UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS SOCIAIS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA E ANTROPOLOGIA

MINISTRIO PBLICO, MEIO AMBIENTE E SOCIEDADE

Jos Luiz de Oliveira Soares

Rio de Janeiro 2007

MINISTRIO PBLICO, MEIO AMBIENTE E SOCIEDADE Jos Luiz de Oliveira Soares

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia, do Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Sociologia (com concentrao em Antropologia).

Orientadora: Prof. Dr. Elina Gonalves da Fonte Pessanha

Rio de Janeiro Novembro de 2007

MINISTRIO PBLICO, MEIO AMBIENTE E SOCIEDADE

Jos Luiz de Oliveira Soares Orientadora: Elina Gonalves da Fonte Pessanha

Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Ps-graduao em Sociologia e Antropologia, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Sociologia (com concentrao em Antropologia).

Aprovada por: Titulares:

_____________________________________________________ Prof. Dr. Elina Gonalves da Fonte Pessanha (PPGSA / IFCS / UFRJ)

_____________________________________________________ Prof. Dr. Andr Pereira Botelho (PPGSA / IFCS / UFRJ)

_____________________________________________________ Prof. Dr. Alzira Alves de Abreu (CPDOC / FGV)

Suplentes:

_____________________________________________________ Prof. Dr. Regina Lcia de Moraes Morel (PPGSA / IFCS / UFRJ)

_________________________________________________
Prof. Dr. Angela Maria de Castro Gomes (CPDOC / FGV e UFF)

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Soares, Jos Luiz de Oliveira Ministrio Pblico, Meio Ambiente e Sociedade / Jos Luiz de Oliveira Soares. Rio de Janeiro: UFRJ/IFCS, 2007. xi, 162 f.: il.; 31 cm. Orientadora: Elina Gonalves da Fonte Pessanha. Dissertao (Mestrado) UFRJ/IFCS/ Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia, 2007. Referncias Bibliogrficas: f. 157-162. 1. Ministrio Pblico. 2. Meio Ambiente. 3. Direitos Metaindividuais. 4. Ao Civil Pblica. 5. Termo de Ajustamento de Conduta. I. Pessanha, Elina (Orient.). II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Filosofia e Cincias Sociais . III. Ttulo.

Dedico essa dissertao memria de meu pai, Jos Soares.

RESUMO

MINISTRIO PBLICO, MEIO AMBIENTE E SOCIEDADE Jos Luiz de Oliveira Soares

Orientadora: Elina Gonalves da Fonte Pessanha

Resumo da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Ps-graduao em Sociologia e Antropologia, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Sociologia (com concentrao em Antropologia).

A presente dissertao tem por objetivo compreender como se caracteriza a atuao do Ministrio Pblico Federal na rea ambiental no municpio do Rio de Janeiro. A pesquisa foi realizada a partir da anlise de fontes documentais internas instituio, de entrevistas com procuradores da Repblica atuantes na tutela do meio ambiente e de fontes bibliogrficas. Tomamos como questo de pesquisa: 1) Em que medida a atuao do Ministrio Pblico conforma uma dinmica de permeabilidade e/ou impermeabilidade em relao aos interesses e expectativas presentes no ambiente social mais amplo?; 2) Como se configuram as relaes de cooperao e conflito com os agentes externos instituio?; 3) Quais fatores limitam a atuao dos procuradores no que concerne aos conflitos ambientais?; 4) Quais so as concepes que os procuradores possuem a respeito do meio ambiente, da sociedade e do poder pblico e de que forma elas esto presentes em suas prticas?; e 5) Como se desenvolve o fluxo de medidas institucionais, desde a instaurao dos procedimentos investigativos at seu arquivamento?

Palavras-chave: Ministrio Pblico, Conflitos Ambientais, Direitos Metaindividuais, Termo de Ajustamento de Conduta, Ao Civil Pblica

Rio de Janeiro Novembro de 2007

ABSTRACT

PUBLIC PROSECUTION SERVICE, ENVIRONMENT AND SOCIETY Jos Luiz de Oliveira Soares

Orientadora: Elina Gonalves da Fonte Pessanha

Abstract da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Ps-graduao em Sociologia e Antropologia, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Sociologia (com concentrao em Antropologia).

The present dissertation has for objective to understand how the Federal Public Prosecution Service works concerning the environmental area in the city of Rio de Janeiro. The research was carried through from the analysis of internal documentary sources of the institution, from interviews with operating solicitors in the guardianship of the environment and of bibliographical sources. We take as research question: 1) In wich measure the practice of Public Prosecution Service presents a dynamic of permeability and/or impermeability in relation to the interests and expectations existents in ampler social environment?; 2) How the relations of cooperation and conflict with the external agents to the institution happen?; 3) Which factors limit the work of the solicitors in what concerns to the environmental conflicts?; 4) Which are the concepts that the solicitors have regarding the environment, the society and the public power, and in wich means they are present in their work?; and 5) How the flow of institucional measures develop since the instauration of the investigative procedures until its filling?

Key-words: Public Prosecution Service, Environmental Conflicts, Collective Rights, Term of Adjustment of Behavior, Public Civil Action

Rio de Janeiro Novembro de 2007

AGRADECIMENTOS

Muitas pessoas e instituies foram importantes em todo o perodo de elaborao da presente dissertao. Como no podia deixar de ser, agradeo primeiramente minha famlia, por todo alicerce que me proporcionou, pelo estmulo, carinho, dedicao, silncio e pacincia. Alm disso, tenho desculpas a pedir pelo tempo que lhes furtei. No ambiente acadmico, agradeo com especial apreo minha orientadora, Elina Pessanha, pela interlocuo profcua e pelo estmulo que recebo desde os tempos da graduao. Agradeo tambm aos professores do PPGSA pelo que aprendi durante o mestrado. Nesse caso, a minha dvida maior com os professores Andr Botelho e Michel Misse. A Henri Acselrad devo no apenas a oportunidade de participar de uma proveitosa pesquisa, que esteve na origem da produo do presente trabalho, mas tambm um auxlio intelectual que no sei se estou altura de responder. A ngela de Castro Gomes (e a Andr Botelho, mais uma vez) agradeo pelas sugestes dadas por ocasio de meu exame de qualificao. A Dbora Alves Maciel agradeo pela solicitude ao me enviar, via Internet, a sua tese de doutorado, que me foi muito inspiradora. Aos meus amigos de mestrado agradeo o ambiente favorvel, as trocas de conhecimentos e os momentos de alegria em meio s dificuldades da vida acadmica. Cabe aqui citar em especial o nome de Rodrigo Vigas, por toda amizade e horas de conversas que me foram muito mais caras do que ele imagina. Agradeo s funcionrias do PPGSA, Cludia e Denise, pela presteza com que atenderam s minhas solicitaes. CAPES agradeo pelo auxlio financeiro com a bolsa de mestrado. No Ministrio Pblico Federal, agradeo aos procuradores da Repblica atuantes no Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio Cultural pela confiana depositada em um pesquisador estranho instituio e pela pacincia em conceder entrevistas. Devo me mostrar igualmente grato aos servidores pblicos Sebastio Salazar e Albert Jacobson pela solicitude com que responderam s minhas perguntas e ao clima de trabalho agradvel que proporcionaram.

Por fim, alguns amigos me foram fundamentais na trajetria de produo da dissertao, seja por terem me estimulado a seguir adiante nos momentos fceis e difceis, seja por terem me proporcionado uma higienizao mental sem qual nada seria possvel. Cito: Cssia Cardoso de Miranda, Fabio Arajo, Fagner Frana, Fernando Cardoso Neto, Frederico de Barros, o casal Gustavo Durn e Cristiani Resende, Heloisa Helena de Oliveira, Julia Leal, Mariane Moraes, a famlia Nepomuceno de S (tudo seria diferente sem o Otto, meu afilhado), Paulo Roberto Sabino, Richard Diniz, aos irmos Rodrigo e Roberto da Paixo e o casal Vinicius Perenha e Rachel Williams. Um ltimo e especial agradecimento devo Talita de Castro, por todo carinho, pacincia e compreenso, alm dos momentos de alegria que me proporcionou.

SUMRIO

INTRODUO .................................................................................................................. 12

CAPTULO 1: A Configurao de um Novo Perfil Institucional ...................................... 20 1.1) Rumo Condio de Defensor da Sociedade .............................................. 23 1.2) Interpretando a Mudana Institucional ............................................................ 29 1.3) O Atual Modelo Institucional do Ministrio Pblico ...................................... 35

CAPTULO 2: A Atuao Institucional Sob a tica das Cincias Sociais ........................ 46 2.1) Atuao Institucional: Entre a Permeabilidade e a Impermeabilidade ............ 46 2.2) Permeabilidade e Sistema de Justia: Trs Interpretaes .............................. 53 2.2.1) Arantes: Voluntarismo Poltico e a Tese do Substitucionismo . 54 2.2.2) Vianna e Burgos: Procedimentalizao do Direito e Democracia Ampliada ..................................................................................................... 62 2.2.3) Maciel: Cooperao e Conflito Entre o Ambiente Institucional e o Externo ....................................................................................................... 69

CAPTULO 3: A Insero nos Conflitos Ambientais: Permeabilidade, Conflitos e Cooperaes Interinstitucionais .......................................................................................... 79 3.1) Aferindo a Permeabilidade s Demandas Externas ......................................... 79 3.2) Cooperao e Conflito Entre os Agentes Sociais ............................................ 86 3.3) Mapeamento dos Conflitos Ambientais .......................................................... 94 3.4) A Relao entre o Ministrio Pblico Federal e a Mdia nos Conflitos Ambientais ............................................................................................................ 103

CAPTULO 4: Concepes e Prticas dos Procuradores: O Tratamento Interno das Demandas .......................................................................................................................... 106

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4.1) Notas Sobre a Experincia de Ser Procurador na rea Ambiental: Dom Quixotes e Semeadores do Futuro ................................................................... 106 4.2) Meio Ambiente, Sociedade e Poder Pblico Sob a tica dos Procuradores da Repblica .............................................................................................................. 119 4.3) O Tratamento Interno das Demandas ............................................................ 131 4.3.1) A Definio de Prioridades de Atuao ......................................... 132 4.3.2) Formas de Atuar: Distines e Similitudes .................................... 134 4.3.3) O Desenvolvimento de Aes Estratgicas .................................... 144

CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 149

BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................. 156

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INTRODUO

O cenrio jurdico-poltico brasileiro experimentou nas ltimas dcadas uma progressiva expanso do campo do direito sobre o da poltica. As instituies do sistema de justia, seus agentes e seus procedimentos fizeram-se mais presentes, seguindo as diretrizes de um processo histrico mundial que mudou no apenas as relaes entre Estado e sociedade civil, mas tambm o padro de sociabilidade nas democracias modernas. De um lado, com os novos meios de procedimentalizao do direito, ampliaram-se as possibilidades de participao, influncia e interveno dos cidados sobre as arenas pblicas; de outro, transformaes nas atribuies de instituies do sistema de justia e o surgimento de mecanismos que possibilitaram uma atuao mais ativa dos agentes da lei como intrpretes da constitucionalidade das leis, como reclamantes do respeito Constituio por parte do poder pblico etc alteraram os padres de interao entre os rgos estatais. Como seria de esperar, as transformaes nesses padres de interao repercutiram sobre as prticas de cidadania. A perplexidade frente ao referido fenmeno est na origem de vasta produo acadmica e de um acirrado debate a respeito das relaes entre o sistema poltico e o de justia, bem como das vantagens e desvantagens da expanso do direito.1 No olho do

Talvez seja Habermas o autor de maior destaque dentre aqueles que, na teoria social, versam sobre o tema. A sociedade descrita em sua teoria segundo um modelo que a divide entre o mundo da vida (onde se verificam as relaes sociais cotidianas entre os indivduos) e o dos sistemas sociais (a economia, a poltica, o direito etc). O autor tambm divide em duas as racionalidades que orientam as aes sociais: uma a racionalidade comunicativa, caracterizada pela busca por entendimento recproco e cooperao, que tem lugar principalmente no mundo da vida; outra a racionalidade instrumental, que busca adequar os meios para que se obtenha xito em alcanar determinados fins. Estas ltimas so entendidas como fundamentais para o funcionamento dos sistemas sociais. Importante aqui que, para Habermas, as sociedades modernas vivenciam sistemas sociais cada vez mais autonomizados entre si e responsveis por uma colonizao do mundo da vida, j que a economia, a poltica e o direito seriam cada vez mais determinantes para o cotidiano das pessoas (como se pode perceber pelo aumento da juridificao das relaes sociais). A racionalidade comunicativa experimentaria assim um encolhimento em favor da racionalidade instrumental, o que poria a sociedade moderna em xeque: a integrao social que deriva da racionalidade comunicativa do mundo da vida estaria sendo substituda por uma integrao funcional promovida pela racionalidade instrumental dos sistemas sociais, onde a regulao das relaes sociais se d por meio do mercado, do Estado e do instrumental processual do direito. Em trabalhos mais recentes, Habermas alterou o papel desempenhado pelo sistema jurdico. Ao direito atribuiu-se a funo de promover a integrao social entre o mundo da vida e os sistemas sociais, na medida em que permitiria aos cidados tanto o uso da racionalidade comunicativa quanto o da estratgica.

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furaco encontra-se em disputa o sentido (ou mesmo a validade2) da expresso judicializao da poltica, que assumiu a forma de uma categoria conceitual e, simultaneamente, de descrio de um fenmeno histrico. A difuso do conceito na academia desenvolveu-se a partir da definio dada por Tate e Vallinder (1995: 13), os quais atriburam a ele um duplo processo, a saber: 1) a expanso da atuao das instituies do sistema de justia s expensas do sistema poltico, uma vez que os agentes da lei assumiram a prerrogativa de tomar decises sobre assuntos polticos; e 2) a difuso dos mtodos judiciais de deciso para fora do sistema de justia. Os crticos expanso do sistema judicial, em geral, advertem que um excesso de direito pode fazer ruir a democracia. O descomedimento nas possibilidades de defesa levaria a uma paralisia dos procedimentos polticos de tomada de deciso e no havendo um controle do mpeto regulatrio das instituies do sistema de justia sobre o campo da poltica a discricionariedade das instituies representativas seriam lesadas em favor do arbtrio de agentes estatais no eleitos, como seria o caso, no Brasil, dos juzes, dos promotores de justia e dos procuradores da Repblica, cujos cargos so preenchidos atravs de concursos, seguindo critrios meritocrticos. De acordo com esse tipo de concepo, a ampliao do ativismo entre os agentes da lei poderia resultar at mesmo em desmobilizao da sociedade civil organizada, uma vez que ocuparia espaos de participao poltica dos cidados. J os defensores chamam ateno para as possibilidades, via sistema de justia, de garantia da efetividade dos direitos para a sociedade frente s aes lesivas do Estado e do poder econmico. Nesse caso, bem vista a possibilidade de atuao das instituies do sistema de justia como mecanismos estatais de checks and balances (freios e contrapesos), cujo escopo seria garantir que os poderes polticos cumpram suas atribuies constitucionais. De outra parte, a institucionalizao do direito na vida social possibilitaria formas ampliadas e complexas de soberania e cidadania, somando as formas polticas de representao funcional e as dimenses da cidadania poltica social. Ademais, acredita-se tambm que a existncia de uma complexa estrutura jurdico-poltica favorvel procedimentalizao do direito em prol da sociedade pode resultar em uma sociabilidade
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Maciel e Koerner (2002) demonstram que o conceito judicializao da poltica no unvoco e que as interpretaes podem estar excessivamente comprometidas com dimenses normativas. Carvalho (2004), por sua vez, questiona a validade do conceito para a interpretao do sistema jurdico brasileiro.

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que naturaliza a idia de que os cargos estatais so exercidos em nome do povo. Note-se que esse tipo de concepo interpreta a expanso do direito sobre o campo da poltica como favorvel democracia e cidadania, no apenas por fornecer caminhos alternativos s vias poltico-representativas de exerccio da cidadania, mas tambm por despertar nos cidados sua vocao de soberano na medida em que so reconhecidos como portadores de direitos. A expanso do sistema jurdico coincidiu com a introduo de novos tipos de direitos, distintos do paradigma liberal individualista: os direitos metaindividuais. Seguindo a dogmtica liberal, as relaes jurdicas sempre se pautaram basicamente pela defesa da liberdade negativa em meio a uma rgida distino entre Estado e sociedade civil e pelo esquema de conflitos entre duas partes individuais ou individualizveis. O surgimento do Direito do Trabalho em fins do sculo XIX e comeo do XX marcou um primeiro rompimento com esse padro, to logo tenha concedido um carter pblico a relaes e conflitos antes atribudos esfera privada por exemplo, aqueles relativos compra e venda da fora de trabalho e tenha reconhecido a legitimidade dos sindicatos como entes autorizados a responder por trabalhadores considerados coletivamente. Em meados do sculo XX, os direitos metaindividuais despontaram divergindo do paradigma liberal, ao contemplarem no apenas os interesses de indivduos considerados isoladamente, mas os de grupos e grandes contingentes populacionais, em matrias como patrimnio pblico, meio ambiente, consumo, improbidade administrativa etc. Ao ultrapassarem o esquema de conflitos entre duas partes individuais ou individualizveis, os litgios ganharam em complexidade e em relevncia social. No Brasil, a introduo dos direitos metaindividuais ocorreu em 1981, por ocasio da promulgao da Lei Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6938). Pela primeira vez formalizava-se a existncia de um direito de cunho difuso: o direito ao usufruto de um meio ambiente sadio e equilibrado. Nesse contexto, o Ministrio Pblico brasileiro foi alvo de mudanas institucionais e assumiu novas atribuies que transformaram-no de um rgo atrelado funcionalmente ao Poder Executivo e responsvel pela defesa de seus interesses em uma instituio pblica especializada na defesa dos interesses e direitos metaindividuais, o que muitas vezes o leva a se opor ao prprio poder pblico. Tornou-se lugar comum referir-se ao Ministrio Pblico como uma espcie de instituio defensora da sociedade. Para tanto, seus membros

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contam com um instrumental judicial e extrajudicial, fruto de inovaes jurdicas desenvolvidas a partir do incio da dcada de 1980, que o permite desenvolver acordos, propor aes judiciais e, dessa forma, mediar solues para conflitos de dimenses sociais. H quem enxergue nele o principal agente da judicializao da poltica no Brasil, no sentido de que sua atuao se daria em substituio s atividades dos rgos polticos e da sociedade civil (Arantes, 2002). Outros consideram-no uma via de democracia progressiva ou de revoluo democrtica permanente (Vianna & Burgos, 2002). O que h de objetivo nesse debate que, em um contexto de judicializao dos conflitos e de politizao da justia, o Ministrio Pblico tornou-se um ator jurdico-poltico singular, situado na esfera jurdica, mas com atribuies polticas de defesa de interesses e direitos de cunho social. De toda forma, interessante perceber que o seu perfil de atuao atual algo previsto pela prpria Constituio de 1988. No que pese as questes ambientais, as atividades do Ministrio Pblico desempenham um papel importante na morfologia social no qual se inserem os conflitos em torno do meio ambiente em todo o estado do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006; Soares, 2006). notvel o fluxo de demandas ambientais que tramitam na instituio, cuja origem muitas vezes remete a denunciaes da sociedade civil e de rgos pblicos. A presente dissertao tem por objetivo justamente caracterizar a atuao do Ministrio Pblico, em seu plano federal, nos conflitos ambientais. Cabe aqui um parntesis de ordem metodolgica. Entendemos por conflito ambiental aquele que irrompe quando agentes sociais consideram indesejveis os impactos ou o possvel resultado de alguma atividade e so capazes de defini-los como propriamente ambientais atravs de estratgias argumentativas que evocam a existncia ou a ameaa de danos ao mundo natural e/ou ao ambiente artificial, afetando, a partir da, a coexistncia entre os homens. Nesse caso, arenas pblicas como o Ministrio Pblico, os rgos executivos ambientais e o Poder Judicirio constituem um locus privilegiado para a construo social dos conflitos ambientais e para as possibilidades de aquisio de legitimidade dos incmodos reputados como ambientais pelos agentes sociais. A pesquisa procurou aferir o grau de permeabilidade do Ministrio Pblico Federal em relao s demandas da sociedade e o tratamento interno que assumem os conflitos institucionalizados, desde a instaurao dos procedimentos investigativos at seu

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arquivamento. Alm disso, tomamos como questes de pesquisa: 1) Como se caracteriza a insero do Ministrio Pblico no cenrio mais amplo no qual se desenvolvem os conflitos ambientais?; 2) Quais concepes possuem os procuradores da Repblica a respeito do meio ambiente, do poder pblico e do papel desempenhado pelo Ministrio Pblico?; 3) Como possvel relacion-las s suas aes prticas?; 4) Que sentido do aos instrumentos judiciais e extrajudiciais que so legitimados a usar?; 5) Existem diferentes mtodos de trabalhos e formas de atuar?; 6) Como se caracterizam as relaes de poder entre os procuradores da Repblica atuantes na primeira instncia e seus superiores na hierarquia do Ministrio Pblico?; 7) Como se conformam as relaes de cooperao e conflito desenvolvidas com entes externos, como os rgos executivos ambientais, o Poder Judicirio e as organizaes civis?; 8) Existe um ethos profissional capaz de integrar os procuradores em um esprit de corps ou predomina um padro de atuao atomizado?; 9) Como se efetua a socializao dos novos contingentes de procuradores? O primeiro captulo trata das transformaes sofridas pelo Ministrio Pblico nas ltimas dcadas e de seu atual perfil institucional. No segundo captulo encontra-se uma anlise crtica3 de diferentes enfoques presentes nas cincias sociais sobre a atuao do Ministrio Pblico, tomando como critrio as dinmicas institucionais de permeabilidade e autonomia, cooperao e conflito na relao com entes externos. No terceiro captulo procuro demonstrar como a instituio se insere nos conflitos ambientais, enfatizando as relaes desenvolvidas com entes externos e os indcios de permeabilidade s demandas, valores e interesses presentes no entorno poltico e cultural. Alm disso, apresento um mapeamento do universo de conflitos institucionalizados como ambientais. Com o quarto e ltimo captulo buscou-se caracterizar o tratamento interno dado pelos procuradores s demandas ambientais que lhes so encaminhadas, as relaes existentes entre seus valores e prticas, bem como os indcios de um ethos profissional prprio queles. Faz-se necessrio apresentar aqui uma srie de notas a propsito da pesquisa emprica sobre a qual se baseia a dissertao, o que permitir uma melhor avaliao de seus limites e possibilidades. A pesquisa teve como principais fontes empricas a anlise de

A ousadia de realizar tal anlise crtica no deve ser compreendida como uma tentativa de eliminar as demais interpretaes, principalmente as que apresentam evidentes afinidades com as diretrizes aqui seguidas. Se por ventura o presente trabalho tiver algum efeito sobre aqueles, que seja o de ressaltar suas virtudes heursticas.

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Procedimentos Administrativos, Inquritos Civis Pblicos, Aes Civis Pblicas e Ofcios de Promoo de Arquivamento referentes a conflitos que tramitam ou tramitaram no Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio Cultural do Ministrio Pblico Federal, alm de entrevistas por mim realizadas com procuradores da Repblica atuantes na rea ambiental, a partir de um roteiro semi-estruturado. As fontes documentais forneceram diversos tipos de informaes, tais como: o desenvolvimento que teve o conflito em termos de aes, recursos mobilizados e resultados obtidos pelos entes envolvidos no litgio; o conflito de interesses em questo; as representaes que os diferentes agentes sociais possuem sobre o meio ambiente; juzos morais e de ordens de justificao evocados pelas partes frente s suas prticas; situaes de cooperao e conflito entre as instituies pblicas etc. J com as entrevistas foi possvel obter dados complementares s fontes documentais, por exemplo: o sentido que os agentes do a suas prticas institucionais, o diferencial entre a lgica formal e a lgica-em-uso presente em seus procedimentos, alm de informaes que por algum motivo no constam nos documentos. Ao longo de cinco meses, foram analisadas fontes documentais disponveis nas estantes da Secretaria de Ofcios da Tutela Coletiva (SOTC) do Ministrio Pblico Federal referentes a conflitos institucionalizados como ambientais. Foram escolhidos e colhidos de forma aleatria 84 casos, todos referentes a situaes-problema ocorridas no municpio do Rio de Janeiro no perodo compreendido entre 1991 e 2006.4 A distribuio dos casos por ano pode ser conferida na tabela 1. Quanto s entrevistas, deve-se esclarecer que no perodo em que os trabalhos de campo foram realizados, o Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio Cultural do Ministrio Pblico Federal era composto por cinco procuradores. Todavia, como um dos membros do grupo manteve-se licenciado, apenas foi possvel realizar entrevista com quatro deles.5 Esse material foi complementado por outras quatro entrevistas realizadas com procuradores e

O Ministrio Pblico Federal no possui dados estatsticos confiveis e de carter oficial que favoream uma anlise fidedigna ou mesmo o cruzamento de informaes. No obstante, dados no oficiais colhidos na Secretaria de Ofcios da Tutela Coletiva (SOTC), rgo interno Procuradoria da Repblica do Rio de Janeiro, nos fornecem uma idia da quantidade de casos que tramitam atualmente na instituio: no momento da pesquisa havia algo em torno de 1483 casos ativos no Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio Cultural, distribudos por cinco procuradores. 5 As entrevistas com os procuradores do Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio Cultural do Ministrio Pblico Federal foram realizadas entre setembro e novembro de 2006.

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promotores atuantes na rea ambiental6 e pela anlise de fontes documentais relativas ao Ministrio Pblico colhidas para a pesquisa Mapa dos Conflitos Ambientais no Estado do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006), do qual participei como pesquisador, e que, pode-se dizer, constituiu o incio dos trabalhos do qual essa dissertao o resultado.

TABELA 1
Casos de conflitos ambientais no municpio do Rio de Janeiro institucionalizados no Ministrio Pblico Federal distribudos por ano
Ano da Instaurao do Procedimento 1991 1992 1993 1994 1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total Nmero de Casos Analisados 04 01 02 03 01 03 02 12 03 03 09 10 14 08 09 84

Fonte: Ministrio Pblico Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquritos Civis, Aes Civis Pblicas e Ofcios Expedidos/Promoo de Arquivamento

A investigao se focou nas aes e nos valores dos procuradores da Repblica, avaliados atravs das entrevistas e das fontes documentais. A escolha justifica-se pelo fato de que a atuao do Ministrio Pblico Federal na primeira instncia desenvolve-se basicamente a partir dos processos decisrios dos procuradores da Repblica. Todavia, tal escolha impe restries quanto s possibilidades de compreenso das aes e valores dos integrantes do Ministrio Pblico Federal que ocupam os cargos superiores, da atuao da
As quatro entrevistas foram realizadas entre abril e novembro de 2004 no mbito da pesquisa Mapa dos Conflitos Ambientais no Estado do Rio de Janeiro. Os entrevistados foram: uma promotora de justia da Promotoria de Meio Ambiente do municpio do Rio de Janeiro (Ministrio Pblico Estadual) e trs procuradores da Repblica, atuantes nas Procuradorias da Repblica no municpio do Rio de Janeiro, de Angra dos Reis e de Resende.
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instituio na segunda instncia (recurso) e das disputas internas pelo controle dos rumos institucionais. Em contrapartida, os esforos convergiram no sentido de obter uma anlise mais detalhada da atuao do Ministrio Pblico nos conflitos ambientais. Outra limitao diz respeito anlise das aes judiciais. Aps denunciar uma notcia-crime ao Poder Judicirio, dando incio a uma Ao Civil Pblica, as fontes documentais relativas aos procedimentos investigativos (Procedimentos Administrativos ou Inquritos Civis Pblicos) so em parte encaminhadas para a Justia Federal. No Ministrio Pblico Federal ficam alguns documentos includos em um procedimento de acompanhamento da Ao Civil Pblica. Nele possvel verificar as ordens de justificao da defesa e da acusao, mas h limitaes quanto s possibilidades de anlise da tramitao do processo e de seu desenlace processual. Somente uma pesquisa realizada diretamente na Justia Federal possibilitaria o acesso a todas as informaes quanto tramitao das Aes Civis Pblicas e quanto s sentenas que as decidem. preciso alertar, por fim, que os dados apresentados e as concluses neles baseadas dizem respeito apenas atuao do Ministrio Pblico em seu segmento federal e, dentro deste, rea ambiental. As possibilidades de tecer generalizaes devem ser tratadas com cautela. Por certo, as atividades dos procuradores na rea criminal suscitariam consideraes especficas, bem como, por exemplo, as aes dos promotores de justia na Promotoria de Meio Ambiente do Ministrio Pblico Estadual.7 Ademais, acredito que o desenlace dos conflitos ambientais no municpio do Rio de Janeiro e, logo, da atuao do Ministrio Pblico nesses casos guarda especificidades. Observou-se que as condies sociais, geogrficas, econmicas e polticas da localidade onde se desenvolvem os conflitos so determinantes para a definio da espcie de demanda que chega ao Ministrio Pblico (isto , dos tipos de situaes consideradas agresso ao meio ambiente), da forma como os diversos entes envolvidos se relacionam (rgos executivos ambientais, Poder Judicirio, Ministrio Pblico, sociedade civil organizada, empresas etc) e dos mtodos de trabalho empregados pelos procuradores para a resoluo dos litgios.8
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O acmulo de experincia de campo dentro dos segmentos federal e estadual do Ministrio Pblico me permite afirmar que, a despeito dessas possveis diferenas, h atividades que so desenvolvidas de forma semelhante pelos procuradores da Repblica e pelos promotores de justia. Nesse caso, no me furto, ao longo do trabalho, de comparar os trabalhos desenvolvidos por ambos. 8 Sobre o assunto, ver, por exemplo, as consideraes tecidas por Silva (2001) sobre as diferenas na atuao do Ministrio Pblico na capital e no interior de So Paulo.

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CAPTULO I

A CONFIGURAO DE UM NOVO PERFIL INSTITUCIONAL

O Ministrio Pblico brasileiro experimentou nas ltimas dcadas um processo de profundas mudanas em sua estrutura, funes e privilgios. Antes atrelado estrutural e funcionalmente ao Poder Executivo e imbudo de funes atreladas defesa judicial dos interesses patrimoniais da Unio (e, por extenso, tambm dos estados), sucessivas modificaes na legislao desde a dcada de 1970, transformaram-no em uma instituio pblica independente dos trs Poderes e responsvel pela defesa da sociedade e da efetividade da lei.9 O perfil de atuao adquirido, de uma instituio defensora da sociedade, desenvolveu-se vis--vis com a tutela dos chamados direitos metaindividuais, isto , direitos que afetam no apenas a indivduos considerados isoladamente, mas a grupos e grandes contingentes populacionais, em matrias como patrimnio pblico, consumo, meio ambiente, improbidade administrativa etc.10 A evoluo no campo do direito que culminou na regulamentao dos direitos metaindividuais (e na legitimao da atuao do Ministrio Pblico na defesa dos mesmos) est diretamente relacionada com uma avaliao negativa em relao ao sistema de justia brasileiro. J no incio da dcada de 1970, parte da intelligentsia jurdica apontava a tradio liberal-individualista de nosso direito como incapaz de assimilar as demandas por justia especialmente as dos extratos mais pobres da sociedade ou mediar solues para novos tipos de conflitos, que freqentemente assumiam carter supra-individual. Sua natureza excessivamente lgico-formal foi associada a formas de controle social, fragmentao de interesses, despolitizao e incoerncia com problemas concretos (Faria, 1997). Legislao obsoleta, lentido na produo de sentenas, baixa efetividade da
O percurso histrico de mudanas institucionais a que nos referimos se deu fundamentalmente fora das atribuies tradicionais desenvolvidas na rea criminal. De acordo com Macedo Jr. (1999), a nica mudana substantiva nas atividades da rea criminal foi a ampliao do grau de independncia do procurador-geral de justia para processar criminalmente autoridades estatais como prefeitos, governadores e magistrados. 10 Para um resumo da evoluo das mudanas institucionais pelo qual passou o Ministrio Pblico brasileiro em toda sua histria, ver Macedo Jr., 1995.
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via judicial, acesso justia restrito e carncia de procedimentos eficientes para a representao dos interesses de cunho coletivo, tudo isso foi associado ao que se convencionou chamar crise da justia. A Sociologia do Direito e a Cincia Poltica tm examinado essas alteraes na avaliao do direito de inspirao liberal como um reflexo de conflitos presentes em sistemas de justia de vrios pases. A partir do avano do Welfare State, do surgimento de novos movimentos sociais e com o processo de expanso dos direitos, os conflitos sociais assumiram cada vez mais um carter jurdico. Em um contexto de crescente politizao da justia e de oposio tradio do direito liberal-individualista, a ampliao da institucionalizao do direito na vida social deu lugar ao desenvolvimento de uma jurisprudncia de cunho difuso e coletivo (Bobbio, 1992). Reconheciam-se assim as dificuldades enfrentadas para a organizao e a ao coletiva em situaes de conflitos de interesses que opunham determinados grupos, mais ou menos definidos, a agentes (estatais ou privados) com maior poder poltico e econmico e maior capacidade de fazer valer suas vontades nas arenas jurdico-polticas. Nesse contexto, diversos pases empreenderam inovaes nos sistemas de justia e o Judicirio passou a servir como uma alternativa de resoluo de conflitos, distinta dos partidos e das instituies polticas republicanas, avaliados por algumas correntes tericas como incapazes de representar os interesses dos grupos mais desfavorecidos.11 Tais transformaes, ocorridas inicialmente na Europa e nos Estados Unidos, repercutiram no direito brasileiro, resultando em inovaes e na regulamentao dos interesses metaindividuais. No Brasil, coube ao Ministrio Pblico assumir o papel de defensor especializado dos interesses e direitos metaindividuais, abrangendo os direitos coletivos, difusos e individuais homogneos.12 Ao longo da dcada de 1980, sucessivas

H quem entenda que as transformaes no campo do direito tiveram repercusso na construo da sociabilidade e tornaram-se, de certa forma, responsveis pelo fortalecimento de identidades de grupo e de ncleos de organizao social, aos quais foram proporcionadas novas formas de se exercer cidadania, distintas da representao partidria por seu carter de ao direta, sem mediaes (ver Vianna et al, 1999). 12 Os direitos coletivos so aqueles comuns a uma coletividade mais ou menos bem definida, tais como os moradores de uma determinada localidade. Diferenciam-se dos direitos difusos, os quais se referem a grupos menos resolutos de pessoas, no necessariamente interligadas por um vnculo de direito ou de fato preciso, como o caso dos litgios envolvendo consumidores que se consideram lesados. Os direitos individuais homogneos, por sua vez, podem ser definidos como direitos individuais que, em funo da insero do indivduo em determinado contexto social, criam um ncleo comum de questes de direito ou de fato entre os sujeitos, como, por exemplo, a garantia de acesso educao para cada criana. Ver Mancuso, 1997.

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inovaes no campo legislativo e jurdico redefiniram seu papel perante a sociedade e o sistema de justia, transformando-o em uma nova arena de resoluo de conflitos. Como em outros pases, no Brasil, a introduo dos interesses metaindividuais demandou a criao de novos instrumentos de atuao, sejam eles de cunho judicial, como o caso da Ao Civil Pblica13, ou extrajudicial, como o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).14 Esses instrumentos apresentam a vantagem de propiciar a proteo de direitos cujo carter coletivo beneficia de uma s vez a grandes contingentes populacionais, os quais no precisam necessariamente fazer parte do litgio o que quer dizer que no h o aumento de litgios proporcionalmente ao nmero de beneficirios e ainda podem contar com a atuao especializada e independente de um rgo estatal, o Ministrio Pblico. razovel que se conclua da ter havido uma ampliao das possibilidades de acesso justia. O presente captulo tem por pretenso apresentar em linhas gerais o processo de mudana institucional a que se submeteu o Ministrio Pblico brasileiro nas ltimas dcadas, assim como caracterizar a morfologia institucional que resultou do mesmo. No temos a inteno de apresentar um painel histrico completo acerca dessa trajetria institucional ou das inovaes jurdicas desenvolvidas nesse perodo, mas apenas realar aspectos que ajudem a compreender como se configura a atuao do Parquet15 na rea ambiental. Numa primeira seo realizar-se- uma breve descrio de teor histrico sobre as transformaes em questo, a qual se segue uma apreciao crtica sobre como pensar sociologicamente as mudanas institucionais sofridas pelo Ministrio Pblico. Por fim, farse- uma anlise descritiva sobre o modelo institucional atual do Parquet brasileiro atravs dos dispositivos jurdicos que o regulam e dos preceitos gerais envolvidos no cumprimento de suas atribuies.

A Ao Civil Pblica foi regulamentada pela Lei n 7347 de 1985. Entretanto, sua antecessora, a Ao de Responsabilidade Civil e Criminal, foi aplicada desde 1981, a partir da Lei n 6938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente. 14 O Termo de Ajustamento de Conduta tambm chamado de Compromisso de Ajustamento de Conduta (CAC) foi previsto no Art. 113 do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8078/90) e em seguida introduzido na Lei da Ao Civil Pblica (Lei n 7347/85, Art. 5, 6). 15 O apelido Parquet tem origem na tradio francesa do Minister Public, graas ao fato de os procuradores se situarem nos assoalhos das salas de audincia juntamente com os advogados e as partes envolvidas no processo , ao contrrio dos juzes, que se localizavam nos estrados, ou seja, na parte superior das mesmas. Para informaes sobre as origens histricas do Ministrio Pblico, ver Macedo Jr., 1995; e Mazzilli, 1997.

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1.1) Rumo Condio de Defensor da Sociedade

Alguns autores apontam o Cdigo de Processo Civil de 1973 como o ponto de inflexo das transformaes que levaram o Ministrio Pblico condio de defensor da sociedade e da efetividade da lei (ver Arantes, 2002; Maciel, 2002).16 Isso se deve ao fato desse cdigo legal ter estabelecido a defesa do interesse pblico de maneira genrica como funo do Ministrio Pblico na esfera cvel.17 Aps o Cdigo de Processo Civil de 1973, o desenvolvimento de aes judiciais e extrajudiciais por parte de promotores e procuradores atuantes enquanto defensores de interesses pblicos resultou em um acmulo de experincias que os credenciaram a pleitear, j no incio da dcada de 1980, a funo de defensores dos interesses difusos e coletivos. Cumpre dizer que o artigo do Cdigo de Processo Civil que habilitou o Ministrio Pblico a defender o interesse pblico comportou um significativo grau de indeterminao, uma vez que no definiu quais tipos de questes concretas poderiam ser consideradas de natureza pblica. De acordo com Arantes (2002: 34), os representantes do Ministrio Pblico aproveitaram essa margem de indefinio na lei para ampliar ao mximo possvel as suas possibilidades de atuao, na medida em que conseguissem classificar as diversas causas (desapropriao, acidentes de trabalho etc) como de interesse pblico. J que o Processo Civil, em coerncia com a doutrina liberal, se baseia nos preceitos de autonomia individual, disponibilidade dos direitos e garantia das liberdades individuais, o Estado, quando no provocado, somente deve intervir para a defesa do direito alheio em casos excepcionais, isto , naqueles que envolvem interesse pblico, a defesa de direitos indisponveis18 ou de indivduos considerados incapazes19. Sendo assim, as
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Outros autores oferecem um recorte diferente em relao ao processo de transformao. Por exemplo, no trabalho de Bonelli (2002) sobre o profissionalismo em carreiras do direito, o marco temporal a partir do qual comea a ganhar corpo a profissionalizao do Ministrio Pblico Paulista estabelecido no incio da dcada de 1930. 17 Segundo o Art. 82, inciso III do Cdigo de Processo Civil, funo do Ministrio Pblico intervir em todas as demais causas em que h interesse pblico, evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte. A lei sofreu alterao em 23 de dezembro de 1996 (Lei n 9.415) e atualmente possui a seguinte redao: nas aes que envolvam litgios coletivos pela posse da terra rural e nas demais causas em que h interesse pblico evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte. 18 Nesse perodo do ordenamento jurdico brasileiro, os direitos indisponveis diziam respeito basicamente a regras referentes famlia, sucesses e heranas. 19 O Cdigo Civil brasileiro vigente na poca disciplinava e tipificava, em seus Artigos 5 e 6, os incapazes de exercer os atos da vida civil por contra prpria. So eles os menores de dezesseis anos (ou, para certos atos,

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possibilidades de ampliao de atuao do Ministrio Pblico na rea cvel dependiam (e dependem ainda) do alargamento da noo de interesse pblico ou da ampliao do leque de direitos considerados indisponveis ou que remetam a titulares incapazes. E foi justamente isso o que ocorreu: primeiro estendeu-se ao mximo a definio de interesse pblico e, depois, gradativamente, com a introduo dos direitos metaindividuais no ordenamento jurdico brasileiro, ampliou-se o
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leque

de

direitos

considerados

indisponveis e que remetem a titulares incapazes (Arantes, idem: 26-30). Com isso, o perfil de atuao do Ministrio Pblico foi gradativamente se modificando, distanciando-se do zelo pelos interesses do Poder Executivo j que, muitas vezes, o resguardo do interesse pblico se d contra a atuao deste ltimo e aproximando-se da defesa da sociedade. Graas ao fato de a atuao do Parquet na rea cvel poder desenvolver-se em oposio aos interesses da administrao pblica, ganharam fora, ainda nos anos de 1970, as disposies e os discursos em favor da independncia do Ministrio Pblico, cuja origem remonta gnese da instituio no Brasil.21 Os grupos de juristas que nesse momento defendiam a independncia funcional do Parquet associaram-na a um processo maior de transformao institucional. Na poca, seguindo tendncia internacional, o sistema jurdico brasileiro estava na iminncia de regulamentar uma jurisprudncia de cunho difuso e coletivo e havia uma correspondncia entre as reivindicaes por assumir a titularidade da proteo dos direitos metaindividuais e os anseios por independncia do Ministrio Pblico em relao ao Poder Executivo. Alis, as reivindicaes por independncia institucional e pela defesa dos direitos metaindividuais se reforaram mutuamente. Nesse caso, percebe-se um encadeamento lgico relativamente simples. Como os novos direitos possuem um carter supra-individual e, por isso, no deviam ser enquadrados no princpio da disponibilidade, demandavam ento que alguma instituio pblica fosse responsvel por sua defesa. A experincia acumulada pelo Ministrio Pblico na tutela do interesse pblico, de direitos indisponveis e de
os menores entre dezesseis e vinte e um anos), os loucos, os surdos-mudos, os ausentes (quando declarados em juzo), os prdigos e os silvcolas. Para maiores detalhes, ver Cdigo Civil de 1916. 20 Nesse caso, em oposio ao princpio individualista da disponibilidade dos direitos, considerou-se que, quando a titularidade do direito pertence a sujeitos coletivos e indeterminados, este direito no deve ser compreendido como disponvel. Por outro lado, considerou-se a sociedade brasileira como frgil para defender seus interesses e direitos autonomamente, abrindo margem, assim, para classific-la como incapaz em diversos textos legais. 21 Em relao ao debate sobre a independncia do Ministrio Pblico frente s demais instituies pblicas, ver Lopes, 2000: cap. 3.

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incapazes credenciaram-no a assumir essa nova funo. Contudo, j que a defesa do interesse pblico e dos direitos metaindividuais requeriam atitudes contra a administrao pblica, ao Ministrio Pblico urgia dela se afastar. Caso contrrio, a tutela dos novos direitos estaria comprometida (Arantes, 2002: 36-37). Diversas mudanas legislativas sucederam-se seguindo as diretrizes apontadas acima, dando lugar a novas funes e a um novo perfil de atuao para o Ministrio Pblico. Em 1981, foi aprovada a primeira Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico brasileiro (a Lei Complementar n 40), comportando as primeiras iniciativas no sentido da construo da unidade nacional da instituio, ao uniformizar sua estrutura organizacional e suas competncias. Alm disso, a lei concretizou antigas reivindicaes dos membros do Ministrio Pblico: garantias de que os cargos de chefia seriam ocupados por membros da instituio, o princpio da indivisibilidade, benefcios relacionados sade, vantagens remuneratrias e oramentrias (Arantes, 2002: 45-47). Ainda no ano de 1981, a Lei n 6938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, deu os primeiros passos no sentido da regulamentao dos direitos metaindividuais no Brasil. A Poltica Nacional do Meio Ambiente foi o primeiro marco legal a legitimar a atuao do Ministrio Pblico na defesa de interesses metaindividuais no caso, a defesa de direitos condizentes com um meio ambiente saudvel e, para tanto, criou um instrumento processual, a Ao de Responsabilidade Civil e Criminal. interessante perceber que os novos direitos e o instrumental jurdico correspondente ampliaram as perspectivas de poder e de atuao do Ministrio Pblico. Anos depois, em 1985, a Lei da Ao Civil Pblica (Lei n 7347/85) estendeu as inovaes introduzidas pela Poltica Nacional do Meio Ambiente para outros tipos de interesses difusos e coletivos. Embora a referida lei tenha legitimado outros entes do Estado e da sociedade civil a fazerem uso da Ao Civil Pblica, o Ministrio Pblico saiu significativamente fortalecido perante as demais organizaes. Isso ocorreu principalmente devido introduo do Inqurito Civil Pblico no ordenamento jurdico sob seu monoplio. O Inqurito Civil constitui um poderoso instrumento extrajudicial de investigao na medida em que, em seu mbito, quaisquer informaes solicitadas a autoridades, rgos pblicos ou privados, ou ainda a pessoas fsicas devem ser respondidas sob pena de

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recluso e multa. Nesse caso, o Inqurito Civil constitui uma indiscutvel vantagem do Ministrio Pblico sobre os outros entes legitimados a fazer uso da Ao Civil Pblica. O marco histrico seguinte acerca das mudanas institucionais sofridas pelo Ministrio Pblico foi a Constituio de 1988. Ela representou para o Parquet a conquista da independncia funcional em relao aos demais poderes, permitindo enfim uma maior autonomia para o desempenho da funo de defensor dos interesses da sociedade. A independncia funcional se deu no apenas atravs da aquisio de mecanismos capazes de garantir a autogesto da instituio em relao a outros poderes estatais (incluindo a as garantias de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos, alm da participao na escolha dos cargos de chefia da instituio), mas tambm por causa das vedaes aos integrantes do Ministrio Pblico para exercerem funes que no sejam vinculadas carreira (atividades poltico-partidrias, em sociedades comerciais, de advocacia ou outras funes pblicas) ou obterem benefcios financeiros para alm daqueles referentes profisso (recebimento de honorrios, percentagens ou custas processuais).22 Ademais, a Carta Magna manteve ou reforou as mudanas legislativas desenvolvidas nos anos anteriores que envolviam o Parquet. Exemplo disso foi o reconhecimento da atuao do Ministrio Pblico na defesa dos direitos difusos e coletivos. O Artigo 129 da Constituio, ao tratar das funes institucionais do Ministrio Pblico, no apenas acaba constitucionalizando tais direitos, como amplia as possibilidades de atuao do Parquet em sua defesa, na medida em que o qualifica para atuar em casos no previstos por legislao especfica.23 Frente ao exposto acima, ao contrrio do lugar comum que atribui Constituio a responsabilidade por um novo perfil institucional do Ministrio Pblico, razovel sustentar acompanhando Arantes (2002) que suas novas feies j vinham sendo

A vedao constitucional ao exerccio de funes no vinculadas carreira abrangeu apenas os membros do Ministrio Pblico que ingressaram aps a Constituio de 1988. 23 Diz o Art. 129 da Constituio Federal: So funes institucionais do Ministrio Pblico: (...) III promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Referimo-nos acima ao trecho final do inciso III do Art. 129, haja vista que o registro de teor genrico outros interesses difusos e coletivos autoriza a atuao em nome de interesses ainda no regulamentados.

