Cadernos MARE

da Reforma do Estado

Exposio no Senado sobre a Reforma da Administrao Pblica

Luiz Carlos Bresser Pereira

MARE

Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

MARE

Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira Chefe de Gabinete Jos Walter Vazquez Filho Secretria-Executiva Cludia Costin Secretria da Reforma do Estado Angela Santana Secretrio de Recursos Logsticos Rainer Weiprecht Secretrio de Recursos Humanos Luiz Carlos de Almeida Capella Secretrio de Articulao Institucional Carlos Cesar Pimenta Presidente da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco

Responsvel Tcnico: Ciro Campos Christo Fernandes (Reviso de Texto)

Cadernos MARE
da Reforma do Estado

Exposio no Senado sobre a Reforma da Administrao Pblica

Luiz Carlos Bresser Pereira

Caderno 3

MARE

Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

Braslia - DF / 1997

Conselho Editorial
Ciro Campos Christo Fernandes - presidente Cludio Seiji Sato Frederico Raphael C. Duro Brito Sheila Maria Reis Ribeiro Selene Marinho Machado Letcia Schwarz Marianne Nassuno

Projeto e Editorao Grfica

Joo Carlos Machado Ribeiro

Cludio Seiji Sato Jos Murilo C. Carvalho Jnior Selene Marinho Machado Roberta Figueiredo Abreu Cruz Joo Carlos Machado Ribeiro Antnia da Silva Farago Thaisis Barboza Souza (estagiria)

Copyright outubro,1997 . MARE. 1 Edio, 6 outubro de 1997

MARE
Impresso no Brasil

Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

Sala 740, Fones: (061) 313-1009 Esplanada dos Ministrios, bloco C. Braslia - DF CEP 70046-900

Pereira, Luiz Carlos Bresser, 1934 Exposio no Senado sobre a Reforma da Administrao Pblica / Luiz Carlos Bresser Pereira. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997. 42 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; v. 3) 1.Reforma administrativa - Brasil - Histria 2.Salrios - Servidor pblico - Evoluo (1987 - 95) 3. Previdncia pblica Aposentadoria. I.Brasil. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. II. Srie. III. Ttulo CDD - 351.0073

Sumrio

Introduo ............................................................................... 7 Crise e Reforma ...................................................................... 9 Da Administrao Burocrtica Gerencial ..................... 11 As Duas Reformas Administrativas ................................... 13 A Volta aos Anos 50 e aos Anos 30 .................................. 15 Os Salrios e a Folha ............................................................ 17 Os Dois Objetivos e os Setores do Estado...................... 23 Propriedade Estatal e Privatizao ................................... 26 Propriedade Pblica No-Estatal ...................................... 28 A Reforma Constitucional ................................................... 31 Previdncia Pblica ............................................................. 34 Trs Projetos Fundamentais .............................................. 37

Depoimento no Senado sobre a Reforma da Administrao Pblica

Exposio no Senado sobre a Reforma da Administrao Pblica

Texto preparado para exposio no Plenrio do Senado Federal, em 26 de julho de 1996

reforma do Estado, que se tornou tema central nos anos 90 em todo o mundo, uma resposta ao processo de globalizao em curso, que reduziu a autonomia dos Estados de formular e implementar polticas e principalmente crise do Estado, que comea a se delinear em quase todo o mundo nos anos 70, mas que s assume plena definio nos anos 80. No Brasil, a reforma do Estado comeou nesse momento, em meio a uma grande crise econmica, que chega ao auge em 1990 com um episdio hiperinflacionrio. A partir de ento ela se torna imperiosa. O ajuste fiscal, a privatizao e a abertura comercial, que vinham sendo ensaiados nos anos anteriores so ento atacados de frente. A reforma administrativa, entretanto, s se tornou um tema central no Brasil em 1995, aps a Em 1995 ficou claro para a eleio e a posse de Fernando Henrique sociedade brasileira que essa Cardoso. Nesse ano ficou claro para a sociedade brasileira que essa reforma reforma tornara-se condio, de tornara-se condio, de um lado, da um lado, da consolidao do ajuste consolidao do ajuste fiscal do Estado fiscal do Estado brasileiro, e, de brasileiro e, de outro, da existncia no pas outro, da existncia no pas de um de um servio pblico moderno, profissional servio pblico moderno, e eficiente, voltado para o atendimento das profissional e eficiente, voltado necessidades dos cidados. A crise do Estado imps a necessidade necessidades dos cidados. de reconstru-lo; a globalizao, o imperativo de redefinir suas funes. Antes da integrao mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam ter como um de seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competio internacional. Depois da globalizao, as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse

para o atendimento das

Depoimento no Senado sobre a Reforma da Administrao Pblica

papel diminuram muito. Seu novo papel o de facilitar para que a economia nacional se torne internacionalmente competitiva. A regulao e a interveno continuam necessrias, na educao, na sade, na cultura, no desenvolvimento tecnolgico, nos investimentos em infra-estrutura - uma interveno que no apenas compense os desequilbrios distributivos provocados pelo mercado globalizado, mas principalmente que capacite os agentes econmicos a competir a nvel mundial. A diferena entre uma proposta de reforma neoliberal e uma social democrtica est no fato de que o objetivo da primeira retirar o Estado da economia, enquanto que o da segunda aumentar a governana do Estado, dar ao Estado meios financeiros e administrativos para que ele possa intervir efetivamente sempre que o mercado no tiver condies de coordenar adequadamente a economia.

Crise e Reforma

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Crise e Reforma

o Brasil, a percepo da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de reformar o Estado, ocorreu de forma acidentada e contraditria, em meio ao desenrolar da prpria crise. Entre 1979 e 1994, o Brasil viveu um perodo de estagnao da renda per capita e de alta inflao, sem precedentes. Em 1994, finalmente, estabilizaram-se os preos atravs do Plano Real, criando-se as condies para a retomada do crescimento. A crise fiscal ou financeira A causa fundamental dessa crise econmica caracterizou-se pela perda do crdito foi a crise do Estado - uma crise que ainda no est plenamente superada, apesar de pblico e por poupana pblica todas as reformas j realizadas. Crise que negativa. A crise do modo de se desencadeou em 1979, com o segundo interveno, acelerada pelo processo choque do petrleo. Crise que se caracteriza de globalizao da economia pela perda de capacidade do Estado de mundial, caracterizou-se pelo coordenar o sistema econmico de forma esgotamento do modelo protecionista complementar ao mercado. Crise que se define como uma crise fiscal, como uma crise de substituio de importaes. Por do modo de interveno do Estado, como fim, a crise da forma burocrtica de uma crise da forma burocrtica pela qual o administrar o Estado emergiu com Estado administrado. A crise fiscal ou financeira caracterizou-se pela perda do crdito pblico e por poupana pblica negativa. A crise do modo de interveno, acelerada pelo processo de globalizao da economia mundial, caracterizou-se pelo esgotamento do modelo protecionista de substituio de importaes, que foi bem sucedido em promover a industrializao nos anos de 30 a 50, mas que deixou de s-lo a partir dos anos 60. Transpareceu na falta de competitividade de uma parte pondervel das empresas brasileiras e

toda a fora depois de 1988, antes mesmo que a prpria administrao pblica burocrtica pudesse ser plenamente instaurada no pas.

