Uma Perspectiva Sobre A Privatizacao

UMA PERSPECTIVA SOBRE A PRIVATIZAO DO EMPREGO DA FORA POR ATORES NO ESTATAIS NO MBITO MULTILATERAL
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente Instituto Rio Branco - IRBr Diretor-Geral
Embaixador Jeronimo Moscardo
Embaixador Georges Lamazire
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
MARCIO FAGUNDES DO NASCIMENTO
Uma perspectiva sobre a privatizao do emprego da fora por atores no estatais no mbito multilateral
Braslia, 2010
Copyright Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br Capa: Manabu Mabe, Grito OST, 130 x 110 cm, 1960.
Equipe Tcnica: Maria Marta Cezar Lopes Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Fabio Fonseca Rodrigues Jlia Lima Thomaz de Godoy Juliana Corra de Freitas Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro
Impresso no Brasil 2010 N19p Nascimento, Marcio Fagundes do. Uma perspectiva sobre a privatizao do emprego da fora por atores no-estatais no mbito multilateral / Marcio Fagundes do Nascimento.Braslia : FUNAG, 2010 202 p. LVI Curso de Altos Estudos. Instituto Rio Branco, MRE. Inclui relao das principais companhias militares privadas de combate, consultoria e logstica. 1. Poder militar. 2. Fora militar - Privatizao. I. Ttulo. CDU: 355.4
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
memria de minha me. Para meu pai e irmos, Para Ana Teresa e Gaspar.
Abreviaes e siglas
AGNU ASEAN BRS CARICOM CCAS CDH CEDEAO CEI CFE CH CICV CMPs CODH CP CPLP CPM CREDN CSNU CSP DIH
Assembleia Geral das Naes Unidas Associao das Naes do Sudeste Asitico Brown & Root Services Comunidade do Caribe Escritrio de Cooperao Civil da frica do Sul Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas Comisso Econmica dos Estados da frica Ocidental Comunidade de Estados Independentes Tratado sobre Foras Convencionais na Europa Conferncia Internacional da Paz da Haia de 1907 Comit Internacional da Cruz Vermelha Companhias Militares Privadas Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas Cdigo Penal brasileiro Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa Cdigo Penal Militar brasileiro Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados Conselho de Segurana das Naes Unidas Companhia de Segurana Privada Direito Internacional Humanitrio
DoD DoS ECOSOC EO ERTPI FCO GAO GF GPOI GT
IFOR IHT INTERFET IS ITAR MCA MEJA MJ MPRI NYT OEA ONGs OSCE OUA PCG PDN PGM PPA QCG
Departamento de Defesa dos EUA Departamento de Estado dos EUA Conselho Econmico e Social das Naes Unidas Executive Outcomes Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional Foreign and Commonwealth Office General Accountability Office dos EUA Guerra Fria Iniciativa Global de Operaes de Paz Grupo de Trabalho do Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas sobre o Uso de Mercenrios como meio para Violar os Direitos Humanos e Impedir o Exerccio do Direito dos Povos Autodeterminao Implementation Force in Bosnia and Herzegovina International Herald Tribune Fora Internacional para o Timor Leste Iniciativa Sua International Traffic in Arms Regulations Military Commissions Act Military Extraterritorial Judicial Act Ministrio da Justia Military Professional Resources Incorporated New York Times Organizao dos Estados Americanos Organizaes nogovernamentais Organizao para a Segurana e Cooperao Europeia Organizao da Unidade Africana Primeira Conveno de Genebra para a melhoria da sorte dos feridos e enfermos nos exrcitos em campanha, de 12 de agosto de 1949 Poltica de Defesa Nacional Primeira Guerra Mundial Protocolo Adicional de 1997 s Convenes de Genebra de 12 de agosto de 1949 relativo proteo das vtimas dos conflitos armados de carter internacional Quarta Conveno de Genebra relativa proteo das pessoas civis em tempo de guerra, de 12 de agosto de 1949
RDC SADF SALW SCG SGM SGONU TCG UCMJ UNITA UNPROFOR
Repblica Democrtica do Congo Fora de Defesa da frica do Sul Pequenas Armas e Armamentos Leves Segunda Conveno de Genebra para a melhoria da sorte dos feridos, enfermos e nufragos das foras armadas no mar, de 12 de agosto de 1949 Segunda Guerra Mundial Secretrio-Geral das Naes Unidas Terceira Conveno de Genebra de 1949 relativa ao tratamento dos prisioneiros de guerra, de 12 de agosto de 1949 Uniform Code of Military Justice Unio Nacional para a Independncia Total de Angola Fora de Proteo das Naes Unidas
Sumrio
INTRODUO, 11 CAPTULO 1 ANTECEDENTES HISTRICOS E A GNESE MODERNA, 23 1.1 Antecedentes Histricos: Consideraes Preliminares, 23 1.1.1 Os Mercenrios na Histria Antiga, 25 1.1.2 Os Mercenrios na Idade Mdia, 27 1.1.3 Os Mercenrios na Renascena,28 1.1.4 A Era dos Empreendedores Militares, 30 1.1.5 O Arrebatamento da Guerra: O Perodo Napolenico, 32 1.1.6 Os Mercenrios do Imprio Brasileiro, 35 1.1.7 Os Mercenrios no Sculo XX, 38 1.2 A Gnese Moderna: Consideraes Preliminares, 40 1.2.1 A Privatizao do Uso da Fora: Eroso do Poder do Estado?, 44 1.2.2 Os Contratados Privados como Atores No Estatais, 51 1.2.3 O Bazar de Soldados, 54 1.2.4 O Bazar de Armas, 57 1.2.5 Apontamentos Finais, 59 CAPTULO 2 AS SOCIEDADES ANNIMAS DA GUERRA: UMA CATEGORIZAO DA PRIVATIZAO DO USO DA FORA, 63 2.1 Consideraes Preliminares, 63 2.2 O Tringulo de Ferro: A Polmica dos Contratos, 66
2.3 A Porta Giratria: Os Recursos Humanos, 72 2.4 A Doutrina do Martelo: As Caractersticas do Mercado, 74 2.5 Os Pinguins Negros: O Mercado na Amrica Latina e no Brasil, 79 2.6 A Tipificao das Companhias Militares Privadas, 83 2.6.1 As Companhias Militares Privadas de Combate (CMPCs), 85 2.6.2 As Companhias Militares Privadas de Consultoria (CMPCOs), 88 2.6.3 As Companhias Militares Privadas de Logstica (CMPLs), 91 2.7 Apontamentos Finais, 94 CAPTULO 3 OS CAMINHOS DA HAIA E DE GENEBRA: UMA ENCRUZILHADA PARAA PRIVATIZAO DO USO DA FORA, 97 3.1 Consideraes Preliminares, 97 3.2 Os Contratados Privados: Civis ou Combatentes?, 104 3.2.1 O Artigo 51 do Primeiro Protocolo Adicional, 106 3.3 O Artigo 4 da Terceira Conveno de Genebra: Os Quatro Critrios da Haia , 114 3.3.1 A Linha de Comando, 118 3.3.2 As Insgnias, 120 3.3.3 A Exibio das Armas, 123 3.3.4 As Leis e os Costumes da Guerra, 124 3.4 Os Contratados Privados: Mercenrios?, 125 3.5 Apontamentos Finais, 128 CAPTULO 4 O ESPECTRO DE ABU GHRAIB: A REGULAO DA PRIVATIZAO DO USO DA FORA, 131 4.1 Consideraes Preliminares, 131 4.2 O Regime Convencional: As Naes Unidas e A Unio Africana, 136 4.3 A Iniciativa Sua, 138 4.4 Os Obstculos da Regulamentao, 141 4.5 A Situao no Brasil, 154 4.6 Apontamentos Finais, 160 CAPTULO 5 A PRIVATIZAO DO USO DA FORA EM INICIATIVAS MULTILATERAIS, 163 5.1 Consideraes Preliminares, 163 5.2 A Militarizao Privatizada do Humanitarismo, 166 5.3 Peacekeepers Privados: O Vaticnio de Ditchley Park, 172
5.3.1 A Delegao do Uso da Fora: Uma Oportunidade para as Companhias Militares Privadas, 175 5.3.2 O Caso da Bsnia: A Paz se Privatiza, 188 5.4 O Brasil e a Privatizao do Uso da Fora, 190 5.5 Apontamentos Finais, 199 CONSIDERAES FINAIS, 203 ABREVIAES E SIGLAS, 211 ANEXO, 215 BIBLIOGRAFIA, 219
Introduo
O presente trabalho se prope a avaliar a questo da alienao do monoplio do uso da fora apangio definidor da autoridade do Estado moderno para atores no estatais, agrupados modernamente pelas companhias militares privadas (CMPs). Os desdobramentos dessa prtica, iniciada com o final da Guerra Fria, tm suscitado o fenmeno peculiar de subordinar a execuo de atividades vinculadas ao emprego da fora (logstica, intendncia, comunicaes e combate) ao planejamento de setores privados. No decurso de duas dcadas, tais atores adquiriram longevidade o bastante para no ser ignorados em anlise sobre a aplicao da fora em iniciativas multilaterais da comunidade internacional. A reunio de iniciativas humanitrias e de manuteno da paz no mesmo domnio investigativo obedece lgica analtica adotada neste estudo: avaliar as implicaes advindas do uso da fora privatizada para a consecuo de mandatos multilaterais. Nesse aspecto, cabe salientar que o trabalho segue linha argumentativa que, amparada em princpio do direito humanitrio internacional, considera os empregos defensivo e ofensivo da fora como atos equivalentes, no havendo distino, portanto, sobre os propsitos da coero. Em tal contexto, a adjudicao da violncia1a agentes privados em
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Os termos fora, violncia, coero e meios coercitivos sero usados alternadamente neste trabalho.
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iniciativas multilaterais no faz seno ampliar a complexidade dessa conjuno pela magnitude de suas consequncias de ordem legal, poltica e diplomtica. Este estudo tambm adota como premissa a possibilidade de haver interesse sobre como a adjudicao do monoplio da fora estatal suscita impacto de ordem poltica e normativa para pases que, a exemplo do Brasil, pautam seu comportamento internacional pela juridicidade de sua ao diplomtica. No plano interno, a questo da alienao do uso da fora merece ser examinada luz do interesse das maiores companhias militares em arregimentar militares brasileiros e suas provveis repercusses sobre o planejamento de defesa do pas, tal como antev a Estratgia Nacional de Defesa, lanada em dezembro de 2008. No mbito externo, iniciativas como a Global Peace Operations, destinadas a expandir, por intermdio de treinamento ministrado pelas companhias militares privadas dos EUA, a capacidade de os pases em desenvolvimento contriburem para as misses de paz multilaterais, compem a agenda poltica bilateral dos governos brasileiro e norte-americano, circunstncia a sublinhar que inclusive tratativas de cooperao militar no permanecem alheias questo da privatizao dos meios coercitivos. Dessa maneira, interessar investigar prioritariamente as razes e os desdobramentos de como a exclusividade do Estado sobre o uso da fora termina por ser compartilhada com entidades dotadas de capacidade de beligerncia. Considerando que o trabalho no questiona o mrito do uso da fora pelo Estado, matria regulada pela Carta das Naes Unidas, o foco se concentra em sopesar os efeitos da alienao dessa prerrogativa a entidades privadas por consentimento da autoridade estatal. A contratao de firmas privadas para o cumprimento de funes militares as transformou em agentes do Estado. A esse respeito, o trao mais pernicioso desse processo que, apesar dos bices que interpe entre as decises governamentais relativas defesa e o controle que deve exercer a sociedade, no se contrape frontalmente autoridade estatal. O surgimento e a expanso dessas firmas no representaram, necessariamente, uma aquisio de poder s expensas do enfraquecimento das instituies estatais. A centralidade do Estado, como instituio capaz de representar interesses e realizar aspiraes coletivas, no foi afetada, porquanto, no domnio da aplicao da fora, a alienao desse direito no se efetiva sua revelia. Antes, costuma ser impulsionada e estimulada pelo Estado, servindo, no caso de pases
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INTRODUO
desenvolvidos, como modalidade de instrumentalizar diretrizes diplomticas e militares. Os preceitos norteadores da Carta das Naes Unidas refletem um sistema erguido sobre as relaes interestatais. Princpios como a igualdade soberana, a soluo pacfica de controvrsias e a proibio da ameaa ou do uso da fora integram conjunto normativo aplicado exclusivamente ao Estado como principal sujeito do direito internacional. Por obra da alienao da violncia, tal modelo tem sido anteposto a avatares inditos que, se no afetam a primazia poltica do Estado, ao menos instauram condomnio no uso da fora, em que os mecanismos de controle e responsabilizao no se mostram altura do vertiginoso dinamismo com que se expande a interao entre a autoridade central e os agentes privados como as companhias militares privadas. A habilidade de influenciar decises no campo social, jurdico, cientfico e educacional tem conferido a organizaes no governamentais considervel participao no processo de formulao de polticas pblicas. No campo da aplicao da fora, a possibilidade, hoje concreta, de que entidades privadas possam determinar a dinmica de conflitos armados, a expanso ou o retraimento da assistncia humanitria pelas instncias multilaterais e, finalmente, a inao ou a iniciativa de restaurar a paz faculta s companhias militares privadas autoridade de tal magnitude que no seria despropositado atribuir-lhes ascendncia na reconfigurao do exerccio do poder na esfera internacional. O debate sobre a evoluo das modalidades de emprego da fora permanece inconclusivo. Historiadores militares como Creveld acreditam que ainda no se completou o processo de adequao do poder militar configurao dos conflitos atuais.2 O surgimento das companhias militares privadas integra essa dinmica, ao introduzir novos fatores na equao de como os Estados podem alocar seus meios coercitivos em benefcio da consecuo de propsitos diplomticos e militares. Assim, a interposio de agentes privados em assuntos militares instaura situao hbrida em que o Estado se torna, por clculo poltico, co-partcipe no uso da fora. Atualmente, a privatizao da violncia representa componente essencial para o planejamento logstico de iniciativas multilaterais no domnio da manuteno da paz e da ajuda humanitria.
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Martin Van Creveld. The Transformation of War. New York: Free Press, 1991, p.29.
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A questo da privatizao do uso da fora tem sido abordada com previsvel cautela pelo secretariado das Naes Unidas. Trata-se de discusso que a burocracia da Organizao renova quando anteposta a restries materiais e polticas na execuo dos mandatos emanados dos rgos deliberativos como a Assembleia Geral e o Conselho de Segurana. No campo da manuteno da paz, a superioridade logstica e o alto nvel de especializao atingidos pelas companhias militares privadas tm sido defendidos inclusive por Brian Urquhart,3 idealizador dos capacetes azuis na dcada de cinquenta, como atalho para suprir deficincias estruturais da ONU e de organismos regionais. No mbito da ajuda a grupos vulnerveis, o emprego da fora privatizada impe escolha dilemtica entre a viabilizao da assistncia humanitria em contextos de segurana adversos e a flagrante deteriorao que inflige aos postulados clssicos do humanitarismo como a imparcialidade e a neutralidade. A percepo mais imediata sobre polticas de privatizao est comumente associada obteno de ndices de eficincia e de racionalizao de custos de atividades tradicionalmente desempenhadas por setores governamentais. A forma como opera o setor militar privado parece, no entanto, desafiar a solidez desses postulados. O recurso a atores no estatais armados serve ao propsito prioritrio de multiplicador da capacidade militar do Estado, mas no significa que consiga traduzir-se forosamente em benefcios para o contratante: a expectativa de obter eficcia militar e reduo de gastos pblicos no setor de defesa pode ser revertida por contratos calculadamente evasivos, onerosos e desprovidos de quaisquer garantias de execuo plena. Nas duas ltimas dcadas, as companhias militares privadas foram aladas categoria de instituio do Estado no que tange prerrogativa do uso da fora. A expanso do mercado da privatizao do uso da fora suscetvel de estimular violaes legislao internacional em nvel muito mais acentuado do que costumam admitir seus defensores. O presente trabalho procurar mostrar que as companhias militares privadas se tm expandido sombra do consrcio de interesses estabelecido com o prprio Estado em detrimento do arcabouo normativo que regula a utilizao de meios coercitivos.
Herbert Wulf. Internationalizing and Privatizing War and Peace. New York: Palgrave MacMillan,2005,p.146.
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INTRODUO
Na primeira parte do captulo primeiro, apresenta-se um breve histrico sobre as circunstncias em que surgiram e atuaram mercenrios em conflitos armados, de maneira a permitir o entendimento sobre como evoluiu o fenmeno do emprego da fora por atores privados culminando com a constituio das companhias militares privadas. Tendo em mente que a anlise tambm inclui perodo anterior ao surgimento e consolidao do Estado, razo assistir a quem considerar extemporneo o termo atores privados. A expresso deve ser lida, no entanto, em seu sentido mais amplo, luz de circunstncias histricas especficas, visto que utilizada para definir aqueles agentes que empregam a fora sem vnculos permanentes com a autoridade central alm da relao estabelecida por recompensas pecunirias ou materiais. A participao de mercenrios em conflagraes no configura caracterstica essencialmente contempornea. O recurso ao auxlio dessas foras conta com registros histricos que remontam Expedio Persa de Xenofonte no sculo IV a.C., atravessam a Idade Mdia e o perodo da Renascena, alcanando os conflitos do sculo XIX. A relativa nfase que o captulo confere ao perodo das guerras napolenicas se justifica pela razo de o retraimento da prtica do mercenarismo haver coincidido com o advento de guerras caracterizadas por mobilizaes populares e pelo fervor coletivo, em nome de causas nacionais a estimular o voluntariado dos cidados, restringindo a participao de estrangeiros. Inclusive o Brasil no permaneceu imune presena de mercenrios durante o sculo XIX no esforo de defesa ante ameaas internas e externas ao pas recm-independente. O mercenarismo ainda ressurgiria na metade do sculo XX, sobretudo durante o processo de descolonizao na frica, como iniciativa de reduzidos grupos de indivduos remunerados pelas antigas metrpoles. Na segunda parte do captulo, examinada a gnese moderna das companhias militares privadas, fomentada sobremaneira aps o final da Guerra Fria pela conjuno do desmantelamento de vastos arsenais e da desmobilizao de efetivos dos maiores exrcitos ocidentais. Esse o pano de fundo sobre o qual se desenhar outra condio favorvel expanso das firmas militares privadas: conflitos armados de natureza intra estatal, desencadeados por tenses mantidas latentes pelo regime de confrontao Leste-Oeste, estimularam demanda da fora privatizada
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pelas faces envolvidas na disputa do poder central, em especial na frica, durante a dcada de noventa. Igualmente, avalia-se a questo da possvel eroso do poder estatal ante o fenmeno da privatizao. No entendimento de Bobbio,4 a extenso contempornea da violncia nos antepe acontecimento novo, a no exclusividade no uso da fora, em que o aumento crescente e irresistvel da violncia privada se efetiva alm dos limites da competncia do Estado. A privatizao da violncia pode suscitar questionamentos sobre a permanncia de instituies do Estado, tendo em vista que pode ser intuda como sintoma da desarticulao da capacidade estatal de coero interna, na manuteno da ordem, e externa, na proteo da sua independncia poltica e integridade territorial. No obstante representar prtica que afeta a autonomia do Estado na aplicao da fora, a delegao de poderes coercitivos no se processa em detrimento dos interesses da autoridade central, mas, ao contrrio, como instncia coadjuvadora da violncia estatal. O estudo tambm mostra que, apesar dos ganhos mtuos gerados por esse condomnio, o relacionamento com os operadores da privatizao da fora no desprovido de dilemas, haja vista que lida com o transacionar de capacidades que influenciam a projeo de poder militar no plano externo. A essncia das atividades desenvolvidas pelas CMPs impe dificuldades no apenas para categoriz-las como agentes no estatais, seno tambm para avaliar em que medida essas entidades auferem vantagens de Estados institucionalmente enfraquecidos ou, ainda, o potencial de ameaa que detm com relao manuteno da segurana internacional. O emprego da violncia pelos contratados privados5 no coincide com os contornos do figurino adotado por outros atores no estatais armados, como grupos terroristas e o crime organizado transnacional, dispostos a recorrer violncia para atingir propsitos polticos francamente contrrios a instituies domsticas e organismos internacionais e que no constituem objeto de anlise neste estudo. O captulo segundo acompanha a evoluo do fenmeno da privatizao da fora, com o propsito de mostrar a dinmica da transformao do monoplio da violncia em mercadoria de alto valor agregado. Desde a instaurao do regime de conscrio macia por exrcitos europeus no incio do sculo XIX, fator que desestimulou o recurso ao mercenarismo, no se
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Norberto Bobbio. O problema da guerra e as vias da paz. So Paulo: UNESP, 2003, p. 9. Trata-se de traduo aproximada do termo em ingls private contractor.
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INTRODUO
registra envolvimento to significativo de atores no estatais em iniciativas vinculadas ao emprego da fora. Ao que tudo indica, trata-se de fenmeno irreversvel a movimentar recursos humanos e financeiros de grande envergadura.6 Nesse contexto, as firmas privadas lograram ampliar-se e atingir invejvel nvel de especializao, distinguindo-se pela oferta de servios na rea de combate, consultoria e logstica, sem que tal categorizao possa refletir uma diviso de trabalho muito rigorosa entre as CMPs. Sua conformao tentacular, por obra de fuses e subcontratos, e o calculado sigilo na conduo de seus negcios representam obstculo quantificao dos montantes envolvidos nas atividades do setor privado militar. As estimativas, compiladas a partir dos gastos em 2006, apenas nos EUA e no Reino Unido, indicam que os contratos celebrados possam atingir, em 2010, cifras prximas de USD 200 bilhes anuais, sem que os mecanismos nacionais e internacionais de controle e monitoramento possam ser aperfeioados com a mesma dinmica. Ademais, o processo de recrutamento adotado pelas CMPs privilegia a contratao de militares de variada procedncia e formao profissional e se tem empenhado em buscar novos quadros em pases da Amrica Latina, inclusive no Brasil. A esse respeito, a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados deliberou sobre a possibilidade de realizar audincia pblica, em maro de 2007, para esclarecer a atuao de empresa nacional, subsidiria de companhia estrangeira, na arregimentao e treinamento de brasileiros para o teatro de operaes no Iraque. As consideraes do captulo terceiro se concentram em avaliar os aspectos jurdicos da privatizao do uso da fora e suas implicaes para a implementao das normas do direito internacional humanitrio, notadamente luz das Convenes de Genebra de 1949 e dos Protocolos Adicionais de 1977. O desempenho de atribuies militares por parte dos contratados privados impe desafios normativos, pois repercute diretamente sobre o primado da distino que o direito internacional humanitrio estipula entre combatentes e civis. No mbito do emprego da fora, a adjudicao da violncia estatal indica que a comunidade internacional se encontra diante de prticas consolidadas, exigindo tratamento intergovernamental adequado
6 Uma das maiores CMPs da atualidade, Armor Holdings, foi includa em abril de 2006, pela revista Fortune, entre as empresas de maior faturamento mundial no setor de defesa.
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quanto determinao das responsabilidades legais de atores no estatais dotados de capacidade militar por delegao. Desse modo, o compartilhamento do poder coercitivo do Estado com entidades privadas solapa os esforos da comunidade internacional destinados a assegurar a prevalncia da proteo de populaes civis. Nesse captulo, a nfase da anlise recai prioritariamente sobre a contextualizao do emprego da fora letal em situaes tratadas pelo direito internacional humanitrio ou em circunstncias em que o uso de meios coercitivos pode assemelhar a condio dos contratados privados ao perfil de combatentes. Tal escolha se deve primazia que o trabalho atribui ao princpio de lex specialis como mtodo de aplicao do direito mais apropriado avaliao do uso da fora em contexto de conflito armado, aspecto que confere precedncia ao direito internacional humanitrio em comparao com os preceitos do direito internacional dos direitos humanos. Nesse caso, o tratamento diferenciado que os dois direitos dispensam a quesitos como o planejamento, os objetivos e a proporcionalidade do uso da fora letal serviu de parmetro para preferir um conjunto normativo ao outro. O ineditismo do fenmeno da adjudicao da violncia estatal comumente usado como pretexto para justificar a tese de que tal prtica se processa em ambiente de anomia. Os promotores dessa modalidade de emprego da fora alegam que os contratados privados atuariam em vazio jurdico para, a um tempo, sublinhar a precariedade dos instrumentos internacionais pertinentes e assim eludir o alcance das sanes previstas pelo direito internacional. O trabalho procurar salientar que, ao revs, a participao de civis frente de funes militares recebe o tratamento adequado nas vertentes do direito humanitrio da Haia e de Genebra consideradas base normativa apropriada para regular e impor limites ao uso da fora em tais circunstncias. O captulo quarto apresenta a anlise das medidas relativas regulamentao das atividades das companhias militares privadas. Os esforos empreendidos em mbito nacional por alguns governos como o da frica do Sul, bero da primeira CMP, a Executive Outcomes, criada nos anos noventa dos EUA e o do Reino Unido sublinham as dificuldades de impor parmetros legais domsticos atuao externa dos mercenrios modernos. Os bices interpostos para indiciar e julgar os contratados privados responsveis pelas atrocidades cometidas em 2004 contra prisioneiros do complexo carcerrio de Abu Ghraib, no Iraque, expem o grau de
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INTRODUO
complexidade da questo da responsabilizao penal da delegao de poder coercitivo a atores privados. Decorridos quase cinco anos desde a divulgao dos primeiros relatos de sevcias em Abu Ghraib, o emaranhado processual e a ausncia de empenho das autoridades para punir os responsveis se transformaram em ameaa permanente a pairar sobre o Estado democrtico de direito e os instrumentos internacionais pertinentes de direitos humanos e de direito humanitrio, aspecto ao qual procurou servir de sntese a metfora empregada no ttulo do captulo. No obstante a adoo, em 1989, da Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento, Uso, Financiamento e Treinamento de Mercenrios, as iniciativas de regular a questo ainda so assistemticas. Tal situao demonstra a precariedade da cooperao internacional nesse campo, sobretudo porque, mesmo entre os signatrios, perduram prticas que a Conveno condena. O Brasil, por exemplo, no parte do diploma, em vigor desde 2001, circunstncia que vulnerabiliza o ordenamento jurdico interno na hiptese de as autoridades brasileiras serem confrontadas com as consequncias do envolvimento de nacionais em atividades de mercenarismo. O fato de o pas ainda no ser parte desse instrumento acentua a situao de assimetria entre a normativa internacional especfica e a legislao brasileira. A atualidade e o alcance da alienao do emprego da fora ficam igualmente evidenciados pela preocupao em delimitar a latitude de ao adquirida pelas companhias militares privadas. Aos esforos de investigao iniciados nos anos oitenta pelo Relator Especial da antiga Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas, somaram-se, nesta dcada, a criao do Grupo de Trabalho sobre o Uso de Mercenrios como meio para Violar os Direitos Humanos e Impedir o Exerccio do Direito dos Povos Autodeterminao, assim como o lanamento da Iniciativa Sua, co-patrocinada pelo Governo helvtico e o Comit Internacional da Cruz Vermelha. Na qualidade de depositria das Convenes de Genebra de 1949, a Sua instaurou esse foro de debate, em 2006, com o propsito de reunir companhias militares privadas e governos interessados em adotar e difundir cdigo de boas prticas capaz de ampliar o respeito aos postulados do direito internacional humanitrio. Com efeito, essa iniciativa intergovernamental tambm possui o mrito de haver atrado para as suas deliberaes todos os membros permanentes do Conselho de Segurana, que, sem exceo, no so parte da Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento de Mercenrios.
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Malgrado o considervel enquadramento jurdico existente, tal iniciativa se fundamenta em reduzir o descompasso entre a norma e a sua implementao. O carter imperativo dessas medidas no tem sido o bastante, no entanto, para obter o desejado amparo poltico em favor da observncia de preceitos elementares pelos contratados privados quanto ao uso da fora. A compreensvel lenincia dos pases desenvolvidos com a proliferao desses atores e a suspeio de pases em desenvolvimento quanto aos propsitos alegadamente legitimadores da Iniciativa Sua compem o atual quadro de dificuldades para aplicar parmetros de conduta aos funcionrios do setor militar privado. O captulo quarto tambm sublinhar como o exerccio da autoridade estatal delegado a agentes privados possui implicaes para a responsabilidade internacional dos Estados, tal como definida pela Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas, aspecto que refora o conjunto normativo para tratar da penalizao da ao das CMPs. O captulo quinto focaliza os aspectos vinculados transformao da alienao do uso da fora em realidade poltica e imperativo logstico em duas reas da ao multilateral: a assistncia humanitria, a cargo das agncias especializadas das Naes Unidas, e as misses de paz mandatadas pelo Conselho de Segurana aos organismos regionais e foras multinacionais. No que tange ao uso da violncia privatizada no contexto de crises humanitrias, caberia sublinhar que essa questo no investigada pelo prisma da interveno humanitria, associada mais recentemente ao conceito da Responsabilidade de Proteger feixe de critrios que, para a prtica diplomtica brasileira, ainda carece de harmonizao com o marco jurdico da Carta das Naes Unidas no domnio da paz e da segurana internacionais. No caso dos compromissos da comunidade internacional com a segurana coletiva, a dissonncia entre o apoio retrico e a alocao de meios tem sido atenuada pela delegao de poderes coercitivos a instncias regionais e foras multinacionais. Essa alternativa no est isenta de alguns dilemas, como o sequestro da agenda poltica das Naes Unidas por potncias regionais ou alianas s quais se aliena o exerccio do direito de empregar a coero. Nesse sentido, a crise da Bsnia, na dcada de noventa, servir como estudo de caso, tendo em mente que a interveno de atores no estatais no conflito se mostrou crucial para mudar o rumo dos acontecimentos nos Blcs. A delegao da manuteno da paz a instncias regionais e a assistncia humanitria, crescentemente dependente de apoio militar, constituem
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INTRODUO
atualmente as duas vertentes da ao multilateral mais permeveis influncia e participao das firmas militares privadas.7 A questo da alienao do uso da fora repercute sobre os interesses do Brasil, cuja ao diplomtica se pauta pela preocupao com a administrao responsvel dos instrumentos coercitivos internacionais, no marco da Carta das Naes Unidas. O uso da fora privatizada origina instncias de poder fora da competncia do Estado, impede seu controle pelos diferentes setores da sociedade e altera o equilbrio entre as esferas civil e militar. Para pases de tradio diplomtica legatria de compromissos normativos como o Brasil, constitui motivo de preocupao que possa caber Organizao das Naes Unidas, fonte de legitimidade das aes coletivas, a funo de mera espectadora de atividades desenvolvidas fora do alcance dos mecanismos de controle da comunidade internacional sobretudo em domnio to polmico como o uso de meios coercitivos. O emprego da violncia transferido a atores no estatais, no contexto de iniciativas multilaterais, impe-se como tema a ser ampliado em discusses internas do Governo brasileiro, considerando que o fenmeno estabelece novos padres de dinmica nas relaes internacionais. Com efeito, o compartilhamento do monoplio estatal da fora suscita impacto de ordem poltica e normativa para o Brasil, cujo comportamento internacional se norteia pela juridicidade de sua diplomacia. Tendo em conta que a privatizao do uso da fora ensejou meios de participao formal em matrias relevantes para a diplomacia multilateral, como as iniciativas de assistncia humanitria e de manuteno da paz, interessa sobremaneira entender o alcance poltico desse novo fenmeno. De fato, a adjudicao da coero antecipa modalidade de como, no sculo XXI, a violncia poder ser estruturada e aplicada no mbito multilateral.
Comunicao oficial da Embaixada do Brasil em Londres, de fevereiro de 2002. Essa questo foi sintetizada pelo ex-chefe da diplomacia do Reino Unido, Jack Straw, ao afirmar que a strong and reputable private military sector might have a role in enabling the UN to respond more rapidly and more effectively in crises. The cost of employing private military companies for certain functions in UN operations could be much lower than that of the Organization.
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Captulo 1 - Antecedentes Histricos e a Gnese Moderna
1.1 Antecedentes Histricos: consideraes preliminares O estudo sobre o mercenarismo revela uma caracterstica preponderante: a recorrncia com que esses atores exerceram o poder de empregar a fora militar por consentimento da autoridade central. Considerado de uma perspectiva histrica, o monoplio sobre o uso da violncia constitui evento recente, vinculado formao e consolidao do Estado moderno a partir do final do sculo XVII. A expanso gradativa do controle que o Estado exercer sobre a alocao de seus meios coercitivos, propiciada em grande medida pelo desenvolvimento de capacidades burocrticas e militares, no implicar a eliminao da participao de mercenrios nos esforos do poder central para manter e proteger a sua integralidade. Dessa forma, a evoluo da autoridade estatal no domnio da violncia no significou que o mercenarismo fosse condenado ao desaparecimento. Ao longo do tempo, as relaes assim delineadas entre os dois campos do uso da fora iro obedecer a uma lgica dialtica: entre o Estado e atores no estatais se estabelece, portanto, processo de compartilhamento da coero em que ambos os lados auferem vantagens. Acima de tudo, importa reter que no contexto das barganhas geradas entre a autoridade central e os mercenrios no haver disputas pela primazia do uso da fora nem a
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excludncia de interesses de parte a parte.8 Com a mesma origem etimolgica de paga ou retribuio (do latim, merces),9 o termo mercenrio define aquele que se associa a quem o contrata exclusivamente por recompensa pecuniria, aspecto que, mesmo no caso dos funcionrios das modernas companhias militares privadas, os distinguir dos membros de foras regulares, cuja fidelidade ao poder central ser determinada por vnculos profissionais, sociais, religiosos, territoriais ou ideolgicos. A dinmica que resultar desse condomnio do poder militar ir permitir que a autoridade poltica do Estado se consolide pela concesso de direitos coercitivos a instncias alojadas fora da sua competncia primria. Nesse sentido, a aplicao da fora por parte dos mercenrios no teria subsistido at os dias atuais sem o auxlio do forte papel indutor desempenhado, paradoxalmente, pela autoridade central. Ao se tornar o que Kelsen denominou de ordenamento coercitivo que regula e monopoliza o uso da fora,10 o Estado logrou garantir a exclusividade no emprego da violncia, mas no bracejou por eliminar milcias particulares, pequenos exrcitos privados ou faces armadas, afeitas ao uso da fora por delegao. Ao obter a exclusividade de coero, o Estado no apenas se consolidou como potestade poltica, seno tambm conseguiu acumular suficiente autoridade para, segundo sua convenincia, multiplicar seu poder militar pela aquisio de fora privada. Tanto no passado, quanto no presente, o poder central saber explorar as capacidades coercitivas dominadas por agentes no estatais em benefcio da expanso e fortalecimento de seu poder. Outro ponto a ser ressaltado diz respeito ao movimento complementar entre as desmobilizaes, sobrevindas em seguida ao desfecho de uma guerra em determinada rea, e a ecloso de novo conflito em outra regio. Tal fenmeno costumava gerar uma dinmica de oferta e demanda por combatentes a ponto de possibilitar acompanhar o surgimento de hostilidades tambm, e no exclusivamente, pela movimentao e direo seguida pelas tropas aps triunfos ou fracassos militares.
8 Janice Thomson. Mercenaries, Pirates, Sovereigns: State-Building and Extraterritorial Violence in Early Modern Europe. Princeton: Princeton University Press, 1994, p. 147. 9 Antnio Geraldo da Cunha. Dicionrio Etimolgico da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 2001, p. 658. 10 Hans Kelsen. General Theory of Law and State. Cambridge: Harvard University Press, 1967, p.194.
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ANTECEDENTES HISTRICOS E A GNESE MODERNA
Na Antiguidade, as foras liberadas aps a Guerra do Peloponeso (431404 a.C.) seriam absorvidas pela guerra civil travada no Imprio Persa (401-400 a.C.).11 Mais recentemente, os movimentos irredentistas na Amrica espanhola no sculo XIX foram beneficiados pelos conhecimentos militares trazidos pelos veteranos das campanhas napolenicas. Mesmo no caso do Brasil,12 os esforos para debelar as rebelies separatistas aps 1822 contaram com expressiva ajuda de voluntrios e mercenrios provenientes da Prssia, sobretudo depois que o exrcito prussiano comeou a ser profissionalizado sob o choque das derrotas infligidas por Napoleo nas Batalhas de Jena (1806) e Eylau (1807). O parmetro que resulta da justaposio desses eventos o recrudescimento de atividades mercenrias vinculado a perodos de enfraquecimento da ordem poltica vigente. O emprego da violncia privada cumprir, assim, a funo de coadjuvar os esforos de o Estado defender-se de ameaas internas ou externas com vistas a recuperar sua autoridade e resguardar suas instituies.13 1.1.1 Os Mercenrios na Histria Antiga Recorrer s armas dos chamados soldados da fortuna no constitui prtica instaurada recentemente. Os relatos de Xenofonte14 testemunham a saga de dez mil mercenrios, sob sua liderana, na viagem de regresso a Atenas (401-399 a.C.), atravs da Mesopotmia e do Curdisto, em direo ao Mar Negro, abrindo caminho em enfrentamentos violentos contra persas, curdos e armnios. A depender da poca, os mercenrios participariam de conflitos individual ou coletivamente, porm orientados por um nico objetivo: o ganho pecunirio extrado da participao direta em combates, independentemente da causa defendida pela autoridade central. Creveld15sublinha que a recorrncia do mercenarismo componente indissocivel do militum perpetuum, ou foras armadas permanentes, no
H.W.Parke. Greek Mercenary Soldiers. Oxford: Oxford University Press, 1933, p. 18. Bettina Kann (Org.). Cartas de uma Imperatriz. So Paulo: Editora Estao Liberdade, 2006, p.426. 13 Peter Warren Singer. Corporate Warriors. The Rise of the Privatized Military Industry. Ithaca: Cornell University Press, 2003, p. 20. 14 Xenophon. The Persian Expedition. London: Penguin Books, 1972. p. 211. A chegada das tropas ao Mar Negro assim descrita: when the shouting got louder and drew nearer(...) Xenophon mounted his horse and rode forward to give support, and, quite soon, he heard the soldiers shouting out The sea! The sea!. 15 Creveld, op. cit., p. 50.
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curso de conflitos armados. Sobretudo quando as hostilidades eram deflagradas entre exrcitos de organizao rudimentar portanto antes da profissionalizao da carreira militar -, o aspecto que avulta na anlise da composio desses grupos a constncia com que o poder militar foi compartilhado com mercenrios por desgnio da autoridade central. A organizao de mercenrios sempre procurou atender ao critrio do emprego da violncia em escala como vantagem comparativa. Na qualidade de especialistas em enfrentamentos em pocas que careciam da figura do soldado regular, os mercenrios se caracterizavam por considervel mobilidade, aspecto que lhes conferia a reputao de ubiquidade. A atividade do mercenarismo foi estimulada, em grande medida, pela impossibilidade de a ordem poltica vigente organizar estruturas administrativas capazes de coletar impostos e manter foras armadas regulares, aspecto que transformou a contratao de combatentes estrangeiros habituados violncia das guerras em valioso e requisitado servio. Embora algumas das cidades-Estado da Grcia, como Esparta, tivessem logrado formar um exrcito de cidados, era usual que os exrcitos da antiga Grcia fossem compostos por combatentes de outras regies. No era incomum dispor de fundibulrios de Creta, infantes de Siracusa e cavaleiros de Tessalnica. Os Dez Mil de Xenofonte, por exemplo, foram mercenrios gregos contratados por Ciro, pretendente ao trono da Prsia ocupado por seu irmo, o rei Artaxerxes. Conquanto tenham sido vitoriosos na batalha de Cunaxa (401 a.C), travada perto de Babilnia, os mercenrios gregos ficaram entregues prpria sorte com a morte de Ciro, circunstncia que conferiu a Xenofonte a tarefa de lev-los de volta Grcia. No caso de Esparta, o herosmo, vinculado ao ideal de honra, passa a ser associado a critrios de participao na vida poltica, aspecto considerado fundamental na consolidao do interesse coletivo, o que mostra o carter excepcional das preocupaes de defesa do poder poltico de Esparta em poca na qual imperava o uso de recorrer a mercenrios. A ideia do cidadosoldado, caracterstica que torna a situao de Esparta to singular e que sculos mais tarde ser retomada nas campanhas napolenicas, diz respeito viso de uma sociedade para a qual a formao militar constitua etapa indispensvel ao aprimoramento poltico de seus lderes. Os altos cargos da magistratura espartana eram ocupados exclusivamente pelos cidados que houvessem participado de campanhas militares. A cultura doutrinria dos
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hoplitas servir de referncia, para geraes futuras, como rigor de equilbrio entre a busca da honra pessoal e a devoo aos interesses do Estado.16 1.1.2 Os Mercenrios na Idade Mdia O mercenarismo se expandiu sobremaneira durante o regime feudal na Europa. Soldados de aluguel costumavam desempenhar funes especializadas, como artilharia e cavalaria, em grupos incipientemente organizados que punham disposio dos senhores feudais seus conhecimentos em determinadas armas como a besta considerada pelos aristocratas medievais a mais apropriada aos indivduos de baixa extrao, como salteadores de estrada e camponeses, mas que requeria considervel habilidade e destreza de manuseio.17 As restries do feudalismo arregimentao de soldados constituam forte estmulo a que os monarcas privilegiassem o ofcio dos mercenrios. O sistema militar feudal era baseado precipuamente na dedicao de voluntrios: os nobres destinavam cerca de quarenta dias anuais proteo do reino, isentos da obrigatoriedade de participar de combates travados em terras estrangeiras. Tais caractersticas restringiam a capacidade de o soberano planejar campanhas de ofensiva militar alm dos limites de seus domnios.18 Por volta do sculo XII, paralelamente formao de incipiente sistema de taxao e coleta de impostos na Europa, surgem os mercenrios conhecidos como brabanons,19 originrios de Flandres. Adquiririam reputao sinistra pela ferocidade com que costumavam colocar-se a soldo dos senhores feudais, interessados em remediar as incertezas e a precariedade de servios militares regulares. Ademais, a funo militar no era inerente aos privilgios da aristocracia. Conquanto se tratasse de apangio dos nobres sobretudo a vantagem de ser reconhecido como combatente pela identificao de suas armas herldicas,
Jean-PierreVernant. Entre la honte et la gloire: lidentit du jeune Spartiate. Paris: Gallimard, 2003, pp. 174-175. 17 Michael Lanning. Soldiers of Fortune from Ancient Greece to Todays Private Military Companies. New York: Random House, 2005, pp.38-39. Os maiores especialistas na utilizao da besta eram os mercenrios genoveses. Mantiveram a exclusividade no manuseio dessa arma durante toda a Idade Mdia. 18 Thomson, op. cit., p.27. 19 Esse termo era empregado para designar indistintamente quaisquer grupos de mercenrios integrados por aragoneses, navarrenses e bascos.
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privilgio de que camponeses e mercenrios no podiam desfrutar -, habilitarse para o ofcio da guerra no era extensivo a qualquer aristocrata, cuja condio de guerreiro poderia ser revogada pela devoluo da cinta de cavaleiro, ou cingulum militare, smbolo distintivo do combatente, na hiptese da violao de incipiente cdigo de conduta militar.20 Sancionveis apenas se perpetrados por aristocratas, os abusos eram caracterstica recorrente das hostilidades visto que ainda prevaleciam modalidades de enfrentamento herdadas dos romanos segundo as quais a presena de bandeira ou insgnia vermelha, desfraldada por um ou ambos os lados, indicava a determinao de travar combate sem quartel e sem o pagamento de resgate.21 A expanso das atividades comerciais ir, em grande medida, dinamizar o mercado de mercenrios a ponto de, a partir do incio do sculo XIII, ser estabelecida distino entre cavaleiros vassalos, aqueles que lutam para proteger o seu feudo, e cavaleiros remunerados, ligados a seus empregadores por vnculos exclusivamente pecunirios. Dessa maneira, o estabelecimento de paga regular e estipulada segundo as habilidades guerreiras foi incorporado moral cavaleiresca medieval, sem prejuzo dos valores tradicionais de conduta como a defesa da honra e a busca da glria.22 1.1.3 Os Mercenrios na Renascena O florescimento de centros comerciais na Europa contribuiu para promover a dinamizao da circulao de bens assim como para estimular a expanso de atividades financeiras a cargo das casas bancrias. Com a
Robert Stacey. Age of Chivalry. Michael Howard (Org.). The Laws of War: Constraints on Warfare in the Western World. New Haven: Yale University Press, 1994, p.29. 21 Luc Reydams. A la guerre comme la guerre. International Review of the Red Cross, vol. 88, n 864, 2006, p.731. Durante a Idade Mdia, a bellum romanum era luta travada, sem quartel, contra infiis e brbaros. Em contraste, a bellum hostile, travada entre povos cristos, era regulada por algumas normas como a de fazer prisioneiros. 22 Georges Duby. La Feodalit. Paris: Gallimard, 1996. pp. 907, 910 e 911. Duby descreve que o compromisso estipulado pecuniariamente no afetava a coragem e o fervor desses cavaleiros no momento da batalha: Aussi, les chevaliers salaris voulurent-ils lemporter en fidlit sur les autres. O medievalista francs tambm oferece descrio minuciosa sobre as atividades dos mercenrios na Idade Mdia: Ce sont des corps qui se dplacent en caravane, pesamment, empruntant les meilleurs chemins, car les chariots les accompagnent avec les enfants et les femmes. Ainsi tout couvre dopprobre les mercenaires: le dvergondage sexuel o ils vivent, aussi bien que largent quils gagnent pleines mains. Aussi bien que lignoble faon quils ont de faire la guerre. Combattant pied, comme il sied des gens du commum, ils tirent de larc, atteignant de loin ladversaire, sournoisement, honteusement, sans se mesurer corps corps.
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multiplicao de companhias de comrcio, o sistema de condotta, ou contrato, passou a vigorar para contratar servios militares privados por parte das guildas de comerciantes, que viam nesse expediente a possibilidade de evitar a convocao dos mais jovens prejudicial rotina dos negcios. Ademais, a contratao de mercenrios servia para aplacar os receios dos nobres feudais, para quem o temor ante a hiptese de armar a gente do povo superava as incertezas de confiar a estrangeiros a segurana de suas propriedades. A proliferao dos condottieri, em sua maioria aragoneses e catales, na pennsula itlica durante o sculo XV, conferiu considervel vigor ao mercenarismo. O pioneirismo nesse campo pode ser atribudo cidade de Veneza, que contratou remadores para a sua marinha, desenvolvendo, posteriormente, sofisticado sistema de bonificao contratual para garantir a lealdade desses contingentes. Nesse perodo, a reputao desses mercenrios como combatentes aguerridos foi angariada a servio das autoridades de Florena. Maquiavel, no entanto, percebera os riscos para a estabilidade poltica advindos da prtica crescente de confiar a defesa das instituies republicanas ao empenho remunerado de soldados estrangeiros. O fato de que os cidados florentinos no se sentiam mais aptos a defender sua liberdade, alienando esse dever a mercenrios, embutia ameaa iminente integridade da Repblica florentina.23 Longe de constiturem segurana permanente, as tropas a soldo eram capazes de defeces instantneas, caso suas demandas no fossem inteiramente atendidas. A atividade mercenria haveria de representar causa permanente de desassossego social e instabilidade institucional. A soluo para interromper esse sistema de chantagens concebido pelos mercenrios foi procurar recriar o ideal de uma cidadania armada e independente, de modo que Florena pudesse dispor da fora de seus habitantes prontos a oferecer no apenas suas capacidades tcnicas, mas o sacrifcio da prpria vida para salvaguardar as instituies. 24 Ressurge, assim, o conceito de que a formao militar, a exemplo de Esparta, era parte integrante e imprescindvel das virtudes do cidado. Assim, curioso notar como habilidades castrenses passam a ser consideradas complemento natural das atribuies de todo homem de Estado. Por essa poca, a organizao da
John R. Hale. Renaissance Europe : 1480-1520. London: Collins Sons, 1971, pp.63-66. Quentin Skinner, As Fundaes do Pensamento Poltico Moderno. So Paulo: Companhia das Letras, 2006, pp. 150-151.
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fora militar assume importncia crucial na gesto dos negcios do governo, e, por conseguinte, comea a formar-se a convico sobre a influncia deletria exercida pelos mercenrios para a normalidade institucional.25 A contratao de mercenrios no era exclusividade das cidades-Estado italianas. Por toda a Europa, os governantes instauraram precrio sistema de impostos (o scutagium, ou tributo do escudo), para contratar indivduos cuja especializao era recrutar, equipar, vestir, treinar e alimentar soldados de aluguel. Tal prtica, surgida ainda durante a Idade Mdia, expandiu-se por conta das contribuies dos mais abastados, que, dessa forma, eximiamse do servio das armas, facultando autoridade central considervel acumulao de recursos para a contratao de combatentes estrangeiros. No foi desprezvel o papel que o scutagium desempenhou para o surgimento de pequenas companhias especializadas na oferta de fora militar. 1.1.4 A Era dos Empreendedores Militares No final do sculo XVII, o emprego da fora militar se havia transformado em atividade capaz de concentrar quase preponderantemente os esforos do Estado absolutista. A conduo da guerra, sobretudo no que tange a seus aspectos de logstica, comeara a imprimir gesto dos assuntos de Estado a uniformidade da ascenso da estrutura burocrtica.26 Com poucas excees, os exrcitos europeus no passavam de agrupamento de companhias mercenrias, que, conforme suas habilidades especficas, integravam regimentos com albaneses, excelentes no combate de cavalaria, escoceses e gasces, insuperveis como soldados de infantaria, ingleses, mestres no manejo do arco, e suos, temidos lanceiros. A crescente lucratividade possibilitada pelos negcios da guerra ensejou o florescimento de classe de empreendedores, geralmente oriundos da burguesia comercial dos centros urbanos ou da decadente nobreza rural. A atividade consistia em financiar o recrutamento e treinamento de soldados,
Nicolau Maquiavel. O Prncipe. So Paulo: Cultrix, 1982, p. 87. Maquiavel sintetiza o sentimento da poca com relao aos mercenrios ao afirmar que se um prncipe fundamenta o seu poder nas armas mercenrias, no o ter jamais slido nem gozar de segurana, porque os soldados no se lhe afeioam, so ambiciosos, indisciplinados e infiis, animosos entre os amigos, vis diante do inimigo. Com eles a seu servio, um prncipe s difere a sua runa na medida em que difere a ao guerreira. 26 Martin van Creveld. Ascenso e Declnio do Estado. So Paulo: Martins Fontes, 2004, p. 179.
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sobre os quais o empresrio passava a exercer direitos de propriedade, alugando-os sempre que lhe aprouvesse. Entre os cometedores mais proeminentes, inclui-se o conde Albrecht Wenzel Von Wallenstein (15831634), cuja fortuna foi exponencialmente multiplicada em razo das atividades que desenvolveu no curso de parte da Guerra dos Trinta Anos (1618-1648) a servio da Casa dos Habsburgos. Wallenstein transformou suas terras na Bomia em amplo complexo militar, onde eram agrupados os mercenrios sob sua liderana.27 Notabilizou-se como proprietrio de exrcito poderoso, composto de cem mil homens, em estrutura e funcionamento muito similares aos de empresas privadas modernas: os mercenrios de patente mais alta recebiam bnus pela consecuo de determinados objetivos, alm de possurem participao societria nos investimentos necessrios realizao das campanhas militares contratadas a Wallenstein. O papel desempenhado pelos mercenrios de Wallenstein foi inovador no apenas no que tange organizao e planejamento prprios de uma empresa moderna, seno tambm pelas consequncias que gerou, a partir da celebrao da Paz da Vesteflia em 1648, para a instaurao de ordem institucional que pontua o surgimento do Estado moderno. O desenvolvimento e a centralizao no processo de coleta de tributos, esteio da nascente classe de funcionrios do Estado, composta de coletores, escrives e contadores, atendiam necessidade de criar e prover exrcitos permanentes. Esse incipiente aparato burocrtico, surgido na segunda metade do sculo XVII, pode ser entendido como o produto dos esforos da autoridade central em amealhar os meios essenciais para a defesa militar. Dessa forma, a burocracia oficial passa a gerir os negcios do Estado sobretudo no que disser respeito conduo da guerra -, sem prejuzo da ascendncia moral e indutora de patriotismo que a figura do monarca ainda exercia como a encarnao dos valores do prprio Estado.28 Incentivada pela previsibilidade que apenas o aparato burocrtico do Estado podia oferecer, a criao de exrcitos permanentes, compostos por nacionais, passa a prevalecer em detrimento das tropas de mercenrios, formados por estrangeiros. O perodo das guerras napolenicas, com o seu sistema de
27 V. G. Kiernan. Foreign Mercenaries and Absolute Monarchy. London: Routledge & Kegan, 1965, p. 132. 28 Philip Bobbitt. The Shield of Achilles: War, Peace and the Course of History. New York: Random House, 2003, p. 113.
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alistamento macio, representaria o pice de processo pelo qual as guerras passariam a ser travadas no mais como questes exclusivas dos monarcas, mas em nome e com a participao direta dos cidados. 1.1.5 O Arrebatamento da Guerra: o perodo napolenico No contexto histrico em que unidades de mercenrios estrangeiros comearam a ser numericamente suplantadas e no abolidas na composio dos exrcitos, o perodo das guerras napolenicas considerado peculiar ponto de inflexo no processo de dominao gradual do Estado sobre o controle do uso da fora. A dimenso e a regularidade dos conflitos armados impuseram aos Estados que mantivessem foras regulares, haja vista que os custos de desmobilizao e arregimentao sazonais de combatentes haviam se tornado proibitivos. Essa, no entanto, no foi a razo preponderante na opo dos governantes pela formao de exrcitos permanentes. A presena de exrcitos cada vez mais numerosos nos campos de batalha refletia sobretudo o considervel grau organizacional atingido pelo aparato do Estado, responsvel pelo recolhimento de tributos e a alocao de recursos para campanhas militares. A mecanizao das guerras, para cuja evoluo a utilizao em larga escala de armas de fogo portteis contribuiu sobremaneira, pouco teria significado sem a necessria disciplina imposta, a um tempo, pelos rigores da instruo militar e pela centralizao dos aspectos logsticos e financeiros nas mos de altos oficiais e de burocratas civis. As reformas no domnio da administrao e da esfera judiciria promovidas por Napoleo produziram impacto abrangente em vrios aspectos da sociedade francesa, cujos ritos sociais e prticas civis ainda se ressentiam, no incio do sculo XIX, das fissuras abertas pelo perodo revolucionrio. Questo a merecer a ateno permanente de Napoleo foi a arrecadao de impostos, consideravelmente ampliada e aperfeioada por intermdio da criao de centenas de cargos de coletores provinciais. Tal sistema facultaria a constituio de tropas regulares pela padronizao de treinamento e pelo florescimento de uma identidade forjada menos por glrias individuais do que pelo esprito de corporao. A receita proveniente de tributos foi substantivamente aumentada com o propsito de custear as despesas incorridas em campanhas sucessivas e prolongadas durante as guerras da Frana revolucionria e as campanhas napolenicas perodo que manteve os franceses envolvidos em conflitos
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externos de 1792 a 1815. Esse aspecto permitiu que a Frana se tornasse importante fora militar no continente, ao consolidar instituies judiciais, administrativas e, acima de tudo, financeiras, sem as quais sua coeso poltica no teria se sustentado.29 No entendimento de Creveld, o governo obtivera, pela primeira vez, o controle total sobre toda a arrecadao.30 As receitas destinadas ao financiamento da guerra facultaram aos comandantes de Napoleo consolidar o sistema de conscrio em massa,31 procedimento que imprimiu no apenas nova dinmica movimentao ttica das tropas, como tambm representou o reflexo de mudanas sociopolticas, em que cada homem se tornara cidado e cada cidado, um potencial combatente.32 o perodo das paixes despertadas pelo nacionalismo tributrio da formao do Estado-nao, cuja razo de ser a promoo da liberdade, da igualdade, da ordem constitucional e do Estado de direito. O Estado passa a encarnar a vontade da nao e as aspiraes do povo.33 Para Durant, esse foi o momento em que a glria do nacionalismo sobrepujou o orgulho das dinastias como a tnica da guerra.34 A ascenso de Napoleo ao poder terminaria por galvanizar o sentimento de engajamento popular nas questes de Estado, sobretudo quando dissessem respeito a campanhas militares. o momento em que a guerra recupera muito da sua verdadeira essncia ao desenrolar-se com a fora do excitamento pela aniquilao do inimigo,
29 Fernand Braudel. The Perspective of the World: Civilization and Capitalism. Berkeley: University of California Press, 1992, p. 323. 30 Creveld, op. cit., p. 214. 31 H.C.B. Rogers Napoleons Army. London: Pen & Swords Books, 2005, p.60. O autor menciona que a conscrio macia fora introduzida em 1793 durante o governo da Conveno Nacional: In 1793, the Convention ordered a leve en masse, but the men so swept into the army were of little use and many of them deserted. 32 Bobbitt, op. cit., pp.98-99. 33 Rogers, op. cit., p.58. Antes da modernizao da rotina e da estrutura castrenses estimulada por Napoleo, era pouco provvel que um conscrito pudesse ser promovido acima da patente de sargento. Nesse aspecto, a ascenso profissional, at ento privilgio dos poucos oficiais de origem nobre que exclusivamente fossem levados presena do rei, comeou a ser implementada tal como deveria convir em exrcito movido pelo clamor das ruas. Nas tropas napolenicas, animadas pelo ideal de que a glria da nao deveria ser alada acima de quaisquer valores, inclusive a integridade fsica dos soldados, era assegurado, no entanto, que a funo de portabandeiras (o guidon), comumente exercida por soldados, fosse contemplada com a ascenso ao posto de coronel - demonstrao inequvoca do simbolismo emprestado funo de guardio das cores e lemas inscritos nas flmulas e estandartes das fileiras do exrcito napolenico. 34 Will Durant. The Age of Napoleon. A History of European Civilization from 1789 to 1815. New York: Simon and Schuster, 1975, p.267.
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maneira do debellatio das guerras romanas. O ineditismo do entusiasmo dos cidados-soldado de Napoleo suscitaria curiosa reflexo a Clausewitz,35 que admitiu ser incapaz de antever se, no futuro, as guerras na Europa tornariam a ser travadas de outra maneira, isto , sem o influxo macio da vontade popular. A guerra se tornara, em definitivo, tema de intenso apelo emocional para todas as classes sociais.36 A expanso dos exrcitos napolenicos ensejou mudanas de envergadura na conformao ttica a partir de 1800. At ento, os maiores exrcitos chegaram a contar com setenta e cinco mil integrantes. Em flagrante contraste, as campanhas militares de Napoleo foram travadas com no menos de duzentos e cinquenta mil homens. Suas campanhas, marcadas de enfrentamentos encarniados como modalidade preferencial de sobrepujar o inimigo, tornaram obsoletos os dogmas da cultura militar do sculo anterior, perodo em que os conflitos costumavam transformar-se em complexas coreografias sem poder ofensivo.37 Os novos paradigmas instaurados pelas campanhas napolenicas conduziram as guerras a um paroxismo de violncia precursor da ferocidade
35 Carl von Clausewitz. On War. London: Wordsworth Editions, 1997, p. 154. Clausewitz tambm faz apaixonada reflexo sobre a virtude militar nessa passagem: however much pains may be taken to combine the soldier and the citizen in one and the same individual, whatever may be done to nationalise wars, never will it be possible to do away with the individuality of the business. 36 Eric Hobsbawm. The Age of Empire: 1875-1914. New York: Random House, 1989, pp.163164. Nesse aspecto, Hobsbawm estabelece paralelo com a mobilizao popular durante a PGM, o que julga ser ilustrativo de como o envolvimento popular, inaugurado por assim dizer pelas campanhas napolenicas, haveria de caracterizar conflitos de desabrida violncia. Ao enfatizar a defesa de valores como a democracia e a liberdade, a propaganda dos beligerantes em 1914 arrojou a populao civil para o centro do conflito. Os combatentes franceses, britnicos e alemes marcharam para a guerra menos na qualidade de soldados do que como civis, convencidos de que a causa do Estado era tambm a deles. Essa caracterstica evidencia a fora do patriotismo mesmo em sociedades democrticas como fator primordial para a mobilizao militar. 37 Rogers, op. cit., pp. 59-62. O perodo napolenico introduziu alteraes expressivas na maneira de travar guerras. A ampliao numrica dos contingentes, o aperfeioamento dos servios de intendncia, a implementao de tticas inovadoras de infantaria permitiram, pela primeira vez, a coordenao estreita das aes de infantaria, cavalaria e artilharia em todas as etapas do combate. Outro aspecto inovador era a mobilidade: as linhas de infantaria de Napoleo conseguiam deslocar-se razo de quarenta quilmetros por dia, com o recurso a escaramuas utilizadas para assediar e confundir inimigos habituados a guardar posies fixas. Tambm exerceu papel relevante a mudana de orientao que tradicionalmente privilegiara a defesa em detrimento de movimentao mais ofensiva. Estima o autor que, entre 1803 e 1815, o nmero de baixas fatais nas tropas de Napoleo tenha sido de um milho e quinhentos mil homens.
