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CONTRIBUTO PARA UMA ESTRATGIA ABRANGENTE DE GESTO DE CRISES


CARLOS MANUEL COUTINHO RODRIGUES

Instituto da Defesa Nacional

n 8

Contributo para uma Estratgia Abrangente de Gesto de Crises na Reconstruo do Estado e da Sociedade
Carlos Manuel Coutinho Rodrigues

Dezembro de 2012 Instituto da Defesa Nacional

Os Cadernos do IDN resultam do trabalho de investigao residente e no residente promovido pelo Instituto da Defesa Nacional. Os temas abordados contribuem para o enriquecimento do debate sobre questes nacio nais e internacionais. As perspectivas so da responsabilidade dos autores no reflectindo uma posio institucional do Instituto de Defesa Nacional sobre as mesmas.

Director Vitor Rodrigues Viana Coordenador Editorial Alexandre Carrio Ncleo de Edies Antnio Baranita e Cristina Cardoso Capa Nuno Fonseca/nfdesign

Propriedade, Edio e Design Grfico Instituto da Defesa Nacional Calada das Necessidades, 5, 1399017 Lisboa Tel.: 21 392 46 00 Fax.: 21 392 46 58 Email: idn.publicacoes@defesa.pt Composio, Impresso e Distribuio Imprensa Nacional Casa da Moeda, SA Av. Antnio Jos de Almeida 1000-042 Lisboa Tel.: 217 810 700 E-mail: editorial.apoiocliente@incm.pt ISSN 1647-9068 ISBN: 978-972-27-2080-9 Depsito Legal 344513/12 Tiragem 250 exemplares Instituto da Defesa Nacional, 2012

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Carlos Manuel Coutinho Rodrigues. Coronel de Artilharia do Exrcito Portugus. Licenciado em Cincias Militares, possui o Curso de Estado-Maior do Instituto de Altos Estudos Militares onde tambm foi professor na rea de Ttica. Foi Assessor Militar da Casa Militar do Presidente da Repblica (2001-2004). Exerceu, entre outras funes, a de Comandante do Grupo de Artilharia de Campanha da Brigada Mecanizada. Foi Assessor Tcnico e Diretor de Projeto n. 1 (residente, 2009-2010) - Estrutura Superior da Defesa e das Foras Armadas, inscrito no Programa-Quadro da Cooperao Tcnico-Militar com a Repblica da Guin-Bissau. Auditor e conferencista do Curso de Defesa Nacional do IDN. Atualmente assessor e investigador do IDN nas reas da gesto de crises e da reforma do setor de segurana (delegado no EAB/SSR, European Security and Defense College). Tem artigos publicados e conferencista convidado na FCSH da Universidade Nova de Lisboa.

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Resumo Este estudo prope-se contribuir para uma estratgia abrangente de reconstruo do Estado e da sociedade e interpretar e conferir coerncia ao nexo entre segurana e desenvolvimento, no plano poltico e do planeamento estratgico da gesto de crises. Adota como referencial poltico o Tratado de Lisboa que, ao arquitetar uma nova poltica externa e de segurana da Unio Europeia, ultrapassou a lgica rgida dos pilares, para iniciar uma nova viso sistmica, interligando a segurana e o desenvolvimento como resposta s situaes de fragilidade do Estado de direito democrtico e da sociedade. Sustenta que uma estratgia abrangente de gesto de crises, holstica e sistmica, tem como reas fundamentais: o planeamento estratgico; a criao de estruturas formais e estveis de justia; segurana e defesa nacional concretizadoras da cultura e do sentimento de identidade comum pelas populaes; a diplomacia e as parcerias regionais e sub-regionais; a ajuda humanitria; a poltica de desenvolvimento econmico-social; e a segurana do Estado de direito democrtico e da sociedade. Abstract This study is a contribution towards a comprehensive strategy regarding the reconstruction of states and societies, interpreting and trying to give coherence to the nexus between security and development at the political level and concerning crisis management strategic planning. It adopts as a policy framework the Lisbon Treaty, which devised a new European Union foreign and security policy, and tries to overcome the strict logic of its pillars to implement a new systemic view, linking security and development in response to a States democratic rule of law and societal fragilities. It is argued that a comprehensive strategy of crisis management holistic and systemic has as key areas: strategic planning; creating reliable and formal rule of law structures; national defense and security formal structures related and connected to a common identity culture; diplomacy and regional and sub regional partnerships; humanitarian aid; economic and social development; and the security of a democratic State society.

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Agradecimentos O autor agradece ao Instituto da Defesa Nacional (IDN) o apoio e incentivo na realizao do projeto de investigao que levou presente publicao, nomeadamente atravs das funes cometidas para a coordenao do Curso de Gesto Civil de Crises. Prof. Doutora Isabel Ferreira Nunes, coordenadora do Centro de Estudos e Investigao (CEI) do IDN, pelo incentivo e apoio na formulao inicial do projeto de investigao, ressalvando-se que esta referncia individual no retira ao autor a responsabilidade total e exclusiva das posies assumidas neste estudo.

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ndice Introduo 01. Um Mundo em Transformao 02. Enquadramento Concetual e Definies a. Estado e Soberania b. Sociedade e Cultura c. A Ao Poltica, a Ao Estratgica, a Crise d. A Segurana e a Preveno de Conflitos 03. Fragilidade e Resilincia a. Conceito de Fragilidade do Estado b. Questes Ligadas Fragilidade c. Resilincia d. Reconstruo do Estado e da Sociedade 04. A Aproximao Global e Integrada Reconstruo dos Estados e das Sociedades em Situao de Fragilidade a. Origens e Conceptualizao Terica b. A Histria e as Tendncias c. As Organizaes Internacionais d. Os Estados e. O Ponto de Vista Operacional 05. Parcerias: Organizaes Regionais e Sub-regionais 06. Ajuda Humanitria e Segurana 07. O Desenvolvimento Socioeconmico Sustentvel 08. Modelos de Planeamento: o Caso Nacional a. A Constituio da Repblica Portuguesa b. A Estratgia Nacional sobre Segurana e Desenvolvimento c. Contributo para uma Estratgia Abrangente 09. Contributo para uma Estratgia Abrangente de Reconstruo do Estado e da Sociedade a. A Questo Central: Coerncia Operativa do Nexo Segurana e Desenvolvimento b. Os Componentes de uma Estratgia Abrangente c. A Repblica da Guin-Bissau 10. Contributo para um Plano de Ao

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O nico Estado estvel aquele no qual todos os homens so iguais perante a lei. Aristteles (384-322 a.C.) The Secretary-General warmly congratulates the Libyan people on the occasion of the countrys first election in nearly half a century The United Nations looks forward to working with the new leaders of Libya and the youth, women and men who make up its civil society, as they address the challenges of drafting a constitution and building a secure and accountable state. Statement by the Spokesperson of Secretary-General Ban Ki-moon, Tokyo, 8 Julho 2012

Introduo A essncia filosfica de segurana humana foi superiormente enunciada em 1945 num pargrafo do relatrio do Secretrio de Estado dos Estados Unidos, Edward Stetlinius, ao governo americano, sobre os resultados da conferncia de S. Francisco, na qual se instituram as Naes Unidas: a batalha pela paz vai conduzir-se em duas frentes. A primeira a frente da segurana, onde vencer significa livrarmo-nos do medo. A segunda a frente econmico-social, onde vencer livrarmo-nos da necessidade. Somente uma vitria em ambas as frentes pode garantir ao mundo uma paz duradoura(U.S. Government Printing Office, 1945). As situaes de fragilidade dos Estados e das sociedades constituem o maior desafio ao desenvolvimento sustentvel e paz. A sua acentuao e alargamento a diferentes regies e pases vo exacerbar o risco de insucesso dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio1 e envolver riscos acrescidos para a segurana regional e global, incluindo para a segurana da Europa. No mbito da Presidncia Portuguesa da Unio Europeia, realizada no 2. Semestre de 2007, pela primeira vez os Ministros das reas da Segurana e do Desenvolvimento discutiram conjuntamente as temticas tuteladas, tendo sido adotadas, pelo Conselho da Unio Europeia, no Conselho de Assuntos Gerais e Relaes Externas, de 19 e 20 de
1 At 2015, os 189 Estados Membros das Naes Unidas comprometeram-se a: (1) erradicar a pobreza extrema e a fome; (2) alcanar o ensino primrio universal; (3) promover a igualdade de gnero e a autonomizao da mulher; (4) reduzir a mortalidade de crianas; (5) melhorar a sade materna; (6) combater o VIH/SIDA, a malria e outras doenas; (7) garantir a sustentabilidade ambiental; (8) criar uma parceria global para o desenvolvimento.
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novembro, Concluses do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estadosmembros, reunidos no Conselho, sobre Segurana e Desenvolvimento. Estava alcanado um acordo poltico quanto necessidade do nexo entre segurana e desenvolvimento estar na base das estratgias e polticas da Unio Europeia (UE), contribuindo para a coerncia da ao externa da UE, em que as responsabilidades e a ao dos intervenientes no desenvolvimento e na segurana se devem complementar conservando as suas especificidades prprias, atravs da utilizao sinergtica de uma multiplicidade de instrumentos civis e militares. Neste estudo propomo-nos efetuar um contributo para a criao de uma estratgia abrangente, capaz de interpretar e conferir coerncia ao nexo entre segurana e desenvolvimento, nos planos poltico e do planeamento estratgico da gesto de crises. Adotamos como referencial poltico o Tratado de Lisboa que, ao criar as novas estruturas e responsabilidades no mbito da poltica externa da Unio Europeia, estabeleceu as condies para, ultrapassando a lgica dos pilares, interligar a segurana e o desenvolvimento como resposta s situaes de fragilidade e do Estado de direito democrtico. O trabalho est estruturado de forma a validar o argumento principal da necessidade de criao de uma estratgia abrangente de gesto de crises na reconstruo dos Estados e das respetivas sociedades em situao de fragilidade. Argumentamos que tal estratgia abrangente de gesto de crises deve traduzir a aplicao do nexo de segurana e desenvolvimento, atravs de uma abordagem holstica e sistmica reconstruo do Estado e da sociedade em situao de fragilidade, e que tem como reas fundamentais: o planeamento estratgico; o desenvolvimento de estruturas formais e estveis de justia, defesa e segurana nacional contribuindo para a institucionalizao do sentimento de identidade comum; as parcerias com as organizaes regionais e sub-regionais; a ajuda humanitria; o bem-estar, que inclui a sobrevivncia das pessoas e o seu progresso material e moral atravs de polticas para o desenvolvimento econmico-social; e a segurana do Estado e das populaes. Para validarmos o argumento principal levantmos as seguintes questes derivadas: No mbito de uma estratgia abrangente de gesto de crises para a reconstruo do Estado e da sociedade, fragmentados e heterogneos, como apoiar a estruturao do Estado de direito, respeitando as lideranas locais e as identidades nacionais, tnicas e culturais, sendo objetivos essenciais do Estado garantir o bem-estar e a segurana das populaes? Que modelo de aplicao do planeamento estratgico na gesto de crises para a reconstruo do Estado e da sociedade, sustentado no Estado de direito democrtico e em atuaes multilaterais e multissetoriais? Quais as especificidades que se deve ter em ateno na criao de um plano de ao estratgico nacional em apoio das prioridades de Portugal em quadros de atuao no mbito da estratgia de segurana e desenvolvimento, atinentes a uma definio abrangente de gesto de crises na reconstruo do Estado e da sociedade com o apoio multilateral e multi-instrumental de organizaes Estado e no Estado?
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Para orientar a nossa anlise, melhor validar o argumento principal e dar resposta s questes derivadas foram levantadas as seguintes hipteses: A crise posiciona-se no mbito da estratgia total e do planeamento estratgico; aceite a proposio de definio de crise como uma disrupo crtica grave no equilbrio interno ou externo do Estado de direito democrtico ou da sociedade, de ordem diversa, com ameaa ao controlo poltico e garantia da realizao das tarefas fundamentais do Estado e das funes vitais da sociedade, impondo um tempo limitado de resposta e reposio da situao de normalidade e existindo a probabilidade elevada do emprego da fora. Na assuno da anterior proposio, a gesto de crises teria como objetivo evitar a escalada dos efeitos provocados por uma situao de crise afetando o equilbrio interno ou externo do Estado de direito democrtico ou da sociedade, assegurar de forma permanente o controlo poltico e as funes vitais bsicas, utilizar os instrumentos de resposta polticos, diplomticos, econmicos, psicolgicos e militares adequados, no tempo e no espao requeridos, reduzir a tenso existente e as perdas, e criar as condies do retorno normalidade na vida da sociedade e funcionamento das instituies do Estado. Este estudo expressa os resultados do projeto de investigao desenvolvido pelo autor ao longo de dois anos no Instituto da Defesa Nacional. , no entanto, contido na sua ambio, dada a complexidade do tema e as limitaes prprias de quem faz uma tentativa de reflexo sobre uma pequena parte da vasta documentao produzida por pases, organizaes internacionais, think tanks, institutos, acadmicos e operacionais militares e civis, e tem o intuito de ponderar alguma da observao e prtica desenvolvida nos ltimos anos. A nossa anlise est dividida em dez pontos. Abordaremos num primeiro ponto o mundo em transformao rpida e imprevisvel. O segundo ponto constitui um enquadramento concetual e de definio das questes do Estado e da soberania, da sociedade e da cultura, da fragilidade e da resilincia, importantes para a compreenso do problema poltico e da sociedade, colocado pelas situaes de fragilidade do Estado e da sociedade, que prejudicam a garantia permanente das funes vitais de segurana e bem-estar. Segue-se o enquadramento para o enunciado proposto como argumento principal sendo abordados a definio de estratgia e o planeamento estratgico, a segurana, a preveno de conflitos, com uma perspetiva centrada na evoluo do conceito de segurana e do fortalecimento das instituies, essencial ao exerccio das funes de soberania pelo Estado de direito democrtico. A terceira apresentao em sequncia ser para tratar as questes da fragilidade e da resilincia no mbito da reconstruo do Estado e da sociedade. A aproximao global no mbito do tema abordado leva-nos de seguida a identificar o caminho que a ideia tem feito ao nvel de Organizaes Internacionais e Estados mais intervenientes nesta matria. Nos pontos seguintes, dentro do nexo de segurana e desenvolvimento e da gesto sistmica e holstica da crise, as parcerias com as organizaes regionais e sub-regionais, em quadros locais e regionais, a ajuda humanitria, a segurana, o desenvolvimento so10
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cioeconmico sustentvel, completam os componentes de uma proposta estratgica abrangente, profundo e complexo desafio futuro, de longo prazo em processos de reconstruo do Estado e da sociedade. Procuramos marcar a diferena para outro tipo de abordagens setoriais, importantes mas insuficientes para um exerccio estrutural de longo prazo, onde continua a no ser possvel, como no passado no foi, dissociar a segurana e a paz do desenvolvimento das sociedades, e tornar simultaneamente o desenvolvimento num indutor de segurana. O ponto oito procura desenvolver o caso nacional colocando a Constituio da Repblica Portuguesa como o vrtice poltico e orientador das estratgias nacionais. A Estratgia Nacional sobre Segurana e Desenvolvimento e as linhas de ao estratgica decorrentes da poltica externa e de desenvolvimento e da poltica de defesa nacional de Portugal, so os elementos enformadores para um plano de ao no quadro do planeamento estratgico nacional, sendo enunciadas linhas de um contributo do autor, no final do estudo. As concluses procuram tirar ilaes dos pontos anteriores, aferindo sobre o processo holstico de estabilizao e reconstruo dos Estados e das sociedades em situao de fragilidade, baseado no planeamento estratgico e na definio conjunta e participada dos atores em presena, de um conceito abrangente e integrado para a segurana e desenvolvimento do Estado de direito democrtico e da sociedade argumento principal do trabalho e fazendo uma incurso sobre o caso da Guin-Bissau. Em sntese, o tema compreende atuaes de curto prazo e objetivos estruturais de longo prazo e sustenta-se num iderio para a gesto de crises com trs componentes essenciais: A estabilidade poltica, a alcanar atravs da estruturao poltica e judicial, base do Estado de direito democrtico; A segurana do Estado e dos cidados proporcionada por instituies do Estado Foras Armadas, Foras de Segurana e componente judicial de acordo com normas democrticas e princpios de boa governao, o desenvolvimento de estruturas formais e estveis de justia, defesa e segurana nacional, contribuindo para a institucionalizao do sentimento de identidade comum, aplicao do conceito de reforma do setor de segurana; O desenvolvimento humano e econmico sustentvel, em todo o territrio.

1. Um Mundo em Transformao
A queda do muro de Berlim no outono de 1989 materializou o fim simblico de uma longa poca fundada num equilbrio bipolar e no terror da arma nuclear. A sociedade humana ficou profundamente marcada pela corrida armamentista e por relaes de poder sustentadas em esferas de influncia. A rutura produzida no foi muito diferente de outras grandes fraturas da histria: a desintegrao do imprio napolenico em 1815; o Armistcio de 11 de novembro de 1818; a derrota da Alemanha e do Japo em 1945.
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Valer a pena olhar com algum distanciamento para as duas ltimas dcadas e identificar as etapas que so parte de um processo acelerado de globalizao cuja natureza e consequncias se vo desenrolando atravs da emergncia de economias afirmativas de novos, ou historicamente restabelecidos, poderes no xadrez mundial, em simultneo com a exploso de uma crise econmica que afeta gravemente as economias ocidentais, em particular a europeia. Revisitando Bertrand Badie e Marie-Claude Smouts, aqueles remetiam-nos para a caracterizao de um sistema instvel, constitudo por um nmero elevado de unidades em evoluo, em rpida transformao, sem que fosse possvel identificar as leis que iriam reger o seu futuro. As lealdades polticas em mutao e a atomizao crescente dos particularismos tornam difcil identificar um novo sistema equilibrado e verdadeiramente internacional (Badie e Smouts, 1992). No nos parece que este incio da segunda dcada do sculo XXI tenha trazido qualquer tipo de clarificao sobre este ltimo ponto. Propomos assim a utilizao de quatro argumentos para caracterizar um mundo em rpida transformao. Como primeiro argumento, colocaramos os desafios catalisadores das crises e da conflitualidade com que se confronta o sistema internacional: as questes da segurana e da governao mundial, da democracia e do Estado de direito, da economia e da pobreza, da empregabilidade dos jovens, dos fluxos energticos, da utilizao das tecnologias de informao e comunicao, da competio pelos recursos naturais e das alteraes climticas, da sade e da segurana alimentar, das migraes. A primeira dcada do sculo XXI , desse facto, um paradigma extremo. A globalizao, caracterizada por um mundo tecnolgico e em comunicao, pode transformar acontecimentos locais em crises regionais e mundializadas, quase instantneas na propagao dos seus efeitos de onda a Estados e regies distantes. O segundo argumento consiste na afirmao da necessidade de respostas complexas queles desafios, baseadas numa nova abordagem abrangente, holstica, integrada, de longo prazo, valorativa dos processos e estratgias de cooperao e das parcerias. Sero respostas na medida em que conseguirem integrar e operacionalizar um espetro alargado de instrumentos polticos, diplomticos, de segurana, econmicos e ambientais, sociais, humanitrios, civis e militares. A sua validade poltica e estratgica relaciona-se com uma estruturao multilateral e tica baseada em Estados e Organizaes Estado e no Estado, autoridades regionais e locais, entidades pblicas e privadas. A gesto das crises e as respostas aos conflitos, independentemente da sua tipificao e dos intervenientes, convencionais ou no convencionais, sustentam-se, regra geral, em atuaes ad-hoc de coligaes de Estados e organizaes apetrechados com alguns dos instrumentos militares e civis de interveno. O terceiro argumento para caracterizar um mundo em transformao assenta na assuno crescente de novos atores de cariz global que tendem a estabelecer novos pontos de aplicao de poder ao sistema internacional, com polos interativos e globalizado, e que em situao de crise poltica e econmica procura estabelecer novos equilbrios de poder.
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Como quarto argumento caracterizador de um mundo em rpida mudana destacamos as situaes de fragilidade estrutural e institucional, que afetam muitos Estados, desafio maior ao desenvolvimento humano e paz. Essa fragilidade, que radica na falta de estruturao e cumprimento do contrato social pelo Estado, ao afetar as sociedades coloca o problema da concretizao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio em muitas regies e pases, o que envolve riscos acrescidos para a segurana, particularmente para a segurana europeia, do Atlntico e do Mediterrneo e tambm do ndico.

2. Enquadramento Concetual e Definies a. Estado e Soberania


As cincias sociais, a filosofia e o direito conferem ao Estado um papel central no estudo da poltica e na anlise das relaes internacionais. O Estado moderno, criao do Renascimento na Europa ocidental, herdeiro de um fenmeno que acompanhou a sedentarizao dos grupos sociais, definindo-se pela existncia de um territrio, de uma populao e de um poder institudo, como modelo de sociedade para enfrentar os problemas organizacionais. O perfil das componentes do Estado varia no tempo e no espao, assim como o seu relacionamento e estrutura (Moreira, 2005: 341). O Estado dispe de uma capacitao de liderana e direo, um tipo de organizao e tutela poltica especfica, fundados na Alta Antiguidade, China, Egito e Grcia. A legitimidade do Estado indissocivel do conceito de autoridade e do direito, alterados ao longo da histria com a evoluo das mentalidades, das estruturas sociais, da representao poltica, das construes do espao pblico e dos meios de coao. De acordo com Max Weber, o Estado moderno dispe do monoplio legtimo da fora no seu territrio e segue os princpios, as normas e os procedimentos que nenhuma outra autoridade pode contestar. Assim, o Estado aparece-nos como uma figura central da poltica, para a qual converge a lealdade dos cidados, expresso institucional da solidariedade nacional. O Estado responsvel pela ordem poltica, defende a paz civil, superintende na regulao econmica e gere as relaes externas com os Estados estrangeiros. O conceito de soberania imps-se no sculo XVI europeu, com uma base ideolgica e estrutural, ao assumir o papel de elemento organizador poder absoluto perptuo de uma Repblica (Bodin), entendendo-se Repblica como significando Estado. O seu corolrio a independncia de cada um face a todos, e portanto a igualdade jurdica (Moreira, 2005: 342). O princpio da soberania clarifica a distino entre a esfera interior do Estado e a da poltica internacional, uma relativamente integrada e hierarquizada e a outra heterognea e anrquica. Assenta em espaos polticos e fronteiras territoriais. Marca identidades coletivas. fonte de conflitos internacionais, pois os Estados podem competir afirmando concees antagnicas da sua soberania.
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A ideia de soberania foi um elemento fundamental da ideologia do Ocidente dos Estados, e estando intimamente ligada construo e ao desenvolvimento das estruturas do Estado moderno, tem um peso especfico do ponto de vista social quando percebida como um componente do ideal nacional (Moreira, 2005: 476).