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Crise e Reforma

expressou-se no fracasso em se criar no Brasil um Estado do Bem-Estar que se aproximasse dos moldes social-democratas europeus. Por fim, a crise da forma burocrtica de administrar o Estado emergiu com toda a fora depois de 1988, antes mesmo que a prpria administrao pblica burocrtica pudesse ser plenamente instaurada no pas. A crise da administrao pblica burocrtica comeou ainda no regime militar, no apenas porque no foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas tambm porque esse regime, ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas, atravs da redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de abertura de concursos pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores atravs das empresas estatais. Esta estratgia oportunista do regime militar, que resolveu adotar o caminho mais fcil da contratao de altos administradores atravs das empresas, inviabilizou a construo no pas de uma burocracia civil forte, nos moldes que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretanto, a partir da Constituio de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a administrao pblica brasileira passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento burocrtico extremo. As conseqncias da sobrevivncia do patrimonialismo e do enrijecimento burocrtico, muitas vezes perversamente misturados, sero o alto custo e a baixa qualidade da administrao pblica brasileira.

Os Dois Objetivos e o Setores do Estado

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Da Administrao Burocrtica Gerencial

administrao burocrtica clssica, baseada nos princpios de administrao do exrcito prussiano, foi implantada nos principais pases europeus no final do sculo passado; nos Estados Unidos, no comeo deste sculo e no Brasil, em 1936, com a reforma administrativa promovida por Maurcio Nabuco e Lus Simes Lopes. a burocracia que Max Weber descreveu, baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes poca, tais como o instituto do concurso pblico e do treinamento sistemtico, no se chegou a adotar consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondesse s necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administrao pblica burocrtica se instalara), embora em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria fora no quadro poltico brasileiro. A expresso local do patrimonialismo - o coronelismo - dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo e continuava a permear a administrao do Estado brasileiro. A administrao pblica burocrtica foi adotada para substituir a administrao patrimonialista, que caracterizou as monarquias absolutas, na qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos. O nepotismo e o empreguismo, seno a corrupo, eram a norma. Tornou-se assim necessrio desenvolver um tipo de administrao que partisse no apenas da clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm da separao entre o poltico e o administrador pblico. Surge assim a administrao burocrtica moderna, racional-legal. Surge a organizao burocrtica capitalista, baseada na centralizao das decises, na hierarquia traduzida no princpio da unidade de comando,

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Os Dois Objetivos e o Setores do Estado

na estrutura piramidal do poder, nas rotinas rgidas, no controle passo a passo dos processos administrativos. Surge a burocracia estatal formada por administradores profissionais especialmente recrutados e treinados, que respondem de forma neutra aos polticos. Como a administrao pblica burocrtica vinha combater o patrimonialismo e foi implantada no sculo XIX, no momento em que a democracia dava seus primeiros passos, era natural que desconfiasse de tudo e de todos - dos polticos, dos funcionrios, dos cidados. J a administrao pblica gerencial parte do pressuposto de que j chegamos a um nvel cultural e poltico em que o patrimonialismo est condenado e a democracia um regime poltico consolidado. Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administrao pblica: Mais amplamente, a administrao (1) descentralizao, do ponto de vista pblica gerencial est baseada em poltico, transferindo recursos e atribuies uma concepo de Estado e de para os nveis polticos regionais e locais; (2) sociedade democrtica e plural, descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os enquanto que a administrao administradores pblicos transformados em pblica burocrtica tem um vezo gerentes crescentemente autnomos; (3) centralizador e autoritrio. organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de estruturas piramidais; (4) organizaes flexveis ao invs de unitrias e monolticas, nas quais as idias de multiplicidade, de competio administrada e de conflito tenham lugar; (5) pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total; (6) controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos e (7) administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida. Mais amplamente, a administrao pblica gerencial est baseada em uma concepo de Estado e de sociedade democrtica e plural, enquanto que a administrao pblica burocrtica tem um vezo centralizador e autoritrio. Enquanto esta acredita em uma racionalidade absoluta, que a burocracia est encarregada de garantir, aquela pensa na sociedade como um campo de conflito e incerteza, no qual cidados defendem seus interesses, afirmam suas posies ideolgicas, que afinal se expressam na administrao pblica. Nestes termos, o problema no o de alcanar a racionalidade perfeita, mas definir instituies e prticas administrativas suficientemente abertas e transparentes para que o interesse coletivo na produo de bens pblicos pelo Estado seja razoavelmente atendido.

As Duas Reformas Administrativas

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As Duas Reformas Administrativas

o Brasil, a idia de uma administrao pblica gerencial antiga. Comeou a ser delineada ainda na primeira reforma administrativa, nos anos 30, com a criao das autarquias e estava na origem da segunda reforma, ocorrida em 1967. Os princpios da administrao burocrtica clssica foram introduzidos no pas atravs da criao, em 1936, do DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico. A criao do DASP representou no apenas a primeira reforma administrativa do pas, com a implantao da administrao pblica burocrtica, mas tambm a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. A primeira tentativa de reforma gerencial da administrao pblica brasileira, entretanto, ir acontecer no final dos anos 60, atravs do Decreto-Lei n 200, de 1967, sob o comando de Amaral Peixoto e a inspirao de Hlio Beltro, que foi o pioneiro das novas idias no Brasil. Beltro participou da reforma administrativa de 1967 e depois, como Ministro da Desburocratizao, entre 1979 e 1983, transformouse em um arauto da administrao voltada para o cidado. A reforma iniciada pelo Decreto-Lei n 200 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Toda a nfase foi dada descentralizao mediante a autonomia da administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da maior eficincia da administrao descentralizada. Instituram-se, como princpios de racionalidade administrativa, o planejamento e o oramento, a descentralizao e o controle dos resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratao de trabalho. O momento era de

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As Duas Reformas Administrativas

grande expanso das empresas estatais e das fundaes. Atravs da flexibilizao de sua administrao, buscava-se uma maior eficincia nas atividades econmicas do Estado.

O ncleo estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime militar que, ao invs de se preocupar com a formao de administradores pblicos de alto nvel, selecionados atravs de concursos pblicos, preferiu contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais.

O Decreto-Lei n 200 teve, entretanto, duas conseqncia inesperadas e indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O ncleo estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime militar que, ao invs de se preocupar com a formao de administradores pblicos de alto nve,l selecionados atravs de concursos pblicos, preferiu contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa embutida no DecretoLei n 200 ficou pela metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que se inicia j em meados dos anos 70, agrava ainda mais a situao da administrao pblica, na medida que a burocracia estatal identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao.

A Volta aos Anos 50 e aos Anos 30

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A Volta aos Anos 50 e aos Anos 30

transio democrtica ocorrida com a eleio de Tancredo Neves e posse de Jos Sarney, em maro de 1985, no ir entretanto apresentar perspectivas de reforma do aparelho do Estado. Pelo contrrio, significar no plano administrativo uma volta aos ideais burocrticos dos anos 30 e no plano poltico, uma tentativa de volta ao populismo dos anos 50. Os dois partidos que comandam a transio eram partidos democrticos, mas populistas. No tinham, como a sociedade brasileira tambm no tinha, a noo da gravidade da crise que o pas estava atravessando. Havia, ainda, uma espcie de euforia democrtico-populista. Uma idia de que seria possvel voltar aos anos dourados da democracia e do desenvolvimento brasileiro, que foram os anos 50. O captulo da administrao pblica da Constituio de 1988 ser o resultado de todas essas foras contraditrias. De um lado, ele uma reao ao populismo e ao fisiologismo que recrudescem com o advento da democracia. Por isso a Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser dada administrao direta ao invs da indireta. A Constituio de 1988 ignorou completamente as novas orientaes da administrao pblica. Os constituintes e, mais amplamente a sociedade brasileira, revelaram nesse momento uma incrvel falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administrao burocrtica clssica, que comeara a ser implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratgias descentralizadoras - as autarquias e as fundaes pblicas - que no se enquadravam no modelo burocrtico-profissional clssico. Notaram