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moldadas desde o incio da dcada de 1970. A Constituio de 1988 estabeleceu mais continuidades do que rupturas.24 Nos anos que se seguiram Constituio, todas as leis criadas que dizem respeito aos direitos metaindividuais reconheceram e reservaram funes ao Ministrio Pblico. A Lei dos Atos de Improbidade Administrativa (Lei n 8429/92), por exemplo, lhe reservou funes importantes de tutela jurisdicional sob questes de probidade e moralidade administrativa. Tambm as Leis Orgnicas do Ministrio Pblico, institudas a partir do incio da dcada de 1990, foram responsveis pelo desenvolvimento de princpios constitucionais e pelo preenchimento de certas lacunas deixadas pela Constituio de 1988, fatores que, com efeito, favoreceram a ampliao das possibilidades de atuao do Parquet (Arantes, idem: 104 et seq.).25 Especialmente interessante a respeito do movimento de expanso das competncias do Ministrio Pblico vis--vis instituio dos direitos metaindividuais no Brasil foi a introduo dos direitos individuais homogneos. Estes ltimos dizem respeito a interesses que, embora de forma apriorstica sejam de cunho individual, devido a um ncleo comum de questes de direito ou de fato entre sujeitos pertencentes a um determinado contexto social, podem ser considerados como de carter supra-individual.26 A Lei n 7853, de 1989, foi responsvel pelos primeiros passos ao definir as pessoas portadoras de deficincia como incapazes juridicamente e ao atribuir uma dimenso supra-individual aos interesses relativos a essa classe de titulares. Posteriormente, em 1990, os direitos individuais homogneos foram formalizados por ocasio da sano do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8078/90), que autorizou o Ministrio Pblico a agir em defesa dos
O principal aspecto de ruptura que a Constituio marcou para o Ministrio Pblico foi a conformao de uma morfologia institucional original, se comparada com as verses anteriores da instituio no Brasil ou mesmo com o Parquet de outros pases (Lopes, 2000). O atual Ministrio Pblico o nico no tempo e no espao que possui independncia funcional em relao aos trs Poderes de Estado; que possui iniciativa legislativa tanto em relao sua dotao oramentria quanto capacidade de produzir novos cargos e estruturar autonomamente as relaes funcionais internas instituio; e, por fim, que admite a participao dos membros da carreira da corporao na escolha da cpula dirigente. 25 Outros exemplos de leis posteriores Constituio de 1988 que destinaram funes ao Ministrio Pblico: Lei n 7853/89 (Lei de Proteo aos Deficientes Fsicos), Lei n 7913/89 (Lei de Proteo aos Investidores do Mercado Imobilirio), Lei n 8069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente), Lei n 8080/90 (Lei Orgnica da Sade), Lei n 8625/93 (Lei de Defesa do Patrimnio Pblico), Lei Complementar n 75/93 (que oferece defesa aos interesses e direitos coletivos relacionados s comunidades indgenas, famlia, criana, ao adolescente, ao idoso, s minorias tnicas e ao consumidor), Lei n 8884/94 (Lei de Defesa da Ordem Econmica), Lei Federal n 9433/97 (Lei das guas) e a Lei n 10257/01 (Estatuto da Cidade). 26 Constituem exemplos de interesses transformados em individuais homogneos: o direito de cada criana escola, diversas situaes envolvendo os consumidores ou portadores de deficincia etc.
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mesmos em litgios relativos alimentao, esporte, sade, educao etc. Nos anos seguintes, outras leis seguiram essa mesma lgica, transformando uma srie de direitos individuais em individuais homogneos e justificando a ao tutelar do Ministrio Pblico pela relevncia social e/ou indisponibilidade dos interesses em questo. Todavia, a formalizao dos interesses individuais homogneos instituda pelo Cdigo de Defesa do Consumidor no se deu sem gerar polmica. Os operadores do direito contrrios atuao do Ministrio Pblico nesse tipo de litgio sustentaram que, como se tratam de direitos divisveis, a instituio no tem legitimidade para atuar, por coerncia com o preceito histrico da jurisprudncia liberal de que a atuao ministerial na rea cvel deve se pautar por matrias de carter pblico ou indisponvel, ou ainda por demandas envolvendo sujeitos incapazes. Alm do mais, muito se discutiu sobre o fato de a defesa dos interesses individuais homogneos pelo Ministrio Pblico no ter sido prevista constitucionalmente. J os que defenderam a possibilidade da tutela desse tipo de direito por parte do Ministrio Pblico o fizeram sob a justificativa de que h demandas individuais que repercutem coletivamente (pela natureza da lide ou pelo nmero de titulares de determinados direitos) e, por isso mesmo, apresentam relevncia social. Houve tambm quem tenha sustentado que o artigo 129 da Constituio relativo s funes institucionais do Ministrio Pblico legitima a atuao do Parquet na tutela dos interesses individuais homogneos na medida em que abre a possibilidade para que a instituio possa exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade.27 De qualquer forma, ainda hoje a defesa dos interesses e direitos individuais homogneos pelo Ministrio Pblico uma questo polmica, principalmente no que diz respeito falta de aceitao por parte do Judicirio.28 Tendo posto esse painel histrico e descritivo sobre a evoluo das transformaes institucionais por que passou o Ministrio Pblico nas ltimas dcadas, cabe perguntar: Como a literatura acadmica no mbito das cincias sociais interpreta tais mudanas? Quais tipos de agentes sociais foram responsveis por conduzi-las? sobre esse tema que pretendemos discorrer a seguir.

A respeito da polmica sobre a formalizao dos interesses individuais homogneos, ver Nery Jr., 2001. A despeito da baixa aceitao do Poder Judicirio em relao aos interesses e direitos metaindividuais, Vianna e Burgos (2002) apresentam indcios de ampliao no reconhecimento dos mesmos nos ltimos anos.
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1.2) Interpretando a Mudana Institucional

Como explicar o processo social no qual as instituies surgem ou se modificam? Quais so os elementos fundamentais nessas circunstncias? As anlises sociolgicas tm fornecido diversas respostas a essas questes. Assim, por exemplo, de acordo com Lima Jr. (1980: 93), seguindo diretrizes traadas por Anthony Downs, o surgimento de burocracias deriva de trs elementos bsicos, a saber: identificao de uma funo ou necessidade social a ser preenchida, obteno de apoio na comunidade e criao de uma estrutura burocratizada que, ou totalmente nova, ou incorpora elementos de uma burocracia prexistente. J quanto s condies gerais que implicam em modificaes, crescimento e perpetuao das burocracias, o autor destaca a importncia de: 1) o valor que a funo da instituio assume no ambiente social externo; 2) o apoio de grupos externos que tenham influncia sobre o processo de alocao de recursos; e 3) o estabelecimento de relaes rotinizadas entre a organizao e sua clientela, o que favorece a adoo de inovaes com vistas a se obter eficincia na consecuo dos objetivos organizacionais e como forma de adaptar-se s exigncias do meio externo (idem: 93-94). Salinas (1980), por sua vez, ressalta que a explicao mais comum sobre o processo de inovao organizacional29 que se detm apenas sobre os esforos das organizaes no sentido de adaptarem-se s exigncias do ambiente externo no suficiente para a compresso desse tipo de fenmeno. Faz-se necessrio, segundo ele, considerar os determinantes internos que propiciam o impulso inovador, como os processos competitivos por poder entre indivduos ou grupos e as mudanas nos valores intra-organizacionais (Salinas, 1980: 178). possvel reduzir os diferentes enfoques tericos acerca dos processos de transformao institucional a dois tipos de fatores explicativos: os endgenos s instituies, que se desenvolvem a partir dos atores, dos arranjos estruturais e dos processos dinmicos que compem o sistema organizacional; e os exgenos, referentes aos atores e processos sociais presentes no ambiente social mais amplo. A teoria das instituies vem
Seguindo o enfoque proposto por Salinas, entende-se aqui por inovao organizacional a introduo de conhecimentos ou procedimentos que resultam em transformaes na realidade organizacional (Salinas, 1980: 171). Sob essa tica, a inovao organizacional trata-se de um processo que se desenvolve a partir da gerao de idias inovadoras, que perpassam pelo estgio de adoo e se concluem com sua implementao. Ademais, a inovao seria suscitada tanto pela ao de integrantes das organizaes quanto por processos estruturais, internos e externos.
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imprimindo esforos de sntese entre esses dois tipos de fatores explicativos como forma de superar deficincias de anlise (Hall e Taylor, 2003; Thret, 2003). possvel perceber a existncia de uma complementaridade entre os mesmos. As transformaes nas instituies e as provocadas pelas instituies seguem lado a lado, conformando processos interconectados e concorrentes. Se, de um lado, podemos identificar as mudanas institucionais como resultados de processos internos que retroagem sobre o ambiente externo, influenciando as condutas dos indivduos, as convenes sociais e os procedimentos jurdicos-polticos, de outro, as mudanas externas produzidas na sociedade e no Estado retroagem sobre os integrantes das instituies e sobre sua estrutura organizacional, alterando o ambiente interno onde se desenvolvem aes e as caractersticas destes integrantes (suas motivaes, formas de organizao, ideologias etc). No pretendemos apresentar aqui a totalidade dos aspectos que permeiam os processos sociais de mudana institucional, nem associ-los a matrizes tericas. Os pontos acima foram ressaltados apenas com o intuito de ilustrar as interpretaes a respeito do processo de reconstruo institucional experimentado pelo Ministrio Pblico brasileiro nas ltimas dcadas. Dentre os diversos trabalhos no campo das cincias sociais que possuem o Ministrio Pblico como tema, alguns apresentam escopo de anlise que, em maior ou menor grau, abarca as transformaes histricas pelo qual passou a instituio. Descreveremos a seguir alguns deles. A interpretao fornecida por Arantes (2002) de cunho basicamente endgeno. As mudanas institucionais so pensadas por ele como um processo que decorre praticamente de forma exclusiva do sucesso que tiveram as aes estratgicas por parte dos representantes do Ministrio Pblico no sentido de ampliar suas atribuies e margem de poder dentro do sistema de justia. As aes de promotores e procuradores na tentativa de reconstruir

institucionalmente o Ministrio Pblico e, logo, o prprio processo de mudanas em si, teriam sido orientados por uma combinao de elementos ideolgicos que se encontram sintetizados sob o conceito de voluntarismo poltico, cunhado pelo autor. Tal conceito refere-se a trs concepes distintas: 1) a sociedade civil no Brasil seria desorganizada e hipossuficiente na capacidade de efetivar seus direitos autonomamente; 2) a atuao das

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instituies poltico-representativas no que tange o cumprimento das leis e a garantia dos direitos seria insatisfatria; e, 3) diante de tais condies estruturais, somente o Ministrio Pblico estaria apto a assumir o papel de defensor dessa sociedade civil incapaz e a garantir a efetivao dos direitos inscritos nas leis (idem: 119). Imbudos dessas convices ideolgicas, os promotores e procuradores teriam realizado e justificado diversas aes estratgicas, desenvolvidas principalmente na esfera legislativa, com vistas a alterar as atribuies e o perfil institucional do Ministrio Pblico. Arantes fornece um rico painel histrico de sucessivas alteraes nas atribuies do Ministrio Pblico, tomando-as por conquistas dos membros desta instituio. Tais conquistas so explicadas como resultados da eficincia de lobbies realizados por promotores e procuradores junto ao Legislativo e ao Executivo em momentos cruciais de redefinio do ordenamento jurdico no Brasil (idem: cap. 1). A fora do lobby dos membros do Ministrio Pblico teria derivado do fato destes atuarem em contato direto com o Poder Executivo e Legislativo numa poca em que o Parquet ainda no havia conquistado sua independncia funcional e no havia restries constitucionais para promotores e procuradores desenvolverem atividades poltico-partidrias. Arantes demonstra que foi recorrente a estratgia de afastamento dos membros do Ministrio Pblico com o intuito de ocupar cargos junto aos Poderes Executivo e Legislativo e, assim, facilitar a aquisio de garantias e vantagens para a instituio.30 A despeito da bem conduzida tentativa de reconstruo histrica do processo de mudana institucional e da relevncia dos dados empricos apresentados por Arantes, sua linha interpretativa parte de premissas metodolgicas que consideramos problemticas. Primeiramente, por restringir sua explicao das mudanas institucionais do Ministrio Pblico a dimenses endgenas. Apesar de eventualmente chamar a ateno para a interferncia de dimenses exgenas, estas despontam como completamente subsumidas nas endgenas (ver Arantes, 2002: 21).31 Como ressaltamos acima, as mudanas
Tambm para Macedo Jr. (1999) o processo de mudanas pelo qual passou o Ministrio Pblico decorreu do lobby direto dos membros da instituio junto ao Poder Executivo como uma estratgia de obteno de poder poltico para a implementao de um novo modelo institucional. Um indcio disso foi que durante a Assemblia Nacional Constituinte de 1988 havia oito promotores-constituintes, dentre os quais o Presidente da Cmara dos Deputados (Ibsen Pinheiro) e o relator do cap. Da Constituio sobre o Ministrio Pblico (Plnio de Arruda Sampaio) (Macedo Jr., 1999: 111). 31 Ainda que tente, de maneira bastante engenhosa, convencer o leitor de que possvel explicar o processo de transformao institucional pelo qual passou o Ministrio Pblico a partir de fatores endgenos, cabendo s
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institucionais devem ser pensadas como processos sociais que resultam tanto de fatores endgenos quanto exgenos, num complexo de interaes entre diversos agentes, internos e externos.32 igualmente questionvel o fato de sua argumentao estar amplamente baseada na intencionalidade dos agentes sociais.33 A teoria sociolgica oferece inmeros exemplos de processos sociais e histricos nos quais as conseqncias no intencionais constituem fatores explicativos fundamentais ao lado da intencionalidade dos agentes.34 Nesse sentido, deve ser mantida sob controle a explicao baseada no xito obtido por agentes isolados ao adequarem suas estratgias a determinados fins. Traar analiticamente o caminho que vai das conseqncias s origens sempre algo arriscado. De qualquer forma, outros autores defendem posio bastante distinta de Arantes. Vianna e Burgos (2002: 386-387, 390), por exemplo, destacam a importncia dos fatores exgenos para a explicao das transformaes institucionais pelo qual passou o Ministrio Pblico. Estes autores compreendem as alteraes no campo do direito no Brasil como oriundas das atividades do Poder Legislativo, enquanto manifestao da vontade geral e reflexo dos anseios presentes na sociedade civil, sobretudo no que diz respeito ao perodo da Assemblia Nacional Constituinte. Silva (2001), por sua vez, procura inter-relacionar os fatores explicativos endgenos e exgenos de forma mais incisiva. Nesse caso, reconhece-se a importncia da mobilizao dos membros do Ministrio Pblico atravs de articulaes polticas, de lobbies, da realizao de seminrios, de grupos de estudos, de debates internos para a organizao da
dimenses exgenas no mximo um papel secundrio, nem sempre Arantes faz-se convincente. Vide, por exemplo, o peso dado pelo autor ao ambiente ideolgico favorvel aos projetos do Ministrio Pblico no processo Constituinte (Arantes, 2002: 86). 32 A produo de um quadro explicativo mais completo a respeito dos fatores endgenos que resultaram na transformao do Ministrio Pblico requereria tambm que se trabalhasse a idia, tpica das anlises organizacionais, de que as instituies no constituem um todo homogneo, mas antes uma pluralidade de grupos (portadores de diferentes projetos, interesses e formas de atuar) que disputam entre si o controle e orientao dos rumos institucionais (ver Oliveira & Silva, 2005). Nesse sentido, seria interessante que se demonstrasse a existncia das diferentes correntes internas, alm de como e em que medida seus projetos influenciaram na orientao da mudana institucional do Parquet brasileiro. Embora, autores como Silva (2001) tenham demonstrado a diversidade das representaes e das formas de atuar dos profissionais do novo Ministrio Pblico, ainda no se evidenciou suficientemente como essa diversidade se manifestou no perodo de transformao institucional entre o Cdigo do Processo Civil de 1973 e a Constituio de 1988. 33 O carter problemtico dessas opes metodolgicas tambm foi apontado por Maciel & Koerner (2002: 121). 34 O prprio autor reconhece o problema da explicao ex post facto (Arantes, 2002: 23, nota 6), o que no resolve a questo. A respeito do problema da explicao baseada na intencionalidade dos agentes sociais, ver Giddens, 1989: cap. 6. Ou, para citar o autor que Arantes toma como base para suas consideraes de ordem metodolgica, ver Elster, 1994: cap. X.

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instituio e da carreira profissional daqueles, alm da atuao das associaes de classe para a formulao e aprovao de leis que resultaram no conjunto de transformaes em questo sem que, com isso, se negligencie o peso dos elementos externos instituio. Para ela,
(...) a defesa dos interesses metaindividuais e a fiscalizao do poder pblico vinham de encontro s aspiraes de muitos atores sociais. Por um lado, discordncias em torno de projetos de lei e do papel do Ministrio Pblico como advogado da sociedade ajudam a entender que a consolidao do novo perfil constitucional no se fez sem disputa e reao a propostas de outros grupos. Por outro lado, algumas mudanas legais tambm foram resultado de presses e mobilizaes realizadas por organizaes e segmentos sociais, que encontraram no Ministrio Pblico um aliado para a ampliao de direitos h muito reivindicados (idem: 63).

Por fim, em Maciel (2002), de forma similar a Silva, as aes estratgicas dos membros do Ministrio Pblico so consideradas fatores importantes, mas no os nicos na explicao das mudanas pelo qual passou a instituio. Em seu trabalho encontram-se relevantes dados empricos sobre esse processo de mudana institucional. Em relao aos fatores endgenos das transformaes, a autora, maneira de Arantes, concentra as explicaes sobre as aes dos promotores e procuradores impulsionadas pelo Cdigo de Processo Civil de 1973, na medida em que ampliou as possibilidades de atuao desses profissionais para os conflitos coletivos. Na mesma poca, em So Paulo, teriam sido formados Grupos de Estudos, apoiados pela Associao Paulista do Ministrio Pblico (APMP), que constituram verdadeiros fruns de aglutinao poltica e profissional, voltados para o aprimoramento das prticas e para a renovao do Ministrio Pblico.35 As teses defendidas pelos Grupos de Estudos envolviam assuntos como novos projetos de lei, orientaes ideolgicas para a atuao institucional, arranjos institucionais e

administrativos e interpretaes jurdicas sobre o aparato legal. No geral, elas se estruturavam em torno dos anseios por ampliao das funes institucionais no campo dos interesses sociais e por independncia em relao ao Poder Executivo. De qualquer forma, as aes desses grupos teriam influenciado decisivamente o processo de mudanas experimentado pela instituio (Maciel, idem: 37 et seq.).
importante frisar que as aes e diretrizes traadas pelo Ministrio Pblico de So Paulo repercutiram por todo o pas.
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Entretanto, de acordo com Maciel, as movimentaes internas ao Ministrio Pblico desenvolveram-se em um processo de dilogo e permeabilidade em relao s demandas sociais. A autora sugere que, de 1974 em diante, com o incio da abertura poltica e com a crescente politizao das demandas sociais, teria havido uma interpenetrao entre os interesses e os valores dos movimentos sociais e os dos integrantes do Ministrio Pblico (idem: 46 et seq.). De um lado, os movimentos internos em prol da renovao e afirmao institucional do Ministrio Pblico buscaram se alinhar com interesses e valores da sociedade civil organizada e de determinados setores da estrutura estatal (por exemplo, as entidades cientficas e os rgos ambientais) como forma de obter legitimidade para suas aes. De outro, a abertura para as demandas externas lhes conferiu visibilidade pblica e uma imagem de aliado junto a movimentos sociais36, o que contribuiu para as possibilidades de atuao do Parquet em casos de grande repercusso poltica e social. J no final da dcada de 1970, entes da sociedade organizados em torno da questo da defesa do meio ambiente reivindicaram, junto ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo, modificaes nas funes do Ministrio Pblico no sentido de favorecer sua atuao na tutela do meio ambiente (idem: 50-51). Por ocasio da Assemblia Constituinte, a instituio recebeu diversas manifestaes de apoio, tanto da parte dos movimentos sociais quanto de representantes do Poder Pblico, para que se constitucionalizassem e/ou ampliassem as conquistas alcanadas ao longo da dcada de 1980 (idem: 62). Em suma, a formulao de leis (como a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente e a Lei da Ao Civil Pblica), a regulamentao de direitos e o desenvolvimento de polticas pblicas em relao aos interesses metaindividuais teriam sido marcados pela cooperao entre atores diversos, internos e externos ao Ministrio Pblico, atravs de troca de informaes, de proposies de aes judiciais e extrajudiciais em conjunto etc.37 Ainda que a tese central defendida por Arantes38 (de que a atuao de agentes internos ao
Como a anlise de Maciel diz respeito mais especificamente atuao do Ministrio Pblico na rea ambiental, os movimentos sociais a que se refere so apenas os ambientalistas. 37 No incio da dcada de 1980, a comunidade acadmica ofereceu aos membros do Ministrio Pblico cursos sobre ecologia, servios de assessoria e peritagem, alm de informaes tcnicas, os quais desempenharam importante papel no amadurecimento da atuao ministerial em defesa do meio ambiente. O Ministrio Pblico, por sua vez, realizou encontros e palestras com pesquisadores e representantes das agncias pblicas, alm de cursos de Direito abertos sociedade (Maciel, 2002: 53-54). 38 Antes mesmo de Arantes, o socilogo, mestre em filosofia e promotor de justia Ronaldo Porto Macedo Jnior (1999) defendia a tese de que o processo de reconstruo institucional do Ministrio Pblico teve um carter preponderantemente endgeno, fruto da organizao e da vontade poltica de seus membros.
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Ministrio Pblico foi a principal responsvel pelas mudanas institucionais que tiveram lugar nas ltimas dcadas) nos parea razovel, feitas as devidas ressalvas39, acreditamos que o tipo de enfoque mais adequado para a explicao dos fenmenos relacionados mudana institucional do Ministrio Pblico requer a considerao tanto de fatores endgenos quanto exgenos.

1.3) O Atual Modelo Institucional do Ministrio Pblico

De acordo com a Constituio Federal de 1988, em seu artigo 127, o Ministrio Pblico uma instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.40 Em termos gerais, sua misso institucional a fiscalizao da efetividade das leis e a promoo das medidas necessrias para garantir o cumprimento da Constituio, cobrando, para tanto, providncias dos poderes pblicos. Embora tais atividades estatais digam respeito a quaisquer dos trs Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio), somente no caso do Ministrio Pblico correspondem a funes tpicas, especializadas e definidoras da instituio. por conta dessa misso institucional, de auxiliar na busca por efetivao do interesse pblico, que os operadores do direito comumente se referem ao Ministrio Pblico como um defensor da sociedade. De mais a mais, o artigo 129 da Constituio de 1988 estabeleceu como funes competentes ao Ministrio Pblico: I - promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; II - zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia; III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio Pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
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Para alm das ressalvas apontadas acima, no captulo 2 encontra-se uma crtica ao conceito de voluntarismo poltico formulado por Arantes. 40 A qualificao instituio permanente diz respeito considerao de que indivduos e coletividades tendem a depender do Ministrio Pblico para a efetivao de direitos tidos como irrenunciveis.

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IV - promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e dos Estados, nos casos previstos na Constituio; V - defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas; VI - expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da lei complementar respectiva; VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior; VIII - requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicando os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais; IX - exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas. Em virtude do federalismo brasileiro, sua configurao institucional abrange o Ministrio Pblico da Unio (que compreende o Ministrio Pblico Federal, o do Trabalho, o Militar e o do Distrito Federal e Territrios) e o dos Estados.41 Na estrutura do Ministrio Pblico da Unio (MPU) atuam, no 1 Grau de Julgamento (1 Instncia), os procuradores da Repblica, cujas funes so desempenhadas perante os juzes federais (Justia Federal); e, no 2 Grau ou Grau de Recurso (2 Instncia), caso a matria a ser julgada seja federal, os procuradores regionais da Repblica, sendo o processo encaminhado ao Tribunal Regional Federal (TRF). J no Ministrio Pblico Estadual (MPE) atuam, em 1 Instncia, os promotores de justia, perante os juzes de Direito. J em 2 Instncia, so os procuradores de justia que, caso a matria a ser julgada seja estadual, exercem funo junto aos Tribunais de Justia Estaduais (TJEs) e nas Cmaras Cveis e Criminais, onde esto os Desembargadores. Para o cumprimento de suas atribuies, o Ministrio Pblico goza de relativa autonomia funcional, estrutural e diretiva. Percebe-se o carter excepcional de seu posicionamento funcional na estrutura do Estado brasileiro j em sua localizao no interior da Constituio Federal, onde aparece no captulo Das Funes Essenciais Justia no
41 Ver na Constituio Federal os Arts. 109 (sobre a competncia dos juzes federais), 125 (sobre a competncia dos juzes dos estados) e 128, incisos I e II (sobre a configurao institucional do Ministrio Pblico).

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subordinado ou vinculado a quaisquer dos trs Poderes. Essa caracterstica essencial para a defesa da sociedade, considerando-se que tal tarefa pode significar e o que de fato ocorre em muitas circunstncias se opor a aes dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judicirio. A autonomia funcional manifesta-se tambm no fato de que os membros do Ministrio Pblico gozam de garantias constitucionais de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos. A vitaliciedade garante aos mesmos que a perda do cargo somente pode ocorrer aps sentena judicial transitada em julgado. J em virtude da inamovibilidade, os promotores e procuradores no podem ser removidos de seu cargo ou funo, salvo em caso de comprovado interesse pblico, sendo-lhes assegurada ampla defesa. Por fim, a irredutibilidade de vencimentos impossibilita redues salariais, exceto por meio de alteraes constitucionais.42 Assim sendo, frente s referidas garantias constitucionais (complementadas pelas leis orgnicas do Ministrio Pblico), possvel afirmar que, a rigor, inexistem relaes de subordinao entre os membros do Parquet, resumindo-se os vnculos hierrquicos a questes meramente administrativas.43 Nesse caso, a atuao dos promotores e procuradores autnoma mesmo perante os rgos da prpria instituio, estando efetivamente limitada apenas pelo cumprimento da Constituio e do conjunto das leis (Mazzilli, 1996). Em contrapartida autonomia funcional, os membros do Ministrio Pblico tm determinadas vedaes, tais como: recebimento de honorrios, percentagens ou custas processuais; exerccio da advocacia; participao em sociedade comercial; e restries para o exerccio de outras funes pblicas (salvo uma de magistrio) ou de atividades polticopartidrias.44 interessante perceber que a autonomia funcional estabelecida na Constituio Federal tanto em seu aspecto institucional, marcando a autonomia em relao aos demais Poderes de Estado, quanto em relao ao exerccio interno das atribuies ministeriais, que
Ver Art. 128, 5, inciso I da Constituio Federal. Isso no quer dizer que as instncias superiores do Ministrio Pblico no possuam formas de disciplinar e de orientar as prticas desenvolvidas pelos profissionais da instituio, como, por exemplo, atravs da emisso de resolues. 44 Ver Art. 128, 5, inciso II da Constituio Federal. Como dissemos, as vedaes foram facultativas para os membros do Ministrio Pblico que ingressaram na instituio num perodo anterior Constituio de 1988.
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marca a independncia dos promotores e procuradores em relao hierarquia superior do Ministrio Pblico relaciona-se com o que se convencionou chamar Princpio do Promotor Natural. O Princpio do Promotor Natural constitui-se de regras que estipulam qual promotor (ou procurador, no caso do Ministrio Pblico Federal) atuar em qual hiptese. Tais regras, pr-estabelecidas em lei, compreendem no apenas as atribuies do Ministrio Pblico como tambm a forma como os procedimentos institucionalizados no Parquet devem ser distribudos para um rgo interno especfico e, dentro deste, para algum promotor / procurador. Busca-se, com isso, garantir uma atuao institucional livre de interferncias polticas, isto , que nenhuma autoridade poder escolher um promotor ou procurador especfico para conduzir um processo ou procedimento investigatrio a cargo do Ministrio Pblico (Carneiro, 1989).45 Com vistas a conciliar o Princpio do Promotor Natural com os princpios da unidade e indivisibilidade do Ministrio Pblico (art. 127, 1) ou, em outras palavras, para mitigar o problema do isolamento e individualismo na atuao dos promotores e procuradores, procurou-se amalgamar as atividades dos mesmos atravs da construo de rgos especficos. A origem desses rgos remonta ao discurso reformista da dcada de 1970, o qual vinculava as aspiraes por novas atribuies necessidade de independncia institucional do Ministrio Pblico e de um modelo organizacional de coordenao e planejamento, cuja meta seria favorecer a produo de resultados na defesa dos interesses sociais (Maciel, 2002: 107 et seq.). No Ministrio Pblico Federal, as Cmaras de Coordenao e Reviso46 procuram desempenhar esse papel, assessorando as

Dessa forma, o promotor natural contribuiu para extinguir do sistema jurdico brasileiro a figura do promotor de exceo. O artigo 5 da Constituio, em seus incisos XXXVII e LIII, estabelece, respectivamente, que no haver juzo ou tribunal de exceo e ningum ser processado nem sentenciado seno pela autoridade competente. 46 O Art. 2 da Resoluo n 40 do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal estabelece que as Cmaras de Coordenao e Reviso so organizadas por matria e distribudas pelos seguintes setores: Ordem Jurdica 1 Cmara - matria constitucional e infraconstitucional; 2 Cmara - matria criminal e controle externo da atividade policial; Bens e Pessoas 3 Cmara - consumidor e ordem econmica; 4 Cmara - meio ambiente e patrimnio cultural; 5 Cmara - patrimnio pblico e social; 6 Cmara - comunidades indgenas e minorias.

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Subprocuradorias-Gerais da Repblica, as Procuradorias Regionais da Repblica47 e as Procuradorias da Repblica presentes em todos Estados.48 Dentre elas, a 4a Cmara de Coordenao e Reviso possui o papel de coordenar, integrar e revisar as aes institucionais em defesa do meio ambiente e do patrimnio cultural e, para tanto, dispe de uma equipe constituda de analistas periciais, especializados em diversas reas (Antropologia, Arqueologia, Arquitetura, Biblioteconomia, Biologia, Direito, Engenharia Florestal, Engenharia Sanitria e Geologia), que atuam na realizao de percias, de exames necessrios s atividades institucionais e na avaliao dos procedimentos dos procuradores da Repblica.49 J a autonomia estrutural do Ministrio Pblico diz respeito s possibilidades de iniciativa legislativa em matrias oramentrias e administrativas. A iniciativa legislativa oramental consiste na capacidade da instituio em elaborar suas propostas relativas a oramento, devendo apenas se manter dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias. A iniciativa legislativa administrativa, por outro lado, refere-se s possibilidades autnomas de organizao. Para tanto, a Constituio de 1988 dotou os procuradores-gerais, da Unio e dos Estados cargos superiores da instituio da faculdade de propor ao Poder Legislativo projetos que estabeleam a organizao, os cargos e servios auxiliares, as atribuies, as polticas remuneratrias, os planos de carreira e o estatuto dos Ministrios Pblicos.50 Sendo assim, para alm de deter um quadro administrativo prprio, o atual Ministrio Pblico brasileiro detm a prerrogativa de produzi-lo e modific-lo.

Assim como as Cmaras de Coordenao e Reviso, rgos como as Sub-Procuradorias-Gerais (em Braslia) e as Procuradorias Regionais da Repblica (que possuem sede em Braslia, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo) tambm tm a funo de favorecer ao coordenada entre as Procuradorias da Repblica e entre os procuradores da Repblica. 48 Da mesma forma, o Ministrio Pblico Estadual possui rgos com a funo de promover auxlio tcnico e aes coordenadas entre os promotores de justia. Exemplo disso so os Centros de Apoio Operacional (CAOP), que se dividem por cada uma das especialidades de atuao dos promotores; os Centros Regionais de Apoio Administrativo e Institucional; e o Grupo de Apoio Tcnico Especializado (GATE), que possui um quadro tcnico capaz de realizar anlises periciais. 49 A 4 Cmara responsvel por atividades como homologar Termos de Ajustamento de Conduta, avaliar pedidos de arquivamento dos Inquritos Civis, realizar anlises periciais, avaliar anlises periciais feitas por outros rgos, avaliar Estudos de Impacto Ambiental etc. Alm disso, seus representantes promovem Grupos de Trabalhos (com temas como transgnicos, licenciamento de grandes empreendimentos, fauna, flora, guas, ordenamento urbano), seminrios e uma revista eletrnica. 50 Ver Art. 127, 2 e 3; Art. 128, 5 da Constituio Federal.

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Por ltimo, mas no menos importante, o aspecto diretivo da autonomia do Ministrio Pblico reside na forma como escolhida a direo da instituio. No caso do Ministrio Pblico da Unio, o procurador-geral da Repblica nomeado pelo Presidente da Repblica aps aprovao de um dos integrantes da carreira pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal. Assim, a chefia escolhida a partir de mecanismos que envolvem os Poderes Executivo e Legislativo, alm de refletir a lgica do plano de carreira dentro do prprio Parquet. J no Ministrio Pblico dos Estados e do Distrito Federal, o procurador-geral de justia nomeado pelo Governador a partir de uma lista trplice formulada pelos membros da instituio. Nesse caso, a participao da instituio na escolha de sua cpula dirigente passiva no que diz respeito ao plano federal, uma vez que so os Poderes Executivo e Legislativo que decidem quem deve ocupar o cargo, devendo apenas respeitar a necessidade de eleger um dos membros da instituio; e ativa no plano estadual, uma vez que a corporao compartilha da escolha com o Governador atravs da formulao de uma lista trplice. De qualquer forma, as possibilidades de subservincia a algum dos Poderes de Estado so em alguma medida limitadas pelo fato de no caber a apenas um deles isoladamente a escolha de quem deve ocupar os cargos de chefia dentro do Ministrio Pblico.51 Em suma, a juno da autonomia estrutural, com a diretiva e, principalmente, com a funcional tem por resultado uma situao indita de independncia em relao aos Poderes do Estado se comparada com os formatos apresentados pela instituio em outros pases ou na histria constitucional brasileira (Lopes, 2000). Ademais, constitui ponto fundamental para pensarmos a especificidade da atuao do atual Ministrio Pblico brasileiro. Ainda hoje h divergncias entre os tericos do direito acerca do posicionamento do Ministrio Pblico na estrutura do Estado aps assumir esse novo perfil. A tendncia de configur-lo como Quarto Poder tem sido abandonada em favor de concepes que o definem como instituio estatal independente e autnoma, com carreira, administrao e oramento prprios.52 Por outro lado, promotores e procuradores vm ressaltando a
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A destituio dos cargos de chefia depende, no plano federal, de iniciativa do Presidente da Repblica, devendo ser precedida de autorizao do Senado Federal, e, no estadual, da constituio de maioria absoluta no Poder Legislativo correspondente. Ver Art. 128, 1, 2, 3 e 4 da Constituio Federal. 52 As proposies de dentro e fora da corporao no sentido de tornar o Ministrio Pblico um Quarto Poder de Estado jamais foram majoritrias, embora, ao longo do sculo XX, tenham estado presentes junto a argumentos, de cunho liberal, em defesa da independncia funcional do Parquet brasileiro. A opo

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identidade ambgua do Ministrio Pblico e o fato de que a instituio uma organizao mais prxima sociedade civil do que do Estado propriamente dito, na medida em que est livre de compromissos governamentais e que possui o papel de fiscalizador dos Poderes estatais e de defensor de interesses coletivos, constituindo assim um elo entre a voz da sociedade e o Poder Judicirio. Nas palavras de um procurador da Repblica entrevistado no decorrer da pesquisa: Eu acho que o MP tem uma crise de identidade. O MP no sabe ainda se ele Estado ou se ele militante. Enquanto defensor da sociedade, a legitimidade de atuao do Ministrio Pblico resume-se ao resguardo de direitos e interesses de grupos e/ou coletividades, sejam eles determinveis ou no. O que significa que a viabilidade de sua atuao nos litgios depende do envolvimento dos direitos e interesses metaindividuais, sendo-lhe vedada, a rigor, a possibilidade de representao em defesa de causas individuais. Ante a ausncia de legitimidade para a atuao do Ministrio Pblico, resta ao cidado litigar ao judicial por conta prpria. Todavia, como dissemos acima, aps a aprovao do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078), em 1990, as atribuies da instituio estenderam-se para a defesa dos direitos individuais homogneos nas situaes e somente nelas em que se caracterize relevncia social53 e meream a proteo pblica, como nos casos daqueles que so classificados juridicamente como incapazes (crianas, adolescentes, deficientes, populaes indgenas e quilombolas etc.). As atividades do Ministrio Pblico podem ser judiciais e extrajudiciais, desenvolvendo-se nas reas da tutela coletiva, criminal e custos legis (fiscal da lei). rea da tutela coletiva cabe a proteo do meio ambiente e patrimnio cultural; do patrimnio pblico e social; da ordem econmica e consumidores; das crianas, adolescentes, idosos e portadores de deficincia; das comunidades indgenas e de outros interesses difusos e coletivos.54 A atuao na rea criminal responsvel, dentre outras coisas, pela promoo

dominante se deu no sentido de configurar o Ministrio Pblico apenas como um rgo de Estado independente dos demais Poderes, considerando-se que um Quarto Poder implicaria em exerccio direto da fiscalizao (independentemente de provocaes externas) e promoo imediata de medidas de adequao lei (ao invs de realiz-las por intermdio dos Poderes competes). Ver Lopes, 2000: cap. 3. 53 So considerados de relevncia social tanto os interesses que assumem carter difuso ou coletivo, quanto os interesses individuais cuja indisponibilidade tende a pr em risco toda a sociedade, como aqueles relativos integridade corporal e preservao da vida. 54 Para tanto, na Procuradoria da Repblica no Estado do Rio de Janeiro (do Ministrio Pblico Federal), a rea da tutela coletiva est dividida em diferentes ofcios, de acordo com a natureza dos direitos e interesses

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da Ao Penal Pblica e pelo exerccio do controle externo da atividade policial. J as atividades na rea de custos legis referem-se interveno obrigatria do Ministrio Pblico como fiscal da lei em aes judiciais. Nesse sentido, o Ministrio Pblico deve ser ouvido nos processos mesmo que no esteja envolvido nos mesmos. Daqui em diante destinaremos algumas linhas para tratar de especificidades a respeito do Ministrio Pblico Federal e de sua atuao na tutela do meio ambiente. O Ministrio Pblico Federal tem unidades sediadas nas capitais de todos os estados do pas e, em alguns destes, h ainda unidades em outros municpios. Seguindo essa lgica, a Procuradoria da Repblica no Estado do Rio de Janeiro est sediada na cidade do Rio de Janeiro, mas h ainda as Procuradorias da Repblica nos municpios de Angra dos Reis, Campos dos Goytacazes, Itaperuna, Niteri, Nova Friburgo, Petrpolis, Resende, So Joo do Meriti, So Pedro dAldeia e Volta Redonda. Em termos gerais, a atuao do Ministrio Pblico Federal difere da atuao do Ministrio Pblico Estadual pelo fato de o primeiro concentrar-se na defesa dos patrimnios, servios e interesses da Unio e dos interesses metaindividuais e individuais indisponveis em face da atuao da mesma, enquanto que o ltimo tem competncias correlatas na esfera estadual e municipal. Diante de uma notcia de descumprimento da legislao ambiental, cabe ao Ministrio Pblico conduzir um processo investigativo, fiscalizar a atuao dos rgos pblicos e propor aos infratores medidas de adequao lei. O exerccio de suas funes pode ter origem ou em uma provocao, atravs do encaminhamento de uma representao por parte de agentes externos, ou em iniciativa prpria dos procuradores da Repblica, a qual denomina-se agir de ofcio. A representao constitui uma espcie de denunciao, um pedido formalmente direcionado ao Ministrio Pblico com o intuito de que se realize uma investigao e, possivelmente, que seja promovida a responsabilizao criminal. Os operadores do direito a diferenciam da denncia, que consiste uma pea de acusao formal encaminhada ao Poder Judicirio, inaugurando uma ao judicial.55 As

metaindividuais lesados: Meio Ambiente e Patrimnio Cultural, Patrimnio Pblico e Social, Ordem Econmica, Sade, Minorias, Consumidor e Previdncia Social. 55 Para evitar confuso entre a idia de representao, enquanto uma espcie de denunciao, e a idia de representao social, enquanto contedo concreto apreendido pelos sentidos, expresso amplamente utilizada no campo da filosofia e das cincias humanas, optar-se-, daqui em diante, pelo emprego do termo denunciao, em distino denncia, que ocorre na relao com o Poder Judicirio.