b. Sociedade e Cultura
Ao propormo-nos tratar a questo da abordagem abrangente para a reconstruo do Estado no possvel dissociarmo-nos da conexo com os conceitos de cultura e de sociedade, tratados pela sociologia no estudo da vida social humana, dos grupos e das sociedades. A cultura refere-se aos modos de vida dos membros de uma sociedade, ou de grupos pertencentes a essa sociedade. Existe uma relao estreita e interativa entre cultura e sociedade. A sociedade, sendo um dos conceitos sociolgicos fundamentais, encarada como um complexo sistema estruturado de inter-relaes sociais que liga os indivduos coletivamente de acordo com uma cultura partilhada, dela podendo fazer parte algumas dezenas de pessoas as primeiras sociedades de caadores recolectores ou milhes de pessoas Portugal, Estados Unidos da Amrica, China. A unio das sociedades fundase no fato dos seus membros se organizarem atravs de relaes sociais estruturadas segundo uma nica cultura. Assim sendo, as culturas no existem sem sociedades, mas da mesma forma, as sociedades para existirem obrigam existncia da cultura (Giddens, 2008: 20). A cultura de uma sociedade abarca aspetos intangveis as crenas, as ideias e os valores que constituem o teor da cultura e os aspetos tangveis os objetos, os smbolos ou a tecnologia representativos desse contedo essencial. A maioria das sociedades atravessa processos de aumento da diversificao cultural, so multiculturais. A escravatura, a colonizao, as guerras, as migraes e a globalizao contempornea, levaram a relocalizaes de pessoas e populaes em diferentes regies do globo. O perfil das sociedades tornou-se culturalmente misto com as populaes constitudas por vrios grupos diversificados do ponto de vista das suas origens culturais, tnicas e lingusticas. A ideia de relativismo cultural um pressuposto essencial da sociologia e tem a ver com a necessidade de uma cultura dever ser estudada segundo os seus significados e valores prprios. O etnocentrismo julgamento das outras culturas utilizando como referncia de comparao a nossa cultura evitado na anlise sociolgica e no surpreende a resistncia de pessoas de uma cultura a aceitar ideias e comportamentos de outra. A aplicao do relativismo cultural levanta incertezas e desafios de grande dificuldade sobretudo se colocarmos as questes: Todos os costumes e comportamentos so julgados como sendo igualmente legtimos? Existiro padres universais de conduta para todos os seres humanos? As respostas exigem ponderao e diversidade nos ngulos de observao e de anlise dada a complexidade das situaes, a resposta questo da aplicao de padres culturais a pessoas que vivem em diferentes contextos e, por outro
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lado, a importncia da defesa das normas e valores universalmente aceites como sejam os Direitos do Homem e o Estado de direito. Regressando ao nosso tema do nexo entre segurana e desenvolvimento, o mesmo pode tornar-se, de certa forma, expresso de comprometimento da natureza da soberania nos Estados em desenvolvimento. Esta uma questo estudada que abrange igualmente os Estados desenvolvidos que abdicam de parcelas da sua soberania enquanto atores de uma era de globalizao crescente, e que faz parte da natureza das relaes entre os Estados, entre os Estados e as sociedades, e entre muitos outros atores envolvidos em processos de criao de segurana e desenvolvimento. Ao atingirem a sua independncia, as antigas colnias depararam-se com a dificuldade da criao de um sentido de nao e de pertena nacional, apesar do papel fundamental do nacionalismo na obteno da independncia estar muitas vezes confinado a grupos ativistas ou movimentos armados de libertao nos casos em que se verificaram guerras independentistas. Por vezes as ideias nacionalistas no influenciavam a generalidade das populaes, existindo ainda hoje em muitos casos de Estados ps-coloniais a ameaa permanente provocada pelas rivalidades internas e reivindicaes rivais da autoridade e do poder poltico. A demanda das administraes nativas e as tentativas das potncias coloniais para aceder aos recursos implicou a criao ou consolidao frequente do mais ou menos centralizado aparelho de Estado, em regies onde nenhum sistema existia antes. Esta a melhor ilustrao para muitos pases da frica subsariana. Com a descolonizao e o reconhecimento internacional dos novos Estados, as novas estruturas polticas, econmicas e administrativas incorporadas no Estado, tornaram-se um bem precioso e como tal apetecvel. Na frica central e ocidental o aparelho de Estado foi em diversos casos tomado por grupos, muitas vezes definidos em termos geogrficos, de etnia, ou mesmo herdando uma situao de privilgio obtida durante a administrao colonial. O acesso ao poder poltico e econmico significa em grande parte controlar o Estado, o que levou o espetro de insurgncia a procurar tomar o controlo do Estado democrtico por via da violncia. Este tipo de atuaes e factos acaba por refletir, at certo ponto, o comprometimento da soberania e do desenvolvimento do Estado, particularmente aps os processos de independncia (Beswick, Danielle e Paul Jackson, 2011: 15). So diversos os estudos sobre a descolonizao em frica e os efeitos da retirada das administraes coloniais deram corpo noo de quase-Estados, conceito que provocou acesos debates nos anos 80 do sculo passado. Os novos Estados no possuam em regra a soberania positiva, que sendo um atributo legal igualmente um conjunto de capacidades econmicas, cientficas, tcnicas, sociais, que habilitam o poder a formular, declarar, prosseguir e tornar efetiva uma poltica interna e externa (Moreira, 2005: 631). Desta forma, possuindo os quase-Estados existncia jurdica e sendo internacionalmente reconhecidos com os mesmos direitos e responsabilidades dos outros Estados, no esto capacitados institucionalmente para garantir o contrato social com os seus cidados e proporcionar segurana e bem-estar no mbito do Estado de direito.
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c. A Ao Poltica, a Ao Estratgica, a Crise


A ao poltica e tambm a ao estratgica devem ser concebidas numa perspetiva de futuro. Implica prever e no esperar e ver, como forma de preparar e comandar a atividade futura, em vez de atuar reactivamente em face dos acontecimentos e das foras em presena. Atingir os fins propostos, explorar as linhas de fora favorveis e evitar ou contrariar as opostas, utilizar processos coerentes com a estratgia traada de forma racional, traduzem domnio sobre os acontecimentos e sobre a situao final (Couto, 1988: 305). A ao estratgica deve assentar num planeamento e dar resposta ao grande problema da poltica que futuro se deve promover? e ao papel da estratgia como instrumento da poltica que ameaas ou obstculos necessrio conjurar? Que desafios necessrio vencer? A definio de Abel Cabral Couto, formulada em 1998, alargou o horizonte ntico da estratgia e consideramos ser esta a nossa referncia para o presente estudo. Assim, a Estratgia a cincia e arte de, luz dos fins de uma organizao, estabelecer e hierarquizar objetivos e gerar, estruturar e utilizar recursos, tangveis e intangveis, a fim de se atingirem aqueles objetivos, num ambiente admitido como conflitual ou competitivo. (Abel Couto em Francisco Abreu, 2002: 20). Sendo a poltica uma doutrina de fins, dependente da hierarquia de valores que aceita ou estabelece, j a estratgia, em oposio, uma disciplina de meios, desejavelmente independente de referncias ideolgicas o estratega deve encarar objetivamente a realidade. Assim sendo, o papel da estratgia baseia-se na definio dos meios e dos caminhos para atingir os fins contidos num quadro de atuao que releva elementos subjetivos escolhidos pela poltica, identifica ameaas e releva de racionais essencialmente objetivos. A Estratgia, sendo una quanto ao objeto e ao mtodo, quanto aplicao pode ser dividida em estratgias especializadas, aplicveis em cada um dos domnios especializados da ao. Andr Beaufre refere-se a uma verdadeira pirmide de estratgias distintas e interdependentes, cujo vrtice ocupado pela estratgia total que se torna necessrio definir com clareza, para combinar da melhor maneira num conjunto de aes que vise a mesma finalidade de conjunto(Couto, 1988: 227). do mbito da estratgia total considerar quais as ameaas admitidas e as hipteses de guerra, para ento conceber uma resposta harmoniosa e a utilizao dos recursos morais e materiais, prevenindo ou superando as ameaas que se colocam em situao de oposio consecuo dos objetivos polticos fundamentais. A estratgia total unifica o sistema estratgico integrado e assente em estratgias gerais correspondentes a cada uma das formas de coao militar, econmica, poltica, psicolgica, ou outra hoje identificada em funo do novo ambiente estratgico. Importa trazer colao os fundamentos do planeamento estratgico. Uma unidade poltica com interesses prprios e com uma determinada situao no sistema das relaes internacionais estabelece os objetivos polticos correspondentes aos interesses que sus16
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tenta, para alm de prosseguir, como objetivos bsicos e gerais a segurana e o bem-estar. O planeamento estratgico procura definir os objetivos concretos longnquos, de mdio e de longo prazo, e os objetivos concretos atuais, de curto e mdio prazo, delimitar os recursos, materiais e imateriais, o tempo e o espao para alcanar os objetivos, o que pode obrigar a vencer ameaas ou obstculos, no mbito da ao estratgica. A teoria clssica de crise explora a noo de probabilidade elevada de utilizao da fora entre dois ou mais atores da cena internacional. Os elementos caracterizadores fundamentais do fenmeno crise so a ameaa do emprego da fora e a rotura no devir previsvel dos acontecimentos, existindo uma ligao prxima entre a poltica externa e interna de um Estado envolvido na crise. No curso da crise podem ser acionados meios adequados a um ambiente, que se admite como conflitual ou competitivo, onde podem estar presentes os instrumentos da ao poltica, econmicos e financeiros, psicolgicos e militares, sendo estes restringidos ao de no guerra (Santos, 1983: 269). A resposta crise do mbito da estratgia total, envolve todos os recursos do Estado. No mbito do nosso estudo propomos uma definio de crise mais abrangente, mais difcil de delimitar, e que atende aos fundamentos polticos, econmicos e sociais do Estado democrtico de direito, aos seus interesses e s suas tarefas fundamentais como fonte, e sociedade e a cultura como objeto. Como proposio a crise no mbito da estratgia total e do planeamento estratgico, poderia definir-se como uma disrupo crtica grave no equilbrio interno ou externo do Estado de direito democrtico ou da sociedade, de ordem diversa, com ameaa ao controlo poltico e garantia da realizao das tarefas fundamentais do Estado e das funes vitais da sociedade, impondo um tempo limitado de resposta e reposio da situao de normalidade e existindo a probabilidade do emprego da fora. Dentro daquela proposio, a gesto de crises teria como objetivo evitar a escalada dos efeitos provocados por uma disrupo crtica grave, de ordem diversa, no equilbrio interno ou externo do Estado de direito democrtico ou da sociedade, assegurar de forma permanente o controlo poltico e as funes vitais bsicas, utilizar os instrumentos de resposta polticos, diplomticos, econmicos, psicolgicos e militares adequados, reduzir a tenso existente e as perdas, criando as condies do retorno normalidade na vida da sociedade e no funcionamento das Instituies do Estado de direito. A existncia de dois contendores agnicos coloca a probabilidade de envolvimento em hostilidades militares que na situao de crise se associa perceo da ameaa a valores bsicos do Estado e de tempo limitado de resposta. No mbito da nossa exposio interessa-nos ter presentes, para a questo fulcral do planeamento estratgico (Couto, 1988: 340) numa abordagem abrangente, os planos que este, em conceito, traduz: Um primeiro plano do fortalecimento do potencial estratgico, baseado na estratgia estrutural que estruturas devem ser eliminadas, corrigidas, desenvolvidas ou criadas, de forma a reduzirem-se vulnerabilidades e a reforarem-se potencialidades, obtendo um melhor rendimento dos meios e recursos? (Couto, 1988: 232). Este plano igualmente baseado na estratgia gentica inveno, construo ou
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obteno de meios ao servio de um conceito estratgico abrangente, holstico, coerente e prospetivo em termos de tempo (mdio e longo prazo), espao e recursos para fazer face s ameaas e riscos polticos, econmicos, sociais, militares, ambientais, etc., no quadro dos princpios do Estado de direito. Os planos de fortalecimento do potencial estratgico, relativos capacitao e melhoria das estruturas estratgicas nacionais, traduzem-se, em regra, em diferentes documentos da governao, designadamente no programa do governo, em grandes opes do plano, no oramento de Estado, em estratgias e planos setoriais das reas da governao.Os planos de fortalecimento do potencial estratgico, na vertente da estratgica gentica dos planos de foras, dizem respeito aos diferentes mbitos e natureza da segurana, da defesa nacional e do desenvolvimento humano e econmico sustentvel economia, coeso social, conhecimento e educao, cincia e tecnologia, ambiente, energia e recursos naturais, comunicaes e transportes, administrao e polticas pblicas, valorizao territorial e patrimonial, poltica externa e cooperao, justia, segurana e defesa, foras armadas, foras de segurana e servios de informaes do Estado. Um segundo plano de guerra ou de operaes, correspondentes estratgia operacional como devem ser utilizados os meios existentes, atendendo s suas caractersticas e possibilidades, para se alcanarem os objetivos superiormente fixados? (Couto, 1988: 231). De forma abrangente os planos operacionais devem respeitar a todos os domnios, em funo de hipteses, respeitando ao planeamento civil e ao planeamento militar em todas as reas de segurana e defesa nacional. Categorizamse, numa primeira categoria, em planos correspondentes a situaes futuras, previsveis, no mdio e no longo prazos, contemplando meios a haver, resultantes do planeamento e da programao de foras em curso e, numa segunda categoria, em planos correspondentes s situaes em curso, ou a ocorrer no curto prazo, e que se suportam no emprego dos meios de fato disponveis, acrescidos de foras a obter por mobilizao, mais uma vez em funo de hipteses. Evocando o caso da Unio Europeia e a formulao de partida adotada no mbito da segurana e do desenvolvimento, o planeamento estratgico assenta numa base que consiste na abordagem da segurana e dos conflitos e das suas causas profundas atravs de uma diversidade, sem paralelo, de instrumentos e no reforo da coordenao civilmilitar em crises de elevada complexidade. Os Estados-membros esto comprometidos a desenvolver capacidades civis e militares a aplicar na conduo das misses e operaes do espectro da preveno de conflitos e gesto de crises. A gesto civil de crises identifica reas prioritrias de polcia, do Estado de direito, da administrao civil e da proteo civil. A Estratgia Europeia de Segurana, adotada em dezembro de 2003, estabeleceu pela primeira vez, uma avaliao comum da ameaa, definiu os objetivos polticos para a promoo dos interesses de segurana europeus, e define instrumentos polticos, diplomticos, econmicos, sociais, civis e militares os meios e os caminhos do domnio da estratgia.
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A gesto de crises includa no mbito do planeamento estratgico, designadamente como instrumento fundamental da Poltica Comum de Segurana e Defesa (PCSD) da Unio Europeia e, a par da segurana coletiva e da segurana cooperativa, como uma das trs tarefas essenciais e fundamentais definidas pelo novo conceito estratgico da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), a chave para uma estratgia abrangente tal como a pretendemos formular neste trabalho.

d. A Segurana e a Preveno de Conflitos


A noo de segurana, como a generalidade dos conceitos utilizados no quadro das relaes internacionais, no consensual. As representaes da segurana mudam com as pocas, as civilizaes, as culturas e as circunstncias da poltica. Podemos no entanto considerar a segurana como uma das finalidades essenciais da ordem poltica. Para se proteger da violncia individual e coletiva, as sociedades acreditam em mitologias, religies, ideologias, morais e ritos que do respostas s angstias e medos da humanidade, s questes irresolveis da vida, perda e morte. A garantia da coeso interna dos Estados e das comunidades radica no reconhecimento dos princpios da autoridade, do comando e direo, das hierarquias sociais, das instituies, das leis, das normas e das sanes do sistema judicial. Estes mecanismos de regulao tm por funo a arbitragem dos conflitos, a conciliao dos interesses e dos valores, tal como a repartio dos recursos. Tendem a manter a paz civil, a prosperidade econmica e o bem-estar social. Por outro lado, as comunidades empenham-se em gerar segurana atravs dos instrumentos diplomtico-estratgicos e das relaes que estabelecem com outros povos e sociedades. A diversidade tnica pode enriquecer muito as sociedades e os pases de base multitnica apresentam-se como lugares dinmicos e geradores de sinergias resultantes dos contributos dos seus habitantes, cujo resultado o fortalecimento da sociedade (Giddens, 2008: 244). No entanto, esses pases podem tambm ser frgeis, sobretudo quando advm convulses sociais internas e ameaas externas. So realidades em que as diferenas de perfis culturais, lingusticos e religiosos se transformam em linhas de fratura profundas que levam ao antagonismo e ao conflito entre diferentes grupos tnicos. Sociedades com uma histria de tolerncia e de integrao tnica podem desembocar de forma rpida e mesmo imprevisvel no designado conflito tnico, caracterizado pelo desencadear de hostilidades entre grupos ou comunidades tnicas. As tenses tnicas vividas, interpretadas e descritas a um nvel local acabaram por assumir, de forma crescente, dimenses nacionais e internacionais. A preveno e a resoluo de conflitos constituem um desafio aos Estados e comunidade internacional, mobilizando as suas estruturas polticas e de segurana. Uma conceo alargada de segurana imps-se, no fazendo mais uma separao precisa entre a poltica interna e externa dos Estados, mas que toma em considerao a complexidade dos espaos polticos. A poltica internacional cobre um domnio muito
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mais largo que o das relaes entre governos. j sob o domnio de realidades transnacionais que se reage e no mais sob uma dinmica poltica interna das sociedades nacionais. A reflexo sobre o conceito de segurana nos anos que se seguiram ao trminus da Guerra Fria consagrou de forma marcante a ideia de segurana humana, e impulsionada pelo relatrio Human Security, Now (Human Security Now, 2003), da Comisso sobre Segurana Humana, instituda no mbito das Naes Unidas por Kofi Annan e presidida por Amartya Sen, tornou-se matria de responsabilidade global, onde a privao pode ser identificada como uma causa de violncia. Este quadro de segurana humana estabelece alteraes de substncia no conceito de segurana, deixando este de se sustentar exclusivamente no Estado mas tambm abarcar a segurana das pessoas, dos cidados desse Estado. O quadro de segurana cooperativa possibilita enfrentar as ameaas transnacionais, intimamente associadas crise maior da fragilidade dos Estados e das sociedades, de uma forma abrangente, multissetorial, assente em cooperaes bilaterais e multilaterais. Por outro lado, as matrias econmicas e sociais, caso da cooperao para o desenvolvimento, constituem instrumentos de reforo da segurana humana e consequentemente da segurana dos espaos regionais e internacional, desde que devidamente estruturadas e articuladas. O Banco Mundial, no seu Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 2011, Conflito, Segurana e Desenvolvimento, aborda as questes da conflitualidade e da violncia nas sociedades. O Mdio Oriente Mdio e o Norte da frica demonstram que os padres da violncia no sculo XXI so diferentes dos padres do sculo XX, baseados no conflito entre Estados, exigindo diferentes abordagens. A legitimao das instituies do Estado essencial para a estabilidade. Se aquelas permitem a corrupo e no facultam o livre acesso justia pelos cidados, estes no esto protegidos. Se os mercados no oferecem emprego e as comunidades no tm coeso social, a probabilidade de conflitos violentos aumenta. A pobreza extrema est por vezes ligada a sistemas respeitantes ordem estvel, s tradies e hierarquias sociais existentes. Deste ponto de vista, as relaes de opresso so interiorizadas como realidades socialmente e culturalmente aceites. O progresso econmico e social ou o seu contrrio, numa fase de recesso, resultam no empobrecimento de determinados grupos sociais, na diminuio do estatuto considerado como adquirido, podendo constituir fatores de instabilidade poltica e de conflitos. A ordem poltica tem por mnimo fundamento o bem-estar econmico. Os Estados pobres tm mais dificuldade em satisfazer as necessidades da sua populao. Como corolrio, a escassez dos recursos agrava a conflitualidade. Torna o controlo poltico e militar de movimentos secessionistas e o auxlio aos migrantes refugiados mais difceis. Cabe recuperar o argumento principal colocado no incio do trabalho e centrarmonos num dos seus componentes: o mbito da aplicao do conceito de reforma do setor de segurana que, como j referimos, contempla a segurana do Estado e dos cidados proporcionada por instituies do Estado Foras Armadas, Foras de Segu20
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rana e componente judicial de acordo com normas democrticas e princpios de boa governao. As Naes Unidas, ao considerarem, nos ltimos cinco anos, a reforma do setor de segurana (RSS) como parte integrante na assistncia aos pases e regies afetados pelo conflito, integrando-a nos mandatos das operaes de manuteno de paz da ONU, reconheceram o seu papel essencial na construo da paz ps-conflito. O Secretrio-Geral das Naes Unidas, Ban Ki-moon, aponta como razes para a nfase global em processos RSS a ajuda construo de instituies mais responsveis, eficazes e eficientes, fomentando a recuperao das condies de governao no psconflito, situao de instabilidade poltica ou outras perturbaes ao bem-estar e segurana das populaes de um Estado ou de uma sociedade. A RSS tem um forte componente de preveno, capacitando as instituies como bases de sociedades resilientes sustentadas no primado do direito e do respeito pelos direitos humanos, tornando-as mais aptas a voltar a enfrentar novas situaes de crise (United Nations, 2012). Solues inovadoras, capazes de dar suporte a processos polticos e estratgicos no mbito da segurana e do desenvolvimento e da gesto poltica de crises, vo muito alm das abordagens, importantes mas setoriais, da reforma do setor de segurana; so questes ligadas reconstruo nacional do Estado de direito, da sociedade e do respeito pela cultura. Foras Armadas e Foras de Segurana treinadas e equipadas, so condio necessria mas no suficiente. Carecem de uma apropriao poltica pelas autoridades nacionais de acordo com uma cultura de responsabilizao e sustentada em mecanismos de superviso eficazes uma questo de liderana poltica do Estado soberano. comum as instituies de defesa e de segurana tornarem-se parte do problema e causa do conflito e da instabilidade, vitimando de vrias formas as populaes, sendo que a misso proteger e conferir segurana. Mas so igualmente estas Instituies fundamentais estruturao do Estado e da sociedade, muitas vezes por razes histricas ligadas independncia e coeso nacional, implantao geogrfica em todo o territrio, base multitnica, que constituem parte da soluo. A RSS no uma abordagem de curto prazo. um elemento essencial da construo da paz numa base multidimensional, essencial para enfrentar as razes do conflito e ajudar construo pelos nacionais das bases estruturantes da paz e do bem-estar a longo prazo. As Naes Unidas definem a reforma do setor de segurana (RSS) como um processo de avaliao, reviso e implementao, bem como monitorizao e avaliao, liderado pelas autoridades nacionais, e que tem como objetivo o reforo da segurana eficaz e responsvel do Estado e da sua populao, sem discriminao e com total respeito pelos direitos humanos e pelo Estado de direito. Os dez princpios bsicos estabelecidos para a Organizao das Naes Unidas atuando em apoio dos processos de reforma do setor de segurana so: Apoiar sociedades e Estados na estruturao eficaz e responsvel das instituies de segurana;

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Os processos de RSS devem ser baseados numa deciso nacional e/ou o mandato do Conselho de segurana; A sustentabilidade da RSS depende da apropriao e do compromisso dos Estados e sociedades envolvidas; Uma abordagem das Naes Unidas para a RSS deve ser flexvel e adaptada s necessidades dos ambientes polticos, sociais e culturais especficos; A perspetiva de gnero fundamental em todas as fases de um processo SSR; fundamental estabelecer desde a fase inicial do processo de paz um planeamento estratgico para a estabilizao rpida em contexto de ps-conflito; A definio de uma estratgia de reforma do setor de segurana; A eficcia do apoio internacional RSS dever conduzir-se pela integridade e motivao, responsabilidade, disponibilidade de recursos e apoio nas capacidades; Os esforos dos parceiros nacionais e internacionais devem ser bem coordenados; A monitorizao e a permanente avaliao do processo, assente em processos de controlo eficazes so essenciais ao progresso da reforma do setor de segurana. Muitas das atividades no quadro da RSS careceram de um planeamento estratgico e programtico, apesar dos mandatos se tornarem cada vez mais complexos, e serem envolvidos inmeros prestadores de segurana, com implicaes polticas e estratgicas. Em concluso no devemos tomar a parte pelo todo, o setorial pelo nacional, e o enfase crescente colocado na concetualizao e operacionalizao da reforma do setor de segurana e de governana ter que integrar um quadro poltico mais amplo, de acordo com uma agenda nacional, para um processo de RSS transformador e sustentvel no mdio e longo prazo. Estas questes deixaram de ser colocadas em exclusivo no domnio tradicional da segurana dos Estados e passaram a integrar um plano da segurana ligada ao desenvolvimento socioeconmico. A experincia e as lies aprendidas, mostram que a reforma do setor da segurana, tal como prolixamente concetualizada e aplicada, uma aproximao que se dirige a uma parte importante, mas somente a uma determinada parte do problema (Wulf, 2004: 17). As razes e causas estruturais subjacentes de crises entre Estados e especialmente intraestados nunca so resolvidas com solues setoriais e com base em misses delimitadas quanto sua abrangncia, espao e sobretudo tempo, em regra com mandatos de curta durao e objetivos de curto prazo. A reforma do setor da segurana no termina com a cessao da violncia e com um ambiente poltico de, por vezes, aparente normalidade no funcionamento das instituies legitimadas por eleies. Dever integrar um programa de reformas de mdio-prazo que consiste num processo de maior alcance, de longo prazo, para a construo da paz e do desenvolvimento com base em Instituies de governo slidas, instrumentos de governao do tipo oramento do Estado e grandes opes plurianuais, condio necessria para a reconstruo do Estado de direito e restabelecimento de sociedades organizadas.
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Em tarefas executivas de reforma do setor de segurana torna-se fundamental a articulao do planeamento com as aes de curto prazo e de longo prazo. As aes de curto prazo so destinadas a reduzir a tenso e criar confiana entre os atores podendo, por exemplo, ser baseadas em atividades de sensibilizao e formao, de desarmamento e cooperao em operaes de resgate. Outros exemplos incluem o estabelecimento de sanes, da utilizao da diplomacia coerciva ou do envio de representantes especiais. As iniciativas de longo prazo so estruturantes, como o caso da construo do edifcio institucional, tm uma fronteira indefinida e sobreposta com as iniciativas de curto prazo. A coordenao dos atores de segurana e de desenvolvimento crtica e as avaliaes tero que ser conjuntas quando consideramos o caso da Unio Europeia que coloca em ao simultnea instrumentos que implicam decises dos Estados-membros, da Comisso Europeia e do Conselho da Unio Europeia, designadamente no mbito das estruturas de gesto de crises.

