia no gasto com educao municipal ter a seguinte formulao:
Y
*
i
= +
1
(Idade) +
2
(Escolaridade) +
3
(Coligao) +
4
(Conselhos) +
5
(Arrecadao) +
6
(Localizao) +
7
(densidade) +
8
(PIB) +
i
(8)
A varivel dependente censurada representa os escores de inefcincia
dos municpios,
*
i
Y . Os escores de efcincia dos municpios obtidos na esti-
mao da fronteira DEA-V foram transformados em escores de inefcincia,
isto , u / 1 1
*
=
i
Y ; e os X
i
representam as variveis explicativas associadas
inefcincia no gasto com educao.
Essas variveis foram agregadas em dois grupos: o primeiro traz algumas
caractersticas do prefeito do municpio (a idade, a escolaridade), uma vari-
vel poltica (a dummy coligao do seu partido com o partido do governo
estadual), e uma varivel dummy que caracteriza a presena de conselhos
municipais de educao.
1. Mais detalhes da aplicao do modelo Tobit, no segundo estgio da anlise da efcincia nos modelos DEA, podem
ser encontrados em Mcdonald (2009).
De modo geral, espera-se que a idade do prefeito refita no acmulo de
experincia, com refexos positivos sobre o grau de efcincia do gasto pblico.
De forma semelhante, o maior grau de instruo do prefeito pode contribuir
para a melhoria do desempenho administrativo, em particular para sua expecta-
tiva sobre o quanto importante uma maior efcincia dos gastos na educao.
Embora no haja uma argumentao terica a priori, a varivel dummy
coligao tenta captar se h uma coeso entre a poltica educacional dos mu-
nicpios e a poltica educacional estadual, considerando o relacionamento
partidrio entre ambas.
Os conselhos municipais em educao, que tm a participao da comunidade
na gesto do ensino, podem estabelecer metas e diretrizes para a poltica educacional
do municpio. Espera-se que a participao dos conselhos refita um maior controle
e fscalizao dos recursos aplicados, gerando efeitos positivos sobre a efcincia no
gasto com educao.
O segundo grupo de variveis explicativas refere-se s caractersticas do
municpio nos aspectos econmico (arrecadao de impostos e PIB) e geogrf-
co (localizao e densidade da populao). Espera-se que o crescimento do PIB
municipal e a melhoria no desenvolvimento local permitam um maior empe-
nho dos prefeitos na proviso do gasto em educao. Com o aumento da base
da arrecadao municipal, as prefeituras poderiam empenhar-se mais na aplica-
o dos recursos, com efeitos positivos sobre a efcincia do gasto na educao.
Por seu turno, com a maior oferta de bens pblicos e de servios nos municpios
urbanos, espera-se que seus gestores encontrem maiores facilidades na gesto dos
recursos com a educao que os municpios com predomnio de caractersticas rurais.
Por fm, o aumento populacional dos municpios representa um aumento da
demanda na educao, que, de certa forma, pressiona os custos da educao das pe-
quenas cidades. Os municpios que sofrem com o crescimento populacional podem ter
difculdade na gesto dos recursos pblicos, em especial aqueles destinados educao.
3.4 a descrio e a obteno das informaes utilizadas
As informaes relacionadas ao FUNDEF foram obtidas no site da Secretaria
do Tesouro Nacional. As demais, relativas quantidade de alunos matricu-
lados, ao nmero de salas de aula, ao nmero de professores e de estabeleci-
mentos escolares, foram obtidas no stio do Ministrio da Educao (MEC) e
no do Ministrio da Cultura. Em relao s informaes sobre o desempenho
educacional na Prova Brasil, foram selecionados os indicadores de aprovao,
reprovao e abandono de alunos da quarta e da oitava sries. Estes dados fo-
ram obtidos na pgina do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacio-
nais Ansio Teixeira (Inep). As informaes sobre os municpios foram obtidas
no site do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, no link: Perfl dos
Municpios Brasileiros, gesto pblica de 2005.
Na tabela 1, resumem-se as estatsticas descritivas das variveis utilizadas
na estimao das fronteiras de efcincia do gasto com educao e na funo
inefcincia deste gasto.
TABELA 1
Estatsticas descritivas das variveis utilizadas nos modelos dEa, Fdh e na funo
inefcincia do gasto com educao
Variveis Mdia Desvio padro Mnimo Mximo
DEA e FDH
FUNDEF (R$) 2.012.565 3.565.053 154.396 39.500.000
Nmero de professores 133,50 214,08 22 2.295
Nmero de salas de aulas 64,96 88,40 7 884
Alunos matriculados 1982,92 3602,90 169 39.910
Nmero de escolas 18,03 16,43 1 122
Funo inefcincia
Idade 47,08 11,14 20 75
Escolaridade (dummy) 0,83 0,37 0 1
Coligao (dummy) 0,49 0,50 0 1
Conselhos (dummy) 0,17 0,38 0 1
Urbano (dummy) 0,66 0,47 0 1
Densidade populacional (pop/Km2) 94,27 257,45 1,14 2.542,19
Arrecadao (em R$ mil)
PIB (em R$ mil) 107.003,10 541.397,3 6.515,20 6.643.983,00
Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira, Ministrio da Educao e da Cultura, Ministrio
do Planejamento Oramento e Gesto.
4 aNalisaNdo os rEsultados da EFiciNcia muNiciPal No gasto
com a Educao
A tabela 2 mostra a distribuio dos municpios do Rio Grande do Norte por re-
cursos do FUNDEF. Nota-se que a maioria deles recebeu menos de R$ 5 milhes
e que a efcincia mdia tende a crescer com o aumento dos recursos. Destaca-se,
ainda, que, entre os municpios efcientes, o maior percentual est com aqueles
que receberam at R$ 500 mil.
TABELA 2
distribuio dos municpios por classe de recursos do FuNdEF e efcincia mdia obtida
dos resultados do modelo dEa
Classe de recursos do FUNDEF
Nmero de municpios Efcientes Efcincia mdia
% %
At 500 mil reais 20 12.0 5 33.3 0.83
Acima de 500 mil a menos de 1 milho 47 28.1 1 6.7 0.76
De 1 milho a menos de 2 milhes 58 34.7 1 6.7 0.81
De 2 milhes a menos de 5 milhes 32 19.2 4 26.7 0.90
total 167 100.0 15 100.0
Fonte: resultado da pesquisa.
A tabela 3 mostra a distribuio dos municpios por classe de efcincia, de
acordo com os resultados do modelo DEA. Do total dos municpios do estado,
apenas quinze apresentaram escore mximo de efcincia no gasto com educao.
Outros municpios chegaram prximos efcincia, pois apresentaram escores
acima de 0,95.
TABELA 3
distribuio dos municpios por classe da efcincia do gasto pblico com educao
rio grande do Norte (2005)
Classe de
efcincia
Nmero de
municpios
Municpios
0 0,5 1 Olho-dgua do Borges.
0,5 0,65 2 Caiara do Norte, Monte das Gameleiras.
0,65 0,7 12
Cruzeta, Fernando Pedroza, Galinhos, Ita, Janduis, Martins, Ouro Branco, Passagem, Piles, So
Joo do Sabugi, Serrinha dos Pintos, Viosa.
0,7 0,75 23
Angicos, Barcelona, Bodo, Carnaba dos Dantas, Lagoa de Pedras, Lajes Pintadas, Major Sales, Pau
dos Ferros, Pedra Grande, Pedra Preta, Portalegre, Riacho da Cruz, Riacho de Santana, Ruy Barbosa,
So Fernando, So Francisco do Oeste, So Vicente, Serra de So Bento, Serra Negra do Norte,
Taboleiro Grande, Tenente Laurentino Cruz, Triunfo Potiguar, Vrzea.
0,75 0,8 35
Baia Formosa, Coronel Ezequiel, Coronel Joo Pessoa, Encanto, Equador, Espirito Santo, Felipe Guer-
ra, Florania, Itaj, Jaan, Japi, Jardim do Serido, Joo Dias, Jos da Penha, Jundi, Lucrcia, Messias
Targino, Para, Parazinho, Patu, Pedro Avelino, Riachuelo, Rodolfo Fernandes, So Bento do Norte,
So Bento do Trairi, So Jos do Serid, So Pedro, So Rafael, Senador Eloi de Souza, Sen Georgino
Avelino, Severiano Melo, Tenente Ananias, Timbaba dos Batistas, Umarizal, Vera Cruz.
0,8 0,85 36
Afonso Bezerra, Bento Fernandes, Bom Jesus, Brejinho, Campo Redondo, Canguaretama, Carnau-
bais, Cerro-Cora, Frutuoso Gomes, Ielmo Marinho, Jandara, Janurio Cicco, Jardim de Piranhas,
Lagoa Danta, Lagoa De Velhos, Lagoa Nova, Lagoa Salgada, Lajes, Marcelino Vieira, Montanhas,
Nisia Floresta, Parelhas, Passa e Fica, Poo Branco, Porto do Mangue, Presidente Juscelino, Pureza,
Rafael Godeiro, Rio do Fogo, Santa Maria, So Miguel de Touros, So Paulo do Potengi, So Tom,
Sitio Novo, Tibau do Sul, Vila Flor.
0,85 0,9 24
Acari, Alto do Rodrigues, Ares, Augusto Severo, Barana, Doutor Severiano, Goianinha, Grossos,
Jardim de Angicos, Luis Gomes, Maxaranguape, Monte Alegre, Pedro Velho, Pendncias, Rafael
Fernandes, Santa Cruz, Santo Antonio, So Jose de Mipibu, So Jos do Campestre, Taipu, Tangara,
Tibau, Upanema, Venha-Ver.
(Continua)
Classe de
efcincia
Nmero de
municpios
Municpios
0,9 0,95 13
Almino Afonso, Areia Branca, Carabas, Cear-Mirim, Currais Novos, Extremoz, Francisco Dantas,
Gov. Dix-Sept Rosado, Guamar, Nova Cruz, So Gonalo do Amarante, Serrinha, Touros.
0,95 1,0 6 Au, Caic, Ipanguau, Joo Cmara, Jucurutu, So Miguel.
1,0 15
gua Nova, Alexandria, Antonio Martins, Apodi, Caiara do Rio do Vento, Ipueira, Macaiba, Macau,
Mossor, Natal, Paran, Parnamirim, Santana do Mato, Santana do Serid, Serra do Mel.
Fonte: resultados do modelo DEA-V.
Observa-se, no grfco 1, que a maioria dos municpios (70,7%) apresentou
escores de efcincia, pelo modelo DEA, entre 0,7 e 0,9. O municpio com es-
core mais baixo de efcincia foi Olho-dgua do Borges. importante destacar
que este municpio tambm apresentou o maior valor da razo entre os recursos
do FUNDEF e o nmero de alunos matriculados (grfco 2). Os municpios
de gua Nova, Caiara do Rio do Vento, Paran e Serra do Mel, alm de terem
apresentado os mais baixos valores do FUNDEF por aluno matriculado, foram
classifcados, pelo modelo DEA, como efcientes no gasto pblico com educao.
GRFICO 1
distribuio dos municpios por escores de efcincia no gasto pblico com
o ensino fundamental
Olho-d'gua do Borges; 0,49
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Municpios
E
c
i
n
c
i
a
,

D
E
A
-
V
(Continuao)
GRFICO 2
distribuio dos municpios de acordo com os recursos do FuNdEF, por aluno
gua Nova;
R$ 730,00

Caiara do Rio do
Vento; R$ 727,00

Serra do Mel;
R$ 761,00
Paran;
R$ 689,00 por aluno

Olho-d'gua do Borges;
R$1.625,00 por aluno

0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Municpios
F
u
n
d
e
f
/
m
a
t
r
c
u
l
a
s
R
$
/
a
l
u
n
o
s

Com os resultados do modelo DEA, podem-se comparar os indicadores
do municpio inefciente com os de um municpio virtual que foi formado com
base nas informaes dos municpios de referncia (benchmarks). Veja-se, por
exemplo, na tabela 4, que o municpio de Olho-dgua do Borges foi inefciente
quando comparado com um municpio virtual construdo com indicadores de
Serra do Mel e Parnamirim. Este municpio virtual teria recebido, hipotetica-
mente, o mesmo valor do FUNDEF, porm alcanaria melhores indicadores
educacionais, isto , apresentaria maior nmero de escolas, de salas de aulas, de
alunos matriculados e de docentes. Com os mesmos recursos deste municpio
virtual, Olho-dgua do Borges deveria ter construdo mais dezesseis escolas,
ter absorvido 655 alunos e contratado mais 82 professores, alm de ter amplia-
do algumas escolas, com a construo de mais salas de aulas.
TABELA 4
indicadores educacionais do municpio inefciente e do municpio de referncia:
resultados do modelo dEa
Indicadores
Municpios
Municpio virtual
Metas para Olho
dgua do Borges
Inefciente Efcientes (Benchmarks)
Olho-dgua do Borges Serra do Mel Parnamirim
Efcincia 0.49 1 1
l (pesos) 0.98 0.02
Nmero de escolas 7 23 47 23 16
Nmero de matrculas 622 1049 14904 1277 655
Nmero de salas de aula 22 79 290 82 60
Nmero de docentes 46 118 748 128 82
Transferncias (FUNDEF) 2005 1.010.448,00 798.657,00 13.671.410 1.010.448,00 -
A tabela 5 mostra os resultados da distribuio dos municpios inefcientes
no gasto com o ensino fundamental pelo modelo FDH. Do total dos municpios
do Rio Grande do Norte, 56 foram inefcientes. A diferena em relao ao n-
mero obtido pelo modelo DEA deve-se restrio de convexidade deste modelo.
TABELA 5
distribuio da efcincia por classe de recursos do FuNdEF (modelo Fdh)
Classe de recursos do FUNDEF Nmero de municpios Efcientes Efcincia mdia
% %
At 500 mil reais 20 12.0 15 75.0 0,97
Acima de 500 mil a menos de 1 milho 47 28.1 23 48.9 0,92
De 1 milho a menos de 2 milhes 58 34.7 39 67.2 0,97
De 2 milhes a menos de 5 milhes 32 19.2 24 75.0 0,99
total 167 100.0 111
Os resultados obtidos pelo modelo FDH tambm mostram que o municpio
de Olho-dgua do Borges foi o mais inefciente (grfco 3). Poder-se-ia extrair des-
ta anlise que os municpios que receberam menores recursos do FUNDEF foram
mais inefcientes. importante observar que os mais baixos valores do FUNDEF
esto, normalmente, associados aos menores municpios, os quais se localizam em
regies mais distantes da capital, tm os mais baixos nveis de desenvolvimento na
educao, e neles a conscientizao e a cobrana da sociedade por uma melhoria da
qualidade do ensino geralmente so menores que nos maiores municpios.
GRFICO 3
distribuio dos municpios inefcientes, por escores de inefcincia no gasto pblico
com o ensino fundamental (modelo Fdh)
Itau; 0.71
Olho-dgua do Borges; 0,57

