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Entenda o

Oramento Pblico
Guia prtico para atender os interesses do servidor pblico

Confederao Nacional dos Servidores Pblicos

Entenda o Oramento Pblico uma obra realizada pela Confederao Nacional dos Servidores Pblicos por meio da Fundao do Desenvolvimento Administrativo Fundap. Confederao Nacional dos Servidores Pblicos Presidente: Antonio Tuccilio Diretor Financeiro e Coordenador: Wagner Dalla Costa Rua Doutor Bettencourt Rodrigues, 88, 6 andar, conjunto 602 CEP 01017-010 So Paulo, SP (11) 3105-7940 www.cnsp.org.br Fundap Diretor Executivo: Geraldo Biasoto Diretor do Projeto: Carlos Alberto Monteiro de Aguiar Coordenador do Projeto: Fabio Jungmann Cardoso Equipe tcnica: Graziella Caleffi da Silva Ramos Rua Cristiano Viana, 428 CEP 05411-902 So Paulo, SP (11) 3066-5500 www.fundap.sp.gov.br. Colaboradores Pesquisa e texto: Luiz Laerte Fontes Consultoria tcnica: Heilio Kohama Projeto grfico e editorao: Arco W Comunicao & Design

Entenda o Oramento Pblico

Sumrio
Apresentao..................................................................5 Entenda o Oramento Pblico..................................7 Projetos saem do Executivo. .........................................9 A importncia do Planejamento Oramentrio.... 10 Instrumentos do Sistema de Planejamento Integrado. ............................................. 11 Plano Plurianual. ........................................................ 11 Lei de Diretrizes Oramentrias.......................... 12 Lei de Oramento Anual. ....................................... 14 Montagem do Planejamento Integrado................ 17 Origem do dinheiro...................................................... 19 Crditos oramentrios. ............................................... 21 Prazos da elaborao e aprovao. ......................... 24 Momentos para apresentar reivindicaes. ..........26 Anexo............................................................................. 30 A Lei de Responsabilidade Fiscal e as despesas com o pessoal. ...................................... 30 Obras e trabalhos consultados.................................40

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Entenda o Oramento Pblico

Apresentao
Mais fora para nossas reivindicaes
Em nossos contatos com diretores e assessores de entidades que representam o servidor pblico, em todo o Brasil, pudemos perceber que ainda existe certo desconhecimento sobre a mecnica que envolve o Oramento Pblico. Ou seja, a forma como as despesas so planejadas com base nas expectativas das receitas em todas as esferas (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Conhecer o processo que leva ao Oramento Pblico fundamental para as entidades de servidores pblicos porque s assim possvel fazer, na hora e da maneira certa, as justas reivindicaes que merecemos ver atendidas. por isso que a Confederao Nacional dos Servidores Pblicos (CNSP) lana este Guia. Ele representa uma ferramenta importante para o entendimento das leis que definem o Oramento Pblico em especial o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias, a Lei de Oramento Anual e a Lei de Responsabilidade Fiscal e aponta os prazos e as formas de apresentarmos nossas reivindicaes. Alm de distribuir esta obra em todo o Brasil, a CNSP permitir sua consulta atravs do seu site (www.cnsp.org.br), inclusive abrindo a possibilidade de servidores pblicos esclarecerem dvidas, e estimular a realizao de cursos sobre o Oramento Pblico por parte das entidades. Entendemos que toda reivindicao melhorias de condies de trabalho e reajustes salariais, por exemplo deve considerar o que a legislao determina. E conhecendo a legislao ser possvel descobrir caminhos que amparam, de forma slida, nossos direitos. Com isso, abrem-se os caminhos para dilogos mais realistas entre entidades de servidores pblicos e o Poder Pblico. Esperamos que a leitura deste Guia beneficie o trabalho das entidades de todo o Brasil.

Antonio Tuccilio Confederao Nacional dos Servidores Pblicos Presidente

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Aplicar com competncia os recursos que arrecada um grande desafio do Poder Pblico em todas as suas esferas. Os valores arrecadados com os tributos e com os servios que o Governo presta pertencem comunidade e devem ser usados para atender as necessidades econmicas e sociais da populao, e permitir o desenvolvimento do Pas com ordem e justia. Para fazer bom uso de sua arrecadao, indispensvel que o Governo disponha de um instrumento que contribua para a gesto eficiente. Esse instrumento o Oramento Pblico, um dos mais antigos recursos da administrao pblica brasileira e que tem, entre suas funes, controlar e aplicar os valores recolhidos para manter em funcionamento os servios pblicos. O Oramento compreende as receitas e despesas de todas as unidades e entidades da administrao direta e indireta.

