RSPC v4n2 2011c

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Copyright 2008 - ANP
Revista Brasileira de Segurana Pblica & Cidadania Revista da Academia Nacional de Polcia (ANP) Braslia, v. 4, n. 2, p. 1 - 189, jul./dez. 2011. ISSN 1983-1927 Editor Responsvel Guilherme Henrique Braga de Miranda Comisso Editorial Guilherme Henrique Braga de Miranda, Clio Jacinto dos Santos, Eliomar da Silva Pereira, Emerson Silva Barbosa, Gilson Matilde Diana, Manuela Vieira de Freitas, Andr de Almeida Oliveira. Conselho Editorial Adriano Mendes Barbosa (ANP), Carlos Roberto Bacila (UFPR, PCPR), Cludio Arajo Reis (UnB), Fbio Scliar (DPF), Fernando de Jesus Souza (Perito Criminal), Guilherme Cunha Werner (DPF), Guilherme Henrique Braga de Miranda (ANP), Helvio Pereira Peixoto (DPF), Jander Maurcio Brum (Juiz - TJMG), Jos Pedro Zaccariotto (UNIP, PCSP), Jos Roberto Sagrado da Hora (DPF), Manuel Monteiro Guedes Valente (PSP - Portugal), Marcello Diniz Cordeiro (DPF), Mirnjela Maria Batista Leite (DPF), Nelson Gonalves de Sousa (PMDF), Rodrigo Carneiro Gomes (DPF), Wagner Eduardo Vasconcelos (MPES).
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Ministro: Jos Eduardo Cardozo Departamento de Polcia Federal Diretor-Geral: Leandro Daiello Coimbra Diretoria de Gesto de Pessoal Diretor: Maurcio Leite Valeixo Academia Nacional de Polcia Diretor: Disney Rosseti Clio Jacinto dos Santos Coordenador da CESP
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ISSN 1983-1927
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Segurana Pblica & Cidadania, v. 4, n. 2, jul/dez 2011.
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Revista Brasileira de Segurana Pblica & Cidadania Revista da Academia Nacional de Polcia (ANP) Braslia, v. 4, n. 2, p. 1 - 189, jul./dez. 2011. ISSN 1983-1927
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Correspondncia Editorial Revista Segurana Pblica & Cidadania Rodovia DF 001 - Estrada Parque do Contorno, Km 2 Setor Habitacional Taquari, Lago Norte-DF CEP - 71559-900 - Braslia-DF E-mail: revistacaesp.anp@dpf.gov.br Publicao Semestral Tiragem: 1000 exemplares Projeto Grfico e Capa: Gilson Matilde Diana e Gleydiston Rocha Editorao: Guilherme Henrique Braga de Miranda
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
Biblioteca da Academia Nacional de Polcia
351.759.6 R 454
Segurana Pblica & Cidadania - Revista Brasileira de Segurana Pblica e Cidadania/Academia Nacional de Polcia. - v. 1, n. 1, 2008 . Braslia: Academia Nacional de Polcia, v. 4, n. 2, jul./dez. 2011. 189p. ISSN 1983-1927 Semestral 1. Segurana Pblica - Peridico. 2. Cidadania. I. Brasil. Ministrio da Justia. Departamento de Polcia Federal. Academia Nacional de Polcia.
SUMRIO ARTIGOS
tica Policial13 Renan Maral Rodrigues Misses Policiais e a Polcia Federal Brasileira43 Altair Aparecido Galvo Filho O Delegado de Polcia no Sistema Jurdico Brasileiro: das origens inquisitoriais ao garantismo penal de Ferrajoli77 Franco Perazzoni O Inqurito Policial como Instrumento de Segurana Jurdica: um olhar sobre suas caractersticas e finalidades 111 Anderson de Souza Daura e Carlos Csar Pereira de Melo O Inqurito Policial como Instrumento Democrtico de Investigao: anlise da estrutura da investigao criminal em dez pases da Amrica do Sul.141 Nelson Edilberto Cerqueira Polcia: segurana pblica e cidadania.167 Lenimar Alves de Oliveira
CONTENTS ARTICLES
Police Ethics13 Renan Maral Rodrigues Police Tasks and Brazilian Federal Police43 Altair Aparecido Galvo Filho The "Delegado de Polcia" and the Brazilian Criminal Justice: from inquisitorialism to the criminal garantism of Ferrajoli77 Franco Perazzoni Police Inquiry as an Instrument of Legal Safety: a look at its characteristics and purposes 111 Anderson de Souza Daura e Carlos Csar Pereira de Melo "Inqurito Policial" as an Instrument for Democracy Investigation: structural analysis of the criminal investigation in ten countries in South America.141 Nelson Edilberto Cerqueira Police: public security and citizenship.167 Lenimar Alves de Oliveira
Editorial
Este segundo nmero do quarto volume da revista Segurana Pblica e Cidadania, referente ao segundo semestre de 2011, quase um nmero especial, pois foi integralmente confeccionado a partir de alguns dos melhores artigos cientficos produzidos durante o I Curso de Especializao em Cincias Policiais e Investigao Criminal da Academia Nacional de Polcia, no perodo de 2010/2011. Assim, desta vez, as reflexes trazidas so resultantes do esforo de difuso da Cincia Policial realizado na ANP, no ambiente da sua Escola Superior de Polcia. Desta forma, a argumentao consistente e o desenvolvimento coerente dos trabalhos apresentados marcam as pginas seguintes, destacando temas e autores e indicando um futuro promissor para essa primeira gerao de especialistas em Cincias Policiais, j nesses primeiros passos trilhados no caminho do conhecimento. So seis artigos que tratam de diversos temas relacionados Segurana Pblica, como a tica policial, a investigao, a funo do Delegado de Polcia e do inqurito policial, entre outros. A exposio trazida pelos autores traz combustvel para a chama do saber, estimulando a discusso saudvel e o debate de alto nvel, to necessrios e adequados ao crescimento do conhecimento cientfico. O primeiro artigo publicado intitulado tica Policial, de autoria de Renan Maral Rodrigues, e aborda questo fundamental na atividade policial, dando nfase importncia do respeito dignidade da pessoa humana, aos direitos humanos e aos direitos e garantias individuais na investigao criminal que deve primar pela busca da verdade. O autor destaca os fundamentos e virtudes essenciais que norteiam a atividade profissional numa sociedade democrtica, conforme os pressupostos da tica policial, ressaltando que o importante que o processo judicial reproduza o panorama ftico apurado na investigao criminal, demonstrando a lisura do trabalho policial.
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No artigo seguinte, cujo ttulo Misses Policiais e a Polcia Federal Brasileira, Altair Aparecido Galvo Filho expe a classificao doutrinria das misses policiais (judiciria, segurana, ordem e inteligncia), analisando a definio dos papis e o enquadramento das atividades da Polcia Federal e outras polcias brasileiras luz da Carta Magna. O autor conclui que, levando-se em conta a grande extenso territorial brasileira e a abrangncia das atividades policiais e administrativas da Polcia Federal, pode-se considerar que essa organizao atua em toda a gama de misses policiais. O terceiro artigo publicado, O Delegado de Polcia no Sistema Jurdico Brasileiro: das origens inquisitoriais ao garantismo penal de Ferrajoli, de Franco Perazzoni, apresenta uma reviso histrica do papel do delegado de polcia na sistemtica processual penal brasileira comparando sistemas de investigao criminal e buscando a reafirmao da figura do delegado como autoridade policial. Na sequncia, o autor conduz o leitor a refletir sobre a evoluo desse papel, em conformidade com a corrente doutrinria garantista de Ferrajoli e com a Constituio Federal de 1988. O quarto artigo, O Inqurito Policial como Instrumento de Segurana Jurdica: um olhar sobre suas caractersticas e finalidades, de Anderson de Souza Daura e Carlos Csar Pereira de Melo, retoma a discusso sobre o uso do inqurito policial como instrumento de garantia de aplicao correta, estvel e previsvel do direito visando o acesso dos cidados Justia. Os autores apontam a origem conceitual legal do inqurito policial, descrevem e analisam suas caractersticas mais relevantes, bem como sua ligao estreita com o princpio da segurana jurdica, sendo salvaguarda de erros/equvocos na busca da verdade real dos fatos e garantia de justia na persecuo penal. O Inqurito Policial como Instrumento Democrtico de Investigao: anlise da estrutura da investigao criminal em dez pases da Amrica do Sul, de Nelson Edilberto Cerqueira o quinto artigo desta revista. Mantendo o foco no inqurito policial e seu papel na investigao criminal, o autor realiza uma anlise comparativa da estrutura da investigao na Amrica do Sul, sob o ponto de vista do legislador, listando aspectos
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relevantes quanto responsabilidade pela investigao, aos mecanismos de controle impostos presidncia do processo investigativo e aos atos vinculados ao mesmo, ao nvel de participao do investigado na colheita de elementos de prova, aos objetos de investigao, aos atos prprios da polcia e quanto ao arquivamento. No sexto artigo, Polcia: segurana pblica e cidadania. de Lenimar Alves de Oliveira traz a debate a discusso sobre o conceito constitucional de polcia, considerando aspectos vinculados defesa dos direitos humanos e aos dispositivos que guardam os direitos e garantias fundamentais. O artigo trata da modernizao desse conceito e das repercusses no plano de segurana pblica do Estado brasileiro e nos segmentos da sociedade relacionados. So tecidas consideraes sobre sociedade, crime, direitos humanos, polcia e segurana pblica no momento brasileiro atual, sem desconsiderar o contexto histrico e as perspectivas prximas. Esperamos estar fechando este quarto volume da Revista Brasileira de Segurana Pblica e Cidadania, mantendo nossa marca de qualidade, ao passo que buscamos conquistar cada vez mais espao para a discusso sria e apropriada das questes de destaque relacionadas segurana pblica e atividade policial. At breve,
GUILHERME HENRIQUE BRAGA DE MIRA NDA Editor
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tica Policial
Renan Maral Rodrigues
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RESUMO
A investigao policial se materializa atravs da ao do policial e, por essa razo, est suscetvel aos caprichos da imperfeio humana, cujo aperfeioamento se traduz na preocupao primeira da tica. A aplicao da tica impe o respeito dignidade da pessoa humana, aos Direitos Humanos e aos direitos e garantias individuais, tendo a busca da verdade como o seu imperativo tico. Por esse prisma os pressupostos da tica policial na sociedade democrtica so fundamentados no profissionalismo, na responsabilidade, na legitimidade e na autonomia, tendo como alicerces as virtudes da prudncia, da coragem, da justia, da lealdade e da honestidade. Palavras-chave: tica. Investigao Policial.
Introduo A investigao criminal a atividade estatal preliminar, que se revela como primeira fase da persecuo penal, com carter preparatrio e informativo, cujo objetivo propiciar ao Estado, como titular do direito de punir, de exercitar o seu direito, quando algum infringe a norma penal, procurando os elementos comprobatrios do fato infringente da norma e seus autores, entregando essas informaes ao rgo do Ministrio Pblico para promover a competente ao penal (RIB et al., 2006, p. 36). Este conceito derivado da sntese de opinies de processualistas nacionais a respeito da providncia que a Polcia Judiciria realiza atravs do procedimento formal e escrito chamado Inqurito Policial e do Termo Circunstanciado de Ocorrncia, que so os niRecebido em 28 de dezembro de 2010. Aceito em 1 de outubro de 2011.
ISSN 1983-1927 Braslia, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.
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cos meios investigativos legtimos disponveis Autoridade Policial e aos seus agentes, para coligir as provas e os documentos que forem produzidos no decorrer da investigao policial. Portanto, a investigao criminal atividade estritamente associada ao Inqurito Policial e ao Termo Circunstanciado de Ocorrncia e o Delegado de Polcia ao presidi-los e conduzir as investigaes, com o auxlio de seus agentes da autoridade, o que faz aplicar o direito. Para tanto, utiliza-se do seu conhecimento jurdico aplicado, com a utilizao de raciocnio lgico, conjugado com uma viso tica e social que obtm no cenrio do crime a ser apurado. O uso da razo servir para a escolha da melhor linha de ao a ser aplicada no caso concreto, ou mesmo para fazer a correta adequao do fato norma legal. A aplicao da tica impele que a ao investigativa seja desenvolvida com fundamento no respeito da dignidade da pessoa humana, dos quais os Direitos Humanos pressuposto inerente e desempenhada de tal forma que no colida com os direitos e garantias individuais, na concepo constitucional de que no so limitados por rol taxativo. Como ela se materializa atravs da ao do policial, est suscetvel aos caprichos da imperfeio humana, cujo aperfeioamento se traduz na preocupao primeira da tica. O homem constri os seus valores ticos fundamentais (justia, probidade, honestidade, benevolncia, cordialidade, respeito, autodisciplina, moderao, amizade, generosidade, diligncia, imparcialidade, confiana, compaixo, prudncia, cooperao, coragem, lealdade, tolerncia) ao longo de seu amadurecimento como ser humano, no relacionamento com a famlia, amigos e na escola. Os valores e princpios ticos que o policial precisar para resolver os dilemas que ir defrontar na sua labuta diria, os quais serviro como fundamento para o seu correto discernir no momento em que estiver diante de um conflito de valores, em que ter de decidir na situao concreta, sobre qual valor dever predominar, s sero desenvolvidos pelo conhecimento terico, atravs da formao e capacitao, e pelo conhecimento prtico, durante a sua carreira na instituio, por meio da experincia profissional.
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Por a se v que a tica, considerada como uma das reas mais importantes da tradicional filosofia, tema que desperta interesse na sociedade e na polcia, pois diariamente o policial se defronta com um problema que muitas vezes no fcil encontrar soluo e que leva a uma reflexo tica. Isto ocorre tanto no mbito da sua vida privada, quando analisa situaes de seu prprio interesse, cujos efeitos da deciso atingem somente a sua pessoa, mas que pode tambm trazer repercusso na sua instituio; quanto no mbito pblico, quando, por exemplo, tem que decidir, como representante do Estado, assunto que vai alcanar o interesse de outrem ou de uma coletividade. 1. tica, Moral e Deontologia Como salienta o Caderno Didtico de tica e Deontologia Policial, adotado pela Academia Nacional de Polcia, no uma tarefa muito fcil definir o que tica, haja vista que ser sempre relacionada ao conceito de moral. Ambas significam hbito ou costume, que vem de ethos, em grego, e de mos, mores, moralis, em latim, e que quer dizer, maneira de ser, carter (2010, p. 7). traduzida no grego como lugar, hbito e, figurativamente, como o local onde se reuniam os animais (toca), lugar onde se reuniam os homens (polis) e o interior (mago) de onde brotam os atos dos homens. A tica trata das finalidades do agir, de natureza teleolgica, isto , estuda a teoria dos fins. Ela visa a auxiliar o julgamento do homem e gui-lo no comportamento da ao, cujo fim realizar o bem. Em um sentido amplo, o estudo da tica visa determinar o que certo ou errado, bom ou mau, permitido ou proibido, para analisar se uma ao ser considerada tica, tendo como base o conjunto de valores e normas admitidos pela sociedade. Com esse escopo, surgiram os cdigos de tica profissional, justamente para sistematizar os princpios de orientao para os seus profissionais (MARCONDES, 2007, p. 9).
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O exame tico influenciado pelos valores adotados durante o processo histrico da sociedade. Nas palavras do Professor Michel Renaud, valor o que vale a pena ser realizado na medida em que, sendo assim praticado ou realizado, realiza ao mesmo tempo a nossa existncia humana naquilo que esta tem de mais profundo e especfico. No mesmo sentido, valor o que se torna, para ns ou para outros seres humanos, o fim de uma actividade que a nossa conscincia e que a nossa liberdade consideram como valiosa, como merecendo uma ateno especial de um ponto de vista no s terico, mas prtico, isto , como digna de ser realizada (RENAUD, 2008, p. 2). Ao passo que so os valores os norteadores da ao tica e que eles devem ser considerados como relativos poca e ao contexto de sua descoberta na histria dos seres humanos, natural que sofram variaes com o tempo. Os mais bsicos so os que mais variam as formas de sua vivncia, enquanto que os mais elevados se tornam mais estveis, consagrando-se como aqueles que mais valem a pena a todos os seres humanos. A moral o conjunto de normas de conduta prescrito por um grupo social, sugerida por um determinado autor, imposta pela religio ou corrente de pensamento, que dispe o homem para, no mbito de sua conscincia e no uso de sua razo, distinguir entre o bem e o mal, para fazer as suas escolhas. Ela possui fundamento no dever e, por essa razo, ressalta a importncia da tica, no tocante anlise da finalidade do agir, ao indicar as prioridades a respeito das finalidades mais importantes. A palavra deontologia foi criada por Jeremy Bentham e refere-se ao estudo dos deveres definidos pela situao profissional, a cincia ou teoria ( logos) do que preciso fazer ( deon ), do conjunto dos deveres prprios das pessoas que exercem uma determinada profisso (SILVA, 2001, p. 22).
2. A tica na Viso dos Filsofos A tradio ocidental entende que a filosofia como forma de pensamento cientfico nasceu na Grcia Antiga, por volta do sculo VI a.C., para possibilitar o homem a tentar entender o mundo natural que o cerca. Ao questionar do que o mundo feito, estabeleceu os fundamentos da metafsica. Ao se preocupar com o que o homem deve fazer ou no, deu azo aos estudos da tica e da moral. Ao propor o que bonito e belo, definiu a esttica. Ao querer descobrir o que verdadeiro ou falso, criou a epistemologia. No campo da tica, aprofundou-se em suas questes mais essenciais, discutindo a natureza do bem; as virtudes como caractersticas da natureza humana; a liberdade ou livre-arbtrio; a responsabilidade, que resulta da liberdade em nossas escolhas e aes, e a conscincia moral, que nos torna conscientes dos pressupostos e das conseqncias de nossos atos (MARCONDES, 2007, p. 11). bom destacar que apesar da abstrao das teorias filosficas, estas devem ser analisadas considerando o cenrio histrico da poca em que foram concebidas, sendo resultantes do esforo dos pensadores em encontrar solues para as questes e desafios com que se depararam durante as fases do desenvolvimento humano. Por terem um valor universal, no so restritas aos problemas da antiguidade e transcendem para serem aplicadas aos dilemas ticos enfrentados na atualidade. Isso no quer dizer que se devem aplicar, pura e simplesmente, as teorias ticas no enfrentamento das questes ticas, mas sim entender a forma que os filsofos desenvolveram a sua forma de argumentar os questionamentos que formulam, o modo como encaminham a discusso dos problemas ticos, de modo a proporcionar o homem atual a desenvolver a capacidade de superar, pelo pensamento, o modo de refletir e decidir, na medida do possvel, os condicionamentos e limites do contexto em que vivemos (MARCONDES, 2007, p. 11). A construo de um mundo mais justo, em que prepondere o Estado Democrtico de Direito, exige que o homem adote uma postura
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verdadeiramente crtica que o habilite a aplicar os valores ticos na sua vida cotidiana. Para tanto, dever se abster de ser um simples repetidor e reprodutor de valores e padres impostos pela sociedade. O professor Danilo Marcondes, em seus Textos Bsicos de tica (MARCONDES, 2007), apresenta uma sinopse dos pensamentos dos principais filsofos que abordam as grandes questes e correntes da tica na tradio filosfica. Com base no estudo desse livro, cujos conceitos so resumidamente apresentados neste trabalho, possvel classificar as naturezas das ticas de acordo com os fundamentos do pensamento doutrinrio de cada filsofo. A tica dos Valores desenvolvida por Plato (428-348 a.C.), Aristteles (322-22 a.C.), Santo Agostinho (354-430) e So Toms de Aquino (1224-74). Plato o primeiro grande filsofo grego a abordar a tica, atravs dos dilogos socrticos, em que apresenta as idias de seu mestre Scrates, nas discusses com outros personagens. A tica de Plato denominada Metafsica do Bem, em que a forma do bem a causa de tudo que h de reto e de belo. Ele prega que ser sbio e capaz de agir de forma justa aquele que conhecer o bem atravs da dialtica, que a ascenso da alma at um plano mais elevado e mais abstrato do real. Conhecendo a forma do bem, ir conhecer tambm a Verdade, a Justia e a Beleza, sendo a forma do bem o fundamento da tica. A tica platnica decorre do autocontrole, de governar-se a si mesmo. O agir corretamente e tomar decises ticas depende de um conhecimento do Bem, que se obtm por meio de um longo e lento processo de amadurecimento espiritual, a ascenso da alma. O indivduo que exerce o poder sobre outras pessoas deve ser capaz de controlar a si mesmo, para que possa agir de modo justo e equilibrado. Neste contexto, predomina a razo, em que faz o homem ser capaz de decidir com mais acuidade e ter maior autocontrole.
Scrates defende a idia de que o indivduo que comete injustias e causa danos a outro tambm sofrer um dano, no que diz respeito a sua reputao e convvio na sociedade, pois ser visto como injusto e perverso. Ele sentencia que no se pode ser feliz fazendo o mal e que o malfeitor escolheria praticar o bem se soubesse a felicidade que isso lhe proporcionaria. Da surge a mxima socrtica de que melhor sofrer uma injustia que pratic-la . Assim, o homem que comete o mal s vai redimir o seu erro na sociedade e, por consequncia, voltar a ser feliz, se expiar a sua culpa aceitando a punio que esta sociedade lhe impingiu. Para Plato, a virtude deve ser inata ao ser humano. Ela permanece adormecida no indivduo, cabendo ao filsofo despert-la. Dessa forma ela no pode ser ensinada, mas sim despertada. No entanto, carece a virtude de uma definio geral ou de um conceito a ser buscado, para que possa ser compreensvel atravs de exemplos e aplicvel a casos particulares de um tipo geral. Outro ponto relacionado a tica de Plato a Justia, que se resume na escolha do mtodo correto de conduzir a vida. Ele afirma que os homens s so justos porque temem o castigo. Havendo a certeza da impunidade iriam cometer todo tipo de atos condenveis. Para ser justo e virtuoso, o homem deve conhecer a forma do bem, afastando-se das aparncias, rompendo com as cadeias de preconceitos e condicionamentos e direcionando a sua vida para buscar o verdadeiro conhecimento. Para Plato, aquele que conhece a justia no pode deixar de agir de modo justo. Da mesma forma, quem comete o mal no reconhece verdadeiramente o bem, pois se reconhecesse o bem, iria pratic-lo. Por isso, para que saibam o que o bem, devero ser ensinados. Aristteles estuda a natureza humana no que a caracteriza no ponto de vista tico, que o exame das virtudes, mais precisamente no conceito de virtude moral (aret), ou excelncia de carter.
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A sua principal obra sobre o tema foi tica a Nicmaco, a qual foi dedicada ao seu filho Nicmaco. De acordo com o Professor Marcondes, esta obra foi o primeiro tratado de tica da tradio filosfica ocidental e tambm o pioneiro no uso do termo tica, no sentido em que o empregamos at hoje, como um estudo sistemtico sobre as normas e os princpios que regem a ao humana e com base nos quais essa ao avaliada em relao a seus fins. Por essa razo, marcou profundamente a discusso subsequente sobre tica, definindo as linhas gerais de discusso filosfica acerca desta temtica. (MARCONDES, 2007, p. 38). A tica aristotlica caracterizada como tica eudaimnica, por atribuir fundamental importncia ao conceito de felicidade. Tal caracterizao tambm se estende s ticas influenciadas por Aristteles. Ao contrrio de Plato, Aristteles afirma que a virtude no nasce com o ser humano, pois resultante do hbito e ,por essa razo, pode ser ensinada. Cabe filosofia transmitir esse ensinamento, para incentivar o indivduo a pratic-la e a exerc-la efetivamente para se tornar virtuoso. Um dos princpios fundamentais da tica de Aristteles o conceito do meio-termo ou justa medida. Na sua viso tica a ao correta deve ser caracterizada pelo equilbrio, evitando-se os extremos, tanto o excesso como a falta. A sabedoria prtica consiste na capacidade de corretamente definir essa medida, cuja determinao poder variar de acordo com a percepo e depender das circunstncias especficas e situaes envolvidas. O estagirista sentencia que uma rude tarefa ser virtuoso, porque sempre um labor encontrar um meio, em fazer o que se deva, no momento que se deva, como se deva, para o que se deva, em face do que se deva, tanto quanto se deva, pelo resultado do que se deva. Santo Agostinho o filsofo catlico responsvel pela primeira sntese entre a filosofia grega e o cristianismo, principalmente a discusso da sabedoria de Plato luz da doutrina crist. fundamentada nas
teorias ticas de origem grega e romana, destacando o estoicismo do filsofo romano Lcio Aneu Sneca (4 a.C. -65 d.C) e do filsofo Ccero (106-43 a.C), preocupando-se basicamente com dois temas: a origem do mal e o livre-arbtrio ou liberdade individual. O mal a ausncia ou privao do bem e est ligado ao fato de que o homem, por ser inferior ao seu criador, imperfeito e finito, perecvel, marcado pelo pecado original, derivando-se da, o mal como falha, imperfeio. O livre-arbtrio a caracterstica do ser humano que o torna responsvel por suas escolhas e decises, criando-lhe a liberdade para agir eticamente ou no. Conclui que o livre-arbtrio vem de Deus e quando se age mal porque se fez a escolha errada. O mal falha, queda, desvio, corrupo e no uma substncia real como o bem. So Toms de Aquino o filsofo catlico que discute a sabedoria de Aristteles sob o olhar do cristianismo, demonstrando a compatibilidade do pensamento do estagirista com a doutrina crist. A sua tica se contrape viso de Santo Agostinho, pois se fundamenta na concepo aristotlica da virtude e da idia de que a natureza humana pode ser aperfeioada atravs de hbitos virtuosos. Entretanto, o seu conceito de virtude se baseava nas virtudes teologais, como a f, a esperana e a caridade, tendo o ser humano como objetivo principal a beatitude, ou seja, o encontro com Deus por meio da revelao e da graa, enquanto que, para Aristteles, o objetivo primordial do ser humano a felicidade (eudaimonia). Defendia que o mal no algo, uma entidade, mas que ele faz parte da natureza, como fruto da imperfeio ou da corrupo das coisas criadas, que podem ser perecveis e imperfeitas. O livre-arbtrio originrio da prpria racionalidade humana, no contexto de que um pressuposto da tica diante da possibilidade de escolha daquilo que bom em detrimento do que mau.
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A tica do Livre-Arbtrio conhecida tambm como tica cartesiana, pois tem o filsofo Descartes, considerado como um dos fundadores da filosofia moderna, como principal defensor. A tica cartesiana fundamentada na utilizao racional do livre-arbtrio e da generosidade, no uso correto da liberdade, entendida como a mais elevada das virtudes. Descartes afirma que o erro no fruto das faculdades mentais do ser humano, mas do mau uso da vontade, quando esta influenciada por ideias que no so claras e distintas. Para evitar o erro, necessrio que o indivduo guie a sua vontade pela razo e no pelas paixes, para possibilitar que venha a agir com equilbrio e, assim, distinguir o certo do errado e o bem do mal. A ao baseada no conhecimento da verdade culmina com aes mais justas. A tica Racionalista representada por Baruch de Spinoza (1632-1650), que idealiza uma teoria sobre a natureza humana, indicando a beatitude como objetivo final do homem em sua jornada de vida. Ele prope que a felicidade consiste no amor intelectual de Deus , que interpretado como o reconhecimento do lugar do indivduo no Universo, propugnando que Deus no o Ser Supremo, criador e transcendente das religies e, sim, um princpio metafsico. Ele a substncia infinita e a causa primeira que coincide com a realidade ou a prpria natureza. A virtude tudo aquilo que contribui para o indivduo conservar o seu ser, na busca pela sua autopreservao. Neste contexto, o homem livre aquele que busca o bem e evita o mal, onde o bem caracterizado como aquilo que conhecemos como til e o mal, como tudo o que impede o bem. A tica Emprica originada do empirismo radical do pensamento de David Hume (1711-1776), que o conduz a uma filosofia ctica. A moral do agir depende da associao com alguns sentimentos humanos, como a simpatia, a benevolncia e a compaixo. Entende
que so os sentimentos que explicam as aes do indivduo e do-lhe o carter moral, pois a ao depende mais do desejo do que da razo. A concluso a que no legtimo que devemos agir de determinado modo porque algo de determinada maneira, pois o juzo moral no pode ser derivado do juzo factual, pois so valorativos e no se baseiam em fatos, que podem ser verdadeiros ou falsos. So de sua lavra as expresses: a razo , ou deveria ser, apenas a escrava das paixes e uma vez que o vcio e a virtude no so descobertos apenas por meio da razo, deve ser graas a um sentimento que estabelecemos a diferena . A tica Utilitarista defendida por John Stuart Mill (1806-1873), na forma que preconizada por Jeremy Bentham. Ele defendia o princpio da utilidade como critrio do valor moral de um ato e que o bem seria aquilo que maximiza o benefcio e reduz a dor ou sofrimento. O til aquilo que contribui para o bem-estar geral, sendo as aes de mais valor aquelas que beneficiam um nmero maior de pessoas possvel. Trabalha com a ideia de princpios universais, da mxima felicidade que se traduz em uma existncia livre, tanto quanto possvel, de dor e a mais rica possvel em prazeres, tanto em relao quantidade como qualidade e o da autopreservao (MARCONDES, 2007, p. 118). O padro do utilitarismo que a felicidade que dirige a ao do indivduo no apenas para a sua satisfao, mas de todos os envolvidos. A perfeio ideal da moral utilitarista era fazer ao prximo o que gostaria que fosse feito para si, como amar o prximo como a si mesmo. A tica da Razo tem como principal cone Immanuel Kant (1724-1804) que conhecido pela influncia que causou aos pensadores da tica no perodo moderno. Ele se destaca por propugnar uma tica de princpios e pelo seu racionalismo, tendo como pressuposto fundamental a autonomia da razo, em que a ao moral est ligada capacidade de autodeterminao, onde o que se deve fazer, a sua fora moral, derivam da prpria razo.