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A Volta aos Anos 50 e aos Anos 30

que essa descentralizao havia aberto espao para o clientelismo, principalmente ao nvel dos estados e municpios - clientelismo esse que se acentuara aps a redemocratizao. No perceberam que as formas mais descentralizadas e flexveis de administrao, que o Decreto-Lei n 200 havia consagrado, eram uma resposta necessidade do Estado administrar com eficincia as empresas e os servios sociais. E decidiram completar a revoluo burocrtica antes de pensar nos princpios da moderna administrao pblica. A partir dessa perspectiva, decidiram, atravs da instaurao de um regime jurdico nico para todos os servidores pblicos civis da administrao pblica direta e das autarquias e fundaes, tratar de forma igual faxineiros e professores, agentes de limpeza e mdicos, agentes de portaria e administradores da cultura, policiais e assistentes sociais; atravs de uma estabilidade rgida, ignorando que este instituto foi criado para defender o Estado, no os seus funcionrios; atravs de um sistema de concursos pblicos ainda mais rgido, inviabilizar que uma parte das novas vagas fossem abertas para funcionrios j existentes; atravs da extenso a toda a administrao pblica das novas regras, eliminar toda a autonomia das autarquias e fundaes pblicas. O retrocesso burocrtico ocorrido em 1988 no pode ser atribudo a um suposto fracasso da descentralizao e da flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-Lei n 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundaes (onde no havia a exigncia de processo seletivo pblico para a admisso de pessoal), no correto afirmar que tais distores possam ser imputadas como causas desse retrocesso. Na verdade, ele foi o resultado, em primeiro lugar, de uma viso equivocada das foras democrticas que derrubaram o regime militar sobre a natureza da administrao pblica ento vigente. Na medida que, no Brasil, a transio democrtica ocorreu em meio crise do Estado, esta ltima foi equivocadamente identificada, pelas foras democrticas, como resultado, entre outros, do processo de descentralizao que o regime militar procurara implantar. Em segundo lugar, foi a conseqncia da aliana poltica que essas foras foram levadas a celebrar com o velho patrimonialismo, sempre pronto a se renovar para no mudar. Em terceiro lugar, resultou do ressentimento da velha burocracia contra a forma pela qual a administrao central fora tratada no regime militar: estava na hora de restabelecer a fora do centro e a pureza do sistema burocrtico. Finalmente, um quarto fator relaciona-se com a campanha pela desestatizao que acompanhou toda a transio democrtica: este fato levou os constituintes a aumentar os controles burocrticos sobre as empresas estatais, que haviam ganhado grande autonomia graas ao Decreto-Lei n 200.

Os Salrios e a Folha

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Os Salrios e a Folha

inexistncia de uma poltica remuneratria para os servidores pblicos federais, durante o perodo autoritrio, no foi corrigida no retorno democracia. As distores salariais, que j eram grandes, apenas se aprofundaram, enquanto o total de gastos, que aumentou durante o governo Sarney, foi violentamente reduzido pelo governo Collor, atravs de uma grande reduo dos salrios mdios reais. No governo Itamar, o nvel de salrios recuperado, ao mesmo tempo que o total de Tabela 1: ndice de Remunerao Mdia Real dos Servidores Civis do Executivo gastos com pessoal cresce de forma explosiva. ndice PCC - nvel ndice ponderado * superior Conforme demonstra a Tabela 1, os 1989 100.0 100.0 salrios, que haviam sido reduzidos para a metade 1990 105.8 114.7 entre 1989 e 1992, voltam para um nvel superior ao 1991 70.1 75.7 pico anterior (1990) em 1995. O governo procurou 1992 61.7 67.3 ento, atravs de um 1993 82.1 81.6 programa de isonomia salarial, corrigir as 1994 98.9 97.0 profundas distores na remunerao dos 1995 116.7 124.7 servidores que se Observao: O ndice Ponderado foi construdo a partir do ndice das principais carreiras ponderado pelo nmero de acumularam a partir da ocupantes de cada carreira. Foi destacado o ndice do Nvel Superior do PCC - Plano de Classificao de Cargos, porque segunda metade dos anos essa a carreira mais representativa do servio pblico brasileiro. Fonte: MARE - Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado, com base em dados do Dirio Oficial da 80. O resultado, entretanto, Unio. foi apenas um forte aumento nos gastos com pessoal, que alcanaram um pico histrico em 1995, sem que as distores fossem eliminadas.

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Os Salrios e a Folha

O aumento das remuneraes ocorrido no governo Itamar somado a alguns aumentos adicionais realizados nos trs primeiros meses do governo Tabela 2: Gastos com Pessoal Federal Civil e Militar Fernando Henrique, provocaram um violento ndice em R$ bilhes em % do PIB aumento dos salrios (1989=100) mdios reais e uma exploso correspondente 1987 16.8 66.0 3.46 dos gastos totais com pessoal, no governo 1988 20.6 80.9 4.26 federal. A Tabela 2 1989 25.4 100.0 6.68 apresenta os principais dados a respeito da 1990 29.3 115.3 6.47 despesa global. Em 1995, o gasto com pessoal 1991 24.0 94.5 4.85 alcanou, em reais deflacionados, um pico 1992 19.6 77.0 4.58 absoluto: 39,6 bilhes de 1993 26.5 104.0 4.91 reais, importando em aumento de 30 por cento 1994 30.5 120.0 5.14 real, de 1994 para 1995, porcentagem semelhante 1995 39.6 155.9 6.15 ao aumento do salrio Observao: O valor de 1995 est sujeito a pequenas alteraes, pois o gasto referente a dez/95 so estimativas. Os valores mdio real nesse perodo esto atualizados pela inflao at dez/95. O percentual do PIB foi calculado em relao aos valores correntes (no corrigidos pela inflao), o que implica alguma diferena em relao evoluo do ndice. de um ano, que foi de 28 por cento. Em termos de participao da folha no PIB, porm, o pico continuou a ser 1990, em conseqncia do aumento dos salrios que o governo que ento se encerrava concedeu aos servidores federais. Os aumentos salariais realizados no governo Itamar no lograram reduzir as distores salariais existente no servio pblico federal. Estas distores podem ser avaliadas sob dois ngulos. De um lado temos os desequilbrios em relao ao mercado de Existe no pas uma crena trabalho privado. De outro, os desequilbrios internos, com alguns setores ganhando muito generalizada de que a remunerao bem e outros muito mal. dos servidores pblicos baixa. Existe no pas uma crena generalizada de que a remunerao dos servidores pblicos baixa. A verdade no essa. Elas so baixas para alguns setores, altas para outros. A Tabela 3 baseia-se em uma comparao entre os salrios do setor pblico e do setor privado, na qual foram confrontadas as remuneraes de cargos com atribuies semelhantes nos dois mercados. Os resultados mostram que, enquanto os executivos e profissionais de nvel superior recebem salrios mais