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representaes encaminhadas ao Ministrio Pblico podem ser realizadas via Internet, por telefone ou pessoalmente, atravs de ofcio, sendo facultado ao reclamante o direito de se manter em anonimato. Aps a institucionalizao da denunciao, h uma espcie de triagem para definir para qual rgo dentro do Parquet Federal ela deve ser encaminhada, de acordo com a natureza do direito ou interesse lesado. Se por ventura a denunciao for encaminhada para o ofcio do meio ambiente, realizado um sorteio que definir quem, dentre os procuradores que atuam na rea, ser o titular do procedimento. Essas regras so implcitas ao Princpio do Promotor Natural e tm por finalidade evitar qualquer tipo de manipulao ilegtima na conduo dos casos. Aps uma denunciao (ou mesmo aps uma iniciativa de ofcio dos procuradores da Repblica) tem incio o processo investigativo com a instaurao de um Inqurito Civil Pblico ou de um Procedimento Administrativo.56 Com o processo investigativo procura-se recolher e sistematizar informaes, realizar exames periciais e obter documentos que caracterizem uma base probatria (o objeto da denncia, os possveis danos causados e os responsveis pelos mesmos) acerca de um descumprimento (ou probabilidade de descumprimento) da legislao ambiental, a fim de mediar solues para os conflitos, por vias judiciais ou extrajudiciais. Para adquirir informaes e elementos capazes de formar o seu convencimento e uma base probatria, os procuradores promovem inspees, colhem depoimentos e oficiam57 a todos que possam ter algum tipo de envolvimento no caso ou elucidar algo: autoridades de rgos e entidades pblicas e privadas, pesquisadores ou peritos de universidades, indivduos comuns etc. Os investigados como causadores do dano ou da ameaa de dano podem assumir diversos perfis: pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, ou ainda rgos do poder pblico, seja por decorrncia das suas aes, seja por omisso. Cabe esclarecer que a promoo das atribuies de investigao por parte do Ministrio Pblico no depende do
O Inqurito Civil Pblico constitui um procedimento de natureza investigativa de titularidade do Ministrio Pblico, podendo ser sigiloso (caso o Parquet justifique por que o acesso do investigado ao mesmo poderia causar prejuzos s investigaes), ocasio em que facultada a consulta pblica aos autos. O Inqurito Civil distingue-se do Inqurito Policial e por vezes os dois desenvolvem-se concomitantemente. 57 As requisies por ofcio dos procuradores atuantes na rea ambiental podem envolver: a realizao de vistorias, de laudos tcnicos e de anlises laboratoriais; esclarecimentos gerais sobre o assunto do procedimento; a documentao pertinente ao licenciamento de empreendimentos; cpias de Relatrios de Impacto Ambiental ou de mapas de Unidades de Conservao etc.
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princpio de oportunidade. Isto , o exerccio dessa funo no pode depender de consideraes de convenincia e oportunidade. O ofcio da investigao de natureza obrigatria diante de toda representao encaminhada instituio. So, portanto, vedadas quaisquer escolhas ou interferncias de cunho poltico, sejam elas internas ou externas ao Ministrio Pblico. Em suma, uma vez estando o conflito social institucionalizado, aps a instaurao de um Inqurito Civil ou de um Procedimento Administrativo, as principais iniciativas dos promotores e dos procuradores so: 1) Mediar solues para os conflitos atravs do uso de meios extrajudiciais. Dentre os meios extrajudiciais destacam-se o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), acordo onde se especifica que os responsveis pelo delito devem cumprir uma srie de medidas de adequao lei definidas em um cronograma58; e a Recomendao Legal, espcie de advertncia ou conselho enviado em ofcio ao responsvel por um delito (seja ele real ou possvel no futuro) para que cumpra a lei. 2) Mediar solues para os conflitos atravs de aes judiciais como a Ao Penal Pblica e a Ao Civil Pblica, instrumentos que visam punir responsveis, exigir solues que afastem o perigo de dano a direitos garantidos ou mitigar problemas a partir de obrigaes judiciais de fazer ou no fazer e da condenao em dinheiro.59 Tendo em vista a demora na produo de sentenas judiciais, muitas vezes solicitado ao juiz que conceda uma Medida Liminar, cujo pedido tem por fim afastar imediatamente o perigo de dano ou cess-lo, quando j iniciado enquanto no se define a sentena da ao judicial.60 3) Arquivar o Inqurito Civil Pblico ou o Procedimento Administrativo, graas irrelevncia da matria, ausncia de provas, concluso de que no houve dano (ou
O TAC configura-se como um ttulo executivo extrajudicial, o que significa que caso as metas do compromisso no sejam cumpridas, o acordo est sujeito a resciso e o compromissrio ao pagamento de multa previamente estipulada no termo de compromisso. 59 Essas no so as nicas opes de ao coletiva aptas a serem aplicadas em casos de leso ao meio ambiente. A Ao Popular, o Mandado de Segurana Coletivo e o Mandado de Injuno constituem outros exemplos, embora o Ministrio Pblico no seja legitimado a fazer uso dos mesmos. 60 O Ministrio Pblico no o nico legitimado a fazer uso da Ao Civil Pblica e do Termo de Ajustamento de Conduta. A Ao Civil Pblica pode ser igualmente empregada pelas Unidades Federativas (Unio, estados, Distrito Federal ou municpios), autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista, fundaes e associaes civis com existncia superior a um ano e cuja finalidade inclua a defesa de bens coletivos. Em que pesem os Termos de Ajustamento de Conduta, tambm so legitimados a firm-los os mesmos rgos pblicos estatais aptos a fazerem uso da Ao Civil Pblica.
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ameaa de dano) a direitos metaindividuais ou ainda por conta do cumprimento de uma sentena judicial ou dos compromissos firmados em um Termo de Ajustamento de Conduta. Para que se efetive o arquivamento preciso que antes os autos sejam remetidos ao Conselho Superior do Ministrio Pblico, podendo ser julgado procedente e homologando o arquivamento, ou improcedente, caso em que as investigaes reiniciam. At aqui procuramos apresentar um painel acerca das mudanas por que passou o Ministrio Pblico, de seu atual modelo institucional e dos procedimentos bsicos que configuram sua forma de atuar. No prximo captulo veremos como as cincias sociais vm oferecendo diferentes enfoques a respeito de sua atuao.

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CAPTULO 2

A ATUAO INSTITUCIONAL SOB A TICA DAS CINCIAS SOCIAIS

2.1) Atuao Institucional: Entre a Permeabilidade e a Impermeabilidade

A eficcia das instituies na consecuo de seus objetivos e o papel poltico e cultural desempenhado por elas no ambiente social um fenmeno complexo. A teoria social oferece uma ampla gama de perspectivas sobre a realidade desses tipos de fenmenos.61 No que diz respeito relao entre as instituies e o restante da sociedade, grosso modo, as concepes variam desde aquelas em que as mesmas so tidas como relativamente autnomas na formulao e processamento de seus objetivos (ver, por exemplo, Skocpol, 1979, 1992), at as que a atuao institucional compreendida como um reflexo do ambiente social que a circunscreve (como em Paulson, 1974). No primeiro caso, as explicaes so reduzidas a fatores endgenos e os agentes que representam as instituies figuram como entes de direito prprio, capacitados para enfrentar autonomamente os dilemas organizacionais.62 No segundo, as instituies so entendidas como resultado exclusivo da influncia de foras exgenas, sejam elas estruturas scioeconmicas, interesses ou preferncias culturais difusas em sociedade, restando pouco peso ao papel desempenhado pelos elementos endgenos. Procuraremos aqui compreender o Ministrio Pblico a partir de uma concepo mediana, que no resulte em clivagens entre fatores explicativos endgenos e exgenos,

Restrinjo-me aqui s instituies formais, isto , aquelas no incorporadas ou que so exteriorizadas em leis, regulamentos, normas, convenes, esquemas cognitivos, procedimentos e protocolos inerentes estrutura organizacional da sociedade. Distinguem-se das instituies informais, ou seja, as disposies incorporadas, interiorizadas na psiqu, sedimentadas nos costumes, modos rotinizados, tradies, cdigos, normas e valores. A distino entre instituies formais e informais encontra-se de maneira implcita ou explcita em diversas vertentes no universo das cincias sociais. Assim, por exemplo, no projeto sociolgico de Durkheim (1985) e Mauss (Mauss & Fauconnet, 2001), para os quais a sociologia deveria ser entendida como a cincia das instituies, a concepo de instituio assume maior amplitude, considerando a ordem social em todos os seus aspectos, incorporados ou exteriorizados. 62 A reduo a fatores explicativos endgenos seria uma verdade, mesmo considerando que, como adverte Skocpol (1992: 41-42), (...) os servidores eleitos e os nomeados so sensveis de vrias maneiras s preferncias sociais e normalmente querem promover a riqueza econmica.

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seguindo as diretrizes apresentadas por diversos autores (Hall & Taylor, 2003; Paixo, 1997; Perrow, 1976; Thret, 2003). Acreditamos ser este o enfoque mais adequado ao tratamento da realidade institucional em sua interao com atores e grupos sociais. Nesse caso, entende-se haver um estreito vnculo de reciprocidade entre as dinmicas externas e internas. A distino entre ambas s pode ser perfeitamente definida de forma analtica. Entendemos-nas, pois, como uma questo de nfases. Por um lado, a perspectiva mediana lana luz sobre a permeabilidade das instituies s demandas, valores e interesses presentes no entorno poltico e cultural, os quais, na medida em que so reconhecidos, influenciam na configurao da estrutura, das finalidades e das prticas institucionais. Por outro, evidencia como os interesses e valores compartilhados pelos membros das instituies de forma relativamente autnoma em relao ao ambiente externo, no apenas so fundamentais para o enfrentamento dos dilemas prticos presentes nas situaes de consecuo das finalidades institucionais, como demonstram serem capazes de afetar as condutas dos indivduos no ambiente externo, as convenes sociais e os procedimentos inerentes comunidade poltica. Alis, essa autonomia relativa das instituies em seus processos decisrios, bem como a correspondente influncia dos interesses e valores internos sobre o ambiente social, que aqui exprimimos sob o epteto impermeabilidade. Em suma, as instituies surgem, se estruturam e atuam como parte integrante de um ambiente social mais amplo, inclusive repleto de outras instituies. Todavia, so elas prprias capazes de influenciar e modificar esse mesmo ambiente. Conformam-se ao ambiente externo, ao passo que desempenham um papel ativo na configurao do comportamento de indivduos e da organizao das relaes polticas e econmicas. Essa perspectiva de interpenetrao e de influncia mtua entre dinmicas endgenas e exgenas s instituies pode ser entendida como parte do problema clssico nas cincias sociais das relaes entre estrutura e agncia. Toda a questo reside em saber como as instituies, enquanto espaos sociais estruturados e diligentes, possuem a capacidade de estruturar as aes humanas e produzir modelos cognitivos e normatizados de comportamento, na medida em que sua existncia depende, ela mesma, da presena

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desses modelos, que capacitam os atores sociais a comportarem-se de uma maneira constitutiva da institucionalizao.63 Hall e Taylor (2003: 194), em seu artigo seminal, procuraram enfrentar o problema da anlise institucional focando-se em duas questes fundamentais: como explicar o processo pelo qual as instituies surgem ou se modificam? e como construir a relao entre instituio e comportamento?. Discorremos sobre a primeira dessas questes no captulo 1. Adiante, nos deteremos principalmente sobre a segunda. Assim como sugerem os autores, trs perguntas so bsicas na tentativa de se compreender a relao entre instituies e comportamento: como os atores se comportam, que fazem as instituies, por que as instituies se mantm? (idem: 197). De uma maneira geral, a teoria das instituies64 possui duas formas de responder primeira dessas perguntas. Tomando de emprstimo as denominaes de Hall e Taylor (idem: 197-198), os atores se comportam sob uma perspectiva calculadora ou sob uma perspectiva cultural. A perspectiva calculadora enfatiza os comportamentos racionais orientados por seus fins, no sentido de um clculo estratgico que procura obter um benefcio mximo dentre as escolhas possveis. J com a perspectiva cultural a nfase recai sobre como os atores, com vistas a atingir seus objetivos, recorrem a modelos morais, a protocolos estabelecidos em uma rede de rotinas e a recursos cognitivos, dados socialmente. Nesse caso, mais do que de comportamentos estratgicos, o desenvolvimento da ao depende das possibilidades de interpretao da situao ou contexto no qual esta ocorre.65 Perspectivas analticas mais sintticas so capazes de congregar os dois modelos acima, explicando os comportamentos tanto a partir da intencionalidade das aes, sob a forma de clculos estratgicos orientados para o futuro, quanto de modelos de

No pretendemos aqui entrar no mrito do debate a respeito das relaes entre estrutura e agncia. Deteremos-nos apenas nas perspectivas da teoria das instituies e da anlise organizacional que incidem sobre esse debate na medida em que elas podem contribuir para a elucidao da atuao institucional do Ministrio Pblico. 64 Limitaremos-nos aqui a realar as diferentes formas de anlise e perspectivas, eximindo-nos de associ-las s correntes institucionalistas ou neo-institucionalistas nas quais tm lugar. Para maiores informaes a respeito das diferentes vertentes da teoria das instituies, ver o timo artigo de Thret (2003) e o j clssico de Hall e Taylor (2003). 65 A recorrncia perspectiva calculadora bastante comum entre os tericos da escolha racional. Um bom exemplo da perspectiva cultural se encontra nos trabalhos sobre os limites cognitivos da racionalidade de March e Simon (1981), introdutores da cincia cognitiva na teoria da organizao.

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comportamento, morais e cognitivos, baseados no passado (Hall & Taylor, 2003; Thret, 2003). Os comportamentos so influenciados a um s tempo pela interao estratgica entre atores guiados por objetivos e pela referncia a modelos morais e cognitivos, sendo estes ltimos responsveis por limitar as concepes acerca do que adequado fazer e como. Logo, tal qual as disposies rotineiras e os modelos morais e cognitivos, os fins pelos quais se orientam os agentes sociais que realizam um clculo estratgico e as preferncias materializadas em aes (que constituem os meios) so ambos elementos desenvolvidos socialmente e circunscritos por sentimentos culturalmente apropriados.66 Outros elementos podem ser acrescentados para ampliar as possibilidades de interpretao da relao entre a atuao institucional e o comportamento dos atores sociais. Citaremos alguns. Certas vertentes e autores ressaltam a importncia de se conceber as instituies como locos de poder (Perrow, 1976; Sarmento, 1980; Skocpol, 1992). O desenvolvimento e o funcionamento interno das instituies so associados a assimetrias de poder. Determinados grupos, interesses e valores so mais favorecidos em detrimento de outros nos processos de tomada de decises e de conduo dos rumos institucionais. Nesse caso, os fluxos de informao podem desempenhar importante papel para a conformao das relaes de poder (Hall & Taylor, 2003). De outra parte, a se depender do quantum de poder que possuem, as instituies tornam-se capazes de moldar o ambiente social aos interesses dominantes entre seus membros.67 Mais um elemento a se destacar o processo de rotinizao. Em meio anlise organizacional, comum encontrar a idia de que a rotina constitui um trao altamente relevante em toda organizao. De acordo com March e Simon (1981), por meio delas que se desenvolve o sistema de controle organizacional. Alm do mais, ao constiturem elementos de coordenao da organizao, as rotinas assumem a funo de contribuir para reduzir as incertezas presentes na busca pela consecuo dos objetivos organizacionais. J Perrow (1976) ressalta que as rotinas contribuem para reduzir as incertezas advindas de
A importncia dessa ressalva reside no fato de os enfoques tericos que se restringem perspectiva calculadora constantemente tomarem os fins e os meios dos atores sociais como dados, ou ainda por os definirem de maneira exgena anlise institucional. Ver Hall e Taylor, 2003. 67 Como demonstra Sarmento (1980: 113-114), os recursos de poder disposio das burocracias so o resultado do agrupamento de recursos de origem tanto interna quanto externa. De qualquer forma, segundo a autora, as burocracias possuem uma autonomia relativa para a tomada de decises e este fator no deve ser negligenciado nos estudos dos recursos de poder disposio das organizaes.
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mudanas e processos externos, tais como o desenvolvimento de novas tecnologias e produtos, ou ainda, processos de transformaes sociais que repercutem em modificao do estado de uma organizao a exemplo das mudanas experimentadas pelo Ministrio Pblico nas ltimas dcadas. Registre-se tambm que as alternativas de escolhas presentes nos processos decisrios podem ser influenciadas tanto por decises anteriores a partir da avaliao dos resultados obtidos no passado , quanto pelas perspectivas projetadas para o futuro (Skocpol, 1992). Nesse mesmo sentido, March e Simon (1981) defendem que os processos decisrios de uma organizao so definidos atravs de programas de ao rotinizados, isto , reaes complexas e ordenadas baseadas em modelos de ao inspirados no passado, que funcionam como respostas mais ou menos fixas a grande nmero de estmulos do ambiente. Indivduos e organizaes teriam um amplo repertrio de programas de ao, adequados a diferentes situaes. To logo uma situao seja classificada de uma determinada maneira, um tipo de programa de ao aplicado. Citamos ainda um ltimo elemento: em determinadas anlises, as relaes entre instituies e aes individuais so explicadas em funo da incorporao de papis sociais ou da cognitividade dos agentes. No primeiro caso, as instituies influenciam os comportamentos na medida em que os agentes sociais internalizam papis aos quais se vinculam normas prescritas pelas prprias instituies. No segundo, concentra-se em como a racionalidade dos agentes sociais enfrenta certos limites cognitivos. Reside aqui uma concepo distinta acerca da convergncia entre as instituies e o comportamento: ao invs de se deter em normas internalizadas, discorre-se sobre como as instituies fornecem recursos cognitivos, smbolos e categorias que so to indispensveis quanto limitadoras das interpretaes sobre o mundo e das atividades prticas (Hall & Taylor, 2003; March & Simon, 1981; Paixo, 1997; Thret, 2003). Com isso entramos na segunda das perguntas bsicas: que fazem as instituies, de maneira genrica, ao atuarem no sentido de cumprir a funo social para a qual foram criadas? Um primeiro argumento possvel seria que elas afetam o comportamento dos indivduos por oferecerem expectativas mais ou menos seguras sobre o presente e o futuro das relaes sociais. Esse argumento aproxima-se da perspectiva calculadora, ao pensar o papel das instituies em termos de uma interao estratgica: a forma como atuam e as

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conseqncias prticas dessa atuao fornecem uma previsibilidade sobre as aes e interaes sociais, e a partir delas que os agentes sociais realizam clculos estratgicos a fim de atingir determinados objetivos. Em um segundo tipo de argumento, as instituies fornecem modelos morais e cognitivos que conformam um quadro de referncia, o qual os indivduos se fazem valer no desenvolvimento da ao social e das representaes sobre o mundo. Logicamente, esse tipo de resposta questo prprio perspectiva cultural (Hall & Taylor, 2003). Denota-se, em ambos os casos, uma inter-relao entre que fazem as instituies e como os atores se comportam. E por que as instituies se mantm no tempo e no espao? Quais so as condies que garantem a sua sobrevivncia? Novamente, h diversas maneiras de se responder questo. Pode-se dizer que as instituies sobrevivem na medida em que obtm xito em suas aes e cumprem satisfatoriamente suas funes institucionais. Quanto mais proporcionam benefcios para os indivduos ou quanto mais contribuem para a resoluo de dilemas relativos ao coletiva, mais robusta se tornam (Hall & Taylor, 2003). Evidenciase assim a relao com o ambiente externo e com a legitimidade social. Como bem diz Lima Jr., seguindo diretrizes traadas por Anthony Downs a respeito do desempenho das organizaes:
nenhuma organizao possui condies de sobrevivncia se seus servios no forem necessrios para um grupo que possua influncia suficiente sobre o processo de alocao de recursos, que permita manter viva a organizao. Conseqentemente, a gerao de apoio externo torna-se elemento indispensvel de xito, o que significa, na prtica, o estabelecimento de relaes rotinizadas entre a burocracia e sua clientela (1980: 93).

A passagem possui ao menos dois elementos relevantes para os nossos propsitos. Um o realce que d ao papel exercido pelas relaes de poder no processo de manuteno das organizaes: a sobrevivncia depende da influncia sobre o processo de alocao de recursos. O outro o estabelecimento de relaes rotinizadas entre a organizao e aqueles que usufruem ou so afetados pelo desempenho de sua funo. Ambos os elementos tm sua razo de ser na busca por maximizao do desempenho organizacional. A manuteno (ou o crescimento) de uma instituio e a eficcia na consecuo de seus objetivos dependem da maior ou menor importncia que o desempenho de sua funo adquire no

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ambiente externo, bem como das dinmicas de cooperao e conflito entre instituies (Lima Jr., 1980: 94). Convm acrescentar mais um fator a essa equao: somo-se importncia que o desempenho organizacional assume no ambiente externo capacidade que possuem os agentes internos s organizaes de influenciar no arranjo poltico e econmico da sociedade. Por certo, os processos sociais de surgimento, mudana ou manuteno organizacional so, em parte, determinados pelo poder que possuem as lideranas das organizaes de influenciar as tomadas de decises em assuntos, por exemplo, como a alocao de recursos ou a definio das atribuies da organizao num contexto poltico e econmico mais amplo (Sarmento, 1980).68 Uma outra maneira de se responder questo por que as instituies se mantm? no se detm tanto nas possibilidades de xito no desempenho das funes institucionais ou nos benefcios que proporcionam. Antes constroem a argumentao a partir da idia de que as instituies influenciam os comportamentos ao fornecerem modelos morais e cognitivos. Assim, as mesmas tendem a se manter na medida em que as eventuais decises concernentes a reformas dependem dos quadros de referncia moral e cognitivo estruturados por elas prprias no ambiente institucional (Hall & Taylor, 2003). Em suma, ainda que alguns dos elementos citados possam, num primeiro momento, parecer excessivamente dspares, ressaltamos que convergncias e intercmbios entre diferentes perspectivas vm tendo lugar na teoria das instituies e na anlise organizacional (Hall & Taylor, 2003; Thret, 2003). Busca-se com isso superar explicaes parciais sobre as relaes entre as instituies e o comportamento humano. No pretendemos entrar no mrito de tentar resolver os dilemas existentes. As diferentes perspectivas e elementos foram evocados apenas para mobilizar o quanto a anlise de uma instituio como o Ministrio Pblico requer que se considere o exame do estreito vnculo de reciprocidade entre fatores internos e externos, em um processo de interao entre instituies formais e os atores e grupos sociais. O objetivo do presente captulo apresentar um painel e uma anlise crtica sobre como a atuao institucional do Ministrio Pblico vem sendo pensada no campo das

Como vimos, no caso das mudanas institucionais sofridas pelo Ministrio Pblico, as lideranas da instituio desempenharam papel fundamental.

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cincias sociais. Realizaremos nossa anlise a partir de consideraes sobre as dimenses de permeabilidade e impermeabilidade em relao ao ambiente externo da instituio, incluindo a as facetas de cooperao e conflito entre os diversos agentes sociais que protagonizam os conflitos ambientais. Nossas anlises empricas sobre o assunto sero desenvolvidas nos captulos posteriores.

2.2) Permeabilidade e Sistema de Justia: Trs Interpretaes

Os estudos no mbito das cincias sociais que possuem como tema a estrutura, a atuao, os instrumentos de atuao e as novas atribuies do Ministrio Pblico brasileiro so representativos da variedade de perspectivas existentes sobre a anlise institucional. Diagnsticos opostos sobre o papel desempenhado pelo Ministrio Pblico no sistema de justia e sobre a relao entre a instituio e o ambiente social que a circunscreve disputam espao nas anlises acadmicas. Em Maciel (2002) e em Maciel e Koerner (2002) encontram-se interessantes contribuies tanto no que diz respeito ao exame da referida clivagem em trabalhos empricos importantes sobre o Ministrio Pblico, quanto pelo fato desses autores se empenharem em super-la desenvolvendo uma perspectiva de anlise mais ampla, num certo sentido, sobre a complexidade multidimensional do fenmeno institucional, haja vista procurarem aferir a dinmica entre fatores explicativos endgenos e exgenos. Somos tributrios desses trabalhos na medida em que buscamos na presente seo um empreendimento semelhante. Realizaremos nossa prpria anlise crtica e exposio de divergncias em relao s duas perspectivas j examinadas por Maciel e Koerner e faremos o mesmo em relao perspectiva desenvolvida por eles.69 Concentrar-nos-emos, da mesma forma, sobre como as diferentes interpretaes respondem ao papel desempenhado pelo novo Ministrio Pblico no sistema de justia brasileiro e s possibilidades de se aferir da uma dinmica de permeabilidade e impermeabilidade. Aps a anlise das trs interpretaes, apresentaremos nossas prprias consideraes a respeito do tema.
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Nesse ponto, dar-se- nfase ao exame do trabalho original de Maciel (2002).

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2.2.1) Arantes: Voluntarismo Poltico e a Tese do Substitucionismo

A primeira perspectiva a respeito do perfil de atuao do Ministrio Pblico a ser interpretada encontra-se no trabalho desenvolvido por Rogrio Arantes no nterim de projetos do IDESP (Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo) sobre as instituies e os agentes do sistema de justia no Brasil. Esses trabalhos discorrem sobre o Ministrio Pblico como uma instituio relativamente autnoma, cuja atuao engendrada a partir de valores e interesses quase exclusivamente endgenos, pouco permeveis aos correlatos oriundos da sociedade (Arantes, 2002). O ponto nevrlgico a esse respeito encontra-se no conceito de voluntarismo poltico, cunhado pelo autor. O conceito alude a determinadas concepes ideolgicas da parte de promotores e procuradores, as quais, por sua vez, se revertem em um perfil especfico de atuao. Assim, de acordo com Arantes, a ideologia dos membros do Ministrio Pblico se manifesta em diagnsticos sobre a sociedade brasileira como hipossuficiente em suas possibilidades de ao poltica e sobre a atuao das instituies poltico-representativas como insatisfatrias no que tange formulao de polticas pblicas, seja por suas omisses, seja por atos de improbidade. Frente s concepes ideolgicas de uma sociedade civil frgil e desorganizada e de poderes pblicos ineficientes, residiria uma ltima concepo subjacente ao voluntarismo poltico: caberia ao Ministrio Pblico desenvolver uma atuao afirmativa para a proteo dessa sociedade incapaz. Essa misso institucional possui uma faceta instrumental, uma vez que deve se desenvolver apenas enquanto a sociedade no adquire capacidade de defender seus interesses autonomamente. As aes afirmativas e instrumentais do Ministrio Pblico, resultado do voluntarismo poltico dos promotores e procuradores, manifestar-se-iam em um perfil de atuao especfico, o qual Arantes classifica como tutorial e paternalista (idem: 128). Notese que a explicao centrada em fatores quase exclusivamente endgenos est presente no apenas na interpretao do processo de mudana institucional, como vimos no captulo 170, mas tambm em como o autor compreende a atuao do atual Ministrio Pblico: uma
70 Vimos no captulo 1 que Arantes explica a mudana institucional a que se submeteu o Ministrio Pblico nas ltimas dcadas como resultado quase exclusivo dos interesses e da ao poltica dos promotores e procuradores.

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instituio impositiva de demandas e pouco permevel aos interesses e valores externos, graas ao ativismo voluntarista de seus integrantes. Ademais, Arantes considera o voluntarismo poltico dos integrantes do Ministrio Pblico uma ameaa ordem democrtica, por dois motivos que se inter-relacionam. Primeiro porque o mesmo teria origem em e dialogaria com uma corrente autoritria do pensamento poltico brasileiro. Nesse ponto, destaca-se, em particular, o nome de Oliveira Vianna e suas concepes verticalizadas de organizao da sociedade (idem: 130). Depois, porque o tradicional descontentamento com as instituies poltico-representativas e com a hipossuficincia da sociedade civil estaria relacionado a prticas institucionais que marcariam uma judicializao da poltica, fenmeno que Arantes, seguindo as diretrizes de Tate e Vallinder (1995), entende como um movimento de substituio do sistema poltico pelo judicial como local privilegiado para o encaminhamento e resoluo de conflitos sociais. Manifestar-se-ia, assim, um avano do direito, suas instituies e procedimentos sobre a poltica, desestimulando o associativismo na sociedade civil e as prticas de representao poltica. A efetivao de interesses e direitos pela via judicial se daria, nesse caso, em franca oposio ao modelo liberal clssico, segundo o qual o sistema poltico-representativo constitui o locus ideal para o qual devem ser encaminhadas as demandas da sociedade e no qual so mediadas solues para os conflitos, cabendo s instituies do sistema de justia um papel meramente reativo na validao dos direitos forjados em sociedade (idem: 124-125). possvel perceber, aqui e acol, por vezes nas entrelinhas, os motivos que levaram Arantes a temer pelo que considera judicializao da poltica71: esta poderia resultar em leses discricionariedade das instituies representativas; em aumento de incerteza quanto s decises polticas72; em bloqueios quanto ao processo de tomada de decises judiciais; em crises oriundas de ambigidade quanto identidade das instituies judiciais (considerando que estas se politizaram, embora se mantenham pretensamente neutras
Vide, por exemplo, suas anlises a respeito de como a atuao do Ministrio Pblico implica em conflitos quanto discricionariedade do poder poltico (Arantes, 2002: 134-136); a existncia de um certo substitucionismo da sociedade civil pelo Ministrio Pblico no uso das Aes Civis Pblicas (idem: 75); sobre a baixa efetividade processual oriunda da morosidade por parte do Judicirio em produzir sentenas (idem: 144); o uso que faz da teoria do Antoine Garapon de O Guardador de Promessas (idem: 139, nota 19); e os dilemas enfrentados pela natureza hbrida do Ministrio Pblico, uma instituio judicial que se tornou, de acordo com suas prprias palavras, uma espcie de agente poltico da lei (idem: 223). 72 A esse respeito, ver tambm Arantes & Kerche, 1999.
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enquanto partes integrantes do sistema judicial); e em um processo jurdico-poltico de tirania das minorias. Some-se a isso que a atuao do Ministrio Pblico apresentaria desvantagens tradicionais de uma instituio tutorial e paternalista. Isto , segundo Arantes, as atividades do Parquet desenvolver-se-iam, de certa forma, em substituio ao exerccio de uma cidadania mais ativa por parte da sociedade civil na busca por reconhecimento de seus direitos (idem: 75). sabido que, embora as associaes civis, Unidades Federativas (Unio, estados, Distrito Federal ou municpios), autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes tambm sejam legitimadas a fazer uso das Aes Civis Pblicas73, a maioria delas so de autoria do Ministrio Pblico.74 Insatisfeito com a explicao dada por promotores e procuradores de que essa tendncia justifica-se pela hipossuficincia da sociedade civil em assumir a titularidade de processos polticos e judiciais em defesa de seus interesses, Arantes sugere que a prevalncia do uso do instrumento jurdico por parte do Ministrio Pblico resultado das disputas polticas no campo do direito em torno da promulgao da Lei da Ao Civil Pblica, no decorrer da dcada de 1980. A disputa entre juristas que defendiam o fortalecimento do uso do instrumento por entidades privadas e os que buscavam construir o monoplio do Ministrio Pblico nas aes coletivas teria resultado em uma vitria relativa dos ltimos. Para Arantes, ainda que no tenha sido estabelecido o monoplio, a legislao consolidou um projeto com pontos desfavorveis atuao independente por parte da sociedade civil e com instrumentos que fortaleceram a posio do Ministrio Pblico, a se destacar o Inqurito Civil. A legislao consagrou como legitimadas para o uso da Ao Civil Pblica apenas as associaes civis constitudas h mais de um ano e cuja finalidade inclua a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Sendo assim, para o autor, como a legislao s legitimou para a atuao judicial as entidades civis previamente organizadas, s demais restou recorrer ao Ministrio Pblico como meio mais eficiente de efetivao de seus interesses (idem: 70). J o Inqurito Civil constitui um
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A Ao Civil Pblica trata-se de um instrumento judicial concebido para a defesa dos direitos metaindividuais. Para maiores detalhes, ver captulo 1. 74 Diversas pesquisas confirmam essa tendncia. De acordo com o procurador de justia Antonio de Camargo Ferraz (1995), mais de 90% do total das Aes Civis Pblicas so propostas pelo Ministrio Pblico. Lopes (2000), por sua vez, demonstra que cerca de 72% do universo das aes ajuizadas na Justia Federal do Rio de Janeiro entre 1989 e 1997 foram de autoria do Ministrio Pblico.

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poderoso instrumento de investigao, uma vez que todos que so oficiados para prestar informaes durante a instruo desse procedimento so obrigados a responder, sob pena de serem responsabilizados criminalmente. Para Arantes, o Inqurito Civil, com tamanho poder, teria desequilibrado as possibilidades de atuao em favor do Ministrio Pblico e em detrimento da sociedade civil (idem: 72-73). Sugere-se assim que a evoluo da legislao correspondente aos direitos metaindividuais no Brasil teria fortalecido um tipo de relao tutelar entre a instituio e a sociedade. Em suma, o lugar ocupado pelo Ministrio Pblico no sistema de justia no Brasil caracterizado por esse autor como o de uma instituio tutorial, pouco permevel s demandas externas e responsvel pela substituio da sociedade civil enquanto protagonista na defesa de seus direitos e interesses. Ademais, a judicializao da poltica que tem lugar com a atuao do Ministrio Pblico descrita como um intervencionismo indesejado por parte de uma instituio do sistema judicial, no representativa da vontade geral, sobre instituies da esfera poltica, representativas e legitimadas pelo voto. Sem dvida os trabalhos de Arantes so de grande qualidade e constituem um importante marco nos estudos sobre as instituies do sistema de justia no Brasil. Todavia, passados alguns anos de sua publicao o que no apenas nos permitiu criar um certo distanciamento, mas tambm deu lugar a que o prprio objeto de estudo desenvolvesse seu novo perfil de atuao e tendo por base nosso material emprico, ficou patente a necessidade de realizar uma anlise crtica e de divergir sobre determinados pontos. Uma primeira divergncia tem lugar na reduo do perfil de atuao do Ministrio Pblico aos fatores explicativos endgenos.75 Nesse caso, Arantes negligencia dimenses importantes na realidade institucional. Como vimos acima, a atuao das instituies um fenmeno complexo, cuja configurao requer ateno tanto a fatores exgenos quanto endgenos. A reduo a dimenses internas desconsidera como o perfil de atuao institucional pode se conformar a fatores sociais e culturais. Desenvolveremos mais essa questo adiante. Por hora, basta-nos endossar a sugesto feita por Maciel de que a linha interpretativa de Arantes sobre o processo de mudana institucional e o perfil de atuao do Ministrio Pblico, ao se pautar por uma defesa fortemente normativa de cunho liberal
75 Sobre como Arantes se concentra sobre os fatores endgenos para explicar o processo de mudanas institucionais pelo qual passou o Ministrio Pblico, bem como para explicar a forma de atuar levada a cabo por seus membros, ver o captulo 1.

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pode t-lo feito deixar de lado a compreenso de tais fenmenos em funo de dilemas organizacionais surgidos da expanso e racionalizao de novos direitos e identidades coletivas e da dinmica de permeabilidade e impermeabilidade, e de cooperao e de conflito estabelecidas com o ambiente externo (Maciel, 2002: 10). Em oposio a aspectos to fortemente normativos, acreditamos que a compreenso das relaes entre as instituies do sistema de justia e as do sistema poltico nas democracias contemporneas, bem como a avaliao de seus problemas, vantagens e desvantagens, constituem tarefas empricas. Com efeito, diversos trabalhos acadmicos baseados em pesquisas empricas tm identificado avanos no campo do direito, de suas instituies e de seus procedimentos no sentido de favorecer o exerccio da cidadania (Casagrande, 2007; Maciel, 2002; Vianna et al, 1999; Vianna & Burgos, 2002). Nesse caso, as instituies do sistema de justia assumem o perfil de novas vias para se pleitear a aquisio de direitos, sem que isso implique em depreciao da vida associativa e das instituies da democracia representativa. Ao contrrio, as sociedades contemporneas estariam conhecendo, com isso, formas complexas de exerccio da cidadania e uma ampliao dos nveis de representao, acrescentando-se representatividade advinda das vias eleitorais, uma outra, funcional, no submetida ao controle dos eleitores, mas desenvolvida atravs da procedimentalizao do direito e da posio jurdica de representatione dos princpios constitucionais (Vianna & Burgos, 2002: Introduo). Sem dvida, esse processo de ampliao do direito traz consigo no apenas um novo cenrio para o desenvolvimento da ao coletiva, para o reconhecimento de direitos e das identidades grupais, mas igualmente novos dilemas, imanentes tenso entre a lgica formal e a prtica da procedimentalizao do direito, os quais propomos que sejam avaliados maneira de Maciel a partir de consideraes a respeito das dinmicas de permeabilidade e impermeabilidade (ou autonomia interna) e de cooperao e conflito entre as instituies e seu ambiente externo. Da, depreendermos do conceito de voluntarismo poltico, mais do que uma ferramenta analtica capaz de permitir a compreenso de como ideologias estiveram e esto a servio de determinadas prticas polticas, ser ele mesmo uma expresso excessivamente comprometida com uma dimenso ideolgica. A anlise das entrevistas realizadas no mbito de nossa pesquisa nos leva a divergir da tese de que o voluntarismo poltico dos

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promotores e procuradores fica caracterizado em suas concepes de que a sociedade brasileira seria hipossuficiente e de que as instituies poltico-representativas teriam um desempenho insatisfatrio.76 Essas concepes so amplamente difundidas no mundo social e no pensamento poltico brasileiro e, ao contrrio do que Arantes sustenta, podem no estar relacionadas a uma idealizao instrumental da atuao do Ministrio Pblico por parte de promotores e procuradores.77 Em suma, a tese do substitucionismo da esfera poltica pela judicial como locus para o encaminhamento de conflitos sociais, bem como o substitucionismo da sociedade civil pelo Ministrio Pblico como protagonista na defesa dos direitos metaindividuais, no resistiu a diversas anlises empricas.78 Acompanhamos essa tendncia. Primeiro porque Arantes desconsidera como o perfil de atuao da instituio se conforma s denunciaes encaminhadas por agentes externos (entes da sociedade civil, instituies do Executivo e do Legislativo). De acordo com dados colhidos em nossa pesquisa, cerca de 76% dos conflitos ambientais institucionalizados no Ministrio Pblico Federal, no perodo de 1991 a 2006, tiveram origem em representaes encaminhadas por agentes externos.79 preciso considerar ainda que as denunciaes encaminhadas por agentes externos podem ser entendidas como legitimadoras da atuao institucional (Maciel, 2002; Maciel & Koerner 2002). Este fator de fundamental importncia, considerando-se que, enquanto instituio no submetida a processos eletivos, o Ministrio Pblico extrai sua legitimidade da ao e dos procedimentos relativos ao campo do direito. Alm do mais, no raro, a configurao dos conflitos institucionalizados no Ministrio Pblico complexa. O caminho que vai do encaminhamento de denunciaes at o uso de meios judiciais e extrajudiciais por parte de promotores e procuradores, com o intuito de mediar solues para os conflitos, pode envolver a colaborao ou conflito e a convergncia ou divergncia de interesses entre
Ver captulo 4. Maciel e Koerner (2002: 121) sugerem a existncia de um erro interpretativo por parte de Arantes ao atribuir s concepes dos integrantes do Ministrio Pblico a noo de voluntarismo poltico: Os conceitos de hipossuficincia, assim como o de tutela, tm dimenso jurdica provvel que os integrantes do MP os tenham interpretado nesse sentido em suas respostas e, por isso, parece-nos no mnimo apressado dar-lhes um contedo poltico-ideolgico imediato. O mesmo ocorre com as concepes de promotores e procuradores do seu papel pedaggico e ativo na promoo dos direitos coletivos. Tais afirmaes constituem no matria de opinio mas remetem ao prprio desenho institucional do MP e funo profissional dos seus membros. 78 Ver, por exemplo, Casagrande, 2007; Maciel, 2002; Vianna & Burgos, 2002. 79 Resultados semelhantes foram apontados por Maciel (2002: 86), Soares (2006) e por Vianna e Burgos (2002: 447).
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agentes que ocupam diferentes posies no espao social: membros do Legislativo, tcnicos de rgos executivos, juzes, associaes civis, universidades etc. De todo caso, ao contrrio da tendncia apontada por Arantes de uma instituio que atua de forma tutelar, o Ministrio Pblico aparentemente vem se consolidando como uma espcie de mediador jurdico-poltico para os conflitos sociais e como um canal de interlocuo entre a sociedade e o restante do Estado. Tambm cumpre ressaltar as mltiplas expectativas e motivaes dos agentes externos que encaminham denunciaes ao Ministrio Pblico em funo das dificuldades que enfrentam tanto em termos de desenvolvimento da ao coletiva (no caso dos entes da sociedade civil), quanto de ingerncias sofridas por tcnicos das agncias pblicas na relao com superiores na hierarquia intra-institucional, tendo por conseqncia bloqueios nas tomadas de decises polticas ou de medidas tcnicas. Nessas situaes, as aes do Ministrio Pblico desempenham um papel de grande relevncia, enquanto uma espcie de guardio da Constituio e como uma via a que se pode recorrer para enfrentar tais dificuldades. Alis, as dificuldades de organizao para a ao coletiva so intrnsecas aos conflitos que envolvem direitos difusos, haja vista envolverem altos custos de agregao entre indivduos que no partilham relaes prvias ao conflito (Olson, 1994). No Brasil, o padro elevado desses custos so agravados por conta dos grandes dispndios que acarretam uma ao judicial num contexto institucional em que os litgios coletivos tramitam no Judicirio durante anos, por vezes contra interesses fortemente constitudos e com melhores condies de enfrentar os ritos judiciais. Some-se s dificuldades de organizao e de desenvolvimento da ao coletiva por parte da sociedade civil no Brasil largamente reconhecidas pela literatura acadmica, vale lembrar , a imagem pblica relativamente positiva que possui o Ministrio Pblico, principalmente se a compararmos com a imagem que possuem as demais instituies estatais.80 Esses fatores81 podem estar
Em relao opinio pblica sobre o Ministrio Pblico e confiana nas instituies polticorepresentativas, nos polticos, no Poder Judicirio e nos advogados, ver IBOPE Opinio, 2004, 2005. 81 Cumpre ressaltar que, ao considerarmos as dificuldades para o exerccio da ao coletiva no ambiente institucional brasileiro (principalmente em conflitos que envolvam direitos metaindividuais) e como o Ministrio Pblico pode intervir positivamente nesses casos, no necessariamente pressupomos que esta instituio deve assumir um perfil de atuao instrumental, isto , em substituio das aes da sociedade civil enquanto ela no se torna capaz de defender seus interesses autonomamente. Como veremos ao longo do presente trabalho, a linha interpretativa aqui desenvolvida considera as possibilidades de uma representao
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contribuindo para que parte da sociedade civil d preferncia para o encaminhamento de demandas ao Ministrio Pblico.82 Mesmo porque, muitas das vezes, o agente responsabilizado pelo descumprimento da lei o prprio poder pblico. Por fim, cabe aqui uma ltima ressalva em relao s teses defendidas por Arantes: questionvel se os elementos por ele apontados na Lei da Ao Civil Pblica (e reiterados pela Carta de 1988) de fato impem srios limites atuao das entidades civis, favorecendo, ao mesmo tempo, do Ministrio Pblico a saber, a exigncia do prazo mnimo de um ano de existncia legal para as associaes civis que pretenderem propor Ao Civil Pblica e as vantagens proporcionadas pela introduo do Inqurito Civil Pblico, disposio apenas do Parquet. A exigncia de um prazo mnimo teve por inteno evitar que organizaes se constitussem de forma oportunista apenas para propor medidas judiciais de carter, por assim dizer, pouco nobres. Justificou-se essa clusula de segurana sob o argumento de que a sobrevivncia a esse perodo de carncia seria uma prova da disposio da organizao civil para desenvolver aes judiciais consistentes. O Cdigo de Defesa do Consumidor (de 1990) modificou em parte essa exigncia ao introduzir um ponto doutrinrio (Art. 82, 1) que permite que o juiz dispense a exigncia da pr-constituio nos casos em que se caracterize o envolvimento de interesse social que necessite ser protegido juridicamente. De todo modo, a despeito de possveis limitaes, dados recentes apontam para uma tendncia progressiva do nmero de Aes Civis Pblicas e Aes Populares ajuizadas por organizaes da sociedade civil (ver Vianna & Burgos, 2002: 432-435). J quanto ao Inqurito Civil, ainda que se considere a fora que possui enquanto instrumento de investigao e de presso a ser manipulado pelo Ministrio Pblico, cabe indagar, pragmaticamente falando e tendo em vista o perfil de atuao das agncias pblicas, se estas teriam capacidade de responder a tempo e com competncia tcnica s demandas dos entes da sociedade civil, fator de fundamental importncia para a ampliao de oportunidades de xito em possveis aes judiciais.

funcional por parte das instituies do sistema de Justia e de uma cidadania complexa, segundo a qual o Ministrio Pblico atua como uma espcie de mediador jurdico-poltico capaz de servir como um canal de interlocuo entre o Estado e a sociedade. 82 Encontra-se um bom exemplo disso no universo de expectativas e motivaes aferidas por Vigas (2007) no discurso de entes da sociedade civil atuantes em conflitos ambientais no municpio de Itagua, Rio de Janeiro.