Administrao direta ou centralizada composta por rgos ligados diretamente ao poder central (federal, estadual ou municipal). Por exemplo, um ministrio ou uma secretaria de Estado. Administrao indireta ou descentralizada composta por entidades com personalidade jurdica prpria, criadas para realizar atividades de Governo de forma descentralizada. Por exemplo, autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.

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A Constituio Federal de 1988 definiu o modelo oramentrio atual, que forma o Sistema de Planejamento Integrado (tambm denominado Processo de Planejamento-Oramento). Ele deve ser montado atravs de trs instrumentos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei de Oramento Anual (LOA).
Plano Plurianual Estabelece diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para mdio prazo (quatro anos). Lei de Diretrizes Oramentrias Define as metas e prioridades da administrao pblica e orienta a elaborao da Lei de Oramento Anual. Lei de Oramento Anual Dispe sobre a previso de receita e a fixao de despesas, considerando os programas do governo e as despesas necessrias para esses programas e para a administrao pblica.

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Projetos saem do Executivo


A Constituio determina que cabe ao Executivo a iniciativa dos projetos de lei relacionados ao Oramento Pblico. Nas quatro esferas Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios , no que for aplicvel, o Legislativo e o Judicirio encaminham suas propostas oramentrias ao Executivo, que faz a consolidao de todas, redige o projeto de lei e o encaminha ao Legislativo para emendas e aprovao. Nas quatro esferas, o Oramento Pblico segue os seguintes passos: Elaborao compete ao Poder Executivo; Estudo e aprovao compete ao Poder Legislativo; Execuo compete ao Poder Executivo; Controle e fiscalizao compete ao Poder Legislativo; e Avaliao compete ao Poder Executivo. A Lei Complementar no 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tornou o Oramento Pblico uma pea de planejamento e controle e introduziu progressos importantes no processo oramentrio. Com a vigncia da Lei, os trs instrumentos Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei de Oramento Anual no mais podem ser elaborados simplesmente para cumprir formalidade legal. O Oramento Pblico deve ser bem desenvolvido e mostrar-se compatvel com a situao financeira presente e futura de cada rgo e entidade. E deve representar com transparncia a definio da poltica econmico-financeira da administrao pblica e os programas de trabalho do Governo.

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A importncia do Planejamento Oramentrio


Em seus vrios estgios de preparao, o Oramento representa uma estimativa de receita e uma previso de despesas para determinado ano. Deve ser elaborado buscando identificar as necessidades sociais e, para que se consiga estabilidade econmica, tem que aperfeioar a justa captao de recursos da sociedade e permitir o competente emprego dos recursos no atendimento das demandas da sociedade. Arrecada esses recursos e, em contrapartida, oferece servios essenciais como educao, cultura, sade, saneamento, justia, segurana etc. De certa maneira, o processo oramentrio constitui um sistema pelo qual as preferncias do eleitorado so traduzidas em atividades, projetos e programas que visam satisfazer as demandas por bens pblicos.

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Instrumentos do Sistema de Planejamento Integrado


Plano Plurianual
Aprovado por lei, o Plano Plurianual tem durao de quatro anos. Atravs dele, procura-se ordenar as aes do Governo para atingir as metas e objetivos fixados para esse perodo. Sua vigncia se inicia a partir do segundo ano do mandato do representante do Executivo (Presidente da Repblica, Governador de Estado ou do Distrito Federal, ou Prefeito) e se encerra ao final do primeiro ano do mandato do Chefe do Executivo subsequente. Ou seja, sua vigncia acontece em trs anos do mandato do Governo que o elaborou e um ano do Governo seguinte. Essa defasagem se faz necessria para permitir ao novo Governo, depois de empossado, o pleno acesso s contas pblicas e situao financeira existente. Ao proceder a avaliao da situao e considerar a capacidade da mquina pblica, pode estabelecer suas expectativas futuras e propor seu Plano Plurianual. Alm disso, a defasagem serve, em tese, para garantir que o que foi iniciado no Governo anterior, tenha continuidade no Governo seguinte. Se necessrio, o Plano Plurianual pode ser alterado por lei durante sua vigncia.