Os Salrios e a Folha

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elevados no setor privado, os funcionrios menos qualificados do setor pblico (como os que trabalham em atividades auxiliares da administrao, digitao, estoques, manuteno, instalao, vigilncia, portaria, limpeza e copa, entre outros) tm remunerao substancialmente maior do que no setor privado. Dessa forma, o setor Tabela 3: Salrios Mdios: Setor Pblico e Privado (reais de maio de 1995) pblico corrige o forte Salrio Mdio Salrio Mdio Diferena desnivelamento existente entre os Setor Privado Setor Pblico Pblico/Privado altos ordenados e os baixos salrios Cargos Executivos 7.080 5.736 -19% do setor privado, que explica boa parte da alta concentrao de renda Cargos de Nvel 1.899 1.814 -5% existente no pas, mas o faz criando Superior uma outra distoro: a Cargos de Nvel 926 899 -3% incomunicabilidade entre os Tcnico/Mdio mercados pblico e privado de Cargos 437 635 45% trabalho. Operacionais Por outro lado, internamente ao servio pblico federal, as distores so tambm profundas. Estas distores internas tm origem no regime militar, quando o servio pblico foi relegado a segundo plano e a burocracia do Estado passou a ser recrutada atravs das empresas estatais. A conseqncia foi uma forte reduo dos salrios dos servidores estatutrios, que at hoje se reflete na baixa remunerao dos participantes no Plano de Classificao de Cargos, que ento pretendia ser o sistema universal de carreira e remunerao dos servidores federais. Para fugir a essa situao, dois tipos de estratgias foram adotadas: o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e o Poder Legislativo, tornados fortemente autnomos do ponto de vista administrativo a partir de 1988, trataram de aumentar por conta prpria, independentemente do Poder Executivo, sua remunerao. Por outro lado, no Poder Executivo, as categorias tradicionalmente mais poderosas - os procuradores, os delegados de polcia, os diplomatas, os auditores fiscais - e as novas carreiras de administradores-economistas criadas depois da abertura democrtica - os analistas do tesouro e do oramento e os gestores governamentais - conseguiram gratificaes de produtividade, que, na verdade, no eram outra coisa seno uma estratgia para corrigir seus salrios sem que fosse necessrio aumentar a remunerao de todo o funcionalismo pblico de nvel superior. Dado seu carter ad hoc , estas duas estratgias, perfeitamente compreensveis e at certo ponto necessrias para que o Estado pudesse voltar a recrutar pessoal de bom nvel nos setores estratgicos da administrao, tiveram como resultado o aprofundamento das distores no sistema remuneratrio dos servidores.
Fonte: MARE (1995): SIAPE (Sistema Integrado de Administrao de Pessoal) e Coopers & Lybrand.

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Os Salrios e a Folha

Finalmente, temos uma terceira origem das distores do sistema remuneratrio federal: a possibilidade de incorporaes de vantagens, como quintos, somada possibilidade de acumulao de cargos e seus respectivos proventos por servidores ativos e inativos. Estas incorporaes e acumulaes, habilmente manipuladas, permitiram que um nmero crescente de servidores passassem Tabela 4: Despesa com Pessoal da Unio (bilhes de reais de dezembro/95) a ganhar altos salrios, surgindo ento a MDIA 91/93 1994 1995* expresso marajs para Rs$ % Rs$ % Rs$ % identificar esses ATIVOS 14,8 63,8 16,5 54,0 20,3 50,8 funcionrios. A Constituio de 1988 INATIVOS/PENS. 7,0 30,2 12,5 41,0 17,3 43,2 procurou enfrentar o BEN. GLOBAIS E AJUSTES 0,0 0,0 -0,4 1,3 0,0 0,0 problema atravs de um TRANSFER NCIAS 1,4 6,0 1,9 6,3 2,4 6,0 teto de salrios, correspondente maior TOTAL 23,2 100,0 30,5 100,0 39,9 100,0 remunerao em cada (*) Estimativa um dos poderes Fonte: SIAFI (Ministros de Estado, deputados federais e senadores e Ministros do Supremo Tribunal Federal), mas interpretaes judiciais permitiram que esse teto fosse contornado. Os aumentos de salrios concedidos durante o governo Itamar provocaram um enorme crescimento na folha de pagamento do governo federal, como j vimos pela Tabela 2 e podemos v-lo novamente na Tabela 4. A folha quase dobrou o seu valor em termos reais: de uma mdia de 23,2 bilhes de reais em 1991/93, subiu para 39,9 bilhes em 1995 e para uma estimativa em torno de 39 bilhes em 1996, mesmo sem a concesso de reajuste em janeiro desse ano.

Tabela 5: Evoluo do Nmero de Servidores da Unio C IV I S E S T A T U T R IO S * 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 7 0 5 .5 4 8 7 1 2 .7 4 0 6 2 8 .3 0 5 5 9 8 .3 7 5 6 2 0 .8 7 0 5 9 2 .8 9 8 5 8 3 .0 2 0 U N I O * * 1 .4 4 2 .6 5 7 1 .4 8 8 .6 0 8 1 .3 3 8 .1 5 5 1 .2 6 6 .4 9 5 1 .2 8 4 .4 7 4 1 .2 5 8 .1 8 1 1 .1 9 7 .4 6 0

Esse crescimento da folha no se deveu ao aumento do nmero de (*) Civis da Adm. Direta (Poder Executivo), Autarquias e Fundaes funcionrios. Dada a necessidade de (**) Inclui, alm dos civis estatutrios, os funcionrios das empresas estatais. ajuste fiscal, que ficou patente a partir (***) Posio de dezembro de 1987 e dado o custo elevado que Fonte: Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (1995). passou a representar a contratao de novos servidores pblicos, os concursos pblicos foram quase totalmente suspensos a partir de 1988, de forma que o nmero total de funcionrios diminuiu. Na verdade, conforme pode ser observado pela
1 99 5 *** 5 6 7 .6 8 9

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Tabela 5, o nmero de funcionrios ativos, que chegou a alcanar 713 mil em 1989, baixou para 567 mil em 1995. Se considerados tambm os funcionrios das empresas estatais, a queda foi ainda maior, dado o fato adicional das privatizaes. A explicao para o aumento da folha tem que ser encontrada no aumento dos salrios a partir de 1993 e no custo crescente dos servidores inativos. O elevado valor das aposentadorias, mais altas do que o ltimo salrio da atividade em quase 20 por cento, quando em outros pases os proventos da aposentadoria variam em torno de 70 por cento do ltimo salrio e o fato de os servidores poderem se aposentar muito cedo, levou a uma exploso no custo dos inativos. Conforme vemos pela Tabela 4, os inativos e pensionistas, que j representavam 30 por cento do custo da folha de pessoal em 1991/93, passam a representar 40 por cento em 1996. Por outro lado, preciso considerar que o Brasil conta com o provavelmente mais generoso sistema previdencirio do mundo. Enquanto nos demais pases a aposentadoria ocorre aos 60 ou, mais freqentemente, aos 65 anos, aqui ela ocorre, em mdia, aos 53, subindo para 56 anos quando no se consideram as aposentadorias proporcionais, em que o funcionrio se aposenta antes de completar o nmero de anos exigido, sendo que h muitos casos de aposentadorias de funcionrios com cerca de 40 anos. Nos demais pases, a porcentagem com que o funcionrio se aposenta em relao a seu ltimo salrio varia de 50 a 75 por cento, ao passo que aqui de 120 por cento. Os trabalhadores rurais, que so os mais pobres, aposentamse em mdia aos 63 anos com um salrio mnimo. Os trabalhadores Tabela 6: Aposentadorias Mdias Unio/INSS urbanos aposentam-se um pouco mais cedo, com uma aposentadoria maior, mas muito distante das aposentadorias Em salrios mnimos do setor pblico. Na verdade, o privilgio dos servidores pblicos est INSS 1.7 se escondendo atrs das limitaes de recursos que impedem maiores salrios Executivo (civis) 14.0 no setor pblico e maiores proventos Legislativo 36.8 de aposentadoria no setor privado.
Judicirio 34.7 A Tabela 6 d uma idia do privilgio representado pelo atual Fonte: Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado e Ministrio da Previdncia Social. sistema de aposentadorias do setor pblico, quando comparado com o do setor privado. O valor das aposentadorias dos funcionrios do Legislativo 21,7 vezes maior do que a aposentadoria dos beneficirios do INSS. No caso do Judicirio, 20,4 vezes e do Executivo, 8,25 vezes. Como o nmero de funcionrios dos dois primeiros Poderes pequeno,

Vezes
1.0 8.25 21.7 20,4

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a mdia geral deve estar ainda na casa das 8 vezes. certo que, desde 1993, os servidores vm contribuindo para seu sistema de previdncia. Em mdia, contribuem com 11 por cento do seu salrio, sem limite de remunerao, enquanto que no caso do INSS a contribuio e o benefcio esto limitados a 10 salrios mnimos. Por isso, os servidores contribuem, em mdia, com mais do que os trabalhadores do setor privado. Os clculos realizados, entretanto, mostram que sua contribuio mdia apenas 3,4 vezes maior do que a contribuio mdia para o INSS, enquanto que o benefcio 8 vezes maior.