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Segundo Kant, a razo, no aspecto terico, o conhecimento legtimo da realidade com base na distino entre o entendimento e o conhecimento e, no mbito prtico, fundamenta-se a escolha livre dos seres racionais de submeterem suas aes lei moral, que por sua vez o fruto da razo pura em seu sentido prtico. Para coroar as suas reflexes sobre a tica, Kant formulou o princpio que se tornou clebre por firmar-se como imperativo categrico: age somente de acordo com aquela mxima pela qual possas ao mesmo tempo querer que ela se torne uma lei universal . Ao reconhecer a validade incondicional dos deveres morais, que no admitem exceo, a ideia kantiana a de que, independentemente do que o indivduo fizer, a ao s ser tica se puder ser universalizada (MARCONDES, 2007, p. 87). Ao tratar da liberdade, Kant a concebe como sendo caracterstica do indivduo que atingiu a maturidade, isto , quando ele adquiriu a autonomia do exerccio da prpria razo e a estabelece com a mxima que preconiza: raciocine o quanto quiser e sobre o que quiser mas obedea!. Quanto ao limite desta liberdade, diz: Um maior grau de liberdade civil parece ser vantajoso liberdade do esprito do povo, no entanto lhe impe limites que no podem ser ultrapassados. A tica Existencialista proposta pelo filsofo Soren Abbye Kierkegaard (1813-1855), cuja obra marcada pelas suas angstias em relao a questo religiosa e pela oposio filosofia de Hegel, em vista de questionar o seu universalismo e seu carter abstrato e por valorizar a importncia da subjetividade e da experincia individual, base de seu existencialismo. O existencialismo de Kierkegaard compreende a experincia subjetiva radical e o processo pelo qual o indivduo, diante do absurdo do mundo e do silncio de Deus, v-se compelido a buscar ele prprio o sentido de sua existncia (MARCONDES, 2007, p. 94).
A questo tica consiste na necessidade de o indivduo fazer escolhas e decidir de forma racional, sem ter a possibilidade de ter certeza da realidade e de poder justific-las e, por isso, tendo que se apoiar na f, situao que o transporta para alm do espectro da racionalidade, justificao ou compreenso. Na maioria das vezes o conflito se d entre a tica e a f, entre o que compreendemos e o que no compreendemos, mas em que cremos. A tica Genealgica defendida por Friedrich Nietzsche (1844-1900), que foi um dos crticos mais radicais da moral tradicional, desde a filosofia grega at o cristianismo. No tocante tica, ele procura mostrar que ela no se fundamenta na razo. Na sua idia, o indivduo deve se libertar dos preconceitos e valores tradicionais, para redescobrir os valores afirmativos da vida, que permitem o desenvolvimento do que h de mais nobre em sua natureza, para que possa superar a si mesmo em direo ao homem do futuro. Atravs do mtodo genealgico, ele mostra que esses conceitos e valores tradicionais, que so apresentados como universais, so na verdade resultantes dos sentimentos e instintos humanos, oriundos da histria, da cultura e da educao, que foram recebidos de forma acrtica, na concepo da culpa e do pecado como caractersticas de sua natureza, a qual denominou de a moral dos fracos, limitadoras da vontade, sensibilidade e criatividade humanas. O mtodo genealgico busca recuperar essas origens e desmascarar a aparente objetividade dos valores e conceitos, o que acontece em casos como a moral do rebanho da tradio judaico-crist, que impe valores como compaixo e submisso aos fortes como forma de domin-los (MARCONDES, 2007, p. 107). 3. tica no Servio Pblico Os servidores pblicos federais, categoria na qual se incluem os servidores policiais e administrativos da Polcia Federal, esto
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submissos as normas ticas, deontolgicas, regimentais e disciplinares dispostas aos funcionrios pblicos federais de uma forma geral e, algumas vezes, em particular. o caso do Regime Jurdico nico do Servidor Pblico Federal (Lei n 8.112/90), que dispe sobre direitos, deveres e punies a transgresses disciplinares e que alcana a todos os servidores da Unio. De modo particular ao servidor do Poder Executivo Federal, existe a Lei n 1.171/94, que estabelece o Cdigo de tica do Servidor Pblico afeto quele poder da Repblica. A atividade do servidor pblico federal regulamentada pelo Decreto n 6.029 de 1 de fevereiro de 2007. No mbito do Ministrio da Justia foi criada atravs da Portaria n 848, de 01 de junho de 2007, Comisso de tica com as funes de aconselhamento e de orientao tico-profissional de seus servidores. Para os policiais civis da Unio, que englobam a Polcia Federal e a Polcia Civil do Distrito Federal, existe ainda a Lei n 4.878/65, que, reservadamente carreira policial das duas instituies, faz previso sobre as transgresses e penas disciplinares. O Cdigo de tica Profissional do Servidor Civil do Poder Executivo Federal foi editado com o objetivo de proporcionar ao servidor uma reflexo sobre a importncia da sua atividade e de despertar a sua conscincia tica na conduta pblica, criando assim incentivos prtica da solidariedade social voltada para a consolidao efetiva do Poder, estabelecendo em torno da autoridade a colaborao espontnea da cidadania, em decorrncia da consequente obteno de servios pblicos mais satisfatrios. Tal idia encontra respaldo na Constituio Federal, que em seu prembulo enfatiza que incumbncia do Estado assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem internacional, com a soluo pacfica das controvrsias. Sob o mesmo diapaso, o artigo 1 da Carta Poltica assegura que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se um Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana . A Comisso Especial constituda para elaborao da proposta do referido Cdigo de Conduta, ao fazer a exposio de motivos, lembra que a Constituio Federal recomenda Administrao Pblica, atravs de seus servidores, a obedincia aos cnones da lealdade e da boa f, idia que reforada pela doutrina administrativa, sob o enfoque de que dever proceder, em relao aos seus administrados, sempre com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe proibido qualquer comportamento astucioso, eivado de malcia ou produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exerccio de direitos (MELLO, 1990, p. 71). No mesmo sentido, o professor francs Maurice Hauriou, citado por Hely Lopes Meirelles, d a dimenso da importncia da atuao do agente administrativo no exerccio de sua funo pblica, asseverando que o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto, no podendo desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto (MEIRELLES, 1993, p. 84). O entendimento reinante de que o Cdigo de tica surge como alternativa de corrigir certas anomalias de condutas de que padecem diversos setores do servio pblico, que no so superadas pelas normas disciplinares. O seu propsito acabar com os atos de desrespeito ao ser humano, usurio do sistema pblico, que algumas vezes encarado pelo servidor pblico como sendo um inimigo ou adversrio. Tal postura faz com que o cidado v perdendo a f nas instituies e aceitando como normais os maus tratos recebidos, imaginando que os servidores estejam no exerccio regular de um direito de no serem incomodados com os seus problemas.
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Por essa razo, a iniciativa de se estabelecer um cdigo de conduta vem corroborar a idia de que a Administrao Pblica s poder proporcionar a solidariedade social, como forma de fortalecimento do Estado de Direito, se possibilitar que seus agentes desenvolvam uma conduta pautada na tica e na moralidade administrativa, de forma a inspirar na sociedade a confiana e o respeito ao servio pblico. Esta pretenso em desenvolver a conscincia tica na conduta pblica, com a restaurao da sua dignidade e da sua honorabilidade, criando assim incentivos prtica da solidariedade social, tem por fundamentos bsicos a probidade, decoro no exerccio da funo pblica e os direitos da cidadania, de no sofrer dano moral enquanto usurio desses mesmos servios. A preocupao com a verdade estampada no Cdigo de tica, precisamente no inciso VIII, que afirma:
VIII Toda pessoa tem direito verdade. O servidor no pode omiti-la ou false-la, ainda que contrria aos interesses da prpria pessoa interessada ou da Administrao Pblica. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hbito do erro, da opresso ou da mentira, que sempre aniquilam at mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nao.
Adotando como premissa a idia que a conduta do servidor pblico est diretamente ligada a imagem da instituio que ele representa, dever do agente pblico preserv-la e, agindo com esse objetivo, estar preservando o que h de melhor em uma Nao. No mesmo sentido no podem as instituies serem refns dos desvios de condutas de seus integrantes, devendo eles estarem sempre modelando as suas aes nos preceitos ticos pregados pela administrao pblica, sugeridos por sua instituio e pelas virtudes de seu carter. Como ensina o professor Bandeira de Mello, a supremacia do interesse pblico sobre o privado trata-se de verdadeiro axioma reconhecvel no moderno Direito Pblico. princpio que proclama a superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalncia dele sobre o do particular, como condio at mesmo, da sobrevivncia e asseguramento deste ltimo (MELLO, 2009, p. 69).
Tal princpio traduz-se no dever do agente pblico de zelar pelo bem comum e pela coisa pblica e de desenvolver a sua atividade com o escopo de atender ao interesse pblico. 4. Deontologia Policial O propsito deste trabalho trazer anlise assunto revelador de preceitos ticos aproveitveis ao policial, nomeadamente, ao policial encarregado de realizar a investigao criminal, cujo princpio de obrigatoriedade do procedimento tico e moral no exerccio da funo pblica no tem por fundamento apenas a coercibilidade jurdica, representada pelo regime disciplinar do servidor pblico previsto nas normas administrativas. Por essa razo no se preocupou em examinar as transgresses capituladas nas leis disciplinares. No tocante atividade policial, algumas iniciativas para definio de um cdigo de tica policial foram realizadas por algumas organizaes policiais do mundo, geralmente fundamentadas nas normas gerais definidas por organismos internacionais ligados proteo dos direitos humanos, das quais se destacam a Declarao Universal de Direitos Humanos da ONU, editada aps o trmino da Segunda Guerra Mundial; o Cdigo de Conduta para funcionrios de fazer cumprir a lei, editada atravs da Resoluo n 34/169, da Assemblia Geral da ONU; a Conveno Interamericana de Direitos Humanos, conhecida como Pacto de So Jos; e a Declarao sobre a Polcia, adotada pela Assemblia Parlamentar do Conselho da Europa, na 31 Sesso Ordinria, em 08 de maio de 1979, mediante a Resoluo n 690/1979. No mbito policial, convm citar a Ata da Polcia Metropolitana de Londres, de 1829; o Projecto de Cdigo Deontolgico do Servio Policial, datado de 2000, do Ministrio de Administrao Interna de Portugal; e o Cdigo de tica da Polcia de Investigaes do Chile.
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No Brasil, especificamente com relao Polcia Federal, verifica-se que no h ainda uma condensao dos preceitos ticos e normas deontolgicas norteadoras da conduta do policial no desempenho de suas funes, principalmente no que se refere investigao policial dos crimes de sua alada, muito embora a Lei n 8.112/90 (Regime Jurdico nico do Servidor Pblico Federal) e o Decreto n 1.171/94 (Cdigo de tica do Servidor Pblico do Poder Executivo Federal), a que os policiais federais esto submetidos, prevejam algumas normas delineadoras da boa conduta do servidor pblico federal. Igualmente a Lei n 4.878/65 (Regime jurdico peculiar aos funcionrios policiais civis da Unio e do Distrito Federal) e demais atos normativos internos da PF tambm trazem casos de deontologia aplicados ao servidor policial, prevendo, inclusive, punies administrativas a transgresses desses dispositivos legais. O principal ato normativo que trata do assunto no mbito da Polcia Federal o denominado Preceitos ticos do Policial Federal, constante do Anexo V da Portaria n 1.204/99-DG/DPF, de 16 de novembro de 1999, que determina como um valor a ser considerado respeitar a dignidade da pessoa humana, previsto em seu item II e que tem como base os estatutos internacionais de defesa dos direitos do homem. 5. A tica Fundamentada na Dignidade Humana A Constituio Federal proclama que o Brasil constitui-se em um Estado Democrtico de Direito e tem como um dos fundamentos a dignidade da pessoa humana (art. 1), alm de enfatizar o respeito fiel observncia dos direitos e garantias fundamentais (Ttulo II, Captulo I, art. 5). A dignidade humana se constitui no poder do ser humano de exigir a satisfao de suas necessidades universais, que so fundamentais sua existncia, alimentao, vesturio, moradia, igualdade, liberdade, trabalho, segurana, educao, etc., de acordo com o que lhe couber e, portanto, est intimamente ligada a sua vontade, dependendo do grau valorativo que devotar a cada uma delas. Entretanto,
por estar inserido em um contexto social, que envolve a sua famlia, o grupo social onde convive e, de uma forma mais ampla, o Estado, natural que sua vontade seja avaliada em considerao a vontade dos outros indivduos, para a manuteno de uma convivncia harmnica e pacfica, que delineada pela existncia dos deveres. Como a dignidade humana inerente aos Direitos Humanos, de que o indivduo titular pelo simples fato de ser humano, de se exigir que a anlise do comportamento humano seja feita com cautela, levando-se em considerao aspectos da imperfeio humana, que se traduz na preocupao primeira da tica. Quanto ao respeito ao ser humano bom lembrar o ensinamento atribudo ao filsofo Emanuel Levins, em que enfatiza que se deve respeito ao rosto do ser humano pois este, invisivelmente, exige este respeito, porque smbolo de um alm-rosto. O rosto exprime a condio do infinito do ser humano e a transcendncia divina. Partindo do princpio que no cabe ao Estado criar leis morais, isto , que no cabe a ele regular os atos internos de cada homem, em respeito ao princpio da liberdade inerente a cada ser humano, a funo do Estado se anuncia na preservao dos aspectos de moralidade oriundos do direito natural, cuidando para que seja observado nas leis o mnimo tico indispensvel a uma vida digna ao ser humano. A afirmao acima de lavra do professor Germano Marques da Silva, que enfatiza o afastamento da vontade estatal na elaborao do arcabouo tico que envolve os seres humanos, ao analisar a Declarao Universal dos Direitos do Homem da ONU. De acordo com o renomado mestre portugus, o artigo 1, ao declarar que todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos e que dotados de razo e de conscincia devem agir uns para os outros em esprito de fraternidade , pretende realar que os fundamentos de todos os direitos, liberdades e garantias residem na conscincia tica dos homens e dos povos e no tem como origem a vontade do Estado (SILVA, 2001, p. 37).
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Conclui o preclaro doutrinador lusitano que os direitos fundamentais do homem, dos quais se destacam os direitos vida, integridade fsica e moral, intimidade da vida privada, liberdade e segurana, sero os que serviro de critrio para julgar a moralidade das instituies pblicas e o comportamento de seus servidores, pois surgem para firmar a dignidade da pessoa humana que o Estado impe reconhecer, independentemente dos regimes polticos. Da mesma forma, os altos valores morais vo alm do foro ntimo das pessoas, ligando-se s virtudes cvicas voltadas para a promoo do bem comum e da causa pblica, sendo apangio para determinar as condies da vida da comunidade num Estado Democrtico de Direito, amparado nos conceitos ditados pela moral e os bons costumes. 6. Pressupostos Gerais da tica Policial Adverte o professor Marques da Silva que os fundamentos da tica policial num Estado Democrtico so os prprios elementos da democracia (soberania do povo, respeito dos direitos humanos e culto da liberdade e da legalidade) conjugados com as funes constitucional e legalmente atribudas polcia e seus pressupostos de tica policial, que so o profissionalismo, a responsabilidade, a legitimidade e a autonomia (SILVA, 2001, p. 76-77 e 89). O profissionalismo est ligado ao desenvolvimento de competncias especficas e ao correto uso de meios e equipamentos no cumprimento das responsabilidades inerentes atividade policial. A consecuo desse fim exige a admisso de candidatos vocacionados e o treinamento de policiais dispostos a usarem a sua capacidade mental para corretamente decidir perante situaes concretas, devidamente norteados por uma tica e deontologia policial que impeam a precipitao e os erros e, perante as situaes de tenso emocional e momentos de stress, os abusos violadores dos deveres legais contrrios a dignidade humana e aos direitos fundamentais do homem, base do Estado Democrtico de Direito.
O profissionalismo leva responsabilidade. O policial est em permanente contato com o mal e com a misria humana, fomentadora do crime, da violncia fsica e moral que fustigam a sociedade. Mas, no por esta razo que ser investido do direito de desrespeitar a dignidade natural do ser humano. O policial deve pautar suas aes com o devido equilbrio, encontrar o meio termo, a justa medida para no desenvolver sentimentos de averso, desiluso, impotncia, fatalismo e desencanto na sociedade, a ponto de contrapor-se aos aspectos da suprema dignidade da pessoa humana (SILVA, 2001, p. 87). Marques da Silva, citando Aristteles, ensina que uma pessoa responsvel: aquela que procura fazer bem as coisas, que tem um entendimento claro do que correcto e tem plena conscincia das alternativas que podem considerar-se na actuao correcta. Uma pessoa responsvel aquela que no procura evadir-se de sua responsabilidade, procurando desculpas para as suas insuficincias, incapacidades ou erros (SILVA, 2001, p. 87). Portanto, inaceitvel o uso de meios escusos, por quem tem por misso promover o bem dos cidados. A filosofia ensina que, por mais hediondo que seja um crime cometido por uma pessoa, a punio no deve ser dirigida ao homem, mas deve ser restrita ao ato que ele praticou. O profissionalismo e a responsabilidade nascem da vocao. O conceito de vocao encontrado na reunio dos ensinamentos do mestre Coriolano Nogueira Cobra e de Miguel Ayala, autor do livro Procedimentos de Investigacion Criminal, o qual citado pelo Delegado de Polcia Civil, Antonio Carlos de Castro Machado, em artigo da revista da Associao dos Delegados de Polcia do Estado de So Paulo, que trata das qualidades inerentes a um bom policial. Assim, para os citados autores, vocao a inclinao natural que se sente por determinado trabalho. Quando uma atividade nos atrai, temos grande prazer em execut-la, porquanto sentimos vocao para ela. Dentre as profisses que maior dose de vocao exigem, desponta, inequivocadamente, a carreira policial, eis que nela se experimentam, por igual, alegrias, emoes, decepes e dissabores. Para seguir a carreira
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policial necessrio sentir, no seu ntimo, um grande carinho por ela. Na atividade policial a vocao deve se fazer acompanhar de certas faculdades naturais, indispensveis ao bom policial. A orientao e o estmulo para o desenvolvimento dessas faculdades na preparao e cultura se constituem o alicerce que o policial construir a sua atividade profissional. Assim, o policial deve fazer uma autoanlise para se conscientizar das faculdades naturais de que dotado, com objetivo de aferir se possui verdadeira vocao policial e, partir disso, deve se esforar para alcanar as qualidades de que seja carecedor para a sua capacitao plena (COBRA, 1965, p. 28; MACHADO, 1994, p. 57). A legitimidade faz referncia ao sentimento que a sociedade nutre pela instituio policial, encarregada de assegurar a segurana do cidado, tanto nas aes preventivas, quanto nas repressivas, ao promover a investigao visando levar os infratores da lei a responder por seus atos perante a justia. A confiana da sociedade exige a ao imparcial e eficaz do policial, que no pode lanar mo de expedientes imorais ou ilegais no exerccio de suas funes em prol da segurana pblica. Em razo de a autonomia policial estar mais intimamente ligada atividade do policial de investigao, este tema ser desenvolvido no prximo tpico. 7. Pressupostos da tica do Policial de Investigao Acima foram mencionados os valores ticos gerais formadores do carter do policial e os valores que eles agregam ao desenvolvimento de suas virtudes profissionais, nomeadamente, para dirigir suas aes sob a tica do respeito a dignidade da pessoa humana, como princpio dos Direitos Humanos muito bem definidos pela Constituio Federal e pela Declarao dos Direitos do Homem da ONU. Tais valores ticos tambm so aplicveis ao policial de investigao. O profissionalismo tambm um pressuposto tico do policial de investigao, cuja atividade muito bem definida pela Polcia de
Investigaes do Chile, em seu Cdigo de tica. Assim, no conceito da polcia chilena, a mxima do trabalho investigativo investigar para deter e no deter para investigar, valorizando antes toda a verdade, que consiste na correspondncia dos juzos profissionais com a realidade dos fatos. Igualmente, enaltecem o uso da cincia e da tecnologia no desvendamento dos crimes, asseverando que o investigador policial dever respaldar seu trabalho profissional com o emprego da cincia e tecnologia como modelo transparente da busca pela verdade criminalstica, no entendimento que o trabalho cientfico tcnico a outorga de credibilidade, objetividade e solidez da investigao criminal (traduo livre artigo 2). A autonomia policial influenciada pela discricionariedade caracterstica da ao do policial e, portanto, amparada pelos critrios de profissionalismo acima comentados. O policial encarregado das funes de Polcia Judiciria no est ligado a mtodos rgidos de investigao, pois a todo o momento se depara com situaes novas, previsveis e imprevisveis, em que dever exercitar a sua criatividade para super-las, devendo agir amparado da autonomia que natural a sua atividade. bvio que a sua ao s ser considerada vlida sob o ponto de vista tico se respeitar a dignidade da pessoa humana e os seus direitos fundamentais. Alm do mais, o homem que realiza a investigao criminal deve cultivar algumas virtudes e empregar um sentido tico nas suas aes de uma forma mais proeminente da que exigida de outros atores encarregados da persecuo penal estatal. Apesar de dever obedincia absoluta a lei, a sua atividade essencialmente discricionria, isto , age com total liberdade para desvendar o crime e, por essa razo assume o papel de guardio de sua conscincia, devendo cumprir o seu dever com respeito e proteo da dignidade humana, mantendo e apoiando os direitos fundamentais de todas as pessoas. adotar o comportamento moldado por Immanuel Kant em seu imperativo categrico: age somente de acordo com aquela mxima pela qual possas ao mesmo tempo querer que ela se torne uma lei universal . Por este diapaso, imperioso que o policial de investigao proceda de tal forma a
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enaltecer a prudncia, a coragem, a justia, a lealdade e a honestidade, como corolrio de seu comportamento virtuoso. A prudncia, de acordo com Aristteles, a disposio que permite decidir corretamente sobre o que bom ou mau para o homem, desconsiderando as suas percepes ntimas e as concepes de forma geral e considerando o mundo como ele e a situao concreta, para assumir o correto discernimento sobre o que se deve fazer. A prudncia configura-se na virtude da deciso e do discernimento, que ser empregado pelo policial quando estiver diante de um dilema relacionado a um conflito de valores, em que dever escolher qual dever sobressair, a fim de lastrear a sua deciso para escolher entre a ao e a omisso. Ela define como saber aplicar as verdades morais universais na vida prtica, haja vista que diferentemente da cincia que busca a verdade, a prudncia tem como objetivo a busca do bem. A prudncia, enquanto virtude intelectual, requer experincia, tato moral, humildade, sagacidade e bom uso da razo; enquanto virtude moral requer previdncia, circunspeco e precauo (SILVA, 2001, p. 91/92). A coragem a virtude ligada superao do medo atravs da vontade voltada para a realizao de um fim moralmente bom. No se refere negao do medo, mas se constitui na firme convico da ao virtuosa de suplant-lo atravs da ao prudente. o desejo da alma de vencer o perigo, de animar o justo a combater a injustia, a vontade de perfeccionismo moral e, no aspecto tico, no foro ntimo do ser humano, a busca da perfeio, a realizao de um valor que vale a pena ser vivido. Age com coragem o policial que, no cumprimento do dever, arrisca a sua prpria vida, ou coloca em risco um interesse pessoal, para salvar a vida alheia ou para favorecer o interesse de outrem ou coletivo. A ao corajosa tem como escopo um fim moralmente bom.
A Justia a principal virtude e que se distingue por englobar todas as outras, desde que estejam orientadas para a consecuo do bem comum. Assim, de nada adianta agir com prudncia, coragem, lealdade, honestidade e tolerncia, se esta ao no for moralmente justa e que decorra da lei moral natural, pressuposto do regramento da vida social para atendimento das necessidades da natureza humana. Ulpiano concebe a justia como a vontade permanente e constante de dar a cada um o que seu, da qual prepondera como premissa nica a realizao do bem comum, revelado na intransigente defesa dos direitos e deveres do ser humano. Marques da Silva ensina que a Justia pressupe o direito que seu objeto e este, o Direito, no seno, ou no deve ser seno, a ordenao da vida social segundo a Justia (SILVA, 2001, p. 96). O Direito, tendo como fonte primria a Lei, o caminho da Justia. A Lealdade corresponde forma de se relacionar com as pessoas, tratando-as com o devido respeito que merecem, como seres humanos que so, em defesa da dignidade humana. No mbito da investigao policial, esta virtude deve se verificar no tratamento entre o policial e o cidado, quer seja ele vtima, testemunha ou investigado; entre os policiais que procedem a investigao, entre esses policiais e o seu chefe imediato e entre todos eles e a Direo-Geral da polcia, sendo imanente investigao policial a relao de confiana. A lealdade vai alm do compromisso funcional estabelecido entre chefes e subordinados e alcana o campo da honestidade, buscando um comprometimento com a verdade, afastando a corrupo e a malcia. O compromisso do policial de investigao com a lealdade definido no Cdigo de tica da Polcia de Investigao do Chile, que ressalta que os membros da instituio devero lealdade misso que a Polcia de Investigao cumpre com a sociedade e devem
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requer-la de seus superiores e exigi-la de seus subalternos, cabendo aos superiores dar o exemplo de lealdade atravs de suas aes e resolues (artigo 9). A honestidade sinnima da retido moral que impede o indivduo de satisfazer as suas necessidades em detrimento aos interesses de outrem, ou que o servidor pblico aproveite do poder que lhe atribudo como representante de um ente pblico para deturpar a normalidade de seu funcionamento visando o seu locupletamento pessoal. A corrupo o vcio que se ope virtude da honestidade e sob alguns aspectos deriva da crise tica que envolve a situao poltica do pas e do mundo e diz respeito as formas desmedidas de poder. Os desvios de ordem poltica se devem paixo arraigada ao poder, que estimula a corrupo vulgar e a complexa. No conceito do professor Fbio Konder Comparato, o primeiro tipo se refere compra da conscincia alheia, ou venda da prpria. O segundo estimula a loucura moral, em que o indivduo se utiliza de todos os sentimentos altrustas (amor, compaixo, generosidade, lealdade, esprito de servio, solidariedade) para atingir os seus fins legtimos ou ilegtimos (COMPARATO, 2006, p. 583-585). A corrupo considerada uma traio sociedade que depositou no policial a sua confiana e um ultraje justia, que no transige com a desonestidade e com a mentira e que s admite a propositura de atos ordenados de forma a elevar a prpria justia. O policial arrebatado pela corrupo que vende o exerccio da autoridade perde a sua dignidade, o respeito a si mesmo, a sua integridade moral, pressuposto da tica maior que deveria animar a sua vontade. O artigo 7 do Cdigo de tica da polcia chilena assevera que os policiais de investigao devero ter sempre clara conscincia de sua responsabilidade individual pelos atos que executam no cumprimento de sua profisso. Prosseguem com a lembrana de que sendo a institui38 Braslia, v. 4, n. 1, p. 13-41, jan/jun 2011.
o um escudo protetor da sociedade contra os perigos da corrupo, seus integrantes atuaro em todo momento com probidade e honradez, rechaando vigorosamente e denunciando toda a ao ou omisso que possa conduzir a uma conduta corruptiva (traduo livre). 8. Concluso Como foi dito no limiar deste artigo, o objetivo principal deste trabalho foi apresentar a importncia da ao tica do policial na realizao da investigao criminal na busca pela verdade. Genericamente, pode-se dizer que a investigao policial objetiva, fundamentalmente, a descoberta da verdade (Princpio da Verdade Processual ou Aproximada), apurar a infrao penal e a sua autoria, captar a prova de materialidade da infrao penal e recuperar os bens obtidos ilicitamente. Por este prisma, o policial tem a busca da verdade como imperativo tico da investigao, que o impele a no produzir provas ilcitas, estando obrigado a no fazer distino entre prova de acusao ou defesa, agindo sempre de forma imparcial, em nome do Estado. Os pressupostos da tica policial na sociedade democrtica so fundamentados no profissionalismo, na responsabilidade, na legitimidade e na autonomia, tendo como alicerces as virtudes da prudncia, coragem, justia, lealdade e honestidade. O policial encarregado da investigao criminal dever usar desses fundamentos e virtudes para controlar a sua vontade e a sua razo para desempenhar a sua funo com eficincia e responsabilidade, sem se descuidar da intransigente defesa da dignidade da pessoa humana, dos direitos humanos e das garantias individuais, para que a sua ao no degenere para um ambiente em que prepondere o direito penal do inimigo. Por mais que seja afetado pela misria humana, pela corrupo, pela violncia gratuita, pelo excesso de trabalho, pelas atitudes de incompreenso de seus superiores hierrquicos e muitas vezes por uma parcela da sociedade, no pode se afastar dos elevados
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valores que animam a sua alma e que devem ser senhores de seus atos. Como dito acima, impensvel que em razo desse quadro venha a desenvolver sentimentos de averso, desiluso, impotncia, fatalismo e desencanto na sociedade, a ponto de contrapor-se aos aspectos da suprema dignidade da pessoa humana (SILVA, 2001, p. 111). A sua atividade exige que aja com imparcialidade, de modo a reproduzir por meio da investigao policial a realidade ftica do ato investigado e suas circunstncias, para que este se preste tanto para confirmar a culpabilidade do indivduo investigado, quanto para, se for o caso, isent-lo de uma acusao injusta. O que importa que o panorama ftico apurado na fase de investigao seja reproduzido na fase processual e nos tribunais, demonstrando a lisura do trabalho policial.