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2.2.2) Vianna e Burgos: Procedimentalizao do Direito e Democracia Ampliada

O segundo tipo de interpretao encontra-se em trabalhos recentes produzidos no mbito de convnios realizados entre a Associao de Magistrados Brasileiros (AMB) e o Instituto de Pesquisa Universitrio (IUPERJ), em colaboraes a oito mos, de Luiz Werneck Vianna, Manuel Palacios Cunha Melo, Marcelo Baumann Burgos e Maria Alice Rezende de Carvalho (Vianna et al, 1997, 1999; Vianna & Burgos, 2002).83 Como dissemos, essa perspectiva interpretativa apresenta diagnsticos opostos anterior defendida por Rogrio Arantes no que diz respeito ao papel desempenhado pelo Ministrio Pblico no sistema de justia e relao entre a instituio e o ambiente social. Ao invs de um suposto voluntarismo poltico e de um substitucionismo em relao sociedade civil, aqui, o papel do Ministrio Pblico pensado como uma via de representao funcional que favorece a democracia na medida em que se revela permevel a demandas do ambiente social. Os autores oferecem uma ampla e bem fundamentada interpretao sobre o significado das transformaes contemporneas do direito, em clara adeso teoria de Habermas. A institucionalizao do direito no mundo contemporneo teria naturalizado princpios de liberdade e de igualdade da filosofia poltica moderna, gradativamente incorporados ao sistema jurdico a partir do sculo XIX, atravs da atuao de movimentos polticos e sociais. O ponto crtico residiria no fato de que os princpios da filosofia, naturalizados e positivados no sistema jurdico, teriam se transformado em formas de ao disposio do homem comum para participar da aplicao e da criao do direito estatal, tanto pela via do sistema de justia, quanto pela via poltico-representativa (Vianna & Burgos, 2002: 359). A crescente institucionalizao do direito na vida social teria ampliado as possibilidades de formas expressivas de soberania, dando lugar a uma soberania complexa, que abrange, de um lado, as formas polticas de representao e das dimenses da cidadania, compreendidas por processos eleitorais e por procedimentos
Apesar do artigo Revoluo Processual do Direito e Democracia Progressiva (Vianna & Burgos, 2002) ter sido assinado apenas por Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos, os outros dois pesquisadores integrantes do grupo estiveram envolvidos na definio de hipteses, nos procedimentos de pesquisa e reviso final do texto. Desse modo, possvel considerar que, de certa forma, o conjunto de trabalhos de responsabilidade do grupo de pesquisa.
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democrticos vinculados ao sistema poltico-representativo; e, de outro, a representao funcional e as dimenses da cidadania social, que envolvem a comunidade de intrpretes do direito e os diversos entes legitimados pela lei84 para exercer funes de regulao dos poderes delegados (ou poltico-representativos), garantindo, em tese, a soberania do povo sobre os cargos estatais que so exercidos em seu nome (idem: 370 et seq.). Se a cidadania poltica permitiria a participao nos procedimentos democrticos que resultam na produo da lei, com a cidadania social teria lugar a procedimentalizao do direito na aplicao da lei, atravs da participao na vida pblica via sistema de justia, seja impetrando uma ao judicial, seja encaminhando requerimentos para as instituies jurdico-polticas com o intuito de que estas faam cumprir a Constituio.85 Assim, ao combinar e harmonizar os dois tipos de representao e de cidadania resultando em formas complexas de soberania , expandiriam-se as possibilidades de participao e influncia da sociedade civil sobre a definio da agenda pblica. A partir da, os autores dessa vertente concluem que a procedimentalizao do direito seria uma via para a democracia progressiva, considerando-se o curso de um processo de internalizao da filosofia poltica pelo homem comum e, com ela, dos modos de expressar uma vontade constituinte e de gerao da vida estatal, capazes de modelar a ordem social de baixo para cima (idem: 341-342, 359).86 De outra parte, com a sedimentao, ao longo do tempo, de direitos produzidos a partir de baixo, verificar-se-ia

Entre estes se encontram membros do Executivo, do Legislativo, do Ministrio Pblico, das autarquias, dos partidos polticos e das demais associaes civis, legitimados para exercer o controle da constitucionalidade das leis e dos atos da administrao pblica atravs do uso, direto ou indireto (haja vista a possibilidade dos agentes sociais recorrer tanto a instituies de representao poltica quanto funcional), de instrumentos como a Ao Civil Pblica, o Mandado de Segurana Coletivo e a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN). Ressalte-se tambm a importncia da Ao Popular, instrumento judicial que somente pode ser ajuizado por sujeitos considerados individualmente. 85 Pressupe-se aqui que a criao e a reivindicao da efetivao do direito a partir de aes tico-morais repercutem sobre e reiteram o todo social. Isto , a revoluo procedimental e a representao generalizada, enquanto foras presentes no ambiente social, no implicariam necessariamente em fragmentao da vontade geral, em extino da integridade do direito ou na conformao de um direito alternativo isto , uma parte que se ope ao todo do sistema jurdico , uma vez que so preservados princpios capazes de estruturar o direito como instituio (Vianna & Burgos, 2002: 374-379). 86 As perspectivas interpretativas de Vianna e Burgos de uma democracia progressiva via procedimentalizao do direito so tributrias do conceito de americanismo em Gramsci, que tambm admite a possibilidade de processos de internalizao dos modos de expressar uma vontade constituinte capazes de modelar a ordem social de baixo para cima. Tratou-se apenas de deslocar as expectativas gramscianas de transformao social da eticidade nascida na fbrica moderna para a produo e aplicao do direito. Boa parte das linhas que compem o fundamento terico do referido artigo destina-se a essa operao (Vianna & Burgos, 2002: 342, 379-380).

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um processo de desestatalizao do direito, haja vista a faculdade do povo de reiterar direitos j constitudos e de criar novos tipos por meio da representao generalizada (poltica e funcional). Nesse cenrio, as aes, valores e interesses dos sujeitos de direitos encontrariam possibilidades de serem reconhecidas nas instituies no eleitas, com destaque para o Judicirio, que deixou de ser entendido exclusivamente como Poder neutro (idem: 375). Mais do que uma mera aplicao do modelo analtico de Tate e Vallinder (como encontramos em Rogrio Arantes), a concepo de judicializao da poltica ganha aqui novos contornos. Ao invs de um processo de expanso do sistema de justia em detrimento do sistema poltico, a judicializao pensada nos termos de uma revoluo procedimental do direito, capaz de ampliar os espaos para a democracia nas raias de uma representao generalizada e de uma cidadania complexa (Vianna et al, 1999; Vianna & Burgos, 2002). De forma coerente com a macro-interpretao da institucionalizao do direito no mundo contemporneo, no contexto do Brasil, a Constituio de 1988 teria introduzido mudanas significativas quanto representao funcional e ampliado os espaos para a participao na vida pblica. Mais uma vez, a complementaridade entre instituies poltico-representativas e instituies com carter de representao funcional conformaria um painel favorvel democracia. Encontrar-se-iam exemplos empricos dessa tendncia entre as provocaes do Judicirio para o controle da constitucionalidade das leis (Vianna et al., 1999), nos casos de parcerias entre instituies dos dois tipos de representao para a administrao de conflitos e no uso, por parte dos cidados, de instrumentos processuais como forma de defesa diante do Estado e do poder econmico (Vianna & Burgos, 2002: 381 et seq.). O Ministrio Pblico brasileiro concebido pelos autores como mais um desses espaos no sistema de justia propcio institucionalizao de conflitos, capaz de ampliar o acesso justia e proporcionar meios de participao na vida pblica tpicos da representao funcional e da cidadania social (idem: 385). As relaes de cooperao da instituio com entes do Poder Pblico e da sociedade civil constituiriam um indicador disso, na medida em que conformam redes institucionais para a administrao dos conflitos (idem: 444). Note-se que constitui uma concepo terico-emprica bastante

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distinta da anterior, na qual o Ministrio Pblico desponta como um rgo que resolve os conflitos de forma tutelar e despolitizada, acima e em substituio sociedade civil e ao poder pblico. So igualmente distintas as consideraes acerca do uso da Ao Civil Pblica. Outra vez o Ministrio Pblico apareceu como o autor mais constante dentre os entes legitimados, em 42,7% do universo de aes pesquisadas, ajuizadas entre 1996 e 2001 na Justia Estadual do Rio de Janeiro. Em segundo lugar, despontaram as organizaes da sociedade civil87, como autoras de 37,7% das aes; seguidas do Poder Executivo (municipal, estadual e federal), com autoria em 17,8% das ocasies (idem: 433). So nmeros muito mais modestos do que os encontrados em Lopes (2002), onde o Ministrio Pblico autor de cerca de 72%, e em Ferraz (1995), com mais de 90%. De todo modo, aqui, a preponderncia do Ministrio Pblico na proposio de aes judiciais no concebida como um indcio de substituio das possibilidades de exerccio ativo da cidadania por parte da sociedade civil. De acordo com os autores dessa vertente, o diagnstico de que o Ministrio Pblico atua em substituio sociedade civil tem por pressuposto a idia de que os procedimentos e as instituies do direito teriam o propsito estratgico e instrumental de favorecer a vida associativa na sociedade civil (idem: 388389). Donde se conclui que dispositivos jurdicos como a Ao Civil Pblica e instituies como o Ministrio Pblico deveriam estimular a participao popular. Se os dados empricos apontam este ltimo como o titular da maioria das aes, logo, se configura no apenas um baixo ndice de participao, mas tambm uma substituio. J para a vertente de anlise em questo, o uso de instrumentos judiciais como a Ao Civil Pblica, ao invs de dever funcionar como meios reanimadores da vida associativa, pensado em termos de uma procedimentalizao do direito aberta a demandas coletivas e disposio do homem comum, capaz de se fazer presente na produo do direito tanto a partir da interlocuo com instituies estatais, como o Ministrio Pblico, quanto atravs da promoo direta de aes judiciais (idem: 445). Dito de outro modo, a Ao Civil Pblica constitui uma possibilidade de controle dos representantes pelos representados distinta daquelas

87 Ressalve-se que a maior parte das aes propostas pela sociedade civil organizada e analisadas na pesquisa ocorreu na defesa de direitos do consumidor, correspondendo a 64,3% do total desse montante (Vianna & Burgos, 2002: 432).

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oferecidas pela democracia representativa, independentemente de ser ajuizada pelo Ministrio Pblico ou por entes da sociedade civil. Aferir a abertura do Ministrio Pblico s demandas da sociedade assume, destarte, um papel essencial para se conceber a efetividade dessa representao generalizada e dessa cidadania complexa, capazes de ampliar as formas de controle dos representantes pelos representados. E, com efeito, os autores demonstram como parte substancial das denncias foram encaminhadas ao Ministrio Pblico por cidados considerados individualmente, por associaes civis e pelos Poderes Executivo e Legislativo, caracterizando assim a permeabilidade s demandas sociais (idem: 447). Em suma, o Ministrio Pblico desponta nesse tipo de interpretao como um espao de interlocuo entre a sociedade e o restante do Estado e uma espcie de mediador de conflitos entre diversos tipos de agentes sociais. Atravs de suas aes judiciais e extrajudiciais, segue sendo o agente mais importante na proteo dos direitos difusos e coletivos. Mas os referidos autores vo alm: destacam que vem crescendo o nmero de Aes Civis Pblicas (e tambm das Aes Populares) propostas por entes da sociedade civil nos ltimos anos. Esse seria um indcio de ampliao da conscincia social quanto s possibilidades de atuao poltica e de construo de condies democrticas para o pas. O crescimento do nmero de aes de autoria da sociedade civil com objetivos de provocar a adoo de polticas pblicas por parte das autoridades governamentais seria, para eles, revelador de uma crescente influncia dos cidados na definio das agendas pblicas (idem: 434 et seq.). Cumpre ressaltar como essa vertente pensa as atividades do Ministrio Pblico no apenas na esfera judicial por exemplo atravs do uso da Ao Civil Pblica , mas tambm na extrajudicial. Diversos trabalhos empricos sobre o Ministrio Pblico vm chamando a ateno para a preferncia de seus membros pelo uso dos mtodos de administrao de conflitos extrajudiciais em relao aos mtodos judiciais (Arantes, 2002; Maciel, 2002; Sadek, 2000). Essa preponderncia foi reiterada no artigo de Vianna e Burgos, mas, a despeito das interpretaes que enxergaram a os riscos de mais um tipo de atuao substitutiva do Ministrio Pblico, dessa vez em relao ao Poder Judicirio considerando o esvaziamento do uso da Ao Civil Pblica em favor de acordos extrajudiciais no mbito do Inqurito Civil, como o Termo de Ajustamento de Conduta ,

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os autores em pauta afirmam no haver razes suficientes para temer essa possibilidade, haja vista que: 1) a estrutura social tende a impor resistncias atravs de uma ao comunicativa da qual participam o poder pblico, a mdia, a opinio pblica e a sociedade civil; e 2) a atuao do Ministrio Pblico tem se concentrado e sido fiel a suas atribuies constitucionais (Vianna & Burgos, 2002: 443-444). Ao invs de substituio, prevaleceria o compartilhamento de responsabilidades na resoluo de conflitos sociais muitas vezes complexos, que estariam demandando a cooperao e a construo de redes institucionais entre Ministrio Pblico, outras instncias estatais e entes da sociedade civil. Nesse caso, a instituio estaria funcionando como uma instncia que agrega esforos, visando construir uma base institucional para o cumprimento do direito (idem: 444). Em geral, o Judicirio seria provocado nas ocasies em que o dano j estaria consumado e os direitos violados; j o Parquet teria como vocao a atuao preventiva, logo complementar e no concorrente (idem: ibidem).88 A interpretao de Vianna, Melo, Burgos e Carvalho recoloca em novos termos a atuao das instituies do sistema de justia e a relao entre estas e o ambiente social, distintos do arqutipo liberal que evoca uma imagem disjuntiva entre Estado e sociedade civil. Por isso mesmo revela-se como uma leitura instigante e de fundamental importncia para a compreenso da atuao das instituies do sistema de justia e das possibilidades de aperfeioamento da democracia no Brasil. No obstante, seguimos Maciel e Koerner quando sugerem que os referidos autores no consideram suficientemente, para alm das sinergias (aqui bem representadas), tambm as dissonncias de expectativas em relao ao papel das aes judiciais e de interpretao sobre os princpios fundamentais no campo do direito, seja entre os representantes do Estado, seja entre estes e o homem comum. De que maneira a procedimentalizao no sentido restrito das aes coletivas estaria sendo reinterpretada segundo as prticas da cultura jurdica dominante, marcada pelo positivismo privatista, e pelos interesses particulares dos profissionais das instituies judiciais? (2002: 128). Vamos alm: essas dissonncias precisam ganhar maior relevo tambm no que diz respeito ao mbito das prticas extrajudiciais e das relaes entre os

88 De acordo com os autores, nos conflitos referentes rea ambiental, o Ministrio Pblico tem optado por acionar o Judicirio em boa parte dos casos, diversamente do que tem ocorrido, por exemplo, em conflitos relacionados a polticas pblicas ou a direitos de minorias (Vianna & Burgos, 2002: 460).

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diversos entes do Estado.89 Por no considerar o conjunto das dissonncias em torno das possibilidades de procedimentalizao do direito, a compreenso da dinmica institucional do sistema de justia e da democracia fica parcialmente comprometida. Alguns estudos empricos podem ser citados nessa direo. O survey realizado por Sadek (1997) entre os integrantes do Ministrio Pblico demonstra que existem diferentes concepes a respeito do funcionamento do sistema de justia. Revela tambm que grande parte dos promotores e procuradores considera que h interferncias indevidas do Poder Executivo sobre o Poder Judicirio e sobre o prprio Ministrio Pblico, alm de resistncias dos juzes aos interesses metaindividuais. Ferreira (1999) demonstra as dissonncias de percepes entre os operadores do direito e as classes baixas. Por fim, nossa prpria pesquisa revela, como veremos mais adiante, que as estratgias de ao do Ministrio Pblico na tutela do meio ambiente so em grande parte definidas a partir de interaes conflituosas com os Poderes Executivo e Judicirio que comprometem os resultados obtidos. De mais a mais, para os propsitos dos autores em questo de traar um painel sobre a relao entre a eticidade do homem comum, o sistema de justia e a possvel ampliao da efetividade de direitos na democracia brasileira, seria de fundamental importncia considerar mais profundamente o valor heurstico do enfoque sobre os fatores endgenos s instituies de justia, a saber: os dilemas prticos enfrentados internamente na busca por eficincia e produtividade e as tenses entre grupos com diferentes interesses e projetos de poder, a disputar o controle das mesmas.90 S assim poder-se-ia apreender de forma mais completa o peso de diferentes concepes e expectativas em choque quanto ao funcionamento das burocracias (em especial a burocracia ministerial), fator mais que relevante para se aferir as potencialidades de um regime democrtico. Nesse caso, talvez haja um excesso de otimismo91 no painel prospectivo traado por essa vertente em relao a uma possvel revoluo passiva, desenvolvida a partir das relaes entre a eticidade do homem comum e o sistema de justia. Talvez seja preciso mais cautela para aferir as potencialidades da eticidade do homem comum e da auto-

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Esse ponto desenvolvido em Maciel, 2002. Essa idia tambm se encontra presente em Maciel e Koerner (2002: 128-129). 91 Para se obter exemplos do que chamamos excesso de otimismo, ver em Vianna e Burgos, 2002: 372, 375, 379-380 e Vianna, 2003.

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instituio do social pelas vias institucionais sua disposio. Em que medida a naturalizao da filosofia moderna estaria presente na sociabilidade de grande parcela da populao brasileira que cotidianamente tem seus direitos de cidadania sujeitos a desrespeitos e fortes tenses? O quanto esse direito seria mesmo, como dizem Vianna e Burgos (2002: 379), responsivo mobilizao do homem comum na defesa dos seus interesses e de suas expectativas por aquisio de direitos e reconhecimento? O direito e seus procedimentos conformariam mesmo uma linguagem de uso cada vez mais comum a servio da traduo de questes presentes no mundo da vida em pontos da agenda pblica? A nosso ver, essas seriam perguntas ainda a serem respondidas, e a partir de estudos empricos.92 Seguindo as duras diretrizes desenvolvidas por Bendix (1996: 357) ao tratar da validade dos conceitos de tradio e modernidade, consideramos no haver garantias suficientes de que processos de modernizao ou, de forma mais coerente com nosso tema, processos de incorporao de homens comuns ao mundo dos direitos venham a resultar em uma condio futura para as sociedades que seja efetivamente diferente do presente.

2.2.3) Maciel: Cooperao e Conflito Entre o Ambiente Institucional e o Externo

Encontramos em Maciel (2002) uma terceira perspectiva a respeito do perfil de atuao do Ministrio Pblico. O trabalho em questo constituiu a sua tese de doutorado em Sociologia, na USP. Sua originalidade e proficincia residem em boa parte do fato de a autora analisar os padres de relao entre o Ministrio Pblico e a sociedade, bem como o papel desempenhado pela instituio no sistema de justia, a partir de dinmicas de permeabilidade e impermeabilidade e de cooperao e conflito. Nesse caso, o perfil da atuao, o contedo da agenda e a legitimao da ao institucional so considerados a partir da interao entre fatores exgenos (interesses e valores oriundos da sociedade, num contexto de expanso de novos tipos de direitos) e endgenos (tenses entre diferentes projetos de ao institucional e mecanismos organizacionais com vistas eficincia e

Alis, os prprios autores admitem que, como a pesquisa pautou-se pela anlise de processos em curso, os dados quantitativos relativos aos resultados das decises judiciais no permitiram mais do que hipteses provisrias acerca das respostas dadas s demandas sociais pelo sistema de justia (Vianna e Burgos, 2002: 408-409, 429).

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produtividade), ao passo que se d destaque tanto s sinergias quanto s dissonncias entre os agentes envolvidos nos conflitos sociais. Em Maciel, o papel desempenhado pelo Ministrio Pblico brasileiro no sistema de justia avaliado tanto a partir da existncia de uma relativa autonomia de seus integrantes, quanto da permeabilidade da instituio, em relao s crenas e interesses coletivamente partilhados em relao ao seu valor e finalidade (Maciel, 2002: cap. 1). A avaliao do peso das dimenses de autonomia e de permeabilidade do Ministrio Pblico constitui, para ela, uma tarefa emprica. Os dados de sua pesquisa desenvolvida em Promotorias de Meio Ambiente do Ministrio Pblico Estadual, na capital e no interior de So Paulo apontam para um perfil de atuao institucional mais reagente do que agente, em franca oposio tese do ativismo voluntarista defendida por Arantes. Maciel demonstra como e o quanto a construo da agenda de atuao do Ministrio Pblico molda-se a demandas que, em sua maior parte, tm origem em denunciaes encaminhadas por agentes externos, estatais e da sociedade civil (idem: 82 et seq.).93 No obstante, ressalva que existe uma capacidade diferenciada entre os diversos atores sociais de conduzirem seus interesses jurdica e politicamente e de t-los institucionalizados no sistema de justia. Haveria assim uma tendncia de as demandas ambientais oriundas dos estratos sociais mais pobres da sociedade ingressarem menos nas arenas pblicas, dentre elas no Ministrio Pblico (idem: 117). Em que pese o tratamento interno das demandas ambientais, a autora demonstra que a atuao dos promotores na resoluo de conflitos pauta-se pela preponderncia do uso de mtodos extrajudiciais em detrimento dos judiciais. Os promotores buscam, dessa forma, uma participao direta na resoluo dos conflitos, pressionando os agentes responsabilizados a se adequarem, sem ter que recorrer ao Poder Judicirio (idem: 102103). Esse perfil de atuao levou Maciel a questionar a validade da aplicao do conceito de judicializao da poltica ao menos da maneira como ele pensado por Tate e Vallinder para a realidade do Ministrio Pblico, pois:
A proporo de denunciaes encontradas por Maciel na Comarca da capital de So Paulo, institucionalizadas no perodo de 1990 a 2001, foi de 77,5% de iniciativas de agentes externos (indivduos, associaes civis, partidos polticos, empresas, administrao pblica) para 22,5% da parte do Ministrio Pblico. A autora no encontrou dados semelhantes que a permitissem aferir a proporo dos denunciantes nas Comarcas do interior.
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Ainda que o seu poder de presso advenha da ameaa potencial de submisso das disputas aos mtodos tpicos da deciso judicial, h tambm uma face desjudicializadora, marcada pela negociao e barganha, tpica da esfera poltica, presente nas relaes de cooperao estabelecidas com as arenas ambientais (idem: 104-105).94

Ainda quanto ao processamento interno das demandas ambientais, Maciel menciona dois tipos de recursos intra-institucionais mobilizados com vistas a se obter eficincia e produtividade e que constituem meios de racionalizar as atividades dos membros do Ministrio Pblico. O primeiro tipo de recurso de natureza estratgica e diz respeito a polticas institucionais de orientao e coordenao das aes individuais dos promotores, como o caso das Promotorias especializadas, dos Centros de Apoio Operacional e dos Planos e Programas de Atuao. O segundo tipo refere-se a mecanismos de natureza prtica e cotidiana, os quais funcionam como formas de reduzir ou controlar as incertezas advindas das novas atribuies a partir da rotinizao das aes e da organizao da ateno sobre determinados temas e problemas (idem: 78). Cumpre dizer que, para a autora, as polticas institucionais estratgicas foram subsumidas pelo carter rotinizado das prticas profissionais dos membros do Ministrio Pblico. Por exemplo, o conjunto de regras formais que garantem a autonomia e independncia dos promotores (o que conhecido como Princpio do Promotor Natural), ao assumirem um carter rotinizado e rgido, resultaram em um padro excessivamente individualizado de atuao (idem: 120 et seq.).95 As Promotorias especializadas, cujo propsito seria o de construir um perfil de atuao mais agente e preventivo, teriam se tornado, na prtica, antes um agregado de indivduos do que um modelo coordenado da ao individual. Segundo Maciel, isso acarretaria em dificuldades estruturais para atuar nos casos mais complexos, os quais carecem tanto de estratgias coordenadas no mbito intrainstitucional quanto de esforos de cooperao com agentes externos (idem: 115-116). De outra parte, Maciel chama a ateno para o fato de que os mecanismos de rotinizao se confundem com a permanncia de elementos tradicionais na cultura e nas
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A idia de que o conceito de judicializao da poltica pouco adequado para a compreenso do processo de expanso do sistema judicial no Brasil foi mais bem desenvolvida em Maciel e Koerner, 2002. 95 Alm da rotinizao das regras relativas ao Princpio do Promotor Natural, Maciel fornece outra explicao para a baixa eficincia das polticas institucionais de orientao e coordenao das aes individuais: os conflitos e clivagens intra-institucionais decorrentes da politizao dos critrios de promoo na carreira destes profissionais (Maciel, 2002: 123).

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prticas dos membros do Ministrio Pblico. Esses elementos tradicionais se referem principalmente a uma espcie de mimetismo dos promotores perante o papel desempenhado pelos juzes no sistema de justia. Assim, os promotores teriam perfil de atuao excessivamente passivo, no combativo, pouco agente, da mesma forma que os juzes so inertes em sua funo e s agem quando provocados. Outro sinal do mimetismo em relao magistratura que se sedimentou em rotinas foi o dever que os promotores tm de atuar em todas as demandas encaminhadas para o Ministrio Pblico, independentemente de quaisquer consideraes sobre a convenincia ou a oportunidade de investig-los, assim como os juzes jamais podem deixar de emitir uma sentena (idem: 115). Essa obrigatoriedade reforaria a tendncia inrcia dos promotores, uma vez que estes ocupariam parte significativa do tempo de trabalho dentro de seu gabinete, dando andamento aos procedimentos, o que dificultaria o desenvolvimento de aes estratgicas para o enfrentamento dos casos de maior relevncia. Em outras palavras, como a capacidade de ao disponvel aos promotores escassa diante do amplo nmero de conflitos institucionalizados, a necessidade de responder a todas as demandas tem por conseqncia o reforo de padres individualizados de atuao e a organizao da ateno sobre determinados temas e problemas, tratados a partir de padres limitados de ao e deciso (Maciel, 2002: 119-120). Nesse ponto, a autora levanta um problema fundamental. Como os estratos sociais mais pobres no tm encaminhado suas demandas ao Ministrio Pblico, o carter rotinizado das prticas dos promotores ou seja, a atuao em todos os casos que lhes so encaminhados e a atitude passiva diante dos problemas sociais tem por resultado uma instituio de defesa da sociedade que pouco representa efetivamente os interesses dessa parcela da populao, contrariando as expectativas conferidas ao Parquet na Constituio de 1988 (idem: 117).96 Maciel acrescenta que os mecanismos de rotina e a organizao da ateno sobre um padro limitado de temas e problemas seriam resultados no apenas da adeso ideolgica a padres tradicionais de ao e deciso, mas tambm de deliberaes internas

Interessante notar que, ao atribuir um sentido negativo para o que considera ser uma atuao passiva (ou pouco ativa) por parte dos promotores, o diagnstico de Maciel assume sentido quase oposto ao de Arantes, para quem o ativismo voluntarista dos membros do Ministrio Pblico entendido como um problema para a ordem democrtica.

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estrutura hierrquica do Ministrio Pblico. Para a autora, as instncias superiores da instituio fazem-se valer do poder de avaliao de desempenhos e do controle sobre as aes individuais para disciplinar a atuao dos integrantes da instituio, freando as iniciativas inovadoras de acordo com clculos de custo e benefcio que elas podem acarretar (idem: 119).97 Os rgos superiores do Ministrio Pblico tambm se empenhariam para disciplinar a heterogeneidade de percepes entre seus membros integrantes quanto a noes de justia, a expectativas em relao aplicao da lei e ao sentido que deve ser atribudo atuao institucional (por exemplo, se deve ser mantida ou no a regra de atuar em todos os casos), dando uma orientao relativamente homognea s prticas da instituio (idem: 118). Em suma, as aes dos membros do Ministrio Pblico basear-se-iam mais sobre uma seqncia de regras reiteradas rotineiramente do que sobre um clculo estratgico, com vistas a adequar meios e fins (idem: 123-124). Nesse caso, as aes preventivas so relegadas a segundo plano, em favor do combate aos efeitos (idem: 2). Disperso de recursos, padro individualizado de atuao e carncia de aes coordenadas e estratgicas se somam, conformando um perfil de atuao falho em dar tratamento adequado aos conflitos ambientais. Por conseqncia, a produtividade do Ministrio Pblico na rea ambiental se restringiria aos casos considerados pelos promotores como menos relevantes. Enquanto que os demais, em geral, destinam-se insolubilidade (idem: 116-117). Dando prosseguimento ao raciocnio, a autora une os fatores endgenos e exgenos levantados acima de um lado, a rotinizao e a organizao da ateno, e, de outro, a menor capacidade dos mais pobres em fazer valer seus interesses nas arenas pblicas para concluir que a atuao do Ministrio Pblico na rea ambiental paira sobre uma significativa margem de no-deciso (idem: 123-124), conceito tomado de emprstimo de Bachrach e Baratz. De acordo com esses autores, as relaes de poder possuem duas faces: uma diz respeito a elementos ativos que capacitam o detentor de poder a fazer valer suas vontades sobre outros indivduos; enquanto que a outra se refere s tomadas de noA interpretao da autora sobre esse assunto fica bem esclarecida na seguinte passagem: A ao profissional tende a responder s expectativas dominantes, internas e externas, de eficincia e de produtividade, rotinizando, no seu interior, objetivos e estratgias de ao. Essa caracterstica das organizaes refere-se sua capacidade de resistncia com vistas reduo das incertezas na produo de resultados (Maciel, 2002: 15-16).
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decises, ou seja, possibilidade de limitar o alcance das tomadas de decises, restringindo-as apenas a opes seguras ou desejveis por quem detm o poder (Bachrach & Baratz, 1979). Em relao ao Ministrio Pblico, Maciel entende que a nodeciso se manifesta na mobilizao de vieses em favor de determinados tipos de conflitos e formas de trat-los em detrimento de outros. Ou melhor, as tomadas de decises dos promotores estariam restritas apenas a assuntos relativamente no-controvertidos ou no-relevantes. importante perceber que, embora a margem de no-deciso dos promotores (ou as decises restritas apenas a assuntos relativamente no-relevantes) seja explicada a partir de fatores exgenos e endgenos, Maciel d maior peso a esses ltimos, ou seja, forma como as demandas ambientais so processadas internamente. A autora sugere que a rotinizao das prticas e das tomadas de decises internas ao Ministrio Pblico, sobretudo no que diz respeito ausncia de seletividade entre casos relevantes e irrelevantes, no apenas responsvel pela ampla margem de no-decises (especialmente quando o que est em jogo so as condies de vida das camadas urbanas de menor poder aquisitivo), como reitera as dificuldades de acesso justia dos que possuem menos recursos (Maciel, 2002: 116-117, 123-124). Um ltimo ponto a se destacar em seu trabalho diz respeito s relaes de cooperao e conflito do Ministrio Pblico com as demais instituies estatais e com a sociedade civil. A esse respeito, ao menos trs questes saltam vista: os riscos derivados do trnsito concomitante da instituio no campo poltico-partidrio e no judicial; os conflitos com as demais instituies estatais por ocasio da implementao de polticas pblicas; e as concepes dos promotores sobre as perspectivas de cooperao com a sociedade civil. No tocante primeira questo, Maciel ressalta os riscos para o Ministrio Pblico derivados do exerccio, por parte de promotores e procuradores, de atividades polticas externas (mandados polticos98 ou representao do Ministrio Pblico em rgos colegiados da administrao pblica), so eles: 1) a perda de legitimidade da instituio ante o desgaste natural daqueles que assumem funes ou cargos polticos; e 2) a
Como vimos no captulo 1, a Constituio apresenta vedaes aos integrantes do Ministrio Pblico que ingressaram aps 1988 para exercerem funes no vinculadas carreira, inclusive funes polticopartidrias. Nesse contexto, Maciel (2002: 64-65) refere-se ao fato de que antigos membros do Ministrio Pblico exerceram diversos cargos polticos no incio da dcada de 1990, a ponto de a gesto do Governador Fleury (1991-1994) receber a alcunha Repblica dos promotores.
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possibilidade de ingerncia externa, ou melhor, de perda de autonomia graas atuao ambgua enquanto atores polticos e operadores da lei, a um s tempo parciais e pretensamente neutros (idem: 64-68). Quanto segunda questo, so enumerados diversos temas de conflitos que emergem das situaes de parceria com instituies estatais na implementao de polticas pblicas, a saber: a carncia de recursos materiais e humanos por parte das agncias pblicas e a falta de conhecimento dos integrantes das instituies sobre como as demais atuam, resultam em problemas estruturais na troca de informaes tcnicas; o atendimento das requisies feitas pelo Ministrio Pblico comprometido pelo fato de os servidores das agncias pblicas as interpretarem como uma sobrecarga indesejada de trabalho; a diferenciao das agendas e das formas de atuar entre as instituies se revertem em divergncias quanto a como desenvolver aes corretivas nos problemas ambientais (idem: 69-72). Por fim, em relao s possibilidades de cooperao entre o Ministrio Pblico e a sociedade civil, Maciel afirma que os promotores compreendem-nas como eventuais e distantes. Criticam a sociedade civil no Brasil por ela ser pouco ativa e at reclamam que essa caracterstica resulta em sobrecarga para o Parquet.99 Por outro lado, as aes e omisses do Ministrio Pblico na tutela do meio ambiente estariam servindo aos movimentos sociais (e tambm s agncias ambientais) como parmetro para orientar estrategicamente as suas aes nos conflitos ambientais (idem: 73-74). A guinada interpretativa proposta por Maciel, ao se erigir sobre as relaes de permeabilidade e impermeabilidade e de sinergias e dissonncias entre as instituies e a sociedade, resulta na compreenso da atuao do Ministrio Pblico como um foco de novos dilemas para a questo da cidadania. Distancia-se, assim, de interpretaes excessivamente otimistas quanto ao papel das instituies do sistema de justia para a cidadania, como verificamos na vertente anterior. Aqui, a interao do Ministrio Pblico com as agncias pblicas e com a sociedade, pelas razes apontadas acima, tem surtido efeitos limitados em termos de equilibrar a capacidade assimtrica dos grupos sociais em

Note-se que a crtica sociedade civil por parte dos promotores entrevistados por Maciel no se reverte em anseios pelo desenvolvimento de um ativismo voluntarista, como em Rogrio Arantes.

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impor a sua verso do conflito, participar dos processos polticos, mobilizar recursos institucionais, obterem reconhecimento do Estado e benefcios com a aplicao da lei. De mais a mais, embora consideremos profcuos os esforos de compreenso empreendidos pela autora, devemos marcar divergncias, pari passu ao que ocorreu com as vertentes anteriores. As divergncias se concentram fundamentalmente sobre como interpretada a relao entre a permeabilidade aos influxos sociais e os dilemas intrainstitucionais enfrentados pelo Ministrio Pblico. Em primeiro lugar, embora tenha sido original e certeira ao analisar as dinmicas entre fatores endgenos e exgenos, bem como as situaes de cooperao e conflito na configurao do perfil de atuao do Ministrio Pblico, nem sempre Maciel to bem sucedida na considerao e articulao entre esses elementos. assim que, por exemplo, o diagnstico quanto baixa produtividade da instituio na superao de conflitos ambientais concentra-se em explicaes endgenas quais sejam o mimetismo em relao magistratura, prticas rotinizadas etc , mesmo que, deve-se reconhecer, estas sempre sejam pensadas pela autora a partir de um processo de interao com o ambiente externo. Apesar de os resultados de nossa pesquisa emprica reforarem a idia de que a atuao dos profissionais do Ministrio Pblico pouco coordenada e de que h baixa eficcia em suas aes, acreditamos ser fundamental dar maior peso aos fatores exgenos na compreenso da produtividade da instituio nos conflitos ambientais: a natureza da cooperao entre Ministrio Pblico e os agentes externos, principalmente os rgos ambientais, que possuem poder de polcia e capacidade para realizar anlises tcnicas; a dificuldade de produzir provas em alguns casos (como naqueles que ocorrem em reas j degradadas ou nos que requerem exame epidemiolgico); a recepo dos casos pelo Poder Judicirio pode ser mais ou menos conservadora em relao aos direitos metaindividuais; a demora do Judicirio para produzir sentenas; o poder econmico mobilizado pelos agentes responsabilizados pelo problema ambiental, na medida em que capaz de influenciar os processos decisrios dentro dos Poderes Executivo e Judicirio (por motivos de improbidade, ou graas a consideraes acerca dos benefcios trazidos pelo fluxo de capital, como empregos e vantagens tributrias para o Estado); a presso da opinio pblica etc. Alm disso, avaliamos ser necessrio dar tratamento distinto s demandas e aos dilemas enfrentados endogenamente. Mesmo considerando que as possibilidades de ao

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coordenada entre os membros do Ministrio Pblico esbarram em um modelo burocrtico mimetizado da Magistratura, principalmente no que diz respeito a um padro individualizado de atuao dos promotores e procuradores, no encontramos uma oposio to radical entre a obrigatoriedade de investigar a todas as denunciaes encaminhadas ao Parquet e a realizao de um trabalho de carter estratgico. Ao interpretar as iniciativas dos promotores como baseadas fundamentalmente sob uma seqncia de regras, Maciel no considera suficientemente a existncia de clculos estratgicos a permearem os processos decisrios dos integrantes do Ministrio Pblico. A rigor, a conduta estratgica se faz presente em sua anlise apenas nos processos de mudana institucional e nos mecanismos criados para a coordenao das aes individuais dos promotores. J as atividades prticas e as tomadas de decises so pensadas apenas sob a tica da rotinizao e da submisso da ao a uma seqncia de regras. Todavia, como em toda organizao, no Ministrio Pblico existem prticas e mecanismos que so rotinizados com o intuito de se atingir a eficincia e a produtividade, mas os procedimentos no so to rigidamente padronizados a ponto de no haver espao para a conduta estratgica. Ao contrrio, em nossa pesquisa encontramos indcios de que a interao estratgica parte importante nas possibilidades de resoluo dos conflitos institucionalizados no Ministrio Pblico. Faz-se necessrio tambm relativizar a idia de que os conflitos tidos pelos promotores como relevantes, no geral, destinam-se insolubilidade.100 A anlise dos litgios ambientais em nossa pesquisa demonstra que a baixa capacidade de administrar os conflitos ambientais no se restringe aos casos considerados por eles como relevantes. Por outro lado, as ocasies onde se chega a um desfecho tido como satisfatrio no se resumem aos casos no-relevantes.
O problema aqui comea j na operacionalizao do conceito de no-deciso: como objetivar critrios e distinguir questes polticas relevantes das pouco relevantes, para depois definir se os processos decisrios conformam decises ou no-decises? Bachrach e Baratz (1979) advertem que o critrio mobilizado no pode ser inteiramente objetivo. Antes, faz-se necessrio levantar quais so os valores dominantes, os mitos e os rituais, juntamente com as instituies polticas que favorecem os interesses de uns grupos frente aos de outros. Nesse sentido, Maciel no chega a definir satisfatoriamente o que seria um problema ambiental relevante. A autora limita-se a dizer que as fronteiras problemticas entre os temas relevantes e irrelevantes so desenhadas pela complexidade estrutural dos mecanismos deletrios, o quadro de estratificao social e a dinmica sociocultural de acesso de disputas s arenas judiciais (Maciel, 2002: 116). Mas isso apenas recoloca a pergunta: Como se configura a complexidade estrutural dos mecanismos deletrios nos casos de relevncia? Essas condies estruturais no estariam igualmente presentes nos casos tidos como pouco relevantes? E como a estratificao social e o diferencial de acesso s arenas judiciais se relacionam com a classificao de problemas ambientais considerados relevantes ou irrelevantes?
100

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Por fim, quanto ponderao normativa de que o Ministrio Pblico deveria atuar de forma mais ativa e preventiva, caberia acrescentar que tal mudana na forma de atuar requereria uma ampliao significativa dos recursos internos ao Ministrio Pblico, tanto em termos humanos quanto materiais, o que vai para alm de mudanas na estrutura institucional de coordenao entre as aes individuais. Atualmente, cada procurador atuante na rea ambiental responsvel por cerca de 300 procedimentos, em mdia. Uma postura mais ativa e preventiva, por certo, resultaria em uma ampliao da carga de trabalho e, para gerir os conflitos institucionalizados a contento, seria preciso uma ampliao dos recursos internos. Caso contrrio, o Ministrio Pblico correria o risco de aproximar-se, ao menos em parte, do perfil traado nos trabalhos de Arantes, a saber: o de uma instituio impositiva de demandas, assistencialista e tutorial, trazendo consigo todos os problemas que a teoria poltica reserva para esse tipo de perfil institucional. Conclumos assim nossa apreciao crtica sobre as diferentes perspectivas de anlise a respeito da atuao do Ministrio Pblico e de seu papel no sistema de Justia brasileiro. Nos prximos captulos apresentaremos os resultados da pesquisa no que se refere s dinmicas de permeabilidade e impermeabilidade e de cooperao e conflito na atuao do Ministrio Pblico Federal do Rio de Janeiro na tutela do meio ambiente.

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CAPTULO 3

A INSERO NOS CONFLITOS AMBIENTAIS: Permeabilidade, Conflitos e Cooperaes Interinstitucionais

No captulo anterior trabalhamos a idia de que a sociologia das instituies e a teoria das organizaes so profcuas em demonstrar como a atuao das instituies pode se conformar tanto a fatores endgenos quanto exgenos. Em consonncia, o presente captulo tem por pretenso demonstrar como se d a insero do Ministrio Pblico nos conflitos ambientais, enfatizando as relaes desenvolvidas com os entes externos e a permeabilidade s demandas, valores e interesses presentes no entorno poltico e cultural, bem como apresentando um mapeamento do universo de conflitos institucionalizados como ambientais. O referido mapeamento consiste na anlise de um conjunto de dados que dizem respeito aos Procedimentos Administrativos, Inquritos Civis e Aes Civis Pblicas ambientais analisados na pesquisa, cobrindo o perodo de 1991 at 2006. A partir desses dados, buscou-se traar um perfil dos conflitos ambientais no Rio de Janeiro, tendo como mote a insero do Ministrio Pblico nos mesmos. Como a atuao do Ministrio Pblico se efetiva em um ambiente institucional mais amplo, partimos do princpio de que de fundamental importncia considerar a influncia que exercem os demais agentes que protagonizam os problemas ambientais. Tendo isso posto, trabalharemos a idia de que as relaes de cooperao e conflito com atores sociais exgenos e o reconhecimento de suas demandas e interesses so determinantes para pensarmos as caractersticas e a efetividade das prticas do Ministrio Pblico.

3.1) Aferindo a Permeabilidade s Demandas Externas

Compreender o grau de autonomia ou de permeabilidade real das instituies sempre uma tarefa emprica. O caso do Ministrio Pblico no das tarefas mais fceis. A forma mais direta de se aferir a margem de permeabilidade s demandas e interesses 79

exgenos talvez consista no enfoque sobre o processo de construo de sua agenda de atuao. Tendo por base a amostra de casos colhidos na pesquisa, o grfico 3.1 reproduz a proporo de denunciaes (ou representaes) encaminhadas por agentes externos as quais resultaram em aes extrajudiciais e/ou judiciais da parte do Ministrio Pblico Federal em comparao s situaes em que os promotores e procuradores agiram de ofcio.101 Dentre os casos em que foi identificado qual agente encaminhou a denunciao, 75,6% disseram respeito a agentes externos e 24,4% a iniciativas do Ministrio Pblico. Configurou-se ento um perfil de atuao do Parquet na rea ambiental mais reativo do que ativo.102

GRFICO 3.1
Proporo de tipos de demandantes no encaminhamento de denunciaes de questes ambientais para o Ministrio Pblico Federal no perodo de 1991 a 2006

Ministrio Pblico 24,4%

Agentes Externos 75,6%

Fonte: Ministrio Pblico Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquritos Civis, Aes Civis Pblicas e Ofcios Expedidos/Promoo de Arquivamento

Os membros do Ministrio Pblico designam agir de ofcio s ocasies no qual os promotores e procuradores instauram Procedimentos Administrativos ou Inquritos Civis por iniciativa prpria, sem que algum agente externo tenha encaminhado denunciao instituio. 102 Seria interessante aferir se o nmero de denunciaes encaminhas ao Ministrio Pblico por agentes externos aumentou ou diminuiu desde a promulgao da Constituio de 1988, a medida em que a instituio foi ganhando em visibilidade pblica. Para tanto, seria preciso a manipulao de um nmero maior de procedimentos internos do que a que tivemos oportunidade de por em prtica no decorrer de nossa pesquisa.

101

80

Resultados semelhantes foram apontados por Maciel (2002: 86), segundo a qual a proporo de casos institucionalizados no Ministrio Pblico Estadual de So Paulo na rea ambiental foi de 77,5% por iniciativa de agentes externos e de 22,5% por iniciativa de integrantes da instituio; e por Vianna e Burgos (2002: 447), cujo resultado foi igual a, respectivamente, 71,6% contra 28,4%, na Promotoria de Meio Ambiente, e a 72,1% contra 27,9%, se considerados os dados agregados das Promotorias de Meio Ambiente, de Cidadania e do Consumidor do Ministrio Pblico Estadual do Rio de Janeiro. Vem a propsito lembrar que, de certa forma, a constatao de que a agenda de atuao do Ministrio Pblico moldada preponderantemente a partir de demandas externas vai de encontro s concepes de que as aes de seus membros pautar-se-iam por um voluntarismo poltico e exprimiriam um substitucionismo da atuao da sociedade civil e das instituies poltico-representativas.103 Longe disso, a constncia de denunciaes encaminhadas por agentes externos presentes nas estatsticas acima pode ser entendida como representativa de situaes de cooperao entre o Ministrio Pblico e os agentes externos e da legitimidade e reconhecimento que a instituio adquiriu enquanto arena pblica capaz de administrar os conflitos ambientais. A configurao dos conflitos institucionalizados no Ministrio Pblico complexa, podendo envolver uma densa rede de colaborao e conflito entre entes que ocupam distintas posies no espao social: rgos executivos ambientais, membros do Legislativo, juzes, associaes civis, universidades etc. A permeabilidade aos interesses exgenos tambm se verifica no decorrer dos procedimentos investigativos, em ocasies nas quais novas denunciaes sobre o mesmo assunto so encaminhadas e aes comunicativas so desenvolvidas com diversos agentes sociais, o que determina o rumo das aes prticas dos procuradores.104 A tabela 3.1 apresenta dados desagregados sobre o contingente de demandantes responsvel pela conformao da agenda de atuao no Ofcio do Meio Ambiente e
A respeito das concepes de substituio das instituies polticas pelas judiciais como locus privilegiado de resoluo de conflitos, bem como da atuao da sociedade civil pela do Ministrio Pblico, ambas orientadas pela ideologia do voluntarismo poltico, ver Arantes, 2002. 104 Segundo Mather e Yngvesson (1980-1981), os conflitos institucionalizados podem ter sua abrangncia estreitada ou alargada. De forma coerente com as proposies destes autores, verificamos que, ao serem institucionalizados e tornarem-se temas de polticas pblicas, os fenmenos e conflitos definidos em sociedade como ambientais no apenas ganham em visibilidade social, mas tambm podem se desenvolver no sentido de redefinir as disputas em torno do meio ambiente, ampliando ou estreitando a abrangncia das disputas em tela.
103

81

Patrimnio Cultural da Procuradoria do Rio de Janeiro do Ministrio Pblico Federal. A diversidade de agentes na origem das demandas encaminhadas para o Ministrio Pblico refora a idia de que este tem atuado como uma espcie de mediador jurdico-poltico e que seus procedimentos vm sendo legitimados e reconhecidos por entes do Estado e da sociedade civil.