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Nenhum investimento poder ser iniciado sem prvia incluso no Plano Plurianual ou sem lei que autorize sua incluso. Da mesma maneira, nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no Plano Plurianual. Nos dois casos, sob pena de crime de responsabilidade. O Plano Plurianual orienta a elaborao dos demais planos e programas do Governo, e o prprio oramento anual. As peas oramentrias devem relacionar-se entre si e o Plano Plurianual deve conter todas as aes de forma coordenada.

Lei de Diretrizes Oramentrias


A finalidade da Lei de Diretrizes Oramentrias estabelecer as metas e prioridades da administrao pblica presentes no Plano Plurianual, ou seja, representa o planejamento operacional da administrao pblica. Suas regras de elaborao aplicam-se s quatro esferas da Federao Unio, Estado, Distrito Federal e Municpios. As emendas ao projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias s sero aprovadas se compatveis com o Plano Plurianual. De acordo com o Art. 165, da Constituio Federal de 1988, a Lei de Diretrizes Oramentrias compreender: Metas e prioridades da administrao pblica; Orientao para elaborar a Lei de Oramento Anual; Apresentao das alteraes na legislao tributria; Estabelecimento da poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento; Autorizao para contratao e concesso de vantagens aos servidores pblicos.
Entre as determinaes da Lei de Diretrizes Oramentrias sobre a poltica geral de pessoal est a formulao de plano de carreira, cargos e salrios do servidor pblico.

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J a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que a Lei de Diretrizes Oramentrias trate destes pontos:
Equilbrio entre receitas e despesas principio do equilbrio oramentrio; Critrios e forma de limitao de empenho; Normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos e tambm sobre as condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece, ainda:


Avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; Demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculos que justifiquem os resultados pretendidos; Evoluo do patrimnio lquido.

A vigncia da Lei de Diretrizes Oramentrias de um ano. Sua elaborao e aprovao se do no ano imediatamente anterior e rege o oramento do ano seguinte. Esta lei compe o planejamento do Governo, pois, alm de ser fixada a cada ano, tambm coloca em prtica o que est estabelecido no Plano Plurianual e estipula regras para a elaborao dos oramentos anuais.

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Lei de Oramento Anual


a pea legal que prev todas as receitas e fixa todas as despesas do Governo. Deve ser elaborada de forma compatvel com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias. Cabe a toda unidade da administrao pblica definir as prioridades de gasto, com algumas limitaes, constitucionais ou legais. A Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo, determina os percentuais mximos permitidos para a folha de pagamento dos servidores. A Lei de Oramento Anual subdivide-se em trs oramentos: 1) Oramento Fiscal: refere-se aos trs poderes, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. Envolve receitas que sero aplicadas nos gastos com pessoal, custeio da mquina administrativa, transferncias para outras entidades governamentais, bem como as despesas que iro gerar novos gastos (chamadas de despesas de capital), em que os tributos so a principal fonte de recursos.
Despesas de capital As realizadas com o propsito de formar e/ ou adquirir ativos reais, abrangendo, entre outras aes, o planejamento e a execuo de obras, a aquisio de equipamentos, instalaes, material permanente, ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza bem como as amortizaes de dvida e concesses de emprstimos. Veja a Lei de Responsabilidade Fiscal e as despesas com o pessoal no Anexo (pgina 30).

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2) Oramento de Investimento: corresponde aos investimentos realizados em empresas onde o Governo, direta ou indiretamente, detm maioria do capital social com direito a voto. 3) Oramento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados, seja da administrao direta ou indireta, assim como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. O oramento fiscal e o de investimento tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais. Considera-se que se os recursos financeiros forem aplicados corretamente, tero importncia valiosa para resolver os problemas de desigualdades entre as regies do Pas.

Seguridade Social Tem como objetivo proteger a cidadania, ou seja, os direitos e obrigaes das pessoas. De acordo com a Constituio Federal de 1988, ela composta da: 1) Previdncia Social Funciona como um seguro social exclusivo para quem contribui e visa garantir uma renda ao seguradocontribuinte. 2) Assistncia Social Para proteo aos necessitados, no depende de contribuio. 3) Sade Pblica Promove a reduo de risco de doenas e o acesso a servios bsicos de sade e saneamento, tambm no depende de contribuio.