RENA N MARAL RODRIGUES Delegado de Polcia Federal, Coordenador de Ensino da Academia Nacional de Polcia
Referncias Bibliogrficas
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MISSES POLICIAIS E A POLCIA FEDERAL BRASILEIRA

Altair Aparecido Galvo Filho
D
RESUMO
As misses de polcia podem ser definidas em quatro categorias: polcia de segurana, polcia de ordem, polcia judiciria ou criminal e polcia de inteligncia. Na Europa, onde surgiu a polcia como fora de defesa do Estado e da sociedade, existem organizaes com papis mais definidos, cada qual para o cumprimento de um tipo de misso policial, mas no o que ocorre no Brasil. Enquanto as Polcias Militares dos Estados ficam com quase todas as tarefas de polcia de segurana e de ordem, as Polcias Civis trabalham como polcia judiciria, no que tange aos crimes que no afrontam bens ou servios da Unio. A polcia de inteligncia em sua forma clssica, como subsdio para os programas do governo, exercida pela Agncia Brasileira de Inteligncia - ABIN. Por seu turno, a Polcia Federal se apresenta com a evidente tarefa constitucional, determinada pelo art. 144 da Carta Magna, de exercer com exclusividade a polcia judiciria da Unio, contudo o mesmo artigo lhe d a misso de polcia de segurana em reas especficas, como os aeroportos, reas martimas e fronteiras. Alm disso a corporao exerce tambm polcia de ordem nos locais acima, onde atua na maioria das vezes de forma isolada, recuperando a normalidade do meio social quando necessrio, bem como trabalha como polcia de inteligncia a servio de suas investigaes, embora sem motivao poltica.
Palavras-chave: Misses policiais. Segurana pblica. Papel das polcias. Polcia Federal.
Introduo O presente artigo aborda o tema das misses de polcia, com a breve exposio da doutrina relativa ao tema e de seus atores em nosso pas e, por fim, o enquadramento das atividades da Polcia Federal na consecuo desses misteres.
Recebido em 24 de novembro de 2010. Aceito em 1 de outubro de 2011.
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Misses Policiais e a Polcia Federal Brasileira
A pesquisa abordar estudos comparativos com os dados das foras policiais de outros pases, como Portugal, Frana e Inglaterra, que contam com diferentes organizaes policiais, mas que podem contribuir com exemplos vlidos para consecuo das funes em comento. Por fim, ser considerada a forma de cumprimento das misses de polcia no Brasil e, de forma breve, como a Polcia Federal exerce seu papel e atribuies, tocando inclusive funes policiais que aparentemente no lhe so tpicas. 1. Misses de Polcia Para poder definir quais suas misses, necessrio inicialmente saber o significado moderno do termo polcia. Segundo Wolfgang Kunkel (apud BAYLEY, 2002, p. 41), as foras ligadas segurana remontam da antiguidade, servindo como exemplos os homens comandados pelo Senador que ocupava o cargo de praefectus urbis, entre eles o praefectus vigilium - chefe de polcia -, na Roma antiga, assim como o posse comitatus e o constable na Gr-Bretanha da Idade Mdia, que foram os precursores dos agentes especializados em preservar a lei e ordem (BAYLEY, 2002, p. 51), mas sua instituio como fora organizada pelo Estado, dedicada manuteno da ordem e ao combate a ilcitos, somente se deu com a industrializao na Europa. Nessa oportunidade, em que massas populacionais migraram para as cidades em busca de trabalho, surgiu um contingente populacional que, na falta de empregos, migrou para atividades no permitidas, criando a necessidade de uma resposta dos governos sociedade, na tentativa de recuperar a normalidade. Na doutrina contempornea, ao abranger a polcia em geral, o mestre Manuel Valente leciona com propriedade:
A Polcia, que outrora fora a expresso "administrao pblica": era, ento, toda aco do Prncipe dirigida a promover o bem-estar e comodidade dos vassalos, que passara por expressar uma atividade extensa, e por muitos benemrita, em diversos domnios relativos ao progresso moral, econmico e cultural da Nao. Esta actividade extensa desenvolve-se atravs de meios arbitrrios e que,
com a Revoluo francesa, deixara de constituir ou ser suporte de um Estado subordinado ao direito ou mundo jurdico. A Polcia ou deve ser, hoje, um garante da liberdade do cidado face s ofensas ilcitas concretizadas e produzidas quer por outrem quer pelo prprio Estado (VALENTE, 2009, p. 44).
Abordando todo o sistema de aplicao do Direito em que se insere a polcia, considerando no conceito outros entes que participam da manuteno da ordem, observou o socilogo Pedro Scuro Neto:
O fluxo se inicia com a atividade da polcia e encerra com a reintegrao do infrator sociedade. O campo vetorial a extensa cadeia produtora de legislao, o network, a rede de profisses e complexas organizaes (funcionrios e equipamentos) do Executivo, Legislativo, Ministrio Pblico e Judicirio. O sistema est estruturado para garantir a segurana interna (ou segurana pblica), i.e., a atividade estatal para o funcionamento normal das instituies democrticas e o regular exerccio das liberdades e direitos fundamentais. No sentido estrito isto quer dizer manuteno da ordem, da integridade fsica e tranqilidade pblica, proteo das pessoas e dos bens mediante conteno ou remoo de riscos ameaantes, preveno da criminalidade (em especial crime organizado, espionagem, sabotagem e terrorismo), impedir infiltrao no territrio nacional e expulsar estrangeiros que representem risco aos interesses e valores legalmente protegidos (SCURO NETO, 2009, p. 228).
Por fim, Maria Sylvia Di Pietro, tambm encarando a questo por um prisma mais genrico e emparelhado com seus ensinamentos na seara do direito administrativo, ilustra: Pelo conceito moderno, adotado pelo direito brasileiro, o poder de polcia a atividade do Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico (DI PIETRO, 2001, p. 110). Apresentadas essas definies, impende colocar que as misses de polcia podem ser entendidas como os misteres, os diferentes papis a serem exercidos pelas foras de segurana para a consecuo dos objetivos acima mencionados pela doutrina, quais sejam a manuteno da integridade do Estado, da ordem pblica e dos direitos individuais e coletivos. Assim, nota-se com clareza que a polcia, por manter essas misses em sua agenda, constitui organizao essencial aos Estados modernos.
Segundo a destacada lio de Jean-Claude Monet (2002, p. 103104), em todos os pases europeus analisados em suas pesquisas, as legislaes orientam as misses policiais em duas direes, uma para proteo de bens e pessoas, preveno e represso da criminalidade e outra relativa manuteno da ordem, do direito de todos de gozarem das liberdades pblicas. Ainda coloca que essas duas orientaes se repartem em dois ramos, em suma resultando para todos os corpos policiais da Europa, mesmo que com organizaes diversas, quatro misses: polcia de segurana, polcia de ordem, polcia criminal e polcia de informaes. O estudioso francs (MONET, 2002, p. 105) expe que a primeira e principal misso de polcia a de garantir a segurana pblica, tarefa que mobiliza a maioria dos contingentes e que geralmente efetuada por agentes uniformizados. Diz ainda que essa vem a ser a misso policial primordial pois aquela que faz com que os atores da law enforcement mais se aproximem do cidado comum, que possivelmente em toda sua vida manter contato com a polcia apenas nessa modalidade. Como exemplo, podemos tomar o daquele trabalhador que nunca esteve implicado em investigaes policiais, mas que necessita do atendimento de milicianos de planto quando da invaso de sua residncia por furtadores, ou na hiptese em que tem roubados seu veculo ou documentos pessoais. Ainda, Monet (2002, p. 105) observa que as atividades compreendidas como componentes da misso de segurana pblica so determinadas pela tradio de cada polcia, abrangendo no velho mundo desde a vigilncia da higiene, a tranquilidade das ruas, a proteo de bens e pessoas contra delinquentes, a vigilncia nas proximidades das escolas, at o consumo de bebidas, a escolta de bens e detidos e a organizao do trnsito de veculos, etc. Contudo, assevera o professor que as atividades abarcadas pelo aparato estatal no anseio de assegurar a segurana da coletividade diferem conforme a poca, local e circunstncias experimentadas no momento. Isso assim pois o centro de poder poltico determina o
escopo final das aes policiais; ou melhor, a noo de ordem buscada pelos agentes da lei nas ruas aquela que quer a camada dominante responsvel pelos destinos da organizao estatal. Vale, nesse ponto, lembrar de novo as lies de Manuel Valente (2009, p. 47-48), para quem as foras de segurana garantem a ordem pblica e o direito dos cidados, porm dessas funes resultam quase sempre restries s liberdades individuais e coletivas, motivo pelo qual o aparato estatal que emprega a fora somente pode agir com autorizao legal. De outro vis, destaca o docente portugus que a regncia das polcias pela lei na consecuo de seus objetivos aumenta sua legitimidade democrtica no quadro constitucional. J a segunda misso policial, que pela quase semelhana pode motivar indevida confuso com a primeira, a de manuteno da ordem pblica. Ainda segundo o entendimento de Monet (2002, p. 110111), tal confuso pode existir porque geralmente essa misso policial levada a termo pelos mesmos corpos uniformizados que realizam as atividades da primeira misso, relativa segurana pblica. Contudo, ensina que a prtica de manuteno da ordem difere da polcia de segurana porque os agentes daquela contam com treinamento e equipamentos para conteno de manifestaes coletivas de protesto, como as de estudantes e trabalhadores. Como exemplo apresenta as polcias montadas, tropas de choque e outras, que ocupam seu tempo, quando no h agitao social, com treinamentos especializados e tambm na execuo de atividades corriqueiras. Observou ainda o citado professor francs que em pases com menor tradio militar a especializao das foras para a manuteno da ordem menor; a situao que encontramos no Brasil, em que as Polcias Militares nos diferentes Estados da federao possuem sees de seus batalhes para atividades especiais e conteno de distrbios civis. De forma similar, mesmo na Polcia Federal o fenmeno se apresenta, pois muito embora a organizao no possua uma diviso especial para o Controle de Distrbios Civis, de regra possui agentes treinados que
podem coordenar de forma rpida os demais policiais do efetivo para atuao contundente em caso de manifestaes em pontos sensveis onde exercida sua atribuio, como o caso da conteno dos frequentes protestos na regio da Ponte da Amizade, em Foz do Iguau/ PR, na fronteira com o vizinho Paraguai. Jean-Claude Monet (2002, p. 111) fecha sua exposio sobre essa segunda misso de polcia relatando que os batalhes especializados na manuteno da ordem pblica so tcnicos no emprego coletivo da fora controlada e ainda que, por sua faceta de polcia diferente das demais, preparada para seletas intervenes, os custos gerados com sua criao e manuteno, alm do comprometimento de parte do efetivo policial, constantemente em preparo e treinamento, podem ser tidos pela sociedade como desvio de recursos e pessoal para a rea de mais visibilidade, da manuteno da segurana pblica. Como terceira misso das foras policiais, Monet (2002, p. 113-114) traz baila a chamada polcia criminal ou judiciria, que para o grande pblico e mesmo para os prprios agentes da lei seria a verdadeira polcia; o professor francs explica ainda que o vocbulo mais escorreito seria o de polcia criminal, deixando o de polcia judiciria para quando a fora de segurana em questo estiver diretamente subordinada ao Ministro da Justia ou autoridade equivalente. A polcia criminal fornece, portanto, material para o funcionamento da Justia Criminal, contando com duas faces, uma que opera na represso da criminalidade comum (v.g. roubos, furtos, estelionatos, fraudes em geral etc.) e outra que concerne represso da delinquncia que exige, para seu combate, conhecimento mais especializado, tais como o trfico de drogas, o crime organizado etc. Monet (2002, p. 114) ainda observa que a polcia em sua misso criminal dissuade novos delinquentes e coloca alguns criminosos fora de circulao; no entanto, igualmente protege bens e pessoas, cumprindo assim as expectativas da populao. Contudo, na verdade as aspiraes do povo quanto atuao das polcias frequentemente so diversas daquelas mantidas pelos integrantes do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico.
Coloca o mesmo doutrinador que em todos os pases pesquisados as foras da lei recebem do ordenamento poderes para cumprir a funo de polcia criminal, tais como: o controle de suspeitos no espao pblico, o direito de interrogar e de apreender objetos de prova para o processo penal; em alguns lugares esses direitos so conferidos para exerccio de forma direta e, em outros, com autorizao do Juiz ou do Ministrio Pblico (MONET, 2002, p. 115). Anota ainda que a natureza militar da corporao no impede que ela atue executando misses de polcia criminal (MONET, 2002, p. 122). Por derradeiro, a misso final a de polcia de informaes, que de acordo com Jean-Claude Monet (2002, p. 123) vem a ser a modalidade de atuao secreta, poltica, voltada a conseguir informaes para o governo; contudo deve-se notar que o termo polcia secreta se acha mais associado a regimes totalitrios, como ocorreu na Alemanha durante a II Guerra, que mantinha a famigerada Gestapo, pelo que Monet assevera que o termo mais preciso na realidade atual seria o de polcia poltica. O raciocnio de David H. Bayley se encaixa com preciso no tema acima tratado:
O papel que a polcia desempenha na vida poltica dos pases provavelmente atraiu mais ateno que qualquer outro tpico nos estudos comparativos de policiamento. As razes so bvias. A polcia est para o governo, assim como a lmina est para a faca. O carter do governo e a ao policial so virtualmente indistinguveis. O governo reconhecido como autoritrio quando sua polcia repressora e como democrtico quando sua polcia controlada. No por coincidncia que os regimes autoritrios so chamados de Estados policiais. A atividade policial crucial para se definir a extenso prtica da liberdade humana (BAYLEY, 2002, p. 203).
Retornando a Monet (2002, p. 124), esse esclarece que a atual polcia poltica no atinge o status infame das polcias secretas de outrora em razo de alguns anteparos que modernamente esto cada vez mais desenvolvidos: os controles institucionais, o profissionalismo dos agentes e principalmente o papel da imprensa. Exemplificando no contexto europeu, o professor demonstra que na Frana a polcia
vem a ser apenas poltica, tendo como objeto to-somente informaes, mas no pode exercer a citada fora repressiva, que pertence s polcias que executam as outras misses de segurana, pelo que, quando a polcia de informaes rene os dados precisos sobre as atividades indevidas investigadas, repassa-as Polcia Judiciria, que faz a investigao oficial como se tratasse o caso de crime comum, com as sujeies legais usuais. Isso tambm ocorre no Reino Unido, conforme a lio do mestre em comento. 2. Tipos de Atuao Policial e a Realidade Brasileira No Brasil, conforme a tradio constitucionalista, o arcabouo das atividades policiais se encontra na Carta Magna, que no Captulo III de seu Ttulo V, que trata Da defesa do Estado e das instituies democrticas, traz o art. 144, denominado Da segurana pblica, o qual transcrevemos abaixo:
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos: I - polcia federal; II - polcia rodoviria federal; III - polcia ferroviria federal; IV - polcias civis; V - polcias militares e corpos de bombeiros militares. 1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se a: I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei; II - prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia;
III - exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; IV - exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio. 2 A polcia rodoviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. 3 A polcia ferroviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. 4 - s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem, ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais, exceto as militares. 5 - s polcias militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos corpos de bombeiros militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a execuo de atividades de defesa civil. 6 - As polcias militares e corpos de bombeiros militares, foras auxiliares e reserva do Exrcito, subordinam-se, juntamente com as polcias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. 7 - A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de suas atividades. 8 - Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei. 9 A remunerao dos servidores policiais integrantes dos rgos relacionados neste artigo ser fixada na forma do 4 do art. 39.
Assim, de plano se pode vislumbrar que, muito embora no diaa-dia policial no exista inquebrvel diviso de atribuies entre os integrantes das diferentes foras de segurana, at porque membros das foras de garantia de segurana e ordem pblicas auxiliam nas misses de polcia criminal (como quando figuram como condutores e testemunhas em Auto de Priso em Flagrante Delito, p. ex.) e o mesmo ocorre de forma inversa (i.e., quando policiais civis em misses externas de natureza investigativa surpreendem marginais praticando crime de forma fortuita, ou quando a circulao com uso de viatura caracterizada contribui para a manuteno da ordem em determinado local), desejvel que cada qual guarde suas reas e atividade de forma organizada e delimitada. Como observou Emerson Silva Barbosa,
o funcionamento harmonioso de um 'sistema de segurana pblica' pressupe o exerccio regular de suas atribuies especficas por cada um dos seus componentes e no a superposio de atividades, muitas vezes, sobre o mesmo fato ou objeto (BARBOSA, 2010, p. 195). Em seguida, se faz mister colocar que se o caput do artigo define a segurana pblica como dever do Estado e direito de todos, na mesma esteira aponta que a mesma vem a ser responsabilidade dos demais setores do governo e de toda sociedade. Quanto responsabilidade da populao, de nada adiantariam os esforos do Estado e mesmo de corpos policiais treinados e com recursos abundantes quando o prprio destinatrio da segurana que se pretende proporcionar no contribui - e at mesmo trabalha em contrariedade - com os programas levados a efeito pelos governos locais e federal. Exemplo disso pode ser colhido em determinadas reas, mormente nas grandes metrpoles brasileiras, onde as organizaes criminosas detm reconhecido poder e autoridade, com beneplcito dos moradores da regio dominada, que passam de refns dos bares do crime a massa de fiis apoiadores de sua agenda, em troca de ilusrias melhorias e da pretensa proteo que alegam proporcionar s comunidades atingidas. No trecho abaixo, o constitucionalista Tercio Sampaio Ferraz Jr. aborda o problema com preciso:
[...] devemos conscientizar-nos que os temas da segurana pblica no pertencem apenas s polcias, mas dizem respeito a todos os rgos governamentais que se integram, por via de medidas sociais de preveno ao delito. A comunidade no deve ser afastada, mas convidada a participar do planejamento e da soluo das controvrsias que respeitem a paz pblica (apud MORAES, 2002, p. 1641).
Isto posto, na sequncia se faz mister comentar sobre a distribuio brasileira das misses ou tipologias de polcia de acordo com o art. 144 de nossa Constituio Federal. Segundo o 5 do dispositivo acima, as duas misses iniciais das foras policiais ptrias, de garantia da segurana e da ordem pblica, incumbem s Polcias Militares dos Estados da federao, visto que
menciona as funes de polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica. Muito embora a hermenutica no se trate de atividade estanque de equvocos, por vezes incapaz de encontrar com certeza a mente do legislador na confeco de cada artigo de lei ou norma constitucional, fica claro na hiptese em comento que foi pretendido pelo constituinte que as citadas polcias, tradicionalmente uniformizadas e doutrinadas pelos princpios militarsticos, fizessem a maioria das incurses, bem como as demonstraes de fora e presena do Estado, para preveno da criminalidade e devoluo do status de tranquilidade ao meio social. Como adiante se observar, no se trata de excluir das demais polcias e mesmo de outras esferas administrativas o papel de foras ostensivas de preveno dos ilcitos, mas sim de dotar um aparelho organizacional como especificamente dedicado e preparado para a consecuo em tempo integral dessa importante necessidade coletiva. Necessrio aqui fazer dois adendos, o primeiro sobre a situao dos Policiais Militares que ocupam funes de Corpo de Bombeiros, os quais exercem atividade de defesa civil, mas que em situaes diversas podem aparecer como atores diretos na manuteno da ordem pblica e da segurana. Isso pode se dar quando em servio observarem a ocorrncia de crimes e tiverem obrigatoriamente que atuar por fora do art. 301 do Cdigo de Processo Penal; alm do que, funcionam como reserva do Exrcito, da forma que determina o prprio art. 144 da Constituio cidad, em seu 6, nesse caso sendo por bvio passveis de atuar em funes diferentes daquelas que lhe so tpicas, em prol da manuteno da ordem em casos extremos. Ainda no mesmo parntese, como segunda observao, imperativo abordar brevemente a situao da Polcia Rodoviria Federal, a qual tem idntica misso de atuar na manuteno da ordem e segurana pblicas, contudo em local especfico, determinado constitucionalmente no 2 do dispositivo acima; o mesmo se observa quanto Polcia Ferroviria Federal, ainda existente em nosso pas mas enfraquecida pela diminuio de contingente e pela parca utilizao de
nossa malha ferroviria. O papel de ambas nas rodovias e ferrovias federais em nada discrepa daquele efetuado pelas Polcias Militares em seus Estados de origem, no entanto essas atuam sem a mesma limitao territorial. Observa-se ainda a importncia que tem o patrulhamento das rodovias, o que inclusive inspira as Polcias Militares dos Estados, que geralmente formam companhias com semelhantes atribuies para execuo do policiamento das rodovias estaduais. Na sequncia, no que tange manuteno da ordem - lembrando a doutrina acima referida de Jean-Claude Monet, que por seu turno comenta sobre as foras policiais na Europa, em realidade diferente da nossa -, pode-se notar que no existe uma corporao especfica nacional ou nos Estados para a consecuo dessa misso e que normalmente as diferentes Polcias Militares mantm batalhes e sees prprias para isso, como o caso das tropas de choque, polcias montadas, grupos anti-bombas e anti-sequestros etc. H de se notar que se aplica a observao de Monet (2002, p. 111), segundo a qual muitas vezes esses batalhes ou polcias especiais podem ser alvos de crticas, pois desviam material humano e recursos da atividade mais corriqueira de manuteno da segurana, o que no Brasil se afigura mais agudo, pois as Polcias Militares, criando divises especiais para a recuperao da ordem, atuao em manifestaes e outros eventos urbanos, realmente desviam policiais de uma mesma corporao, que tem como seu papel mais importante o policiamento ostensivo geral em nossas cidades. Como exemplo, podemos tomar a Polcia Militar do Paran, que em material informativo online sobre sua Companhia de Polcia de Choque apresenta as seguintes diretrizes e argumentos de existncia e atuao, que se coadunam com o que at agora foi colocado:
Segundo a Lei Estadual n 6774 de 08 de Janeiro de 1976, a LEI DE ORGANIZAO BSICA DA POLCIA MILITAR, a Companhia de Polcia de Choque encarregada do policiamento ostensivo visando ao restabelecimento da ordem j perturbada, com o emprego de fora. Sua ao ser exercida nos eventos que requeiram atuao pronta e enrgica de tropa especialmente
instruda e treinada para misses de contraguerrilha urbana e rural; sempre que as necessidades exigirem, pode ser empregado em outros tipos de policiamento, a critrio do Comandante-Geral.1
Necessria, ademais, a seguinte colocao: a natureza do povo brasileiro, em momentos de normalidade e na maioria das regies do pas, de no se inflamar nas dificuldades e de se abster de manifestaes pblicas veementes contra governos e outras vicissitudes sociais, faz com que a tradio europeia de gigantescas foras policiais de choque e tratamento de manifestaes populares aqui no se repita, disso resultando que tal tipo de polcia de resguardo da ordem no Brasil esteja confinado a pequenos grupos sobrevivendo nas estruturas das Polcias Militares. Alm do mais, se os grupos especializados j so alvos de duras crticas no velho mundo, onde sua utilizao menos rara, pois passam a maior parte do tempo em treinamento e aguardando por manifestaes coletivas que geralmente sequer ocorrem, no Brasil, onde todas as camadas da populao clamam por melhor atuao do Estado na esfera da segurana pblica (em que pese sem muito conhecimento da real situao e se furtando em dar a parcela de contribuio exigida pelo Texto Maior), no poderia ser diferente, com o modesto desenvolvimento de tais grupos e a inexistncia de corporaes policiais dedicadas apenas a esse propsito, uma vez que a prioridade tanto para o Governo quanto para a sociedade o trabalho policial ostensivo nas ruas. Por fim, no que tange s polcias que se coadjuvam na manuteno da segurana e ordem pblicas, resta comentar sobre as Guardas Municipais, com criao facultada s municipalidades brasileiras pelo 8 do art. 144 da Carta Magna. Muito embora o texto do dispositivo em questo deixe claro que as Guardas criadas devem atuar na proteo dos bens pblicos da cidade em que atuam, entende-se que no se pode afastar sua natureza de ente de segurana pblica, at pela posio normativa no ttulo que trata do assunto e tambm porque a utilizao de fardamento e mesmo de armas de fogo, em grande parte
1 Disponvel em: <http://www.policiamilitar.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=775>. Acesso em: 08/10/2010. 55
Braslia, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.
das municipalidades que adotaram sua criao, implicam em sua atuao, mesmo que secundria, como executores de policiamento de segurana e responsveis pela manuteno e recuperao da mesma em casos pontuais, frequentes no dia-a-dia de seus agentes. Mais uma vez, remonta o exemplo da cidade limtrofe de Foz do Iguau/PR, onde a par da atuao das Polcias Militar, Civil e Federal e ainda da Receita Federal, na luta contra o descaminho e o trfico de drogas, habitual a atuao da Guarda Municipal local, que no pode se omitir quando em sua atividade se depara com flagrantes dos delitos mencionados, praticados em profuso na regio. Quanto terceira tipologia policial, chamada de polcia judiciria ou criminal, executada pelas Polcias Civis dos Estados e, na esfera da Unio, pela Polcia Federal, conforme a Carta Magna determina no artigo acima transcrito. Essa dualidade de corporaes existe em razo da diviso do Poder Judicirio em Estadual e Federal, o que ocorre em razo da matria. Contudo isso se d apenas por necessidade de organizao, haja vista que os poderes e sujeies legais, tanto dos diferentes juzes quanto dos policiais civis e federal, so os mesmos, mudando apenas sua esfera de atuao, determinada pelo espectro de situaes constitucionalmente definidas para cada um desses aparatos de controle da criminalidade. Apenas diferem as Polcias Civis de sua co-irm Polcia Federal medida que esta recebe taxativamente da Constituio, no 1 do mesmo art. 144, funes expressas, quais sejam a de polcia judiciria da Unio, com a responsabilidade de combater certos crimes como o trfico de drogas, contrabando e descaminho, os delitos com repercusso internacional e interestadual, bem como a incumbncia de executar aes de polcia aeroporturia, martima e de fronteiras. Anderson Daura explica com propriedade as razes para a reserva de matrias que compete Polcia Federal, inspiradas pelo imperativo de proteger um ncleo de interesses a garantir a integridade do Estado brasileiro:
Como se percebe, o constituinte, seguindo as regras de fixao de competncias, enumerou de forma taxativa aquelas que so atinentes a um dos rgos federais encarregados da Segurana Pblica, objeto do presente, a Polcia Federal. Assim, pela simples leitura do Texto Maior percebemos que estas atribuies so estrategicamente primordiais prpria manuteno: a) da integridade do Estado (represso s infraes contra ordem poltica e social); b) da relao do Estado brasileiro com outros Estados ou com a comunidade internacional (represso a crimes de repercusso internacional e a crimes previstos em tratados internacionais cuja execuo ou resultado ocorra sob a gide das leis processuais nacionais); c) da preservao das fronteiras e do trfego de pessoas e objetos nestes locais e; d) outros interesses da Unio aqui no expressamente mencionados, mas no menos importantes. (DAURA, 2009, p. 20-21).
Importa ainda comentar sobre as recentes discusses relativas prtica de certos atos de investigao por outros rgos que no os dedicados misso de polcia judiciria, ou seja, as Polcias Civis e a Polcia Federal. No momento atual a resoluo de celeumas dessa ordem primordial para definir a posio constitucional dos rgos de polcia judiciria como indispensveis para a efetivao do estado de direito e no meros rgos repressores e auxiliares de protagonistas maiores. O que se nota que cada vez mais as instituies que atuam na seara criminal procuram assumir institutos que dizem respeito atividade-fim das polcias judicirias, em tentativa de ganharem mais importncia no sistema de persecuo criminal ptria. Uma das razes para a parca ou ausente defesa das misses e prerrogativas das polcias ptrias est na incipiente literatura e cincia policial, o que dificulta as justificativas das corporaes ou mesmo do Estado na manuteno ou atribuio de novos poderes s foras de segurana. Essa uma luta de todos os policiais e estudiosos do tema, assumindo o desafio de inserir no meio acadmico a experincia de campo e as razes dos policiais que justificam sua existncia e as prticas por eles esposadas. Como exemplo das tentativas de assuno de funes que somente cabem em nossa ordem jurdica s Polcias Civis ou Polcia Federal, conforme o objeto do crime, impende trazer baila as oportunidades recentes em que se levantou a hiptese de lavratura pela Polcia Militar de Termos Circunstanciados criminais, da Lei n 9.099/95 e mesmo de Autos de Priso em Flagrante
Delito. Guardado o devido respeito que merecem os combativos integrantes das diversas Polcias Militares brasileiras, no se pode entender como correto tal aumento de atribuies dos milicianos, a uma por interpretao meramente gramatical, eis que o art. 304 do Cdigo de Processo Penal e seu 1 determinam que a autoridade competente deve lavrar o Auto respectivo. A duas, na mesma esteira e, em que pese que o art. 301 do mesmo diploma adjetivo reze que a autoridade e tambm seus agentes devam prender pessoas em flagrante de crime, de se notar que a lavratura do Auto em questo tratada de forma especfica no citado art. 304 e seguintes, onde fica claro que a figura do delegado de polcia, com formao jurdica mensurada em concurso pblico prprio e afeito s rotinas de lgica e ao procedimento da investigao criminal, o mais indicado para presidir o ato que resulta em grave constrio excepcional, sem a necessidade de ordem judicial para tanto. Em caso de Auto de Priso em Flagrante Delito lavrado diretamente por policiais militares, decidiu no mesmo diapaso a Justia Federal de primeiro grau catarinense:
Trata-se de comunicao de priso em flagrante de J. F. S.2, pela prtica, em tese, do delito previsto no art. 334, do Cdigo Penal. O comunicado foi lavrado por 'autoridade de polcia administrativa', integrante dos quadros da Polcia Militar (evento 1).
Aps transcrio do art. 144 da Carta Magna, prossegue o magistrado prolator:

A Constituio foi clara ao reservar s polcias civil e federal as atividades de polcia judiciria, responsveis pela apurao das infraes penais e de sua autoria, consoante dispe o artigo 4, do Cdigo de Processo Penal, e s polcias militares as funes de polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica (art. 144, 1, 4 e 5). Alm disso, delegou ao legislador o funcionamento dos rgos responsveis a fim de garantir a eficincia das atividades (art. 144, 7).