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dos conflitos no sculo XX. As mudanas trazidas pela ousadia militar de Napoleo permitiram que, at o final da Segunda Guerra Mundial, a penetrao e o recuo dos exrcitos pudessem ser mensurados em centenas de quilmetros. No tardaria, igualmente, que outras monarquias buscassem fortalecer suas campanhas militares pela legitimao emanada da vontade e participao populares. Contra esse pano de fundo, vincado pelo patriotismo e o destemor dos cidados, os mercenrios quase desapareceram da composio das foras militares das potncias europeias no sculo XIX. 1.1.6 Os Mercenrios do Imprio Brasileiro A formao do Exrcito nacional no foi muito distinta no Brasil da forma como sobreviera por ocasio do surgimento de foras militares institucionalizadas nas naes mais poderosas da Europa: as posies do alto oficialato eram exclusivas dos membros da aristocracia, cujas habilidades tcnicas e treinamento para o exerccio de funes militares ficavam aqum do desejvel. Alm de facilmente intercambiveis com cargos diplomticos e postos na Marinha, as posies de oficial de infantaria e cavalaria o Exrcito Imperial surgiria como instituio organizada apenas a partir de dezembro de 1824 -, durante os reinados de D. Joo VI e de D. Pedro I, eram atingidas menos por mrito e aperfeioamento do que em virtude de privilgios de classe e relaes de amizade.38 As tropas brasileiras disposio de D. Pedro I no passavam de milcias destreinadas, mal-equipadas e sem a menor coeso doutrinria. At 1824, os imperativos de defesa, derivados da necessidade de conter movimentos de inspirao republicana, como a Revoluo Pernambucana de 1817, eram satisfeitos por formaes militares to diversas quanto seus ttulos: Companhias de Assalto, Arqueiros da Guarda Real, Regimento de Drages, Guarda Real do Prncipe, Batalho do Imperador e a Guarda de Honra. Essa composio heterognea, incapaz de imprimir unidade s foras nacionais, ainda dispunha de considervel presena de tropas vindas de Portugal, circunstncia assaz incmoda do ponto de vista poltico depois da emancipao em 1822.39
Srgio Buarque de Hollanda (Org.). Histria Geral da Civilizao Brasileira: o Brasil Monrquico: Declnio e Queda do Imprio. So Paulo: DIFEL, 1971,vol. 2, p.236. 39 Srgio Buarque de Hollanda (Org.). Histria Geral da Civilizao Brasileira: O Brasil Monrquico: o Processo de Emancipao. So Paulo: DIFEL, 1971, vol. 1, pp. 265-277.
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Uma vez arrefecido o perodo de encantamento com os ideais emancipacionistas e liberais dos patriotas brasileiros, com que D. Pedro I se identificara a princpio, haveria de prevalecer viso mais majesttica e centralizadora de suas funes de monarca na conduo do pas recmindependente. O empenho em prol do reconhecimento internacional da emancipao rivalizou em importncia com os esforos para manter a unidade poltico-administrativa do pas, e em tal contexto a opo militar era a nica que se afigurava vivel para rechaar as ameaas ao poder central. A preocupao com estabelecer parmetros para a conscrio ficara patente desde os primeiros decretos assinados por D. Joo VI, mas produzira alcance limitado sobre a excelncia das tropas assim arregimentadas. A experincia demonstrava que a ambio de formar contingentes genuinamente brasileiros era contraposta pela realidade socioeconmica de uma ex-colnia havia pouco emancipada. Em 1821, a iniciativa de conceder indulto a criminosos e alforriar escravos para o juramento bandeira de modo a que assentassem praa nos batalhes estacionados no Rio de Janeiro se revelou infrutfera.40 O expediente mais imediato para suprir as deficincias de defesa, com o fito de atender a demandas urgentes geradas pela campanha na provncia Cisplatina, foi o recrutamento de mercenrios alemes tarefa confiada a Jos Bonifcio, que recorreu aos prstimos de George Von Schaeffer, amigo da imperatriz Leopoldina e homem que privava da estima de polticos influentes nos crculos da corte no Rio de Janeiro.41 Enviado em misso diplomtica a Viena, sob pretexto de entregar cartas pessoais de Leopoldina a seu pai, o imperador Francisco I, Schaeffer fora incumbido por Jos Bonifcio de recrutar atiradores que debaixo do disfarce de colonos sero transportados ao Brasil, onde devero servir como militares pelo espao de seis anos.42 Dessa maneira, mercenrios alemes, sem oportunidades de trabalho por fora da modernizao do exrcito da Prssia, foram incorporados ao Regimento de Estrangeiros, criado especialmente com esse propsito em 1823, at ser dissolvido depois de violenta rebelio em 1831. Estima-se que, nesse perodo, tenham ingressado cerca de trs mil nacionais alemes no Brasil com essa finalidade.43
J.M. Pereira da Silva. Histria da Fundao do Imprio Brasileiro. Rio de Janeiro: Garnier, 1924, tomo VII, p.28. 41 Juvncio Saldanha Lemos. Os Mercenrios do Imperador (1824-1830). Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 1996, p.39. 42 Ibidem, p. 44. 43 Ibidem, p. 529 e ss.
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A tomada das fortificaes portuguesas espalhadas ao longo do litoral brasileiro exigiu, igualmente, a formao de uma modesta esquadra de alto-mar que pudesse assegurar o controle martimo em seguida proclamao da Independncia. As mesmas dificuldades encontradas para compor foras terrestres se impuseram ao governo de D. Pedro I. Nesse caso, os primeiros componentes daArmada brasileira foram contratados em Londres: foram dezenove oficiais ingleses, trs oficiais franceses e seiscentos marinheiros ingleses, subordinados a lorde ThomasAlexander Cochrane considerado o primeiro almirante da Marinha brasileira -, escocs veterano que lutara sob as ordens do almirante Nelson contra as foras de Napoleo.44 No obstante os avanos obtidos pelos esforos despendidos poca da transferncia da famlia real portuguesa para o Brasil em 1808, o servio militar ainda era percebido como punio, fosse pelas pssimas condies de vida na caserna, que incluam castigos corporais, fosse pela remunerao insuficiente, mantida sem alteraes desde 1825.45 Conquanto tivesse sido institudo em 1848, o servio de voluntariado do Exrcito no conseguira reunir tropas dotadas de fora militar apropriada para o combate. Tal situao obrigou D. Pedro II a recorrer ao auxlio de mercenrios europeus durante as intervenes no Prata em 1851 e 1852.46 medida que os enfrentamentos com as tropas de Solano Lpez se tornavam mais encarniados, ficavam perigosamente expostas as deficincias da mobilizao militar do Imprio brasileiro. O recurso contratao de mercenrios foi ensaiado mais uma vez para suprir as lacunas de pessoal no teatro da guerra em 1865 ante o nmero crescente de baixas causadas por disenteria, clera e condies climticas inspitas,47 mas a lembrana dos reveses causados pela experincia da criao do
44 Ibidem, pp.141-142. Lemos argumenta que a prtica de contratar mercenrios ingleses no era exclusividade brasileira. A Marinha argentina foi comandada pelo almirante irlands William Brown e guarnecida tambm por marinheiros ingleses, peculiaridade que suscitaria curioso comentrio do embaixador ingls no Brasil, Robert Gordon, sobre os desdobramentos da Guerra Cisplatina (1825-1828): As operaes de guerra se fazem no entre brasileiros e argentinos, mas por estrangeiros, na sua maioria ingleses. No h menos de mil e duzentos marinheiros ingleses na frota brasileira. As tripulaes inglesas, quando caem prisioneiras, se unem sem vacilao aos seus compatriotas alistados do lado oposto e, s vezes, voltam a trocar de lado, devido ao mau tratamento ou por inclinao ao saque. 45 Francisco Doratioto. Maldita Guerra: Nova Histria da Guerra do Paraguai. So Paulo: Companhia das Letras, 2002, p.111. 46 Ibidem, p. 112. 47 Ibidem, p. 117. O autor sublinha que a maior parte dos soldados brasileiros no Paraguai vinha das provncias do Norte e do Nordeste do Imprio. Essa tropa sofreu com a mudana rpida de temperatura, de um ambiente quente para o frio intenso que caracteriza o inverno no Rio da Prata. Sem receberem roupas adequadas, quase todos os quatrocentos soldados de um batalho vindo do Par morreram de frio. Ademais, o excesso de carne fresca na alimentao e a necessidade de beber gua dos rios, nem sempre pura, agravaram as doenas dessa tropa.
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Regimento de Estrangeiros de D. Pedro I ainda era muito vvida para ser ignorada por completo.48 A alternativa foi, portanto, lanar mo de poltica, estimulada publicamente pelo prprio Imperador, segundo a qual os escravos que servissem ao Exrcito conquistariam a liberdade, e seus proprietrios seriam recompensados com ttulos nobilirquicos.49 Apresena de escravos nas fileiras do Exrcito brasileiro resultaria, como enfatiza Doratioto, na incorporao da alforria ao projeto hegemnico da Coroa e da classe dominante.50A participao de negros livres e escravos na Guerra do Paraguai, combinada ao fato de que o corpo de oficiais emergia do conflito imbudo de sentimento aguado de sua importncia poltica, seria componente primordial na dinmica de eroso do poder monrquico no Brasil.51 1.1.7 Os Mercenrios no Sculo XX Transcorridos cerca de quatro sculos em que o emprego da fora se tornara algo semelhante a uma mercadoria internacional, a utilizao de mercenrios comeou a sofrer restries quase intransponveis na primeira metade do sculo XX. Aos Estados, no se afigurava mais vivel compor foras terrestres ou navais simplesmente por intermdio da contratao de indivduos a estipndio.Aorganizao da violncia passara a atender ao propsito de resguardar a delicada tessitura do sistema internacional, cujo equilbrio e permanncia dependiam estreitamente da responsabilidade de cada Estado de manter a coero sob controle exclusivo de seus aparatos militares.52
Lemos, op. cit., p.526, afirma que a rebelio em So Cristvo, que levaria dissoluo do Regimento de Estrangeiros em 1831, no pode ser comparada gravidade da sequncia de eventos causados pela desmobilizao de milhares de mercenrios estrangeiros. Sem mencionar as incontveis peties de indenizao interpostas pelos mercenrios, muitos dos antigos componentes do Regimento se transformaram em salteadores de estrada e ladres de capelas e igrejas nas provncias do sul do Brasil. 49 Lilia Moritz Schwarcz. As Barbas do Imperador. So Paulo: Companhia das Letras, 1999, p. 306. A autora trata do envolvimento direto de D. Pedro II na intensificao da compra de escravos para expandir a composio de efetivos do Exrcito imperial. 50 Doratioto, op. cit., p. 274. 51 Srgio Buarque de Hollanda (Org.). Histria Geral da Civilizao Brasileira: Declnio e Queda do Imprio, pp. 241 e 252. Acrescia, igualmente, que entre o final da Guerra do Paraguai e a proclamao da Repblica, virtualmente todos os oficiais (inclusive generais) tinham como principal fonte de renda os salrios, e no mais a terra, como fora a tradio at ento. A academia militar j se tinha transformado em alternativa, talvez a nica, a uma vida de privaes. Quanto formao do esprito corporativo dos oficiais brasileiros, registra-se a fundao, em 1871, do Instituto Militar por iniciativa do Tenente-Coronel Floriano Peixoto. 52 Thomson, op. cit., p.19.
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Depois de haver sido longamente encorajado pela autoridade central, o emprego da violncia por atores no estatais conheceu perodo de franco retraimento a partir do incio do sculo XX poca em que o Estado sobressaa como poderoso construto poltico, dotado de foras armadas permanentes, incluindo a consolidao do aparato policial e do sistema carcerrio, alm de dispor de representao diplomtica identificada estreitamente com os interesses nacionais. Reduzira-se, portanto, a utilidade da figura do mercenrio para o planejamento militar do Estado. Com a adoo da Carta de So Francisco em 1945, o mercenarismo passou a ser considerado como ameaa estabilidade poltica, esteio da nova ordem internacional erguida no ps-guerra. Na dcada de sessenta, no entanto, recrudesceria significativamente no sudeste asitico e em determinadas regies do continente africano. As atividades de grupos estrangeiros na frica desempenharam importante papel na consolidao da imagem do mercenrio como agente financiado por metrpoles Europeias e, por conseguinte, encarados como smbolos de polticas racistas e contrrias aos movimentos de autodeterminao no obstante a absoluta falta de lealdade por parte dos mercenrios a causas ou aos propsitos polticos das faces beligerantes. O apogeu para a atuao desse tipo de mercenarismo foi atingido nas dcadas de cinquenta e sessenta em meio eroso do controle das metrpoles em pases como o antigo Congo Belga, na questo da secesso de Katanga.53 As comemoraes pela independncia do Congo ainda no tinham cessado por completo em junho de 1960, quando o governo congols se viu enredado com o movimento armado secessionista no sul do pas. O movimento separatista, liderado por Moise Tshombe, eclodira na regio onde se situavam as maiores reservas de cobalto, cobre, ferro e diamantes. A questo do Congo, objeto de cinco resolues do CSNU entre 1960 e 1961,54 adquiriu
53 Em artigo publicado na edio de 16.10.2007, por ocasio da morte de Bob Denard (Bob Denard Hired Gun for Coups, is Dead at 78), o New York Times relembrou que Denard costumava auto-intitular-se um corsrio, atuando, segundo fonte citada do servio secreto francs, when special services are unable to undertake certain kinds of undercover operations, they use parallel structures. No conflito do Congo, angariaram notoriedade os mercenrios Mike Hoare, Bob Denard, Jean Schramme, Michel de Clay e Guy Weber, alcunhados les affreux, ou os terrveis, pela ferocidade e desrespeito aos princpios elementares do direito internacional humanitrio com que costumavam combater. 54 O CSNU tratou dessa matria nas Resolues 143 (1960), 145 (1960), 146 (1960), 161 (1961) e 169 (1961). O pargrafo operativo 2 da Resoluo 161 (1961), por exemplo, insta a retirada e a evacuao do Congo de foreign military and paramilitary personnel and political advisers not under the United Nations Command and mercenaries.
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sentido muito peculiar pois se tratou do nico registro conhecido em que mercenrios e os capacetes azuis das Naes Unidas travaram combate armado como ocorreu nos enfrentamentos em Katanga em setembro e dezembro de 1961, assim como em dezembro de 1962.55 Relegados a atuaes espordicas a partir da dcada de setenta, quando componentes de foras especiais do regime segregacionista da frica do Sul ainda protagonizaram golpes nas Ilhas Comoros, o mercenarismo enfrentaria fase de latncia at o incio da dcada de noventa, perodo em que alguns remanescentes dessas foras voltariam a reagrupar-se na firma sul-africana Executive Outcomes a primeira companhia militar privada, cuja criao instaurou parmetros corporativos de desempenho e competitividade obedecidos at hoje pelas maiores CMPs. Por essa poca, as vantagens pecunirias auferidas pelos antigos mercenrios haviam cedido lugar, em definitivo, aos lucros e planilhas de eficincia dos grandes conglomerados militares privados.56 1.2 A Gnese Moderna: consideraes preliminares No seria possvel apontar evento singular capaz de explicar a emergncia do fenmeno do mercenarismo na ltima dcada do sculo XX. O florescimento do setor militar privado parece responder, antes, a conjunto de fatores vinculados a mudanas sobrevindas no cenrio de segurana mundial durante aquele perodo.57 O ocaso do regime bipolar mantido durante a Guerra Fria e o consequente colapso do modelo de segurana, amparado no potencial blico das grandes potncias, engendraram considervel desequilbrio na equao em vigor durante cerca de quarenta anos entre a demanda e a oferta de servios militares. Essa ruptura teria criado aquilo que alguns historiadores passaram a denominar de lacuna de segurana, preenchida, sem demora, pela iniciativa privada, detentora de capacidades para atender s demandas do setor com relativa parcimnia de meios.58
55 Anthony Mockler. The New Mercenaries. New York: Paragon, 1987, pp. 50-55. O autor descreve que, embora as tropas das Naes Unidas dispusessem de equipamento mais moderno, no foi tarefa simples desalojar os mercenrios de suas posies no Congo. 56 David Shearer. Private Armies and Military Intervention. London: International Institute for Strategic Studies. Adelphi Paper n 316, 1998, p.74. 57 O Anexo alinha as principais companhias militares privadas atualmente em atividade. 58 Deborah D. Avant. The Market for Force. The Consequences of Privatizing Security. New York: Cambridge University Press, 2005, p.36.
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Alm desse aspecto, alinhar-se-ia outro fator a ser considerado no processo de consolidao da alienao gradativa da coero estatal a entidades privadas. O movimento verificado nos anos noventa de estmulo privatizao de setores tradicionais de ao do Estado como a defesa incentivou a expanso dos negcios das CMPs. Conceitos como competitividade, eficincia e racionalizao passaram a integrar o lxico dos governos, contribuindo para expor a debilidade das burocracias militares, estruturadas, durante algumas dcadas, pelos dogmas da Guerra Fria. Para Singer, a confluncia desses fatores criou dinmica propcia ao crescimento exponencial das CMPs.59 A par do desinteresse que se instilou nos crculos diplomticos e militares das maiores potncias, o apoio da opinio pblica a possveis envolvimentos militares de intrincado desfecho tambm arrefeceu com a difuso dos horrores da guerra pelos meios de comunicao. Alm do vcuo no mercado de segurana, conforme assinalado, novas ameaas de feio global, a ausncia de respostas adequadas aos conflitos pela comunidade internacional e o surgimento de reas de instabilidade passaram a compor conjunto de fatores catalisados pela desmobilizao macia de pessoal nas foras armadas dos pases desenvolvidos. A contar do incio da dcada de noventa, o desmoronamento das instncias polticomilitares, sob cujo controle eram mantidas tenses latentes de origem tnica, poltica e cultural no tabuleiro de interesses de Moscou e Washington, estaria na raiz da multiplicao dos conflitos armados de natureza intra estatal. O Instituto Internacional de Pesquisa para a Paz de Estocolmo considera a dcada de noventa como o vrtice da violncia armada, detectando, por conseguinte, a formao de padro de instabilidade60 responsvel pelo esfacelamento institucional de muitas sociedades. A multiplicao dos conflitos intraestatais tambm serviu de fomento expanso das CMPs, cujos servios foram colocados disposio daqueles pases incapacitados quer de manter
Singer, op. cit., p. 49. SIPRI 2007 Yearbook. Armaments, Disarmament and International Security. Stockholm: Stockholm International Peace Research Institute, 2007, pp. 94-96. O SIPRI reconhece, porm, que nesta dcada teria ocorrido certa diminuio no nmero de conflitos no internacionais. Acautela, no entanto, sobre a relutncia de alguns institutos em aceitar os critrios empregados na compilao dessas estatsticas: the major collections of data on armed conflicts are in agreement that the number of armed conflicts today is significantly lower than in the early 1990s. However, there is a widespread reluctance to accept these numbers as evidence of an increase in global peace and security.
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a ordem interna, quer de defender-se externamente com o auxlio de suas prprias foras regulares. Premidos pela necessidade de diminuir os altos custos relativos manuteno de tropas e equipamentos, os maiores exrcitos ocidentais promoveram reduo expressiva de pessoal, optando por configurao mais gil e menos onerosa. No perodo de 1989 a 2004, os EUA, a Rssia, a Frana e a Alemanha promoveram reduo expressiva de seus efetivos.61 Estudioso desse perodo, Gaddis assevera que o final da Guerra Fria poderia ser lembrado como o ponto a partir do qual a fora militar, o elemento definidor de poder nos cinco sculos anteriores, deixara de s-lo.62 Instalara-se, em definitivo, na equao das lideranas polticas e militares ocidentais, o clculo de que a manuteno de efetivos numerosos deixara de representar garantia de expanso da influncia dos Estados, nem sequer de sua continuada existncia no sistema internacional.63 Nessa anlise, h que considerar, igualmente, a questo do comrcio de armas, ampliado de maneira significativa com a multiplicao de ofertas para as CMPs. A esse respeito, a Resoluo 2001/3 da extinta Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas refere a vinculao direta entre o trfico ilcito de armas e a expanso das atividades de mercenarismo verificadas a partir da dcada de noventa.64 Trata-se de preocupao a que no ficaram alheias as deliberaes do Grupo do Rio em 2001, que reconheceu, em seguida reunio de Ministros das Relaes Exteriores, a correlao entre o comrcio ilcito de pequenas armas e o mercenarismo e outras atividades criminosas.65 Examinar o surgimento e a proliferao das CMPs constitui exerccio dificultado pela ausncia de informaes confiveis quanto ao alcance de sua
61 Essa reduo pode ser assim quantificada: i) EUA: dois milhes e cem mil para um milho e quatrocentos mil; ii) Rssia, cinco milhes e duzentos mil para novecentos e setenta e sete mil; iii) Frana, quinhentos e quarenta e sete mil para duzentos e noventa e cinco mil; e iv) Alemanha: quatrocentos e sessenta e nove mil para duzentos e oitenta e quatro mil.Fonte:Bonn International Center for Conversion. Conversion Survey 2005: Global Disarmament, Demilitarization and Demobilization. 2005, p.148 e ss. 62 John Lewis Gaddis. Histria da Guerra Fria. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2006, p. 254. 63 Ibidem, p.255. 64 O pargrafo operativo 3 reconhece que the armed conflicts, terrorism and arms trafficking and covert operations by third Powers, inter alia, encourage the demand for mercenaries on the global market. 65 Grupo do Rio. Comunicado. Reunio de Ministros das Relaes Exteriores. Santiago, 27.3.2001. Circulado como documento das Naes Unidas sob a cota A/Conf.192/3.
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ao e o montante dos contratos celebrados. Apesar de atuarem em mercados abertos e no obstante os esforos de relaes pblicas que empreendem para buscar legitimidade junto opinio pblica, as CMPs ainda permanecem cercadas de considervel sigilo, adensado pela prtica das fuses ou atomizaes corporativas. Os dados compilados indicam que, entre 1994 e 2004, o governo norte-americano tenha celebrado mais de trs mil contratos com tais firmas no valor de 300 bilhes de dlares.66 Aparentemente, nem mesmo o Pentgono consegue exercer o devido controle sobre a terceirizao de seus gastos de defesa, a julgar pelas reiteradas indicaes do General Accountability Office, instncia de auditoria e de controle federal, cujos relatrios tm apontado prticas questionveis na relao do DoD com essas empresas.67 Igualmente, imperioso observar que a consolidao gradativa do poder das companhias militares privadas no se confina apenas questo dos armamentos. A ascendncia das CMPs passou a abranger todo o espectro das exigncias necessrias para o uso da fora. Em muitos campos, como a microeletrnica, a robtica e a biotecnologia, os gastos do Estado com pesquisa vm sendo gradativamente concentrados no setor privado, onde passaram a agrupar-se os maiores especialistas em tecnologia militar.68 No passado, os saltos qualitativos no domnio da tecnologia militar eram eficientes quando e se fosse vivel aproveit-los no contexto da estrutura controlada pelo Estado como a expanso da malha ferroviria ou a produo de munio em escala industrial. No caso das novas tecnologias, a descentralizao e a privatizao constituem prticas mandatrias em ambiente marcado pela competio acirrada por conhecimento especializado de peritos e tcnicos. Nos ltimos anos, a intensidade com que as inovaes tecnolgicas foram incorporadas indstria militar transformou o emprego de meios
O Center for Public Integrity uma organizao no governamental que compila e divulga informaes sobre as relaes do governo dos EUA com as companhias militares privadas. Os dados podem ser consultados em www.publicintegrity.org 67 U.S.General Accountability Office Report. May 2004. pp. 21-26. O texto pode ser consultado em www.gao.org. 68 Trata-se de preocupao manifestada recentemente pelas autoridades militares brasileiras. A Estratgia Nacional de Defesa de 2008, por exemplo, confere nfase questo do investimento em tecnologia militar como fator crucial para a defesa nacional. Tal aspecto fica evidenciado pgina 43 do documento, que prev medidas para a maximizao e a otimizao dos esforos de pesquisa nas instituies cientficas e tecnolgicas civis e militares, para o desenvolvimento de tecnologias de ponta para o sistema de defesa. O texto pode ser consultado em www.defesa.gov.br/eventos_temporarios/2008/estrategia_defesa_nacional.pdf.
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coercitivos em campo a requerer nveis crescentes de especializao, buscada, naturalmente, fora do setor pblico. Nesse contexto, o surgimento de atores no estatais, os avanos em tecnologia e o afluxo de civis tm facultado s CMPs a oportunidade de desempenhar papel protagnico na dinmica do uso da fora. 1.2.1 A Privatizao do Uso da Fora: eroso do poder do Estado? O controle dos meios de coero se encontra na fundao do Estado moderno. O monoplio do emprego da fora facultou ao Estado se sobrepor fragmentao de poder exercido por senhores feudais, pulverizados em baronatos, marquesados, ducados e principados. O controle da fora no ser apenas o esteio, seno tambm o atributo a definir a prpria essncia do Estado.69 Na anlise da eroso do poder estatal sobrevinda por obra da alienao desse monoplio, seria lcito conjecturar que o compartilhamento do atributo principal do Estado com atores privados implicaria o debilitamento irreversvel do controle do poder central sobre seus meios coercitivos. Aspecto fundamental nessa questo ser determinar como a adjudicao da violncia, ao promover a converso do uso da fora como prerrogativa do Estado em produto comercial, processa-se distintamente para os supridores ou exportadores da coero, de um lado, e os clientes, ou importadores, da privatizao da fora militar, de outro. Em ambos os casos, no entanto, criamse circunstncias propcias a que a elaborao de determinados tpicos da agenda governamental, vinculados sobretudo ao uso de meios coercitivos, seja franqueada aos interesses de entidades particulares. Os pases-sede das CMPs notadamente os EUA e o Reino Unido renem condies de absorver os riscos da privatizao, amparados no alto ndice de coeso de suas instituies. A terceirizao do uso da fora tem provocado, no entanto, perniciosa permeabilidade entre as esferas de interesse
69 John Hoffman. Beyond the State: An Introductory Critique. Cambridge: Polity Press, 1995, pp.34-35. Hoffman procura sintetizar sua viso ao afirmar que firstly, the state is a set of institutions, the most important of which is that of the means of violence and coercion; secondly, its institutions lie at the centre of a geographically bounded territory usually referred to as a society, and thirdly, the state monopolizes rule-making within its territory. What makes this definition coherent is that each of the attributes forms an interrelated totality.
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do setor pblico e privado a ponto de afetar a elaborao de diretrizes governamentais na alocao de recursos pblicos relativos defesa militar. Por seu turno, os Estados-cliente, ou consumidores, pases cuja ordem social e poltica tenha sido subvertida, tendem, em uma primeira etapa, a otimizar as vantagens da contratao das CMPs. A longo prazo, porm, esses pases enfrentam dificuldades, em razo de suas fragilidades estruturais, para realinhar suas foras armadas a servio do interesse pblico. Trata-se de barganha, cujos benefcios e desvantagens terminam por neutralizar-se.70 No caso desses pases, a contratao de CMPs pode assegurar a possibilidade de defesa territorial, alm de facultar a oportunidade de restaurar parcialmente o poder de coero ameaado. A debilidade institucional acaba, porm, por reduzir drasticamente as chances de que, por intermdio da privatizao da fora, consolide-se aparato militar local capaz de promover a estabilidade poltica. Dessa forma, a presena de atores privados armados em contexto de volatilidade poltica, associada a ambiente de desagregao social e polaridade tnica, no resulta seno no aparecimento de estruturas paralelas de segurana, inibidoras dos esforos de reconstruo das instituies. Conquanto a privatizao da fora possa facultar aos Estados-cliente ganhos palpveis mais imediatos, como a recuperao de vantagem militar, no deixa de configurar manobra de futuro poltico demasiado incerto. O aumento na deflagrao de conflitos armados intraestatais desde o desmoronamento da estrutura de segurana existente durante a Guerra Fria pode ser considerado fator crucial para a expanso das CMPs. A ordem institucional e a estabilidade poltica mantidas pelo regime da confrontao ideolgica no mais se sustentaram uma vez iniciado o perodo de transio para uma nova ordem geopoltica. O alinhavo poltico-militar que permitira neutralizar tenses e desequilbrios regionais comeou a desfazer-se, dando azo a que conflitos civis eclodissem em regies historicamente expostas a nveis precrios de desenvolvimento socioeconmico. Sem dispor dos benefcios tradicionalmente auferidos com o regime de amparo militar e econmico institudo durante a Guerra Fria, as lideranas polticas regionais no dispunham de aparato capaz de dissolver ou mitigar tenses sociais e tnicas, fator de ameaa funcionalidade dessas sociedades. A consequncia mais conspcua desse estado permanente de crises
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Avant, op.cit., p. 65, categoriza esse jogo de soma-zero como desperate gamble.
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institucionais se fez sentir nos nveis decrescentes de governabilidade, comprometida sobretudo pela incapacidade de garantir o monoplio do emprego da fora. Em situaes dessa natureza, as fissuras institucionais so preenchidas pela ao e interesses de atores no estatais como faces de insurgentes ou grupos paramilitares coadjuvados por CMPs como no caso dos conflitos civis na frica central e ocidental ao longo dos anos noventa. O surgimento dos denominados Estados falidos constitui elemento importante para compreender a porosidade poltica e institucional de determinados pases ao de atores privados, cujas atividades prosperam, preferencialmente, em situaes de anomia. O quadro de desestruturao poltica e social se desenha quando os nveis de violncia interna atingem propores de paroxismo de conflito civil, fator de enfraquecimento paulatino da autoridade central sobre o emprego da fora. Estados debilitados institucionalmente executam funes clssicas apenas de modo espordico 71e mesmo enquanto no tiverem sido destitudos por completo dessa capacidade. Nesse contexto, o sistema judicirio transformado em instrumento das decises do poder executivo, vedando a seus nacionais o direito de representao contra inevitveis arbitrariedades, alm do fato de que o funcionamento do estamento burocrtico deixa de nortear-se por princpios democrticos, transformando-se em mera instncia de atendimento de favores pessoais. Nesse quadro de desagregao, composto igualmente pelos efeitos cumulativos da pobreza, xodo rural e processo descontrolado de urbanizao, o esfacelamento do poder central compromete a capacidade de o Estado exercer uma das funes que o definem prioritariamente: o uso da fora para manter a ordem interna e assegurar a defesa externa. Incapacitado de manter a ordem, o Estado permite que assim se afrouxe a coeso social ao deixar de ser reconhecido como fonte de poder e identidade. medida que o controle governamental se esvazia de seus smbolos mais tradicionais, como o emprego legtimo da violncia, o eixo da identidade do cidado com o Estado se desloca para outras instncias, em que se forjam novos vnculos baseados, por exemplo, em afinidades tnicas ou religiosas, sobrepostas evidentemente sobre o interesse comum. Assim, impe-se a lgica
71 Robert Rotberg se refere essa situao como State-obligations being honored in the breach. The New Nature of Nation-State Failure. The Washington Quarterly, 2002.
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dos conflitos violentos, em que as fidelidades tribais e regionais terminam por adquirir ascendncia sobre as demais como o nico cimento de lealdade.72 A existncia de Estados com ndices precrios de institucionalidade no representa uma ameaa espontnea. Configuraria, antes, um fator que catalisa ameaas potenciais de deteriorao do quadro de segurana internacional. Documentos como a Estratgia de Segurana Nacional dos Estados Unidos (2002) e a Estratgia de Segurana da Unio Europeia (2003), snteses do pensamento de defesa dos Estados Unidos e da Unio Europeia,73 consideram, desde o incio da dcada, os Estados falidos uma ameaa direta segurana da comunidade internacional. De certa forma, esse conceito terminou por ser incorporado s anlises sobre segurana coletiva das Naes Unidas.74 No obstante servir para compreender por que razo as CMPs adquiriram influncia crescente nessas regies como simulacros da ordem, a definio do que venha a constituir um Estado falido no rene consenso absoluto.75 A taxonomia da falncia da autoridade estatal costuma obedecer a padro formado a partir da
Essa formulao pertence a Stanley Hoffmann. Cf. A New World and Its Troubles. SeaChanges: American Foreign Policy in a World Transformed. New York: Council on Foreign Relations, 1990, p. 115. 73 No captulo I, intitulado Overview of Americas International Strategy, a Estratgia de Segurana Nacional dos EUA se refere a esse tpico como America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones (grifou-se). A Estratgia de Segurana Nacional de 2006 remove essa formulao e confere, pgina 15, carter mais tangvel a essa ameaa: failed states and ungoverned areas can become safe havens for terrorists. The National Security Strategy of the United States of America. Washington, 2002 e 2006. Por sua vez, a Estratgia de Segurana Europeia, de 12.12.2003, alinha, ao lado do terrorismo, conflitos regionais e crime organizado, a falncia estatal como uma das ameaas-chave dos dias atuais, ao referir que State Failure: Bad governance corruption, abuse of power, weak institutions and lack of accountability and civil conflict corrode States from within. In some cases, this has brought about the collapse of State institutions. Somalia, Liberia and Afghanistan under the Taliban are the best known recent examples. Collapse of the State can be associated with obvious threats, such as organized crime or terrorism. State failure is an alarming phenomenon, that undermines global governance, and adds to regional instability (grifou-se). European Strategic Security. A Secure Europe in a Better World, p. 4. O texto pode ser consultado em http:// ue.eu.int/eudocs/cmsUpload/78367.pdf 74 United Nations. Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change. New York: United Nations, 2004, p. 25. Documento A/59/565, de 2.12.2004. Muito embora o relatrio no reconhea textualmente a fragilidade estatal dentre as ameaas segurana internacional, o documento enfatiza que nenhuma das ameaas reais que elenca poder ser debelada sem que a comunidade internacional procure examinar a questo da fragilidade contempornea do Estado. 75 As divergncias a respeito no chegam a questionar a existncia do fenmeno da falncia institucional do Estado. O debate acirrado quando se trata de definir as suas causas preponderantes. Anlise pormenorizada das tentativas de definio feita por Tonya Langford
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interseo de fatores como o esboroamento da base poltica, a ausncia de coeso social, a degradao ambiental, a escassez de recursos, a precariedade de indicadores econmicos e o crescimento demogrfico desordenado. Dentre os aspectos mais recorrentes na crnica da runa dos Estados modernos, avultam, certamente, as disputas polticas dentro da estrutura do poder central, caracterstica que conduz pulverizao do exerccio da fora. Trata-se do ponto de inflexo em que o Estado se torna tributrio dos objetivos polticos do grupo tnico ou poltico dominante em situao suscetvel de reduzir os vnculos de confiana nessas sociedades ao crculo mais estreito das ligaes familiares. A ascendncia de valores tribais em detrimento de aspectos que poderiam compor a identidade nacional termina por se refletir na prevalncia do militarismo a servio de clivagens tnicas e disputas de poder. Com o enfraquecimento da capacidade de o Estado arbitrar e regular conflitos, as alianas assim construdas levam a que, a depender da conjuntura poltica, as foras armadas sejam atomizadas em torno de lideranas localizadas, conferindo aos enfrentamentos militares internos em regies da frica a semelhana das guerras medievais Europeias travadas antes de 1648, poca que marca o advento da organizao poltica do Estado com a celebrao da Paz da Vesteflia. Nesse aspecto, Wallensteen argumenta76 que o direito ao exerccio da fora tende a esgarar-se quando empregado por um grupo homogeneamente tnico em detrimento de outros grupos minoritrios. A fragmentao do poder central resultante desse processo termina por afetar a governabilidade, em que os padres hierrquicos de autoridade so suplantados por sistema mais informal de organizao poltica e social.77
em Things Fall Apart: State Failure and the Politics of Intervention. Oxford: International Studies Association, 1999, pp.59-79. A ttulo ilustrativo, a mensurao da falncia institucional incluiria o Estado anrquico, em que inexiste autoridade central, e o Estado anmico, em que a vitalidade do poder central totalmente solapada por movimentos insurgentes. Recentemente, a revista The Economist, edio de 26.1.2008, adicionou a essa lista a categoria do Estadofantasma, ao tratar da desagregao institucional na Repblica Centro-Africana:The International Crisis Group, a Brussels-based lobby, says that the Central African Republic has dropped below the level even of a failed state. It has become virtually a phantom state, lacking any meaningful institutional capacity. 76 Peter Wallensteen. State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions of Governance. West Lafayette: Purdue University, 1998, p. 24 e ss. 77 Robert D. Kaplan. The Coming Anarchy. The Atlantic Monthly, 1994, p.73. Outro desdobramento com direta repercusso sobre a integralidade poltica dessas sociedades a reconfigurao de suas fronteiras. Ancilar do modelo colonial europeu, o desenho dos limites territoriais tem sido redefinido por fora das afinidades tnicas e fluxos comerciais. Ao longo da costa da frica Ocidental, por exemplo, a regio passou a assemelhar-se, no entendimento de
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Nesse ambiente fracionado, a privatizao do emprego da fora pde ser testada em dois laboratrios importantes na frica: os conflitos civis no antigo Zaire e em Angola nos anos noventa. Tanto o poder central, quanto as faces alijadas do poder e aspirantes a empolg-lo recorreram aos servios de CMPs. No estertor de seu regime, Mobutu Seko contratou a francesa Geolink, cujas foras foram enfrentadas pelos combatentes da norteamericana Betchel, contratada pelos financiadores de Laurent Kabila.78 Na mesma dcada, faces insurgentes em Angola, assim como o poder central enfraquecido institucionalmente, celebraram contratos com algumas das maiores companhias militares privadas. Sem estabelecer distino de clientela, empresas como Airscan, Ronco, Executive Outcomes e International Defense and Security auxiliaram, no raro, a expandir a capacidade militar de grupos rivais. O exemplo da guerra civil angolana modelar porque chegou a envolver, em seu auge, a participao de cerca de oitenta dessas firmas, de tal maneira que ex-Boinas Verdes, pra-quedistas e comandos sul-africanos, pilotos ucranianos e combatentes gurkhas se tornaram personagens familiares ao cotidiano dos angolanos.79 Tradicionais importadores de fora militar, os Estados-cliente, onde floresceram as atividades das companhias militares privadas no final do sculo passado, viram-se s voltas com desemprego, desintegrao da infra estrutura, degradao ambiental, deteriorao dos sistemas educacional e de sade, restries participao poltica, cerceamento dos poderes judicirio e legislativo, bem como deficincias na administrao da justia. A relao assim estabelecida com as CMPs pode significar, em certa medida, medida atentatria legitimidade estatal medida que as expectativas naturalmente postas nas atribuies do Estado so frustradas pela alienao espontnea de seus poderes coercitivos a atores privados. Visto dessa perspectiva, o recurso capacidade militar das CMPs pode encerrar um dilema, haja vista que progressos na rea de segurana, sobretudo durante o processo de reconstruo poltica de um Estado, so obtidos, muita
Kaplan, aos mapas da era vitoriana pontuados de entrepostos comerciais interligados pela alta densidade demogrfica na linha litornea, em contraste com vastides desabitadas no interior.Com efeito, esse novo delineamento gera dinmicas de convvio alheias a reparties polticas, afetando um dos fundamentos clssicos do conceito de soberania como a delimitao territorial. 78 Singer, op.cit., p.10. 79 Al Venter. Market Forces: How Hired Guns Succeeded Where the United Nations Failed. Jane`s International Defense Review, 1998.
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vez, com a colaborao permanente dessas firmas. Dessa maneira, o setor privado militar se torna pea indispensvel na nova correlao de foras polticas, debilitadas por prolongados conflitos civis. Tal dilema a expresso da ambiguidade que caracteriza os atores no estatais armados no apenas como parte do problema, seno tambm como parte da ilusria soluo a depender do papel estabilizador que executam com relao s instituies do Estado. A multiplicao das CMPs poder ser entendida como mais uma faceta do processo de alienao de poder do Estado para outras instncias com atribuies exercidas outrora exclusivamente pelo poder central. Essa diluio de poderes poderia ser a matriz de um sistema composto de variados graus de autoridade delegada a entidades no estatais, sem prejuzo da preservao de conceitos cruciais para a sua personalidade como sujeito do direito internacional como a integridade territorial, a proteo diplomtica dos cidados e o controle dos recursos naturais. No caso dos supridores, sobreviria o fenmeno do que Rosenau classifica de realocao descendente de autoridade, em favor dos grupos e entidades de natureza privada,80 sem impor maiores riscos permanncia das instituies pblicas no processo dessa barganha. Ao refletir sobre a configurao das relaes interestatais, Kennedy pondera que, no obstante certa eroso constatada em seus poderes nas ltimas dcadas, o Estado continua a ser o locus primrio de identidade dos cidados, visto que permanece a nica instncia com poderes de coletar impostos, elaborar leis, impor o alistamento militar e emitir passaportes, sem que se vislumbre, no momento, a possibilidade de que venha a ser substitudo como unidade fundamental para lidar com questes transnacionais como a manuteno da paz e da segurana internacionais.81 No domnio do emprego da fora, avolumam-se, no entanto, as condies propcias para que o remanejamento de atribuies para fora da alada estatal no seja interrompido. A crescente porosidade da esfera pblica, em que os interesses de Estado so coadjuvados por atores postados margem de seu
80 James N. Rosenau. The Relocation of Authority in a Shrinking World. Comparative Politics, vol. 24, n 3, 1992, pp. 253-272. Rosenau emprega o termo downward relocation of authority. 81 Paul Kennedy. Preparing for the Twenty-First Century. New York: Vintage, 1994, p.134. O autor vai alm ao afirmar, mesma pgina, que no adequate substitute has emerged to replace it as the key unit in responding to global change.
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aparato, indica que a transferncia de considervel conjunto de mandatos pblicos a instituies privadas poder ser ampliada aspecto que demonstra a dimenso multifacetada do atual exerccio de poder nas relaes internacionais.82 1.2.2 Os Contratados Privados como Atores no Estatais O axioma de que o emprego da fora apangio do Estado sofreu modulaes importantes com o aparecimento de atores privados armados, circunstncia que, ao diluir o contorno da esfera de atuao tradicional das foras armadas regulares, ampliou as fontes potenciais de insegurana para a comunidade internacional. A expanso da latitude de ao de atores no estatais em domnio outrora exclusivo do Estado instaurou condies propcias para a consolidao do mercado da privatizao da violncia. As CMPs vm exercendo papel crescente ao coadjuvar setores oficiais na elaborao de polticas governamentais de segurana e defesa, sobretudo no que diz respeito ao militar. Ao contrrio das ONGs, norteadas por padres de atuao definidos e tradicionais colaboradoras do sistema onusiano, habilitadas inclusive a adquirir estatuto consultivo no ECOSOC,83 atores no estatais armados alegadamente permanecem, vistos do ngulo jurdico, uma instncia de terra incgnita.84 A Resoluo 1540 (2004) do CSNU representa tentativa de definir, por contraste com as atribuies tradicionais e reconhecidas do Estado, a natureza dos atores no estatais85 com a qualificao de que se trata de definio apenas aplicvel a medidas para prevenir a proliferao de armas de destruio em massa pela ao de grupos terroristas. A adjetivao negativa do termo implica que a natureza de suas atividades adquire sentido apenas quando for possvel contrast-las s atribuies da esfera de competncia do Estado.86
82 Martti Koskenniemi.The Future of Statehood. Harvard International Law Journal, vol. 32, n 2, 1991, pp. 397-400. 83 O Relatrio do Milnio (Report of the United Nations Secretary-General We the Peoples: the role of the United Nations in the 21st Century) enfatiza a cooperao consolidada das organizaes no governamentais em diversos campos de atuao das Naes Unidas. 84 Kerstin Martens. Examining the (non) Status of NGOs in International Law. Indiana Global Legal Studies Journal, n 1, 2003, p.19. A questo do alegado vazio jurdico em que atuam as CMPs ser abordada no captulo 3. 85 Adotada em 28.4.2004, a Resoluo 1540 define ator no estatal como indivduo ou entidade, no atuando sob a autoridade legal do Estado para executar atividades dentro do escopo desta Resoluo. 86 Richard Langhorne.The Diplomacy of Non-State Actors. Diplomacy and Statecraft. Routledge, n 16, 2005, p. 339.
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No caso das CMPs, as distines no se estabelecem to simplesmente, visto que so atores privados com atuao alinhada s diretrizes programticas dos governos no domnio do uso da fora. A nomenclatura pode parecer imprecisa, porque, na situao das CMPs, no lidamos com entidades antiestatais, tendo em mente que essas firmas se substituem ao Estado para, sob mandato e anuncia deste, exercer vicariamente o direito de empregar a fora. A essncia das atividades desenvolvidas pelas CMPs impe dificuldades no apenas para categoriz-las como agentes no estatais, seno tambm para avaliar em que medida essas entidades auferem vantagens de Estados institucionalmente enfraquecidos ou, ainda, o potencial de ameaa que detm com relao manuteno da segurana internacional. O emprego da violncia pelos contratados privados no coincide com os contornos do figurino adotado por outros atores no estatais armados, como grupos terroristas e o crime organizado transnacional, dispostos a recorrer violncia para atingir propsitos polticos francamente contrrios a instituies nacionais ou organismos internacionais. Ao contrrio de movimentos de insurgncia, as CMPs no se engajam em combate de modo a promover a secesso de determinada regio ou pr fim a regime de ocupao. Tais movimentos possuem agenda poltica definida geralmente de carter irredentista e tendem a considerar-se o embrio de futuras foras regulares de um povo liberado. Por seu turno, as negociaes em torno definio das atividades dos chamados combatentes da liberdade, ou freedom fighters, trazem luz as dificuldades inerentes obteno de consenso no mbito do Comit Ad Hoc, estabelecido pela Resoluo 51/ 210 da AGNU, para a adoo de conveno abrangente sobre o terrorismo internacional.87 O impasse a respeito, que perdura h mais de dcada, decorre da necessidade para alguns Estados membros de excluir da conceituao de terroristas as iniciativas de atores privados baseadas no direito fundamental autodeterminao.88 No obstante a literatura especfica reuni-los sob uma nica categoria que, como vimos, os define negativamente -, os atores no estatais tambm
87 Eleventh Session. February 2007. Report of the Ad Hoc Committee established by the General Assembly Resolution 51/210 of 17 December 1996. Documento A/62/37. 88 Discurso do presidente do Grupo de Trabalho da Sexta Comisso da AGNU sobre Medidas para Eliminar o Terrorismo Internacional, Conselho de Tutela das Naes Unidas, 18.10.2007.
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podem ser diferenciados entre si por critrios como, por exemplo, a mudana de status quo poltico e a ocupao territorial. Nesse caso, o poder poltico e militar tradicionalmente exercido por lideranas em virtude de qualidades ancestrais inquestionveis que conferem ascendncia moral sobre o grupo que controlam aspecto que lhes outorga legitimidade representativa perante o cl. Esses potentados locais costumam controlar pores territoriais e dominam estruturas paralelas que fazem as vezes de unidades administrativas governamentais. Em geral, obtm recursos para a manuteno de milcias ou pequenos exrcitos privados por intermdio da explorao de metais preciosos ou a explorao de madeira, procurando, dessa forma, reforar os alicerces de sua influncia em ambiente de conflagrao civil, transformando-se em tpicos smbolos de conflitos internos prolongados.89 A fragmentao de capacidades assim distribudas entre o Estado e atores no estatais no deixa de constituir uma curiosa ambivalncia. Representa relativo debilitamento de prerrogativa clssica como o uso da fora, mas pode ser entendida como sinal de interdependncia crescente com entidades privadas com vistas ao fortalecimento militar da autoridade central. Nesse sentido, trata-se de inflexo no comportamento do Estado em que ao monoplio do uso da fora acrescida a funo de regulador e provedor de poder a atores no estatais na complexa rede de interesses tecida entre os dois campos.90 Ao menos na situao dos pases provedores da violncia privada, o condomnio de propsitos constitudo entre os governos e as CMPs sinaliza na direo de uma mudana na formulao de diretrizes poltico-militares. O crescente nmero de entidades privadas na implementao de iniciativas estatais quanto ao emprego dos meios coercitivos sugere que a percepo costumeira sobre o processo decisrio tem sofrido mutaes. Na viso de Krahmann, as formas tradicionais e democrticas da tomada de decises
Ulrich Schneckener. Fragile Statehood, Armed Non-State Actors and Security Governance. Private Actors and Security. Marina Caparini (Org.). Geneva: Centre for the Democratic Control of Armed Forces, 2006, pp. 28-29. Em algumas situaes, atores no estatais procuram promover a subverso do regime poltico em vigncia, a secesso de determinada regio ou para aqueles de inspirao apocalptica a instaurao de uma nova ordem mundial sob parmetros confessionais. As CMPs, quando postas a servio de foras insurgentes contra o poder estabelecido, podem combater para ocupar poro territorial e subverter a ordem poltica se tais objetivos forem conformados por clusulas contratuais. 90 Elke Krahmann. New Threats and New Actors in International Security. New York: Palgrave, 2005, pp.210- 211.
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entre os partidos polticos, o poder executivo e as foras armadas precisam levar em considerao o alcance da atuao desses atores sobretudo no que tange questo da sua responsabilizao legal.91 Cabe, portanto, a ressalva de que admitir que o surgimento de atores no estatais armados teria ocorrido nas frinchas da eroso do monoplio do Estado no totalmente verdadeiro. Em termos histricos, como foi visto na primeira parte deste captulo, tais atores tiveram o papel no de enfraquecer, mas de fortalecer o poder central, que tradicionalmente auferiu benefcios das modalidades mais rudimentares de organizao dessas foras postadas alm de sua competncia direta. Para os pases que fornecem os servios da privatizao da fora, o instituto da soberania, com o seu feixe de atributos associados ao monoplio do uso legtimo da fora exercido em determinado territrio, no estaria sob ameaa. Nesse caso, a convergncia de interesses com as CMPs indica que novas entidades, dotadas de princpios formais especficos, tm sido acomodadas como atores poltico-militares na elaborao de diretrizes do Estado. Para os pases que importam tais servios, a alienao dos meios coercitivos a entidades privadas pode comprometer irremediavelmente a coerncia do comportamento do Estado, impossibilitando inclusive recuperar sua autonomia no domnio da defesa externa.92 1.2.3 O Bazar de Soldados A mercantilizao dos meios coercitivos do Estado tambm foi impulsionada pela expanso da oferta de mo de obra altamente qualificada
Ibidem, p. 208. A esse respeito, as anlises de Krasner sublinham que o conceito de soberania vestefaliana - vista como arranjo institucional visando organizao poltica, fundamentado na territorialidade e na excluso de atores externos s estruturas de autoridade domstica - no descreveria com o devido rigor o comportamento internacional da totalidade dos Estados, levados, por injunes especficas, como no caso da privatizao do uso da fora, a compartilhar seus smbolos de poder sem, no entanto, serem afetados em tal processo. Krasner tambm pondera que as caractersticas historicamente associadas soberania (territrio, autonomia, reconhecimento e controle) so permeveis, visto que estruturas nacionais de poder podem voluntariamente estabelecer parcerias com atores internos ou externos colocando disposio desses grupos sua capacidade material. Na opinio de Krasner, tal situao configuraria o que chama de a hipocrisia organizada. Stephen D. Krasner. Sovereignty. Organized Hypocrisy. Princeton: Princeton University Press, 1999, pp. 20 e 237.
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propiciada pela reforma prematura de efetivos em virtude de polticas de racionalizao de custos. O final da GF sinalizou o incio do processo de desmobilizao nos principais exrcitos. O perodo de hipermilitarizao experimentado at 1989 cedeu lugar ao desligamento macio de militares de patentes variadas e de formao igualmente diversificada. Os cortes de pessoal foram mais drsticos nas foras do antigo bloco comunista e nos exrcitos dos EUA e do Reino Unido. No caso da antiga Unio Sovitica, a situao se tornou dramtica com o estado de colapso verificado na rea de intendncia das foras terrestres. Em algumas ocasies, no incio dos anos noventa, jovens conscritos de baixa patente do Exrcito Vermelho foram deslocados para as zonas rurais para colher cogumelos e frutos silvestres como alternativa ociosidade nas casernas.93 Essas desmobilizaes ensejaram iniciativas agressivas de recrutamento por parte das CMPs. Unidades de elite que desapareceram nesse processo, como o comando sovitico Alpha e o 32 Batalho de Reconhecimento das Foras de Defesa da frica do Sul, por exemplo, compuseram a base da primeira CMP da era moderna, a Executive Outcomes.94 O encolhimento das foras regulares mais poderosas tambm foi acompanhado da reduo das oportunidades de ascenso profissional. A partir dos anos noventa, a racionalizao de gastos repercutiu no apenas na dispensa de conscritos, seno tambm na interrupo precoce da carreira de oficiais altamente especializados. No caso da dissoluo da Unio Sovitica, somou-se aos contingentes desmobilizados grande parte dos quadros do aparato de segurana da antiga KGB.95 Outro aspecto relevante para a conformao desse mercado foram os setores em que os cortes de recursos humanos e financeiros se fizeram notar com maior rigor. No caso do exrcito dos EUA, reas vitais como intendncia e logstica sofreram redues de pessoal da ordem de sessenta por cento ao
Ken Silverstein. Private Warriors. New York: Verso, 2000, pp.7-8. Shearer, op. cit., p.27. Atualmente, as foras norte-americanas compem apenas cerca de um tero do total de efetivos registrado durante a GF, sendo que o exrcito britnico foi reduzido ao tamanho que tivera h dois sculos. O fim do apartheid na frica do Sul tambm representou forte estmulo consolidao desse mercado, em seguida s reformas empreendidas na estrutura militar do pas. 95 Singer, op. cit., p. 53.
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final dos anos noventa.96 Essa situao, conjugada ao incremento na periodicidade dos deslocamentos de efetivos armados, teria gerado uma disfuno na capacidade operacional de Washington fazer frente s necessidades de seus engajamentos militares nesse perodo. A gnese do milionrio mercado da terceirizao da logstica militar tambm pode ser atribuda a esse fator. Considerado um divisor de guas na rea da segurana Europeia desde o final da GF, o Tratado sobre Foras Armadas Convencionais na Europa, celebrado entre a OTAN e a Rssia em 1991, e atualizado em conferncia de reviso mantida em 1999, imps limites ao nmero total de tanques, carros blindados de assalto, peas de artilharia e helicpteros de combate, alm de constituir pea-chave no processo de consolidao da confiana entre as partes, por intermdio de suas disposies sobre o sistema de inspeo, contabilidade e destruio do armamento convencional. 97 Embora o CFE se tenha transformado em moeda de barganha entre os EUA e a Rssia enredado em trama de alavancagem poltica de posies negociadoras que envolveram recentemente aspectos to dspares quanto a questo da independncia do Kosovo e a adoo de sanes do Conselho de Segurana das Naes Unidas contra o Ir ,98 suas disposies tm
Avant, op. cit., p.1. O prembulo e o artigo IV estipulam a reduo de armamento convencional e de equipamento da ordem de 40.000 tanques, 60.000 blindados, 40.000 peas de artilharia, 13.600 avies de combate e 4.000 helicpteros de combate. O texto do Treaty on Conventional Armed Forces in Europe pode ser consultado em www.nato.int. 98 A Rssia anunciou em 14.7.2007 que suspenderia, no prazo de 150 dias, o cumprimento do CFE, o que de fato aconteceu em 12.12.2007. Contra o pano de fundo das questes do Kosovo e do Ir, a principal demanda de Moscou que os trs pases blticos (Estnia, Letnia e Litunia), membros da OTAN e deixados de fora do escopo do diploma porque ainda pertenciam antiga Unio Sovitica em 1991, tambm sejam parte do Tratado porque Moscou receia que possam tornar-se postos avanados das tropas da OTAN. Por sua vez, autoridades da OTAN sustentam que Moscou deve retirar suas tropas da Moldova e da Gergia. O governo russo alega que a presena de contingentes armados nesses dois pases da exclusiva alada do relacionamento bilateral. As divergncias sobre a implementao do CFE expem o latente sentimento de desconfiana que ainda preside s relaes militares da OTAN com a Rssia, aspecto que parece ter-se agravado desde 2004 com o ingresso dos pases blticos na OTAN contribuindo para aprofundar a sensao de cerco por parte dos EUA e de seus aliados europeus contra as fronteiras ocidentais da Rssia. Quentin Peel. Russia and the West face slew of deadlines. Financial Times, edio de 8.11.2007. Ademais, em comunicado emitido em 7.12.2007 (consultado em www.nato.int/docu/pr/2007/p07-130e.html), os ministros das Relaes Exteriores da OTAN afirmaram que we are concerned by certain recent Russian actions, including on key-security issues as the Treaty on Conventional Forces In Europe.
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promovido considervel realinhamento nas prioridades militares, sobretudo entre os membros da OTAN, com o propsito de eliminar a capacidade de lanar ataques-surpresa em ofensivas terrestres de grande envergadura. A reduo quantitativa imposta pelo CFE aos arsenais europeu e russo implicou, igualmente, a redefinio das necessidades de pessoal das foras armadas da OTAN. A vigncia do tratado a partir de 1992 desencadeou processo de transio do modelo de exrcitos permanentes, privilegiado durante a Guerra Fria, para a formao de contingentes menos numerosos e de pronto deslocamento. Paralelamente, a ausncia de ameaas externas clssicas, como o ataque de exrcitos hostis, terminou por promover a reduo dos recursos pblicos destinados ao financiamento da manuteno das tropas. Ao renunciar a antigas posturas, o planejamento das lideranas polticas e militares no mbito da OTAN promoveu significativa inflexo em que as anlises para o emprego da fora passaram a ser condicionadas menos por potenciais ameaas do que pelas necessidades reais de estratgia de defesa. Tal reavaliao de metas, influenciada segundo analista pelo nascente pacifismo europeu,99 resultou na reduo de efetivos militares no seio da Aliana Atlntica, circunstncia que no foi certamente ignorada pelo pujante mercado da privatizao da fora.100 1.2.4 O Bazar de Armas Outro efeito do encolhimento das maiores foras regulares foi a inundao do mercado por armamentos, assim como o acesso aberto a esses implementos em favor de atores armados no estatais. Arsenais inteiros foram postos venda na praa internacional por alguns governos, sobretudo de pases da rbita de influncia militar e poltica de Moscou antes da dissolvio da Unio Sovitica. O caso mais ilustrativo foi a liquidao do arsenal do exrcito da antiga Repblica Democrtica da Alemanha, aps o processo de reunificao do pas. As autoridades da Alemanha reunificada promoveram a
99 Robert Kaplan. Lost in the Pacific. International Herald Tribune, edio de 22.9.2007. Kaplan afirma tambm que se verifica tendncia em sociedades como a Alemanha, Itlia e Espanha de considerar os militares como meros funcionrios pblicos uniformizados (civil servants in uniform). 100 Timothy Garden. The Arithmetic of Defence Policy. International Affairs, vol. 77, n 3, 2001, pp.509-510.