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A Lei de Oramento Anual dever estar acompanhada de demonstrativos de efeitos de renncia fiscal bem como de medidas de compensao a essa renncia e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado. Tambm deve estar contida na Lei de Oramento Anual a chamada reserva de contingncia. Resumidamente, pode-se dizer que o Plano Plurianual d os grandes rumos das polticas pblicas, fixando os investimentos prioritrios e estabelecendo metas qualitativas e quantitativas. A Lei de Diretrizes Oramentrias desdobra as metas do Plano Plurianual, ano aps ano, colocando-as nos padres compatveis com a realidade fiscal e estabelecendo as prioridades para o oramento do exerccio seguinte. E a Lei de Oramento Anual representa o montante de recursos para a execuo prtica das prioridades.

Renncia fiscal quando o Governo, em qualquer esfera, abre mo de receber algum tipo de imposto para estimular, proteger ou atrair alguma atividade econmica ou social.

Reserva de contingncia Dotao sem destinao especfica e que poder ser utilizada para abertura de crditos adicionais. Uma espcie de reserva para o futuro.

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Montagem do Planejamento Integrado


Cada governo Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios tm seus prazos especficos para elaborao do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei de Oramento Anual. Esses prazos so previstos em lei e importante conhec-los. Nos Estados, devem estar presentes na Constituio Estadual; nos Municpios, na Lei Orgnica do Municpio. Na elaborao da proposta oramentria a ser encaminhada ao Legislativo, as despesas devem obedecer a seguinte ordem de prioridade: 1) fixao das despesas obrigatrias; 2) definio das despesas discricionrias essenciais; 3) programao das demais despesas discricionrias, segundo as prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias.
Despesa discricionria Despesa que est livre de regras ou de determinao legal. Traduz, de uma maneira geral, metas e prioridades do Governo. Despesa discricionria essencial a que tem grande importncia para a administrao. As outras podem ter sua execuo adiada ou alongada.

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As despesas obrigatrias so as que o Poder Pblico no pode deixar de alocar recursos, e cujos montantes so fixados levando em conta condies determinadas em lei. Exemplo: despesas com o pessoal e encargos sociais, e sentenas judiciais. As despesas de natureza discricionria so aquelas geradas a partir da disponibilidade de recursos. Investimentos como construo de escolas, rodovias, hospitais etc., so exemplos. Saliente-se que na programao dessas despesas devem ser levadas em conta aquelas que so essenciais para a prestao de servios sociedade. Desde 1994, o Governo Federal consegue a desvinculao de 20% de todos os impostos e contribuies federais para utilizar livremente. Atualmente chamada de DRU (Desvinculao de Recursos da Unio), seu objetivo dar maior flexibilidade alocao dos recursos pblicos e no significa elevao das receitas disponveis para o Governo Federal, nem afeta a destinao dos recursos previstos na legislao.

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Origem do dinheiro
O Oramento Geral da Unio no financia todas as despesas pblicas. A Constituio Federal define as atribuies do Governo Federal, dos Governos Estaduais e Municipais. Por exemplo, o dinheiro para asfaltar uma rua no est includo no Oramento Geral da Unio, j que ele contempla apenas aes atribudas pela Constituio esfera federal do Poder Pblico. Algum interessado em saber quais os recursos disponveis para as obras de esgotos de uma localidade, deve verificar o oramento da Prefeitura de sua cidade. Se a sua preocupao for com a construo de uma estrada vicinal, deve consultar o oramento de seu Estado. Porm, o Oramento Geral da Unio quem prev recursos para a construo, pavimentao ou recuperao de estradas federais. A Unio repassa 47% do produto da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), aos Fundos de Participao dos Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como aplica em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os Governos Estaduais ainda contam, para financiar os seus gastos, com 75% da arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e

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Servios (ICMS) os outros 25% vo para os Municpios e com 50% do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) 50% vo para os Municpios. E as Prefeituras contam, alm do repasse da Unio, feito de acordo com o nmero de habitantes de cada cidade, definido pelo censo do IBGE, com os impostos municipais como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e com 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).

DISTRIBUIO DOS PRINCIPAIS IMPOSTOS


IMPOSTOS FEDERAIS Imposto de Renda (IR) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) Imposto Territorial Rural (ITR) ESTADUAIS Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS) Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) MUNICIPAIS Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) Imposto sobre Servios (ISS) 100% 100% 75% 50% 25% 50% 53% 53% 50% 47% 47% 50% Unio Estados e Municpios Estados Municpios

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Crditos oramentrios
Apenas depois da publicao da Lei de Oramento Anual o Chefe do Poder Executivo pode iniciar a execuo de seus programas. Passa-se da fase de estimativa das receitas e fixao das despesas (Planejamento Oramentrio) para a fase de realizao da receita e da despesa (Execuo Oramentria). Nem sempre o Oramento cumprido na ntegra devido a fatores como: arrecadao que no se efetiva conforme planejado, presses polticas, calamidades naturais, comoes internas, entre outros fatores. Os crditos que autorizam a realizao da despesa pblica tm duas classificaes: crditos ordinrios e crditos adicionais. Crditos ordinrios so autorizaes constantes da Lei de Oramento Anual.