0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
0 10 20 30 40 50 60
Municpios
E
c
i
n
c
i
a
,

m
o
d
e
l
o

F
D
H
Com base nos resultados obtidos no modelo FDH, possvel comparar
um municpio efciente com um inefciente. A tabela 6 apresenta os indicadores
educacionais do municpio de Olho-dgua, que foi classifcado como inef-
ciente e superado pelo municpio de Pedra Preta, classifcado como efciente e
dominante. Este ltimo, com uma menor quantidade de recursos do FUNDEF,
apresentou resultados melhores no gasto com a educao do que Olho-dgua.
Por exemplo: com uma menor quantidade de recursos do FUNDEF, Pedra
Preta apresentou um maior nmero de escolas, de salas de aulas, de alunos
matriculados e de professores contratados que Olho-dgua do Borges.
TABELA 6
indicadores do gasto pblico na educao do municpio inefciente (dominado) e do
efciente (dominante) na fronteira Fdh
Municpios
Pedra Preta Olho-dgua do Borges
Efciente dominante Inefciente
Efcincia 1,00 0,57
Fundef (R$) 724.748,27 1.010.448,47
Escolas 10 7
Matrculas 720 622
Salas 25 22
Docentes 60 46
A tabela 7 traz indicadores da avaliao do ensino fundamental realizada
pelo MEC, em 2005. Esta tabela foi elaborada para expor os resultados desta
avaliao que dizem respeito ao Brasil, ao estado do Rio Grande do Norte e aos
municpios Pedra Preta e Olho-dgua do Borges. Estes dois municpios foram
classifcados, pelo modelo FDH, respectivamente, como efciente dominante e
inefciente dominado. A tabela no apresenta os resultados da avaliao referentes
aos alunos da quarta srie do municpio de Pedra Preta, entretanto, os indicadores
dos alunos da oitava srie deste municpio foram melhores que os dos alunos da
oitava srie de Olho-dgua do Borges. No entanto, comparando-se, ainda, os
resultados deste ltimo municpio com os do Brasil e os do Rio Grande do Norte,
percebe-se que Olho-dgua do Borges apresentou um menor ndice de aprova-
o de alunos da quarta e da oitava sries e um maior ndice de abandono escolar.
TABELA 7
indicadores educacionais dos alunos da quarta e da oitava sries do ensino fundamental
(Brasil, rio grande do Norte e dos municpios efciente e inefciente na fronteira Fdh)
Pedra Preta Olho-dgua do Borges
Brasil Estado
Efciente
(dominante)
Inefciente
(dominado)
ndice 4
a
srie 8
a
srie 4
a
srie 8
a
srie 4
a
srie 8
a
srie 4
a
srie 8
a
srie
Aprovao 83,1 74,1 66,3 84,4 76,8 67,9 78,1
Reprovao 0,0 13,5 0,0 11,2 12,0 24,4 6,3
Abandono 16,9 12,4 33,7 4,4 11,2 7,9 15,6
Com o objetivo de verifcar a relao entre a efcincia do municpio no
gasto pblico da educao e os indicadores educacionais (ndices de aprovao, de
reprovao e de abandono da escola na quarta e na oitava sries), ser utilizado
o coefciente de correlao de Pearson. A inteno observar se a efcincia est
negativamente correlacionada com o ndice de reprovao e com o ndice de
abandono. E, para verifcar a relao entre a efcincia dos municpios no gasto
pblico da educao e os recursos do Fundef, ser utilizado o coefciente de
correlao de postos de Spearman. A inteno comparar a classifcao dos
municpios por seus escores de efcincia com a classifcao dos municpios
por montante de recursos do Fundef.
A tabela 8 apresenta as correlaes entre os escores de efcincia no gasto
pblico com a educao municipal e os ndices de reprovao, abandono e apro-
vao dos alunos da quarta srie do ensino fundamental. Considerando-se que
alguns municpios no foram avaliados na prova do Inep, preferiu-se descart-los
desta anlise. A amostra resultante foi de 149 municpios. No modelo FDH, o
coefciente de correlao entre a efcincia e o ndice de reprovao foi negativo e
estatisticamente signifcativo no nvel de 5%. Este resultado signifca que acrs-
cimos da efcincia dos gastos em educao dos municpios esto associados com
a queda do ndice de reprovao dos alunos da quarta srie. Os coefcientes de
correlao entre os ndices de efcincia e os ndices de abandono e de aprovao
no foram estatisticamente signifcantes.
TABELA 8
correlaes entre a efcincia no gasto pblico com educao e os ndices de reprovao,
abandono e aprovao dos alunos da quarta srie do ensino fundamental
Efcincia DEA Efcincia FDH
ndice
Reprovao
ndice Abandono ndice Aprovao
Efcincia DEA 1
Efcincia FDH
0.5541
(0,0000)
1
ndice reprovao
-0.0193
(0.8151)
-0.1663
(0.0426)
1
ndice abandono
-0.0731
(0.3759)
0.0211
(0.7986)
-0.0154
(0.8525)
1
ndice aprovao
0.0206
(0.8027)
0.0635
(0.4419)
-0.4900
(0,0000)
-0.4648
(0,0000)
1
Obs.: em parnteses o nvel de signifcncia.
A tabela 9 mostra os resultados do coefciente de correlao entre os escores
de efcincia dos municpios na educao e os ndices de reprovao, de aprovao
e de abandono da escola na oitava srie do ensino fundamental. As correlaes
foram signifcativas, no nvel de 1%, entre os escores de efcincia do DEA e do
FDH (0,57), entre os ndices de reprovao e de aprovao (-0,67), e entre os
ndices de abandono e de aprovao (-0,81); e signifcativas, no nvel de 10%,
entre o ndice de abandono e o de reprovao (0,14). Entretanto, nenhum dos
coefcientes de correlao entre a efcincia e os ndices do ensino fundamental
apresentou-se estatisticamente signifcativo. Estes resultados parecem estar de
acordo como o esperado numa avaliao educacional; ou seja, na medida em
que cresce o ndice de reprovao, espera-se uma queda na taxa de aprovao.
Espera-se tambm que um acrscimo no ndice de abandono diminua a taxa
de aprovao dos alunos e que um aumento nas taxas de reprovao possa estar
associado a um aumento do abandono da escola.
TABELA 9
correlao entre a efcincia no gasto pblico com educao e os ndices de reprovao,
de abandono e de aprovao dos alunos na oitava srie do ensino fundamental
Efcincia DEA Efcincia FDH ndice reprovao ndice abandono ndice aprovao
Efcincia DEA 1
Efcincia FDH
0.5669
(0,0000)
1
ndice reprovao
0.0433
(0.6038)
0.0287
(0.7309)
1
ndice abandono
-0.0192
(0.8177)
-0.0374
(0.6539)
0.1433
(0.0844)
1
ndice aprovao
-0.0351
(0.6743)
0.0037
(0.9647)
-0.6676
(0,0000)
-0.8155
(0,0000)
1
A tabela 10 mostra os resultados das correlaes entre as classifcaes dos
municpios por escores de efcincia e por montantes de recursos do Fundef.
TABELA 10
correlao entre as classifcaes dos municpios por escores de efcincia e
os recursos do Fundef
Classifcao por escores de efcincia Classifcao por recursos recebidos
DEA FDH Fundef
DEA 1
FDH
0.537
(0,000)
1
Fundef
0.519
(0,000)
0.220
(0.004)
1
As estimativas das correlaes entre as classifcaes dos municpios quanto
efcincia e quanto aos recursos do Fundef foram positivas e estatisticamente sig-
nifcativas no nvel de 1%, em ambos os modelos estimados. Isto signifca que os
municpios que receberam mais recursos tiveram melhor classifcao de efcincia.
Entretanto, esta associao, embora direta, baixa, principalmente quando
se observa a estimativa do coefciente de Spearman entre a classifcao da
efcincia dos municpios pelo modelo FDH e a classifcao por recursos
recebidos do Fundef, (0,22). Nem sempre se pode esperar que os municpios
que receberam mais recursos do Fundef venham a apresentar os melhores
indicadores da aplicao destes recursos.
5 rEsultados da Estimao da FuNo iNEFiciNcia No gasto
muNiciPal com Educao
De acordo com Greene (2000), um dos problemas com a estimao do modelo
Tobit a presena de heterocedasticidade. Este autor ressalta que o estimador de
mxima verossimilhana inconsistente diante deste problema; ou seja, se Plim
k k
>
. Uma provvel especifcao, para Green (1997) e Maddala (1983),