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partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova oportunidade para a reforma do Estado em geral, e, em particular, do aparelho do Estado e do seu pessoal. Esta reforma ter como objetivos: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e Municpios, onde existe um claro problema de excesso de quadros; a mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica, voltando-a para o atendimento dos cidados. O ajuste fiscal ser realizado principalmente atravs da exonerao de funcionrios por excesso de quadros, da definio clara de teto remuneratrio para os servidores e atravs da modificao do sistema de aposentadorias, aumentando-se o tempo de servio exigido, a idade mnima para aposentadoria, exigindo-se tempo mnimo de exerccio no servio pblico e tornando o valor da aposentadoria proporcional contribuio. As trs medidas exigiro mudana constitucional. Uma alternativa s dispensas por excesso de quadros, que provavelmente ser muito usada, ser o desenvolvimento de sistemas de desligamento voluntrio. Nestes sistemas os administradores escolhem a populao de funcionrios passveis de exonerao e propem que uma parte deles se exonere voluntariamente em troca de indenizao e treinamento para o mercado privado. Diante da possibilidade iminente de dispensa e das vantagens oferecidas para o desligamento voluntrio, um nmero substancial de servidores se apresentar. J a modernizao ou o aumento da eficincia da administrao pblica ser o resultado, a mdio prazo, de um complexo projeto de

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reforma, atravs do qual se buscar a um s tempo fortalecer a administrao pblica direta ou o ncleo estratgico do Estado e descentralizar a administrao pblica, atravs da implantao de agncias autnomas e de organizaes sociais, controladas por contratos de gesto. Nestes termos, a reforma proposta no pode J a modernizao ou o aumento da ser classificada como centralizadora, como foi a de 1936, ou descentralizadora, como eficincia da administrao pblica pretendeu ser a de 1967. Nem, novamente, ser o resultado, a mdio prazo, de centralizadora, como foi a contra-reforma um complexo projeto de reforma, embutida na Constituio de 1988. Em outras atravs do qual se buscar, a um s palavras, a proposta no a de continuar o tempo, fortalecer a administrao processo cclico que caracterizou a administrao pblica brasileira, alternando pblica direta ou o ncleo perodos de centralizao e de estratgico do Estado e descentralizao, mas a de, ao mesmo descentralizar a administrao tempo, fortalecer a competncia pblica atravs da implantao de administrativa do centro e a autonomia das agncias autnomas e de agncias e das organizaes sociais. O elo organizaes sociais, controladas de ligao entre os dois sistemas ser o contrato de gesto, que o ncleo estratgico por contratos de gesto. dever aprender a definir e controlar e as agncias e organizaes sociais, a executar. A proposta de reforma do aparelho do Estado considera a existncia de quatro setores dentro do Estado: (1) o ncleo estratgico do Estado, (2) as atividades exclusivas de Estado, (3) os servios no-exclusivos ou competitivos e, (4) a produo de bens e A proposta de reforma do aparelho servios para o mercado. No ncleo estratgico so definidas as leis e polticas pblicas. um setor relativamente pequeno, formado no Brasil, em nvel federal, pelo Presidente da Repblica, pelos ministros de Estado e a cpula dos ministrios, responsveis pela definio das polticas pblicas, pelo tribunais federais encabeados pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Ministrio Pblico. A nvel estadual e municipal existem correspondentes ncleos estratgicos. As atividades exclusivas de Estado so aquelas em que o poder de Estado, ou seja, o poder de legislar e tributar, exercido. Inclui a polcia, as foras armadas, os rgos de fiscalizao e de regulamentao e os rgos responsveis pelas transferncias de recursos, como o Sistema Unificado de Sade, o sistema de auxlio-desemprego, etc.

do Estado parte da existncia de quatro setores dentro do Estado: (1) o ncleo estratgico do Estado; (2) as atividades exclusivas de Estado; (3) os servios no-exclusivos ou competitivos e (4) a produo de bens e servios para o mercado.

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Os servios no-exclusivos ou competitivos do Estado so aqueles que, embora no envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de alta relevncia para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, no podendo ser adequadamente recompensados no mercado, atravs da cobrana dos servios. Finalmente, a produo de bens e servios para o mercado realizada pelo Estado, atravs das empresas de economia mista, que operam em setores de servios pblicos e/ou em setores considerados estratgicos. Em cada um desses setores ser necessrio considerar: (1) qual o tipo de propriedade e (2) qual o tipo de administrao pblica mais adequados. A Figura 1 resume as relaes entre essas variveis.

Figura 1: Setores do Estado, Formas de Propriedade e de Administrao

F O R M A D E P R O P R IE D A D E E s ta ta l N C L E O E S T R A T G IC O L e g is la tiv o , Ju d ic i r io , P re s id n c ia , C p u la d o s M in is t rio s A T IV ID A D E S E X C L U S IV A S P o lc ia , R e g u la m e n ta o F is c a liz a o , F o m e n to , S e g u r id a d e S o c ia l B s ic a SE RVI O S N O E X C L U S IV O S U n iv e r s id a d e s , H o s p ita is , C e n t r o s d e P e s q u is a , M u s e u s PRO DU O PARA O M ERCA DO E m p r e s a s E s ta ta is
Fonte: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. (1995).

FO RM A D E AD M INISTRA O P riv a d a B u r o c r tic a G e r e n c ia l

P b lic a N o - E s t a ta l

Publicizao

Privatizao

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Propriedade Estatal e Privatizao

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Propriedade Estatal e Privatizao

o ncleo estratgico e nas atividades exclusivas de Estado, a propriedade dever ser, por definio, estatal. O ncleo estratgico usar, alm dos instrumentos tradicionais aprovao de leis (Congresso), definio de polticas pblicas (Presidncia e cpula dos ministrios) e emisso de sentenas e acrdos (Poder Judicirio) - de um novo instrumento, que s recentemente vem sendo utilizado pela administrao pblica: o contrato de gesto. Atravs do contrato de gesto, o ncleo estratgico definir os objetivos das entidades executoras do Estado e os respectivos indicadores de desempenho e garantir a essas entidades os meios humanos, materiais e financeiros para sua consecuo. As entidades executoras sero, respectivamente, as agncias autnomas, no setor das atividades exclusivas de Estado e as organizaes sociais, no setor dos servios no-exclusivos de Estado. As atividades exclusivas de Estado devero ser, em princpio, organizadas atravs do sistema de agncias autnomas. Uma agncia autnoma dever ter um dirigente nomeado pelo respectivo Ministro, com o qual ser negociado o contrato de gesto. Uma vez estabelecidos os objetivos e os indicadores de desempenho, no apenas qualitativos, mas tambm quantitativos, o dirigente ter ampla liberdade para gerir o oramento global recebido. Poder administrar seus funcionrios com autonomia no que diz respeito a admisso, demisso e pagamento e poder realizar compras, apenas obedecendo aos princpios gerais de licitao. No outro extremo, no setor de bens e servios para o mercado, a produo dever ser em princpio realizada pelo setor privado. Da o programa de privatizao em curso. Pressupe-se que as empresas sero

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mais eficientes, se controladas pelo mercado e administradas privadamente. Da deriva o princpio da subsidiariedade: s deve ser estatal a atividade que no puder ser controlada pelo mercado. Alm disso, a crise fiscal do Estado retirou-lhe capacidade de realizar poupana forada e investir nas empresas estatais, tornando-se aconselhvel privatiz-las. Esta poltica est de acordo com a concepo de que o Estado moderno, que prevalecer no sculo XXI, dever ser um Estado regulador e transferidor de recursos e no um Estado executor.

