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CADERNO FICHA

4. ORGANIZAO, RECURSOS HUMANOS E FORMAO 4.4. OBJECTIVOS ESTRATGICOS

O presente documento constitui uma Ficha que parte integrante de um Caderno temtico, de mbito mais alargado, no podendo, por isso, ser interpretado separadamente.

1. INTRODUO

Tendo em ateno os anteriores captulos que integram o Caderno Organizao, Recursos Humanos e Formao, importa agora identificar os pontos fortes e fracos do actual Sistema Nacional de Proteco e Preveno da Floresta Contra Incndios (SNPPFCI). Com esse objectivo, apresenta-se uma anlise SWOT, com base no diagnstico realizado. Seguidamente, e partindo da SWOT, identificam-se um conjunto de objectivos estratgicos que se pretende que sejam desenvolvidos na elaborao do Plano Nacional de Proteco e Preveno da Floresta Contra Incndios (PNPPFCI).

2. ANLISE SWOT

A anlise SWOT est sistematizada em dois quadros. O primeiro identifica os pontos fortes e fracos internos que decorrem do diagnstico realizado nas trs Fichas anteriores.
Figura 2.1 Identificao dos pontos fracos e pontos fortes internos

PONTOS FRACOS

PONTOS FORTES

PFR 1. Coordenao e integrao

PFT 1. Coordenao e integrao

PFR. 1.1. O SNPPFCI envolve mltiplas entidades inseridas em diferentes Ministrios e com reportes hierrquicos autnomos.

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PONTOS FRACOS

PONTOS FORTES

PFR.

1.2.

Dificuldades

de

colaborao

articulao entre algumas das entidades, devido a abordagens bastante distintas da problemtica da floresta.

PFT1.1. Os CPD vieram diminuir o volume de PFR. 1.3. Os CPD so uma estrutura temporria, paralela aos CDOS, na dependncia do MAPF, o que dificulta a sua articulao com os CDOS, estruturas permanentes, na dependncia do MAI. informao que os CDOS tinham de gerir,

nomeadamente a ligao com os agentes que actuam na rea da preveno e deteco. A sua existncia o reconhecimento da necessidade de gerir sistemas complexos de informao.

PFR1.4.

estrutura

matricial

(administrativa

/funcional) subjacente aco dos CPD e dos CDOS tem a uma eficcia e os reduzida, actores variando concretos PFT1.2. O distrito parece ser a delimitao

consoante

regio

envolvidos; nalguns casos, verifica-se alguma resistncia por parte dos CDOS em aceitar as informaes tcnicas dos CPD, o que se traduz, muitas vezes, no seu no acatamento.

regional adequada para o desenvolvimento das actividades dos CDP e CDOS.

PFR1.5. Grande nmero de diferentes tipos de agentes que respondem perante entidades

PFT1.3. Grande motivao por parte de alguns dos agentes, nomeadamente por parte dos bombeiros que tm, na sua grande maioria, o estatuto de voluntrios. So agentes esforados e dedicados.

diferentes, sendo que, por vezes, possuem as mesmas competncias, mas no partilham as mesmas responsabilidades.

PFR1.6. Ausncia de um comando integrado; existem, pelo menos, 18 comandos nicos,

correspondentes aos 18 CDOS, o que se traduz numa certa fragmentao na tomada de deciso.

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PONTOS FRACOS

PONTOS FORTES

PFR1.7. O actual sistema pressupe a actuao conjunta do CPD e CDOS; ou seja, pressupe que estes dois organismos e tcnicas Contudo, detm competncias mas

funcionais

distintas, este

complementares.

pressuposto

implicaria que os recursos humanos do sistema tivessem um nvel de qualificao superior ao diagnosticado e que as entidades diferentes a que o CPD e o CDOS reportam tivessem a mesma abordagem da problemtica da floresta, o que no acontece. Para alm disso, os CDP so estruturas temporrias e no permanentes, o que impede e dificulta a criao de sinergias entre os CPD e os CDOS.