admitir que ) ' exp(
2
i i
z = .
Nesse estudo, aps a realizao da primeira estimao e a deteco da
presena de heterocestasticidade pelo teste de Breusch-Pagan, realizou-se sua
correo admitindo-se a especifcao:
2 2
) (
i i
z + = , em que e so
parmetros e Z
i
o vetor de variveis explicativas.
Os resultados da estimao da funo inefcincia do gasto municipal na educao
esto expostos na tabela 11. As variveis que apresentaram coefcientes estatistica-
mente signifcantes foram: escolaridade, coligao, conselho de educao, localizao,
densidade populacional e PIB municipal.
A varivel escolaridade apresentou uma relao negativa com a inefcincia
do gasto com a educao, indicando que os municpios que elegem prefeitos com
maior formao educacional podem atingir maior nvel de efcincia.
O coefciente da varivel coligao apresentou uma relao direta com a
inefcincia do gasto com educao. Deduz-se, assim, que a coligao dos pre-
feitos com o partido do governo estadual pode resultar na inefcincia de sua
gesto na aplicao dos recursos na educao. Mas o que explicaria tal asso-
ciao? H diversas respostas, entretanto, uma certa: coligao partidria no
garante qualidade da administrao pblica. Os prefeitos devem seguir diretrizes
para a educao que estejam em consonncia com as determinaes do MEC e
dos conselhos de educao dos respectivos municpios.
Os resultados mostraram que os municpios que formam seus conselhos
educacionais podem reduzir a inefcincia no gasto com educao, constatao
que refete a importncia dos conselhos no planejamento e na fscalizao da
aplicao dos recursos destinados educao municipal.
Notou-se tambm o efeito inverso da urbanizao do municpio sobre a
inefcincia no gasto com educao. Isto , as melhores condies de servios e de
bens pblicos, presentes nas reas urbanas, podem ajudar a conseguir uma melhor
alocao dos recursos municipais para a educao.
Por seu turno, o aumento da densidade demogrfca poder causar um
efeito direto sobre a inefcincia na alocao dos recursos para a educao.
Ou seja, os municpios densamente povoados podem apresentar maiores cus-
tos e difculdades para atender o crescimento na demanda por bens e servios
pblicos, principalmente no que diz respeito educao. Porm, impor-
tante destacar que esta relao no a nica possvel. Uma maior densidade
populacional pode representar maior demanda por educao; por exemplo,
um aumento do nmero de alunos matriculados sem que haja necessidade de
maior alocao de recursos. Nesse sentido, o municpio alcanaria maior nvel
de efcincia no gasto pblico com educao.
O aumento da renda dos municpios, representado pelo acrscimo no PIB,
mostrou uma relao negativa com a inefcincia no gasto municipal com educa-
o. Admitindo-se que o crescimento da renda municipal possa refetir em me-
lhorias nas condies de vida da populao local, esta, certamente, demandaria
novas aes dos gestores municipais quanto qualidade da educao.
TABELA 11
resultado da estimao da funo inefcincia do gasto pblico municipal com
educao regresso tobit
Varivel dependente
inefcincia = 1 - (1/ q)
Coefcientes z-Statistic P-Value Efeitos marginais
Parmetros
Constante 0.197930
1
38.76831 0.000
Idade (anos) -0.0000149 -0.1670 0.8673 -0.00000823
Escolaridade (dummy) -0.012515
1
-7.6217 0.0000 -0.00691342
Coligao (dummy) 0.004816
1
4.4617 0.0000 0.00266041
Conselhos municipais (dummy) -0.026550
1
-19.436 0.0000 -0.01466651
Arrecadao de impostos (R$) 0.00000064 1.3560 0.1751 0.00000035
Localizao (urbano/rural) (dummy) -0.012232
1
-10.242 0.0000 -0.00675709
Densidade populacional (pop/Km2) 0.000131
1
27.562 0.0000 0.00007237
PIB municipal (R$) -0.000000201
1
-2.8496 0.0044 -0.00000011
Log likelihood -764.33
Fonte: resultado da estimao do modelo Tobit.
Nota:
1
Signifcativa a 1%.
A maioria dos economistas concorda que o investimento em educao o meio mais
importante para se alcanar o crescimento econmico. Na viso deles, no se pode
pensar em uma trajetria para o crescimento econmico de um pas sem incluir, na
agenda das discusses, a educao como princpio bsico do investimento em capital
humano. Assim, indispensvel a ampliao de recursos para a educao bsica e do
ensino fundamental. Com a poltica de descentralizao fscal, a transferncia dos
recursos e a responsabilizao no desenvolvimento local, os municpios passaram
a ser o principal foco de anlise dos economistas e analistas em polticas pblicas.
Cabe aos municpios a misso de mudar o quadro perverso dos indicadores educa-
cionais brasileiros. Obviamente, no se podem isolar desta responsabilidade os go-
vernos federal e estadual, nem a sociedade civil como um todo. Parcerias com as ini-
ciativas privadas devem ser estimuladas a fm de que, em um futuro bem prximo,
as empresas e os governos, em todos os nveis, possam desfrutar deste investimento
na educao das crianas e dos adolescentes.
A inefcincia do gasto pblico municipal uma questo de gesto de
recursos da responsabilidade dos prefeitos. Este estudo permite a seguinte refexo:
os municpios pequenos, que dispem de menos recursos, em geral, foram mais
inefcientes que aqueles que captaram uma maior fatia do Fundef. Entretanto,
este resultado no vlido de forma geral: alguns municpios que apresentaram
as maiores quantidades de recursos por aluno foram tambm os mais inefcientes.
De um gestor municipal, exige-se compromisso, dedicao e empenho no aten-
dimento das demandas sociais, principalmente no compromisso com a educao
de seu municpio. Maturidade (experincia) e nvel educacional so alguns dos
requisitos para uma boa gesto pblica, refetindo um melhor desempenho na
gesto dos recursos, particularmente em relao queles aplicados na educao.
A avaliao dos indicadores na educao no uma tarefa trivial. Os economistas
tm procurado responder s questes por meio de mensuraes de efcincia na qua-
lidade e na aplicao dos recursos atravs da estimao de fronteiras de produo e
de custo da educao. Entre as tcnicas mais utilizadas, est a no paramtrica de
envoltria de dados, com destaque para os mtodos DEA e FDH. Mas, certamente
deve-se ter cautela ao se interpretar os resultados encontrados neste estudo: incluem-
se entre as limitaes as restries dos modelos estimados e as informaes utilizadas.
Por exemplo: no foi includa na anlise aqui realizada a aplicao do Fundef na
qualifcao dos docentes, que, seguramente, poderia infuenciar na melhoria da
qualidade do ensino. Alm disso, o nmero de municpios efcientes varia com a
escolha e as restries de cada modelo.
Entretanto, apesar dessas e de outras limitaes, o estudo permite outras
consideraes: melhoria na alocao dos recursos do Fundef e, desta forma, me-
lhor efcincia de sua utilizao, o que pode contribuir para a reduo da taxa de
reprovao e de abandono da escola pelas crianas, no ensino pblico. Progra-
mas de qualifcao dos corpos docente e administrativo so, sem dvida, veto-
res para se alcanarem melhorias nestes indicadores, principalmente no caso dos
pequenos municpios com baixo nvel de desenvolvimento educacional. Todavia,
ainda h uma srie de aes que poderiam ajudar a melhorar estes resultados.
Algumas so tradicionais, como por exemplo, o melhoramento das merendas
escolares, do acervo e da qualidade das bibliotecas, o estmulo aos esportes e ou-
tros programas culturais que possam ser desenvolvidos nas escolas. Outras so
inovadoras, como, por exemplo, um programa de bolsa de estudo, com acom-
panhamento de um educador. Entretanto, nenhuma destas aes lograr xito se
no for complementada com a participao da sociedade civil na cobrana e na
fscalizao, para uma educao universal e de qualidade.
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EFEitos dE Programas dE assistNcia social soBrE a
FrEQuNcia Escolar Nos Estados BrasilEiros:
uma aNlisE BasEada Em dados da PEsQuisa
dE oramENtos FamiliarEs
*
Ricardo Agostini Martini**
Helena Cruz Castanheira***
Este trabalho procura analisar empiricamente como uma srie de polticas sociais identifcadas como,
auxlios ou transferncias monetrias, afetam os indicadores de frequncia escola por parte dos
flhos das famlias benefciadas no Brasil. Para isso, o trabalho utilizou dados de 25.392 crianas de
7 a 14 anos a partir de informaes da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 2002 a 2003,
elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE). Para controlar os possveis
efeitos da descentralizao do gasto social no Brasil, variveis referentes s caractersticas dos
estados brasileiros foram includas nos modelos de estimao, entre elas o volume de gastos por
parte do governo estadual com assistncia social. As variveis de nvel individual-familiar e de nvel
estadual foram includas em modelos probit e hierrquicos, os quais buscam diferenciar os efeitos
individuais dos efeitos de grupo no caso, os estados sobre as estimativas de coefcientes e de
varincias nas regresses. Conclui-se que os programas assistenciais contribuem positivamente
para a frequncia escola, e que este fenmeno ocorre de maneira homognea em todo o pas,
sem signifcativas diferenas em relao s caractersticas de cada estado.
Palavras-chave: educao; polticas sociais; modelos hierrquicos.
EFFEcts oF wElFarE Programs oN school attENdaNcE iN BraZiliaN
statEs: aN aNalYsis BasEd oN PoF data
This paper intends to analyze empirically how a series of welfare policies identifed as aids, or
monetary transferences, affects school attendance by the children of benefted families. For this,
the study used data from 25,392 children aged 7 to 14 from the Consumer Expenditure Survey
(POF) 2002-2003, prepared by IBGE. In order to control for the effects of decentralization of
welfare policy in Brazil, variables referring to the characteristics of Brazilian states were included
in estimation models, just like the extent of expenditures of states government with welfare.
Variables of both individual-familiar and state levels were estimated with probit and hierarchical
models, those ones aiming to differentiate individuals and collective effects over the estimates of
coeffcients and variances in the regressions. The paper concludes that welfare policy contributes
positively over school attendance, and this phenomenon happens homogeneously all over the
country, without signifcant differences related to each states characteristics.
Keywords: education; welfare policy; hierarchical models.
* Os autores agradecem a colaborao da professora dra. Ana Maria Hermeto de Oliveira, do Centro de Desenvol-
vimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar-UFMG) para a elaborao
deste trabalho.
** Economista do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social(BNDES). E-mail: <ricardoamartini@gmail.com>.
*** Doutoranda em Demografa no Population Studies Center (PSC), University of Pennsylvania. E-mail: <helenacas-
tanheira@gmail.com>.
EFEctos dE los Programas socialEs EN la asistENcia Escolar
EN El Brasil: uN aNlisis Basado EN datos dE la ENcuEsta dE
PrEsuPuEstos FamiliarEs
Este trabajo analiza empricamente como una serie de polticas sociales identifcadas como ayudas,
o transferencias de efectivo, afectan a los indicadores de asistencia escolar de los hijos de las
familias benefciarias en Brasil. Para ello, el estudio utiliz datos de 25.392 nios de 7 a 14 aos
de informacin de la Encuesta de Presupuestos Familiares (POF) de 2002-2003, elaborado por
el IBGE. Para controlar los posibles efectos de la descentralizacin del gasto social en Brasil, se
incluyeron en los modelos de estimacin de variables sobre las caractersticas de los estados
brasileos, entre ellos el volumen de gasto por el gobierno estatal con la asistencia social. Las
variables a nivel individual de nivel de familia y el Estado se incluyeron en los modelos probit y
jerrquicas, que tratan de diferenciar los efectos individuales de los efectos de cohorte, en este
caso, los estados - en las estimaciones de los coefcientes y la varianza en las regresiones. Se
concluye que los programas de asistencia contribuyen positivamente a la asistencia a la escuela,
y que este fenmeno se produce de manera uniforme en todo el pas, sin diferencias signifcativas
con respecto a las caractersticas de cada Estado.
Palavras-clave: educacin; polticas sociales; modelos jerrquicos.
EFFEts dEs ProgrammEs dE BiEN-trE sur la FrQuENtatioN
scolairE daNs lE Brsil: uNE aNalYsE BasE sur lEs doNNEs dE
lENQutE sur lEs dPENsEs dE coNsommatioN
Ce document analyse de faon empirique comme une srie de politiques sociales identifes
comme des aides, ou des transferts en espces, une incidence sur les indicateurs de
frquentation scolaire par les enfants des familles bnfciaires au Brsil. Pour ce faire, ltude
a utilis les donnes de 25,392 enfants gs de 7 14 ans de donnes de lEnqute sur le
budget des mnages (POF) partir de 2002-2003, compil par lIBGE. Pour contrler les effets
possibles de la dcentralisation des dpenses sociales au Brsil, ont t inclus dans les modles
destimation des variables concernant les caractristiques des tats brsiliens, parmi lesquels
le volume des dpenses par le gouvernement de ltat avec laide sociale. Les variables de
niveau individuel de niveau de la famille et de ltat ont t inclus dans les modles probit et
hirarchiques, qui visent diffrencier les effets individuels des effets de cohorte dans ce cas,
les tats sur les estimations des coeffcients et la variance dans les rgressions. Il est conclu
que les programmes dassistance contribuer positivement la frquentation scolaire, et que ce
phnomne se produit rgulirement dans tout le pays, sans diffrence signifcative concernant
les caractristiques de chaque tat.
mots-cls: ducation; les politiques sociales; modles hirarchiques.
JEL: C19; H52; I28.
1 iNtroduo
Uma importante controvrsia na economia do bem-estar social refere-se aos
efeitos das polticas de assistncia social sobre a pobreza intergeracional, isto
, se elas tm efeitos de longo prazo sobre as condies de vida da populao
benefciada, alm de reduzir sua situao de privao de renda no curto prazo.
245 Efeitos de Programas de Assistncia Social sobre a Frequncia Escolar nos Estados Brasileiros
Uma maneira pela qual as famlias pobres que participam de programas sociais
podem melhorar suas condies de vida, em um tempo futuro, pela acumu-
lao de capital humano, ao retirar seus flhos do mercado de trabalho precoce
para frequentarem a escola, e assim se qualifcarem para ter acesso a empregos
de melhor remunerao no futuro. Portanto, para avaliar o impacto das pol-
ticas sociais sobre a reduo da pobreza intergeracional das famlias no Brasil,
este artigo tem o objetivo de investigar o efeito da participao em programas
sociais sobre a frequncia dos flhos escola.
A relao entre renda familiar, riqueza e demanda por escolaridade foi de-
senvolvida por Becker (1991; 1993), em sua teoria sobre capital humano e tam-
bm teoria econmica da famlia. Segundo o autor, as unidades decisrias de
cada famlia os pais decidem alocar seus recursos em consumo ou em inves-
timentos, por exemplo, na qualifcao de seus flhos. Esta escolha depende de
fatores como o seu nvel de renda, o nmero de flhos, o custo de oportunidade
do consumo e os salrios no mercado de trabalho infantil. Neste caso, polticas
assistenciais podem exercer um efeito-renda positivo no oramento familiar, de
modo que os pais escolhem alocar maior quantidade de recursos na educao das
crianas. Para se obter um efeito mais puro do efeito da assistncia social sobre os
investimentos em capital humano, necessrio controlar as estimativas por outras
variveis, relacionadas vulnerabilidade da criana diante do abandono escola,
como sexo, idade e nvel de instruo de seus pais.
importante destacar que, a partir da dcada de 1990, os gastos sociais no
Brasil tiveram uma mudana bastante signifcativa de natureza. Ao contrrio do
que era feito anteriormente, a execuo dos programas vem sendo feita de forma
cada vez mais descentralizada, por meio das unidades subnacionais de governo.
Por isso, espera-se que as famlias residentes nas Unidades da Federao (UF)
que apresentam maior volume de polticas assistenciais ou melhor infraestrutura
educacional sejam mais propensas a incentivar a frequncia escolar de seus flhos,
ainda que sejam carentes.
Aps essas discusses, esta pesquisa procurar desenvolver modelos para esti-
mar o efeito da participao, ou no, das famlias em uma lista de polticas assisten-
ciais sobre a frequncia de seus flhos escola. Para isso, controlar-se no apenas
as caractersticas individuais das crianas observadas mas tambm as caractersticas
dos estados em que habitam, como forma de se mensurar a descentralizao dos
programas assistenciais e as diferenas estaduais de acessibilidade ao estudo. A an-
lise, com este objetivo, ser realizada pelo uso de modelos hierrquicos, os quais
so construdos com o objetivo de se separar os efeitos de ordem individual e cole-
tiva para a variabilidade dos dados observados. Os dados utilizados foram obtidos
a partir da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 2002 a 2003, elabora-
da pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), do Ministrio da
Fazenda e do Ministrio da Educao. Chega-se concluso de que a participao
em programas assistenciais contribui positivamente para a probabilidade de as fa-
mlias encaminharem seus flhos para a escola, e esta tendncia ocorre em mbito
nacional, sem signifcativas variaes entre os estados brasileiros.
2 tEoria EcoNmica da Famlia, caPital humaNo E iNvEstimENtos
Em Educao
2.1 referencial terico
Na literatura da economia do bem-estar social, muitos estudos associam as condi-
es de vida de indivduos e de famlias aos seus nveis de escolaridade e qualifca-
o. Assim, a pobreza vista como a responsvel pelos baixos nveis de instruo,
os quais impedem os indivduos carentes deterem acesso a postos de trabalho
com melhores rendimentos, pois no esto qualifcados sufcientemente para li-
dar com as exigncias crescentes de aptido requeridas pelo acelerado desenvolvi-
mento tecnolgico no processo produtivo.
Os estudos que correlacionam os investimentos na escolaridade dos indiv-
duos e a diminuio dos seus nveis de pobreza so, em grande parte, infuencia-
dos pela Teoria do Capital Humano (Becker, 1993), a qual busca explicar tanto os
retornos da educao sobre os ndices de bem-estar dos indivduos e das famlias,
quanto os fundamentos dos gastos familiares em educao. Nesta teoria, o capital
humano defnido como fator de produo que acumulado por meio de in-
vestimentos em atividades que podem elevar a produtividade das pessoas por
exemplo, a educao, o treinamento no emprego e os cuidados com a sade , de
modo a proporcionar ganhos de renda no futuro.
Considerando-se que, pelo menos no Brasil, o capital humano acumulado por
um indivduo depende mais de sua escolaridade que de qualquer outra coisa, im-
portante identifcar os determinantes da educao formal dos agentes econmicos.
Em termos mais formais, o desempenho educacional de um indivduo pode ser en-
tendido como uma funo de trs grupos de fatores distintos (Soares, 2002):
P = f (S, C, I) (1)
Nessa equao, denominada de funo de produo educacional, P repre-
senta qualquer indicador de escolaridade de interesse, seja de quantidade seja de
qualidade do ensino. A varivel S representa as caractersticas socioeconmicas do
aluno, isto , um vetor de variveis relativas famlia e ao prprio aluno. O con-
texto socioeconmico da escola, como a sua localidade e as caractersticas mdias
de seus alunos, representado pelo termo C. O termo I, por sua vez, refere-se s
caractersticas especfcas da escola, como a qualidade de sua infraestrutura, as
prticas pedaggicas adotadas, as caractersticas dos professores etc.
Em relao ao papel das caractersticas da famlia, destaca-se o trabalho de
Becker (1991), que formulou a Teoria Econmica da Famlia. Segundo esta te-
oria, as famlias no se comportam como unidades autnomas, de preferncias
exgenas, mas sim como compostas por indivduos. Assim, as preferncias dos
membros que compem as famlias podem ser diferentes, o que pode levar ao sur-
gimento de relaes de cooperao ou de competio entre eles, o que, em suma,
infuencia diretamente o processo de tomada de decises em mbito familiar.
Assim, relacionando a Teoria do Capital Humano com a Teoria Econ-
mica da Famlia, Becker (1991; 1993) formulou um modelo microeconmico
no qual os pais tomam as decises em mbito familiar maximizando suas fun-
es de utilidade individuais. Tais funes revelam preferncias sobre o nvel
de consumo presente, o nmero de flhos e as caractersticas de cada flho,
principalmente no que diz respeito s expectativas de qualidade de vida, sucesso
profssional e padro de riqueza no futuro. Assim, os pais tomam decises em
um trade-of entre o seu nvel de consumo presente e o investimento no capital
humano de seus flhos, como forma de elevar sua renda futura. Neste trade-of,
esto envolvidos os custos diretos destes investimentos nos flhos representa-
dos pelos gastos com educao , assim como o custo de oportunidade de no
consumir a sua renda presente. Neste modelo, o ponto de escolha tima em
relao alocao dos recursos dos pais ser o ponto em que as taxas marginais
de retorno do consumo e do investimento se igualam.
1
Como forma de melhor compreender o papel da famlia na educao in-
fantil, Silva e Hasenbalg (2002) propem que os recursos familiares aplicados no
acmulo de capital humano de seus flhos podem ser divididos em trs dimen-
ses. Em primeiro lugar, o capital econmico, entendido como a renda e a riqueza
familiar. Em segundo lugar, o capital cultural, que representa a distribuio da
educao entre os membros adultos na famlia, assim como a infraestrutura edu-
cacional do domiclio, tal como a presena de livros. Terceiro, por fm, o capital
social, que inclui as relaes pessoais entre os membros da famlia, assim como
a sua composio. Em outras palavras, o capital social depende da presena dos
adultos na famlia e da sua ateno dedicada aos flhos.
Em uma economia com mercado de crdito imperfeito, os investimentos em
capital humano sero fnanciados com recursos da prpria famlia (Barros et al.,
2001). Assim, as famlias com menor estoque de capital econmico investiro me-
nos em capital humano que as demais. Por sua vez, como a pobreza costuma estar
correlacionada com baixos ndices de educao, a limitao de capital econmico
provocar a transmisso intergeracional da pobreza. Segundo este mecanismo, os
1. Os pressupostos bsicos do modelo, assim como sua representao formal, seguem os princpios fundamentais da
teoria microeconmica.
indivduos com menores ndices de escolaridade tendem a ter maior probabilida-
de de serem pobres. Desta forma, como os nascidos em famlias pobres tendem
a receber menor escolarizao, acabam sendo os pobres de amanh. Neste sentido, a
renda familiar per capita um determinante da frequncia escolar.
Outro trade-of enfrentado pelas famlias em suas decises de investir na
educao de seus flhos apresentado por Hanushek (1992). Segundo o autor,
como os pais tm recursos limitados para investir na qualidade do capital humano
de seus flhos, quanto maior o nmero de crianas na famlia, menor dever ser o
montante de recursos investido em cada uma delas, e menor ser a qualidade de
sua educao. Por isso, o nmero de crianas na famlia tambm uma varivel
importante para a determinao da demanda por educao.
Outra varivel importante para explicar a frequncia escolar o nvel de
escolaridade dos pais. Segundo autores como Rocha (2003), a educao dos pais
exerce uma transmisso intergeracional de nveis de rendimento, servindo como
um elemento fundamental contrrio perpetuao da pobreza na famlia. Pais
mais educados, alm de estarem associados a maiores dotaes de recursos, ten-
dem a apresentar melhores informaes sobre a importncia da educao sobre
os rendimentos individuais, de modo que do mais valor aos recursos gastos na
educao de seus flhos (Corseuil, Santos e Foguel, 2001).
O nvel de escolaridade dos pais tambm capta outros determinantes da renda
e das dotaes familiares alm daquelas provenientes da educao, como origem da
famlia, caractersticas socioeconmicas e rede de contatos e infuncias sociais. Alm
disso, a escolaridade dos pais est relacionada renda permanente da famlia, a qual
o determinante mais importante para o volume de recursos aplicados nos investi-
mentos em capital humano que a renda corrente, a qual mais vulnervel a futu-
aes transitrias (Barros et al., 2001). Por fm, pais mais instrudos preferem que
os flhos tenham o mesmo grau de instruo, de modo que, aos investimentos em
capital humano, nestas famlias, se soma um componente de consumo de educao.
Barros et al. (2001) destacam a importncia dos recursos comunitrios o
fator I em (1) na acumulao de capital humano pelas famlias. As comunida-
des com mais recursos tm mais vantagens que as demais em prover educao de
qualidade para seus integrantes pelo fato de que o custo marginal de educar uma
pessoa a mais decrescente no que se refere utilizao de recursos da comunida-
de, como a infraestrutura escolar. Alm disso, nestas comunidades os estudantes
podem receber auxlio dos membros adultos, j escolarizados, e tm acesso a me-
lhores alternativas de empregos intensivos em mo de obra qualifcada.
Programas de transferncia de renda, nesse sentido, assim como polticas de
incentivo educao, voltadas s famlias mais pobres, ajudam a contrabalancear
as desvantagens familiares traduzidas principalmente pelo baixo nvel de capital
econmico, elevando o fator S em (1). Ou seja, programas de transferncia de
renda, assim como os assistenciais, por elevarem a renda presente dos pais, e dos
chefes de famlia em geral, elevam as suas dotaes de recursos, podendo levar
tanto a um aumento do nvel de consumo, o que eleva o bem-estar familiar pre-
sente, quanto permitir elevao de investimento na escolaridade dos seus flhos,
traduzido empiricamente pelos aumentos nos ndices de matrculas em institui-
es de ensino e frequncia escola. Nesse sentido, os principais benefcios das
polticas sociais de transferncias monetrias esto relacionados promoo, ao
mesmo tempo, de assistncia s famlias mais pobres no curto prazo combaten-
do a pobreza corrente e de investimento, por parte das mesmas famlias, em ca-
pital humano, o que acaba levando a efeitos de longo prazo, reduzindo a pobreza
no futuro e promovendo a incluso social (Resende e Oliveira, 2008). Alm disso,
o aumento da atual renda familiar, por meio de benefcios de programas condi-
cionados de assistncia social, pode elevar os ndices de escolaridade pela compen-
sao, para a famlia, do possvel salrio de cada flho, caso eles trabalhassem, ou
ento pela instituio de uma obrigao moral da famlia em relao aos rgos
fscalizadores da comunidade de se comprometer a levar seus flhos escola, como
forma de no perder seus benefcios assistenciais (Schwartzman, 2004).
A literatura estudada destaca a mudana do foco dos gastos sociais no Brasil
a partir da dcada de 1990. No que diz respeito s polticas sociais, a partir deste
perodo, houve maior nfase na focalizao e na descentralizao das responsabi-
lidades sociais do setor pblico.
Em relao ao novo direcionamento das polticas sociais, tradicionalmente o
gasto social no Brasil tinha o carter de polticas concretas de habitao, urbanismo
e saneamento bsico para a populao, isto , consistiam em polticas de investi-
mentos em infraestrutura social (Lavinas, 2004). Devido ao aspecto universal destas
polticas, pode-se afrmar que consistiam em medidas de combate desigualdade
no pas, uma vez que visavam melhoria das condies de vida da populao
como um todo. Para seus defensores, estas polticas signifcavam a concesso de
direitos de cidadania e bem-estar social populao pobre, o que proporcionaria
maior acesso desta faixa da populao a melhores oportunidades de emprego e
condies de vida.
Durante o perodo de estabilizao econmica dcada de 1990 , seja por
motivos de restrio oramentria governamental, seja por motivos meramente
tcnicos, as diretrizes do gasto social no Brasil
2
passaram a dar nfase direta popu-
lao mais necessitada.
3
O mecanismo de ao das novas polticas implementadas
2. Tal fenmeno no ocorreu apenas no pas, mas tambm em nvel internacional, com destaque para os pases da
Amrica Latina.
3. Destaca-se que essa mudana de foco das polticas sociais no pas no implicou eliminao de todas as polticas
universais adotadas at ento, mas sim se concentrou no desenho dos novos programas implementados.
consiste na realizao de transferncias monetrias diretas populao benefci-
ria, cujas vantagens esto sintetizadas pelo trabalho de Resende e Oliveira (2008).
Ou seja, visivelmente o objetivo destas novas polticas passou a ser o combate
pobreza material, por meio da redistribuio de renda.
A partir desse perodo, tambm houve maior nfase na descentralizao das
responsabilidades sociais do setor pblico. Winkler e Gershberg (2000) apresen-
tam os fundamentos que motivaram esta tendncia em mbito internacional.
Segundo os autores, a descentralizao de atribuies fscais entre as esferas gover-
namentais dos pases est baseada em ganhos de efcincia social e tcnica.
De acordo com Winkler e Gershberg (2000), a descentralizao dos com-
promissos sociais dos governos federais para as unidades federativas de nveis sub-
nacional e local proporciona maior efcincia social ao gasto pblico por elevar
a participao dos agentes locais nas decises sobre os servios pblicos como
polticas sociais que iro receber. Por este mecanismo, os agentes revelam suas
preferncias, reduzindo a assimetria de informao do implementador das polti-
cas, o que amplia o seu retorno sobre o bem-estar das famlias benefcirias.
Alm da efcincia social, a descentralizao leva a maior efcincia tcnica dos
gastos pblicos e sociais por trs diferentes mecanismos. Em primeiro lugar, como
as autoridades polticas locais tm mais informao sobre as questes oramentrias
dos programas adotados em seus territrios, elas podem minimizar os seus custos
com mais efccia. Em segundo lugar, no caso de polticas condicionadas, a ca-
pacidade de monitoramento e fscalizao dos programas das autoridades locais
muito melhor do que a da burocracia federal. Por fm, a descentralizao estimula a
promoo de maior variedade de provedores e programas de poltica social, propi-
ciando condies para inovaes tcnicas de elaborao e implementao.
Por sua vez, a evaso escolar um problema recorrente sobre as polticas so-
ciais principalmente as relacionadas educao realizadas na Amrica Latina
segundo o Programa de Promoo de Reformas Educativas na Amrica Latina e
no Caribe (Preal,