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Propriedade Pblica No-Estatal

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Propriedade Pblica No-Estatal

No capitalismo contemporneo, as formas de propriedade relevantes no so apenas duas, como geralmente se pensa e como a diviso clssica do Direito entre Direito Pblico e Privado sugere - a propriedade O reconhecimento de um espao privada e a pblica - mas so trs: (1) a propriedade privada, voltada para a pblico no-estatal tornou-se realizao do lucro (empresas) ou do particularmente importante em um consumo privado (famlias); (2) a momento em que a crise do Estado propriedade pblica estatal e, (3) a aprofundou a dicotomia Estadopropriedade pblica no-estatal. Com isto, setor privado, levando muitos a estou afirmando que o pblico no se imaginar que a nica alternativa confunde com o estatal. O espao pblico mais amplo do que o estatal, j que pode propriedade estatal a privada. ser estatal ou no-estatal. O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornou-se particularmente importante em um momento em que a crise do Estado aprofundou a dicotomia Estadosetor privado, levando muitos a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal a privada. A privatizao uma alternativa adequada quando a instituio pode gerar todas as suas receitas da venda de seus produtos e servios e o mercado tem condies de assumir a coordenao de suas atividades. Quando isto no acontece, est aberto o espao para o pblico no-estatal. Por outro lado, no momento em que a crise do Estado exige o reexame das relaes

inalmente, devemos analisar o caso das atividades no-exclusivas de Estado. Nossa proposta de que a forma de propriedade dominante nesse setor dever ser a pblica no-estatal.

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Estado-sociedade, o espao pblico no-estatal pode ter um papel de intermediao ou pode facilitar o aparecimento de formas de controle social direto e de parceria, que abrem novas perspectivas para a democracia. No setor dos servios no-exclusivos de Estado, a propriedade dever ser em princpio pblica no-estatal. No deve ser estatal porque no envolve o uso do poder de Estado. E no deve ser privada, porque pressupe transferncias do Estado. Deve ser pblica para justificar os subsdios recebidos do Estado. O fato de ser pblica no-estatal, por sua vez, implicar na necessidade da atividade ser controlada de forma mista, pelo mercado e pelo Estado. O controle do Estado, entretanto, ser necessariamente antecedido e complementado pelo controle social direto, derivado do poder dos conselhos de administrao constitudos na sociedade. E o controle do mercado se materializar na cobrana dos servios. Desta forma, a sociedade estar permanentemente atestando a validade dos servios prestados, ao mesmo tempo que se estabelecer um sistema de parceria ou de cogesto entre o Estado e a sociedade civil. Na Unio, os servios no-exclusivos de Estado mais relevantes so as universidades, as escolas tcnicas, os centros de pesquisa, os hospitais e os museus. A reforma proposta a de transform-los em um tipo especial de entidade no-estatal, as organizaes sociais. A idia transform-los, voluntariamente, em organizaes sociais, ou seja, em entidades que celebrem um contrato de gesto com o Poder Executivo e contem com autorizao do Legislativo para participar do oramento pblico. A Organizao social no , na verdade, um tipo de entidade pblica no-estatal, mas uma qualidade dessas entidades, declarada pelo Estado. A transformao dos servios no-exclusivos de Estado em propriedade pblica no-estatal e sua declarao como organizao social se far atravs de um programa de publicizao, que no deve ser confundido com o programa de privatizao, na medida que as novas entidades conservaro seu carter pblico e seu financiamento pelo Estado. O processo de publicizao dever preservar a finalidade pblica da nova entidade, que ser, contudo, regida pelo direito privado proporcionando-lhe, assim, uma autonomia administrativa e financeira maior. Para isto, ser necessrio extinguir as atuais entidades e substitulas por fundaes pblicas de direito privado, criadas por pessoas fsicas. Desta forma, se evitar que as organizaes sociais sejam consideradas entidades estatais, como aconteceu com as fundaes de direito privado institudas pelo Estado e assim submetidas a todas as restries da administrao estatal. As novas entidades recebero, por cesso precria, os bens da entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o em uma categoria em extino e ficaro disposio

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da nova entidade. O oramento da organizao social ser global, a contratao de novos empregados ser pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho, as compras devero estar subordinadas aos princpios da licitao pblica, mas podero ter regime prprio. O controle dos recursos estatais postos disposio da organizao social ser feito atravs de contrato de gesto, alm de estar submetido superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de Contas.

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A Reforma Constitucional

A reforma mais importante, porque dela depende a maioria das outras, naturalmente a constitucional. Alm de seu significado administrativo, ela tem um contedo poltico evidente. Na medida que suas principais propostas - a flexibilizao da estabilidade, o fim do regime jurdico nico, o fim da isonomia como preceito constitucional, o reforo dos tetos salariais, a definio de um sistema de remunerao mais claro, a exigncia de projeto de lei para aumentos de remunerao nos trs Poderes - sejam aprovadas, no apenas abre-se espao para a administrao pblica gerencial, mas tambm a sociedade e seus representantes polticos sinalizam seu compromisso com uma administrao pblica renovada, com um novo Estado moderno e eficiente. O sistema atual rgido, todos os funcionrios tm estabilidade, a qual s pode ser rompida atravs de um processo administrativo em que se prove falta grave. A enumerao das faltas que podem ser consideradas ampla, incluindo a desdia. Na verdade, entretanto, algum s demitido se furtou, se ofendeu grave e publicamente, ou se abandonou o emprego. Se isto aconteceu e puder ser provado, o funcionrio poder ser demitido sem nenhum direito. Nos demais casos, seja porque difcil de provar, seja porque h uma cumplicidade generalizada que inviabiliza a demisso, ningum demitido. Na proposta de reforma, o governo abandonou esse tudo ou nada, segundo o qual ou o servidor conserva o emprego ou perde todos os seus direitos e partiu para um sistema gradualista, semelhante

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ao j adotado pelo setor privado. So criadas duas novas causas para a demisso, alm da falta grave: a demisso por insuficincia de desempenho e a exonerao por excesso de quadros. Para ficar claro que a demisso por insuficincia de desempenho no a mesma coisa que falta grave, o funcionrio ter direito a uma pequena indenizao. Esta indenizao ser maior se o desligamento tiver como causa o excesso de quadros, j que nesse caso no h responsabilidade pessoal do funcionrio pelo fato de ter sido exonerado. A demisso por insuficincia de desempenho se dar caso a caso. Seu objetivo ser permitir que o administrador pblico possa cobrar trabalho do funcionrio e assim viabilizar a administrao pblica gerencial. J o desligamento por excesso de quadros ser impessoal e voltado para a demisso de grupos de funcionrios. O objetivo reduzir custos, garantir que os contribuintes no sejam obrigados a pagar por funcionrios para os quais o Estado no tenha necessidade. No segundo caso a indenizao corresponder, em princpio, a um salrio por ano trabalhado, no primeiro, metade desse valor. O servidor s poder ser demitido por insuficincia de desempenho se for submetido a processo de avaliao formal e ter sempre direito a processo administrativo com ampla defesa. Este dispositivo visa permitir a cobrana de trabalho pelos administradores pblicos. A motivao dos servidores deve ser principalmente positiva - baseada no sentido de misso, nas oportunidades de promoo e no reconhecimento salarial - mas essencial que haja tambm a possibilidade de punio. J a exonerao por excesso de quadros permitir a reduo da dficit pblico, atravs da adequao do nmero de funcionrios s reais necessidades da administrao. A deciso dever ser rigorosamente impessoal, obedecendo a critrios gerais (por exemplo, os mais jovens, ou os mais recentemente admitidos sem dependentes), de forma a evitar a perseguio poltica. Os critrios impessoais evitaro longas contestaes na Justia, porque tornaro impossvel a demisso de funcionrios escolhidos pelos chefes de acordo com critrios em que sempre haveria um certo grau de subjetividade. Uma alternativa seria combinar os critrios impessoais com avaliao de desempenho. Embora essa alternativa seja atrativa, ela na verdade incompatvel com o desligamento por excesso de quadros, que acabaria reduzido demisso por insuficincia de desempenho. Todos os funcionrios atingidos imediatamente argiriam que estavam sendo vtimas de perseguio poltica, iniciar-se-ia uma longa ao judicial e os objetivos da exonerao - reduzir quadros e despesa seriam frustrados. De acordo com a proposta do governo, uma vez