A distino entre polcia judiciria e repressiva no leviana e tem reflexos profundos na estrutura acusatria do processo destinado a apurar o ilcito criminal e a garantir os direitos individuais do investigado, tratado como sujeito e no mais como objeto da ao estatal.
58 2 Optamos por apresentar apenas as iniciais do nome do indivduo preso.
Ainda, com esteio na legislao processual, continua o Juiz monocrtico:

O Cdigo de Processo Penal tambm foi cristalino ao dizer que a polcia judiciria ser exercida pelas autoridades policiais no territrio de suas respectivas circunscries e ter por fim a apurao das infraes penais e da sua autoria (art. 4). O diploma processual vincula o termo autoridade policial ao exerccio das funes investigativas inerentes ao inqurito policial, que podem ser iniciadas com a priso em flagrante (art. 8).
Conclui, por fim, o magistrado, para ao final determinar o relaxamento imediato da priso em flagrante, nos termos do art. 5, LXV, da Constituio:
Portanto, nos casos de prises decorrentes de flagrante delito, a polcia militar deve, no exerccio da atividade repressiva, apresentar o preso autoridade competente para o exerccio das funes de polcia judiciria e, portanto, para a lavratura do auto de priso em flagrante, nos termos do art. 304, do Cdigo de Processo Penal. E, em razo da interpretao sistmica dos artigos 4, 6 e 304, do Cdigo de Processo Penal, luz do artigo 144, da Constituio, entenda-se por autoridade competente os ocupantes do cargo de delegado de polcia de carreira, referidos pelo 4, desse dispositivo. No se trata de formalidade dispensvel ao bel prazer do intrprete. A formao dos delegados de polcia, acadmica e decorrente de treinamento especfico, imprescindvel para o adequado desempenho das atividades descritas pelos artigos 6 e 304 da lei processual penal (como, por exemplo, a oitiva de testemunhas e do ofendido, o interrogatrio do acusado, o reconhecimento de pessoas e coisas, a realizao de acareaes e determinao de percias) e para o resguardo das garantias constitucionais do flagrado.3
A expresso autoridade policial ainda aparece no art. 69, caput da Lei n 9.099/95, pelo que se entende mais uma vez, por representar sinal de insero do dispositivo no sistema de persecuo criminal de nosso pas, que a mesma soluo se impe com a lavratura de todos os Termos Circunstanciados pelos delegados de polcia de carreira, sejam
3 Deciso exarada em 03/02/2010, nos Autos de Comunicao de Priso em Flagrante n 500001141.2010.404.7211/SC (Processo Eletrnico), Juiz Subst. Eduardo Correia da Silva. Disponvel na internet em: <http://www3.jfpr.jus.br/consulta/acompanhamento/resultado_pesquisaphp?txtValor =50000114120104047211&selOrigem=SC&chkMostrarBaixados=&todasfases=S&selForma=N U&todaspartes=&hdnRef Id=&txtPalavraGerada=>, link em Despacho/Deciso de 03/02/2010 s 19:24. Acesso em 14/10/2010. 59
da esfera estadual ou federal. Muito embora em sua atuao cotidiana os Policiais Militares faam uso de noes jurdicas quando da priso de indivduos e do cumprimento de outros misteres, somente a autoridade policial tem preparo jurdico aferido mediante rgido concurso pblico, alm de originalmente atuar em diversos tipos de investigaes, em que inclusive postula por medidas preparatrias criminais, portanto se mostra a mais indicada para, da mesma forma que nos flagrantes de crimes de maior potencial ofensivo, realizar a precisa adequao penal possvel, de acordo com a situao urgente apresentada pelos condutores em planto policial. Trata-se de garantia inclusive para o detido, que vai ter a situao em que est envolvido examinada por um profissional mais afeito s questes criminais que se fizerem surgir. Outro exemplo de aes de outros rgos, que buscam diminuir ou abalar a legitimidade e exclusividade da polcia judiciria para investigar na fase pr-processual da persecuo penal, vem a ser o relativo possibilidade de investigao pelo Ministrio Pblico. Muito embora o tema no se encaixe no espectro do presente trabalho, por exceder seus limites, insta apenas colocar que deve ser questo analisada sem as paixes atuais, sem que os envolvidos, mormente integrantes da polcia e membros do parquet, se digladiem apenas pela ocupao de uma faixa de poder que se disputa, mas sim sendo desejvel que a discusso ocorra de forma tcnica, luz da Constituio, que deve ser o guia para a resoluo do problema. Importa ainda colocar que a posio de interpretao adotada em nosso pas pode ser dada pelo Supremo Tribunal Federal, guardio da Lei Maior, que at o momento da elaborao desse trabalho no definiu de forma final e categrica sobre o poder do Ministrio Pblico investigar. Em muitas decises em Plenrio e em suas Turmas, todavia, o Pretrio Excelso vem sinalizando pela possibilidade do Parquet se enveredar na preparao da ao penal, em casos especiais quando sua participao requerida, ou quando necessria para a complementao das investigaes levadas a termo pela Polcia. o que se observa no
Habeas Corpus n 916614, cuja ementa deixa expresso que perfeitamente possvel que o rgo do Ministrio Pblico promova a colheita de determinados elementos de prova que demonstrem a existncia da autoria e da materialidade de determinado delito. Contudo, a deciso acima mencionada apresenta um contraponto ao anteriormente aventado, ao decretar que:
Tal concluso no significa retirar da Polcia Judiciria as atribuies previstas constitucionalmente, mas apenas harmonizar as normas constitucionais (arts. 129 e 144) de modo a compatibiliz-las para permitir no apenas a correta e regular apurao dos fatos supostamente delituosos, mas tambm a formao da opinio delicti.
Assim, de se entender essa corrente como a mais acertada, segundo a qual, no ordenamento ptrio como se apresenta hodiernamente, no se pode vislumbrar o Ministrio Pblico presidindo inquritos policiais originariamente confiados s polcias judicirias, ou seja, exercendo a atividade de modo a alijar do procedimento as foras de segurana constitucionalmente criadas para tanto. Deve se tratar a investigao pelo Ministrio Pblico, portanto, fenmeno possibilitado apenas em certos casos, por interpretao da Constituio de 1988 que possibilita sua atuao isolada na seara pr-processual quando em jogo a efetividade da justia criminal em casos especiais. Isso porque, como foi colocado acima, a Carta Magna elaborou sistema de justia criminal que precisa ser respeitado quando em estado de normalidade institucional, para funcionamento de nosso modelo acusatrio com o devido respeito s garantias dos cidados, resultante da diviso dos atores que de maneira independente investigam, interpem a ao penal, alm de realizarem o julgamento e a defesa do acusado. Por fim, no que diz respeito quarta misso policial em nosso pas, aparece a Agncia Brasileira de Inteligncia - ABIN como operadora maior da polcia de informaes. A Lei n 9.883, de 1999, instituiu
4 Supremo Tribunal Federal, Habeas Corpus n 91661, 2 Turma, Relatora Ministra Ellen Gracie, julgado em 10/03/2009, publicado no DJE de 03/04/2009, deciso unnime. 61
o Sistema Brasileiro de Inteligncia, o qual integra as aes de planejamento e execuo das atividades de inteligncia do Pas, com a finalidade de fornecer subsdios ao Presidente da Repblica nos assuntos de interesse nacional e criou a citada Agncia, que por sua vez destinada pelo diploma citado a planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de inteligncia do Pas, obedecidas poltica e s diretrizes superiormente traadas nos termos desta Lei. Ainda incipiente no Brasil, a polcia de informaes, ao mesmo tempo em que luta por estruturao e desenvolvimento de suas atividades, passa em nosso pas por dificuldades de legitimao e aceitao popular, haja vista o preconceito desenvolvido desde os anos de chumbo, com a pejorativa expresso arapongagem aplicada a todo tipo de atuao velada do Estado para abastecer-se com informaes, o qual at mesmo progrediu negativamente com os recentes escndalos no Governo Federal, onde chegaram mdia denncias de espionagem que estaria ocorrendo nos palcios e sedes de Ministrios de Braslia, com escopo de uso partidrio dos elementos de inteligncia colhidos. Quanto s polcias tradicionais, no caso as Polcias Militar, Civil, Federal e Rodoviria Federal, no se pode enquadrar suas atividades como colhidas na definio de polcia de inteligncia antes apontada, retirada da obra de Jean-Claude Monet (2002). Isso em especial pelo direcionamento das informaes obtidas na atividade, que como presente na citada Lei n 9.883/99 vem a ser de fornecer presidncia subsdios para tratamento de assuntos de interesse nacional, o que no se observa, pelo menos em primeiro plano, nas polcias citadas. Os escritrios de inteligncia policial da Polcia Federal e das diversas Polcias Civis trabalham com informaes para o combate ao crime em suas localidades, tendo objetos definidos e sempre com o desgnio de preparar material de instruo a futura ao criminal, que pretende proporcionar a condenao dos criminosos acompanhados. J nas polcias da rea da segurana e ordem pblica, quando h alguma diviso de inteligncia (como o caso da clebre P2, existente em al62 Braslia, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.
gumas das Polcias Militares), essa atua com o objetivo de auxiliar em seu campo de atividade, antecipando movimentos de criminosos ou organizaes que podem representar perigo normalidade da sociedade que buscam proteger. De tal maneira, em ambos os casos, no tm o mesmo mvel que a ABIN, por exemplo, preza em seu dia-adia, subordinada Presidncia da Repblica e dedicada a fortalecer sua agenda com o material que se esfora em produzir. 3. A Polcia Federal Cumprindo as Misses de Polcia Delineadas as misses de polcia segundo a doutrina atual e brevemente apresentadas as principais organizaes responsveis pelo cumprimento de cada uma delas no Brasil, resta ao presente trabalho perquirir quando a Polcia Federal se conduz de forma a cumprir, se no de forma principal, mas ao menos incidental, cada uma das tipologias policiais aqui explanadas. Inicialmente, abrimos pequeno parntese para observar que no ser analisada nesse captulo a funo de polcia judiciria por parte de Polcia Federal. Dessa forma, no h que se fazer muitas consideraes sobre o cumprimento da misso de polcia judiciria pela Polcia Federal, pois cotidianamente a maioria de seu pessoal atua na conduo de inquritos policiais e de medidas outras de polcia judiciria, sendo essa tipologia definida como sua atividade-fim, conforme o citado art. 144 da Carta Magna. Ademais, de ver-se que nesse quesito a fora de segurana federal trabalha, por vezes, com abrangncia ainda maior do que a determinada pela Lei Maior. Esse fenmeno se apresenta em nosso ordenamento em funo da Polcia Federal atuar na sua competncia de investigar os crimes que atentam contra os interesses ou patrimnio da Unio, conforme o 1 do supracitado artigo da Constituio de 1988 e, em adio, acaba investigando delitos que originalmente no seriam de sua atri63 Braslia, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.
buio e sim das Polcias Civis. Isso porque em crimes conexos, prevalece a competncia da Justia Federal, atraindo a causa para o aparato judicante federal, hiptese em que a Polcia Federal como polcia criminal da Unio atua na investigao de fatos que, isoladamente, seriam investigados pelas autoridades estaduais. Nesse sentido, a Smula n 122 da Jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, que de forma expressa propugna que Compete Justia Federal o processo e julgamento unificado dos crimes conexos de competncia federal e estadual, no se aplicando a regra do art. 78, II, 'a' do Cdigo de Processo Penal.5 Segundo a lio de Mirabete, esse tambm o entendimento do Supremo Tribunal Federal, que d prevalncia competncia da Justia Federal, que tem sede constitucional, em detrimento da Justia Comum Estadual, que residual (1998, p. 181). Outrossim, como adiantado acima, a reboque desse entendimento, hoje consagrado e, em razo da competncia definida para a Justia Federal, a Polcia Federal vem a atuar como polcia judiciria nos casos em que um ou mais crimes conexos so federais, expandindo seu espectro de atuao sobre os demais delitos que no seriam de sua responsabilidade. Feita a constatao acima, de que se afigura predominante a destinao constitucional da Polcia Federal como polcia judiciria da Unio, de se prosseguir para considerar a funo policial de prover segurana populao. Malgrado essa afirmao, porm, no se vislumbra que essa seja apenas uma misso secundria da fora federal em comento. Isso porque a contribuio do citado rgo para a garantia da segurana pblica, se no ocorre sempre de maneira evidente e com prioridade em sua agenda, ocupa posio relevante em quase todos aspectos do cotidiano de seus integrantes. Primeiramente e observando sua faceta mais bvia, a atuao da polcia federal, mesmo na funo de polcia judiciria e em outros misteres do cotidiano funcional, representa com a visibilidade de seus resultados importante instrumento de preveno de crimes, que em
5 Disponvel na internet em: <http://www.stj.jus.br/SCON/sumulas/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&livre =%40docn&&b=SUMU&p=true&t=&l=10&i=350>. Acesso em 18/10/2010.
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ltima instncia dissuade novos criminosos em seus planos esprios e desestimula delinquentes mais experimentados de tentarem novas empreitadas indevidas. O professor luso Manuel Valente, discorrendo sobre o assunto, assevera com preciso:
[...] a preveno criminal, incluindo a dos crimes contra a segurana do Estado - previstos e punidos pelos artigos 308. e ss. do CP - funo primordial da POLCIA e apresenta-se como instrumento funcional para garantir a segurana interna, ou seja, esta apenas se garante eficiente e eficazmente se forem evitadas as violaes s regras do Estado de direito democrtico, quando aquelas se verificarem, se descobrirem e responsabilizarem os seus agentes (VALENTE, 2009, p. 115).
Obviamente, essa particularidade da aura preventiva que envolve as aes policiais no exclusiva da Polcia Federal, eis que observada no mbito de todas as Polcias Civis da federao brasileira. Contudo, a partir do comeo desse milnio, a prtica da polcia judiciria da Unio de deflagrar megaoperaes policiais tendo como escopo diferentes tipos de delitos, em especial aqueles ligados corrupo e s leses aos cofres pblicos, bem como o trfico de drogas interestadual e mesmo internacional, elevaram a um nvel mais agudo o poder preventivo de suas investigaes e das medidas policiais e judiciais delas decorrentes. Felizmente, a organizao inicialmente adotada pela Polcia Federal vem sendo encampada pelas coirms da esfera estadual, com claros benefcios para a sociedade, eis que o combate aos criminosos vem ocorrendo de forma mais organizada e metdica, assim como com maiores graus de contundncia e preciso na localizao dos autores, dos produtos e corolrios do crime, com produo de provas mais qualificadas e a final conduo dos suspeitos s barras dos tribunais. Em seguida, importa relembrar o papel da Polcia Federal na seara administrativa em nosso pas, o qual muito embora no esteja especificado na Constituio Federal, tradicionalmente vem sendo ocupado e exercido com combatividade pelo rgo. Indo de encontro com a tradio da maioria dos pases, como se pode visualizar, v. g., no caso dos Estados Unidos da Amrica, onde existem polcias e
agncias especficas para cada um dos temas relevantes, tais como a fiscalizao sobre produtos qumicos, armas de fogo e munies, segurana privada, emisso de passaportes e registro de estrangeiros, representao da INTERPOL, alm de outros, no caso brasileiro todas essas atribuies so colecionadas por uma s fora, a mesma que ostenta tambm a posio de polcia judiciria da Unio. Na mesma esteira, portanto, em tal modalidade de atuao a Polcia Federal contribui para manter a segurana no seio da sociedade, de forma secundria como colocamos acima, medida que mantm controle sobre a aquisio, venda e depsito de insumos qumicos, os quais podem ser usados para fabricao e refino de txicos, alm da relao bvia que os mesmos guardam com a confeco de explosivos; tambm repercute da mesma maneira sua atribuio administrativa, gerando garantia de segurana aos cidados por meio de uma atuao mais uniforme do Estado, quando exerce as funes de bureau competente para registro de armas e munies, gerindo o Sistema Nacional de Armas - SINARM, recente conquista que proporcionou a unificao do cadastro de armas de fogo em nosso territrio, mister que antes cabia a cada uma das Polcias Civis dos Estados. Igualmente, no controle da segurana privada a Polcia Federal realiza controle sobre empresas e vigilantes, que usam de armas de fogo e outros recursos para prover segurana adicional a corporaes e instalaes privadas, impedindo que pessoas no qualificadas ou com intenes perversas detenham esse tipo de poder; ainda, figurando como representao da INTERPOL e emitindo passaportes, realizando rotinas de migrao e controle de estrangeiros, o rgo impede a entrada e permanncia de indivduos estrangeiros irregulares ou com restries na ordem internacional, bem como faz o municiamento das polcias e de sees do governo em geral com informaes para a persecuo e cumprimento de ordens de priso contra estrangeiros condenados ou mundialmente procurados pelo envolvimento com delitos graves em investigao.
Entretanto, insta considerar, com base no fundamental art. 144 da Carta Magna, que ao lado da principal funo da Polcia Federal no inciso IV, de exercer com exclusividade a polcia judiciria da Unio, outra de suas atribuies e no menos importante, a de prover a segurana pblica por meio do policiamento das fronteiras, dos aeroportos e do espao martimo brasileiro, conforme decreta o inciso III do mesmo dispositivo constitucional. De certo no determina a Lei Maior que a Polcia Federal atue apenas na investigao de crimes ocorridos nesses ambientes, mas sim que exera policiamento ostensivo em tais locais e empregue a fora do Estado, se necessrio, para o retorno do status quo ante ao cometimento de delitos ou de movimentos tendentes sua prtica. Nesse diapaso, comenta Anderson Daura:
[...] a Polcia Federal se reveste, por vezes como polcia preventiva (atuao como polcia martima, aeroporturia e de fronteiras) atuando na restrio e fiscalizao de atividades e outras, na sua maioria, como polcia judiciria (investigao de crimes) que, via de regra, vo a julgamento perante a Justia Federal de 1 grau (DAURA, 2009, p. 22).
Portanto, contrariando a tendncia das Policias Civis dos Estados, entende-se a Polcia Federal como um rgo hbrido, que persegue a realizao das funes de polcia de segurana e de polcia judiciria, ambas como misses principais em sua atuao cotidiana. Essa realidade se expe, por exemplo, pela atual existncia das Delegacias de Polcia Martima (DEPOM) na corporao, as quais foram concebidas em Unidades localizadas em pontos sensveis de nosso territrio, situadas no litoral ou onde existem lagos ou rios relevantes, como so os casos das cidades de Foz do Iguau/PR, Guara/ PR, Santos/SP, Rio de Janeiro/RJ e Itaja/SC. Essas chamadas delegacias no possuem obrigatoriamente inquritos e investigaes em andamento e no aguardam a prtica de crimes para to-somente apurar os culpados, uma vez que rondam o territrio de atuao, munidos de viaturas aquticas e armamento considervel, buscando prevenir o trfico de drogas e armas, contrabando e descaminho, alm de uma srie de outros crimes passveis de ocorrerem nas res67 Braslia, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.
pectivas regies. Com esse espectro de atuao ainda diferenciado daquele de uma organizao somente dedicada polcia judiciria, essas Unidades confirmam a natureza constitucional tambm de polcia de segurana que a Polcia Federal ostenta aps 1988. Do mesmo modo se pode notar, ainda que sem a existncia em todas as cidades de Delegacias especializadas, que a atuao da polcia da Unio nos aeroportos igualmente destacada e difere da polcia do tipo criminal ou judiciria, lidando no somente com crimes j consumados, mas igualmente com ameaas ainda no acontecidas e tambm com a segurana dos passageiros mediante a fiscalizao das instalaes e a presena ostensiva de seus agentes, em tais locais de evidente importncia, dada a circulao nacional e muitas vezes internacional de bens e pessoas. Em seguida aparece a funo policial de manuteno e recuperao da ordem pblica. Diferentemente da modalidade anterior, em que pelo prprio texto da Carta Maior se nota a vocao e o mister da Polcia Federal em prover a segurana pblica de forma preventiva, em algumas reas selecionadas pelo texto constitucional, no caso da polcia de ordem pblica isso no se observa. Abra-se parntese para lembrar que alguns estudiosos entendem que a polcia de segurana e a de manuteno da ordem se entremeiam, formando uma tipologia nica de atuao policial; para esses pesquisadores o fato de atuar nas fronteiras, espaos martimos e aeroportos j enquadraria a Polcia Federal como fora de preveno com o cumprimento da misso de segurana em questo e tambm de recuperao da ordem pblica, ao fazer-se presente nos citados ambientes. Como no adotamos a viso do parntese acima, podemos observar que mesmo nas modalidades de policiamento preventivo do art. 144, inciso III da Constituio cidad, a corporao federal em comento somente de forma secundria trabalha na recuperao da ordem pblica, ou como polcia de ordem. Isso porque, conforme a precisa definio de Monet comentada no incio desse estudo,
a polcia de ordem em sua acepo a polcia dedicada a confrontos com movimentos hostis, especializada e sempre em treinamento para pronto emprego. Apenas como corolrio de sua obrigao Constitucional de defender os espaos mencionados no inciso III do dispositivo e pela obrigao de seus agentes de agirem prontamente em defesa da sociedade, os policiais em servio nas fronteiras, aeroportos e espaos martimos tendem a atuar contra ameaas ordem pblica, recuperando-a em caso de necessidade e quando possvel, de acordo com o caso concreto. At porque, infelizmente, o efetivo da Polcia Federal no apresenta nmeros passveis de permitir a formao de diviso ou grupo diferenciado, presente em todo territrio e sempre concentrado para atuar somente nessas oportunidades. De novo, cabe como exemplo da participao da Polcia Federal como fora que recupera a normalidade do meio social nos casos em que ocorrem manifestaes ou perturbaes populares nas faixas de fronteira brasileiras, como o caso clebre das vrias oportunidades em que compristas e mototaxistas entenderam por bem interditar a Ponte Internacional da Amizade, na fronteira Brasil-Paraguai, tentando fazer valer suas reivindicaes e protestando contra a fiscalizao das foras de segurana; nesse momento, a organizao presente no local e com atribuio mais prxima para resolver a situao a Polcia Federal, que mesmo sem possuir diviso dedicada a esse mister deve se socorrer de todos os homens disponveis, com treinamento especfico ou no, demonstrando o poder do Estado contra os manifestantes que praticavam ilcito ao alijar os cidados de ambos os pases da divisa internacional de exercerem o direito de circular no local. Mesmo considerando esses aspectos, a Polcia Federal, como as polcias civis, mantm em sua estrutura apenas uma unidade de pronto emprego, o Comando de Operaes Tticas - COT, localizado na estrutura do Departamento sob a Diretoria-Executiva - DIREX. A doutrina e as prticas do grupamento so semelhantes aos das unidades tticas europeias, diferindo nesse caso pois atende todo
o territrio nacional e mormente empregado em casos de operaes policiais, quando envolvidos alvos de alta periculosidade e com a existncia de certo tempo de planejamento e da possibilidade de deslocamento de integrantes do grupo para atuao em data previamente marcada. Como narrado acima, nas fronteiras e em outros pontos sensveis, como em aeroportos e portos, quando de manifestaes e situaes de conflito no previstas, a Polcia Federal dispe apenas dos servidores lotados no local, que devem agir com a mxima rapidez para assegurar a efetividade das medidas e tambm que a demonstrao de fora do Estado seja contundente e eficiente. Nada impede, porm, que o conhecimento e tticas do COT sejam repassados periodicamente aos policiais lotados nas mais diferentes localidades, para que em situaes onde geralmente invivel o deslocamento do grupo de elite, os demais policiais possam agir de forma a debelar os conflitos urgentes. Ademais, destaque-se que prtica das Policiais Civis dos Estados, que tambm tm natureza de polcias judicirias, a manuteno de grupos semelhantes, o que ocorria antes mesmo da popularizao da utilizao do COT pela fora federal. Os mais conhecidos so o Grupo de Operaes Especiais - GOE, da Polcia Civil de So Paulo, o agrupamento Ttico Integrado de Grupos de Represso Especiais - TIGRE, da Polcia Civil paranaense e mesmo a Coordenadoria de Recursos Especiais CORE, da Polcia Civil do Rio de Janeiro, que se trata de estrutura superior que abriga vrios grupos especializados, entre eles o Servio de Operaes e Tticas Especiais, a Seo de Operaes Tticas, o Grupo de Operaes Especiais, a Seo de Operaes Areas, a Seo de Operaes Martimas e Ribeirinhas, alm de outros. Aqui cabe atentar para o tema da participao da Polcia Federal no policiamento de grandes eventos, como se deu com o Panamericano de 2007 realizado no Rio de Janeiro e que se prev para a Copa do Mundo FIFA de 2014 e os Jogos Olmpicos em 2016, tambm na capital fluminense. Em um misto de polcia de segurana ou preventiva, quando atua em atividades de exame pevio de locais de
reunies e competies, ou quando faz a segurana de equipes esportivas e altos dignitrios e que ainda lida com a sempre frequente ameaa de conflitos envolvendo grupos de torcedores, em que demandada a atuao de polcia de ordem, essa participao da fora federal em comento se afigura como parte de questo mais ampla, no sendo abrangida pelo objeto do breve trabalho, mas que desde j demonstra como a Polcia Federal tem cada vez mais atribuies no ordenamento brasileiro. Por derradeiro, no que toca misso policial de inteligncia, em sua forma clssica, com o fornecimento de subsdios para as aes e estratgias do governo - como comentado acima para o caso da ABIN no Brasil -, a Polcia Federal seguramente no tem esse escopo quando realiza seus levantamentos, acompanhamentos de alvos e relatrios nessa esfera. A fora policial em questo, assim como suas coirms da Polcia Civil, atuam na rea de inteligncia apenas para subsidiar sua ao como polcia judiciria, ou seja, com o mvel de iniciar um trabalho a culminar em inqurito policial e por fim de instruir processo judicial capaz de prover as condenaes de pessoas que comprovadamente praticaram delitos. Assim se d o trabalho de inteligncia do rgo, tanto nos Ncleos de Inteligncia das diferentes Delegacias pelo Brasil, quanto nas Superintendncias Regionais. Nem mesmo secundariamente podemos entender que a produo de conhecimento e provas pela Polcia Federal, mediante o trabalho dos agentes lotados em seus rgos de inteligncia, pode servir de subsdio ao governo e seus programas, uma vez que esse auxlio ao poder vigente obrigaria o prisma da atividade de polcia ser outro naqueles setores, qual seja um prisma poltico, mais preocupado com atividades nocivas ordem poltica do que com a prtica de eventuais crimes. Apenas no caso de deteco de alguma atividade subversiva ou que atente contra a ordem do Estado e instituies (por exemplo, descoberta de organizao separatista em interceptao telefnica autorizada pela Justia, por outros
motivos) a atuao preventiva de polcia judiciria pode ser feita, com o consequente conhecimento das reas competentes do Executivo e proteo dos programas e da normalidade do governo daquele momento. Contudo, seja Polcia Federal ou mesmo as Polcias Civis dos Estados, nunca podem agir desde incio com esses objetivos. Fechando esses breves comentrios, em que foram apontadas as funes de polcia levadas a efeito pela Polcia Federal brasileira, algumas delas apenas de forma reflexa, faz-se necessrio argumentar que muito embora cada polcia em nosso ordenamento tenha seu papel definido, para a populao, cliente ltimo do sistema de segurana cujo funcionamento todos pretendem proporcionar, pouco importa quais dos atores se incumbem de cada misso ou excerto da atividade de manter a paz social. De tal modo, importante lembrar a pertinente lio do mestre lvaro Lazzarini, resgatada por Emerson Barbosa, para quem O que determina, portanto, o exerccio de uma funo de polcia por uma organizao policial no o rtulo que a instituio ostenta, mas atividade de polcia em si exercida (2010, p. 195). Portanto, importa administrativamente para cada organizao e para a Polcia Federal atuar em suas esferas de atribuio, no entanto o que interessa ao cidado que a segurana seja mantida e recuperada a ordem pblica, sempre que algum ator ou fenmeno lhe faam frente. Concluso Com o trmino do trabalho em mesa vislumbramos que aos governantes e, em ltima instncia, ao cidado e sociedade como um todo, em especial nos centro urbanos, pouco importa quais so e quem exerce as atividades das diferentes tipologias policiais. Contudo, ao aparato estatal necessrio que exista especializao, estudo e conhecimento sobre o papel de cada ente do sistema de segurana, para que a rdua misso de prover to caro estado de normalidade seja cumprida com preciso.
Feito o esclarecimento do que so as misses de polcia, amparado na doutrina esposada por Jean-Claude Monet, busca-se explicitar que a compreenso dos papis cumpridos pelas foras de segurana pode ajudar as organizaes e os policiais que elas integram a realizar seus misteres de forma mais precisa e especializada. Assim as cpulas das corporaes podem vislumbrar, como demonstrado no mbito da Polcia Federal, que em muitas oportunidades, em locais e momentos em que possuem atuao exclusiva, as polcias coirms podem assumir, ainda que secundariamente, excertos das misses policiais que originalmente cabem a outras foras de segurana. E como foi adiantado acima, sociedade no diz respeito a diviso de tarefas policiais, mas interessa que o meio social reste resguardado; por isso primordial que todos os entes policiais saibam dessa particularidade e estejam preparados para agir de acordo, atendendo aos anseios do meio social. Nesse ponto o estudo sobre a Polcia Federal se mostra vlido, pois com a larga extenso territorial do teatro onde atua e a abrangncia das matrias policiais e administrativas que lhe incumbem, se mostra como organizao que praticamente cumpre todas as misses policiais, eis que exerce com exclusividade a Polcia Judiciria da Unio, atua no policiamento de segurana em aeroportos, no ambiente martimo e nas fronteiras, onde eventualmente resguarda a ordem pblica contra abalos e manifestaes coletivas, atuando tambm como bureau de inteligncia permanente - muito embora sem motivao poltica e de governo. O rgo estudado mostra, portanto, como deve ser a polcia que atende sociedade de forma completa, do modo que deseja a populao, o que explica os altos ndices de aprovao nas recentes pesquisas sobre a corporao.
