AS POLTICAS PBLICAS PARA PROMOVER E IMPLEMENTAR OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NO TRABALHO E A INTEGRAO ECONMICA INTERNACIONAL

Maria Cristina Mattioli*

A interdependncia econmica entre as naes aumentou consideravelmente na segunda metade do sculo passado e muito tem contribudo para a melhoria do padro de vida em vrios pases. Todavia, a vulnerabilidade das economias nacionais a eventos e polticas internacionais tem criado dilemas e dificuldades no gerenciamento da poltica nacional e da cooperao internacional. Ao mesmo tempo em que se busca a integrao econmica, as naes buscam sua autonomia poltica. A crescente integrao econmica entre as naes, com o objetivo de eliminar as diferenas econmicas, surge como limitao dessa autonomia nacional, verificando-se, pois, verdadeira tenso. Essa tenso claramente sentida no mercado de trabalho quando da implementao e execuo de direitos fundamentais do trabalho, reconhecidos internacionalmente por intermdio da Declarao de 1998 da Organizao Internacional do Trabalho. A concluso que tais polticas somente podem ser implementadas pelo fortalecimento de regimes internacionais, como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) ou a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), com a estipulao de que os pases signatrios de tratados e convenes relevantes sejam responsveis por sua implementao no mbito nacional. Isso, certamente, representa a derrogao da autonomia nacional em face do movimento global, como resultado de uma regulao harmonizada e que depende de execuo internacional, por meio de clusulas sociais inseridas nos acordos de comrcio internacional.

1 INTRODUO 1.1 Integrao econmica e polticas nacionais

A interdependncia econmica entre as naes aumentou consideravelmente na segunda metade do sculo passado e muito tem contribudo para a melhoria do padro de vida em vrios pases. Todavia, a vulnerabilidade das economias nacionais a eventos e polticas internacionais tem criado dilemas e dificuldades no gerenciamento da poltica nacional e da cooperao internacional. Ao mesmo tempo em que se busca a integrao econmica, as naes buscam sua autonomia poltica. A crescente integrao econmica entre as naes, com o objetivo de eliminar as diferenas econmicas, surge como limitao dessa autonomia nacional, verificando-se, pois, verdadeira tenso.
* Juza do Trabalho Titular da 4 a Vara do Trabalho de Bauru e professora-pesquisadora do Centro de Ps-Graduao e Pesquisas da Universidade do Sagrado Corao.

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Essa tenso aparente em termos de mercado de trabalho, na medida em que se busca uma padronizao internacional dos direitos que regem as relaes de trabalho, porm, estimulam-se a sua promoo e implementao por meio de polticas nacionais. Essa padronizao, vista como outra face da integrao econmica o trabalho outra variante do custo do produto, junto com o capital , fora os governos locais a adotar polticas domsticas compatveis com a exigncia do mercado internacional, mas que, na viso de muitos, configurariam protecionismo. A estreita relao entre as economias deve-se, basicamente, a dois fatores: s transformaes tecnolgicas, sociais e culturais e reduo das barreiras econmicas por meio de polticas governamentais. Esta ltima foi facilitada pela primeira, que colaborou na promoo de novas formas de concretizao de transaes comerciais e tornaram a alterao legislativa nacional, inclusive. Em especial, aps a Segunda Guerra Mundial, muitos governos nacionais comearam a reduzir suas barreiras comerciais e tornaram suas economias mais permeveis. As negociaes multilaterais, sob os auspcios do General Agreement on Trade and Tariffs (GATT), desde a Rodada Kennedy na dcada de 1960, a Rodada Tquio nos anos 1970 e, mais recentemente, a Rodada Uruguai, emergem como exemplo mais proeminente de reduo de barreiras para o comrcio internacional. Juntos, esses dois fatores contriburam para a transformao da economia mundial. Simultaneamente a essa realidade, outras transformaes ocorreram na estrutura poltica mundial. Primeiramente, a expanso do nacionalismo, por intermdio de decises governamentais, favoreceu a formao de Estados independentes.1 Posteriormente, a perda gradual da hegemonia poltica e econmica dos Estados Unidos cedeu lugar, entre outros, Unio Europia, visto que as relaes passaram a ser de multilateralismo, ao invs do bipolarismo existente at ento, em razo da Guerra Fria, Estados Unidos Unio Sovitica. Ainda, pode-se acrescentar a transformao poltica e econmica dos pases do Leste-Europeu que adotaram reformas com base nos princpios capitalistas ocidentais. Esses fatores so essenciais na anlise dos dilemas das polticas nacionais, posto que quanto maior a integrao e uniformizao de mercados, menor o poder de resistncia dos Estados nacionais. A separao entre poltica internacional e nacional era claramente visualizada. O cidado sabia que, em regra, a primeira se restringia s tarifas e cotas do comrcio internacional e a segunda era destinada a regulaes da concorrncia,
1. The history of membership in international organizations documents the sharp growth in the number of independent states. For example, only 44 nations participated in the Bretton Woods conference of July 1944, which gave birth to the International Monetary Fund. But by the end of 1970, the IMF had 118 member nations. The number of members grew to 150 by the mid-1980s and to 178 by December 1993 (Ehrenberg, 1994).