3. Fragilidade e Resilincia a. Conceito de Fragilidade do Estado


Para Paul Collier a questo da fragilidade do Estado pode esconder aspetos estigmatizantes para um pas, no sendo portanto do interesse do Estados aparecerem em listas e classificaes internacionais (Collier, 2007: 7). Stewart e Brown (2009) identificam a situao de fragilidade em trs estdios: a expresso da autoridade quando o Estado no confere segurana s pessoas; a perspetiva do bem-estar quando o Estado no garante as funes vitais bsicas; a questo da legitimidade quando no h identificao dos cidados com as instituies do Estado. A definio da Organizao para a Cooperao e para o Desenvolvimento Econmico (OCDE) contempla essa viso de forma indireta ao estabelecer que um Estado considerado frgil quando as estruturas estatais apresentam um dfice de vontade poltica e/ou de capacidade de assegurar aos seus cidados as funes bsicas necessrias reduo da pobreza, ao desenvolvimento e salvaguarda da segurana e dos direitos humanos das suas populaes (OCDE-CAD, 2007: 2). A OCDE incorporou a legitimidade do Estado e a correspondncia s expectativas dos cidados ao ajustar a definio de Estados frgeis como sendo incapazes de corresponder s expectativas das populaes ou de promover a mudana daquelas atravs do processo poltico (OCDE, 2008). Para o Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE a fragilidade de um pas relacional ou seja espelha uma divergncia entre a vontade poltica e estratgica do pas, e as prioridades gerais dos doadores internacionais. So evidentes as dvidas sobre um conceito que gera um equilbrio complexo entre as prioridades polticas nacionais e a capacidade para o exerccio das tarefas do Estado. A fragilidade dos Estados estava j associada ameaa terrorista, mesmo antes do 11 de setembro de 2001, considerado o limitado controlo sobre grupos terroristas e trficos diversos de materiais, armas e pessoas.
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A relao entre as questes da segurana e do desenvolvimento em Estados e sociedades em situao de fragilidade conduz a que o Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE deixe de centrar a sua ateno apenas no Estado (OCDE-CAD, 2007) e venha a enunciar princpios que acolhem uma perspetiva de longo prazo na atuao internacional assente no apoio s reformas nacionais, de forma a constituir instituies eficazes, legtimas e resistentes, capazes de se empenharem de maneira produtiva com as suas populaes com vista promoo de um desenvolvimento sustentvel (OCDE-CAD, 2007: 1). A construo do Estado, quando associada a reformas nacionais, aparece identificada como um processo interno, de apropriao nacional, que conta com a colaborao de atores externos. Esta uma alterao concetual importante na medida em que se passa de uma aceitao implcita de uma centragem nas relaes entre o pas e os doadores para um novo conceito centrado nas caratersticas da entidade em situao de fragilidade. A resposta da Unio Europeia a situaes de fragilidade, expressa nas Concluses do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros, reunidos no Conselho da Unio Europeia em novembro de 2007, reconhece que o conceito de fragilidade se refere a estruturas dbeis ou em desagregao e a situaes em que o contrato social rompido devido incapacidade ou falta de vontade do Estado para assumir as suas funes de base, cumprir as suas obrigaes e responsabilidades no que diz respeito ao Estado de direito, proteo dos direitos humanos e liberdades fundamentais, segurana da populao, reduo da pobreza, prestao de servios, transparncia e equidade da gesto dos recursos e ao acesso ao poder. O Conselho reconhece ainda a necessidade de respostas polticas adaptadas em funo das caratersticas especficas do Estado. A referncia ao contrato social d relevncia aos efeitos profundos e persistentes das situaes de fragilidade, ligada incapacidade de cumprir as tarefas fundamentais do Estado e a um potencial de instabilidade e conflitualidade. Engberg-Pedersen e outros, definem uma situao de fragilidade como instabilidade institucional que prejudica a previsibilidade, a transparncia e a responsabilidade dos processos de deciso pblica e a prestao de servios sociais e de segurana populao (Engberg-Pedersen, 2008: 6). Com este postulado, Ikpe associa a fragilidade capacidade do Estado em adaptar-se a circunstncias diferentes, proteger os cidados, absorver impactos e gerir conflitos sem recurso violncia (Ikpe, 2007: 86). Os fatores determinantes para avaliar a fragilidade de um Estado so: a interrupo ou eroso gradual da capacidade de resposta do Estado s necessidades dos cidados, a adoo de polticas ajustveis que permitam gerir a mudana nas relaes entre o Estado e a sociedade, mantendo o controlo do territrio. No entanto a falta de legitimidade, autoridade e servios vitais bsicos, sendo concetualmente distintos, esto interligados e reforam-se mutuamente. A fragilidade pode ter origens diversas e graus de intensidade variveis. O risco de disrupo nas funes vitais do Estado pode surgir em perodos de instabilidade poltica, nas crises econmicas, em processos de gesto de crises associados reconstruo do Estado e da sociedade, em processos de ps-independncia, por exposio a problemas
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fronteirios e trficos regionais. H o risco exacerbado de conflitos e de represso por grupos associados ou no ao poder vigente e de violaes dos direitos do homem sobre as pessoas ou grupos populacionais especficos. A heterogeneidade dos graus e expresses de fragilidade torna o conhecimento profundo e bem informado do contexto local absolutamente decisivo para atuaes e compromissos externos ao pas em situao de fragilidade. Raramente existem vazios polticos, as instituies existentes em perspetiva formal ou informal acabam por assegurar algumas das funes habitualmente desempenhadas pelo Estado. Engberg-Pedersen, defende que em situaes frgeis em que o Estado est ausente ou muito enfraquecido, as autoridades no estatais desempenham frequentemente funes paraestatais em matria de prestao de servios sociais e de segurana (Engberg-Pedersen, 2008: 23). A aplicao da lei e da ordem na Somlia assegurada por tribunais islmicos e os tribunais que aplicam a sharia desempenham uma funo instrumental na criao da ordem jurdica [...] em anarquia, a resoluo de litgios livre e rpida luz dos padres internacionais, observa Leeson (Leeson, 2007: 705). Os atores internacionais devem considerar as instituies ligadas cultura e resilincia da sociedade, devendo o campo de observao de uma realidade colocar-se muito para alm do Estado para que se possam levantar as solues de mitigao das fragilidades diversas.

b. Questes Ligadas Fragilidade Desenvolvimento Humano


O estudo das questes do desenvolvimento humano nos pases em situao de fragilidade mostra que o conjunto dos pases com mais fraco registo no desenvolvimento humano pertence frica subsariana. As posies no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) variam entre a 144. So Tom e Prncipe at 187. Repblica Democrtica do Congo, ltima na lista de pases. O IDH mdio para os pases frgeis situa-se em 0,397 em 2011 (0,286 para a Repblica Democrtica do Congo e 0,509 para So Tom e Prncipe)2. Os custos humanos, sociais e econmicos da fragilidade no se limitam ao mau registo dos pases frgeis nas trs componentes do IDH. Existe uma forte correlao negativa entre a fragilidade e o desempenho nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM): os Estados frgeis da frica subsariana esto muito distantes de concretizar os ODM at 2015.

Problemas Multifacetados: Conflitos


A fragilidade tambm se associa a formas graves de privao e de violao dos direitos humanos, como o direito vida e sua proteo. A ausncia de entidades para
2 Clculos efetuados a partir tabela estatstica 1, do ndice de Desenvolvimento Humano e seus componentes, utilizando o valor IDH dos pases mencionado no Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2011.
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garantir uma gesto da segurana alimentar, a erupo de conflitos violentos e as guerras civis, tm custos muito elevados dos pontos de vista humano, social e econmico. Cerca de 73% dos mil milhes de pessoas carenciadas dos pases listados no livro Bottom Billion, que constitui uma referncia importante para uma listagem de pases em situao de fragilidade, viveram recentemente ou vivem em guerra civil. Alm disso, o risco de que esses pases entrem em guerra civil nos prximos cinco anos muito elevado: um em seis (Collier, 2007). No clara a relao entre a fragilidade e os conflitos. A complexidade dessa relao traduz-se na facto dos conflitos poderem ser uma consequncia das disfunes polticas e de segurana associadas fragilidade das instituies e eles prprios serem geradores de eroso nas estruturas do Estado e suas nas capacidades de garantir a segurana e bemestar das populaes. Os fenmenos de excluso social tnica, religiosa, posse dos recursos podem constituir a raiz dos conflitos. O problema grave do desemprego jovem, sobretudo no sexo masculino, constitui um caldo perigosos para a criminalidade e o agravamento dos extremismos. A falta de controlo territorial, os conflitos, as deslocaes foradas de populaes, abrem espao para o trfico e culturas de estupefacientes, alimentando redes lucrativas e arregimentando pessoas sem emprego e sem razes sociais e culturais. Estes efeitos tm custos incalculveis pela perda de vidas humanas de militares e civis, resultantes dos conflitos e das doenas, pelos traumas psicolgicos do ps-conflito, que se prolongam no tempo. Os deslocamentos de pessoas para fora das reas de conflito e em busca de gua e alimentos, esto associados a custos elevados, a epidemias de doenas, subnutrio e violncia sobre os grupos mais frgeis mulheres e crianas. Os conflitos agravam as fragilidades econmicas e sociais, nomeadamente provocam a diminuio da produo agrcola, destruio das infraestruturas j precrias e insuficiente. Verifica-se a fuga de capitais humano e financeiro para outros pases ou regies, o PIB sofre fortes alteraes setoriais durante e aps os conflitos (Collier, 2007). O setor do armamento e das despesas militares cresce e, em sentido inverso, as despesas com educao diminuem, com um forte impacto social e econmico no mdio e longo prazo, designadamente para o desenvolvimento. Toda a governao poltica e capacidade de planeamento e investimento, pblico e privado ficam afetados no espao e no tempo. O papel do Estado na definio do quadro jurdico e institucional em matria de produo e distribuio de bens alimentares e as reformas e intervenes governamentais podem criar uma situao de insegurana alimentar, prejudicando a disponibilidade de alimentos para os diferentes grupos populacionais. O Estado pode fracassar na sua capacidade de distribuio, aumentando a probabilidade de crise alimentar, pode fracassar na autoridade, colocando-se ento entraves nos sistemas de distribuio alimentar e incapacidade para proteger os ativos produtivos destinados produo e distribuio agrcola com consequentes ou possveis crises alimentares ou emergncias humanitrias e pode fracassar na legitimidade para implementao de sistemas de proteo social. Em matria de governana e nas tarefas fundamentais do Estado de direito a situao de fragilidade pode facilitar a emergncia de grupos interessados em manter uma
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situao de instabilidade poltica, social e econmica, e paralisar as instituies nas reas da segurana e justia. So atuaes contrrias criao de bem-estar e segurana das populaes. Caraterizam-se pela corrupo, criao de instabilidade poltica permanente, ganhos financeiros margem da lei, em atuaes que visam o enfraquecimento do Estado impedindo o cumprimento das suas responsabilidade. Por outro lado, os regimes autocrticos conduzem utilizao do Estado para o enriquecimento de castas e de pessoas, distribuio de cargos pblicos a aliados, tendo invariavelmente como resultado mudanas de governo, geralmente acompanhadas de violncia (GDC -UNODC, 2009: 67).

Problemas Transfronteirios e Regionais


A fragilidade do Estado tem uma influncia regional em que, calculados os custos, h uma perda de crescimento de cerca de 0,6% do PIB anual por cada pas vizinho(Chauvet, 2007). A fragilidade tende a originar efeitos transfronteirios adversos, como a propagao de instabilidade poltica (Iqbal e Starr, 2008), embora sem que esteja comprovado o aumento da probabilidade de um conflito civil ou guerra entre pases vizinhos (Iqbal e Starr, 2008). Outro fator de instabilidade e conflito violento transfronteirio o mercado de armas em frica (Lambach, 2004; Studdard, 2004). A porosidade das fronteiras nacionais africanas facilita o movimento de armas e munies entre os pases, pelo que a oferta pode facilmente responder distribuio geogrfica da procura (Killicoat, 2007 ). Os movimentos de refugiados atravessam fronteiras de pases vizinhos e acarretam custos elevados para os pases de destino. Facilitam a propagao de epidemias, designadamente da malria, nos pases da frica subsariana (Montalvo e Reynal-Querol, 2007). Os refugiados que se deslocam do Ruanda e do Burundi para a regio de Kagera, no noroeste da Tanznia criam situaes de emergncia humanitria devido a doenas e assistncia em diversas reas sociais como a alimentao e a escolaridade das crianas (Baez, 2008). Constituem ainda problemas nesta rea a criao de ondas de violncia em territrios contguos de pases vizinhos, exemplo da regio dos Grandes Lagos, e a propenso para a organizao de grupos violentos. As redes internacionais de trfico de droga exploram igualmente a fragilidade do Estado de direito e o no controlo da totalidade do espao territorial de soberania, utilizando-os como plataformas de circulao entre os pases produtores e consumidores.

Ameaas Globais
A fragilidade dos Estados e das sociedades acabam por ter efeitos na segurana regional e global, apesar da contestao existncia de uma relao causal entre fragilidade do Estado e as ameaas transnacionais, caso do terrorismo de raiz extremista e religiosa3.
3 Chandler (2006) argumenta que a ideia de Estados frgeis como ameaa de segurana [...] exagerada, e Hehir (2007), Newman (2007) e Stewart (2007) utilizam argumentao idntica.
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Os pases da frica subsarianos no so, de forma geral, afetados pelo terrorismo, enquanto terrorismo transnacional com objetivos globais. Os grupos terroristas tm vindo a operar em Estados estruturados nas reas da segurana e da defesa, independentemente do sistema poltico de governo. Por outro lado o ressurgimento da pirataria no Golfo de Aden apresenta-se como um exemplo das ameaas transnacionais que encontram terreno frtil na fragilidade das estruturas de governana4. A Resoluo do Parlamento Europeu, de 23 de outubro de 2008, sobre a pirataria no mar, salienta a importncia desta ameaa e a resposta militar da Unio Europeia, no Corno de frica, atravs da misso Atalanta, reforou essa avaliao. A ligao entre fragilidade e pirataria intuitiva, j que as condies de fragilidade que favorecem a pirataria e o assalto mo armada continuam pouco investigadas (Nincic, 2008).

c. A Resilincia
Quando se procura abordar a questo da resilincia e da sua identificao em sistemas interrelacionados da sociedade e da economia temos que identificar as capacidades culturais e sociais, caso dos setores familiar, comunitrio e nacional, nos quais se identifica o ajustamento e a resposta aos choques internos e externos que sobre esses grupos sociais atuam. A resilincia e a vulnerabilidade so conceitos adotados por diferentes disciplinas e reas do conhecimento. Constituem exemplo a economia, a psicologia, a ecologia, a segurana. Sendo uma abordagem de base sistmica existe algum risco de impreciso nos termos e, como tal, de interpretao. Para efeitos do nosso estudo adotaremos as definies seguintes: Resilincia a capacidade de um sistema de absorver uma perturbao, sofrer uma mudana e manter essencialmente a mesma funo, estrutura, identidade e retroaes. Esta definio foi elaborada no mbito da Resilience Alliance 5, uma rede de investigao pluridisciplinar que estuda o tema desde 1999. Vulnerabilidade a suscetibilidade de uma pessoa, grupo ou sistema aos efeitos dos choques. A vulnerabilidade o resultado da dimenso e da frequncia dos choques e presses, da exposio aos choques e da capacidade de reao aos choques, ou seja, a resilincia (ERD, 2009: 72). A vulnerabilidade estrutural a vulnerabilidade a fatores que so durveis e independentes da capacidade de um sistema de reagir a mudanas e choques. Assim, a vulnerabilidade depende da dimenso e da frequncia dos choques e presses e da exposio aos choques (ERD, 2009: 72).
4 A incapacidade do Governo Federal Transitrio da Somlia para patrulhar as guas pertencentes sua Zona Econmica Exclusiva levou o Conselho de Segurana das Naes Unidas a adotar a Resoluo 1816, que autoriza navios estrangeiros a combater os piratas em guas somalis (Guilfoyle, 2008). Resilience Alliance, research on resilience in social-ecological systems a basis for sustainability; disponvel em http:// www.resalliance.org/
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A criao de resilincia pelas sociedades levanta o problema dos mecanismos utilizados para o efeito. Em primeiro lugar estabelece-se a noo de que o exerccio adequado das tarefas do Estado de direito que vai promover a resilincia dos sistemas poltico, social e econmico, potenciando as qualidades e as capacidades das pessoas quer sejam confrontadas com situaes de normalidade constitucional e ambiental quer em situaes de exceo, tambm constitucional ou ambientais, em sentido alargado. Em segundo lugar, ao considerarmos um sistema poltico e socioeconmico, os processos de adaptao e resposta aos choques ou mudanas de reforma no so geridos em exclusividade pelo Estado e pelas suas instituies. A prpria sociedade assenta em estruturas no estatais com sistemas prprios e capacidades reais e efetivas de organizao, adaptao e aprendizagem contnua. A coeso que enforma a sociedade civil, as redes sociais, formais e informais, a memria cultural e social (Folke 2006), os laos de confiana entre as pessoas e entre os organismos, a rejeio e a penalizao de irregularidades luz da convivncia social, as instituies privadas e informais que regulamentam as atividades econmicas, os direitos de utilizao dos recursos e resoluo de litgios, constituem fontes essenciais de resilincia da sociedade. Quando Estados em situao de fragilidade, designadamente das instituies de segurana e desenvolvimento, procuram coexistir com sociedades resilientes, cria-se uma situao de instabilidade potencial com efeitos negativos do ponto de vista social. As insuficincias reveladas ao nvel do Estado desgastam e enfraquecem a resilincia de base sistmica em que assenta a sociedade civil e a sua organizao econmica. As famlias, as comunidades e os organismos tradicionais da cultura e da sociedade com a sua resilincia ajudam a conferir proteo s populaes compensando a situao de fragilidade do Estado de direito. Desta forma encontramos em frica as culturas e as sociedades que se adaptam de forma viva e construtiva aos impactos das crises repetidas, desenvolvendo mecanismos e rotinas de sobrevivncia, reao e adaptao de grande complexidade, de que so exemplos a proteo organizada numa base intrafamiliar e comunitria e a gesto tradicional das terras de pastoreio. No entanto, as sociedades de base cultural tradicional no foram capazes de mitigar totalmente os custos humanos e de desenvolvimento resultantes, quer dos choques polticos, econmicos ou ambientais, quer da ausncia do cumprimento das funes vitais bsicas do Estado.

Fragilidade do Estado e Resilincia Socioeconmica


As relaes de interao que se estabelecem entre os setores da sociedade e das respetivas estruturas sociais, culturais e econmicas, de que se relevam a famlia, a comunidade local, nacional e internacional, integram os processos de bem-estar e segurana das pessoas e do Estado de direito. O crescimento econmico, desenvolvimento e bem-estar nos pases frgeis tratado por J. Allister McGregor, do Instituto de Estudos de Desenvolvimento, Universidade de Sussex, num texto (ERD, 2009: 73) em que refere a constatao de W. Arthur Lewis
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relativa ao facto do crescimento econmico no constituir objetivo do desenvolvimento, mas antes uma forma de aumentar as opes das pessoas, mensagem hoje aceite pelos mais reputados economistas e estudiosos das questes do desenvolvimento. No entanto as polticas e as prticas como o revelam as crises econmicas e de governao, nacionais e internacionais, o que obriga ao reajustamento das percees e das polticas sobre o desenvolvimento para abordagens mais humanas e holsticas. Nos pases em situao de fragilidade e em desenvolvimento os desafios ligados ao bem-estar so muito grandes e as comunidades procuram estabelecer as suas prprias condies sociais de sobrevivncia. As pessoas estabelecem redes locais, pagam a sua prpria proteo fsica a milcias privadas, criam junto das empresas locais as suas oportunidades de negcio, recorrem ao sistema tradicional de justia para aplicao da lei e estabelecimento da ordem. Tais mecanismos permitem bem-estar e desenvolvimento mas tambm esto associados ao sacrifcio da liberdade e dos direitos individuais. O trabalho a partir destes dados de partida envolve um compromisso das entidades estatais com outros agentes da sociedade, milcias e empresas, procurando afastar essas organizaes dos procedimentos e prticas mais negativas. De acordo com J. Allister McGregor estamos perante uma agenda de compromisso centrado no bem-estar para o apoio a um contrato social de governao. O Estado e as suas instituies integram um sistema complexo social, cultural e econmico no qual a resilincia ser assegurada e reforada atravs de estratgias de adaptao seguidas pelos diferentes setores (Engberg-Pedersen, 2008). O Estado atravs da governana influencia a resilincia da sociedade, disponibilizando bens pblicos, prestando servios vitais bsicos e conferindo segurana e a estabilidade s pessoas, contribuindo para o processo de criao de capacidades humanas (figura 1). Figura 1 Interaes entre a fragilidade do Estado e a resilincia social, cultural e econmica

Fonte: ERD (2009).Overcoming Fragility in Africa Forging a New European Approach

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A reconstruo eficaz e eficiente do Estado obriga a tratar o problema de forma sistmica e plurissectorial no mbito da segurana e do desenvolvimento e no apenas das instituies do Estado de direito, como concetualizado e aplicado pelas abordagens que defendem as reformas setoriais. A integrao abrangente ao nvel estratgico entre o Estado e as organizaes sociais descritas compreende aes, exerccio de poder, distribuio de benefcios e custos ao coletivo (Migdal, 1988). A interao entre o que Migdal (1988) designa Estados fortes e sociedades fortes constitui um processo de reforo mtuo: uma sociedade civil forte proporciona uma base de legitimidade e uma capacidade de ao na qual o Estado se pode basear, mas a sociedade civil tambm depende do Estado para a prestao de determinados servios (Spalding, 1996: 66).