ALT AIR AP ARECIDO GALVO FILHO Delegado de Polcia Federal desde 2006, atualmente lotado em Maring/PR. T ambm atuou por dois anos na Delegacia de Polcia Federal em Foz do Iguau/PR, onde presidiu investigaes de crimes previdencirios, descaminho e trfico internacional de entorpecentes. E-mail: galvao.aag f@dpf .gov .br
POLICE TASKS AND BRAZILIAN FEDERAL POLICE ABSTRACT

Police missions can be defined in four categories: security police, order police, judicial or criminal police and intelligence police. In Europe, where the police appeared as a defense force of state and society, there are organizations with more defined roles, each for the fulfillment of one type of police mission, but that is not what happens in Brazil. While Military Police of the brazilian states are left with almost all the tasks of security and order police, the Civil Police work as judicial police, in relation to crimes that not taunt the goods or services of the Union. Intelligence police, in its classic form as a subsidy for government programs, is exercised by the Brazilian Intelligence Agency - ABIN. In turn, the Federal Police is presented with the clear constitutional task, determined by Art. 144 of the Brazilian Constitution, to exercise sole judicial police on federal matters, yet the same article gives it the duty of security police in specific areas such as airports, maritime and border areas. In addition the corporation does also order police in the above places, where it works mostly in isolation, recovering the normal social environment when necessary, and works as an intelligence police on the behalf of their investigations, although with no political motivation.
Keywords: Police missions. Public safety. Role of police forces. Brazil's Federal Police.
Referncias
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O Delegado de Polcia no Sistema Jurdico Brasileiro: das origens inquisitoriais ao garantismo penal de Ferrajoli
Franco Perazzoni
D
RESUMO
A partir de seu surgimento, ainda no perodo imperial, como autoridade escolhida dentre magistrados e, portanto, detentora de poderes e atribuies legais no apenas policiais, mas tambm judiciais, a histria do delegado de polcia, no Brasil, se funde com a prpria evoluo paulatina de nossa persecutio criminis e da posio ocupada pelos diferentes autores que nela atuam (juiz, acusado e acusao). Em que pese, na maioria dos outros pases, a funo exercida pelo delegado de polcia (o Estado-investigao) estar nas mos de magistrados ou membros do ministrio pblico, a leitura atenta dos preceitos e normas constitucionais que regulam a matria, bem como os avanos e retrocessos obtidos por essas mesmas naes nestas ltimas dcadas, apontam pela correta opo do constituinte ao garantir Polcia Judiciria, atravs do delegado de polcia, a titularidade do Estado-investigao. Isto porque, o inqurito policial, conduzido pelo delegado, afigura-se, s.m.j, dentre os demais, o modelo investigativo que melhor se adqua no apenas s peculiaridades territoriais do nosso pas, mas, sobretudo, ao prprio Estado Democrtico de Direito e aos ideais de um sistema jurdico que se prope a ser garantista.
Palavras-Chave: Polcia Judiciria. Delegado de Polcia. Autoridade Policial. Estado Democrtico de Direito. Garantismo Penal.
Introduo Este artigo almeja realizar uma anlise das origens, evoluo histrica e do atual papel desempenhado pelo ocupante do cargo de delegado de polcia na ordem jurdica brasileira, partindo desde o seu surgimento, ainda no perodo imperial, como autoridade escolhida dentre magistrados e com poderes no apenas investigativos, mas,
ISSN 1983-1927
Recebido em 8 de dezembro de 2010. Aceito em 1 de outubro de 2011.
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O Delegado de Polcia no Sistema Jurdico Brasileiro
tambm, tipicamente jurisdicionais (da sua natureza claramente inquisitorial), passando pela intensa evoluo legislativa da Repblica, at a sua correta manuteno pela Constituio Cidad de 1988 como titular do Estado-investigao, por ser, indubitavelmente, o modelo do que melhor se adqua no apenas s peculiaridades territoriais do nosso pas, mas, sobretudo, ao prprio Estado Democrtico de Direito e ao legtimo sistema acusatrio, fundamentado primordialmente na exigibilidade de efetiva paridade de armas entre defesa e acusao e, portanto, a exigir que a autoridade investigante no se confunda com as partes e/ou seus atores processuais. Partiremos, portanto, da premissa de que no h como se empreender uma escorreita anlise de nossa autoridade policial, desvinculando-a de sua prpria histria, razo pela qual buscaremos trazer alguns dos aspectos principais que influenciaram a sua criao e moldaram sua jornada em nosso ordenamento ptrio. A seguir, passaremos a esmiuar alguns aspectos muito peculiares, porm pouco estudados, acerca da referida autoridade, notadamente no que se refere posio por ela ocupada na persecutio criminis extra juditio, inclusive atravs da comparao com os demais modelos investigativo-estatais vigentes em outras naes. Por fim, sero trazidos baila alguns dos principais aspectos do moderno processo penal, notadamente no que se refere ao garantismo penal de Ferrajoli e necessria releitura constitucional dos fins a que se destina a investigao criminal preliminar, bem como do papel desempenhado pelo Delegado de Polcia sob esse novo paradigma tico-jurdico. Por bvio, estas so apenas tentativas acadmicas de se realizar uma anlise histrica e evolutiva da importante funo desempenhada pelo delegado de polcia em nosso pas, pontuando-as com as nossas perspectivas e experincias pessoais, mas sempre luz do ordenamento vigente e das modernas correntes doutrinrias que vm se firmando no campo do direito processual penal, notadamente em sede de investigao preliminar.
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Se, por um lado, o tema se revela solo extremamente frtil, alm de atual e palpitante, por outro, somos inclinados, infelizmente, a reconhecer que doutrina ptria apenas comeou a dar seus primeiros passos para a efetiva compreenso do papel desempenhado pelo delegado de polcia, esta fuso entre funes tipicamente policiais e jurdicas, na maior parte das vezes, sobejamente incompreendido por ambos os mundos em que milita. Nesta esteira, longe de esgotar to importante tema, o que se prope aqui uma panormica: por vezes, simplesmente trazendo baila algumas consideraes que julgamos importantes, por outras, formulando questes ainda pendentes de respostas. 1. Origens da Polcia Judiciria e da Carreira de Delegado de Polcia no Brasil A doutrina unssona em afirmar que o direito brasileiro, escudado inicialmente nas Ordenaes vigentes na metrpole e, posteriormente, a partir da edio de normas ptrias, sempre previu alguma forma de investigao preliminar, sendo corrente a meno aos institutos da devassa, querela e denncia, como as formas de investigao vigentes durante o Brasil - colnia. Sobre esse estes trs institutos, podemos resumi-los conforme a seguir:
A denncia era uma declarao, feita em juzo, de crime pblico, para que se procedesse contra o imputado oficiosamente. Era aplicada apenas nos delitos no sujeitos devassa, e nem nos crimes denominados particulares. A querela, por seu turno, era comparvel querela de hoje em dia, aplicvel aos crimes de iniciativa privada; destinava-se ao entendimento, sob juizado, entre acusado e acusador em delitos de pequena monta. A devassa era a comunicao de delito levada ao juiz, que a levava a termo (...) foi um modelo largamente utilizado para finalidades de maquinao estatal (...) como na devassa sobre a Inconfidncia Mineira que findou com a execuo de Tiradentes (PEREIRA, 2010).
Importante ter em mente que a devassa era uma investigao ordinria, sem preliminar indicao de autoria ou de indcios de autoria
delituosa, ao passo que a querela era uma investigao sumria, ou seja, com prvia indicao de autoria ou seus indcios (ALMEIDA, 1973, p. 195-197), estando ambas a cargo do prprio juiz que julgaria o feito. O que se verifica, portanto, que as funes judicantes e de investigao criminal, nesse perodo, se concentravam na figura do magistrado. E mais: durante a colnia, apesar de terem surgido alguns grupos organizados com funes de polcia ostensiva (guarda escocesa, quadrilheiros etc.), no havia, efetivamente, um corpo policial com funes especificamente investigativas, mesmo que submetido ao comando do magistrado. Neste sentido so as lies de Kfoury Filho (apud ZACCARIOTTO, 2005, p. 53):
(...) por longo tempo as atividades jurdico-policiais, a par daquelas de ndole poltico-administrativas, incumbiram s Cmaras Municipais, cabendo aos capites-mores, aos alcaides, aos quadrilheiros e aos almotocs auxiliar os Juzes Ordinrios e de Fora, alm dos Corregedores e Ouvidores, na faina criminal.
Apenas posteriormente, em 1808, com a chegada da Corte portuguesa no Brasil, foi criada a Intendncia Geral de Polcia, cuja chefia era desempenhada por um desembargador, nomeado Intendente Geral de Polcia, com status de ministro de Estado. Dadas as peculiaridades e extenso do territrio nacional, o intendente podia autorizar outra pessoa a represent-lo nas provncias, surgindo desta atribuio o uso do termo "delegado" no Brasil. Este delegado exercia, contemporaneamente, funes tpicas de autoridade policial (tanto administrativa como investigativa) e judiciais. Pouco aps nossa independncia, j em 1827, foi implementada sensvel alterao no sistema de persecuo penal que, nos dizeres de Maria da Gloria Bonelli (2003, p. 6-7):
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(...) introduziu o juiz de paz previsto na Constituio de 1824, com atribuio policial e judiciria, e extinguiu os delegados de polcia. A principal diferena entre os delegados de polcia e os juzes de paz vinha da origem da autoridade judicial. Enquanto a autoridade do intendente e do comissrio emanava do monarca, a do juiz de paz vinha da eleio na localidade.
A idia, como fcil perceber, era afastar o poder central da investigao e apurao de ilcitos penais. Ocorre, entretanto, que tal qual o modelo anterior, este sistema ainda pecava por conferir mesma pessoa poderes tpicos de autoridade policial e judiciria, o que, alis, foi mantido pelo novel Cdigo de Processo Criminal, promulgado em 29 de novembro de 18321 . Esta descentralizao poltica na funo policial, ps-Independncia, perdurou at a reforma processual de 1841, quando:
A Lei 261, de 03 de dezembro, determinou que os chefes de polcia seriam escolhidos entre os desembargadores e juzes de direito, e que os delegados e os subdelegados podiam ser nomeados entre juzes e demais cidados, tendo autoridade para julgar e punir. A lei estabeleceu as funes de polcia administrativa e de polcia judiciria. Na primeira, os delegados assumiam atribuies da Cmara Municipal, como as de higiene, assistncia pblica e viao pblica, alm daquelas de preveno do crime e manuteno da ordem. Na funo judicante, podiam conceder mandados de busca e apreenso, proceder a corpo de delito, julgar crimes com penas at seis meses e multa at cem mil-ris. O regulamento de julho de 1842 , instituiu o controle civil sobre a polcia militar, que foi reforado pelo regulamento de janeiro de 1858 (HOLLOWAY, 1997, p. 170).
, portanto, a partir da Lei n 261 de 03.12.1841, que o ordenamento ptrio passa a prever, expressamente, os poderes e atribuies legais das Autoridades Policiais, as quais deveriam ser nomeadas dentre Juzes 2 e cidados respeitveis, bem como passa
1 Para uma mais profunda anlise das atribuies dos Juzes de Paz e o modelo investigativo adotado naquele perodo, remetemos o leitor obra da prof. Marta Saad, constante de nossas referncias bibliogrficas. 2 interessante constatar que, conforme o Estatuto Criminal de 1832, as funes do rgo acusador, representado pelo Promotor Pblico, ainda no eram privativas de graduados em Direito, embora recassem, preferencialmente nos que fossem instrudos em leis, nomeados por trs anos, mediante proposta das Cmaras Municipais (art. 36), ao passo que os cargos de Chefe de Polcia eram exclusivamente preenchidos por Desembargadores e/ou Juzes de Direito, bacharis em Direito (arts. 6 e 44). Com a Lei 261/1841 e a passagem das atribuies anteriormente 81
adotar, oficialmente, as denominaes Chefe de Polcia , Delegado de Polcia e Subdelegado de Polcia . Posteriormente, o regulamento n 120/1842 veio a estabelecer a distino formal entre Polcia Administrativa e Polcia Judiciria, prevendo dentre as funes desta ltima prender denunciados, expedir mandados de busca e apreenso, proceder ao corpo de delito e julgar crimes de sua alada3 (MACHADO, 2010 p. 50). Neste sentido, convm trazer baila o precioso esclio do Prof. Jos Pedro Zaccariotto:
polcia judiciria de ento, quase sempre exercida por magistrados togados, competia mais que a apurao das infraes penais (funo criminal), cabendo-lhe tambm o processo e o julgamento dos chamados crimes de polcia (funo correcional) [...] Falhou a reforma, destarte, precisamente por no realizar a separao, j h tempo veementemente reclamada, entre as funes judiciais e policiais (executivas), que continuaram em mos nicas [...] Quase trs decnios de protestos e inmeros projetos legislativos foram necessrios para reverter os excessos perpetrados por meio das mudanas em comento [...] (ZACCARIOTTO, 2005, p. 60-61).
Com efeito, apenas com o advento da Lei n. 2.033, de 20 de setembro de 1871 e do consequente Decreto n. 4.824, de 22 de novembro de 1871, que se concretizou a eficaz separao entre funes judiciais e policiais, vedando-se s autoridades policiais o julgamento de quaisquer ilcitos penais e consagrando-se, no ordenamento ptrio, o inqurito policial como principal modelo legal de apurao de fatos criminosos. Note-se que, com a proclamao da repblica em 1889 e promulconferidas aos Juzes de Paz s Autoridades Policiais, os cargos de Delegado e Subdelegado tambm passaram a ser preenchidos, preferencialmente, por quaisquer juzes (municipais e/ou de direito, sempre bacharis, porm com requisitos especficos quanto ao tempo de prtica forense) ou, na sua ausncia, demais cidados. 3 Apesar de possuir alguns poderes tpicos de Autoridade Judiciria, a regra era que a Autoridade Policial, aps concluir as investigaes, deveria remeter todos os dados, provas e esclarecimentos obtidos acerca do delito para o juiz competente, o qual julgaria o feito (art. 4, pargrafo 9, da Lei 261, de 03.12.1841), o que sinaliza para o incio da separao entre as funes judicante (Estado-juiz) e investigativa (Estado-investigao), o que, veremos oportunamente, teve forte incremento com a Lei 2.033/1871, mas s veio a se sacramentar, definitivamente, em data muito posterior, com o advento da CF/88.
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gada a novel Constituio Federalista de 1891, a criao e manuteno das foras policiais passou a ser responsabilidade dos estados-membros.4 As linhas gerais do modelo definido em 1871, entretanto, foram mantidas at a presente data, inclusive com a manuteno da autoridade policial (concentrada na tradicional figura dos Delegados de Polcia5 ), assim como do inqurito policial na posterior reforma do Cdigo Penal, em 19416 (arts. 4 a 23 do Decreto Lei 3.689, de 03.10.1941). Por bvio e tendo em mente que o Cdigo de Processo Penal vigente foi editado em pleno regime ditatorial, no qual se defendia a eficincia da persecuo criminal a todo custo e o imputado era tratado como mero objeto da investigao (MACHADO, 2010, p. 52), faz-se necessria toda uma nova releitura no apenas da sistemtica que envolve a persecutio criminis extra juditio , especialmente o inqurito policial, mas, sobretudo, o papel que desempenha o Delegado de Polcia a partir da Constituio de 1988, de inspirao flagrantemente garantista. Para tanto, estabelecidas, em linhas gerais a origem e a evoluo, at aqui, do cargo de Delegado de Polcia (e, por conseguinte, da prpria Polcia Judiciria, por ele exercida), passaremos a esmiuar um pouco mais detidamente o papel que lhe compete na sistemtica processual penal, sob alguns daqueles que reputamos como sendo seus principais aspectos.
4 Para uma mais profunda compreenso da criao e estruturao das polcias estaduais, notadamente no estado de So Paulo, tendo em vista os estreitos limites deste singelo trabalho, remetemos o leitor obra de Hermes Viera e Oswaldo Silva: Histria da Polcia Civil de So Paulo. Companhia Editora Nacional, 1955 e/ou obra do Prof. Jos Pedro Zaccariotto, constante de nossas referncias. 5 Note-se que o termo delegado hoje empregado muito mais em face da herana histrica e da familiaridade que a populao em geral detm, do que da efetiva natureza do cargo e origem dos respectivos poderes. O delegado de polcia (civil ou federal) exerce a autoridade policial (Estado-investigao) por expressa disposio constitucional e legal (art. 4 do CPP c/c art. 144 da CF/88), nos limites de sua circunscrio, no mais por delegao do antigo Intendente Geral de Polcia (1808) ou dos Chefes de Polcia (1841). No que se refere aos Chefes de Polcia (ou diretores-gerais), o que se afigura justamente o contrrio: necessariamente devero ser integrantes da carreira de delegado de polcia civil ou federal, conforme o caso. 6 Em 1936 chegou-se a cogitar pela substituio do inqurito policial pelo juizado de instruo. Aps intenso debate, manteve-se o procedimento apuratrio a cargo da autoridade policial por ser mais adequado realidade ftica e jurdica brasileira. Para maiores esclarecimentos, recomenda-se a leitura dos respectivos trechos da exposio de motivos ao CPP, subscrita pelo ento Ministro da Justia, Francisco Campos. 83
2. O Papel do Delegado de Polcia Brasileira: o estado-investigao7 2.1 Consideraes preliminares
na
Sistemtica Processual Penal
Em que pese a j longa escalada histrica da Polcia Judiciria e do Delegado de Polcia em nosso ordenamento, o que se verifica que referida autoridade, suas funes e a posio que ocupa no sistema jurdico-penal brasileiro so ainda pouco conhecidas e difundidas, no apenas ao pblico em geral, mas mesmo no meio jurdico e policial. 8 A falta de conhecimento acerca dos diferentes sistemas de investigao preliminar vigentes no mundo, bem como do papel desempenhado pela Polcia Judiciria em cada um desses distintos modelos, faz com que, naturalmente, o delegado de polcia seja simplesmente visto como o dirigente de uma unidade policial, um equivalente ao xerife norte-americano, ou aos comissrios e inspetores de polcia judiciria de alguns pases europeus, a exemplo da Itlia9. Tal concepo deveras equivocada e no corresponde, sequer em parte, ao verdadeiro e importante papel que desempenha o ocupante do cargo de delegado de polcia, na condio de autoridade policial, no ordenamento ptrio.
7 J h algum tempo, a terminologia Estado-investigao vem se consagrando no meio jurdico para designar o poder/dever atribudo s autoridades de polcia judiciria para a apurao dos fatos supostamente tidos como delituosos em oposio ao Estado-acusao (cujas atribuies legais so desempenhadas pelo Parquet) e o Estadojuiz (a cargo do Poder Judicirio). 8 O que se constata, alis, que apenas a partir dos primeiros passos dados pelo Ministrio Pblico na tentativa de reproduzir, aqui no Brasil, o sistema investigativo continental europeu (tambm conhecido como sistema do promotor-investigador) que, de fato, surgiram os primeiros estudos srios no sentido de atribuir ao inqurito policial, Polcia Judiciria e autoridade policial, a sua verdadeira posio e importncia na ordem jurdica brasileira. 9 Essa viso fortemente influenciada pelo cinema estrangeiro, em especial os filmes policiais norte-americanos e europeus que, por seu turno, raras vezes se ocupam de exibir a investigao criminal nesses pases como efetivamente prevista nos respectivos ordenamentos.
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Tal concepo deveras equivocada e no corresponde, s na condio de autoridade policial, no ordenamento ptrio.
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verdadeiro e importante papel que desempenha o ocupante do cargo de
Amelhor fim deesclarecer melhor esclarecer essa afirmativa, passaremos a seg A fim de essa afirmativa, passaremos a seguir, de forma pouco mais que perfunctria, a analisar os diferentes mais que perfunctria, a analisar os diferentes modelos de investigao modelos de investigao preliminar existentes em todo o mundo, 15 de em todo o mundo, de acordo com o rgo que o preside. acordo com o rgo que o preside.10
Logo a seguir, faremos rpida anlise acerca de dois assuntos Logo a seguir, faremos rpida anlise acerca de dois assuntos porm que resultam, freqncia, grave confuso em que incor totalmente distintos, porm que com resultam, com frequncia, grave confuso em queinclusive incorremdelegados: muitas pessoas, inclusiveque delegados: I. Delegado A posiode que I. A posio ocupa o Polcia na h ocupa o Delegado de Polcia na hierarquia funcional das Polcias dasem Polcias Judicirias em relao aos demais policial, integrantes da carreira pol Judicirias relao aos demais integrantes da carreira inclusive outros Delegados Delegados (a denominada denominada relao subordinado); e II. A Auto relao chefe chefe subordinado); II. A Autoridade e respectivos poderes de que, por expressa previso poderes de que, por expressa previso constitucional e legal, o oc constitucional e legal, o ocupante do cargo de Delegado de Polcia est Delegado de Polcia investido, apara o exerccio das funes de P investido, para o exerccio dasest funes de Polcia Judiciria e a natureza do vnculo que existe, neste caso, a Autoridade todos os natureza do vnculo que entre existe, neste caso,Policial entre a eAutoridade Policia demais ocupantes de cargos de natureza policial que integram a Polcia ocupantes de cargos de natureza policial que integram a Polcia Judici Judiciria, na condio de agentes da Autoridade e/ou seus auxiliares. agentes da Autoridade e/ou seus auxiliares. Com essas singelas, porm importantes consideraes, poderemos, efetivamente, nos lanar, em oportuno momento, anlise poderem Com essas singelas, porm importantes consideraes, mais detida do tema em epgrafe, qual seja, o papel do Delegado de em epgra lanar, em oportuno momento, anlise mais detida do tema Polcia no Estado Democrtico de Direito. do Delegado de Polcia no Estado Democrtico de Direito. 2.2 Sistemas de investigao criminal
2.2 Sistemas de investigao criminal A investigao criminal possui natureza jurdica complexa, pois pode ser composta por atos administrativos e/ou natureza jurisdicionais. A natuA investigao criminal possui jurdica complexa, po reza jurdica de determinada modalidade de investigao criminal depenpor atos administrativos e/ou jurisdicionais. A natureza jurdica de dete de, portanto, da prpria natureza jurdica dos atos predominantes. de investigao criminal depende, portanto, da prpria natureza V-se, portanto, que a investigao criminal pode se afigurar como predominantes. sendo um procedimento judicial ou administrativo, caso o rgo encarregado pela investigao pertena ou no ao Poder Judicirio, respectivamente. V-se, portanto, que a investigao criminal pode se afigu
10 Tendo em vista que os estreitos limites deste singelo trabalho no nos permitem um maior aprofundamento, procedimento judicial administrativo, caso o rgo encarregado recomendamos fortemente a leitura das obras ou especficas constantes de nossas referncias. 85
pela
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Braslia, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011. Essa viso fortemente influenciada pelo cinema estrangeiro, em especial os filmes p e europeus que, por seu turno, raras vezes se ocupam de exibir a investigao crim
Na primeira hiptese, encontramos os sistemas de juizados de instruo, conduzidos pela Autoridade Judiciria, cujos atos, naturalmente, so judiciais. Na segunda, temos o inqurito policial, cujas investigaes so titularizadas pela Autoridade de Polcia Judiciria. Importante ter em mente que essa classificao da instruo prvia como judicial ou administrativa, considera apenas a natureza do prprio rgo incumbido de investigar (o Estado-investigao). Ocorre, entretanto, que se focarmos nossa ateno na finalidade da prpria investigao estatal, qual seja, a de persecutio criminis extra juditio , com vistas ao esclarecimento de fatos e circunstncias acerca de uma possvel prtica delituosa, at mesmo o inqurito policial pode e deve ser visto como um procedimento judicial (PITOMBO, 1987, p. 21-22). Feitas essas consideraes iniciais, passaremos, a seguir, a abordar, brevemente, cada um dos modelos ou sistemas de investigao criminal vigentes no mundo moderno, a saber: a) o juizado de instruo; b) o inqurito ministerial; e c) o inqurito policial. 2.2.1 Do Juizado de Instruo (Juiz-investigador) Neste sistema, a presidncia da investigao criminal titularizada por um magistrado, denominado juiz de instruo, juizinstrutor ou juiz-investigador. A Polcia Judiciria se afigura, neste caso, como mero rgo auxiliar, diretamente subordinada ao magistrado no plano funcional. Dentre as atribuies do juiz instrutor encontram-se, por exemplo, proceder ao formal interrogatrio do suspeito, determinar medidas cautelares pessoais ou reais, colher todos os elementos de convico necessrios ao esclarecimento do fato noticiado e requisitar percias.
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A iniciativa e os poderes instrutrios encontram-se inteiramente concentrados na figura do juiz instrutor. A participao da defesa e do rgo acusador limita-se a simples solicitao da realizao de diligncias, as quais podero ser deferidas ou no, a seu talante (LOPES JR, 2003, p. 72). Conforme j abordado alhures, cogitou-se seriamente, quando da edio do Cdigo de Processo Penal vigente, pela adoo deste sistema no Brasil. Dentre as principais desvantagens apontadas para este sistema, afigurase destacadamente o excesso de poderes conferidos a uma nica pessoa.11 Adotam este sistema, atualmente, a Frana e a Espanha. 2.2.2 Do promotor-investigador (Sistema Continental Europeu) o sistema adotado na maioria dos pases da Europa continental e nos EUA. 12 No sistema do promotor-investigador, o rgo acusador que preside as investigaes, cabendo Polcia Judiciria, como no sistema do juizado de instruo, apenas auxili-lo. Tomando-se como exemplo a Itlia (pas que at 1988 adotava o sistema de juizado de instruo, passando a adotar, desde ento, o promotor-investigador), podemos ter uma razovel panormica desse modelo de investigao prvia.
11 Isto porque, alm de presidir os autos investigativos em si, o juiz-instrutor quem autoriza as medidas cautelares necessrias apurao do fato supostamente tido como delituoso. Tal caracterstica, a nosso ver, desvirtuaria o sistema acusatrio esposado na CF/88, pois, obviamente, no pode o mesmo ator que preside e executa a investigao, avaliar a legalidade dos atos restritivos de direitos e garantias fundamentais. 12 Segundo Bruno Calabrich (2007, p. 79-80), o modelo adotado pelos norte-americanos apresenta, dentre todos os vigentes, o que se desataca com a maior preponderncia do Ministrio Pblico na investigao preliminar, pois no h qualquer controle judicial valorativo no correr da fase investigativa nem no caso de seu arquivamento (...) Seu poder discricionrio permite (...) e mesmo negociar com o investigado a troca de uma admisso de culpa por uma pena reduzida ou por uma desqualificao do delito para tipos com sanes menos severas (plea bargaining). 87
As investigaes (indagini preliminari) tm incio a partir da notcia-crime, cabendo ao Ministrio Pblico a apurao dos fatos. As atribuies do promotor-investigador encontram-se previstas nos arts. 358 a 378 da Lei de Processo Penal Italiana, dentre elas, destacadamente: a) receber a notcia-crime e decidir sobre a instaurao de procedimento investigativo; b) efetuar todas as diligncias investigativas necessrias ao exerccio da ao penal; c) interrogar o investigado e ouvir testemunhas; d) nomear peritos para realizao de exames; e) ordenar, em caso de urgncia, acareaes, inspees, sequestros, buscas pessoais e locais, alm de interceptaes; e f) oferecer acusao formal. Por seu turno, o carter de mero auxiliar atribudo Polcia Judiciria fica bastante evidenciado das atribuies que lhe so previstas nos arts. 347 a 357 do mesmo diploma legal, seno vejamos: a) receber a notcia-crime e transmiti-la ao Ministrio Pblico; b) assegurar as fontes de prova, conservando o estado de lugares e coisas teis reconstruo dos fatos e individualizao do suspeito; c) tomar declaraes espontneas do suspeito, que no podero ser utilizadas em juzo (fase de dibattimento), salvo excees previstas em lei; d) realizar busca pessoal ou local, em caso de flagrante delito ou fuga, encaminhando os resultados ao Ministrio Pblico em quarenta e oito horas, para convalidao; e) apreender correspondncias e documentos e encaminh-los, intactos, ao Ministrio Pblico; f) elaborar relatrio das atividades desenvolvidas e coloc-lo disposio do Ministrio Pblico. O Cdigo de Processo Penal Italiano (art. 373) prev que todos os atos que integram as investigaes sero registrados na forma escrita, bem como que os respectivos autos sero conservados junto ao cartrio do Ministrio Pblico. Tambm de suma importncia ressaltar-se que os atos que integram as andagini preliminari no so produzidos sob o crivo do contraditrio (a exemplo do que ocorre no juizado de instruo e no inqurito policial) e, via de regra, no so aproveitveis na fase judicial.