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sociedades, padres de produo, segurana no trabalho, instituies financeiras, proteo ambiental, entre tantos assuntos. Todavia, medida que as barreiras foram diminuindo e as inovaes tecnolgicas ocorrendo, as distncias econmicas encolheram e a poltica nacional ficou mais exposta s exigncias internacionais. Assim, governos nacionais e negociaes internacionais tiveram de lidar, cada vez de forma mais aprofundada, com a integrao de polticas. Por exemplo, se o pas A permite que uma companhia se utilize de trabalho forado na produo de um bem e o pas B no permite, o pas A gerar um custo mais baixo do produto. Desse modo, as companhias do pas A que competem internacionalmente com as companhias do pas B estaro se beneficiando de uma prtica desleal no comrcio e pressionaro pela elevao dos padres de trabalho. Assim, se se pretende a elaborao de uma poltica nacional de promoo do crescimento econmico e desenvolvimento social, deve-se levar em considerao a tenso que exsurge com o aprofundamento da integrao econmica das naes, que leva diminuio da autonomia nacional e desafia a soberania poltica.2 Este , pois, o foco do presente trabalho: apresentar a tenso existente entre a necessidade de integrao econmica e a perda de autonomia nacional em face do movimento, cada vez maior, por padronizao de polticas e direitos, constituindo uma harmonizao de regulaes. Nesse sentido, a implementao de direitos fundamentais no trabalho deve ser vista luz dessa tenso, visto que polticas pblicas nacionais vo levar em considerao a grande variedade de normas internacionais ratificadas. A concluso que tais polticas somente podem ser implementadas pelo fortalecimento de regimes internacionais, como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) ou a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), com a estipulao de que os pases signatrios de tratados e convenes relevantes sejam responsveis por sua implementao no mbito nacional. Isso, certamente, representa a derrogao da autonomia nacional em face do movimento global, como resultado de uma regulao harmonizada e que depende de execuo internacional, por meio, como se sustentar, de clusulas sociais inseridas nos acordos de comrcio internacional.
1.2 A tenso entre polticas internacionais e nacionais e o mercado de trabalho

Algumas atividades nacionais produzem conseqncias que atravessam fronteiras e afetam outras naes. Isso acontece, por exemplo, com as instituies
2. Como sustentam Montgomery e Glazer, ao discorrerem sobre o que chamam de globalismo, [] there are newly-recognized moral claims on the state that have displaced the head of government as its sole appropriate or legitimate source of sovereignty. It is no longer considered fanciful to argue that the ultimate rationale for sovereignty is derived from the obligation to pursue a states moral purposes rather than the right to guarantee its power, to protect its territorial integrity, or to advance the material interests of its citizens (Montgomery e Glazer, 2002, p. 4).

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financeiras, por meio do impacto da moderna tecnologia, que permite transaes internacionais instantneas e, muitas vezes, fraudulentas. O mesmo ocorre com as polticas no mercado de trabalho. Polticas de trabalho tornam-se objeto de considerao por outros pases, em funo da imigrao de trabalhadores que buscam trabalho em outro contexto. Assim, polticas de um pas podem atingir o fluxo imigratrio, aumentando ou diminuindo o mercado de trabalho. Nesse sentido, a tenso existente entre a presso internacional para a liberao da mobilidade da mo-de-obra e a poltica domstica de proteo do mercado de trabalho nacional pode gerar resultados passveis de serem vistos como concorrncia desigual. Basicamente, o pas que sofre as conseqncias dessa poltica pressiona para que as restries sejam eliminadas. Nesse ponto, as tenses aumentam entre as naes. Quando, por exemplo, governos nacionais negociam resolues para questes como esta, que refletem no mercado de trabalho, e tentam acordar sobre a legitimidade do pas para efetivar suas escolhas polticas e o dano que possa ser causado em outras naes, o dilogo , invariavelmente, polmico, visto que as resolues dependem de circunstncias complexas do cenrio internacional e do peso do interesse particular de cada indivduo ou nao.3 Essa polmica diminui a autonomia nacional, na medida em que o Estado, individualmente, tem de cooperar com a exigncia internacional do mercado, alterando seu regime legal, padres e instituies, muitas vezes em atendimento a valores universais ou internacionais. Outras vezes, o prprio Estado, por intermdio de seus cidados, pressiona para essa modificao. Alguns grupos concentram-se nos direitos humanos, por exemplo, e pressionam para a universalizao de direitos trabalhistas considerados fundamentais e tambm humanos. O movimento para essa padronizao internacional, mas, ao mesmo tempo, polticas nacionais colidem com esses interesses. Um caso recente foi a proibio de transao comercial imposta pelos Estados Unidos s empresas que negociavam com o estado de Myanmar (Burma), em razo do uso do trabalho forado. Ou ainda, a manifestao dos pescadores americanos, que reclamaram acerca da importao de atum de pases que no utilizavam as mesmas regras de pesca, que afetou o Mxico e a Venezuela, em razo da proibio de importao por no atenderem aos padres da comunidade ambientalista. Dessa forma, h necessidade de se estabelecer uma poltica de convergncia internacional, mas que respeite a autonomia nacional, objetivando explcita harmonizao de padres regionais ou globais. Considerando-se que o mercado de trabalho possui uma srie de caractersticas que influenciam o fluxo comercial tanto de capital como de mo3. Ehrenberg (1994).