2003). Isto ocorre quando crianas e adolescentes abandonam
a escola antes de acumular o capital humano necessrio para se tornarem compe-
titivos nos mercados de trabalho locais, podendo contribuir assim para perpetuar
a situao de pobreza.
O relatrio aponta cinco possveis motivos para o abandono escola.
Em primeiro lugar, as razes econmicas, relacionadas com a necessidade de tra-
balhar, por parte do aluno,
4
e com a falta de recursos, por parte de seus pais,
para suprir os custos diretos da educao. Em segundo lugar, a falta de oferta de
4. Tal motivo predomina em relao ao abandono escola por parte de alunos recm-adolescentes a partir
dos 14 anos.
escolas e professores, o que mais comum nas regies rurais e naquelas povoadas
por populao de baixa renda. Terceiro, as razes familiares, que decorrem, so-
bretudo, das ocorrncias de gravidez e casamentos
5
entre adolescentes. Por fm,
o abandono da escola pode ser provocado por problemas de desempenho escolar
dos alunos, pois as sucessivas reprovaes podem acabar desanimando os alunos
em relao ao seu futuro educativo.
Alm desses motivos, Schwartzman (2004) aponta que a m qualidade do
ensino pode ser um fator que provoca o abandono do ensino. Segundo o autor, os
alunos podem abandonar as escolas simplesmente porque no conseguem apren-
der. Assim, a acumulao de capital humano nestas condies nula, e o retorno
esperado do trabalho no tempo presente, para o aluno, maior.
2.2 Evidncias empricas para o Brasil
No Brasil, foi realizada uma srie de estudos empricos sobre os determinantes
econmicos da frequncia escolar e da probabilidade de abandono. Neste sentido,
destaca-se o trabalho de Kassouf (2001). Utilizando dados da Pesquisa Nacional
de Amostra de Domiclio (PNAD)
6
de 1995, a autora utilizou um modelo pro-
bit para estimar a probabilidade de crianas estudarem e trabalharem. O estudo
concluiu que os fatores mais correlacionados com a frequncia escolar so: altos
nveis de escolaridade dos pais; baixo nmero de irmos; baixa idade das crianas;
elevados salrios dos pais; e baixos salrios das crianas no mercado de trabalho.
Corseuil, Santos e Foguel (2001) realizaram um estudo emprico para as de-
cises dos jovens entre estudo e trabalho, para quatro pases da Amrica Latina
Brasil, Chile, Honduras e Peru. Foi concludo que a educao dos pais a varivel
mais importante para a probabilidade de os flhos frequentarem escolas, em todos
os pases da amostra. Outros fatores importantes, como grau de urbanizao do
pas, tamanho das famlias e presena de idosos nos domiclios, variam de pas
para pas, tanto em termos de magnitude quanto em termos de sinal.
Barros et al. (2001) procuraram estimar os determinantes do desempenho
educacional, defnindo como o nmero de sries concludas pelo indivduo, a partir
de dados da PNAD
7
e da Pesquisa sobre Padres de Vida (PDV). Os autores reali-
zaram uma anlise emprica sobre variveis de interesse agrupadas em quatro eixos:
i) recursos da famlia; ii) recursos da comunidade em que a famlia vive; iii) carac-
tersticas do mercado de trabalho da comunidade; e iv) caractersticas dos servios
educacionais presentes na comunidade. O principal resultado do trabalho foi que
a varivel mais robusta para explicar o desempenho educacional dos indivduos a
5. Tal motivo predomina em relao ao abandono escola por parte de alunos do sexo feminino.
6. Realizada periodicamente pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE).
7. Divulgada pelo IBGE.
escolaridade dos pais. Os autores chegaram a estimar que o impacto de um ano a
mais de escolaridade dos pais equivale ao impacto de trs anos a mais de escolari-
dade dos professores na determinao do nmero de sries concludas pelos alunos.
Silva e Hasenbalg (2002) utilizaram um modelo logstico ordenado para
avaliar os determinantes da progresso escolar no Brasil da primeira srie at a
oitava srie do ensino fundamental, a partir de dados da PNAD. Os autores che-
garam ao resultado de que os determinantes variam ao longo das transies esco-
lares. Assim, no incio da vida escolar, o fator mais importante para a progresso
dos alunos o nvel de escolaridade do chefe do domiclio ao qual a criana
pertence. Fatores como a localizao rural ou urbana, assim como a qual regio
do Brasil pertence e a estrutura do domiclio so mais importantes no meio do
ciclo escolar. Por fm, a renda familiar e a cor do estudante so fatores mais im-
portantes no fnal do ensino bsico, isto , so fatores que tm efeitos crescentes
sobre o desempenho escolar ao longo da trajetria das crianas, prejudicando os
mais pobres e os pardos e negros.
3 mEtodologia
A metodologia de modelos hierrquicos consiste, basicamente, no desenvolvi-
mento de modelos de regresso que assumem que a varivel dependente estudada
afetada por variveis independentes de nveis distintos, isto , tanto por aquelas
especfcas ao indivduo estudado, quanto por aquelas especfcas ao grupo ou ao
ambiente ao qual o indivduo se insere. Esta correlao provoca um vis negativo
nas estimativas dos erros padro dos modelos estimados diretamente pelo mtodo
dos mnimos quadrados ordinrios (MQOs). Alm disso, em cada nvel pode ha-
ver um componente residual, no explicado pelas variveis explicativas adotadas
no modelo. Nestas condies, o uso de modelos hierrquicos pode oferecer trs
vantagens ao estudo (Queirz e Csar, 2000). Em primeiro lugar, a metodologia
permite obter melhores estimativas para os parmetros abordados no modelo,
pelo controle das caractersticas do grupo mais numeroso sobre as inferncias
realizadas para a populao total observada. Em segundo lugar, permite avaliar
os efeitos entre as variveis de diferentes nveis, disponibilizando a realizao de
testes de hipteses sobre as relaes entre o indivduo e o seu respectivo grupo.
Por fm, permite separar os componentes das varincias das estimativas de acordo
com o nvel de cada varivel independente, o que faz com que as estimativas de
erro padro sejam mais conservadoras quando a estimao realizada por mode-
los hierrquicos que quando realizada diretamente por MQOs em um modelo
linear. Alm disso, a separao das variveis explicativas em diferentes nveis faz
com que a metodologia de modelos hierrquicos possibilite melhor compreenso
dos problemas no processo modelado (Ferro et al., 2002).
Em termos mais formais,
8
um modelo hierrquico baseia-se, no primeiro
nvel (individual), no estudo da relao entre uma varivel dependente Y
ij
por
exemplo, a frequncia escola; , para um indivduo i pertencente a um grupo j ,
por exemplo, o estado brasileiro em que habita , e uma varivel explicativa X
ij
para
cada indivduo como a participao, ou no, em programas de assistncia social:
Y
ij
=
0j
+
1j
X
ij
+ r
ij
(2)
Porm, como os grupos podem exercer efeitos que infuenciam o compor-
tamento dos indivduos neles integrados, pode-se controlar estes efeitos por uma
varivel explicativa W
j
, por exemplo, o nmero de escolas existentes em cada esta-
do da Federao. Neste caso, as equaes do segundo nvel (grupos) so:
0j
=
00
+
01
W
j
+ u
0j
(3)
1j
=
10
(4)
Observa-se que, nesse caso, como o nmero de escolas existentes no estado
independente da participao, ou no, por parte do indivduo em programas
assistenciais, apenas o termo de intercepto da equao do primeiro nvel pode ser
afetada pela varivel explicativa W
j
. Substituindo (3) e (4) na equao (2):
Y
ij
=
00
+
01
W
j
+
10
X
ij
+ u
0j
+ r
ij
(5)
Nesse modelo, supe-se que os termos u
0j
e r
ij
so erros aleatrios, indepen-
dentes, de mdia zero e seguem uma distribuio normal. Sendo
2
a varincia
de r
ij
(varincia entre indivduos), e
0
2
a varincia de u
0j
(varincia entre grupos),
a correlao intragrupos ser:
(Y
ij
, Y
ij
) =
0
2
/(
0
2
+
2
) (6)
Intuitivamente, a correlao intragrupos signifca a correlao entre os valo-
res da varivel Y
ij
(frequncia escola) referentes s observaes de dois indivduos
escolhidos aleatoriamente em um certo grupo. A composio da varincia pode
defnir se o modelo hierrquico mais apropriado para a estimao que o modelo
linear. Na hiptese de a maior parte da varincia entre grupos, opta-se pelo mo-
delo hierrquico. Sendo a maior parte da varincia ser entre indivduos, opta-se
pelo modelo linear.
A estimao do modelo, tanto dos parmetros fxos
nm
quanto das varincias
e covarincias, pode ser realizada por trs alternativas distintas, de acordo com
Raudenbush e Bryk (1992). Em primeiro lugar, mais utilizado na literatura, pelo
mtodo da mxima verossimilhana, no qual se escolhe os estimadores para e
de modo que a probabilidade de se observar estes valores nos dados de Y mxima.
8. Essa formalizao est baseada no artigo de Diaz (2007) e no livro de Raudenbush e Bryk (2002).
Este mtodo apresenta estimadores consistentes, efcientes e de distribuio
convergente para uma normal. Em segundo lugar, pelo mtodo da mxima veros-
similhana restrita, o qual ajusta os estimadores de mxima verossimilhana de
para os efeitos fxos nas amostras. Por fm, pelo mtodo bayesiano, o qual controla
possveis erros de estimao de varincias e covarincias pela realizao de infern-
cias sobre a partir apenas dos dados, isto , no condicionais em .
Este artigo utiliza o mtodo da mxima verossimilhana para estimar seus mo-
delos, pois como se trabalha com uma grande amostra, supe-se que os estimadores
convirjam para uma distribuio normal e no haja erros de mensurao.
Depois de escolhido o mtodo de estimao, adota-se como mtodo de com-
putao deste referido estimador os mnimos quadrados generalizados iterativos
(MQGIs). Em resumo, este mtodo consiste na defnio de uma regra particular
de reestimao dos parmetros de interesse, at que haja uma convergncia para o
valor de maior verossimilhana. No caso dos modelos hierrquicos, este processo
inicia-se pela estimativa dos parmetros fxos,
nm
, pelo metodo dos MQOs. A
partir dos resultados obtidos, obtm-se estimativas dos resduos, as quais so uti-
lizadas para estimar a matriz de varincias e covarincias do modelo
2
,
n
2
e
nm
.
Assim, realiza-se uma reestimao dos parmetros fxos, pela aplicao do mtodo
de MQGIs. Estes novos parmetros, por sua vez, sero utilizados para uma rees-
timao da matriz de varincias e covarincias, de modo que estas etapas iro se
sucedendo at se verifcar uma convergncia dos resultados obtidos (Diaz, 2007).
9