PFR. 1.8. A falta de integrao da actuao dos diversos agentes identificados verifica-se tambm ao nvel do sistema de comunicaes. Cada tipo de agente possui um sistema distinto. Esta situao dificulta o funcionamento de uma estrutura

matricial pressuposto do actual SNPPFCI.

PFR2. Planeamento

PFT2. Planeamento

PFR. 2.1. No existe uma verdadeira articulao e integrao entre os diversos instrumentos de planeamento (Municipal, Regional e Nacional).

PFT2.1. A criao da APIF e a elaborao do PNPPFCI podero melhorar a implementao do SNPPFCI.

PFR 3. Gesto de recursos humanos, Competncias e Formao

PFT3. Gesto de recursos humanos, Competncias e Formao

PFR3.1. Ausncia, em muitas das entidades, de um sistema de informao interno sobre os Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05 -3-

PONTOS FRACOS
recursos humanos em afectos termos s actividades de

PONTOS FORTES

interveno,

de

quantidade,

competncias, custos e desempenho.

PFR3.2.

Dificuldades

de

transferncia

do PFT3.1. Reconhecimento generalizado de que necessrio aumentar a formao tcnica dos agentes.

conhecimento adquirido nas aces de formao promovidas pela Escola Nacional de Bombeiros para o teatro de operaes. Formao tcnica especfica insuficiente.

PFR.3.3. Baixo grau de profissionalizao dos corpos de bombeiros, o que implica um recurso excessivo ao voluntariado, em condies PFT3.2. Cobertura geogrfica dos bombeiros.

frequentemente pouco consistentes e congruentes com as exigncias da situao.

PFR3.4. Baixo nvel de qualificao de um nmero significativo dos Coordenadores dos CDOS.

PFT3.3. Boas qualificaes dos tcnicos dos CPD.

PFR3.5. Grande diversidade de agentes na rea da deteco, e ineficcia da sua actuao (baixas taxas de deteco). Para alm disso, existe PFT3.4. O estudo pormenorizado da COTEC pode ser til para a redefinio da RNPV,

tambm precariedade laboral de muitos destes agentes que so contratados sazonalmente entre os desempregados preveja localmente. aces de Embora a

nomeadamente no que se refere ao encerramento, reposicionamento ou implantao de novas torres de vigia, de acordo com um plano de aces a mdio/longo prazo, associado ao risco.

legislao

formao

antes

destes indivduos assumirem as suas posies, essa formao no ministrada.

PFR. 4. Avaliao, Controlo e Responsabilizao

PFT. 4. Avaliao, Controlo e Responsabilizao

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PONTOS FRACOS

PONTOS FORTES

PFR4.1. Ausncia no SNPPFCI de um sistema de responsabilizao da actuao de cada uma das entidades envolvidas, da preveno supresso, o que coloca em causa a eficcia do Sistema preconizado.

PFR4.2. Algumas entidades tm competncias que se sobrepem em aspectos crticos do Sistema, dificultando a responsabilizao especfica de cada uma.

PFR4.3. Regras de cadeia de comando pouco claras, o que dificulta uma actuao eficiente no teatro de operaes. Verifica-se um excesso de autonomia por parte do Comandante no teatro de operaes face responsabilidade de coordenao dos CDOS.

PFR 5. Rigidez estrutural e de aco

PFT 5. Rigidez estrutural e de aco

PFR5.1. A maioria das entidades integradas na Administrao Pblica apresenta estruturas

organizacionais bastante rgidas, o que dificulta muitas vezes a eficcia da interveno no terreno.

Apresenta-se, seguidamente, o segundo quadro, onde esto identificadas as oportunidades e ameaas externas relativas envolvente do SNPPFCI.