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de-obra, este vai ser influenciado, tambm, pelo processo de integrao econmica, que pressiona por mudanas. Todavia, apesar das tenses, perfeitamente possvel que a integrao econmica sobreviva entre pases com diferentes nveis de padres e polticas de trabalho. A tenso existe, mas pode ser atenuada por meio de polticas domsticas convergentes com a necessidade de ajuste da poltica econmica ao comrcio internacional.4
1.3 O mercado de trabalho

O mercado de trabalho e a relao de emprego envolvem muito mais fatores do que a simples troca da prestao de servios pelo salrio. Jornadas de trabalho, por exemplo, so, freqentemente, objeto de legislao nacional ou negociao coletiva e esto influenciadas por outros fatores pblicos, como feriados, frias, polticas de fixao de horrios para o comrcio, o setor bancrio e o industrial. Seja por legislao ou pelo processo da negociao coletiva, muitos pases estabelecem os seus prprios padres para o mercado de trabalho, a fim de garantir aos trabalhadores condies minimamente desejveis de trabalho. Esses padres incluem: salrio mnimo, restries ao trabalho infantil, sade ocupacional e segurana no trabalho, polticas no-discriminatrias em razo de gnero, raa, idade ou deficincia, por exemplo. Assim que muitos pases possuem polticas que facilitam o ajuste do mercado de trabalho incluindo quem pode ingressar no pas (polticas de imigrao) e quais os direitos que vo determinar o contexto do trabalhador (direitos fundamentais no trabalho). Muitos crticos da liberalizao do comrcio acreditam que seja injusto celebrar acordos comerciais com pases que possuem padres de trabalho muito inferiores ou que no exigem o cumprimento dos padres j existentes. Nesse contexto, vale lembrar o debate quando da implantao do North America Free Trade Area (Nafta) em 1993. Seus opositores argumentaram que o tratado no poderia ser assinado a menos que um acordo anexo fosse firmado para garantir que o Mxico atendesse a condies mnimas de trabalho, entre elas, salrio mnimo e legislao que proibisse o trabalho infantil e protegesse a sade e segurana do trabalhador.5 Esses padres, a toda evidncia, fazem com que existam modificaes na poltica de trabalho, com base, precipuamente, na poltica econmica. Isso porque, normalmente, tais padres impem custos para os empregadores, que no podem ser realocados para o trabalhador.6
4. Essa tenso bem retratada por Ronnie Lipschutz ao analisar a regulao e a poltica social separadamente e sob as condies da globalizao. Para o autor, de um lado, tem havido grandes modificaes na diviso internacional do trabalho associadas aos veculos de mercadoria transnacional e, de outro, tm sido feitas mudanas nos regimes internacionais, mercados e Estados (Lipschutz, 2002, p. 292). 5. A administrao Clinton negociou tal acordo em agosto de 1993 (cf. How..., 1993, p. 45). 6. Salrio mnimo aumenta o custo para a maioria dos empregadores que se utilizam de mo-de-obra no qualificada no processo de produo. Leis que dispem sobre o trabalho infantil e sobre o trabalho forado tambm aumentam os custos para o mesmo grupo de empregadores. Igualmente, h aumento do custo quando o trabalho da mulher passa a ter a mesma remunerao que o trabalho masculino.

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Dessa forma, as caractersticas do mercado de trabalho e de suas instituies so diretamente afetadas pela integrao econmica, e vice-versa. Porm, observa-se que essa integrao, no necessariamente, exige a harmonizao dos padres de trabalho nacionais, como salrio mnimo, jornada de trabalho ou seguros para os desempregados. Todavia, quanto maior a integrao econmica mais se pressiona para que direitos considerados fundamentais sejam observados, no s porque influenciam, diretamente, os custos da produo, mas, principalmente, porque fazem parte de um leque maior, que so os direitos humanos universais. A fixao desses direitos mnimos, contudo, em termos de legislao, pouco significado tem se no houver polticas nacionais para sua implementao e posterior compromisso de torn-los eficazes e executados, seja por intermdio da legislao nacional seja por meio das sanes comerciais impostas pelos acordos comerciais internacionais.
2 DIREITOS FUNDAMENTAIS NO TRABALHO 2.1 O vnculo trabalho comrcio

De uma forma geral, as escolhas polticas definem o modelo econmico a ser seguido nacionalmente. Em conseqncia, em razo da forte influncia das empresas e do comrcio internacional, evidente que esse modelo tem o poder de influenciar a ordem jurdica. No mbito das relaes do trabalho, este atual modelo que privilegia a liberalizao do comrcio responsvel por formatar um novo modelo de relaes laborais. Por conseguinte, dele decorre a necessidade de regulamentao particular, dando origem, tambm, a um novo ordenamento jurdico laboral. medida que essas relaes esto presentes e consolidadas, cada vez mais se comprova que trabalho e comrcio so elementos inseparveis. Muita discusso acadmica existe acerca desse vnculo e da forma como se concretiza. A tentativa de elaborao desse vnculo pode ser transportada para desde quando o Japo obteve acesso International Trade Organization (ITO), predecessora do General Agreement on Trade and Tariffs (GATT)/World Trade Organization (WTO), durante a dcada de 1950, at o final do milnio, quando a China se tornou membro dessa organizao internacional. A especulao acerca da existncia desse vnculo varia entre dois eixos: poltica salarial e direitos humanos. O sistema de regulao do comrcio internacional foi desenhado para usar o salrio como a exata medida para determinar a violao de padres de trabalho, os quais, por sua vez, tm evidente impacto nos custos da produo. E, sem dvida, o valor do salrio elemento-chave no custo. Esse foi o principal argumento dos ingleses ao oporem-se adeso do Japo ao GATT. Os baixos salrios dos trabalhadores japoneses eram vistos como uma vantagem compa-