d. Reconstruo do Estado e da Sociedade


Existem redes transfronteirias de capitais, da informao, das religies, do crime, da defesa, que organizam centros de poder difusos ou formalizados, ao mesmo tempo que no interior dos velhos Estados se multiplicam as regies, as descentralizaes, as seitas, os corporativismos (Adriano Moreira, 2005: 386)6. A reconstruo do Estado tornou-se uma prioridade para a segurana e o desenvolvimento e a comunidade internacional, atravs dos grandes doadores organizaes e Estados identificou a importncia de estabelecer compromissos duradouros com os pases frgeis para o seu desenvolvimento, onde os Estados tm um que cumprir um papel determinante nas mudanas para a prossecuo dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM). Todo o conjunto de atuaes de curto prazo sobre os contextos institucionais e ambientais presentes no deve perder de vista, como afirmado nos princpios da OCDE, a perspetiva de longo prazo da interveno internacional nos Estados frgeis assenta no apoio s reformas nacionais, de forma a constituir instituies eficazes, legtimas e resistentes (OCDE-CAD 2007). A construo do Estado envolve processos e dinmicas complexas onde esto tambm presentes a cidadania, os valores culturais e sociais, as percees sobre as instituies de governo, as famlias, as comunidades. A Europa viveu um processo secular, apoiado em guerras longas, alianas e imprios, at constituio do atual sistema de Estados e naes independentes. A introduo de mudanas rpidas nos Estados frgeis um sofisma associado ao ideal de Weber. Em frica, os pases viveram processos de independncia recentes,
6 Alain Touraine (1995: 36 citado em Adriano Moreira (2005:387), sublinhou relativamente ao modelo internacional dos Estados soberanos que o poder estava nas mos dos prncipes, das oligarquias, das elites dirigentes. Definia-se como a capacidade de impor a sua vontade aos outros, de modificar os seus comportamentos. Esta imagem do poder no corresponde nova realidade. O poder est em toda a parte e em parte alguma: est na ponderao, nos fluxos financeiros, nos modelos de vida que se generalizam, no hospital, na escola, na televiso, nas imagens, nas mensagens, nas prprias tcnicas O grande problema no tomar o poder: recriar a sociedade, inventar de novo a poltica para impedir a luta cega entre os mercados excessivamente abertos e as comunidades muito fechadas e a desagregao das sociedades onde cresce a distncia entre os includos e os excludos, os in e os out.
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aps uma aplicao prolongada de sistemas de governao coloniais que procuraram administrar e moldar os territrios conforme os modelos da metrpole e do ocidente. Ser talvez o desafio mais importante de uma independncia a criao e assuno institucional do sentimento de identidade comum e a estruturao do Estado com base em instituies estveis e reconhecidas pelas populaes, diferente do modelo de construo do Estado europeu, dado que cada povo, com padres culturais e de sociedade especficos, dever desenvolver Estados com legitimidade poltica e capazes de proporcionar bem-estar e segurana. A legitimidade poltica do Estado de direito assenta em bases formais e informais representativas dos interesses dos cidados e no de um ou mais grupos, processos que devero ser liderados localmente, dentro do princpio essencial da apropriao, com um tempo alargado de atuao e maturao que no se compadece com as agendas internacionais de curto prazo, cujos resultados so muito limitados. Como j foi referido a reconstruo do Estado e o aumento da resilincia constituem um processo endgeno, que as organizaes e os parceiros internacionais podem apoiar e ajudar a capacitar mas no liderar poltica ou estrategicamente. A reconstruo do Estado conduzida por atores nacionais, com ajuda de atores internacionais, a estratgia definida pelo pas e a criao, reforma e reforo institucional destina-se a cumprir o objetivo da prestao das tarefas fundamentais do Estado de direito e da garantia das funes vitais da sociedade. Algumas lies identificadas mostram a ineficcia das abordagens mnimas ou setoriais, centradas na estabilizao e construo institucional, que uma crise ou instabilidade poltica pode colocar rapidamente em causa. Ser mais adequado adotar estratgias abrangentes e progressivas de gesto de crises, de governao no mbito da segurana e do desenvolvimento. Estimular as oportunidades com base na realidade do terreno e nas populaes, evitar planos ambiciosos de reformas setoriais para as instituies e para o contrato social sem tempo e recursos para a legitimao e apropriao local. um processo poltico complexo em que o profundo conhecimento do contexto local essencial para o sucesso das atuaes internacionais baseadas no multilateralismo e envolvendo Estados e organizaes internacionais e no-governamentais. De uma abordagem descendente para o reforo institucional, centrada nos atores estatais e nas elites nacionais, passou tambm a ser considerada uma abordagem ascendente, que interrelaciona o Estado e a sociedade, operando atravs da sociedade civil no institucional (Pouligny, 2009). Na generalidade dos casos prevalece um aviso centrada nas elites e nas instituies de segurana, defesa, justia, inviabilizando a abordagem metodolgica atravs de um processo poltico inclusivo e limitando-se a uma abordagem nacional e no local (Kaplan, 2009). Os atores internacionais tendem a centrar-se nos aspetos tcnicos da construo do Estado, procurando reas consideradas menos no intrusivas e apolticos, onde mais fcil estabelecer a confiana e investir recursos, mas em que os objetivos finais e o retorno das parcerias dificilmente atingido. Uma perspetiva muito centrada nas cooperaes e ajudas tcnicas para a reconstruo setorial do Estado acaba por diminuir as dinmicas fundamentais do processo
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poltico conciliando a capacitao institucional com as expetativas da sociedade constantes do contrato social e que devem ser auscultadas no contato com as populaes e as comunidades locais. A anlise da forma como o contexto histrico e cultural modela e transforma as percees pblicas relativamente a quem detm a autoridade e o poder e quais so as instituies informais com maior representatividade so fundamentais ao enriquecimento do processo de reformas polticas, de segurana e defesa, judiciais, com as dimenses que podemos designar como imateriais. o caso das dimenses tnicas, religiosas, da identificao dos valores comuns, das crenas, das percees e das razes culturais, importantes por exemplo ao processo fundamental de elaborao de uma constituio consensual e inclusiva. Batrice Pouligny, da Universidade de Georgetown, escreve que a resilincia local pode melhorar a segurana. A prtica demonstra as reformas e as polticas no setor da segurana fracassam ao no integrarem dimenses intangveis, imateriais, que acabam por definir as questes de segurana contextualizadas pela realidade do pas e da sua histria, nomeadamente tendo vivido processos recentes de independncia. O conceito de segurana humana dos atores e dos doadores internacionais pode distorcer e ignorar as especificidades das percees de segurana local. Os problemas de segurana de um pas so normalmente influenciados por eventos e perdas, emocional, social e culturalmente traumticos a que se associaram a destruio de normas de cultura e de sociedade com cdigos identitrios tradicionais de conduta. Para as comunidades estes so realmente os problemas de segurana e proteo, em situaes de fragilidade, convivendo permanentemente com a violncia e imprevisibilidade, e encontrando os mecanismos comunitrios para enfrentar as ameaas sua segurana, fazer justia e facilitar a reintegrao social. A comunidade encontra mecanismos para reduzir as ameaas sua segurana, por exemplo, resultantes da proliferao de armas ligeiras ou da necessidade de reintegrar excombatentes, restabelecendo a confiana a comunidade local e aqueles, enfatizando os valores e os elementos imateriais de cultura com o objetivo de construir instituies. Moambique e o norte do Uganda constituem casos em que os rituais tradicionais facilitaram a reintegrao das crianas-soldado, fazendo parte de estratgias profundamente enraizadas no contexto social e cultural com dimenses subjetivas e psicolgicas da reintegrao.

O Contexto Local
fundamental um processo de avaliao interna feita pelo Estado, identificando quais os recursos disponveis e que modelos institucionais seguir na edificao das estruturas, atravs de processos polticos e econmicos coerentes com a histria e a especificidade cultural das populaes e meio ambiente. Muitos regimes ps-coloniais ao adotarem as perspetiva externa para administrarem os seus recursos e para a governao nacional, tornaram-se extremamente dependentes da ajuda externa, com as estruturas e recursos internos demasiado fracos para a sustentao dos regimes soberanos. Os modelos polticos ocidentais sero importantes tambm para as sociedades no ocidentais. No entanto carecem de novas formulaes adequadas s culturas e s condiIDN CADERNOS

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es polticas, econmicas e sociais nacionais e locais. O objetivo no exportar as leis e os modelos de segurana e bem-estar ocidentais, nem uma democracia apenas porque se fazem eleies peridicas para os rgos de soberania. O objetivo promover a governana capaz, inclusiva, participada, ajustvel e responsvel perante as populaes. O Botswana tem um sistema poltico de paradigma tradicional que influencia as normas de governao, tornando-se amplamente reconhecido pela populao e pelas comunidades. Em suma, a adoo de uma abordagem progressiva construo do Estado e da sociedade enraza-se fortemente no contexto local e, aderindo aos princpios da OCDE, deve tomar-se o contexto, em todas as suas dimenses, como o ponto de partida e o terreno de atuao e apoio, evitando a imposio de matrizes europeias (blueprints) externas e descontextualizadas, com custos incalculveis em recursos materiais e imateriais. Para os atores internacionais parece ser uma empreitada mais arriscada e muito mais complexa que uma cooperao ou compromisso tcnico, no entanto, os objetivos tornar-se-o credveis e a segurana e o desenvolvimento dos Estados e das Regies em situao de fragilidade faro caminho para a concretizao das estratgias de segurana e defesa, designadamente da NATO, da Unio Europeia e dos respetivos Estados-membros.

4. A Aproximao Global e Integrada Reconstruo dos Estados e das Sociedades em Situao de Fragilidade a. Origens e Conceptualizao Terica
A expresso aproximao global atualmente largamente referida em textos das organizaes internacionais Unio Europeia, NATO, Unio Africana e de Estados. Sob a designao, em lngua inglesa, de comprehensive approach ou de integrated approach (De Coning, 2010), pretendeu-se traduzir a ideia harmonizao e coordenao dos atores internacionais, regionais e locais, civis e militares, atuando em teatros de gesto de crise. Simultaneamente, com a entrada do sculo XXI, comeou a dar-se enfase expresso whole of governement approach (WGA ou WHOGA), que tambm tem variantes como inter agency approach, networked security, multifunctional approach, 3D concept (diplomacy-development-defence). As expresses traduzem uma ideia de aproximao unidimensional, contraditria com a abordagem s crises complexas, sendo muito difcil consensualizar uma definio para um conceito de aproximao global. Para traduzir pluridisciplinaridade existem acrnimos em lngua inglesa como Dime para diplomatic, informational, military and economic elements (Schnaubelt, 2009: 7) ou Dimefil para diplomatic, informational, military, economic, financial, intelligence and law enforcement elements ou Midlife para military, intelligence, diplomatic, law enforcement, information, finance and economic. Muitos dos atores fundamentais, nas atuaes do mbito de uma gesto de crises, participam no mbito de estratgias globais sem que o enunciem, assumindo a concetualizao e terminologia da crise.
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De Coning e Friis (2008: 2-9), apresentam alguns argumentos para uma aproximao global. Maior eficcia em perodo de crise econmica e de grandes restries oramentais, coerncia na atuao dos atores num determinado teatro de crises caraterizados por uma grande complexidade, caso do Afeganisto por eles tratado. A questo da legitimao para a atuao de um determinado Estado ou Organizao Internacional, o propsito de uma atuao mais assertiva sobre a fragilidade dos Estados e as questes da segurana regional e global, como o caso da Somlia e do Golfo de Aden, a questo das respostas polticas multilaterais aos conflitos intraestatais, as reaes das opinies pblicas ao aumento do nmero de baixas e ao prolongamento das intervenes militares, constituram argumentos de peso para uma nova estratgia de gesto de crises. A expresso aproximao global ter tido origem em documentos da Organizao das Naes Unidas, em 1990, tendo Kofi Annan como um dos seus primeiros promotores (Wendling, 2010). Outra corrente advoga como tendo sido resultante da influncia dinamarquesa no seio da NATO, organizao que viria a definir a expresso na cimeira de Bucareste em 2008.7 No entanto pode ser ainda considerado um elemento novo que precisa de ser concetualizado para constituir um corpo de doutrina. Apesar da discusso no seio dos Estados e das Organizaes Internacionais existem poucas publicaes da academia sobre o assunto, cingindo-se aos think tanks, s Organizaes No Governamentais e outros centros que trabalham para desenvolver uma viso holstica. O tratamento mais terico da aproximao global confere-lhe um carter holstico, nomeadamente na sociologia, ou sob um carter sistmico, nos anos 50 do sculo XX, nos EUA e no mbito da economia ou da gesto. O termo surge no domnio das cincias exatas aplicado ao campo da ecologia nos anos 1980 (Chetre, 2010). Na gesto de crises ou numa aceo dos conflitos, nas catstrofes naturais e industriais, nos ataques terroristas ou limitado aos desafios para uma aproximao global s crises em Estados em situao de fragilidade, acaba por constituir um instrumento incontornvel das atuaes multilaterais no mbito da gesto de crises. A gesto de crises estabelece uma ligao entre aproximao global e o conceito de segurana humana. A relao entre as questes da segurana e da defesa transforma a gesto de crises num caminho estratgico para o retorno situao de paz, evitando a guerra. A questo dos aspetos ligados ao conceito de segurana humana levanta igualmente questes do Estado de direito, da governana, das estruturas de segurana e de defesa e as questes do desenvolvimento. Podemos deste modo ligar o conceito de segurana humana aproximao global (Bibliography on Human Security , 2001).
7 Excerto da Declarao da Cimeira de Bucareste (ponto 4.), NATO, 3 de abril de 2008: We have welcomed to Bucharest a number of our partner nations; Mr. Ban Ki-moon, the Secretary-General of the United Nations; and prominent representatives of other international organisations. Many of todays security challenges cannot be successfully met by NATO acting alone. Meeting them can best be achieved through a broad partnership with the wider international community, as part of a truly comprehensive approach, based on a shared sense of openness and cooperation as well as determination on all sides. We are resolved to promote peace and stability and to meet the global challenges that increasingly affect the security of all of us, by working together.
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A questo da ligao civil-militar tratada normalmente no mbito da Civil-Military Cooperation (CIMIC) sendo transmitida uma perspetiva de aproximao global. Os aspetos CIMIC esto limitados ao quadro operacional da gesto de crises enquanto a aproximao global consiste numa filosofia mais alargada e recente. O conceito CIMIC corresponde ao dispositivo colocado no terreno pelas unidades militares com o objetivo da obteno da neutralidade das populaes em situao de crise (Rehse, 2004). A aproximao global proactiva e no se restringe apenas ao teatro de operaes. No visa somente obter a neutralidade mas procura conquistar os coraes das populaes da regio abrangida pelas aes desenvolvidas em prol das populaes locais, no mbito da reconstruo e apoio s autoridades nacionais e locais. do seu mbito desenhar solues prvias pelos participantes e pelas estruturas internacionais, construdas em coordenaes interministeriais e no mbito dos processos de deciso das Organizaes Internacionais, com o fim ltimo de uma gesto de crises integrada e mais abrangente. As solues a encontrar passam pela articulao entre a diversidade de redes e de interlocutores civis em oposio s relaes hierrquicas precisas das organizaes militares, compatibilizando a relao de apoio entre sistemas organizacionais com culturas diferentes. As questes organizacionais ligadas aproximao global apenas so tratadas de forma parcial no mbito das polticas pblicas e ao nvel das questes da coordenao. As ligaes e a coordenao interdepartamental ou interministeriais normalmente tratada numa tica de whole of government approach, conceito presente para os aspetos organizacionais da aproximao global (OECD, 2006). A articulao e a coordenao so difceis e torna-se necessrio ultrapassar receios de interferncia nas competncias de reas diferentes. A ligao ao nvel terico entre o tratamento das questes de construo da paz e da manuteno da paz vai alm dos aspetos estritos da aproximao global e aborda as questes de carter operacional. As condies de uma viso global e de uma avaliao global podem ser entendidas como contribuindo para uma aproximao global (Fast e Neufeld, 2005). O estudo das questes entre organizaes e a eficcia do multilateralismo apela definio do papel das organizaes internacionais na gesto de crises (Koops, 2010) (Tardy, 2010). A aproximao global tende a reunir diferentes atores para alcanar objetivos comuns no mbito da gesto de crises, introduzindo grande complexidade do ponto de vista das relaes de comando, controlo e coordenao e das relaes de apoio, num mesmo teatro de operaes ou Estado apoiado. Entre os institucionalistas das relaes internacionais podemos encontrar vrios autores que escrevem sobre a relao entre a ONU a UE e a NATO na implementao da abordagem abrangente como Biermann (2008) ou Hofmann (2008). As questes ONUUE esto mais desenvolvidas do que as questes OTAN-ONU, por exemplo, o que tambm traduz os nveis de colaborao entre as organizaes. As questes de interao entre organizaes internacionais referem-se a partilha de tarefas num contexto de governao globalizada (McFarlane e Weiss, 1994). A multiplicidade de atores implica, na gesto de crises, a identificao do ator mais
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adequado para liderar uma determinada tarefa ou atuao complexa, a distribuio dos papis entre as partes interessadas, garantindo sempre maior eficincia e eficcia no terreno. Assim como deve ser concretizada a coordenao entre atores, consideradas as questes financeiras, operacionais, tticas, tcnicas, logsticas e de interoperabilidade. No possvel identificar um domnio terico e acadmico nico para a aproximao global mas encontramo-la, de forma transversal, em diferentes campos e reas de estudo.

b. A Histria e as Tendncias
Ao nvel histrico as origens podem ser traadas com os primeiros ligaes entre diplomatas e militares estabelecidas no sculo XX em alguns Estados, impulsionadas pelo fim da conscrio e da Guerra Fria. As crises da Bsnia e do Kosovo catalisaram a aplicao de aproximaes globais e o contexto das reformas aps o Tratado de Lisboa, na Unio Europeia, e o novo conceito estratgico da NATO, colocaram a aproximao global nas agendas e nas estratgias das Organizaes Internacionais e dos Estados, impulsionando a criao de novas estruturas e abordagens para a crise. O fim da conscrio e o incio de nova uma perceo de parceria-adversrio, as Foras Armadas foram obrigadas a rever os conceitos da ligao com os atores civis. O fim do servio militar obrigatrio alterou o paradigma de Foras Armadas compostas por cidados vindos da vida civil, com competncias mltiplas, para militares profissionais, obrigados a estabelecer relaes com atores civis com conhecimentos diferenciados. Este o caso geral dos militares na situao de ativo. Os militares na situao de reserva, em diversos pases, encontram na aproximao global uma forma de poderem ser teis s Foras Armadas, beneficiando das competncias militar e civil. No Kosovo a questo da coordenao entre a NATO e as organizaes humanitrias era absolutamente crtica e veio a dar lugar publicao de textos oficiais sobre a aproximao global. Foi o caso da resoluo 1244 das Naes Unidas adotada a 10 de Junho de 1999 (art. 17.). Foi a primeira resoluo a configurar um maior grau de coordenao entre a ONU, a OTAN, a UE e a OSCE. De igual modo se colocou posteriormente a questo das atuaes no mbito do nexo de segurana e desenvolvimento, na gesto de crises alargada e na reconstruo do Estado e da sociedade em situao de fragilidade. Os aspetos tecnolgicos no devem ser negligenciados quando se procura compreender as evolues ao nvel das estratgias militares. O progresso tecnolgico afeta os modelos organizacionais e a articulao e composio das foras. As evolues tecnolgicas constituem uma das origens da aproximao global porque possibilitam maior partilha de informao entre os atores no terreno complexo da gesto de crises.

c. As Organizaes Internacionais
A Unio Europeia (UE) apontada como o ator mais apto a aplicar uma abordagem global. Associa diferentes instrumentos da componente militar e da componente civil de gesto de crises com a possibilidade de intervir militarmente aps o Conselho Europeu
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de Colnia em 1999 (Cologne European Council, 1999). Pode conduzir misses civis de gesto de crises de polcia, de justia, de administrao civil e de proteo civil deciso adotada no Conselho da Feira em 2000 (Santa Maria da Feira European Council, 2000). A disponibilizao de meios feita pelos Estados e tambm pelas ONG. A ao da Comisso Europeia no mbito da Ajuda Humanitria com outras organizaes internacionais, designadamente com as naes Unidas e com a NATO. O conceito europeu para a aproximao global (comprehensive approach) foi colocado pela presidncia britnica em 2005 apesar de desde 2003 a questo do aperfeioamento da cooperao civil e militar nas atuaes da Unio Europeia tenham sido apresentadas no Civil Military Cooperation (CMCO), rgo para a cooperao civil-militar (Gros, Vilboux, Coste, Klein, 2010). A falta de uma definio oficial sobre aproximao global no inviabilizou o consenso para uma metodologia e prtica dos princpios da partilha e dos processos cooperativos com a finalidade de obter resultados visveis, no longo prazo, nos domnios da poltica da diplomacia, da segurana, da economia, do desenvolvimento, da justia e dos direitos do Homem, em busca de objetivos comuns, dentro e fora da Unio Europeia. A Unio Europeia apoia-se no conceito dos trs D para explicitar a aproximao global: Defesa, Desenvolvimento e Diplomacia e, dentro da diplomacia, os trs C: common strategy, common mission statement, common understanding of the strategy, mission statement and modus operandi. Os princpios centrais para a aproximao global europeia so: o desenvolvimento e das capacidades locais do Estado em situao de fragilidade strengthening local ownership a importncia da poltica para garantir a paz political primacy a legitimidade, a unidade de esforos unity of effort a segurana, a transformao do conflito e o envolvimento regional. A aproximao global refere-se a mltiplos domnios de tratamento, pela Comisso Europeia, em normativos sobre as migraes e a luta contra o narcotrfico, por exemplo. O Conselho Europeu tambm tem trabalhado esta matria nos seus rgos de estudo e deciso e a ideia ficou reforada, ao nvel da Comisso e da Conselho, com a adoo do Tratado de Lisboa e a criao do Servio Europeu de Ao Externa (SEAE) e do Crisis Management Planning Directorate (CMPD). A Operao Atalanta apresentada como um exemplo de aproximao global. Lanada em dezembro de 2008 a EUNAVFOR European Union Naval Force Somalia, contribui para a dissuaso, a preveno e a represso dos atos de pirataria e assaltos armados ao largo das costas da Somlia.8 Esta operao inscreve-se no quadro de uma aproximao global da Unio Europeia onde se incluem as componentes militares, de segurana, humanitrias e polticas. Levantam-se mltiplas questes como a do financiamento da aproximao global, com base em instrumentos de segurana e desenvolvimento pelos Estados-membros ou pelas instituies da Unio Europeia? Como fazer essa partilha de custos? Quais os cenrios de crise adequados a este tipo de interveno? No contexto de grandes restries financeiras e oramentais por parte dos Estados, so apenas duas das questes de difcil
8 Dados da Operao disponveis em http://www.eunavfor.eu/.
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resposta para o processo de deciso sobre as misses e operaes da Unio Europeia. As questes centrais da partilha de informaes e da interoperabilidade com a OTAN, outra organizao de procura posicionar-se na aproximao global, tm igualmente que ser resolvidas, a par da formao de peritos e constituio de bolsas em assuntos civis e militares. A Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)9 enfrenta dificuldades maiores do que a UE para adotar por si s uma aproximao global. A OTAN no possui meios e capacidades civis para projeo em Teatros de Operaes e, por outro lado, no existe um consenso dos seus membros sobre a forma como a Aliana deve abordar a aproximao global. A interveno no Afeganisto reveladora desta dupla constatao. Em relao s capacidades civis, cabe referir que a cultura da organizao, os processos e as doutrinas implementados, so essencialmente poltico-militares e a questo das misses civis no se colocou ao longo da sua histria. A cooperao com instituies de natureza civil tem sido desenvolvida embora oferea grandes dificuldades operacionais dadas a diferena nas misses, nas estruturas e nos processos de deciso e comando e controlo. Na cimeira de Riga, em 2006, colocou-se a questo dos recursos para uma aproximao global. Aps Brooke Smith-Windsor (2008), so os dinamarqueses que colocam o termo no lxico da OTAN, em 2006. Sete pases apresentaram um non-paper sobre a interao civil militar para otimizar o planeamento e a conduo de operaes de gesto de crises: Dinamarca, Canad, Hungria, Noruega, Holanda, Repblica Checa e Eslovquia (Gros, Vilboux, Coste, Klein, 2010: 127). Seriam seguidos pelos EUA e pelo Reino Unido, que incluram o conceito em exerccios. A cimeira de Bucareste como j referimos colocaram a Aliana de acordo para a operacionalizao da aproximao global. O documento sublinha que a NATO no possui capacidades civis para projetar, no se posiciona portanto como uma organizao possuindo todos os instrumentos necessrios, propondo-se contribuir para uma mais eficaz coordenao entre civis e militares na gesto de crises, aperfeioando a ligao e articulao com as outras organizaes Estado e no Estado. A cimeira de Strasbourg Kehl de 2009 confirma esta linha de atuao 10 , e pronuncia-se sobre as experincias dos Balcs e do Afeganisto que mostram a necessidade de uma aproximao global.
9 Sntese disponibilizada pela NATO para A Comprehensive Approach to Crisis Management: NATOs new Strategic Concept, adopted at the Lisbon Summit in November 2010, underlines that lessons learned from NATO operations show that effective crisis management calls for a comprehensive approach involving political, civilian and military instruments. Military means, although essential, are not enough on their own to meet the many complex challenges to EuroAtlantic and international security. Allied leaders agreed at Lisbon to enhance NATOs contribution to a comprehensive approach to crisis management as part of the international communitys effort and to improve NATOs ability to contribute to stabilization and reconstruction. 10 Extrato da declarao dos Chefes de Estado e de Governo: Today we renew our commitment to a common approach to address the challenges to peace and security in the Euro-Atlantic area. We underscore that the existing structures NATO, the European Union (EU), the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) and the Council of Europe based on common values, continue to provide every opportunity for countries to engage substantively on Euro-Atlantic security with a broad acquis, established over decades, that includes respect for human rights; territorial integrity; the sovereignty of all states, including their right to decide their own security arrangements; and the requirement to fulfil international commitments and agreements.
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Em relao a atuaes conjuntas com a Unio Europeia, pode levantar-se a questo do recurso a atuaes concertadas e complementares, procurando sinergias de meios e capacidades, do tipo Berlim Plus em sentido inverso, utilizando peritos civis da UE para a gesto de crises complexas, nas questes civis, em alternativa a atuaes com integrao no seio da OTAN de estruturas civis para a gesto de crises e as tarefas de reconstruo (Meindersma, 2009). A Organizao das Naes Unidas, tal como a Unio Europeia, engloba os aspetos da componente militar mas tambm os aspetos civis da gesto de crises. Cedo procurou concetualizar uma aproximao multidimensional em torno do conceito de aproximao integrada. No quadro das operaes de peacebuilding e peacekeeping 11, as Naes Unidas procuraram aplicar uma aproximao integrada e utilizaram na terminologia oficial as expresses aproximao integrada e misses integradas, designadamente no que se refere a exemplos no contexto africano. No mbito das avaliaes e programas conjuntos Kofi Annan refere: A aproximao integra apoia-se sobre um plano estratgico comum e uma compreenso tambm comum das prioridades e dos tipos de interveno que devem ser realizados, em diferentes momentos, no mbito de um processo de reconstruo. Atravs de uma aproximao integrada, o sistema das Naes Unidas procura atuar de forma coerente com os seus postulados, nos Estados frgeis e na resoluo dos conflitos, organizando e articulando os diferentes meios e capacidades envolvidos (UN Secretary-Generals Note, 2000). As misses integradas aparecem plasmadas no Relatrio da ONU Report of the Panel on United Nations Peace Operations, redigido por Lakhdar Brahimi, Chairman of the Panel on United Nations Peace Operations, em 12 de agosto de 2000, em que pode ler-se no sumrio inicial que cada uma das recomendaes contidas no presente relatrio tem a finalidade de contribuir para a resoluo de um problema srio de estratgia, de processos de deciso, de projeo rpida, de planeamento operacional e apoio, e de utilizao das modernas tecnologias de informao.
11 Operaes de paz, referidas pelo ex-Secretrio Geral das Naes Unidas, Boutros-Ghali na Agenda para a Paz. Os termos preventive diplomacy (diplomacia preventiva), peacemaking (restabelecimento da paz), peacekeeping (manuteno da paz) e peacebuilding (consolidao da paz na fase ps-conflito) foram definidos do seguinte modo: A diplomacia preventiva a ao destinada a evitar disputas entre as partes que possam, por uma escalada, degenerar em conflitos e limitar a propagao destes quando ocorrem; o restabelecimento da paz, peacemaking, uma ao para trazer as partes hostis a um acordo, essencialmente atravs de meios pacficos, tais como as previstas no Captulo VI da Carta das Naes Unidas; a Manuteno da Paz, peacekeeping, a implantao de uma presena das Naes Unidas no terreno, com o consentimento de todas as partes envolvidas no conflito, normalmente envolvendo contingentes militares e ou de polcia das Naes Unidas e muitas vezes civis. uma atuao que amplia as possibilidades tanto de preveno de conflitos como de restabelecimento da paz; o Peacebuilding, consolidao da paz na fase ps-conflito medidas para identificar e apoiar as estruturas indispensveis ao fortalecimento e consolidao da paz, a fim de evitar uma recada em conflito. Diplomacia preventiva visa a resolver as disputas antes de interrupes, a violncia fora; pacificao e manuteno da paz so necessrias para deter conflitos e preservar a paz uma vez que atingido. Se bem-sucedido, eles fortalecem a oportunidade de ps-conflito de construo da paz, o que pode prevenir a recorrncia da violncia entre as naes e povos.