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venda, majoritariamente para compradores particulares entre 1990 e 1991, de considervel lote de equipamento militar, como metralhadoras e fuzis semiautomticos.101 O florescimento das CMPs as transformou em competidoras dos Estados pela aquisio de armamentos nesse mercado. Uma tendncia derivada desse processo foi, sem dvida, o estmulo sofrido pela proliferao de armas pequenas e armamento leve. Malgrado os macios investimentos em tecnologia militar efetuados pelos pases desenvolvidos e, talvez, por essa razo em favor de sistemas mais complexos, armas mais tradicionais como rifles, granadas, metralhadoras, morteiros e minas terrestres antipessoal se tornaram o armamento de predileo das CMPs. Em razo desse excedente, a proliferao de armas convencionais tende a ser estimulada em razo de regime menos restritivo do que aquele imposto produo e ao controle de armas qumicas, biolgicas e nucleares. Embora haja sempre a renovao do compromisso da comunidade internacional de restringir a circulao de armas excedentes, a realidade demonstra que o controle sobre armas pequenas e armamentos leves102 no efetivo: durante a dcada passada, testemunhou-se abrupta expanso do comrcio ilegal de armas, causada por desvios de estoques militares em pases da antiga Unio Sovitica e do Pacto de Varsvia.103 De acordo com os dados compilados em 2005 pelo Small Arms Survey,104 o comrcio mundial de pequenas armas teria movimentado montante anual de cerca de USD 4 bilhes, devendo ser consideradas nessa estimativa as dificuldades de obter informaes confiveis em setor to estratgico para qualquer governo. Os EUA e a Rssia ainda se mantm frente como os maiores exportadores. Os fluxos movimentados pelo trfico ilcito so quantificveis apenas com base em estimativas extradas sobre transaes legais a partir do cruzamento
Bonn International Center for Conversion (BICC). Conversion Survey 1997. A definio mais usual da categoria de armas pequenas e leves extrada do documento A/60/ 88, de 27.6.2005, intitulado Report of the Open-Ended Working Group to Negotiate an International Instrument to Enable States to Identify and Trace, in a Timely and Reliable Manner, Illicit Small Arms and Weapons. A distino a seguinte: small arms are designed for individual use. They include, inter alia, revolvers and self-loading pistols []. Light weapons are designed for use by two or three persons serving as a crew []. They include, inter alia, heavy machine-guns, hand-held under-barrel and mounted grenade launchers, portable antiaircraft guns, portable anti-tank guns. 103 BICC, op. cit., captulo 2: Surplus Weapons Flood the Market. 104 Small Arms Survey Yearbook . Weapons at War. London: Oxford University Press, 2005, p. 98.
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de dados processo conhecido como mirror data contidos em relatrios nacionais entre as partes envolvidas nesse comrcio. Seja como for, a atividade ilcita de negociantes, compradores e atravessadores tem sido, em grande medida, estimulada pela ausncia de legislao domstica especfica, pela inapetncia da comunidade internacional em efetivar medidas de controle e pela inconsistncia das informaes coligidas. Em 2004, cerca de oitenta por cento das transaes mencionadas pelos relatrios nacionais eram incongruentes, pois informaes prestadas pelos exportadores divergiam daquelas apresentadas pelos importadores na maioria dos casos, um dos lados da transao simplesmente no fez registro da transferncia.105 Os argumentos a favor da comercializao do excedente, transformado dessa forma em subproduto indesejvel das iniciativas de desarmamento, terminam por impor sua lgica de custo-benefcio, uma vez que os gastos de armazenagem e desmonte podem ser superiores ao produto auferido com a venda. Armas usualmente mais baratas, mais fceis de ser transportadas e manuseadas, incluindo os sistemas portteis de defesa antiarea, tornaram-se o armamento de predileo dos quadros das companhias militares privadas. Outro aspecto que merece no ser subestimado seria a capacidade de inovaes tecnolgicas estenderem a utilizao e melhorarem o desempenho desses armamentos, prolongando seu uso com a possibilidade de que os excedentes venham a ser significativamente ampliados.106 Dessa maneira, a tnue linha que separa as transferncias de material civil de equipamento militar poder esfumarse ainda mais com a incorporao de inovaes tecnolgicas de uso dual. 1.2.5 Apontamentos Finais A consolidao do Estado moderno, a partir do sculo XVII, foi impulsionada em larga medida pelo controle que o poder central passou a exercer sobre o emprego dos meios de coero. Ao dotar-se do aparato adequado, o Estado se transformou em ordenamento poltico com exclusividade de direito sobre a violncia. No obstante haver se firmado como matriz do uso da fora, o Estado havia de paradoxalmente exercer a funo de indutor do emprego no
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Ibidem, p. 99 e ss. Ian Davis e Steve Schofield. Upgrades and Surplus Weapons. Bonn International Center for Conversion, Policy Paper n 11, Bonn, July 1997, p. 24.
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estatal da violncia, haja vista que, enquanto no logrou dispor de estrutura burocrtica capaz de prover os meios de manuteno de foras permanentes, a autoridade central promoveu barganhas polticas com o mercenarismo comportamento que se repetiria sempre que o Estado julgasse conveniente auferir vantagens da aliana militar com os soldados de aluguel. Fosse em Florena no sculo XV, fosse durante o Segundo Reinado no Brasil ao longo do sculo XIX, o recurso a atores no estatais armados se imps como imperativo militar para regimes polticos necessitados de debelar ameaas sua sobrevivncia. Modernamente, o desfecho do perodo de confrontao bipolar da Guerra Fria resultou em acentuada desmobilizao de tropas, incentivou o acmulo de excedente de armamentos e esvaziou o sentido da lgica dos enfrentamentos militares patrocinados pelas superpotncias. Por variadas razes, a ecloso de tenses latentes levou proliferao de conflitos armados de natureza intra estatal. Ao mesmo tempo em que permitiu solucionar conflitos remanescentes da Guerra Fria, a superao do confronto Leste-Oeste contribuiu para a emergncia de contradies adormecidas de natureza tnica ou nacionalista. Grupos minoritrios com aspirao de maior representatividade no exerccio do poder central ampliaram, em particular na frica, a demanda pelos servios das CMPs. O novo equacionamento das questes de segurana internacional, elaborado sob o signo da seletividade, tambm propiciou o fortalecimento das companhias militares privadas, surgidas no vcuo de segurana gerado a partir de 1989. A privatizao do uso da fora no configura, em essncia, a renncia completa do controle estatal sobre o monoplio da violncia. No caso dos Estados-provedor, o compartilhamento dos meios coercitivos com o setor privado compromete porm, no irreversivelmente o gerenciamento da agenda governamental, submetida a propsitos alheios ao interesse pblico. Trata-se de escolha ditada pela autoridade. Por sua vez, os Estados-cliente, institucionalmente vulnerveis, sero os mais afetados pela contratao de fora no estatal, cuja presena adiar a formao de aparato militar local capaz de promover a estabilidade poltica como na situao vivida por alguns pases africanos nos anos noventa. Trata-se, nesse caso, de a nica opo imposta, obviamente, pela debilidade poltica.
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Nos ltimos vinte anos, a consolidao do mercado da privatizao da violncia transformou o delineamento poltico das questes atinentes segurana em mbito internacional. A multiplicao desses atores no estatais armados, cuja atuao tem sido expandida por consentimento das lideranas polticas, promoveu nveis crescentes de especializao dos seus servios militares para atender a diferentes demandas do Estado no domnio da defesa.
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Captulo 2 - As sociedades annimas da guerra: uma categorizao da privatizao do uso da fora
2.1 Consideraes Preliminares A marca identificadora da privatizao da fora a panplia de servios que, por sua especificidade, rivaliza com as atividades desenvolvidas tradicionalmente por foras regulares: operaes de combate, planejamento estratgico, treinamento militar, atividades de inteligncia e logstica. Ainda que suas atividades de carter marcial lhes confiram identidade prpria no mundo dos negcios, algumas companhias, como a Vinnel e a Booz Allen, sediadas nos EUA, procuram evitar a publicidade de suas iniciativas militares orientao facilitada pelo fato de serem divises dispersas na megaestrutura corporativa. A Blackwater, ao contrrio, mostra-se mais ostensivamente ao anunciar-se como capaz de oferecer solues para misses de paz, de manuteno da ordem e operaes de estabilizao poltica.107 Mesmo as CMPs auto-intituladas firmas de segurana atuam em cenrios de conflito armado, e a gama de servios oferecidos como o treinamento
Atividades anunciadas pela Blackwater em seu site (www.blackwaterusa.com). Por sua vez, a Armorgroup, com sede no Reino Unido, procura identificar-se como firma de segurana privada, de maneira a postar-se fora do domnio dos servios militares, conquanto o espectro de seus interesses comerciais no possa ser confundido com os servios de segurana geralmente vistos em agncias bancrias e centros comerciais. Para dissociar-se das repercusses negativas de sua presena no Iraque, a Blackwater foi renomeada como Xe Services em fevereiro de 2009.
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de unidades de comando para repelir ataques de faces insurgentes no suscita dvidas sobre o impacto militar de seus objetivos. Como refere Singer,108 a privatizao do uso da fora no implica atividade de investimentos macios, nem tampouco requer a superao de muitos entraves burocrticos para o seu funcionamento. O ingresso nesse ramo pode ser catalisado pela facilidade de obter, nos bazares internacionais de armas e tropas, os implementos adequados para o incio de suas operaes. Tal estrutura dispensa a necessidade de quadro regular de funcionrios, pois se apia apenas nas possibilidades extradas de banco de dados mantido sobre pessoal qualificado. Na hiptese da celebrao de contrato, o aluguel de equipamentos militares e de tropas pode ser providenciado no mercado sem maiores obstculos.109 Em sua maioria, as CMPs no conservam arsenais prprios nem contingentes permanentes em sua folha de pagamentos: a intermediao na aquisio de armas e na arregimentao de quadros permite que essas companhias tambm consigam auferir ganhos marginais com essas transaes. Tais aspectos terminam por lhes conceder flexibilidade invejvel em matria de dissolvio de vnculos contratuais e potencial fuso com outras empresas do setor. A caracterstica crucial na dinmica do mercado criado pela terceirizao do uso da fora a abundncia em matria de mo de obra qualificada. Apesar de decuplicar o soldo de ex-militares, a remunerao despesa desprezvel para as CMPS se comparada aos gastos incorridos pelo Estado na prolongada formao de suas foras.110 Trata-se de caracterstica deletria para o planejamento de pessoal do setor de
Peter W. Singer. Outsourcing War. Foreign Affairs, vol. 84, n 2, 2005. Alm das implicaes financeiras, a vantagem mais visvel que tal caracterstica empresta considervel mobilidade a essas entidades, cujo estabelecimento no afetado por constrangimentos rotineiros de grandes empresas como encargos fiscais e trabalhistas. Potenciais candidatos a determinada misso podem ser recrutados de qualquer parte e seus registros mantidos on line. semelhana das maiores firmas de investimento, as CMPs mantm escritrios de representao em algumas capitais como Londres e Washington, alm das contas bancrias em parasos fiscais como as Ilhas Cayman. 110 International Institute for Strategic Studies. The Military Balance 2006. London, 2006, Captulo X. Previsivelmente, a questo dos salrios cercada do mesmo sigilo observado com relao s principais disposies contidas nos contratos entre os governos e as CMPs. As menes costumam ser aproximativas, mas, no caso das maiores empresas privadas militares, os soldos, variveis de acordo com o grau de risco das funes, podem atingir USD 18 mil mensais.
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AS SOCIEDADES ANNIMAS DA GUERRA
defesa dos governos, mas extremamente conveniente para a consolidao do mercado da violncia privada, pois, mesmo requerendo altas qualificaes profissionais, as atividades do setor no oneram a contabilidade das CMPs com despesas de treinamento e aperfeioamento de seus prprios quadros, egressos majoritariamente das foras armadas nacionais. A longevidade nos negcios, capaz de contribuir para a formao de reputao em rea to competitiva, no se inscreve entre as preocupaes prioritrias das CMPs. Em geral, o surgimento de pequenas companhias, em seguida ao desaparecimento de uma nica, 111 constitui padro obedecido para obviar entraves de ordem legal ou poltica, interpostos com o fito de restringir ou eliminar o seu campo de atuao. O exemplo da extino da Executive Outcomes em 1998 demasiado ilustrativo do dinamismo desse mercado: a adoo de legislao especfica pelo governo sul-africano, com a introduo do Foreign Military Assistance Act, vedando a participao de seus nacionais em atividades mercenrias e regulamentando o engajamento de sul-africanos em conflitos internacionais, provocou o desmembramento da EO em outras firmas, estabelecidas posteriormente em pases vizinhos como a Nambia.112 O processo de ramificao das atividades da EO, depois do cerco das autoridades sul-africanas, indica a celeridade com que as CMPs conseguem remanejar sua base de operaes e sua infraestrutura. poca em que sua permanncia foi inviabilizada por Pretria, os executivos da EO receberam propostas de aquisio da empresa por parte de CMPs norte-americanas, alm da oferta de instalao de suas operaes por parte de governos da regio.113
A literatura denomina esse fenmeno de spin-off . O Foreign Military Assistance Act, adotado em 20.5.1998, tambm probe a possibilidade de prestar consultoria ou assistncia militar a outros governos ou rgos de Estados estrangeiros sem a devida autorizao. Vale notar que o artigo 7, que versa sobre os critrios de concesso e rejeio das autorizaes, alinha as razes pelas quais as CMPs so usualmente criticadas: violao dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, ameaa paz pela introduo na regio de fora militar desestabilizadora e o estmulo escalada de conflitos regionais, entre outros. O documento pode ser consultado em www.info.gov.za/gazette/acts/1998/a15-98.pdf. 113 Juan Carlos Zarate. The Emergence of a New Dog of War: Private International Security Companies, International Law, and the New World Disorder. Stanford Journal of International Law, vol. 34, n 75, 1998, pp. 92-94.
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2.2 O Tringulo de Ferro: a polmica dos contratos O mercado formado pelos interesses da adjudicao da violncia se consolidou por fora de contratos em que a iniciativa privada militar impe os seus prprios termos em geral, draconianos aos desgnios das lideranas polticas e militares. Transposta para os dias atuais, a expresso complexo industrialmilitar, cunhada pelo ex-presidente Dwight Eisenhower em 1960,114 continua a representar a sntese adequada das relaes estabelecidas entre as CMPs, o estamento militar e a burocracia governamental. Tal sistema entretecido entre setores do governo, inclusive o parlamento, e grupos de interesse privado se dinamiza por fora de barganhas que envolvem, sobretudo, a expanso da influncia poltica das CMPs sobre a agenda governamental na rea da defesa com o apoio de medidas legislativas favorveis apropriao dos recursos necessrios para custear esses contratos. A solidez dos vrtices e a impenetrabilidade desse tringulo de ferro compem metfora apropriada para descrever as tratativas atuais mantidas com as companhias militares privadas. O processo de alienao do uso da fora a entidades privadas obedece a lgica contratual composta de interesses econmicos, motivaes polticas e exigncias de natureza militar. Em tese, transformar ex-militares em funcionrios das CMPs poderia representar garantia de coeso doutrinria e disciplinar, mas produz impacto desprezvel sobre a consecuo dos contratos. A crescente privatizao do emprego da violncia poder alterar a tica a partir da qual a sociedade civil costuma avaliar as funes delegadas aos militares. Quando transpostos para o mbito privado, o prestgio social, a honra e o sentido de esprito pblico, princpios tradicionalmente vinculados vocao militar, podero ser suplantados pela lgica comercial dos novos patres.115 O balizamento da maneira como o estamento militar e a sociedade
Erik Bruun e Jay Crosby. Living History America. The History of The United States in Documents, Essays and Letters. New York: Tess Press, 1999, p. 835. Em discurso de despedida, aps o trmino de seu perodo frente da Casa Branca, Eisenhower afirmou que in the councils of government, we must guard against the acquisition of unwarranted influence, whether sought or unsought, by the military industrial complex. The potential for the disastrous rise of misplaced power exists and will persist. 115 Samuel Huntington. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. Cambridge: Harvard University Press, 1957, p. 16.
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civil interagem conformado pela conscincia de que o treinamento para empregar a violncia atende a propsitos aceitos coletivamente por intermdio de seu agente poltico, o Estado. No contexto da privatizao da fora, importaria saber como o novo enquadramento profissional, com o consequente deslocamento do eixo de subordinao, poder influenciar, a longo prazo, o comportamento de ex-militares com relao a seus antigos vnculos de lealdade com o Estado. Ademais, possvel que o equilbrio entre as esferas civil e militar tambm venha a sofrer modificaes com o surgimento de categoria profissional hbrida, caracterizada pelo exerccio de funes pblicas visando a metas privadas. Nesse contexto, no seria desarrazoado imaginar que o atual florescimento das CMPs acrescentaria um terceiro perfil queles que, para Huntington, foram talhados pelos tempos modernos: o militar profissional e o capito de indstria.116 Esse aspecto tanto mais visvel se considerarmos que os vnculos de lealdade e os deveres gerados no mbito privado so regidos, prioritariamente, pela lgica corporativa, ao invs do compromisso com as instituies pblicas. ilusrio manter a expectativa de que ex-militares continuaro a ser os garantes do interesse coletivo no desempenho de funes privadas. A relativa falta de empecilhos legais para restringir interpretaes contratuais poderia, primeira vista, ser suprida pela criao de instncias pblicas de controle. Sucede, no entanto, que a possibilidade de recorrer a instituies estatais para monitorar a terceirizao do seu monoplio da fora configuraria iniciativa de implementao discutvel.117 Dessa forma, os contratos celebrados com as CMPs, sejam de combate, consultoria ou logstica, costumam ser vazados em linguagem calculadamente evasiva, a que faltam indicaes claras sobre a consecuo de metas. Nessas circunstncias, o contratante se coloca merc da agenda das CMPs, cujos objetivos tendem a favorecer a manuteno de contratos onerados pelo estratagema da incorporao permanente de aditivos para fazer frente a novas necessidades militares. Considerando que a otimizao dos ganhos constitui a rationale das CMPs, a consecuo dos contratos termina por ser afetada diretamente pelos
Ibidem, p. 19. Abdel-Fatau Musah. Africa in Search of Security Mercenaries and Conflicts: An Overview. Abdel-Fatau Musah e Kayode Fayemi (Org.) Mercenaries: An African Security Dilemma. London: Pluto Press, 1999, p. 28 e ss.
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constrangimentos de ordem financeira, em que a prevalncia da lgica dos custos determina escolhas essenciais quanto eficcia dos mtodos de emprego da fora. Escolhas que impliquem menos dispndio no significam, forosamente, economias para o errio. Ao contrrio, a natureza peculiar dessas atividades faz com que os contratos se prolonguem por convenincia do setor privado, caracterstica que resulta na acumulao de perdas significativas a longo prazo para a contabilidade nacional. Conquanto outorgado temporariamente a atores noestatais, o direito de empregar a violncia, enquanto vigorarem os contratos, confere amplos poderes s CMPs, cujas avaliaes e necessidades se sobrepem s decises da burocracia civil e do estamento militar. Nesse contexto, a utilizao dos contratados privados em funes outrora ocupadas por militares no se traduz em ganhos de eficincia. A obsesso com a racionalizao de custos pode comprometer padres de segurana, como tem ocorrido nas reas em que as CMPs, notadamente as detentoras de contratos quase vitalcios, passaram a monopolizar a oferta de servios e de mo de obra. A ampliao da margem de lucros levou empresas como a DynCorp no incio desta dcada a contratar pessoal para funes de alta especializao, como mecnicos de aviao, entre profissionais sem a devida formao tcnica.118 A terceirizao de servios essenciais na rea de defesa tambm tem facultado a internacionalizao do sistema de compras governamentais, permitindo que grupos estrangeiros possam prover equipamentos e manuteno em setores considerados estratgicos.119 Tal situao demonstra a determinao de buscar a minimizao dos gastos no campo militar, mesmo que para tanto seja necessrio transferir o controle de parte da capacidade blica a empresas estrangeiras. Existe, igualmente, o risco da interrupo ou modificao unilateral dos contratos expediente a que recorrem as CMPs para preservar seus quadros
118 Singer (2003), p. 156. O autor refere casos em que a manuteno de aeronaves da Fora Area dos EUA, contratada DynCorp, tem sido confiada a ex-garonetes sem o treinamento adequado. 119 International Herald Tribune, U.S. Congress could halt Air Force tanker funds, edio de 9.3.2008. O processo de licitao para modernizar o sistema de abastecimento em pleno voo da Fora Area dos EUA foi vencido por grupo europeu, o EADS (European Aeronautic, Defense & Space), pondo fim ao monoplio da Boeing depois de quase cinco dcadas. Em reao participao de empresa Europeia em assuntos de segurana nacional, o parecer preliminar dos congressistas norte-americanos menciona que the tanker is essential to our national security and it is imperative that the Air Force explain the decision to award a major weapons system to a non-U.S. country.
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e seus investimentos. Tal situao pode sobrevir quando houver reveses de planejamento ou o prolongamento imprevisto das hostilidades. O descumprimento de dispositivos contratuais no sancionvel, na hiptese de desero, por exemplo. Historicamente, a probabilidade de defeco sempre constituiu fator de maior instabilidade no processo de contratao de foras privadas. Nesse aspecto, a evocao da volubilidade dos condottieri, capazes de lutar a favor e contra os Estados papais, conforme suas convenincias, apropriada para descrever a fragilidade poltica imanente contratao de mercenrios.120 A falta de controle, que idealmente poderia ser exercido sobre as CMPs pelo contratante, expe a permissividade do ambiente em que convivem a burocracia estatal e o setor militar privado. Apesar do empenho das maiores corporaes com estabelecer padres ticos no processo de adjudicao da violncia, os excessos cometidos por firmas mais agressivas continuam a estigmatizar o mercado como instncia ainda presidida por fatores alheios vontade dos contratantes sejam Estados-provedor, sejam Estados-cliente. Nesse aspecto, a participao da Sandline no conflito em Serra Leoa nos anos noventa emblemtica: a companhia fora contratada pelo regime de Freetown para lutar contra os rebeldes, enquanto uma subsidiria, a Lifeguard, fornecia armas s faces insurgentes empenhadas em depor o mesmo governo. Essa ambiguidade de propsitos se tornou srio empecilho ao equilbrio apropriado entre interesses comerciais e questes de Estado na rea da segurana.121 Nesse episdio de 1997, ficou evidenciada a porosidade do relacionamento institucional com as CMPs pelo envolvimento de graduados funcionrios do Foreign and Commonwealth Office do Reino Unido, responsabilizados pela iniciativa de conhecimento do titular da pasta, Robin Cook. A Sandline fora usada para contornar o embargo de armas imposto a Serra Leoa pela Resoluo 1132 (1997) do CSNU,122 visto que interessava
Michael Lee Lanning. Mercenaries: Soldiers of Fortune From Ancient Greece to Todays Private Military Companies. New York: Ballantine, 2005, p.47. 121 Michael Chege. Sierra Leone: The State that Came Back from the Dead. The Washington Quarterly, 2002, pp.147-160. 122 De interesse da administrao de Tony Blair, a transao, financiada por homem de negcios estabelecido em Londres e interessado em obter a concesso de lavras diamantferas, consistiu na venda de armas no valor de seis milhes de libras aos partidrios do presidente Ahmad Kabbah, deposto pelo major Johnny Koroma com o auxlio dos insurgentes de Foday Sankoh agrupados na Frente Unida Revolucionria e pelas crianas-soldado alcunhadas de West Side Boys.
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administrao britnica reconduzir ao poder o lder deposto. Em 1999, o caso Sandline foi objeto de investigao aprofundada pelo Comit de Relaes Exteriores da Cmara dos Comuns,123 cujas concluses expuseram o grau de interao poltica da diplomacia britnica com o setor privado militar do pas, enfatizando a impossibilidade de, sem o devido quadro jurdico, monitorar prerrogativas do Estado, como o uso da fora, transferidas a firmas privadas.124 A raiz da colaborao entre o FCO e a Sandline foi viabilizada pelas lacunas abertas por interpretao dbia da legislao responsvel pela incorporao ao ordenamento jurdico interno da deciso do CSNU sobre o embargo de armas em Serra Leoa.125 A esse respeito, a Cmara dos Comuns sublinhou a recomendao de que o governo britnico no deveria acolher decises do CSNU em circunstncias semelhantes, salvo quando fossem claras e inequvocas.126As demais recomendaes, ampliadas no incio desta dcada pela elaborao do Green Paper sobre as CMPs, tornaram-se referncias basilares para, alm de instituir maior rigor nas tratativas dos funcionrios diplomticos com o setor privado militar, promover mudana de mentalidade quanto necessidade de reforar a implementao dos dispositivos da Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento, Uso, Financiamento e Treinamento de Mercenrios de 1989.127 A relao de negcios com as CMPs adquire a feio de um pacto faustiano sobretudo quando, no caso dos Estados importadores de
House of Commons. Committee on Foreign Affairs. Second Report. February 3rd, 1999. O texto pode ser consultado em www.parliament.the-stationery-office.co.uk. 124 Ibidem. No pargrafo 4, o relatrio afirma que the crisis caused by the Sandline affair at the heart of the FCO was palpable. Ministers were suspected of misleading Parliament and the Foreign Secretary has himself been quoted as saying that the affair took its tol on his standing as a Minister. 125 Tim Spicer. An Unorthodox Soldier. Peace and War and The Sandline Affair. London: Mainstream Publishing, 2000, pp. 204-205. 126 House of Commons. Second Report (1999), pargrafo 1 do Summary of Conclusions. Trata-se de recomendao, no mnimo, curiosa, porque no esclarece como poderia ser conciliada com o artigo 25 da Carta das Naes Unidas, o qual estipula que os Membros das Naes Unidas concordam em aceitar e executar as decises do Conselho de Segurana, de acordo com a presente Carta. 127 O Green Paper documento que alinha conjunto de propostas, sem a obrigatoriedade de implementar medidas, visando a eventuais alteraes na legislao sobre determinada matria. Costuma preceder a elaborao do White Paper, que enuncia medidas concretas de orientao poltica.
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servios militares, a concesso da explorao de bens pblicos, como recursos minerais, utilizada como moeda de barganha para atender a remanejamentos contratuais impostos pela reconfigurao de estratgias de combate ou de programas de treinamento militar.128 No raro, os contratos so firmados em termos impostos pelas CMPs aos governos enredados em crise institucional, de modo a garantir a exclusividade na explorao de riquezas nacionais. Em contexto de hostilidade, a presena das CMPs termina por impor a pases mais fragilizados a troca de fora militar por matrias-primas, afetando, portanto, a capacidade j comprometida de gerar divisas e promover polticas pblicas de bem-estar social, ainda que em nveis rudimentares. Com efeito, considerando que os ganhos obtidos pelas CMPs so, em geral, movimentados em parasos financeiros, a evaso fiscal representa perda adicional para Estados assolados pela insolvncia.129 Nos anos noventa, o governo angolano, disposto a reaver o controle sobre frao de seu territrio, transferiu a explorao diamantfera extinta Executive Outcomes em regio dominada pelos combatentes da UNITA. Nesse cenrio, as tropas de aluguel so colocadas em situao de lutar pelo pagamento dos servios contratados, aspecto que, na hiptese de xito militar, contribui para interromper linhas vitais de financiamento dos movimentos rebeldes. Tal prtica no constitui privilgio exclusivo dos governos: grupos insurgentes tambm a utilizam para financiar seus projetos militares. Guardadas as devidas propores, trata-se de um sinistro mercado de futuros, em que as decises das CMPs so sopesadas conforme a avaliao dos riscos e vantagens da empreitada. Naturalmente, arranjos dessa natureza costumam ser negados pelas partes envolvidas (autoridades governamentais, lderes insurgentes e executivos das CMPs), mas a estrutura das corporaes atuais com interesses de grande envergadura em zonas de conflito transforma as CMPs em instrumentos fundamentais para a criao de ambiente estvel e propcio prosperidade dos negcios.
Doug Brooks. Messiahs or Mercenaries? The Future of International Private Military Services. International Peacekeeping, vol. 7, n 4, 2000, p. 134. 129 Spicer, op. cit, p. 194. Na qualidade de fundador e presidente da Sandline, o autor esteve envolvido nas transaes de sua CMP na questo de Serra Leoa e assim se refere atuao do setor militar privado em pases em conflito: This is not semantics; this is the way of ensuring political control over what happens.
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2.3 A Porta Giratria: os recursos humanos A maior semelhana entre os funcionrios das CMPs deriva exatamente da diversidade das habilidades de que so dotados. O setor privado emprega desde especialistas em combates na selva at peritos em tcnicas de reconhecimento areo. So recrutados nas fileiras das foras regulares, especialmente nos exrcitos e nas foras especiais de elite da Austrlia, EUA, Frana, ndia, Israel, Reino Unido e Rssia. A contratao pode incluir pessoal civil, mas o esteio dos quadros das CMPs majoritariamente composto de ex-militares, malgrado essa propenso tenha comeado a enfrentar relativo declnio, em especial na rea de guerra ciberntica, uma vez que a capacitao tcnica nessas atividades mais importante do que a formao militar clssica. Em tempos caracterizados por cortes de pessoal e pela compresso dos soldos, a iniciativa privada militar se coloca a cavaleiro das circunstncias com a vantagem de poder contratar os melhores talentos. A prtica de contratar quem e quando necessitar, denominada de canibalizao de mo de obra,130 parece justificar-se luz dos ganhos exponenciais que auferem os novos contratados em comparao com o que percebiam na ativa. A multiplicao dos incentivos pecunirios das CMPs serve de argumento inescapvel para a arregimentao de seus quadros, de tal forma que, mais recentemente, o processo de recrutamento para foras estatais procurou tornar-se mais agressivo e atraente com a oferta, inclusive, de cidadania para conscritos estrangeiros como no caso da Brigada do Green Card nos EUA.131 A par dos baixos custos envolvidos, a filosofia de arregimentao seguida pelas CMPs exclui quaisquer possibilidades de disparidades profissionais haja vista que a orientao de recursos humanos concentrar o processo de recrutamento em apenas uma nica unidade militar. Dessa forma, ficam assegurados o prestgio da empreitada, emanado da reputao das foras de origem desses quadros, e o funcionamento da rede de contatos estabelecidos
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Singer, op. cit., p.80. A prtica definida pela expresso labor poach. The Economist,The Green Card Brigade, edio de 1.2.2007. Em julho de 2002, ao abrigo do Immigration and Nationality Act, o presidente George W. Bush assinara medida (Expedited Naturalization Executive Order) in order to expedite naturalization for aliens and non-citizen nationals serving in an active-duty status in the Armed Forces of the United States.
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entre a antiga fora e a CMP. Tal processo comparvel ao de uma portagiratria: estimula o intercmbio de informao privilegiada, de um lado, e, de outro, a celebrao de contratos com setores da administrao pblica.132 Reputada como fundamental para a existncia e o pleno funcionamento das CMPs, a prtica da porta-giratria constitui fenmeno que coincide, no por acaso, com a sbita expanso das atividades vinculadas ao emprego privado da fora. Iniciativa destinada, por exemplo, a normatizar as relaes entre o Pentgono e o setor privado foi a adoo de legislao especfica, que estipulou a exigncia de divulgao do patrimnio de funcionrios civis e militares convidados a ocupar funes em CMPs.133 Alm de ensejar a celebrao de contratos vultosos, tal prtica confere acesso privilegiado s esferas decisrias dos governos na rea de defesa. Shearer argumenta que o processo de privatizao da fora,134 em virtude da ascendncia progressiva das CMPs, suscita questionamentos inevitveis sobre a impermeabilidade e a iseno das decises do poder central nesse domnio. No caso das duas maiores CMPs da atualidade, a Military Professional Resources Incorporated e a Blackwater, sediadas nos EUA,135 as funes mais altas so desempenhadas por ex-militares, que, por sua vez, tambm ocuparam posies de comando nas Foras Armadas norte-americanas. Os fundadores da MPRI so os generais Carl Vuono, ex-chefe do Estado-maior do Exrcito, e Ron Griffith, ex-comandante da Primeira Diviso Blindada durante a primeira guerra do Golfo. Por seu turno, a Blackwater presidida por seu fundador, Erik Prince, ex-integrante da unidade SEAL da Marinha dos EUA. Essa convivncia incentiva os vnculos comerciais e pessoais das CMPs com a burocracia do DoD, do DoS e do Pentgono, alm de
Silverstein, op. cit., p. 210. O general Alexander Haig, que ocupou importantes cargos em Washington, como o de Secretrio de Estado do governo Reagan, teria sido, em tempos recentes, o incentivador da prtica de usar as prerrogativas da funo pblica para estimular e beneficiarse de contatos com o setor privado militar. O autor cita companheiro de armas de Haig, a quem se refere dessa maneira: He didnt invent the revolving door, but he became a master at making it spin. 133 Ibidem, pp. 190-191. 134 David Shearer. Outsourcing War. Foreign Policy, n 112, 1998, p. 73. 135 Jeremy Scahill. Blackwater: The Rise of the Worlds Most Powerful Mercenary Army. New York: Nation Books, 2007, p. xvii. Segundo Scahill, o maior exrcito privado do mundo est reunido na folha de pagamentos da Blackwater. A expanso de suas atividades resultou na construo de campo de treinamento na selva filipina.
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transformar seus quadros em extenso informal do chamado Beltway establishment.136 2.4 A Doutrina do Martelo: as caractersticas do mercado Consideradas o verdadeiro divisor de guas para o mercado da commoditizao do emprego da fora, 137 as operaes militares conduzidas na invaso do Iraque em 2003 introduziram parmetros inditos na relao at ento prevalecente entre militares na ativa e ex-militares empregados pelas companhias militares privadas. 138 O impulso decisivo para o aumento exponencial dos contratos de terceirizao de servios pelo Departamento de Defesa proveio dos planos de modernizao do ento titular da pasta, Donald Rumsfeld, que identificou na burocracia emperrada do Pentgono o maior adversrio a ser suplantado no processo de revitalizao do setor de defesa do pas. 139 A nova poltica do Pentgono, a pedra-angular da orientao que viria a ser conhecida como a Doutrina Rumsfeld, haveria de depender estreitamente do setor privado, com a necessidade de renovao e manuteno de complexos sistemas de armas, ensejando a utilizao generalizada de atores noestatais em todas as etapas relativas preparao para a guerra inclusive o combate. As percepes enfeixadas na Doutrina Rumsfeld, visceralmente favorveis securitizao de questes internacionais de alta complexidade, encontram
Shearer (1998), p. 35. O caso mais conhecido de executivo licenciado de empresa militar privada a exercer funes pblicas o do ex-vice-presidente dos EUA, Dick Cheney, diretor da Halliburton. Shearer alinha tambm outros nomes. A Vinnel controlada pelo Grupo Carlyle, firma de investimento dirigida por James Baker (ex-Secretrio de Estado de George Bush) e Frank Carlucci (ex-Secretrio de Defesa de Ronald Reagan). A CMP Science Applications International Corporation (SAIC) controlada por William Perry e Melvin Laird (ex-Secretrios de Defesa de Bill Clinton e Richard Nixon, respectivamente). Como membros da diretoria da SAIC, so mencionados ainda John Deutch e Robert Gates (ex-diretor da CIA de Bill Clinton e atual Secretrio de Defesa de Barack Obama, respectivamente). 137 Ana Leander. The Commodification of Violence, Private Military Companies, and African States. Copenhagen: Copenhagen Business School, 2002, p. 3 e ss. 138 Caroline Holmqvist. Private Security Companies: The Case for Regulation. Stockholm International Peace Research Institute, Policy Paper 9, 2005, p. 23. A proporo observada at a campanha no Iraque era de 1:50. Depois do impulso conferido terceirizao das atividades do Departamento de Defesa, a proporo passou a ser de 1:10. 139 Donald H. Rumsfeld. Transforming the Military. Foreign Affairs, vol. 81, n 3, 2002.
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sntese altura na definio que o seu idealizador costumava compartilhar com os estrategistas do Pentgono, ao compar-las a uma caixa de ferramentas com apenas um martelo, abordagem que, inevitavelmente, reduziria todos os problemas de poltica internacional ao formato de um prego.140 parte os aspectos mais anedticos de sua doutrina, as mudanas que Rumsfeld ajudou a desencadear promoveram revises significativas em tradicionais axiomas militares, conferindo nova feio ao american way of war. A nfase em inovaes tecnolgicas, combinada ao deslocamento de contingentes cada vez menos numerosos com o apoio dos quadros das CMPs, permitiu que fosse subvertido, na invaso do Iraque em 2003, o clssico postulado de mostrar superioridade numrica razo de trs soldados para cada inimigo: as tropas da coalizo totalizaram duzentos e cinquenta mil homens; e as foras iraquianas, quatrocentos mil.141 A contar do incio desta dcada, a assuno de lideranas civis no Pentgono, formadas pela tmpera dos negcios corporativos do complexo industrial-militar, permitiu que amadurecesse projeto poltico favorvel ao controle dos assuntos de defesa pela iniciativa privada. O pice dos princpios mais caros Doutrina Rumsfeld foi atingido com a presena de cento e oitenta mil contratados privados no Iraque em 2008142 e a transformao da Blackwater no maior arsenal particular verificvel.143 Essa tendncia foi consolidada, com deciso do mais alto
Bob Woodward. Plan of Attack. London: Simon & Schuster, 2004, p. 281. O chamado toolbox approach, elaborado por Donald Rumsfeld, d a exata medida da importncia que seria crescentemente conferida ao papel das CMPs nos EUA. Woodward assim se refere essa questo: Rumsfeld advocated what he called the toolbox approach to problems, noting that if the only tool you have is a hammer, every problem looks like a nail. 141 Max Boot. The New American Way of War. Foreign Affairs, vol 82, n 4, 2003. O autor menciona que a invaso do Iraque em 26 dias e com 161 baixas fatais, vista do prisma puramente militar, dever continuar a ser objeto de interesse de analistas e historiadores militares durante muito tempo. Na opinio de Boot, trata-se de faanha estratgica comparvel apenas invaso da Frana, dos Pases Baixos e da Blgica, em 1940, em 44 dias pelas tropas alems. 142 Na edio de 1.10.2007, o editorial do New York Times, intitulado Subcontracting the War, apontou que a participao das CMPs no Iraque atingira o total de 180.000 funcionrios, dos quais 48.000 envolvidos em atividades diretas de combate. 143 Scahill, op. cit., p. 343, menciona que a Blackwater controla banco de dados com 21.000 exmilitares de foras de elite, alm de possuir 20 aeronaves, inclusive helicpteros de combate e fora permanente de 2.300 homens.
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nvel no DoD, de classificar os integrantes das CMPs como parte inseparvel da mquina de guerra dos EUA.144 O mercado dos contratos celebrados entre governos e as CMPs costuma ser ainda descrito como incipiente. A exemplo de outras atividades comerciais e industriais, o potencial de expanso da demanda pela privatizao do emprego da violncia parece inesgotvel, considerando as projees de que, ao final da dcada, as atividades nesse setor atinjam a marca de USD 200 bilhes anuais. Como ainda se caracteriza por funcionar sob manto de sigilo e sem o devido escrutnio pblico, a indstria movida pelas CMPs no facilmente mensurvel. As dificuldades derivadas da adjudicao do emprego da fora no se confinam apenas s tentativas de definir as dimenses desse mercado. Os montantes envolvidos tambm pertencem esfera do insondvel: mesmo aqueles contratos com valor nominal aparente no refletem com exao os custos em que os governos devero incorrer, tendo em vista que o pagamento de bnus, comisses e lucros adicionais so capazes de majorar os valores iniciais. Umas das crticas suscitadas pela falta de rigor contbil por parte dos governos ao alienar s CMPs sua capacidade militar a natureza imprecisa dos contratos, que incluem disposies em que os lucros aumentam proporo dos gastos.145 A prodigalidade com a alocao de recursos pblicos exponencialmente agravada tanto pela ausncia de controle do poder legislativo, quanto pela incapacidade de os mecanismos institucionais de auditoria deslindarem a linguagem sibilina das clusulas dos acordos comerciais. Trata-se de combinao de fatores que no faz seno sustentar um ciclo permanente de desmandos como aqueles perpetrados pelos contratados privados na priso de Abu Ghraib no Iraque em 2004 e gastos pblicos descontrolados. Tal poltica em que os fins pblicos justificariam os meios privados aloja o complexo industrial-militar no ncleo da polmica em que, no havendo observncia dos primados da livre concorrncia, o processo de privatizao da fora seria mais bem definido pelo processo de cartelizao
144 Tal deciso, de consequncias legais inegveis, consta do United States Quadrennial Defense Review Report, de 3.2.2006. No captulo Developing a 21st Century Total Force, pgina 75, a importncia dos quadros das CMPs igualada dos funcionrios do Departamento de Defesa: The Department of Defense is the world`s largest employer, directing employing more than three million people. The Department`s Total Force its active and reserve military components, its civil servants, and its contractors (grifou-se) constitutes its warfighting capability and capacity. O relatrio pode ser consultado em www.defenselink.mil/qdr/report/ Report20060203.pdf. 145 Singer (2005), p. 132.
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do uso da fora.146No obstante haverem sido celebrados cerca de trs mil contratos entre o Departamento de Defesa e as CMPs, no perodo de 1995 a 2005,147 o rgo responsvel pelo monitoramento dessas transaes no logrou obter esclarecimentos satisfatrios do Executivo. Em relatrio divulgado em dezembro de 2006, o GeneralAccountability Office denunciou que os setores pertinentes das ForasArmadas no dispunham de estrutura apropriada de auditoria e controle e que permanecia uma incgnita o nmero exato de empregados das CMPs designados para atuar nas bases norte-americanas no Iraque. Alm de afirmarem que a ForaArea e o Exrcito dos EUAhaviam sido incapazes de sequer determinar a natureza dos servios contratados, os auditores concluram que tais precariedades nas relaes com as empresas privadas produziriam impacto negativo sobre o desenrolar das operaes militares, afetando inclusive a habilidade de o governo obter garantias de cumprimento das metas contratuais.148 A consolidao do mercado da privatizao da fora no exclui, ademais, iniciativas que o assemelham, em grande medida, s atividades desenvolvidas pelas empresas do setor financeiro. Estas procuram, no raro, ampliar sua gama de interesses pela fuso ou aquisio de empresas menores, de maneira a ampliar seu alcance, sem mencionar que, ao adquirir feio transnacional, essas companhias privadas se tornam parceiras mais confiveis para as autoridades dos governos junto aos quais tencionam operar.149
146 Deborah D. Avant. Privatizing Military Training. Foreign Policy in Focus, vol. 7, n 6, 2002. 147 United States Government Accountability Office. Report on Military Operations: High-Level Department of Defense Action Needed to Address Long-standing Problems with Management and Oversight of Contractors Supporting Deployed Forces. GAO-07-145, 2006, p. 121. 148 Ibidem, p.36. O relatrio inequvoco a respeito do estado de descontrole no que tange questo das CMPs: A lack of DoDs clear accountability and authority within the Department to coordinate these actions has hindered DoDs ability to systematically address its difficulties regarding contractors support difficulties that currently affect military commanders in Iraq. 149 Esse processo de aquisio e fuses desencadeado pela Armor Holdings lhe valeu a colocao, pela revista Fortune, na lista das cem empresas de maior crescimento na dcada de noventa nos EUA. Na edio eletrnica de 15.9.2006, a Armor Holdings foi classificada, segundo o mesmo critrio, como a terceira firma dos EUA de maior crescimento no ano anterior. A tendncia a favorecer fuses de empresas nesse ramo reflete, igualmente, a crescente especializao imposta pelos variados cenrios de conflito armado. A aquisio da firma britnica Defense Service Ltd, originariamente dedicada a prestar servios de segurana de misses diplomticas e instalaes de extrao diamantfera em Angola nos anos noventa, representou para o grupo norte-americano Armor Holdings do ramo de blindagem de veculos - a possibilidade de diversificar sua carteira de clientes. Ao adquirir a companhia Alpha, sediada em Moscou e fundada por ex-integrantes da unidade de mesmo nome do antigo Exrcito Vermelho, a Armor tambm acrescentou sua marca o patrimnio e a reputao angariados pela fora de elite sovitica, sem mencionar os contatos polticos que pde estabelecer para executar operaes de segurana nas ex-repblicas soviticas.
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A facilidade com que se movimentam no mercado faculta s CMPs a oportunidade de, paradoxalmente, procurar distanciar-se da pecha de mercenarismo. Apesar de motivada por propsitos discutveis, a busca de legitimidade se efetiva, em muitas ocasies, quando os interesses comerciais de determinada empresa atingem tamanho grau de especializao a ponto de impedir sua atuao simultnea em reas mais vinculadas ao emprego direto da fora letal. Esse parece ser o caso das CMPs devotadas, por exemplo, s atividades de desminagem, como a norte-americana Ronco. Por se tratar de iniciativa de inegvel apelo humanitrio, a remoo de minas antipessoal acaba por conferir uma espcie de certificao pblica, que elimina a caracterizao negativa de suas antigas atividades como se fosse possvel criar algo parecido com um selo de certificao mercenary free. Permanece uma incgnita, no entanto, saber se companhias militares privadas que, de alguma forma, procuram incorporar sua rotina padres de responsabilidade corporativa, ao abrigo de uma imagem pblica retocada, conseguiro resistir natureza competitiva do mercado do uso da fora, para o qual empresas consideradas responsveis ou ticas terminam por restringir suas oportunidades de negcio.150 A especializao que pode ser atingida como busca de legitimidade perante a opinio pblica implica, por outro lado, que se abram claros em favor de CMPs de orientao mais agressiva, interessadas em consolidar-se e dispostas a oferecer seu porta-flio de servios, sem maiores consideraes de ordem legal, em contexto que se acerca da informalidade. O fulcro dessa discusso reside na determinao de parmetros que, uma vez observados por companhias de grande envergadura como a Blackwater e a Halliburton, por exemplo, costumam ser facilmente ignorados em seguida pelas CMPs mais modestas no raro contratadas pelas grandes corporaes do complexo industrial-militar para misses desprovidas de quaisquer garantias por parte dos contratantes. Acontecimento emblemtico desse comportamento foi a contratao, pelos bares do narcotrfico, da firma israelense Spearhead, dirigida por ex-integrante das Foras Armadas israelenses e responsvel pelo assassinato de autoridades colombianas no
150 Thomas Adams. The New Mercenaries and the Privatization of Conflict. Parameters. US Army College Quarterly, 1999.
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incio dos anos noventa.151 Dessa maneira, o padro que se estabelece no mercado da privatizao militar o da complementaridade de interesses entre as CMPs, permitindo que o mercado se desenvolva sem gerar vcuos nem produzir intervalos de ociosidade. 2.5 Os Pinguins Negros: o mercado na Amrica Latina e no Brasil As atividades de recrutamento das CMPs no se tm limitado a arregimentar mo de obra apenas de unidades de elite nos EUA, Austrlia e Rssia. Por intermdio de uma de suas divises, especializadas na formao e treinamento de foras tticas, a Blackwater confiou companhia Greystone Limited, registrada em Barbados em 2004, a prospeco do potencial do mercado latino-americano nesse campo. A Greystone se ps a recrutar militares no Chile, Colmbia, El Salvador, Equador, Honduras e Panam, com o propsito de dispor de contingentes de formao variada e capazes de deslocamento rpido para atuar em cenrios conhecidos.152 Essa forma de suprir recursos humanos a foras armadas exauridas em sua capacidade operacional por campanhas prolongadas e onerosas constitui no apenas alternativa logstica, seno tambm nova modalidade de internacionalizao do fenmeno da privatizao do emprego da violncia com a eliminao de possveis critrios restritivos como a nacionalidade dos contratados privados.
New York Times.Israeli Linked to Drug Traffickers Arrested, edio de 1.9.2007. O coronel Yair Klein se tornou, desde os anos oitenta, uma fonte de constrangimento internacional para Tel Aviv, que, no entanto, o condenou, em 1990, apenas ao pagamento de multa de treze mil e quatrocentos dlares pelo contrabando de armas para o cartel de Medelin. Em 30.8.2007, o ex-militar israelense foi detido pelas autoridades russas, em cumprimento a mandado da Interpol a pedido do governo colombiano, que solicitou sua extradio para cumprir pena, em julgamento revelia, pela perpetrao de assassinatos de polticos e de policiais colombianos a mando do narcotraficante Jose Gonzalo Rodriguez Gacha. O caso de Klein tambm mencionado no pargrafo 38 do relatrio do Grupo de Trabalho do Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas (documento A/63/325, de 25.3.2008) sobre o uso de mercenrios como even though the presence of classical mercenaries in national conflicts seems to be quite rare today, Latin America presents examples that demonstrate their presence. Klein was condemned to a sentence of 10 years and eight months imposed by the Superior Tribunal of Manizales in 2001 where he was charged and tried for providing instruction and training in military and terrorist tactics. 152 Scahill, op. cit., pp 182-186, entrevistou recrutadores da Blackwater, para quem the Chilean commandos are very professional and they fit within the Blackwater system.
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O processo de arregimentao de comandos chilenos foi, em grande medida, obviado pela criao de empresa no Uruguai, para que eventuais empecilhos de ordem legal, interpostos pela justia chilena, fossem contornados em ambiente jurdico menos hostil.153 O rigor do treinamento a que so submetidos os comandos tticos da Marinha chilena angariou o respeito dos recrutadores da Blackwater, interessados em design-los como membros de equipes de segurana esttica de instalaes civis e militares no Iraque. Estimase que, no perodo de 2004 a 2006, tenham sido deslocados cerca de oitocentos mercenrios chilenos para Bagd e Basra.154 Considerados pelos instrutores militares da Blackwater como comandos altamente experientes, os chilenos passaram a ser conhecidos, pela origem de pas prximo Antrtida e pelo fardamento escuro que envergavam no Oriente Mdio, como os Pinguins Negros. A questo de nacionais a servio de foras estrangeiras tem valido ao governo chileno alguns dissabores polticos, iniciados inclusive durante a ltima vez em que o pas assumiu assento de membro nopermanente no CSNU no binio 2003-2004. A confirmao do recrutamento de militares chilenos pela Blackwater veio luz em meio s deliberaes sobre o caso iraquiano e se mostrou incongruente com a firmeza adotada pelas autoridades polticas de Santiago contra a eventual aprovao pelo CSNU de medidas coercitivas contra Bagd em 2003.155 Tratou-se de perodo assaz conturbado e de intensa movimentao diplomtica nas Naes Unidas, durante o qual no faltaram alegaes de espionagem contra os membros do CSNU supostamente conduzida por agncias de inteligncia dos EUA.156 Em ambiente de acentuada sensibilidade poltica, o Chile se viu confrontado com o paradoxo de, ao condenar a invaso, no haver ainda iniciado procedimentos legais contra centenas de seus nacionais, que foram somar-se ao esforo de guerra no Iraque.
A empresa criada em Montevidu a Neskowin, de propriedade do ex-militar chileno Jose Miguel Pizarro. A Neskowin, conhecida como firma de importacin-exportacin pela literatura consultada, no figura mais nos registros das associaes comerciais uruguaias. 154 Scahill, op cit., p. 199. 155 A orientao do governo chileno foi sintetizada pela Chanceler Maria Soledad Alvear em discurso proferido em 7.3.2003, portanto antes da invaso do Iraque. O Chile era favorvel a que o regime de inspees no Iraque fosse fortalecido e ampliado. O discurso pode ser consultado em www.un.int/chile/statements/speech20030307. 156 O The Guardian publicou a matriaUS plan to bug Security Council, edio de 2.3.2003, em que relatou o vazamento de memorando interno da CIA, no qual se alinhavam medidas de escuta telefnica, a pedido do Departamento de Estado, das delegaes que compunham o Conselho poca, com exceo da do Reino Unido.
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Desde 2003, as autoridades chilenas trabalham em inqurito a esse respeito, solicitado pela ento Ministra da Defesa Michelle Bachelet. A questo dos mercenrios chilenos ainda constitui, como relata a Embaixada do Brasil em Santiago,157 motivo de preocupao para o governo Bachelet considerando o fato de que sobre os ex-militares recrutados recairiam suspeitas de violao dos direitos humanos durante o regime Pinochet. Embora tenha sido indiciado pela justia chilena sob a acusao de organizar grupos de combatentes armados, o eventual julgamento do preposto da Blackwater no Chile tender a permanecer enredado em filigranas jurdicas e entraves polticos conforme avaliao da misso diplomtica brasileira. A deteriorao da situao de segurana em Bagd levou as CMPs a reconfigurar o planejamento de pessoal, estendendo-o a outros pases na Amrica Latina como Colmbia, Honduras, Peru e El Salvador. No caso colombiano, a percia adquirida em treinamento ministrado pela Agncia de Combate s Drogas dos EUA e pelos fuzileiros navais norte-americanos, no quadro do Plano Colmbia, tem sido considerada condio indispensvel para o envio desses militares para o Iraque. Com relao participao de hondurenhos, a firma Your Solutions, representante dos interesses da Blackwater em Tegucigalpa, logrou recrutar entre ex-militares de foras especiais cerca de quatrocentos nacionais hondurenhos, inclusive dezesseis integrantes do exrcito nicaraguense, enviados ao Iraque para atuar nas cidades de Basra e Kirkuk.158 A desenvoltura com que os recrutadores se movimentavam em Tegucigalpa foi objeto de medidas do governo hondurenho, que, falta de legislao especfica Honduras aderiu Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento de Mercenrios de 1989 apenas em abril de 2008 , limitou-se a aplicar multa quela CMP por violao das leis trabalhistas do pas. Em relatrio do Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas,159
Comunicao oficial da Embaixada do Brasil em Santiago, de julho de 2007. Scahill, op. cit., pp. 206-207. 159 Realizada a convite do governo hondurenho, a misso enviada a Tegucigalpa pelo Grupo de Trabalho sobre o Uso de Mercenrios como Forma de Violar os Direitos Humanos e Impedir o Exerccio do Direito dos Povos Autodeterminao resultou na elaborao de relatrio, publicado em 20.2.2007, sob a cota A/HRC/4/42/Add.1. O documento alude ao fato de que, tendo recebido treinamento para executar funes de vigilncia, os militares hondurenhos foram preparados prioritariamente para combate conforme o pargrafo 20: According to the contracts signed in Tegucigalpa, these persons were going to Iraq as security guards. However, the statements taken indicate that they were given military training and instruction in anti-guerrilla tactics such as possible ambushes and how to avoid them, and deactivation of explosives and mortars. Information received shows they used high-caliber weapons such as M-16 rifles or light machine guns.
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divulgado em fevereiro de 2007, foram expostas as principais razes que, a exemplo do que ocorrera no Chile, Colmbia e Nicargua, tm levado militares desses pases a ampliar o registro de pessoal das CMPs: soldos depreciados, desaparelhamento das foras a que servem e, quando existente, legislao domstica anacrnica. A questo da contratao de militares pelas CMPs no parece ter atingido o mercado brasileiro. Existem, no entanto, relatos publicados pela grande imprensa nacional de supostas atividades desenvolvidas por firmas de fachada, representando companhias militares estrangeiras.160 Periodicamente, semanrios brasileiros publicam matrias em que so feitas alegaes sobre a eventual participao de militares brasileiros em zonas de conflito na Colmbia e no Iraque. O Secretrio Executivo do Ministrio da Justia, Doutor Luiz Paulo Telles Barreto, a cuja pasta esto subordinadas as atividades do Departamento de Polcia Federal, pondera que no h conhecimento, nem registro de atividades regulares de recrutamento de nacionais brasileiros, militares ou civis, por parte de empresas estrangeiras da rea de segurana militar.161 Reconhece, no entanto, que empresas norte-americanas, por exemplo, manifestaram a setores do MJ, em repetidas ocasies, interesse em estabelecer-se no pas no campo da segurana patrimonial, privada e de valores. Sem declinar o nome das companhias, o Doutor Telles Barreto aduziu que, a julgar pelo exame que a Consultoria Jurdica do MJ fizera das caractersticas das firmas de segurana norte-americanas, seria factvel supor que o perfil de treinamento e de aparelhamento dos servios oferecidos nesse campo no Brasil sofreria mudanas significativas, a comear pela feio eminentemente militar que passaria a adquirir.
160 Com certa periodicidade, publicaes de ampla circulao nacional, como Isto (n 1568, edio de 20.10.1999) e POCA (n 444, edio de 20.11.2006) divulgam a participao de brasileiros em atividades de treinamento e participao em programas de recrutamento de mercenrios no Brasil. Mais recentemente, a revista Carta Capital (n 429, edio de 31.1.2007) deu ampla cobertura ao treinamento e recrutamento de combatentes brasileiros para o conflito no Iraque sob o ttulo Brasileiros a servio de Bush. No Brasil, a empresa First Line, com sede no Rio de Janeiro, teria funcionado como representante da Blackwater, mas o inqurito aberto pela Polcia Federal no encontrou indicaes crveis para estabelecer tal conexo. Ademais, artigo dO Globo (Pas exporta soldados de aluguel, edio de 25.2.2007) afirmou que sem melhores opes no Brasil, militares da reserva esto engrossando as fileiras de soldados profissionais que formam pequenos exrcitos privados nos lugares mais conflagrados do planeta. 161 Entrevista realizada em Braslia, em 31.5.2007.
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Malgrado no haver se tornado at o momento um centro de recrutamento das CMPs estrangeiras, o mercado brasileiro no deixa de conter atrativos potenciais em virtude da formao altamente qualificada das foras tticas e de comandos especiais, tanto em operao nas corporaes policiais estaduais quanto nas Foras Armadas. Em pases cujos gastos com a defesa sofrem oscilaes ou permanecem aqum das demandas militares, como o caso do Brasil,162 as oportunidades de realizao profissional para o estamento militar na iniciativa privada podem multiplicar-se, circunstncia que no far seno estimular o aumento da evaso sobretudo de oficiais nas foras singulares quadros cuja formao e amadurecimento profissionais no se completam antes de quinze anos de carreira.163 Os rumores sobre o alegado recrutamento de militares no Brasil no escaparam ateno das instncias apropriadas da Cmara dos Deputados. No perodo de 2005 a 2007, foram apresentados trs requerimentos ao plenrio da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional,164 motivados pela divulgao de notcias veiculadas pela imprensa a esse respeito. Ficou demonstrado que existe, no parlamento brasileiro, nvel incipiente de sensibilidade questo da privatizao do uso da fora e a suas possveis consequncias para as Foras Armadas do pas. 2.6 A Tipificao das Companhias Militares Privadas As tentativas de estabelecer distino analtica entre os tipos de companhias militares privadas costumam defrontar dificuldades de ordem prtica. Muito embora seja possvel procurar diferenci-las segundo a natureza dos servios, o fulcro desse esforo de categorizao reside em conceito
Conforme dados do SIPRI, a participao percentual dos gastos de defesa tem sido, em mdia, de 1,58% com relao ao PNB, considerado o perodo de 2000-2006. Fonte: The SIPRI Military Expenditure Database (http://milexdata.sipri.org/result.php4). 163 Em matria intitulada Em que os militares miram, publicada na revista VEJA (n 47, edio de 28.11.2007), com base em pesquisa da CNT/Sensus, realizada entre 384 oficiais e soldados, em dezenove cidades, mencionado que, em 2006, 206 oficiais brasileiros solicitaram desligamento de suas respectivas foras. Em 2007, o semanrio tambm refere que 136 oficiais deixaram voluntariamente as Foras Armadas. 164 Em 2005, foram apresentados dois requerimentos: n 82/2005 e n 2514/2005, de autoria da CREDN e da Deputada Maninha (PT-DF), respectivamente. Em 2007, o Deputado Dr. Rosinha (PT-PR) protocolou o requerimento n 5/2007 solicitando a realizao de audincia pblica da Comisso para ouvir o depoimento dos responsveis pela abertura e funcionamento da firma First Line.
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relativamente frgil, porquanto a distino, refutada como especiosa por Shearer,165 baseia-se no fato de que as CMPs recorreriam fora armada em misses militares e, por sua vez, as companhias de segurana privada (CSPs) executariam funes confinadas a misses de policiamento e proteo, sem o recurso fora. Com efeito, a utilizao de linha demarcatria entre atores noestatais armados e desarmados, isto , entre contratados privados com e sem autoridade ofensiva, atenderia antes convenincia de algumas CMPs interessadas em dissociar-se do inevitvel desgaste poltico, francamente nocivo aos negcios, decorrente do emprego da violncia sem o devido controle das instncias apropriadas. Por razes bvias, as empresas envolvidas em situaes de engajamento militar tendero a definir-se como companhias de segurana, caso essa manobra seja necessria para proteger seus investimentos de eventuais complicaes legais. Definir nomenclatura que alojasse em dois campos complementares, porm separados, as CMPs e as CSPs, ainda que exequvel, equivaleria a simplificar dois elementos fundamentais e recorrentes no padro de atuao das companhias privadas: o aspecto fungvel de seus propsitos, sejam militares ou de segurana, e o impacto que indistintamente provocam na dinmica da adjudicao da violncia estatal.166 A distino das CMPs segundo seu carter defensivo ou ofensivo no se aplica, portanto, ao atual universo da terceirizao da fora, em que a ausncia de identidade eminentemente defensiva ou ofensiva constitui aspecto trabalhado com esmero pelos diretores dessas firmas. Nesse sentido, a tendncia a associar companhias militares a prticas condenveis e companhias de segurana a tarefas aceitveis parece injustificvel. Dessa maneira, pode tornar-se exerccio improdutivo, em termos conceituais, buscar separar os tipos de companhia privada pela mensurao de seu grau de letalidade, em poca na qual o poder destrutivo dos especialistas em guerra ciberntica pode ser equiparado, e mesmo superar, o poderio da infantaria.167 A essa altura, no seria excessivo reiterar que as CMPs surgiram, consolidaram-se
Shearer cunhou o termo private military companies em conhecido estudo de 1998, citado anteriormente neste trabalho. 166 Stephen Van Evera. Offense, Defense and the Causes of War. International Security, vol. 22, n 4, 1998. 167 Singer (2003), p.94.