No Brasil, os trabalhos empricos que utilizaram a metodologia de mode-
los hierrquicos para estimar uma funo de produo educacional em geral se
valeram de dados do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB)
e focaram a qualidade do ensino como varivel explicada, mensurada pelo de-
sempenho do aluno no exame. Exemplos destes trabalhos so os realizados por
Fletcher (1998), Ferro et al. (2001) e Barbosa e Fernandes (2001).
Nessa mesma linha, Csar e Soares (2001) utilizaram a metodologia de mo-
delos hierrquicos para avaliar o efeito do nvel socioeconmico das turmas sobre
a qualidade do ensino individual. O nvel socioeconmico foi mensurado pelas
mdias de diversos indicadores sociais em cada turma de cada escola includa na
amostra. Os dados utilizados foram os resultados da prova de matemtica da oita-
va srie elaborada pelo SAEB em 1999. Para distinguir as diferentes dimenses de
variveis que explicam o desempenho individual do aluno no exame, os autores
utilizaram um modelo hierrquico de trs nveis, isto , os prprios alunos (nvel
individual), as escolas, incluindo a mdia do perfl socioeconmico de suas tur-
mas, e o estado brasileiro em que se localiza a escola.
9. Mais detalhes sobre o mtodo dos mnimos quadrados generalizados iterativos (MQGIs) podem ser encontrados em
Cameron e Triverdi (2005).
Os resultados encontrados pelo trabalho indicam que a variabilidade das
notas no exame deve-se 7,4% s variveis estaduais, 35,1% ao perfl das escolas
e 57,5% s caractersticas dos alunos. Os autores chegaram concluso de que o
nvel socioeconmico prejudica os alunos mais pobres por trs diferentes meca-
nismos. Em primeiro lugar, devido ao efeito de seu prprio perfl. Em segundo
lugar, pelo fato de que indivduos mais pobres tendem a frequentar as piores esco-
las. Terceiro, devido interao entre o nvel socioeconmico do aluno e o meio
em que vive, de modo que o aluno de pior desempenho tambm prejudicado
por no conviver com colegas de nvel mais elevado.
Outra estimao de uma funo de produo educacional para o ensino fun-
damental brasileiro foi elaborada por Albernaz, Ferreira e Franco (2002). Os auto-
res utilizaram os dados do SAEB de 1999 para a oitava srie, de acordo com as no-
tas das provas de cincias, geografa, histria, portugus e matemtica, e estimaram
um modelo hierrquico de dois nveis, isto , buscando diferenciar os efeitos do
perfl socioeconmico do aluno e as caractersticas da escola. Os resultados encon-
trados pelos autores, semelhantes aos do estudo de Csar e Soares (2001), apontam
que 80% da varincia do desempenho escolar deve-se s caractersticas dos alunos.
Alm disso, foi verifcado que os alunos negros tm pior desempenho nas provas,
mesmo em estimaes que controlem pelo seu perfl socioeconmico. Tambm
foi verifcado que as variveis de nvel escolar contribuem para o aprendizado dos
alunos, mas fatores como a escolaridade do professor tambm infuenciam de ma-
neira crescente, de acordo com o nvel socioeconmico do aluno. Por fm, mesmo
controlando todos estes fatores, os autores verifcaram que os alunos de escolas
particulares tm melhor desempenho que os de escolas pblicas.
Estudos empricos mais recentes passaram a utilizar outras bases de dados
alm do SAEB, e focalizaram como varivel de interesse outros fatores alm do
desempenho dos alunos nas provas, por exemplo, o atraso educacional do aluno,
a evaso escolar e a frequncia escola.
Um importante trabalho nesse sentido foi o elaborado por Rios-Neto, Csar
e Riani (2002), que utilizaram um modelo de dois nveis para estimar a probabili-
dade de progresso escolar na primeira e na quinta sries do ensino fundamental,
a partir de dados de doze PNADs das dcadas de 1980 e 1990. Os dois nveis das
variveis includas no modelo so as caractersticas das famlias a que pertencem
as crianas em idade escolar e as caractersticas da escola e da comunidade em
que a famlia vive, classifcada de acordo com a interao entre a UF em que a
famlia reside e a localidade de seu domiclio rural, urbano ou metropolitano.
Os autores chegaram ao resultado de que o background familiar signifcante
nas duas progresses, mas seu efeito mais forte sobre a progresso na primeira
srie. Alm disso, verifcou-se uma relao de substitutibilidade entre os efeitos
da escolaridade da me e a do professor nesta progresso, de modo que melhores
professores podem compensar as desvantagens dos alunos de pior base e assim
reduzir a desigualdade educacional no pas.
Um trabalho envolvendo fatores relacionados oferta e demanda por
educao e seu impacto sobre a qualidade e a quantidade do ensino em Mi-
nas Gerais foi elaborado por Riani e Rios-Neto (2004). Para isso, os autores
utilizaram a metodologia de modelos hierrquicos, em que as caractersticas
individuais das crianas como nvel socioeconmico e background familiar ,
relacionadas com a demanda por educao, foram complementadas por carac-
tersticas dos municpios mineiros nos quais vivem como as caractersticas
das escolas e os recursos destinados educao , relacionadas com a oferta
de ensino. O estudo concluiu que ambos os fatores contribuem positivamente
para o percentual de crianas matriculadas nas escolas e para a seriao correta,
de acordo com sua idade.
Riani e Rios-Neto (2008) tambm realizaram uma estimao da funo
de produo educacional por modelos hierrquicos procurando diferenciar os
efeitos do background familiar e da estrutura escolar dos municpios brasileiros.
O resultado educacional escolhido como parmetro de interesse pelos autores
a probabilidade de um aluno cursar a srie na escola na idade correta. O traba-
lho utilizou dados de alunos dos ensinos fundamental e mdio, de 7 a 17 anos,
coletados no Censo Demogrfco de 2000, para as observaes de indivduos e
famlias, e do Censo Escolar de 2000, para as observaes das escolas e dos mu-
nicpios. As regresses realizadas pelos autores evidenciaram a grande importncia
da educao materna para a escolaridade dos flhos, resultado da estratifcao
educacional no Brasil e da elevada infuncia do perfl socioeconmico da famlia.
Alm disso, verifcou-se que a qualidade da infraestrutura educacional municipal e
dos recursos humanos melhoram os indicadores de efcincia no ensino, havendo
inclusive efeito de substitutibilidade entre os efeitos do background familiar e da
infraestrutura escolar municipal, de modo semelhante ao resultado encontrado
por Rios-Neto, Csar e Riani (2002).
Como visto, a maior parte dos trabalhos que procuraram estimar uma
funo de produo educacional por meio de modelos hierrquicos utiliza-
ram como unidades de segundo nvel a escola, a comunidade e o municpio
onde o indivduo reside. So escassos os estudos que tentam controlar o
resultado educacional individual por indicadores de infraestrutura escolar
dos estados da Federao, como o nmero de instituies de ensino, cuja
participao na responsabilidade social do setor pblico brasileiro crescen-
te desde a dcada de 1990.
4 dados E varivEis
A principal fonte de dados utilizada para a anlise emprica deste trabalho a Pes-
quisa sobre Oramentos Familiares (POF) 2002-2003. Ela realizada pelo IBGE e
inclui dados de domiclios particulares permanentes,
10
abrangendo todo o territrio
nacional, inclusive regies rurais e urbanas de todos os estados da Federao.
A POF consiste em um levantamento de informaes sobre os gastos e os
rendimentos das famlias brasileiras, entendidas como unidades de consumo, co-
letadas por meio de entrevistas pessoais com seus membros, como os chefes de
famlia e as donas de casa, e transcritas para formulrios formais de pesquisa.
O objetivo original desta pesquisa defnir as cestas de consumo padro das fa-
mlias brasileiras de modo a permitir a construo de um sistema de ponderaes
para a construo de ndices de preo ao consumidor. Contudo, devido riqueza
de suas observaes e dimenses, esta fonte vem sendo cada vez mais utilizada
como banco de microdados para os mais variados estudos sociais. A POF 2002-
2003 apresenta uma amostra de 48.171 unidades de consumo.
Este trabalho utiliza trs bancos de dados integrantes da POF: i) informaes
sobre moradores,
11
rendimentos e dedues do trabalho
12
e outros rendimentos.
13