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rativa desleal tambm pelos americanos, o que poderia prejudicar as relaes comerciais. Outras questes tambm foram levantadas, como a no-observncia das leis sobre condies e jornada de trabalho, alm do desrespeito liberdade de associao e negociao coletiva. Tanto isso verdade que o secretrio-executivo do GATT respondeu a tais consideraes inglesas e americanas dizendo que o governo japons havia feito prova de no mais retornar ao sistema de mode-obra barata, modificado sua legislao e proibido prticas injustas no trabalho. No obstante essas medidas, o medo sempre esteve presente nos pases opositores, mas, de qualquer forma, o Japo tornou-se membro em 1955.7 Como se percebe, claramente, a poltica salarial, quer dizer, o salrio, principal elemento das relaes industriais e reflexo do modelo econmico, teve participao importante na vinculao do trabalho ao comrcio. No entanto, essa orientao foi, mais recentemente, alterada com o ingresso da China na OMC, quando outro aspecto da questo foi levantado: a vinculao tambm com os direitos humanos. Na opinio de Raj Bhala, essa vinculao do trabalho com o comrcio enseja duas questes e assim se manifesta: the economic cornerstones of the trade-labor link are wages and employment. The political cornerstone is the outrage against exploitation of workers rights (Bhala, 1998) (37 Colum. J. Transnatl L. 11, 19 (1998)). Assim que, quando a China pretendeu sua incluso no GATT/WTO, ao contrrio do Japo, no se questionou a prtica de mo-de-obra barata em razo da inobservncia de condies de trabalho, mas em razo de violaes de direitos trabalhistas fundamentais, considerados como direitos humanos, isto , o uso da mo-de-obra infantil, por exemplo.8 Nessa esteira, o debate sobre como os padres de trabalho devem ser entendidos no contexto do comrcio teve seu rumo alterado. O desenvolvimento na rea de direitos humanos internacionais, em especial no ps-guerra,9 teve papel importante na crescente nfase dada aos direitos trabalhistas como direitos humanos. O acesso de pases menos desenvolvidos ao GATT/WTO intensifica esse debate, na medida em que o salrio, nesses pases, visto como uma vantagem comparativa. 10
7. Como pontificado por Elissa Alben, In sum, during Japans accession process, the negotiators focused on production cost to generate stop-gap trade measures, including an enhanced safeguards deal and an Article XXIII plan, to prevent the influx of lower cost goods produced with lower labor standards. Their approach naturally comported with an understanding of labor standards as having an impact on wages. In fact, all proposals offered (other than the opt-out solution of Article XXXV) relied upon provisions that explicitly required a showing of injury, and hence some production cost effect (Alben, 2001) (101 Colum. L. Rev. 1410). 8. Certainly, another clear contrast is the extent to which human rights principles, rather than wages, have been invoked in the labor standards debate over Chinas accession (Alben, 2001). 9. After the Second World War, and especially in the last one or two decades, as the process of globalization gathered momentum and labor and capital, began to move more freely across nations, the labor standards concern spilled beyond national and regional boundaries and became properly an international matter (Basu, 2001) (34 Cornell Intl L. J. 487). 10. Na verdade, os pases em desenvolvimento acreditam que a incluso desses direitos bsicos na OMC vai diminuir sua vantagem comparativa quando se trata de salrios, o que no verdadeiro, uma vez que a questo de estabelecimento de salrio mnimo global foi deixada de fora do leque de direitos fundamentais.

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E, assim, a linguagem dos direitos humanos serve como importante retrica na tentativa de remover, desse debate, a discusso pautada na poltica salarial.11 Essa aproximao de trabalho e comrcio implica no somente esta anlise econmica e poltica, mas tambm uma anlise no mbito da concretizao. Em outras palavras, se existe esse vnculo, a questo que se coloca como ele pode ser representado no mundo jurdico. Muitas medidas foram apresentadas como o selo social, as declaraes de direitos e princpios, os sistemas de preferncia nos Estados Unidos e Europa , mas nenhuma outra teve, e ainda tem, tanta repercusso como a denominada clusula social, por ser uma ao supranacional, com o intuito de impor sanes comerciais queles pases que descumprem os direitos fundamentais no trabalho internacionalmente fixados. E, nesse sentido, a primeira questo que exsurge diz respeito ao contedo dessa fixao.
2.2 A declarao de 1998 da OIT

Pode-se dizer que existem duas formas de fixao coletiva desses direitos mnimos, fundamentais e internacionais do trabalho: i) os direitos fixados pelas empresas transnacionais, por intermdio de seus cdigos de conduta ou das normas que incorporam quando da adeso ao Global Compact, Programa das Naes Unidas, com o objetivo de fixar direitos e impor responsabilidade social para as empresas; e ii) e os direitos e deveres impostos aos governos por meio das convenes e recomendaes da Organizao Internacional do Trabalho. Esses instrumentos so referncias essenciais dentro deste contexto.12 A globalizao dessas referncias levaram codificao de padres. Basicamente, foram classificados em quatro espcies de direitos: 1) direitos bsicos, que incluem o direito contra a prestao de servios involuntria e medidas contra o trabalho infantil e a discriminao; 2) direitos civis, aqui includo o direito do trabalhador de livremente associar-se e negociar coletivamente; 3) direitos de sobrevivncia, que abrangem o direito a um salrio mnimo,

11. A propsito, bastante esclarecedora essa anotao do professor William Gould, ao tratar da histria dos padres internacionais do trabalho, tambm traando esta vertente entre poltica salarial e direitos humanos. Assim se manifesta: The idea of international labor standards first gained momentum in early Nineteenth Century Great Britain with Robert Owen as their proponentand and It was catalyzed by the expansion of the antislavery movement. Advocacy for this idea found strength in France, Switzerland and Germany, and proponents claimed that basic human rights were involved inasmuch as the benefits had their source in morality. But then as now, an argument for uniformity across nations, which can override the nation states sovereignty, was put forward on the grounds that nations providing improved wages and benefits would otherwise lose their competitive position. Thus, advocacy flourished, and continues to flourish, in the richer countries. Yet it is an argument that arises in the context of advanced countries competing amongst themselves when the question of comparative advantage enjoyed by developing countries, existing at a different economic state of development, is unknown (Gould IV, 2001) (80 Neb. L. Rev. 715). 12. The important difference between these two voluntary schemes is that they place the primary responsibility of ILS on different agencies. The Global Compact places the responsibility on multinationals and big corporations while the ILO conventions place the responsibility on the nations, and primarily the Third World nations since these are the potential violators of the standards (Gould IV, 2001).