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e operam sob o signo da dualidade e da ambiguidade e que, ademais, tentativas de defini-las precisam levar tal fator em considerao. Tradicionalmente, as unidades das foras armadas so categorizadas pela proximidade que guardam com a linha de frente, circunstncia com repercusses diretas sobre a natureza e o propsito de seu treinamento, prestgio social, funes de combate, perspectivas de ascenso funcional, formao e impacto ttico de sua presena no teatro de operaes.168 A formao de integrantes de infantaria ou de comandos tticos, por exemplo, ser distinta daquela adquirida pelo pessoal de intendncia. Derivada, portanto, de conceito da doutrina militar, a distino assim estabelecida repartiria as companhias militares privadas em trs categorias: combate, habilitadas a operar no cerne do teatro de operaes; consultoria, ocupando posio mais recuada no teatro da guerra; e, por fim, apoio, estabelecidas em rea limtrofe do campo de batalha, simplesmente definido como teatro.169A categorizao das companhias militares privadas ficar permanentemente merc das engrenagens do mercado da terceirizao da fora, em que, no raro, os interesses de grupos como Armorgroup, Brown & Root e Blackwater so essencialmente transversais, ignorando distines acadmicas ou anlises tericas. 2.6.1 As Companhias Militares Privadas de Combate (CMPCs) So identificadas pela especializao de seus quadros no apenas em aes de enfrentamento militar, seno tambm em atividades relacionadas ao desenrolar dos combates como a habilidade de executar misses de reconhecimento areo. Empresas como a extinta Executive Outcomes e as atuais Blackwater, Gurkha Security Guards e Black Bear so os exemplos mais conhecidos de envolvimento direto em conflagraes em Angola, Colmbia, Serra Leoa, Papua Nova-Guin e Iraque. No se pode ignorar que, dentre as trs categorias de CMPs, a de combate aquela que suscita mais controvrsias para o setor militar privado. Tratando-se de firma com necessidades de manter estoques virtuais de
Ibidem, pp. 91-93. Richard Bowyer. Dictionary of Military Terms. Chicago: Fitzroy Dearborn Publishers, 1999. Em trs crculos concntricos, o teatro seria definido pelo crculo mais amplo; o teatro da guerra, pelo crculo intermedirio; e o teatro de operaes, pelo crculo menor.
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armamentos e contingentes treinados, as CMPCs possuem mobilidade considervel para se reestruturar em ambientes menos restritivos, em termos legais e polticos, para a consecuo de seus negcios. As CMPCs tendem a ser alvo da condenao de seus mtodos por parte da comunidade internacional, circunstncia que induz o setor de relaes-pblicas dessas empresas a, compreensivelmente, negar o envolvimento militar em conflitos armados. Autodescrevem-se como firmas de segurana, conquanto a panplia de seus servios inclua a oferta de armamento pesado e de soldados profissionais em ambiente de conflagrao.170 De modo a atender a circunstncias prprias do emprego da coero, os contratos firmados com as CMPCs costumam preencher, prioritariamente, o requisito de suplementar o exrcito do pas-cliente como multiplicadores de fora.171 Sejam quais forem as modalidades em que se efetiva, a entrada em cena desses atores noestatais armados ser induzida pela necessidade de oferecer alternativa s precariedades estruturais ou conjunturais do sistema de defesa da parte contratante.172 Em ambas as situaes, as CMPCs operam sob contrato em que os servios so oferecidos no formato de pacotes completos, cujo contedo costuma abranger os benefcios da moderna tecnologia militar, aplicados consecuo dos objetivos acordados. Malgrado essa categoria de CMP conseguir deslocar unidades inferiormente numricas, sua eficcia deriva da alta qualificao, excelente treinamento e comprovada experincia de combate dos seus integrantes. Valendo-se de movimentao coordenada por inteligncia no terreno, as CMPCs logram, em curto decurso de tempo, obter superioridade militar contra faces, no raro, de reduzida coeso disciplinar. Quando as circunstncias o permitem, a alternativa de atuar como multiplicador de fora constitui a opo de predileo dos executivos das CMPCs, cujos funcionrios podem trabalhar em coordenao com as tropas locais de maneira a tornar o conjunto da fora mais harmnico e eficaz, por intermdio da transferncia de conhecimento especializado como a operao de complexos sistemas de artilharia ou de caas de combate de ltima gerao , aptido que, de outra
Spicer, op. cit., p. 17. Em suas memrias, o fundador da CMPC Sandline, coronel Tim Spicer, adota estilo bastante franco ao referir-se s funes de sua companhia: No one should be under any illusions about soldiering. Soldiering is about fighting and, if need be, killing. 171 Ibidem, pp. 41-42. 172 Ibidem, p. 43. Spicer faz a ressalva que PMCs are not arms dealers per se but packagedservices providers (grifou-se).
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forma, seria extremamente onerosa ao pas-cliente desenvolver autonomamente. No plano ttico, as CMPCs cumprem, apesar do aparente oxmoro, a funo de generais civis, cuja percia confere s tropas que assistem a ambicionada vantagem no campo militar.173 Mesmo aps sua dissolvio por fora de empecilhos legais impostos pelo governo de Pretria em 1999, a Executive Outcomes ainda continua a nutrir o interesse de estudiosos da privatizao da fora, porquanto se tornou o paradigma para compreender o surgimento dos exrcitos privados modernos. A rede de conexes polticas, os vnculos estabelecidos com companhias de petrleo e de minerao e o alto nvel organizacional permitiram que a EO, com razes nas antigas unidades de elite das Foras de Defesa da frica do Sul durante o regime de segregao racial, operasse em sintonia com os interesses de conglomerados internacionais. Em geral, os primrdios de atuao da empresa no diferem da gnese de quaisquer CMPs: a formao adquirida em setores governamentais se mostrou crucial para o xito de seus negcios. Os oficiais sul-africanos que haveriam de criar a Executive Outcomes lograram acumular experincia em criar firmas fictcias para, ao arrepio de sanes das Naes Unidas, promover a comercializao de armamento sul-africano no exterior.174 O Grupo Heritage controlava, igualmente, a Sandline e a Ibis Air esta ltima considerada a fora area da EO175 e responsvel, em grande medida, pela reputao de eficincia angariada pela
173 Chris Hables Gray. Postmodern War: The New Politics of Conflict. New York: The Guilford Press, 1997, p. 196. Gray enfatiza a necessidade de soldados cada vez mais instrudos para manusear armamentos sofisticados: the ideal postmodern enlisted soldier is either an actual machine (information processing) or will be made to act like one. 174 Sediada em Pretria, a EO estabelecia tratativas comerciais na qualidade de subsidiria de uma holding sul-africana, a Strategic Resources Corporation, que, por seu turno, controlava vinte outras companhias militares como a Falconeer e a Saracen, responsveis pela segurana de instalaes civis e bases militares em Angola e Uganda. O cipoal corporativo se adensa quando associamos as aes da SRC a uma corretora de valores, com sede em Londres, do Grupo Branch-Heritage, sob cujo controle se acham concesses de explorao de minerao e petrleo em reas em territrio angolano, onde, coincidentemente, a EO fora incumbida da proteo de instalaes contra os ataques da UNITA. 175 Al Venter. Sierra Leone`s Mercenary War. Janes International Defense Review, 1995. A CMP Ibis Air proprietria de dois Boeings 727, helicpteros de combate e de transporte de tropas, dois caas MIG-23, um esquadro de avies Pilatos de treinamento (fabricados na Sua) adaptados militarmente, alm de dispor de equipe de pilotos ucranianos. Atualmente, o poderio da Ibis Air rivalizado apenas pelo da Blackwater, que contrata seus servios AIRSCAN.
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firma em Angola e Serra Leoa na dcada de noventa em virtude de sua capacidade aerotransportada, da qual carecem mesmo as foras armadas mais modernas. O pioneirismo da extinta EO tambm se deveu aos soldos generosos de USD 8 mil em mdia, valendo-se de considervel coeso de treinamento, aguado sentido de hierarquia, ampla experincia em conflitos de baixa intensidade e escassos escrpulos de ordem moral e tica. Outro aspecto que singulariza a EO e que contribuiu para torn-la uma CMP modelar foram os vnculos de apreo criados por ex-militares que, crescentemente submetidos ao desprestgio da opinio pblica e aos rigores da legislao sul-africana, sentiram-se acolhidos em outro aparato militar.176 A experincia extrada dos anos em que seus componentes conduziam as chamadas guerras sujas do regime segregacionista de Pretria contra seus vizinhos haveria de conferir aos combatentes da EO vantagem insupervel em enfrentamentos com movimentos insurgentes e faces rivais do poder central. Ao reconhecerem precocemente a necessidade de renovar suas tcnicas de combate em tempos de conflitos assimtricos, os estrategistas da EO procuravam surpreender seus oponentes ao mant-los sob constante tenso, por intermdio de ataques-surpresa por trs da linha inimiga, emboscadas noturnas e intenso fogo de artilharia leve em pontos diferentes. Inclusive a utilizao do africner como base de cdigo de comunicao entre as unidades de combate contribuiu para interpor dificuldades s atividades de interceptao de suas mensagens pelos adversrios. 2.6.2 As Companhias Militares Privadas de Consultoria (CMPCOs) Tais firmas atuam preferencialmente no setor intermedirio, provendo servios de anlise estratgica, operacional e organizacional. O impacto das atividades das CMPCOs sobre a dinmica do conflito no deve ser minorado pelo fato de no atuarem diretamente no emprego da fora armada. Desde o incio desta dcada, firmas como a norte-americana Vinnell se tm consolidado no segmento caracterizado por iniciativas de reestruturao e expanso da capacidade militar, empreendidas no enquadramento de contratos de longo
Singer (2003), p. 106, alude a esse aspecto dos vnculos sentimentais, alm dos altos salrios, como atrativo adicional de recrutamento oferecido pela Executive Outcomes a exoficiais sul-africanos.
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prazo portanto, sem o sentido de urgncia prprio dos acordos celebrados com as companhias de combate. Nessa rea, as firmas mais bem-sucedidas so aquelas que conseguem reunir conjunto de especialistas dotados de vasta experincia em assuntos militares e capazes de converter tal conhecimento em vantagem ttica no teatro de operaes. Sem dvida, as condies preferidas pelas CMPCOs dizem respeito aos contratos de avaliao e consultoria acrescidos de onerosos programas de treinamento, segundo a necessidade seja recuperar uma provncia rebelada ou atualizar rotinas de trabalho.177 A exemplo das firmas de combate, as CMPCOs costumam associar-se a outras firmas para harmonizar capacidades, circunstncia que faz propagar o labirinto intrasetorial dos subcontratos no mercado da privatizao da violncia. As relaes estabelecidas com as CMPCOs podem, no raro, gerar resultados opostos s expectativas iniciais de obter autonomia de defesa. A depender da natureza da cooperao, possvel que se forje dependncia de efeitos deletrios para o processo decisrio dos clientes, assim transformados em refns de eventuais reorientaes no planejamento financeiro dessas firmas. Ademais, as dificuldades relativas s tentativas de categorizao das CMPs tambm se evidenciam no caso das CMPCOs, cujas atividades podem confundir-se com as das firmas de combate.178 Atualmente, a firma MPRI, sediada na Virgnia (EUA) considerada, ao lado da Blackwater, a empresa que mantm os vnculos mais estreitos com setores do DoD e do DoS. Apesar do desconforto causado pelas relaes de proximidade com funcionrios da administrao pblica, a MPRI procura sobressair pela divulgao de profissionalismo e lealdade de seus funcionrios aos propsitos da poltica externa norte-americana. Contribui para tal constrangimento o fato de veteranos formados com recursos pblicos comercializarem habilidades adquiridas no exerccio de funo delegada pelo Estado.179 A esse respeito, no parece haver a mesma preocupao de encobrir a teia de liames com o setor privado militar a exemplo do que ocorre com as
Spicer, op. cit., p. 42. Gerald Schumacher. A Bloody Business: Americas War Zone Contractors and the Occupation of Iraq. Saint Paul: Zenith Press, 2006, p. 78. O autor menciona que, durante a primeira guerra do Golfo em 1990, funcionrios da Vinnell, responsveis pelo treinamento da Guarda Nacional Saudita, participaram de enfrentamentos com tropas iraquianas. 179 No endereo eletrnico da MPRI (www.mpri.com), enfatizado o aspecto que a MPRI serves the national security needs of the US government.
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firmas de combate. No raro, tal interao de propsitos torna infrutfero o esforo de separar o ofcio de militares da ativa das funes incumbidas a exmilitares empregados pelas CMPCOs. No primeiro semestre de 2008, a MPRI contabilizava cerca de dois mil funcionrios e aproximadamente quatro mil subcontratados locais em suas operaes no Afeganisto, Bsnia, Iraque, Jordnia e Nigria.180 Em Am e Bagd, os instrutores da MPRI tm implementado o Programa de Assistncia Internacional para Treinamento em Investigaes Criminais, financiado em conjunto pelo Departamento de Estado e o Departamento de Justia dos EUA, visando formao e ao aperfeioamento do aparato policial local. Contrariando as regras da livre concorrncia, as estreitas relaes mantidas pela MPRI com o Pentgono levantam suspeitas sobre se essa CMP no passaria apenas de ramificao do governo no setor militar privado. Antes mesmo de sua divulgao pblica, a concesso de contratos MPRI, a cujos executivos so franqueadas informaes privilegiadas de inteligncia por parte de setores governamentais, pe em dvida a lisura das tratativas mantidas nessa rea, ao diluir o contorno das esferas do pblico e do privado.181 semelhana dos mtodos adotados pelas companhias de combate, as firmas de consultoria mantm bancos de dados pessoais de militares, de maneira a dispor de informao pormenorizada a respeito de milhares de candidatos prospectivos, com suas respectivas especialidades, a serem selecionados conforme suas habilidades tcnicas se afinem mais ou menos com as exigncias de cada contrato. Os programas de renovao dos mtodos de trabalho aplicados pelas CMPCOs so compatveis com os parmetros adotados pela OTAN, de maneira que tropas modestas, com nvel operacional precrio, podem ser transformadas em foras de combate modernas.182 previsvel que tal transferncia de conhecimento venha a induzir mudanas de natureza doutrinria no planejamento das foras armadas nacionais, haja vista que o processo de reestruturao encomendado ao setor militar
180 Schumacher, op cit., pp.125-128. O autor, ex-integrante dos Boinas Verdes, tambm menciona, pgina 124, que every international contractorsoperation requires State Department clearance. 181 Singer (2003), p.125. Nesse caso, so mencionados contratos concedidos MPRI para equipar e treinar unidades de elite do exrcito colombiano no incio de 2002. 182 Foi o caso das foras croatas no conflito dos Blcs, tratado no captulo 5.
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privado183incentiva a padronizao de procedimentos como critrio de modernizao indispensvel admisso pela OTAN.184 2.6.3 As Companhias Militares Privadas de Logstica (CMPLs) A origem dessas firmas costuma situar-se fora do domnio da iniciativa privada militar. Trata-se de empresas que, havendo-se solidificado em reas como a construo civil, terminam por expandir suas atividades para o mercado da privatizao do uso da fora. So, portanto, empresas majoritariamente civis, aspecto que as distingue das categorias anteriores, cujas origens se confundem com a movimentao de pessoal proveniente do estamento militar. parte esse aspecto, a identidade das CMPLs no seria to singular a ponto de diferenci-las das companhias de combate e de consultoria. Os mtodos de recrutamento de ex-militares seguem os mesmos padres de suas congneres, e, da mesma forma, as CMPLs integram a estrutura corporativa dos conglomerados com interesses na rea de defesa.185 A firma de logstica militar que enfeixa as caractersticas do setor a norte-americana Brown & Root Services, uma das subsidirias da holding Halliburton. A BRS foi criada nos anos trinta, no estado do Texas, como
Gideon Rachman. Irrelevance, Europes logical choice. Financial Times, edio de 20.5.2008. Sem dvida, a reestruturao das foras armadas de pases que aspiram a ingressar na OTAN representa oportunidade de expanso dos negcios para as firmas militares de consultoria. Para o editor de poltica internacional do FT, a relutncia de pases como a Alemanha em compartilhar os riscos no Afeganisto com os contingentes dos EUA demonstraria uma percepo Europeia de segurana mais voltada, no momento, para questes como mudana climtica, imigrao e pandemias, alm de suscitar dvidas sobre o sentimento de solidariedade que deve prevalecer no interior da Aliana Atlntica. 184 Os pases que aspiram a tornar-se membros plenos da OTAN devem seguir diretrizes especficas contidas no Membership Action Plan. Desde 1999, com a expanso que admitiu o ingresso da Hungria, Polnia e Repblica Tcheca, os critrios a serem atingidos no domnio da segurana e defesa tm sido aperfeioados. Agrupados no Conselho de Parceria Euro-Atlntica da OTAN, alguns dos 24 pases aspirantes, como a Crocia, costumam recorrer aos consultores de firmas privadas de maneira a apresentar programas anuais relativos modernizao do seu setor de defesa militar. 185 Sean Creehan.Soldiers of Fortune 500 International Mercenaries. Harvard International Review, vol. 23, n 4, 2002. A dependncia dos planejadores militares dos servios terceirizados no menor no caso das CMPLs:Mercenary corporations increasing efficiency and selfregulations influence the way legitimate governments view mercenaries as instruments of state policy. So essential is their assistance that US military planners no longer even envisage the possibility of a large-scale intervention taking place without the private military companies providing the logistics (grifou-se).
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empresa de pavimentao de estradas vicinais e, em virtude das conexes que estabeleceu no mundo da poltica, conheceu expanso extraordinria na execuo de vultosos projetos de engenharia civil, como a construo de represas. Os xitos iniciais da BRS, que, ao longo dos anos, transformaramna em empresa de faturamento anual em contratos militares de dois bilhes de dlares em 2007,186 costumam ser creditados ao empenho e gratido do ex-presidente Lyndon Johnson, cuja carreira foi impulsionada, desde os seus primrdios, pelos contatos com as grandes corporaes propiciados pela BRS.187 As limitaes prprias da natureza dos contratos impem que as CMPLs tenham de prover todos os servios de intendncia sem a assistncia do contratante e que, ademais, tenham capacidade aerotransportvel, alm da liquidez suficiente para financiar as atividades de apoio sem vislumbrar, ao menos no curto prazo, a possibilidade de reembolso. A diversidade das atribuies exigidas das CMPLs termina por se tornar, portanto, critrio abertamente restritivo competio de potenciais firmas militares de logstica, assim impedidas de disputar mercado to rigoroso e fechado. No obstante a privatizao do uso da fora haver sido dinamizada pela viso essencialmente militarista da Doutrina Rumsfeld, as origens do condomnio de poder militar entre a administrao federal e as CMPs so mais remotas. Podem ser detectadas no relatrio, encomendado em 1992 pelo DoD empresa BRS, sobre as vantagens e desvantagens da operacionalizao de apoio logstico pela iniciativa privada no caso de deslocamento de tropas do pas para zonas em conflito. De fato, a experincia da BRS obtida por intermdio da participao em operaes de apoio prospeco e manuteno de poos de petrleo, sobretudo em reas remotas no Kuaite, foi decisiva para a obteno do contrato.188 Tal circunstncia contribuiu para o crescimento exponencial da subsidiria militar da Halliburton, cuja capacidade de fornecer suporte logstico em regies
186 Ibidem. A exemplo do que ocorre com as maiores companhias militares privadas, o faturamento anual relativo a tais atividades no conhecido. O montante estimado obtido por comparao com o faturamento declarado da BRS (cerca de USD 5 bilhes anuais) relativo aos contratos que explora nas reas de fornecimento de energia e prospeco de petrleo. 187 Stephen Graubard. The Presidents: The Transformation of the American Presidency from Theodore Roosevelt to George W. Bush. London: Penguin Books, 2004, p.440. 188 Shearer (1998), p. 30.
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em que o DoD no dispunha da estrutura requerida,189como a existncia de bases em outros pases, foi submetida prova na operao Restore Hope na Somlia em 1994, e na Bsnia em 1995, durante a misso da fora multinacional IFOR da OTAN, tambm conhecida como operao Joint Endeavor. No primeiro mandato do ex-presidente Clinton, a privatizao do uso da fora se tornara, portanto, uma opo vivel considerada de quaisquer ngulos a ser mantida pelas administraes posteriores na Casa Branca. As discusses internas do governo dos EUA por ocasio do genocdio em Ruanda, em 1994, expuseram o grau de interao entre as decises das instncias polticas e os interesses do setor militar privado. Durante as primeiras semanas aps o incio dos ataques dos hutus contra os tutsis, a possibilidade de interveno de CMP foi objeto de deliberao dos membros do Conselho de Segurana Nacional como forma de minorar os efeitos do desgaste poltico provocados pela inao diante do alastramento da crise humanitria. Apesar de no haverem sido determinantes, consideraes de ordem financeira, como o alto custo do transporte de tropas e de equipamento militar, compuseram o clculo poltico da inao ante o desenrolar sinistro dos acontecimentos em Ruanda.190 A questo de Ruanda, vista do prisma da lgica das CMPs, permanece um enigma sem perspectiva de soluo sobretudo luz da propalada capacidade operacional que algumas CMPs haviam atingido quela poca e que, uma vez posta a servio da comunidade
United States Department of Defense. Lessons and Conclusions on the Execution of IFOR Operation. Washington: Foreign Military Studies Office, 2000, p. 34. Esse estudo mostra que o esforo logstico foi considervel para levar a termo a misso de paz da OTAN nos Blcs: Deployment of IFOR involved a significant transport effort, which included 2,600 sorties by transport aviation, 50 ship movements and 380 train movements. Aircraft transported 22,000 personnel and 33,000 tons of cargo. Ships moved 3,000 personnel and 65,000 tons of cargo. Railroads carried 15,000 personnel and 107,000 tons of cargo. This is a total of 40,000 personnel and 205,000 tons of cargo. 190 O telegrama n 99440, de 15.4.1994, do Departamento de Estado Misso dos EUA junto s Naes Unidas, trata, inter alia, das dificuldades, no pargrafo 3, com relao ao transporte de tropas e equipamento: Moreover, the logistic requirements of airlifting in the quantity of troops and heavy equipment required to mount a Kigali-based operation are daunting. The U.S. is not prepared at this point to lift heavy equipment and troops into Kigali. Esse documento, divulgado em 2000 por fora da aplicao do Freedom of Information Act, alinha tambm, no pargrafo 9, algumas das razes para a deciso de no intervir e, possivelmente, estancar a progresso do genocdio: In the cumulative, military analysis indicates that this mission may represent a real danger to the troops involved. () Therefore, troop contributing nations forces must be equipped, capable and have the clear authority for conducting what could likely be an active protection operation requiring the use of lethal force. O texto do telegrama pode ser consultado em www.gwu.edu/~narchiv/NSAEBB/NSAEBB53/rw041594.pdf
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internacional, poderia ter estancado o curso dos assassnios em massa, como advogam os defensores da privatizao da fora.191 A considervel capacidade logstica adquirida por essas CMPs contrastava com as dificuldades que defrontou a Misso das Naes Unidas de Assistncia para Ruanda, estabelecida pela Resoluo 872 (1993) do CSNU, circunstncia que haveria de ter repercusses trgicas para a sorte dos ruandeses, bem como produzir desdobramentos incontornveis de ordem operacional para os capacetes azuis no terreno. A esse respeito, o Relatrio Independente de Investigao sobre o Genocdio em Ruanda192 exps a radiografia das deficincias da misso de paz da ONU, ao apontar precariedades de financiamento, equipamento e pessoal mesmo diante dos crescentes indcios de polarizao poltica e violncia tnica detectados trs meses antes do incio do genocdio. 2.7 Apontamentos Finais Nos ltimos vinte anos, a segmentao do mercado da privatizao do uso da fora se concretizou na categorizao das companhias militares privadas, cujas especializaes podem ser enfeixadas em trs grupos: combate, logstica e consultoria. Essas empresas, sobretudo quando integram a estrutura de grandes corporaes, notabilizam-se pela crescente ramificao de seus interesses dentro da agenda de defesa dos pases desenvolvidos. A porosidade do relacionamento das CMPs com o Estado restringe, em graus variados, a latitude do poder decisrio tanto dos pases provedores
Singer (2003), p. 185. sabido que firmas como a Executive Outcomes e a BRS haviam ultimado preparativos na expectativa de intervir no contexto das alternativas polticas examinadas pelos Departamentos de Defesa e de Estado dos EUA. Os planos da EO, por exemplo, previam o deslocamento, em seis dias, de contingente de mil e quinhentos homens ao custo dirio de seiscentos mil dlares por perodo de seis meses. Caso tivesse sido adotado, o plano da Executive Outcomes apontava linha de ao muito prxima, com relao criao de zonas de segurana para as atividades de assistncia humanitria, quela considerada no telegrama n 99440 do Departamento de Estado, que menciona, no pargrafo 5, o seguinte: As vice president Gore has indicated, we are interested in exploring the possibility of using an expanded force to create one or more secure zones in Rwanda along the border for the protection of refugees and displaced persons in most immediate danger and for the delivery of humanitarian relief to them. 192 Report of The Independent Inquiry Into the Actions of The United Nations During the 1994 Genocide in Rwanda, documento S/1999/1257, de 16.12.1999, pp. 39-40. O relatrio do Conselho de Segurana indica que UNAMIRs poor quality and lack of capacity had a key effect on the way the mission dealt with the unfolding crisis after 6 April.
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desses servios, quanto dos governos-cliente, amide fragilizados institucionalmente. A interao de propsitos entre o domnio pblico e a iniciativa privada, no que tange ao emprego da fora, assegurada pela prtica de as CMPs recrutarem seus quadros entre ex-militares e funcionrios civis com longa carreira de prestao de servios ao Estado. O mercado da alienao do uso da fora ganhou impulso significativo com os contratos de terceirizao de servios pelo Departamento de Defesa dos EUA no final dos anos noventa: a necessidade de modernizar o setor de defesa do pas criou ambiente institucional propcio a que funes eminentemente militares fossem delegadas a contratados privados. A demanda por profissionais qualificados tem levado as CMPs a expandir suas atividades para a Amrica Latina. Os registros de recrutamento, detectados e investigados pelas Naes Unidas, em Honduras, Chile e Nicargua patenteiam o interesse dessas firmas em arregimentar profissionais com treinamento adequado para determinadas operaes militares. Apesar de alguns indcios da presena de CMPs estrangeiras no Brasil, seria prematuro assegurar que o mercado brasileiro tenha sido descoberto, aspecto que no impede que, no futuro breve, oportunidades de colocao no setor privado militar possam incentivar uma evaso de fardas no pas. A categorizao das CMPs conforme seu campo de atuao merece ser vista com cautela, pois suas atividades so facilmente intercambiveis entre funes ofensivas e defensivas. Combinada a outros fatores, tal flexibilidade representar desafio permanente ao cumprimento dos principais dispositivos do direito internacional humanitrio.
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Captulo 3 - Os caminhos da Haia e de Genebra: uma encruzilhada para a privatizao do uso da fora
3.1 Consideraes Preliminares A conformao das relaes institucionais entre os Estados no pode ser facilmente dissociada da funo galvanizadora exercida pelo direito internacional. A ascendncia da normatizao extrada do direito essencial ideia da prpria existncia do Estado. Nos ltimos anos, tem sido possvel detectar que, gradativamente, os Estados deixaram de ser atores exclusivos no plano internacional, inclusive quando disser respeito s consequncias legais do emprego da fora em conflitos armados.193 Hodiernamente, o advento de atores noestatais introduz elemento inovador seno de estranhamento na forma como o emprego da fora organizado, rivalizando com o poder estatal de projetar violncia. Nesse contexto, o fenmeno das CMPs traz implicaes significativas para a interpretao do direito internacional humanitrio, tendo em mente que entidades privadas habilitadas, ainda que sob mandato, a usar a fora em escala militar no constituem o objeto de aplicao primria do direito dos conflitos.
Marco Sassli. State Responsibility for violations of international humanitarian law. Geneva: International Review of the Red Cross, vol. 84, n 846, 2002, p. 433.
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Com efeito, a presena de novos atores no cenrio dos conflitos modernos parece impor desafios de adequao do direito humanitrio complexidade das transformaes sobrevindas no relacionamento entre as esferas pblica e privada. Para alm de exigir anlise mais detida dos intrpretes do direito na guerra, a questo da privatizao dos meios coercitivos expe, para determinada linha de exegese do DIH, a precariedade da definio da condio de combatente, cujas deficincias impediriam abranger todos os aspectos da participao em hostilidades com impacto direto sobre o tratamento a ser conferido a combatentes e civis.194 A princpio, a recente proliferao das CMPs parece pr prova a eficcia de normas legais concebidas e destinadas a regular as consequncias do uso da fora entre os Estados, ao promover o deslocamento de seu campo de aplicao para o mbito de ao de atores noestatais armados. O debate sobre como regras interestatais tambm seriam aplicveis esfera privada se tem desdobrado desde a adoo, em 1977, do Primeiro Protocolo Adicional s Convenes de Genebra de 1949, que elevou categoria de conflito armado modalidades como a luta contra a dominao colonial, a ocupao estrangeira e os regimes de segregao racial. A possibilidade de participao de atores noestatais em hostilidades, garantida pelo artigo 1 do SPA (Campo de aplicao material), facultou interpretao mais flexvel e no menos polmica de que a legitimidade para empregar a violncia poderia prescindir do imprio do Estado, bem como de seus apangios como o controle territorial e a organizao poltica. A possibilidade de legitimar a condio de beligerante destitudo desses smbolos no contemplada no direito humanitrio, que, no obstante sua adequao necessidade de incluir novos sujeitos de jus in bello como os movimentos de resistncia durante a Segunda Guerra Mundial , no eliminou imposies
Kenneth Watkin. Warriors Without Rights? Combatants, Unprivileged Belligerents, and the Struggle Over Legitimacy. Program on Humanitarian Policy and Conflict Research. Occasional Paper Series. Harvard University, 2005, pp.7-10. Segundo o autor, the assessment of combatancy has not yet attained the level of certainty that should be demanded of it. As imprecises que Watkin detecta na questo da definio do estatuto de combatente, geradas, a seu juzo, pelo artigo 44 do Primeiro Protocolo Adicional de 1977 (Combatentes e Prisioneiros de Guerra), seriam a causa do tratamento desequilibrado (uneven patchwork of statuses) aos beligerantes capturados no curso das hostilidades. Entrev na associao do estatuto de combatente sua legitimidade uma debilidade do direito humanitrio porquanto estabeleceria hierarquizao de tratamento no caso de captura, conforme o grau de vinculao do combatente a uma estrutura militar organizada.
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OS CAMINHOS DA HAIA E DE GENEBRA
definidoras do estatuto de combatente como o controle (mesmo de poro) de territrio e a participao nas hostilidades sob linha de comando responsvel.195 A essncia do direito dos conflitos emana de dois princpios bsicos: o imperativo de discernir combatentes de civis e a imposio de restries ao direito dos beligerantes de infligir sofrimento a seus adversrios. Trata-se de postulados de inegvel relevncia, visto que servem de balizamento atemporal conduo das hostilidades por parte dos Estados, ao procurar assegurar a humanidade do comportamento de seus agentes. Tais preceitos representam a sntese dos esforos da comunidade internacional no campo jurdico destinados a restringir os efeitos do emprego da fora. Os princpios limitadores da violncia contidos no direito humanitrio em suas vertentes da Haia, que define os procedimentos de combate; e de Genebra, que regula a proteo de vtimas e estipula o estatuto de combatentes e prisioneiros de guerra constituem normas do direito internacional, cuja observncia no pode ser condicionada natureza, nem origem do conflito armado, tal como definido no prembulo do PPA.196 Ademais, a doutrina firmada pela Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 demonstra a ascendncia de tais preceitos ao conferir-lhes superioridade jurdica capaz de nulificar diplomas internacionais incompatveis com os dispositivos de jus cogens.197 No conjunto normativo representado pelo direito dos conflitos, estabelecida interao permanente entre os princpios do jus in bello e do jus ad bellum, ou direito guerra ou como Sassli e Bouvier mais apropriadamente denominam de jus contra bellum, ou direito contra a guerra 198, entendido como a legitimao
O artigo 1 do SPA condiciona o campo de aplicao das Convenes de Genebra de 1949 a que, no caso de conflito sem carter internacional, as foras armadas dissidentes ou grupos armados organizados atuem sob linha de comando e exeram sobre uma parte desse territrio controle tal que lhes permita realizar operaes militares contnuas e concertadas. 196 O prembulo do PPA menciona que nenhuma disposio do Presente Protocolo nem das Convenes de Genebra de 1949 pode ser interpretada no sentido de legitimar ou autorizar qualquer ato de agresso ou qualquer uso da fora incompatvel com a Carta das Naes Unidas. 197 O artigo 53 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 estipula que nulo o tratado que, no momento de sua concluso, seja incompatvel com uma norma imperativa de direito internacional geral. Para os efeitos da presente Conveno, norma imperativa de direito internacional geral a norma aceita e reconhecida por toda a comunidade internacional de Estados como norma cuja derrogao no permitida e que somente pode ser modificada por uma nova norma de direito internacional geral com a mesma natureza. Ricardo Seitenfus (Org.). Legislao Internacional. Barueri: Editora Manole, 2004, p. 836. 198 Marco Sassli e Antoine Bouvier. Un Droit dans la Guerre?. Genve: Comit International de La Croix Rouge, vol. 1, 2003, p 108.
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jurdica do emprego da fora a excluir, do mbito das relaes internacionais, o recurso a hostilidades como instrumento de soluo de controvrsias.199 Modernamente, visto que a gnese dos termos relativamente recente,200 esses conceitos sofreram adaptaes de seu sentido originrio ou simplesmente desapareceram, como o de bellum justum, isto , a causa ou guerra justa.201 A adoo da Carta das Naes Unidas em 1945 constituiu marco importante no que diz respeito s limitaes ao recurso violncia, historicamente entendido como exerccio de prerrogativa de soberania, sobretudo como refere o artigo 2 (4) sobre a necessidade de que os membros da Organizao evitem, em suas relaes internacionais, a ameaa ou o uso da fora contra a independncia poltica e a integridade territorial de qualquer Estado.202 Nos ltimos anos, a prtica crescentemente difundida de promover a adjudicao da fora instilou certo grau de incerteza nos esforos para definir o estatuto de combatente. Atuar em nome do Estado constitui a medida elementar que o DIH utiliza para aquilatar a autoridade dos indivduos envolvidos em um conflito armado. Ao delimitarem os atributos do combatente legal, a TCG e o PPA salientam o princpio de que no pode haver legitimidade na ao dos beligerantes que atuem fora da alada do poder do Estado.203 A esse respeito, importa registrar que a influncia dos princpios do jus in bello e do jus ad bellum se faz exercer mais intensamente na interao estabelecida entre o estatuto de combatente e o conceito da competncia legal para participar de hostilidades. Tal conceito, associado estreitamente autoridade legtima emanada do Estado vestgio de uma poca em que cabia exclusivamente ao soberano a ltima palavra sobre a paz e a guerra ,
199 Christophe Swinarski. Introduo ao Direito Internacional Humanitrio. Braslia: Comit Internacional da Cruz Vermelha, 1996, pp. 16-17. 200 Robert Kolb. Origin of the twin terms jus ad bellum/jus in bello. Geneva: International Review of the Red Cross, n 320, 1997, p. 562. Kolb argumenta que it is extremely rare to find the terms jus ad bellum and jus in bello used before 1930. Neither was mentioned during the 1899 and 1907 Peace Conferences, among whose aims was codification of the law of war. 201 Nicholas Rengger.On the Just War Tradition in the Twenty-First Century. International Affairs, vol. 78, n 2, 2002, pp.357-358. 202 Swinarski, op. cit., p 18. 203 O artigo 4 da TCG estipula a necessidade de vnculo com as partes em conflito pelas formulaes forming part of such armed forces, para o caso de milcias incorporadas s foras regulares, e belonging to a Party to the conflict, para o caso de outras milcias, voluntrios e movimentos de resistncia que se associam ao esforo de guerra de uma das partes nas hostilidades. Essa importante gradao desaparece da traduo brasileira no Decreto n 42.121, de 21.8.1957, que a promulgou, em que consta a expresso faam parte em ambos os casos.
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sobrepe-se, ao sintetiz-los, aos demais agrupados pelo jus ad bellum. A ascendncia do critrio da competncia de autoridade e como este se articula com os padres de conduta no campo de batalha evidenciam que a condio de combatente depender, em essncia, da relao formal estabelecida com as partes do conflito. As questes de ordem legal suscitadas pela delegao de funes militares s CMPs dizem respeito ao alcance do impacto da participao desses civis nas zonas de conflito. A partir da Conferncia Internacional da Paz da Haia de 1899,204 com a adoo da Conveno II da Haia relativa s leis e aos usos da guerra terrestre, a codificao do estatuto de combatente tem sido orientada essencialmente pelo princpio da legitimidade de que devem estar investidos apenas os agentes pblicos, na qualidade de instrumentos do Estado. Considerada de uma perspectiva histrica, a condio de combatente tem sido aplicada com o propsito de manter a coeso de um sistema normativo e padronizador da conduta individual no exerccio da autoridade estatal sobre o uso da fora.205 Vista pelo prisma do direito humanitrio, a anlise dos desdobramentos legais da privatizao da violncia no pode ficar alheia natureza essencialmente estatal das hostilidades. No obstante a criminalizao da guerra como instrumento de poltica dos Estados, excetuados os casos previstos na Carta das Naes Unidas, a definio de conflito armado mesmo os nointernacionais e aqueles que, sendo nointernacionais, acabam por internacionalizar-se 206 no pode prescindir das prerrogativas imanentes autoridade estatal. Nesse ponto, sobressai o conceito expressado por Vattel de que a guerra, concebida como um direito, tornou-se prtica extremamente perigosa para permanecer em domnio privado.207 Nessa ordem de ideias, possuir vnculos reconhecveis pelo direito internacional com o poder central
O Brasil promulgou a Conveno II da Haia pelo Decreto n 1.633, de 3.1.1907. Watkin, op. cit., pp. 11-13. 206 Pietro Verri. Dictionary of the International Law of Armed Conflict. Geneva: International Committee of the Red Cross, 1992, pp. 35-36. Nos verbetes relativos a conflitos armados, as foras armadas regulares figuram sempre como uma das partes nas hostilidades. 207 Emmerich de Vattel. Le droit des gens, ou Principes de la loi naturelle appliqus la conduite et aux affaires des nations et des souverains. Paris: Adamant, 2001, tomo 2, livro III, captulo I: La nature ne donnant aux hommes le droit duser de force que quand il leur devient ncessaire pour leur dfense et pour la conservation de leurs droits, il est ais den conclure que, depuis ltablissement des Socits Politiques, un droit si dangereux dans son exercice nappartient plus aux particuliers (grifou-se).
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para o uso da fora constituir elemento primordial para avaliar o grau de autoridade de quem emprega a coero. Independentemente da funo que possam cumprir quanto s necessidades de combate, treinamento ou logstica, as CMPs atuam em situaes de emprego da fora armada, aspecto que seria proveitoso examinar luz dos dispositivos do DIH, inclusive no que tange responsabilidade individual de seus quadros, como aquela dos Estados que lhes alienam o direito ao emprego da violncia. As distines estabelecidas pelos conceitos de jus in bello e jus ad bellum se mostram cruciais para compreender que o esforo de anlise sobre a presena de atores noestatais em conflitos armados no deve ser confundido com eventual tentativa de legitimao das companhias militares privadas.208 A esse propsito, caberia enfatizar o escopo prioritrio do direito internacional humanitrio quanto normatizao da maneira como as hostilidades so conduzidas, no lhe cabendo avaliar as razes pelas quais o Estado recorre a seus meios coercitivos. Possivelmente por influncia do ineditismo do fenmeno da aplicao da coero conforme padres corporativos, possvel supor que as atividades a cargo das CMPs no seriam devidamente tipificadas, fator que induz a erro ao fazer crer que os contratados privados seriam imunes a obrigaes legais internacionais. O ponto nevrlgico na anlise de sopesar direitos e deveres desses funcionrios independentemente da funo que desempenhem tendo em vista que, seja qual for a rea de atuao, as CMPs exercem influncia direta sobre o uso da fora 209 parece situar-se na imperatividade de definir a linha a separar combatentes de civis e, sobretudo, em que patamar conceitual pode ser alojado o pessoal das CMPs. Na cadncia com que se expande, a alienao da fora estatal potencializa os riscos de violao ao direito humanitrio. A implementao plena das disposies do DIH se ressente, portanto, do surgimento de atores noestatais armados, haja vista que os empecilhos ao uso da fora e os limites conduo das hostilidades se baseiam exclusivamente em restries concebidas para a aplicao da fora pelo Estado e no por instncias delegadas, como no caso das CMPs. Na medida em que os Estados podem subtrair-se ao
EmanuelaChiara Gillard. Business goes to war: private military/security companies and international humanitarian law. Geneva: International Review of the Red Cross, vol .88, n 863, 2006, p.529. 209 Holmqvist, op. cit., p. 5.
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cumprimento dessas obrigaes pelo recurso, sem embaraos legais, a atores privados, cujas funes so ambguas, reduzem-se as oportunidades de a comunidade internacional sedimentar o alcance universal da devida proteo a populaes civis.210 Em virtude de contriburem para atalhar os bices de ordem administrativa e legislativa ao uso da fora estatal, as CMPs costumam ser vistas como anteparo responsabilizao do Estado por eventuais violaes perpetradas pelos contratados privados. Tendo em vista que a presena das CMPs faculta s lideranas polticas alienar ao setor privado o direito de organizar a violncia, adviria dessa prtica a inviabilidade de acionar a responsabilidade do Estado.211 Assim, resulta desse quadro o equvoco pelo qual as infraes dos contratados privados no seriam suscetveis de produzir as mesmas implicaes legais para as autoridades do governo para o qual atuam, como no caso de violaes ao DIH por parte de integrantes de foras regulares. Certamente, trata-se de argumento especioso segundo o qual a privatizao do uso da fora tornaria remotas as possibilidades de o Estado ser arguido internacionalmente nessa situao.212 Concluso mais precipitada tenderia a considerar os civis menos responsveis do que suas contrapartes militares. Em geral, a prtica em vigor submete os casos de indisciplina a medidas de ordem administrativa e no judicial. Para os integrantes de CMPs, a rigidez da hierarquia militar no se aplica: as funes de comando so exercidas por supervisores civis, ao invs de oficiais superiores. As situaes em que ocorrem excessos disciplinares costumam ser sancionadas pecuniariamente (por meio de reduo salarial, por exemplo), cabendo a responsabilidade legal, no caso de indenizao por perdas materiais, ao departamento jurdico dessas empresas. A ausncia de mecanismos institucionais suscetveis de controlar e impor limites s CMPs configura situao demasiado permevel a excessos. No raro, o ambiente de debilidade jurdica poder ser incentivado por decises especficas como no caso da medida da ento Autoridade Provisria da Coalizo
E.L.Gaston. Mercenarism 2.0? The Rise of the Modern Private Security Industry and Its Implications for International Humanitarian Law Enforcement. Harvard International Law Journal, vol. 49, n 1, 2008, pp. 223-225. 211 A questo relativa responsabilidade do Estado sobre os atos das CMPs analisada no captulo 4. 212 Sarah Percy. Regulating the Private Security Industry. London: International Institute for Strategic Studies, Adelphi Paper n 384, 2006, p.38.
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no Iraque, a CPA Order 17, instituda em 2004, conferindo imunidade de jurisdio aos contratados privados, categorizados como consultores internacionais- 213 at que fosse revogada pelo Acordo sobre a Retirada das Foras dos EUA, celebrado com o Iraque em novembro de 2008 .214 No caso iraquiano, o exerccio de prerrogativas castrenses por agentes privados contribuiu para erguer o que foi denominado de anteparo corporativo responsabilizao por transgresses ao direito internacional humanitrio.215 3.2 Os Contratados Privados: civis ou combatentes? A anlise da adjudicao do uso da fora impe aquilatar o estatuto dos quadros das CMPs, tendo em vista que o desempenho de funes militares pelos contratados privados afeta axioma fundamental do DIH: a diferenciao entre civis e combatentes. Considerando a hiptese de que as atividades das CMPs so desincumbidas por empregados civis no contexto de obrigaes contratuais,216cumpriria saber se, nessas circunstncias, tais funcionrios podem ser considerados membros das foras regulares a que servem e, dessa forma, dispor da proteo da TCG217 na eventualidade de se tornarem cativos.
A seo 2 da CPA Order 17 estipulava que all international consultants shall be immune from Iraqi legal process with respect to acts performed by them pursuant to the terms and conditions of a contract or any sub-contract thereto. O texto pode ser consultado em www.cpairaq.org. 214 O artigo 12 do Acordo, em vigor desde 1.1.2009, reconhece o direito do Iraque de exercer a jurisdio criminal e civil sobre os integrantes das Foras Armadas norte-americanas e integrantes de companhias militares privadas. Artigo do New York Times, edio de 1.12.2008, (End of Immunity Worries U.S. Contractors in Iraq) sugere que a permanncia das CMPs no Iraque est ameaada e refere que the Iraq government`s insistence on an end to legal immunity for contractors was fueled largely by the shootings of Iraqi citizens by guards working for private security firms. O indiciamento, em dezembro de 2008, dos empregados da Blackwater responsveis pela morte dos civis iraquianos , sem dvida, o primeiro efeito poltico da celebrao do Acordo. O NYT, edio de 5.12.2008 (Five Blackwater guards charged with manslaughter), indica, porm, que persiste a dificuldade de enquadrar legalmente crimes cometidos no exterior por contratados privados de CMPs com sede nos EUA. 215 Jackson Nyamuya Maogoto. Subcontracting Sovereignty: The Commodification of Military Force and The Fragmentation of State Authority. Brown Journal of World Affairs, vol. 13, n 1, 2006, p.10. 216 Caberia sublinhar que a situao da contratao de CMPs por clientes privados no se aplicaria nesse caso e no constitui o escopo deste trabalho. Neste captulo, interessa averiguar se os contratados privados podem ser assemelhados aos componentes das foras armadas nacionais e quais as consequncias dessa situao para a aplicao do direito humanitrio. 217 O Brasil promulgou as Convenes de Genebra de 1949 pelo Decreto n 42.121, de 21.8.1957.
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Contrariamente, se os quadros das CMPs forem definidos como civis com participao direta nas hostilidades, pem-se na situao de serem privados do estatuto de prisioneiro de guerra e da imunidade estendida aos civis no contexto em que a fora letal empregada. A institucionalizao da praxe de terceirizar o uso da violncia, ao haver arrojado para o centro dos conflitos armados civis habilitados a desempenhar funes militares, acabou por suscitar polmica sobre a verdadeira natureza da participao desses indivduos em atos de hostilidade. A possibilidade de se forjar conceito intermedirio e incorpor-lo sintaxe do DIH para categorizar funcionrios das CMPs merece exame cauteloso, porquanto faz pressupor que as definies consagradas nas Convenes de Genebra de 1949 e em seus Protocolos Adicionais teriam se tornado obsoletas e, portanto, insuficientes para lidar com os desdobramentos da situao criada pelo recurso adjudicao dos meios coercitivos do Estado. A percepo de que existiria um processo de eroso em curso, a justificar a modernizao dos instrumentos de direito humanitrio, ante sua alegada insuficincia para adequar os critrios definidores da condio de combatente aos contratados privados, tem sido rejeitada como fator de potencial risco para a coeso desse aparato normativo. Possveis solues que introduzissem termos matizados conceitualmente no se coadunariam com o carter inequvoco da distino que deve prevalecer entre civis e combatentes.218 A eventual criao de categoria intermediria com o fito de acomodar o fenmeno dos contratados privados representaria tentativa de conciliar propriedades excludentes: a imunidade dos civis e a beligerncia dos combatentes. Adicionalmente, a proximidade com que, na zona de conflito, as CMPs atuam das populaes civis implicaria riscos imensurveis proteo
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Knut Drmann.The legal situation of unlawful/unprivileged combatants. Geneva: International Review of the Red Cross, vol. 85, n 849, 2003, pp.46-47. A eventual criao de termos capazes de abranger a condio dos contratados privados no guarda relao com a nomenclatura de combatentes ilegais ou beligerantes sem privilgio, adotada pela literatura legal e por manuais militares para descrever membros de milcias e de grupos de voluntrios no integrados s foras armadas regulares. A ttulo meramente ilustrativo, convm sublinhar que a questo dos contratados privados nada tem a ver com o neologismo combatente inimigo estrangeiro. Esse termo, cunhado em 2003 por John Yoo, da Consultoria Jurdica do Departamento de Justia dos EUA, no atendeu necessidade de estender proteo a eventual novo sujeito do DIH, mas acima de tudo ao imperativo de facultar respaldo jurdico administrao Bush para, ao arrepio das Convenes de Genebra de 1949, interrogar suspeitos de atividades terroristas detidos em Guantnamo.
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garantida pelo DIH aos nocombatentes. Da mesma forma, procurar atualizar a nomenclatura sobre a qual se fundamenta o jus in bello, com a adoo de termos alternativos, demandaria reavaliar o nexo entre a condio de combatente e a legitimidade de sua participao nas hostilidades, abrindo fissuras interpretativas na aplicao dos preceitos do direito humanitrio.219 O professor Antnio Augusto Canado Trindade advoga que os desdobramentos do fenmeno da privatizao da fora ainda precisam ser conhecidos em sua inteireza, aspecto que recomendaria prudncia com relao a iniciativas favorveis reviso dos diplomas internacionais nesse domnio.220 O jurista brasileiro argumenta, igualmente, que, no obstante o alto grau de universalizao dos Protocolos Adicionais de 1977 (em janeiro de 2009, o PPA contava com 168 Estados-parte; e o SPA, com 164), a implementao plena de seus dispositivos ainda carece dos esforos necessrios para a implementao de legislao nacional adequada. A alegada fragilidade das normas vigentes poca costumava ser invocada para explicar o desregramento de violncia observado nas duas guerras mundiais no sculo XX. Eventos dessa magnitude tiveram efeito galvanizador para as iniciativas de codificao de dispositivos de proteo populao civil. No entendimento de Canado Trindade, compreensvel que a doutrina seja enriquecida por interpretaes evolutivas capazes de refletir as mudanas sobrevindas, nas ltimas dcadas, quanto dinmica do emprego da fora, mas no acredita que as teses revisionistas, sob o influxo da privatizao da fora, possam converter-se em contribuies efetivas para a proteo de civis. A essa percepo, agrega julgamento pessoal de que no consegue entrever a possibilidade de harmonizar iniciativas de modernizao das Convenes de Genebra de 1949 com as dificuldades inerentes aos esforos de codificao para matria to nova como a alienao do uso da fora. 3.2.1 O Artigo 51 do Primeiro Protocolo Adicional O artigo 51, pargrafo 3, do PPA (Proteo da Populao Civil) parece ser vazado em termos categricos ao estipular que os civis gozam
Watkin, op. cit., p.10, enfatiza que there is a particular concern that the concept of quasicombatant will be reintroduced into the humanitarian lexicon. It was the categorization of factory workers as quasi-combatants which was used to justify direct attacks on the civilian population in World War II. 220 Entrevista realizada em Braslia, em 11.4.2007.
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da proteo outorgada pela presente Seo, salvo se participarem diretamente das hostilidades e pela durao dessa participao.221 Sucede, contudo, que provveis definies de participao direta nas hostilidades e a durao dessa participao ainda constituem matria aberta a controvrsias, haja vista que, periodicamente, o CICV organiza reunio de peritos com o propsito exclusivo de examinar a complexidade de situaes s quais se aplicam tais conceitos.222 Examinar a questo da participao direta nas hostilidades fundamental para avaliar o alcance do envolvimento dos contratados privados em atos de hostilidade. A premissa dessa investigao evidencia um aspecto relevante ao demonstrar que a aplicabilidade do princpio da participao restrita queles civis que, por determinadas injunes, terminam por somar-se ao esforo de guerra. No seria atribuvel aos membros das foras armadas, nem tampouco seria o caso, por exemplo, de civis que acompanham as foras armadas como fornecedores de suprimentos e correspondentes de guerra , por seu turno abrangidos pelo artigo 4, subpargrafo 4, da TCG, cujos anexos prevem, ademais, a emisso de identificao especfica para tal situao.223 No Comentrio especfico TCG, reitera-se que a aplicao desse dispositivo depende de autorizao governamental, cumprindo o carto de identificao funo comparvel quela do uniforme do soldado ou da braadeira dos milicianos.224
Qualquer avaliao do estatuto de combatente pelo prisma do Primeiro Protocolo Adicional deve levar em considerao, sobretudo luz do fenmeno da privatizao do uso da fora, o carter mais abrangente que o documento, em seu carter complementar s Convenes de Genebra de 1949, em especial TCG, faculta aos critrios de determinao da condio de combatente. Watkin, por exemplo, considera, op. cit., p.25, que o fato de o artigo 44, pargrafo 3, do PPA (Combatentes e Prisioneiros de Guerra) praticamente abolir a necessidade de os combatentes envergarem insgnia impe a necessidade de que os critrios elencados pelo artigo 4 da TCG tenham primazia nessa anlise. 222 International Committee of the Red Cross. Summary Report of Third Expert Meeting on the Notion of Direct Participation in Hostilities. Geneva, 2005. 223 Esse dispositivo da TCG tem um carter meramente indicativo. Ao alinhar algumas categorias de civis, o artigo 4 no pretende ser exaustivo, porm no inclui, obviamente, civis envolvidos em atos de hostilidade. O carto de identificao que esses civis devem usar (o modelo o Anexo IV da TCG) contm meno especfica que o portador no membro das foras armadas. 224 De Preux, op. cit., pp. 64-65. Em caso de dvida sobre a identificao dos indivduos que, tendo cometido ato de hostilidade, so capturados, o artigo 5 da TCG, que dispe sobre o incio e o fim da aplicao da Conveno, estabelece que apenas as categorias alinhadas no artigo 4 gozaro da proteo dessa Conveno at que o seu estatuto seja determinado por tribunal competente.
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Por sua vez, a hiptese de que os contratados privados possam adquirir o estatuto de combatentes no poderia ser dissociada da mecnica segundo a qual se aplicam procedimentos formais para a incorporao de indivduos s foras armadas. Ao estipular como necessria a etapa de incorporao em geral, regulada no plano domstico pela norma do alistamento militar , o artigo 43 do PPA (Foras Armadas) convenciona que a coero configura privilgio da categoria dos combatentes e que, por conseguinte, legitima-se no exerccio de mandato outorgado pelo Estado. Em apoio a esse conceito, sobressai o postulado firmado pela Declarao de So Petersburgo de 1868, pelo qual a violncia deve ser equilibrada por propsitos eminentemente militares, definidos segundo o interesse prioritrio do poder constitudo de apenas debilitar as foras inimigas.225 Os debates mantidos pelos peritos do CICV expem o grau de polmica relativa aos critrios usados para determinar a vinculao dos empregados das CMPs s foras regulares. primeira vista, seria inconcebvel supor que um Estado, ao voluntariamente substituir parte de seu contingente por soldados privados, no os reconhecesse ipso facto como membros de suas foras armadas, conferindo-lhes assim a condio de combatente visto que esses indivduos no esto engajados em hostilidades particulares. A manter-se essa tese, a presena de civis nas foras regulares dispensaria atos formais de incorporao, dependendo, primordialmente, das funes que executam.226 As experincias recentes envolvendo a participao dos contratados privados em zonas de conflito como o Iraque demonstram o contrrio. A delegao de funes militares a atores noestatais, conquanto represente nvel considerado de participao direta nas hostilidades a ponto de neutralizar a imunidade garantida a esses civis, no pode ser reputada como critrio conclusivo capaz de determinar sua incorporao automtica s foras regulares, conferindo-lhes a imunidade garantida aos combatentes. No obstante a possibilidade de os quadros das CMPs serem levados a corte marcial ao abrigo do Uniform Military Code of Justice, adotado na administrao Truman em 1951, e apesar de declaraes de autoridades dos
A Declarao de Renncia ao Uso, em Tempo de Guerra, de Certos Projteis Explosivos com Peso Inferior a 400 Gramas, conhecida como a Declarao de So Petersburgo, sintetiza os esforos da comunidade internacional para banir a utilizao de munio, como a bala oca, capaz de causar ferimentos atrozes. 226 International Committee of the Red Cross. Summary Report of the Third Expert Meeting on the Notion of Direct Participation in Hostilities. Geneva, 2005, pp. 75-76.
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EUA equivalendo-os aos militares da ativa, os contratados privados no recebem nenhuma distino capaz de transform-los em combatentes. Considerar a participao em aes militares como fator de incorporao automtica s foras regulares seria paradoxal, porquanto atribuiria a esses civis um privilgio de beligerncia nem mesmo reconhecido pelos governos a que servem por vnculos meramente contratuais.227 Articulado questo da incorporao s foras regulares, opera o princpio da participao direta nas hostilidades, cujos mritos podem ser igualmente sopesados para avaliar o impacto da privatizao dos meios coercitivos sobre a implementao do direito internacional humanitrio. Na qualidade de civis que executam atividades militares, os empregados das CMPs deixam de dispor da imunidade garantida pelas Convenes de Genebra de 1949. O esboo de tal cenrio no ser, contudo, to simples, consideradas as conhecidas dificuldades de tipificao das CMPs. No havendo linha demarcatria definida entre atividades de apoio, consultoria e combate indefinio que lhes confere mobilidade operacional, como foi visto no captulo 2 , cumpriria definir que aes levadas a termo pelos contratados privados configurariam participao direta, a ponto de os indivduos envolvidos poderem ser legalmente alvejados, isto , tornarem-se objetivo militar. Por sua vez, o princpio da participao direta no matria imune de polmicas, em razo de suas ambiguidades intrnsecas. Seu delineamento impreciso porque sua interpretao comporta relativa latitude de julgamento, como reconhecem Swinarski e Zimmerman nos comentrios feitos ao artigo 43 do PPA.228 Nesse aspecto, a utilizao de parmetro capaz de mensurar a participao nas hostilidades a partir de uma sequncia poder auxiliar a compreender o nvel de envolvimento das CMPs no esforo militar, tendo
Cf. o item A Doutrina do Martelo do captulo 2. Declaraes dessa natureza, atribudas ao ex-secretrio de Defesa dos EUA, Donald Rumsfeld, no serviram, contudo, para propiciar justia militar o adequado enquadramento jurdico para as violaes perpetradas pelos contratados privados, nem tampouco fomentaram a aplicao do UCMJ (artigos 10 e 11), que prev sanes para persons serving with or accompanying an armed force in the field. O texto pode ser consultado em www.military-network.com/main_ucmj. 228 Swinarski e Zimmermann, op.cit, p.522, referem-se a essa matria nos seguintes termos: Sans doute y a-t-il l place pour une certaine marge dapprciation: restreindre cette notion au combat et aux oprations militaires proprement dites serait trop troit, ltendre la totalit de leffort de guerre serait trop large car, dans une guerre moderne, toute la population participe, dans une certaine mesure, leffort de guerre, mais indirectement.