Destes bancos de dados, foram extradas informaes sobre os moradores do do-
miclio, os rendimentos da famlia e os benefcios sociais recebidos. Para obter a
amostra fnal de 25.392 crianas de 7 a 14 anos, com informaes sobre suas fam-
lias rendimentos e benefcios , aps linearizados os bancos, os trs bancos foram
agregados pelas variveis de identifcao da famlia e do indivduo. Assim, foram
obtidas as variveis explicativas de nvel individual para os modelos estimados.
Todas as variveis explicativas de nvel 1, isto , nvel individual das crianas,
dos modelos foram construdas a partir das variveis presentes na POF 2002-
2003, sendo que algumas delas foram diretamente includas para a estimao, e
outras obtidas por meio de proxies.
No estudo, a proxy considerada mais crtica foi o uso de uma dummy que ob-
serva se o indivduo recebe ou no remunerao por seu fator trabalho como for-
ma de mensurar a incidncia do trabalho infantil. Isto se justifca por dois pontos.
Em primeiro lugar, por um fator tcnico, pelo fato de que a POF no pergunta di-
retamente s unidades de consumo se os seus membros trabalham ou no, mas sim
se representam fontes de oramento familiar. Em segundo lugar, por um fator mais
intuitivo, de que o trabalho infantojuvenil no remunerado no Brasil tem uma
10. Isso , observaes referentes a militares, pacientes internados em instituies de sade e hspedes em domiclios
coletivos fcam excludas da pesquisa.
11. Banco POF1, registro 2.
caracterstica fundamentalmente intrafamiliar, como o caso dos jovens habitantes
das reas rurais da regio Sul, que estudam em um turno do dia e ajudam seus pais
no trabalho em outro, o que no prejudica a sua frequncia escola, ao contrrio
dos jovens que cedo ingressam no mercado de trabalho (Schwartzman, 2004).
Os dados das variveis de nvel 2, referentes s UFs brasileiras, por sua vez,
tm fontes distintas. Os valores dos gastos estaduais com assistncia social em
2002 foram coletados em uma planilha com os exerccios oramentrios dos esta-
dos, disponbilizados pela Coordenao-Geral das Relaes e Anlise Financeira
de Estados e Municpios (Corem), instituio vinculada Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), Ministrio da Fazenda. Esta varivel tem o objetivo de mensurar
o efeito da descentralizao do gasto assistencial no Brasil sobre a varivel endge-
na dos modelos. O nmero de instituies de ensino bsico em cada estado, em
2002, incluindo os ensinos fundamental e mdio, para escolas pblicas, privadas
e estatais, foi obtido na Estatstica da Educao Bsica (2002), doInstituto Na-
cional de Estudos e Pesquisa (INEP), vinculado ao Ministrio da Educao.
QUADRO 1
varivel dependente
Varivel [Descrio] [Observaes]
freq Frequncia escola.
Dummy com valor igual a 1 se a criana frequenta alguma
escola, pblica ou privada, e zero caso contrrio.
Fonte: Pesquisa sobre Oramentos Familiares POF (IBGE, 2004).
QUADRO 2
variveis independentes de nvel 1
lrenda Logaritmo da renda per capita da famlia.
Logaritmo da renda real defacionada da famlia,
presente na POF, dividido pelo nmero de pessoas em
cada famlia.
idade_f Idade das crianas. Idade dos flhos de cada famlia, de 7 a 14 anos.
menino Sexo das crianas.
Dummy com valor igual a 1 para os homens, e zero para
as mulheres.
negro Raa, ou cor, das crianas.
Dummy com valor igual a 1 para as crianas pretas,
pardas ou indgenas, e zero caso contrrio.
progas Participao em programas assistenciais.
Dummy com valor igual a 1 se a famlia da criana
participa de pelo menos um programa assistencial dos
selecionados para a amostra, e zero caso contrrio.
nivel_instr_ch Nvel de instruo do chefe da famlia.
Nmero de anos de estudo do chefe da famlia, em
valores obtidos diretamente da POF.
urbano rea em que a criana vive.
Dummy com valor igual a 1 se a criana vive em rea
urbana, e zero se vive em rea rural.
numpess Nmero de pessoas na famlia.
Valores obtidos diretamente da POF, descontados os
pensionistas e os empregados domsticos.
trabalha Se a criana integra o mercado de trabalho ou no.
Dummy com valor igual a 1 se a criana recebe algum
rendimento pelo seu fator trabalho, e zero caso contrrio.
Fonte: POF (IBGE, 2004).
QUADRO 3
variveis independentes de nvel 2 (2002)
escolas_eb Nmero de escolas presentes em cada estado brasileiro. Dados coletados no INEP, Ministrio da Educao.
gastos_as Gastos estaduais com assistncia social. Dados coletados na STN, Ministrio da Fazenda.
Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas (INEP) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
QUADRO 4
Programas assistenciais selecionados para a anlise
Programas
Renda Mnima Auxlio-Estiagem
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PET) Auxlio-Comunicao
Cesta Bsica Auxlio-Desemprego
Auxlio-Leite Auxlio-Maternidade
Bolsa-Renda Auxlio-Sade
Bolsa Escola Auxlio-Educao
Agente Jovem programa para jovens desempregados Auxlio-Creche
Auxlio-Gs Salrio-Educao
Auxlio a Portadores de Defcincia Fsica Auxlio-Escola
Auxlio Energia Eltrica Auxlio-Me Guardi
Salrio-Famlia Auxlio-Funeral
Auxlio-Atividade Auxlio-Velhice
Auxlio-Fardamento
Fonte: POF (IBGE, 2004).
A diferena de perfl socioeconmico das crianas que frequentam e das que
no frequentam a escola est de acordo com o esperado, a partir da abordagem
terica sobre os fundamentos da escolaridade. Em geral, as crianas que frequen-
tam a escola, alm de serem a maioria da amostra, possuem maior renda familiar
per capita, menor idade, pais mais escolarizados, moram em domiclios urbanos,
no trabalham e residem nos estados da Federao com mais escolas e gastos as-
sistenciais. A varivel com maior discrepncia entre os dois perfs a escolaridade
dos pais, como identifcado em trabalhos anteriores (Corseuil, Santos e Foguel,
2001 e Riani e Rios-Neto, 2008). No entanto, a tabela 1 tambm mostra que a
proporo de crianas que frequentam a escola muito elevada, isto , o ensino
fundamental beira a universalizao.
TABELA 1
Estatsticas descritivas das variveis de nveis 1 e 2
Frequenta escola No frequenta escola
Varivel Mdia DP Mnimo Mximo Mdia DP Mnimo Mximo
lrenda 6,904 1,329 0,300 13,344 6,371 1,301 1,078 11,174
idade_f 10,533 2,291 7 14 10,884 2,564 7 14
menino 0,510 0,500 0 1 0,561 0,496 0 1
(Continua)
Frequenta escola No frequenta escola
Varivel Mdia DP Mnimo Mximo Mdia DP Mnimo Mximo
negro 0,394 0,489 0 1 0,331 0,471 0 1
progas 0,374 0,484 0 1 0,282 0,450 0 1
nivel_inst_ch 5,330 3,128 0 16 3,806 2,881 0 16
urbano 0,739 0,439 0 1 0,616 0,487 0 1
numpess 5,286 1,966 2 20 5,974 2,309 2 20
trabalha 0,063 0,243 0 1 0,140 0,347 0 1
escolas_eb 9.021 6.853 716 26.339 8.317 6.799 716 26.339
gastos_as
1
73.300 78.100 3.917 378.000 63.000 71.200 3.917 378.000
Nmero de
observaes
2
24.471 921
Fonte: POF 2002-2003 (IBGE, 2004) e Execuo Oramentria dos Estados (1995-2011) Corem/STN. Disponvel em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/>.
Notas:
1
Em milhares de reais.
2
Nmero total de observaes: 25.392.
TABELA 2
Nmero de instituies de ensino bsico e gastos com assistncia social por unidade
da Federao (2002)
Estado
Nmero de insti-
tuies de ensino
bsico
Gastos com
assistncia
social (R$)
Estado
Nmero de
instituies de
ensino bsico
Gastos com
assistncia
social (R$)
Acre 1.687 9.113.645,54 Paraba 7.550 44.964.532,96
Alagoas 3.879 13.381.352,15 Paran 9.424 66.894.592,10
Amap 756 13.477.738,03 Pernambuco 11.773 70.669.557,85
Amazonas 4.952 30.575.110,94 Piau 8.425 75.838.848,18
Bahia 26.339 96.005.220,41
Rio Grande do
Norte
4.856 111.059.795,84
Cear 13.246 108.507.575,00
Rio Grande
do Sul
11.062 114.107.208,38
Distrito Federal 1.009 92.478.035,54 Rio de Janeiro 10.416 109.785.865,42
Esprito Santo 4.326 10.928.154,96 Rondnia 2.643 3.916.768,49
Gois 4.960 247.792.769,67 Roraima 716 17.767.449,00
Maranho 14.353 26.962.396,87 Santa Catarina 7.128 21.533.096,13
Mato Grosso 2.973 25.537.020,01 So Paulo 23.418 378.033.606,54
Mato Grosso do Sul 1.525 124.510.548,59 Sergipe 2.629 22.806.587,43
Minas Gerais 18.112 43.055.461,83 Tocantins 2.457 34.328.305,14
Par 13.574 41.392.066,58
Fonte: INEP e STN.
A tabela 3 destaca a focalizao dos programas assistenciais escolhidos
para o estudo. A correlao negativa entre a participao em programas de
assistncia social e o nvel de renda das famlias ultrapassa os 25%. Alm dis-
so, possvel perceber o perfl do background familiar relacionado s famlias
(Continuao)
pobres. As famlias de menor renda so mais numerosas, apresentam maior
nmero de flhos jovens, tm mais membros negros, so mais comuns no meio
rural que as famlias de maior renda.
TABELA 3
correlaes entre as variveis independentes
(Em %)
lrenda
ida-
de_f
menino negro progas
nivel_
instr_ch
urbano
num-
pess
trabalha
esco-
las_eb
gas-
tos_as
lrenda 100,00
idade_f 32,00 100,00
menino 0,18 0,16 100,00
negro 25,66 -1,31 -1,75 100,00
progas -25,52 2,48 0,49 -11,03 100,00
nivel_instr_ch 51,31 -2,63 -0,80 20,81 -19,44 100,00
urbano 25,39 1,10 -0,18 5,90 -9,31 24,91 100,00
numpess -37,14 3,91 0,99 -17,64 16,11 -27,91 -20,24 100,00
trabalha -7,62 24,71 5,30 -2,80 12,93 -9,43 -12,53 7,41 100,00
escolas_eb -4,85 1,79 -0,39 1,44 11,54 -4,58 -18,72 4,26 6,77 100,00
gastos_as 11,01 -0,96 -1,27 10,99 0,40 5,65 -3,69 -8,61 -2,54 36,08 100,00
5 modElos E rEsultados
5.1 modelo 1: probit linear
O primeiro modelo estimado no trabalho um modelo linear simples, no hie-
rrquico, que pode ser escrito pela seguinte equao:
Y
ij
=
0j
+
1j
lrenda
ij
+
2j
idade_f
ij
+
3j
menino
ij
+
4j
negro
ij
+
5j
progras
ij

+
6j
nivel_instr_ch
ij
+
7j
urbano
ij
+
8j
numpess
ij
+
9j
trabalha
ij
+
10j
escolas_
eb
ij
+
11j
gastos_as
ij
+
i
(7)
Como a varivel dependente, frequncia escola, uma varivel dicotmica
(dummy), foi utilizado para a sua estimao o modelo probit, o qual se baseia
em uma funo de distribuio normal acumulada.
14
Seus resultados podem ser
conferidos na tabela 4.
14. Mais detalhes sobre as caractersticas do modelo probit e da funo de distribuio normal acumulada podem ser
encontrados em Gujarati (2004).
5.2 modelo 2: Anova com efeitos aleatrios
O segundo modelo abordado pelo trabalho, o modelo Anova com efeitos
aleatrios,
15
o modelo hierrquico mais simples existente, uma vez que no
apresenta variveis independentes. O objetivo dele simplesmente permitir a di-
viso da variabilidade nos dados entre os termos de resduo individual e de grupo.
A varivel dependente explicada por um termo de intercepto mais um erro
aleatrio r, normalmente distribudo com mdia zero e varincia constante
2
.
O intercepto de cada observao individual afetada por um efeito fxo de grupo,
igualmente defnido por um termo de intercepto e por um erro aleatrio u:
Y
ij
=
0j
+ r
ij
(8)
0j
=
00
+ u
0j
(9)
O modelo completo defnido substituindo-se (9) em (8):
Y
ij
=
00
+ u
0j
+ r
ij
(10)
A estimao revela que a varincia total do modelo (Var(u
0j
+ r
ij
))
igual a 0.035, sendo que aproximadamente 99,38% devem-se a diferenas
entre os indivduos (crianas), e 0,62% devem-se a diferenas entre os gru-
pos (estados). Ou seja, o modelo revelou que o peso dos fatores estaduais
influenciando os indicadores de frequncia escola, quando no controlados
os efeitos individuais dos alunos, muito pequeno. Isto pode fazer com
que a estimao por modelos hierrquicos seja menos apropriada que a por
modelos lineares como o probit, da subseo anterior para se estudar os
efeitos aqui apresentados.
5.3 modelo 3: incluindo as caractersticas das crianas segundo modelo Ancova
O terceiro modelo analisado um modelo Ancova, em que as caractersticas indi-
viduais das crianas esto includas, mas apenas o termo de intercepto varia entre
os estados. Ou seja, os modelos de nveis 1 e 2 so:
Y
ij
=
0j
+
1j
lrenda
ij
+
2j
idade_f
ij
+
3j
menino
ij
+
4j
negro
ij
+
5j
progras
ij

+
6j
nivel_instr_ch
ij
+
7j
urbano
ij
+
8j
numpess
ij
+
9j
trabalha
ij
(11)
nj
=
n0
, n >0

(12)
Substituindo as equaes em (11), tem-se:
Y
i
=
00
+
10
lrenda
ij
+
20
idade_f
ij
+
30
menino
ij
+
40
negro
ij
+
50
progras
ij

+
60
nivel_instr_ch
ij
+
70
urbano
ij
+
80
numpess
ij
+
90
trabalha
ij
+ u
0j
+ r
ij
(13)
A incluso de variveis de controle para as caractersticas individuais das
15. Mais informaes sobre esse modelo so obtidas em Raudenbush e Bryk (2002) e Queirz e Csar (2000).
crianas reduziu a varincia total do modelo em cerca de 1,87%, que se distri-
buiu em uma reduo de 33,26% na varincia entre os estados, e de 1,67% entre
os alunos. Contudo, a distribuio da varincia entre os dois nveis no se alte-
rou signifcativamente: 99,58% da varincia se d entre os indivduos, e apenas
0,42% se d entre os grupos estados brasileiros.
5.4 modelo 4: incluindo as caractersticas dos estados segundo modelo Ancova
O prximo modelo inclui as variveis explicativas de nvel 2, referentes s carac-
tersticas dos estados brasileiros, e como elas podem afetar a frequncia escola.
Em um modelo de interceptos aleatrios, a equao de nvel 1 dada por (11),
e os termos de inclinao so dados por (12). O termo de intercepto dado por:
0j
=
00
+
01
escolas_eb
j
+
02
gastos_as
j
+ u
0j
(14)
Substituindo-se as equaes em (11) tem-se:
Y
i
=
00
+
01
escolas_eb +
02
gastos_as +
10
lrenda
ij
+
20
idade_f
ij
+
30
menino
ij
+
40
negro
ij
+
50
progras
ij
+
60
nivel_instr_ch
ij
+
70
urbano
ij
+
80
numpess
ij
+
90
trabalha
ij
+ u
0j
+ r
ij
(15)
A incluso das variveis explicativas de nvel 2 reduziu a varincia do modelo
em cerca de 0,76%, sendo que a varincia entre os estados reduziu-se em 18,12%,
e a varincia entre os indivduos aumentou 0,76%. Contudo, a participao da
varincia entre grupos caiu para 0,34% da varincia total. Fora isto, a incluso das
duas variveis independentes de nvel 2 pouco afetou os coefcientes e as signif-
cncias das demais variveis independentes do modelo.
Por sua vez, considerando-se que o volume de gastos estaduais com assistn-
cia social pode infuenciar outras variveis explicativas de nvel 1 , como a renda
per capita das famlias , o trabalho infantil, ou ento a participao das famlias
em programas sociais , pode-se rodar o mesmo modelo com a varivel gastos_as
como um termo de inclinao aleatria. Neste caso, as equaes de nvel 2 tm a
forma (14) para o intercepto, e, para as inclinaes:
nj
=
n0
+
n1
gastos_as
j
+ u
nj
, n >0 (16)
Supondo-se que X um vetor de variveis explicativas de nvel 1, defnidas
em (11), ento:
Y
ij
=
0j
+
1j
X
ij
+ r
ij
(17)
Substituindo-se (14) e (16) em (17) obtm-se:
Y
i
=
00
+
01
escolas_eb
j
+
02
gastos_as
j
+
n0
X
ij
+
n1
X
ij
gastos_as
j
+ u
0j

+ u
nj
X
ij
+ r
ij
(18)
5.5 resultados das estimaes
A tabela 4 sintetiza os resultados das estimaes dos modelos de 1 a 4, sendo este
ltimo estimado tanto pelo mtodo dos interceptos aleatrios, quanto pelo m-
todo das inclinaes aleatrias.
TABELA 4
resultados das estimativas dos modelos de 1 a 4
Varivel [Modelo 1] [Modelo 2] [Modelo 3] [Modelo 4 Interceptos aleatrios] [Modelo 4 Interceptos aleatrios]
Cownstante 1,183
3
0,963
3
0,924
3
0,918
3
0,917
3

(0,130) (0,003) (0,010) (0,011) (0,011)
lrenda 0,076
3
0,005
3
0,005
3
0,005
3

(0,014) (0,001) (0,001) (0,001)
idade_f -0,018
3
-0,001
3
-0,001
3
-0,001
3

(0,007) (0,001) (0,001) (0,001)
menino -0,081
3
-0,006
3
-0,006
3
-0,006
3

(0,031) (0,002) (0,002) (0,002)
negro -0,015
3
-0,001 -0,001 -0,001
(0,033) (0,003) (0,003) (0,003)
progas 0,338
3
0,025
3
0,025
3
0,025
3