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Figura 2.2 Identificao das oportunidades e ameaas externas

OPORTUNIDADES

AMEAAS

OP1. Necessidade de redefinir poltica florestal

AM1. Regime da floresta portuguesa

OP1.1. A rea ardida nos ltimos anos assumiu propores extremas, o que contribuiu para o desenvolvimento da conscincia de que

Am1. 1. Em Portugal, a floresta detida em 98% pela propriedade privada, embora apenas uma pequena parte seja gerida. Assim, o sistema no pode deixar de ter presente este condicionalismo.

necessrio repensar e re-direccionar a poltica florestal e as estratgias que tm vindo a ser implementadas, nomeadamente atravs de maior responsabilizao dos proprietrios.

AM1.2. A reforma do sector florestal iniciada em 2003 implica uma grande colaborao e

articulao entre as vrias entidades e agentes. Algumas entidades tm diferentes abordagens problemtica da floresta, o que pode ser uma dificuldade conjunta. no contexto de uma actuao

OP2. Sucesso obtido noutros pases/regies

AM2. Contexto demogrfico

OP2.1.

Possibilidade

de

fazer

benchmarking

AM2.1. Crescente xodo

rural,

com

mltiplas

devidamente contextualizado de boas prticas organizativas e de gesto implementadas noutros pases/regies.

consequncias ao nvel da gesto e proteco da floresta.

OP3. Desenvolvimento cientfico e tecnolgico

AM3. Dinmica da globalizao

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OPORTUNIDADES

AMEAAS

OP3.1. Qualidade do conhecimento especializado produzido por centros de investigao e pelas Universidades.

AM3.1.

No

quadro

da

globalizao,

valor

econmico da floresta portuguesa pode vir a sofrer fortes quebras em favor de pases que se tm vindo a assumir mais competitivos nesta rea.

OP3.2. O avano tecnolgico deve ser incorporado no desenho do Sistema, nomeadamente, as

tecnologias de informao e comunicao e as tcnicas de interveno.

3. OBJECTIVOS ESTRATGICOS

A anlise da organizao, dos recursos humanos e da formao, juntamente com a identificao dos pontos fortes e fracos nestas reas e das ameaas e oportunidades externas com elas relacionadas, permite sugerir algumas orientaes estratgicas. Em primeiro lugar, a definio de objectivos estratgicos nestes domnios deve focalizar-se no aumento das capacidades de prontido de aco e de flexibilidade do Sistema, enquanto geradoras da eficcia no cumprimento da sua misso. Este objectivo, por sua vez, requer um reajustamento dos conceitos organizativos e de gesto do Sistema, uma melhoria significativa das qualificaes e das competncias dos recursos humanos envolvidos, e a implementao de uma cultura de responsabilizao e de avaliao da eficincia dos meios e dos investimentos utilizados. Na Figura 3.1. apresenta-se um modelo conceptual que sintetiza os pilares das orientaes estratgicas que seguidamente se sugerem.

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PRONTIDO DE ACO

Competncias/ profissionalizao Planeamento Gesto integrada de: Informao Risco Recursos humanos Recursos financeiros Recursos tcnicos Desempenho (avaliao) INVESTIMENTO/ CUSTOS (ORAMENTO) Eficincia MEIOS HUMANOS E TCNICOS