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em mente que a participao direta no pode ser dissociada de todo o processo que viabiliza, pela preparao ou execuo, o uso da fora. O princpio da participao direta nas hostilidades se vincula, portanto, questo da aplicao da fora. A relao causal assim estabelecida entre os atos que, por sua natureza e propsito, so destinados a atingir concretamente o pessoal e o material das foras armadas229 inimigas e suas consequncias imediatas instaura um nexo de fora primordial para determinar o momento em que a participao direta nas hostilidades se mostra crtica para o xito militar alm de ensejar a perda da imunidade assegurada aos civis pelo direito humanitrio.230 Para a anlise dessa matria, a questo da proximidade com a zona do conflito pode constituir fator indicativo, porm no determinativo, da participao direta.231 Nos ltimos anos, os avanos tecnolgicos aplicados ao campo militar possibilitaram ampliar os mtodos ofensivos a ponto de ataques serem dirigidos a distncia por intermdio de computadores, como a transmisso de bombas lgicas,232 deflagradas para confundir sinais de navegao area com o propsito de provocar, por exemplo, a interrupo do transporte de tropas na zona do conflito. Parece inegvel que, conquanto no utilize fora cintica, a guerra eletrnica integra inmeras operaes militares que no envolvem ataque em sentido estrito, mas que influenciam o processo da conduo das hostilidades.233 Em agosto de 2008, o conflito entre a Rssia e a Gergia sobre a questo da provncia da Osstia do Sul foi antecedido, durante duas
Ibidem, p.633. A ttulo ilustrativo, cumpriria ressaltar que o artigo 3 comum s quatro Convenes de Genebra de 1949 estende indistintamente a imunidade contra ataques a civis e queles combatentes que houverem deposto suas armas e assim forem considerados fora de combate em razo de enfermidade, ferimento, deteno ou qualquer outra causa. 231 Michael N. Schmitt. Humanitarian Law and Direct Participation in Hostilities by Private Contractors or Civilian Employees. Chicago Journal of International Law, vol.5, n 2, 2004, p.537. Ao referir-se a essa questo, Schmitt tambm pondera que civilians who are an essential link in the conduct of specific missions from great distances are no less directly participating than their counterparts near the battlefront(grifou-se). 232 As chamadas logic bombs so inseridas em programas de software por meio de vrus. 233 Michael N. Schmitt. Wired warfare: Computer network attack and jus in bello. Geneva: International Review of the Red Cross, vol. 84, n 846, 2002, p.398. O autor considera que ataques perpetrados por rede de computadores representa uma expanso dos meios coercitivos propiciada por avanos tecnolgicos. Aduz ainda que it challenges existing notions of attack, it will also test traditional understanding of combatant status because of the use of typically civilian technology and know-how to conduct military operations via computer.
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semanas, de intenso ataque ciberntico por parte de Moscou, que assim interrompeu as comunicaes da capital Tbilisi com o resto do pas comprometendo gravemente a mobilizao coordenada de resposta militar invaso das tropas russas.234 A exemplo de outras modalidades de enfrentamento militar, a guerra virtual adquiriu considervel capacidade letal sem que suas trgicas consequncias possam ser vivenciadas diretamente por frao dos contingentes.235 Visto como parte integrante do esforo de guerra, a participao direta teria, no entendimento de Kalshoven e Zegveld, aplicao assaz restrita atualmente, em contraste com o procedimento adotado durante a Segunda Guerra Mundial pelo qual qualquer contribuio como a de operrios de uma fbrica de munio, por exemplo era considerada suficiente para que os civis perdessem sua imunidade.236 Modernamente, a conduo das hostilidades obedece a decises de planejamento militar, em que os nveis operacional e ttico so considerados essenciais para o xito de uma campanha.237 A tendncia atual de privatizar reas sensveis como compilar e processar informaes transmitidas por satlites militares aumenta a probabilidade de participao direta de civis, visto que tais atividades so primordiais para o poder ofensivo.238 Com a atual ampliao do espectro de necessidades militares abrangidas pelo esforo de guerra, atividades to diversas quanto anlise de inteligncia ttica e transporte de armamentos podem ser aladas ao nvel de participao direta nas hostilidades.
New York Times, Before the Gunfire, Cyberattacks, edio de 13.8.2008. O artigo afirma que it was the first time a known cyberattack had coincided with a shooting war. Cyberattacks are so inexpensive to mount that they will certainly remain a feature of modern warfare. 235 James Der Derian afirma que in virtual executions of war, there is a high risk that one learns how to kill but not take responsibility for it, one experiences death but not the tragic consequences of it. In: Virtuous war, virtual theory. International Affairs, n 76, vol. 4, 2000, p. 773. 236 Frits Kalshoven e Liesbeth Zegveld. Restricciones en la Conduccin de la Guerra. Ginebra: Comit Internacional de La Cruz Roja, 2001, pp.115-116. 237 Schmitt (2004), p.543, menciona a distino entre os nveis estratgico, operacional e ttico e sua correlao com o princpio da participao direta nas hostilidades. 238 Ibidem, p.546. A questo da conduo dos interrogatrios de prisioneiros por civis, como no episdio dos contratados privados na priso de Abu Ghraib, poderia ser considerada, na opinio de Schmitt, elemento de participao direta nas hostilidades tendo em mente que resultou na obteno de informaes cruciais para a aplicao da fora. O mesmo critrio seria aplicvel s atividades de treinamento e consultoria. Para o autor, estabelecer-se- a participao direta se houver correlao com a execuo de operaes de carter ofensivo.
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Dessa forma, interessa sobremaneira aquilatar o impacto que determinada atividade, associada aos preparativos, pode provocar e de que maneira pode coadjuvar a aplicao da fora com o propsito de atingir objetivos militares.239 A esse respeito, Sassli enfatiza que a evidncia categrica para estabelecer a participao direta de civis a dimenso do impacto que determinada atividade militar produz para a sequncia das hostilidades.240 A tese de que a contribuio ao esforo de guerra potencialmente viabilizada tanto por pesquisas de cientistas militares quanto pelo trabalho de mecnicos de manuteno pode confundir-se com a participao direta advm de um equvoco: a insuficincia de distinguir, por um lado, objetivos militares, suscetveis de serem atacados segundo o princpio da necessidade, de indivduos que, por outro, podem ser objeto de ataque em virtude do simples exerccio de funes profissionais sem influncia direta sobre a aplicao da fora como no exemplo dos operrios de uma fbrica de munio.241 O segundo tpico usado como valorao da participao direta de civis o aspecto temporal, tal como o define o artigo 51, pargrafo 3, do PPA (pela durao dessa participao). Malgrado tratar-se de critrio no menos polmico, o princpio da durao tambm auxilia a avaliar melhor as ameaas para a proteo das populaes civis decorrentes da adjudicao do uso da fora para atores noestatais. A controvrsia a respeito decorre do fato de que a extenso temporal da participao direta permanece indefinida, aspecto que enseja interpretaes ampliadas sobre o incio e a interrupo do envolvimento de civis em conflitos
239 Contratados privados com funes de segurana de instalaes civis ou militares so suscetveis de participao direta nas hostilidades quando rechaarem ataques armados. Suas aes so indiscernveis das funes exercidas pelos combatentes. A esse respeito, recorde-se que o artigo 49 do PPA (Definio de ataques e campo de aplicao) define ataque como ato de violncia contra o adversrio, sejam ofensivos ou defensivos. A esse respeito, Swinarski e Zimmermann comentam, op. cit., p.615, que lattaque, au sens du Protocole, est sans rapport avec la notion dagression ou de premier recours la violence(grifou-se). 240 Marco Sassli. Targeting: The Scope and Utility of the Concept of Military Objectives for the Protection of Civilians in Contemporary Armed Conflicts. David Wippman e Matthew Evangelista (Org.) New Wars, New Laws? Applying the Laws of War in 21st Century Conflicts. New York: Transnational Publishers, 2005, p.201. 241 Sassli, op. cit., p. 203, suscita questo instigante sobre a peculiaridade de as lideranas polticas, que no so alvos militares prima facie, envergarem uniforme em tempo de guerra, como foi o caso das autoridades iraquianas no incio da ocupao do pas em 2003. O autor pondera que, pelo simples fato de trajar uniformes, alguns lderes civis no poderiam ser alvejados, desde que no estivessem instruindo e orientando diretamente suas foras armadas.
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armados. Nesse contexto, os comentaristas do PPA assinalam que a participao direta incluiria, igualmente, o processo de preparativos visando ao combate, bem como o regresso ao ponto de origem (base, acampamento, bivaque) uma vez cessadas as hostilidades.242 No que concerne ao artigo 13 (Proteo da populao civil) do SPA, equiparado em substncia ao artigo 51 do PPA, os comentaristas asseveram que o civil, encerrada sua participao em atos hostis, no poder ser objeto de ataque enquanto no representar perigo para o adversrio.243 Em teoria, a combinao que resulta da definio contida em ambos os dispositivos seria demasiado propcia a um regime de intermitncia para a participao de civis em hostilidades, circunstncia que poderia remover os entraves normativos em favor da legitimao da natureza das atividades dos contratados privados. Certamente, no se trata de debate indito, mas que adquire relativa originalidade em virtude dos desdobramentos das situaes em que o uso da fora mandatado a entidades privadas por consentimento do Estado. O enquadramento interpretativo, extrado dos dois Protocolos Adicionais para justificar a participao dos contratados privados em conflitos armados, aparentemente poderia sugerir a alternncia entre duas condies excludentes a de civil e a de combatente -, sempre que as convenincias tticas para atingir um objetivo militar assim o determinassem. No contexto da privatizao da fora, a possibilidade de que civis possam combater e, em seguida, colocarse ao abrigo das Convenes de Genebra de 1949 ao passarem a executar, por exemplo, tarefas burocrticas sem impacto sobre o curso das hostilidades reabre discusso infrutfera sobre se a mobilizao e a desmobilizao constituem atos de volio individual ou se, ao contrrio, representam apangio exclusivo da autoridade estatal.244
242 Swinarski e Zimmermann, op. cit., pp. 633-634, afirmam que par participation directe, il faut donc entendre les actes de guerre que leur nature ou leur but destinent frapper concrtement le personnel et le matriel des forces armes diverses. Cest seulement pendant cette participation que le civil perd son immunit et devient un objectif licite. Il semble que le mot hostilits ne couvre pas seulement le temps o le civil se sert dune arme, mais aussi, par exemple, le temps pendant lequel il la porte, ainsi que les situations o le civil se livre des actes hostiles sans se servir dune arme. 243 Ibidem, p. 1475. 244 Ibidem, p. 521. A questo da desmobilizao parece ser resolvida de maneira que toute interprtation qui permettait aux combattants de larticle 43 de se dmobiliser leur gr pour retrouver leur statut de civils, quitte reprendre leur statut de combattants lorsque la situation se modifie ou lorsque les operations militaires le veulent, aboutirait annuler tout le progrs realis par cet article.
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Nesse cenrio, o aspecto temporal da participao direta impe, portanto, dificuldades flagrantes proteo dos civis medida que, o instante da desvinculao dos combates no sendo prontamente identificvel por foras adversrias, aumentam as probabilidades de civis serem atingidos por acidente no decurso de um ataque. O potencial de violao dos postulados do DIH poder ser expandido sempre que a distino entre combatentes e a populao civil permanecer sujeita a ambiguidades, como na situao em que o emprego da fora confiado a agentes noestatais. 3.3 O Artigo 4 da Terceira Conveno de Genebra: os quatro critrios da Haia As deliberaes da Segunda Conferncia da Paz da Haia de 1907 para definir os parmetros de conduo das hostilidades sofreram influncia significativa de duas percepes antagnicas sobre como deveria ser aferida a legitimidade do estatuto de combatente. poca, foram defendidos dois postulados: a imperatividade do controle sobre a composio das foras regulares, de modo que o fervor patritico pudesse ser canalizado em benefcio do poder estatal; e a necessidade de preservar o direito individual de repelir foras invasoras, visto como possvel contraponto transferncia do uso da fora esfera exclusiva do Estado.245 Howard pondera que tal antinomia conceitual permanece como deficincia normativa na raiz das noes contemporneas de beligerncia.246 O relativo equilbrio entre essas tendncias antinmicas247 paradoxalmente aproximadas pelo interesse comum de procurar outorgar legitimidade classe de
245 Adam Roberts.Land Warfare: From Hague to Nuremberg. Michael Howard (Org.) The Laws of War: Constraints on Warfare in the Western World. New York: Yale University Press, 1994, pp.121-122. Roberts enfatiza que a Segunda Conferncia da Haia herdara essa divergncia da Primeira Conferncia de 1899: The negotiators at the Hague in 1899, and again, in 1907, considered it at great length. Some argued that armed resistance was the inalienable right of the inhabitants of small countries brutally invaded; others that resistance merely prolonged war and confused otherwise clear distinctions between soldiers and civilians. 246 Michael Howard. Constraints in Warfare. The Laws of War: Constraints on Warfare in the Western World. New Haven: Yale University Press, 1994, p. 11. 247 Watkin, op. cit., pp. 19-22, especula que a questo da definio do estatuto de combatente sofreu a influncia histrica tanto do pensamento de Sun Tzu, para quem os mtodos de combate deviam basear-se em movimentos alternados de confronto e evaso, quanto no de Clausewitz, que privilegiava o modelo de guerra de enfrentamento direto e compacto, com forte nfase na utilizao de infantaria e armamentos.
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combatentes foi, em certa medida, institudo pelo compromisso alcanado no Regulamento anexo da Conveno IV da Haia de 1907 relativa s leis e usos da guerra terrestre. Por conseguinte, ficou estabelecido que as foras armadas nacionais pudessem ser compostas de milicianos e voluntrios. Esse instrumento categoriza com maior preciso a qualidade de beligerante, assim ampliada alm dos limites de competncia das foras regulares, para milcias e brigadas voluntrias, contanto que quatro critrios fossem preenchidos: atuar sob a responsabilidade de um superior; envergar sinal distintivo fixo e reconhecvel a distncia; carregar armas ostensivamente; e subordinar suas operaes s leis e aos costumes da guerra.248 A escolha dos critrios da Haia para examinar a condio dos contratados privados se justifica, portanto, porque tais postulados definem a situao em que a coero empregada por agentes sem vnculos diretos com as foras armadas. No obstante haverem sido incorporadas pelo Regulamento da Haia, as orientaes divergentes sobre a quem e em que grau conferir legitimidade de combate obstruram os esforos de obter codificao mais assertiva com respeito participao nas hostilidades. A clusula de Martens249 poderia ser interpretada no apenas como demonstrao de magnanimidade para ampliar a proteo de civis em tempo de guerra, seno tambm como a utilizao de norma de jus cogens, baseada nas leis da humanidade e nas exigncias da conscincia pblica, para transpor o impasse gerado por percepes opostas quanto elegibilidade de diferentes atores armados proteo pelo direito humanitrio.250
Sassli e Bouvier, op. cit., p.402. O artigo 1 do Regulamento da Haia de 1907 estabelece que les lois, les droits et les devoirs de la guerre ne sappliquent pas seulement larme, mais encore aux milices et aux corps de volontaires runissant les conditions suivantes: i) davoir leur tte une personne responsable pour ses subordonns; ii) davoir un signe distinctif fixe et reconnaissable distance; iii) de porter les armes ouvertement; iv) de se conformer dans leurs oprations aux lois et coutumes de la guerre. Dans les pays o les milices ou des corps de volontaires constituent larme ou en font partie, ils sont compris sous la dnomination darme. O artigo 3 tambm alude ao fato que en cas de capture par lennemi, les uns et les autres ont droit au traitement des prisonniers de guerre. 249 Assim denominada em homenagem a seu formulador e presidente da CH, o delegado russo Fiodor Fiodorovitch Martens. 250 Vicente Chtail. The contribution of the International Court of Justice to international humanitarian law. Geneva: International Review of the Red Cross, vol. 85, n 850, 2003, p. 257. Para Chtail, a clusula de Martens representa a customary rule and is therefore of normative status, regulating State conduct despite the absence of any particular rule. A clusula de Martens foi incorporada ao artigo 63 da PCG, ao artigo 62 da SCG, ao artigo 142 da TCG e, finalmente, ao artigo 158 da QCG. Tais dispositivos possuem a mesma redao, referem-se a the laws of humanity and the dictates of the public conscience, alm de estipularem que a denncia desses intrumentos no implica a ab-rogao das obrigaes das Altas Partes Contratantes quanto conduo das hostilidades.
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Assim, parece inatacvel o fato de que os quatro critrios da Haia, reforados pela Conveno de 1907, contriburam para consolidar a base da proteo s populaes civis, bem como serviram de parmetro para definir os efeitos do uso da fora letal por milicianos e voluntrios. O papel estratgico e poltico desempenhado pelos movimentos de resistncia em favor das tropas aliadas na Segunda Guerra Mundial reforou a percepo de que a autoridade dessas instncias para empregar a fora em nome do Estado deveria ser resguardada.251 Ao incorporar os quatro postulados da Haia, a descrio alinhada pelo artigo 4 da TCG merece ser examinada no mbito da alienao do uso da fora, porquanto diz respeito aos membros de milcias e movimentos de resistncia que, mesmo no pertencendo s foras regulares, so elegveis ao estatuto de combatente. A aproximao com a situao dos contratados privados cabvel haja vista que tal dispositivo da TCG no faz seno estender a grupos armados fora da alada direta do poder estatal os direitos e os deveres da guerra que incidem, prioritariamente, sobre os integrantes dos exrcitos nacionais. Analisar o alcance das funes dos contratados privados e suas implicaes para as leis e os costumes da guerra implica, forosamente, buscar definir a viabilidade de civis se transformarem em beligerantes, sem o cumprimento de procedimentos legais e administrativos como a conscrio. Apesar da relativa dificuldade de ser contextualizado, o advento das CMPs no inviabiliza o sistema normativo do direito humanitrio, estruturado a partir da distino seminal entre combatentes e civis. O artigo 4, subpargrafo 1, versa sobre o status de jure do combatente, isto , concede esse estatuto pelo vnculo direto criado com a incorporao formal s foras regulares do Estado. No subpargrafo 2 do referido artigo, a TCG delineia o perfil do combatente a partir da natureza das aes empreendidas por determinado grupo nesse caso, por milicianos, voluntrios e integrantes de movimentos de resistncia. Tendo em considerao esses aspectos, conceber uma situao em que os contratados privados pudessem beneficiar-se da proteo do DIH na qualidade de combatentes configura uma impossibilidade prtica: a ausncia de ato administrativo formal, como o do alistamento, simboliza o
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reconhecimento pelo Estado de que esses indivduos no fazem jus qualificao consubstanciada na TCG, conquanto, no raro, desempenhem funes indistinguveis daquelas a cargo dos contingentes armados do Estado. O fato, no entanto, de as companhias militares privadas de identidade essencialmente civil pelos mtodos de contratao, superviso, punio e demisso de seus empregados executarem atividades de prerrogativa, outrora exclusiva, das foras regulares no as transmutaria, ipso facto, em unidades militares dos exrcitos nacionais em cujo apoio costumam atuar. Outro aspecto de relevncia diz respeito questo de como se deve processar a incorporao de milcias s foras armadas regulares. Por seu turno, o artigo 43, pargrafo 3, do PPA (Foras armadas) estabelece252 que caber aos Estados confirmar, por ato formal, a incorporao a suas foras regulares e, posteriormente, notificar s demais partes no conflito sobre tal deciso como etapa fundamental no processo de aquisio do estatuto de combatente. Swinarski e Zimmermann argumentam que, inclusive nos casos em que a legislao interna prev a incorporao automtica das foras da ordem ao exrcito nacional, a comunicao s partes imperativa de maneira que no haja confuso da parte do adversrio, no descuidando da necessidade de que os membros assim integrados tambm enverguem uniformes.253 O carter mandatrio da incorporao e da notificao possui, portanto, a propriedade de excluir todos quantos no tiverem sido formalmente integrados, circunstncia que qualifica como civis aqueles indivduos que, em tais condies, participarem diretamente das hostilidades. Nessa ordem de ideias, parece inconcebvel que, ao ser exigido dos Estados o cumprimento de procedimentos formais para a afiliao de integrantes s suas foras regulares, os quadros das CMPs sejam dispensados dessa formalidade. No se sustentam os argumentos capazes de favorecer a extenso do estatuto de combatente aos membros das CMPs com base na celebrao de contratos de prestao de servios situao
Esse dispositivo do PPA determina que sempre que uma Parte em conflito incorpore s suas Foras Armadas um organismo paramilitar ou um servio armado encarregado de velar pela ordem pblica, dever notific-lo s outras partes em conflito. 253 Christophe Swinarski e Bruno Zimmermann (Org.). Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juin 1997 aux Conventions de Genve du 12 aot 1949. Genve: Martinus Nijhoff, 1986. Alm do requisito da notificao, a questo do uniforme tambm enfatizada neste comentrio: En conclusion, peuvent tre membres des forces armes les lments de maintien de lordre en uniforme pour lesquels notification a t faite, afin quil ny ait pas de confusion de la part de ladversaire, p. 523.
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que se torna menos evidente e, por conseguinte, mais complexa medida que os vnculos empregatcios se ramificam pela prtica, to frequente no mbito da privatizao da fora, de recorrer subcontratao. Em princpio, a aparente flexibilidade exposta pelo artigo 44 do PPA (Combatentes e prisioneiros de guerra) poderia servir para acomodar a situao das CMPs, sobretudo as de combate, cujos funcionrios so obrigados a usar armas em virtude de suas funes. Sucede, porm, que a natureza excepcional desse dispositivo, alm das circunstncias histricas de sua elaborao, no pode ser interpretada de modo a outorgar prerrogativa de beligerncia. Os quatro critrios da Haia so assim consolidados pelo compromisso alcanado na Conferncia Diplomtica de 1949 de consagrlos na Terceira Conveno de Genebra e posteriormente pelas tratativas para a adoo dos Protocolos Adicionais de 1977 como avano doutrinrio significativo de incorporao das experincias da Segunda Guerra Mundial relativas aos movimentos de resistncia.254 3.3.1 A Linha de Comando A existncia de linha de comando condio essencial para preservar a disciplina de uma organizao militar, alm de servir de anteparo contra eventuais violaes ao direito dos conflitos. A questo da subordinao a linha de comando identificvel exclui a possibilidade de atuao em capacidade individual ao estipular a necessidade de que a participao nas hostilidades seja estruturada conforme padres caractersticos das foras armadas: disciplina, hierarquia e responsabilidade. Tal condio considerada preliminar para que essa categoria de combatentes possa habilitar-se a dispor do estatuto de prisioneiro de guerra.255 Para efeito de identificao da condio de
Jean De Preux. Commentary. III Geneva Convention Relative to the Treatment of Prisoners of War. Geneva: International Committee of the Red Cross, 2006, pp. 50-51. De Preux assim pormenoriza as divises que suscitou o debate sobre a questo dos partisans: During the preparatory work for the Conference, and even during the Conference itself, two schools of thought were observed. Some delegates considered that partisans should have to fulfil conditions even stricter than those laid down by the Hague Regulations in order to benefit by the provisions of the Convention. On the other hand, other experts or delegates held the view that resistance movements should be given more latitude. The problem was finally solved by the assimilation of resistance movements to militias and corps of volunteers not forming part of the armed forces of a Party to the conflict. 255 Ibidem, pp.58-59.
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combatente, no mandatrio que o comando seja exercido por membro das foras regulares. Nesse caso, a liderana, entendida como a responsabilidade pelas aes empreendidas sob instruo assim como por aquelas que o comandante no ter sido capaz de evitar, deve sintetizar o conjunto de competncias comparveis quelas do comandante militar.256 No se ignora o postulado de que os combatentes devem atuar dentro de parmetros hierrquicos definidos, constantemente submetidos superviso dos escales superiores. O modelo de cadeia de comando, decalcado pelas CMPs, pode induzir a analogias equivocadas de que, nesse aspecto, os contratados privados seriam combatentes e, portanto, elegveis condio de prisioneiros de guerra. Com efeito, o alcance desse dispositivo da TCG , igualmente, eliminar a eventualidade de participao individual, aspecto que, primeira vista, poderia ser vantajoso para entidades com o avanado nvel de organizao das CMPs. A aplicao do critrio da linha de comando aos contratados privados pode se valer do contraste analtico estabelecido com a situao de efetivos nacionais cedidos s misses das Naes Unidas. As dificuldades de exercer controle sobre o trabalho dos contratados privados no terreno podem ser realadas pelo relatrio publicado em 2005 sobre o abuso e a explorao sexual de menores pelos capacetes azuis.257 Quando comparados aos entraves para coibir violaes de direitos humanos e de direito humanitrio perpetradas pelas prprias foras regulares no contexto de iniciativas multilaterais, das quais se espera atuem de acordo com o devido arcabouo legal e administrativo, os obstculos para punir as transgresses dos funcionrios das CMPs expem o potencial de ameaa da delegao do uso da fora a agentes privados sem os limites da disciplina e da subordinao a superiores hierrquicos militares.258 Ao suplementarem o artigo 4 da TCG, os artigos 86 e 87 do PPA (respectivamente, Omisses e Deveres dos comandantes) impem ao
De Preux, op. cit., p.59. United Nations. A Comprehensive Strategy to Eliminate Future Sexual Exploitation and Abuse in Peacekeeping Operations. Documento A/59/710, de 24.3.2005. 258 Comunicao oficial da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, de junho de 2005. O expediente avalia a sesso pblica do CSNU, realizada em 31.1.2005, sobre a questo do abuso e explorao sexuais no contexto de misses de paz da ONU e enfatiza que, inclusive no mbito de contingentes profissionais, a disciplina mantida precariamente, dando azo a atos violentos e desmandos nas fileiras da tropa.
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comandante a responsabilidade, por ao ou por omisso, para suprimir eventuais transgresses por parte de seus subordinados. Nesse ponto, o critrio da responsabilizao dos superiores na hierarquia militar serve para assegurar a coeso nas fileiras e a obedincia que toda organizao militar deve prestar, coletivamente, aos princpios do direito internacional humanitrio. A semelhana, em termos operacionais, entre combatentes e contratados privados encobre o fulcro do problema: a assimetria entre a debilidade das punies adotadas pelas corporaes do setor militar privado, de um lado, e, de outro, as imposies de ordem disciplinar prprias das foras armadas. O nvel de imputao e responsabilizao no contexto do emprego da coero apresenta desequilbrio flagrante nas esferas pblica e privada. O descompasso entre a cominao de multa para os contratados privados e a condenao do militar em corte marcial inviabilizaria estender o privilgio de beligerncia aos funcionrios das CMPs. 3.3.2 As Insgnias Considerado um dos aspectos mais polmicos no esforo de distinguir combatentes de civis em virtude da sua impreciso, o segundo critrio definidor consubstanciado no artigo 4 da TCG diz respeito aos sinais, como insgnias e emblemas, capazes de estabelecer tal distino a distncia. Ademais, esse critrio essencial para a preservao da lealdade durante as hostilidades. Historicamente, a questo se relaciona com a necessidade de que os integrantes de milcias e movimentos de resistncia fossem identificados como combatentes da mesma forma como os membros das foras armadas, haja vista que a insgnia deve ser detectada mesma distncia que permita identificar o fardamento de combate, considerando que a utilizao de emblemas serviria para suprir a ausncia do uniforme. Os enfrentamentos durante a Segunda Guerra Mundial expuseram a populao civil a paroxismo de violncia inclusive em virtude dos mtodos escolhidos pelas lideranas polticas aliadas de recorrerem aos movimentos de resistncia em territrios ocupados. O imperativo ttico de exaurir as foras inimigas dessa forma contribuiu para, no raro, neutralizar a distino entre soldados e civis.259
259 Adam Roberts.Land Warfare: from Hague to Nuremberg. Michael Howard (Org.). The Laws of War: Constraints on Warfare in the Western World. New Haven: Yale University Press, 1994, p.131. Roberts assevera que the worst outrages of the Second World War arose, not in relation to soldiers, but in relation to civilians. Churchill and others placed great reliance on three methods of grinding the enemy down before land assault: bombing, blockade, and resistance movements. All three methods put civilians in the front line.
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A impreciso da terminologia sobre quo fixa e quo distante a insgnia deve ser reconhecvel se acentua quando aplicada situao dos contratados privados. Em virtude de a notificao recproca dos emblemas no ser mandatria permanecendo a critrio das partes faz-lo por intermdio do CICV , a Potncia detentora no dispor de elementos para determinar, sem demora, a condio legal do contratado privado que vier a ser capturado. A situao assim suscitada pela alienao dos meios coercitivos no significa, contudo, que os contratados privados no possam ser beneficiados, falta de tratamento mais favorvel ao abrigo das Convenes de Genebra de 1949, pelo artigo 75 do PPA (Garantias fundamentais). A atuao desses atores noestatais armados, em comandos e unidades de elite especiais, cuja mobilidade e letalidade so exponenciados pela habilidade de confundir-se populao civil, agrava as dificuldades da distino pelo falta de emblemas. Mesmo nesse caso, a impossibilidade de reivindicar o estatuto de prisioneiro no ser empecilho a que recebam tratamento humanitrio.260 Em primeira anlise, a condio dos empregados das CMPs poderia assemelhar-se situao de milicianos. Apesar de a identificao desses grupos como combatentes nem sempre haver obedecido a padres convencionais sinais como boinas, braadeiras, lenos ou tufos de folhas eram usados irregularmente -, a ausncia de emblemas distintivos de beligerncia no caso dos contratados privados acentua sua precariedade legal.261 Atualmente, os procedimentos observados a esse respeito pelas autoridades militares dos EUA, sobretudo no Iraque onde se concentra grande
Swinarski e Zimmermann, op. cit., p. 894. Na seo destinada ao mercenarismo, os autores sublinham que toute personne qui, ayant pris part des hostilits, na pas droit au statut de prisonnier de guerre et ne bnficie pas dun traitement plus favorable conformment la IVme Convention a droit, en tout temps, la protection de larticle 75. 261 De Preux, op. cit., p. 60. No h definio sobre as dimenses e o formato dos distintivos identificadores dos combatentes referidos no artigo 4, alnea (a), subpargrafo 2. O CICV manifestou, em muitas ocasies, o desejo de que essa questo pudesse ser regulada ao abrigo do artigo 6 da TCG (Acordos especiais). O interesse do CICV que a insgnia desses combatentes fosse estabelecida em texto convencional (como, por exemplo, uma braadeira de cor e tamanho convencionados) para restringir a margem de interpretao, que perdura at hoje, da frase reconhecvel a distncia. O Comentrio acrescenta ainda que such a sign need not necessarily be an arm-band. It may be a cap (although this may frequently be taken off and does not seem fully adequate), a coat, a shirt, an emblem or a coloured sign worn on the chest. If the partisans are on board a vehicle or an engine of war, tank, aeroplane or boat, the distinctive sign must of course be shown on the vehicle concerned. This is in line with the long-established regulations of international law regarding the flag in the case of war at sea.
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parte das atividades de terceirizao da violncia, pouco contribuem para melhor definir o perfil do contratado privado. A indumentria dos integrantes das CMPs inspirada em uniformes militares de camuflagem, aspecto que agudiza a dificuldade de distinguir tais funcionrios civis dos membros das foras armadas estacionadas na zona do conflito. Tal situao pode prestarse a graves equvocos, em virtude da curiosa subverso aos postulados das Convenes de Genebra de 1949 decorrente da prtica recente de utilizar insgnias para, ironicamente, identificar os civis.262 A questo da legitimidade para o combate conferida pelo uso de insgnias indicativas de que o combatente pertence a uma das partes no conflito e atua sob mandato pblico ampliada pelo artigo 44, pargrafo 3, do PPA (Combatentes e prisioneiros de guerra), cuja orientao considerada por alguns signatrios como sendo relativamente permissiva quanto aos critrios de determinao do estatuto de combatente.263 Ao reconhecer que h situaes nos conflitos armados em que, em razo da natureza das hostilidades, um combatente armado no logra distinguir-se da populao civil, tal dispositivo do PPA confirma a centralidade desse critrio para o processo de validao da autoridade do combatente, pois injunes variadas, como a exiguidade de tempo, com tornlo prescindvel, emaranham as linhas de distino entre combatentes e civis insuficincia que o critrio da exibio das armas, aplicado isoladamente, no logra eliminar no caso da adjudicao da fora a atores noestatais. Nesse contexto, o PPA tem sido objeto de crticas porque, alegadamente, relaxaria o rigor a que milicianos devem estar submetidos na hiptese de buscarem adquirir privilgio de beligerncia, circunstncia aplicvel condio dos contratados privados.
O Departamento do Exrcito dos EUA costuma distribuir alguns itens de segurana, como capacetes e coletes, entre os funcionrios das CMPs. Alm disso, criou insgnia especial (tringulos de cor-verde, com as iniciais U.S. bordadas em relevo, afixados manga esquerda) para identificar o portador como civil. Cf. The United States Department of the Army. Pamphlet 690-47: Civilian Employee Deployment Guide. November 1995. O texto pode ser consultado em www.hq.usace.army.mil/cere/civiliandeploymentguide.htm. 263 Swinarski e Zimmermann, op. cit., p. 537. O artigo 44 do PPA visto pelo Reino Unido como dispositivo que afrouxa os padres definidores da condio de combatente. Ao assin-lo, o governo britnico fez a ressalva de que the situation described in the second sentence of paragraph 3 of Article 44 can exist only in occupied territory (...). Os autores tambm aludem ao fato de que os EUA ainda no ratificaram o Primeiro Protocolo Adicional por consider-lo um risco integridade de seus combatentes em virtude de o dispositivo apresentar linguagem considerada demasiadamente flexvel e porosa.
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Dessa maneira, termina por se instaurar correlao previsvel entre dois dos critrios da Haia: o das insgnias e o da exibio das armas, de vez que esse ltimo no bastaria para, isoladamente, outorgar o estatuto de combatente aos contratados privados. Vista desse prisma, a situao indica que, em virtude de no serem identificados da mesma forma como os integrantes das foras regulares, os quadros das CMPs so excludos do mbito da proteo das Convenes de Genebra de 1949 pelo uso da fora. Para efeito de categorizao, a aplicao do critrio das insgnias demonstra que a inexistncia de vnculos formais com as foras regulares veda aos contratados privados a possibilidade de adquirir a condio de combatente evidncia dos riscos que a alienao do uso da fora representa para o primado da distino entre civis e combatentes. Ademais, tendo em conta que a supresso desse critrio ou o impedimento temporrio de sua aplicao no seria inteiramente suprida pelo princpio da exibio das armas, fica patenteado que a articulao dos dois critrios se mostra fundamental para determinar a situao dos quadros das CMPs no que tange aplicao da fora.264 3.3.3 A Exibio das Armas No PPA, o terceiro critrio da Haia figura como um caveat necessidade de que os combatentes sejam identificados pelo uso de insgnias. No sendo isso possvel, o artigo 44 estipula que os combatentes exibam suas armas como indicao distintiva de suas funes na zona do conflito. Tal critrio opera de maneira complementar e no se substitui, preciso frisar ao critrio anterior, porquanto ambos servem ao propsito de proteger os civis, distinguindo-os dos beligerantes. O preceito de que as armas devem ser expostas para assegurar a eficcia desse critrio suscita questionamento sobre a mensurao da distncia requerida para a exposio das armas em conflitos crescentemente caracterizados pela sofisticao dos equipamentos, como dispositivos de viso noturna. A ideia de que a visibilidade possa estar
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Ibidem, p. 542. Os autores salientam que o critrio da exibio das armas pode ser afetado pela necessidade de que determinado tipo de armamento seja ocultado da vista do inimigo: la formule du port ouvert des armes et du dploiement ne donne en revanche pas de rponse adquate dans le cas o le combattant en tenue civile se sert dune arme dont lefficacit exige quelle ne soit pas dcele prmaturment.(...) Seul le port dun signe distinctif permet alors des combattants de se distinguer de la population civile(grifou-se).
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condicionada ao grau de avano tecnolgico propiciado aos combatentes se mostra assaz problemtica para a aplicao da reciprocidade estipulada pelos princpios do direito internacional humanitrio. Ademais, importa averiguar se, ante a incorporao de inovaes tecnolgicas militares ao planejamento dos conflitos modernos, perduraria a necessidade de que as armas sejam expostas ininterruptamente, tendo em conta que o manejo de sistemas cibernticos tambm poderia representar participao direta nas hostilidades. De fato, o risco de nfase excessiva nesse critrio como indcio de beligerncia seria o de restringir, irrealisticamente, as situaes de envolvimento direto com a dinmica do emprego da fora. A flexibilidade operacional das CMPs, atribuvel sua capacidade de desempenhar tarefas em qualquer ponto das zonas em conflito, requer que seus quadros exeram funes em que a utilizao de armas mandatria. Essa exigncia no os credenciaria, porm, a atuar como combatentes sob a proteo das Convenes de Genebra de 1949. Nas consideraes sobre a matria, de Preux esclarece265 que a preocupao substrata a esse dispositivo exatamente evitar a dubiedade da situao em que civis, por ato de perfdia, venham a abrir fogo contra combatentes e, agindo assim, impeam que o embate seja travado com lealdade ao eliminar a distino seminal entre combatentes e nocombatentes. 3.3.4 As Leis e os Costumes da Guerra Em princpio, conduzir-se conforme as leis e costumes da guerra no parece impor obstculo a que os contratados privados possam obter o estatuto de combatente. Em termos absolutos, o quarto critrio da Haia, quando e se aplicado uniformemente, no deveria motivar controvrsias, visto que diz respeito ao cumprimento de acordos internacionais que probem o emprego de certas armas (como o gs asfixiante). Ao abrigo desse critrio, operam igualmente os conceitos de proporcionalidade, usado para minorar o sofrimento na execuo de objetivos estratgicos, e de reciprocidade, que, falta de regras positivadas, apela aos valores morais da conscincia humana e serve de poderoso catalisador da aplicao do DIH.266
265 De Preux, op. cit., p. 61. A questo, sublinha o comentarista, no implica limitar o recurso ao papel estratgico assegurado pelas Convenes de Genebra ao fator-surpresa como expediente aceitvel no contexto das hostilidades. 266 Ibidem, p.61.
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Sucede, no entanto, que o recurso privatizao da fora impe realidade um pouco diversa, considerando que a observncia desse conceito pode ficar a talante dos contratados privados. A julgar pelo fato que os Estados facultam s CMPs o emprego da coero, a simetria exigida na aplicao dos preceitos da proporcionalidade e da reciprocidade se v comprometida pela ausncia de controle sobre o trabalho desses atores noestatais. A distino entre civis e combatentes, considerada fundamental pela codificao das leis e costumes da guerra, termina por ser ignorada pela razo de ser da privatizao da violncia. 267 Trata-se de aspecto a que os dirigentes das CMPs se tm mostrado atentos motivados pela repercusso negativa dos desmandos perpetrados por seus quadros na aplicao da fora com a divulgao de cdigo de conduta destinado a assegurar padres ticos e legais para a atuao dos contratados privados. 268 No obstante a importncia de regulamentar o seu comportamento profissional, essa iniciativa no esclarece como as CMPs podero evitar a contradio de autoregular-se sem afetar seus interesses comerciais e a credibilidade dos seus mecanismos internos de controle e sano. 3.4 Os Contratados Privados: mercenrios? A terminologia empregada pelo direito internacional humanitrio para definir o mercenarismo extrada do artigo 47 do PPA (Mercenrios), no havendo menes matria nas quatro Convenes de Genebra de 1949, nem tampouco no Segundo
Swinarski e Zimmermann, op. cit., pp.608-609, sublinham o teor do artigo 48 do PPA (Regra fundamental): Cest ici que se trouve confirme la rgle fondamentale de la protection et de la distinction, sur laquelle est fonde la codification des lois et coutumes de la guerre. Tel quil a t adopt, cet article a le grand avantage dtablir clairement la rgle selon laquelle une distinction doit toujours tre faite entre la population civile et les combattants. 268 A International Peace Operations Association, entidade privada que congrega e advoga os interesses das maiores CMPs, elaborou, em 2006, verso atualizada do cdigo de conduta que insta seus membros a respeitar diplomas internacionais como a Declarao Universal dos Direitos Humanos e as Convenes de Genebra de 1949. Trata-se, claramente, de iniciativa destinada a melhorar a imagem pblica das corporaes do setor, mas que merece ser citada pelo esforo de estipular padres mnimos de conduta durante as hostilidades. O texto pode ser consultado em www.ipoaonline.org/php/index2.php.
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Protocolo Adicional.269 A aproximao terminolgica entre o fenmeno dos contratados privados e a prtica do mercenarismo pode ser explicada pelo entendimento de que a motivao pecuniria ao invs do patriotismo ou da lealdade ideolgica trao comum a ambas as situaes, tendo em vista que o termo empregado para nomear os funcionrios das CMPs ainda no disporia de nomenclatura descritiva apropriada em instrumentos legais internacionais.270 O ineditismo da prtica da alienao do uso da fora poderia servir argumentao de que o conceito legal de mercenrio, tal como definido pelo DIH, no teria evoludo o suficiente para abranger os novos desdobramentos relativos ao desempenho de funes militares por atores noestatais, aspecto que explicaria a existncia de alegado vcuo jurdico com respeito s atividades das CMPs. A ideia da obsolescncia do direito internacional humanitrio para coibir o fenmeno da adjudicao do uso da fora atende, acima de tudo, convenincia de acomodar os interesses do setor militar privado e dos governos desejosos de se posicionar fora do alcance das sanes dos instrumentos legais pertinentes. Os quadros das CMPs executam atividades que os tornam inelegveis proteo concedida pela TCG aos combatentes. So agentes que, com
O artigo 47 define o mercenrio como a pessoa: i) que tenha sido especialmente recrutada, no local ou no estrangeiro, a fim de combater em um conflito armado; ii) que, de fato, tome parte direta nas hostilidades; iii) que tome parte nas hostilidades motivada essencialmente pelo desejo de obter um ganho pessoal, e de fato lhe tenha sido efetivamente feita a promessa, por uma Parte em conflito ou em nome dela, de uma retribuio material consideravelmente superior prometida ou paga aos combatentes de postos e funes semelhantes nas Foras Armadas dessa Parte; iv) que no seja nacional de uma Parte em conflito nem residente em um territrio controlado por uma Parte em conflito; v) que no seja membro das Foras Armadas de uma Parte em conflito; e vi) que no tenha sido enviada em misso oficial como membro de suas Foras Armadas por um Estado que no Parte em conflito. Ademais, Gillard, op.cit., p.562, sublinha, do ponto de vista estritamente legal, a natureza um tanto tautolgica do artigo 47 e aduz que a person who is not a member of a states armed forces or of a militia or volunteer corps meeting the conditions of article 4(A)(2) of the Third Geneva Convention who takes direct part in hostilities, is an unlawful combattant and is not entitled to prisoner-of- war status in any event if captured. The sole contribution of article 47 to the regulation of mercenaries has been to provide a definition that was subsequently used, with some minor changes, in the specialized conventions (grifou-se). 270 Katherine Fallah. Corporate Actors: the Legal Status of Mercenaries in Armed Conflict. Private Military Companies. Geneva: International Review of the Red Cross, vol. 88, n 863, 2006, p.602. A ensasta aponta que it is critical to note that the term private military contractor is one of art rather than law no international legal instruments make reference to or define the term.
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mandato estatal para executar funes militares, acabam destitudos ipso facto da imunidade assegurada aos civis, mas que no adquirem a condio de combatentes. Essa a razo pela qual, dentro do conjunto normativo do PPA, o artigo 47 sobressai em virtude de sua linguagem vincadamente restritiva quanto prtica do mercenarismo. Esse dispositivo institui, liminarmente, que o mercenrio no ter direito ao estatuto de combatente e, por conseguinte, ao de prisioneiro de guerra. 271 Excludos da categoria de combatentes, os contratados privados podero ser julgados como criminosos comuns falta de legislao especfica que criminalize a prtica do mercenarismo a exemplo do que ocorre com civis que participam das hostilidades. Em conjunto normativo instaurado para garantir direitos e humanizar os conflitos armados, o tratamento dispensado pelo PPA questo do mercenarismo avulta como peculiar, pois demonstra o alcance da gravidade das eventuais violaes ao direito humanitrio no mbito do uso da fora por atores privados.272 Contrastada aos seis critrios definidores do artigo 47 do PPA, a condio dos contratados privados comparvel de mercenrios. A questo da nacionalidade costuma ser evocada como prova da falta de efeito prtico desse dispositivo, afetando assim o alcance legal do artigo como parmetro normativo para a situao em que os funcionrios das CMPs forem nacionais de uma das partes no conflito ou residentes de territrio controlado por uma das partes em conflito. Sucede, porm, que parece tratar-se de distino arbitrria definir o mercenarismo unicamente conforme a origem de seus
Leslie Green. The Contemporary Law of Armed Conflict. Manchester: Manchester University Press, 2000, pp.114-115. Green detecta nessa questo uma violao flagrante ao carter no discriminatrio do direito internacional humanitrio. 272 Swinarski e Zimmermann, op. cit., pp. 584-586. De fato, a redao do artigo 47 menciona que o mercenrio no ter direito ao estatuto de prisioneiro de guerra. Esse dispositivo permite que as Partes deneguem esse privilgio, mas no impede que venham a faz-lo. A esse respeito, registra-se o caso do governo do Ir que teria outorgado esse estatuto a nacionais de terceiros pases capturados durante a guerra com o Iraque em 1988. O fato citado pela consultora jurdica do CICV, Emanuela Gillard, op.cit., pp. 563-564. A proteo devida aos indivduos suspeitos de mercenarismo ser garantida pelo artigo 45 do PPA (Proteo das pessoas que tomaram parte nas hostilidades), at que tribunal competente estabelea o seu verdadeiro estatuto. Na hiptese de ficar comprovada sua condio de mercenrio, o mercenrio ser criminalizado, a exemplo dos civis, por delitos decorrentes da participao nas hostilidades. O inculpamento pelo crime de mercenarismo ser factvel quando existir legislao especfica interna que penalize tal prtica, sem prejuzo da aplicao dos artigos 75 do PPA e 4 do SPA (Garantias fundamentais).
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praticantes.273 As disposies do artigo 47 so igualmente relevantes medida que servem de referncia normativa s duas convenes internacionais sobre a matria.274 Com respeito aos conflitos armados sem carter internacional, em cujo mbito a atuao de contratados privados se tem notabilizado nos ltimos anos em virtude da multiplicao das conflagraes intraestatais, a proteo dos quadros das CMPs capturados ser equivalente quela outorgada aos mercenrios pela aplicao do artigo 3 comum s Convenes de Genebra de 1949, bem como pelos dispositivos sobre garantias fundamentais alinhados no artigo 4 do SPA (Garantias fundamentais).275 3.5 Apontamentos Finais O surgimento das companhias militares privadas e a participao crescente de seus quadros em situaes de emprego da fora armada representam desafio para o aparato normativo do direito internacional humanitrio, constitudo de modo a nortear a conduo das hostilidades em que, prioritariamente, os contendores so os Estados e suas foras regulares. primeira vista, a presena de atores privados no contexto de hostilidades reclamaria a reviso de postulados clssicos do direito humanitrio, como a distino fundamental entre civis e combatentes, considerados precrios ou ultrapassados para descrever e sancionar os efeitos da alienao do uso da fora queles atores aspecto que, como almejam os promotores da privatizao dos meios coercitivos, conferiria imunidade s CMPs em caso de violaes graves das Convenes de Genebra de 1949.
Gillard, op.cit., p.569, apresenta argumento impecvel contra a questo da nacionalidade como impedimento de aplicao do PPA s CMPs: this requirement leads to results that appear arbitrary, drawing what can only be baseless distinctions between persons of different nationalities. Continuing to use Iraq as an example, this nationality requirement means that a US national and a Chilean national could be working side by side, employed by the same PMC on the same contract and carrying out the same activity, but the US national would not be considered a mercenary whereas the Chilean would. There seems to be no reason for criminalizing the behaviour of one person but not the other (grifou-se). 274 A questo das convenes internacionais sobre o mercenarismo ser abordada no captulo 4. 275 No que tange imposio de sanes legais aos contratados privados, no contexto de conflitos armados sem carter internacional, reitere-se que o artigo 3 do SPA (No interveno) estabelece que nenhuma disposio do presente Protocolo poder ser invocada com o objetivo de atingir a soberania de um Estado ou a responsabilidade do Governo de manter ou restabelecer a lei e a ordem no Estado ou de defender a unidade nacional e a integridade territorial do Estado por todos os meios legtimos.
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Os contratados privados no constituem um tertium genus, e a eventual elaborao de conceitos intermedirios, capazes de acomodar as peculiaridades decorrentes da adjudicao do emprego da fora, seria tosomente uma inveno de natureza lxica, indo frontalmente de encontro aos esforos da comunidade internacional para fortalecer e universalizar os instrumentos do direito internacional humanitrio. No caso dos contratados privados, a ideia de que atuariam em zona cinzenta do ponto de vista legal apenas encobre interesses econmicos e polticos, alm de procurar conciliar condies que se excluem para o jus in bello: a imunidade da populao civil contra ataques armados e o fato de os combatentes constiturem objetivo militar no contexto do uso da fora. No importando que natureza tenham, as atividades desenvolvidas pelas CMPs produzem impacto direto sobre a aplicao da fora necessria ao xito militar razo de sua presena em situaes de conflito -, circunstncia que termina por definir a participao direta desses atores privados nas hostilidades. Uma vez definido o nvel de participao das CMPs em conflitos armados, a aplicao dos quatro critrios consubstanciados na Terceira Conveno de Genebra de 1949 legado normativo consolidado desde a Conferncia da Haia de 1907 configura instrumento analtico valioso para investigar o estatuto dos contratados privados luz do direito internacional humanitrio. Atuar sob linha de comando definida, envergar sinal distintivo fixo, carregar armas ostensivamente e se conformar s leis e aos costumes da guerra so critrios que os contratados privados no satisfazem. Nesse sentido, no se beneficiam da proteo outorgada a combatentes no exerccio do direito de usar a fora armada. Antepor o fenmeno da alienao do uso da fora aos princpios usados para distinguir civis de combatentes demonstra inequivocamente que o direito da Haia e o de Genebra esto altura das complexidades desse novo fator na equao da segurana internacional.
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Captulo 4 - O espectro de Abu Ghraib: a regulao da privatizao do uso da fora
4.1 Consideraes Preliminares As discusses sobre os efeitos do mercenarismo no foram encetadas recentemente. De fato, antecedem o florescimento das CMPs, tendo sido sistematizadas, no mbito das Naes Unidas, ainda no decorrer dos anos sessenta e setenta, perodo em que a AGNU adotou resolues e declaraes de condenao a essa prtica. poca, a polarizao dos debates foi acentuada em virtude do ambiente altamente politizado pelo processo de descolonizao testemunhado por inmeros Estados africanos. Em razo da desagregao do aparato administrativo das metrpoles Europeias to logo concluda a independncia poltica de suas colnias africanas, o recurso a foras privadas assumiu feio mais conspcua pela iniciativa do governo belga de defender a secesso da provncia de Katanga, no Congo, onde se situavam ricas reservas de cobre e cobalto. A mscara mais brutal do ps-colonialismo foi trajada pela Union Minire, controlada pela Sociedade Geral da Blgica, cujo interesse em apoiar o movimento separatista estava vinculado necessidade de manter inalterado o regime de extrao mineral naquela regio. A contratao de mercenrios, financiada por crculos militares e financeiros de Bruxelas, haveria de se transformar no smbolo sinistro
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da desagregao institucional em vrias sociedades do continente africano.276 As naes surgidas com a descolonizao na frica, vidas de afirmao institucional, puseram-se a defender a criminalizao internacional do mercenarismo, visto, a partir das hostilidades em Katanga, como fator de instabilidade poltica e social e potencialmente ameaador do processo de consolidao de sistemas polticos ainda incipientes. Nesse contexto, as resolues da AGNU abriram caminho para o processo de criminalizao do mercenarismo. A contar do final da dcada de sessenta, a mobilizao das delegaes de pases em desenvolvimento se tornou a fora-motriz em favor da condenao do recurso ao emprego privado da fora. Documentos como a Declarao sobre a Inadmissibilidade da Interveno em Assuntos Domsticos dos Estados e a Proteo de sua Independncia e Soberania (Resoluo 2131/1965), Princpios de Direito Internacional relativos Cooperao entre os Estados (Resoluo 2625/1970) e a Declarao sobre Princpios Bsicos sobre a Condio Legal de Combatentes contra a Dominao Colonial e Estrangeira e Regimes Racistas (Resoluo 3103/1973) marcaram inflexo importante no tratamento poltico do mercenarismo, alm de estabelecerem diretrizes para o debate que, at hoje, tem sido travado sobre a privatizao do uso da fora nas instncias das Naes Unidas.277
Madelaine Drohan. Making a Killing: How Corporations Use Armed Force to Do Business. Guilford: The Lyons Press, 2004, p. 119. Drohan assim alude ao financiamento da Union Minire: With Union Minire money, the Katangan government was able to buy arms and equipments, including a fleet of jet fighters, giving them air superiority. They also hired mercenaries from Algeria, France, South Africa, Britain and Northern Rodesia to fight alongside the Katangan gendarmerie. The lowliest recruits were paid US$ 500 per month, with extra money for dangerous assignments. 277 So as Resolues 2131(XX) (Declaration on the Inadmissibility of Intervention in the Domestic Affairs of States and the Protection of Their Independence and Sovereignty), 2625 (XXV) (Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations) e a 3103 (XXVIII) (Basic principles of the legal status of the combatants struggling against colonial and alien domination and racist rgimes), adotadas respectivamente em 1965, 1970 e 1973. A Resoluo 2131, pargrafo operativo 1, menciona que no State has the right to intervene directly or indirectly, for any reason whatever, in the internal or external affairs of any State. Consequently, armed intervention and all other forms of interference or attempted threats against the personality of the State or against its political, economic and cultural elements, are condemned. A Resoluo 2625, em seu prembulo, refere que every State has the duty to refrain from organizing or encouraging the organization of irregular forces or armed bands, including mercenaries, for incursion into the territory of another State. De natureza mais especfica, a Resoluo 3103, pargrafo operativo 5, estabelece que the use of mercenaries by
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O ESPECTRO DE ABU GHRAIB
A nfase da AGNU em recriminar a prtica do mercenarismo, equiparando-o a ato criminoso, foi, em larga medida, inspirada pela percepo segundo a qual a utilizao de foras irregulares atentaria contra a legitimidade dos movimentos de liberao nacional e de independncia. No obstante se tratar de sentimento compreensvel em poca marcada pelo empenho internacional contra o colonialismo, o fato de a condenao do mercenarismo haver sido atrelada preponderantemente a esforos de preservao do princpio da autodeterminao contribuiu para sedimentar miopia poltica que, para alm de engendrar equvocos na abordagem da matria, tem sido responsvel, de certa maneira, por obstar a que o debate tenha curso sem a emotividade que lhe decalcada em foros especficos nos dias atuais. Foi possvel detectar a permanncia dessa abordagem recentemente. Durante a Segunda Reunio Universal das Comisses Nacionais de Direito Internacional Humanitrio, realizada em Genebra, em 19.3.2007, as delegaes da Lbia, Sudo e Seicheles se mostraram irredutveis278quanto possibilidade, aventada pelo CICV, de submeter a questo das CMPs a tratamento inovador capaz de romper a inrcia em torno da necessidade de adensar as discusses sobre a privatizao do emprego da coero e seus desdobramentos para o direito dos conflitos. Tal reao pode ser interpretada como vestgio de postura maximalista ainda prevalecente na orientao diplomtica de pases que vivenciaram, em graus distintos, a dominao colonial , a qual entreveria na proposta do CICV uma manobra insidiosa com vistas a legalizar a adjudicao do uso da fora a atores privados.
colonial and racist rgimes against the national liberation movements struggling for their freedom and independence from the yoke of colonialism and alien domination is considered to be a criminal act and the mercenaries should accordingly be punished as criminals (grifouse). 278 Comunicao oficial da Misso do Brasil em Genebra, de abril de 2007. O expediente refere que o delegado lbio assinalou ser contrrio a qualquer tentativa de legalizar a ao de criminosos que apenas querem ganhar dinheiro. O delegado do Sudo concordou com seu colega lbio e aduziu que no se deve tentar criar nova categoria de combatente (sic), sobretudo em momento em que o mundo experimenta aumento de conflitos. De acordo com o representante srio, essa iniciativa garantiria a categoria de combatente aos mercenrios, permitindo a continuidade de suas aes. Afirma que essa questo se presta a politizaes. Essa comunicao tambm menciona que o delegado srio foi aplaudido efusivamente por alguns participantes do evento e que o delegado de Seicheles sustentou que essa iniciativa era preocupante, pois contava com o apoio do CICV, que deveria agir com neutralidade e independncia, sempre em defesa do DIH. Foi tambm aplaudido.
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Defender o banimento das companhias militares privadas poderia constituir uma causa legtima. essa altura, seria, no entanto, iniciativa de precrio pragmatismo, pois a nfase deve ser posta na implementao das normas existentes que restringem as prticas dos contratados privados. Seria necessrio que o esforo negociador se concentrasse em obter dos Estados tanto clientes, quanto provedores de fora militar o compromisso de controlar e monitorar a atuao desses atores privados de acordo com os preceitos do direito internacional dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio. Alm do episdio mais notrio da priso de Abu Ghraib, cujo processo civil ainda no foi concludo, a nica sentena de condenao conhecida, exarada em fevereiro de 2007, diz respeito a maus-tratos que resultaram na morte de prisioneiro afego sob a custdia de contratados privados.279 Nesse caso, a possibilidade de julgar o ru ao amparo das disposies do War Crimes Act de 1996,280 foi descartada liminarmente pelos procuradores federais, visto que significaria reconhecer que a CMP envolvida teria agido por instrues do governo estadunidense, no cumprimento de mandato oficial. A questo da atribuio de responsabilidades no mbito da privatizao da violncia assume a forma de processo que se retroalimenta. Ante a remota possibilidade de que venham a ser inculpados internacionalmente por transgresses perpetradas por funcionrios de empresas privadas, os Estados no se empenham em adotar o mesmo rigor imposto ao comportamento dos integrantes de suas foras regulares a poder de rgidos cdigos de controle, de monitoramento e de penalizao de conduta.
Condenado a oito anos e quatro meses por corte federal da Carolina do Norte, David Passaro fora, no passado, demitido da fora policial de Hartford, em Connecticut (EUA) em virtude de comportamento violento, situao que demonstra ser pouco criterioso o processo de seleo utilizado pelas CMPs. Apesar de se tratar de caso singular de condenao de abuso por contratados privados, a promotoria conseguiu descaracterizar a linha de defesa do acusado, que alegava ter sido crime de guerra. Os documentos do Dossi Passaro podem ser consultados em www.expose-the-war-profiteers.or/archive/legal/2007/20070212.pdf. 280 O War Crimes Act foi emendado pelo Military Commissions Act de 2006 em meio a severas crticas das organizaes de direitos humanos, especialistas em direito internacional e juristas, para quem o MCA outorgaria poderes discricionrios a instncias militares sem levar em considerao questes como o tratamento a ser dado a prisioneiros de guerra conforme a Terceira Conveno de Genebra de 1949. Em editorial do New York Times (A Dangerous Order, edio de 19.10.2006), a promulgao do MCA foi entendida como ato que chips away at the foundations of the judicial system in ways that all Americans should be find threatening. It further damages the nations reputation and, by repudiating key protections of the Geneva Conventions, it needlessly increases the danger to any American soldier captured in battle.
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Dessa forma, os esforos da comunidade internacional para tratar e, tentativamente, aplicar a normativa pertinente alienao do emprego da violncia estatal podem ser separados em duas fases. Os debates nas Naes Unidas mantidos a partir da metade dos anos sessenta marcaram perodo durante o qual a questo foi objeto de tratamento condenatrio pela AGNU, como ressonncia poltica da poca de superao das consequncias da dominao colonial na frica. A orientao favorecia a criminalizao da prtica do mercenarismo, percepo que seria incorporada ao primeiro diploma internacional sobre a matria, adotado ao final da dcada de setenta pela antiga Organizao da Unidade Africana. A expanso das atividades das CMPs a contar dos anos noventa contribuiu para promover certa inflexo no tratamento dessa questo. O recurso fora privatizada no mbito de iniciativas multilaterais, como as de assistncia humanitria e de manuteno da paz, encontra-se na origem dessa mudana pelas instncias apropriadas das Naes Unidas.281 A culminncia desse processo pode ser detectada no empenho de iniciativa intergovernamental do governo suo, lanada em 2006 e destinada a estabelecer parmetros internacionais de conduta para as CMPs. Os esforos ora em curso visando a regulamentar atividades vinculadas comercializao do uso da fora precisam lidar com a premissa de que implausvel procurar banir atividades to entranhadas na agenda de governos e de agncias e organismos internacionais. Ademais, as tentativas de enquadrlas legalmente se desenvolvem sob o signo da ambivalncia, tendo em mente que, no importando o quo efetivo possa vir a ser o controle sobre o desempenho das funes atribudas aos contratados privados, o recurso privatizao da coero no deixar de representar relativa concesso de autoridade pelo poder central em domnio to sensvel. Na avaliao mais recente sobre o assunto,282 o GT passou a promover discusso mais ampla sobre o fenmeno do mercenarismo corporativo, sem no entanto abandonar abordagem mais clssica sobre os efeitos da ameaa do mercenarismo ao direito dos povos autodeterminao conformada pela viso de que o mercenarismo ainda seria atividade desempenhada por
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Holmqvist, op. cit., p.58. United Nations. Report of the Working Group on the use of mercenaries as a means of violating human rights and impeding the exercise of the right of peoples to self-determinantion. Documento A/63/325, de 25.8.2008.