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indenizao por acidente e direito a no ser exposto ao perigo; e 4) direitos de segurana, que impem restries s demisses e outorgam direitos a penses por aposentadoria. Essa padronizao est presente em vrios documentos internacionais13 e, de uma forma geral, todos se concentram em cinco condutas: 1) proibio do trabalho forado; 2) proibio de discriminao no emprego; 3) direito de associao; 4) direito negociao coletiva; e 5) proibio do trabalho infantil. Verifica-se, dessas condutas e dos documentos que as contm, um crescente consenso internacional sustentando que os chamados direitos trabalhistas fundamentais so tambm direitos humanos fundamentais.14 Em 1998, a Organizao Internacional do Trabalho aprovou a Declarao de Princpios e Direitos Fundamentais no Trabalho e Seu Seguimento,15 a qual proclama quatro princpios bsicos, extrados de suas convenes e aplicveis a todas as naes, independentemente de seu nvel de desenvolvimento econmico, e que colidem com os direitos supramencionados, quais sejam: 1) liberdade de associao e de organizao sindical e reconhecimento efetivo do direito de negociao coletiva; 2) eliminao de todas as formas de trabalho forado ou obrigatrio; 3) abolio efetiva do trabalho infantil; e 4) eliminao da discriminao em matria de emprego e ocupao. Essa Declarao aplica-se a todos os membros da OIT, independentemente da ratificao das oito convenes fundamentais que correspondem a esses princpios, que so: Conveno 2916 (Trabalho Forado); Conveno 8717

13. A OECD elaborou um estudo em 1996 (atualizado em 2000) sobre o elenco desses padres e o porqu dessa distino. Como salienta o professor William Gould IV (2001), The OECD emphasizes its concern about uniformity by its distinction between core labor standards and other labor standards. The OECD finds this distinction to be crucial inasmuch as working time and minimum wages can affect patterns of comparative advantage, e.g., higher minimum wages are likely to affect trade performance negatively. But core labor standards, unlike minimum wages, will not necessarily affect comparative advantage negatively, and indeed may have a positive effect. 14. Apesar de algumas diferenas, os princpios contidos nos instrumentos da OIT so considerados quase completamente consistentes com vrios textos das Naes Unidas, como o art. 23(4) da Declarao Universal de Direitos Humanos e o art. 22 da Conveno Internacional sobre Direitos Civis e Polticos e art. 8o da Conveno Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. 15. O programa In-Focus Promoo da Declarao inclui atividades de seguimento dos compromissos assumidos pelos Estados-Membros da OIT, relatrios anuais dos Estados-Membros que ainda no ratificaram alguma das oito convenes e relatrios globais sobre o progresso alcanado no mbito mundial em cada uma das quatro reas de princpios e direitos fundamentais. 16. Trabalho forado (1930): dispe sobre a eliminao do trabalho forado ou obrigatrio em todas as suas formas. Admitem-se algumas excees, tais como, o servio militar, o trabalho penitencirio adequadamente supervisionado e o trabalho obrigatrio em situaes de emergncia, como guerras, incndios, terremotos, etc. 17. Liberdade sindical e proteo do direito de sindicalizao (1948): estabelece o direito de todos os trabalhadores e empregadores de constituir organizaes que considerem convenientes e de a elas se afiliarem, sem prvia autorizao, e dispe sobre uma srie de garantias para o livre funcionamento dessas organizaes, sem ingerncia das autoridades pblicas.

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(Liberdade Sindical); Conveno 9818 (Direito de Sindicalizao e de Negociao Coletiva); Conveno 10019 (Igualdade de Remunerao); Conveno 10520 (Abolio do Trabalho Forado); Conveno 11121 (Discriminao no Emprego); Conveno 13822 (Idade Mnima para o Trabalho); Conveno 18223 (Piores Formas de Trabalho Infantil). Como reconhecimento da importncia desses direitos e princpios fundamentais, a OIT adotou a Declarao e imps a obrigao para os estados-membros de respeit-la de boa-f e de acordo com sua Constituio. O desenvolvimento desse rol de direitos implica que esforos especiais sejam efetivados para garantir que estes e outros direitos reconhecidos nas convenes sejam aplicados pelos pases-membros. Tradicionalmente, a OIT tem tido papel fundamental na elaborao dessas convenes, porm sua atuao tem sido menos efetiva na sua execuo. Na prtica, a adoo da Declarao no assegura, automaticamente, que todos os estados-membros vo respeitar suas disposies. A OIT, na verdade, carece de mecanismo efetivo para exigir o cumprimento, pelos seus membros, das suas convenes ou da Declarao. Nesse sentido, embora o conceito de direitos ou padres fundamentais no trabalho tenha obtido um consenso, ainda existe considervel debate em relao aplicao e execuo desses direitos e quais os mecanismos mais apropriados para tanto. A OIT, como visto, por intemdio da Declarao de 1998, estabeleceu um mecanismo de promoo ou seguimento e, basicamente, sua atividade est ligada orientao, assistncia tcnica e programas para implementao da Declarao. O cumprimento , no fundo, voluntrio, inexistindo sanes em caso de violaes. Logo, h necessidade de se discutir qual o melhor caminho e qual o rgo apropriado para que tais direitos fundamentais, quando implementados por meio de polticas nacionais, sejam, efetivamente, cumpridos.
18. Direito de sindicalizao e de negociao coletiva (1949): estipula a proteo contra todo ato de discriminao que reduza a liberdade sindical, a proteo das organizaes de trabalhadores e de empregadores contra atos de ingerncia de umas nas outras, e medidas de promoo da negociao coletiva. 19. Igualdade de remunerao (1951): preconiza a igualdade de remunerao e de benefcios entre homens e mulheres, por trabalho de igual valor. 20. Abolio do trabalho forado (1957): probe o uso de toda forma de trabalho forado ou obrigatrio como meio de coero ou de educao poltica, como castigo por expresso de opinies polticas ou ideolgicas; e a mobilizao de mo-de-obra como medida disciplinar no trabalho, punio por participao em greves ou como medida de discriminao. 21. Discriminao (no emprego e na ocupao) (1958): preconiza a formulao de uma poltica nacional que elimine toda discriminao em matria de emprego, formao profissional e condies de trabalho por motivos de raa, cor, sexo, religio, opinio poltica, ascendncia nacional ou origem social, e a promoo da igualdade de oportunidades e de tratamento. 22. Idade mnima para o trabalho (1973): objetiva a abolio do trabalho infantil, ao estipular que a idade mnima de admisso ao emprego no dever ser inferior idade de concluso do ensino obrigatrio. 23. Piores formas de trabalho infantil (1999): defende a adoo de medidas imediatas e eficazes que garantam a proibio e a eliminao das piores formas de trabalho infantil.