Figura 3.1. Pilares para uma redefinio da estratgia organizacional

Assim, os principais objectivos estratgicos que se sugerem, so os seguintes: 1. Adaptar o dispositivo organizacional e de funcionamento do SNPPFCI A funo da estrutura organizacional fazer circular informaes/decises e reduzir a incerteza do modo mais eficiente e rpido possvel para alcanar os objectivos que justificam a sua existncia. A anlise efectuada e a repetio de insucessos demonstraram que o actual dispositivo organizacional est aqum daquilo que se pretende e necessrio. 1.1 Implementar mecanismos de integrao e sistemas de informao vertical Relativamente informao e reduo de incerteza, torna-se necessrio implementar mecanismos de integrao que permitam optimizar as contribuies de diferentes
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entidades e dos mltiplos actores que intervm no sistema, atravs da criao de sistemas de informao vertical, a um tempo devidamente centralizados e com total acessibilidade, descentralizada em todo o Pas. 1.2 Criar mecanismos efectivos de coordenao e controlo No que diz respeito tomada de deciso e sua aplicao, fundamental criar mecanismos efectivos de coordenao e controlo, desde o nvel estratgico e macroestrutural at ao nvel operacional. O diagnstico apresentado revelou falhas estruturais crticas em termos de coordenao e de controlo. De facto, o actual dispositivo descartou, sem qualquer contrapartida positiva, o conceito de comando nico, indispensvel para o funcionamento adequado de um sistema complexo como o SNPPFCI. Ou seja, ao mesmo tempo que procura assentar em inmeras relaes matriciais complexas a todos os nveis, diluiu fortemente a autoridade, o que fatal para qualquer dispositivo matricial funcional, no caso presente agravado com a sua reproduo desconcentrada pelo pas. Recorde-se que a gesto dos processos de vigilncia, preveno e combate assegurada por diversas entidades. Alis, mesmo no SNBPC, o CNOS e os 18 CDOS encontram-se ao mesmo nvel hierrquico no organograma; o CNOS recebe toda a informao, mas no tem poderes de deciso e de comando. , pois, necessrio adoptar uma estrutura que operacionalize o conceito de comando nico sobre todos os meios humanos e materiais afectos vigilncia, primeira interveno e ao combate aos incndios. Isso implica, no mnimo, um reposicionamento estrutural e hierrquico dos CDOS, os quais desempenham um papel importante ao nvel do dispositivo organizacional intermdio. Uma eventual reorganizao do Sistema poder levar integrao dos actuais CDOS e CPD ou a uma alterao do nvel de interveno dos CPD. A existncia de um comando nico transversal aos diversos nveis estruturais no incompatvel com a colaborao matricial de outras entidades. Ser, antes, um factor fundamental para a sua optimizao, desde que associada a prticas de liderana efectiva. 1.3 Modificar prticas de gesto e de liderana A criao de mecanismos estruturais de integrao e de coordenao e controlo deve estar associada a uma alterao profunda das prticas de gesto e de liderana. Os perfis
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da alta direco do Sistema, assim como os dos nveis intermdios, tero de ser exigentes em termos de capacidade de liderana, gesto de risco e de consecuo de objectivos. Como decorre da anlise efectuada, esta inovao implica reconceptualizar os alicerces do actual modelo organizativo, aproximando-o de uma verdadeira organizao de projecto (no confundir com gesto de projecto), capaz de direccionar e potencializar todos os recursos disponveis nas diversas entidades para a consecuo da sua misso. Implica tambm romper, em diversos aspectos, com a cultura organizacional que tem persistido no dispositivo em vigor, nomeadamente, nas atitudes e prticas de gesto e de liderana.

2. Aumentar o grau de profissionalizao dos agentes Como se assinalou, existem agentes (Vigias da RNPV) que so contratados apenas entre os meses de Junho e Setembro, no tendo qualquer vnculo laboral com a DGRF. Outros agentes operam no terreno, trabalhando numa lgica de funcionalismo pblico, com horrio rgido. Por sua vez, dos agentes considerados, os bombeiros so aqueles que apresentam um maior nvel de motivao para realizarem as tarefas, observando-se a existncia de um elevado voluntarismo. Este facto, embora positivo numa certa perspectiva, pode ter efeitos perversos numa estratgia de longo prazo. A interveno dos bombeiros apenas acontece quando todos os outros mecanismos de proteco da floresta falharam. Por conseguinte, embora no possa dispens-la, a proteco da floresta no pode tambm estar baseada na sua interveno. Assim, necessrio identificar o tipo de agentes que devem existir, definir com preciso as competncias que devem ter e criar corpos profissionais, tecnicamente formados e apetrechados, capazes de se adaptarem flexibilidade que esta problemtica requer, a exemplo, alis, do que tem sido feito noutros pases/regies.