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aventureiros a soldo. Muito embora o relatrio do GT oferea base renovada para tratar a problemtica das CMPs ao propor, inclusive, a adoo de novo instrumento internacional, a Misso do Brasil junto s Naes Unidas pondera que o seu grau de idealismo obscurece o fato de que dificilmente as discusses podero avanar sem o empenho dos membros permanentes do CSNU, que, sem exceo, ainda no so parte da Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento de Mercenrios.283 4.2 O Regime Convencional: As Naes Unidas e a Unio Africana Ademais do Primeiro Protocolo Adicional de 1977, o tratamento da questo do mercenarismo consubstanciado em dois diplomas internacionais especficos:284 a Conveno Internacional das Naes Unidas contra o Recrutamento, Uso, Financiamento e Treinamento de Mercenrios (adotada em 1989 e em vigor desde 2001) e a Conveno da Organizao da Unidade Africana para a Eliminao do Mercenarismo na frica (adotada em 1977 e em vigncia a partir de 1985). Conquanto apresentem descries similares sobre a definio do perfil do mercenrio, o PPA e os dois diplomas propem enfoques distintos sobre as consequncias legais da participao desses atores em conflitos armados, medida que, luz do direito internacional humanitrio, o mercenarismo no configura prtica delituosa, sendo sancionvel apenas pela impossibilidade de ser estendido o estatuto de prisioneiro de guerra a seus praticantes. Ao direito dos conflitos, interessa sobretudo examinar o tratamento dispensado na hiptese de captura ou rendio. No contexto das convenes, o mercenarismo gera responsabilidade criminal, punvel quando existir a tipificao adequada na legislao domstica dos pases que as tenham incorporado a seu ordenamento jurdico. A Conveno da antiga OUA estabelece diretrizes apoiando-se na definio do mercenarismo extrada do artigo 47 do PPA, excetuadas nuanas inexpressivas que dizem respeito linguagem empregada para descrever a questo do ganho material ou pecunirio, haja vista que o PPA descreve mais
Comunicao oficial da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, de outubro de 2008. Em maro de 2010, a Conveno de 1989 das Naes Unidas contava com 32 Estados-parte; a Conveno da antiga OUA, com 31 Estados-parte. Fonte: http://treaties.un.org
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extensamente tal motivao para o engajamento militar dos mercenrios.285 Esse instrumento regional institui regime reputado dos mais assertivos na codificao do mercenarismo como atividade criminal, a ponto de o artigo 7 (Penalidades) prever a aplicao da pena capital, contrariando inclusive o carter cogente das garantias fundamentais expressas nos Protocolos Adicionais de 1977. A nfase conferida pela Conveno da OUA interferncia deletria do mercenarismo nas instituies polticas em muitos pases africanos vestgio da atmosfera politicamente polarizada das campanhas de libertao do sistema colonial, contra as quais a prtica do mercenarismo foi empregada recorrentemente com o seu previsvel potencial de ameaa paz e ordem institucional no continente. Por seu turno, a Conveno das Naes Unidas apresenta linguagem menos indicativa quanto punio do mercenarismo. No deixa de aludir, porm, responsabilidade criminal dos indivduos envolvidos em tal prtica. O artigo 12, por exemplo, insta as partes a que, no procedendo extradio do mercenrio, sejam tomadas medidas legais para julg-lo no marco da legislao domstica. Outro aspecto que singulariza o diploma o fato de o artigo 1 promover a ampliao do campo de aplicao do PPA ao no confinar o mercenarismo ao contexto especfico do uso da fora, estendendo sua categorizao tambm a situaes em que mero coadjuvante de aes militares destinadas a subverter a ordem.286 As alegadas insuficincias do regime estipulado pelo PPA e as duas Convenes especficas costumam ser atribudas interface irregular entre os dois conjuntos normativos e tm servido para nutrir a tese de que os contratados privados atuariam em esfera de anomia no direito internacional, circunstncia que reclamaria uma reviso dos instrumentos pertinentes
O artigo 47, subpargrafo 2, alnea (c), menciona retribuio material consideravelmente superior prometida ou paga aos combatentes de postos ou funes semelhantes nas Foras Armadas. O artigo 1 da Conveno da OUA refere desire for private gain and material compensation. O texto da Conveno da OUA para a Eliminao do Mercenarismo na frica pode ser consultado em www.africa-union.org/root/AU/Documents/Treaties/ /Text/Convention _on_Mercenaries.pdf. 286 O artigo 3, pargrafo 2, refere que a mercenary is also any person who, in any other situation, overthrows a Government or otherwise undermines the constitutional order of a State. No entendimento de Fallah, op. cit., p. 609, a Conveno das Naes Unidas provides a much lower threshold for assigning mercenary status to any individual. O texto da Conveno das Naes Unidas de 1989 pode ser consultado em www2.ohchr.org/english/law/ mercenaries.htm.
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conforme assinalado no captulo anterior. Com efeito, co-existem nesse ponto dois regimes com finalidades prprias, porm complementares: ao direito dos conflitos, concerne definir a proteo e, sobretudo, as obrigaes de mercenrios, como de resto as de quaisquer outros indivduos que empreguem a fora em situaes de conflito. Para o sistema das convenes, importa ajuizar prioritariamente a legitimidade do recurso prtica do mercenarismo, ao impor restries ao comportamento dos Estados nessa matria. Seja qual for a nomenclatura mais adequada condio dos contratados privados, o dilema em torno da aceitabilidade de suas atribuies no se resolver prontamente, inclusive se for considerada a relevncia coadjutora das CMPs como caracterstica inamovvel do emprego da fora atualmente.287 A assero segundo a qual as CMPs atuariam em zona legal cinzenta, a sugerir a existncia de fissuras legais na estrutura normativa internacional, no se sustenta porquanto a aplicao conjunta do DIH e dos instrumentos especficos prov o enquadramento jurdico necessrio para tratar das consequncias do direito da coero alienado a atores privados. Independentemente das inflexes que o tratamento da matria assumir, as iniciativas destinadas regulamentao da privatizao da fora no podem perder de vista o primado de que os contratados privados no so combatentes. 4.3 A Iniciativa Sua Em colaborao como o CICV,288o Governo helvtico tomou a deciso, em 2006, de lanar a Iniciativa Sua, como esforo para instaurar processo
Peter W. Singer. War, Profits, and the Vacuum of Law: Privatized Military Firms and International Law. Columbia Journal of Transnational Law, 2004, pp. 523, 526 e 532. No obstante sua viso crtica das companhias militares privadas, Singer, estudioso de temas de segurana na Universidade de Harvard e membro da Brookings Institution, acolhe a tese de que existe ambiguidade legal no tratamento dessa questo ao afirmar que: Given the ultimate importance of the field in which they operate and the potential for serious abuses, a particularly worrying aspect is that the industrys position in the legal sphere remains ambiguous (...)In short, international law, as it stands now, is too primitive in this area to handle such a complex issue that has emerged just in the last decade (...) The various loose formulations of exactly who is a mercenary creates difficulties for anyone attempting to curtail Private Military Companiesactivity by use of international law (grifou-se).Caroline Holmqvist, do Instituto de Pesquisa de Estocolmo para a Paz Internacional, op. cit., p.45, compartilha tal opinio ao admitir the failure to establish precise legal status of private military companies in international law. 288 Os participantes da Iniciativa Sua so o Afeganisto, frica do Sul, Alemanha, Angola, Austrlia, ustria, Canad, China, Estados Unidos, Frana, Iraque, Polnia, Reino Unido, Rssia, Serra Leoa, Sucia, Sua e Ucrnia.
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de consultas intergovernamentais visando, precipuamente, a promover o respeito aos instrumentos de direito internacional humanitrio, luz do fenmeno da privatizao da fora.289 Suas deliberaes se tm norteado pela realizao de seminrios de peritos governamentais e representantes do setor militar privado, com o propsito de examinar e desenvolver repertrio novinculante de boas prticas e alternativas regulatrias para auxiliar os governos a lidar concretamente com os desdobramentos legais do emprego da violncia por agentes noestatais. Durante os trabalhos da 30 Conferncia da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho (Genebra, novembro de 2007), o tema das CMPs foi considerado em seminrio margem da reunio. As concluses foram incorporadas, na forma de subsdios, aos debates da Conferncia sobre a responsabilidade especfica dos Estados que recorrem s CMPs. As discusses tm sublinhado que no h vazio jurdico no que tange adequao dos efeitos da privatizao da fora aos instrumentos pertinentes do direito dos conflitos e que, por conseguinte, empecilhos de ordem interna observncia das normas existentes no podem ser invocados para justificar comportamento alheio questo da responsabilidade internacional dos Estados. Em setembro de 2008, foi adotado o Documento de Montreux,290sntese das deliberaes do processo intergovernamental com recomendaes a respeito das obrigaes pertinentes dos Estados com relao preveno, investigao e sano das eventuais violaes perpetradas por esses atores no campo do direito humanitrio. A partir do lanamento da IS, o tema das consequncias legais da terceirizao do emprego da violncia despertou interesse indito por parte dos membros permanentes do CSNU, sobretudo dos EUA e do Reino Unido, alm de pases que, como Angola, frica do Sul e Serra Leoa, so ou foram negativamente afetados pela experincia das CMPs. O Documento de Montreux tambm foi objeto de considerao na reunio dos Consultores Jurdicos dos Ministrios das Relaes Exteriores, realizada no mbito da Sexta Comisso da AGNU em outubro de 2008. O
As maiores CMPs (CACI, Blackwater, Dyncorp, AEGIS, Global Solutions e Triple Canopy) tm tomado parte nas discusses mantidas ao abrigo da Iniciativa Sua. Fonte: www.eda.admin.ch/psc. 290 International Committee of the Red Cross. Montreux Document on Pertinent International Legal Obligations and Good Practices for States Related to Operations of Private Military Companies During Armed Conflicts. Geneva, 2008.
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encontro reafirmou as obrigaes internacionais que incumbem aos Estados que contratam e sediam as CMPs. A avaliao da Misso do Brasil em Genebra sobre as deliberaes mantidas na 30 Conferncia291 salienta a sensibilidade dessa matria, em virtude, por um lado, do lastro financeiro das corporaes controladoras das CMPs e, por outro, da ascendncia poltica dos pases desenvolvidos onde tais firmas mantm suas sedes. O sentido de premncia que a questo adquiriu nos trabalhos em Genebra indicativo da evoluo do tratamento conferido ao tema, em especial considerando que a atuao do CICV tem sido mais assertiva quanto necessidade de adotar legislao domstica compatvel com os princpios do direito humanitrio.292 Levando em conta as obrigaes dos Estados quanto delegao de seu poder de coero, a nfase da Iniciativa Sua diz respeito responsabilidade compartilhada de governos e integrantes das CMPs, no marco de norma peremptria geral consubstanciada pelo artigo 1 comum s Convenes de Genebra de 1949 sobre a necessidade de as Altas Partes Contratantes respeitar e fazer respeitar o direito dos conflitos. Essa medida conjunta do Governo suo e do CICV no tem sido, contudo, objeto de consenso entre os participantes. A Delegao brasileira em Genebra apontou que, nessas tratativas, ainda perduraria certo sentimento de desconfiana com relao a supostos propsitos legitimadores e de endosso da ao das CMPs.293 Mais
Comunicao oficial da Misso do Brasil em Genebra, de dezembro de 2007. O expediente alude interveno da Chanceler Federal da Confederao Sua, Micheline Calmy-Rey, em que instou a adeso das delegaes presentes Iniciativa Sua em Cooperao com o CICV para Promover o Respeito ao DIH e aos Direitos Humanos com relao a Companhias Militares Privadas e de Segurana em Operao em Situaes de Conflito. 292 A 30 Conferncia da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho adotou a Resoluo (documento 30IC/07/R3, de 30.11.2007, intitulada Reaffirmation and Implementation of International Humanitarian Law: Preserving Human Life and Dignity in Armed Conflict, cujo pargrafo operativo 21 estabelece que to respect international humanitarian law cannot be fulfilled without domestic implementation of international obligations and therefore reiterates the need for States to adopt all the legislative, regulatory and practical measures that are necessary to incorporate international humanitarian law into domestic law and practice. Acessoriamente, a Resoluo 3 recorda ainda, no pargrafo operativo 17, o artigo 36 do PPA (Novas Armas) ao estipular que the right of the parties to an armed conflict to choose methods and means of warfare (grifou-se) is not unlimited and that it is prohibited. O documento pode ser consultado em www.icrc.org. 293 Comunicaes oficiais da Misso do Brasil em Genebra, de abril de 2006 e dezembro de 2007. Tais expedientes indicam que a Iniciativa Sua constitui medida louvvel pelo esforo de repertoriar as melhores prticas nacionais no mbito da contratao de CMPs, mas que tem enfrentado considervel resistncia por parte, em especial, de pases da Unio Africana e do Movimento dos No Alinhados.
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recentemente, as negociaes na AGNU em torno de projeto sobre a situao dos Protocolos Adicionais s Convenes de Genebra de 1949, tradicionalmente co-patrocinado pelo Brasil, permaneceram emperradas enquanto o Movimento dos Pases NoAlinhados no obteve a supresso de meno ao Documento de Montreux. 294 4.4 Os Obstculos da Regulamentao Trazida a pblico em 2004, a notcia sobre a tortura de prisioneiros iraquianos por contratados privados no complexo prisional de Abu Ghraib no Iraque pareceu sintetizar no apenas os horrores dos conflitos armados modernos, seno tambm as ameaas incrustadas na dinmica da alienao do uso da fora a atores noestatais. A questo da regulamentao da terceirizao do uso da fora se presta a polmica enquanto for erroneamente associada a esforos de legitimao de atividade intrinsecamente ilegtima. Ademais, abordagem maximalista desse assunto, pela defesa da proibio dessa prtica, colide com a realidade de um mercado que mobiliza recursos vultosos, que se solidificou na ltima dcada e que, finalmente, atende a propsitos polticos e diplomticos de potncias militares. A hiptese de trabalhar pelo banimento das CMPs no parece constituir o tratamento mais apropriado para submeter as atividades dos contratados privados a regime internacional de transparncia e responsabilizao jurdica. Acresce, igualmente, que pouco contribui a percepo de que o funcionamento do setor militar privado poder, a exemplo da engrenagem de outros mercados, regular-se espontaneamente de modo a que as leis da demanda e da oferta, ao assegurarem padres aceitveis de atuao, sejam capazes de excluir as firmas de comportamento incompatvel com os parmetros internacionais de respeito ao direito internacional. Em tese, a frequncia com que clientes como as Naes Unidas, o ACNUR e ONGs humanitrias tm contratado os servios de CMPs poderia servir de incentivo a promover comportamento dos contratados privados mais alinhado com os princpios do direito internacional humanitrio. Sucede, porm, que a mo invisvel dos mercados no tem sido hbil o bastante para desencorajar as violaes e abusos associados adjudicao do uso da fora.
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A competitividade usualmente atribuda s CMPs constitui fator tendente a ampliar o espectro de servios nessa rea, com prejuzo do controle de seus efeitos. Ademais, a crena na padronizao da atuao das CMPs pelos mecanismos bsicos do funcionamento dos mercados pressuporia a existncia de uma demanda uniforme que ignorasse a magnitude e a variedade de clientes e seus interesses especficos. Tal diversidade representa empecilho obteno de eventual consenso sobre conceitos de aceitabilidade do emprego da violncia por atores noestatais armados.295 Nesse contexto, no seria ocioso ponderar igualmente que a acentuada segmentao do mercado da terceirizao do uso da fora confere a algumas CMPs mais arrojadas e portanto, menos cautelosas com a observncia de normas internacionais uma identidade agressiva que termina por se conformar mais apropriadamente aos objetivos militares dos governos contratantes.296 No processo de eventual transformao das CMPs em entidades legalmente afianveis, o xito das iniciativas regulatrias ser ancilar do equilbrio que lograr estabelecer entre os propsitos do governo do Estado-provedor e as exigncias dos variados atores privados envolvidos no processo de comercializao e exportao da fora. No caso do Estado-provedor, a busca de solues deve considerar as dificuldades relativas ao estabelecimento de responsabilidade criminal de funcionrios e diretores na hiptese de transgresso ao direito dos conflitos. No obstante os encargos oramentrios que tal aparato certamente imporia, a criao de instncia domstica autnoma de monitoramento, insulada de injunes polticas e habilitada a certificar o funcionamento das CMPs de acordo com o nvel de compromisso que consigam estipular com os instrumentos de DIH e de direitos humanos , poderia instaurar mecanismos de confiana e transparncia em setor mantido, at hoje, apartado do controle do poder legislativo e da vigilncia da opinio pblica.297
Holmqvist, op. cit., p.43. Avant (2005), p. 227, menciona que o DoD contratou os servios do ex-oficial do Exrcito britnico, Tim Spicer, exatamente pelo histrico de violncia que o militar granjeara frente da Sandline, durante a dcada de noventa, no conflito civil em Serra Leoa. A esse respeito, a autora refere que Aegis is headed by (now defunct) Sandlines Tim Spicer. The company was only founded in 2002 and has an unclear base for recruitment. Spices colorful history he was implicated in breaking the arms embargo in Sierra Leone places him squarely in the cowboy camp. It also appears that Aegis was not the lowest bid. U S Army spokesman reported that Aegis was chosen among six biddersbased on the criterion that was sought and Aegiss technical capability, not so much cost. But exactly what expertise was the US looking for?. 297 Alm de medidas recentes no campo legal, como estender a jurisdio do FBI para investigaes peridicas de crimes cometidos pelos contratados privados norte-americanos em zonas de combate, o Congresso dos EUA tem debatido iniciativas para adoo de legislao para coibir a evaso de impostos pelas CMPs. Editoriais do IHT (The lucrative arts of war and not paying taxes, edio de 13.5.2008, e Extend the law to the gunslingers in Iraq, edio de 18.5.2008) sublinham tendncia, que poder ser eficaz, de represso dos negcios das CMPs por intermdio da aplicao de rigorosa legislao fiscal.
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No raro, a literatura adota como modelo perfectvel de licenciamento dos servios do setor militar privado os dispositivos do International Transfer of Arms Regulation dos EUA, que, em consonncia com as prioridades de poltica externa norte-americana, regulamenta o regime de exportao e importao de bens, servios e tecnologias militares por intermdio de empresas privadas. O ITAR estipula rigorosas sanes na hiptese de infrao de seus procedimentos, como executar transaes comerciais de bens militares com pases sob embargo do Departamento de Estado. O relatrio do GT sublinha a necessidade de instituir mecanismos internacionais de controle, cujo formato poderia basear-se em compilar dados sobre a exportao e importao de servios de assistncia militar, alm de propor procedimento de licenciamento inspirado em instrumentos que regulam e estabelecem intercmbio de informaes sobre a comercializao de armamentos.298 No obstante os potenciais benefcios para a aplicao das Convenes de Genebra de 1949, no se deve perder de vista que a eventual criao de um regime domstico de licenciamento das atividades das CMPs, capaz de sancionar as firmas com histrico de transgresses, poderia servir de modalidade de presso diplomtica ao ser manipulado como instrumento de certificao poltica de governos estrangeiros, que, vulnerabilizados por crises institucionais ou por conflitos internos, constituem a clientela prioritria das CMPs no momento. No tocante problemtica da certificao das CMPs, o documento Green Paper, elaborado pelo Reino Unido em 2002, por solicitao do Comit de Relaes Exteriores da Cmara dos Comuns no processo de investigao da violao pela Sandline ao embargo de armas imposto a Serra Leoa pelo CSNU,299 reconhece que sistemas de certificao nem sempre so efetivos
Com as suas bases assentadas pela Resoluo 55/56 da AGNU, o Processo de Certificao de Kimberley, bem-sucedido em estabelecer requerimentos mnimos para a comercializao de diamantes brutos (os chamados blood diamonds), poderia servir de parmetro multilateral para as iniciativas intergovernamentais destinadas a prover algum balizamento para a regulamentao das atividades das CMPs. 299 O Segundo Relatrio do Comit de Relaes Exteriores da Cmara dos Comuns (documento HC-116-I), publicado em 1998, investigou o envolvimento da CMP britnica Sandline na violao ao embargo de armas e equipamento militar estipulado pela Resoluo 1132 (1997) do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Tim Spicer, o proprietrio da Sandline, sustentou que agira com pleno conhecimento do Foreign Office, que, alegou-se poca, tinha interesse em reconduzir ao poder o lder deposto, presidente Ahmad Kabbah. O documento pode ser consultado em www.parliament.the-stationery-office.co.uk.
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na proteo do interesse pblico, alm de embutirem o risco de conferir credibilidade a companhias cujas atividades no podem ser avaliadas permanentemente, em virtude quer de sua mobilidade, quer do sigilo de suas transaes. Outro tpico polmico examinado pelo Green Paper, com repercusso direta sobre o alcance das medidas de licenciamento das CMPs, diz respeito ao tratamento da responsabilizao extraterritorial no mbito de atividades de carter preponderantemente transnacional.300 Um dos aspectos mais complexos na elaborao de legislao domstica sobre as ramificaes do fenmeno da privatizao do uso da fora se vincula questo da aplicao de leis e procedimentos administrativos, inclusive em conflitos nointernacionais. Hostilidades dessa natureza so desencadeadas em Estados falimentares, a cujas autoridades interessa a presena das CMPs para debelar militarmente faces adversrias, e onde o aparato jurdico se mostra precrio para submeter violaes do direito humanitrio ao devido processo legal.301 O controle funcional que os governos lograrem exercer sobre a atuao dessas companhias no exterior, a ponto de influenciarem o comportamento dos contratados privados conforme suas necessidades de poltica de defesa, pressupe aspectos no raro contraditrios. O primeiro deles se refere aos elevados custos de manter estrutura regulatria efetiva para, paradoxalmente, monitorar atividades militares terceirizadas no mbito de medidas de racionalizao de gastos pblicos. Outro desafio diz respeito ao dilema de promover a regulao do mercado de exportao de servios militares sem ir de encontro ao primado de que o uso da fora deve permanecer sob inteiro domnio da autoridade estatal. Nessa ordem, os esforos destinados a instaurar procedimentos suscetveis de aperfeioar o controle sobre a adjudicao da coero tambm implicariam que a autoridade central reconhecesse que parcela importante de poder
Private Military Companies: Options for Regulations (Green Paper). London: The Stationery Office, 2002, pp.25-26. 301 Benjamin Perrin. Promoting compliance of private security and military companies with international humanitarian law. Geneva: International Review of the Red Cross, vol. 88, n 863, 2006, p. 631. A esse respeito, Perrin relembra que courts in a conflict or post-conflict zone are unlikely to be fully operative, and very few states of incorporation are willing to reach out extraterritorially to regulate the conduct of their private military and security companies abroad. In practice, it has been difficult, outside a few high-profile cases, to establish and secure the civil liability of companies for grave violations of international humanitarian law.
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decisrio na rea de defesa tem sido remanejada para alm de sua competncia poltico-administrativa. Uma breve anlise de trs modelos regulatrios como o dos EUA, da frica do Sul e do Reino Unido demonstra, em graus distintos, como medidas de controle governamental envolvem barganha de efeitos diretos para a preservao da integridade do processo poltico na esfera de influncia do Estado, que termina assim por ser afetado pela interferncia de interesses alheios ao funcionamento das instituies pblicas. Na qualidade de maior provedor mundial dos servios das CMPs, os EUA possuem estrutura de autorizao e avaliao de contratos com a indstria privada compartilhada entre setores especficos do DoD e do DoS. Esse esquema de certificao interinstitucional da exportao de servios militares,302 realizado por intermdio do ITAR, envolve determinadas instncias desses rgos governamentais, segundo o contrato a ser firmado, e no dispe de sistema de monitoramento infalvel. O controle confiado a adidos militares nas embaixadas, colocados na situao peculiar de verificar as atividades de antigos superiores e comandantes atualmente na folha salarial das CMPs. As iniciativas de impor maior escrutnio pblico pelo poder legislativo, tal como a aprovao do Military Extraterritorial Jurisdiction Act de 2000 que estabelece jurisdio federal para crimes perpetrados no exterior para civis empregados ou que acompanham as foras armadas -, representariam avano normativo significativo se no abrangessem to-somente os contratados privados a servio exclusivo do DoD no exterior.303 Dessa maneira, o modelo da alienao da fora adotado pelos EUA privilegia relao simbitica entre o poder pblico e o setor privado, de modo a conferir s CMPs papel expressivo no campo do planejamento, treinamento, endoutrinamento e combate atribuies outrora confinadas burocracia militar. Por seu turno, o caso da frica do Sul sobressai pelas caractersticas de uma sociedade que se militarizou intensamente para fazer frente ao que as
O Escritrio de Assuntos Poltico-Militares do DoS define servio de defesa como a proviso de assistncia, de informaes tcnicas e de treinamento para unidades militares estrangeiras. 303 O Military Extraterritorial Jurisdiction Act limita o alcance de suas sanes penais a civilian employee of the Department of Defense (including a subcontractor at any tier) or as an employee of a Department of Defense contractor (including a subcontractor at any tier). O MEJA confere ao Secretrio de Defesa, e no ao Secretrio de Justia, a prerrogativa de iniciar os procedimentos relativos deteno de indivduos implicados em violaes a esse intrumento. O texto pode ser consultado em www.hrw.org/english/docs.
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autoridades de Pretria consideravam ameaas externas e internas ao sistema de segregao racial. Para as novas foras polticas do pas, o ocaso do apartheid exps a premncia do desmantelamento das foras armadas, identificadas com a doutrina poltica do antigo regime. A renovao empreendida por Nelson Mandela no aparato de defesa e segurana tambm provocou a desmobilizao de unidades de elite das Foras de Defesa, cujas altas qualificaes foram aproveitadas pela ento recm-fundada Executive Outcomes, associada, at sua dissoluo em 1999, a prticas de violncia racial. Contra esse pano de fundo, no era vivel que o governo sul-africano nutrisse qualquer entusiasmo pelas atividades de privatizao da fora. O surgimento da EO atendeu, igualmente, crescente demanda por defesa gerada inclusive pelo declnio da cooperao financeira destinada frica pelas potncias militares no processo de desaparelhamento da confrontao Leste-Oeste. No tardaria que a EO adquirisse o poderio de um exrcito privado, sendo contratado pelos governos de Angola, Repblica CentroAfricana, Ruanda e Serra Leoa em perodos distintos ao longo da dcada de noventa. O Estado sul-africano no se transformou em cliente da EO, em razo, portanto, da ausncia de interao entre as foras regulares e os membros dessa CMP. Nesse caso, no se forjaram as condies necessrias para o funcionamento da porta-giratria entre a iniciativa privada e o setor militar. Alm disso, o protagonismo negativo adquirido pelas atividades da EO na regio comeara a criar constrangimentos polticos para a nova orientao da diplomacia de Pretria. A adoo da Lei de Regulamentao da Assistncia Militar Externa de 1998304 refletiu motivao de natureza pragmtica e moral, visto que o governo sul-africano se empenhara em instaurar poltica externa de elevados padres ticos, voltada para a implementao de doutrina de segurana que requeria a regulamentao da atividade de seus ex-militares. Os antigos membros das foras nacionais foram considerados uma ameaa estabilidade do regime e ao controle que as lideranas polticas almejavam exercer quanto aos rumos da atuao internacional do pas. Apesar de seu pioneirismo, a iniciativa de regulamentao das CMPs, centrada basicamente na exigncia de autorizao do Executivo de acordo
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Cf. a meno ao Regulation of Military Assistance Act da frica do Sul no captulo 2.
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com os compromissos internacionais do pas na rea dos direitos humanos, de manuteno da paz e de combate ao terrorismo, no apenas deixou de definir o alcance do termo assistncia militar externa, seno tambm continuou a admitir a presena de contratados privados em zonas de conflito condicionada necessidade de minorar o sofrimento de populaes civis em reas conflagradas.305 Em certa medida, o vanguardismo da legislao sul-africana foi neutralizado pela transferncia dos negcios da EO para a Nambia, onde tambm se estabeleceram firmas surgidas a partir de seu desmembramento e que mantiveram nacionais sul-africanos em seus quadros. No caso da frica do Sul, outro aspecto que explicita os desafios para coibir as CMPs so as notcias de envolvimento macio de ex-militares sul-africanos atrados pela remunerao oferecida pelos recrutadores das firmas militares norteamericanas no Iraque. As peculiaridades enfrentadas pelas autoridades sulafricanas sublinham as dificuldades de adotar medidas regulatrias sem a devida cooperao de outros governos envolvidos no mercado da violncia privatizada. 306 No que tange dinmica das relaes com o setor militar privado, o Reino Unido, sede de importantes CMPs como a Aegis, Armor Group, Britam Defence e Centurion, adotou comportamento oscilante entre coibir e utilizar os servios dessas empresas, at a ecloso do escndalo poltico provocado pela revelao das atividades da Sandline em Serra Leoa. A sntese de posies contidas no Green Paper, sobre eventual normatizao das atividades das CMPs britnicas, confere nfase regulamentao da exportao desses servios para outros governos. Essa medida demonstra que, apesar de promissor, o mercado interno no se desenvolveu muito alm de contratos de manuteno de aeronaves militares, de segurana de reparties diplomticas e da modernizao de banco de dados do Ministrio da Defesa.307
Na seo Definitions, pargrafo 1, alnea (d), a lei sul-africana estabelece exceo para a atuao de sul-africanos contratados por CMPs no caso de humanitarian or civilian activities aimed at relieving the plight of civilians in an area of armed conflict. 306 Singer (2004), p. 540, mostra que legislaes como a sul-africana podem produzir alguns efeitos contrrios como o de incentivar a clandestinidade dos servios das companhias militares privadas por intermdio da abertura de modestos escritrios de fachada. 307 Ibidem, p. 541. Singer acautela, no entanto, que o perfil do Reino Unido nesse aspecto poder mudar com a tendncia crescente da privatizao de atividades-meio no setor de defesa.
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Vistas do prisma regulatrio, as tratativas do governo britnico com as CMPs locais no obedece a padro definido. No Reino Unido, a funo controladora do Estado sobre a iniciativa militar privada se exerce com maior rigor quando as transaes comerciais envolvem sobretudo potenciais clientes estrangeiros. Alm disso, a exportao de servios pelas CMPs britnicas termina por servir de aprecivel canal de interlocuo poltica entre as autoridades em Londres e governos estrangeiros na rea de consultoria militar.308 A abordagem que o governo britnico tem adotado at o momento sobre a questo das CMPs indica inclinao favorvel cooperao do setor privado em participaes militares do Reino Unido em diferentes teatros, sem descuidar do aspecto de que imperativo evitar que os interesses dessas corporaes venham a sobrepor-se aos tpicos da agenda poltica e militar do pas. O esboo de conjunto regulatrio do Reino Unido pode ser situado, portanto, entre a frmula norte-americana, que incorpora interesses privados a seu processo poltico-militar, e o modelo sul-africano, cuja linha-mestra manter a incolumidade da poltica externa. A multiplicao das CMPs, a diversificao de suas atividades e o estatuto civil de seus componentes se impem como elementos fundamentais no processo de determinao da responsabilidade criminal na hiptese de infrao do direito humanitrio. No mbito das tratativas visando provvel criao de marco regulatrio para os contratos com as CMPs, avulta certamente a questo da imputabilidade da responsabilidade penal individual aos contratados privados. Contrariamente s alegaes de vazio jurdico, a atuao desses funcionrios pode ser criminalmente tipificada na eventualidade de serem perpetradas graves violaes no marco das Convenes de Genebra de 1949. A impunidade relativa s atrocidades cometidas pelos carcereiros de CMP norte-americana na priso iraquiana de Abu Ghraib deriva menos das deficincias de suposto vcuo jurdico internacional do que da ausncia de vontade poltica para indiciar, no plano domstico, os responsveis pelas transgresses ao direito humanitrio.309
308 Frederic Pearson. The Question of Control in British Defense Sales Policy. International Affairs, vol. 59, n 2, 1983, p.248. 309 Lindsey Cameron.Private Military Companies and their status under international law. Geneva: International Review of the Red Cross, vol. 88, n 863, 2006, pp. 594-595. Cameron identifica a multiplicao de aes populares nas cortes dos EUA contra funcionrios das CMPs envolvidos no episdio de Abu Ghraib como fato auspicioso e que tender a fortalecer, a longo prazo, a aplicao do direito humanitrio.
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Codificada a partir da Conveno de Genebra de 1906 sobre a melhoria da sorte dos feridos e enfermos em campanha,310 o princpio segundo o qual incumbiria ao Estado a competncia de sancionar indivduos por graves violaes ao DIH se encontra consubstanciada nas Convenes de Genebra de 1949 respectivamente nos artigos 49, 50, 129 e 146. Tais dispositivos, que tratam do estabelecimento de sanes penais, encarecem a necessidade de os Estados adotarem legislao especfica, aplicvel independentemente da nacionalidade do perpetrador, para lidar com as graves violaes, alinhadas igualmente em conjunto nos artigos 50, 51, 130 e 147 daqueles diplomas e expandidas pelo artigo 85 do PPA (Represso das infraes ao presente Protocolo).311 O enquadramento jurdico dos efeitos prticos do emprego da fora tambm define a responsabilidade compartilhada entre o executor e o autor da ordem. A linguagem comum que figura nos artigos das Convenes de Genebra de 1949 (Cada Parte Contratante ter a obrigao de procurar as pessoas acusadas de terem cometido, ou dado ordem para cometer, quaisquer das infraes graves) estabelece a responsabilidade superior no caso de membros das foras armadas para efeito de punio criminal das graves violaes como o homicdio intencional, a tortura ou o tratamento desumano. Se perpetradas pelos quadros das CMPs, tais violaes encerram o potencial de engendrar a responsabilidade penal dos comandantes das foras regulares com base no preceito da responsabilidade superior.
O artigo 28 estabelece que as Partes tomaro ou proporo aos seus parlamentos, em caso de insuficincia das suas leis penais, as medidas necessrias para reprimir, em tempo de guerra, os atos individuais de pilhagem e de maus tratos contra enfermos e feridos dos exrcitos. No Brasil, esse diploma foi promulgado pelo Decreto n 1680, de 31.7.1907. 311 As graves violaes ao direito humanitrio so o homicdio intencional, a tortura ou tratamento desumano, inclusive experincias biolgicas, o fato de causar intencionalmente grandes sofrimentos ou atentar gravemente contra a integridade fsica ou a sade, o fato de constranger prisioneiro de guerra a servir nas foras armadas da Potncia inimiga, ou o de priv-lo do direito de ser julgado regular e imparcialmente segundo as prescries da presente Conveno, ampliados pelo artigo 85 do PPA que alinha, inter alia, a proibio de atacar localidades no defendidas e zonas desmilitarizadas, bem como atacar indivduos sabidamente fora de combate. Esse dispositivo do PPA menciona expressamente as pessoas suscetveis de sofrer graves violaes: combatentes e prisioneiros de guerra, pessoas que tenham tomado parte nas hostilidades, refugiados e aptridas, feridos e enfermos, alm do pessoal sanitrio e religioso. No particular, as Convenes de Genebra de 1949 so menos especficas e se referem a pessoas ou propriedade.
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Essa questo se vincula claramente ao nvel de controle exercido sobre a ao dos subordinados, em que o alcance da noo de responsabilidade est circunscrito aos superiores imediatos sejam oficiais, sejam funcionrios pblicos civis. Sucede, no entanto, que, como os contratados privados atuam fora da linha de comando militar, sob orientao de gerentes ou executivos de suas empresas, a sequncia indispensvel definio da responsabilidade superior termina por ficar comprometida.312 O conjunto das infraes referidas nas Convenes de Genebra de 1949 acrescido das violaes alinhadas pelo PPA relativas, por exemplo, a submeter a populao civil a ataque e demora injustificada no repatriamento de prisioneiros e civis.313 Ademais, caberia frisar que a meno a pessoas em tais dispositivos, sem qualquer meno a critrios como a nacionalidade do perpetrador ou a localizao geogrfica da infrao, constitui princpio de jurisdio internacional quando envolver transgresses graves, preceito que impe aos Estados a obrigao de procurar esses indivduos e submet-los a julgamento em seus prprios tribunais, em observncia do postulado judicare aut dedere. 314 Alm disso, as iniciativas visando regulamentao da privatizao da fora no podem ignorar a eventualidade de o comportamento transgressor dos contratados privados vir a ser atribuvel ao Estado para efeito de determinao de sua responsabilidade internacional. De fato, a aplicao dos Artigos da Comisso de Direito Internacional sobre
Gillard, op. cit., p.553, considera possvel, porm, que a responsabilizao dos superiores dos funcionrios das CMPs durante as hostilidades seja acionada com base no artigo 87 do PPA (Deveres dos comandantes): Article 87 requires commanders to prevent and where necessary suppress and report to competent authorities breaches of the Geneva Conventions and the Protocol. This obligation exists both in relation to members of the armed forces under their command and to other persons under their control. There appears to be no reason why this obligation should not also exist in relation to PMC employees hired by the armed forces. 313 Kalshoven e Zegveld, op. cit., p. 94, sublinham que as demais categorias de infrao so referidas geralmente como atos contrrios aos dispositivos das Convenes. Nesse caso, a obrigao das Partes Contratantes se limita a medidas que faam cessar tais infraes. Para os autores, esa medida puede ser una correccin disciplinaria o cualquier otra medida adecuada, incluido el proceso penal. 314 Ibidem, p. 94. A frmula judicare aut dedere (julgar ou extraditar), substrato dos artigos 49, 50, 129 e 146 das quatro Convenes de Genebra de 1949, poder ser considerada, luz do artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia, um princpio geral de direito, de carter imperativo, indispensvel para evitar a impunidade de indivduos que violem o direito humanitrio.
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a Responsabilidade dos Estados por Atos Internacionalmente Ilcitos, adotados em 2001 pela resoluo 56/83 da AGNU,315 s modalidades de atuao das CMPs projeta luzes sobre o processo de responsabilizao de atores noestatais no uso da fora. Comentaristas como Sassli entrevem nessa interface uma conjuno capaz de conferir univocidade e compulsoriedade aos preceitos do direito humanitrio.316 Parece incontroverso que sobre o Estado recaia a responsabilidade pela conduta geral de seus efetivos, assim como pelos danos infligidos por seus contingentes no mbito do uso da fora. Nesse contexto, insere-se o artigo 4 dos Atos Ilcitos (Conduta dos rgos do Estado), pelo qual fica estabelecido que o comportamento de qualquer rgo do Estado seja considerado um ato do prprio Estado luz do direito internacional, no havendo tampouco a possibilidade de que integrantes das foras regulares, mesmo no gozo de licena, possam atuar em capacidade privada em tempo de guerra.317 Considerando a esfera da privatizao da violncia, o artigo 5 (Conduta de pessoas ou entidades exercendo autoridade governamental) e, em especial, o artigo 8 (Conduta dirigida ou controlada pelo Estado) contextualizam, por sua vez, como os Estados que alienam o uso da fora no esto imunes aplicao de sanes internacionais por transgresses de agentes privados no exerccio de funes intrinsecamente estatais. Nesse caso, ao Estado sero imputveis as consequncias da delegao de sua autoridade a entidades recrutadas para suplementar suas aes.318 A delimitao da esfera jurdica em que as CMPs operam tambm se define ao abrigo do artigo 7 (Excesso de autoridade ou descumprimento de
O texto consultado consta do anexo da Resoluo 56/83 da AGNU, adotada em 12.12.2001. Marco Sassli. State Responsibility for Violation of International Humanitarian Law. Geneva: International Review of the Red Cross, vol. 84, n 846, 2002, p. 404. 317 O artigo 4 estipula que the conduct of any State organ shall be considered an act of that State under international law, whether the organ exercises legislative, executive, judicial or any other functions, whatever position it holds in the organization of the State, and whatever its character as an organ of the central Government or of a territorial unit of the State. 318 United Nations. Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with commentaries. A/56/10, 2001, p. 47:The attribution to the State of conduct in fact authorized by it is widely accepted in international jurisprudence. Most commonly, cases of this kind will arise where State organs supplement their own action by recruiting or instigating private persons or groups who act as auxiliaries while remaining outside the official structure of the State (grifou-se).
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instrues),319 segundo o qual o comportamento de indivduos ou entidades com mandato para exercer atribuies do poder pblico, inclusive na hiptese de excesso de autoridade ou descumprimento de instrues visto como o exerccio ultra vires de mandato pblico , ser considerado ato suscetvel de acionar a responsabilidade internacional do Estado. A interpretao do alcance do artigo 91 do PPA (Responsabilidade) adota a mesma linha de argumentao ao considerar que a responsabilidade internacional imputvel se, no caso de particulares que no integram as foras armadas, o Estado no houver exercido a devida diligncia para prevenir ou punir violaes ao direito humanitrio.320 A aplicao dos Atos Ilcitos demonstra que as violaes s Convenes de Genebra de 1949 geram no apenas consequncias humanitrias para as vtimas, seno tambm implicaes legais para a responsabilizao dos Estados, que, dessa forma, passam a dispor de considervel repertrio normativo para atuar em tais situaes.321 Nesse contexto, poderia ser fundamental o papel que o artigo 90 do PPA reserva Comisso Internacional de Investigao (Fact-Finding Commission), habilitada a investigar alegadas violaes graves e outras infraes, bem como exercer seus bons ofcios com vistas a restaurar a observncia dos dispositivos do direito internacional humanitrio.322
319 O artigo 7 estabelece o seguinte: The conduct of an organ of a State or of a person or entity empowered to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law if the organ, person or entity acts in that capacity, even if it exceeds its authority or contravenes instructions. Por sua vez, o artigo 5 refere que the conduct of a person or entity which is not an organ of the State under article 4 but which is empowered by the law of that State to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law, provided the person or entity is acting in that capacity in the particular instance (grifou-se). 320 Para Swinarski e Zimmermann , op. cit., pp.1083-1084, a responsabilidade internacional do Estado gerada si la Partie au conflit na pas exerc toute la diligence due pour empcher ces faits de se produire ou pour assurer leur rpression sils se sont produits. 321 Sassli, op. cit.,p. 421, reconhece que a cooperao em caso de violao do direito humanitrio constitui one of the most difficult, delicate and yet rarely analysed questions of international humanitarian law is what other States may or must do when a State violates international humanitarian law. O compromisso de respeitar e fazer respeitar em todas as circunstncias os dispositivos do DIH, estipulado no artigo 1 comum s Convenes de Genebra de 1949, tem carter de norma peremptria do direito internacional geral sendo reproduzido no artigo 89 do PPA (Cooperao), que versa sobre a necessidade de atuar em caso de violao em cooperao com as Naes Unidas. 322 Kalshoven denomina a Comisso de a Bela Adormecida, haja vista que, desde a sua criao em 1991, nunca houve a oportunidade de ser acionada para o estabelecimento da responsabilidade criminal em virtude de violaes graves do direito humanitrio. A razo alegada por Kalshoven the use of allegations of violations as a propaganda weapon rather than as a first step towards the disclosure of the truth about the alleged facts. The International Humanitarian Fact-Finding Commission: a Sleeping Beauty?. Berlin: Institute for International Law of Peace and Armed Conflict, vol. 4, 2002, p. 215.
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Naqueles casos em que as atribuies estatais so delegadas ao setor privado, sobretudo no segmento de defesa militar, a determinao da responsabilidade do Estado no constitui equao de soluo simples. O ambiente de sigilo em que o Estado barganha seu monoplio da fora com o setor privado no dos mais propcios ao cumprimento de suas obrigaes internacionais, aspecto que d azo tese do vazio jurdico. A esse respeito, a jurisprudncia pertinente ter evoludo, mais recentemente, no sentido de determinar que, perdurando dvidas sobre a natureza dos vnculos com o Estado, bastar para dirimi-las a constatao da responsabilidade primria estatal por atos de entidades mandatadas a operar como instncia de seu poder militar.323 Se o Estado, seja cliente ou provedor da fora privatizada, pode incorrer em responsabilidade criminal e civil por eventuais violaes ao direito humanitrio, no porm mais secundrio o papel que cabe ao Estado onde operam as CMPs e, finalmente, quele Estado da nacionalidade do funcionrio dessas firmas. Em quaisquer dessas situaes, o processo de culpabilizao e de eventual reparao ser certamente obviado pela vigncia de legislao especfica sobre a matria. falta de corpo normativo legal capaz de penalizar o mercenarismo no plano domstico, as obrigaes do Estado nesse domnio so suplementadas pelo artigo 1 comum s Convenes de Genebra de 1949, que estabelece o imperativo de respeitar e fazer cumprir tais diplomas em todas as circunstncias. Trata-se de compromisso assumido pelas Partes contratantes como naes civilizadas, acima de tudo zelosas de que esse comportamento tambm seja reciprocado pelas demais partes.324 Conforme o relatrio do GT de agosto de 2008, apenas a frica do Sul, Blgica, Frana, Itlia, Nova Zelndia e Zimbbue adotaram legislao regulatria da prtica de mercenarismo. No processo de buscar solues regulatrias para as consequncias jurdicas das infraes perpetradas durante a utilizao de meios coercitivos, a vigncia
Sassli, op. cit, pp. 407-409, discorre sobre como evoluiu o exame dos vnculos entre o Estado e entidades ou indivduos no caso de violaes ao direito dos conflitos. Para tanto, recorda a deciso, em 1986, da Corte Internacional de Justia de no estabelecer vinculao entre a responsabilidade dos EUA e as aes dos contras na Nicargua. O contraponto seria propiciado pelo surgimento mais recente de instncias como os Tribunais Penais Ad hoc de Ruanda e da Antiga Iugoslvia, em que a ascendncia do Estado sobre a ao individual ou de entidades particulares elemento definidor de sua responsabilidade internacional. 324 De Preux, op. cit., p. 18.
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do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional tambm emprestou, a partir de 2002, nova dimenso aos esforos destinados criminalizao e, sobretudo, punio das violaes graves elencadas pelo direito humanitrio. A esse respeito, o artigo 8 do ERTPI incorpora, conjuntamente, a tipificao dos dispositivos das Convenes de Genebra de 1949 e do PPA ao categorizlos como crimes de guerra, ademais de representar instrumento internacional complementar s instncias nacionais na dinmica de determinar a responsabilidade penal individual no caso dessas violaes. 4.5 A Situao no Brasil No que concerne incorporao ao seu ordenamento jurdico, o Brasil amealhou considervel patrimnio histrico de vinculao aos diplomas internacionais no domnio do direito humanitrio, desde sua adeso Declarao de Paris sobre guerra martima de 1856. Ademais, o pas parte, desde 1957, das Convenes de Genebra de 1949 e, desde 1992, dos Protocolos Adicionais de 1977, tendo inclusive se comprometido a aceitar, em 1993, a competncia da Comisso Internacional de Investigao nos termos do artigo 90 do PPA.325 A ratificao do Estatuto de Roma326 tambm representou medida importante do Estado brasileiro quanto aos esforos de adaptao da legislao domstica pertinente evoluo normativa internacional no domnio da tipificao dos crimes de guerra, perpetrados a partir de violaes graves consubstanciadas no DIH. Gradativamente, o Governo brasileiro tem procurado ampliar o alcance da aplicao da lei penal domstica para abranger as transgresses tipificadas pelo direito humanitrio. Em setembro de 2008, o Executivo encaminhou projeto de lei ao Congresso em que so estabelecidas normas processuais especficas para os crimes de genocdio, de guerra e contra a humanidade.327 Tal medida contribuir para remediar situao que,
O Brasil aderiu Declarao de Paris em 18.3.1858. De acordo com a Emenda Constitucional n 45, de 30.12.2004, o pargrafo 4 do artigo 5 da Constituio de 1988 passou a ter a seguinte redao: o Brasil se submete jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado adeso. 327 Em 23.9.2008, o Executivo encaminhou ao Congresso o PL n 4.038. O PL foi distribudo Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados em 3.10.2008. O artigo 129 do PL n 4.038 prope acrscimo ao CPM nos seguintes termos: so tambm crimes militares, sujeitos lei brasileira, ainda que cometidos fora do territrio nacional, os crimes de guerra, qualquer que seja o seu agente, e os crimes de genocdio, contra a humanidade, quando praticados por militar ou combatente, nacional, estrangeiro ou aptrida (...).
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para Dal Maso Jardim, assemelha-se a um descompasso normativo do pas nesse domnio.328 Visto como instrumento menos focalizado em preservar a observncia do direito humanitrio do que garantir a lealdade do combatente aos interesses nacionais,329 o Cdigo Penal Militar acentua sobremaneira as assimetrias entre a normativa internacional e o direito domstico ao confinar seu escopo s hostilidades, reconhecidas exclusivamente pelo formalismo da declarao de guerra ou pela mobilizao nacional no mbito das prerrogativas constitucionais do presidente da Repblica. 330 Tal circunstncia deixa o CPM em desalinho com a evoluo moderna do conceito de conflito armado, sobretudo se forem consideradas modalidades previstas pelo PPA como a luta contra a dominao colonial, a ocupao estrangeira e os regimes racistas situaes que, na prtica, permanecem alheias ou prescindem do rito da declarao de guerra. No contexto da prtica jurdica adotada no Brasil, a criminalizao das graves violaes ao direito dos conflitos no pode efetivar-se sem a existncia de dispositivo legal capaz de categoriz-las e de cominar-lhes a pena correspondente, luz de postulado segundo o qual no pode haver crime sem lei anterior que o defina.331 No obstante o Brasil ser parte dos tratados de DIH e, em especial, das Convenes de Genebra de 1949 e do PPA, que estipulam o imperativo de as Altas Partes Contratantes tomarem as medidas legislativas necessrias para definir as sanes penais, o conjunto normativo representado pelo Cdigo Penal Militar e o Cdigo Penal332 ainda no oferece os instrumentos adequados para a penalizao das infraes graves, aladas pelo artigo 85 do PPA categoria de crimes de guerra. Nesse sentido, a insuficincia do direito interno brasileiro no
328 Tarciso Dal Maso Jardim. O Brasil e o Direito Internacional dos Conflitos Armados. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, Tomo I, 2006, pp. 50-51. 329 Luiz Roberto Basso. Os Crimes de Guerra Aps a Ratificao Brasileira do Estatuto de Roma. Rio de Janeiro: Revista da Escola de Guerra Naval, n 7, 2006, p.122. 330 Esse formalismo est consubstanciado no artigo 84, inciso XIX, da Constituio Federal de 1988 ao definir, entre as prerrogativas do presidente da Repblica, declarar guerra, no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, e (...) decretar, total ou parcialmente, a mobilizao nacional. 331 A Lei 7.209/84, que altera o Cdigo Penal, estabelece em seu artigo 1 que no h crime sem lei anterior que o defina. No h pena sem prvia cominao legal. 332 O Cdigo Penal foi aprovado pelo Decreto-Lei n 2.848, de 7.12.1940. O Cdigo Penal Militar foi aprovado pelo Decreto-Lei n 1.001, de 21.10.1969.
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que tange punio dos infratores no poder ser suprida at que seja adotada lei especfica.333 O imperativo de a ordem jurdica interna brasileira tipificar a conduta transgressora do direito dos conflitos reflete necessidade de que o Estado brasileiro instaure canais de cooperao com as instncias penais internacionais, aspecto com repercusso direta sobre o comportamento internacional do pas, e fortalea o direito de exerccio da jurisdio primria para sancionar tais transgresses.334 Em grande medida, contribui para aumentar o desalinho normativo do Estado brasileiro com os instrumentos internacionais pertinentes o fato de o pas, at o momento, no se ter tornado parte da Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento, Uso, Financiamento e Treinamento de Mercenrios de 1989.335 No mbito de rgos deliberativos das Naes Unidas, como a AGNU e a extinta Comisso de Direitos Humanos, substituda pelo Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas em 2006, a questo do mercenarismo
Na redao dada pela Lei 7.209/84, o artigo 7, inciso II, alnea (a), do Cdigo Penal estipula que ficam sujeitos lei brasileira, embora cometidos no estrangeiro, os crimes que, por tratado ou conveno, o Brasil se obrigou a reprimir. Por sua vez, o artigo 13 do Cdigo Penal Militar impe responsabilidade criminal inclusive a militares reformados ao estabelecer que o militar da reserva, ou reformado, conserva as responsabilidades e prerrogativas do posto ou graduao para o efeito da aplicao da lei penal militar, quando pratica ou contra ele praticado crime militar. Sem dvida, o tratamento que ambos os Cdigos podem conferir a possveis violaes do DIH traz luz a inadequao desses instrumentos internos para coibi-las e penaliz-las. A combinao dos dispositivos especficos, como o artigo 7, inciso II, alnea (a) do CP e o artigo 13 do CPM, podem servir to-somente de balizamento legal para investigar a eventual participao de nacionais brasileiros em violaes do DIH na qualidade, por exemplo, de membros das companhias militares privadas, mas carecem do poder de apenar tais infraes at que PL n 4.038/2008 cumpra as etapas da tramitao legislativa. 334 No se trata de matria alheia s deliberaes do Poder Legislativo. Tramita na Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei n 301, de 6.3.2007, de autoria do Deputado Dr. Rosinha (PT-PR), que estabelece normas de cooperao judiciria com o TPI e, a exemplo do PL n 4.038/2008 de autoria do Poder Executivo, estabelece normas processuais especficas para as violaes ao direito humanitrio. 335 O Comit Ad Hoc de Redao da Conveno contra o Uso de Mercenrios foi criado pela Resoluo 35/48 (1980) da AGNU no mbito da VI Comisso. O texto da Conveno foi aprovado pela Resoluo 44/34 (1989) da AGNU. So parte da Conveno de 1989 (janeiro de 2009): Arbia Saudita, Azerbaijo, Barbados, Belarus, Blgica, Cameroon, Chipre, Costa Rica, Crocia, Cuba, Gegia, Guin, Honduras, Itlia, Libria, Lbia, Maldivas, Mali, Mauritnia, Moldova, Nova Zelndia, Peru, Qatar, Senegal, Seychelles, Sria, Suriname, Togo, Turcomenisto, Ucrnia, Uruguai e Uzbequisto. O GT foi informado de que os seguintes governos iniciaram procedimentos internos para aderir Conveno de 1989: Arglia, Armnia, Bangladesh, Chile, El Salvador, Equador, Gana, Haiti, Imen, Ilhas Maurcio, Lbano, Madagascar, Marrocos, Sudo, Tunsia e Venezuela.
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conheceu, ao longo da dcada de noventa, como assinalado, inflexo significativa de tratamento: a princpio, as deliberaes sublinhavam a necessidade de evitar comparaes entre os movimentos de libertao nacional e atividades mercenrias, tendo evoludo em favor de nfase que sem prejuzo de considerar o mercenarismo uma ameaa ao exerccio da soberania e autodeterminao dos povos salienta a necessidade de as CMPs pautarem suas atividades em consonncia com os preceitos do direito humanitrio. Tal linha de ao, em harmonia com as diretivas da Iniciativa Sua, tem sido adotada inclusive pelo GT, criado em 2005 pela resoluo 2005/2 da antiga CDH como sucessor do mandato do Relator Especial da CDH, estabelecido em 1987.336 A premncia de estabelecer interlocuo com o setor militar privado constitui a orientao atual seguida pelo GT,337 que identificou na associao anacrnica com as injunes do processo de descolonizao uma das causas para o baixo nmero de adeses Conveno de 1989 ratificada apenas por trinta e dois pases.338 Em agosto de 2007, ao abrigo da resoluo 61/151 da AGNU, o GT encaminhou relatrio (documento A/62/301) ao SGONU em que so repertoriadas linhas de ao destinadas a reforar as responsabilidades e obrigaes de Estados e atores noestatais com o cumprimento dos preceitos do direito humanitrio, de maneira a incentivar a implementao de legislao domstica capaz de facultar maior controle sobre as atividades das CMPs e criminalizar o mercenarismo e prticas conexas.339 Dessa forma, o trabalho do GT poder funcionar, no mbito do sistema das Naes Unidas, como
As atividades atuais do Grupo de Trabalho sobre o uso de mercenrios retomam o mandato do Relator Especial da CDH, Enrique Bernales Ballesteros. A composio do GT a seguinte: Amada Benevides (Colmbia), Najat Al-Hajjaji (Lbia), Alexander Nikitin (Federao Russa, presidente e relator), Sashita Shameem (Ilhas Fiji) e Jos Luiz Gomes del Prado (Espanha). Fonte: United Nations Handbook, 2007-2008. Wellington: New Zealand Ministry of Foreign Affairs and Trade, 2007, p.31. 337 No perodo entre 1993 e 2006, a AGNU tambm adotou as seguintes resolues sobre a matria: 48/92, 49/150, 50/138, 51/183, 52/112, 53/135, 54/151, 56/232 e 61/151. Por sua vez, a extinta CDH adotou as Resolues 1993/5, 1994/7, 1995/5, 1998/6, 1999/3 e 2000/3. 338 Na Quarta Sesso do Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas (Genebra, 21.3.2007), o ento presidente do GT, perito Jos Del Prado, enfatizou que fortunately, the anachronistic vision of mercenarism linked to decolonization is changing. O texto pode ser consultado em www2.ohchr.org/english/issues/mercenaries/docs/statwgm_en.pdf 339 United Nations Report of the Working Group on the use of mercenaries as a means of violating human rights and impeding the exercise of the right of peoples to self-determination (A/62/301), divulgado em 24.8.2007, p. 19.
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importante galvanizador do empenho da comunidade internacional em aquilatar os efeitos legais e polticos do compartilhamento do monoplio do Estado sobre o emprego da violncia com entidades privadas. Os esforos que as Naes Unidas tm envidado para imprimir parmetros de ao s atividades das CMPs no sero viabilizados sem o concurso dos governos dos maiores exportadores da fora privatizada, notadamente os EUA e o Reino Unido. Os EUA so objeto permanente de solicitaes de visita por parte do GT, sem qualquer reao das autoridades civis e militares de Washington a esse respeito. Quanto ao Reino Unido, os peritos do GT realizaram visita a Londres em maio de 2008 e constataram que, no obstante o nimo favorvel de funcionrios do Foreign Office e do Ministrio da Defesa em discutir conjunto de procedimentos para as CMPs, no houve avanos expressivos nesse campo desde a publicao do Green Paper em 2002.340 A exemplo de outros instrumentos internacionais, emanados de processo de negociao diplomtica, a Conveno de 1989 representa delicado exerccio poltico de conciliao de posies sobre a matria. Em comunicaes enviadas Secretaria de Estado em 1989, a Misso junto s Naes Unidas acautelava para o fato de que, apesar de satisfatrio na avaliao do Brasil, o instrumento fora julgado obsoleto por algumas delegaes e sem relao plausvel com a realidade geopoltica do incio dos anos noventa.341 Com efeito, o texto perfectvel, sobretudo luz da nova
Ibidem, p.16. O GT verificou a inexistncia de legislao para regulamentar o funcionamento das CMPs no Reino Unido. Ficou evidente que o governo britnico se atm ao fato de que no haveria necessidade de legislao adicional ao Foreign Enlistment Act de 1870, que criminaliza o ingresso de cidados britnicos em foras armadas estrangeiras ou o recrutamento de cidados britnicos com essa finalidade. 341 Comunicao oficial da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, de outubro de 1989. O expediente sublinha que o texto que se conclui satisfatrio, principalmente quando comparado com as primeiras verses elaboradas no Comit Ad Hoc. Naturalmente, como texto de conciliao, em que se buscou e conseguiu um delicado equilbrio poltico, deixa algo a desejar. Em comunicao oficial de dezembro de 1989, a Misso do Brasil junto s Naes Unidas indicava que delegaes centro-americanas no acreditam que o uso de mercenrios crie algum problema para a autodeterminao. Na mesma comunicao de outubro de 1989, a Delegao brasileira tambm salientou o seguinte aspecto em avaliao de natureza premonitria:em relao aos mercenrios que devam envolver-se em conflitos armados foi mantido o critrio de que devam ser mais bem remunerados que os membros das foras armadas regulares. Esse critrio permitir certamente que, atravs de subterfgios, mercenrios possam escapar de sua classsificao como tais, impedindo consequentemente punies para os que os contratam.