TABELA 3.1105
Participao dos demandantes no encaminhamento de denunciaes para o Ministrio Pblico Federal no perodo de 1991 a 2006
Demandantes
Poder Executivo Ministrio Pblico Indivduos / Associaes de Moradores ONGs Poder Legislativo Outros Poder Judicirio NC Empresas

N de casos coletados
29 19 14 5 5 4 3 3 2

%
34,5 22,6 16,7 5,9 5,9 4,8 3,6 3,6 2,4

Total

84

100

Fonte: Ministrio Pblico Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquritos Civis, Aes Civis Pblicas e Ofcios Expedidos/Promoo de Arquivamento

Um

claro

exemplo

disso

so

os

Procedimentos

Administrativos

de

acompanhamento que tramitam atualmente na instituio. Esses tipos de procedimentos

Desagregando os dados da tabela 3.1, encontram-se como demandantes: o IBAMA, com 21,4% das denunciaes; o Ministrio Pblico Federal, com 17,9%; os indivduos residentes prximo ao foco poluidor e as associaes de moradores, com 16,7%; a Polcia Federal, com 7,1%; as ONGs, com 5,9%; o Ministrio Pblico Estadual, com 4,8%; a Comisso de Meio Ambiente da ALERJ, com 3,6%; o IPHAN, as empresas e as denunciaes annimas, com 2,4% cada; e a Capitania dos Portos, o Tribunal de Contas da Unio, a Advocacia Geral da Unio, a Prefeitura, a Cmara de Deputados, um sindicato e um diretor de hospital, cada qual com 1,2%. Para efeito das presentes estatsticas, os casos de denunciao annima em que foi possvel identificar a provenincia de indivduos residentes na circunvizinhana do foco de agresso ambiental foram considerados como denncias de moradores.
105

82

so instaurados por solicitao dos prprios responsveis por empreendimentos potencialmente ofensivos ao meio ambiente j na ocasio de sua implantao, com o objetivo de que o Ministrio Pblico participe e supervisione o processo de licenciamento. Como disse uma procuradora:
Hoje em dia, at os grandes empreendimentos, as empresas, j mandam o projeto pra c, antes que a gente pea. A gente instaura o Procedimento mesmo sem qualquer notcia de que aquilo v acarretar um dano ambiental. Eu recebo direto: Rio Orla, empreendimento de quiosques, teve o projeto da Linha 4 do Metr... Ns recebemos antecipadamente. (...) Mandam o EIA-RIMA pra c. Mandam pro IBAMA e mandam j pra c. E isso bom porque a gente, de qualquer jeito, vai acabar chegando l. E a gente j comea, desde o incio, a ter um contato. 106

Como se pode observar, o Poder Executivo desponta como o mais comum dentre os demandantes, com 34,5% das denunciaes, seguido do Ministrio Pblico, com 22,6%, e da populao residente na circunvizinhana do foco de agresso ao meio ambiente (considerando-se os sujeitos individualmente ou atravs de associaes de moradores), com 16,7%. Juntos, esses trs entes esto na origem de 73,8% dos conflitos institucionalizados no Ministrio Pblico Federal. A maior parte das denunciaes oriundas do Poder Executivo encaminhadas para o Ministrio Pblico Federal de autoria do IBAMA, representando 21,4% do total dos casos. Em parte isso se explica, primeiro, pelo fato de o IBAMA e as agncias ambientais estaduais (a FEEMA, seria a principal delas no caso do Rio de Janeiro) serem os rgos que possuem as atribuies mais amplas em matria ambiental no Brasil, e, depois, porque as diretrizes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA)107 favorecem a atuao do primeiro nos casos cuja competncia federal, ao passo que so as ltimas que devem preferencialmente atuar quando houver ofensa legislao ambiental de mbito estadual ou municipal.
Alm dos casos citados em entrevista, encontramos na pesquisa mais um Procedimento Administrativo de acompanhamento. O PA 1.30.012.000011/2006-60 teve incio quando a empresa CITTO (Companhia Internacional de Transporte de Turismo e Operaes), tendo em mos o projeto de construo do empreendimento Telefrico Lagoa, solicitou uma reunio conjunta com o Ministrio Pblico Federal e com o Estadual para informar as diretrizes do negcio. 107 O Sistema Nacional do Meio Ambiente foi institudo pela Lei 6.938 de 1981 e regulamentado em 1990 pelo Decreto 99.274. constitudo por rgos e entidades da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm das fundaes institudas pelo poder pblico responsveis pela defesa da qualidade ambiental.
106

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A expressiva participao do Ministrio Pblico diz respeito atuao de ofcio dos procuradores ao tomarem conhecimento de uma leso ao meio ambiente. Cumpre ressaltar que os membros do Ministrio Pblico possuem o poder-dever de dar incio a um procedimento investigativo por conta prpria. Este tipo de iniciativa constitui uma faculdade importante para o desempenho de suas funes previstas na Constituio, no devendo se confundir com as idias de ativismo judicial ou de voluntarismo poltico. Os casos em que os procuradores instauraram Procedimentos Administrativos (ou Inquritos Civis) por iniciativa prpria ocorreram aps notcias veiculadas na imprensa a respeito de algum tipo de problema ambiental e no chegam a caracterizar o Ministrio Pblico como uma instituio impositiva de demandas. Prova disso o fato da construo de sua agenda de atuao ser realizada preponderantemente a partir de denunciaes encaminhadas por agentes externos. Ao contrrio, a atuao de ofcio constitui to somente um dever legal de reagir frente a notcias de desrespeito legislao ambiental. Ademais, o sentido dado pelos procuradores a suas aes em relao aos procedimentos investigatrios algo distinto da construo imagtica associada noo de voluntarismo poltico, a saber: uma ideologia que preconiza, ante a ineficincia dos poderes pblicos e a hipossuficincia da sociedade civil, que o Ministrio Pblico deve agir instrumentalmente em socorro da sociedade at que ela possa defender seus direitos por conta prpria. No prximo captulo voltaremos a esse ponto e demonstraremos o que pensam os procuradores atuantes na rea ambiental a respeito de suas prticas e de seu papel profissional no sistema de justia. Quanto ao restante da tabela, ainda faz jus a um comentrio a participao de indivduos que residem prximo circunvizinhana do foco de agresso ao meio ambiente, considerados isoladamente ou atravs de associaes de moradores. A significativa participao em cerca de 17% do total denunciaes encaminhadas pode ser entendida como legitimadora da atuao ministerial. Mais do que isso, pode estar indicando que o Ministrio Pblico vem se consolidando como um espao de interlocuo entre o Estado e a sociedade. A anlise de Procedimentos Administrativos e Inquritos Civis indica que, por vezes, a sociedade civil mais prefere encaminhar demandas ao Ministrio Pblico do que s agncias ambientais. A anlise de Vigas (2007) sobre conflitos ambientais no municpio de Itagua (RJ) aponta para a mesma tendncia. Esse fato se explicaria tanto pela imagem

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pblica positiva de que desfruta o Ministrio Pblico, quanto pela baixa confiana da sociedade em relao aos rgos do Poder Executivo.108 Nas palavras de Vigas (idem: 94):
Nesse processo de procura pela via judicial, os atores contestadores, j bastante descrentes da atuao dos rgos ambientais, tm visto o Ministrio Pblico (Estadual e Federal) como uma instituio fundamental no sistema de justia brasileiro.109

Ainda em relao s denunciaes de indivduos e associaes de moradores, muito se tem especulado sobre o fato de as demandas dos mais pobres no estarem chegando ao Ministrio Pblico (Fuks, 2001; Maciel, 2002; Vianna & Burgos, 2002). Com efeito, nos casos examinados pela pesquisa, a maioria das denunciaes encaminhadas pela sociedade civil ao Ministrio Pblico do Rio de Janeiro em matrias ambientais decorreu de moradores residentes em reas nobres do municpio, ao que parece representantes das classes mdia e alta. De qualquer forma, a significativa parcela da populao de baixa renda e residente em favelas no despontou como agente capaz de influenciar na construo da agenda de atuao do Ministrio Pblico e, alm disso, freqentemente figurou como agente responsabilizado por infraes ambientais nos Procedimentos Administrativos da instituio ou no plo passivo de aes judiciais. O fenmeno pode ser explicado atravs do diferencial de recursos simblicos e organizacionais que se revertem na menor capacidade dos mais pobres de fazer valer seus interesses, valores e direitos nas arenas pblicas (Fuks, 2001). No obstante, essa no nos parece ser uma realidade inexorvel. Ao menos se faz necessrio relativizar a concepo, presente, por exemplo, em Maciel, de que a natureza da permeabilidade da agenda de atuao do Ministrio Pblico tem interposto obstculos ao tratamento dos problemas ambientais enfrentados pelos estratos urbanos mais pobres, principalmente devido passividade (ou pouca agncia) dos promotores e procuradores
Pesquisa recente do IBOPE (2004) revela que 43% da populao do Sudeste possui uma imagem negativa em relao ao Poder Executivo, contra 34% de imagem positiva. J o Ministrio Pblico possui imagem positiva para 51% da mesma populao, contra 22% de imagem negativa. 109 Nesse sentido, o depoimento de um pescador e membro da Associao dos Barqueiros de Itacuru (ABIT) bastante significativo: A Secretaria de Meio Ambiente do municpio at agora no disse para que veio. Ela fica de fora assistindo de camarote. omissa. A FEEMA, j se viu que l a maioria bandido. A Polcia Federal prendeu esse ano 20 e poucos bandidos. Foi colocado no jornal a quadrilha que agia dentro da FEEMA. Quando voc pega um rgo daquele, empestado de bandido, voc vai achar o qu? O nico que eu, como cidado da sociedade, que estou deixando com credibilidade ainda o Ministrio Pblico. O nico que ainda est segurando essa corrupo o Ministrio Pblico (Vigas, 2007: 95).
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em se deter sobre esse tipo de demanda (Maciel, 2002: 123-124).110 Cabe ressaltar que no Ministrio Pblico se encontram problemas ambientais institucionalizados que corroboram a existncia, em algum grau, de permeabilidade aos interesses e direitos dos mais pobres.111 Por outro lado, se o Ministrio Pblico deve investigar, obrigatoriamente, todas as denunciaes que lhe so encaminhadas caso deixemos de lado, por hora, a questo normativa de a instituio dever ou no desenvolver atuao mais ou menos ativa , nos resta procurar em fatores externos instituio a explicao para o baixo nmero de casos que tratem diretamente dos interesses dos mais pobres: na cultura de direitos difundida na sociedade brasileira; no repertrio de recursos jurdico-polticos disposio dos diferentes grupos sociais; no no-atendimento dos rgos executivos ambientais s demandas dessa parcela da populao etc. Por fim, em se tratando de conflitos

ambientais, os quais podem atingir a grandes contingentes populacionais, no seria exagero tentar entrever as demandas dos mais pobres em casos de grande repercusso em que o Ministrio Pblico atua, independentemente da efetividade que possa vir a ter essa atuao. Logo, tambm por esse aspecto, configura-se uma permeabilidade.

3.2) Cooperao e Conflito Entre os Agentes Sociais

Uma vez que os dados apresentados na tabela 3.1 se referem participao dos demandantes no encaminhamento de denunciaes para o Ministrio Pblico Federal, refletem em algum grau situaes de cooperao entre a instituio e os diversos agentes externos, sejam eles rgos dos trs Poderes, empresas, sindicatos, associaes civis ou indivduos. preciso ressaltar que, no raro, esse esforo cooperativo se reduz ao encaminhamento da denunciao. Consideramos que, nessas ocasies, a cooperao de jure no se transforma em esforos cooperativos de facto, cuja natureza requereria o desenvolvimento de troca de informaes e aes de dimenses jurdicas e polticas que viessem a favorecer os procedimentos das partes envolvidas.
110 111

Ver o captulo 2. O mesmo resultado pode ser encontrado no projeto Mapa dos Conflitos Ambientais no Estado do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006). Ver tambm os artigos presentes no livro Conflito Social e Meio Ambiente no Estado do Rio de Janeiro (Acselrad, 2004a).

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As situaes de cooperao entre os rgos do Poder Executivo e o Ministrio Pblico podem se dar de diversas formas para alm do encaminhamento de denncias. No nterim de Inquritos Civis ou de Procedimentos Administrativos, os procuradores oficiam os rgos solicitando informaes tcnicas, documentos (licena ambiental de empreendimentos, Relatrios de Impacto Ambiental, mapas de Unidades de Conservao) e a realizao de vistorias, de percias ou de anlises laboratoriais, com o intuito de compor sua convico e uma base probatria que venha a favorecer um acordo extrajudicial ou a proposio de uma ao judicial. H episdios em que os procuradores cobram dos rgos executivos que se tomem determinadas providncias, como requisitar Estudos de Impacto Ambiental, lavrar multas ou interditar a atividade ou o local foco da degradao ambiental. Em outras circunstncias travam contato com as agncias ambientais no intuito de traar estratgias de ao que agilizem o desenvolvimento dos processos investigatrios: apresentao de intenes, mtodos de trabalho, prioridades de atuao e negociao de prazos para a resposta de ofcios. Vistorias in loco podem ser realizadas em conjunto por membros do Ministrio Pblico e tcnicos das agncias ambientais.112 Nas palavras de uma procuradora:
A gente liga, faz reunio, elege pontos. Olha, isso aqui t dando problema. Vamos olhar isso aqui com carinho. Vamos fazer vistoria. Vamos chamar o MP Estadual para participar tambm. Vamos chamar a Polcia Federal... (...) Ns fizemos, recentemente, uma reunio com o MPF, MPE, Polcia Federal e IBAMA. Cada um trouxe... Olha, eu tenho esses trs casos que so os mais graves. Olha, esse aqui parecido com esse. A gente fez uma lista e: O que cabe Polcia Federal fazer? A o delegado falou: Eu vou fazer isso e isso. Eu vou fazer uma vistoria, uma fiscalizao. Voc pega algum em flagrante. Vamos apreender mquina e tal. A o IBAMA falou: Ento t. Ento eu vou junto e j lavro o auto de infrao, j imponho uma multa. 113

Em pesquisa anterior (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006), cujo escopo de anlise foi mais amplo, compreendendo conflitos institucionalizados nas agncias ambientais e no Ministrio Pblico, Estadual e Federal, em todo o estado do Rio de Janeiro, identificamos ainda um outro padro de cooperao com o Poder Executivo. Um procurador afirmou em entrevista que um tcnico do IBAMA procurava apoio no Ministrio Pblico como forma de enfrentar intervenes e empecilhos impostos sobre seu trabalho por superiores na hierarquia do rgo. 113 Cumpre dizer que a autora desse depoimento nunca atuou na Procuradoria no municpio do Rio de Janeiro e sim no municpio de Angra dos Reis. A entrevista foi realizada por mim em abril de 2004 como parte do projeto Mapa dos Conflitos Ambientais no Estado do Rio de Janeiro. No obstante, sua fala serve como parmetro para se pensar as possibilidades de cooperao entre o Ministrio Pblico e as agncias ambientais ou outros rgos do Poder Executivo.

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Por outro lado, as situaes ou possibilidades de cooperao nem sempre se efetivam em resultados considerados bons pelas partes que interagem. Assim, por exemplo, comum que ofcios do Ministrio Pblico fiquem meses sem resposta, perodo em que os pedidos so seguidamente reiterados sem sucesso.114 Por conta disso, ou mesmo por questes de improbidade administrativa, no raro os procuradores do origem a Inquritos Policiais ou instauram Aes Penais contra membros do IBAMA e da FEEMA.
Essa a regra: a desdia. A falta de lealdade, transparncia e eficincia dos rgos ambientais notria. O instrumento que o MP tem para lutar contra isto a instaurao de Inqurito Policial (...). Eu j instaurei vrios contra o prprio gerente atual do IBAMA. Contra a presidente da FEEMA tambm.

Ante o quadro humano e material insuficiente dos rgos pblicos, no apenas as requisies de informaes so atendidas de forma precria, mas tambm as solicitaes de vistoria, de anlise pericial e de avaliao de estudos de impacto ambiental. Tendo isso posto, os procuradores se confrontam com dificuldades estruturais na aquisio de subsdios fundamentais para a instruo de seus processos investigatrios e para a proposio de aes corretivas. Por certo, tais problemas nas trocas de informaes e provas contribuem para o retardo tanto dos procedimentos investigativos quanto das aes judiciais. As dissonncias nas tentativas de cooperao dizem respeito tambm qualidade das respostas s requisies feitas pelo Ministrio Pblico aos rgos do Poder Executivo, em especial ao IBAMA e FEEMA. De acordo com os procuradores, os rgos executivos oferecem anlises tcnicas de baixa qualidade para a instruo dos procedimentos jurdicos, nos quais a produo de provas pode ser complexa e altamente especializada, alm de, por vezes, se desenvolver contra rus ou investigados bem assessorados tcnica e juridicamente. Como se pode perceber na fala dos procuradores, os relatrios tcnicos

Um exemplo radical disso, encontra-se no Procedimento Administrativo 08120.000393/97-01. Instaurado no incio de 1997, o mesmo tem como assunto um suposto desmatamento para implantao de um campo de futebol e de uma estrada de terra, alm da expanso de ocupaes tidas como irregulares, em local tombado, prximo ao Morro Dois Irmos. Oficiado pelo Ministrio Pblico, o IBAMA demorou anos para dar alguma resposta diferente da solicitao de prorrogao de prazo. A primeira solicitao, feita em outubro de 1997, s foi atendida em agosto de 2002 (com pedidos de prorrogao em novembro de 1997 e em outubro de 1998), ainda sim, sem que as perguntas iniciais tivessem respostas a contento.

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produzidos pelos rgos executivos negligenciam at mesmo informaes bsicas para a instruo dos feitos:
Por que eu vou perguntar se o cara j pagou ou no? Porque diminui a pena dele numa ao penal. Outra coisa importante que eu mando pros caras [os tcnicos dos rgos executivos]: O fogo foi feito no final de semana? Era dia, era noite? Isso instrumento de ao penal. Porque fogo noturno agrava pena; fogo no final de semana agrava a pena. Ento, eu tenho que oficiar o cara que lavrou o auto para me informar o que ele no me informou. (...) Se ele sabe que est me dando uma notcia crime, por que ele no formaliza: noite, sbado, domingo? A vo dizer: Ah, porque ele no tem treinamento. verdade. A voc chama a procuradoria do IBAMA e fala: D treinamento para ele. O cara vai falar: Ih, isso complicado demais.

De outra parte, estratgias de ao definidas em reunies no se desenvolvem a contento. Os procuradores reclamam que os rgos executivos ambientais no incorporam em suas prticas sugestes feitas com o intuito de melhorar a qualidade das respostas dadas por estes ltimos s suas requisies.
Eles mandam a notcia pra gente e no tm rapidez na mquina para instruir o feito deles. Ento, eu j sugeri a ela [ presidente da FEEMA]: Doutora, manda o ofcio depois de instrudo o feito. Faz o teu processo todo, depois voc me manda. E o que a senhora achar extremamente relevante, me mande imediatamente. (...) Mas eles no tm a menor fora administrativa para mudar.

Nas anlises de Maciel sobre os conflitos ambientais em So Paulo encontra-se a possibilidade do contraponto desse problema: um tcnico da CETESB (rgo ambiental estadual de So Paulo) reclama que os membros do Ministrio Pblico no compreendem como funcionam as agncias ambientais e que as reunies com o intuito de sanar o problema no surtiram efeito (Maciel, 2002: 71). Alm da carncia de recursos humanos e materiais h dificuldades de ordem prtica e poltica para o bom andamento da cooperao interinstitucional. Primeiramente, notria a existncia de um certo desconhecimento mtuo quanto ao funcionamento de cada tipo de arena pblica. Se aos membros dos rgos executivos falta o conhecimento das tcnicas

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jurdicas e das propriedades tpicas da esfera judicial115, aos integrantes do Ministrio Pblico escapa, por exemplo, quais so as competncias de cada agncia pblica. H casos em que os procuradores oficiam um rgo executivo requerendo informaes e aes que competem a outro.116 A diferenciao das formas de atuar entre as arenas pblicas se reverte em divergncias quanto a como desenvolver o processo investigativo e as aes corretivas nos conflitos ambientais. As regras internas ao Ministrio Pblico determinam que os procuradores devem investigar obrigatoriamente a todas as denunciaes que lhes so encaminhadas, independentemente do princpio de oportunidade. Diante disso as agncias ambientais reclamam que o Ministrio Pblico no elege prioridades, o que resultaria em prejuzo ao atendimento das demandas, haja vista o nmero de requisies ser maior do que a capacidade de resposta. Os procuradores, por outro lado, interpretam a demora na resposta das requisies como resultado tanto do insuficiente quadro humano e material dos rgos executivos, quanto de opes polticas nocivas ao meio ambiente, tomadas deliberadamente em favor de interesses polticos e econmicos solidamente constitudos, sejam eles privados ou estatais. De todo modo, independentemente do sentido macropoltico ou macro-econmico que possam assumir as decises dos administradores dos rgos executivos, verifica-se, em diversas ocasies, a existncia de uma frgil e instvel adeso ao dever legal de responder s requisies feitas pelo Ministrio Pblico. Como disse uma procuradora:
um circulo vicioso. [O rgo executivo ambiental] j sebe que a gente vai reiterar mesmo e s vezes espera. Eu j vi o superintendente do IBAMA virar pra mim e falar assim: No, eu j dei uma

Verificou-se na pesquisa um outro padro de desconhecimento por parte dos rgos executivos ambientais, dessa vez em relao diviso de competncias entre o Ministrio Pblico Federal e o Estadual. Como dissemos acima, o SISNAMA favorece a atuao do IBAMA nas matrias definidas como federais e da FEEMA nas estaduais. Todavia, o IBAMA pode atuar supletivamente FEEMA em circunstncias no qual esteja havendo desrespeito a matrias legais tipificadas como de atribuio estadual e municipal, bem como a FEEMA pode atuar em feitos tipificados como de mbito federal. O problema residiria no fato de ser comum, em ocasies de atuao supletiva, que o IBAMA, mesmo atuando em matrias estaduais, encaminhem as notcias-crime para o Parquet Federal, enquanto a FEEMA, comete o mesmo equvoco enviando-as ao Parquet Estadual. Ver, por exemplo, os Procedimentos Administrativos 1.30.012.000257/2004-70 e 1.30.012.000373/2003-16. 116 Ver, por exemplo, o Procedimento Administrativo 1.30.012.000524/2003-28.

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orientao l, que, depois de sua 2 reiterao, tem que... Quer dizer, j contam com as reiteraes.
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Ademais, como veremos mais frente, o Poder Executivo constitui o agente responsabilizado em grande parte dos conflitos ambientais. Pode-se conjeturar da a existncia de problemas oriundos do fato de a esfera estatal responsvel por fornecer subsdios para os processos investigatrios conduzidos pelo Ministrio Pblico ser ela mesma o agente responsabilizado na investigao. Outra dificuldade de ordem prtica se d por ocasio da definio dos critrios para a objetivao do problema ambiental. As representaes sobre o meio ambiente, as prticas consideradas poluio e crime ambiental e a avaliao sobre o grau de gravidade dos danos correspondentes so todas elas construes culturais, condicionadas pelos diferentes contextos sociais onde ocorrem.118 Em contrapartida, a extenso do dano ambiental, a recomposio ambiental ou, na impossibilidade dessa, o valor a ser cobrado em uma possvel compensao so questes difceis de objetivar e podem mesmo ser objeto de conflitos entre o Ministrio Pblico e os demais agentes, inclusive os do Poder Executivo.119 A seguir, os relatos dos procuradores do dimenso desse tipo de conflito na relao entre o Ministrio Pblico e os rgos executivos:
(...) geralmente, quando o MPF faz um ofcio, diz assim: Especifique o IBAMA, os danos causados de forma precisa. Porque ns no temos mtodo pra indagar quais so os bens ofendidos. Ns no temos mtodo e nem temos que ter. Quem tem que ter isso o IBAMA e a FEEMA. IBAMA, cad o dano quantificado e liquidado? FEEMA, cad o dano quantificado e liquidado? IBAMA e FEEMA deveriam fazer a metodologia, me trazer mastigada a que eles utilizaram para que eu tivesse ferramentas para ajuizar a Ao Civil Pblica. fazem isso porque eles no tm. Outro bom exemplo disso foi a ordem dada por um Secretrio Estadual de Meio Ambiente de So Paulo a servidores pblicos subordinados para no se preocuparem com o Ministrio Pblico e atend-lo nas solicitaes o mnimo necessrio (Maciel, 2002: 72). Maciel sugere que o atendimento das requisies feitas pelo Ministrio Pblico comprometido pelo fato de os servidores das agncias pblicas as interpretarem como uma sobrecarga indesejada de trabalho (Maciel, 2002: 69). Conforme pude perceber pessoalmente em trabalhos de campo realizados em rgos executivos ambientais, esse mesmo padro de decises polticas ocorre no Rio de Janeiro. 118 H uma vasta literatura a respeito da poluio ou do meio ambiente como uma construo cultural. Ver, por exemplo, Beck, 1992; Douglas, 1976; Fuks, 2001; Mello, 1997. 119 O mesmo pode se dizer em relao aos juzes, por ocasio da produo de sentenas, aos entes responsabilizados pelo dano, em circunstncias de busca por soluo negociada para o problema ambiental etc.
117

metodologia Eles no

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O IBAMA tem que me dizer o seguinte: Olha, esse caso grave por causa disso, disso e disso. A FEEMA tem que dizer: Esse caso grave por causa daquilo, daquilo e daquilo. Mas como nenhum rgo faz isso, o Ministrio Pblico vai na tentativa e erro. (...) Ento no olhdromo. Tanto que se voc perguntar pro IBAMA quais foram os critrios que ele utilizou para aquilatar sessenta mil reais em um quilo e meio de sardinha, ele no te responde. Ele no tem critrio objetivo. Isso gravssimo! Isso olho. Eu j tive caso aqui em que o IBAMA multou o

Carrefour em vinte mil Reais. A multou a padaria da esquina em setenta, com o mesmo fato. H alguma coisa errada, n?

Registre-se tambm que a existncia de dissonncias em relao a diferentes expectativas de aplicao da lei no se restringe aos conflitos entre agentes estatais como demonstramos acima, nas interaes do Ministrio Pblico com os rgos executivos ambientais. Outra possibilidade encontrada na pesquisa foram as dissonncias nas interaes entre representantes do Estado e o homem comum quanto a expectativas sobre a aplicao da lei atravs das aes judiciais e extrajudiciais. Um primeiro exemplo disso diz respeito s expectativas que o homem comum possui em relao funo institucional do Ministrio Pblico. Grande parcela da populao brasileira ainda desconhece quais so suas atribuies, o que faz e como atua.120 comum que indivduos procurem a instituio para solicitar ou cobrar aes que cabem Defensoria Pblica, ao Poder Legislativo ou ao Executivo. De acordo com os procuradores:
As pessoas confundem um pouco a atuao do Ministrio Pblico. O Ministrio Pblico no rgo licenciador. O TAC no serve pra licenciar. Lei nenhuma me d poder pra licenciar.

(...) tinha l uma lder de uma ONG que achava que o MP tem que entrar na lei e dizer o que vai ser feito e, na verdade, no . A gente est aqui para fazer cumprir a lei. Ento, ela achava que tudo de errado a gente podia.121

De acordo com dados do IBOPE, apenas 6% da populao brasileira diz conhecer bem o Ministrio Pblico, enquanto que 14% diz no conhecer, 43% conhece s de ouvir falar e 37% conhece mais ou menos (IBOPE, 2004). 121 Os procuradores do palestras e participam de eventos cujo propsito reverter essa situao de desconhecimento. Autoras como Cavalcanti (1999) e Sadek (2000) demonstram que parte da atuao dos membros do Ministrio Pblico diz respeito a atividades voluntrias desenvolvidas fora do gabinete e distintas daquelas previstas em lei. Nesses casos, exercem uma funo de agentes da cidadania. A experincia do programa O Ministrio Pblico e a Comunidade ilustra esse fato. No mbito do projeto, promotores de justia vo at bairros perifricos, distribuem panfletos explicativos sobre o funcionamento do Ministrio Pblico e buscam, na medida do possvel, atender a diversas solicitaes da populao, ao passo que encaminham as demais para rgos responsveis.

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Outro exemplo de dissonncia verifica-se nas ocasies em que o Ministrio Pblico e a populao divergem sobre a legalidade de certas atividades, empreendimentos ou instalaes. Esse tipo de divergncia na aplicao do direito pode resultar de motivaes diversas. Os procuradores relatam situaes em que a divergncia tem sua razo de ser em fatores econmicos.
Teve um caso famosssimo, que saiu muito no jornal. (...) Foi at daquela ponte que o Conde queria fazer e que ia separar Ipanema do Leblon. E a teve gente, teve presidente de associao vindo aqui defender o projeto, embora o EIA-RIMA tivesse vrias falhas e tal. E foram at bastante enfticos contra o MP porque questionou o projeto.

Temos por hiptese que o interesse em gerao de empregos, em impostos, na valorizao ou desvalorizao de imveis ou em vantagens e desvantagens econmicas de outra ordem pode influenciar na avaliao da populao em relao lei.122 Todavia, nem sempre as dissonncias ente esses entes parecem ter lugar a partir de motivaes econmicas. H ocasies em que se verificam discordncias quanto ao tipo de interesse em questo ou quanto existncia ou no de leses a direitos difusos e coletivos. Dito de outro modo: sob a tica dos procuradores nem sempre um interesse ambiental que motiva uma denunciao: contendas particularistas podem ser traduzidas como problemas ambientais. Vejamos nos exemplos a seguir:
A gente percebe que quando uma pessoa ou quando uma ONG quer ir contra um empreendimento, sempre acaba indo para a questo ambiental. s vezes no h uma questo ambiental e procura apontar uma questo ambiental para que o Ministrio Pblico possa intervir, ou, de repente, embargar uma obra. Nisso a gente tem que ter um certo cuidado de verificar o que realmente agride o meio ambiente. Um exemplo que eu dou para isso o seguinte: logo que eu cheguei aqui tinha um procedimento em que existia uma escola particular que ia ser inaugurada, ia ser ainda construda, na Rua Jardim Botnico. Essa escola tinha todas as licenas de construo, de operao, tudo, todas as licenas. S que uma associao de moradores mandou um e-mail pra c

Existem evidncias empricas de outros tipos de dissonncias de fundo econmico na aplicao do direito. Em Itagua, no caso da Companhia Ing Mercantil, responsvel pela contaminao da Baa de Sepetiba atravs de lanamento de resduos industriais txicos, a sensibilizao da populao com a contribuio que a empresa representava em termos de impostos e empregos levou-a a negar, em algumas ocasies, a realidade de prticas poluidoras (Soares & Tolentino, 2004: 205). O abrandamento das crticas tambm se verificou por ocasio de a mdia ter noticiado que o pescado da regio estava contaminado por metais pesados. Com isso, os pescadores locais procuravam se defender da ameaa de quedas nas vendas.

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dizendo que essa escola aumentaria muito o fluxo de carros na Rua Jardim Botnico e isso aumentaria a emisso de gs carbnico e atingiria o Jardim Botnico, que competncia Federal. Nesse caso, eu tive que arquivar. Era muito indireto o dano. Percebe-se ali que h um interesse de que a escola no seja construda. At porque os moradores no queriam mais um motivo para engarrafamento ali e eles usaram a questo ambiental para tentar impedir a obra.

O problema de receber o cidado que voc no sabe o interesse que est por trs da vinda dele. s vezes ele brigou com o vizinho e vem aqui falar que a casa do vizinho est num costo rochoso. Mas a dele tambm est. Mas ele vem denunciar a do vizinho e ele acha que, se a gente se voltar contra o vizinho, no vamos olhar para a casa dele. Tem muito isso. Briga entre eles e eles colocam o MP no meio. Tentam induzir para trazer algum pro lado deles da briga.

3.3) Mapeamento dos Conflitos Ambientais

Remetemo-nos agora aos tipos de questes ambientais que so institucionalizados no Ministrio Pblico. A tabela 3.2 d uma dimenso dos influxos externos e das iniciativas internas que esto implcitos na configurao da agenda de atuao do Ministrio Pblico Federal. notvel a existncia de uma ampla gama de tipos de conflitos ambientais que tem suscitado denunciaes e, logo, sido objeto de investigao pelo Parquet Federal. Os tipos de conflitos apontados se relacionam com a questo da diviso de competncias entre as esferas federal e estadual da instituio. De modo que a proporo dos conflitos ambientais institucionalizados na regional do Rio de Janeiro do Ministrio Pblico Estadual assume configurao distinta.123 As competncias so definidas de acordo com o bem tutelado. Assim, a tutela dos bens e patrimnios tipificados na Constituio como pertencentes Unio (nos Arts. 20 e 109) competncia da Justia e do Parquet federais; j a tutela dos demais, compete Justia e ao Parquet estaduais. Na prtica, a rea federal menor que a estadual, isto , incita menos tipos de conflitos. Todavia, devido complexidade dos problemas ambientais, muitas vezes as aes deletrias podem atingir, ao mesmo tempo, bens das duas esferas, ensejando atuao tanto do Ministrio Pblico Federal quanto do Estadual.

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Ver em Vianna e Bugos (2002: 459) os tipos de conflitos ambientais institucionalizados na Promotoria de Meio Ambiente do Ministrio Pblico Estadual do Rio de Janeiro.

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TABELA 3.2124
Tipos de danos ou de conflitos ambientais institucionalizados no Ministrio Pblico Federal no perodo de 1991 a 2006
Tipos de Danos ou de Conflitos Ambientais
Danos Oriundos de Ocupao Irregular Desmatamento Poluio de Corpo Hdrico Ausncia de Saneamento Atividades Desenvolvidas sem Licenciamento Comprometimento da Pesca Futuros Empreendimentos Danos ao Patrimnio Histrico Cultural Processamento de Produtos Proibidos Incndio Degradao da Fauna Poluio Sonora Poluio Atmosfrica Danos Oriundos de Extrao Mineral Danos Oriundos de Estaes Rdio Base Poluio Visual

N de ocorrncias
29 17 11 11 9 7 7 7 4 3 3 3 2 2 2 1

%
34,5 20,2 13,1 13,1 10,7 8,3 8,3 8,3 4,8 3,6 3,6 3,6 2,4 2,4 2,4 1,2

Total

118

100

Fonte: Ministrio Pblico Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquritos Civis, Aes Civis Pblicas e Ofcios Expedidos/Promoo de Arquivamento

Como se pode perceber, o tipo de conflito ambiental que mais tem motivado denunciaes, fazendo-se presente em cerca de 35% dos casos, aquele tipificado como ocupao irregular. Esse tipo de denunciao reporta-se a: 1) processos de surgimento ou de ampliao de favelas (todos na zona sul da cidade), uma vez que as mesmas supostamente proporcionaram ou proporcionaro desmatamento, queimadas, problemas de saneamento (esgoto e coleta de lixo) e/ou leso a patrimnios histricos, constantemente associados a um explcito temor pela segurana pblica; 2) construes de empreendimentos pela indstria imobiliria, por no possurem licena ambiental, por estarem em desacordo com o Plano Diretor ou por terem sido erguidas em reas non aedificandi, como manguezais, faixas de praia ou de lagoa; e 3) construo de edificaes destinadas a atividades comerciais ou de ensino privado, considerando-se que estas

124 A tipificao e a nomenclatura classificatria a respeito dos problemas ambientais foram criadas pelo autor, uma vez que o padro de classificao posto em prtica pelos membros do Ministrio Pblico Federal no possui uma sistematicidade satisfatria quando contraposto aos casos concretos.

95

supostamente acarretariam em desmatamento, em problemas de saneamento e em um aumento no volume de trnsito que poderia se reverter em significativa poluio sonora e do ar. Segundo Fuks (2001), os problemas relacionados ao uso do solo urbano, principalmente aqueles associados questo da habitao, constituem o principal dentre os tipos de conflitos ambientais no Rio de Janeiro. A pesquisa pde verificar a importncia tanto qualitativa quanto quantitativa que assumiu esse tipo de conflito. Como se pode perceber na fala de um Procurador da Repblica, aps ser indagado sobre quais tipos de problemas ambientais no Rio de Janeiro considera ser prioritria a atuao ministerial:
Construo civil. Eu acho que a construo civil uma vil em matria de tutela ambiental no Rio de Janeiro. Porque a sanha desenvolvimentista faz com que os fins justifiquem os meios. Eu dou um exemplo: Barra da Tijuca. A Barra da Tijuca tem espiges que so um atentado tutela ambiental. (...) E a desconstruo civil tambm, que o problema da favelizao. A favelizao tem a ver com a construo civil. Na medida em que eu no fao uma poltica urbana correta, ou, pelo menos, mais ou menos sria, eu viabilizo a favelizao. E isso ofende o meio ambiente, porque as favelas so feitas em cima da Mata Atlntica. (...) Aquilo bem Federal. E os poderes cooptam com isso na medida em que so omissos. E, por outro lado, cooptam com as construes civis de espiges.

As denunciaes referentes a ocupao irregular constituem formas de reao a modos de ocupao considerados indesejveis por indivduos que habitam sua circunvizinhana e tm lugar aps a realizao de uma operao de traduo de algum incmodo como um problema ambiental. Seguindo as diretrizes sugeridas por Fuks (1996 apud Maciel, 2002) e Maciel (2002), acreditamos que, com essa traduo, apresenta-se uma concepo de dano e/ou de risco, identificam-se sujeitos de direitos afetados e, em nome desses ltimos, procura-se institucionalizar as demandas como um problema ambiental.125 Temos por hiptese que o processo de mobilizao em torno da questo ambiental consistiria uma estratgia consciente de apropriao do juzo moral positivo em relao preservao do meio ambiente para que suas demandas se tornem

No que tange atuao do Ministrio Pblico nos conflitos ambientais que envolvem ocupao irregular, constitui fator relevante se as construes esto localizadas em reas de preservao ambiental. A relevncia desse dado reside no fato de que essas zonas protegidas constituem reas non aedificandi, o que, em tese, inviabiliza a realizao de acordos extrajudiciais.

125

96

mais audveis nas arenas pblicas.126 A mesma estratgia pode ser utilizada em outros tipos de conflitos ambientais, mas em nenhum deles seu uso ficou to patente quanto naqueles relacionados a ocupao irregular. O segundo tipo de dano ou conflito mais comum o referente a desmatamento, apresentando-se em 20% dos casos. Os conflitos associados a desmatamento so, em sua maioria, interligados aos de ocupao irregular. Nesses casos, constituem um desflorestamento que precede construo de edificaes. As demais ocasies tratam-se de uma investigao a respeito da supresso de vegetao ter ocorrido ou no em rea de preservao, ou ter envolvido espcimes julgados como relevantes preservao do ambiente, situaes que requereriam licena ambiental. Nos casos de desmatamento pode-se encontrar todo um embate entre juzos de valor e entre percias e contra-percias de autoria de diversas instituies (do Poder Executivo, do Ministrio Pblico, de universidades) em torno da definio do local desmatado como incluso ou no em rea de preservao e/ou da qualidade normal ou ilustre dos espcimes cortados.127 Em terceiro lugar dentre os tipos de conflitos que mais se fazem presentes no Ministrio Pblico Federal aparecem empatados os associados a poluio de corpo hdrico e a ausncia de saneamento, ambos figurando em 13% dos casos. As situaes aqui tipificadas como de poluio de corpo hdrico referem-se a lanamento de substncias ou de resduos industriais na Baa de Guanabara, na Baa de Sepetiba, em automar, em rio ou em lagoa. Quanto ausncia de saneamento, refere-se falta ou deficincia de esgotamento sanitrio e aos problemas relativos a recolhimento e destinao de lixo urbano. Em quinto lugar, despontam as ocorrncias concernentes a atividades desenvolvidas sem licenciamento, presentes em quase 11% dos casos. Tratam-se no apenas de atividades e empreendimentos realizados sem possurem licena dos rgos executivos ambientais, mas tambm de circunstncias em que se verifica o desacordo da licena expedida e as atividades de fato desenvolvidas.
Fuks (1996: 19 apud Maciel, 2002: 28) fornece um bom exemplo dessa estratgia prtica e argumentativa a partir da fala de uma representante de associao de bairro que encaminhou denunciao ao Ministrio Pblico a respeito da expanso de uma favela: (...) como a ordem do dia preservar o meio ambiente, qualquer ao que ns fizermos no soaria to mal, como [por exemplo] invaso, construes ilegais. Parecia menos como briga de classes usando o meio ambiente como gancho (...) mais simptico. Todo mundo, mesmo o morador da favela sabe que a preservao do meio ambiente importante (...). 127 Ver PA 1.30.012.000370/2004-55, ACP 2000.51.01.000571-5 16 VF e ACP 91.0011370-0 14 VF.
126

97

A tabela 3.3 cruza os resultados dos demandantes com os tipos de danos ou de conflitos ambientais, o que nos fornece pistas a respeito das motivaes dos diferentes agentes responsveis pelo encaminhamento de denunciaes.

TABELA 3.3
Demandantes por tipos de danos ou conflitos ambientais institucionalizados no Ministrio Pblico Federal no perodo de 1991 a 2006
Indivduos / Associaes de Moradores

Tipos de Danos ou de Conflitos Ambientais

Atividades Desenvolvidas sem Licenciamento Ausncia de Saneamento Comprometimento da Pesca Danos ao Patrimnio Histrico Cultural Danos Oriundos de Ocupao Irregular Danos Oriundos de Estaes Rdio Base Danos Oriundos de Extrao Mineral Degradao da Fauna Desmatamento Futuros Empreendimentos Incndio Poluio Atmosfrica Poluio de Corpo Hdrico Poluio Sonora Poluio Visual Processamento de Produtos Proibidos

0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0

1 5 0 2 8 2 1 0 4 4 1 0 2 0 0 0

0 0 0 3 11 0 0 1 7 0 1 1 0 1 0 0

0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 1 0 2 0 0 0

1 0 0 1 1 0 0 0 1 0 0 0 2 2 1 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 3 0 0 0

6 5 6 1 6 0 1 1 5 1 0 0 2 0 0 0

Poder Judicirio

Empresas

Poder Executivo

Outros

ONG

Demandantes

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3

Fonte: Ministrio Pblico Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquritos Civis, Aes Civis Pblicas e Ofcios Expedidos/Promoo de Arquivamento

As denunciaes oriundas das instituies do Poder Executivo concentram-se em trs tipos de conflitos: atividades desenvolvidas sem licenciamento, comprometimento

Poder Legislativo

Ministrio Pblico

NC

1 1 0 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 1

98

da pesca e danos oriundos de ocupao irregular.128 Aparentemente, os rgos executivos ambientais tm se favorecido do poder institucional do Ministrio Pblico como forma de desenvolver o controle sobre tais tipos de irregularidades ambientais. Contudo, os membros do Ministrio Pblico atuantes na rea ambiental do outro sentido a algumas dessas demandas, em especial aquelas referentes ao comprometimento da pesca e s atividades desenvolvidas sem licenciamento. Os procuradores avaliam que esses dois ltimos tipos de demandas deveriam ser geridos internamente pelos rgos ambientais, ao passo que o auxlio do Ministrio Pblico dever-se-ia restringir a casos considerados mais relevantes. Ainda nesse sentido, consideram que os rgos ambientais atuam em casos mais complexos e graves (em termos de extenso do dano) sem que lhes seja solicitado auxlio ou participao no conflito, o que indicaria falta de vontade poltica por parte das instituies governamentais de que o Ministrio Pblico atue em ocasies de gravidade e de que seja efetivada a tutela ambiental. Como disse um procurador:
A coisa que o IBAMA mais me manda aqui so casos de sardinha brasileira pescada no defeso, fora do tamanho de dezessete centmetros. Eu tenho que atuar. (...) Por que o IBAMA no faz a mesma ingerncia em relao a empreendimentos muito mais graves? a que tem que entrar o MPF. Ele olha a sardinha e fala sacanagem, e olha o licenciamento do favela-bairro... Por que isso no vem para o meu gabinete via auto de infrao do IBAMA?

Quanto aos casos em que os membros do Ministrio Pblico agiram de ofcio, preciso lembrar que refletem, de alguma forma, os tipos de denunciaes referentes rea ambiental veiculados pela mdia. Talvez, por isso mesmo, seja o canal mais diversificado de institucionalizao dos conflitos ambientais no Ministrio Pblico. De qualquer forma, verifica-se uma certa concentrao nos casos de ocupao irregular e de ausncia de saneamento. Adiante falaremos mais a respeito das relaes entre o Ministrio Pblico e a mdia.

De acordo com os dados da tabela, as denunciaes provindas do Poder Executivo tambm se referiram, em um nmero significativo de vezes, a conflitos relacionados a ausncia de saneamento e a desmatamento. No primeiro caso, deveu-se principalmente atuao, aparentemente circunstancial, da Polcia Federal que, no mesmo perodo, encaminhou diversas demandas referentes ao lanamento irregular de esgoto em galerias de guas pluviais por parte de imveis localizados na zona sul do Rio de Janeiro. No segundo, na maioria das vezes, tratou-se de desmatamentos relacionados s situaes definidas como ocupao irregular.

128

99

J em relao s demandas encaminhadas pela populao, seja por indivduos residentes prximo ao foco do problema ambiental, seja atravs de associaes de moradores, os tipos de conflitos que mais motivaram denunciaes foram os relacionados a ocupao irregular e a desmatamento, por vezes, presentes no mesmo caso. A tabela 3.4 rene os agentes responsabilizados nas denunciaes. Percebe-se a existncia de uma grande concentrao em trs deles: juntos, empresas, indivduos e Poder Executivo figuram em quase 95% dos casos.