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preconizada a criao de uma integrated mission taskforce capaz de construir uma viso global das atuao da Naes Unidas na crise. O propsito evitar frices no seio dos diferentes departamentos e rgos da ONU e aumentar a eficcia por via da melhoria na coordenao. Os processos de deciso da ONU so complexos. As decises tomadas no Conselho de Segurana resultam de negociaes e equilbrios difceis, o Secretrio-Geral e a cpula das Naes Unidas no tm qualquer controlo sobre as operaes quando elas so colocadas nos teatros de crise. As ligaes so pontuais e atravs de um representante especial do Secretrio-Geral, interlocutor colocado no terreno e que coordena questes civis e militares. Esta configurao poder contribuir para criar uma aproximao integrada ao nvel operacional mas no ao nvel estratgico e as ligaes entre o Department for Peacekeeping Operations (DPKO) e o Special Representative of the Secretary General (SRSG) so as mais importantes ao nvel ttico e tcnico. Grande parte das agncias so autnomas e, como tal, fora do controlo do Secretrio-Geral em atuaes de gesto de crises. A ONU apoia-se nas organizaes regionais para a gesto dos conflitos e para as misses e operaes de paz. So os casos da Unio Africana, da Unio Europeia ou mesmo da Organizao para a Segurana e a Cooperao da Europa (OSCE). A ONU apoia-se diretamente nas organizaes e no nos Estados para influenciar as situaes de conflito e de crise (Tardy, 2010), o que coloca dificuldades decorrentes do seu posicionamento como ator global, apoiado em instncias regionais que desenvolvem o seu prprio entendimento do papel e autoridade das Naes Unidas. A Organizao para a Segurana e a Cooperao da Europa (OSCE) desenvolveu-se sob um conceito de comprehensive security, assente em trs eixos principais: a aproximao poltico-militar, a aproximao humana e a aproximao econmico-ambiental. uma aproximao global mais lata do que as abordagens UE, OTAN ou ONU, ao incluir os desafios e os riscos ambientais. No documento de referncia OSCE Strategy to Address Threats to Security and Stability in the Twenty-First Century12, a aproximao global est associada expresso scurit globale, conceito alargado de segurana incluindo o respeito pelas liberdades fundamentais e o primado do direito, o fortalecimento das instituies democrticas e os fatores socioeconmicos e ambientais. A OSCE considera a aproximao global como um instrumento para enfrentar a ameaa terrorista ps-11 setembro, mas tambm inclui o combate ao crime da corrupo num sentido alargado, unindo os Estados-membros. A segunda especificidade da OSCE consiste numa aproximao global relativa resoluo de conflitos mas dotando-se de mecanismos de preveno atravs de um sistema de alerta precoce. As parcerias com outras organizaes, especialmente com a ONU, mas tambm com a OTAN, so fundamentais para a operacionalizao da aproximao global com instrumentos de segurana e de desenvolvimento. A Unio Africana (UA) integra as dimenses da segurana, da assistncia humanitria, da governana poltica, da reconstruo socioeconmica e do desenvolvimento, os
12 Documento acessvel em http://www.osce.org/mc/17504.
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direitos do homem e justia e as questes de gnero. Aplica o termo processo multidimensional para a resoluo de conflitos e apoia-se nos conceitos de segurana humana e de desenvolvimento sustentado13 e adotou uma terminologia idntica ONU, no quadro da African Standby Force Doctrine, uma aproximao integrada14, posicionando-se na linha das Naes Unidas no que se refere ao desenvolvimento da aproximao global gesto de crises. No que se refere ao financiamento, a UA (Unio Africana) apoia-se sobretudo na UE, tendo tambm sido acionado um instrumento de segurana e de desenvolvimento atravs do joint AU-European commission monitoring mechanism, reforado pela Parceria estratgica frica-Unio Europeia: Enfrentar em conjunto os desafios do presente e do futuro aprovada por 80 Chefes de Estado e de Governo europeus e africanos, reunidos em dezembro de 2007, em Lisboa. A aproximao global pela Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OCDE) est avanada nas questes de Whole of government approach (WGA ou WHOGA) para os Estados em situao de fragilidade, utilizando a sua rede internacional de Conflict and fragility, designada Network on Conflict, Peace and Development Cooperation (CPDC) e o seu Fragile States Group (FSG) (OECD, 2006). Abrange os Estados atuando no mbito do nexo de segurana e de desenvolvimento, com a finalidade de alcanar coerncia na utilizao dos fundos alocados para a reconstruo de Estados e sociedades em situao de fragilidade. A OCDE procura posicionar-se de forma transversal na temtica e atua em coordenao com a OTAN e com a ONU.15 importante observar a aplicao do conceito de aproximao global no seio das organizaes internacionais, na operacionalizao ao nvel dos secretariados-gerais e concluir sobre a operacionalizao do conceito nas crises. De facto, as conceptualizaes das sedes das organizaes no se traduzem ainda de forma eficaz no terreno. Inversamente, certas prticas baseadas numa aproximao global desenvolvem-se de forma ad hoc nos teatros de crise.

d. Os Estados
A Frana adotou a aproximao global desenvolvendo iniciativas entre o Ministrio da Defesa e o Ministrio dos Negcios Estrangeiros e Assuntos Europeus. O Centre Interarmes de Concepts, de Doctrines et dExprimentation (CICDE), no Ministrio da Defesa, o organismo encarregue de aprofundar o conceito de aproximao global. O trabalho
13 Para um melhor entendimento da conceo da UA consultar o report on the elaboration of a framework document on post conflict reconstruction and development (PCRD), 25-29 june 2006. Disponvel em www.africa-union.org/. Consultar tambm o Protocol relating to the establishment of the peace and security council of the african union , 9 July 2002. Disponvel em www.africa-union.org/. 14 A African Standby Force uma fora permanente constituda por cinco brigadas regionais multidimensionais compreendendo componentes militares, civis e de polcia. 15 O conceito de aproximao global conduz, por vezes, perceo da existncia de uma espcie de corrida entre organizaes internacionais para impor os discursos e normativos prprios para a gesto de crises.

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feito no mbito da gesto civil de crises e inscreve-se no Livro Branco de Segurana e Defesa de 200816, com a finalidade de integrar as vantagens e os desafios da globalizao e dos conflitos no quadro da defesa nacional francesa. A complexidade das crises internacionais obriga a definir estratgias reunindo o conjunto de instrumentos diplomticos, financeiros, civis, culturais e militares, nas fases de preveno e da gesto de crises e nas fases subsequentes de estabilizao e de reconstruo ps-conflito (Livre Blanc, 2008). A gesto de crises em Estados em situao de fragilidade abarca trs aes conjuntas: restabelecer a governana, a segurana e o desenvolvimento. Para aplicar as trs modalidades de aproximao global so identificadas as aes de vigiar, controlar e intervir, consistindo a vigilncia na partilha de informaes entre os diferentes atores. O conceito definido nos documentos do CICDE da seguinte forma: a aproximao global visa a preveno ou o controlo durvel e rpido de uma crise atravs da sinergia de aes realizadas pelos diferentes intervenientes nos domnios da governao, da segurana e do desenvolvimento econmico e social. Alia a colaborao entre os atores que partilham de uma mesma viso final coordenao entre eles num mesmo teatro de crise. Carece de uma apropriao pela nao hspede ou pelos representantes locais, de acordo com a soluo encontrada de acordo com a especificidade do pas ou regio. Dever ir ao encontro das aspiraes legtimas das populaes. Por fim procura associar os atores regionais ao esforo da gesto da crise. O Ministrio dos Negcios Estrangeiros e Assuntos Europeus adota uma terminologia. S a expresso resposta global aceite para se distinguir dos conceitos da ONU e dos Estados Unidos. O mesmo para a expresso gesto civil-militar de crises exteriores que imposta para evitar uma ligao direta com aproximao global. So encontradas as mesmas diferenas no Livro Branco mas tambm a mesma ideia de uma continuao concetual da segurana, governana e desenvolvimento. A estrutura criada para operacionalizar a resposta global ao nvel interministerial constituda, por um lado, por um comit de pilotagem que se rene ao mais alto nvel trs vezes por ano e uma Task Force centro de crise sob a dupla tutela da direo de poltica europeia e dos negcios estrangeiros. O objetivo desenvolver uma estratgia interministerial de gesto de crises externa e permitir uma resposta global. Est tambm includo o Ministrio das Finanas. Trabalhando em ligao estreita com a Presidncia da Repblica, o secretariado-geral da defesa e da segurana nacional (SGDSN) assiste o Primeiro-ministro no exerccio das suas responsabilidades em matria de defesa e de segurana nacional. Assegura o secretariado das reunies interministeriais de alto nvel tendo a presidncia do Chefe de Estado, do Primeiro-ministro ou dos seus principais colaboradores. Assume certas misses ou funes verticais confiadas aos servios do Primeiro-ministro devido sua natureza interministerial ou evoluo institucional.
16 No mbito das cerimnias de 14 de julho de 2012, o Presidente da Repblica francesa iniciou o processo para a elaborao de um novo livro branco de segurana e defesa.
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Assim, o SGDSN , com o Secretariado-geral do Governo (SGG) e o Secretariado-geral dos Assuntos Europeus (SGAE), um dos trs principais secretariadosgerais nos quais se apoia o Primeiro-ministro para a coordenao interministerial da ao do Governo. Para l da permanncia das suas misses fundamentais, o SGDSN conheceu um alargamento do seu campo de ao em relao segurana nacional em sentido alargado: situa-se hoje no ponto de convergncia e conjunto das pastas que interessam segurana interior e exterior da Frana. O Reino Unido atravs do conceito de comprehensive approach apoia-se na unidade de estabilizao. A comprehensive approach surgiu em 2005, na doutrina militar inglesa, em torno das questes da tomada de deciso ao nvel estratgico17. A aproximao global considerada uma filosofia que permite proporcionar um quadro adaptvel s diferentes situaes. No se define por padres no modo de ao e no homogeneza os modos de operao dos diferentes atores. Constitui um esforo comum para obter os melhores resultados, colocando coerncia nas diferentes atuaes. O contexto de utilizao da aproximao global assenta na estabilizao e na preveno de conflitos. Identificam-se quatro fases: Engage, secure, hold and develop. Em 2007, atravs do documento Countering Irregular Activity within a Comprehensive Approach (JDN 2/07) proposta, numa primeira fase, uma viso partilhada da situao. Na gesto de crises deve desenvolver-se uma melhor compreenso das questes, sobretudo das que separam os intervenientes. Trata-se de alcanar objetivos de forma concertada e coerente e desenvolver um clima de confiana para a mudana, estabelecendo intercmbios e redes. No Reino Unido a aproximao global do mbito do Ministrio da Defesa e das Foras Armadas (MoD and the Armed Forces), do Ministrio dos Negcios Estrangeiros (British Foreign and Commonwealth Office FCO) e do Departamento para o Desenvolvimento Internacional (Department for International Development DfID). o Primeiroministro que detm a liderana em matria de aproximao global e que pode, em caso de necessidade, delegar num dos ministros setoriais. A atualizao da National security strategy de junho de 2009 sublinha a necessidade de uma aproximao interministerial cross-governmental approach. Para tal a stabilisation unit faz a ligao entre os diferentes ministrios envolvidos na aproximao global, para a gesto de crises. Apesar desta unidade de coordenao estar sediada no DfID, permanece sob a responsabilidade dos trs ministrios. O conceito de stabilisation est associado aproximao global, incluindo os domnios humanitrio, poltico, militar e de desenvolvimento (Stabilisation Unit, 2008). A maior dificuldade est transpor os objetivos nacionais para as misses e operaes. Designadamente para o nvel ttico e estabelecer uma cadeia de comando, controlo e
17 Para compreender a posio inglesa sobre o conceito de aproximao global o site do parlamento ingls, House of Commons Defence Committee, serve de fonte principal. Disponvel em http://www.parliament.uk/.

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coordenao que pode encontrar obstculos importantes perante a realidade do terreno (Alderson, 2009: 14). Relativamente importncia de envolver as componentes civis no conceito de aproximao global, encontram-se resistncias associadas ao eventual domnio dos militares sobre as questes civis. Por esta razo a aproximao global passa por um processo no tanto puramente nacional mas sobretudo internacional e, como tal, o Reino Unido sustenta fortemente estas abordagens no mbito da Unio Europeia e da OTAN. Uma nota para salientar que ao nvel dos Estados no existe um consenso em torno do conceito de aproximao global, sendo o nvel de integrao diferente de Estado para Estado como se torna possvel identificar no caso do Afeganisto e dos Provincial Reconstruction Teams (PRT). Colocam-se vrias questes ligadas ao facto de cada um dos Estados acentuar diferentes elementos fundamentais para a gesto de crises mais organizativos ou mais culturais, mais ao nvel dos procedimentos burocrticos ou mais ao nvel dos meios e das capacidades. Far sentido uma normalizao do conceito escala internacional? Refletir sobre o valor acrescentado traduzido pelas especificidades nacionais? O que ser prefervel, apurar as experincias de terreno em situao ad hoc ou ter uma abordagem top-down resultante da uniformizao de conceitos para as misses e operaes? Outra questo fundamental a resoluo do problema da formao e da mobilizao de peritos civis, das diferentes reas, destacveis para os teatros de crise estratgica.

e. O Ponto de Vista Operacional


Relativamente s questes operacionais, designadamente do ponto de vista militar, refere-se: A questo da liderana. A quem confiar a gesto de uma crise e sobretudo como contemplar as necessidades dos atores civis para os atores militares e reciprocamente em funo do momento e do ambiente operacional? Em estados de exceo a liderana ser constitucionalmente confiada s Foras Armadas, em curtos perodos de forte instabilidade para seguidamente devolver o poder aos rgos de soberania e de administrao do Estado. A questo do canal de comando. Nos aspetos logsticos, por exemplo, ser normal ter uma viso integrada apoiada nos meios militares e nos meios civis sobre o terreno. Em questes de planeamento e de comando e controlo cada um dos instrumentos militares e civis possui os seus prprios rgos de planeamento e as suas regras de empenhamento e culturas organizacionais. fundamental considerar as numerosas organizaes internacionais envolvidas em questes de segurana mas apresentando grandes diferenas entre elas. As interaes so sensveis e coloca a questo da ligao a estabelecer entre instncias internacionais de segurana para uma melhor gesto de crises complexas. Tornase necessrio refletir sobre o reforo da ligao de rgos conjuntos designadamente para a questo essencial da troca de informao.
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O lugar do nacional, em quadros multilaterais de gesto de crises, uma questo em aberto. H a necessidade de estabelecer um equilbrio entre a integrao multinacional e a especificidade dos Estados. O canal de comando de uma operao, sendo multinacional, envolve os homens e mulheres das naes. necessrio estabelecer um quadro de liderana baseado na apropriao local do ponto de vista da governao e do Estado de direito, e de coordenao e apoio entre os diversos atores civis e militares, de OI, estatais e no estatais, capaz traduzir um conceito estratgico para o Estado e Sociedade a reconstruir, conduzir o Planeamento estratgico para uma aproximao global e integrada.

5. Parcerias: Organizaes Regionais e Sub-regionais


As parcerias com as organizaes regionais e sub-regionais so parte essencial da anlise do nexo segurana e desenvolvimento na abordagem abrangente reconstruo do Estado e da sociedade em situao de fragilidade. A parceria estratgica frica-Unio Europeia: enfrentar em conjunto os desafios do presente e do futuro, deve ser apontada e estudada como um instrumento programtico enquadrado na temtica de uma estratgia abrangente para a segurana e o desenvolvimento. Num quadro multinacional, 80 Chefes de Estado e de Governo europeus e africanos, reunidos em dezembro de 2007, em Lisboa, decidiram, sete anos aps a Cimeira do Cairo, lanar uma parceria nica no seu gnero: a Estratgia Conjunta frica-UE. A Cimeira de Lisboa marcou uma viragem no relacionamento entre os dois continentes e na terceira Cimeira, que teve lugar em novembro de 2010, em Trpoli, foram reafirmados nveis de ambio e de compromisso, estabelecendo um quadro estratgico para alcanar, no longo prazo, a paz e segurana e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio18. No enunciado da parceria podemos identificar questes chave que se colocam ao ambiente internacional: a acelerao do processo de mundializao; a acentuada crise financeira e econmica; a necessidade de reformar o sistema de governao mundial criando uma representao mais equitativa da frica e da UE; os efeitos das alteraes climticas; a preveno dos conflitos; a prtica dos princpios da boa governao; a implantao de um mercado da energia sustentvel explorando as fontes de energia renovveis; o desenvolvimento das infraestruturas; as garantias da segurana alimentar; a concretizao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio; o combate ao VIH/SIDA; a abordagem da problemtica das migraes e a relao com o desenvolvimento; a promoo da igualdade entre os sexos. A criao de emprego para as geraes jovens que entram no mercado de trabalho e a educao e formao so questes que esto diretamente relacionadas com a paz e com o nexo segurana e desenvolvimento em frica.
18 Parceria estratgica frica-Unio Europeia: Enfrentar em conjunto os desafios do presente e do futuro (2011). Bruxelas: Conselho da Unio Europeia, p. 7; p. 15 e seguintes.

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As relaes ao nvel regional e sub-regional, atravs da intensificao das relaes bilaterais, favorecem a reduo das vulnerabilidades, salvaguardam e promovem as potencialidades nacionais. As consequncias, nas polticas pblicas de segurana, da nova componente no convencional da poltica internacional, proporcionada por atividade de grupos terroristas transfronteirios, so graves pela influncia que provocam no posicionamento estratgico dos Estados; o narcotrfico, cujas atividades de grande complexidade tm ramificaes que conferem ao crime organizado a dimenso de flagelo planetrio e outras atividades ilcitas que incluem o trfico de seres humanos, a apropriao do petrleo, a proliferao de armas ligeiras e pequenas armas, a pirataria, so muitos dos crimes fraturantes que podem ser combatidos atravs da cooperao regional e subregional dos Estados e das organizaes.