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decidida a exonerao de um determinado nmero de servidores, os respectivos cargos sero automaticamente extintos, no podendo ser recriados dentro de quatro anos. Dessa forma evita-se a exonerao por motivos polticos. Estas mudanas no se fazem apenas para atender o interesse pblico e o da cidadania, mas tambm em benefcio do funcionrio. Todo servidor competente e trabalhador, que valoriza seu prprio trabalho, ser beneficiado. Saber que est realizando uma tarefa necessria. E, ao mesmo tempo, Estas mudanas no se fazem readquirir o respeito da sociedade - um apenas para atender o interesse respeito que foi perdido quando uma pblico e o da cidadania, mas minoria de funcionrios desinteressados, tambm em benefcio do cujo trabalho no podia ser cobrado, funcionrio. Todo servidor estabeleceu padres de ineficincia e mal competente e trabalhador, que atendimento para todo o funcionalismo. importante, entretanto, observar que a estabilidade do servidor, embora flexibilizada, mantida, na medida que este s poder ser demitido nos termos da lei. Caso haja algum abuso, poder sempre ser reintegrado pela Justia, ao contrrio do que acontece no setor privado, onde no existe estabilidade e o empregado demitido tem apenas direito a indenizao. A manuteno da estabilidade do servidor no apenas reconhece o carter diferenciado da administrao pblica em relao administrao privada, mas tambm a maior necessidade de segurana que caracteriza, em todo o mundo, o trabalho dos servidores pblicos. Estes tendem a ter uma vocao para o servio pblico, esto dispostos a ter uma vida modesta, mas em compensao esperam maior segurana. Uma segurana maior, por exemplo, do que a dos polticos ou dos empresrios. Esta segurana, entretanto, no pode ser absoluta. O Estado garante estabilidade aos servidores porque assim assegura maior autonomia ou independncia sua atividade pblica, ao exerccio do poder de Estado de que esto investidos. No a garante para atender a uma necessidade extremada de segurana pessoal, muito menos para inviabilizar a cobrana de trabalho, ou para justificar a perpetuao do excesso de quadros.

valoriza seu prprio trabalho, ser beneficiado. Saber que est realizando uma tarefa necessria. E, ao mesmo tempo, readquirir o respeito da sociedade - um respeito que foi perdido quando uma minoria de funcionrios desinteressados, cujo trabalho no pode ser cobrado, estabeleceu padres de ineficincia e mal atendimento para todo o funcionalismo.

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a quem chegou velhice e no pode mais trabalhar; no existe para garantir um segundo salrio a indivduos ainda com grande capacidade de trabalho, no existe para aposentar pessoas, particularmente funcionrios pblicos, aos 50 anos de idade.

reforma do sistema de previdncia do servidor pblico, por sua vez, absolutamente fundamental, na medida que a condio para a definitiva superao da crise fiscal do Estado. A crise do sistema previdencirio brasileiro deriva, em ltima anlise, de uma concepo equivocada do que seja aposentadoria. Um sistema de penses existe para garantir uma aposentadoria digna a quem chegou velhice e no pode mais trabalhar. No existe para garantir um segundo salrio a indivduos ainda com grande capacidade de trabalho, no existe Um sistema de penses existe para para aposentar pessoas, particularmente garantir uma aposentadoria digna funcionrios pblicos, aos 50 anos de idade. Os sistemas de aposentaria garantidos pelo Estado, em todo mundo, no so sistemas de capitalizao, mas, em princpio, sistemas de repartio, em que os funcionrios ativos pagam a aposentadoria dos inativos. Esta preferncia pelo sistema de repartio ocorre porque o Estado, que geralmente tem condies de garantir o sistema, um mau gestor de fundos de capitalizao. Um sistema de capitalizao, por outro lado, s legtimo quando o participante do fundo depender efetivamente da rentabilidade do mesmo. Ora, difcil seno impossvel, dizer aos funcionrios que sua aposentadoria depender de quo bem o Estado administrar o possvel fundo de capitalizao. De acordo com o sistema de repartio, entretanto, preciso que haja um equilbrio entre o nmero de jovens, que pagam o sistema em termos correntes e o nmero de velhos beneficiados pela

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aposentadoria. No Brasil, estabeleceu-se um sistema de privilgios no que diz respeito ao sistema de aposentadorias dos servidores pblicos, que se expressa na existncia de aposentadoria integral independentemente da contribuio e na possibilidade de se aposentar muito cedo. Enquanto os trabalhadores mais pobres, do setor privado rural, aposentam-se em mdia aos 62 anos, os funcionrios pblicos podem aposentar-se com proventos integrais em uma idade pouco superior aos 50 anos e os altos funcionrios, antes dos 50 anos! Por outro lado, o beneficio mdio do aposentado pela Unio 8,1 vezes maior do que o benefcio do aposentado do INSS, enquanto que a contribuio mdia do servidor pblico federal 3,4 vezes maior do que a dos segurados no INSS. O sistema previdencirio privado vem mantendo, atravs dos anos, um relativo equilbrio financeiro devido estrutura etria em forma de pirmide achatada que ainda prevalece no pas. Com a reduo da taxa de natalidade, porm, essa estrutura etria est se modificando aceleradamente. Por isso a crise financeira da previdncia j est a. Uma crise que tender a agravar-se medida que a relao entre os jovens, que tm que pagar os custos da previdncia e os aposentados, for diminuindo. Nos anos 50 essa relao era de 8 para 1; hoje de 2 para 1; em breve ser de 1 para 1 e o sistema estar inviabilizado. No caso da previdncia pblica, o desequilbrio j total: as contribuies dos funcionrios, somadas a uma virtual contribuio em dobro do Estado, financiam cerca de um quinto do custo anual da folha de inativos e pensionistas. No entanto, o sistema sobrevive porque o Tesouro paga a diferena. Esta, entretanto, uma situao inqua afinal os contribuintes esto pagando para que os funcionrios se aposentem de forma privilegiada - que se tornou insustentvel do ponto de vista fiscal: o sistema de aposentadorias do funcionalismo pblico provoca um rombo anual nas finanas pblicas, correspondente a quase 2 por cento do PIB. Para se sanar, a mdio prazo (a curto impossvel) esse desequilbrio originado em um sistema de privilgios, as duas regras gerais que esto sendo previstas para a previdncia privada, devero tambm ser rigorosamente aplicadas previdncia pblica: (1) a aposentadoria dever ser por idade, ligeiramente corrigida por tempo de servio, de forma que os funcionrios se aposentem em torno dos 60 anos, dez anos mais tarde do que hoje acontece; (2) o valor da aposentadoria, baseado nas ltimas remuneraes recebidas, dever ser proporcional