TABELA 3.4
Agentes responsabilizados registrados nos conflitos ambientais institucionalizados no Ministrio Pblico Federal no perodo de 1991 a 2006
Agentes Responsabilizados
Empresas (pblicas ou privadas) Indivduos Poder Executivo No Identificado Associaes Civis

N de ocorrncias
37 30 19 3 2

%
40,7 33 20,9 3,3 2,2

Total

91

100

Fonte: Ministrio Pblico Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquritos Civis, Aes Civis Pblicas e Ofcios Expedidos/Promoo de Arquivamento

Presentes em mais de 40% das ocasies, as denunciaes contra as empresas reportam-se a diversos tipos de conflitos, mas concentram-se sobretudo em situaes de poluio de corpo hdrico, de atividades desenvolvidas sem licenciamento e de ocupao irregular, como se pode aferir na tabela 3.5. Por sua vez, as denunciaes contra indivduos, presentes em 33% dos conflitos, referem-se principalmente a danos de ocupao irregular, embora tambm seja significativo o nmero de casos de desmatamento, de comprometimento da pesca e de ausncia de saneamento. J nos 21% dos casos em que as denunciaes tiveram o Poder Executivo como agente responsabilizado, os conflitos dizem respeito principalmente a ocupao irregular, mais

100

uma vez, a desmatamento, a ausncia de saneamento e a danos ao patrimnio histrico cultural. Em suma, entre demandantes e tipos de conflitos institucionalizados, as circunstncias de denunciaes que parecem ser as mais comuns no Ministrio Pblico Federal do Rio de Janeiro so aquelas que associam danos oriundos de ocupao irregular contra indivduos e poluio de corpo hdrico contra empresas.

TABELA 3.5
Agentes responsabilizados por tipos de danos ou conflitos ambientais institucionalizados no Ministrio Pblico Federal no perodo de 1991 a 2006
No Identificado Associaes Civis Indivduos

Agentes Responsabilizados Tipos de Danos ou de Conflitos Ambientais

Atividades Desenvolvidas sem Licenciamento Ausncia de Saneamento Comprometimento da Pesca Danos ao Patrimnio Histrico Cultural Danos Oriundos de Ocupao Irregular Danos Oriundos de Estaes Rdio Base Danos Oriundos de Extrao Mineral Degradao da Fauna Desmatamento Futuros Empreendimentos Incndio Poluio Atmosfrica Poluio de Corpo Hdrico Poluio Sonora Poluio Visual Processamento de Produtos Proibidos

0 1 0 0 2 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0

7 1 0 3 7 2 1 0 3 3 0 2 10 1 1 4

2 5 6 0 13 0 2 2 7 1 1 0 0 1 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 2 0 0 0 0 0

Fonte: Ministrio Pblico Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquritos Civis, Aes Civis Pblicas e Ofcios Expedidos/Promoo de Arquivamento

A tabela 3.6 relaciona os demandantes aos agentes responsabilizados nas denunciaes. Verifica-se, nesse caso, a existncia de certas tendncias. As demandas contra as empresas tendem a provir de iniciativas do Poder Executivo e do Ministrio Pblico atuando de ofcio. Em relao s demandas contra os indivduos, a propenso 101

Poder Executivo

Empresas

1 4 1 4 7 0 0 2 4 3 0 0 1 1 0 0

que elas procedam do Poder Executivo. Por fim, as aes contra o Poder Executivo tendem a iniciar-se a partir de iniciativas do prprio Ministrio Pblico. Percebe-se que as atuaes de ofcio por parte do Ministrio Pblico tm se dirigido fundamentalmente contra o Poder Executivo e contra empresas. Esses nmeros indicam que a atuao do Ministrio Pblico na rea ambiental vem, em alguma medida, corroborando o papel que foi imaginado pelos idealizadores de seu atual modelo institucional e pela Constituinte de 1988, isto , de uma instituio em defesa da sociedade contra os abusos do poder econmico e do poder pblico.

TABELA 3.6
Demandantes por agentes responsabilizados em conflitos ambientais institucionalizados no Ministrio Pblico Federal no perodo de 1991 a 2006
No Identificado 0 1 1 0 0 0 1 0 0 Associaes Civis

Empresas

Demandantes Empresas Ministrio Pblico Indivduos / Associaes de Moradores NC ONG Outros Poder Executivo Poder Judicirio Poder Legislativo

0 0 1 0 0 0 1 0 0

1 8 4 3 2 3 10 3 3

0 5 4 0 2 1 17 0 1

Fonte: Ministrio Pblico Federal, Procuradoria do Rio de Janeiro: Procedimentos Administrativos, Inquritos Civis, Aes Civis Pblicas e Ofcios Expedidos/Promoo de Arquivamento

Os dados acima do uma dimenso de como o Ministrio Pblico permevel a demandas e interesses oriundos da sociedade. Ao mesmo tempo, ilustram as situaes de cooperao e conflito com entes externos, as quais so constitutivas junto com os demais elementos apresentados como um mapeamento dos problemas em torno meio ambiente da

Poder Executivo 1 10 5 0 1 1 0 0 3

Agentes Responsabilizados

Indivduos

102

forma como o Ministrio Pblico se insere no universo dos conflitos ambientais no Rio de Janeiro.

3.4) A Relao entre o Ministrio Pblico Federal e a Mdia nos Conflitos Ambientais
Existe atualmente todo um campo de investigao que se detm em analisar as relaes entre a mdia e as instituies do sistema de justia. Uma das questes de pesquisa em pauta diz respeito a se tais relaes so favorveis ou no democracia. Foge ao escopo do presente trabalho emitir juzos mais elaborados e conclusivos em relao a esse tema. Contudo, cumpre mostrar que os indcios encontrados no decorrer da pesquisa apontam para a tendncia de que, em relao aos conflitos ambientais no Rio de Janeiro, a importncia das atividades da grande mdia em relao atuao do Ministrio Pblico se reduz visibilidade pblica dada s aes da instituio em alguns poucos casos e veiculao de notcias-crime que podem vir a originar um processo investigatrio, caso algum procurador, por livre convencimento, instaure um Procedimento Administrativo (ou um Inqurito Civil). Donde se segue que no se verificou, com as entrevistas ou na anlise dos procedimentos internos, a existncia de uma presso miditica129 no sentido de cobrar a efetividade da atuao do Parquet. Nos problemas ambientais j institucionalizadas, o contato dos procuradores com a mdia tende a se tratar mais de uma questo de furo de reportagem, como se pode perceber a seguir, na fala de uma procuradora da Repblica:
Olha, presso pro processo andar, eu nunca tive no. Mas j tive muito assdio. Eles querem saber o que vai ser feito. Esse que o problema. Porque voc fazer uma coisa e mandar cpia porque eles esto interessados, isso uma coisa. Outra coisa eles quererem que voc diga
129

Diversos Procedimentos Administrativos e Aes Civis Pblicas presentes no Ministrio Pblico possuem anexadas em seu interior reportagens miditicas relacionadas investigao ou ao litgio em questo. Na maioria dos casos, a nica reportagem que se faz presente aquela que deu origem ao processo de investigao. Logicamente, h a possibilidade de a cobertura miditica do problema ambiental ter sido desenvolvida em meios de comunicao como o rdio e a TV, o que impossibilita a anexao da reportagem ao procedimento. Ou ainda, o procurador pode simplesmente ter optado por no anex-la. De qualquer forma, quando indagados sobre a relao com a mdia, os procuradores dizem em unssono que nunca se sentiram pressionados por quaisquer instncias miditicas para que dessem bom andamento a seus trabalhos.

103

antes o que voc vai fazer. Isso muitas vezes at atrapalha. (...) Tem algumas coisas que chamam mais ateno. Mas de ficar a mdia em cima pra eu fazer alguma coisa, eu nunca tive.

No se repete, nas questes ambientais, a mesma relao de troca entre Ministrio Pblico e mdia que Arantes (2002: 206-224) verificou nos casos de combate corrupo poltica. De acordo com esse autor, verificar-se-ia nesses casos uma complementaridade e um reforo mtuo entre os dois tipos de instituies na medida em que os membros do Ministrio Pblico, ao verterem as iniciativas investigativas da mdia em legalidade, ganham em troca visibilidade perante a opinio pblica e legitimidade para aes futuras; ao passo que os veculos de comunicao se beneficiam com a sustentao, nas redaes, de pautas rentveis no mercado de venda de notcias. Outra vantagem decorrente dessa relao de troca decorreria do fato de que a veiculao de notcias de priso em flagrante criaria um impulso capaz de incentivar a sociedade a realizar novas denncias, motivadas pela sensao de efetividade que esse tipo de ao acarretaria. Essas supostas vantagens no se repetem com o mesmo vigor nas questes ambientais. Na prtica, no se verifica a existncia de um jornalismo investigativo com a mesma fora voltado para esse tipo de assunto. Assim como no se efetuam prises em flagrante ou so realizadas reportagens que passem uma sensao de efetividade capaz de, por si s, atrair denunciaes futuras. No que tange s reportagens sobre o funcionamento do sistema de justia no Brasil, Navarro (2002: 60, apud Lemos 2005: 4) sugere que o mais comum da mdia brasileira dar destaque ao delito, e pouca cobertura sentena. Lemos (2002), por outro lado, chama ateno para o fato de que, de acordo com os profissionais de comunicao, os jornalistas no Brasil no esto preparados para dar cobertura s especificidades e complexidades da justia com a mesma sofisticao que tratam as matrias sobre poltica ou esportes. Ainda sobre a relao com a mdia, Lemos (2002) demonstra que as instituies do sistema de Justia no Brasil tm investido cada vez mais em estruturas de comunicao prprias (programas na TV, em especial na TV Justia; jornais; websites) como forma de divulgar as suas aes e responder a questionamentos sobre sua efetividade. Essas iniciativas constituiriam indcios de adequao a exigncias de midiatizao provindas do espao pblico. Exemplo disso a Secretaria de Comunicao do Ministrio Pblico 104

Federal (Secom), que tem como misso desenvolver estratgias e atividades de comunicao para a instituio. As atividades da Secom so passveis de serem compreendidas como um indcio de esforo por transparncia nas aes desenvolvidas pelo Ministrio Pblico Federal e de permeabilidade aos interesses e valores presentes no ambiente social mais amplo, em um processo de busca permanente por legitimidade embora nesse caso uma permeabilidade de fato dependa ainda do desenvolvimento de esforos internos por ampliao da transparncia e do reconhecimento de demandas por direitos difusos em sociedade. No captulo seguinte discorreremos sobre o tratamento interno das demandas. Consideramos que as instituies, includo a o Ministrio Pblico, possuem uma relativa autonomia para definir e redefinir seus objetivos institucionais, fator que repercute decisivamente sobre os rumos que as demandas que tramitam na instituio podem vir a tomar.

105

CAPTULO 4

CONCEPES E PRTICAS DOS PROCURADORES: o tratamento interno das demandas

Esse captulo se insere entre os tipos de anlise que procuram relacionar os valores e as prticas dos integrantes das instituies do sistema de justia. De incio, buscaremos caracterizar a experincia de ser procurador da Repblica na rea ambiental. Apresentaremos indcios de como so transmitidos os conhecimentos tcnicos de ordem prtica e como se adquire todo um ethos e formas de conduta capazes de integrar os novos contingentes de procuradores corporao. Acreditamos que, assim, contribui-se para o entendimento de suas prticas profissionais. Em seguida exporemos as concepes que os procuradores possuem a respeito do meio ambiente, da sociedade civil, do Poder Pblico e do papel desempenhado pelo Ministrio Pblico no sistema de justia e as relacionaremos com o tratamento interno dado pelos mesmos s demandas encaminhadas para a instituio. Para tanto, procuraremos reconstruir o fluxo institucional de medidas e estratgias desenvolvidas pelos procuradores desde o incio dos procedimentos investigativos at o seu arquivamento. Contribui-se, desse modo, para o entendimento dos dilemas prticos enfrentados internamente na busca por eficincia e produtividade.

4.1) Notas Sobre a Experincia de Ser Procurador na rea Ambiental: Dom Quixotes e Semeadores do Futuro
Anlises sociolgicas tm fornecido contribuies para a compreenso da identidade profissional entre os integrantes do Ministrio Pblico. Em Silva (2001), por exemplo, o saber jurdico adquirido, o concurso de ingresso e a trajetria na carreira, os cursos e debates e as avaliaes internas instituio contribuem para a constituio de um ethos profissional que se manifesta na linguagem e nas aes prticas dos promotores e procuradores. Da formao jurdica e da organizao da carreira, brotam os jarges, 106

exemplos e argumentos usados com regularidade quando se trata de apresentar a carreira para os leigos (Silva, 2001: 71). A organizao da carreira marca, segunda ela, um lugar comum desses profissionais em relao aos demais operadores do direito. Silva correlaciona a questo da constituio de um ethos profissional entre promotores e procuradores com as mudanas nas atribuies do Ministrio Pblico que resultaram na incorporao da defesa dos interesses e direitos metaindividuais.130 Suas formas de atuar e as interpretaes que possuem a respeito do papel ministerial dentro do sistema de justia seriam marcadas pela trajetria de carreira em defesa dos interesses e direitos metaindividuais e pela importncia atribuda pelos mesmos a esse papel. As estratgias desenvolvidas pelos setores organizados do Ministrio Pblico nas ltimas dcadas deram origem a um discurso que se faz presente nas falas dos promotores e procuradores. Donde se segue que, enquanto membros de uma instituio cuja funo a defesa da ordem jurdica e dos interesses sociais, os promotores e procuradores identificamse como os entes do Estado mais prximos dos problemas enfrentados pela populao e, uma vez que tais cargos no so preenchidos atravs de eleies, acreditam que a legitimidade do Ministrio Pblico deriva do atendimento s demandas sociais. Maciel (2002) oferece interpretao semelhante sobre o assunto. Esta tambm correlaciona a constituio de um ethos profissional entre os membros do Ministrio Pblico com a incorporao da defesa dos interesses e direitos metaindividuais e, do mesmo modo, afere da as possibilidades de legitimidade institucional. Em anlise pautada no Ministrio Pblico de So Paulo cuja influncia, importante dizer, se estendeu por todo o pas , a autora localiza o incio do processo de construo da identidade profissional e institucional ministerial nas aes dos Grupos de Estudos e da Associao Paulista do Ministrio Pblico (APMP), desenvolvidas desde meados da dcada de 1960. Os Grupos de Estudos e a APMP teriam se constitudo em espaos de aglutinao poltica e profissional e fizeram parte da conduo do processo histrico de transformaes nas funes do Ministrio Pblico. A mobilizao levada a cabo por estes efetuou-se, segundo a autora, a partir de cursos, palestras e circulao de materiais impressos que versavam sobre a profisso e o papel da instituio no sistema de justia. Num momento anterior, o Ministrio Pblico carecia de organicidade, de modo que
130

Descrevemos o processo de mudanas institucionais do Ministrio Pblico no captulo 1.

107

suas funes institucionais eram desempenhadas de forma excessivamente individualizada e desarticulada. Aliado a isso, os promotores e procuradores ingressavam nos quadros da instituio com interesses que iam para alm da carreira. O cargo era utilizado como trampolim para se atingir outros postos pblicos. As disposies internas e as reivindicaes para a carreira se assentavam em uma identidade ainda pouco constituda e que tomava a magistratura como parmetro e horizonte. Os interesses, as aspiraes e o estilo eram copiados dos juzes. Em suas prprias palavras:
Fruto da iniciativa independente de promotores, os grupos ganharam rapidamente o objetivo institucional de discutir e aprofundar temas fundamentais para renovar, revigorar e aprimorar a instituio, transformando-se em frum de formulao de diretrizes jurdicas e institucionais. Vistos como a primeira manifestao histrica de afirmao institucional (...) e dos anseios de unidade orgnica e modernizao do Ministrio Pblico, a eles foi conferida a tarefa de serem o plasma, a energia da instituio (enquanto APMP caberia o papel de bssola e guia), capazes de reverter o isolamento e o individualismo, caracterstico da atuao dos promotores de Justia, e de construir uma comunidade de interesses comuns e diferenciada da Magistratura (Maciel, 2002: 42).

Por outro lado, ainda segundo Maciel, a constituio do ethos profissional entre os membros do Ministrio Pblico desenvolveu-se paralelamente construo de um modelo organizacional de coordenao e planejamento (cuja meta era favorecer a produo de resultados na defesa dos interesses sociais) e aos esforos por aquisio de autonomia funcional em relao aos trs Poderes, avaliada como fundamental para o desempenho das novas funes. Dito de outro modo, Maciel associa o profissionalismo, a racionalizao da organizao, a autonomia institucional e as mudanas nas atribuies do Ministrio Pblico como um conjunto de fatores concorrentes para o mesmo processo histrico. Outra contribuio relevante sobre o assunto se encontra na anlise feita por Bonelli (2002) sobre o profissionalismo entre os operadores do direito. Para ela, o profissionalismo , tpico-idealmente falando, uma das formas de organizao do trabalho, cuja especificidade gira em torno da maneira como a profisso exercida e das relaes estabelecidas entre o mundo do trabalho e as estruturas estatais.131 Importante aqui que a

Para Bonelli, existem outras formas tpicas de organizao do trabalho alm do profissionalismo, representadas pelo modelo burocrtico e pelo modelo de mercado. Os trs modelos organizacionais tpicos

131

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consolidao do profissionalismo depende de um certo insulamento da profisso em relao s influncias externas, em especial s advindas das estruturas estatais e do mundo da poltica. A poltica das profisses apenas se estabelece em oposio poltica convencional. Dessa forma, a constituio do ethos profissional entre os membros do Ministrio Pblico teria dependido de um insulamento da carreira frente s influncias externas. Esse insulamento teria sido favorecido pelos valores dominantes entre os promotores e procuradores que conduziram o processo de mudanas na instituio. Os grupos dominantes se apoiaram em valores profissionais (como o mrito, a autonomia, o controle das atividades por seus pares, o domnio de um conhecimento especializado, o ideal de um servio especfico prestado sociedade) e fizeram avanar o profissionalismo sobre o campo da poltica, pari passu s disputas por novas atribuies institucionais para o Parquet. Visto por outro ngulo, o argumento central da autora gira em torno da idia de que as mudanas institucionais pelo qual passou o Ministrio Pblico implicaram em uma redefinio sobre o que profissional e o que poltico. As disputas a respeito de onde posicionar a fronteira entre os campos da profisso e da poltica teriam gerado conflitos e clivagens internas onde antes no havia e rompido as redes de sociabilidade e de confraternizao entre os integrantes da instituio. As clivagens dizem respeito definio de qual tipo de politizao seria condenvel e qual seria plausvel para o Ministrio Pblico: um grupo criticava que as novas atribuies implicavam em tomadas de deciso excessivamente politizadas para uma instituio do sistema de justia, enquanto que o outro censurava o envolvimento de integrantes do Parquet nas atividades poltico-partidrias132

disputariam espao entre si na estruturao das profisses. O profissionalismo valoriza o conhecimento abstrato, a formao nos cursos superiores, o controle do mercado pelos pares, a autonomia para realizar diagnsticos, a prestao de servios especializados com qualidade e independente dos interesses dos clientes, do Estado e do mercado. A sntese da ideologia do profissionalismo a expertise para servir com independncia (Bonelli, 2002: 16-17). Diferentemente, o modelo burocrtico valoriza a busca pela eficincia em meio ao aspecto administrativo racional-legal, a trajetria de carreira vertical dentro da mesma organizao e o tempo mdio de permanncia em uma ocupao. J o modelo do mercado pauta-se pela livreconcorrncia, pelo consumismo, pelo saber prtico e pelas trajetrias de carreira irregulares (idem: 17-18). Sua anlise se prope a analisar o desenvolvimento do profissionalismo entre os membros do Ministrio Pblico Paulista como um conflito particular entre estes trs tipos-ideais. 132 As vedaes constitucionais para o exerccio de atividades poltico-partidrias ou de outras funes pblicas foram facultativas para os membros do Ministrio Pblico que ingressaram na instituio antes de 1988.

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desenvolvidas fora da carreira (idem: cap. 3). Em meio s disputas a respeito das fronteiras entre os campos da profisso e da poltica, teria sido a relao de parte da cpula do Ministrio Pblico com o mundo da poltica convencional que deu origem a conflitos e a clivagens internas.133
Os elos que ligavam um corpo profissional pequeno em grupos de estudos, e que permitiam s lideranas reconhecer o conjunto de seus colegas identificando-os pelo nome foram desfeitos. O profissionalismo e a expanso do nmero de membros deram um carter mais impessoal s questes de carreira do MPP, aumentaram a autonomia profissional, intensificaram o controle dos pares sobre a corporao e ampliaram a competitividade eleitoral, com mais pluralidade nas disputas internas (idem: 162).

Na dcada de 1990, o ingresso de novos membros no Ministrio Pblico, para os quais as atividades poltico-partidrias foram vedadas pela Constituio de 1988, deu lugar, segundo Bonelli, ao desenvolvimento de um ethos profissional, cujos valores se estruturaram em oposio poltica convencional. Com a aposentadoria daqueles que ingressaram antes da Constituio de 1988 e tiveram garantidos seus direitos de assumir cargos externos ao Ministrio Pblico, a ideologia do profissionalismo e o insulamento da instituio tendem a se tornar cada vez mais predominantes e, por conseqncia, as clivagens internas, nos termos descritos acima, tendem a arrefecer (idem: 178-179). Note-se a distino entre a contribuio de Bonelli para a questo do ethos profissional e a que se encontra em Silva e em Maciel. Uma baseia-se nas relaes entre profisso e poltica, a outra, no paralelismo entre a questo da identidade profissional e as mudanas nas atribuies dos integrantes do Ministrio Pblico ao incorporarem a defesa dos interesses e direitos metaindividuais. Acreditamos que ambos os enfoques proporcionam contribuies importantes para a compreenso do ethos profissional dos membros do Ministrio Pblico. No temos por pretenso definir qual tipo de argumentao mais relevante para a explicao da conformao da identidade profissional dos mesmos. No obstante, cumpre ressaltar que as
Para alm das clivagens internas, o aumento do contingente de profissionais ingressos no Parquet tambm seria um fator a ser considerado na explicao das alteraes no padro de sociabilidade intra-institucional. Dados apresentados por Bonelli (2002: 197) apontam para o fato de que, a partir do incio da dcada de 1980, houve um aumento significativo do nmero de promotores atuantes no Ministrio Pblico de So Paulo. No perodo entre 1950 e 1967 teriam ingressado na instituio cerca de 27 novos integrantes e, entre 1968 a 1981, outros 37. J entre 1982 e 1990 foram admitidos 213 e, entre 1991 e 1999, mais 143.
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distintas formas de se abordar o problema so conciliveis diante do fato de que a incorporao de novas atribuies institucionais e os conflitos advindos da delimitao das fronteiras entre profisso e poltica isto , os respectivos pontos de partida das abordagens acima constituem duas faces da mesma trajetria de transformao do Parquet brasileiro. As novas atribuies foram se consolidando num contexto de politizao do sistema de justia que, num dado momento, resultou em um movimento interno por definio do lugar que a poltica deveria ocupar nas atividades dos integrantes do Ministrio Pblico. Os registros que apresentaremos adiante sobre a questo do ethos profissional no possuem um carter histrico, como se pde perceber nas anlises acima (quando enfocam as transformaes institucionais e a evoluo da profissionalizao dos membros do Ministrio Pblico). Ademais, limitaes nos trabalhos de campo impediram que a pesquisa oferecesse dados estatsticos comumente apresentados em anlises sociolgicas sobre profisses, tais como a composio social dos procuradores, sua distribuio por gnero, idade, naturalidade, origens familiares, escolaridade, tempo de carreira etc.134 Por isso mesmo no pretendemos apresentar um painel conclusivo sobre o ethos profissional dos integrantes do Ministrio Pblico. Tendo isso posto, procuraremos nos deter sobre as percepes dos procuradores do Ministrio Pblico Federal atuantes no Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio Cultural do Rio de Janeiro em relao a dimenses internas da carreira, forma como adquiriram os conhecimentos tcnicos necessrios ao desempenho da profisso, alm de como se desenvolve a socializao interna daqueles que nela ingressam, enfatizando-se as questes concernentes rea ambiental. Comeando pela questo da socializao dos novos contingentes de procuradores, aparentemente, o saber jurdico adquirido na graduao em direito, os cursos e as experincias profissionais na rea do direito realizados antes de ocupar o cargo de procurador da Repblica135 possuem alguma importncia para o desenvolvimento do ethos profissional. a partir da que adquirem uma linguagem e uma postura, os jarges, exemplos e argumentos que delimitam as fronteiras entre o especialista do campo do direito
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A respeito da composio social do corpo profissional do Ministrio Pblico de So Paulo, ver Bonelli, 2002: 171 et seq. 135 Os procuradores da Repblica entrevistados citaram diversos exemplos de experincias profissionais anteriores: atuaram como advogado; como servidor pblico em cargo ao nvel de segundo grau ou como analista processual (cargo de nvel superior) dentro do prprio Ministrio Pblico; como Oficial de Justia no Tribunal Regional Federal; e at mesmo como promotor de justia no Ministrio Pblico Estadual.

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e o leigo (Bourdieu, 2002: 225 et seq.; Silva, 2001: 71-72). Todavia, cumpre indagar: Como se d a insero nessa carreira especfica entre os profissionais do direito que a de procurador da Repblica? E como os procuradores adquiriram o conhecimento terico e prtico necessrio para a atuao na rea ambiental? O concurso de ingresso na carreira representa, logicamente, uma primeira pista, considerando-se que o programa do concurso exige dos candidatos alguma familiaridade em relao ao funcionamento, aos meios e fins e ao universo da carreira, bem como conhecimentos especficos de direito ambiental.136 Aps o ingresso no Ministrio Pblico, a Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (ESMPU) desempenha importante funo. Criada em 1998 (Lei n 9628), a ESMPU constitui um rgo autnomo dentro da instituio e entre os seus principais objetivos est a iniciao dos novos integrantes no desempenho de suas funes.137 Mas o processo de iniciao profissional dos novos quadros de procuradores ocorre, de fato, quando j esto em atividade.138 Nas entrevistas os procuradores apontaram diversos fatores importantes para a socializao inicial e para a aquisio de conhecimentos prprios ao cargo: a consulta aos companheiros de profisso139, a consulta a Procedimentos Administrativos (ou a Inquritos Civis) e a Aes Civis Pblicas anteriores, os estudos jurisprudenciais feitos por conta prpria e a recorrncia ao auxlio tcnico prestado pela 4 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal.140 Contudo, a despeito das
Vem a propsito ressaltar que a matria direito ambiental, no geral, constitui uma disciplina optativa e ainda pouco freqentada nas faculdades de direito. A maioria dos procuradores entrevistados mencionou o fato de no ter tido contato com a disciplina na graduao. 137 Ver http://www3.esmpu.gov.br. 138 Segundo Pessanha e Morel (2006), o mesmo processo de formao na prtica (on the job) ocorre entre os jovens juzes do trabalho. 139 Consulta que pode se efetivar pessoalmente no ambiente de trabalho, em seminrios, ou mesmo via Internet. Como disse um procurador: muito importante consultar os colegas. (...) ns temos uma rede nacional, e essa rede nacional passada. Muita gente coloca dvidas na rede. Eu acho muito importante voc trocar a sua experincia com a experincia do outro. Muitas vezes a sua experincia errada; ou, mesmo no estando errada, ela no est alcanando o objetivo com a eficincia que deveria. Acho que, no trabalho, ns temos que procurar sempre a eficincia. 140 A 4a Cmara de Coordenao e Reviso exerce o papel de coordenar, integrar e revisar as aes institucionais do Ministrio Pblico Federal em defesa do meio ambiente e do patrimnio cultural, assessorando as Subprocuradorias-Gerais da Repblica, as Procuradorias Regionais da Repblica e as Procuradorias da Repblica. Os procuradores da Repblica atribuem um valor positivo atuao da 4 Cmara enquanto rgo tcnico. Entretanto, como ela se localiza em Braslia e presta auxlio s Procuradorias de todo o pas, os mesmos dizem carecer de um rgo tcnico mais prximo e mais presente, nos moldes do Grupo de Auxlio Tcnico (GATE) do Ministrio Pblico Estadual. Dizem ainda que, como a 4 Cmara recebe um excessivo nmero de requisies e demandas oriundas de todo o pas, procuram encaminhar para ela apenas os casos de maior abrangncia e os mais impactantes.
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possibilidades acima, alguns procuradores disseram que grande parte do aprendizado de suas atividades profissionais, especialmente no que diz respeito s atividades na rea ambiental, se deu na prtica, na tentativa e erro:
Ns temos um curso l em Braslia, mas o curso muito terico. No d realmente uma noo. (...) No h o que eu acho que deveria ter, algo do tipo monitores mesmo. Chega um procurador novo, vir um outro, sentar com ele e falar: olha esse processo a... No, no h isso! Eu acho que em nenhuma rea, em nenhuma profisso jurdica. Voc chega, vai lendo o processo e vai indo no acerto e erro. E fui aprendendo lendo procedimentos de outros procuradores. Muito com a ajuda de servidores, de analistas que tinham conhecimento muito grande em meio ambiente. Ento foi mais assim. bem na base da experincia mesmo.

Eu posso dizer que as minhas qualidades de membro de meio ambiente se do exclusivamente na tentativa e erro. O mtodo a tentativa e erro.

aquele negcio. Foi com um pouco de tato. Muitas vezes, como tudo o que voc inicia na vida, voc depois faz uma reavaliao do que fez no passado. Sempre vai sendo modificado. Isso do ser humano. Voc no pode estar esttico. E um pouco vai tendo tambm as orientaes, as experincias que os colegas vo passando.

comum que os novos procuradores desempenhem suas funes em comarcas141 do interior. Tais ocasies constituem ricas experincias de aprendizado na prtica, j que as Procuradorias no interior podem no possuir ofcios especializados, o que quer dizer que nelas os procuradores recebem todos os tipos de demandas, nas reas da tutela coletiva (meio ambiente, sade, previdncia social, consumidor etc), penal e de custos legis. Com o decorrer da carreira, facultada a mudana para Procuradorias de outras comarcas. De outra parte, as aes dos rgos internos ao Ministrio Pblico (ESMPU, 4 Cmara de Coordenao e Reviso etc) desempenham um importante papel para a conformao do ethos da profisso. Primeiramente porque esses rgos promovem cursos de aperfeioamento e especializao, atividades de pesquisa, Grupos de Estudo142,
As comarcas so regies que constituem circunscrio judiciria sob a jurisdio de um ou mais juzes de direito. 142 No momento da pesquisa a 4a Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal possua dez Grupos de Estudo: Acompanhamento Legislativo, guas, Fauna, Fora-Tarefa, Flora, Licenciamento de Grandes Empreendimentos, Ordenamento Urbano, Patrimnio Cultural, Poluio por Resduos Slidos e Esgotos e Transgnicos.
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publicaes (manual de atuao, revista eletrnica, boletim cientfico e outras) e seminrios onde se sucedem debates sobre a interpretao de textos legais, trocas de informaes e de experincias prticas e se discute a aplicao de instrumentos judiciais e extrajudiciais nos litgios ambientais. Alm disso, os rgos internos tambm possuem a funo de promover a coordenao e a racionalizao dos esforos individuais dos procuradores da Repblica, com o intuito de mitigar o problema do isolamento e individualismo na atuao dos mesmos. Suas aes de coordenao e cooperao no mbito intra-institucional deparam-se com os limites impostos pelo Princpio do Promotor Natural.143 Este princpio representa um fator importante para a compreenso da experincia de ser procurador, tendo em vista que, ao impor limites interferncia por parte das instncias superiores do Ministrio Pblico sobre a atuao desses profissionais, concorre para uma atuao individualizada (Maciel, 2002). Adiante voltaremos a essa questo. Uma ltima funo dos rgos internos ao Ministrio Pblico Federal que repercute na conformao do ethos da profisso reside nos meios de avaliar e disciplinar as aes e condutas dos procuradores. Os primeiros dois anos de exerccio do cargo de procurador da Repblica constituem um perodo de estgio probatrio.144 O direito de vitaliciedade do cargo condicionado aprovao nessa fase pela Corregedoria e pelo Conselho Superior. A avaliao se detm sobre o cumprimento das obrigaes gerais inerentes ao cargo, alm de aspectos como idoneidade moral, assiduidade, eficincia e conduta profissional. Para tanto, durante o estgio probatrio os procuradores devem, bimensalmente, enviar o relatrio de suas atividades ao Corregedor-Geral. Sanes disciplinares podem ser aplicadas a qualquer tempo durante o estgio. O disciplinamento das condutas dos procuradores tambm ocorre atravs da emisso de resolues. As resolues estabelecem regras e critrios para aes e atividades institucionais e regulamentam as condies de uso dos instrumentos judiciais e extrajudiciais. Assim, por exemplo, uma resoluo da 4 Cmara de Coordenao e Reviso estabelece que o procurador no pode firmar Termo de Ajustamento de Conduta ou outro

O Princpio do Promotor Natural estabelece regras para a escolha de qual membro do Ministrio Pblico ficar responsvel por qual litgio. Impede com isso que o processo investigatrio ou a ao judicial sejam conduzidos por um promotor ou procurador escolhido por alguma autoridade. Ver captulo 1. 144 Resoluo n 05/93 do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal.

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acordo com relao a empreendimentos desenvolvidos em rea de Preservao Permanente (APP). J a resoluo n 87 do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal estabelece regras para a instaurao e conduo dos Inquritos Civis Pblicos e Procedimentos Administrativos. Considerando-se a prtica comumente empregada pelos procuradores da Repblica de desenvolverem procedimentos investigativos atravs da instaurao de Procedimentos Administrativos em detrimento da instaurao de Inquritos Civis145, um dos intuitos desta resoluo foi favorecer a prtica destes ltimos, haja vista possurem formalidades maiores do que os primeiros. Outras formas de avaliao e disciplinamento das aes se do atravs da obrigatoriedade de homologao dos Termos de Ajustamento de Conduta e pela avaliao da promoo de arquivamento dos procedimentos investigativos (Inquritos Civis e Procedimentos Administrativos) pela 4 Cmara. Em ocasies como essas se verificam discordncias entre os procuradores da Repblica e os membros das instncias superiores do Ministrio Pblico Federal quanto aplicao do direito ao caso concreto. Por exemplo, o procurador responsvel pelo Procedimento Administrativo 08120.003356/99-45, que diz respeito a vrios casos de contrabando de animais, o encaminhou para arquivamento aps a responsabilizao na esfera penal de indivduo que transportava curis e macacos-prego ilegalmente. A 4 Cmara recusou o arquivamento sob a justificativa de que no h nos autos notcia de que haja sido promovida a responsabilizao na esfera cvel. E como os procuradores se sentem por atuarem na tutela do meio ambiente? Cumpre dizer que a trajetria institucional desses procuradores foi marcada pela ideologia de defesa dos direitos metaindividuais146 e, com isso, de setores da sociedade tidos como menos capazes de fazer valer seus interesses frente s aes do Estado e do poder econmico. Vide, por exemplo, a importncia e a significao que os procuradores da Repblica entrevistados do s questes ambientais o que se poder verificar na prxima seo. Assim, os procuradores sentem-se como guardies da Constituio e dos direitos, fiscalizadores da vontade poltica do poder pblico em efetivar as matrias de interesse coletivo.
No universo de 84 casos colhidos no decorrer da pesquisa, apenas em dois deles foram instaurados Inquritos Civis. 146 No decorrer do processo de mudana institucional do Ministrio Pblico brasileiro, as atividades desenvolvidas em defesa dos direitos metaindividuais assumiram maior visibilidade pblica e maior valor simblico do que as aes institucionais na rea penal (Arantes, 2002: 118-119; Bonelli, 2002: 140).
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Confirmando tendncia presente em outras anlises sociolgicas sobre o Ministrio Pblico (Bonelli, 2002; Silva, 2001), na presente pesquisa, os procuradores atuantes na rea ambiental tambm deram significativo destaque ao conhecimento e prtica jurdica que detm.147 Mais uma vez essa disposio de esprito se manifestou no tom professoral no qual as entrevistas se desenvolveram, sobretudo no que tange s explicaes acerca do papel ocupado pelos mesmos dentro do sistema de justia. Todavia, ao contrrio do que ocorreu em outras ocasies, aqui os procuradores no se colocaram sistematicamente em uma posio de comparao em relao magistratura. Talvez isso se deva ao fato de todos os entrevistados terem ingressado na instituio anos aps a consolidao do novo perfil institucional do Ministrio Pblico com a Constituio de 1988, permitindo-lhes desfrutar desde o incio da respeitabilidade e das garantias semelhantes s da magistratura, pelas quais antigos membros lutaram por dcadas. Hoje, com a consolidao do status e das vantagens da profisso e com o amadurecimento das aes institucionais em defesa dos direitos metaindividuais, o mimetismo em relao magistratura pode ser, para alguns membros da instituio, at mesmo uma tendncia a ser combatida.148 As situaes de comparao entre procuradores e juzes, quando ocorreram, serviram apenas como forma de ressaltar uma suposta falta de sensibilidade ou de cultura jurdica por parte do Poder Judicirio para julgar pleitos que envolvam direitos supra-individuais. Se por um lado os procuradores da Repblica atuantes na tutela do meio ambiente no Rio de Janeiro demonstraram serem orgulhosos de seu conhecimento jurdico, por outro, nem sempre o so das conseqncias de sua aplicao prtica. Ainda est por se realizar um estudo mais conclusivo sobre a efetividade do Ministrio Pblico nas diversas reas de atuao e suas causas. De qualquer forma, os indcios que possumos at o momento apontam para uma baixa efetividade. Arantes (2002: 144) demonstra que somente trs das
Como sugere Silva (2001: 24), o prestgio entre os membros do Ministrio Pblico associa-se a diversos fatores, tais como a posio alcanada na carreira, ttulos, publicaes e atividades acadmicas. 148 Essa tendncia tambm pode ser percebida em depoimentos colhidos por Maciel. Por exemplo: Hoje existe no Ministrio Pblico uma no poltica de atuao. A gente no age, a gente reage, s... e isso novamente um mimetismo em relao ao juiz. O juiz s age provocado e jamais pode deixar de dar uma sentena, ele pode ter uma dvida cruel, no saber quem tem razo, mas obrigado a dar uma sentena para um dos lados. Ele no pode dizer: Eu no sei o que dizer aqui. Com o promotor est acontecendo a mesma coisa: ele tem que atuar necessariamente quanto provocado formalmente. E como ele tem que atuar em 100% dos casos, simplesmente est respondendo s demandas pontuais que so levadas a ele. Ele pode abrir um jornal e ler um escndalo e no fazer nada, porque no foi provocado. O promotor tem que parar de se espelhar no juiz e mais nos advogados, pois esse o perfil combativo de quem tem que ganhar uma causa (Maciel, 2002: 115).
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157 Aes Civis Pblicas iniciadas pela Promotoria da Cidadania do Ministrio Pblico Estadual de So Paulo no perodo entre 1992 e 1998 tinham se encerrado at a concluso de seus trabalhos de campo, em 1998. Em nossa pesquisa verificamos que as Aes Civis Pblicas ambientais seguem um padro similar. Existem aes ambientais que tramitam no Judicirio h mais de quinze anos. Donde se conclui, com efeito, que as ocasies nas quais os procuradores conseguem mediar soluo para os conflitos ambientais se do preponderantemente por vias extrajudiciais. Em meio a esse cenrio, percebemos dois padres de como os profissionais do Ministrio Pblico que exercem suas atividades na tutela do meio ambiente enxergam a sua atuao profissional e a da prpria instituio. No primeiro, como se pode perceber na fala a seguir, a frustrao com os resultados da atuao que d o tom:
Quantas Aes Civis Pblicas [ajuizadas por mim] tiveram julgamento de mrito at hoje? Nenhuma. Nenhuma Ao Civil Pblica teve julgamento de mrito at hoje. Ento como que voc acha que eu me sinto enquanto procurador do meio ambiente? Feliz ou frustrado? (...) Absolutamente frustrado. Eu me sinto uma folha em branco. Eu me sinto como no tendo trabalhado nada para o meio ambiente. Eu no vi as coisas acontecerem no sentido efetivo dentro do Poder Judicirio. O mximo que eu consegui fazer enquanto procurador da Repblica foi uma ou outra Liminar e viabilizar alguns ajustamentos de conduta. A minha realizao como membro aqui frustrante. (...) Eu me sinto um Dom Quixote. Sem falsa modstia. A minha funo lutar contra moinhos de vento.

De acordo com essa perspectiva h dificuldades estruturais para se alcanar um desempenho satisfatrio na tutela do meio ambiente e no se vislumbra melhoras num futuro prximo. Tais dificuldades dizem respeito a diversos fatores: limitaes nas possibilidades de ao do Ministrio Pblico decorrentes do que consideram um desempenho insatisfatrio dos Poderes Executivo e Judicirio; uma sociedade civil supostamente pouco organizada, no consciente de seus direitos e deveres e hipossuficiente em suas possibilidades de ao poltica; e, finalmente, problemas nos mtodos de trabalho levados a cabo pelo prprio Ministrio Pblico. Sobre as duas primeiras dessas concepes falaremos mais adiante. Quanto s crticas aos mtodos de trabalho desenvolvidos dentro do Ministrio Pblico, referem-se, de um lado, ao fato de os procuradores terem que atuar em todas demandas encaminhadas para a instituio, sendo-lhes vetada a possibilidade de

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definir prioridades, o que resultaria em perda de tempo com procedimentos que consideram pouco relevantes; e, de outro, dificuldade de desenvolverem aes coordenadas que superem o padro isolado e individualizado de atuao. Nas palavras de um procurador:
(...) O grupo [de procuradores atuantes na tutela do meio ambiente] no se comunica, o grupo no tem metas comuns, no tem prioridades comuns e no tem procedimentos comuns. Ento, cada um vive no seu ostracismo. Cada um vive na sua ilha. Isso inviabiliza os trabalhos. (...) Ento o grupo funciona muito mal.

A outra perspectiva tambm aponta dificuldades estruturais para a efetividade na tutela do meio ambiente. Repetem-se aqui as crticas em relao aos Poderes Executivo e Judicirio e sociedade civil. J os problemas internos ao Ministrio Pblico no ganham tanto destaque. Porm, o que de fato diferenciam as duas perspectivas que, enquanto na primeira h pessimismo quanto a mudanas significativas na morfologia social que d origem a uma atuao pouco eficiente, a ltima mostra-se mais positiva em sua avaliao sobre o futuro. As aes do Ministrio Pblico na tutela do meio ambiente no apenas so positivamente avaliadas como estariam em um processo de amadurecimento. Os procuradores da Repblica que defendem tal perspectiva enxergam a si prprios como semeadores de um futuro um pouco melhor. Em paralelo a isso, do significativo peso crena de que as novas geraes de juzes estariam cada vez mais sensveis s questes ambientais e metaindividuais como um todo, o que contribuiria para melhores resultados nas aes judiciais.
Eu acho que uma atuao que... Pelo menos ns temos boa vontade de tentar chegar a algo. O que realmente nos dificulta no ter, por exemplo, aqui no Rio de Janeiro, no Ministrio Pblico Federal, a gente gostaria de ter um rgo tcnico, ter analistas ambientais que pudessem nos ajudar. Na verdade, a gente fica um pouco na dependncia do IBAMA, da FEEMA, enfim. Mas uma atuao... Ns somos bem atuantes, tentamos estar presentes em todos os projetos, em todas as questes federais e tudo. E a sociedade acaba nos ajudando, trazendo as informaes. Ento, eu acho que a gente est indo num aperfeioamento. Acho que daqui a uns cinco anos, dez anos, ns vamos estar timos. Mas, realmente, isso uma coisa que vai... Ns vamos melhorando n?! (...) Eu acho que hoje em dia a gente tem mais a percepo do que realmente ns podemos fazer pelo meio

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ambiente. E existe uma forma de agir que faz com que a gente consiga alcanar resultados maiores hoje em dia, por causa de estudos e de prticas mesmo. Hoje em dia eu acho que est tendo um aumento de conscincia. Inclusive, o Ministrio Pblico como um todo est ganhando uma visibilidade maior. Eu acho que hoje em dia as pessoas j pensam no Ministrio Pblico. E eu acho que a populao vem se interessando cada vez mais pela matria ambiental e vem atuando cada vez mais. Vem entendendo que cada um afetado por uma questo ambiental.

Eu acho que, na verdade, a gente est numa crescente de melhora. Eu acho que os juzes esto comeando a dar boas surpresas ao atuar em Aes Civis Pblicas.