6. Ajuda Humanitria e Segurana


Do ponto de vista concetual da Unio Europeia19, a ajuda humanitria constitui um imperativo moral e uma expresso fundamental do valor universal da solidariedade entre os povos. As crises humanitrias incluem catstrofes naturais e catstrofes provocadas pelo Homem, cujos efeitos se esto a tornar cada vez mais devastadores devido a fatores como a mudana de natureza dos conflitos, as alteraes climticas, a rivalidade crescente em matria de acesso aos recursos energticos e naturais, a pobreza extrema, a m governao e as situaes de fragilidade. As principais vtimas so as populaes civis, em situao de carncia e de vulnerabilidade, vivendo em pases em vias de desenvolvimento. As crises humanitrias tm estado na origem de elevados nmeros de deslocados, tanto refugiados como pessoas deslocadas internamente. O acesso s populaes mais vulnerveis e a proteo e segurana dos trabalhadores humanitrios exige a preservao do espao humanitrio, condio prvia e essencial para garantir a prestao da ajuda humanitria para que os atores humanitrios em presena facultem proteo s vtimas de crises, com base na observncia dos princpios de neutralidade, imparcialidade, humanidade e independncia da ao humanitria consagrados no direito internacional, em particular no direito humanitrio internacional. A ajuda humanitria prestada pela UE uma competncia partilhada entre os Estados-membros e a Comunidade Europeia20. Assenta numa longa tradio e reflete a diversidade dos seus intervenientes. A ao humanitria da UE enquadra-se numa abordagem internacional global que congrega as Naes Unidas, o movimento da Cruz Vermelha/ Crescente Vermelho, as ONG humanitrias e outras, em apoio s respostas locais s
19 Declarao conjunta do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros reunidos no Conselho, do Parlamento Europeu e da Comisso Consenso Europeu em matria de Ajuda Humanitria (2007). Bruxelas. Conselho da Unio Europeia, p. 2 e seguintes. 20 A poltica comunitria em matria de ajuda humanitria baseia-se no artigo 179. (Cooperao para o Desenvolvimento) do Tratado que institui a Comunidade Europeia.
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crises humanitrias, atravs de uma abordagem de parceria com as comunidades afetadas. As autoridades nacionais dos pases confrontados com uma crise continuam a ter a responsabilidade principal pela proteo das populaes afetadas pela catstrofe. No seu conjunto, com as contribuies da Comunidade e dos Estados-membros da UE a nvel bilateral, a UE constitui o maior prestador de ajuda humanitria internacional pblica. Enquanto tal, a UE tem no s a experincia mas tambm o dever de assegurar que a sua contribuio global para a resposta humanitria seja eficaz e apropriada, apoie o esforo humanitrio internacional de prestao de ajuda s populaes necessitadas e enfrente adequadamente os desafios que atualmente se colocam aos intervenientes humanitrios. A abordagem ajuda humanitria baseia-se nos princpios fundamentais da humanidade, neutralidade, imparcialidade e independncia, base para avaliao do comportamento dos atores no terreno, sendo que a ajuda humanitria no dever ser um instrumento de gesto de crises. Na anlise da relao com outras polticas releva-se que os princpios aplicveis ajuda humanitria so especficos e distintos de outras formas de ajuda. A ajuda humanitria orientada para a recuperao rpida, tem em conta os objetivos de desenvolvimento a longo prazo, estando intimamente ligada cooperao para o desenvolvimento. A ajuda humanitria normalmente prestada em situaes onde atuam outros instrumentos do mbito da gesto de crises, da proteo civil e da assistncia consular. Coloca-se a necessidade dos atores assegurarem a coerncia e a complementaridade na resposta s crises criando estruturas de coordenao e controlo. A anlise de caso da Unio Europeia aponta, em matria de coordenao, coerncia e complementaridade entre atores Estado e no Estado, para o reconhecimento de uma coordenao geral pelas Naes Unidas, designadamente pelo Gabinete de Coordenao dos Assuntos Humanitrios (OCHA), com a finalidade de obter uma atuao internacional integrada e eficaz s crises humanitrias. Esse papel reforado quando a OCHA, dispondo de uma presena forte e atuante no terreno designa e destaca para o cenrio de atuao um coordenador humanitrio. A modalidade de ao estratgica, para a ajuda humanitria, consiste em atuar de forma coordenada e articulada, proteger o espao humanitrio e reforar a resposta humanitria global, atravs da identificao das lacunas e do apoio a uma estrutura operacional que permite posicionar e prestar a ajuda de acordo com a identificao das necessidades e respetiva priorizao, com atuaes articuladas e sem sobreposies. Para uma abordagem abrangente essencial garantir: partilha de informaes em tempo real; coordenao e deciso ao nvel poltico; intercmbios destinados a desenvolver as boas prticas e a partilhar os conhecimentos e experincias sectoriais, recolha sistemtica de lies identificadas e lies aprendidas em todas as reas instrumentais e atores. A utilizao de recursos da proteo civil e de meios militares em resposta a crises humanitrias obedece a mandatos distintos dos intervenientes militares e humanitrios, em particular nas zonas afetadas por catstrofes naturais e por conflitos armados. Os meios e capacidades militares s sero utilizados em situaes muito limitadas e em lti48
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mo caso, em apoio de operaes de ajuda humanitria, de acordo com as diretrizes das Naes Unidas (diretrizes MCDA e diretrizes de Oslo) 21.

7. O Desenvolvimento Socioeconmico Sustentvel


Os problemas de desenvolvimento socioeconmico afetam as relaes internacionais, compreendendo grande parte das atividades da poltica externa dos Estados e mobilizando a totalidade das organizaes internacionais. Contribuem para as migraes, o crescimento demogrfico, a degradao do ambiente. Favorecem a emergncia de violncia civil, conflitos regionais e intraestatais, afetando a ordem e a segurana internacional e mobilizando operaes de manuteno de paz e de ajuda humanitria, designadamente sob os auspcios das Naes Unidas. A ausncia de desenvolvimento perptua a fragilidade do Estado e da sociedade e aumenta a probabilidade de integrarem as rotas e plataformas dos extremismos, do crime organizado e do terrorismo. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) atualizou, no final do sculo passado, os princpios do liberalismo poltico tradicional, e defendeu a promoo global da democracia, da reforma das administraes nacionais, do aumento da participao da sociedade civil 22no processo de desenvolvimento, da melhoria das condies da mulher. O Relatrio de Desenvolvimento Humano 2010, edio do 20. aniversrio, A Verdadeira Riqueza das Naes: Vias para o Desenvolvimento Humano, publicado para o PNUD, prope a seguinte declarao como defini o de desenvolvimento humano: O desenvolvimento humano a amplia o das liberdades das pessoas para que tenham vidas longas, saudveis e cria tivas, para que antecipem outras metas que tenham razes para valorizar e para que se envolvam ativamente na defini o equitativa e sustentvel do desen volvimento num planeta partilhado. As pessoas so, ao mesmo tempo, os bene ficirios e os impulsores do desenvolvi mento humano, tanto individualmente como em grupos. O conceito de desenvolvimento humano tem trs componentes das capacidades que esto relacionados com as oportunidades das pessoas, as liberdades de processos que afetam a aptido das pessoas para determinarem as suas vidas e com os princpios da justia e dos direitos humanos. Estes componentes definem os processos e os resultados atravs das popula es, do tempo e do espao e so envolvidos pelo domnio ambiental partilhado dos recursos limitados do planeta.
21 Diretrizes MCDA (2003): Diretrizes sobre a utilizao de meios das foras armadas e da proteo civil para apoiar operaes humanitrias de emergncia complexas levadas a cabo pelas Naes Unidas; maro de 2003. Diretrizes de Oslo (2007): Diretrizes sobre a utilizao de meios das foras armadas e da proteo civil na resposta internacional a catstrofes; novembro de 2007. 22 O domnio da atividade situado entre o Estado e o mercado, em que se incluem a famlia, as escolas, associaes comunitrias e instituies no econmicas. A sociedade civil ou cultura cvica algo de essencial vida das sociedades democrticas e vibrantes (Giddens, 2008: 702).
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Os pases, as comunidades e os indivduos valoram de forma diferenciada os princpios e as dimenses humanas e civilizacionais. Como tal, o desenvolvimento humano representa a cultura, os valores e as prioridades locais e regionais, refletindo as escolhas democrticas inclusivas. O Relatrio do Desenvolvimento Humano 2011, Sustentabilidade e Equidade: um Futuro Melhor para Todos, dedicado ao desafio do progresso sustentvel e equitativo, analisa a forma como a degradao ambiental intensifica a desigualdade das pessoas em situao desfavorecida e demonstra que as desigualdades no desenvolvimento humano agravam a degradao ambiental. Nesta abordagem o desenvolvimento humano deve permitir alargar as escolhas das pessoas e basear-se na partilha dos recursos naturais. A sua promoo requer a reviso da sustentabilidade ao nvel local, nacional e global, atravs de instrumentos equitativos e de capacitao. A Unio Europeia promove o reforo da Coerncia das Polticas para o Desenvolvimento (CPD)23, bem como o objetivo global de melhorar a coerncia, a eficcia e a visibilidade das polticas externas da Unio. Numa viso holstica, de segurana e desenvolvimento, as polticas no relacionadas com o desenvolvimento podem contribuir substancialmente para coadjuvar os esforos dos pases em desenvolvimento nas suas estratgias para alcanar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM). A Comisso Europeia reforou a sua ao abrangente para a preveno de conflitos, gesto de crises e construo da paz, atravs da criao em 2007 do Instrumento de Estabilidade(IE). Baseado em projetos de resposta a situaes de crise assume formulaes diferenciadas no mbito do apoio a processos de mediao, instaurao de um clima de confiana, formas de administrao e de justia em perodos de transio, o reforo do Estado de direito ou a resoluo de problemas ligados aos recursos naturais, designadamente como raiz dos conflitos. Estes projetos permitem canalizar financiamentos para responder a situaes de crise em frica, na regio da sia-Pacfico, nos Balcs, no Mdio Oriente, na Amrica Latina e nas Carabas. Um outro instrumento abrangente da Unio Europeia a Parceria para a Consolidao da Pazinstituda para reforar o contributo especfico do setor civil nas atividades de consolidao da paz, aprofundando a articulao entre as organizaes da sociedade civil, as organizaes internacionais governamentais e no-governamentais, as agncias dos Estados-membros da UE e as instituies europeias. Uma estratgia abrangente de reconstruo do Estado e da Sociedade, operacionalizando o nexo entre segurana e desenvolvimento, exige dos Estados doadores, das Organizaes Internacionais e das organizaes regionais a traduo das polticas em projetos para a implementao de aes especficas e estruturantes da governao nacional, cuja liderana dever ser assumida pelos pases parceiros recetores, embora apoiada no reforo das assessorias tcnicas de setor desenvolvidas no mbito da cooperao bilateral e multilateral.
23 EU (2007). Coerncia das Polticas para o Desenvolvimento (CPD) Concluses do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros, reunidos no Conselho. Bruxelas: Conselho da Unio Europeia.

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8. Modelos de Planeamento: o Caso Nacional a. A Constituio da Repblica Portuguesa


A Constituio da Repblica Portuguesa que define a Repblica Portuguesa como um Estado de direito democrtico (art. 2.) cujos princpios tero que ser garantidos atravs das tarefas fundamentais do Estado (art. 9.) e as leis do Estado de direito democrtico devem, na nossa perspetiva, ser o vrtice da questo colocada num plano nacional. O processo poltico e estratgico nacional de segurana e defesa dever estabelecer, em permanncia, a confiana entre a sociedade civil, os cidados e os aparelhos da soberania e prever a execuo das funes do Estado, como forma mobilizadora e multiplicadora dos recursos tangveis e intangveis: poder na nao portuguesa. Logo no artigo 7. (Relaes Internacionais) referido que Portugal rege-se nas relaes internacionais pelos princpios da independncia nacional, do respeito dos direitos do homem, dos direitos dos povos, da igualdade entre os Estados, da soluo pacfica dos conflitos internacionais, da no ingerncia nos assuntos internos dos outros Estados e da cooperao com todos os outros povos para a emancipao e o progresso da humanidade. No Programa do XIX Governo Constitucional refere-se que a relevncia internacional de um Estado tornou-se, cada vez mais, dependente da sua capacidade e, sobretudo, da sua disponibilidade, para dar um contributo ativo para a manuteno da paz e da segurana internacionais e, em particular, para a eficcia da ao a nvel multilateral. Os objetivos de segurana de um Pas como o nosso situam-se hoje nas mais diversas regies do planeta e impem, por isso mesmo, uma nova caracterizao dos interesses que temos de defender e dos cenrios de interveno onde o interesse nacional possa ser posto em causa. No programa preconizada, no captulo da Poltica Externa, Desenvolvimento e Defesa Nacional, a importncia do relacionamento com os pases de expresso portuguesa e a relevncia estratgica da lngua no quadro da CPLP. Portugal prope-se ser um Estado empenhado na paz e na resoluo dos conflitos internacionais.

b. A Estratgia Nacional sobre Segurana e Desenvolvimento


Portugal possui, desde julho de 2009, uma Estratgia Nacional sobre Segurana e Desenvolvimento24 que pretende ser sinal empenho e compromisso em dar continuidade dinmica internacional implementada e potenciar a capacidade de influncia nos pases parceiros em situao de fragilidade, ultrapassando lgicas setoriais variadas, procurando obter resultados em todas as reas de forma coordenada. A estratgia preconiza a criao de mecanismos de coordenao poltica e operacional regulares, em Portugal e nos pases em que Portugal atua. A sistematizao de boas prticas, a melhor partilha de informao entre os atores envolvidos e o aprofundar de relaes com os parceiros internacionais neste domnio permitiro uma programao e ao mais integradas do Estado Portugus em situaes de fragilidade.
24 Resoluo do Conselho de Ministros n. 73/2009 de 16 de julho.
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de salientar a referncia inicial ao papel de Portugal na adoo das Concluses do Conselho da Unio Europeia sobre situaes de fragilidade e sobre segurana e desenvolvimento, que se realizaram durante a presidncia portuguesa da UE, traduzindo-se na necessidade da segurana e desenvolvimento, interrelacionadas, deverem estar na base das estratgias e das polticas da Unio Europeia. O Estado Portugus desenvolve relaes de cooperao com Estados considerados em situao de fragilidade, cujo conceito se refere a estruturas dbeis ou em desagregao e a situaes em que o contrato social rompido devido incapacidade ou falta de vontade do Estado para assumir as suas funes de soberania, em matria de Estado de direito e garantia das funes vitais do Estado e da sociedade. Os desafios paz e ao desenvolvimento traduzidos por essa fragilidade constituem ameaas e riscos importantes para a segurana regional e mundial. O documento explcito na necessidade de abordagens e de polticas governativas, em relao aqueles pases, pensados numa lgica conjunta, que traduza uma coordenao eficaz, e devem responder a orientaes preventivas, tendo em conta a especificidade de cada pas. Coloca-se de novo, a questo central do planeamento estratgico, como resposta rpida e flexvel na gesto de crises, diferenciada, articulada e global, conjugando os diversos instrumentos diplomticos de desenvolvimento e de segurana, civis e militares, disponveis. A Parte I da estratgia, ao apresentar a coerncia e coordenao das polticas de segurana e desenvolvimento, salienta as sinergias a desenvolver entre os atores presentes, no caso dos pases com misses de preveno ou resoluo de conflitos, manuteno ou consolidao da paz, mas tambm nos casos em que decorrem atividades de cooperao para o desenvolvimento em contextos de fraca capacidade institucional, o que s atravs de uma coordenao das intervenes e das aes de apoio conduz a uma maior eficcia. So referidos os constrangimentos institucionais, de mandatos, de horizontes temporais e de quadros de atuao distintos, ou a falta de tradio de trabalho conjunto, operacionalizao do nexo entre segurana e desenvolvimento. A estratgia prope-se promover a ligao coordenada entre os dois domnios evitando os riscos e o desperdcio de recursos. Os objetivos e prioridades para a ao externa, na rea da segurana e defesa, considerando que a participao nas operaes de paz se efetua no mbito das organizaes de segurana e defesa de que Portugal faz parte ou ao abrigo dos mandatos da Organizao das Naes Unidas (ONU), tm em considerao os princpios estabelecidos nacionalmente para a participao nessas organizaes. So referidas, a Organizao das Naes Unidas participao em operaes de paz a Organizao do Tratado do Atlntico Norte participao em quase todas as operaes desenvolvidas pela NATO, contributo nacional para a paz e segurana internacionais a Unio Europeia participao nacional em operaes e misses no mbito PESD e PCSD, integrando diferentes atividades de reforma do setor de segurana (RSS) e desarmamento, desmobilizao e reintegrao (DDR), essenciais na estabilizao ps-conflito e reconstruo dos Estados e das sociedades a Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa Portugal incluiu na
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agenda da OSCE a dimenso econmico-ambiental (Frum Econmico de Praga) a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa noo de rede em termos de organizaes internacionais, a cooperao tcnico-militar e tcnico-policial. Os objetivos e prioridades da cooperao portuguesa remetem para a Resoluo do Conselho de Ministros n. 196/2005, de 22 de dezembro, Uma viso estratgica para a cooperao portuguesa, documento que procurou contribuir para a clarificao das orientaes de fundo da poltica de cooperao portuguesa e para a introduo e reforo de mecanismos de coordenao dos vrios agentes da cooperao. O contributo de Portugal para o reforo da segurana humana, em Estados com instituies frgeis e no identificadas com as populaes, assenta em duas vertentes: o empenho na luta contra a pobreza, em particular na prossecuo dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), e a participao na reforma do setor de segurana, dada a proximidade lingustica, cultural e da matriz jurdica dos sistemas de organizao dos setores de defesa e de segurana. A cooperao portuguesa apoia a organizao de unidades e estabelecimentos de formao militar e aes de formao em Portugal, contribui para o reforo das instituies estatais responsveis pela segurana interna na misso de implementao da lei, designadamente as foras de segurana pblica, os servios de migraes e fronteiras e a investigao criminal nas dimenses de organizao, mtodos e formao como meios de consolidar a estabilidade interna. Importa aqui referir a importncia de uma viso integrada, baseada no nexo de segurana e do desenvolvimento, numa abordagem alargada do conceito de gesto de crises, holstica e sistmica reconstruo do Estado e da sociedade em situao de fragilidade, e que consideramos ter como reas fundamentais: O planeamento estratgico; O desenvolvimento de estruturas formais e estveis de justia, defesa e segurana nacional contribuindo para a institucionalizao do sentimento de identidade comum; As parcerias com as organizaes regionais e sub-regionais; A ajuda humanitria; O bem-estar, que inclui a sobrevivncia das pessoas e o seu progresso material e moral atravs de polticas para o desenvolvimento econmico-social; A segurana do Estado e das populaes. A cooperao institucional portuguesa tem apoiado a realizao de mesas-redondas de doadores, permitindo aos governos desses Estados apresentar os programas e projetos para as reas consideradas prioritrias e sensibilizar os doadores para a sua importncia. Neste particular refere-se a importncia da preparao dos programas e da solidez dos projetos para a qual concorre a qualidade das assessorias tcnicas prestadas aos pases, nos diferentes setores, com escassos quadros qualificados e com problemas na organizao das estruturas da administrao pblica. O Estado apoiado e parceiro na cooperao, atravs dos seus rgos e instituies, lder nos processos de governao, aplicando-se o princpio fundamental da apropriao local, no entanto essencial que Portugal estabelea relaes de confiana que se podero
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concretizar no apoio elaborao dos instrumentos concetuais e legislativos, para l do apoio nos processos e nos projetos setoriais, num quadro geral de capacitao das instituies e da construo do Estado de direito democrtico. No captulo dos objetivos da estratgia, a Estratgia Nacional sobre Segurana e Desenvolvimento concretiza uma abordagem global em cinco objetivos especficos compreendendo: Coerncia e coordenao na ao externa global em matria de segurana e desenvolvimento; Mecanismos e instrumentos para uma programao e ao integrada da cooperao nos pases em situao de fragilidade; Boas prticas e partilha da informao entre atores, na sede e no terreno; Dilogo poltico com as redes da sociedade civil portuguesas e locais; Interao com os parceiros internacionais. Para uma eventual redefinio dos objetivos especficos ser essencial partir de uma viso estratgica e de uma estratgia nacional de segurana e defesa, capaz de sustentar o planeamento estratgico com base nos meios materiais e imateriais e em todos os instrumentos de gesto de crises, polticos, diplomticos, econmicos, culturais e sociais, militares, capazes de apoiar a estruturao do Estado de direito e da sociedade em situao de fragilidade. No captulo dos instrumentos de implementao da estratgia, com referncia promoo da coerncia e coordenao da interveno do Estado portugus na ao externa global em matria de segurana e desenvolvimento, consideramos fundamental o enquadramento por uma estratgia nacional de segurana e defesa, capaz de garantir a as condies de bem-estar e segurana atravs da realizao das tarefas fundamentais do Estado de direito democrtico, constitucionalmente determinadas, garantindo as funes vitais do Estado e da sociedade. Considerado o alcance poltico e os seus objetivos, os recursos tangveis e intangveis mobilizados ou a mobilizar, as capacidades nacionais, o ambiente estratgico onde o pas est inserido e onde decide atuar, preconiza-se o princpio da utilizao dos rgos e instituies, definidos pela constituio e pelas leis da Repblica, evitando a criao de rgos novos e estruturas novas, com problemas de aceitao pelos responsveis ao nvel poltico, estratgico e ttico, inseridos no sistema pblico da administrao do Estado, com misses e atribuies definidas no quadro legislativo e concetual em vigor. Assim, os rgos de soberania e os rgos de conselho responsveis no quadro da constituio e da lei tero sempre o papel fundamental no processo da deciso relativo ao estabelecimento dos objetivos e aplicao de uma estratgia abrangente de segurana e desenvolvimento no mbito da ao externa do Estado portugus. No quadro das competncias do Primeiro-ministro, com as diretrizes e estruturas por ele definidas, em articulao com os rgos de conselho institudos pelas Leis, dever ser prestado apoio e assistncia ao Primeiro-ministro, no exerccio das suas responsabilidades em matria de defesa e de segurana nacional, designadamente em atividades de mbito interministerial e institucional e de coordenao interministerial na ao do
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Governo. So reas de convergncia das matrias que interessam segurana interna e externa, envolvendo diferentes ministrios negcios estrangeiros, defesa, justia, administrao interna, finanas e outros com reflexos na deciso poltica sobre a participao de Portugal na gesto de crises em quadros multilaterais de atuao de interesse nacional na segurana e no desenvolvimento. A estratgia preconiza a criao de um mecanismo de coordenao poltica nos pases em que Portugal atua, envolvendo designadamente os Embaixadores de Portugal. Complementarmente interessa referir a importncia de nos diferentes domnios de cooperao integrar com elementos as estruturas locais de reforma, que materializam a direo e liderana poltica local do pas cooperante e, como rgos de participao dos parceiros internacionais, exigem da nossa parte atuaes concertadas, teis e que conquistem a confiana do parceiro de Portugal, face qualidade da participao e do trabalho produzido em assessoria tcnica, com vastas implicaes no processo de reformas. No entanto oferece-nos dvidas a criao, preconizada pela estratgia, de um grupo de trabalho para a segurana e desenvolvimento. Ser, normalmente, uma soluo complexa. A constituio de grupos laterais linha institucional do processo de deciso e de planeamento estratgico, dificilmente os torna verdadeiramente operativos e com a continuidade que os processos exigem, dada a posio lateral s estruturas organizacionais e a viso tendencialmente setorial dos diferentes representantes no grupo, apesar da abrangncia dos temas. Como j referido, consideramos este um mbito de agenda do Governo e, como tal do Primeiro-ministro e dos Ministrios envolvidos, o que levar ao quadro estabelecido para o tratamento das matrias interministeriais pelas entidades e rgos politicamente e estrategicamente responsveis, dando seguimento, para nveis de execuo nos teatros de atuao, de acordo com as estratgias e os planos de ao aprovados e os processos de deciso e de partilha de informaes definidos. A nvel dos mecanismos e instrumentos da programao e ao integrada, sublinhase novamente a importncia da coordenao e da participao transversal dos diferentes ministrios mas tambm das Foras Armadas, das Foras de Segurana, da Autoridade Nacional de Proteo Civil responsvel pelo Planeamento Civil de Emergncia dos Centros de Formao e Treino, do Instituto Cames, e atravs destes de organizaes no-governamentais com atuao externa. Este conjunto de participaes dever inserirse, sem disperso ou multiplicao de estruturas, no quadro institucional do planeamento estratgico e na estratgia de segurana e defesa nacional. As referncias sistematizao das boas prticas, partilha de informao, na sede e no terreno incentivam criao estruturada de um processo de anlise para a produo de lies aprendidas, que poder passar pela constituio peridica de equipas multidisciplinares destacadas para o teatro de crise, onde desenvolvem a recolha de dados em todos os aspetos das aes de cooperao e de gesto de crises, com a finalidade de produzir as lies identificadas que, ao serem consideradas para novas solues nas estratgicas, nas atuaes operacionais, nos programas de formao, nos conceitos, nos materiais e equipamentos e outros, passam a constituir lies aprendidas e a influenciar a gesto de crises.
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A rea da formao absolutamente chave para o sucesso das atuaes no mbito da segurana e do desenvolvimento, designadamente no quadro da cooperao. A construo de uma ideia de cultura para a misso envolvendo os componentes enformadores do Estado de direito e das funes vitais do Estado, garantindo a segurana e o bem-estar das populaes e conhecimento da cultura e da sociedade do pas parceiro, a par da habilitao tcnica para a misso, so elementos que se reforam mutuamente que, em caso de ausncia ou no assimilao do conhecimento, pode comprometer a misso, logo nos primeiros contatos. Estabelecer-se um clima de confiana condio necessria para o sucesso da atuao em cenrios complexos de gesto de crises. O Instituto da Defesa Nacional ministra desde 2009 um Curso de Gesto Civil de Crises que segue um curriculum abrangente nas matrias da segurana e do desenvolvimento, preparando quadros ao nvel poltico e estratgico para atuaes em cenrios multilaterais e cuja base concetual e doutrinria a produzida ao nvel da Unio Europeia. A transversalidade das formaes e dos desempenhos profissionais dos auditores que frequentam o curso e o painel disponvel de formadores nacionais e internacionais permitem considerar o curso e o Instituto da Defesa Nacional um excelente ponto de reflexo de solues para a formao exigida aos peritos nacionais, em articulao e complementaridade com todas as outras instituies de formao e treino, ao nvel operacional e ttico, que tm como misso preparar pessoas e foras, militares e civis, para atuar em cenrios de grande complexidade, no mbito da reconstruo do Estado de direito e das sociedades. O aprofundamento da interao com os parceiros internacionais para alm do desenvolvimento de aes de formao, exerccios e partilha de informao, insere-se na articulao ao nvel estratgico e do planeamento com as organizaes e aliana em que nos integramos, com relevncia para a Unio Europeia e a OTAN, mas tambm ao nvel das estratgias e planos de ao articulados no mbito das misses da ONU, da Unio Africana, CPLP, OSCE, sem esquecer os trabalhos e a concetualizao como membro da OCDE e em relao com as instituies financeiras internacionais, casos do BCE ou do Banco Mundial, por exemplo.