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Previdncia Pblica

contribuio e no integral, como prev a Constituio de 1988. S assim ser possvel manter um custo razovel para o sistema previdencirio pblico. Este, entretanto, dever permanecer garantido pelo Estado. No faz sentido exigir de funcionrios do Estado - uma instituio que, ao contrrio das empresas privadas, tem condies de garantir um sistema previdencirio - que recorram obrigatoriamente aos fundos privados de previdncia complementar. O Estado garantir a aposentadoria de seus servidores, independentemente do regime jurdico em que estiverem enquadrados. Para calcular quanto o funcionrio dever receber ao aposentarse, dever ser feito um clculo atuarial. Dada a contribuio dos funcionrios e do Estado para a aposentadoria, dadas as idades mdias em que o funcionrio comea a contribuir, se aposenta e falece e dado um retorno razovel do fundo virtual (j que o sistema dever ser de repartio), ser possvel calcular e estabelecer em lei a proporo da mdia dos ltimos salrios do funcionrio que constituir sua aposentadoria. Clculos iniciais sugerem que essa porcentagem dever girar em torno de 80 por cento. Os direitos adquiridos e as expectativas de direitos sero plenamente respeitadas. Os funcionrios que, antes da mudana da Constituio, j tm o direito de aposentar-se, aposentar-se-o segundo as normas atuais, mesmo que decidam faz-lo daqui a muitos anos, quando chegarem na idade compulsria. Este um direito adquirido. Por outro lado, as expectativas de direito sero garantidas de forma proporcional. Um funcionrio, por exemplo, que comeou a trabalhar com 17 anos, tem hoje o direito a aposentar-se pelo atual sistema aos 52 anos. Pelo novo sistema, ter direito a se aposentar com cerca de 58 anos (60 anos corrigido pelo tempo de servio, que foi longo). Com quanto aposentaria o funcionrio, tambm admitido aos 17 anos, que no momento da emenda constitucional tivesse completado 17 anos e meio de servio pblico? Como se garantiro as expectativas de direito, sua aposentadoria, calculada atravs de uma simples regra de 3, ocorrer em torno dos 55 anos. O mesmo tipo de clculo dever ser realizado para se determinar o valor da aposentadoria: dever ser um valor intermedirio entre a aposentadoria integral mais 20 por cento que hoje prevalece e a aposentadoria em torno de 80 por cento que caracterizar o novo sistema.

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rs outros projetos, alm da reforma constitucional que acabei de delinear, so ainda essenciais para a reforma do aparelho do Estado brasileiro: descentralizao dos servios sociais atravs das organizaes sociais, implementao das atividades exclusivas de Estado atravs das agncias autnomas, e profissionalizao do servidor. O primeiro projeto o da descentralizao dos servios sociais do Estado, de um lado para os Estados e Municpios, de outro, do aparelho do Estado propriamente dito para o setor pblico no-estatal. Esta ltima reforma se dar atravs da dramtica A autonomia da organizao concesso de autonomia financeira e social corresponder a uma maior administrativa s entidades de servio do responsabilidade de seus gestores. Estado, particularmente de servio social, Por outro lado, a idia implica em como as universidades, as escolas tcnicas, um maior controle social e em os hospitais, os museus, os centros de pesquisa. Para isto, a idia criar a uma maior parceria com a possibilidade dessas entidades serem sociedade, j que o Estado deixa transformadas em organizaes sociais. de diretamente dirigir a Organizaes sociais sero organizaes pblicas no-estatais - mais especificamente fundaes de direito privado - que celebram contrato de gesto com o Poder Executivo, com aprovao do Poder Legislativo, e, assim, ganham o direito de

instituio.

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A necessidade de aumentar o grau de autonomia e a conseqente responsabilizao por resultados inspiraram a formulao deste projeto.

fazer parte do oramento pblico federal, estadual ou municipal. A autonomia da organizao social corresponder a uma maior responsabilidade de seus gestores. Por outro lado, a idia implica em um maior controle social e em uma maior parceria com a sociedade, j que o Estado deixa de diretamente dirigir a instituio. A implantao de um programa de publicizao - transformao de entidades estatais de servio em entidades pblicas no-estatais - permitir que essas instituies ganhem ampla autonomia na gesto de suas receitas e despesas. Continuaro a contar com a garantia bsica do Estado, que lhes ceder a ttulo precrio seus bens e seus funcionrios estatutrios, mas agora sero entidades de direito privado, que escapam s normas e regulamentos do aparelho estatal e particularmente de seu ncleo burocrtico, onde continuaro relativamente rgidas, mesmo depois da reforma constitucional. Neste processo, o importante evitar a privatizao e a feudalizao das organizaes sociais, ou seja, a apropriao destas por grupos de indivduos que as usam como se fossem privadas. Com esse objetivo, uma srie de cautelas legais e administrativas sero adotadas, tomando-se, entretanto, o cuidado de limitar os controles por processo, j que o essencial ser, tanto da parte do prprio Estado, quanto da sociedade, o controle por resultados das organizaes sociais. O segundo projeto o das agncias autnomas. A necessidade de aumentar o grau de autonomia e a conseqente responsabilizao por resultados inspiraram a formulao deste projeto, que tem como objetivo a transformao de autarquias e de fundaes que exeram atividades exclusivas do Estado, em agncias com ampla liberdade de gerenciar seus recursos humanos e financeiros, a partir de um oramento global. O projeto das agncias autnomas est se desenvolvendo em duas dimenses. Em primeiro lugar, esto sendo elaborados os instrumentos legais necessrios viabilizao das transformaes pretendidas e um levantamento visando superar os obstculos na legislao, normas e regulaes existentes. Em paralelo, comeam a ser aplicadas as novas abordagens em algumas autarquias selecionadas, que se transformaro em laboratrios de experimentao. Finalmente, o terceiro projeto prioritrio aquele que buscar completar o processo de profissionalizao do administrador pblico. J existem carreiras relativamente bem estruturados de militares,

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policiais, juizes, promotores, procuradores, fiscais e diplomatas. No est clara a existncia de uma carreira de altos administradores pblicos. A idia desenvolver essa carreira a partir das carreiras j existentes, criadas no final dos anos 80, de Gestores Governamentais, de Analistas de Finanas e Controle e de Analistas do Oramento. J foram dados os primeiros passos nessa direo, atravs da previso J foram dados os primeiros passos de concursos pblicos anuais para essas nessa direo atravs da previso carreiras, com datas de inscrio e nmero de concursos pblicos anuais para de vagas definidos at 1999. Os concursos essas carreiras, com datas de exigiro nvel de conhecimento de psinscrio e nmero de vagas graduao em administrao pblica ou em economia. Os altos administradores destinardefinidos at 1999. se-o a ocupar os cargos superiores de todos os setores da administrao pblica, onde se necessitam administradores generalistas, administradores financeiros e de controle e administradores do oramento e da programao econmica. Seu recrutamento se dar principalmente nos cursos de mestrado profissional em administrao pblica, economia e cincia poltica.

Busca-se, portanto, um modelo de recrutamento e formao misto, mais prximo ao modelo norte-americano, que recruta seus altos administradores nos cursos de ps-graduao existentes no pas, do que do francs, que usa uma nica escola nacional de administrao para essa finalidade. A Escola Nacional de Administrao Pblica no se encarregar diretamente de ministrar um curso de mestrado em administrao pblica, mas coordenar o processo de concurso e de formao dos administradores.

Cadernos MARE
da Reforma do Estado

1. A Reforma do Estado dos Anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle 2. Organizaes Sociais 3. Exposio no Senado sobre a Reforma da Administrao Pblica 4. Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica 5. Plano de Reestruturao e Melhoria da Gesto do MARE 6. A Reforma do Aparelho do Estado e as Mudanas Constitucionais 7. A Reforma Administrativa na Imprensa 8. Conselho de Reforma do Estado 9. Agncias Executivas 10. Questes sobre a Reforma Administrativa 11. Uma Nova Poltica de Recursos Humanos

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Os Cadernos MARE da Reforma do Estado so uma linha de publicaes temticas que tem por objetivo a documentao e divulgao das polticas, projetos e aes desenvolvidos no mbito do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado.

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