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2.3 A clusula social em acordos bilateriais e multilateriais do comrcio

Uma das formas de imposio do cumprimento dos direitos fundamentais no trabalho a adoo de clusulas sociais nos acordos de comrcio internacional. O contedo dessa clusula pode consistir dos direitos reconhecidos pela Organizao Internacional do Trabalho, por meio da Declarao de 1998. A imposio dessa clusula social estaria vinculada a acordos de comrcio internacional e sob os auspcios da WTO, que imporia sanes comerciais aos pases que a violassem. Muita crtica se fez contra essa proposta e por essa razo que o tema saiu da esfera de debates da WTO e passou para a OIT, culminando com a Declarao de 1998. H grande preocupao, nos pases menos desenvolvidos, de que uma medida como esta possa implicar protecionismo em relao aos pases desenvolvidos.24 At o momento, uma clusula como esta ainda no figura em contratos comerciais supranacionais, dentro da WTO. Todavia, est presente em muitos outros acordos bilaterais, celebrados entre os pases, especialmente quando os Estados Unidos so parte,25 amparados pelo General System of Preferences (GSP), ou ainda nos acordos celebrados com pases menos desenvolvidos, no mbito da Unio Europia, como autorizado pelo Parlamento Europeu, em

24. Como anota Kaushik Basu (2001), Perhaps the most potent form of supra-national action contemplated is to have a social clause in the WTO provisions, which would allow the WTO to impose trade sanctions on an erring country. E alerta que The risk of empowering the WTO thus is that this will become a powerful instrument of protectionism in the North. Finalmente, exemplifica com um caso brasileiro: An interesting case in point is the use of the Sanders Amendment against the Brazilian company Sucocitrico Cutrale. The charge was that the company was using children to pluck oranges. However, as the Wall Street Journal pointed out this was probably an act of reprisal headed by the Teamsters Union against Cutrale for downsizing some Minute Maid plants it had bought from Coca-Cola Co in Florida (Basu, 2001). 25. Por exemplo, o acordo celebrado com a Jordnia, para estabelecimento de rea Livre de Comrcio, assinado em 24 de outubro de 2000 e em vigor desde 17 de dezembro de 2001, cujo art. 6o explicitamente dispe: ARTICLE 6: LABOR 1. The Parties reaffirm their obligations as members of the International Labor Organization (ILO) and their commitments under the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work and its Follow-up. The Parties shall strive to ensure that such labor principles and the internationally recognized labor rights set forth in paragraph 6 are recognized and protected by domestic law. [] 3. Recognizing the right of each Party to establish its own domestic labor standards, and to adopt or modify accordingly its labor laws and regulations, each Party shall strive to ensure that its laws provide for labor standards consistent with the internationally recognized labor rights set forth in paragraph 6 and shall strive to improve those standards in that light. [] 5. The Parties recognize that cooperation between them provides enhanced opportunities to improve labor standards. The Joint Committee established under Article 15 shall, during its regular sessions, consider any such opportunity identified by a Party. 6. For purposes of this Article, labor laws means statutes and regulations, or provisions thereof, that are directly related to the following internationally recognized labor rights: (a) the right of association; (b) the right to organize and bargain collectively; (c) a prohibition on the use of any form of forced or compulsory labor; (d) a minimum age for the employment of children; and (e) acceptable conditions of work with respect to minimum wages, hours of work, and occupational safety and health. O mesmo ocorreu com o acordo celebrado com o Camboja, especificamente para o setor txtil, firmado em 12 de janeiro de 1999: 10. (A) The Parties seek to create new employment opportunities and improve living standards and working conditions through an enhanced trading relationship; affirm respect for each Partys legal system and seeking to ensure that labor laws and regulations provide for high quality and productive workplaces; and seek to foster transparency in the administration of labor law, promote compliance with, and effective enforcement of, existing labor law, and promote the general labor rights embodied in the Cambodian labor code. (B) The Royal Government of Cambodia shall support the implementation of a program to improve working conditions in the textile and apparel sector, including internationally recognized core labor standards, through the application of Cambodian labor law. (C) The Government of the United States and the Royal Government of Cambodia shall conduct not less than two consultations during each Agreement Year to discuss labor standards, specific benchmarks, and the implementation of this program. Disponvel em: <http://www.tcc.mac.doc.gov/cgi-bin/doit.cgi?204:64:1:301> e <http://www.tcc.mac.doc.gov/cgi-bin/doit.cgi?204:64:1:25>. Acesso em: 27 maio 2003.