c. Contributo para uma Estratgia Abrangente


As transformaes ocorridas no Mdio Oriente e no Norte de frica, apelidadas de primavera rabe, confrontaram o mundo com a imprevisibilidade dos acontecimentos e das suas consequncias no curto e no longo prazo. Obrigaram a revisitar o estudo das causas profundas dos movimentos sociais e polticos das populaes e a influncia dos instrumentos comunicacionais que podem chegar a quase todos os potenciais destinatrios em tempo real. A democracia est no centro das causas e das movimentaes e no possvel prever o estdio final dos regimes e das sociedades. Est na agenda dos atores internacionais de segurana e de desenvolvimento encontrar formas de apoiar os Estados e as sociedades resilientes para percorrer o caminho da estabilidade e das necessidades de bem-estar vitais para as sociedades organizadas em torno do Estado de direito.
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Existe a perceo estratgica da importncia de construir instituies fortes, legitimadas pelos povos e, como tal, merecedoras da sua confiana e capazes de gerir as tenses de forma pacfica. A implementao da estratgia ter como grande envolvente o Estado de direito democrtico e a capacidade desse Estado executar as suas tarefas fundamentais nos domnios do bem-estar e da segurana e assim garantir as funes vitais bsicas do Estado e da Sociedade. Dentro dessa envolvente global e sistmica gravitam os instrumentos igualmente sistmicos e interativos do desenvolvimento, da diplomacia e da segurana e defesa, associados e no dissociveis, em lgicas e orgnicas adaptativas e flexveis, para o mbito desta estratgia, aplicados em quadros de atuao externa multilateral e multidisciplinar, e centrados nas organizaes a que pertencemos, nos nossos parceiros e aliados fundamentais. Algumas linhas de fora para uma estratgia abrangente de gesto de crises podero ser: Identificar a emergncia das crises externas que afetam Estados e sociedades, dando respostas rpidas, ou atuar em cenrios de instabilidade e conflito; atuar com os instrumentos adequados, identificando as causas da fragilidade, da instabilidade e conflito. Aumentar a capacidade de alerta precoce, preveno e resposta s crises, planeamento estratgico para a reconstruo do Estado de direito democrtico no mdio e longo prazo; Concentrar o esforo de acordo com as prioridades nacionais no mbito da poltica externa, de desenvolvimento e de defesa nacional e concorrer para uma estratgia de segurana e defesa nacional. Trabalhar com organizaes multilaterais e os parceiros e aliados, numa perspetiva de apoio no longo prazo, aceitao de riscos e recuos com o objetivo de alcanar resultados no mbito de processos transformadores e sustentados. Conduzir processos virados para alcanar resultados, com transparncia e prestao de contas relativas aos recursos materiais aplicados. Os recursos investidos tero que validar a abordagem na segurana e no desenvolvimento de acordo com o conceito alargado de crise. A avaliao dos processos e a apresentao pblica dos resultados fundamental para aferir o caminho e os meios, ou seja a estratgia ou, em caso limite, alterar os objetivos polticos. Maximizar as capacidades nacionais requeridas para uma estratgia abrangente: Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa e avaliao no mbito da anlise poltica avaliao de riscos e de oportunidades; Diplomacia influente em pases e regies, interpreta a situao, contribui para o consenso multilateral e para a ao, designadamente no mbito da ONU, da EU, da NATO, da OSCE e da CPLP. Atuao em prol do desenvolvimento e da cooperao para a reconstruo do Estado de direito e das estruturas da sociedade. Cooperao na rea da Defesa Nacional e das Foras Armadas, apoiando a reforma do setor de segurana, abordagem setorial do mbito alargado de
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atuao para a estruturao do Estado de direito democrtico, em pases onde normalmente as Foras Armadas so o elemento estruturante e de coeso nacional. Promover o comrcio e a abertura de mercados no mbito da criao de oportunidades econmicas estruturadas. Criar equipas pluridisciplinares, civis e militares, para responder s crises ou situaes de pr-crise, atuando com mandato do Governo e podendo incluir valncias no-governamentais. Uma equipa tipo representativa de diferentes ministrios, tem valncias para recolha de dados em reas de poltica nacional e de governana documentos instrumentais de governao da poltica externa, de economia, da cultura e da sociedade, da defesa militar, da segurana interna. Constituir bolsas de peritos civis e militares e garantir a sua formao, ao nvel poltico e estratgico de preparao, para crises abrangentes e multilaterais, num Centro de Excelncia Nacional para a Gesto de Crises. As capacidades sero identificadas ao nvel dos rgos e instituies da Administrao Pblica, das Universidades, das Organizaes no-governamentais, das Igrejas, da sociedade civil e grupos de reflexo e do setor empresarial privado. Tal confere conhecimento mais profundo sobre os pases, os conflitos, a segurana e o desenvolvimento. O Alerta Precoce. A definio poltica de regies, pases e teatros prioritrios, fundamental para identificar e avaliar o risco de conflito e de instabilidade. Essa avaliao de risco dever ser feita conjuntamente pelas reas da poltica externa, defesa nacional e desenvolvimento s quais se associam todos os restantes setores de interesse, designadamente a cooperao, sendo esta uma avaliao interministerial do mbito da segurana e do desenvolvimento. essencial estabelecer um sistema de alerta precoce com base numa viso da situao geral e das situaes particulares regionais e dos pases, do ponto de vista poltico, econmico e de segurana, que possam num prazo curto desencadear uma situao complexa de crise. Ser uma avaliao multidisciplinar e com o apoio em peritos de segurana e desenvolvimento, sobre regies e pases em situao de fragilidade, permitindo desenvolver um planeamento estratgico abrangente e de acordo com os recursos disponveis, integrado e baseado em atuaes com aliados e parceiros internacionais. A preveno e resposta s crises. A resposta s crises exige oportunidade, flexibilidade e informaes credveis. O sucesso est relacionado com uma resposta internacional abrangente e integrada do ponto de vista poltico e estratgico. Portugal dever estar preparado para influenciar a deciso e participar na resposta s crises. Respostas iniciais rpidas exigem mecanismos de financiamento e de disponibilizao de capacidades civis e militares, apoiados em respostas interdepartamentais geis. Equipas de Resposta Crise. um conceito a introduzir, a que j aludimos; devero ter caratersticas pluridisciplinares, enquadramento poltico forte, componentes diplomticas, de segurana e de desenvolvimento, com peritos civis,
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militares, de polcia e outros, num conceito de geometria varivel de acordo com a especificidade do teatro de crise. Ao diplomtica. crtica a resposta rpida pela diplomacia para construir consensos para a ao de preveno de conflitos e evitar a escalada de crises. Ao Humanitria. Em caso de emergncia humanitria, a ao humanitria crucial para a resposta nacional no contexto da poltica externa e da estratgia nacional de longo prazo no mbito da segurana e desenvolvimento dos cenrios alvo de crise humanitria. Planeamento Estratgico no Mdio e Longo Prazo. O planeamento estratgico desenhado para a reconstruo do Estado de direito democrtico e a sociedade no mdio e longo prazo envolvendo a diplomacia, o desenvolvimento e a defesa numa estratgia abrangente de Gesto de Crises. Identificar e trabalhar sobre as causas dos conflitos e da fragilidade, apoiar sistemas polticos inclusivos e contribuir para a reconstruo da sociedade de acordo com a sua cultura. Apoiar as instituies de segurana e defesa, justia e economia na sua capacitao com atuaes sustentadas no espao e no tempo adequados. O sucesso depende de um apoio slido do ponto de vista poltico e tcnico e coordenado com base na apropriao local e portanto numa estratgia nacional do pas apoiado e parceiro, liderando a governao e a aplicao de medidas de curto, mdio e longo prazo para a segurana e desenvolvimento. Elaborar programas nacionais de investimento econmico no mbito da administrao do Estado, da segurana, da defesa e da justia, da sade e da educao, do desenvolvimento sociocomunitrio. Estabelecer parcerias com o pas parceiro ao nvel de governos, da administrao local e/ou camarria, das empresas nos setores pblico e privado, das universidades, das organizaes do desporto, da sociedade civil e comunicao social. Apoiar o papel da mulher no Estado de direito democrtico e na sociedade. Apoiar o combate corrupo nas instituies e na sociedade. Quando apropriado o planeamento estratgico poder incorporar aproximaes regionais nos objetivos, nos prazos e nos oramentos, quando tal configure a melhor abordagem para a segurana e o desenvolvimento do teatro de crise. O planeamento estratgico para um apoio eficaz e eficiente reconstruo do Estado e da sociedade, envolvendo as questes da segurana e do desenvolvimento, requer uma aproximao integrada colocando em conjunto diferentes recursos, capacidades e reas de conhecimento, no Governo e na comunidade internacional. A resposta tem que ser em tempo real, o planeamento deve antecipar-se s crises, identificando ameaas e avaliando riscos, estabelecer prioridades e utilizar estrategicamente os meios materiais e imateriais do poder nacional em situaes de grande complexidade. So fundamentais os mecanismos de coordenao interministerial previstos na orgnica do Governo, linhas de comando, coordenao e controlo ou relaes de apoio claras, centrados nos resultados e na correta aplicao e potenciao dos recursos nacionais.
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Os processos de controlo e avaliao so determinantes para a garantia de que os investimentos de meios e capacidades produzem os efeitos desejados. Temos de ser capazes de responder em tempo real ao mesmo tempo, planear com antecedncia para enfrentar os desafios emergentes: priorizar e utilizar nossos ativos estratgicos situaes complexas de resposta rpida. Para que isso acontea, precisamos de mecanismos de coordenao governamental eficazes, linhas claras de responsabilidade, e indicadores de resultados e custos. Parcerias. So fundamentais e crticas, para a eficcia dos processos e para o sucesso no apoio reconstruo do Estado e da sociedade em situao de fragilidade, ao explorar sinergias de conhecimento e de experincia, envolvendo os recursos materiais e imateriais. So os casos das Organizaes Internacionais, relevando a ONU e os seus departamentos especficos para a paz, a crise, a segurana e o desenvolvimento, o Banco Mundial, as Organizaes Regionais, com relevo para a Unio Europeia, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte, a Organizao para a Segurana e a Cooperao na Europa, a CPLP, a CEDEAO, os parceiros bilaterais tradicionais, EUA, Brasil, Angola, Moambique, Cabo-Verde, GuinBissau, So Tom e Prncipe, Timor-Leste; importante a influncia em todos os fora relativos a atuaes internacionais, nesta rea, e nas questes de crime organizado, trficos e terrorismo transnacional, designadamente na expanso dos extremismos. A atuao em apoio das situaes de fragilidade, requer ateno sobre o Estado e sobre a sociedade, essencialmente um problema poltico com expresso e objetivos a atingir com base em estratgias para a gesto de crises, concetualizada de forma alargada e respondendo ao nexo entre segurana e desenvolvimento, e para a reconstruo do Estado de direito que, no mbito das suas tarefas fundamentais, assegura as funes vitais bsicas da sociedade.

9. Contributo para uma Estratgia Abrangente de Reconstruo do Estado e da Sociedade a. A Questo Central: Coerncia Operativa do Nexo Segurana e Desenvolvimento
Uma abordagem inclusiva inclui as reas fundamentais do planeamento estratgico, da reforma do setor de segurana, das parcerias com as organizaes regionais e sub-regionais, da ajuda humanitria e segurana, das polticas para o desenvolvimento e constitui um complexo desafio da poltica e da estratgia, para a aplicao integrada de instrumentos de capacitao civis e militares. O enquadramento questo foi feito colocando as situaes de fragilidade dos Estados e das sociedades como um dos desafios maiores ao desenvolvimento sustentvel e paz; a acentuao e alargamento a pases e regies com ausncia de uma governa60
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o estruturada acentuam o insucesso dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio e acresce os riscos e ameaas segurana dos pases e das sub-regies com implicaes na segurana regional e global, designadamente na segurana da Europa. De acordo com a nossa viso, a construo de uma estratgia abrangente reconstruo do Estado e da Sociedade, aplicando programas estruturantes de longo prazo, sustentados em atuaes de curto e mdio prazo, assenta num iderio com trs componentes essenciais: (1) a estabilidade poltica, a alcanar atravs da estruturao poltica e judicial, base do Estado de direito; (2) a segurana do Estado e dos cidados proporcionada por instituies do Estado Foras Armadas, Foras de Segurana e componente judicial de acordo com normas democrticas e princpios de boa governao, no mbito da aplicao do conceito de reforma do setor de segurana; (3) o desenvolvimento humano e econmico sustentvel em todo o territrio.

b. Os Componentes de uma Estratgia Abrangente


A ausncia ou a fragilidade das estruturas dos Estados e das Sociedades constituem, em primeiro lugar, um problema poltico. A soluo comea por ser tambm poltica. Quanto aos atores e necessidade de estabelecer objetivos, identificar oportunidades e vulnerabilidades, para nveis desejados de segurana, de justia e de desenvolvimento socioeconmico sustentvel, colocando o problema nas agendas polticas nacionais e multilaterais. A apropriao local, fazendo parte do processo poltico de liderana nacional uma questo essencial de soberania de governo e de Estado de direito. Como tambm so processos essencialmente polticos a reconstruo do sistema de segurana e defesa e a ajuda internacional ao desenvolvimento. A experincia tem demonstrado que a reconstruo dos Estados e das sociedades, com uma cultura prpria, um processo de longo prazo e s ser eficaz se conduzido internamente. O papel reservado comunidade internacional , em primeiro lugar, apoiar e ajudar. Situaes h em que no ps-conflito e em Estados colapsados, aos atores externos pedido que assumam inicialmente um papel de liderana e de estabilizao da situao em termos de segurana e de bem-estar, preenchendo a ausncia das Instituies que tm por finalidade garantir o contrato social com as pessoas. No entanto o objetivo primrio consiste na capacitao dos atores de poder local para a assuno da liderana num prazo relativamente curto de tempo. Em pases ameaados pelo conflito existe a questo essencial do impacto no equilbrio de poder, pelo que necessrio avaliar qual o efeito potencial da ajuda internacional sobre a dinmica do conflito e sobre a situao de segurana. As prioridades de ajuda externa destinadas ao apoio de pases e melhoria da proteo e da justia sentida pelas populaes segurana humana devero ser estabelecidas com uma viso integrada que se complementa com a segurana do Estado. Na estratgia e no planeamento estratgico, aligeirar etapas e trabalhar na obteno resultados de curto prazo, com base na transposio de modelos concetuais, legais e
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organizacionais de outras realidades, sem atender apropriao e s escolhas locais inclusivas da sociedade, no so compatveis com uma abordagem estratgica para o Estado em situao de fragilidade. O planeamento estratgico dever traduzir um primeiro plano do fortalecimento do potencial estratgico, baseado na estratgia estrutural e um segundo plano operacional respeitando a todos os domnios em funo de hipteses, respeitando ao planeamento civil (capacidades civis) e ao planeamento militar (capacidades militares) em todas as reas de segurana e defesa nacional e correspondente estratgia operacional. Em pases em processos de democratizao pode no haver lugar ao exerccio de um poder civil e a aplicao de capacidades civis e de polcia ser limitada ao exerccio das polticas estratgicas nacionais. A elaborao das polticas de segurana, justia e desenvolvimento so exercidas por organizaes ou instituies, nomeadamente militares, com atuao restrita e centrando as questes de segurana apenas no Estado e no em complementaridade com a segurana da populao. Torna-se essencial desenvolver estas capacidades e investir na formao em reas como a anlise estratgica, formulao de polticas, planeamento estratgico, conceo organizacional, gesto da mudana, avaliao e oramentao. atravs deste tipo de capacitao e de formao de quadros tcnicos, a todos os nveis, que se obtm impactos significativos na apropriao local sobre as reformas e o exerccio da soberania nacional. O exerccio da soberania e o nvel de controlo do governo nacional sobre o territrio e as estruturas do pas, nomeadamente na prestao de servios de justia, segurana e bem-estar, varia de pas para pas e, nos Estados em situao de fragilidade, muitos desses servios so prestados por atores no estatais. A importncia do nvel nacional deve ter continuidade em complementaridades operativas ao nvel das provncias e das comunidades locais. Os programas no podem ser concebidos nas capitais sem que exista uma participao efetiva dos atores disseminados pelo pas e que sero quem vai proceder sua implementao em reas afetadas por conflitos e carncias profundas econmicas e sociais. Portugal tem condies histricas de relao com os povos de todas as partes do mundo, lngua, conhecimento, para explorar, como nicho de formao, a importncia do nexo entre segurana e desenvolvimento, reas com responsabilidades especficas mas objetivos comuns, como forma de aumentar a complementaridade, a coerncia e a eficcia da poltica externa portuguesa e continuar a contribuir, a muito elevado nvel, na atuao da Unio Europeia, atravs da sua ao externa e polticas de segurana e desenvolvimento, no mbito das misses da Organizao das Naes Unidas, no mbito da segurana coletiva, da gesto de crises e da segurana cooperativa da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), no mbito da Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE), no mbito da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). A gesto de crises, nas suas dimenses poltica e instrumental de apoio ao estabelecimento do Estado de direito e da segurana, do Estado e das pessoas, inclui-se no mbito do planeamento estratgico, instrumento fundamental da Poltica Comum de Seguran62
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a e Defesa da Unio Europeia e tornada uma das trs tarefas definidas como essenciais e fundamentais segurana coletiva, gesto de crises e segurana cooperativa pelo novo conceito estratgico da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)25. As parcerias com as organizaes regionais e sub-regionais so um outro componente transversal para o nexo segurana e desenvolvimento na abordagem abrangente reconstruo do Estado e da sociedade em situao de fragilidade. A Parceria estratgica frica-Unio Europeia: enfrentar em conjunto os desafios do presente e do futuro, deve ser apontada como um caso enquadrado na temtica de uma estratgia abrangente para a segurana e o desenvolvimento. A comunidade internacional no tem sido, de fato, atuante e articulada na promoo de misses verdadeiramente abrangentes, para alm da reforma do setor de segurana, importante na construo das instituies mas apenas uma parte setorial do processo amplo da segurana e do desenvolvimento do Estado de direito democrtico e das sociedades. Alguns doadores e pases recetores assumiam programas ambiciosos de governana e de capacitao institucional, fundamental no Estado de direito para depois, na prtica, as iniciativas serem, com frequncia, parciais e seletivas, baixando o nvel de ambio e de resultados. A experincia das misses e as lies aprendidas conduzem a um importante pressuposto estratgico: a reforma do setor da segurana, tal como prolixamente concetualizada e aplicada, uma aproximao que se dirige a uma parte importante, mas somente a uma determinada parte do problema (Wulf, 2004: 17). A ajuda humanitria outro dos componentes essenciais para o planeamento e atuao coordenados e articulados, na proteo do espao humanitrio e reforo da resposta humanitria global. Uma atuao abrangente conduz, tambm, ao relacionamento com organizaes de proteo civil e militares dentro dos cdigos acordados internacionalmente. A prioridade atribuda pelos Estados e pelas Organizaes Internacionais incluso das polticas de desenvolvimento social e econmico em programas destinados aos pases parceiros, reforando iniciativas de cooperao bilateral e multilateral e estabelecendo parcerias com organizaes regionais, decisivas para o sucesso de estratgias abrangentes de reconstruo do Estado e das sociedades e para a operacionalizao do nexo entre segurana e desenvolvimento. A adoo de uma estratgia nacional abrangendo a segurana, a justia e o desenvolvimento dever constituir-se como o vrtice iniciador, de apropriao nacional, para a reconstruo do Estado e da Sociedade, de que apresentamos um possvel roteiro: Analisar o ambiente estratgico e identificar a Viso Nacional em dez, quinze anos, para o pas e populao com base em critrios polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais;
25 NATO (2010). Strategic Concept for the Defense and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organization. Ative Engagement, Modern Defense. Adopted by Heads of State and Government at the NATO Summit in Lisbon, 19-20 November 2010.
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Identificar, analisar e hierarquizar as ameaas presentes e futuras em coerncia com a Viso Nacional; definir e priorizar os recursos tangveis e intangveis e as capacidades efetivas nacionais, imprescindveis ao Estado de direito democrtico que envolve a diplomacia, a segurana e a defesa, e o desenvolvimento, para enfrentar, com sucesso, as principais ameaas, cumprindo, em simultneo, o contrato social com os cidados atravs da prestao da garantia das funes vitais para o bem-estar e segurana das populaes; Proceder identificao e anlise das lacunas, atravs da determinao da atual capacidade das instituies nacionais, nas relaes internacionais, na segurana e defesa, na justia e no desenvolvimento econmico e social, estabelecendo o diferencial para as capacidades necessrias. O ambiente nacional poder incluir na anlise o papel, capacidade e eficcia das instituies no Estado e da sociedade civil, se aplicvel; Determinar a responsabilidade primria pela gerao da capacidade necessria e apresentar a capacidade identificada e associada a ministrios e instituies no mbito da segurana, da defesa, da justia e do desenvolvimento; Definir quadros de apoio e de financiamento que traduzam a gerao, estruturao e utilizao dos recursos tangveis e intangveis, estabelecendo de forma transparente os meios para que o Estado cumpra as suas tarefas fundamentais e os seus objetivos poltico-estratgicos; Garantir a efetiva coordenao, responsabilizao, superviso e avaliao, aos nveis da poltica, da estratgica e da ttica; Enunciar uma Estratgia Nacional de Segurana e Desenvolvimento, com grandes opes, prioridades e oramentos, e com a finalidade de reconstruir o Estado de direito democrtico e a sociedade. A interpretao cuidada da Constituio do Estado e do seu sistema poltico podero dar abertura para um processo, com aceitao poltica dos poderes institucionais, de criao de uma estrutura de coordenao das reformas a implantar numa lgica de planeamento estratgico, no se substituindo aos poderes e competncias nacionais mas antes reunindo-os em Quadros Institucionais de Reforma, na dependncia, e sob a Presidncia do Chefe de Estado ou de Governo. fundamental a existncia de uma estratgia global para conferir liderana, perseguir objetivos exequveis, potenciar recursos tangveis e intangveis, firmar o compromisso dos atores envolvidos, num ambiente conflitual e de crise. Criar confiana nas reformas constitui o corolrio deste processo poltico e estratgico. O plano de fortalecimento do potencial estratgico e os planos operacionais, setoriais, devem enunciar os objetivos estratgicos, o tempo necessrio para a sua prossecuo e radicam-se nos oramentos nacionais e setoriais do pas. fundamental delinear temas transversais aos setores de segurana, de justia e de desenvolvimento, promovendo em consequncia a abrangncia e a ligao das diferentes instituies e capacidades, Estado e no Estado, civis e militares.
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Este um processo abrangente e integrado, holstico, envolvendo os poderes do Estado aparelhos da soberania e a sociedade civil, desde o cidado s diferentes representaes do coletivo. As estratgias nacionais s o so se forem inclusivas e para tal tm que envolver a sociedade civil e os atores privados. Em democracia ou processos de democratizao em curso, o Parlamento eleito a sede da representao de todos os cidados e, como tal, o local privilegiado para uma discusso alargada e transversal aos poderes e sociedade civil sobre as linhas bsicas e opes estratgicas das relaes internacionais, da segurana e da defesa, da justia e do desenvolvimento e instituies por ela abrangidas. Uma estratgia nacional deve ajudar a restabelecer a confiana entre a sociedade civil, cidados, e os aparelhos da soberania e da execuo das funes vitais do Estado governana como forma mobilizadora e multiplicadora dos recursos tangveis e intangveis. Neste mbito determinante a comunicao continuada desde o momento inicial do processo. Uma estratgia para comunicar s estruturas Estado e no Estado e fundamentalmente populao a viso da reconstruo da segurana, da defesa, da justia e do desenvolvimento econmico, educacional, respeitando e harmonizando a sociedade e a cultura e promover a adeso nacional, sem excluir nenhum dos atores essenciais ao processo.