(0,034) (0,003) (0,003) (0,003)
nivel_inst_ch 0,058
3
0,004
3
0,004
3
0,004
3

(0,006) (4,43E-04) (4,43E-04) (4,43E-04)
urbano 0,120
3
0,010
3
0,010
3
0,010
3

(0,034) (0,003) (0,003) (0,003)
numpess -0,032
3
-0,003
3
-0,003
3
-0,003
3

(0,008) (0,001) (0,001) (0,001)
trabalha -0,338
3
-0,039
3
-0,039
3
-0,039
3

(0,053) (0,005) (0,005) (0,005)
escolas_eb 9,68E-06
3
7,12E-07
1
9,02E-07
2
(2,53E-06) (4,00E-07) (3,96E-07)
gastos_as 9,87E-11 5,81E-12
(2,34E-10) (3,38E-11)
var(gastos_as) 2,77E-21
var(_cons) 2,16E-04 1,44E-04 1,18E-04 1,09E-04
var(Residual) 0,035 0,034 0,034 0,034
pseudo R2 0,0592
Nmero de
observaes
25.392 25.392 25.392 25.392 25.392
Notas:
1
Varivel signifcativa a 10%.
2
3
5.6 modelo 5: centralizando a renda das famlias pela mdia dos estados
Centralizar a varivel renda por suas mdias tambm pode trazer informaes
relevantes para a abordagem de modelos hierrquicos. Assim, quando se cen-
traliza a varivel por sua mdia geral, signifca integrar os efeitos individuais
dos contextuais em relao aos dados observados. Porm, quando se centraliza
pela mdia dos grupos, isto , pela renda per capita mdia de cada estado, se
d maior nfase no estudo sobre os efeitos individuais das variveis de nvel
1. Sendo mg_lrenda a renda per capita mdia geral da amostra, e med_lrenda
a renda per capita mdia por estados, as equaes de ambos os modelos cen-
tralizados
16
so:
Y
i
=
00
+
01
escolas_eb +
02
gastos_as +
10
(lrenda mg_lrenda) +
20
idade_f +
30
sexo1 +
40
cor2 +
50
progras +
60
nivel_instr_ch +
70
urbano
+
80
numpess +
90
trabalha + u
0j
+ r
ij
(19)
Y
i
=
00
+
01
escolas_eb +
02
gastos_as +
10
(lrenda med_lrenda) +
20
idade_f +
30
sexo1 +
40
cor2 +
50
progras +
60
nivel_instr_ch +
70
urbano
+
80
numpess +
90
trabalha + u
0j
+ r
ij
(20)
Os resultados da estimao podem ser conferidos na tabela 5.
TABELA 5
resultados do modelo 4 centralizados pela mdia geral e pela mdia de grupo
Varivel Mdia geral Mdia de grupo
Constante 0,955
3
0,922
3

(0,008) (0,042)
lrenda_geral 0,005
3

(0,001)
med_lrenda 0,005
(0,006)
lrenda_grupo 0,005
3

(0,001)
idade_f -0,001
3
-0,001
3

(0,001) (0,001)
menino -0,006
3
-0,006
3

(0,002) (0,002)
negro -0,001 -0,001
(0,003) (0,003)
progas 0,025
3
0,025
3

16. Considerando-se a mesma estrutura do modelo 4 com interceptos aleatrios.
(Continua)
Varivel Mdia geral Mdia de grupo
(0,003) (0,003)
nivel_inst_ch 0,004
3
0,004
3

(0,000) (0,000)
urbano 0,010
3
0,010
3

(0,003) (0,003)
numpess -0,003
3
-0,003
3

(0,001) (0,001)
trabalha -0,039
3
-0,039
3

(0,005) (0,005)
escolas_eb 7,12E-07
2
7,03E-07
1
(4,00E-07) (4,16E-07)
gastos_as 5,81E-12 7,10E-12
(0,955) (3,71E-11)
var(_cons) 0,000 0,000
var(Residual) 0,034 0,034
Nmero de observaes 25.392 25.392
Notas:
1
2
3
Como se pode observar, a centralizao pela mdia da renda, em ambos os
casos, no afetou consideravelmente os coefcientes e as signifcncias do modelo
4 com interceptos aleatrios. O que mudou foram os coefcientes e o nvel de
signifcncia da constante.
5.7 comentrios sobre os resultados das estimaes
De acordo com os resultados obtidos, em todos os modelos, o comportamento da
maior parte das variveis explicativas est de acordo com o esperado pela bibliografa
estudada (Kassouf, 2001; Courseuil, Santos e Foguel, 2001; Silva e Hasenbalg, 2002).
A frequncia escola mais comum para crianas de maior renda, menor
idade, cor branca signifcante apenas no modelo probit , que recebem benefcios
de programas de assistncia social, de residncia nas regies urbanas, com poucas
pessoas na famlia, que no trabalham remuneradamente e com maior oferta de ins-
tituies de ensino em seu estado. Por sua vez, a frequncia tende a ser menor entre
crianas de maior idade 13 ou 14 anos , entre homens, crianas no brancas,
flhos de famlias muito numerosas e crianas que exercem trabalho remunerado.
A relao entre a renda familiar e a frequncia escola por parte dos flhos
explicada pela teoria do Capital Humano de Becker (1991; 1993), conforme j
(Continuao)
referida. Ou seja, quanto maior a renda da famlia, maior o montante de recur-
sos que os pais podem investir na qualidade do capital humano no caso, gastos
com educao de seus flhos. E ainda, aumentos no nvel de renda, mantendo
constantes os custos do consumo presente e da educao dos flhos, permitem que
a famlia possa escolher cestas de consumo de utilidade cada vez mais elevada, o
que contribui para a acumulao de capital humano.
O efeito positivo da participao em programas sociais por parte das famlias
para a frequncia de seus flhos escola, o ponto central deste trabalho, tambm
pode ser explicado pela teoria de Becker. Os programas de assistncia social elevam
diretamente a renda das famlias, permitindo que possam alocar seus recursos em n-
veis mais altos de consumo e acumulao de capital humano. Tal observao empri-
ca contrasta com a noo segundo a qual os gastos assistenciais fazem com que as fa-
mlias benefcirias simplesmente aumentem seu nvel de consumo sem se preocupar
com a poupana e a educao dos flhos, ou mesmo que os benefcios desincentivem
o trabalho dos pais, de modo que a situao dos flhos de trabalhar para obter renda
presente, em vez de frequentar a escola para investir em renda futura no se altere.
Crianas pertencentes a famlias de chefe com mais anos de estudo apre-
sentam nveis de frequncia escolar superiores aos das demais. Os resultados do
trabalho corroboraram as concluses dos artigos de Corseuil, Santos e Foguel,
(2001) e Riani e Rios-Neto (2008). Contudo, como neste trabalho o indicador
de interesse foi simplesmente a frequncia escola, o valor deste parmetro foi
inferior ao dos estudos anteriores, que focalizaram aspectos referentes qualidade
da educao e ao atraso serial.
Crianas residentes em reas urbanas apresentam nveis superiores de
frequncia escola em relao s que residem em reas rurais, devido melhor
oferta de instituies de ensino daquelas.
O relatrio do Preal (2003) aponta como fatores que determinam os proble-
mas de abandono escola os relacionados pssima oferta de estabelecimentos de
ensino, no apenas a simples inexistncia deles mas tambm a difculdade de acesso
por parte dos alunos; e tambm a ausncia de professores. Todos estes problemas
so mais comuns nas reas rurais que nas urbanas. Alm disso, h uma considervel
correlao entre a residncia em regies rurais e os baixos nveis de renda familiar,
com menores nveis de instruo dos pais e elevado nmero de pessoas integrantes.
Crianas de mais idade na amostra, os jovens de 13 a 14 anos tm mais
probabilidade de abandonar a escola para ingressar no mercado de trabalho. Alm
disso, existe um fator cumulativo de abandono aos estudos, uma vez que poucas
crianas que abandonaram a escola voltam a estudar no futuro. A relao inversa
entre idade da criana e frequncia escola est representada nos grfcos 1 e 2, que
representam simulaes baseadas na probabilidade de a criana frequentar a escola,
dada sua idade, e variveis como sexo, educao dos pais, regio de residncia e
se trabalha. Estas simulaes foram realizadas a partir dos parmetros do modelo
1 (probit), pois os parmetros estimados foram muito prximos aos dos modelos
hierrquicos, e a sua computao mais simples.
GRFICO 1
impacto da localizao do domiclio, do trabalho infantil e da participao em pro-
gramas assistenciais sobre a probabilidade de frequentar a escola
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
2,3
1A
1B
7 8 9 10 11 12 13 14
P
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

f
r
e
q
u
e
n
t
a
r

a

e
s
c
o
l
a
Idade da criana
Rural e no participa Rural e participa
Urbano e no participa Urbano e participa
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
2,3
7 8 9 10 11 12 13 14
P
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

f
r
e
q
u
e
n
t
a
r

a

e
s
c
o
l
a
Idade da criana
No trabalha e no participa No trabalha e participa
Trabalha e no participa Trabalha e participa
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
2,3
1A
1B
7 8 9 10 11 12 13 14
P
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

f
r
e
q
u
e
n
t
a
r

a

e
s
c
o
l
a
Idade da criana
Rural e no participa Rural e participa
Urbano e no participa Urbano e participa
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
2,3
7 8 9 10 11 12 13 14
P
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

f
r
e
q
u
e
n
t
a
r

a

e
s
c
o
l
a
Idade da criana
No trabalha e no participa No trabalha e participa
Trabalha e no participa Trabalha e participa
GRFICO 2
impacto do sexo da criana, da educao do chefe do domiclio e da participao em
programas assistenciais sobre a probabilidade de frequentar a escola
2A
2B
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
2,3
7 8 9 10 11 12 13 14
P
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

f
r
e
q
u
e
n
t
a
r

a

e
s
c
o
l
a
Idade da criana
Mulher e no participa Mulher e participa
Homem e no participa Homem e participa
0,5
1
1,5
2
2,5
3
7 8 9 10 11 12 13 14
P
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

f
r
e
q
u
e
n
t
a
r

a

e
s
c
o
l
a
Idade da criana
At 4 anos e no participa At 4 anos e participa
A partir de 11 anos e participa A partir de 11 anos e no participa
2A
2B
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
2,3
7 8 9 10 11 12 13 14
P
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

f
r
e
q
u
e
n
t
a
r

a

e
s
c
o
l
a
Idade da criana
Mulher e no participa Mulher e participa
Homem e no participa Homem e participa
0,5
1
1,5
2
2,5
3
7 8 9 10 11 12 13 14
P
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