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modalidade de mercenarismo controlada por grupos corporativos transnacionais, circunstncia apontada no relatrio do GT AGNU como conducente a desencadear processo de reviso desse instrumento pela eventual adoo de protocolo adicional. Para alm do alcance que o advento das CMPs ter adquirido, o relatrio tambm alude aspecto sem precedente em documentos das Naes Unidas sobre o mercenarismo possibilidade de envolvimento de mercenrios com a prtica de atos criminosos de motivao terrorista.342 A expanso da zona de interao entre o mercenarismo corporativo e as organizaes terroristas certamente desconhecida, mas j se instilam preocupaes com prticas correlatas na rotina das deliberaes dos peritos.343 Tal vertente poder incentivar a ideia de lanar processo revisor da Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento de Mercenrios, para a qual seria lcito conjecturar um papel capaz de coadjuvar, conjuntamente com as convenes e protocolos especficos das Naes Unidas, a cooperao internacional contra o terrorismo. Nessa ordem de raciocnio, caberia ao Governo brasileiro encetar o exame de sua adeso Conveno de 1989.344 Paralelamente, a constituio de grupo interministerial, que inclusse o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio da Justia, o Ministrio da Defesa e o Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, poderia receber o mandato de elaborar dispositivos legais que permitissem a incorporao plena da penalizao do mercenarismo legislao brasileira especfica. Igualmente, deciso nesse sentido poderia habilitar os setores pertinentes da administrao federal brasileira a exercerem, quando aplicvel, controle sobre a atuao de CMPs estrangeiras, inclusive por intermdio de subsidirias nacionais, ademais de permitir detectar atividades vinculadas
Documento A/62/301, p.5. Na mesma interveno durante a Quarta Sesso do Conselho de Direitos Humanos, o presidente do GT mencionou, pgina 2, que the Working Group has received information concerning cases of mercenarism tied to terrorist activities. 344 A pesquisa realizada para este trabalho no atinou com as razes, se existentes, para que o Brasil no tivesse assinado, nem deixado de aderir Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento de Mercenrios. As avaliaes da Misso do Brasil em Nova York foram positivas, aspecto que pode sugerir no ter havido nenhum obstculo poltico assinatura do diploma. Ademais, o binio 1988-1989 marcou o retorno do Brasil, depois de ausncia de vinte anos, aos trabalhos do Conselho de Segurana. Era, portanto, um perodo de renovado protagonismo para a atuao internacional do pas.
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ao recrutamento, financiamento, treinamento e trnsito de quadros do setor militar privado no pas. 345 4.6 Apontamentos Finais Apenas recentemente, o tratamento do mercenarismo nas Naes Unidas comeou a ser desvinculado da influncia exercida pelas decises de seus rgos deliberativos, ao longo dos anos sessenta e setenta, com respeito aos esforos da comunidade internacional para debelar os efeitos do colonialismo. Apesar de ainda ser percebido como ameaa ao direito dos povos autodeterminao, o mercenarismo tem sido objeto de deliberaes e medidas, como a Iniciativa Sua, luz das prticas modernas de privatizao do uso da fora por intermdio das companhias militares privadas. Os instrumentos internacionais em vigor provem o enquadramento jurdico apropriado para a adoo de legislao domstica capaz de sancionar as violaes decorrentes da adjudicao dos meios coercitivos. Outro aspecto a considerar nas crticas dirigidas suposta precariedade legal do regime internacional diz respeito carncia de legislaes nacionais definidoras de parmetros mnimos para a abertura e o funcionamento dessas firmas. Com efeito, as Convenes pertinentes das Naes Unidas e da antiga OUA contra o mercenarismo no cobrem a inteireza dos aspectos suscitados pelo fenmeno da alienao do uso da fora, circunstncia que, no entanto, no justifica as teses advogadas de zona cinzenta ou vazio jurdico em que alegadamente operariam os contratados privados. Apesar de abrigar reduzido nmero de partes contratantes, o regime das convenes complementa as disposies do direito internacional humanitrio, alm de constiturem valiosa contribuio para lidar com o emprego dos meios coercitivos fora da alada do poder estatal. A definio da responsabilidade do Estado na hiptese de violao ao direito humanitrio por atores privados como as CMPs configura prova adicional de que vigora arcabouo legal para lidar com as consequncias da coero privatizada.
Em 2007, os peritos do GT estiveram em Honduras e no Chile, em seguida a eventos que caracterizavam a prtica de recrutamento de mercenrios para o Iraque e o Afeganisto por firmas dos EUA. Os dois governos deram incio prontamente aos trmites necessrios para aderir Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento de Mercenrios. Honduras aderiu ao instrumento em 1.4. 2008.
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O empenho em firmar parmetros regulatrios dificilmente deixar de ressentir-se da contradio inerente de ordenar atividades essencialmente avessas a toda ordem de controle. A responsabilidade dos provedores nesses esforos de ordenamento da privatizao do emprego da fora inegvel, visto que so os Estados exportadores de tais servios que conservam a chave de todo o processo: a escolha e o nvel das atividades a serem privatizadas ainda so controlados pelas autoridades militares e pelas lideranas polticas. O mesmo no se pode dizer dos Estados-cliente. merc de crises institucionais peridicas, esses pases se vem premidos, por conjunturas variadas, a recorrer fora privada para preservar alguma parcela de poder, sem que no curto prazo consigam restaurar integralmente sua ascendncia poltica sobre o estamento militar, dominado dessa maneira por companhias estrangeiras. No obstante os bices de ordem poltica para o fortalecimento do processo de regulamentao internacional das atividades das companhias militares privadas, ficam demonstradas a relevncia do tema e a premncia de lhe atribuir abordagem mais sistmica. At o momento, o Brasil ainda no se tornou parte da Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento, Uso, Financiamento e Treinamento de Mercenrios, circunstncia que merece ser avaliada de modo a diminuir a assimetria normativa do Estado brasileiro com os instrumentos internacionais pertinentes. A adeso a tal diploma poderia conferir o necessrio respaldo poltico ao pas para participar das negociaes visando possvel adoo de protocolo aditivo. Outra razo para que o Brasil incorpore ao direito interno essa Conveno seria dispor do adequado quadro jurdico para controlar a atuao de subsidirias de CMPs estrangeiras no que disser respeito ao recrutamento e treinamento de nacionais brasileiros pelas corporaes militares privadas de atuao internacional.
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Captulo 5 - A privatizao do uso da fora em iniciativas multilaterais
5.1 Consideraes Preliminares Ao receberem a delegao do uso da fora, as companhias militares privadas se transformam em instncias de compartilhamento de poder militar, tendo em conta que suprem necessidades na rea da defesa. Desse modo, a alienao consentida da coero a atores noestatais contribui para provocar o deslocamento do eixo decisrio para alm da esfera de competncia exclusiva do Estado, ampliando assim o processo de formulao e aplicao de diretrizes pblicas no mbito militar. Nesse contexto, novas potestades so instauradas por consentimento da autoridade central, aspecto que qualifica a definio do Estado moderno segundo o elemento constitutivo do monoplio legtimo da fora.346 O controle de determinadas atividades de apoio no contexto das misses de paz pelos contratados privados costuma afigurar-se como alternativa vivel, e no menos polmica, s conhecidas debilidades de aprovisionamento de
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Norberto Bobbio. Estado, Governo, Sociedade. So Paulo: Paz e Terra, 2007, p. 80. Bobbio reflete sobre como, ao adotar gradativamente a vis coactiva, o poder poltico vai-se assim identificando com o exerccio da fora e passa a ser definido como aquele poder que, para obter os efeitos desejados, tem o direito de se servir da fora, embora em ltima instncia, como extrema ratio.
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equipamentos e de cesso de contingentes por parte dos Estados membros. A execuo de mandatos multilaterais confiados s CMPs constitui uma realidade desde a dcada de noventa. A precariedade operacional de organismos regionais como, por exemplo, a Comunidade Econmica de Estados da frica Ocidental foi suplementada, na operao em Serra Leoa,347 pela ao de firmas privadas na rea de apoio aerotransportado e ofensivo.348 Situaes dessa natureza costumam prestar-se difuso da tese da ineficincia das Naes Unidas. Uma das solues para contornar essas dificuldades seria a privatizao definitiva de suas iniciativas de paz, contribuindo para aliviar o pesado nus de financiamento imposto aos Estados membros, alm de salientar os benefcios das CMPs em contraste com os bices comumente interpostos ao das Naes Unidas: deslocamento intempestivo, equipamentos obsoletos, treinamento irregular e pesados entraves legais.349 No contexto das misses humanitrias, a terceirizao das iniciativas vinculadas, em larga escala, organizao material tambm constitui uma prtica consolidada para o sistema das Naes Unidas. A utilizao de servios das CMPs por setores do Secretariado em Nova York, bem como por parte dos planejadores das agncias intergovernamentais, envolve a contratao de especialistas do setor privado em reas como apoio logstico, desarmamento, desminagem e proteo armada de comboios humanitrios atividades desenvolvidas em ambiente de conflagrao ou de complexas emergncias de auxlio a grupos vulnerveis. A possibilidade de privatizao completa das iniciativas de paz multilaterais, alm das reas j habitualmente controladas pelas CMPs, contm elementos controversos, se considerados especialmente pelo prisma poltico e legal. Conquanto determinados setores do Secretariado relutem em admitir que a institucionalizao da privatizao dessas misses tenha constitudo objeto de discusses internas, tal cenrio foi considerado ante o agravamento da
O ambiente poltico em Serra Leoa se deteriorara a partir de 1991, ocasio em que tropas do Grupo Observador Militar (ECOMOG) da CEDEAO passaram a enfrentar a guerrilha da Frente Unida Revolucionria (RUF). At que se estabilizasse com a criao da Misso das Naes Unidas em Serra Leoa, pela Resoluo 1270 (1999) do CSNU, a situao de segurana no pas seria pontuada por embates peridicos entre os integrantes do ECOMOG e os insurgentes. 348 David Isenberg. Soldiers of Fortune Ltd: A Profile of Todays Private Sector Corporate Mercenary Firm. Washington: Center for Defense Information, 1997, p. 28. 349 Singer (2003), p.187.
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A PRIVATIZAO DO USO DA FORA EM INICIATIVAS MULTILATERAIS
crise poltica em Ruanda em 1994, de maneira que, falta de contingentes armados fornecidos pelos Estados membros, fosse viabilizada a criao de zonas de proteo para refugiados e o estancamento do curso da violncia tnica.350 O equacionamento poltico da alienao do uso da fora se torna mais complexo quando o emprego da coero delegado pelo CSNU a organismos regionais e a foras multinacionais, instncias mais permeveis cooperao das companhias militares privadas. Como contraponto a tais dificuldades, os ganhos de eficincia gerados em iniciativas humanitrias e de manuteno da paz costumam ser apregoados pela direo das maiores companhias militares privadas como benefcios indiscutveis da alienao da coero. No h indcios de que venha a diminuir a interdependncia entre organismos multilaterais, agncias intergovernamentais e o setor privado militar. Essa interao se define a partir das carncias materiais que as CMPs tm suplementado como opo exequvel para o planejamento, o aprovisionamento e a execuo dos complexos mandatos das aes da Organizao naquelas reas. Desse modo, a transferncia de funes a atores noestatais se transforma na soluo pragmtica de questes que afetam a presteza logstica e a ascendncia poltica das Naes Unidas em situaes de crise, como sua presena tempestiva em zonas conflagradas. A complementaridade entre os prs oferecidos pelas CMPs e os contras que afetam as iniciativas das Naes Unidas acaba por impor escolha dilemtica: a aquisio de competncia para agir com celeridade neutralizada pelo potencial transgressor do direito internacional na execuo de mandatos institucionais por agentes privados.351 A impossibilidade de antecipar as variveis capazes de acarretar desgaste poltico para as lideranas civis confrontadas com a necessidade de justificar a participao em conflitos vistos como de remota importncia para interesses vitais ou de complexo entendimento para o conjunto da sociedade pode ser uma das razes da crescente seletividade com que a aplicao da fora tem sido vista pelos estrategistas de pases desenvolvidos. No obstante o alto grau de avano tecnolgico dos maiores exrcitos, aspecto obviamente destinado a ampliar seu poder letal e a reduzir o nmero de baixas fatais, em muitas ocasies no restam alternativas ao emprego de
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Wulf, op. cit., p.40. Wulf, op.cit., p. 63.
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fora terrestre, injuno que sublinha a importncia atual da adjudicao dos meios coercitivos.352 5.2 A Militarizao Privatizada do Humanitarismo O sistema de assistncia humanitria das Naes Unidas tem sofrido reveses considerveis desde que funcionrios de agncias internacionais e voluntrios em geral se tornaram alvos militares. A proteo armada, confiada amide a atores privados, no constitui matria alheia s deliberaes e prticas da burocracia das Naes Unidas, confrontada com a questo da vulnerabilidade crescente de seu pessoal e do pessoal associado. A exposio a riscos cada vez maiores tem promovido mudanas nos propsitos operacionais, bem como nos mtodos de atuao do sistema onusiano de assistncia humanitria, paulatinamente compelido a executar seus programas em regies de extrema insegurana. 353 As primeiras referncias atuao de companhias militares privadas em misses humanitrias datam do perodo imediatamente posterior ao genocdio de Ruanda, em 1994. poca, o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados contratou consultores militares armados para auxiliar na tarefa de triar e proteger os verdadeiros refugiados no campo de Goma, no antigo Zaire, com os quais se confundiam propositadamente os genocidas hutus, estorvando o trabalho das agncias humanitrias.354 Em seguida ofensiva da Frente Patritica de Ruanda, controlada pelos tutsis, buscaram proteo em Goma milhares de pessoas da etnia hutu. Sucede, no entanto, que, entre cerca de 700.000 refugiados, havia lideranas civis e militares do governo recm-deposto. A presena de criminosos de guerra, de autoridades do governo exilado e de membros das foras armadas transformou o campo em base para incurses contra o regime estabelecido
352 John J. Mearsheimer. The Tragedy of Great Power Politics. New York: W.W. Norton, 2003, p. 47. Para o autor, o comportamento seletivo dos Estados pode ser explicado pela hierarquizao de metas polticas, segundo a qual a participao em iniciativas multilaterais de qualquer natureza, vistas como metas de no segurana, seriam secundrias na escala de consideraes estratgicas dos Estados. 353 Meinrad Studer. The ICRC and civil-military relations in armed conflict. International Review of the Red Cross, vol. 83, n 842, 2001, p. 382. 354 James Cockayne. Commercial Security in Humanitarian and Post-Conflict Settings: An Exploratory Study. New York: International Peace Academy, 2006, p. 2. Cockayne afirma que foram contratadas a MPRI (EUA) e a Thule Global Security International (Reino Unido).
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em Ruanda, aspecto que submetia a populao de refugiados a nveis intolerveis de violncia. As alternativas aventadas poca incluram misses das Naes Unidas, mandatadas pelo CSNU, e um acordo opo afinal adotada entre o ACNUR e o governo do Zaire, sob os auspcios das Naes Unidas.355 A experincia do ACNUR em Goma exps as ameaas da utilizao da contratao de fora privada, alm de ser demasiado reveladora da dissintonia entre as aspiraes de instncias multilaterais e intergovernamentais, que recorrem a alternativas comerciais no campo da segurana, e a incapacidade de ser estabelecido controle efetivo sobre os termos dessa barganha.356O exemplo de Ruanda demonstra que, no paroxismo das crises internacionais de segurana, a linha demarcatria entre o uso estatal e noestatal da fora tende a adelgaar-se. Os horrores perpetrados em Goma transformaram em rationale de atuao tambm para as organizaes nogovernamentais, como a canadense CARE, a possibilidade de recorrer com periodicidade aos servios de contratados privados com o fito de preservar o espao humanitrio. Dessa forma, ganhou alento a noo de que a ousadia e a violncia dos ataques dirigidos contra os agentes humanitrios precisavam ser contrastadas em intensidade com o auxlio de atores noestatais armados.357 A repercusso de tais acontecimentos contribuiu para catalisar, no mbito do secretariado das Naes Unidas, exerccio de reflexo conduzido pelo Escritrio para Coordenao de Assuntos Humanitrios sobre a necessidade de dispor, nessas circunstncias, de apoio militar regular sob a forma de comboios armados.
Fiona Terry. Condemned to Repeat: The Paradox of Humanitarian Action. Ithaca: Cornell University Press, 2002, pp. 173-177 e 198. A autora afirma que, alm das bvias preocupaes de fundo humanitrio, os altos funcionrios do ACNUR em Genebra receavam que a demora no processo de separar os verdadeiros refugiados dos genocidas pudesse provocar a desconfiana dos pases ocidentais interessados em reassentar refugiados quanto capacidade de o ACNUR gerir os desdobramentos da crise. O recurso s companhias militares privadas tambm atendeu preocupao de que o fluxo de contribuies voluntrias no viesse a ser interrompido com as dificuldades de planejamento do ACNUR ante o prolongamento da crise humanitria. 356 Ibidem, p.7. 357 Em relatrio do final da dcada passada, essa a avaliao da CARE sobre o uso privado da fora: Since the core dilemma humanitarians face is the ability of predators to prey on civilians and NGO staff at will, and since nations and the UN are increasingly hesitant to furnish the necessary means to provide that security, it is worth exploring whether in the face of privatization of assistance, the privatization of security is also appropriate. Consulta feita ao site www. care.ca.
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As concluses apresentadas em relatrio da fora-tarefa do OCHA358 enfatizaram que, ao definir as diretrizes de misses humanitrias, o Secretariado deveria, em conjunto com os Estados membros, procurar limitar as circunstncias de recorrer proteo militar. No contexto da ajuda humanitria, o emprego da fora, em geral, e o uso da violncia privatizada, em particular, afetam diretamente os mtodos de a comunidade internacional atuar em zonas deflagradas, com implicaes expressivas no apenas para a natureza de suas misses, seno tambm sobre a percepo que podero desenvolver do esforo humanitrio as partes em conflito. A implementao de estratgias de proteo armada das atividades humanitrias parece constituir prtica difcil de ser revertida, aspecto que poder resultar na assimilao dos esforos humanitrios a operaes militares no entendimento da opinio pblica. A volatilidade em que operam os funcionrios do sistema das Naes Unidas e o pessoal associado (integrantes de agncias intergovernamentais e de ONGs) tem sido objeto de continuados esforos do SGONU destinados a aperfeioar procedimentos de segurana.359 A necessidade de que a assistncia humanitria se desenvolva sem a ingerncia de interesses polticos, com vistas a preservar sua imparcialidade e neutralidade, constitui matria controversa ante a influncia que exercem os governos doadores, empenhados em integrar a ajuda humanitria a estratgias poltico-diplomticas. Tais interesses contribuem para incorporar forte componente de militarizao ao humanitria. Gradativamente, as CMPs vm assumindo funes de protagonismo no planejamento e orientao dessas misses. Atividades vinculadas elaborao de manuais de campo, anlises de risco, servios de inteligncia e
358 United Nations Report of The Task Force on Policy and Legal Operational Issues, adotado em outubro de 2000 pela Deciso 55/494. pp. 2, 6 e 9. O documento no esclarece, porm, como conciliar a natureza internacional e multilateral da assistncia humanitria, alm de seus princpios basilares de neutralidade, humanidade, independncia e imparcialidade, com a capacitao militar de comboios humanitrios. 359 United Nations. Report of the Secretary-General on safety and security of humanitarian personnel and protection of United Nations humanitarian personnel. Documento A/59/332, de 3.9.2004. O relatrio prope, pgina 13, que we can no longer either look at or respond to an increasingly precarious work environment in old ways, especially as humanitarian agencies, United Nations and non-United Nations alike, are being increasingly targeted. Although this phenomenon is unfortunately not new, the trends deliberateness and lethality have accelerated sharply over the reporting period.
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segurana armada compem pacote de servios oferecidos pelo setor militar privado s Naes Unidas, malgrado a questo da contratao dessas firmas ainda merecer tratamento pautado por compreensvel discrio em Nova York.360 Dessa forma, as CMPs provem segurana militar a comboios humanitrios em regies de elevado risco no apenas para a integridade fsica de funcionrios das agncias da ONU e integrantes de organizaes nogovernamentais, seno tambm para os equipamentos, medicamentos e vveres usados nessas operaes. A privatizao do uso da fora, promovida como alternativa indiferena quanto sorte dos agentes humanitrios, compe, atualmente, uma das vertentes mais conspcuas da presena dos contratados privados em iniciativas multilaterais. As discusses mantidas no mbito das Naes Unidas expem as dificuldades enfrentadas com executar os mandatos emanados da AGNU no que diz respeito implementao de programas de assistncia humanitria. O reconhecimento de que a insgnia das Naes Unidas no oferece mais a proteo que costumava simbolizar no passado tambm explica por que os agentes humanitrios vm recorrendo proteo armada de entidades privadas. Os ataques se repetem com periodicidade inaudita inclusive contra os capacetes azuis.361 Em virtude da suspeio com que tem sido considerado o trabalho dos agentes humanitrios, avulta a necessidade de encontrar o exato ponto de equilbrio entre salvaguardar a integridade de suas premissas a imparcialidade, a neutralidade, a humanidade e a independncia e empregar a fora militar como forma de garantir proteo a grupos vulnerveis. Alm de comprometer a imparcialidade dessas misses, o uso da fora privatizada em comboios humanitrios tender a produzir efeitos contraproducentes, expondo as
Cockayne, op. cit., p.8, menciona que a minority of respondents (both within the UN and outside it) acknowlegdes purchasing intelligence on particular security environments from commercial firms. Grupos corporativos como Control Risks Group, Global ERS e Kroll tm trabalhado estreitamente com unidades da Organizao, aspecto que, pondera o autor, poder aumentar, a longo prazo, sua permeabilidade institucional influncia das CMPs na conformao da agenda humanitria multilateral. 361 Os ataques de tropas sudanesas contra os contingentes da UNAMID (Misso das Naes Unidas-Unio Africana em Darfur), perpetrados em janeiro de 2008, configuram mais uma demonstrao da frequncia com que o pessoal das Naes Unidas tem sido alvo de aes hostis. Em nota, a ONU exigiu garantias ao governo sudans de que there will be no recurrence of such activities by its forces. New York Times, Sudanese soldiers fire on UN peacekeepers in Darfur, edio de 9.1.2008.
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populaes recipiendrias e os atores humanitrios dinmica da violncia. A presena de contratados privados dotados de poder letal se presta a que os propsitos esposados em mandatos humanitrios sejam diretamente assemelhados aos objetivos militares dos contingentes encarregados de sua consecuo.362 A cooperao civil-militar se ampliou consideravelmente desde a irrupo das crises humanitrias em Ruanda e nos Blcs na dcada passada, sobretudo pelas atividades mandatadas ao ACNUR. Na qualidade de Alto Comissrio para Refugiados, Vieira de Mello reconhecera o imperativo de compatibilizar a imposio militar da ajuda humanitria em situaes-limite com a percepo de neutralidade que as partes em conflito precisam conservar de maneira a evitar que o propsito de aliviar o sofrimento da populao civil no seja contaminado por interesses polticos.363 Apesar das inquietaes de fundo normativo e legal suscitadas pela colaborao das CMPs, a dinmica comercial da oferta e da demanda da segurana armada tem facultado a essas companhias a oportunidade de procurar adquirir certa estatura moral na esperana de que suas atividades no sejam confundidas com prticas clssicas de mercenarismo.364 Acresce, no entanto, que, com os riscos crescentes impostos no terreno, o humanitarismo internacional constitui mercado lucrativo para os contratados privados ante o quadro de cerca de duzentos bitos registrados entre os agentes humanitrios na dcada passada. A linguagem usada pelo SecretrioGeral das Naes Unidas para descrever a situao, em relatrio de novembro de 2005, 365 pouco alentadora: apenas ao longo de 2004, cerca de dez milhes de pessoas no puderam ser assistidas, nem receber proteo porque as agncias das Naes Unidas tiveram seu acesso estorvado ou simplesmente impedido. ponto pacfico que os atentados contra a vida dos agentes
362 Samantha Power. Who will protect the protectors ?. International Herald Tribune, edio de 20.8.2008. Power alude ao fato de que aid groups are being lumped with Western governments and military forces. 363 Sergio Vieira de Mello.Toward cooperation betweeen humanitarian aid and military forces. The International Global Workshop on Security. Stanford: Center for Strategic Decision Research, 1995, p. 23. 364 Christopher Spearin. Humanitarians and Mercenaries: Partners in Security Governance ?. New Threats and New Actors in International Security. Elke Krahmann (Org.) New York: Palgrave, 2005, p.47. 365 United Nations. Report of the Secretary-General on the protection of civilian in armed conflict. Documento S/2005/740, de 28.11.2005, p.3.
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humanitrios afetam diretamente o nvel e a intensidade da ajuda prestada. O assentimento tcito pelas partes beligerantes de que essas instituies no serviam seno causa do humanitarismo parece ter sido esquecido. A atividade humanitria conduzida nos ltimos anos no permaneceu alheia politizao promovida pela agenda dos governos, cujo financiamento indispensvel ao funcionamento dessas entidades. A relao de subordinao assim estabelecida entre as ONGs e seus doadores terminou por afetar a universalidade para no mencionar a autonomia da assistncia humanitria. A proliferao das ONGs,366 a crescente disputa por fontes de financiamento e o aumento inevitvel dos custos incorridos terminaram por conferir aos doadores considervel influncia decisria. Ao atuarem como extenses polticas, as ONGs humanitrias, coadjuvadas por atores armados noestatais, tm preenchido o vcuo de segurana criado pela relutncia dos pases desenvolvidos de pr em risco a incolumidade de seus contingentes. O impacto da militarizao sobre o humanitarismo, causado pela participao significativa de atores privados armados, demonstra o aspecto paradoxal de uma atividade imparcial que no poder se desenvolver se mantiver sua imparcialidade e sua neutralidade. A instaurao de um humanitarismo armado ganhou alento com a cooperao de ex-militares provenientes de exrcitos dos membros da OTAN e recrutados por firmas militares privadas, tornando mais fluida a cooperao dos planejadores de misses humanitrias com setores de intendncia e logstica das CMPs. Essa colaborao teria soado como antema poltico e tico para uma gerao inteira de agentes humanitrios h pouco mais de vinte anos.367A militarizao do humanitarismo, obviada pelo setor militar privado, poder vir a arrojar os agentes humanitrios para o centro de polmicas locais como rivalidades polticas e tnicas -, circunstncia que potencialmente far aumentar os riscos a que se vem expostas misses dessa natureza. Adicionalmente, a associao da ajuda humanitria com atores armados privados poder aprofundar o ressentimento e a desconfiana dos grupos
Spearin, op.cit., p.48, menciona a existncia, entre as mais significativas, de aproximadamente 400 organizaes no governamentais atuando, em escala mundial, na rea da assistncia humanitria. 367 David Rieff. Humanitarianism in Crisis. Foreign Affairs, vol. 81, n 6, 2002. Rieff assevera ainda que imagining that just wars can be joined with humanitarian imperatives is a delusion that ignores the lessons of history. To imagine that war and humanitarian action can go together during hostilities is a fantasy.
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vulnerveis quanto aos verdadeiros propsitos do trabalho dessas equipes.368 O dilema anteposto assistncia humanitria pode derivar de sua incapacidade de dispor, como no passado, apenas de credenciais ticas para levar a termo suas atribuies. A certeza de que os agentes humanitrios podem desempenhar suas funes em absoluta segurana no existe mais. O CICV admite que a assistncia humanitria se efetiva em ambiente de anomia e instabilidade poltica, circunstncia que requer o concurso da capacidade logstica de contingentes armados.369 O recurso de valer-se da proteo de atores militares privados apenas amplia os riscos que os agentes humanitrios enfrentam. Essa contradio exigir da parte de formuladores de poltica humanitria o aprofundamento da reflexo sobre o emprego da coero privada e a definio de responsabilidades derivadas dessa escolha. 5.3 Peacekeepers Privados: o vaticnio de Ditchley Park Em conferncia proferida em 1998, na Fundao Ditchley, localizada nas cercanias de Oxford, o ento Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, mencionou que o mundo talvez ainda no estivesse preparado para a privatizao da paz ao comentar os acontecimentos trgicos do genocdio em Ruanda, vivenciados por ele na qualidade de diretor do Departamento de Operaes de Paz quatro anos antes.370
United Kingdom House of Commons. Foreign Affairs Committee. Private Military Companies, Ninth Report of Session 2001-2002. London: The Stationary Office, 2002. Nesse documento, a Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Comuns do Reino Unido j acautelara que a interao existente entre ONGs humanitrias e atores militares privados produzir consequncias nocivas para a integridade das atividades de ajuda humanitria empreendidas pelas instncias multilaterais. 369 Studer, op.cit., pp. 381-382, observa que o ncleo da preocupao do CICV se refere no apenas ao emprego da fora letal em iniciativas multilaterais, mas tambm eventual aplicao para fins militares do equipamento usado para a proteo dos agentes humanitrios (with regard to the use of military assets for its own operations, the ICRC has grown increasingly wary because of the simultaneous use of a different nature which could be made of them in conflict). 370 Na alocuo proferida em 26.6.1998, o ex-SGONU contextualizou o possvel uso de fora privada ao mencionar que surely things would have been different if the Security Council had had at its disposal a small rapid reaction force, ready to move at a few days notice. I believe that if we are to avert further such disasters in the future we need such a capacity; that Member States must have appropriately trained stand-by forces immediately available, and must be willing to send them quickly when the Security Council requests it. Some have even suggested
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No h razes para crer que, em futuro breve, o sistema de segurana coletivo das Naes Unidas venha a transformar-se em espcie de sociedade annima dos capacetes azuis. A combinao de desabafo e testemunho detectada nesse pronunciamento se presta, no entanto, a algumas reflexes sobre os eventuais benefcios e riscos de transformar a privatizao do uso da fora em alternativa poltica e militar vivel ante a ruptura da paz, atos de agresso ou crises humanitrias. Tal constatao por parte de Kofi Annan mereceria tambm ser lida alm do seu carter mais miditico, sobretudo luz da prtica de as Naes Unidas delegarem o emprego da fora a instncias regionais e a coalizes de capacetes verdes.371 Ao final da dcada passada, a imagem das Naes Unidas fora empanada pelo balano negativo de suas atividades no domnio da manuteno da paz. O malogro na Somlia, imputado indevidamente ONU, e a inao diante dos horrores em Ruanda afetaram a confiana da opinio pblica mundial em sua capacidade de se impor como garante poltico em crises internacionais, depreciando sua habilidade de proteger grupos vulnerveis em situaes de risco. O empenho das Naes Unidas para recuperar suas credenciais de interlocutor vlido na busca de solues para crises se tornou tanto mais ancilar de injunes complexas quanto, a partir dos anos noventa, o cenrio internacional passara a caracterizar-se por multiplicidade de ameaas no mais confinadas s consequncias diretas de conflitos interestatais como no passado. Essa fragmentao haveria de gerar nmero equivalente de percepes sobre como lidar quer com a iminncia, quer com a gravidade das novas ameaas, aspecto que tem limitado as possibilidades de consenso sobre questes to variadas quanto o emprego de meios coercitivos, o combate degradao ambiental e a implementao de instrumentos de direitos
that private security firms, like the one which recently helped restore the elected president to power in Sierra Leone, might play a role in providing the United Nations with the rapid reaction capacity it needs. When we had need of skilled soldiers to separate fighters from refugees in the Rwandan refugee camps in Goma, I even considered the possibility of engaging a private firm. But the world may not be ready to privatize peace (grifou-se). Fonte: United Nations Press Release SG/SM/6613. 371 A expresso pertence a Susan Rice. In: Collective Response to Crisis: Strenghtening UN Peace Operations Capacity. United Nations and Global Security, New York, 1998, p. 18: The UN Security Council has learned to cede responsibility for interventions that require substantial combat to green-helmeted coalitions.
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humanos.372 As expectativas de que, com o final da Guerra Fria, florescesse um sistema unvoco para a segurana coletiva no tardaram a ser atalhadas pela indiferena e pela complacncia de parte dos atores mais importantes da comunidade internacional.373 Resultado das reflexes emanadas do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas, institudo por Kofi Annan em 2004, o relatrio intitulado Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade compartilhada representa esforo de sntese bem-sucedida sobre a pulverizao das ameaas contemporneas segurana. Coube ao Painel ampliar o conceito de ameaas segurana internacional ao incluir novas categorias como ameaas econmicas e sociais (inclusive pobreza, epidemias e degradao ambiental); conflitos interestatais; violncia interna, incluindo guerras civis e desagregao das instituies pblicas, genocdio e atrocidades em larga escala; armas nucleares, qumicas e biolgicas; terrorismo; e crime organizado transnacional.374 Tal documento consolidou viso renovadora sobre o conceito de segurana coletiva como fenmeno atomizado a exigir o compartilhamento de responsabilidades, em que o Estado, no obstante continuar a ocupar posio central na manuteno da segurana, no rene mais condies de enfrentar tais ameaas sem a cooperao de outros Estados, no importando quo poderoso possa ser.375 Trata-se de diagnstico que detecta a evoluo do conceito de segurana coletiva de sentido militar mais tradicional para um entendimento mais matizado a respeito das fontes de risco para a segurana internacional. Representa ainda o ocaso da convico, formada durante a confrontao Leste-Oeste, de que a segurana era confinada preservao da soberania e da integridade territorial. Nesse sentido, as ameaas assumiam,
372 Stephen Stedman.UN transformation in an era of soft balancing. International Affairs, vol. 83, n 5, 2007, p. 935. O ensasta salienta que a percepo do que constitui uma ameaa ir variar de acordo com os critrios utilizados para aferi-la como, por exemplo, a localizao geogrfica e o nvel de desenvolvimento socioeconmico. 373 United Nations. A More Secure World: our shared responsibility (Report of the High-Level Panel on Threats, Challenges and Change). New York. Documento A/59/565, de 2.12.2004, p.18: The moment was short-lived. It quickly became apparent that the United Nations had exchanged the shackles of the cold war for the straitjacket of Member State complacency and great Power indifference. 374 Ibidem, p. 25. 375 Ibidem, p. 21.
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prioritariamente, uma feio militar, circunstncia que impunha a lideranas polticas a diuturna revitalizao de elaborados sistemas de defesa contra Estados potencialmente hostis. A ampliao da agenda internacional promoveu inflexo em que as questes de segurana deixaram de ser estabelecidas exclusivamente pelas necessidades do Estado: as ameaas produzidas por Estados e atores noestatais foram igualadas; as ameaas ao Estado e segurana humana, feixe de valores como dignidade e justia, so igualmente equiparadas.376A concepo que emerge do relatrio Um mundo mais seguro diz respeito, portanto, a uma viso de segurana coletiva menos conformada por preocupaes de autodefesa e mais sintonizada com uma conscincia de ameaas comuns a gerar responsabilidades compartilhadas. Ademais, reafirma a centralidade do CSNU como instncia decisria para o uso da fora: no poder haver compromisso permanente da comunidade internacional em torno de novo consenso sobre a segurana coletiva sem o necessrio amadurecimento das deliberaes e autorizao desse rgo.377 5.3.1 A Delegao do Uso da Fora: uma oportunidade para as companhias militares privadas No sculo XX, os primeiros esforos de prevenir a guerra e preservar a paz em escala global malograram com a Liga das Naes. A crena de que o equilbrio de poder podia ser mantido s expensas do funcionamento de uma estrutura institucional capaz de preserv-lo conduziu ao esfacelamento dos postulados consagrados pelo Pacto de 1919 como o da noagresso. A ideia de uma segurana coletiva, como almejara o ex-presidente dos EUA Woodrow Wilson, sucumbiu a limitaes derivadas do veto universal que bloqueava o consenso em situaes de crise e do carter voluntrio na participao em aes coercitivas. O esprito do Pacto consubstanciado
Michael Sheehan. International Security: An Analytical Survey. Boulder : Lynne Rienner, 2005, p.153. 377 Anne-Marie Slaughter. Security, Solidarity, and Sovereignty: The Grand Themes of UN Reform. American Journal of International Law, vol. 99, n 3, 2005, p. 625. A esse respeito, Slaughter sublinha que o artigo 2 (7) da Carta das Naes Unidas uma reiterao do princpio da no ingerncia, sem prejuzo da aplicao de medidas coercitivas previstas pelo Captulo VII.
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no artigo 10 redigido de prprio punho por Wilson 378 pretendia extrair ascendncia moral e poltica da necessidade de o emprego da fora ser regulado e autorizado em ampla base multilateral.379 O emprego da coero sob a responsabilidade de outras instncias alm das Naes Unidas reflete debate que remonta ao perodo de sua criao em 1945. A ideia de conferir autonomia de ao aos organismos regionais terminou suplantada pela postura que entrevia no regionalismo o potencial de engendrar frices locais em detrimento da segurana mundial o que, em essncia, repercutia os temores ainda indissipados com a poltica de rivalidades regionais responsveis pela desintegrao da Liga. A soluo do impasse entre os que defendiam entidades regionais dotadas de poderes plenos e os propositores de uma organizao que concentrasse tal autoridade foi encontrada no compromisso de atribuir a essas instncias funes preponderantes para a soluo de controvrsias, porm subordinadas ao controle do CSNU notadamente no que tange execuo de medidas coercitivas.380 O perodo de congelamento a que esteve submetido, por obra do uso do veto, o CSNU durante a Guerra Fria serviu, em certa medida, para fazer amadurecer a conscincia poltica do regionalismo como instrumento para tratar mais adequadamente de questes locais.381 Finda a confrontao LesteOeste, o CSNU passa a dispor do auxlio de organismos regionais, subregionais, foras multinacionais e, em alguns casos, de iniciativas individuais de pases em fenmeno que uma ensasta denominou de subcontratao
O artigo 10 do Pacto da Liga das Naes estipula que os membros da Liga comprometemse a respeitar e a manter contra toda agresso externa a integridade territorial e a independncia poltica atual de todos os membros da Liga. Em casos de agresso, de ameaa ou de perigo de agresso, o Conselho recomendar os meios de assegurar o cumprimento dessa obrigao. Fonte: Seitenfus (2004.), p. 73. 379 Robert S. MacNamara e James G. Blight. Wilsons Ghost. Reducing the risk of conflict, killing, and catastrophe in the 21st Century. New York: Public Affairs, 2003, pp.6-10. Os autores sublinham fatores de poltica domstica, como a oposio do Senado dos EUA ao Pacto, visto como uma diluio de soberania, dentre as razes do fracasso da Liga das Naes. 380 Inis L.Claude, Jr. Swords into Plowshares. The Problems and Progress of International Organization. New York: Random House, 1964, pp. 106-107. 381 Algumas regies foram pioneiras na criao de organismos como a Liga dos Estados rabes (1945) e a Organizao dos Estados Americanos (1948). Na frica, na sia e no Caribe, surgiram igualmente entidades como a antiga Organizao da Unidade Africana (1963), a Associao dos Estados do Sudeste Asitico (1967), a Comunidade Caribenha (1973), a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (1975) e a Comunidade para o Desenvolvimento dos Estados da frica Austral (1980).
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da paz.382 Essa tendncia seria condicionada pela percepo de que faltariam s Naes Unidas a capacidade logstica e o vigor poltico para levar a termo misses coercitivas, alm do intrincado xadrez em que costuma transformarse o processo negociador no Conselho de Segurana quando o uso da fora se afigura uma das opes.383 Uma linha interpretativa da dinmica negociadora do CSNU defende que co-existiriam duas abordagens sobre a aplicao de medidas coercitivas armadas: defensores de uma ordem vestefaliana, assentada sobre o clssico preceito da nointerveno, e os proponentes de uma ordem ps-vestefaliana, em que os postulados da soberania e nointerveno merecem ser qualificados em benefcio da promoo da paz e da segurana. 384O processo decisrio sobre o uso da fora refletiria essa antinomia, medida que, para uma corrente, a manuteno da paz deve restaurar, com o sacrossanto princpio do consentimento, as condies para que Estados soberanos possam resolver suas controvrsias pacificamente. Para os ps-vestefalianos, que crem refletir a viso do documento Um mundo mais seguro,385 o instituto da soberania no teria mais a densidade para sustar iniciativas multilaterais na hiptese, por exemplo, de genocdio.386
Michle Griffin. Blue Helmet Blues. Assessing the trend towards subcontracting UN Peace Operations. International Peace Research Institute. Oslo, 1999, p.46. 383 Philip Bobbitt. Terror and Consent. The Wars for the Twenty-First Century. New York: Knopf, 2008, p. 503. Bobbitt professa certo pessimismo quanto habilidade de as Naes Unidas recuperarem sua primazia no domnio da segurana em virtude de uma ordem que, sustenta o autor, caminharia para a instaurao de modalidades de consenso mais informais e localizadas. A esse respeito, afirma que United Nations peacekeeping forces will be supplemented by coalitions of peacemaking forces and by private military companies. 384 Alex Bellamy e Paul Williams. Understanding Peacekeeping. Cambridge: Polity Press, 2005, p. 21 e ss. 385 Documento A/59/565. O pargrafo 29 do relatrio sublinha que in signing the Charter of the United Nations, States not only benefit from the privileges of sovereignty but also accept its responsibilities. Whatever perceptions may have prevailed, when the Westphalian system first gave rise to the notion of State sovereignty, today it clearly carries with it the obligation of a State to protect the welfare of its own peoples and meets its obligations to the wider international community. 386 Consideraes sobre o tipo de paz - se de inspirao liberal ou no - que as Naes Unidas promovem escapam ao alcance deste estudo. De fato, encontra-se subjacente discusso dos modelos vestefaliano e ps-vestefaliano a questo se a modalidade onusiana de paz - ao promover o Estado de direito, a realizao de eleies, a formao de aparato policial e judicirio moderno, o controle civil das foras armadas e a criao de imprensa independente contaria com o consenso de todos os Estados membros. Seja como for, tal discusso secundria para o presente trabalho porque faltam elementos para julgar se o concurso da privatizao da fora seria mais ou menos conducente ao sobrepujamento de um modelo sobre o outro.
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A situao nos Blcs serve perfeio para ilustrar a tenso entre as duas ordens, como substrato do processo negociador no CSNU durante a primeira metade dos anos noventa em torno da adoo de medidas coercitivas para deslindar a trama de crises polticas.387Como a questo no configurava, no entendimento de Patriota,388 um caso de agresso destitudo de ambiguidades, a complexidade da crise haveria de cindir e paralisar os negociadores do CSNU, divididos sobre a incolumidade do princpio da integridade territorial como anteparo a aes da comunidade internacional para reparar medidas de agresso militar ou de violao do direito internacional. Avaliar como as Naes Unidas se tm desincumbido de suas obrigaes no domnio da manuteno da paz e da segurana nos ltimos anos se vincula, necessariamente, ao exame da delegao do uso da fora a instncias regionais, sub-regionais e foras multinacionais. A transio entre a ltima dcada e a atual foi pontuada pela expanso no nmero de misses cujo comando operacional, sob mandato do CSNU, foi exercido por essas instncias.389 No caso dos organismos regionais, a cooperao com o CSNU se efetiva ao abrigo do artigo 33 do Captulo VI (Soluo Pacfica de Controvrsias) e dos artigos 52 e 53 do Captulo VIII (Acordos Regionais) da Carta das Naes Unidas, dispositivos que provem o necessrio balizamento para atuao dessas instncias,390 ao mesmo tempo em que
387 Mats Berdal. Bosnia. The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century. David Malone (Org.). New York: Lynne Rienner, 2004, p. 458. O comportamento da delegao chinesa no CSNU, abstendo-se nas votaes sobre o uso da fora durante a crise nos Blcs, demasiado ilustrativo de uma diplomacia (vestefaliana) tradicionalmente avessa a medidas intrusivas em assuntos da jurisdio interna dos Estados. Berdal sublinha que its (China) voting behaviour in the Security Council was primarily designed, through abstentions rather than vetoes, to register Chinese disquiet with the UNs growing involvement in the internal affairs of member states. 388 Antonio de Aguiar Patriota. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 1998, p. 88. 389 Edward Luck. UN Security Council: Practice and Promise. London: Routledge, 2006, p. 74. O autor conclui que for developed countries with long traditions of contributing forces to peacekeeping the model of NATO command and Security Council authorization appears to be the most comfortable mix at this point. 390 O artigo 33, no Captulo VI (Soluo pacfica de controvrsias), define igualmente parmetros de atuao para as entidades regionais ao equipar-las a outras iniciativas capazes de debelar ameaas paz como a negociao, a mediao, a arbitragem e a soluo judicial. Da mesma forma, comporia o balizamento legal da ao regional o artigo 51 do Captulo VII (Ao relativa a ameaas paz, ruptura da paz e atos de agresso), que assegura o direito inerente de legtima defesa individual ou coletiva em caso de ataque armado at que o CSNU seja acionado para empreender as medidas necessrias com vistas a restaurar a paz.
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reafirmam tanto o papel do CSNU como rbitro das iniciativas relativas soluo pacfica de controvrsias, quanto primazia do rgo para autorizar aes de carter coercitivo.391 Conquanto a adjudicao de poderes seja regulada por referncias estatutrias inequvocas, o mesmo no se aplica definio de tarefas entre as Naes Unidas e aquelas instncias: a repartio de competncias se processa de maneira aleatria, como resposta emprica a situaes de crise. A expectativa da Organizao, trazida luz pelo Suplemento da Agenda para a Paz de 1995,392 dizia respeito possibilidade de que uma nova diviso de trabalho fosse instaurada, permitindo assim que aos acordos regionais coubesse a maioria das atribuies sem dispensar o apoio e o monitoramento por parte das Naes Unidas quanto ao funcionamento dessas misses em base compatvel com as posies esposadas pelo CSNU. As experincias vividas pelas Naes Unidas nos anos noventa configuram a sntese das dificuldades no domnio da segurana em geral e, em particular, na ambivalncia permanente da questo do uso da fora que no seja em autodefesa no contexto de iniciativas multilaterais.393 O empenho em chegar raiz dos entraves antepostos atuao da Organizao nesse campo haveria de servir de impulso poltico para proceder elaborao dos grandes diagnsticos apresentados, inicialmente, por Boutros-Boutros Ghali, com a Agenda para a Paz e o seu Suplemento, e, nesta dcada, por Kofi Annan com a publicao do relatrio sobre o Papel das Naes Unidas no sculo XXI, do relatrio Brahimi, do relatrio Um mundo mais seguro e, por fim, do documento Por uma liberdade mais ampla.
O artigo 52 determina que nada na presente Carta impede a existncia de acordos ou entidades regionais, destinadas a tratar dos assuntos relativos manuteno da paz e da segurana internacionais que forem suscetveis de uma ao regional. Por sua vez, o artigo 53 da Carta estipula que nenhuma ao coercitiva ser, no entanto, levada a efeito de conformidade com acordos ou entidades regionais sem autorizao do Conselho de Segurana. 392 Supplement to An Agenda For Peace: Position Paper of the Secretary-General on the occasion of the Fiftieth Anniversary of the United Nations (documento A/50/60, de 3.1.1995), pargrafo 86. 393 Em 1988, o CSNU aprovara a criao de 5 misses e, em 1994, foram aprovadas 17. No mesmo perodo, o nmero de contingentes armados passou de 9.570 para 73.393. O oramento das operaes de paz refletiu essas inflexes, sendo de USD 230.4 milhes em 1988 e de USD 3.61 bilhes em 1994. Trata-se de dados expressivos sobretudo quando comparados a levantamentos mais recentes (setembro de 2008) divulgados pelo Departamento de Operaes de Paz das Naes Unidas: 74.656 contingentes armados (excludos naturalmente policiais civis e observadores militares), 16 misses em andamento e oramento de USD 7.1 bilhes para o exerccio financeiro de 1.7.2008 a 30.6.2009. Fonte: www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors
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Aps 1989, as conflagraes tenderam a se caracterizar pelo protagonismo de faces armadas e por enfrentamentos de motivao tnica ou racial ao invs do embate entre Estados com interesses materiais e polticos claramente definidos. Nas situaes em que o desfecho de conflitos civis foi viabilizado por trgua precria, os termos da paz assim instaurados foram tanto mais frgeis quanto maior a expectativa de que as hostilidades poderiam ser reiniciadas com a possibilidade de vitria para uma das partes.394 Nesse contexto, as iniciativas de paz no tardaram a ser transformadas em misses de imposio da paz, circunlquio empregado, a juzo de Doyle e Sambanis, para evitar o termo guerra.395 Os fundamentos clssicos das misses de paz consentimento, imparcialidade e uso restrito da fora deixariam de constituir referncia indiscutvel em cenrio de segurana merc de mudanas profundas e no mais delineado, exclusivamente, por conflitos entre Estados interessados em retomar o dilogo diplomtico a partir do estabelecimento de uma trgua monitorada.396 Em 2000, as reformas aventadas pelo relatrio Brahimi397compuseram diagnstico lcido e de franqueza incomum para os documentos da Organizao a respeito das deficincias do sistema de segurana coletiva das Naes Unidas e de como a evoluo das operaes de paz refletira os avatares geopolticos sobrevindos nos cinquenta anos anteriores.398 Os
Virginia Page Fortna. Does Peacekeeping Keep Peace? International Intervention and the Duration of Peace After Civil War.International Studies Quarterly, n 48, 2004, p. 273. No juzo de Fortna, as perspectivas de estabelecer uma paz duradoura e estvel aumentariam na mesma proporo em que so obtidos desfechos caracterizados por triunfos militares inequvocos, amparados pela celebrao de acordo formal. A autora acrescenta tambm que formal agreements entail a political commitment to peace that invokes audience costs, both internationally and domestically. 395 Michael Doyle e Nicholas Sambanis. Making War and Building Peace. Princeton: Princeton University Press, 2006, p. 349. 396 Gwyn Prins. Lord Castlereaghs return: the significance of Kofi Annans High Level Panel on Threats, Challenges and Change. International Affairs, vol. 81, n 2, 2005, p.390. Para o ensasta, trata-se de situao que as Naes Unidas conseguiram superar no processo de adequao reconfigurao assumida pela poltica internacional no ps-Guerra Fria. 397 Report of the Panel on United Nations Peacekeeping Operations (Brahimi Report). Documento A/55/305 e S/2000/809, de 21.8.2000. 398 A criao da UNTSO em 1948 inaugura o perodo das misses de paz consideradas clssicas com o mandato tradicional de monitorar o cumprimento de acordo de cessar-fogo aps conflito entre Estados. Por seu turno, os anos noventa marcam o estabelecimento das operaes ditas multidimensionais, em que so instadas a lidar com rivalidades intraestatais e tambm, inter alia, com as consequncias de crises humanitrias deflagradas, por exemplo, em razo de fluxos macios de refugiados.
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mandatos dessas iniciativas adquirem complexidade crescente ante a volatilidade poltica que as misses multilaterais passaram a encontrar no terreno.399 Em tais casos, a radiografia apresentada apontou a necessidade de prover os meios necessrios aos contingentes das Naes Unidas para que fossem capazes de defender-se militarmente de modo a cumprir seu mandato profissional e exitosamente.400 No documento Por uma liberdade mais ampla,401 as reflexes de Annan projetaram luz sobre a necessidade de atuao concertada no campo da segurana. Sob a influncia dos efeitos da globalizao, que promove a interrelao crescente de questes de desenvolvimento, segurana e direitos humanos, ficara patenteado que as Naes Unidas deviam lanar mo de suas vantagens comparativas, no devendo prescindir da convergncia de mecanismos regionais para preservar o imperativo da ao coletiva. Assim, um sistema compartilhado de capacidades operacionais, logsticas e financeiras com outras instncias permitiria fortalecer mais efetivamente seu mandato como garante da paz e da segurana internacionais. Inegavelmente, a matria tem recebido o tratamento adequado altura de sua relevncia em foros de deliberao poltica como a AGNU e o CSNU. Elaborado a partir de deciso do CSNU,402 o relatrio do SGONU sobre a Parceria de Segurana Regional-Global403 repercute igualmente as deliberaes emanadas da Cpula da AGNU para a Reviso dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, realizada em 14 e 15.9.2005. O documento final da Cpula404 sublinhou o carter transnacional das ameaas contemporneas e o papel protagnico que as organizaes regionais podem cumprir em misses de alta complexidade. No relatrio Parceria RegionalGlobal, sobressai a recomendao relativa ao fortalecimento de mecanismos interativos, como o intercmbio de experincias e informaes, visando a ampliar a participao dos organismos regionais em misses autorizadas pelas Naes Unidas.
Brahimi Report, pargrafos 17-22. Ibidem, pargrafo 49. 401 Report of the Secretary-General. In larger freedom: towards development, security and human rights for all. Documento A/59/2005, de 21.3.2005, pargrafos 18-22. 402 Resoluo 1631 (2005), de 17.10.2005. 403 Report of the Secretary-General on regional-global security partnership: challenges and opportunities. Documento A/61/204, de 28.7.2006. 404 Resoluo 60/1 da AGNU, adotada em 24.10.2005, pargrafos 92, 93 e 170.
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O maior desafio no processo de delegao do uso da fora, seja a organismos regionais, seja a foras multinacionais, permanece obter o necessrio equilbrio entre a primazia das Naes Unidas como garante da paz e a agenda poltica e diplomtica dessas instncias.405A utilizao de organismos regionais como uma segunda linha de frente 406 no permanece imune a distines entre mentalidades de segurana e estratgia, aspectos que obviamente imprimem linha de ao com especificidades no tratamento de situaes de ameaa ou de ruptura da paz. Essa correlao tambm estar sob o influxo do fato se os organismos regionais so detentores ou no de capacidade militar dissuasria. A OEA,407 por exemplo, e entidades como a OSCE, a ASEAN e a CARICOM se notabilizaram, essencialmente, como organismos consagrados promoo da diplomacia preventiva, da assistncia humanitria e de iniciativas de consolidao da paz. Considerada um meio de obviar dificuldades como a heterogeneidade dos efetivos cedidos e a precariedade dos equipamentos, a adjudicao do uso da fora a instncias regionais e foras multinacionais tambm poderia ser interpretada como sinal de debilitamento da prpria autoridade de o CSNU custodiar princpios universais. Por esse prisma, o carter complementar exercido por esses atores pode servir de instrumento para promover agenda poltica e diplomtica de talhe hegemnico, fora do alcance dos mecanismos institucionais de controle da Organizao. Mesmo sob mandato do CSNU, o recurso fora expe no apenas a questo da transferncia do comando operacional, assim como o
Paul D. Williams.International peacekeeping: the challenges of state-building and regionalization. International Affairs, vol. 81, n 1, 2005, p. 171. 406 A formulao pertence a Inis Claude, op. cit, p. 105. 407 A ttulo ilustrativo, merecem meno, na complementaridade de esforos com instncias regionais, organismos como a OEA. Obviamente, o interesse dessas instncias para o presente estudo secundrio, visto que no so dotadas de capacidade militar. A Carta constitutiva da OEA no prev o emprego da fora para executar mandatos coercitivos do CSNU. De modo a garantir a paz e a segurana no Hemisfrio, a OEA se orienta por processos pacficos e preventivos, sem eliminar a possibilidade de suspenso, pelo artigo 9, de Estado membro cujo governo constitudo tenha sido deposto pela fora, na hiptese de as iniciativas diplomticas para restaur-lo serem infrutferas. O recurso fora , portanto, contemplado apenas quando envolver casos de legtima defesa individual ou coletiva, ao abrigo dos artigos 22 e 29, alm do que estipula o artigo 3 do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca sobre a mesma matria. Em virtude da impossibilidade estatutria de funcionar como executora de mandatos coercitivos das Naes Unidas, a OEA atua na rea de desminagem, monitoramento de cessarfogo, recenseamento eleitoral, desmobilizao e reintegrao de ex-combatentes.
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remanejamento do cerne das decises estratgicas e, possivelmente, polticas nesse domnio.408 Nas iniciativas em que os meios coercitivos so alienados a organismos regionais e foras multinacionais, o CSNU adota o mandato e autoriza sua implementao, devendo ser mantido a par da evoluo das aes no terreno como a proporcionalidade das aes empreendidas e a obedincia aos dispositivos do mandato de modo a exercer adequadamente suas prerrogativas. O rgo no toma decises relativas ao planejamento militar, aspecto que cabe exclusivamente aos pases envolvidos.409 Seja qual for o formato adotado para a delegao dos meios coercitivos se a organismos regionais ou a foras multinacionais -, importa registrar que a preocupao com a legitimao da iniciativa no fator estranho s avaliaes das lideranas polticas e militares. Ao reconhecerem que o xito da misso tambm se encontra vinculado convalidao poltica da comunidade internacional, os governos que lanam tais iniciativas terminam por negociar a obteno do endosso posterior do CSNU como certificao de que os propsitos da medida no contrariam os fundamentos da ao multilateral extrados da Carta das Naes Unidas.410 O compartilhamento de responsabilidades quanto ao uso da fora no constitui prtica imune a contratempos. A harmonizao de objetivos no campo
Alex J. Bellamy. Whos keeping the peace? Regionalization and Contemporary Peace Operations. International Security, vol. 29, n 4, 2005, p. 172. Com efeito, as misses de imposio da fora criadas da dcada de noventa em diante por organismos regionais ou subregionais receberam mandato do CSNU ao abrigo do Captulo VII. Misses autorizadas tempestivamente pelo CSNU: Fora-Tarefa Unificada/EUA, na Somlia em 1992 (Resoluo 794); Operao Turquesa/Frana, em Ruanda em 1994 (Resoluo 929); Operao Alba/Itlia, na Albnia em 1997 (Resoluo 1101); Fora Internacional para o Timor-Leste/Austrlia, no Timor Leste em 1999 (Resoluo 1264); Fora Internacional de Auxlio Segurana /Reino Unido, no Afeganisto em 2001 (Resoluo 1386); Fora Multinacional no Haiti/EUA, no Haiti em 2004 (Resoluo 1529); Fora de Estabilizao/OTAN, na Bsnia em 1995 (Resoluo 1031); Fora da Unio Europeia/Unio Europeia, na Bsnia em 2005 (Resoluo 1639). 409 Ibidem, p. 167. Para Bellamy, esse regime de parceria seria indicativo de inflexo no tratamento que a ONU d questo do emprego da fora, de tal modo que, mesmo conservando suas funes estatutrias, o CSNU teria passado, em sua opinio, de pea-chave condio de mero legitimador da atuao coletiva desses atores. 410 Ibidem, p.172. Casos de posterior chancela pelo CSNU incluiriam: o Reino Unido, em Serra Leoa (Resoluo 1315/2000); a frica do Sul no Burundi ( Resoluo 1375/2001); a CEDEAO, na Libria (Resoluo 1100/1997 e Resoluo 1478/2003), em Serra Leoa (Resoluo 1132/ 1997), em Guin-Bissau (Resoluo 1233/1999) e na Cte dIvoire (1464/2003); a Comunidade de Estados Independentes, no Tajiquisto (Resoluo 968/1994); OTAN, no Kossovo (Resoluo 1244/1999) e na Macednia (Resoluo 1345/2001); Unio Africana, no Burundi (Resoluo 1545/2004) e no Sudo (Resoluo 1547/2004), Fora Multinacional, no Iraque (Resoluo 1546/2004).
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da segurana pode ser comprometida na hiptese em que forem afetadas questes vitais para o interesse nacional de algum membro a exemplo do que ocorreu com o Reino Unido em Serra Leoa (2000), com a frica do Sul no Burundi (2001) e com a Austrlia no Timor Leste (1999). Nesse aspecto, soa ilustrativo que o acautelamento proposto por Sena Cardoso em estudo da dcada passada411 no tenha perdido sua atualidade quanto ao imperativo de que, para a aplicao da fora, fossem redobrados os esforos para alinhar os princpios de inspirao universalista das Naes Unidas com os objetivos de organismos regionais. Outra possvel consequncia da alienao das prerrogativas do CSNU seria assentar a premissa de preservar a paz regional sobre a considervel disparidade operacional existente entre tais instncias. Essa clivagem provocaria dissimetrias graves nos propsitos do uso da fora, suscetvel assim de responder desigualmente a situaes de crise a depender da regio onde eclodissem, visto que capacidades militares desiguais resultaro na inevitvel hierarquizao de iniciativas de paz. Com efeito, atualmente apenas a OTAN, 412a Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral, a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (por intermdio de seu brao armado, o Grupo de Monitoramento ou ECOMOG) e a Comunidade de Estados Independentes possuem condies de empregar meios coercitivos por delegao do CSNU. Conquanto se possa identificar, desde os anos noventa, inflexo importante em favor da delegao do uso da fora a essas instncias, tal processo enfrenta percalos considerveis. Com exceo da OTAN e da CEI, as entidades regionais e subregionais mais modestas no possuem o aparato burocrtico e a estrutura logstica comparveis s das Naes Unidas para conduzir e gerenciar operaes prolongadas, afetando adversamente a continuidade das misses em regies menos desenvolvidas. Tambm no incomum que a agenda poltica desses organismos seja dominada por potncias regionais como o caso da Nigria na CEDEAO, da frica do Sul na SADC e da Rssia na CEI. Tal aspecto pode tornar-se incontornvel quando a atuao da entidade regional for assimilada a aspiraes de
Afonso Jos Sena Cardoso. O Brasil nas Operaes de Paz das Naes Unidas. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo,1998, pp.125-126. 412 A OTAN no um organismo regional, mas uma aliana militar. No entanto, documento das Naes Unidas se refere OTAN como such alliance organizations as NATO are not regional organizations within the meaning of Chapter VIII of the Charter, but have similiar characteristics. Documento A/59/565, pargrafo 273.