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J os crditos adicionais representam autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento Anual e tm trs tipos de classificao: Crditos suplementares Visam a correo de erros de oramentao, o reforo de dotaes j existentes ou o atendimento de mudanas de polticas pblicas. So crditos relacionados diretamente ao oramento, j que suplementam dotaes j existentes. Crditos especiais So para despesas para as quais no h dotao oramentria na Lei de Oramento Anual. Sua ocorrncia indica mudana de rumos das polticas pblicas que tornam necessria a criao de dotaes para atender novos programas e/ou aes. Crditos extraordinrios Caracterizam-se pela imprevisibilidade do fato e requerem ao urgente do Poder Pblico (por exemplo, guerra, calamidade pblica e comoo interna). No decorrem de planejamento e independem da existncia prvia de recursos disponveis.

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Caractersticas dos crditos adicionais


Suplementares Finalidade Reforo do oramento Feita a posteriori, podendo ser includa na Lei de Oramento Anual ou em lei especial Obrigatrio, indicado na lei de autorizao ou no decreto de abertura No exerccio em que foi aberto No exerccio em que foi aberto Especiais Atender a programas no contemplados Feita a posteriori, sempre em lei especial Extraordinrios Para despesas imprevisveis e urgentes Independe de autorizao legislativa

Autorizao legislativa

Recurso

Indicao obrigatria de recursos Obrigatrio, indicado na lei de autorizao e no decreto de abertura No exerccio S para o exerccio seguinte, se aberto em um dos ltimos quatro meses, e desde que a lei autorize ou permita Para projetos e atividades com indicao dos elementos

Independe de indicao de recursos Obrigatrio, indicado no exerccio de abertura No exerccio S para o exerccio seguinte, se aberto em um dos ltimos quatro meses, e desde que o decreto de abertura assim o permita Despesas oramentrias para cobrir gastos imprevisveis e urgentes

Limite

Vigncia

Prorrogao

Jamais permitida

Classificao de Despesas

S para objetos ou elementos

Fonte: adaptado de Machado Jr. e Reis (2003:120)

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Prazos da elaborao e aprovao


O Art. 165 da Constituio Federal de 1988 diz que h necessidade de Lei Complementar para dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei de Oramento Anual. Na falta de norma, vigora o estabelecido no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), cujo art. 35 diz que at a entrada em vigor da lei complementar sero obedecidas as seguintes ordens: - Projeto da Lei do Plano Plurianual: encaminhado pelo Executivo Federal at quatro meses antes do encerramento do primeiro ano do mandato (31 de agosto) e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa (15 de dezembro). Esses mesmos prazos costumam ser adotados pelos Estados, Distrito Federal e Municpios. - Projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias: ser encaminhado anualmente pelo Presidente da Repblica at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro (15 de abril) e devolvido para sano presidencial at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa (30 de junho), sem o que o Legislativo estar impedido de iniciar o seu recesso em julho. O mesmo vale para os Estados, Distrito Federal e Municpios

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- O projeto da Lei de Oramento Anual ser encaminhado pelo Presidente ao Congresso at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro (31 de agosto) e devolvido para sano presidencial at o encerramento da sesso legislativa (15 de dezembro). Nos Estados, Distrito Federal e Municpios, o projeto costuma ser encaminhado at o dia 30 de setembro e devolvido para sano no encerramento da sesso legislativa. A aprovao da Lei de Diretrizes Oramentrias deve ocorrer a tempo de se cumprir sua principal finalidade: orientar a elaborao do projeto de Lei de Oramento Anual. Como se v, a aprovao da Lei de Diretrizes Oramentrias pr-requisito indispensvel elaborao da proposta oramentria anual. Prazos para os instrumentos de planejamento do Governo Federal* Aes/vigncia Plano Plurianual Projeto encaminhado ao Legislativo At 31 de agosto Lei de Diretrizes Oramentrias At 15 de abril Lei de Oramento Anual At 31 de agosto

Projeto devolvido para sano

Encerramento da sesso legislativa (15 de dezembro)

Encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa (30 de junho)

Encerramento da sesso legislativa (15 de dezembro)

Vigncia da Lei

4 anos (2 ano de um mandato at o 1 ano do prximo mandato)

Anual

Anual

* Os governos estaduais, municipais e do Distrito Federal costumam seguir os mesmos prazos para o Plano Plurianual e para a Lei de Diretrizes Oramentrias. J para o encaminhamento do projeto da Lei de Oramento Anual, a data costuma ser 30 de setembro.