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O que se verifica, portanto, que as caractersticas gerais dos procedimentos investigativos (sigiloso, inquisitrio, escrito e de cognio sumria), tanto no juizado de instruo, como na investigao conduzida pelo Parquet, no diferem em praticamente nada das caractersticas do inqurito policial, conduzido pelo delegado de polcia. Na verdade, o que diferencia esses sistemas apenas a autoridade pblica que detm a titularidade da investigao e o papel (de mero coadjuvante ou de efetivo titular da investigao) que desempenha a Polcia Judiciria em cada um deles. Outro fato, desconhecido por muitos, de que nos pases que adotaram a investigao ministerial, nestes ltimos anos, surgiram duas novas situaes que nos remetem reflexo. A primeira delas que, mesmo nos ricos e pouco extensos pases europeus, o Ministrio Pblico no dispe de membros suficientes e eficazmente capacitados para instaurar e acompanhar todas as investigaes criminais em curso. A consequncia bvia: embora formalmente esse modelo defina o Ministrio Pblico como responsvel pela investigao criminal, na prtica, a investigao conduzida pelas polcias, que, entretanto, no so dotadas dos poderes, prerrogativas e da independncia necessria ao fiel cumprimento dessa tarefa. Este fenmeno, denominado em Portugal de policializao da investigao criminal, j h alguns anos gera diversas discusses no meio jurdico lusitano, notadamente no que se refere validade, sob o prisma constitucional, de investigaes que no tenham sido efetivamente conduzidas pelo Ministrio Pblico, rgo incumbido constitucionalmente de tal mister.13
13 interessante saber que, em Portugal, face ao referido fenmeno, o que se verifica uma forte tendncia pela reduo do papel desempenhado efetivamente pelo Parquet na investigao preliminar, inclusive com a delegao 89
A outra situao, hoje corrente, de que a titularidade da investigao pelo Ministrio Pblico, nos pases que adotam o referido sistema, no guarda efetiva consonncia com os ditames de um sistema verdadeiramente acusatrio, muito pelo contrrio, seno vejamos. Acusatrio no apenas o sistema processual que concebe o juiz como um sujeito distinto das partes, mas, principalmente aquele que garante, efetivamente, uma contenda entre iguais, restando, sobretudo, a figura do juiz como um moderador imparcial (FERRAJOLI, 1995, p. 564). Nesta esteira, irretocveis os ensinamentos de Aury Lopes Jr. (2001, p. 97), alertando-nos dos graves perigos em que incorre o rgo ministerial ao aventurar-se como investigador:
Na prtica, o promotor atua de forma parcial e no v mais que uma direo. Ao se transformar a investigao preliminar numa via de mo nica, est-se acentuando a desigualdade das futuras partes com graves prejuzos para o sujeito passivo. convert-la em uma simples e unilateral preparao para a acusao, uma atividade minimista e reprovvel, com inequvocos prejuzos para a defesa.
Nessa esteira de entendimento, alis, que surgiu, na Itlia, a Lei 397/2000, que alterou substancialmente diversos artigos do Cdigo de Processo Penal Italiano, buscando, com isso, viabilizar, uma maior paridade de armas entre as partes na persecuo penal, prevendo ao defensor a possibilidade de realizar a chamada investigao defensiva , ou seja, realizar atos investigativos cujo valor probatrio seja equiparado juridicamente queles produzidos pela acusao. Na prtica, entretanto, temos de reconhecer que diversamente do titular da investigao que dispe da coercitividade do poder estatal para a obteno da prova, a defesa continua a figurar numa posio bastante vulnervel.14
para a presidncia do inqurito para as Polcias Criminais. Neste sentido a Lei da Organizao da Investigao Criminal (Lei n 21/2000, de 10-8), bem como a reforma de 1998 no art. 270 do Cdigo de Processo Penal Portugus (COSTA, 2003). 90 14 Por outro lado, se a investigao preliminar for dirigida pela Polcia Judiciria, a investigao defensiva, a princpio, no seria imprescindvel, em razo do dever de imparcialidade deste rgo (MACHADO, 2010, p. 46).
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2.2.3 Do inqurito policial (Sistema Ingls) o sistema adotado no Brasil e tem suas origens no modelo Ingls de investigao preliminar. O modelo ingls (inqurito policial) distingue-se nitidamente do sistema continental (inqurito ministerial) uma vez que as investigaes neste modelo so conduzidas pela Polcia, a qual age em virtude de um poder que lhe prprio. Na Inglaterra, ainda hoje, tanto a abertura como a concluso e o eventual arquivamento das investigaes compete nica e exclusivamente polcia. Ao Chief Officer (equivalente ao nosso delegado de polcia), alm do arquivamento das investigaes, compete, ainda, dar incio ao penal, passando a acusao (Crown Prosecutor) a agir apenas aps iniciada a ao penal. Tem-se, portanto, que o inqurito policial o nomem juris do modelo investigativo em que, a exemplo do adotado na Inglaterra, incumbe nica e exclusivamente Autoridade Policial definir a linha investigativa, praticando diretamente os atos pertinentes ao esclarecimento dos fatos tidos como delituosos, exceto os que impliquem restrio a direitos e garantias fundamentais, que exigem a prvia autorizao judicial. No Brasil, o inqurito policial se rege pelo princpio da informalidade no havendo, necessariamente, uma cadeia de atos a serem desempenhados pela autoridade que o preside, muito embora, a lei processual estabelea, em linhas gerais, em seu art. 6, um rol mnimo e exemplificativo de diligncias e aes a serem tomadas pelo delegado de polcia a partir do conhecimento da prtica de uma infrao penal. A determinao legal de que seja escrito e autuado segue, conforme vimos, a mesma lgica adotada para os demais modelos investigativos adotados no mundo hodierno e a crtica que muitas das vezes se faz prtica cartorria em sede de polcia judiciria decorre naturalmente da prpria titularidade das investigaes, pois, como vimos,
por exemplo, no caso das indagini preliminari italianas, em que, sendo o Ministrio Pblico o titular da investigao preliminar, cabendo-lhe realizar as diligncias investigativas, inclusive oitivas e interrogatrios, produzir o caderno apuratrio, autu-lo, tambm, por bvio, lhe cabe manter o respectivo cartrio (arts. 358 a 378 do CPP Italiano). A exigncia de formao jurdica do Delegado de Polcia, autoridade incumbida da persecutio criminis extra juditio, por seu turno, se afigura no apenas em estrita consonncia com uma investigao garantista e imparcial, mas, sobretudo, com os modelos investigativos adotados no mundo moderno e com a tradio do direito brasileiro, marcadamente de matizes romanas. Isto porque, nos pases que adotam tradio jurdica semelhante, as investigaes e os demais atos de polcia judiciria, historicamente, so dirigidas e coordenadas por magistrados (juzo de instruo) ou membros do ministrio pblico (promotor-investigador), o que, alis, restou bastante evidenciado ao longo deste singelo trabalho, notadamente das origens do prprio cargo em terras brasileiras, suas funes e do fato que, originalmente, os designados para o exerccio dessas funes eram escolhidos dentre magistrados. O delegado de polcia, no Brasil, no pode nem deve ser visto como o simples chefe de uma unidade policial, a agir por determinao do verdadeiro titular da investigao criminal, como se afigura na esmagadora maioria das instituies policiais no mundo, mas sim, como o prprio titular do Estado-investigao, exercendo, aqui, funes, que em todos os demais pases, so exercidas por magistrados e membros do ministrio pblico. No se trata, por assim dizer, de um policial-jurista (ou seja, um servidor policial cuja exigncia mnima de ingresso na carreira seja a posse do diploma de Direito), mas na verdade um jurista-policial. Uma autoridade pblica, cuja atribuio legal eminentemente jurdica, mas que, por acertada opo legislativa e constitucional, deixou de integrar, historicamente, a carreira da magistratura para tomar assento
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no mbito da prpria instituio policial, como um sujeito autnomo e distante da futura relao processual, imparcial, em plena consonncia com um sistema jurdico verdadeiramente acusatrio. A adoo desse sistema, no Brasil, possui, portanto, importante reflexo na fase pr-processual ou investigativa, notadamente no que se refere ao claro estabelecimento dos papis especficos a serem desempenhados pelo Parquet e pela Polcia Judiciria nesta fase. De fato, se Polcia Judiciria coube a investigao e apurao das infraes penais (art. 144 da CF/88), ao Ministrio Pblico foi atribudo o exerccio do controle externo da atividade policial (art. 129 da CF/88). De fato, caso o prprio Parquet realize a investigao criminal, quem seria o responsvel pelo seu controle externo? Certamente no seria a prpria instituio ministerial, pois, assim agindo, no haveria controle externo e sim interno. Note-se que, ao acumular o Parquet as funes de rgo acusador, investigador e fiscalizador (interno?), violado estaria claramente o princpio da igualdade das partes, enunciado que se reveste no principal sustentculo de todo o sistema acusatrio. Nem se diga que o prprio juiz poderia intervir diretamente na investigao ministerial, exercendo o seu controle externo, pois tal fato seria, de fato, o golpe de misericrdia com vistas ao completo desvirtuamento do sistema acusatrio. Isto porque, neste caso, a Autoridade Judiciria se envolveria diretamente com a investigao, comprometendo sua imparcialidade e fragilizando, de vez, todo o sistema. Destarte, por todo o exposto, reputamos que no restam dvidas de que o sistema do inqurito policial, assim como previsto no ordenamento ptrio, o que melhor se adqua ao sistema acusatrio consagrado na CF/88.
A uma, por respeitar e celebrar o princpio da igualdade das partes, pilar de todo o referido sistema, ao: a) evitar que se atribua poderes em demasia ao rgo acusador, sem qualquer controle externo; e b) impedir que a investigao preliminar se converta em mera preparao para a acusao, com inequvocos prejuzos ao investigado e sua defesa. A duas, pois, assegura que interveno da Autoridade Judiciria durante as investigaes se d apenas para a apreciao de medidas judiciais necessrias efetiva apurao dos fatos noticiados, quando direitos e garantias fundamentais estejam em jogo, ou ainda para coibir quaisquer abusos e ingerncias no curso das mesmas, sem, contudo, que o magistrado se envolva diretamente na investigao e colheita de provas, comprometendo sua imparcialidade, em total dissonncia com os mais comezinhos princpios do sistema acusatrio. 2.3 O Delegado como Autoridade Policial 2.3.1 A Autoridade Policial, seus agentes e auxiliares O conceito de autoridade est intrinsecamente ligado ao de poder estatal. Isto porque Estado o titular do poder pblico exercendo-o por meio de pessoas fsicas que a lei investe daquele poder. Com efeito, dispe o art. 4 do CPP: A polcia judiciria ser exercida pelas autoridades policiais no territrio de suas respectivas circunscries e ter por fim a apurao das infraes penais e de sua autoria. Da mesma forma, o art. 5 e seguintes do CPP relacionam as diversas atribuies de Polcia Judiciria a serem exercidas, sempre, pela Autoridade Policial. Ocorre, entretanto, que nem todo servidor pblico Autoridade, da mesma forma que nem todo o policial Autoridade Policial.
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Neste ponto, convm trazer baila os preciosos ensinamentos de Hlio Tornaghi (2010):
Existe entre os servidores do Estado, que diz respeito ao poder pblico, uma escala que pode ser assim reduzida expresso mais simples. - servidores que exercem em nome prprio o poder de Estado. Tomam decises, impem regras, do ordens, restringem bens jurdicos e direitos individuais, tudo dentro dos limites traados por lei. So as autoridades; - servidores que no tm autoridade para praticar esses atos por iniciativa prpria, mas que agem (agentes) a mando da autoridade. So os agentes da autoridade. - servidores que se restringem prtica de atos administrativos e no exercem o poder pblico; no praticam atos de autoridade, nem por iniciativa prpria, nem como meros executores que agem a mando da autoridade. No so autoridades nem agentes da autoridade. Exemplos dos primeiros: juzes, delegados de polcia. Exemplos dos segundos: oficiais de justia, membros da fora Pblica. Exemplos dos ltimos: oficiais judicirios, oficiais administrativos. (grifos nossos).
Note-se, portanto, que apenas o ocupante do cargo de Delegado de Polcia, no mbito das Polcias Judicirias, se encontra investido dos poderes de deciso e mando, bem como da possibilidade de restringir bens jurdicos e direitos individuais, na forma da Lei.15 Neste mesmo sentido, o art. 13 do CPP estabelece que incumbe Autoridade Policial, no mbito das Polcias Judicirias, dentre outras medidas, fornecer s autoridades judicirias as informaes necessrias instruo e julgamento dos processos, realizar diligncias requisitadas pelo juiz ou pelo Ministrio Pblico, cumprir mandados e representar acerca da priso preventiva.
15Por igual razo, somos da opinio que toda e qualquer funo de chefia ou de administrao superior que exera funes tpicas de autoridade policial s poder ser exercida por titular do cargo de delegado de polcia, sendo, possvel e salutar, entretanto, que as demais funes de natureza eminentemente cartorria, operacional ou tcnicocientfica sejam ocupadas por integrantes das respectivas carreiras de agentes e auxiliares da autoridade. 95
Resta claro, portanto, que, no mbito das Polcias Judicirias, todos os poderes relacionados diretamente sua atividade-fim (Estado-investigao) so de titularidade, exclusiva, do detentor de cargo de Delegado de Polcia. Os demais integrantes de seus quadros, como a prpria nomenclatura indica, no exercem poderes prprios, mas atuam, nos termos da lei, sob o mando e coordenao direta da Autoridade, esta a nica legitimada, efetivamente, realizao dos atos de Polcia Judiciria. A relao aqui no de subordinao hierrquica, de carter ad14 Itlia. ministrativo, mas legal, de fundo constitucional e infra-constitucional.
Tal concepo deveras equivocada e no Atuam os agentes da autoridade como longa manus ou r- corresponde, gos-meios disposio da e Autoridade . papel que desempenha o ocupante do cargo d verdadeiro importante
condio de autoridade policial, no ordenamento ptrio. Nestena ponto, convm trazer baila novamente os ensinamentos de Helio Tornagui (2010): A fim de melhor esclarecer essa afirmativa, passaremos a se
No ,mais por exemplo, autoridade policial um os perito, ainda quando funde investigao que perfunctria, a analisar diferentes modelos cionrios de polcia, ou um oficial da Fora Pblica, uma vez que as corporaes em todo o mundo, de acordo com o rgo que o preside.15 a que pertencem so rgos-meios postos disposio da autoridade (...) Podem esses servidores, eventualmente como faremos agentes da autoridade, masacerca no so Logo atuar a seguir, rpida anlise de dois assunto eles prprios autoridades. Para ficar dentro do exemplo citado: um perito um que resultam, com freqncia, grave confuso instrumento aoporm servio da polcia judiciria (contingentemente, da polcia de se- em que inco gurana); a Fora Pblicadelegados: uma arma a servio da ocupa polcia o de Delegado segurana de Polcia na inclusive I.posta A posio que (esporadicamente, da polcia judiciria). das Polcias Judicirias em relao aos demais integrantes da carreira po
Note-se, portanto, que a relao Autoridade agente da Delegados (a denominada relao chefe subordinado); e II. A Au Autoridade no se funda na hierarquia funcional e com ela jamais poderes de que, por expressa previso constitucional e legal, o o deve ser confundida. Delegado de Polcia est investido, apara o exerccio das funes de Isto nos resulta muito claro, alis, dos poderes de que dispe a natureza do vnculo que existe, neste caso, entre a Autoridade Polic Autoridade Policial de nomear peritos, intrpretes e escrives ad hoc, ocupantes de cargos de natureza policial que integram requisitar laudos periciais ao Instituto de Criminalstica ou valer-se a Polcia Judi agentespor da Autoridade e/ou seus auxiliares. do auxlio prestado integrantes dos demais rgos de Segurana Pblica no cumprimento de mandados. Com essas singelas, porm importantes consideraes, poderem
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lanar, em oportuno momento, anlise mais detida do tema em epgr do Delegado de Polcia no Estado Democrtico de Direito.
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Em todas estas hipteses parece-nos bvio no haver ascendncia funcional entre o Delegado de Polcia e estes agentes e colaboradores da Autoridade (ainda que eventuais), notadamente porque, em muitos desses casos, estamos diante de particulares, sequer integrantes dos quadros da administrao pblica e, em outros, apesar de serem efetivamente servidores pblicos, pertencem a instituies distintas Polcia Judiciria (Civil ou Federal). Isto se d porque, quando investido da condio de Autoridade Policial, ou seja, no exerccio tpico das atribuies que lhe conferem os arts. 4 a 23 do CPP, a relao que se estabelece entre o Delegado de Polcia e as demais pessoas acima relacionadas, na condio de agentes e auxiliares da Autoridade, decorre no de simples hierarquia funcional, mas dos prprios poderes de que dispe o Estado-investigao para a apurao da verdade. Da decorre o fato de que, no exerccio da Autoridade Policial, o ocupante do cargo de Delegado possui completa independncia na conduo da investigao policial, o que desautoriza qualquer determinao contrria sua convico, no mbito de suas atribuies. O mesmo raciocnio se aplica ao Ministrio Pblico que no decorrer da investigao fica jungido a executar apenas o controle externo determinado pelo constituinte, podendo, inclusive, requisitar diligncias imprescindveis formao de sua opinio delicti. 2.3.2 A Autoridade Policial e a hierarquia funcional A hierarquia um dos princpios a nortear toda a administrao pblica. Nestes termos, a hierarquia deve ser entendida como sendo uma relao pessoal, obrigatria, de natureza pblica, que se estabelece en97 Braslia, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.
A fim de melhor esclarecer essa afirmativa, passaremos a seguir, de forma pou em todo o mundo, de acordo com o rgo que o preside.15
mais que perfunctria, a analisar os diferentes modelos de investigao preliminar existen
Logo a seguir, faremos rpida anlise acerca de dois assuntos totalmente distint tre os diversos titulares de cargos ou funes pblicas, configurando-se porm no que resultam, freqncia, grave confuso em que tendo incorrem poder de dar com ordens e no correlato dever de obedincia, como muitas pesso objetivos o favorecimento do controle eficincia inclusive delegados: I. A posio quee ocupa o administrativas Delegado de. Polcia na hierarquia funcion do na relao superior Delegados (aconhecida denominada relao chefe
das Polcias Judicirias emum relao aosde demais integrantes da carreira policial, inclusive out , portanto, vnculo natureza administrativa, estabeleci-
subordinado. e II. A Autoridade e respectiv subordinado);
poderes de que, por entretanto, expressa previso constitucional e ou legal, o ocupante do cargo Note-se, que a ascendncia pouca nenhuma influncia exerce est sobre o Delegado deo Polcia no das exerccio tpico das Delegado de Polcia investido, apara exerccio funes de Polcia Judiciria atividades de Autoridade de Polcia Judiciria. natureza do vnculo que existe, neste caso, entre a Autoridade Policial e todos os dem poder hierrquico deve ser interpretado ocupantes de O cargos de natureza policial que integram a sistematicamente, Polcia Judiciria, na condio verificando-se a compatibilidade do exerccio desse poder com a naagentes da Autoridade e/ou seus auxiliares. tureza da funo do Delegado de Polcia.
Com essas singelas, porm importantes consideraes, poderemos, efetivamente, n Isto porque: lanar, em oportuno momento, anlise mais detida do tema em epgrafe, qual seja, o pa
excluindo-se da relao hierrquica com a determinadas atividades (...) do Delegado de Polcia no Estado Democrtico derelao Direito. Pode haver distribuio de competncias dentro da organizao administrativa, Trata-se de determinadas atividades que, por sua prpria natureza, so incompatveis com uma determinao de comportamento por parte do superior hierrquico (DI PIETRO, 2003, p. 92-93). investigao criminal
2.2 Sistemas de
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Essa viso fortemente influenciada pelo cinema estrangeiro, em especial os filmes policiais norte-america e europeus turno, vezes seaocupam de exibir a investigao criminal 16 o que, caso dopor poderseu de avocao de raras inquritos conferido algumas autoridades policiais em razo da funo de chefia nesses pases co efetivamente prevista nos respectivos ou administrao superior que exercem, ordenamentos. da atividade correcional quando relacionada prtica de atos tpicos de 15 autoridade policial e/ou do recurso ao Chefe dedeste Polcia insculpido art. 5, pargrafo 2, dopermitem CPP, dentre outras. Tendo em vista que os estreitos limites singelo no trabalho no nos um maior aprofundamen recomendamos fortemente a leitura das obras especficas constantes de nossas referncias.
Assim, o Delegado-chefe de uma delegacia tem a prerrogativa A investigao criminal possui natureza jurdica complexa, pois pode ser compo de distribuir notcias-crime entre seus substitutos e/ou adjuntos, mas no pode, de maneira determinar qual a diligncia a ser feita por atos administrativos e/oualguma, jurisdicionais. A natureza jurdica de determinada modalida em determinado caso ou direcionar o rumo das investigaes. de investigao criminal depende, portanto, da prpria natureza jurdica dos a Como se v, surge cristalina a concluso de que o poder hiepredominantes. rrquico da Administrao no se aplica na conduo do inqurito e V-se, portanto, que a investigao criminal podesalvo se afigurar no exerccio das funes tpicas de autoridade policial, algumas como sendo u poucas judicial situaes expressamente no pela ordenaprocedimento ouexcepcionais administrativo, caso o rgo previstas encarregado investigao perten 16 mento ptrio , estando o agente responsvel pela ingerncia indevida sujeito s penalidades administrativas, criminais e cveis pertinentes.
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3. Polcia Judiciria, Democracia e Garantismo: o papel do delegado de

polcia no estado democrtico
3.1 A Constituio Cidad, a investigao criminal e o garantismo de Ferrajoli 3.1.1 O que garantismo? A expresso garantismo foi cunhada pelo jusfilsofo italiano Luigi Ferrajoli em sua obra Direito e Razo. Refere-se, em apertada sntese, ao conjunto de teorias a respeito do direito penal e processual penal concebido pelo referido autor, segundo o qual toda norma jurdica deve ser lida e interpretada em conformidade com seus princpios formadores (e, portanto, garantidores de sua prpria vigncia, validade e eficcia normativas). Segundo Ferrajoli, o garantismo surge exatamente do descompasso existente entre os princpios formadores da ordem jurdica posta e as prticas que deveriam por eles ser direcionados. Segundo Antnio Scarance Fernandes (2002, p. 40), o garantismo se liga umbilicalmente idia do devido processo legal em seus aspectos subjetivos (garantias das partes, essencialmente do investigado/indiciado/acusado) e objetivos (garantias de justo processo). Ocorre, entretanto, que em sua consagrada obra, Luigi Ferrajoli constri um modelo ideal garantista, composto por dez axiomas deontolgicos que seriam condies imprescindveis efetiva responsabilizao penal e condenao do indviduo. Por se tratar de um modelo terico, o prprio autor reconhece que se trata de um modelo-limite, jamais plenamente atingvel (FERRAJOLI, 2002, p. 74-75).
A anttese do garantismo a doutrina do utilitarismo processual cujo intuito o combate criminalidade por meio de um procedimento expedito, no qual haja uma reduo dos direitos e garantias individuais do cidado, em prol do interesse estatal de apurar e punir com celeridade os infratores (AURY LOPES JR., 2003, p. 23), o que, entretanto, no se afigura, obviamente, como uma opo aceitvel diante da vigente ordem constitucional. Parece-nos, portanto, que, na esteira dos ensinamentos de doutrinadores do escol de Antnio Scarance Fernandes (2002, p. 40), a melhor opo a sntese entre ambas as doutrinas, ou seja, um meio termo entre eficincia pregada pelo utilitarismo, sem contudo, abrirmos mo dos direitos e garantias fundamentais, conforme institudo pelo garantismo. Feitas essas consideraes iniciais, passaremos a seguir a analisar a investigao criminal no Brasil sob a tica do garantismo. 3.1.2 Inqurito policial e garantismo Em que pese a estranheza que isso possa causar a alguns, a doutrina especializada praticamente unssona em relao ao carter garantista de que se reveste o inqurito policial.17 Isto porque, ao contrrio de parte da doutrina, a investigao criminal no busca comprovar a infrao penal. Seu objetivo no confirmar a tese acusatria, mas verificar a plausibilidade da imputao evitando processos desnecessrios, da dizer-se que a investigao criminal no se volta mais comprovao de um delito, do que para excluir imputaes descabidas e aventuradas (CARNELUTTI, 2001, p. 113).
17 Na verdade, aqueles que se opem ao garantismo do inqurito policial no o fazem com crticas direcionadas ao instrumento em si, mas ao fato de que a investigao policial, no Brasil, ainda se revela tendencialmente acusatria e com forte restrio participao da defesa, o que, entretanto, tambm ocorre nos demais modelos de investigao, conforme j mencionado alhures (MACHADO, 2010, p. 46). 100 Braslia, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.
Nelson Edilberto Cerqueira
Note-se, entretanto, que para no perder esse carter garantista, bem como revestir-se da necessria eficincia (celeridade), a investigao no pode se aprofundar a ponto de pretender formar juzo de certeza sobre a imputao, o que s deve ocorrer em juzo. Sobre o assunto, indefectveis os ensinamentos do Prof. Dr. Luiz Flvio Gomes e do colega delegado federal Fbio Scliar:
(...) a justa causa deve ser composta apenas pelo juzo de probabilidade que caracteriza o inqurito policial (...) No se duvida da necessidade do lastro probatrio mnimo para a acusao, reconhecendo inclusive que a investigao uma garantia do cidado contra denncias aodadas e irresponsveis, muito menos se duvida da necessidade de avaliao judicial da formao da opinio delicti do Parquet, mas a justa causa exigida para desencadear a ao penal no pode ser uma que subverta a lgica das coisas, tomando principal - o inqurito policial - aquilo que deveria ser preliminar (...) Em face desta distoro, vozes autorizadas levantam-se contra o sistema do inqurito policial que (...) estruturalmente excelente. O que se deve corrigir o seu mau uso, a sua adulterao na prtica. (...) a questo da hipertrofia do inqurito policial, longe de ser causada pela Polcia Judiciria, decorrente da distoro daquilo que suficiente para a formao da opinio delicti do Ministrio Pblico, distoro esta causada respectivamente pela convenincia de se produzir prova no inqurito a salvo da capacidade de reao do investigado (...) Este uso desviado do inqurito policial causa enorme prejuzo para a Polcia Judiciria, que passa a ser a responsvel pela morosidade da persecutio criminis; para a sociedade que possui um rgo policial travado e burocrtico por conta de investigaes interminveis e tambm para os investigados, que passam anos submetidos estrutura repressiva estatal (GOMES e SCLIAR, 2009).
E mais:
Analisando os modelos de investigao criminal de Itlia, Portugal, Alemanha, Frana, Espanha, Blgica, ustria, Pases Baixos, Inglaterra, Estados Unidos da Amrica e Mxico, sistemas em que esta etapa est nas mos da Polcia Judiciria ou do Ministrio Pblico ou do Juizado de Instruo, Fausi Hassan Choukr [CHOUKR, Fausi Hassan. Garantias Constitucionais na Investigao Criminal. 2 Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001, p.112] informa que neles ou no est estabelecido o contraditrio ou este princpio no se aplica de forma plena, caso do ordenamento espanhol, onde o seu contedo o mesmo do nosso, vale dizer, a possibilidade de requerer diligncias, que podem ser negadas, e o acompanhamento do feito pelo procurador do investigado, o que comprova que nosso modelo guarda consonncia com o que praticado no mundo em temos de investigao preliminar (GOMES e SCLIAR, 2009).
V-se, portanto, que o modelo de investigao preliminar adotado pelo Brasil encontra-se em estrita consonncia com o que, hoje, praticado em todo mundo. E mais: por se tratar de procedimento dirigido pela autoridade policial, imparcial e desvinculada das pretenses de ambas as partes na persecuo criminal, somos inclinados a concluir que, em verdade, esse modelo investigativo se afigura naquele que, dentre todos os demais, mais se aproxima de uma isenta apurao dos fatos relacionados na notcia-crime. 3.1.3 O Delegado de Polcia e a Constituio Federal de 1988: novos paradigmas de atuao da Autoridade Policial Conforme se viu, ao longo destas singelas linhas, ao Delegado de Polcia incumbe, desde h muito, as funes tpicas de Polcia Judiciria, dentre elas, destacadamente proceder apurao dos ilcitos penais atravs do consagrado instituto do inqurito policial. No exerccio desse mister, longe se afigurar como um simples chefe de uma unidade policial, o que se verificou, portanto, que o delegado de polcia exerce funes e poderes que, na esmagadora maioria dos demais ordenamentos jurdicos, so conferidas especificamente a membros da magistratura e do ministrio pblico, o que, alis, j pudemos, oportunamente, abordar e apontar sendo uma vantagem no apenas estratgica das polcias judicirias brasileiras, mas, sobretudo, de todo o sistema de persecuo criminal que nele se funda, garantindo maior imparcialidade s investigaes, em estrita consonncia com os ditames do Estado Democrtico de Direito e os direitos e garantias individuais consagrados na CF/88. Importante, portanto, que as autoridades policiais e demais operadores do direito, dentre eles destacadamente os integrantes da magistratura e do ministrio pblico, compreendam que a prpria razo da existncia desta funo, no Brasil, escuda-se no reconhecimento de que alm da investigao preliminar ser uma funo ti102 Braslia, v. 4, n. 2, p. 77-110, jul/dez 2011.
Franco Perazzoni
picamente jurdica 18, deve, ainda, se pautar pela imparcialidade, s plenamente obtenvel, por meio da existncia de um Estado-investigao que no se confunda com os futuros personagens que agiro na futura persecutio criminis in juditio . Nesta esteira, o delegado de polcia, como titular do Estadoinvestigao, no Estado Democrtico de Direito possui, portanto, tripla funo: a) proteger os bens jurdicos mais importantes e ameaados pela conduta humana; b) apurar as supostas prticas delituosas que lhe cheguem a conhecimento com zelo, imparcialidade e em estrita consonncia com os ditames de um sistema processual de partes, portanto democrtico e marcadamente acusatrio 19 e; c) proteger o prprio suspeito/investigado/indiciado dos excessos e arbtrios outrora cometidos pelo prprio estado, tendo em vista a sua condio de indivduo, titular de garantias e direitos fundamentais. Com relao aos itens b e c, cremos j hav-los devidamente abordado nos itens anteriores, notadamente no que se refere verdadeira funo da investigao criminal e o carter garantista de que se reveste no apenas a funo exercida pela autoridade policial, mas o prprio inqurito policial. Gostaramos, portanto, de abordar com um pouco mais de profundidade o item a, conforme a seguir. A primeira das funes relacionadas, obviamente, que, a primeira vista, guarda maior relao com a prpria natureza policial e jurdico-criminal das atividades desempenhadas por essa autoridade, vez que o direito penal , justamente, o direito protetor dos bens jurdicos mais importantes, a ultima ratio.