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hegemonia poltica, alimentando suspeitas quanto s razes da interveno, alienando grande parte do apoio estendido pela populao local e, finalmente, comprometendo a execuo do mandato recebido.413 No caso em particular da SADC e da CEDEAO, acresce o complicador da participao de companhias militares privadas no treinamento de seus membros ao abrigo de iniciativa norte-americana na regio. Em matria de delegao do uso da fora a foras multinacionais, os casos da Austrlia, no Timor Leste, e dos EUA, no Iraque, so os mais emblemticos. Em 1999, a Austrlia capitaneou fora multinacional para interromper o ciclo de violncia desencadeado pela milcia pr-Jacarta depois da realizao do referendo conduzido pelas Naes Unidas, ao abrigo da Resoluo 1264 (1999). Apesar de ser o nico Estado membro que, quela altura, reunia condies materiais e vontade poltica para deslocar contingentes para o Timor, a Austrlia angariou crticas pela inao calculada em face do apoio logstico das foras armadas indonsias s milcias contrrias ao processo de emancipao do Timor, dando azo aos acontecimentos trgicos de setembro de 1999.414 O caso timorense expe os riscos de a delegao do uso da fora servir de instrumento de sedimentao de agendas polticas hegemnicas. Paralelamente, coexistiria a ameaa de, ao promover o arrendamento de suas responsabilidades primrias, o CSNU contribuir para fomentar rivalidades entre esferas de influncia regional, aspecto que, paradoxalmente, aumentaria a probabilidade de estimular, a longo prazo, conflitos regionais ou sub-regionais.415
Dilemas dessa magnitude tambm resultam do comportamento de pases que, dispondo de mandato do Conselho de Segurana, chamam a si a responsabilidade de enviar contingentes armados para regies onde pretendem manter inclume sua influncia poltico-militar em virtude de vnculos histricos, econmicos ou por proximidade geogrfica. Nesse contexto, a Operao Turquesa, conduzida pela Frana em Ruanda ao abrigo da Resoluo 929 (1994) do CSNU, foi objeto de crticas que colocaram sob suspeita as motivaes humanitrias da medida, vistas como incompatveis com as ligaes estreitas do governo francs com as lideranas ruandesas responsveis pelo genocdio. O pargrafo operativo 2 da Resoluo 929 (1994) refere que, em apoio UNAMIR, the establishment of a temporary operation under national command and control aimed at contributing, in an impartial way, to the security and protection of displaced persons, refugees and civilians at risk. 414 Hugh White. The Road to INTERFET: Reflections on Australian Strategic Decisions Concerning East Timor. Security Challenges, vol. 4, n 1, 2008, p. 85. Na qualidade de Subsecretrio de Defesa da Austrlia poca da formao da INTERFET, White reconhece a preocupao de seu governo com o potencial de ameaa da crise timorense para a estabilidade regional e, por conseguinte, para os interesses geoestratgicos da Austrlia. 415 Shepard Forman e Andrew Grene. Collaborating with regional organizations. The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century. David Malone (Org.). Boulder: Lynne Rienner, 2004, p. 304.
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Como exemplo de endosso posterior da delegao da coero pelo CSNU,416 avulta o caso da invaso do Iraque em 2003 por coalizo de tropas dos EUA, Reino Unido, Austrlia, Espanha, Dinamarca e Polnia. Nas primeiras semanas da ofensiva terrestre contra Bagd, os efetivos militares totalizaram cerca de trezentos mil homens, aos quais se somaram cento e cinquenta mil contratados privados, distribudos em funes variadas, inclusive vinculadas ao uso da fora, como integrantes de patrulhas armadas.417 Desde o incio da campanha, os contingentes foram gradativamente reduzidos, medida que, segundo relatrio do Departamento de Estado, fez com que o nmero de contratados privados no terreno passasse a ser superior, atualmente, ao das foras regulares.418 Apesar de atribuir funes genricas s tropas estacionadas no Iraque, a Resoluo 1546 (2004) legalizou a presena da Fora Multinacional, pondo termo a ambiguidades legais com respeito ao emprego da coero delegada pelo Conselho de Segurana, alm de reconhecer o papel que a Fora Multinacional poderia exercer para a estabilidade do processo de transio poltica do pas com a extino da Autoridade Provisria da Coalizo. A inferioridade operacional de algumas instncias para fazer uso da coero alienada pelo CSNU tem sido a razo para o lanamento de iniciativas de capacitao regional na frica cenrio de sete das dezesseis misses de paz das Naes Unidas em andamento. Exerccio de reavaliao de procedimentos e prticas adotados pela Organizao nesse domnio foi lanado durante a 60 AGNU.419 A iniciativa denominada Operaes de Paz 2010 aponta prioridades para o Departamento de Operaes de Paz no sentido de estabelecer parmetros de cooperao e treinamento conjunto visando ao desenvolvimento da capacidade de a Unio Africana contribuir para a manuteno da paz.420 De cunho mais polmico, a Iniciativa Africana de Resposta a Crises foi idealizada em 1996 durante a administrao Clinton e renomeada
Resoluo 1546 (2004), adotada em 8.6.2004. Singer (2005). CMPs dos EUA, Reino Unido, Israel e Sucia auxiliaram as unidades militares norte-americanas na execuo do plano de invaso e ocupao do Iraque. 418 O nmero de efetivos da ordem de 140.000. Fonte: Department of State. Weekly Report on Iraq. Dezembro de 2008, www.sate.gov.documents/organization. 419 Relatrio do SGONU. Overview of the financing of the United Nations peacekeeping operations. Documento A/60/696, de 24.2.2006, pargrafo 17. 420 A Resoluo 1631 (2005) do CSNU estabelece que, em 2010, uma fora regional composta de 3.500 a 5.000 homens entre em operao.
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recentemente como Operaes de Contingncia na frica para ministrar treinamento e prover equipamento militar aos pases participantes.421 Idealizadas pelo Departamento de Estado dos EUA, as atividades de treinamento da ACRI incluem instruo militar, noes de direitos humanos e direito humanitrio e se destinam a desenvolver a capacidade de participao de contingentes africanos em misses regionais confiadas CEDEAO ou em conjunto com as Naes Unidas como na Operao das Naes Unidas (UNOCI) na Cte dIvoire desde 2004.422 Os programas da ACRI tm sido implementados pela CMP norteamericana Military Professional Resources Incorporated, com base em oramento proporcionalmente modesto de cerca de vinte milhes de dlares, se forem consideradas as vantagens polticas auferidas por intermdio de iniciativa sob a gide de um nico membro das Naes Unidas. Futuros parceiros da ACRI sero escolhidos tendo em mente sua potencial contribuio para os esforos da paz regional e seus compromissos com a defesa dos direitos humanos. O financiamento da ACRI est sujeito ao atendimento de critrios estipulados pelo Congresso dos EUA como a participao em misses de paz, a existncia de governo constitucional e no estar sujeito a sanes impostas pelo CSNU. No seria infundado, porm, antever que a obteno de proficincia militar poder encobrir, quando necessrio, modalidades de cooperao militar, intermediadas por companhias militares privadas, nocivas estabilidade institucional e ao equilbrio de foras no plano regional. A privatizao de funes militares constitui elemento que, transposto para o mbito da regionalizao da paz, tem o potencial de torn-la opo poltica e logstica mais atraente, contribuindo, no entanto, para fomentar desequilbrios regionais.423
No momento, Benin, Cte dIvoire, Gana, Malaui, Mali, Qunia, Senegal e Uganda. A ACRI no a nica iniciativa dessa natureza. Existem dois outros programas em andamento sobre o aprimoramento das capacidades militares de pases africanos interessados em integrar misses de paz: i) a RECAMP (Renforcement des capacits africaines de maintien de la paix), mantida pela Frana; e ii) a API (African Peacekeeping Initiative), estabelecida pelo Reino Unido e renomeada como Support for African Peacekeeping Capabilities. Ambas foram criadas na dcada de noventa e se inscrevem nos esforos desses governos de reorientar os eixos de sua cooperao militar com os pases africanos. No so estudadas neste captulo porque no h indicao, at o momento, de que quaisquer de suas atividades tenham sido confiadas a CMPs. 423 Michael V. Bathia. War and Intervention: Issues for Contemporary Peace Operations. Bloomfield: Kumarian Press, 2003, p. 143.
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5.3.2 O Caso da Bsnia: a paz se privatiza No incio dos anos noventa, o esfacelamento da Iugoslvia, cuja unidade poltica conseguira manter em latncia rivalidades entre as antigas provncias dos imprios austro-hngaro e otomano, desencadeou conflitos tnicos com o surgimento de novos Estados como a Crocia e a Bsnia-Herzegovina. O processo de independncia atiou os dilemas relativos heterogeneidade tnica no interior dessas sociedades, sobretudo as aspiraes de poder historicamente nutridas pelos nacionalistas srvios, apoiados militarmente pelo Exrcito Popular da Iugoslvia (JNA) sob o comando de Slobodan Milosevic. O tratamento da crise nos Blcs pelas Naes Unidas permanece, na opinio de Berdal, um dos mais controvertidos de todos os esforos para lidar com conflitos armados no sistema internacional aps a Guerra Fria, pois evidenciou como a questo do emprego da fora constitui matria capaz de cindir posies dentro do CSNU, a ponto de impedir que, entre 1992 e 1995, fosse vivel reconfigurar os termos da presena da ONU na regio. Entre o estabelecimento da UNPROFOR e a adoo de medidas coercitivas,424 mediou hiato de inao que exps as Naes Unidas aos riscos de uma situao sem o amparo da celebrao prvia de um acordo de paz. O agravamento da crise humanitria, os recorrentes descumprimentos de acordos de cessar-fogo, o bombardeio srvio contra reas sob a proteo das Naes Unidas (Srebrenica, Sarajevo, Tuzla, Zepa, Gorazde e Bihac) e, finalmente, o ataque de morteiros contra o mercado de Sarajevo contribuiriam para amadurecer nos negociadores em Nova York a percepo de que a implementao plena das resolues sobre o conflito nos Blcs passara a depender do fortalecimento do mandato da UNPROFOR. Essa deciso fora alcanada pouco tempo antes na Resoluo 836 (1993), cujo teor autorizava os Estados membros, atuando em capacidade nacional ou por meio de organizaes regionais, a recorrer ao uso da fora, ao abrigo do Captulo VII, nas zonas protegidas em apoio misso no terreno. poca, as foras armadas croatas e bsnias no passavam de ajuntamento desorganizado de milicianos rurais, policiais e paramilitares. Como os croatas dispunham de arsenal antiquado e careciam do treinamento adequado, no tardou que os srvios conseguissem ocupar a maior parte do
A Fora de Proteo das Naes Unidas (UNPROFOR) foi criada pela Resoluo 743 (1992). A autorizao para o uso da fora foi concedida pela Resoluo 836 (1993).
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territrio desses pases. Em pouco tempo, as lideranas srvias colocaram em execuo medidas de limpeza tnica, que resultaram em milhares de vtimas e em crise humanitria de grandes propores. Em agosto de 1995, a situao se inverteu celeremente em favor dos croatas. Tendo recebido treinamento, equipamento, combatentes e comando da MPRI, as tropas croatas conseguiram recuperar a regio de Krajina, sob ocupao srvia, desencadeando, por sua vez, crise humanitria com o deslocamento de milhares de srvios. A ideia de transformar a Crocia em fora poltica sub-regional fazia parte de estratgia diplomtica do governo norte-americano, com o qual a MPRI firmara contrato 425 com vistas a contrabalanar a influncia que a Rssia buscava ampliar na regio por intermdio dos srvios. No caso da Bsnia, o recurso privatizao da fora foi a soluo encontrada pelo DoS para facultar o envolvimento poltico de Washington na questo, estabelecer aliados estratgicos para quando cessassem as hostilidades e, sobretudo, contornar as restries da Resoluo 713 (1991), que impusera embargo de armas e equipamento militar Iugoslvia.426 Tendo em vista que a iniciativa dos EUA para arregimentar apoio ao levantamento do embargo no prosperara no CSNU, o Departamento de Estado buscou alternativas, margem do CSNU, para armar os croatas e os bsnios contra os srvios. A ofensiva croata, de codinome Operao Tempestade, durou quatro dias, foi considerada a maior ofensiva terrestre no continente europeu desde o final da Segunda Guerra Mundial e se mostrou determinante para reverter a dinmica do conflito nos Blcs em conjunto com os ataques areos da OTAN 427 realizados no mbito da UNPROFOR, com base no mandato
William Shawcross. Deliver us from evil: peacekeepers, warlords, and a world of endless conflict. New York: Touchstone, 2000, p.178. Shawcross tambm menciona correspondncia dirigida por um assessor do DoS a Richard Holbrooke, enviado dos EUA aos Blcs, sobre o xito croata obtido em razo da contratao da MPRI: Dick, we hired these guys to be our junkyard dogs because we were desperate. This is the first time the Serb wave has been reversed. 426 Singer (2003), p. 128, relata que nenhuma outra situao de recorrer fora privatizada pode ser comparada ao que aconteceu nesse episdio da MPRI na Bsnia: in no other example of governmental privatizing, does such an example occur of having the purchaser, the provider and contractor in so many different personas. Estima-se que a operao tenha custado cerca de USD 300 milhes, financiados integralmente pelos governos da Arbia Saudita, Brunei, Emirados rabes, Kuwait e Malsia por intermdio de conta gerenciada por funcionrios do Departamento de Estado dos EUA. 427 Ibidem, p.5
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da Resoluo 781 (1992) que institura zona de excluso area na Bsnia alterando a correlao de foras mantida at ento em desequilbrio pelos nacionalistas de Milosevic. Ao controle da operao pela MPRI pode ser atribudo o incio do desfecho da prolongada crise poltica e militar nos Blcs na dcada passada. Durante trs dias de agosto de 1995, o poderio areo da OTAN, mobilizado no contexto da cooperao das Naes Unidas, foi posto a servio de operao planejada e executada por uma companhia militar privada. A importncia da campanha area para o desfecho do conflito na Bsnia, denominada Operao Fora Deliberada, lanada em seguida pela OTAN entre agosto e setembro de 1995, somente pode ser avaliada como a culminncia de fatores que, combinados, criaram as condies necessrias para uma efetiva ao coercitiva na regio. Nesse contexto, o triunfo militar dos croatas, coadjuvado por uma companhia militar privada, poderia ser interpretado como elemento fundamental da equao poltico-militar que possibilitou o estabelecimento da trgua e, em seguida, facultou o incio do processo negociador que resultaria na celebrao dos Acordos de Dayton ainda antes do final daquele ano.428 5.4 O Brasil e a Privatizao do Uso da Fora A alienao do emprego da fora se processa em duas vertentes definidas pela capacidade poltica e funcional dos Estados que dela se servem. Os pases desenvolvidos, matrizes da privatizao dos meios coercitivos, so os mais bem aparelhados para lidar com os riscos prprios da barganha de interesses polticos estabelecida com o setor militar privado. Foras privadas, postas a servio desses governos, podem constituir valioso instrumento de projeo externa, visto que se prestam a coadjuvar a consecuo de metas polticas e militares apesar dos desdobramentos capazes de afetar adversamente os compromissos assumidos no domnio do direito internacional. Aos Estados importadores dessa modalidade do uso da fora, no raro afetados pela desagregao poltica e social, restariam vantagens mais imediatas no campo militar associadas, porm, dificuldade de, a longo prazo, conseguirem desvencilhar-se dessa cooperao externa na fase de soerguimento institucional.
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Berdal, op. cit., pp. 460-461.
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Para alguns pases em desenvolvimento, a braos com a instabilidade poltica, o auxlio prolongado das companhias militares privadas passou a ser a garantia vivel e exclusiva contra ameaas internas ou externas. As demandas de defesa geradas no interior dos pases desenvolvidos tm servido de incentivo significativo para o estreitamento da dependncia do poder militar acumulado pelas companhias militares privadas. Na dimenso em que se processa nesses pases, provvel que esse modelo de delegao do uso da fora no se reproduza to facilmente no Brasil, cujos interesses nessa rea so conformados pela Estratgia Nacional de Defesa de 2008,429 orientada pela manuteno de um poder militar convencional de maneira a viabilizar a dissuaso de ameaas de foras antagnicas de pases potencialmente inimigos ou de outros agentes noestatais. Apesar de o Brasil no figurar como gerador de fora privatizada conquanto relatos a respeito do recrutamento de militares brasileiros para o Iraque possam matizar tal afirmao -, nem tampouco como cliente permanente dos servios das CMPs,430os riscos representados pela adjudicao do emprego da coero no so to remotos. Se, no momento, no existem condies que induzam o Estado brasileiro a recorrer a CMPs para suprir suas necessidades mais amplas de defesa, no soaria to despropositada a probabilidade de que o treinamento profissional das Foras Armadas, habilitadas a atuar em contingncias complexas tanto na selva quanto em teatros urbanos, venha a constituir rea de investimento mais atraente para os planejadores das maiores CMPs.431
429 Apesar de ainda depender de medidas administrativas (como a edio de Medidas Provisrias) e legislativas (aprovao de projetos de lei) para a sua plena aplicao, a Estratgia Nacional de Defesa se desenvolve sobre os eixos da reestruturao das FFAA e do complexo industrial de defesa. Fonte: Ministrio da Defesa, Assessoria de Comunicao, 11.12.2008. 430 Comunicao oficial da Embaixada do Brasil em Bagd, de fevereiro de 2009. O Governo brasileiro tem recorrido, no entanto, aos servios das CMPs para fazer frente s peculiaridades do contexto de segurana no Iraque. A exemplo de outras misses diplomticas, a instalao da nova chancelaria brasileira em Bagd obedecer a procedimentos estabelecidos por CMPs, cujos mtodos privilegiam a contratao de agentes iraquianos sob o controle de ex-militares estrangeiros. Os servios da Control Risks (empresa com sede em Londres) tm sido muito requisitados por misses diplomticas estrangeiras em Bagd. 431 Cumpre reiterar que o interesse prioritrio das CMPs recai no recrutamento de militares experientes, de vez que no so centros de formao militar. Nesse aspecto, remota a possibilidade de que o interesse dos recrutadores das CMPs possa afetar a importncia que a Estratgia Nacional de Defesa atribui ao Servio Militar Obrigatrio, visto como instrumento de coeso nacional ao funcionar como nivelador republicano, permitindo que a Nao se encontre acima de suas classes sociais (p.29 da END).
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A superioridade tecnolgica, a alta qualidade operacional e as vantagens remuneratrias das firmas militares privadas constituem fatores primordiais para explicar o xito de suas iniciativas de recrutamento na Amrica Latina. A longo prazo, o fenmeno da privatizao da coero tambm poder contribuir para sedimentar a incipiente diviso internacional de capacidades militares promovida pelas companhias militares privadas, segundo a qual os seus quadros estariam mais habilitados a integrar iniciativas multilaterais em que o uso da fora se fizer necessrio, servindo como parmetro de excelncia para a execuo dos mandatos de organismos internacionais e de agncias intergovernamentais.432 Nesse contexto, poder caber ao Brasil preencher a funo ancilar de simples provedor de mo de obra de alta capacitao militar para tais atividades. Essa situao poderia ser viabilizada pela combinao de dois fatores: a precariedade do ordenamento jurdico nacional quanto questo do mercenarismo corporativo, apontada no captulo quarto, e eventuais dificuldades oramentrias e bices polticos suscetveis de retardar a implantao de medidas de modernizao das Foras Armadas tal como antecipadas pela Estratgia Nacional de Defesa. Nesse sentido, o interesse redobrado das companhias militares privadas pelo mercado brasileiro poderia contaminar e perturbar o processo de planejamento dos recursos humanos, um dos eixos de reestruturao propostos pela Estratgia Nacional de Defesa, sem mencionar as consequncias deletrias para o prestgio de importante instituio do Estado, assim incapacitada de reter quadros de apurada formao profissional. Os desdobramentos da privatizao do uso da fora produzem impacto sobre a forma como o poder decisrio se comparte no plano domstico. Em graus variados, as relaes civil-militares podem ser afetadas pela prtica de atores noestatais que assumem atribuies militares por desgnio ou omisso das lideranas polticas. No clssico estudo sobre o papel dos militares na sociedade,433 Finer pondera que as foras armadas possuem vantagens muito
Luck, op. cit, p.56. Luck argumenta que a lgica militar prepondera nessa diviso internacional de tarefas: The fewer the nationalities involved in combat, the easier to coordinate their actions and the smaller the risks to each other and to civilian populations. The fast pace and advanced technology involved in contemporary combat multiply the advantages of a few allies doing the bulk of the fighting. 433 Samuel E. Finer. The man on horseback. New Jersey: Transaction Publishers, 2004, pp.67. Com certa ponta de ironia, Finer afirma que the wonder is not why the army rebels against its civilian masters, but why it ever obeys them.
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superiores quelas reunidas pela sociedade civil: a organizao, o exerccio de funes carregadas de alta carga simblica e emocional e, por fim, o monoplio das armas. A imagem de auto-sacrifcio, de abnegao e de patriotismo evocada pela figura do soldado profissional est, portanto, na raiz do prestgio e da fora poltica desfrutados pela corporao militar junto opinio pblica. O equilbrio de poder entre o estamento militar e a sociedade civil reflete, portanto, um relacionamento complexo e delicado, medida que manter o adequado controle institucional sobre o setor militar fundamental para a governabilidade, a manuteno da ordem interna e uma eficaz defesa contra eventuais ameaas externas. O advento de um terceiro elemento nessa correlao, com a ascendncia adquirida pelas companhias militares privadas, poderia adicionar fator de tenso dinmica das relaes com o aparato militar, ao abalar o reconhecimento de que os militares exercem funes especficas, definidas constitucionalmente e por delegao exclusiva do Estado. Atualmente, a aplicao da fora privatizada em regio no entorno do pas afeta diretamente uma das diretrizes da Estratgia Nacional de Defesa relativa ao aumento da presena militar em reas estratgicas como a Amaznia brasileira.434 Tal questo peculiar pelo fato de o Plano Colmbia ser majoritariamente operacionalizado por CMPs norte-americanas desde o seu lanamento por Bogot, com o apoio da administrao Clinton, em 2000.435 Essa situao expe de imediato trs aspectos aos quais as autoridades brasileiras devem permanecer atentas: uma demanda de defesa criada por uma nova ameaa em espao estratgico para o pas; o descompasso entre a capacidade operacional de foras convencionais e o
A END, p. 35, afirma que um de seus objetivos a otimizao do controle sobre atores no governamentais, especialmente na regio amaznica, visando preservao do patrimnio nacional. Nesse aspecto, a Estratgia Nacional de Defesa retoma a orientao contida na Poltica de Defesa Nacional, adotada pelo Decreto n 5.484, de 30.6.2005. 435 Em entrevista concedida ao jornal El Tiempo, (Relatores de ONU estn interesados em investigar el tema de mercenrios em Colombia), edio de 5.1.2009, a perita Amada Benavides de Prez, membro do Grupo de Trabalho do Conselho de Direitos Humanos sobre o Uso de Mercenrios, manifestou a inquietao do GT com as violaes perpetradas pelos contratados privados estrangeiros na Colmbia ao abrigo do Plano Colmbia:El Plan Colombia surge de um acuerdo bilateral com Estados Unidos em el gobierno de Andrs Pastrana. Hay unas 25 empresas com, aproximadamente, 800 contratistas privados para actuar em el pas. Poseen igual inmunidad que los diplomticos de la Embajada norteamericana. Tenemos documentado que algunos de estos contratistas han perpetrado delitos y violaciones de los derechos humanos que no han sido esclarecidos por el Gobierno colombiano, como violencias sexuales contra nias, trfico de armas y de drogas.
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imperativo de passar a atuar como fora moderna, balanceada e aprestada como prope a END; e, por ltimo, a presena fortemente militarizada de contratados privados e os desdobramentos legais, polticos e diplomticos engendrados pela alienao do uso da fora a atores noestatais em regio fronteiria ao Brasil. A questo colombiana reala o fato de os programas militares adotados pelos pases desenvolvidos investirem maciamente no apenas no desenvolvimento de tecnologia militar por intermdio de megaempresas,436 seno tambm na utilizao de corporaes no mbito de iniciativas de assistncia militar. Esse ponto merece ser tratado com a devida gravidade, em suas vertentes diplomtica e militar, em razo de representar, no espao amaznico, os interesses de governo extra-regional em detrimento de medidas de confiana mtua a serem empreendidas pelos pases da regio.437 Outro provvel efeito da privatizao do uso da fora para o Brasil se refere questo da manuteno da paz. O Governo brasileiro tem sido consultado sobre o interesse em tomar parte na Iniciativa Global de Operaes de Paz. Trata-se de estratgia dos EUA, lanada na Cpula do G-8 em 2004, destinada construo e ao fortalecimento da capacidade dos pases em desenvolvimento de contribuir com tropas para iniciativas multilaterais de manuteno da paz. Em novembro de 2006, o Itamaraty, o Departamento de Estado e o Departamento de Defesa iniciaram dilogo sobre a matria por ocasio da realizao, em Washington, da 7 Reunio de Consultas sobre Segurana Brasil-EUA, conhecidas como Pol-Mil Talks. Os interlocutores norte-americanos esto interessados em estreitar a cooperao com o Brasil especificamente com relao ao treinamento a ser ministrado a contingentes de pases da Amrica Central, frica e sia tradicionalmente de reduzida capacidade militar, para eventual participao em misses das Naes Unidas.438 Em reunio mantida em maio de 2008
A esse respeito, convm enfatizar que os investimentos em pesquisa de tecnologia militar tm sido concentrados pelos governos de pases desenvolvidos no setor militar privado. Tal aspecto confere s CMPs papel central tambm no desenvolvimento de tecnologia militar de ponta. Nesse contexto, Samuel Pinheiro Guimares pondera que a crnica compresso oramentria e o baixo nvel de investimento em tecnologia militar constituem empecilhos definio de uma estratgia realista de insero internacional para o Brasil. In: Desafios brasileiros na era dos gigantes. Rio de Janeiro: Contraponto, 2006, pp. 259-261 e 293. 437 Em seminrio realizado pelo Ministrio da Defesa sobre defesa e segurana em 2004, Luiz Filipe de Macedo Soares alertara para o risco adicional de que pases desenvolvidos venham a interpretar circunstncias ali prevalecentes como prejudiciais sua prpria segurana. O Brasil no cenrio internacional de defesa e segurana. Braslia: Ministrio da Defesa, Secretaria de Estudos e Cooperao, 2004, pp.158-159. 438 Comunicao oficial da Embaixada do Brasil em Washington, de setembro de 2007.
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com o Governo brasileiro, os Secretrios de Estado Assistentes para Assuntos do Hemisfrio Ocidental e Assuntos Poltico-Militares, Embaixadores Thomas Shannon e Stephen Mull, tornaram a salientar que haveria potencial de atuao conjunta dos dois pases no mbito da GPOI.439 Tal iniciativa, que na percepo dos EUA poderia refletir a maturidade da cooperao na rea de defesa com o Brasil, prope diviso de encargos pela qual sobre os pases desenvolvidos recairiam as responsabilidades relativas ao financiamento, treinamento e fornecimento de equipamento. Aos pases em desenvolvimento, caberia unicamente fornecer contingentes. No processo de avaliao pelas autoridades diplomticas brasileiras sobre a GPOI, deveriam ser considerados os seguintes desdobramentos dessa proposta: a participao de CMPs norte-americanas frente dos programas previstos; as eventuais incompatibilidades da iniciativa com o marco normativo internacional; e o impacto da eventual transposio desse modelo para o Hemisfrio, procurando conferir OEA, por exemplo, funes sem o necessrio amparo em sua carta fundamental.440 A ateno que for dispensada matria pelos setores da administrao federal dever levar em considerao se e como tal iniciativa norte-americana se sobrepe aos interesses brasileiros visando a fomentar a cooperao militar regional por intermdio de companhias militares privadas sobretudo luz da aproximao que os EUA vm promovendo no quadro da GPOI junto aos governos do Chile, Peru e Suriname.441 No mbito multilateral, a questo da adjudicao dos meios coercitivos para atores noestatais deve ser acompanhada com cautela pelo Brasil em virtude de sua aplicao comprovada no contexto de iniciativas regionais com o endosso do CSNU. Apesar de constituir sistema perfectvel de conciliao de posies, o CSNU a instncia mais adequada de deliberao sobre o uso da fora. A recorrncia com que s instncias regionais tem sido
Comunicao oficial da Embaixada do Brasil em Washington, de maio de 2008. Comunicao oficial do Ministrio das Relaes Exteriores, de outubro de 2007. A avaliao feita refere que do ponto de vista brasileiro, alijar as Naes Unidas desse processo, ou mesmo conferir-lhe papel secundrio, no s enfraqueceria a ONU como foro adequado para as discusses relativas ao tema, como, igualmente, poderia acarretar a consequncia indesejvel de criar foras militares em vrias regies margem do controle que compete s Naes Unidas exercer. 441 Comunicao oficial da Embaixada do Brasil em Washington, de outubro de 2007. O expediente alude a informaes fornecidas pelo DoD sobre a visita do Secretrio de Defesa dos EUA, Robert Gates, ao Chile, Colmbia, El Salvador, Peru e Suriname realizada em outubro de 2007.
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transferida a autoridade dissuasria do CSNU poder sedimentar a prtica de que a ao multilateral coercitiva se tornar tanto mais eficiente quanto for possvel conjugar os dispositivos dos Captulos VII e VIII. Tal situao se prestaria a situaes hbridas possivelmente caracterizadas por neologismos como o Captulo VII e ou o Captulo VII+1. A provvel consolidao desse lxico representaria o reconhecimento de que as iniciativas de alcance regional podem transformar-se em instrumento subsidirio do emprego da fora mandatado pelo CSNU. 442 De modo a manter-se como interlocutor credenciado e com participao significativa nos processos decisrios multilaterais, o Brasil tem investido considervel capital diplomtico e poltico nas iniciativas das Naes Unidas. A posio brasileira a respeito das instncias regionais sem capacidade militar se tem orientado em favor dos benefcios sociais, econmicos e polticos a serem auferidos pelas regies em conflito e pelo adensamento da cooperao com organizaes como a CPLP e a OEA. O envolvimento do Itamaraty em iniciativas regionais mais recentes diz respeito ao domnio da consolidao de instituies democrticas, como a realizao de eleies em Guin-Bissau em 2005, sob a gide da CPLP, e o processo de registro civil e recenseamento eleitoral no Haiti pela OEA no mbito da Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti, igualmente em 2005. Durante os debates que culminaram com a adoo da Resoluo 1631 (2005) do CSNU, a delegao brasileira frisou tais pontos, alm de sublinhar sua percepo de que as organizaes regionais e sub-regionais cumprem funo determinante em garantir que as especificidades da regio em conflito sejam incorporadas s deliberaes e decises pertinentes do CSNU. Nesse aspecto, o Brasil favorece tratamento em que as diferentes competncias dessas instncias sejam colocadas disposio de iniciativas destinadas ao gerenciamento de crises, estabilizao ps-conflito e, sobretudo, preveno de conflitos, em que devem ser debeladas as
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Comunicao oficial da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, de maio de 2008. A sesso de alto nvel promovida pelo CSNU em 16.4.2008 sobre o relacionamento entre a ONU e os organismos regionais, em particular na frica, exps as dificuldades adicionais no processo de interao com as instncias regionais no que tange s iniciativas de manuteno da paz previstas no Captulo VIII. Os mandatrios africanos presentes sesso vocalizaram, em termos enfticos, seu descontentamento com a insuficincia de recursos financeiros, tcnicos e logsticos para as misses criadas na regio. Com efeito, a Resoluo 1809 (2008), adotada no mesmo segmento de alto nvel, alinha a questo do subfinanciamento como grave bice ao desenvolvimento da capacidade de a Unio Africana confrontar questes de segurana coletiva em bases permanentes.
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condies (socioeconmicas ou polticas) desencadeadoras de crises, contribuindo assim para interromper o ciclo de insegurana e violncia nessas regies.443 A viso do Governo brasileiro que as instncias regionais renem conhecimento e experincia poltica a respeito das questes de potencial desestabilizador. A transferncia do direito do uso da fora a organismos regionais no representa uma procurao de plenos poderes outorgada pelo CSNU. No dispondo a Organizao de meios coercitivos prprios, o emprego da coero continuar a ser delegado a exrcitos nacionais, cujas capacidades tm sido suplementadas por companhias militares privadas em atividades vinculadas ao uso da fora. Assim sendo, importa que, alm da prpria autorizao, o CSNU seja mantido suficientemente informado sobre aes militares com o seu beneplcito para exercer sua prerrogativa de determinar no apenas o incio da coero armada, mas tambm velar por sua proporcionalidade e cessao. Os formuladores diplomticos brasileiros no deveriam perder de vista, no entanto, que a delegao do uso da fora implica redistribuio pragmtica de poder com repercusso direta para a administrao de conflitos e, sobretudo, para a centralidade que os organismos dotados de capacidade militar dissuasria iro gradativamente adquirir na dinmica das relaes internacionais.444 O Brasil no se ope ao uso da fora, porm advoga que, sempre que adotadas no marco do direito internacional, medidas coercitivas sejam aplicadas como opes de ltima instncia. Tais medidas precisam ser proporcionais, de durao limitada e subordinveis autoridade do Conselho de Segurana. Por tradio, a prtica diplomtica do Brasil se inscreve nos melhores esforos de induo de uma ordem normativa internacional capaz de orientar a ao dos Estados pela ampliao de parmetros de cooperao em torno dos postulados clssicos da noingerncia, do respeito autodeterminao dos povos e da soluo pacfica de controvrsias. Na qualidade de ator com interesses globais, o Brasil utiliza a ao multilateral nas Naes Unidas como instrumento para reforar sua identidade internacional amparado por invejvel
Comunicao oficial da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, de outubro de 2005. Mnica Herz. Consideraes sobre as normas internacionais relevantes para a poltica de segurana brasileira. Pensamento Brasileiro sobre Defesa e Segurana. Braslia: Ministrio da Defesa/Secretaria de Estudos e Cooperao, 2004, p.113.
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padro de insero poltica no processo decisrio da ONU. A esse respeito, o Ministro Celso Amorim tem salientado a primazia que o Brasil atribui via multilateral, garantida pela vocao universalista das Naes Unidas como instncia privilegiada para indicar tendncias polticas e formular normas e conceitos.445 A crescente dependncia das Naes Unidas com relao s instncias regionais e foras multinacionais constitui fator com o qual a diplomacia brasileira deve lidar com frequncia, quer na condio de membro rotativo o que deve tornar a acontecer no binio 2010-2011-, quer na qualidade de membro permanente na hiptese de ampliao da composio do Conselho de Segurana. O Brasil favorece as atividades de preveno, mas ser preciso sempre modular e conciliar essa viso com a possibilidade de que os organismos regionais e foras multinacionais venham a tornar-se, conforme assinalado, a correia de transmisso do emprego da fora pelo CSNU, coadjuvados por atores privados dotados de capacidade militar. No aspecto especfico das tratativas de o rgo delegar seus poderes aos organismos regionais, parece lcito supor que o empenho de pases com o perfil do Brasil dever concentrar-se em evitar que o uso da fora venha a constituir imperativo de ao para uma agenda que progressivamente tem expandido a competncia do CSNU para temas alheios sua agenda.446 Nesse ponto, Tarrisse da Fontoura sublinha que a realidade brasileira constitui uma sntese de questes debatidas no mbito multilateral a proteo dos direitos humanos, a erradicao da pobreza, o combate ao uso de entorpecentes, as iniciativas contra a degradao ambiental -, aspecto que impe o acompanhamento direto da forma como se articulam os elementos de dissuaso e de presso empregados por organismos internacionais.447 O recurso s CMPs no incentiva o uso da fora no contexto das iniciativas multilaterais. Configura, porm, elemento a ser sopesado na anlise do emprego da coero, pois permite viabilizar operaes de complexidade militar e obviar dificuldades polticas sobretudo no mbito de iniciativas regionais e de foras multinacionais. Recentemente, o Brasil se manifestou a
445 Celso Amorim. II Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional. O Brasil no Mundo que vem a. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2008, p. 17. 446 Comunicao oficial do Ministrio das Relaes Exteriores, de agosto de 2008. 447 Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 1999, p 280.
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esse respeito no Comit Especial de Operaes de Paz da AGNU, no sentido de acautelar quanto aos potenciais riscos implicados por modalidades inditas do uso da fora no ambiente em que so desenvolvidas aes multilaterais.448 Nesse contexto, os postulados da ao diplomtica brasileira podero ser periodicamente postos prova pelo ambiente de recorrente hostilidade do atual cenrio internacional. A questo de como se articularo a delegao do uso da fora a instncias regionais e foras multinacionais e a adjudicao da coero a atores noestatais merece acompanhamento de nossa diplomacia, visto que possui o potencial de debilitar as regras multilaterais, por cujo fortalecimento o Brasil se tem empenhado desde o final do sculo XIX. Um aspecto relativamente lateral para este estudo, mas de relevncia para o atual momento da diplomacia nacional a questo da ampliao da composio do CSNU. Para alm dos aspectos de aplicao da fora envolvidos na cooperao entre o CSNU e os organismos regionais, os negociadores brasileiros devem se mostrar atentos com relao ao desenvolvimento de tese que favorea a representao regional no contexto de uma soluo transitria para a reforma do rgo.449 A eventual criao de assentos regionais em um CSNU ampliado colidiria com as aspiraes brasileiras. A nfase na delegao do uso da fora a instncias regionais poderia, portanto, reforar as credenciais de membros desses organismos, tendo em conta que suas responsabilidades no domnio humanitrio e de manuteno da paz podem servir para encorajar a postulao de compartilhamento de poder na eventualidade de expanso do CSNU. 5.5 Apontamentos Finais O surgimento das CMPs e o crescente papel que tm exercido no domnio do emprego da fora indicam que, por anuncia do Estado, instaurou-se condomnio de compartilhamento de uma de suas principais prerrogativas. O irrompimento na cena internacional de atores privados armados no deixa de
Comunicao oficial da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, de fevereiro de 2007. Em interveno no debate geral, do Comit, a Delegao brasileira frisou que personnel in charge of civilian security in the mission must be duly screened to avoid hiring people with previous implications with mercenarism and other human rights violations. 449 Ministrio das Relaes Exteriores. Apreciao da 62 Sesso da AGNU (2007-2008). Braslia: Diviso das Naes Unidas, 2008, pp.9-11.
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configurar relativo desafio s concepes mais clssicas, que reconhecem na correlao de foras entre os Estados a centralidade do sistema da segurana internacional. A privatizao da violncia por atores noestatais ainda no rene riscos suscetveis de afetar irremediavelmente o compromisso dos Estados com a preservao das instncias multilaterais. Constitui, porm, um trao dominante na anlise da dinmica do multilateralismo, sobretudo no que disser respeito a iniciativas em que a coero armada se impuser. A alienao da fora parece haver atingido ponto de equilbrio em que, sendo condenvel do ngulo legal, tornou-se instrumento indispensvel para a conformao de iniciativas multilaterais de paz e humanitrias. A militarizao da assistncia humanitria constitui a primeira manifestao da presena de atores privados armados em atividades do sistema das Naes Unidas. A atuao de atores privados no contexto da assistncia humanitria sofreu expanso significativa com a ecloso da crise em Ruanda na dcada passada, sobretudo no mbito de atividades emergenciais coordenadas pelo ACNUR. Tais iniciativas permanecem refns do dilema de harmonizar os imperativos da imparcialidade e da neutralidade com o emprego da fora. Estratgias de proteo armada das atividades humanitrias talvez no venham a ser abolidas no curto prazo, haja vista a premncia de o sistema onusiano atuar sem o tempestivo respaldo operacional dos Estados membros. O outro domnio seriam as atividades de apoio logstico, segurana e inteligncia, vinculadas ao emprego da coero, desempenhadas por contratados privados no contexto de iniciativas de paz conduzidas sobretudo por organismos regionais e foras multinacionais com o beneplcito do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Os ltimos anos podem ser vistos como a era dos diagnsticos nas Naes Unidas. No houve rea que tenha escapado ao rigor de anlise dos dois ltimos Secretrios-Gerais. O fortalecimento da parceria com os organismos regionais, por exemplo, tem merecido exame mais detido porque no apenas pode representar relativa reconfigurao das iniciativas de paz, seno tambm porque constitui oportunidade mpar para que as funes delegadas pelas Naes Unidas sejam coadjuvadas por agentes noestatais no mbito de instncias regionais com maior poder dissuasrio. Assim, a delegao do uso da fora a esses organismos representa uma barganha peculiar: as Naes Unidas preservam o arcabouo da segurana internacional pela delegao de poderes coercitivos a tais instncias, sem deixar de
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preservar sua responsabilidade primria e sua autoridade no domnio do uso da fora. A questo da privatizao da coero gera desdobramentos para o Brasil nos planos externo e interno. A ao diplomtica brasileira, amparada por slida tradio multilateral, orienta-se pelo compromisso de respeito aos sistemas normativos internacionais, mormente no que tange aplicao de medidas coercitivas. A alienao da fora estatal contm elementos que podem contornar dificuldades polticas no mbito multilateral para viabilizar o uso da fora, aspecto ao qual o Brasil deve atentar em virtude dos riscos para a arquitetura normativa multilateral. A Iniciativa Global de Operaes de Paz, item da agenda de discusses entre o Brasil e os EUA, demonstra a ascendncia que as companhias militares privadas possuem atualmente inclusive para os interesses de pases desenvolvidos no campo da manuteno da paz. Em sua dimenso domstica, as diretivas consubstanciadas na Estratgia Nacional de Defesa sobre a valorizao dos recursos humanos nas Foras Armadas podero sofrer as injunes de recrutamento das maiores CMPs.
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Consideraes finais
O emprego da fora armada por instncias privadas no configura caracterstica essencialmente contempornea. No obstante haver assegurado a exclusividade sobre a coero, crucial em seu processo de formao e consolidao a partir do final do sculo XVII, o Estado no eliminou o recurso ao mercenarismo ante imperativos de defesa militar. Com efeito, caber ao Estado desempenhar papel fundamental como indutor do uso da fora privatizada para suprir suas deficincias nesse domnio. Nas duas ltimas dcadas, a prtica de alienar o uso da fora estatal transformou as companhias militares privadas em matriz de poder poltico e militar. O balano do condomnio de autoridade assim estabelecido entre o Estado e esses atores revela resultados ambguos: a adjudicao da coero pode servir para alavancar diretrizes polticas, quando existir alinhamento com os objetivos oficiais; bem como para aluir o controle funcional do Estado sobre o uso da fora, na hiptese de desalinho de propsitos. A convergncia de metas , no entanto, o trao mais visvel e recorrente a compor o paradigma em que tais firmas recebem o mandato de atuar como procuradoras dos interesses militares e polticos do Estado. A interface crescente entre essas duas esferas no domnio do emprego da fora tambm repercute no processo poltico domstico ao reconfigurar a distribuio de poder entre a administrao pblica e grupos privados, criando circunstncias propcias a que interesses particulares interfiram, primeiramente,
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na elaborao de polticas de governo e, em seguida, na conformao final de mandatos multilaterais. Assim, a privatizao da fora, consentida pelo Estado, termina por promover remanejamento de parcela de poder decisrio ao franquear a elaborao da agenda governamental s demandas de atores noestatais. A adjudicao do poder coercitivo produz efeitos distintos a depender de quem recorrer a tal prtica. Nos pases desenvolvidos, tradicionais exportadores desses servios, a consecuo de diretrizes de poltica externa termina por se confundir com os desgnios do setor militar privado, facultando a necessria latitude de ao no campo militar sem os constrangimentos interpostos por rgos de controle, pelas instncias congressuais e, finalmente, pela opinio pblica. Com respeito queles Estados que importam tais servios, no raro de precria estabilidade sociopoltica, os efeitos da privatizao da fora so consideravelmente mais perversos porque se processam, amide, em ambiente de rivalidades tnicas, esgaram os vnculos remanescentes de identidade social e transformam o Estado em matriz de atos discricionrios contra grupos minoritrios. No caso desses pases, a autoridade de aplicar a fora confiada s companhias militares privadas, aspecto suscetvel de debilitar as instituies pblicas. A dependncia excessiva de apoio externo no campo da defesa e da segurana acaba por inibir a normalizao institucional nessas sociedades e, a longo prazo, afeta adversamente a maneira como os cidados encaram o funcionamento das instituies. Transcorrido mais de meio sculo desde a criao das Naes Unidas, a comunidade internacional conseguiu acumular suficiente experincia histrica para definir os limites do uso legtimo da fora. A privatizao dos meios coercitivos, instrumentalizada pelas CMPs, no modifica tais circunstncias. Constitui, porm, fator capaz de emaranhar os parmetros de controle e responsabilizao internacional nesse domnio. Malgrado o considervel aparato legal em vigncia, difundiu-se a tese de que as atividades das CMPs se propagam em ambiente de anomia. Tal argumentao no resiste anlise mais detida das atividades atuais dos mercenrios luz das Convenes de Genebra de 1949, dos Protocolos Adicionais de 1977 e do regime estabelecido em instrumentos multilaterais como a Conveno das Naes Unidas contra o Recrutamento, Uso, Financiamento e Treinamento de Mercenrios de 1989 e a Conveno da antiga Organizao da Unidade Africana para a Eliminao do Mercenarismo
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CONSIDERAES FINAIS
de 1977. As funes desempenhadas pelos contratados privados so inegavelmente assimilveis prtica do mercenarismo e no devem ser manipuladas como pretexto para advogar a reviso ou a ampliao dos diplomas de direito humanitrio, cujas sanes se adquam a contento atualidade do exerccio da fora delegada a esses agentes noestatais. A ameaa mais iminente que a adjudicao do uso da fora pode impor arquitetura da proteo internacional , sem dvida, a supresso da distino entre civis e combatentes. No contexto do emprego privatizado da coero, a proteo das populaes civis permanecer instituto precrio em virtude de os contratados privados desempenharem funes militares sejam de apoio, sejam de combate pelas quais, na qualidade de civis, no so elegveis imunidade que o direito internacional humanitrio confere categoria dos combatentes. As repercusses adversas desse fenmeno sobre o primado da distino entre combatentes e civis, pedra-angular do direito humanitrio, do a exata medida do potencial de transgresso normativa representado pela alienao do uso da fora a atores privados. O dilogo intergovernamental encetado sobre a questo, no mbito da Iniciativa Sua, certamente servir de incentivo para conscientizar os quadros das companhias militares privadas do imperativo de respeitar os princpios do direito internacional humanitrio. Pouco contribuir, porm, para definir parmetros de participao dessas entidades em iniciativas multilaterais sejam humanitrias, sejam de manuteno da paz. Esforos destinados a promover avanos na regulamentao da privatizao do uso da fora estaro contaminados pela contradio inerente de procurar submeter entidades privadas ao imprio de normas e obrigaes internacionais, cuja observncia incumbe, prioritariamente, aos Estados. Por outro lado, propugnar o seu banimento seria contraproducente vista dos interesses polticos e financeiros, demasiado arraigados na agenda dos pases desenvolvidos. A longevidade adquirida por esses atores privados constitui elemento adicional a demonstrar que propostas de supresso das iniciativas de privatizao da fora so inviveis. Desde a dcada passada, medida que a agenda multilateral passou a incorporar novas demandas de segurana, o auxlio aportado por atores privados armados terminou por suprir lacunas operacionais de organismos e agncias internacionais. O fato de a privatizao do uso da fora no haver se tornado, sob o impulso das iniciativas multilaterais, alternativa completa s prerrogativas do Estado quanto ao emprego da coero no deveria configurar
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um enigma. Historicamente, a utilizao de foras privadas estimulada e, na medida possvel, manipulada pelo Estado de modo a fortalecer-se militar e politicamente. Caso factvel, a eliminao das companhias militares privadas suprimiria a oferta de apoio logstico hoje, indispensvel para iniciativas multilaterais. O empenho destinado a regulamentar essa modalidade de emprego da violncia tem merecido incipiente apoio da comunidade internacional. O esforo de implementar parmetros legais para atividades desenvolvidas margem do controle estatal porm, no sua revelia no deixa de denotar o reconhecimento de que advogar a proibio da privatizao da violncia tenderia apenas a comprometer as chances de compromisso poltico em torno de matria to controversa. A proliferao de atores noestatais capacitados a empregar a coero no contexto de iniciativas de paz e humanitrias pode desencadear efeitos lesivos. No obstante apresentar solues paliativas primeira anlise, a privatizao da violncia submete o tratamento de questes polticas, com suas variveis tnicas, culturais e sociais, a critrios corporativos de desempenho e risco. A longo prazo, provvel que a participao desses atores em aes multilaterais no far seno acentuar as causas das crises que, ironicamente, a comunidade internacional instada a mediar. A delegao de poderes coercitivos pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas a organismos regionais e foras multinacionais constitui circunstncia propcia influncia e participao das companhias militares privadas. A capacidade de atuao tempestiva das Naes Unidas estar sempre vinculada facilidade com que lograr reunir condies materiais, humanas e financeiras para enfrentar a ecloso ou o agravamento de crises. Essa celeridade depende, em grande medida, do nvel de empenho poltico dos pases membros. No se pode ignorar que o envolvimento militar de algumas democracias, sob a gide das Naes Unidas, tem dependido progressivamente de variveis como o interesse nacional e injunes de poltica domstica. A abordagem seletiva das questes atinentes segurana internacional pe em risco a construo de possvel consenso de que ameaas paz no so isoladas. A responsabilidade primria pela ao coletiva precisa residir na atuao dos Estados e de seus agentes constitudos. O desafio anteposto comunidade internacional e, em particular, atuao diplomtica brasileira ser considerar a questo do emprego da coero luz das ameaas originadas no apenas do comportamento dos
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CONSIDERAES FINAIS
Estados, seno tambm doravante de atores noestatais militarizados por mandato estatal. Essa matria reclama postura de cautela ante tentativas de legitimao do uso da fora privatizada, a considerar suas consequncias para a dinmica de conflitos intraestatais, para a integridade dos princpios da imparcialidade e da neutralidade no mbito da assistncia humanitria e para a proliferao de iniciativas de paz coercitivas sob a responsabilidade de instncias regionais e foras multinacionais. As deficincias operacionais das misses das Naes Unidas, conjugadas complexidade crescente do contexto poltico para onde so deslocadas, servem de pretexto para enfatizar os benefcios potenciais da coero delegada aos contratados privados. Nesse caso, o argumento que a diplomacia brasileira precisar utilizar que o emprego da fora coletiva se efetue dentro do marco de princpios e valores articulados pela totalidade da comunidade das naes. A deciso de o Estado autorizar o uso da fora por atores privados armados no lhes outorga legitimidade automtica. Ademais, a viabilidade econmica e a eficincia atribudas prtica da privatizao do uso da fora em iniciativas multilaterais declinam drasticamente se os atores privados forem confrontados com situaes prolongadas como as que as Naes Unidas e suas agncias costumam enfrentar. As restries impostas ONU, por exemplo, pela imparcialidade e o uso mnimo da fora so percebidas como antemas para os planejadores das companhias militares privadas, movidos prioritariamente pela perspectiva de ganho pecunirio e ao mesmo tempo destitudos de qualquer compromisso com os desdobramentos polticos e legais de suas atividades. A prtica diplomtica brasileira poder ser crescentemente confrontada com variados nveis de competncia em funcionamento dentro dos regimes institucionais multilaterais. O enigma para os nossos formuladores diplomticos ser identificar se e quando o recurso a atores noestatais armados instaura padres de conduta poltica suscetveis de afetar o comportamento dos interlocutores de nossa diplomacia na arena da manuteno da paz e da segurana internacionais. Para pases como o Brasil, de slida tradio legalista em matria de atuao diplomtica, ser sempre prefervel evitar as ameaas da anomia embutidas na privatizao do uso da fora, no obstante os ingentes esforos para aplicar a legislao internacional pertinente. Os limites impostos por leis e procedimentos consensuais so fundamentos norteadores de relaes internacionais mais estveis e previsveis.
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No mbito domstico, a expanso constatvel dos interesses das firmas militares privadas com relao ao mercado latino-americano, inclusive o brasileiro, poder ter o efeito mais imediato de drenar quadros de alta qualificao das foras armadas nacionais. Em horizonte mais distante, caberia indagar se as consequncias mais duradouras desse fenmeno no afetariam a implementao de diretrizes previstas pela nova Estratgia Nacional de Defesa, estruturada tambm em torno da valorizao profissional dos efetivos nacionais. No campo diplomtico e militar, a execuo de polticas governamentais costuma ser submetida a diferentes nveis de controle nos poderes executivo e legislativo. Dessa forma, a distribuio de responsabilidades se torna o fiel da balana no equilbrio de poderes, aspecto que fortalece as instituies do Estado. A privatizao da fora no deixa de constituir mecanismo de projeo de poder destitudo das limitaes inerentes mecnica do processo democrtico. Outro elemento inquietante se vincula perda de conhecimento e de experincia militar em favor de setores privados, cuja agenda sabidamente no coincide com o interesse pblico. As incertezas quanto s consequncias da delegao do uso da fora, a impossibilidade de distinguir claramente as vtimas de seus algozes e a preocupao de sociedades mais afluentes com as repercusses sempre negativas do engajamento de jovens conscritos em regies sem interesse poltico imediato transformaram em alternativa justificvel a opo de evitar o envolvimento em crises longnquas. Em poca marcada por consideraes que beiram a indiferena com o trgico destino de determinados povos, no surpreende que as companhias militares privadas tenham ocupado o vazio deixado pelos governos no domnio da segurana internacional. Tais atores noestatais atendem convenincia de obviar dilemas morais e de contornar obstculos polticos no mbito multilateral. Os triunfos militares alcanados pelos contratados privados na frica e nos Blcs foram determinantes para criar a iluso de que crises polticas e humanitrias podem ser solucionadas pelo brevirio da privatizao da fora: poucas baixas fatais, investimento reduzido e misses de curta durao. O fio condutor desse raciocnio que a privatizao dispensa justificaes perante a opinio pblica e pode oferecer a vantagem de deslocamento tempestivo de contingentes para o terreno. A privatizao de iniciativas de paz uma realidade ainda limitada s atividades de apoio, logstica e segurana vinculadas ao emprego da coero.
212
CONSIDERAES FINAIS
A questo que se impe comunidade internacional demonstrar que a adjudicao da fora a atores privados no constitui alternativa vivel aos mecanismos decisrios tradicionalmente utilizados na diplomacia parlamentar. O outro desafio ser estabelecer que o recurso proficincia das CMPs traz consigo o risco de debilitar as modalidades de atuao da comunidade internacional no campo da assistncia humanitria e de manuteno da paz, por mais ganhos de eficincia e nesse ponto est toda a ironia que possam ser obtidos. A instaurao dessas novas foras, paralelas ao poder estatal, demonstra que a comunidade internacional no pode prescindir das garantias amealhadas pelo patrimnio poltico e normativo das Naes Unidas. A menos que os Estados membros possam se comprometer em torno de princpios fundamentais relativos ao papel que a ONU merece desempenhar no campo humanitrio e da manuteno da paz, permanecer o risco de a Organizao entrar em descompasso com as realidades da poltica mundial, circunstncia que certamente dar alento s teses que apregoam a sua irreversvel obsolescncia. Nesse sentido, a alienao do uso da fora do Estado contraria a expectativa de que iniciativas multilaterais devam basear-se na equivalncia de direitos e deveres. A redistribuio de poder ensejada pela adjudicao dos meios coercitivos contm componentes de instabilidade para as relaes interestatais alm de antepor ao Brasil nova dimenso no tratamento multilateral do uso da fora.
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Anexo
PRINCIPAIS COMPANHIAS MILITARES PRIVADAS DE COMBATE, CONSULTORIA E LOGSTICA (*) (**) (***) AD CONSULTANCY (Reino Unido) AEGIS DEFENCE SERVICES (Reino Unido) AIRSCAN (EUA) AKE LIMITED (Austrlia) ALENIA MARCONI (Itlia) ALPHA A (Rssia) ALPHA 5 (Angola) AMA ASSOCIATED LIMITED (Reino Unido) AMERICAN INTERNATIONAL SECURITY (EUA) APPLIED MARINE TECHNOLOGY (EUA) ARMOR GROUP (Reino Unido) ATHENA INNOVATIVE SOLUTIONS (EUA) BENI TAL (Israel)
Entre parnteses, figura o pas onde est sediada a CMP. Gerald Schumacher. A Bloody Business. Saint Paul: Zenith Press, 2006. (***) Deborah D. Avant. The Market for Force. The Consequences of Privatizing Security. New York: Cambridge University Press, 2005.
(*) (**)
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BETCHEL (EUA) BH DEFENSE (EUA) BLACK BEAR (Canad) BLACKWATER USA (EUA) BOOZ ALLEN (EUA) BRITAM DEFENCE (Reino Unido) BURROWS & ASSOCIATES (Nova Zelndia) CACI (Reino Unido) CARNELIAN INTERNATIONAL RISKS (Reino Unido) CASTLEFORCE CONSULTANCY LTD (Reino Unido) CENTURION RISK ASSESSMENT SERVICES (Reino Unido) COCHISE CONSULTANCY (EUA) COMBAT SUPPORT ASSOCIATES (Kuaite) CONTROL RISKS GROUP (Reino Unido) CRESCENT SECURITY (Kuaite) CUSTER BATTLES (EUA) DECISION STRATEGIES (EUA) DILIGENCE MIDDLE EAST (Iraque) DYNCORP (EUA) EOD TECHNOLOGY (EUA) ERINIS INTERNATIONAL (Emirados rabes Unidos) GENRIC (Reino Unido) GEOLINK (Frana) GLOBAL OPTIONS (EUA) GLOBAL RISKS STRATEGIES (Reino Unido) GLOBAL SECURITY SOURCE (EUA) GOLAN GROUP (Israel) GROUP 4 FALCK A/S (ndia) GURKHA SECURITY GUARDS (Reino Unido) HART SECURITY (Reino Unido) HENDERSON RISK (Reino Unido) HILL & ASSOCIATES (Hong Kong) IBIS AIR (frica do Sul) ICP GROUP (Reino Unido) INTERNATIONAL DEFENSE AND SECURITY (Blgica) ISI (Iraque) JANUSIAN SECURITY RISK MANAGEMENT (Reino Unido)
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ANEXO
KROLL SECURITY INTERNATIONAL (EUA) LEVDAN (Israel) MANTECH INTERNATIONAL CORP (EUA) METEORIC TACTICAL SOLUTIONS (frica do Sul) MEYER GLOBAL SECURITY (EUA) MPRI (EUA) OLIVE SECURITY (Reino Unido) OMEGA AIR (EUA) OPTIMAL SOLUTION SERVICES (Austrlia) OVERSEAS SECURITY & STRATEGIC (EUA) PILGRIMS GROUP (Reino Unido) RAMOPS RISK MANAGEMENT GROUP (EUA) RAYTHEON (EUA) RONCO CONSULTING CORPORATION (EUA) RUBICON INTERNATIONAL SERVICES (Reino Unido) SALADIN SECURITY (Reino Unido) SARACEN INTERNATIONAL (Angola) SCG INTERNATIONAL RISK (EUA) SECURITAS (Sucia) SILVER SHADOW (Israel) SIMPORTEX (Angola) SOC-SMG (EUA) SPEARHEAD LIMITED (Israel) STEELE FOUNDATION (EUA) SUMER INTERNATIONAL SECURITY (EUA) THULE GLOBAL SECURITY INTERNATIONAL (Reino Unido) TITAN CORPORATION (EUA) TOR INTERNATIONAL (Reino Unido) TOTAL RESPONSE SOLUTIONS INTERNATIONAL (Austrlia) TRIPLE CANOPY (EUA) TROJAN SECURITIES INTERNATIONAL (EUA) UNITY RESOURCES (Austrlia) UNIVERSAL GUARDIAN (Reino Unido) VANCE INTERNATIONAL (EUA) VINNEL CORPORATION (EUA) WADE-BOYD & ASSOCIATES (EUA)
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Embaixador Georges Lamazire

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