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Momentos para apresentar reivindicaes


As entidades representativas de servidores interessadas em intervir no planejamento oramentrio para pleitear um reajuste salarial, por exemplo precisa conhecer, em primeiro lugar, o cronograma das reas do Executivo que desenvolvem os projetos de lei do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei de Oramento Anual. particularmente importante conhecer bem o cronograma relativo Lei de Diretrizes Oramentrias. Quando essa lei no prev um benefcio categoria, conforme disposto no artigo 169, pargrafo 1, inciso II da Constituio Federal de 1988 , no ser possvel alocar esse benefcio na Lei de Oramento Anual, que a lei que determina a utilizao dos recursos arrecadados pelo Governo em todas as suas esferas (Federal, Estados, Distrito Federal e Municpios).
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista

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No Estado de So Paulo, por exemplo, os estudos para a redao da Lei de Diretrizes Oramentrias costumam ser feitos por um grupo de trabalho escolhido pelo Governador. Desse grupo, em geral, fazem parte representantes das secretarias da Fazenda, do Planejamento, da Gesto Pblica e da Casa Civil, que discutem o que deve ser colocado como diretriz oramentria. Geralmente, fazem isso a partir do dia primeiro de maro (o projeto deve seguir para o Legislativo at o dia 15 de abril). Os representantes da Fazenda e do Planejamento cuidam mais das questes econmicas, enquanto os da Gesto Pblica e da Casa Civil das questes polticas, todos seguindo as orientaes do Governador. Enquanto o projeto est nessa fase, possvel apresentar reivindicaes e pedir que sejam includas no projeto de lei a ser encaminhado Assembleia Legislativa. Um deputado com trnsito junto ao Governador pode ser de grande ajuda. Se ele conseguir convencer o Governador de que a reivindicao justa, aumentam as possibilidades dela estar presente no projeto. Mesmo que o projeto de lei siga para o Legislativo sem contemplar a reivindicao da categoria, possvel desenvolver um trabalho de convencimento junto aos deputados. Ainda tendo como exemplo So Paulo, assim que chega Assembleia, o projeto vai para a Comisso de Finanas e Oramento e, posteriormente, para o Plenrio. possvel incluir emendas na Comisso de Finanas e Oramento e no Plenrio, entre elas uma que atenda a reivindicao da categoria, desde que tenha sido feito um bom trabalho de convencimento dos deputados. Ou seja, para a incluso de reivindicaes, necessrio fazer contatos com o deputado escolhido como relator, j que ele pode apresentar emenda prpria, e tambm com outros deputados. preciso, tambm, ficar atento com o andamento do projeto porque o Plenrio pode apresentar uma emenda aglutinadora. As entidades representativas devem participar de Audincias Pblicas, quando convocadas. Os passos para o projeto da Lei de Oramento Anual so praticamente os mesmos, em datas diferentes. Como o projeto encaminhado Assembleia

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at o dia 30 de setembro, reivindicaes devem ser feitas durante o ms de julho e agosto, quando a Lei de Diretrizes Oramentrias j foi aprovada. O objetivo, mais uma vez, fazer com que o projeto siga para o Legislativo j considerando a reivindicao. O Oramento poder receber emendas, desde que se mantenha o equilbrio oramentrio previsto no seu projeto de lei. As emendas somente sero aprovadas caso sejam compatveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias; indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre dotaes para pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias constitucionais para Estados, Distrito Federal e Municpios; sejam relacionadas com a correo de

Em resumo
PlANo PlURIANUAl (Vigncia: 4 anos do 2 ano de um mandato ao 1 ano do mandato seguinte)

Jan Fev Mar

Abr

Mai

Jun

lEI DE DIRETRIzES oRAMENTRIAS (Vigncia: anual)