3. Melhorar e avaliar a eficcia da formao tcnica dos bombeiros A curto prazo, verifica-se a necessidade de aumentar o conhecimento tcnico dos bombeiros em relao ao combate a incndios florestais. A sua actuao nos incndios florestais deve ser rpida e eficaz, exigindo um conhecimento tcnico aprofundado e muito especfico.
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Neste contexto, importa assegurar uma maior transferncia do conhecimento adquirido nas aces de formao para o teatro de operaes e implementar mecanismos de avaliao da eficcia da formao.

4. Criar um dispositivo de monitorizao que permita avaliar o desempenho do Sistema A implementao de um sistema de monitorizao que permita aferir o custo dos incndios possibilitar proceder a uma avaliao do desempenho de cada uma das entidades e agentes que integram o SNPPFCI. Este sistema de informao fundamental para se proceder a uma efectiva avaliao do grau de desempenho de cada um, com consequente responsabilizao. Um dispositivo desta natureza requer que seja implementada uma gesto integrada da informao, do risco, e dos recursos humanos, financeiros e tcnicos.

4. SNTESE DA ANLISE SWOT E DOS OBJECTIVOS ESTRATGICOS

Na Figura 3.1, apresenta-se, sinteticamente, o modo como estes objectivos estratgicos em termos de organizao, recursos humanos e formao se relacionam com os pontos fortes e fracos internos ao Sistema e com as oportunidades e ameaas externas.

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Figura 4.1. - Sntese da analise SWOT e dos objectivos estratgicos


PONTOS FORTES INTERNOS PFT 1. Coordenao e integrao PFT 2. Planeamento PFT.3 Gesto de recursos humanos, Competncias e Formao PONTOS FRACOS INTERNOS PFR 1. Coordenao e integrao PFR2. Planeamento PFR 3. Gesto de recursos humanos, Competncias e Formao PFR. 4. Avaliao, Controlo e Responsabilizao PFR5. Rigidez estrutural e de aco

OPORTUNIDADES EXTERNAS

POTENCIALIDADES 1.1. Implementar mecanismos de integrao e sistemas de informao vertical PFT1.1, PFT1.2, PFT3.2, PFT3.3 + OP1.1 3. Melhorar e avaliar a eficcia da formao tcnica dos bombeiros PFT1.3, PFT2.1 +OP2.1, OP3.1, OP3.2

VULNERABILIDADES 1.1. Implementar mecanismos de integrao e sistemas de informao vertical PFR1.1, PFR1.2, PFR1.8, PFR3.1 + OP2.1, OP3.2 1.2. Criar mecanismos efectivos de coordenao e controlo PFR1.4, PFR1.5, PFR1.6, PFR3.5, PFR4.3 + OP1.1, OP2.1 1.3. Modificar prticas de gesto e de liderana PFR1.1, PFR1.4, PFR1.5, PFR5.1 + OP2.1 2. Aumentar o grau de profissionalizao dos agentes PFR3.2, PFR3.3, PFR3.4, PFR3.5 + OP2.1, OP3.2 PROBLEMAS

OP1. Necessidade de redefinir poltica florestal OP2. Sucesso obtido noutros pases/regies OP3. Desenvolvimento cientfico e tecnolgico

AMEAAS EXTERNAS AM1. Regime da floresta portuguesa AM2. Contexto demogrfico AM3. Dinmica da globalizao

CONSTRANGIMENTOS 2. Aumentar o grau de profissionalizao dos agentes PFT1.3 + AM1.2 4. Criar um dispositivo de monitorizao que permita avaliar o desempenho do Sistema PFR2.1, PFR4.1, PFR4.2 + AM2.1, AM3.1

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