4.2) Meio Ambiente, Sociedade e Poder Pblico Sob a tica dos Procuradores da Repblica
Procuramos mostrar em captulos anteriores que as atividades do Ministrio Pblico na rea ambiental configuram mais uma situao de permeabilidade aos interesses sociais (cerca de 76% dos procedimentos internos tm origem em denunciaes encaminhadas por agentes externos, inclusive do poder pblico) do que uma imposio de demandas ou um desempenho tutorial e assistencialista. Alm disso, dissemos no ter se verificado, como em outros trabalhos, a atuao substitutiva, nem em relao sociedade civil, uma vez que o Ministrio Pblico proporciona meios de participao na vida pblica via sistema de justia, nem em relao s instituies poltico-representativas, j que os conflitos ambientais que tramitam no Parquet tambm atingem o sistema poltico. Na presente seo pretendemos nos deter mais especificamente sobre as concepes que possuem os procuradores atuantes na tutela do meio ambiente: o papel que atribuem ao Ministrio Pblico no sistema de justia e como ele se relaciona com a percepo que possuem a respeito do meio ambiente, da sociedade e do poder pblico. A demonstrao das concepes dos procuradores sobre tais assuntos justifica-se por representarem indcios de como se configura a atuao do Ministrio Pblico na rea ambiental. A anlise das entrevistas demonstra que o papel idealizado por estes para o Parquet o de uma instituio jurdico-poltica que atua em cooperao com as instituies poltico-representativas, contando ainda com uma sociedade civil ativa, organizada e 119

capaz de lhes fornecer informaes que ajudem a instruir os litgios. Essa construo imagtica idealizada se distancia da tese de que o Ministrio Pblico interfere na relao entre Estado e sociedade em substituio atuao da sociedade civil e tambm dos poderes polticos-representativos, no sentido de desempenharem no sistema de justia funes que estes ltimos no cumprem a contento na esfera poltica, a saber, garantir os direitos formais da sociedade (ver Arantes, 2002). Menos do que pretenderem para si a funo de uma espcie de instncia de substituio da sociedade civil e dos poderes poltico-representativos, os procuradores asseveram que, para haver uma atuao mais eficiente do Ministrio Pblico na rea ambiental, faz-se necessrio melhorar os termos da cooperao com esses dois tipos de entes externos. Em relao sociedade civil, os procuradores reclamam uma maior participao, pressionando o poder pblico, nutrindo-o de informaes, denunciando irregularidades ou atuando de forma mais direta, atravs do uso de instrumentos jurdicos como a Ao Popular e a Ao Civil Pblica. Nesse caso, a conformao de um baixo nvel de organizao e participao da sociedade civil no Brasil seria, para eles, um elemento fundamental em uma morfologia social que concorre tanto para a baixa efetividade do Ministrio Pblico na tutela do meio ambiente quanto para a conformao dos problemas ambientais. Alm de reclamarem do baixo grau de organizao para o desenvolvimento de aes coletivas e da hipossuficincia na persecuo de seus direitos frente ao poder pblico e ao poder econmico, os procuradores se queixam da difuso de uma suposta cultura poltica pautada pelo paternalismo:
um problema mesmo de cultura paternalista do brasileiro. Olha isso problema l do MP, no meu no. Olha tem um rgo que faz isso. Eu no quero nem saber, j dei a notcia, dane-se. Por que eu vou deflagrar ACP? Por que eu vou me organizar?

Essas concepes correspondem a uma atuao do Ministrio Pblico que em muito difere de uma instituio do sistema de justia cujas atividades implicam em formas de controle das reivindicaes populares ou da vida associativa, com vistas a evitar as mobilizaes e os conflitos polticos. Ao contrrio, a representao funcional que tem lugar com o atual Ministrio Pblico pode induzir o conflito e proporcionar formas de resoluo dos litgios atravs do uso de mecanismos judiciais e extrajudiciais. Na prxima

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seo falaremos mais das atividades prticas dos procuradores da Repblica como forma de gerir as demandas ambientais. Quanto aos rgos executivos ambientais, os procuradores os consideram ineficientes no desempenho de suas competncias, seja na esfera municipal, na estadual ou na federal. Enfatizam que tal ineficincia fruto de interesses polticos e econmicos particularistas que relegam a segundo plano o fator preservao do meio ambiente e outros interesses sociais. Os interesses dominantes nos rgos executivos ambientais manifestar-se-iam em processos de licenciamento ambiental fraudulentos, em ausncia de fiscalizao e na falta de empenho em responder as requisies do Ministrio Pblico. Essas concepes so evocadas pelos procuradores como justificativa para a frgil adeso psicolgica que possuem quanto s possibilidades de cooperao e de atuao em conjunto entre Ministrio Pblico e os rgos ambientais.
Uma leitura que eu fao, pelo menos no estado do Rio de Janeiro a seguinte: h omisso do poder pblico na rea ambiental por qu? Porque os rgos pblicos ambientais no estado do Rio de Janeiro esto fracassados. um monte de cangalha que voc carrega a. No so eficientes. Por que no so eficientes? A voc vai ter n fatores, mas um deles porque uma mquina poltica. No uma mquina de servio pblico, mas uma mquina poltica.

A melhor maneira seria ter instituies pblicas sentando na mesa e com o possvel provocador do dano. S que aqui no Rio de Janeiro voc tem a FEEMA que demora seis meses pra te dar uma resposta de um ofcio, tem o IBAMA que demora outros seis meses. Voc vai esperar o que de um rgo desses?

Como se pde perceber, sob a tica dos procuradores, as relaes entre Ministrio Pblico e rgos ambientais so preponderantemente conflituosas: um estaria mobilizandose em defesa da ordem jurdica e dos interesses sociais; o outro, em nome de interesses particularistas, corrompidos e danosos ao meio ambiente. A idia mais ampla e incisivamente defendida por eles a de que as aes ou omisses dos rgos ambientais constituem o principal fator a limitar a atuao do Ministrio Pblico na tutela do meio ambiente. Vale ressaltar mais uma vez que a insatisfao manifesta no se converte em pretenses de fazer do Ministrio Pblico uma instncia de substituio dos poderes polticos, ocupando a partir da esfera judicial os espaos vazios deixados pelos mesmos

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entre o Estado e a sociedade. Os procuradores crem que a efetividade de suas aes depende em grande parte do suporte tcnico dado pelos rgos executivos, atravs da prestao de informaes especializadas, da realizao de vistorias e de anlises periciais:
O MP um chicote que nunca vai sanar a inrcia do rgo ambiental, porque ele no tem preparao para isso. O mximo que o MP vai fazer dar publicidade desdia. Mas ele no a soluo para o problema. A soluo para o problema o comprometimento tcnico e moral do rgo ambiental com a sociedade. Ento, a questo ambiental uma questo de cidadania.

Na minha opinio, a grande trava do MP a falta de resguarda dos rgos ambientais, que deviam resguardar mais. rgos para os quais ns oficiamos e no do resposta. Esse o grande problema, a grande trava. Voc pede um vistoria e o cara fala: Vou fazer sine diem. No tem prazo. Vai entrar em pauta pra ver quando que a gente vai poder fazer. V se isso resposta? A fica o processo parado.

Depende muito do rgo tcnico. No momento em que ns tivssemos um rgo tcnico forte, o Ministrio Pblico seria forte. E o certo seria as pessoas irem primeiro, digamos, reclamar no IBAMA, o IBAMA fazer a sua vistoria e o relatrio de vistoria ser encaminhado uma cpia para o Ministrio Pblico e, com a outra cpia, tomariam l as decises administrativas deles.

Eu acho que a atuao do Ministrio Pblico um elo dessa corrente. (...) Os elos da corrente esto muito mal montados. Se todos os elos da corrente fossem to fortes, voc teria fora na defesa do meio ambiente. Agora, a quem no interessa uma corrente forte? Essa a pergunta que se faz. Tem uma frase de Churchill que : O comboio se move na velocidade do navio mais lento. Ento, a fora de uma corrente voc estabelece no pelo elo mais forte, mas pelo elo mais fraco. (...) Eu acredito que o Ministrio Pblico seja o elo mais atuante. Isso bom para o Ministrio Pblico, mas no bom pra sociedade. (...) Voc no tem rgos dos Executivos, estadual e federal, atuantes e eficazes. Voc vai ter ento o Ministrio Pblico sobrepujando as atuaes que seriam do IBAMA e da FEEMA. O bom seria o IBAMA trabalhando juntinho aqui com a gente. Eu ter um canal direto com o IBAMA. Telefonar pra fiscalizao do IBAMA: Olha, est acontecendo... E ele me telefonar: Olha, est acontecendo isso, isso e isso. Isso aqui seria bom para o Ministrio Pblico. Olha, t firmando um TAC e t te passando a proposta do TAC pra cincia. V se tem algo que impediria e que o Ministrio Pblico poderia dar uma posio.

De outra parte, vem a propsito dizer que, ao contrrio do que Arantes defendeu em seus trabalhos, o sentido dado pelos procuradores sua atuao (e do Ministrio Pblico

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como um todo) no parece assumir exatamente a forma instrumental de defesa dos direitos da sociedade enquanto ela no demonstra ser capaz de faz-lo autonomamente. Para os procuradores entrevistados na pesquisa, o papel do Ministrio Pblico seria algo condizente com as teses que, segundo Lopes (2000: 74-75, 104), desde o incio do sculo XX, vm motivando juristas a defender a independncia funcional da instituio frente aos demais poderes, isto , o papel de um componente relevante do sistema de checks and balances (freios e contrapesos) de preveno ou reparao dos abusos das autoridades e de um rgo especializado para a defesa de interesses socialmente relevantes e cujos titulares, inclusive por sua condio intrinsecamente coletiva, tenham dificuldade ou mesmo impossibilidade de faz-lo por si mesmos.149 Tais funes seriam intrnsecas s democracias modernas e no necessariamente remdios para a cura do elo perdido150 de uma sociedade com dficit de cidadania. Outro fator freqentemente apontado pelos procuradores como limitador de suas aes na rea ambiental alm das relaes de cooperao e conflito com o Poder Executivo e a com a sociedade civil diz respeito ao desempenho do Poder Judicirio. Em geral, os entrevistados reclamaram de dois pontos: do que chamam de falta de sensibilidade dos juzes para as questes ambientais e da demora do Judicirio para a produo de sentenas. O primeiro diz respeito ao fato de que os procuradores acreditam haver uma resistncia por parte dos juzes aos direitos metaindividuais, dentre os quais ao direito ambiental. Esse seria um problema advindo da formao dos magistrados, cuja influncia da tradio liberal-individualista do direito define os litgios como disputas entre

Segundo Lopes (2000: 73-74), os argumentos em favor da independncia funcional do Ministrio Pblico podem ser divididos em liberais e democrticos de acordo com as idias de institucionalizao da ordem que os sustentaram: de um lado figuravam as demandas por limitao das autoridades e promoo da liberdade (argumento liberal) e, de outro, as demandas por participao nas agendas pblicas e promoo da igualdade (argumento democrtico). Caso se aceite que essas matrizes de pensamento estejam presentes ainda hoje no universo ideolgico dos membros do Ministrio Pblico, cumpre determinar limites proposio de Arantes (2002: 130) de que o voluntarismo poltico dos promotores e procuradores condizente a uma orientao ideolgica autoritria nesse sentido, o autor chega a citar o nome de Oliveira Vianna que preconiza a busca pela efetividade dos direitos em detrimento da esfera poltica e uma ao instrumental das instituies do sistema de justia em defesa da sociedade civil enquanto ela se caracterizar como hipossuficiente. 150 A expresso tomada de emprstimo de Oliveira (2003), que apontou, em meados da dcada de 1980, a existncia de um elo perdido que bloqueou a transformao das classes no papel ou da situao de classe objetivamente circunscrita s relaes sociais no capitalismo em classes em ao ou em grupo mobilizado para a defesa de interesses prprios , tendo como contexto o processo histrico de industrializao no estado da Bahia.

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duas partes definidas e individualizveis.151 Seria tambm uma questo de gerao, considerando-se que os novos contingentes de juzes possuiriam formao mais ampla, que abrange os direitos metaindividuais e seus aspectos processuais.152 Desse modo, os procuradores consideram que suas aes ficam comprometidas frente cultura jurdica da magistratura.153 Isso seria uma verdade principalmente em relao s sentenas produzidas na segunda instncia, onde, por vias de regra, encontram-se os juzes mais antigos, cuja formao mais condizente com o direito liberal. comum que citem com pesar o enfrentamento de situaes de ganhos de causa na primeira instncia que foram revertidos na instncia de recurso. Tais concepes sobre o Poder Judicirio podem ser percebidas nas falas dos procuradores a seguir:
(...) o Judicirio no foi feito para compor esse tipo de conflito. Ele no sabe fazer isso. O conflito social que est se tornando um conflito judicial est encontrando uma barreira grande, porque voc est pedindo ao Judicirio que promova determinadas decises que ele nunca se deparou. (...) O Judicirio no tem esse preparo, falta tcnica, falta depurao.

(...) a cultura judicial brasileira uma cultura de individualizar o dano, dando a cada um o que seu. Ento, se voc leva o dano moral coletivo para o Judicirio, provavelmente o juiz que l est no vai julgar no. O qu? Dano moral coletivo? Nunca ouvi falar. Individualiza isso a. Quem ? o Z? o Joo? a Maria? Que entre um por um aqui para ganhar o dano.

O primeiro grau muito mais sensvel causa ambiental do que o segundo grau. O fato que qualquer Liminar caada no segundo grau j prejudica todo o trabalho feito no primeiro. (...) Eu acho que um conflito de geraes. Eu diria que o primeiro grau conflita em gerao com o
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A ttulo de curiosidade, vale lembrar o resultado da pesquisa do tipo survey coordenada por Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende de Carvalho, Marcelo Burgos e Manuel Palacios Cunha Melo, realizada entre magistrados ativos e inativos de todo o pas. Quando perguntados sobre sua atitude em face do papel do Poder Judicirio na consolidao da democracia no pas, 61,7% dos juzes disseram-se favorveis ao magistrado como um fiel intrprete da lei; 26,6% manifestaram-se a favor do Judicirio exercendo um papel ativo no sentido de reduzir as desigualdades sociais; 7,7% consideraram a magistratura como guardi das liberdades; enquanto que 4,1% disseram que pensam o Judicirio como elite que exerce ao pedaggica para a elevao da cidadania (Vianna et al, 1997: 260). 152 Pessanha e Morel (2006) chamam ateno para a tendncia juvenilizao dos juzes do trabalho, considerando ainda que os quadros mais novos tiveram sua formao universitria nos cursos de Direito no contexto poltico da democratizao. A pesquisa coordenada pelas mesmas sobre os magistrados do trabalho no Brasil tem como questo a ser analisada se possvel configurar distintos perfis geracionais entre os juzes do trabalho, bem como se aqueles que atingiram o bacharelado no perodo de democratizao tm concepes distintas dos mais velhos quanto ao papel social a ser desempenhado por esta categoria profissional. 153 A mesma concepo de que o Poder Judicirio impe limites a uma atuao mais ampla do Ministrio Pblico foi encontra por Silva entre promotores de justia de So Paulo (2001: 135).

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segundo grau. Esse conflito de geraes se d em razo da idade e se d tambm em razo do peso do segundo grau. O segundo grau tem muito peso nas decises. Ele pode reverter todo o quadro do primeiro grau. (...) A idia de interesses metaindividuais da dcada de 80. Ento ela datada. Ela entrou no Brasil em 1985. Se voc for parar para pensar ela s tem vinte anos. O magistrado que est no segundo grau tem vinte anos de magistratura. Ento ele sequer estudou o metaindividual. Ento ele no tem nem cultura para conhecer os metaindividuais. (...) Isso, na cabea de um magistrado, novidade. Ele no tem facilidade para entender que a sentena dele vai gerar efeitos para a coletividade porque ele foi preparado, historicamente, para compor conflitos interindividuais. A pagar a B; B dever a A. E ele no consegue imaginar que condenar um sujeito A a prestar servios para um sem-nmero de pessoas. Ou, que condenar o A a no fazer determinada conduta que poder a atingir a um sujeito indeterminado.

Por vezes, as situaes em que os procuradores falam em falta de sensibilidade dos juzes possuem um estreito vnculo com o que identificam como uma priorizao do desenvolvimento econmico em detrimento do equilbrio do meio ambiente.
(...) o Poder Judicirio como um todo encara a figura do meio ambiente como um ato de vadiagem. Essa a sensao pessoal que eu tenho. Como se o tutor do meio ambiente fosse um menino do Rio da dcada de 60. Eles vm o meio ambiente como um problema que obstaculiza o desenvolvimento econmico. (...) Por exemplo, o Ministrio Pblico Federal ajuza uma ao e consegue uma Liminar para paralisar determinados trabalhos da Petrobrs. Mas a Petrobrs, at aonde eu conheo, em 100% dos casos, reverte a Liminar no TRF alegando obstculo ao desenvolvimento econmico. Ento o meio ambiente sucumbe ordem econmica. No h tutela do meio ambiente porque o meio ambiente um obstculo ao desenvolvimento econmico do pas. Esse argumento comumente utilizado no TRF.

Em diversas ocasies os procuradores citaram a importncia de se criar no Rio de Janeiro Varas especializadas na matria ambiental o que j seria realidade em algumas regies do pas como uma forma de reverter esse quadro. Acredita-se que com isso os juzes possuiriam um conhecimento maior154 e mais sensvel sobre a legislao e sobre as questes ambientais em geral (incluindo a conhecimentos tcnicos extrajurdicos) e que o tratamento dos litgios na suposta Vara especializada seria mais gil.

154 Mancuso (1997), em contrapartida, adverte que, frente a um conhecimento excessivamente especializado, h o risco de os litgios serem resolvidos tendo por base os pareceres de peritos e que isso poderia comprometer a imparcialidade das decises.

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O outro ponto em relao ao Poder Judicirio que, segundo os procuradores, resulta em limitaes na atuao do Ministrio Pblico a demora no desenvolvimento das aes judiciais e na produo de sentenas foco de diversos conflitos interinstitucionais.155 Os mesmos sugerem diversas hipteses sobre os motivos que levam demora da concluso das aes judiciais: o inchao do Judicirio; a estrutura de organizao desse Poder, na medida em que concentra processos de diversas reas jurdicas na mesma Vara; a cultura jurdica privatista dos juzes, em descompasso com os direitos metaindividuais; as dificuldades para a produo de provas, principalmente por decorrncia de uma atuao ineficiente de tcnicos dos rgos ambientais; a corrupo de juzes e de servidores dos rgos ambientais. De qualquer forma, diante da possibilidade de as aes judiciais se estenderem durante anos, ocasio em que os danos ambientais podem se agravar (ou se consumar, nas ocasies em que os conflitos envolvem a possibilidade de dano), os procuradores tm dado prioridade aos meios extrajudiciais de resoluo de conflitos. Afora o entendimento de que o poder pblico na figura dos Poderes Executivo e Judicirio impe limites atuao do Ministrio Pblico na tutela do meio ambiente, os procuradores apontam problemas decorrentes da legislao ambiental. Se em certas ocasies qualificam-na como muito avanada em suas possibilidades de salvaguardar o meio ambiente, em outras, reclamam da mesma ser confusa e dispersa em diversos cdigos legais infraconstitucionais: Lei de Crimes Ambientais, Leis Municipais, Resolues CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) etc. O carter confuso e disperso das leis ambientais dificultaria o processo de licenciamento ambiental e contribuiria para a incriminao de indivduos ou empresas que, por desconhecimento, incidem em prticas tipificadas nos cdigos legais como ilcitos ambientais. Nessa altura cabe perguntar: Quais concepes possuem os procuradores a respeito do meio ambiente? E como essas concepes alimentam suas interpretaes sobre o papel do Ministrio Pblico no sistema de justia?
Como se pode perceber na manifestao de um procurador nos autos da Ao Civil Pblica 92.0130927-9 14 VF: (...) [O Ministrio Pblico Federal, na figura de seu representante] deplora a insensibilidade deste Juzo para com o andamento da presente ao, de cunho eminentemente pblico, permitindo que um mero despacho concedendo vista dos autos ao Ministrio Pblico Federal para que se manifeste sobre a contestao, somente ocorra DEZ MESES aps a apresentao da resposta do Ru!!!. Cumpre ressaltar que a referida Ao Civil Pblica foi instaurada em fins de 1992 e tem como objeto uma construo feita por um indivduo na Barra da Tijuca que foi considerada irregular por se localizar em rea de manguezal. At a concluso da pesquisa a ao ainda tramitava no Judicirio, completando um total de quinze anos.
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A anlise das entrevistas revela um fluxo de valores e concepes a respeito do meio ambiente que prprio ao grupo, basilar e estruturador das percepes particulares. Exemplo disso encontra-se no fato de todos os procuradores mostrarem-se bastante preocupados em contestar ideologias que opem as demandas ambientais ao desenvolvimento econmico e questo social. De acordo com um deles:
[O Poder Judicirio] acha que as geraes trabalhistas so mais importantes do que a causa ambiental. Ento ele prefere sustar uma Liminar do que gerar desemprego. Isso nobre. Se voc imaginar, isso um argumento nobre, apesar de ser um argumento pobre. Ele prefere dar emprego a tutelar o meio ambiente. Ele prefere o desenvolvimento econmico tutela do meio ambiente. nobre porque voc mora em um pas pobre, ento qualquer posto de trabalho ativo muito importante. Porm, viabilizar um posto de trabalho ativo em detrimento do meio ambiente tomar veneno. , literalmente, se envenenar.

Do mesmo modo, o grupo demonstra ser unnime no entendimento de que o meio ambiente seria no apenas uma questo de sobrevivncia primria, mas tambm um direito fundamental, como se pode perceber:
Eu acho que uma questo de cultura. De dar, realmente, importncia ao que essencial, que o meio ambiente. Eu acho que as pessoas j esto comeando a ter uma noo de o quanto importante essa parte de preservao do meio ambiente, o quanto essencial. Ainda existe uma coisa meio assim, como se fosse uma coisa suprflua. Uma coisa meio assim, como se fosse uma brincadeira. Ah, vai cuidar dos bichinhos! Mas no questo dos bichinhos, a questo da gua, a questo do mar, a questo do ar. Ento, so questes relevantssimas. Ns temos perspectivas sombrias se continuarmos a nos comportar como nos comportamos.

(...) a questo ambiental uma questo de sobrevivncia primria. No um luxo no. No defender orqudea no. Questo ambiental voc ter gua, voc ter oxignio para respirar. (...) um problema de cidadania. Leia-se: problema de primeira grandeza para a sobrevivncia digna.

Por fim, as concepes basilares sobre o meio ambiente manifestam-se na interpenetrao entre natureza (abrangendo solo, gua e ar) e espao urbano.156 Distanciam-

156 A Constituio favorece uma concepo ampla sobre o meio ambiente, abarcando o ambiente natural, o artificial (espao urbano), o cultural (patrimnio histrico, cultural, paisagstico, artstico e arqueolgico) e o do trabalho (vinculando-o questo da sade, seja ela pblica ou fsico-mental do indivduo).

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se assim das perspectivas ecolgicas mais radicais que pensam o homem, as relaes sociais e o ambiente cultural como opostos ao meio ambiente.157
Tem meio ambiente natural, meio ambiente artificial, como as cidades, meio ambiente cultural... Mas meio ambiente. tudo o que envolve a convivncia, a vida. (...) Qualquer coisa que esteja ligada qualidade de vida se torna meio ambiente.

Eu consideraria uma questo ambiental primordialmente, porque eu colocaria o paisagismo junto com a questo ambiental aquelas que afetam os cinco sentidos das pessoas. Tudo aquilo que agrediria os cinco sentidos dos seres humanos. Eu estou colocando os seres humanos a como integrados ao meio ambiente. Porque uma vez uma palestra me alertou bem pra isso a. Olha, mas nesse conceito seu a no est o homem no meio. Ela fez assim pra mim. No sei se ela era antroploga. s vezes bom participar dessas mesas porque voc vai burilando a sua atuao. Ento, tudo aquilo que agride a algum dos cinco sentidos do homem. A agresso ao paisagismo, visualmente, aquele monte de outdoors em cima do negcio, aquela papagaiada toda que agride a voc, que torna instvel. Tudo isso que provocaria alguma agresso a algum desses sentidos, (...) pra mim est dentro do meio ambiente.

Eu entendo que a viso ambiental sucede a uma viso macro que a viso cultural. Ento, eu acho que, toda vez que olho o meio ambiente, eu olho para o patrimnio cultural agregado ao meio ambiente.

notvel nas falas acima a existncia de uma interpenetrao entre a tutela na rea ambiental e a tutela do patrimnio cultural. Sugere-se que os danos ao patrimnio que resultam em alguma espcie de agravo esttico podem ser avaliados como uma questo ambiental. Nesse caso, a possibilidade de interseo entre as duas reas restringe-se a objetos como edificaes tombadas, monumentos, composies paisagsticas e bens naturais, excluindo-se assim livros e documentos histricos. De acordo com um procurador:
(...) muitas vezes um documento histrico e no ambiental. Mas so tratados juntos porque eles [os casos ambientais e os patrimoniais] tm uma zona cinzenta ali que interage de maneira muito forte. Digamos assim, o Cristo Redentor, paisagisticamente, eu consideraria ele ambiental. Se voc Alguns autores consideram que a construo imagtica do meio ambiente em aguda clivagem com relao aos homens, s relaes sociais e cidade fez-se presente j nas razes histricas do movimento ambientalista. Para uma discusso conceitual sobre o tema e sobre a relao entre meio ambiente e espao urbano, ver Torres, 1998. Ver tambm a apresentao feita por Acselrad (2004b) ao livro Conflitos Ambientais no Brasil.
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passa no corredor cultural de vrias casas que foram tombadas, ele ambiental. Tem um paisagismo estruturalmente ambiental. Tem uma histria da cidade. As pessoas quando chegam encaram aquilo, aquilo te faz bem, no agride, como seria, por exemplo, construir um prdio de vinte andares, quarenta andares ali no meio. Isso agride, tem uma certa agresso. De repente a pessoa vendo a sua histria caindo... E tem alguns [casos de patrimnio cultural] que no so to ambientais, como, por exemplo, um documento, um livro. Mas, como o paisagismo est envolto nesse ambiental, que seria o visual...

De outra parte, a anlise dos procedimentos internos e dos discursos dos procuradores demonstra que os mesmos hierarquizam os diversos conflitos ambientais encontradas no caso concreto como mais ou menos relevantes.158 Apresentamos abaixo trs fatores que podem contribuir para que os procuradores considerem um determinado conflito institucionalizado no Ministrio Pblico como uma demanda ambiental mais ou menos relevante do que outras. Os fatores considerados no devem ser entendidos como critrios absolutos, aplicveis a todas as circunstncias. Uma vez que aparecerem na realidade combinados entre si e a outros elementos, a influncia desses fatores sobre os juzos de valor quanto relevncia dos conflitos pode variar de um caso para outro. No obstante, acreditamos que tais fatores ajudam a compreender como se do as prioridades de atuao estabelecidas pelos procuradores da Repblica atuantes na rea ambiental no Rio de Janeiro. Um primeiro fator alude ao fato de que a diviso de competncias entre as diferentes instituies estatais responsveis pela tutela do meio ambiente (basicamente entre rgos executivos ambientais e Ministrio Pblico) favorece, sob a tica dos procuradores, uma certa diviso dos trabalhos. Concluem da que as competncias e o poder de polcia dos rgos executivos ambientais os tornariam mais aptos a lidar com alguns tipos de demandas e que estas deveriam ser processadas sem o auxlio do Ministrio Pblico. Exemplos disso so os casos referentes ausncia de licenciamento ambiental, j que tanto a produo de

O teor da valorao dos conflitos como mais ou menos relevantes pode ser percebido no seguinte depoimento de uma procuradora: Porque eu no posso escolher ou teorizar nada. Na verdade eu tenho que fazer tudo que d entrada aqui no gabinete. (...) No tem aquilo: Ah, esse procedimento aqui mais importante do que outro. Por qu? Porque no tem como valorar isso. Mas eu procuro, tendo em vista que sempre a demanda maior do que a capacidade que a gente tem de responder... Ento, no d pra olhar todos os procedimentos todo ms e ficar com todos. No d. O entrevistado diz no haver uma atribuio de importncia s demandas ambientais em si. No obstante, diante da desproporo entre as demandas e a capacidade de process-las, alguns casos so tidos como prioritrios em relao a outros.

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licena ambiental quanto a fiscalizao de seu cumprimento so atribuies diretas das agncias ambientais. Os casos que consideram, a priori, no haver necessidade de o Ministrio Pblico atuar so tidos como menos relevantes. O peso desse fator maior quando a denunciao do ilcito ambiental parte da prpria agncia ambiental. Todavia, mesmo os conflitos relacionados a atividades desenvolvidas sem licenciamento podem ser avaliados como de grande relevncia, por exemplo, caso a empresa esteja manipulando ilegalmente (ou de forma tecnicamente inadequada) produtos de alta periculosidade e de potencial ofensivo para grande contingente populacional. Outro fator diz respeito a danos de grande extenso. Os procuradores consideram que, em determinados problemas ambientais, a extenso real do dano ou a extenso virtual do potencial ofensivo do empreendimento maior ou mais lesiva coletividade do que em outros. Essas situaes so avaliadas como emergenciais, ou porque a extenso do dano pode se tornar ainda maior, ou pelo fato de que este ainda no se efetivou. De acordo com esse critrio, so tidos como relevantes os casos em que a percia ambiental avalia serem de forte potencial ofensivo e/ou capazes de lesar a grandes contingentes populacionais, como exemplificam os casos de favelizao, de ausncia de saneamento (incluindo as questes relativas a esgotamento sanitrio e a destinao de lixo urbano) ou os grandes acidentes industriais que resultam em poluio de corpo hdrico. Seguindo a mesma lgica, os procuradores creditam menos importncia aos casos referentes apreenso de pequenas quantidades de pescado no perodo de defeso ou ao trfico de animais em nmero reduzido, os quais, acreditam eles, poderiam ser geridos apenas pelos rgos ambientais. Por outro lado, o mesmo tipo de demanda ganharia em relevncia caso se tratasse da apreenso de uma frota de pescadores que atuam ilegalmente ou de um grande traficante de animais. Um ltimo fator alude possibilidade de se realizar aes preventivas. Os procuradores partem do princpio de que existem dificuldades estruturais para se reverter as situaes em que o dano ao meio ambiente j est consumado. Sendo assim, a possibilidade de efetivar aes preventivas pode contribuir para que o caso seja includo entre os procedimentos prioritrios. Nas palavras de uma procuradora:
(...) eu procuro correr sempre pra preveno. Porque, uma vez efetivados os danos ambientais, o impacto, muito difcil voc conseguir o retorno ao estado anterior. Voc vai, muitas vezes, partir

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para a compensao. Ento, se eu tenho um: , esse aqui aconteceu isso e voc tem que buscar uma compensao pra esse dano ambiental; e outro: Esse aqui vai acontecer isso. Eu vou correr nesse pra impedir. Eu vou deixar aquele pra depois. A preveno tem um peso muito importante no meu gabinete. Mas no porque eu ache que se ocorrer aquele dano, aquele dano mais importante do que o outro que j ocorreu. Mas pra evitar que o dano acontea. Porque a gente sabe que no papel muito bonito, mas, na prtica, no vai voltar a ser o que era antes, uma vez ocorrido o dano ambiental.

De mais a mais, cumpre dizer que o local onde se desenvolvem os conflitos ambientais, a se depender das peculiaridades geogrficas, polticas e sociais em questo, tambm pode influenciar na valorao dada pelos procuradores159:
Meio ambiente no Rio de Janeiro tem uma viso totalmente diferente de meio ambiente em So Paulo. Coisas totalmente diferentes. Quando eu fao tutela de meio ambiente no Rio de Janeiro, eu estou tutelando o patrimnio cultural e ambiental do Rio; e quando eu fao tutela ambiental em So Paulo, eu estou tutelando o meio ambiente e sade de So Paulo. Porque em So Paulo no tem apelo visual, mas So Paulo tem apelo de sade. Ento meio ambiente de So Paulo significa poluio atmosfrica e meio ambiente no Rio significa patrimnio cultural do carioca no Rio de Janeiro. O Rio de Janeiro entende o ambiente como valor agregado a seu turismo; So Paulo entende o meio ambiente como valor agregado a sua sade. Ento no d para criar uma definio universal do que tutela do meio ambiente. Tem que ser uma definio segmentada. (...) A pluralidade a palavra-chave. Falou em meio ambiente, falou em pluralidade. Pluralidade de bens que trabalham dentro de um sistema. Em determinados lugares a fauna mais importante, em outros lugares a flora mais importante e em outros lugares a cultura ambiental mais importante. Em outros, o ar, o oxignio stricto sensu o mais importante.

4.3) O Tratamento Interno das Demandas

Nessa seo pretendemos apresentar o tratamento interno dado pelos procuradores da Repblica s demandas que so classificadas como ambientais dentro do Ministrio Pblico. Dito de outro modo, procuraremos mostrar como se desenvolve o fluxo de

159 Segundo Fuks (2001: 92), Em geral, os conflitos ambientais esto inscritos na dinmica histrico-social local, constituda a partir de um complexo jogo de valores, interesses e projetos convergentes e divergentes entre grupos distintos.

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medidas institucionais, desde a instaurao dos procedimentos investigativos at seu arquivamento, passando pelo uso dos instrumentos judiciais e extrajudiciais de resoluo de conflitos, em especial os Termos de Ajustamento de Conduta e as Aes Civis Pblicas. Como demonstramos no captulo 1, o processo investigativo conduzido pelos procuradores na rea ambiental tem incio aps uma atuao de ofcio de sua parte ou de uma denunciao encaminhada ao Ministrio Pblico por algum ente externo. Assim, tem incio um Procedimento Administrativo ou um Inqurito Civil, cuja instruo se d basicamente a partir da troca de ofcios com os diversos agentes sociais que possam elucidar algo (agncias ambientais, universidades etc) ou ter algum tipo de envolvimento no caso (indivduos, empresas ou rgos pblicos considerados responsveis pelo foco poluidor, rgos pblicos responsveis pela fiscalizao do tipo empreendimento envolvido etc). Alm de por meio da troca de ofcios, a convico dos procuradores tambm pode ser construda por intermdio de reunies com os agentes sociais envolvidos ou atravs da realizao de vistorias in loco. Buscam com isso adquirir informaes e elementos capazes de formar uma base probatria. A partir da, as possibilidades de mediar solues para o caso podem se dar atravs do uso de instrumentos extrajudiciais, como o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e a Recomendao Legal, ou judiciais, como a Ao Civil Pblica e a Ao Penal Pblica. O prprio Inqurito Civil Pblico constitui por si s um instrumento fundamental na busca pela mediao de solues para os conflitos.160 Alm disso, com a posse de provas e dados colhidos no mbito desse procedimento investigativo e diante da possibilidade de vir a ajuizar Ao Civil Pblica, os procuradores promovem reunies, oficiam e pressionam para que uma pessoa fsica ou jurdica ou o Poder Pblico firme acordo extrajudicial para se adequar lei.161

4.3.1) A Definio de Prioridades de Atuao

No mbito do Inqurito Civil, os procuradores tambm prestam atendimento ao pblico, informam, orientam, recebem reclamaes e denncias. 161 O poder de presso que possui o Inqurito Civil pode ser avaliado atravs do seguinte depoimento de uma procuradora: Na verdade a gente acaba resolvendo at atravs dos ofcios, porque existe um poder grande. s vezes a pessoa recebe um ofcio e j se prope a resolver e liga e tudo. Ento, essa parte informal realmente muito utilizada: a gente liga pras pessoas, a gente tenta de todas as formas resolver.

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Uma das formas de se aferir a autonomia do Ministrio Pblico em relao ao ambiente externo atravs da interpretao sobre a denunciao no que se refere ao envolvimento dos direitos metaindividuais, fator que determina a legitimidade da instituio para atuar162, e da natureza do bem a ser tutelado, elemento que decide para qual Ofcio da Tutela Coletiva (Meio Ambiente e Patrimnio Cultural, Consumidor e Ordem Econmica, Previdncia Social, Sade, etc) a denunciao ser encaminhada.163 A autonomia tambm se manifesta atravs da escolha de prioridades de atuao. A despeito dos membros do Ministrio Pblico serem obrigados a investigar todas as denunciaes que lhes so encaminhadas, alguns Inquritos Civis e Procedimentos Administrativos so considerados de maior relevncia e, por isso, so mais trabalhados ou se desenvolvem mais rapidamente do que outros.164 o que se pode perceber, a seguir, nas falas dos procuradores:
Os casos mais emergenciais seriam casos prioritrios. E casos de grandes vultos tambm seriam prioritrios. Esses casos que tem uma urgncia maior, eu os colocaria como prioritrios. Alis, como todo colega os colocaria tambm como prioritrios. Quer dizer, na pauta do dia. Isso realmente toma um tempo muito bom.

O processo que no importante te toma ateno. Agora, claro, o processo que mais importante voc tenta dar um, pelo menos assim, um carinho mais especial. Voc sabe que aquilo ali vai demandar um pouco mais de trabalho.

Eu coloco uma tarja nesses feitos; eu coloco uma etiqueta. E so feitos que eu trabalho pessoalmente e trabalho carinhosamente neles. (...) Quase todo caso envolvendo construtora, caso que eu trabalho com carinho. Porque o dano ambiental causado gigantesco e tem um apelo

Evidentemente, caso o assunto da denunciao seja interpretado como uma demanda de carter individual, a atuao no efetivada. 163 Atualmente, muitas das denunciaes que so encaminhadas para o Ministrio Pblico j contam com uma pr-classificao, feita pelo denunciante, de que o evento em pauta envolve problemas propriamente ambientais. Tendncia distinta foi encontrada por Fuks (2001: 100) uma dcada atrs, ocasio em que apontou a emergncia da questo ambiental no municpio do Rio de Janeiro como algo que desponta de uma definio urbanstica dos conflitos, sendo posteriormente traduzida como ambiental dentro do Ministrio Pblico. 164 No demais lembrar que analisamos acima as concepes que os procuradores possuem a respeito do meio ambiente e de quais elementos podem contribuir para que um determinado conflito institucionalizado no Ministrio Pblico seja considerado como mais relevante do que outros. Trs fatores foram apontados: a existncia de danos de grande extenso, a possibilidade de serem realizadas aes preventivas e a considerao de que certos tipos de demandas devem ser geridos prioritariamente pelos rgos executivos ambientais.

162

133

econmico milionrio, o que leva a presumir que as autoridades pblicas vo cooptar com toda ilegalidade para aquele projeto andar.

A avaliao de alguns tipos de demandas como mais ou menos relevantes fonte de conflitos dos procuradores com os rgos superiores do Ministrio Pblico, em especial com a 4 Cmara. Parte dos entrevistados defenderam a idia de que, ao invs de atuar em todas as demandas que lhes so enviadas, o Ministrio Pblico deveria definir critrios para estabelecer em quais casos a sua atuao mais relevante e se concentrar apenas neles.165
Eu acho que interessante seria uma priorizao em relao aos bens tutelados. (...) O problema que, pra efeitos de controle, a minha seriedade com a sardinha vai ser a mesma com a Petrobrs e a mesma com a termoeltrica, porque eu vou ser cobrado da mesma maneira.

Outros

motivos

foram

apontados

pelos

procuradores

para

explicar

desenvolvimento mais ou menos rpido dos procedimentos: a demora dos entes externos oficiados para enviar respostas a requisies que lhes forem feitas no mbito do procedimento investigativo (realizao de anlise pericial, apresentao de provas ou algum tipo de esclarecimento etc) e a existncia de falhas internas ao Ministrio Pblico na movimentao dos Procedimentos Administrativos e dos Inquritos Civis:
Uma resposta do IBAMA ou da FEEMA nunca vem com menos de sessenta dias. Os ofcios so reiterados vrias vezes, para ter resposta. Um laudo que mandado pra 4 Cmara... Bom, eu tenho um que demorou dois anos para voltar. Ento t ali parado h dois anos, esperando, porque eu no posso andar com ele. Fica dependendo de uma documentao. Tem muito de Patrimnio Cultural e Ambiental que no tem dinheiro e tem que buscar verbas em programas de financiamento pra poder restaurar.

uma mistura de fatores. Um um pouco de vacilo nosso. Um um pouco [o tempo] de resposta.

4.3.2) Formas de Atuar: Distines e Similitudes

Maciel (2002: 115) encontrou concepes semelhantes entre os promotores de justia objetos de sua pesquisa sobre o Ministrio Pblico de So Paulo.

165

134

Em meio s diversas atribuies e competncias estabelecidas nos textos legais, os procuradores possuem espao para definir prioridades de atuao e criar mtodos de trabalho. Nesse caso, vrios elementos podem influenciar: as experincias advindas da formao; as escolhas feitas durante a carreira; as concepes que possuem sobre o Poder Pblico, sobre o meio ambiente e sobre os instrumentos de atuao que dispem etc. Silva (2001) oferece a anlise acadmica mais importante a respeito das distintas formas de atuao encontradas entre os membros do Ministrio Pblico. A autora sintetiza os tipos de atuao e os mtodos de trabalho encontrados em dois tipos-ideais166: o promotor de gabinete e o promotor de fatos. O primeiro foi definido como aquele que embora utilize procedimentos extrajudiciais no exerccio de suas funes, d maior relevncia e concentra sua atuao na proposio de medidas judiciais. O promotor de gabinete demonstra um certo desconforto diante dos procedimentos extrajudiciais, que pouco so usados por ele como meios de negociao, mobilizao e articulao poltica frente a rgos governamentais e no-governamentais. Esse tipo de promotor enxerga a si prprio como uma autoridade que deve prioritariamente zelar pelo cumprimento da lei dentro da esfera jurdica, exercendo suas atribuies a partir dos processos legais e pareceres tcnicos referentes sua rea de atuao, relegando as tarefas de orientao populao e as aes conjuntas com agncias pblicas a situaes ocasionais e especficas. J o promotor de fatos seria aquele que pe em prtica novas formas de atuar ao utilizar-se dos instrumentos extrajudiciais e judiciais como uma espcie de articulador poltico. Ainda que proponha medidas judiciais, esse tipo de promotor lana mo sistematicamente e d tanta ou maior importncia ao uso de procedimentos extrajudiciais. Por meio destes, ele promove articulaes polticas atravs de parcerias com a populao e com instituies governamentais e no-governamentais, ocasies em que organiza vistorias e blitz, desenvolve projetos, requisita a presena de autoridades locais, promove reunies com as partes envolvidas nos processos, participa da elaborao de propostas etc.

Weber (1992) concebe os tipos-ideais como construes abstratas de tipos puros para servirem como recursos analticos. Os mesmos so construdos por meio de nfases em certas caractersticas e elementos encontrados no caso concreto. Dessa forma, embora constituam exageros, no existindo de fato na realidade, os tipos-ideais acentuam certas caractersticas e elementos empricos, o que favorece o seu uso com fins analticos, no sentido de fornecer um significado coerente ao que aparece de forma confusa e catica na realidade.

166

135

O promotor de fatos corriqueiramente mobiliza recursos da sociedade civil, prope aes conjuntas com instituies pblicas e com ONGs e divulga a legislao (idem: 90 et seq.). Embora a concepo de duas formas distintas de atuar presente entre os membros do Ministrio Pblico sirva como um parmetro interessante para pensarmos as atividades dos procuradores da Repblica responsveis pela tutela ambiental no Rio de Janeiro, pretendemos aqui ressaltar que os resultados de nossa pesquisa apontam mais para uma certa homogeneidade quanto a seus mtodos de trabalho do que para distines. Uma vez que as duas formas de atuao encontradas por Silva constituem tipos-ideais, no h necessariamente uma oposio entre suas propostas de anlise e o que entendo ser uma tendncia homogeneidade dos mtodos de trabalho entre os procuradores por mim pesquisados.167 Em maior ou menor grau, verificou-se na pesquisa que os procuradores podem atuar tanto como articuladores polticos quanto como profissionais centrados nos meios judiciais de resoluo de conflito. Mas a mobilizao de diferentes recursos e estratgias, a variedade de interpretaes sobre os textos legais e as distintas concepes sobre as tcnicas do direito que por ventura possam existir entre eles, aparentemente, no chegam a configurar distintas formas de atuao.168 Encontramos ao menos trs tipos de aes semelhantes entre os procuradores. A primeira seria o sentido dado por eles ao uso dos instrumentos judiciais e extrajudiciais. A anlise dos Inquritos Civis e Procedimentos Administrativos e das entrevistas evidencia a prioridade dada por todos os procuradores aos meios extrajudiciais de resoluo de conflitos.169 comum que logo no primeiro ofcio enviado pelo Ministrio Pblico ao agente responsabilizado pela degradao do meio ambiente haja um
A diferena entre a presente perspectiva na qual a atuao dos procuradores supostamente apresenta mais homogeneidades do que heterogeneidades e a da Silva que aponta a existncia de diferentes formas de atuar entre os promotores talvez se justifique pelo fato desta autora ter desenvolvido sua pesquisa com membros do Ministrio Pblico atuantes em diversas reas e tanto em Promotorias do interior quanto da capital, ao contrrio da presente pesquisa que se concentrou na rea ambiental e no municpio do Rio de Janeiro. 168 Seria interessante explicar os motivos que levam a atuao dos procuradores a ser preponderantemente homognea. Temos por hiptese que esse fato exprime, em algum grau, o sucesso das instncias superiores em homogeneizar as aes dos membros da instituio atuantes na primeira instncia. Outra hiptese plausvel deriva do fato de os procuradores experimentarem limitaes anlogas em suas atividades, decorrentes da insero dos conflitos na mesma morfologia social, as quais so enfrentadas com estratgias similares graas a vcios procedimentais. Como demonstra Skocpol (1992), os processos decisrios podem ser influenciados tanto por decises anteriores a partir da avaliao dos resultados obtidos no passado quanto pelas perspectivas projetadas para o futuro. 169 A respeito da preponderncia do uso de mtodos extrajudiciais de resoluo de conflitos em relao aos judiciais, ver Sadek, 2000.
167

136

questionamento quanto ao interesse em firmar um Termo de Ajustamento de Conduta para promover a recomposio do dano.170 A Ao Civil Pblica ajuizada, em geral, apenas em situaes em que vedado o emprego do Termo de Ajustamento de Conduta como nos casos de construo em rea de Preservao Permanente, haja vista este tipo de terreno ser considerado por lei como rea non edificandi ou depois de esgotadas as possibilidades extrajudiciais de negociao para a recomposio do dano. As falas dos procuradores demonstram a existncia de uma similitude quanto ao sentido dado aplicabilidade dos instrumentos judiciais e extrajudiciais. Quando questionados sobre qual seria o papel do Termo de Ajustamento de Conduta para o equacionamento dos conflitos ambientais, eles disseram:
A verificao, no caso concreto, do que pode ser obtido atravs do TAC. Primeiro, se tem possibilidade legal de legitimar aquela ocupao, aquela atividade poluidora, se tem como traz-la para a legalidade. Tenho, ento vamos olhar se conveniente, se o empreendedor est disposto a tomar certas medidas compensatrias e mitigatrias que atendem ao interesse pblico. Se tudo isso for possvel, o TAC a melhor soluo. Mas muitas vezes o empreendedor no quer assinar o TAC, acha que vale correr o risco financeiro de ser ru num processo durante cinco ou dez anos. Enquanto isso, ele est operando, est tirando dinheiro.