Estudos no Executivo / Perodo bom para apresentar reivindicaes

Anlise por comisso legislativa e apresentao de emendas / Perodo bom para apresentar reivindicaes Projeto devolvido Projeto encaminhado ao para sano legislativo (at 15/04) (at 30/06) Estudos no Executivo /

lEI DE oRAMENTo ANUAl (Vigncia: Estados, anual) Municpios e DF

governo Federal

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erros ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. A Constituio determina que o Oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada Legislatura. A Lei de Responsabilidade Fiscal (veja A Lei de Responsabilidade Fiscal e as despesas com o pessoal na pgina 30) define percentuais mximos da receita que podem ser utilizados para as despesas com o pessoal (para Estados e Municpios, o limite global de 60% da receita corrente lquida). Tcnicos de associaes de servidores devem estudar as informaes disponveis sobre os limites utilizados. Caso percebam que os gastos reais esto abaixo do que permitido, isso dar mais fora para pleitear aumentos salariais, por exemplo.

Jul

Ago Projeto devolvido para sano (at 31/08)

Set

Out Nov

Dez Projeto devolvido para sano (at 15/12)

Anlise por comisso legislativa e apresentao de emendas / Perodo bom para apresentar reivindicaes Projeto encaminhado ao legislativo Projeto devolvido (at 31/08) para sano (at 15/12) Anlise por comisso legislativa e Estudos no Executivo / Perodo bom para apresentar reivindicaes apresentao de emendas / Perodo bom para apresentar reivindicaes Projeto encaminhado Projeto devolvido ao legislativo (at 30/09) para sano (at 15/12) Perodo bom para apresentar reivindicaes

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Anexo
A Lei de Responsabilidade Fiscal e as despesas com o pessoal
A finalidade da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, disciplinar a gesto dos recursos pblicos, atribuindo maior responsabilidade aos gestores. Com isso, possvel esperar deles aes planejadas e transparentes que contribuam para a preveno de riscos e correes de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Os meios utilizados para se atingir esses objetivos so o cumprimento de metas de receitas e despesas e obedincia a limites e condies para a dvida pblica e para os gastos com pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal tornou imperativo o acompanhamento sistemtico da despesa com pessoal. Tanto, que em todo quadrimestre cada ente federativo deve registrar esse tipo de despesa juntamente com outros elementos de receita e despesa, compondo o Relatrio de Gesto Fiscal, encaminhado ao Ministrio da Fazenda. De um lado, os gestores pblicos sabem que existem determinados limites legais para essas despesas e que tais limites podem impedir ou dificultar a

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expanso da fora de trabalho do setor pblico, ou sua melhor remunerao. No entanto, conhecer bem a proporo exata assumida pela despesa com o pessoal de uma determinada esfera pode apontar para a existncia de possibilidade de ganhos adicionais, quando os limites no foram alcanados. Este , portanto, um caminho que precisa ser bem considerado pelas entidades representativas de servidores pblicos, j que pode permitir apresentar reivindicaes acompanhadas de estudos que mostram haver disponibilidade de recursos. A seguir, a parte da Lei de Responsabilidade Fiscal que trata especificamente dos gastos com o pessoal.

CAPTULO IV Da Despesa Pblica


Seo II Das Despesas com Pessoal Subseo I Definies e Limites Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. 1 Os valores dos contratos de terceirizao de mo de obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.

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2 A despesa total com pessoal ser apurada somando-se a realizada no ms em referncia com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competncia. Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:

Receita corrente lquida -- Receita que apenas aumenta o patrimnio no duradouro do Estado, isto , que se esgotam dentro do perodo anual. So os casos, por exemplo, das receitas dos impostos que, por se extinguirem no decurso da execuo oramentria, tm de ser elaborados todos os anos. Compreendem as receitas tributrias, patrimoniais, industriais e outras de natureza semelhante, bem como as provenientes de transferncias correntes.

Base de clculo dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, em relao aos Estados:

Receita corrente da Administrao Direta Estadual ( + ) Receita corrente prpria de Autarquias, Fundaes e empresas dependentes ( ) Transferncia de impostos aos municpios (ICMS, IPVA, por exemplo) ( ) Receita de compensao entre regimes de previdncia (Lei 9.796/99) ( = ) Receita Corrente Lquida do Estado

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I - Unio: 50% (cinquenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municpios: 60% (sessenta por cento). 1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as despesas: I - de indenizao por demisso de servidores ou empregados; II - relativas a incentivos demisso voluntria; III - derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6 do art. 57 da Constituio; IV - decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se refere o 2 do art. 18; V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela Unio na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e do art. 31 da Emenda Constitucional n 19; VI - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos provenientes: a) da arrecadao de contribuies dos segurados; b) da compensao financeira de que trata o 9 do art. 201 da Constituio; c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro. 2 Observado o disposto no inciso IV do 1, as despesas com pessoal decorrentes de sentenas judiciais sero includas no limite do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.