18 Da serem as investigaes preliminares conduzidas, na maior parte do mundo, por autoridades judicirias ou ministeriais, e no Brasil por ocupante de cargo privativo de bacharel em direito, submetido a concurso de provas e ttulos nos mesmos moldes queles que se submetem as demais autoridades do mundo jurdico. 19 Isto no significa que a investigao preliminar no continua, pela sua prpria natureza e finalidade, a possuir forte carter inquisitivo. O que se deve ter em mente, sempre, que a autoridade policial no deve pautar as suas investigaes sob o ponto de vista da acusao apenas, mas, atuar com imparcialidade na apurao da verdade e na colheita de elementos de convico que lhe sejam teis, independentemente de virem, posteriormente, a beneficiar a acusao ou a defesa.
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Note-se, porm, que o direito penal no se esgota na sua atividade repressiva, vez que, modernamente, a ultima ratio ressurge sob uma nova roupagem de funo claramente garantista: limitar o arbtrio do soberano e proteger, sob o plio, dos ideais iluministas, os direitos e garantias fundamentais do indivduo.20 Temos assim que o prprio direito penal possui duas faces, que apesar de aparentemente opostas, se afiguram indispensveis no Estado Democrtico: tutelar os bens jurdicos mais importantes e ameaados pela conduta humana, sem, contudo, deixar de proteger o prprio acusado dos excessos e arbtrios outrora cometidos pelo prprio estado, em total desrespeito sua condio de pessoa humana e, como tal, titular de garantias e direitos inatos e de carter inalienvel. Infelizmente, este sutil equilbrio entre Estado (investigao, acusao e juiz) e indivduo, fruto de sculos de evoluo paulatina e pilar de todo o sistema criminal moderno, vem sendo gravemente ameaado pelas novas tendncias penais desencadeadas nestas ltimas dcadas, notadamente o denominado Direito penal do inimigo21 e diversas outras correntes como, por exemplo: a) a tendncia securitria ou da tolerncia zero, que preconiza a necessidade de ampliao dos poderes materiais da polcia a partir de uma legislao rigorosa e securitria, no apenas no mbito penal e processual penal, mas tambm administrativo, inclusive com medidas que autorizam a polcia a agir, em determinados casos, sem prvia autorizao judicial, em situaes que o diploma processual e a prpria Constituio geralmente a exigem; b) o movimento Lei e Ordem, que preconiza um Direito penal mximo, com maior criminalizao de condutas e penas mais severas; c) a tendncia justicialista ou imprio dos juzes, que se fulcra no reforo dos poderes judiciais em face dos demais poderes e em face do prprio cidado, com restrio dos direitos, garantias e liberdades consagrados na Lei Maior.
20 Neste sentido j se posicionava o marqus de Beccaria em seu manifesto intitulado Dei delliti e delle pene (1764). 104 21 Sobre o tema, que exorbita em muito os estreitos limites deste trabalho recomendamos a leitura do livro do Prof. Manuel Valente, intitulado Direito Penal do Inimigo e Terrorismo, constante de nossas referncias.
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Por bvio, o surgimento das novas ameaas e perigos na nossa sociedade de risco22 nos arrastaram, nestes ltimos anos, ao cenrio de intensa desconfiana no Direito Penal do Cidado como instrumento hbil a fazer frente moderna criminalidade organizada, tornando-o terreno frtil para teorias e doutrinas do gnero. De fato, cremos ser esta desconfiana e o temor generalizado que incute na populao e nos prprios Estados uma das principais molas propulsoras a fomentar o surgimento dessas novas correntes doutrinrias. Tendo em mente, entretanto, que, se, sob uma perspectiva contratualista e humanista, o prprio cidado que legitima o Estado a exercer o poder punitivo, no se pode, em hiptese alguma, cogitar pela desconsiderao de valores nsitos personalidade humana, como a dignidade. Isto porque no se pode confundir a necessidade de maiores e melhores investimentos na rea de segurana e justia criminal, notadamente no que se refere investigao criminal tcnica e cientfica, como uma oportunidade para lanarmos por terra toda a gama de garantias, valores e direitos individuais conquistados com tanto custo ao longo de vrios sculos. Ora, a histria j nos leciona e no foram poucas vezes, que quando nos afastamos de nossa prpria humanidade, as consequncias so sempre as mais nefastas. Este, cremos, deve ser o norte a direcionar, sempre, as atividades desenvolvidas pelo delegado de polcia no exerccio de seu importantssimo mister.
22 Para aprofundamento, recomenda-se a leitura da obra A sociedade do risco do escritor alemo Ulrich Beck, j disponvel em portugus.
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Consideraes Finais A viso panormica que se buscou traar ao longo destas linhas, no que tange ao papel desempenhado pelo delegado de polcia em nosso ordenamento ptrio, inclusive a releitura que se faz necessria quanto ao destinatrio de suas atividades investigativas, haja vista o estandarte garantista desfraldado pela Constituio Cidad de 1988, obviamente no esgota todas as matizes referentes a um tema de tal envergadura. Ficou claro, entretanto, que, sobretudo, nestas ltimas dcadas, o ordenamento jurdico evoluiu significativamente em sede de direitos e garantias fundamentais e que essa evoluo possui flagrantes e inafastveis reflexos na forma como se deve comportar o delegado de polcia, sobretudo na condio de titular da investigao criminal. Nesta esteira, podemos relacionar as seguintes concluses: I. Em que pese a j longa escalada histrica da Polcia Judiciria e do Delegado de Polcia em nosso ordenamento, referida autoridade, suas funes e a posio que ocupa no sistema jurdicopenal brasileiro so ainda pouco conhecidas e difundidas. II. O inqurito policial o nomem juris do modelo investigativo em que, a exemplo do adotado na Inglaterra, incumbe nica e exclusivamente Autoridade Policial definir a linha investigativa, praticando diretamente os atos pertinentes ao esclarecimento dos fatos tidos como delituosos, exceto os que impliquem restrio a direitos e garantias fundamentais, que exigem a prvia autorizao judicial. III. A adoo do sistema ingls (inqurito policial), no Brasil, definiu claramente os papis especficos a serem desempenhados pelo Judicirio, pelo Parquet e pela Polcia Judiciria. IV. A doutrina especializada praticamente unssona em relao ao carter garantista de que se reveste o inqurito policial. Isto porque o
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objetivo do inqurito no confirmar a tese acusatria, mas verificar a plausibilidade da imputao evitando processos desnecessrios. V. O sistema do inqurito policial, assim como previsto no ordenamento ptrio, se adqua ao sistema acusatrio consagrado na CF/88. A uma, por respeitar e celebrar o princpio da igualdade das partes. A duas, pois, assegura que interveno da Autoridade Judiciria durante as investigaes se d apenas para a apreciao de medidas judiciais necessrias efetiva apurao dos fatos noticiados, quando direitos e garantias fundamentais estejam em jogo, ou ainda para coibir quaisquer abusos e ingerncias no curso das mesmas. VI. O delegado de polcia, no Brasil, no pode nem deve ser visto como o simples chefe de uma unidade policial, a agir por determinao do verdadeiro titular da investigao criminal, como se afigura na esmagadora maioria das instituies policiais no mundo, mas sim, como o prprio titular do Estado-investigao, exercendo, aqui, funes, que em todos os demais pases, so exercidas por magistrados e membros do ministrio pblico. VII. No mbito das Polcias Judicirias, todos os poderes relacionados diretamente sua atividade-fim (Estado-investigao) so de titularidade do detentor de cargo de Delegado de Polcia. Os demais integrantes de seus quadros, como a prpria nomenclatura indica, no exercem poderes prprios, mas atuam, nos termos da lei, sob o comando e coordenao direta da Autoridade. A relao aqui no de subordinao hierrquica de carter administrativo, mas legal, de fundo constitucional e infra-constitucional. Atuam os agentes da autoridade como longa manus ou rgos-meios disposio da Autoridade. VIII. No exerccio da Autoridade Policial, o ocupante do cargo de Delegado possui completa independncia na conduo da investigao policial, o que desautoriza qualquer determinao contrria sua convico, no mbito de suas atribuies. IX. A exigncia de formao jurdica do Delegado de Polcia, autoridade incumbida da persecutio criminis extra juditio, por seu
turno, se afigura no apenas em estrita consonncia com uma investigao garantista e imparcial, mas, sobretudo, com os modelos investigativos adotados no mundo moderno e com a tradio do direito brasileiro pois, nos pases que adotam tradio jurdica semelhante, as investigaes, historicamente, so dirigidas e coordenadas por magistrados (juzo de instruo) ou membros do ministrio pblico (promotor-investigador). X. O delegado de polcia, no Estado Democrtico de Direito, possui tripla funo: a) proteger os bens jurdicos mais importantes e ameaados pela conduta humana; b) apurar as supostas prticas delituosas que se lhe chegam a conhecimento com zelo, imparcialidade e em estrita consonncia com os ditames de um sistema processual de partes, portando democrtico e marcadamente acusatrio e; c) proteger o prprio suspeito/investigado/indiciado dos excessos e arbtrios outrora cometidos pelo prprio Estado, tendo em vista a sua condio de indivduo, titular de garantias e direitos fundamentais. XI. Surgiram, nestas ltimas dcadas diversas correntes e movimentos doutrinrios, a exemplo do direito penal do inimigo, Lei e Ordem e Tolerncia Zero. O delegado de polcia deve ter em mente, sempre, que, no se pode confundir a necessidade de maiores e melhores investimentos na rea de segurana e justia criminal, notadamente no que se refere investigao criminal tcnica e cientfica, como uma oportunidade para lanarmos por terra toda a gama de garantias, valores e direitos individuais conquistados com tanto custo ao longo de vrios sculos.
FRA NCO PERA ZZONI Delegado de Polcia Federal, Bacharel em Direito, ps-graduado lato sensu em Gesto e Direito Ambiental, Cincias Criminais, ps-graduado lato sensu em Cincia Policial e Investigao Criminal e mestrando em Cincia e Sistemas de Informao Geogrfica. E-mail: perazzoni.fp@dpf .gov .br
Franco Perazzoni
THE DELEGADO DE POLCIA AND THE BRAZILIAN CRIMINAL JUSTICE: from inquisitorialism to the criminal garantism of Ferrajoli ABSTRACT
From its sprouting, on the imperial period, as an authority chosen amongst magistrates (and, therefore, detaining not only powers to conduct criminal investigations, but also jurisdictional authority to expedite warrants and to judge), to the recent days of Democratic State of Right, the history and the evolution of the delegado de polcia (police chief officer) is also the history of gradual evolution of our criminal justice system. This article provides an overview of this process and intends to be a modest contribution to the understanding of the role of delegados within the Democratic State of Law and the importance of this professional as a provider of a criminal proceeding in accord with democracy and its guiding principles. Keywords: Judiciary Police. Police Deputy. Police Commissioner. Chief of Police. Police Chief Officer. Police Authority. Democratic State of Right. Garantism.
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O Inqurito Policial como Instrumento de Segurana Jurdica: um olhar sobre suas

caractersticas e finalidades
Anderson de Souza Daura Carlos Csar Pereira de Melo
D
RESUMO
O inqurito policial, instituto tradicionalmente brasileiro, figura em nosso ordenamento jurdico h mais de 130 anos em razo de sua finalidade essencial: ser instrumento de garantia de segurana jurdica aos cidados. Segurana jurdica princpio geral do Direito e como tal pode ser conceituado como voltado a dar garantia de aplicao do Direito de forma certa, estvel e previsvel, objetivando a concretizao da justia. O nico conceito legal de inqurito policial foi o trazido pelo Decreto n 4.824, de 1871, no tendo sido conceituado em qualquer outra norma. Atualmente, pode ser definido, com base nos artigos 144, 4 da Carta Magna e 4 do Cdigo de Processo Penal, como procedimento sui generis, investigatrio, elaborado pela polcia judiciria, sob a presidncia do Delegado de Polcia, no qual este materializa as diligncias realizadas, tendo a finalidade de apurar determinado fato, verificando se houve infrao penal e, em caso positivo, apontando as provas da infrao penal, as suas circunstncias e sua autoria. A exposio de motivos do Codex j trazia, em 1941, a finalidade precpua do inqurito policial: ser instrumento de garantia do Estado e dos inocentes contra apressados e errneos juzos. essa finalidade precpua que liga umbilicalmente o inqurito policial ao princpio em questo, de modo ao prprio Estado ter autolimitado o seu direito/poder de punir, assegurando ao investigado a certeza de no ser apontado injustamente, a estabilidade das normas a serem seguidas na investigao e a previsibilidade de no serem desrespeitadas. Sob essa tica, as caractersticas do inqurito policial apresentam novas nuances, como ser praticamente indispensvel, possibilitar a defesa do investigado e ser presidido obrigatoriamente por Delegado de Polcia. Sob a tica da segurana jurdica, o Inqurito Policial no se presta apenas para fundamentar o ajuizamento da ao penal, alcanando outros fins, entre eles, possibilitar a produo de provas urgentes e garantir a aplicao da lei e das ordens pblica e econmica. Assim, o inqurito policial tem ntida e forte ligao com o princpio da segurana jurdica, servindo de garantia de justia na persecuo penal. Palavras-Chave: Inqurito, policial, segurana, jurdica, caractersticas, finalidades.
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Recebido em 18 de maio de 2010. Aceito em 13 de outubro de 2010.
ISSN 1983-1927 Braslia, v. 4 n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.
O Inqurito Policial como Instrumento de Segurana Jurdica
Introduo O inqurito policial, instituto tradicionalmente brasileiro, figura em nosso ordenamento jurdico h mais de 100 anos e sobre ele muito j foi produzido, especialmente quando da democratizao de nosso pas. Todavia, no obstante a passagem de mais de um centenrio, pouco tem sido escrito a seu respeito como instrumento de segurana jurdica para a nossa sociedade. Esse trabalho, sem a inteno de esgotar o tema, visa a apresentar uma viso do inqurito policial, especialmente quanto s suas caractersticas e finalidades, abordando-o sob a lupa do princpio da segurana jurdica, o que torna o tema contemporneo em poca de discusso quanto sua extino e criao de juzes de garantias. Nesse diapaso, ser traada uma breve explanao sobre a evoluo da investigao policial e sobre o nascimento e desenvolvimento do inqurito policial. Ultrapassada a abordagem histrica, ser o inqurito policial confrontado com o princpio da segurana jurdica e, com essa finalidade, explorados os seus conceitos e elementos. Identificados corretamente, passar-se- a relacionar o inqurito policial ao princpio da segurana jurdica e finalmente, a abordar as caractersticas e as finalidades do inqurito policial sob essa ptica. Com isso, este trabalho pretende contribuir com a discusso sobre o inqurito policial no Brasil, notadamente apresentando outro olhar sobre o debate.
Anderson de Souza Daura e Carlos Csar Pereira de Melo
1. Evoluo Histrica do Inqurito Policial Investigar um fato inicialmente tido por delituoso remonta organizao de nossa sociedade, como bem afirmado por L Clre (apud MARCINEIRO, 2007, p. 18) ao registrar que j no Egito antigo, por volta de 3.000 a.C., havia atuao policial. certo que a investigao criminal esteve presente ao longo da histria, como na Grcia Antiga, com as investigaes quanto probidade dos eleitos magistrados e seus familiares e, em Roma, com a inquisitio (poderes dados vitima e a seus familiares para apurar o crime). No Brasil, a investigao de um suposto delito se instrumentaliza no que se denomina inqurito policial, cujas caractersticas so prprias e genunas do nosso ordenamento jurdico, como bem afirma Queiroz (2007, p. 31):
O Inqurito Policial, com esse nomen iuris e caractersticas fundamentais prprias, originou-se no Direito brasileiro a partir do desdobramento e evoluo do sumrio de culpa elaborado pelos Juzes de Paz poca da promulgao do Decreto n 4.824, de 22 de novembro de 1871 (...).
Todavia, antes dessa nomenclatura, a atividade em si teve o seu nascedouro com o Decreto Imperial n 120, de 31 de janeiro de 1842, pelo qual os delegados de polcia ficavam obrigados a enviar aos juzes todas as informaes e provas sobre o delito apurado, conforme Daura (2009, p. 105-106):
(...) Tal etapa, realizada pela Polcia Judiciria, investigao policial, exterioriza-se atravs de um procedimento formal e escrito chamado inqurito policial, o qual nasceu com a edio do Decreto Imperial 120, de 31.01.1842, onde os delegados de polcia deveriam enviar aos juzes todas as informaes e provas sobre o delito apurado.
Com o advento da Lei n 2.033, de 20 de setembro de 1871 (segunda reforma do Cdigo de Processo Criminal de 1832), mais precisamente aps a promulgao do Decreto n 4.824, de 22 de novembro desse mesmo ano, surgiu o inqurito policial, com essa denominao, em substituio ao Sumrio de Culpa, at ento elaboraBraslia, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.
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do pelos juzes de paz. Foi essa lei que promoveu o afastamento das funes judicial e policial. Logo, o inqurito policial figura no nosso ordenamento jurdico h mais de 130 anos, tendo sido, inclusive, mantido quando da promulgao do Cdigo de Processo Penal, no ano de 1941, oportunidade em que lhe foi emprestada certa processualidade do prprio cdigo adjetivo. A Constituio Federal de 1988, reconhecida por sua caracterstica de garantidora dos direitos dos cidados, acolheu o inqurito policial em sua essncia, sendo certo que algumas nuances, na atualidade, vm sendo objeto de adequao ao comando constitucional, como, por exemplo, o sigilo da investigao e o direito de informao da defesa. De toda sorte, pode-se afirmar, em linhas gerais, que o inqurito policial se mantm h mais de cem anos em face de sua finalidade essencial, qual seja: ser instrumento de garantia de segurana jurdica aos cidados. Tanto o , que o Anteprojeto de Reforma do Cdigo de Processo Penal (Projeto de Lei do Senado n 156/2009) o mantm, como se pode notar de seus exposies de motivos e Captulo III, do Ttulo II, do Livro I1. Veja-se, ento, os conceitos de segurana jurdica e de inqurito policial. 2. Conceitos de Inqurito Policial e Segurana Jurdica Para que seja possvel verificar a relao entre o inqurito policial e a segurana jurdica, mister se faz, antecipadamente, ter-se nitidamente os seus conceitos, o que se passa a discorrer, iniciando pelo de segurana jurdica.
114 1 Disponvel em http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/58503.pdf. Acessado em 12 de outubro de 2010.
2.1. Conceito de segurana jurdica Segurana jurdica princpio geral do Direito e sua definio e foi alvo dos nossos mais renomados juristas. Melo (1988, p. 38) ensina que segurana jurdica moeda de duas faces: uma voltada ao Estado e outra ao indivduo:
No Estado Moderno costumava-se priorizar, retoricamente, como um dos fins do Direito, a segurana jurdica, mas essa moeda de duas faces. Numa est gravada a preocupao com os fins polticos, que Bobbio chama a Poltica do Poder: preocupao ntida do Estado a paz social, pois, no alcance desse objetivo, reside a prpria estabilidade dos governos, cujos objetivos, ento, se confundem com os do prprio Estado. (...) O outro lado da moeda estampa a necessidade de os indivduos contarem com a certeza de que seus direitos, garantidos pela ordem jurdica, sejam efetivos.
Tratando do tema, Reale (1994, p. 86) assevera a necessria observncia da existncia de algo de subjetivo, um sentimento, ou a atitude psicolgica dos sujeitos perante o complexo de regras estabelecidas como expresso genrica e objetiva de segurana mesma. Dessa observao, Reale (1994, p. 86) adverte a ntida divergncia entre o que sentimento de segurana o algo subjetivo - e garantia a ser dada pelo complexo de normas, lecionando:
H, pois, que distinguir entre o sentimento de segurana, ou seja, entre o estado de esprito dos indivduos e dos grupos na inteno de usufruir de um complexo de garantias e este complexo como tal, como conjunto de providncias instrumentais capazes de fazer gerar e proteger aquele estado de esprito de tranqilidade e concrdia.
E continua o professor Reale (1994, p. 87):

Certeza e segurana, embora no se confundam, so valores que imediatamente se aplicam, pois, de maneira mediata, todos os valores se correlacionam, segundo o princpio de solidariedade axiolgica (...). Prefiro dizer que certeza e segurana formam uma dade inseparvel, visto como, se verdade que quanto mais o direito se torna certo, mais gera condies de segurana, tambm necessrio no esquecer que a certeza esttica e definitiva
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acabaria por destruir a formulao de novas solues mais adequadas vida, e essa impossibilidade de inovar acabaria gerando a revolta e a insegurana. Chego mesmo a dizer que uma segurana absolutamente certa seria uma razo de insegurana, visto ser conatural ao homem nico ente dotado de liberdade e de poder de sntese o impulso para a mudana e a perfectibilidade, o que Camus, sob outro ngulo, denomina esprito de revolta.
Logo, para Reale, a idia de certeza compe o conceito de segurana ao tempo em que, de certo modo, o contradiz. E foi a partir desse elemento da segurana jurdica que o direito escrito prevaleceu sobre o costume, como forma e inteno de termos um sistema sem lacunas, preciso e pronto para os intrpretes e aplicadores da lei. Em termos constitucionais, o princpio da segurana jurdica est representado no inciso XXXVI do artigo 5, o qual dispe que a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada, cujos conceitos se encontram dispostos, em face de interpretao autntica, nos pargrafos do artigo 6 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-Lei n 4.657/42). Para Canotilho (1995, p. 373), os conceitos de direito adquirido, ato jurdico perfeito e coisa julgada esto relacionados com a segurana jurdica. o que se pode depreender de seu ensinamento:
Os princpios da proteco da confiana e da segurana jurdica podem formularse assim: o cidado deve poder confiar em que aos seus actos ou s decises pblicas incidentes sobre os seus direitos, posies jurdicas e relaes, praticados ou tomadas de acordo com as normas jurdicas vigentes, se ligam os efeitos jurdicos duradouros, previstos ou calculados com base nessas mesmas normas. Estes princpios apontam basicamente para: (1) a proibio de leis retroactivas; (2) a inalterabilidade do caso julgado; (3) a tendencial irrevogabilidade de actos administrativos constitutivos de direitos.
Avanando sobre o tema, Canotilho (1995, p. 380) assevera que o princpio da segurana jurdica possui duas idias centrais, a saber:
(1) estabilidade ou eficcia ex post da segurana jurdica: uma vez adoptadas, na forma e procedimento legalmente exigidos, as decises estaduais no devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razovel alterao das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes. (2) previsibilidade ou eficcia ex ante do princpio da segurana jurdica que, fundamentalmente, se reconduz exigncia de certeza e calculabilidade, por parte dos cidados, em relao aos efeitos jurdicos dos actos normativos.
A partir desses conceitos, pode-se perceber que a segurana jurdica envolve elementos de fora estatal, certeza, estabilidade e previsibilidade das normas jurdicas, todos com o fito de concretizar a justia. No por menos que Reale (apud CHACON, 2003) afirmou que a idia de justia tem ligao ntima com a idia de ordem e o conceito de justia tem inerente uma ordem, a qual no pode deixar de ser reconhecida como valor mais urgente. Logo, o conceito de segurana jurdica se destina ao valor justia, este entendido como acerto das decises. Da, possvel conceituar segurana jurdica como princpio geral do direito voltado a dar garantia de aplicao do Direito, de forma certa, estvel e previsvel, objetivando a concretizao da justia com ntida dependncia aos direitos e garantias fundamentais de nossa Constituio Republicana de 1988. 2.2. Conceito de inqurito policial O Decreto n 4.824, de 1871, em seus artigos 11, 2 e 42, trouxe o nico conceito legal de inqurito policial ao disciplinar:
Art. 11. Compete-lhes [tratando Do Chefe de Policia, Delegados e Subdelegados], porm: (...) 2 Proceder ao inquerito policial e a todas as diligencias para o descobrimento dos factos criminosos e suas circumstancias, inclusive o corpo de delicto. (...)
Art. 42. O inquerito policial consiste em todas as diligencias necessarias para o descobrimento dos factos criminosos, de suas circumstancias e dos seus autores e complices (...); e deve ser reduzido a instrumento escripto, observando-se nelle o seguinte (...). Grifo acrescido.
Depois desse Decreto, mesmo tendo sido revogado, nenhuma outra norma brasileira trouxe o conceito de inqurito policial, embora as sucessivas modificaes do Cdigo de Processo Penal o tenham mantido. O atual Cdigo de Processo Penal, em seu artigo 4, apenas disps sobre a polcia judiciria, atribuindo s autoridades policiais (delegados de polcia) a apurao das infraes penais e de sua autoria. Em face da ausncia de conceito legal vigente, h a necessidade de se recorrer da doutrina. E so muitos os conceitos doutrinrios, alguns restritivos e outros ampliativos. A maioria dos doutrinadores leciona que o inqurito policial se destina nica e exclusivamente ao convencimento do Ministrio Pblico, titular da ao penal, para o oferecimento de denncia. Assim tambm o fez o Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do HC n 73271/SP2, sob a relatoria do Ministro Celso de Melo, em 19/03/1996, cuja ementa traz:
(...) INQURITO POLICIAL UNILATERALIDADE A SITUAO JURDICA DO INDICIADO O inqurito policial, que constitui instrumento de investigao penal, qualifica-se como procedimento administrativo destinado a subsidiar a atuao persecutria do Ministrio Pblico, que - enquanto dominus litis - o verdadeiro destinatrio das diligncias executadas pela Polcia Judiciria. (...)
Nessa mesma linha, vrios doutrinadores lecionam, entre eles Tourinho Filho (2009, p. 35), ao conceitu-lo como o conjunto de diligncias realizadas pela Polcia visando a investigar o fato tpico e apurar a respectiva autoria. Em igual sentido, Nucci (2008, p. 70) assim o conceitua:
118 2 Disponvel em http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=74372. Acessado em 02 de novembro de 2010.
1. Conceito de inqurito policial: trata-se de um procedimento preparatrio da ao penal, de carter administrativo, conduzido pela polcia judiciria e voltado colheita preliminar de provas para apurar a prtica de uma infrao penal e sua autoria.
O Professor Mondin, ainda no ano de 1967, conceituou o inqurito policial:

o registro legal, formal e cronologicamente escrito, elaborado por autoridade legitimamente constituda, mediante o qual esta autentica as suas investigaes e diligncias na apurao das infraes penais, das suas circunstncias e dos seus autores. (MONDIN, 1967, p. 54).
Noutra vertente, encontram-se doutrinadores que ampliam o conceito do inqurito policial, como bem asseverou Saad (2004: p. 139):
Consta, na maioria da doutrina, o entendimento de que o inqurito policial, visando a apurar o fato, que aparenta ser ilcito e tpico, bem como sua autoria, co-autoria e participao, o procedimento preliminar ou prvio, cautelar, realizado pela polcia judiciria e, portanto, de natureza administrativa e finalidade judiciria. Contudo, as definies do inqurito policial variam, conforme se d maior nfase a uma ou outra dessas caractersticas.
Queiroz (op. cit., p. 28) assim o conceitua, sob o ponto de vista tcnico-policial:
(...) o Inqurito Policial o instrumento pelo qual o Delegado de Polcia materializa a investigao criminal, compila informaes a respeito da infrao penal, de suas circunstncias e resguarda provas futuras, que podero ser utilizadas em Juzo contra o autor do delito.
Tornaghi (apud NUCCI, op. cit., p. 70), conceitua inqurito policial de forma ampliativa:
(...) o processo, como procedimento, inclui tambm o inqurito. No h erro, como por vezes se afirma, em chamar processo ao inqurito. Deve subtender-se que a palavra no est usada para significar relao processual, a qual, em regra, se inicia pela acusao.
No mesmo sentido ampliativo, Rovgno (2005, p. 91), retrata que o inqurito policial visa a elucidar a verdade de um fato, seja ele embasador de denncia ou no e, por isso, afirma ser o inqurito policial:
(...) o expediente escrito, produzido pelo rgo de polcia judiciria competente, onde so reunidas e documentadas todas as diligncias levadas a efeito (e todos os
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resultados encontrados nessas diligncias) durante a tarefa de esclarecer as circunstncias de um fato que se apresentou inicialmente com aparncia de ilcito penal passvel de sancionamento, confirmando ou infirmando essa aparncia inicial e, se possvel, na hiptese confirmatria, a autoria da conduta.
Nesse diapaso, assiste razo aos ilustres professores Hlio Tornaghi e Rovgno ao conceituarem o inqurito policial mais abertamente. que a maioria dos doutrinadores se preocupam em definir o inqurito policial como procedimento, afastando-o do conceito de processo para se evitar confuso com relao processual tpica, iniciada fundamentalmente pela acusao e no aprofunda o estudo dos seus elementos e natureza jurdica. Ocorre que o inqurito policial se destina, como ser visto mais adiante, a muito mais do que apenas e especificamente colher elementos de prova quanto materialidade, autoria e circunstncias de um delito. No inqurito policial, por vezes, h a decretao de priso processual, a expedio de mandados de busca e apreenso, a indisponibilidade de bens, etc, rompendo-se o princpio da inrcia judicial. Essa ruptura, por sua vez, faz modificar a caracterstica do inqurito policial, de mero expediente administrativo para procedimento judicializado, como prev a Resoluo n 633, de 26 de junho de 2009, do Conselho da Justia Federal, em seu artigo 1, por exemplo. Logo, no conceito de inqurito policial deve ser afastada limitao histrica de procedimento administrativo para procedimento sui generis, como prefalado pelo Professor Zacariotto4 ao explanar que o mesmo administrativo em sua forma e judicial em seus fins.