Muitas vezes, realmente, a empresa, ela sabe muito bem o que ela quer e acaba em um impasse tal que a gente obrigado a ajuizar a ao. Mas agente sempre tenta a conciliao.

Se a gente pudesse esvaziar toda ACP em TAC, a gente era mais feliz. Porque voc evita uma sentena, voc no processa o sujeito.

Quando o conflito se instaura voc tem formas de se resolver o conflito. Um dos meios mais utilizados aqui no Brasil o processo. Qual a leitura que voc faz disso? A leitura que eu faria : o meu fracasso de resoluo de conflitos espelha-se no processo, o resultado o processo. a ao [judicial], digamos assim. O TAC no. O TAC seria o resultado de que eu soube resolver o conflito sem o Judicirio. Quando eu entro com a ao, a leitura que eu fao de que eu tive um fracasso.
170

Ver, por exemplo, o Procedimento Administrativo 08120.001046/99-87. O caso trata de um conflito que teve incio aps um indivduo cortar uma rvore e fazer um aterro em local no interior de uma unidade de conservao com o intuito de ampliar os domnios de sua residncia. Perguntou-se no primeiro ofcio enviado ao indivduo responsabilizado se existia interesse em promover a recomposio do dano espontaneamente, por meio de acordo expresso, sem a necessidade de ajuizamento de ao judicial e conseqentes gastos com custas judiciais e honorrios advocatcios. Nessas ocasies, a ao judicial serve apenas como uma espcie de ameaa para que o agente responsabilizado assine um acordo extrajudicial.

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Eu fracassei naquele ponto ali e estou usando o ltimo remdio que tenho. O remdio mais cruel, em que eu estou tirando das minhas mos um pouco da direo. Enquanto ele est no Inqurito Civil, no Procedimento Administrativo, eu que dirijo. Digamos assim, eu que sou o coordenador. No momento em que eu tiro e vou l no Judicirio, eu estou entregando ao Poder Judicirio pra que ele resolva. Ele vai presidir aquela intermediao. Ento isso um pouco o fracasso da minha negociao. Por isso a negociao muito importante. Muitas vezes voc est num ponto em que sabe que no vai ter negociao, que as partes esto irresolveis, no transigem, no cedem. A s cabe uma forma: o Judicirio. Como tambm com o tempo: Ah, porque amanh vai ter a venda de um determinado patrimnio. Ento s h uma medida de urgncia, via Judicirio.

Note-se que a prioridade dada ao Termo de Ajustamento de Conduta resulta em um certo esvaziamento do uso da Ao Civil Pblica, ou, em outros termos, implica na opo de concentrar em suas mos ao mximo possvel a faculdade de intermediar solues para os conflitos ambientais, como forma de evitar os problemas encontrados no Poder Judicirio, a saber: a demora na produo de sentenas e a resistncia aos direitos metaindividuais. Nesse caso, ao contrrio do que sustentam Vianna e Burgos (2002: 443-444), a estrutura social no impe resistncias suficientes a uma atuao do Ministrio Pblico que, em certa medida, seja substitutiva ao Judicirio.171 Tambm no se trata necessariamente de um compartilhamento de responsabilidades em que o ltimo seria acionado apenas em ocasies nas quais o dano j teria ocorrido. O compartilhamento de responsabilidades entre as instituies pode ser a realidade de alguns casos, porm, em diversos outros, a atuao substitutiva que se faz presente. Mais do que isso, verifica-se que, com o intuito de driblar as limitaes impostas sua atuao pelo Judicirio e viabilizar a tutela do meio ambiente, os procuradores podem mesmo ir para alm de suas atribuies constitucionais. Voltaremos a esse ponto mais adiante.

De acordo com Vianna e Burgos (2002: 443-444), ainda que eventualmente intente exercer papis substitutivos, o Ministrio Pblico tende a encontrar, l onde a estrutura social bastante complexa, como nas grandes cidades brasileiras, barreiras intransponveis, formadas por uma estrutura comunicativa bastante pluralizada, da qual participam os Poderes do Estado, a mdia, a opinio pblica, as entidades civis e os indivduos. Alm disso, mais do que substituir o Judicirio, o Ministrio Pblico tem funcionado, muitas vezes, como uma instncia que agrega esforos, visando construir uma base institucional para o cumprimento do direito. Nesse sentido, se o Judicirio chamado, em geral, para resolver situaes em que o dano j ocorreu, e nas quais os direitos j foram feridos, pode-se dizer que uma vocao importante do Ministrio Pblico tem sido a de atuar preventivamente, o que lhe confere um papel complementar e no concorrente em relao ao do Judicirio.

171

138

A coincidncia entre os sentidos dados aos instrumentos de atuao tambm se aplica ao uso das Medidas Liminares, como forma de enfrentar a demora na concluso das aes judiciais. comum que os procuradores recorram ao prprio Poder Judicirio com um pedido de Medida Liminar para suspender, ao menos temporariamente, as atividades de um empreendimento poluidor e, a partir da, utilizam-na como instrumento de presso para que o ru venha a firmar um acordo judicial ou extrajudicial. Nas palavras de um procurador:
Eu vou falar aqui: se eu ajuizar a Ao Civil Pblica e no ganhar a Liminar, esquece que o feito j est perdido. (...) Se eu ganho uma Liminar, eu consigo paralisar a obra ou eu consigo inviabilizar a poluio. Se eu no ganho a Liminar, a obra continua e a poluio continua. E fica sine diem pra a sentena. No tem data para a sentena. (...) E a Liminar tem um efeito estratgico enorme, que me dar foras para viabilizar um acordo judicial. Com a Liminar, eu viro pro Ru e falo assim: Olha Ru poluidor, eu estou com a Liminar a meu favor. Vamos fazer um acordo e liquidar o problema? Sem Liminar eu no tenho nada.

Ano passado eu consegui assinar um TAC muito interessante em relao dragagem da Lagoa de Jacarepagu. Como que eu fiz? Fui Justia, consegui uma Liminar, atravs de Medida Cautelar. Com a Medida Liminar eu fui at a SERLA e falei: , vou dar trabalho pra vocs demais heim! Vamos fazer um TAC? E os caras vieram pro TAC.

Outra semelhana na atuao dos procuradores em atividade na rea ambiental da Procuradoria da Repblica do Rio de Janeiro reside no fato de que a forma como utilizam os instrumentos judiciais e extrajudiciais raramente configura uma situao de articulao poltica, diferentemente do que Silva encontrou entre os promotores de So Paulo. A mobilizao da populao e de organismos governamentais e no-governamentais, longe de ser um recurso ao qual lanam mo sistematicamente, restringe-se a eventualidades. Os procuradores podem realizar atendimento ao pblico, trocar informaes com a sociedade a respeito das prticas de determinado empreendimento (se ainda continuam as aes lesivas ao meio ambiente, se est sendo cumprido o Termo de Ajustamento de Conduta etc) ou consultar a populao quanto a qual compensao ambiental seria mais adequada para a comunidade local atingida. Todavia, no h continuidade, sistematicidade ou constncia nessas prticas. O mesmo pode-se dizer em relao ao trato com as organizaes governamentais e no-governamentais. 139

 possvel que a escassez de situaes de articulao poltica dentre as atividades dos procuradores no Rio de Janeiro guarde alguma relao com a diferenciao da atuao do Ministrio Pblico na capital e em municpios do interior (ver Silva, 2001: 84 et seq.).172 De acordo com Silva, no interior, os membros do Ministrio Pblico esto mais integrados ao ambiente poltico e social e, nesse caso, se mantm mais facilmente a par dos problemas cotidianos, dos eventos locais e dos recursos disponveis no conjunto da populao e em rgos governamentais e no-governamentais. Mesmo o poder de pressionar as autoridades locais parece ser maior. Esses fatores influenciam nas possibilidades dos promotores e procuradores mediarem solues para os conflitos usando o poder de influncia inerente ao cargo de forma decisiva. A probabilidade de se obter sucesso promovendo uma composio amigvel entre as partes em conflito atravs de troca de ofcios, de uma reunio com as partes, ou mesmo de um simples telefonema, posteriormente formalizados por intermdio de um Termo de Ajustamento de Conduta ou de uma Recomendao Legal maior no interior.
A passagem do interior para a capital acabaria comprometendo o que eles identificam como forma mais firme de atuao do Ministrio Pblico. O interior proporcionaria um tipo de trabalho no qual o contato com o pblico e o impacto das medidas tomadas pelo promotor so maiores (Silva, 2001: 87).

At mesmo as relaes estabelecidas entre os procuradores e os demais servidores pblicos do Parquet do interior pode ser mais favorvel ao desenvolvimento de mtodos de trabalho extragabinete, como se pode verificar na fala de um procurador:
Na capital eu tenho uma certa dificuldade quanto a isso [o desenvolvimento de procedimentos extragabinete]. Primeiro porque o movimento do gabinete muito grande. (...) E a que t, quando a coisa grande... Eu estive agora em Itaperuna. L a secretria fez um curso de percia ambiental e ela tambm faz percia ambiental. O motorista se formou em Direito e faz tambm, instrui processos. L uma casa em que voc chega e conversa com todo mundo. Aqui, para eu conversar com o motorista, eu tenho que ir l embaixo. Aqui, como grande, todo mundo est interessado s naquele miolo do trabalho dele.

Em pesquisa anterior (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006), eu mesmo pude observar esse diferencial de atuao no interior e na capital, de forma similar ao que Silva encontrou em So Paulo.

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Em compensao, em um municpio com a grandeza territorial e demogrfica como o do Rio de Janeiro, os trabalhos do Ministrio Pblico tornam-se no apenas mais especializados, como tambm mais formais. Os procuradores no mobilizam recursos da sociedade e dos rgos pblicos com o mesmo vigor. Verifica-se um certo distanciamento entre a instituio que representam, a populao e os rgos ambientais. Por isso, os procuradores nem conhecem to bem os problemas locais, nem possuem um poder de coero to significativo em relao s autoridades do lugar. At mesmo a visibilidade pblica da instituio pode ser menor e os fatos e notcias demorarem mais a chegar aos seus gabinetes. A face formalizada dos trabalhos na capital do Rio de Janeiro tambm se manifesta no fato de que nenhum rgo do Ministrio Pblico e nenhuma das estratgias institucionais so capazes de reverter o padro individualizado de atuao de seus membros. So escassas as situaes em que ocorrem debates, discusses de problemas internos instituio, trocas de informaes a respeito das questes ambientais ou articulaes de estratgias de ao, sejam entre os procuradores atuantes na rea ambiental que respondem pelo Ministrio Pblico Federal, sejam entre estes e os que atuam no Ministrio Pblico Estadual. No existem fruns de debates ou meios formais para se desenvolver trabalhos coordenados entre o Parquet estadual e o federal. Nesse caso, os dois raramente desenvolvem trabalhos em conjunto. Por vezes, procedimentos investigativos com o mesmo objeto tramitam nos dois rgos.173 Tambm no existe uma forma padronizada de cadastro dos procedimentos ou outro meio de cruzar informaes entre os dois rgos para que se possa verificar facilmente a duplicidade de atuao. O terceiro e ltimo tipo de ao semelhante entre os procuradores encontrado na pesquisa se refere escassez de aes coordenadas, articuladas ou estratgicas desenvolvidas pelos mesmos. Os procuradores ofereceram dois tipos de justificativas para esta ocorrncia. Primeiro, avaliam que existe um excesso de demandas ambientais encaminhadas ao Ministrio Pblico em relao ao nmero de procuradores atuantes no Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio Cultural, o que resultaria em ocupao de quase todo o tempo de trabalho com as atividades de dentro do gabinete.174 Assim, as aes fora
Ver IPPUR/UFRJ/FASE, 2006. De acordo com dados no oficiais colhidos na Secretaria de Ofcios da Tutela Coletiva (SOTC), rgo interno Procuradoria da Repblica do Rio de Janeiro, havia no momento da pesquisa cerca de 1483 casos
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do gabinete como a realizao de vistorias in loco, blitz, palestras etc assumem um carter extraordinrio. Como disse um procurador:
O procurador, ele pode atuar de uma forma mais presente. O que s vezes impede o volume de trabalho. s vezes, voc vai passar aquele dia fora e isso vai te impedir de ficar aqui dentro despachando. Mas, na medida do possvel, uma vistoria ou outra, a gente se aventura.

A outra justificativa refere-se ao fato de entenderem ser potencialmente pouco produtivo o estabelecimento de aes coordenadas e de articulaes polticas com uma populao que consideram pouco organizada e mais preocupada em defender interesses imediatistas do que o meio ambiente e com representantes de um poder pblico que avaliam como ineficientes no desempenho de suas competncias e mobilizados em prol de interesses particularistas e danosos ao meio ambiente. Em sua pesquisa Maciel (2002: 115 et seq.) se deparou com as dificuldades dos rgos do Ministrio Pblico responsveis por promover a coordenao dos esforos individuais dos promotores. A autora atribuiu a causa dessas dificuldades a outros dois fatores.175 Um seria o padro individualizado de resposta aos conflitos ambientais institucionalizados decorrente do carter rgido e rotinizado das regras formais que constituem o Princpio do Promotor Natural. Maciel acredita que, ao prezar pela independncia dos promotores e o mesmo se aplica aos procuradores atuantes na primeira instncia contra intervenes de quaisquer autoridades, tais regras acabam por dificultar as aes estratgicas e a coordenao entre os esforos individuais. Antes dela, Arantes (2002: 195-197) j havia chamado a ateno para o fato de que as tentativas de desenvolvimento de aes coordenadas entre os membros do Ministrio Pblico atuantes na primeira instncia dependeu do aumento da discricionariedade da cpula da instituio sobre os mesmos, pondo em risco a independncia funcional e o cumprimento do
ativos no Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio Cultural, distribudos por cinco procuradores, o que daria uma mdia de aproximadamente 300 para cada. A proporo de casos por procuradores era a seguinte: procurador 1: 284 casos; procurador 2: 353 casos; procurador 3: 498 casos; procurador 4: 146 casos; e procurador 5: 202 casos. Os ltimos so titulares de um conjunto menor de casos por terem se licenciado durante um longo perodo de tempo. 175 Existem outros elementos no trabalho de Maciel que contribuem para a sua anlise sobre a baixa eficincia das polticas institucionais de coordenao das aes individuais, como os conflitos e clivagens intrainstitucionais decorrentes da politizao dos critrios de promoo na carreira dos promotores e o controle das instncias superiores do Ministrio Pblico, capaz de disciplinar a heterogeneidade de percepes e de atuaes dos integrantes da instituio, freando iniciativas inovadoras.

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Princpio do Promotor Natural. J para Kerche (1999: 12 apud Arantes, 2002: 194) haveria mesmo uma contradio entre a autonomia individual decorrente da prerrogativa de independncia funcional do Ministrio Pblico e do Princpio do Promotor Natural e o estabelecimento de polticas estratgicas entre os integrantes da instituio. Ou seja, a autonomia experimentada pelos promotores por si s dificultaria ou impossibilitaria o desenvolvimento de aes coordenadas. O segundo fator apontado por Maciel alude permanncia de elementos tradicionais na cultura e nas prticas dos promotores, principalmente no que diz respeito a um mimetismo em relao ao papel desempenhado pela magistratura no sistema de justia. Dessa forma, para a autora, os membros do Ministrio Pblico so, assim como os juzes, excessivamente passivos, no combativos, pouco agentes e, alm do mais, devem atuar em todas as demandas que lhes so encaminhadas, independentemente de consideraes sobre convenincia e oportunidade, assim como aqueles devem emitir sentenas em todos os litgios. O problema residiria no fato de que, como a capacidade de ao dos promotores escassa diante do amplo nmero de conflitos institucionalizados, a necessidade de atuar em todos os casos, sem eleger prioridades, e o perfil passivo resultariam em uma grande concentrao de esforos direcionados apenas para as respostas das demandas encaminhadas ao Ministrio Pblico por agentes externos. Sobraria pouco espao para o desempenho de um papel mais ativo e as demandas externas acabariam sendo tratadas a partir de padres limitados e individualizados de ao e deciso. Com efeito, a estrutura de organizao e funcionamento do Ministrio Pblico, bem como a cultura jurdica dominante entre seus membros contribui para a manuteno da tradio de atuao parecerista, herana de um modelo institucional anterior s transformaes histricas que apresentamos no captulo 1. A atuao dos procuradores na rea ambiental se desenvolve preponderantemente em seus gabinetes, expedindo documentos que requerem aes e informaes de outras instituies. Raras so as iniciativas externas e as aes coordenadas com entes internos ou externos instituio. De qualquer forma, para o desenvolvimento de uma atuao mais ativa e preventiva talvez fosse preciso ampliar significativamente os recursos internos ao Ministrio Pblico, tanto em termos humanos quanto materiais, haja vista que isso resultaria em uma ampliao da carga de trabalho. Note-se que no momento em que foram realizados os trabalhos de campo

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cada procurador atuante na rea ambiental do Ministrio Pblico Federal do Rio de Janeiro j era responsvel, em mdia, por cerca de 300 procedimentos. Some-se a isso o fato de que os procuradores se ressentem de um banco de dados que favorea uma atuao extragabinete e de um nmero maior de peritos capazes de suprir suas necessidades de vistorias tcnicas e anlises laboratoriais.176

4.3.3) O Desenvolvimento de Aes Estratgicas

Ao contrrio de Maciel, acreditamos no haver uma oposio to radical entre a obrigatoriedade de investigar a todas as denunciaes encaminhadas ao Ministrio Pblico e a realizao de um trabalho de carter estratgico. Na anlise dessa autora, as possibilidades de conduta estratgica se fazem presentes nos mecanismos institucionais criados para a coordenao das aes individuais dos promotores. Mas h pouco espao para a conduta estratgica no sentido de um clculo racional de conseqncias nas escolhas e aes individuais dos membros do Ministrio Pblico. Ao seguir a anlise organizacional de March e Simon (1981), os comportamentos cotidianos e as tomadas de decises so pensados preponderantemente sob a tica da rotinizao e da submisso da ao a uma seqncia de regras. Em contrapartida, encontramos na pesquisa ocasies em que as possibilidades de resoluo dos conflitos ambientais via Ministrio Pblico decorrem de aes estratgicas e formas criativas de se enfrentar situaes consideradas problemticas pelos procuradores, o que vai de encontro idia de uma simples submisso da ao a uma seqncia de regras. Assim, os procuradores podem firmar acordos informais com rgos externos, como universidades e autarquias, com o intuito de que estes forneam elementos para instruir os procedimentos investigatrios. Essa seria uma estratgia para escapar da demora dos rgos executivos ambientais em cumprir suas requisies. Um bom exemplo desse tipo de situao desponta a seguir, na fala de um procurador:

Como dissemos, o rgo do Ministrio Pblico Federal capaz de dar suporte tcnico aos procuradores localiza-se em Braslia e atende a demandas das procuradorias de todo o pas. O Ministrio Pblico Estadual, por sua vez, possui um rgo tcnico local o GATE - Grupo de Apoio Tcnico Especializado , mas sua capacidade de gerir as demandas dos promotores atuantes na rea ambiental est longe de ser satisfatria.

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Nesse [caso] aqui eu no vou conseguir uma fiscalizao do IBAMA porque no tem fiscalizao. Eu vi que quem assina todos os termos tcnicos da empresa um engenheiro qumico. O que eu fiz? Liguei pro CREA. O CREA j me disponibilizou isso: Ah, toda vez que voc quiser algo do meio ambiente pode vir falar com a gente e tal. Engenheiro qumico est ligado ao CREA. Eu vou pedir ao CREA que fiscalize a atuao desse engenheiro qumico dentro da empresa. Vai fiscalizar s a atuao profissional dele, de forma colateral. Sendo que vai conseguir provas, pra saber se realmente a empresa est funcionando daquela maneira ali.

A insatisfao com o padro de respostas dos rgos ambientais tambm pode ser enfrentada atravs da realizao de vistorias in loco. Ao proporcionar um contato direto sem a mediao de peritos dos rgos ambientais com o foco da suposta degradao ambiental presente na denunciao, as vistorias realizadas pelos prprios procuradores tambm podem possuir um efeito estratgico por facilitarem seu convencimento e a instruo do litgio. A respeito desse tema, um procurador disse que:
O que faz diferena fazer vistoria in loco. A atuao do procurador muda quando ele vai ao local do feito. E muda porque o convencimento dele outro. Ento tenho feito muita vistoria in loco. Tenho procurado viabilizar a vistoria in loco. Exemplo: um Auto de Infrao na Barra da Tijuca e o procedimento pede para eu fazer a fiscalizao. Eu vou de carro at a Barra da Tijuca pra ver o empreendimento. Isso tem mudado bastante, no meu modo de ver, a realidade do problema. Porque s vezes voc acha que o problema grave e pequeno; e, s vezes, voc acha que pequeno e ele grave.

Os procuradores podem lanar mo de solues criativas em ocasies nas quais h dificuldades de comprovar se o agente responsabilizado cumpriu ou no as clusulas de um Termo de Ajustamento de Conduta ou de uma Ao Civil Pblica graas demora dos rgos ambientais em realizar vistoria, como se pode perceber:
Eu tive um caso aqui de TAC: , o seu TAC tirar a tua construo da Pedra Redonda. Como que o sr vai comprovar? Por foto. No precisa ter vistoria no local. At teve, mas no precisava. O cara vem com a foto aqui e mostra a pedra limpa. Comprovou, tchau, rua!

Em outras ocasies, buscam mediar solues para os conflitos ambientais a partir da promoo de mtodos extrajudiciais como a Recomendao Legal em conjunto com um promotor de justia responsvel pela rea ambiental no Ministrio Pblico Estadual. Nesse

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caso, acredita-se que a atuao conjunta resulta em maior presso sobre o agente responsabilizado para se adequar lei. Assim proferiu uma procuradora:
(...) vrias vezes eu tive timos resultados atuando em conjunto com a [promotora de justia]. Eu ligo: , t acontecendo isso. Vamos mandar uma Recomendao?. As duas assinam. Uma Recomendao do MP Federal e do MP Estadual, voc vai olhar e falar: Pera, deixa eu ver isso daqui. A gente sempre consegue bons resultados.

Mas a ocasio mais relevante de desenvolvimento de condutas estratgicas ocorre em meio s proposies de Termos de Ajustamento de Conduta. Como dissemos acima, os procuradores vm dando preferncia a mediar solues para os conflitos ambientais atravs de procedimentos extrajudiciais, com destaque para o Termo de Ajustamento de Conduta. Essa seria uma forma de evitar os problemas que acreditam existir no Poder Judicirio. comum que os procuradores tratem do uso desse instrumento como uma relao estratgica entre convenincia e oportunidade. De um lado, procuram adequar as atividades do agente responsabilizado pela degradao ambiental, evitando com isso os custos da Ao Civil Pblica; e, de outro, o agente responsabilizado calcula se lhe ou no conveniente assinar o acordo extrajudicial. Do ponto de vista do procurador responsvel pelo acordo, a convenincia diz respeito possibilidade de obter resultados efetivos, uma vez que a tendncia na esfera judicial o litgio se estender por anos, enquanto que a oportunidade refere-se viabilidade legal de resolver o problema extrajudicialmente e a que custo. O problema da preferncia pelo Termo de Ajustamento de Conduta comea no fato de que a assinatura deste no significa necessariamente a sua realizao e, para a fiscalizao do cumprimento dos termos acordados, o Ministrio Pblico conta com a estrutura material e humana insuficiente das agncias pblicas ambientais. Alm disso, verifica-se que, na prtica, os agentes responsabilizados pela degradao ambiental podem utilizar a assinatura do acordo como uma estratgia vantajosa: afastam as punies judiciais ao passo que, ou descumprem (parcial ou totalmente) o que estava especificado no acordo, ou s o assinam mediante clusulas que no so muito onerosas, o que significa, por exemplo, que no sero includas disposies para ressarcir s populaes atingidas (Soares, 2006). Nas ocasies em que o suposto infrator mantm a estratgia de no ressarcir s populaes atingidas, por vezes, os procuradores optam por perseguir apenas a reverso

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dos danos ao ambiente natural ou ao artificial, enquanto que populao atingida resta a possibilidade de pleitear individualmente uma compensao na justia. Os procuradores avaliam que a tentativa de incluso da compensao dos prejuzos fsicos, morais e sade dos atingidos no Termo de Ajustamento de Conduta levaria o agente responsabilizado a preferir a disputa judicial. O impasse e o clculo estratgico que se encontram implcitos nessas tentativas de mediar solues para os conflitos ambientais podem ser percebidos nas falas de procuradores:
Como que voc vai conduzir teu TAC e at onde voc vai levar a negociao para assinar o TAC ou para ir para a ACP? Isso a um juzo dificlimo, porque voc fica entre a cruz e a espada nesse ponto. Voc t com o cara querendo assinar para sanar o problema de uma vez por todas. Por outro lado, voc tem o problema de prejuzo causado populao. Voc tambm quer compensar. A voc fica assim: as duas coisas eu no vou levar para o TAC. No cabe. O cara no vai assinar e eu no vou transigir. Ento o que eu fao? Me sobra a opo da ACP. A o juzo de convenincia e oportunidade e cada um vai ter que fazer o seu clculo.

Porque o sujeito que est assinando TAC t calculando. Ele um negociador e vai calcular: vai me custar x assinar um TAC porque eu vou ter que me enquadrar, mas pode me custar 10 x ir para uma sentena. Ele joga esse jogo e eu tambm. Se eu assinar um TAC com esse cara e abrir mo de determinadas peculiaridades, eu no levo ele para a sentena, eu resolvo aqui com ele. No o ideal, mas muito bom porque eu posso perder tudo na sentena. (...) Se eu enquadrar direito o sujeito que est fazendo o TAC, mesmo que eu no consiga morder tudo o que eu queria, j muito mais jogo do que esperar a sentena. Porque uma sentena vai demorar de quatro a cinco anos para sair no primeiro grau. H casos em que o sujeito nem quer TAC. Ele fala: me leva para a justia, me executa, quero ver voc ganhar. No h opo. Mas quando as partes querem negociar, na minha opinio, muito mais jogo voc levar para um TAC e resolver sem a interferncia do Judicirio.

Mas o clculo : se eu levar isso para uma sentena, o juiz tambm no vai me dar o dano moral coletivo. Porque a cultura judicial no uma cultura norte-americana de: toma a uma sentena didtica (...) para nunca mais fazer. No, a cultura judicial brasileira uma cultura de individualizar o dano, dando a cada um o que seu. Ento, se voc leva o dano moral coletivo para o Judicirio, provavelmente, o juiz que l est no vai julgar. O qu? Dano moral coletivo? Nunca ouvi falar, individualiza isso a. Quem ? o Z? O Joo? A Maria? Que entre um por um aqui para ganhar o dano. Ento, quando os TACs so realizados e abrem mo da compensao

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ambiental de dano moral coletivo, tambm leva-se em conta o fato de que, mesmo que se ajuze a ACP para efeito de dano moral coletivo, h um grande risco de se perder tudo.

Note-se que, nessas ocasies, a assinatura de Termos de Ajustamento de Conduta que no incluem o ressarcimento da populao afetada pelo dano ambiental transgride os limites das atribuies do Ministrio Pblico. Por fim, cumpre ressaltar que existem indcios de outra possibilidade de transposio dos limites das atribuies do Ministrio Pblico por ocasio da assinatura de Termos de Ajustamento de Conduta: o acordo extrajudicial pode estabelecer uma compensao econmica frente a um dano ao meio ambiente consumado e sem possibilidade de reverso, portanto sem possibilidade de ajustamento de conduta. Nessas ocasies, a compensao econmica desponta como uma alternativa tida como mais rpida e mais eficiente do que impetrar aes judiciais para responsabilizar civil e criminalmente os agentes envolvidos na infrao. Exemplo disso encontra-se no Procedimento Administrativo 08120.002256/99-65, que trata de um derramamento de leo combustvel em terminal da Petrobras localizado na Ilha Dgua. Foi proposto um Termo de Ajustamento de Conduta frente a esse crime ambiental em que a empresa se comprometeria:
(...) a fornecer Superintendncia Regional do Departamento de Polcia Federal do Rio de Janeiro equipamentos a serem escolhidos e utilizados, exclusivamente, pelo Ncleo de Preveno e Represso a Crimes Ambientais da Polcia Federal, no valor de R$ 5000,00 (cinco mil reais) a ttulo de compensao pelos danos ambientais causados Baia de Guanabara.

Os representantes da empresa no aceitaram assinar o Termo de Ajustamento de Conduta. Mas a proposta do acordo denota a inteno de uma procuradora de firm-lo em uma ocasio na qual, a rigor, o acordo no poderia ser realizado. Em suma, verificou-se que os membros do Ministrio Pblico podem no apenas desenvolver suas atividades em substituio ao Poder Judicirio como ultrapassar os limites de suas atribuies constitucionais. Nesses casos, menos do que um instrumento de viabilizao do cumprimento da legislao, o Termo de Ajustamento de Conduta desponta como um meio de contornar as limitaes impostas atuao do Ministrio Pblico.

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CONSIDERAES FINAIS

A atuao do Ministrio Pblico tem suscitado diversos debates quanto a riscos e/ou benefcios que possivelmente proporcionaria democracia e cidadania. Suas atividades caracterizar-se-iam como impositivas de demandas, desestimuladoras do associativismo e lesivas discricionariedade dos poderes polticos, pondo em risco a vida associativa e todo um arcabouo institucional favorvel democracia representativa? Ou seria o Ministrio Pblico uma via para a ampliao da democracia, posto que amplia as possibilidades de exerccio da cidadania e desperta nos cidados a vocao de soberanos? Afinal, estaria a instituio servindo como instncia de substituio das aes da sociedade civil, do Poder Executivo e do Poder Judicirio ou estaria contribuindo para a implementao da Constituio? Ao longo do presente trabalho procuramos alimentar esses debates apresentando elementos pertinentes atuao do Ministrio Pblico Federal na rea ambiental no municpio do Rio de Janeiro. A partir de um enfoque institucionalista e organizacional, empenhou-se para investigar a influncia tanto de elementos externos quanto internos sobre as aes do Ministrio Pblico, bem como as situaes de cooperao e conflito internas instituio e entre esta e os diversos tipos agentes que protagonizam os conflitos ambientais. A pesquisa constatou que, longe de constituir uma instituio impositiva de demandas, a maior parte dos conflitos ambientais geridos pelo Ministrio Pblico tem origem em denunciaes encaminhadas por agentes externos (em cerca de 76% da amostra colhida). O perfil mais reativo do que ativo demonstrado pela proporo das denunciaes constitui indcio da permeabilidade aos interesses e valores presentes no ambiente social mais amplo. Some-se a isso o fato de que a regra interna que obriga os procuradores a investigar todas as demandas encaminhadas contribui para tornar a instituio permevel. Ademais, verificou-se que a forma como so conduzidos os procedimentos investigativos e mediadas solues para os conflitos distancia-se de um perfil de atuao que se desenvolve em substituio ao Poder Pblico e sociedade civil. Primeiramente, comum que os conflitos institucionalizados no sistema judicial tambm cheguem ao

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sistema poltico. A pesquisa demonstra a existncia de uma densa rede de colaborao e conflito contando com a participao de diversos agentes e instituies (os Poderes Executivo, do Legislativo e do Judicirio, o Ministrio Pblico, as autarquias, as universidades, as associaes civis e indivduos isoladamente) para a administrao das questes ambientais. Em diversos casos, a populao encaminha suas demandas para os rgos ambientais ou para o Ministrio Pblico e, posteriormente, estes se comunicam e atuam em conjunto (IPPUR/UFRJ/FASE, 2006). A despeito do temor de que as atividades ministeriais resultem em desmobilizao poltica, h indcios de que vem crescendo o nmero de Aes Populares e Aes Civis Pblicas propostas por associaes civis (Vianna & Burgos, 2002) e de que a populao vem recorrendo ao Ministrio Pblico como forma de ter os seus direitos garantidos. A existncia de parcelas da populao que parecem estar preferindo dirigir as denunciaes para o Ministrio Pblico ao invs de para os rgos executivos ambientais denota a legitimidade que possuem as aes da instituio na rea ambiental. Nesse sentido, a representao funcional que tem lugar com o atual Ministrio Pblico no encontra paralelo na histria poltica brasileira. No a mesma que despontou em meio modernizao autoritria do capitalismo conduzida por Getlio Vargas.177 Hoje, a representao funcional no exercida s expensas da representao poltica, nem implica em formas de controle do associativismo ou das reivindicaes da sociedade. O reconhecimento de direitos no est condicionado ao pertencimento a determinadas categorias de trabalhadores, nem as demandas da sociedade civil so incorporadas como formas de se evitar o conflito e a mobilizao poltica. Ao contrrio, a atuao do novo Ministrio Pblico pressupe o conflito. Alis, ao fornecer caminhos alternativos s vias poltico-representativas de exerccio da cidadania, o Ministrio Pblico pode mesmo como defendem Vianna e Burgos (2002) estar contribuindo para despertar nos indivduos sua vocao de soberano, desde que os reconhea como portadores de direitos e atue nesse sentido. As formas como indivduos e grupos sociais se inserem nas sociedades democrticas se relacionam com a atuao das instituies estatais e com os resultados da aplicao do direito. Se, de um lado, as instituies conformam-se s exigncias da sociedade, de outro, o associativismo e o
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A respeito das formas de representao poltica e funcional na Era Vargas, ver Santos, 1979.

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desenvolvimento de aes polticas por parte desta ltima dependem do reconhecimento de seus interesses e direitos pelo Estado. Como demonstra Honneth (2003), a formao da identidade pode ser compreendida como um processo intersubjetivo de luta por reconhecimento em relao aos parceiros de interao, dentre eles o prprio Estado. As experincias de respeito e desrespeito, reconhecimento e no-reconhecimento de direitos influenciam, segundo o autor, na constituio de uma estima fundamental para as possibilidades de desenvolvimento de identidades coletivas e de aes organizadas. Moraes Filho (1978) foi pioneiro ao reconhecer a capacidade da sociedade civil no Brasil de se associar para atender a interesses de grupos, distanciando-se de interpretaes comuns a sua poca de que a mesma seria incompleta, pr-moderna, faltosa ou patolgica. Mas a durabilidade e a eficcia desse associativismo depende, em parte, do reconhecimento de direitos pelas autoridades nas relaes entre Estado e sociedade. Em trabalhos mais recentes, Santos (2006) sugere que um interposto fundamental para a superao do cardpio de desigualdades sociais no Brasil contemporneo reside nas condies desfavorveis proporcionadas pelo arcabouo institucional do pas para o desenvolvimento de formas de organizao e de ao coletiva. O cenrio de desrespeito a direitos bsicos torna altos os riscos e custos de um possvel fracasso em aes sociais de cunho poltico. Isso se reverteria em indiferena para com as instituies pblicas, o que nada tem a ver com inclinao ao imobilismo ou alienao poltica, mas sim com um clculo em relao s possibilidades de obter algum ganho ou respeito ao que consideram serem seus direitos. Os resultados da pesquisa reforaram as constataes presentes em diversos trabalhos sobre o Parquet brasileiro de que os promotores e procuradores consideram a populao hipossuficiente em suas possibilidades de fazer valer seus interesses e o poder pblico insatisfatrio no desempenho de suas funes. Todavia, as concepes e os valores dos procuradores no foram entendidos aqui como indcios de uma ideologia autoritria, frente qual a atuao do Ministrio Pblico assumiria uma funo instrumental de socorro sociedade enquanto ela no demonstra ser capaz de fazer valer seus interesses autonomamente. A anlise das entrevistas demonstrou que os procuradores acreditam ser de fundamental importncia para o xito de suas aes a existncia de uma cooperao profcua com os rgos executivos ambientais e a colaborao de uma sociedade civil

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organizada e ativa. Note-se que os mesmos no atribuem ao Ministrio Pblico nem a funo, nem foras suficientes para democratizar a sociedade (ou o restante do Estado) de cima para baixo. O papel pensado para a instituio aproximar-se-ia de um componente do sistema de checks and balances (freios e contrapesos) de preveno ou reparao dos abusos das autoridades e de um rgo especializado para a defesa de interesses socialmente relevantes, cujos titulares, por sua condio intrinsecamente difusa ou coletiva, tenham dificuldades de faz-lo por conta prpria. A participao do Ministrio Pblico nos conflitos ambientais demonstrou ser coerente com essa funo. Em cerca de 62% da amostra de casos colhida, os agentes responsabilizados ou que figuraram no plo passivo das aes foram ou empresas (40,7%), ou rgos do Poder Executivo (20,9%). Como dissemos, grande parte dos casos teve incio aps denunciaes encaminhadas pela sociedade civil ou por seus representantes em instituies polticas. A legitimidade que a populao confere s aes do Ministrio Pblico parece indicar que este vem se consolidando como um espao de interlocuo entre Estado e sociedade civil. Outra realidade a efetividade dessa atuao. Anlises acadmicas (ver, por exemplo, Arantes, 2002) e os prprios integrantes do Ministrio Pblico apontam para a existncia de uma baixa efetividade das aes da instituio. Encontramos diversos possveis motivos para explicar essa realidade no que diz respeito rea ambiental. Um deles a existncia de problemas estruturais na interlocuo entre o Ministrio Pblico e os rgos executivos com atribuies de proteo ao meio ambiente: os ofcios enviados e as requisies feitas pelos procuradores demoram meses (e at anos) para serem atendidos, retardando assim a conduo dos procedimentos investigativos; os procuradores consideram baixa a qualidade das respostas dadas a suas requisies pelos rgos ambientais; as instituies divergem quanto eleio de prioridades e forma como constroem suas agendas de atuao; os representantes dos rgos ambientais reclamam de os procuradores conhecerem pouco a forma como atuam, e vice-versa; so poucos os esforos depreendidos por ambas as partes para atuarem de forma estratgica e coordenada. Mais um fator a influenciar a efetividade da atuao do Ministrio Pblico desponta em meio s relaes com o Poder Judicirio. Primeiramente porque os litgios tramitam durante anos at que haja um desfeche. Depois porque, de acordo com os procuradores, a

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magistratura apresenta resistncias em relao aos direitos metaindividuais e os ganhos de causa na primeira instncia so muitas vezes revertidos pelos juzes atuantes na segunda instncia, sob a justificativa de que o pedido da ao representa impedimento ao crescimento econmico do pas. Outros problemas encontrados referem-se ao tratamento interno das demandas ambientais pelo Ministrio Pblico: falhas internas contribuem para o atraso na conduo dos procedimentos investigativos e o padro individualizado e parecerista de atuao presente entre procuradores resulta em dificuldades para o desenvolvimento de aes coordenadas e estratgicas, seja entre os membros do Parquet federal, seja entre estes e os do Parquet estadual. Resultam da dificuldades para atuar nos casos mais complexos, os quais carecem tanto de estratgias coordenadas no mbito intra-institucional quanto de esforos de cooperao com agentes externos. A participao da populao e dos veculos miditicos tambm deve ser considerada, no apenas como condutores de informaes e de demandas ambientais at o Ministrio Pblico, mas como fiscalizadores das aes dos rgos pblicos inclusive do prprio Parquet e do cumprimento das decises judiciais e dos acordos extrajudiciais firmados por eles. No obstante, verificamos na pesquisa ser reduzida a participao de ambos nos conflitos ambientais, resumindo-se, respectivamente, ao encaminhamento de denunciaes e publicao de furos de reportagens. Alm do mais, possvel perceber que a prpria morfologia social no qual se inserem os conflitos ambientais pode estar favorecendo uma atuao excessivamente formal por parte dos procuradores, no sentido de ser pouco ativa e de prender-se em demasia aos compromissos de gabinete. Dadas as dimenses geogrficas, demogrficas e econmicas do municpio do Rio de Janeiro, faz-se necessrio grande dispndio de esforos para que os procuradores estejam a par do conjunto de atividades locais, dos problemas cotidianos e dos recursos disponveis no conjunto da populao e em rgos governamentais e no-governamentais. A especializao oriunda da diviso social do trabalho e o distanciamento relativamente grande entre o Ministrio Pblico e os rgos pblicos, ou mesmo em relao populao, dificultam as aes dos procuradores em prol da mobilizao de recursos externos e diminuem seu poder de presso sobre as autoridades locais. Com isso, as possibilidades de se obter sucesso promovendo uma composio

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amigvel entre as partes em conflito tambm diminuem. Acrescente-se ainda que uma atuao mais ativa dos membros do Ministrio Pblico dificultada pelo grande nmero de demandas que a instituio recebe de entes externos em proporo ao nmero de procuradores em atividade. Aqueles que compem o Ofcio do Meio Ambiente e Patrimnio Cultural na Procuradoria da Repblica no municpio do Rio de Janeiro possuem a sua disposio, em mdia, 300 casos ativos. Considerando-se que, de acordo com normas internas, devem atuar em todos eles, de se esperar que gastem grande parte de seu tempo de trabalho com as atividades dentro do gabinete, em detrimento de estratgias de atuao como a realizao de vistorias in loco e de diligncias com rgos ambientais e a mobilizao de recursos junto sociedade, diferentemente do que se pode encontrar em municpios do interior (ver Silva, 2001). Maciel (2002), por sua vez, fornece outra explicao possvel para o carter pouco ativo dos membros do Ministrio Pblico. De acordo com essa autora, isso se deve a uma cultura jurdica que segue um padro mimetizado dos magistrados, tornando passivas as atividades dos procuradores (assim como os juzes s agem quando provocados) e obrigando-os a atuar em todas as demandas que lhes so encaminhadas (assim como os juzes jamais podem deixar de emitir uma sentena), o que ocuparia parte significativa do tempo de trabalho e dificultaria o desenvolvimento de aes coordenadas e estratgicas para o enfrentamento dos casos de maior relevncia. No obstante, mesmo que tenha fim a referida obrigatoriedade de atuar, temeroso que o alargamento do ativismo por parte dos procuradores esbarre no grande nmero de casos sob a responsabilidade de cada um deles. Seja como for, com maior ou menor constncia, os procuradores desenvolvem diversas estratgias de atuao como forma de tentar fugir dos fatores que resultam em limitaes para suas atividades, em especial aqueles que decorrem da atuao dos Poderes Executivo e Judicirio. A estratgia de atuao que possui maior relevncia consiste em uma interao estratgica de negociao com o agente responsabilizado por um crime ambiental para que este aceite assinar um Termo de Ajustamento de Conduta. Esses casos denotam a preferncia dos procuradores por resolver os conflitos extrajudicialmente, como forma de fugir dos problemas que acreditam existir na atuao do Poder Judicirio frente a aes ambientais. Entretanto, essas escolhas podem implicar em revezes, haja vista que aqueles que so responsabilizados pelas infraes ambientais tendem a no assinar o acordo

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extrajudicial caso seja includa alguma clusula que especifique o ressarcimento da populao atingida. Nessas situaes, as aes dos procuradores ultrapassam as atribuies que lhes foram conferidas pela Constituio de 1988. Em suma, a presente dissertao sugere que os avanos na capacidade de se dar tratamento democrtico aos conflitos ambientais no municpio do Rio de Janeiro depende da aproximao e do trabalho harmnico entre Ministrio Pblico e os demais poderes pblicos; do desenvolvimento de aes coordenadas e estratgicas entre os membros da instituio como forma de enfrentar os problemas mais complexos; do amadurecimento do uso dos instrumentos de atuao disposio dos mesmos em especial da Ao Civil Pblica e do Termo de Ajustamento de Conduta ; e do aumento da participao da populao no controle pblico do respeito legislao ambiental.178 A visibilidade pblica de uma burocracia, alis, constitui fator fundamental para as possibilidades de aumentar a sua eficincia e conduzir a bom termo a funo social que lhe cabe (Lima Jr, 1980). Por visibilidade entende-se a disseminao sistemtica de informaes sobre o

funcionamento e o desempenho burocrtico: sobre que burocracia se fala, seu dimensionamento, gastos, critrios de deciso, fontes de recursos, desempenho, resultados obtidos e tantas outras informaes quanto sejam necessrias para que o pblico, de fato, venha a saber o que a burocracia que, de resto, popularmente se tornou sinnimo de um grande monstro submerso, cujos malefcios so suas nicas artes aparentes (Lima Jr, idem: 97).

Macedo Jr (1999: 112) ele prprio um membro do Ministrio Pblico , prope que a instituio deveria insistir num relacionamento mais positivo e institucionalizado tanto com os poderes polticos constitudos tradicionais (Executivo, Legislativo e Judicirio), encaminhando projetos de lei de interesse, participando de comisses, debates legislativos etc., como tambm estreitando uma linha de relacionamento e dilogo diretos com as entidades governamentais e no governamentais que tratam de assuntos ligados a suas reas de atuao, como os movimentos de defesa do consumidor, dos direitos da criana e do adolescente, dos direitos humanos, da sade, moradia, Igreja etc.

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