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Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (trs por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os Incisos XIII e XIV1 do art. 21 da Constituio e o art. 312 da Emenda Constitucional n 19, repartidos de forma proporcional mdia das despesas relativas a cada um dispositivos, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar; d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio;
1

Inciso XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios;

Inciso XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio;
2

Art. 31. Os servidores pblicos federais da administrao direta e indireta, os servidores municipais e os integrantes da carreira policial militar dos ex-Territrios Federais do Amap e de Roraima, que comprovadamente encontravam-se no exerccio regular de suas funes prestando servios queles exTerritrios na data em que foram transformados em Estados; os policiais militares que tenham sido admitidos por fora de lei federal, custeados pela Unio; e, ainda, os servidores civis nesses Estados com vnculo funcional j reconhecido pela Unio, constituiro quadro em extino da administrao federal, assegurados os direitos e vantagens inerentes aos seus servidores, vedado o pagamento, a qualquer ttulo, de diferenas remuneratrias.

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II - na esfera estadual: a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados; III - na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo. 1 Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar. 2 Para efeito deste artigo entende-se como rgo: I - o Ministrio Pblico; II - no Poder Legislativo: a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio; b) Estadual, a Assembleia Legislativa e os Tribunais de Contas; c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;

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III - no Poder Judicirio: a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio; b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver. 3 Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a cargo da Unio por fora do inciso XIII3 do art. 21 da Constituio, sero estabelecidos mediante aplicao da regra do 1. 4 Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios, os percentuais definidos nas alneas a e c do inciso II do caput sero, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro dcimos por cento). 5 Para os fins previstos no art. 168 da Constituio, a entrega dos recursos financeiros correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo ser a resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes oramentrias. 6 (VETADO)

Inciso XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios;

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Subseo II Do Controle da Despesa Total com Pessoal Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda: I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII4 do art. 37 e no 1 5 do art. 169 da Constituio; II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo. Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20. Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser realizada ao final de cada quadrimestre.
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Inciso XIII - vedada a vinculao ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias para o efeito de remunerao de pessoal do servio pblico; 1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, s podero ser feitas:

I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.

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Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, so vedados ao Poder ou rgo referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio; II - criao de cargo, emprego ou funo; III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana; V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6 do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias. Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo

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pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos 3 e 4 do art. 169 da Constituio. 1 No caso do inciso I do 3 do art. 169 da Constituio, o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos. 2 facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova carga horria. 3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder: I - receber transferncias voluntrias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal. 4 As restries do 3 aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos no art. 20.

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Obras e trabalhos consultados


Constituio Federal, de 1988. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. CRUZ, Flvio (coordenador). A Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. Editora Atlas, 2004. FRANCISCO, Jailton Gonalves, e outros. Planejamento e Oramento Pblicos: Uma Reviso da Literatura. Trabalho apresentado no III Simpsio de Excelncia em Gesto e Tecnologia, 2006. KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pblica Teoria e Prtica. Editora Atlas, 2010. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm OBSERVARH. Despesa com Pessoal e Lei de Responsabilidade Fiscal. Universidade de Braslia. Disponvel em http://www.observarh.org.br/ observarh/repertorio/Repertorio_ObservaRH/NESP-UnB/Despesa_ pessoal_LRF.pdf, 2006. PINHEIRO, Manuel (coordenador). Oramento Pblico Planejamento, Execuo e Controle. Fundao Demcrito Moura, 2003. PORTO, derson Garin, e outros. A Lei de Responsabilidade Fiscal e os meios eletrnicos como forma de promoo da transparncia fiscal na gesto pblica. Disponvel em http://jus.com.br/revista/texto/8533/alei-de-responsabilidade-fiscal-e-os-meios-eletronicos-como-forma-depromocao-da-transparencia-fiscal-na-gestao-publica, 2004. SOUZA, Francisco Hlio de. O Carter Impositivo da Lei Oramentria Anual e seus Efeitos no Sistema de Planejamento Oramentrio. Disponvel em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/premio_TN/XIIIpremio/sistemas/ 2tosiXIIIPTN/Carater_Impositivo_Lei_Orcamentaria.pdf, 2008.

Fevereiro 2012

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