f
r
e
q
u
e
n
t
a
r

a

e
s
c
o
l
a
Idade da criana
At 4 anos e no participa At 4 anos e participa
A partir de 11 anos e participa A partir de 11 anos e no participa
Os alunos do sexo masculino abandonam os estudos com mais frequncia
que as mulheres para ingressarem cedo no mercado de trabalho. E, alm disso,
como a amostra inclui somente jovens de at 14 anos, so menos comuns os fa-
tores gravidez e casamento, que afetam negativamente os estudos das meninas.
Em relao aos aspectos relacionados ao nmero de pessoas na famlia,
observa-se que o impacto negativo deste fator sobre a frequncia escola moti-
vado, sobretudo, pela correlao negativa desta varivel com a renda da famlia.
Ou seja, as famlias mais pobres, por motivos diversos, como menor acesso a
mtodos anticonceptivos, ou mesmo a necessidade de ampliar a oferta de mo de
obra familiar, tendem a ter famlias mais numerosas.
Sobre a baixa signifcncia da cor das crianas em todos os modelos esti-
mados, pode-se relacionar este resultado ao fato de que, no Brasil, a excluso
social e a discriminao tm uma natureza mais de nvel social e educacional
que racial. Desse modo, os indicadores socioeconmicos de cada criana po-
dem ser controlados, nos modelos de estimao de frequncia escola, princi-
palmente pelo nvel de renda per capita de sua famlia e pelo grau de instruo
de seus pais, sendo a questo racial, na qual as famlias brancas apresentam
nveis de frequncia mais elevados, uma consequncia da correlao entre cor
do aluno, renda de sua famlia (25,66% para famlias brancas) e nvel de ins-
truo de seus pais (20,81% para as mesmas famlias). Outro possvel fator
que poderia explicar a baixa signifcncia da cor das crianas o efeito da
frequncia escola por parte dos alunos mestios, os quais, mesmo includos
em igual posio dos negros na composio desta varivel dummy, apresentam
indicadores de frequncia superiores aos deste grupo.
O uso de uma dummy que mensura o fato de a criana ser uma unidade
de fonte de rendimentos para a famlia teve signifcncia muito favorvel para
as estimaes. Conforme sugerido por Schwartzman (2004), o uso desta dummy
controlou o trabalho infantil no remunerado, que, por ter caracterstica informal
e intrafamiliar, sobretudo de ajuda aos pais na realizao de tarefas domsticas
ou agropecurias na sua prpria propriedade, teria um impacto menor sobre os
estudos dos flhos.
Destaca-se a baixa signifcncia das variveis de nvel 2 para a estimao
dos modelos. O nmero de escolas por estado no afetou os indicadores de
frequncia das crianas, provavelmente pelo fato da quase universalizao do en-
sino bsico no pas. A universalizao do acesso ao ensino bsico no Brasil tam-
bm explica o alto nvel de signifcncia e do valor dos coefcientes para o termo
de intercepto de cada modelo estudado neste artigo, como mostra o grfco 3.
GRFICO 3
diagrama de disperso dos resduos
1
.8
.6
.4
.2
-.02 -.01 .01 .02 0
0
BLUP r.e. for uf:_cons
Fitted values freq1
Nota-se, sendo a varivel endgena uma dummy, que os resduos concen-
tram-se nas regies do grfco associadas com o valor zero e um dos eixos das or-
denadas. Como se pode ver, a reta ajustada dos parmetros do modelo bastante
elstica e corta o eixo das ordenadas em um ponto acima do 0,9. Isto signifca
que, independentemente das variveis explicativas escolhidas para os modelos, o
nvel de frequncia escola no Brasil muito elevado.
A baixa signifcncia dos gastos assistenciais de nvel estadual nos modelos
estimados pode ser facilmente relacionada predominante federalizao dos pro-
gramas sociais de transferncia de renda no pas.
Por fm, observa-se como o componente da varincia relacionado aos efeitos
de nvel 2, referentes s caractersticas estaduais, muito baixo, cerca de 0,5% da
varincia total, mesmo no modelo Anova. Sem nenhum controle por variveis in-
dependentes, a estimao por modelos hierrquicos no se faz necessria, sendo o
modelo 1, o probit linear, sufciente para se tirar as concluses empricas referentes
aos problemas abordados pelo trabalho.
A principal concluso deste estudo o impacto positivo que a participao das
famlias em programas assistenciais apresenta sobre a frequncia de seus flhos
escola. Ou seja, apesar de todas as crticas que a assistncia social recebe, geral-
mente realizadas mais sob o ponto de vista moral e poltico que propriamente
econmico e social, as famlias benefciadas pelos programas, de fato, utilizam
parte do montante recebido para investir em capital humano, e isto pode ajudar
a combater a pobreza no longo prazo, pelo efeito da escolaridade sobre a produ-
tividade destas crianas no mercado de trabalho, no futuro.
Alm disso, neste trabalho, devido pequena parcela da varincia total dos
modelos, explicada pelas diferenas entre os estados da Federao, o uso de modelos
lineares de um nico nvel torna-se mais apropriado principalmente o modelo
probit, pois a varivel dependente dicotmica. Isto se deve ao fato de o ensino b-
sico no Brasil, atualmente, ser praticamente universalizado e da quase inexistncia
de difculdades de acessibilidade a instituies de ensino entre as regies geogrfcas.
As difculdades de acesso s escolas podem afetar negativamente a frequn-
cia escola de maneira comum nos mbitos municipal e microrregional, sobre-
tudo nas localidades mais pobres e mais distantes dos grandes centros urbanos,
como identifcado pelo estudo de Riani e Rios-Neto (2004), mas no na esfera
estadual. Contudo, a questo de se a universalizao do ensino fundamental,
alcanada a partir do fnal da dcada de 1990, foi obtida primeiramente devido
aos programas de transferncia de renda ou s polticas especfcas de oferta de
escolas principalmente pela instituio do Fundo de Manuteno e Desenvol-
vimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF)
um tema de pesquisa futura, que vai alm do propsito deste trabalho.
A baixa signifcncia dos gastos estaduais com assistncia social para explicar
a frequncia escola revela o carter federal dos gastos assistenciais no Brasil.
Ou seja, ao contrrio do que vem acontecendo com a poltica fscal em geral, as
funes assistenciais e redistributivas do Estado ainda so centralizadas no pas.
Por fm, ressalta-se que a anlise foi elaborada a partir de dados de 2002-
2003. Reconhece-se que uma dcada perodo consideravelmente longo para a
discusso sobre impactos, efeitos e desafos dos programas sociais no Brasil. Alm
disso, existem outros trabalhos empricos, como os levantados nas referncias
bibliogrfcas, que trataram de problemas semelhantes utilizando dados menos
defasados. Contudo, considera-se que este problema pode ser minimizado por
meio de duas formas, as quais favorecem a contribuio deste trabalho para o
debate. Em primeiro lugar, os trabalhos mais recentes no encontraram mudan-
as signifcativas nas relaes aqui estimadas. Em segundo lugar, ao contrrio dos
anteriores, este trabalho utilizou como banco de dados a POF, cuja periodicidade
menor que a das bases mais comuns neste tipo de estudo, como a PNAD e o
SAEB, e cuja riqueza de informaes faz com que seja utilizada em uma diversi-
dade cada vez maior de estudos sociais.
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Originais submetidos em janeiro de 2012. ltima verso recebida em maio de 2012. Aprovado em maio de 2012.
colaBoradorEs
Para os dois nmeros da PPP, em 2012, a editoria da revista contou com a colabo-
rao de conjunto importante de pareceristas de diferentes instituies e regies
brasileiras. Agradecemos a cada um da listagem a seguir, pois desta colaborao
generosa dependem a melhoria contnua da qualidade e a pontualidade da PPP.
Acir dos Santos Almeida (Ipea)
Adriana Moreira Amado (UnB)
Adriano Sarquiz Bezerra Menezes (IPCE)
Alexandre dos Santos Cunha (Ipea)
Alexandre Manoel Angelo da Silva (Ipea)
Alexandre Marinho (Ipea)
Alexis Maka (Ipea)
Almir de Oliveira Jnior (Ipea)
lvaro Barrantes Hidalgo (UFPE)
Ana Cleusa Serra Mesquita (Ipea)
Anderson Antonio Denardin (UFPel)
Andre Carraro (UFPel)
Andre Rego Viana (Ipea)
Andrei Gomes Simonassi (UFC)
Antenor Lopes de Jesus Filho (Ipea)
Antonio Teixeira Lima Junior (Ipea)
Aurlio Guimares Cruvinel e Palos (Cmara dos Deputados)
Benjamin Miranda Tabak (BACEN)
Bernard F. Couttolenc (USP)
Bernardo Mueller (UnB)
Bernardo Trindade (Ipea)
Bruno Cesar Pino Oliveira de Araujo (Ipea)
Caio Piza (Universidade de Sussex)
Carla Bronzo Ladeira (FJP)
Carlos Alberto Ramos (ECO/UnB)
Carlos Eduardo Ferreira Carvalho (PUC)
Carlos Eduardo Flores de Araujo (ABDI)
Carlos Eduardo Gasparini (UFPB)
Carlos Eduardo Lobo e Silva (PUC/RS)
Carlos Guilherme Adalberto Mielitz Netto (UFRGS)
Carlos Henrique Fialho Mussi (Ipea)
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho (Ipea)
Carolina Pescatori (FAU/UnB)
Csar Nunes de Castro (Ipea)
Claudio Djissey Shikida (IBMEC)
Cleandro Henrique Krause (Ipea)
Daniel Nojima (Ipardes)
Daniela Carla Decaro Schettini (USP)
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira (Ipea)
Denis Alcides Rezende (PUC/PR)
Denise Medeiros Ribeiro Salles (UFF)
Diego de Faveri Pereira Lima (FGV)
Edson Paulo Domingos (UFMG)
Elisabetta Recine (UnB)
Elson Pires (UNESP)
Erik Alencar Figueiredo (UFPB)
Erly Cardoso Teixeira (UFV)
Ernesto Pereira Galindo (Ipea)
Fabiana Rocha (USP)
Fabio Alves (Ipea)
Fbio Veras Soares (Ipea)
Fernanda Filgueiras Sauerbronn (UFRJ)
Fernanda Mendes Bezerra (Unioeste)
Fernando Antnio Ribeiro Soares (MF)
Fernando Antonio Slaibe Postali (USP)
Fernando Boarato Meneguin (Senado Federal)
Fernando Perobelli (UFJF)
Filipe Lage de Souza (BNDES)
Flvio de Oliveira Gonalves (UFPR)
Francisco Marcos Figueiredo (BACEN)
Frederico Flsculo Pinheiro Barreto (UnB)
Frederico Holanda (UNB)
Gabriel Caldas Montes (UFF)
Gabriel Coelho Squef (Ipea)
Gervsio Ferreira dos Santos (UFBA)
Gilson Riham Karkotli (Centro Universitrio Municipal de So Jos)
Guilherme Mendes Resende (Ipea)
Gustavo Incio de Moraes (PUC/RS)
Joanilho Teixeira (UnB)
Joo Cunha da Silva (UFC)
Joo Francisco Alves Veloso (GDF)
Joo Policarpo Rodrigues Lima (UFPE)
Jos Angelo (UCB)
Jos Eustquio Diniz Alves (IBGE)
Jose Eustquio Ribeiro Vieira Filho (Ipea)
Jos Oswaldo Cndido Junior (Ipea/Senado Federal)
Juliana Aquino (UFMG)
Jnia Cristina Peres R. da Conceio (Ipea)
Junior Macambira (IDT)
Leonardo Monteiro Monastrio (Ipea)
Leonardo Xavier da Silva (UFRGS)
Liana Maria da Frota Carleal (UFPR)
Liderau dos Santos Marques (UNIRITTER)
Lucas Ferreira Mation (Ipea)
Luiz Dias Bahia (Ipea)
Luiz Honorato da Silva Jnior (UnB)
Manoel Leonardo Santos (UFMG)
Marcelo Abi-Ramia Caetano (Ipea)
Marcelo Medeiros Coelho de Souza (Ipea)
Marcelo Nonnenberg (Ipea)
Marcio Bruno Ribeiro (Ipea)
Marcio Cruz (UFPR)
Mrcio Salvato (Unimontes)
Marco Aurlio Costa (Ipea)
Marco Tulio Aniceto Frana (UFPR)
Marcos Mendes (Senado Federal)
Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez (Ipea)
Maria Cristina Cacciamali (USP)
Maria da Piedade Morais (Ipea)
Mauricio Benegas (UFC)
Maurcio de Paula Pinto (UnB)
Maurcio Mota Saboya Pinheiro (Ipea)
Max B. Ferraz (IBEST)
Miguel Matteo (Ipea)
Milko Matijoscic (Ipea)
Mirela de Carvalho Pereira da Silva (Ipea)
Monica Andrade (Cedeplar)
Nelson Fernando Zackseski (Ipea)
Nicolino Trompieri (Ipece)
Oliveira Alves Pereira (MPOG)
Patricia Alessandra Morita (Ipea)
Paulo Augusto Meyer M. Nascimento (Ipea)
Paulo Delgado (Ipardes)
Paulo Jannuzzi (Seade)
Paulo Justiniano (UFRR)
Paulo Mol Junior (CNI)
Paulo Roberto Scalco (UFG)
Pedro Henrique Zuchi da Conceio (UnB)
Pedro Herculano G. Ferreira de Souza (Ipea)
Priscilla Albuquerque Tavares (FGV)
Rafael Henrique Moraes Pereira (Ipea)
Reisoli Bender Filho (UFSM)
Renato Calistet (USP)
Renato Garcia (USP)
Renato S. Maluf (UFRJ)
Ricardo Bielschowsky (Cepal)
Roberta da Silva Vieira (Ipea)
Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez (Ipea)
Rodrigo Faria (UnB)
Rodrigo Valente Serra (ANP)
Rogerio Boueri de Miranda (Ipea)
Ronaldo Seroa Motta (Ipea)
Rute Imanishi Rodrigues (Ipea)
Sabino Porto Jr. (UFRGS)
Salvador Teixeira Werneck Vianna (Ipea)
Sandra Silva Paulsen (Ipea)
Sandro Sacchet de Carvalho (Ipea)
Sergei Suarez Dillon Soares (Ipea)
Shirley Pereira de Mesquita (UFP)
Sonaly Rezende (UFMG)
Sueli Moro (UFMG)
Tiago Francisco Neves Gobbo (ITESP)
Tiago Toledo Ferreira (USP)
Tito Belchior S. Moreira (UCB)
Tuf Machado Soares (UFJF)
Valdemar Ferreira de Arajo Filho (UFBA)
Vander Lucas (UnB)
Vanessa Petrelli Corra (UFU)
Viviane Luporini (UFRJ)
Werber Sutti (MINC)
ipea instituto de Pesquisa Econmica aplicada
Editorial
coordenao
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superviso
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Marco Aurlio Dias Pires
reviso
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Clcia Silveira Rodrigues
Hebert Rocha de Jesus
Idalina Barbara de Castro
Laeticia Jensen Eble
Leonardo Moreira de Souza
Luciana Dias
Olavo Mesquita de Carvalho
Reginaldo da Silva Domingos
Celma Tavares de Oliveira (estagiria)
Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria)
Editorao
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Andrey Tomimatsu
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Danilo Leite de Macedo Tavares
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NORMAS AOS COLABORADORES DE PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
1. Os artigos enviados para seleo devem ser inditos. A remessa do artigo revista implica autorizao para
a sua publicao pelo autor.
2. Os trabalhos podem ser submetidos em portugus, ingls, francs ou espanhol. Aceitam-se, eventualmente,
artigos traduzidos j publicados em outro idioma que, pela sua relevncia, meream divulgao em portugus.
3. A revista reserva-se o direito de recusar trabalhos submetidos para publicao conforme a avaliao
de seus pareceristas. Todos os trabalhos submetidos sero julgados por dois pareceristas ad hoc, no
processo de avaliao double-blind. Caso haja divergncia entre os dois primeiros pareceristas, o artigo
ser encaminhado para um terceiro parecerista.
4. Os artigos selecionados para publicao devero ser disponibilizados em formato editvel (.DOC, .RTF ou
.ODT). Eles podem ser enviados por e-mail <ppp@ipea.gov.br> ou pelo site da revista (acessar a seo
Publicaes, subseo PPP, em <http://www.ipea.gov.br>).
5. Cada artigo dever conter um resumo de cerca de 150 (cento e cinquenta) palavras, o qual propicie uma viso
global e antecipada do assunto tratado. O resumo, bem como o ttulo do artigo, deve ser enviado em 4 (quatro)
idiomas: portugus, ingls, espanhol e francs. Cada resumo deve conter at 5 (cinco) palavras-chave.
6. As frmulas matemticas devem ser claras e estarem inseridas no prprio texto (se forem imagens, devem estar
em defnio mnima de 300 dpi): jamais podem dar margem a dupla interpretao. Se as dedues de frmulas
forem abreviadas, o autor dever apresentar a derivao completa em um anexo, o qual no ser publicado.
7. Diretrizes gerais para formatao dos artigos:
7.1 Antes do ttulo, devem constar as informaes sobre o autor: nome completo, instituio qual est vinculado,
endereo eletrnico e endereo para correspondncia. O autor dever informar at 5 (cinco) cdigos do sistema
de classifcao do Journal of Economic Literature (JEL) disponvel no site <http://www.aeaweb.org/journal/
jel_class_system.php>.
7.2 Os artigos no devem exceder 30 (trinta) pginas, em texto digitado em formato A4 (29,7 x 21 cm), espao simples,
letra Times New Roman, corpo 12, margens superior e esquerda com 3 cm e inferior e direita com 2 cm, justifcado.
7.3 Grfcos, tabelas, quadros e fguras devero ser entregues em formato editvel (.XLS, .AI, .EPS ou .CDR) para
possibilitar a manipulao eletrnica de dimenses, cores e textos. Imagens fotogrfcas devero ter defnio
mnima de 300 dpi e estarem nos formatos .TIFF, .JPG, .BMP ou .GIF.).
7.4 As notas devem aparecer no fm da pgina, numeradas sequencialmente.
7.5 O artigo deve seguir as normas estabelecidas pelo Manual do Editorial do Ipea (2 edio, 2011, disponvel
em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2012/livro_manual_editorialipea_2ed.pdf>) e pela Associao
Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), NBR-6023.
7.6 As indicaes bibliogrfcas no texto devem obedecer, por exemplo, forma (Barat, 1978) e, se for o caso,
serem acrescidas de referncia ao nmero da pgina citada: (Barat, 1978, p. 15). A referncia completa dever ser
apresentada no fm do artigo, em ordem alfabtica, com: no caso de livros autor(es), ttulo completo do livro,
nome e nmero da srie ou coleo (se houver), edio, local, editora e ano de publicao; e no caso de artigos
de peridicos autor(es), ttulo completo do artigo, ttulo completo do peridico, local, nmero e volume, nmero
de pginas, ms e ano de publicao.
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
A Participao Estatal no Sistema Bancrio Brasileiro:
uma anlise do perodo 1996-2006
Avaliao dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadao
de ICMS no Estado do Cear
Alejandro Leito
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
Anlise do Impacto da Classifcao de Risco no Mercado de
Crdito Brasileiro
Solvncia e Reao Fiscal das Administraes Pblicas
Municipais no Brasil
O Setor Energtico Brasileiro: uma anlise via indicadores de
insumo-produto e o modelo hbrido para os anos
de 1997 e 2002
Anlise Conceitual da Poltica de Territrios Rurais:
o desenvolvimento territorial rural no Brasil
Juliano Geraldi
Fluxos Totais de Comrcio e Estrutura Produtiva
uma anlise para o estado de Minas Gerais
Efcincia no Gasto Pblico com Educao: uma anlise dos
municpios do Rio Grande do Norte
Efeitos de Programas de Assistncia Social sobre a Frequncia
Escolar nos Estados Brasileiros: uma anlise baseada em dados
da pesquisa de oramentos familiares
jul.
dez.
2012 39
j
u
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e
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Produzir, articular e disseminar conhecimento para

s aps a vigncia da lei, na qual as ex-

s so utilizados para identifcar

s, que, como j discutido, medem os efeitos direto e indireto de X sobre

. Uma provvel especifcao, para Green (1997) e Maddala (1983),

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