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1994, e mencionado no documento Resolution on EU standards for European Enterprises operating in developing countriestowards a European Code of Conduct.26 A diferena entre o sistema dos Estados Unidos e o sistema da Unio Europia consiste em sanes, pelo primeiro, quando violadas tais clusulas e em incentivos, pelo segundo, quando cumpridas tais clusulas. H de mencionar-se, ainda, que no mbito da Unio Europia, as diretrizes emitidas para os pases-membros tambm contm certo efeito vinculativo, objetivando a padronizao mnima de direitos trabalhistas. Dessa forma, a tenso entre a necessidade de integrao econmica global e as polticas nacionais de trabalho seria meramente aparente, posto que estariam conjugadas num nico instrumento. Evidentemente, a questo no est pacificada e muitos pases ainda acreditam que a implementao desses direitos fundamentais um primeiro passo para a harmonizao e que a sua efetividade pode ser dada por meio de legislao nacional. Tal se d, por exemplo, no Direito Americano, por meio do Alien Torts Claim Act (ATCA), pelo qual se tem responsabilizado empresas americanas que violem direitos trabalhistas fundamentais quando atuando em outros pases.27
3 ELEMENTOS PARA ELABORAO DE POLTICA PBLICA 3.1 Direitos fundamentais e os desafios da globalizao

No por demais repetir que, enquanto a economia cresce internacionalmente, integrando mercados, a regulao do mercado de trabalho continua, largamente, sendo elaborada em esfera nacional. As instituies do trabalho ainda so produzidas e controladas por autoridades nacionais, mesmo que se atenda s orientaes da Organizao Internacional do Trabalho, cuja cooperao voluntria. Nesse sentido, pode-se dizer que no h uma legislao internacional do trabalho, no sentido estrito, isto , elaborada e com autoridade para execuo de suas disposies em termos globais. Apesar dessa soberania legal, as naes no so autnomas em termos de escolha da poltica de trabalho. A crescente mobilidade do capital e do produto
26. having regard to its resolution of 9 February 1994 on the introduction of a social clause in the unilateral and multilateral trading system. Disponvel em: <http://www.tcc.mac.doc.gov/cgi-bin/doit.cgi?204:64:1:301> e <http://www.tcc.mac.doc.gov/cgi-bin/ doit.cgi?204:64:1:25>. Acesso em: 27 maio 2003. (OJ C 61,28.2.1994, p. 89). 27. Em 18 de setembro de 2002, o United States Court of Appeals for the Ninth Circuit considerou a responsabilidade internacional subsidiria de empresas americanas em Myanmar, anteriormente chamado Burma. Os autores John Doe et al. propuseram ao contra o governo militar de Myanmar, contra a companhia estatal de petrleo e contra a companhia de petrleo americana (Government of Myanmar, UNOCAL Corporation e TOTAL S.A.), alegando que, direta ou indiretamente, moradores locais foram submetidos a trabalhos forados, assassinatos, estupros e torturas, durante a construo de infra-estrutura petrolfera em Myanmar. Tais atos teriam sido praticados por militares, com o conhecimento da empresa. O Tribunal entendeu que a responsabilidade pelas violaes decorre do princpio jus cogens e, por conseguinte, implica violaes de Direito Internacional (law of nations). A responsabilidade decorre da aplicao do ATCA, um estatuto americano que pode sustentar a responsabilidade internacional de companhias estrangeiras.

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no mercado impe restries a essa escolha poltica. Nesse sentido, como a adoo de direitos fundamentais impe, muitas vezes, um custo, os governos relutam em pressionar por padres mais elevados. Assim, a abertura da economia nacional e a intensa competitividade entre os pases provocam este debate acerca da implementao de direitos fundamentais no trabalho por intermdio de polticas pblicas nacionais. Na verdade, a grande disparidade entre os custos do trabalho entre os pases impulsiona para a eliminao de prticas consideradas injustas no comrcio e que poderiam provocar o dumping social, por meio do descumprimento de direitos fundamentais no trabalho. Nesse sentido, com o aumento do comrcio internacional e do investimento estrangeiro direto, a vantagem comparativa de alguns pases tem diminudo e o custo do trabalho passa a ser um elemento a mais na reduo do custo do produto, de tal sorte que a mo-de-obra barata possa ser um grande atrativo. Logo, a disparidade no custo do trabalho aumenta a controvrsia internacional.
3.2 Execuo dos direitos fundamentais no trabalho