c. A Repblica da Guin-Bissau
Os problemas de segurana que afetam a Guin-Bissau so endmicos e esto profundamente enraizados na histria do Estado. O processo de independncia, concludo aps onze anos de guerra de guerrilha e as vicissitudes do perodo ps-independncia constituem um legado complexo com problemas de segurana a obstaculizarem a implementao de um Estado de direito democrtico e o desenvolvimento econmico e social do pas. O processo, nunca concludo, de desarmamento, desmobilizao e reintegrao social dos antigos combatentes e a instabilidade crnica poltica e militar, causadora de episdios de violncia e guerra civil, dificulta a governao e a criao de segurana e bem-estar das populaes. A pobreza incrementada com a instabilidade que por sua vez acentua a pobreza num ciclo vicioso que se refora mutuamente. A fragilidade do Estado e da Sociedade tornou a Guin-Bissau um alvo do crime organizado, designadamente das rotas do trfico de droga entre a Amrica do Sul e a Europa, cuja ao constitui uma ameaa ordem constitucional. O fortalecimento das Instituies de segurana e defesa, atravs de um processo de reforma do setor de segurana constitui uma condio necessria, mas no suficiente, para a paz e o desenvolvimento. essencial uma abordagem abrangente, holstica, de mdio e longo prazo, liderada pelas autoridades guineenses, numa base de apropriao e liderana nacional, com o apoio instrumental no mbito da segurana e do desenvolvimento por parte da comunidade internacional, para a construo do Estado de direito e a promoo do desenvolvimento econmico e humano sustentvel a par da devoluo da confiana das populaes em relao s Instituies de defesa, segurana e justia.
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Na sequncia do exerccio da Presidncia rotativa da Unio Europeia, por Portugal, no segundo semestre de 2007, foi implementada no primeiro trimestre de 2008, sob a gide da Poltica Europeia de Segurana e Defesa (PESD), a Misso da Unio Europeia para a Reforma do Setor de Segurana na Guin-Bissau (EU SSR Guinea-Bissau). Esta Misso civil constituiu uma resposta estruturada da Unio Europeia petio oficial de apoio formulada pelo ento Presidente da Repblica da Guin-Bissau, Joo Bernardo Nino Vieira, para disponibilizar o necessrio apoio internacional s autoridades guineenses na aplicao do processo complexo que havia sido iniciado com a aprovao do documento fundamental Estratgias para a Reforma do Setor de Segurana na Guin-Bissau. Este documento foi redigido por responsveis e por tcnicos guineenses, com assessoria de peritos britnicos. A sua apresentao aos parceiros internacionais ocorreu numa Mesa Redonda, realizada em Genebra, a 7 e 8 de novembro de 2006 e a sua aprovao pelo Estado da Guin-Bissau ocorreu em sede da Assembleia Nacional Popular, em 23 de janeiro de 2008. Complementarmente ao documento estratgico concorriam planos de ao setoriais. A misso da Unio Europeia tinha uma outra finalidade que consistia em promover o apoio de pases terceiros e organizaes internacionais, designadamente regionais, para financiar os projetos a planear, programar e oramentar, nos mbitos da segurana, da defesa e da justia. A misso de RSS da UE completou o seu mandato em 30 de setembro de 2010. A misso desenvolveu legislao bsica e intermdia no mbito da rea militar e de polcia e assessorou as autoridades locais ao nvel estratgico para que fosse desenvolvido um quadro legal adequado, designadamente as leis orgnicas das foras armadas e de polcia. A misso trabalhou em cooperao prxima com a Comisso Europeia e outros atores internacionais. Promoveu aes de divulgao e educao no tpico RSS com o objetivo de o tornar prioritrio em termos nacionais. A UE considera ter dotado o governo da Guin-Bissau com um slido quadro legal para implementar a estratgia nacional e, perante os motins de abril de 2010, fez depender do regresso normalidade constitucional a continuao de aes de Poltica Comum de Segurana e Defesa (PCSD) para apoiar a implementao das reformas. Em 2009, o Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas criou a United Nations Integrated Peacebuilding Office in Guinea-Bissau (UNIOGBIS) em apoio do Governo da Guin-Bissau em diversas reas do mbito estratgico e tcnico, incluindo a reforma do setor de segurana esforo de assistncia das autoridades para a profissionalizao das Instituies de segurana e defesa, promoo da reintegrao social de militares e polcias desmobilizados, recenseamento dos efetivos e certificao na rea da segurana, projetos de capacitao legal nas reas de polcia e justia. A reforma do setor de segurana (RSS) , por definio, uma ao voluntria e aceite pelo prprio pas e tem implicaes alargadas sobre toda a sociedade obrigandose a uma estruturao cuidada para ter xito nas reformas. A presena, aceite pelo Estado, de atores externos Organizaes Internacionais e Regionais, Estados e Organizaes No Governamentais em quadros de atuao multilaterais e bilaterais,
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obriga ao respeito do princpio bsico da apropriao do processo pelas autoridades nacionais e soberanas e, tambm, pela prpria sociedade e pelo povo que representam, aplicando o local ownership. Torna-se fundamental adequar o processo de RSS ao pas, sem o dogma da aplicao de modelos, mas antes com a preocupao de estudar e apreender as especificidades das sociedades, culturas e povos, com uma Histria secular ou at milenar. A atuao incide sobre os pilares do Estado e como tal existe o risco de provocar uma rotura nos equilbrios, por vezes muito frgeis, dos poderes em que aqueles assentam. O documento estratgico tambm titulado Documento de Estratgias para a Reestruturao e Modernizao do Setor da Defesa e Segurana Nacional26, aprovado pelos rgos polticos da Guin-Bissau em 2008, refere logo na introduo o objetivo de reestruturar e modernizar o setor da defesa e segurana da Repblica da Guin-Bissau, disponibilizando o enquadramento estratgico para a transformao do referido setor, com uma abordagem centrada nas pessoas, de apropriao local e baseada em normas democrticas e nos princpios dos direitos humanos e do Estado de direito, polticas de desenvolvimento e de segurana mais integradas e atravs de uma maior participao e superviso civil. Preconizava de forma assertiva uma perspetivao da evoluo do pas no horizonte de 10 a 15 anos. Abordagem baseada numa viso global delineada num Conceito Estratgico de Defesa e Segurana em filigrana das propostas feitas como estratgias de transformao do setor da defesa e segurana. O documento estrutura-se da seguinte forma: Apresentao de uma contextualizao inicial da evoluo no setor da defesa e segurana; Apresentao do diagnstico da situao no setor da defesa e segurana e no domnio da justia, partindo de uma descrio da evoluo histrica das Instituies; Formulao dos objetivos de curto, mdio e longo prazo da reforma; Estratgias e opes estratgicas a levar a cabo: i. Redimensionar o setor da defesa e segurana em funo das necessidades e reais capacidades econmicas do pas; ii. Modernizar o setor da defesa e segurana em funo da misso republicana atribuda pelo governo; iii. Clarificar a situao dos Combatentes da Liberdade da Ptria e restabelecer a sua dignidade; iv. Reforar a participao do setor de defesa e segurana na consolidao da segurana sub-regional; v. Reforar as capacidades do setor da justia e torn-lo mais eficiente;
26 Comit Interministerial para a Reestruturao e Modernizao do Setor de Defesa e da Segurana (2006). Reestruturao e Modernizao do Setor de Segurana e Defesa Documento de Estratgias Repblica da GuinBissau, Bissau: Comit Interministerial.
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vi. Mobilizar recursos a nvel nacional e internacional para o investimento na reforma do setor da defesa e segurana; vii. Associar a sociedade civil e a populao em geral implementao da reforma do setor da defesa e segurana. Definio do quadro organizacional de implementao, seguimento e avaliao da transformao preconizada. O quadro organizacional, materializando a liderana nacional e apropriao do processo, definia claramente os rgos tutelares do processo de reforma: i. Ao nvel de direo, o Comit Interministerial, ao qual competia dar as grandes orientaes polticas e estratgicas da Reforma do Setor, e proceder a sua reviso em caso de necessidade, presidido pelo Primeiro-ministro, reunindo todos os Ministros setoriais com responsabilidades na reforma27; ii. Ao nvel de execuo e controlo, o Comit de Pilotagem, ao qual competia velar pelo cumprimento das grandes orientaes polticas e estratgicas da reforma do Setor da Defesa e Segurana emanadas pelo Comit Interministerial, presidido pelo Ministro da Defesa, no qual a nvel de ministros sectoriais encontramos representados os trs setores defesa, segurana, justia e os antigos combatentes, tcnicos de outros ministrios e toda a Comunidade Internacional, que de forma direta ou indireta, se relaciona e est presente nas tarefas de apoio reforma. Aqui se encontrava o Chefe de Misso da Unio Europeia dotado das capacidades de interveno e de voto28; iii. Ao nvel tcnico temos o Comit Tcnico de Coordenao, depois designado por Secretariado do Comit de Pilotagem, coordenado pelo representante nomeado pelo Ministro da Defesa Nacional onde esto representados todos os setores envolvidos no processo RSS: Representante do Ministrio da Defesa Nacional, que o Coordena, Representantes do Ministrio do Interior, da Justia, dos Combatentes da Liberdade da Ptria, do Ministrio das Pescas, dos Transportes, da Agricultura, do
27 Primeiro-ministro, Ministro da Defesa Nacional, Ministro dos Negcios Estrangeiros, Cooperao e Comunidades, Ministro do Interior, Ministro da Justia, Ministro das Finanas, Ministro da Economia, Plano e Integrao Regional, Ministro dos Combatentes da Liberdade da Ptria, Ministro da Funo Pblica, Trabalho e Modernizao do Estado, Ministro das Pescas; 28 Composio: Ministro da Defesa Nacional, Ministro dos Negcios Estrangeiros, Cooperao e Comunidades, Ministro do Interior, Ministro da Justia, Ministro das Pescas, Ministro das Finanas, Ministro da Economia, Plano e Integrao Regional, Ministro dos Combatentes da Liberdade da Ptria, Ministro da Funo Pblica, Trabalho e Modernizao do Estado, Representante da Presidncia da Republica, Representante da Assembleia Nacional Popular (ANP), Representante do Estado Maior General das Foras Armadas, Representante de Associao dos Combatentes da Liberdade da Ptria, Representante da Cmara de Comrcio, Indstria e Agricultura, Representante do Movimento da Sociedade Civil; Representaes de Parceiros: Bilaterais Brasil, Portugal, Frana, Angola, Espanha; Multilaterais Comisso da Unio Europeia, CEDEAO, UNOGBIS, PNUD;

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Gabinete do Primeiro Ministro, do Estado Maior General das Foras Armadas (EMGFA). A este nvel desenvolve-se uma lgica de projeto e de elaborao dos programas parcelares que devero traduzir as prioridades setoriais na perspetiva do pas, e que com os seus tcnicos locais e os peritos e conselheiros da misso da Unio Europeia e de outros apoios internacionais. Na nossa perspetiva seria o frum tcnico de excelncia para preparao dos projetos realmente fundamentais para a segurana e desenvolvimento da Guin-Bissau exerccio do planeamento estratgico a submeter aos doadores internacionais para financiamento e monitorizao da sua execuo. iv. Estrutura para execuo de programas e projetos No mbito da Cooperao Tcnico-Militar com a Repblica da Guin-Bissau e do Projeto n. 1 Estrutura Superior da Defesa e das Foras Armadas, Portugal teve participao no quadro de reforma descrito, a partir de janeiro de 2009, atravs do Diretor de Projeto em misso primria de assessoria tcnica do Ministro da Defesa Nacional da Repblica da Guin-Bissau. Como consideraes finais, corolrio resultante de um quadro sinttico do processo de reforma da Guin-Bissau, cabe-nos deixar alguns contributos para uma estratgia abrangente de reconstruo do Estado e da sociedade, no mbito do nexo de segurana e desenvolvimento. Em primeiro lugar, coloca-se o problema da avaliao poltica e estratgica do Estado em situao de fragilidade, da adequada representao poltica e de setor em misses iniciais de avaliao ao pas terceiro, parte de um processo complexo de preparao da fase de implementao da misso. Em segundo lugar, qualquer misso avanada deve assentar num conjunto de informaes que permitam o conhecimento rigoroso da situao, devendo para isso dispor de tempo para desenvolver o conceito de misso ajustado realidade do pas e que se traduz no estabelecimento de objetivos adequados no nvel de ambio e durao do mandato; A apropriao pelo Estado terceiro, traduzida no pedido explcito do apoio internacional para um processo abrangente de estruturao institucional, no mbito da segurana e do desenvolvimento, e a efetiva adeso e envolvimento precoce e continuado, dos detentores do poder, em relao ao processo, deve desde logo traduzir-se na ativao da componente fundamental de informao pblica, a conduzir pelo Governo e pelos atores locais, designadamente estruturas de poder de sociedade, de cultura e de religio, prioritria para que a misso seja percebida em todo o seu alcance e no apenas atravs da criao de expectativas, junto da populao ou de alguns grupos e setores alvo, relativas a implicaes econmicas de monta com supostos benefcios imediatos. Em continuidade do ponto anterior essencial preparar e conduzir localmente uma campanha de informao pblica preparatria da chegada de misses e equipas estrangeiras ao terreno explicando nomeadamente as estratgias e as reformas setoriais com recurso a peritos qualificados, no mbito de um processo cuidado e de criao de confiana
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entre nacionais e peritos internacionais, absolutamente decisivo para a futura coexistncia que ser longa e em que todas as rivalidades e contradies dos atores tendero a ser exploradas com implicaes no processo. A mensagem chave deve ser a de um processo longo, faseado, que trar paz e bem-estar s pessoas, particularmente s populaes que lutam contra as carncias bsicas de alimentos, gua e outros bens e contra a doena. Avaliar os pressupostos e as condies efetivas da Guin-Bissau e assumir em plenitude a apropriao local do processo atravs do Quadro Institucional de Reforma, que decorre do Governo, do Presidente da Repblica, da Assembleia Nacional Popular e dos outros representantes da sociedade e cultura guineense. Tambm desta forma se estabelece o exerccio responsvel de coordenao dos vrios atores que esto no terreno29 e se dirimem as disputas entre atores e interesses internacionais de Estados, Organizaes Internacionais e Regionais e Organizaes no-Governamentais. A liderana poltica nacional do processo poltico construir-se- no quadro dos rgos de soberania e das instituies nacionais, procurando criar um processo inclusivo e de coeso nacional, no qual as populaes se devero rever atravs de formas participao locais nas decises sobre a sua vida, segurana e bem-estar, e atravs do restabelecimento fundamental de confiana entre os povos e as instituies de governana nacional. As diferentes misses, designadamente as mais complexas e abrangentes como o caso da UE ou da ONU, ou mesmo da CEDEAO ou CPLP, devero ser desenhadas
29 Considerando os eixos prioritrios do Documento de Estratgia Nacional de Reduo da Pobreza (DENARP), os principais parceiros de cooperao na Guin-Bissau tm concentrado, nos ltimos anos, a sua atuao nas seguintes reas: African Development Bank (BAD) reabilitao de infraestruturas sociais, governao econmica, desenvolvimento rural, segurana alimentar, apoio ao setor privado; Banco Mundial reabilitao de infraestruturas; Brasil educao, reforma do setor de segurana e defesa, apoio ao setor privado. Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (CEDEAO) reforma do setor de segurana e defesa, reforma administrativa, governao poltica e justia; Cuba educao, sade, agricultura, apoio a infraestruturas; Fundo Monetrio Internacional (FMI) apoio governao econmica e ao setor privado; Fundo das Naes Unidas para a Populao (FNUAP) gnero, educao e sade; Frana sade, apoio governao econmica; Organizao Mundial de Sade (OMS) sade, apoio a infraestruturas; United Nations World Food Programme (PAM) educao, sade, segurana alimentar; Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) educao, sade, gnero, governao econmica, reforma do setor segurana e defesa, reforma administrativa, governao poltica e justia, apoio setor privado e governao econmica; Unio Europeia (UE) reabilitao de infraestruturas sociais, educao, sade, governao econmica, reforma do setor de segurana e defesa, reforma administrativa, governao poltica e justia, apoio ao setor privado e governao econmica; Unio Econmica e Monetria do Oeste Africano (UEMOA) reabilitao infraestruturas sociais, educao, sade, gnero, apoio agricultura, governao econmica, governao poltica e justia, apoio setor privado e governao econmica; United Nations Childrens Fund (UNICEF) educao, sade, saneamento, justia; United Nations Office on Drugs and Crime plano de combate ao narcotrfico na Guin-Bissau; United Nations Integrated PeaceBuilding Office in Guin-Bissau UNOGBIS reforma do setor de segurana e defesa, governao poltica e justia. Portugal - Eixo Estratgico I, Boa Governao, Participao e Democracia, rea de Interveno 1.1. Apoio Administrao do Estado: Segurana e Justia, Finanas; rea de Interveno 1.2 Cooperao Tcnico-Militar; Eixo Estratgico II Desenvolvimento Sustentvel e Luta contra a Pobreza; rea de Interveno 2.1. Educao; rea de Interveno 2.2. Sade; rea de Interveno 2.3 Desenvolvimento sociocomunitrio (Programa Indicativo de Cooperao 2008-10).

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contemplando o pessoal necessrio concretizao dos objetivos do ponto de vista do preenchimento dos diferentes cargos de assessoria e da necessria qualificao e ser objeto de avaliao do tempo necessrio e suficiente para programar um calendrio exequvel e articulado com a realidade poltica, cultural, econmica e social do pas, elemento chave para o sucesso. O calendrio poltico dos principais parceiros e o seu funcionamento orgnico e institucional, caso da UE com um processo de deciso influenciado pelos Estados-membros, teria que estar em sintonia com o calendrio poltico do poder da Guin-Bissau e com o programa para a preparao e para a implementao do processo reformador. Um processo de reforma do setor de segurana um processo setorial e estruturante que se deve inserir numa estratgia abrangente de gesto de crises para a reconstruo do Estado e da sociedade, de mdio ou mesmo longo prazo, nunca um processo de aplicao de aes de curto prazo que so de outro mbito de atuao e que resulta de outros instrumentos mais limitados de atuaes da gesto de crises e de resoluo de conflitos. Como tal as questes ligadas durao dos mandatos tero que ser muito ponderadas para que no exista um sentimento de interinidade nas misses que as afeta e pode acentuar a fragilidade institucional do pas. necessria uma estratgia de sada para situaes de crise muito graves que, por um lado, no comprometa a segurana e a ao das Organizaes Internacionais e dos Estados empenhados no apoio ao processo de reforma e que, por outro lado, mantenha a presena no pas, de Estados e de Organizaes Internacionais, evitando danos maiores ao Estado e sociedade em situao de fragilidade, sobretudo s populaes, com custos dificilmente recuperveis para a segurana do pas e para a segurana regional e internacional. Os custos humanos e materiais da guerra so muito superiores aos da gesto das crises para a reconstruo do Estado de direito democrtico, com a possibilidade de utilizao de todo o espetro de instrumentos polticos, diplomticos, econmicos e militares, e onde Portugal pode ter um papel importante que assenta na sua Histria e na lngua, sobretudo na relao de confiana secular construda entre os povos.

10. Contributo para um Plano de Ao


Para responder questo derivada colocada no incio do trabalho Quais as especificidades de um plano de ao estratgico nacional em apoio das prioridades de Portugal em quadros de atuao no mbito da estratgia de segurana e desenvolvimento, atinentes a uma definio abrangente de gesto de crises na reconstruo do Estado e da sociedade com o apoio multilateral e multi-instrumental de organizaes Estado e no Estado? propomo-nos contribuir com uma proposta de articulado geral e de contedos que podero constituir a concretizao de uma estratgia abrangente de gesto de crises na reconstruo do Estado e da sociedade.

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Ponto 1. Contexto (decorre da estratgia nacional de segurana e desenvolvimento; objetivos polticos gerais e especficos, linhas orientadoras e indicadores gerais) Ponto 2. Viso (define perodo temporal, a viso para o planeamento estratgico na atuao em pases em situao de fragilidade e onde se verificam conflitos; no apoio dos setores de segurana, defesa e justia; na resposta humanitria; nas polticas interministeriais de poltica externa, desenvolvimento, defesa e justia; as prioridades do Governo; limites do plano. Ponto 3. Matriz de interveno
Prioridade Estratgica Eixo Estratgico / /objetivos Apoio administrao do Estado; quadro estratgico e legal nacional; programas de governo, grandes opes de planeamento e programao,oramentos. Situao (data) Indicadores de Resultado Resultados esperados incluem tempo de execuo e recursos materiais e imateriais associados ao indicador de resultado.

Estados em Situao de Fragilidade e Conflito A Gesto de Crises na Reconstruo do Estado de direito democrtico e da sociedade

Caraterizao da Situao Geral em Portugal e da Situao Geral e Particular no terreno (data)

Segurana e Justia; Operaes de Paz; auxlio humanitrio, Cooperao Tcnica em reas de interesse mtuo Comunicao interna e externa. Desenvolvimento sustentvel Apoio aos ODM; combate pobreza Projetos de Desenvolvimento econmico-social, nacional e local Diplomacia Cooperao, diplomacia econmica, Estados e Organizaes Internacionais e Regionais; apropriao.

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Este estudo prope-se contribuir para uma estratgia abrangente de reconstruo do Estado e da sociedade e interpretar e conferir coerncia ao nexo entre segurana e desenvolvimento, no plano poltico e do planeamento estratgico da gesto de crises. Adota como referencial poltico o Tratado de Lisboa que, ao arquitetar uma nova poltica externa e de segurana da Unio Europeia, ultrapassou a lgica rgida dos pilares, para iniciar uma nova viso sistmica, interligando a segurana e o desenvolvimento como resposta s situaes de fragilidade do Estado de direito democrtico e da sociedade. Sustenta que uma estratgia abrangente de gesto de crises, holstica e sistmica, tem como reas fundamentais: o planeamento estratgico; a criao de estruturas formais e estveis de justia; segurana e defesa nacional concretizadoras da cultura e do sentimento de identidade comum pelas populaes; a diplomacia e as parcerias regionais e sub-regionais; a ajuda humanitria; a poltica de desenvolvimento econmico-social; e a segurana do Estado de direito democrtico e da sociedade.

Instituto da Defesa Nacional