Se, por um lado, a implementao de polticas pblicas para introduo de direitos fundamentais no trabalho uma questo que, apesar do aparente conflito, pode ser resolvida com a cooperao de organismos internacionais, como a OIT, por outro, o mecanismo apropriado para executar e tornar esses direitos eficazes ainda uma questo intrigante para os governos nacionais. Como se sugere, a introduo de clusulas sociais em acordos de comrcio internacional bilateriais ou multilarais um mecanismo eficaz e que garante o efetivo cumprimento e a observncia dos direitos fundamentais no trabalho. Todavia, outros mecanismos podem ser adotados. Richard Freeman analisa o comportamento do consumidor no momento da escolha de um produto e sugere que este seja o referencial para tais mecanismos. Assim, no mbito domstico, dois mecanismos estariam disponveis: a legislao e o selo social, que funcionaria como um certificado de qualidade, atestando que o produto foi elaborado em consonncia com os direitos fundamentais. Apesar deste segundo mecanismo mostrar-se, aparentemente, eficaz, o prprio autor reconhece que, em geral, a sociedade confia mais nas normas jurdicas do que em decises voluntrias de consumidores. Sustenta que [...] One rationale for the use of legal enactment over labelling is the potential ease of mislabelling products. The higher the cost of obtaining accurate information, the less desirable is a market-based labeling strategy for obtaining desired labour standards (Freeman, 1994).28 Entretanto, tambm no se pode confiar demais
28. Todavia, como sustenta Ronnie Lipschutz (2002, p. 314), campanhas feitas com vistas ao consumidor ou o chamado corporate

market behaviour no vo, necessariamente, resultar em mudanas polticas ou sociais.

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na regulao jurdica, posto que, por exemplo, muitos trabalhadores ainda tm negado o direito negociao coletiva, embora a lei lhes garanta esse direito. Favorvel colocao dos direitos fundamentais no corpo da OMC, subordinados clusula social (social dumping clause) e sujeitos ao seu mecanismo de soluo de conflitos, Alejandro Portes (1994) sustenta que um passo fundamental para implementao efetiva desses direitos seria transferir a sano para as empresas, em vez de aplic-las aos governos, que, em decorrncia, teriam reduzidos os incentivos para atrair investimentos estrangeiros com base na inobservncia de direitos mnimos. Transferir o nus para as empresas seria uma forma de diminuir o debate entre pases industrializados e pases menos desenvolvidos. Alm dessa medida, o autor sugere a adoo de outra poltica para fortalecimento do trabalho de acordo com o modelo atual de desenvolvimento: a promoo de pequenas e independentes empresas. Para ele, o desenvolvimento de high-tech pequenas empresas tem trs conseqncias positivas para o fortalecimento dos direitos fundamentais no trabalho. Primeiro, alivia a presso sobre salrios e condies de trabalho; segundo, trabalhadores em novas empresas se beneficiam com as oportunidades de aprendizagem e treinamento; e terceiro, o desenvolvimento de comunidades de pequenos produtores d aos trabalhadores de grandes empresas a oportunidade de mudar para esse novo setor. Em suas palavras The development of a dynamic small-scale sector can thus represent an efficient means to promote labour standards by giving workers the opportunity to make independent use of their energies and ingenuity (Portes, 1994).
4 CONCLUSO

A formatao de polticas pblicas para implementao de direitos fundamentais no trabalho est no centro das discusses poltica e econmica internacionais e que separam o globo em pases do norte e pases do sul, variando suas opes entre as propostas neo-institucionalistas ou internacionalistas do norte e as propostas culturalistas do sul. A polarizao do debate pode ser retratada da seguinte forma: alm de um conjunto mnimo de direitos fundamentais, a viso neoclssica sugere que o governo deveria deixar a implementao desses padres para o mercado de trabalho livre. De acordo com essa perspectiva, a elevao dos padres prematuramente introduz distores econmicas que retardam a criao de empregos e renda. A viso neo-institucionalista, ao contrrio, v tais padres como instrumentos que podem influenciar o processo social de desenvolvimento, de forma positiva ou negativa, dependendo de como os formadores de polticas pblicas os aplicam (Herzenberg e Perez-Lopez apud Amsden, 1994).

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Dessa forma, a adoo de direitos fundamentais como prioridade na implementao de polticas pblicas no campo do trabalho deve sopesar as necessidades das empresas de ter suficiente flexibilidade para competir nos mercados globais e a necessidade do trabalhador de ter certa proteo social. Assim, h necessidade de atender s exigncias internacionais e, ao mesmo tempo, elaborar legislao ou outro mecanismo de controle nacional para que, efetivamente, direitos fundamentais no trabalho sejam cumpridos. H, pois, necessidade de um procedimento democrtico e institucionalizado, em cada pas, para determinar os resultados econmicos, por meio do comrcio internacional contra o corrosivo impacto nos direitos fundamentais do trabalho. 29 Esse procedimento somente ser efetivo e eficaz por intermdio da introduo de sanes comerciais aos pases que no cumpram ou no exijam o cumprimento, por parte de empresas localizadas no seu territrio, de direitos fundamentais no trabalho, cuja premissa a adoo de clusulas sociais no mbito dos acordos comerciais internacionais. 30 Dessa forma, estar-se- integrando polticas pblicas nacionais s necessidades de ajuste poltica econmica internacional. 31

29. Segundo Rodrik (1999), [...] it is going to be national governments who are left with the enforcement. Governments are more and more feeling the pressure to compete. 30. Esta tambm a opinio de Ronnie Lipschutz, assim manifestada: [...] we might expect that activist campaigns may, first, lead to the incorporation of labor standards in international agreements and discourse and, subsequently, become a growing focus of interest group activities and public attention within countries themselves. Under Those circumstances, sovereignty will not be challenged; rather, standards will be expected to observe and enforce such regulations as a matter of course (Montgomery e Glazer, 2002). 31. Normalmente, polticas nacionais de trabalho so desenhadas mais como instrumentos de poltica social do que como instrumentos para assegurar eficincia na alocao e mobilidade da mo-de-obra e prover as necessidades de investimento em capital humano, segundo atesta Guash (1999). O que se pretende, aqui, reformular essa viso, buscando-se eficincia e, ao mesmo tempo, progresso social. Por isso que a implementao de direitos fundamentais no trabalho deve estar combinada a um ajuste de poltica educacional, inclusive.

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