3 Disponvel em http://daleth2.cjf.jus.br/download/res063-2009.pdf. Acessado em 25 de novembro de 2010. Art. 1 Os autos de inqurito policial somente sero admitidos para registro, insero no sistema processual informatizado e distribuio s Varas Federais com competncia criminal quando houver: a) comunicao de priso em flagrante efetuada ou qualquer outra forma de constrangimento aos direitos fundamentais previstos na Constituio da Repblica; b) representao ou requerimento da autoridade policial ou do Ministrio Pblico Federal para a decretao de prises de natureza cautelar; c) requerimento da autoridade policial ou do Ministrio Pblico Federal de medidas constritivas ou de natureza acautelatria; (...) 4 Explanao realizada em aula do Curso de Especializao em Cincia Policial e Investigao Criminal realizado pela Academia Nacional de Polcia no ano de 2010.
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De todo o exposto, pode-se conceituar inqurito policial como sendo: Procedimento sui generis, investigatrio, elaborado pela polcia judiciria, sob a presidncia do Delegado de Polcia, no qual este materializa as diligncias realizadas, tendo a finalidade de apurar determinado fato, verificando se houve infrao penal e, em caso positivo, apontando as provas da infrao penal, as suas circunstncias e sua autoria. Tal conceito decorre da conjugao do artigo 144, 4., da Constituio Federal de 1988 com o artigo 4. do Cdigo de Processo Penal, no se podendo olvidar outras finalidades especficas que mais adiante se esmiuar. Ultrapassada a fase de conceituaes, veja-se a correlao entre o inqurito policial e a segurana jurdica. 3. Relao entre Inqurito Policial e Segurana Jurdica Para tratar o liame entre o inqurito policial e a segurana jurdica, necessrio, inicialmente, o entendimento do porqu da manuteno do primeiro no Cdigo de Processo Penal de 1941 e, para tanto, veja o que exps Francisco Campos (apud JESUS, 2009, p. 907-909), o ento Ministro da Justia e Negcios Interiores em 08 de setembro de 1941, em sua Exposio de Motivos do Cdigo de Processo Penal:
IV Foi mantido o inqurito policial como processo preliminar ou preparatrio da ao penal, guardadas as suas caractersticas atuais. O ponderado exame da realidade brasileira, que no apenas a dos centros urbanos, seno tambm a dos remotos distritos das comarcas do interior, desaconselha o repdio do sistema vigente. (...) h em favor do inqurito policial, como instruo provisria antecedendo a propositura da ao penal, um argumento dificilmente contestvel: ele uma garantia contra apressados e errneos juzos, formados quando ainda persiste a trepidao moral causada pelo crime ou antes que seja possvel uma exata viso do conjunto dos fatos, nas suas circunstncias objetivas e subjetivas. Por mais perspicaz e circunspeta, a autoridade que dirige a investigao inicial, quando ainda perdura o alarma provocado pelo crime, est sujeita a equvocos ou falsos juzos a priori, ou a sugestes tendenciosas. No raro, preciso voltar atrs, refazer tudo, para que a investigao se oriente no rumo certo, at ento despercebido.
Por que, ento, abolir-se o inqurito preliminar ou instruo provisria, expondose a justia criminal aos azares do detetivismo, as marchas e contramarchas de uma instruo imediata e nica? Pode ser mais expedito o sistema da unidade de instruo, mas o nosso sistema tradicional, com o inqurito preparatrio, assegura uma justia menos aleatria, mais prudente e serena. (grifo acrescido).
Como se pode notar das exposies de motivos supra, o inqurito policial, antes mesmo de se destinar a apurar um evento tido por criminoso, tem uma finalidade precpua, qual seja: ser instrumento de garantia do Estado e dos inocentes contra apressados e errneos juzos. Por isso que Nucci (op. cit., p. 70) leciona:
Sua finalidade a investigao do crime e a descoberta do seu autor, com o fito de fornecer elementos para o titular da ao penal promov-la em juzo, seja ele o Ministrio Pblico, seja o particular, conforme o caso. Esse objetivo de investigar e apontar o autor do delito sempre teve por base a segurana da ao da justia e prprio acusado, pois, fazendo-se uma instruo prvia, atravs do inqurito, rene a polcia judiciria todas as provas preliminares que sejam suficientes para apontar, com relativa firmeza a ocorrncia de um delito e o seu autor. (grifo acrescido).
essa finalidade precpua que o liga visceralmente ao princpio da segurana jurdica, na medida em que este entendido como voltado ao sentimento de justia, de acerto das decises. Tanto o , como expresso da previsibilidade, que o Supremo Tribunal Federal editou a Smula Vinculante5 n 146 , a qual determina:
direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de
5 Artigo 103-A da CF/88: Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) (Vide Lei n 11.417, de 2006). 1 A smula ter por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre esses e a administrao pblica que acarrete grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos sobre questo idntica. 6 Disponvel em http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumulaVinculante/anexo/PSV_1.pdf. Acessado em 02 de novembro de 2010.
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prova que, j documentados em procedimento investigatrio realizado por rgo com competncia de polcia judiciria, digam respeito ao exerccio do direito de defesa.
Apreciando o inqurito policial, sob a tica da segurana jurdica, percebemos que o Estado procurou, com ele, limitar o seu direito/poder de punir e, para tanto assegurou ao investigado:
a) a certeza de no ser, a princpio, apontado como autor de um delito sem que o seja; b) a estabilidade das normas a serem seguidas durante a investigao; c) a previsibilidade de no serem desrespeitados os seus direitos fundamentais, eis que as diligncias adotadas devem ser registradas.
Em decorrncia, as caractersticas da segurana jurdica (certeza, estabilidade e previsibilidade) tambm se refletem, direta ou indiretamente, nas caractersticas e finalidades do inqurito policial, o que ser a seguir exposto. 3.1. As caractersticas do inqurito policial sob a tica da segurana jurdica Nesse ponto, no ser adotada a classificao de um ou outro doutrinador, mas sim uma miscelnea das caractersticas por eles apontadas, com a finalidade de alcanar o maior universo possvel. Veja-se: a) escrito e formal: Diz o artigo 9 do Cdigo de Processo Penal que todas as peas do inqurito policial sero, num s processado, reduzidas a escrito ou datilografadas e, neste caso, rubricadas pela autoridade. Ao se indagar o porqu de ser escrito, chega-se a uma concluso bvia: para dar segurana ao julgador, acusao e ao investigado. que ao determinar o registro de todas as diligncias, o Estado materializou a limitao de seu poder, uma vez que a autoridade policial ter que justificar as diligncias que ordenou, servindo de freio ao abuso.
Por outro lado, ao ser escrito tambm passa a ser formal, garantindo a todos, inclusive defesa, o conhecimento do que contra o investigado existe e, logo, serve de instrumento de segurana jurdica, haja vista evitar a acusao surpresa. Registre-se que a formalidade do inqurito policial vem sendo combatida por parte da doutrina, com acerto em relao a alguns atos burocrticos. Todavia, essa mesma formalidade que garante a observncia dos ditames e limites legais da investigao, sendo reflexo do princpio da segurana jurdica no inqurito policial. b) obrigatrio: Havendo o mnimo de elementos necessrios, a autoridade policial deve iniciar a investigao. Isso porque se tem em foco a garantia da paz social, revelada pela atuao estatal para desvendar um delito. c) dispensvel: Muito se fala na dispensabilidade do inqurito policial, mas pouco se v de denncias formuladas sem se basear nele. Realmente, o nosso ordenamento jurdico permite o manejo de ao penal sem o arrimo do inqurito policial. Todavia, essa possibilidade no permite a concluso de muitos pensadores quanto dispensabilidade prtica do inqurito policial. Com efeito, a no realizao de uma instruo preliminar pode implicar a exposio de inocentes e a ocorrncia de danos a estes, exatamente porque uma ao penal pode ser infundada, como ocorre, por exemplo, com a denncia de scios que, de fato, no administram empresa e so acusados de terem cometido crimes societrios com base em mera representao fiscal. Nesse contexto, felizes foram as palavras de Joaquim Canuto Mendes de Almeida citando o jurista francs Faustin Hlie:
A instruo preliminar uma instituio indispensvel justia penal. Seu primeiro benefcio proteger o inculpado. D defesa a faculdade de dissipar as suspeitas, de combater os indcios, de explicar os fatos e de destruir a preveno no nascedouro; propicia-lhe meios de desvendar prontamente a mentira e de evitar a escandalosa publicidade do julgamento. Todas as pesquisas, investigaes, testemunhos e diligncias so submetidos a srio exame para, de antemo, se rejeitar tudo que no gera graves presunes. E assim se forma o processo preparatrio, com base no juzo de primeiro grau. (apud DAURA, 2009, pp. 106-107).
E conclui Daura (idem, p. 107-108), citando palavras de Manoel Pedro Pimentel:

Desta forma, a adjetivao negativa de simples pea informativa e dispensvel, imputada ao inqurito policial, somente serve a discursos tendenciosos, precipitados e preconceituosos que, sem sombra de dvidas, colidem com a vasta realidade cotidiana de nosso sistema repressivo criminal brasileiro. Assim, Manoel Pedro Pimentel (1975, p. 3) assevera: O inqurito policial no uma simples pea informativa como sustentam alguns autores. Mais do que isso: um processo (procedimento) preparatrio, em que existe formao de prova, dispondo a autoridade policial poderes para investigao. No se trata, portanto, de um procedimento esttico, em que o delegado de polcia se limita a recolher os dados que, eventualmente, cheguem ao seu conhecimento.
Logo, embora tecnicamente dispensvel, na prtica a adoo do inqurito policial como instrumento preliminar de apurao do fato representa garantia ao cidado e, efetivamente, torna-se indispensvel na quase totalidade dos casos, sendo, portanto, instrumento de segurana jurdica, como j apontado nas exposies de motivos do Cdigo de Processo Penal. d) informativo: Via de regra, no se presta, por si s, a fundamentar uma condenao e suas nulidades no alcanam a ao penal. Todavia, essa regra comporta excees, como a previso da parte final do artigo 155 do Cdigo de Processo Penal (condenao com base em provas cautelares, no repetveis e/ou antecipadas o que ser tratado mais adiante).
Assim, embora fundamentalmente informativo pode ensejar a condenao somente com o que colhido durante a fase pr-processual. No mesmo sentido, tambm pode chegar a viciar a prova de uma ao penal, bastando, para tanto e por exemplo, que a condenao esteja arrimada em documentos apreendidos quando do cumprimento de mandado de busca e apreenso expedido por autoridade judiciria incompetente. A anulao do ato produzido no inqurito policial ter efeitos na ao penal (ex. STF - RHC 80.197/GO)7. e) sigiloso: Com previso no artigo 20 do Cdigo de Processo Penal 8, visa a assegurar a eficincia da investigao e, ao mesmo tempo, preservar a intimidade do investigado. Logo, intimamente relacionado com a segurana jurdica, em suas duas facetas: Estado e cidado. Nesse sentido, so as lies de Tourinho Filho (op. cit., p. 94):
Sigilao do inqurito. Sendo o inqurito um conjunto de diligncias visando a apurar o fato infringente da norma penal e da respectiva autoria, parece bvio deva ser cercado do sigilo necessrio, sob pena de se tornar uma burla. No se concebe investigao sem sigilao. Sem sigilo, muitas e muitas vezes o indiciado procuraria criar obstculo s investigaes, escondendo produtos ou instrumentos do crime, afugentando testemunhas e, at, fugindo ao policial. Embora no se trate de regra absoluta, como se entrev da leitura do art. 20, deve a Autoridade Policial empreender as investigaes sem alarde, em absoluto sigilo, para evitar que a divulgao do fato criminoso possa levar a desassossego comunidade. E assim deve proceder para que a investigao no seja prejudicada. Outras vezes o sigilo mantido visando a amparar e resguardar a sociedade, vale dizer a paz social.
7 EMENTA: Recurso Ordinrio em Habeas corpus. 2. Acrdo do Superior Tribunal de Justia que declarou a nulidade do processo criminal, ab initio, inclusive da denncia, por incompetncia da Justia Federal. 3. Atos investigatrios mantidos, a serem apreciados pela Justia Estadual. 4. Decerto, os atos investigatrios constantes do inqurito policial, da fase indiciria, no so nulos, ut art. 567 do CPP, porque no se revestem de carter decisrio, salvo aqueles de natureza constritiva de direito, que, possuindo essa ndole, provm de deciso judicial. 5. Recurso parcialmente provido para ampliar o deferimento do habeas corpus e considerar nula a deciso do Juiz Federal incompetente, quanto autorizao para a interceptao telefnica e quebra dos sigilos bancrio e telefnico, sem prejuzo das demais provas constantes do inqurito policial que, autnomas, possam fundamentar a denncia do Ministrio Pblico Estadual. 126 8 Art. 20. A autoridade assegurar no inqurito o sigilo necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da sociedade.
Quanto outra vertente, a proteo do inocente, as palavras de Almeida (op. cit.) so conclusivas:
(...) idia clara dessa finalidade da instruo preliminar resulta, assim, da lio de grandes processualistas e da legislao: preservar a inocncia contra acusaes infundadas e o organismo judicirio contra o custo e a inutilidade em que estas redundariam. O mal causado pela ao penal deixada ao arbtrio dos acusadores seria, nos casos de absolvio, uma injustia. Bens materiais e morais, fama, honra, dignidade, teriam sofrido danos irreparveis e exclusivamente causados pela faculdade discricionria da calnia, da mentira, de leviandade, da extorso, docilmente servidas pelo trabalho penoso, intil aos prprios fins, do poder pblico.
Ora, se o inqurito policial tambm se presta a proteger o inocente, o seu trato tem que ser naturalmente reservado, de acesso restrito e, em decorrncia, sigiloso como determina o artigo 20 do Cdigo de Processo Penal, exatamente com o fito de preservar a intimidade e honra de quem investigado. f) inquisitivo: Destinado apurao da verdade, historicamente lhe dada a caracterstica de ser inquisitivo, eis que a autoridade policial o conduz conforme a sua discricionariedade, sem que exista uma sequncia pr-ordenada de atos, mas sempre com o foco em descobrir a verdade real. No h partes. inquisitivo por tambm no ter espao para a ampla defesa e para o contraditrio nos moldes que so facultados ao acusado no processo penal 9. Nesse diapaso, mister se faz registrar que, embora no haja ampla defesa e contraditrio em sua amplitude, no inqurito policial h e deve haver espao suficiente para a defesa, como ocorre, por exemplo, com o direito informao disciplinado pela edio da Smula Vinculante n 14, j citada. Logo, a caracterstica de ser unilateral vem sendo paulatinamente mitigada pelas doutrina e jurisprudncia. Alm disso, o pr9 Registre-se que em alguns procedimentos inquisitivos h a observncia da ampla defesa e do contraditrio, como, por exemplo, nos processos administrativos disciplinares.
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prio artigo 14 do Cdigo de Processo Penal prev que O ofendido, ou seu representante legal e o indiciado podero requerer qualquer diligncia, que ser realizada, ou no, a juzo da autoridade, o que demonstra que existe, desde 1941, a previso de atos de defesa no inqurito policial sempre quando se coadunam com a verdade real. Outro exemplo que mitiga o carter inquisitorial do inqurito policial que o interrogatrio do investigado, assim como o do acusado no processo penal, configura oportunidade de defesa, como conceitua Nucci (op. cit., p. 387): (...) Note-se que o interrogatrio , fundamentalmente, um meio de defesa, pois a Constituio assegura ao ru o direito ao silncio. g) indisponvel: A autoridade policial no pode arquivar, por autoridade prpria, o inqurito policial, nos termos do artigo 17 do Cdigo de Processo Penal10. Isso significa dizer que o inqurito policial no pode ser arquivado no cartrio da delegacia de polcia. No entanto, nada impede de, estando diante de uma situao de atipicidade, prescrio ou qualquer evento que implique falta de justa causa para a continuidade das investigaes no possa e no deva a autoridade policial representar pelo arquivamento do feito, exatamente porque o inqurito policial se destina precipuamente a servir de filtro contra as aes penais injustas e infundadas. h) discricionrio: Significa, nos termos do artigo 14 do Cdigo de Processo Penal, j citado, que as diligncias sero efetuadas segundo o juzo de convenincia da autoridade policial, ressalvado o exame de corpo de delito, por fora do artigo 184 do mesmo cdigo11. Ressalte-se, toda10 Art. 17. A autoridade policial no poder mandar arquivar autos de inqurito. 128 11 Art. 184. Salvo o caso de exame de corpo de delito, o juiz ou a autoridade policial negar a percia requerida pelas partes, quando no for necessria ao esclarecimento da verdade.
via, que a obrigatoriedade de determinar a realizao desse exame no significa a obrigatoriedade de deferir os quesitos como solicitado pelo investigado, pois a lei nada estabeleceu quanto aos quesitos, prevalecendo, portanto, a discricionariedade da autoridade policial. Logo, no h, como j dito, sequncia de atos a serem seguidos pela autoridade policial durante a investigao, o que faz perceber a sua independncia funcional. i) oficial e oficioso: o oficial por ser conduzido por rgos oficiais, a entendidos apenas os Delegados de Polcia e oficioso pela atuao de ofcio (por autoridade prpria), salvo nas aes privadas em que se necessita de autorizao. A necessidade de se ter a conduo do inqurito policial e, portanto, da investigao criminal, por delegado de polcia de carreira decorre de trs razes simples. A primeira por expressa previso constitucional em face do que consta no artigo 144, 412. A segunda, por origem histrica, eis que a atividade de polcia foi originariamente incumbida aos magistrados que a delegaram. A terceira, por disposio do Pacto de So Jos da Costa Rica, que estatui, em seu artigo 7, item 5:
Artigo 7 - Direito liberdade pessoal 5. Toda pessoa presa, detida ou retida deve ser conduzida, sem demora, presena de um juiz ou outra autoridade autorizada por lei a exercer funes judiciais e (...)(grifo acrescido)
H de ser observado que a Constituio de nossa Repblica previu exclusivamente aos delegados de polcia a conduo da investigao criminal, seja porque no ser parte e, portanto, sempre imparcial, seja porque a sociedade precisa ter certeza absoluta de quem a pode investigar criminalmente (elementos de certeza e previsibilidade da segurana jurdica).
12 Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos: 4 - s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem, ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais, exceto as militares. 129 Braslia, v. 4, n. 2, p. 111-139, jul/dez 2011.
No custa destacar que a origem do cargo de delegado de polcia remonta substituio do Sumrio de Culpa, o qual era conduzido por magistrados, razo pela qual, inclusive, a autoridade policial deve deter a mesma formao jurdica dos magistrados, eis que autoridade policial cabe exercer juzo de adequao tpica penal, cujas expresses maiores so a privao de liberdade (deciso de lavratura de auto de priso em flagrante) e a concesso de fiana, atos tpicos de jurisdio. Inclusive, corroborando este entendimento, recentemente decidiu nossa Corte Suprema de Justia ratificando que a carreira de Delegado de Polcia essencialmente jurdica, diferentemente de outras carreiras policiais (RE 401243, Relator: Min. Marco Aurlio, j. 28/09/2010). A terceira razo parece pr fim questo de quem deve presidir a investigao criminal. Quando o Pacto de So Jos da Costa Rica, integrado ao nosso ordenamento jurdico como norma de valor constitucional, faculta a apresentao do preso, do detido e do retido a outra autoridade autorizada a exercer, por lei, funes judiciais, deve ser perguntado quem seria essa outra autoridade. A resposta se encontra no artigo 144, 4, da Constituio Federal de 1988 e artigos 4 e 304 (e seguintes) do Cdigo de Processo Penal, cujas disposies no trazem dvida de que o Delegado de Polcia. Logo, o nico rgo oficial autorizado a presidir o inqurito policial (e, portanto, a investigao criminal 13) o Delegado de Polcia, sendo descabidas as investigaes por outros rgos (tais como as conduzidas pelos Ministrio Pblico Federal 14, Polcia Rodoviria Federal, Polcia Militar (exceto em crimes militares), Agentes Penitencirios etc). Somente sendo realizada por autoridade policial 15
13 Ressalte-se os outros rgos autorizados constitucionalmente, como a CPI, por exemplo. 14 Registro que o tema extremamente polmico e h respeitvel corrente doutrinria e jurisprudencial que entende poder o Ministrio Pblico presidir investigao criminal; 15 Ser adotado como conceito de autoridade policial o que defendido por Hlio Tornaghi in Instituies de Processo Penal: Autoridade Policial aquela que, com fundamento em lei, parte integrante da estrutura do Estado e
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que se garante a observncia do devido processo legal, uma vez que a lei no autoriza esses a procederem a investigaes criminais, inclusive a Lei Orgnica do Ministrio Pblico. Na mesma linha de pensamento so as lies 16 de Nucci, cujo teor pode ser sintetizado no trecho abaixo:
11. Inviabilidade do representante do Ministrio Pblico produzir e conduzir sozinho inqurito ou investigao penal: embora seja tema polmico, comportando vrias vises a respeito, cremos invivel que o promotor de justia, titular da ao penal, assuma a postura de rgo investigatrio, substituindo a polcia judiciria e produzindo inquritos visando apurao de infraes penais e de sua autoria. (idem, p. 78).
3.2. As finalidades do inqurito policial sob a tica da segurana jurdica A maioria dos doutrinadores apresenta a finalidade do inqurito policial como sendo a de dar suporte ao penal ( servir de base para a acusao, seja ela pblica ou privada), fundamentando o posicionamento no artigo 12 do Cdigo de Processo Penal, cujo dispositivo prev que o inqurito policial acompanhar a denncia ou a queixa quando servir de base para uma ou outra. Todavia, outros doutrinadores, acertadamente, alargam o campo das finalidades do inqurito policial como fazem Pitombo e Nucci. Saad (2004, p. 150-151), citando vrios autores dentre os quais Srgio Marcos de Moares Pitombo, leciona que o inqurito policial tem basicamente dupla finalidade, a saber: reconstituir o fato investigado e servir de base para a acusao ou para o arquivamento. Vejamos sua lio:
Quanto s finalidades do inqurito policial, so estas basicamente de duas ordens. A primeira delas a de reconstruir o fato investigado, informando e instruindo a autorirgo do Poder Pblico, institudo especialmente para apurar as infraes penais, agindo por iniciativa prpria, merc de ordens e normas expedidas, segundo sua discrio (apud QUEIROZ, 2007, p. 30). 16 Por no ser adequado o aprofundamento dessa discusso, sugere-se a leitura dos comentrios trazidos por NUCCI na obra citada. 131
dade judicial e o acusador, pblico ou privado. O inqurito policial no s base para a acusao, como a maioria dos autores costuma dizer, mas base para o arquivamento, quando se constata que os meios de prova l constantes so falhos quanto ao fato e/ou autoria, ou porque os meios de prova demonstram que o fato apurado inexistente ou atpico, ou ainda, comprovam a existncia de causa de extino da punibilidade.
Reconstituir o fato investigado visa a averiguar a veracidade das informaes j colhidas, como ocorre com a reproduo simulada dos fatos. Servir de base para o arquivamento da investigao, seja por atipicidade, seja por outra causa impeditiva, tal como a prescrio (at a entrada em vigor da lei n 12.234/2010, em 06 de maio de 2010), finalidade que ganha relevo especial na medida em que afasta a falsa impresso de que a Polcia Judiciria trabalha para a acusao (seja ela pblica: o Ministrio Pblico, seja ela particular: o Querelante), eis que demonstra que o inqurito policial e quem o conduz, trabalha para a demonstrao da verdade real, seja ela interessante para a acusao ou no. Essa busca da verdade real tambm reflexo da segurana jurdica, eis que a autoridade policial no atua como parte, tendenciosamente, mas sim em nome do Estado, imparcialmente, o que serve de garantia para o cidado, como reflexo da certeza de que ser investigado por quem no se utilizar do que produzido na investigao, a parte, mas por rgo isento e legalmente constitudo para esse fim especfico, com estrita observncia do comando constitucional disposto no artigo 144, 4 da Constituio Federal de 1988. Nucci (2008, p. 70), por sua vez, aumenta o rol de suas finalidades ao se posicionar da seguinte forma:
Seu objetivo precpuo a formao da convico do representante do Ministrio pblico, mas tambm a colheita de provas urgentes, que podem desaparecer, aps o cometimento do crime, bem como a composio das indispensveis provas pr-constitudas que servem de base vtima, em determinados casos, para a propositura da ao privada. (destaques acrescidos).
Logo, finalidade do inqurito policial a colheita de provas materiais para afirmar ou negar a existncia de um fato, entre elas as impossveis de repetio, como ocorrem com as buscas, as apreenses e a realizao de exames periciais (v. g., exame de local de crime). Analisando cuidadosamente o prprio cdigo adjetivo, enxergamos outras finalidades diversas da bvia (servir de base para a acusao), especialmente se olharmos o inqurito como instrumento de segurana jurdica. tanto que a exposio de motivos do prprio Codex tambm o prev como instrumento de garantia contra juzos errneos, isto , como filtro contra aes penais injustas, pois, antes de se submeter uma pessoa ao constrangimento de uma ao penal e aos dissabores do processo (que j uma pena ao inocente), deve o Estado estar diante de um mnimo de indcios que justifiquem o incio da ao penal (o que se chama de justa causa para a ao penal). Logo, sobre essa nuance, serve o inqurito policial como instrumento destinado a tornar inviolvel a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem do inocente. Essa finalidade, de garantia, ressalta o que j anunciado em relao ao arquivamento da investigao: a Polcia Judiciria no trabalha para a acusao e sim em busca da demonstrao da verdade real e, logo, busca proporcionar a aplicao da Justia. O inqurito policial tambm tem a finalidade de garantir a aplicao da lei penal, haja vista que nele a Autoridade Policial pode representar pela decretao de priso preventiva com essa finalidade, nos termos dos artigos 311 e 31217 do Cdigo de Processo Penal. De igual maneira, tambm se destina garantia das ordens pblica e econmica mediante a representao por priso preventiva
17 Art. 311. Em qualquer fase do inqurito policial ou da instruo criminal, caber a priso preventiva decretada pelo juiz, de ofcio, a requerimento do Ministrio Pblico, ou do querelante, ou mediante representao da autoridade policial. Art. 312. A priso preventiva poder ser decretada como garantia da ordem pblica, por convenincia da instruo criminal ou para assegurar a aplicao da lei penal, quando houver prova de existncia do crime e indcios suficientes da autoria.
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e pela efetivao da lavratura do auto de priso em flagrante, nos termos do artigo 304 do Cdigo de Processo Penal18. Nesse ponto, serve o inqurito policial face estatal da segurana jurdica, garantindo que suas normas e, em consequncia, a paz social, sejam observadas. Outra finalidade encontrada no Cdigo de ritos para o inqurito policial a de garantir a reparao do dano, como ocorre com a decretao de sequestro de bens em face de representao da autoridade policial, nos termos dos artigos 127 e 14019 do Cdigo, dando segurana ao Estado e ao indivduo quanto ao restabelecimento do status quo de seus patrimnios. Outra finalidade pouco relatada quanto ao inqurito policial a de realizar ou colher provas de efeito judicirio absoluto - que mesmo sendo realizadas sem o deferimento do contraditrio e da ampla defesa, servem, por si s, para o convencimento do juiz - ou de efeitos relativos cuja validao ocorre com a apreciao de outras provas produzidas em contraditrio judicial. A previso dessa finalidade est no artigo 155 do Cdigo de Processo Penal ao ressalvar que o juiz poder fundamentar a sua deciso apenas no que foi colhido durante o inqurito policial, desde que com base
18 Art. 304. Apresentado o preso autoridade competente, ouvir esta o condutor e colher, desde logo, sua assinatura, entregando a este cpia do termo e recibo de entrega do preso. Em seguida, proceder oitiva das testemunhas que o acompanharem e ao interrogatrio do acusado sobre a imputao que lhe feita, colhendo, aps cada oitiva suas respectivas assinaturas, lavrando, a autoridade, afinal, o auto. 1o Resultando das respostas fundada a suspeita contra o conduzido, a autoridade mandar recolh-lo priso, exceto no caso de livrar-se solto ou de prestar fiana, e prosseguir nos atos do inqurito ou processo, se para isso for competente; se no o for, enviar os autos autoridade que o seja. 19 Art. 127. O juiz, de ofcio, a requerimento do Ministrio Pblico ou do ofendido, ou mediante representao da autoridade policial, poder ordenar o seqestro, em qualquer fase do processo ou ainda antes de oferecida a denncia ou queixa. Art. 140. As garantias do ressarcimento do dano alcanaro tambm as despesas processuais e as penas pecunirias, tendo preferncia sobre estas a reparao do dano ao ofendido.
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em provas cautelares20 (efeito absoluto) ou no repetveis e antecipadas21 (efeito relativo). Essa finalidade ligada firmemente ao prprio sentido de justia e garante sociedade a prolao de sentenas acertadas. Por fim, chegando ao campo jurisdicional, tem-se que o inqurito policial se destina formulao da defesa, seja na fase prprocessual, seja na processual, uma vez que a defesa poder ter acesso ao que j foi documentado na investigao (Smula Vinculante n 14) em contradio caracterstica de ser inquisitorial. Essa finalidade visa a garantia de tomar conhecimento do teor da investigao, auxiliar a Autoridade Policial na busca da verdade real e possibilitar a produo de eventual e futura defesa. Feitas essas explanaes, possvel, ento, listar as finalidades do inqurito policial, agora relacionadas segurana jurdica, como se segue:
a) servir de antecipao probatria prvia do processo penal, seja se prestando acusao ou ao arquivamento da investigao, evitando-se injustias; b) reconstituir o fato investigado e coletar provas de efeito absoluto e relativo; c) garantir a aplicao da lei penal e das ordens pblica e econmica; d) possibilitar a reparao do dano; e e) possibilitar a formulao da defesa.
Concluso A exposio feita no presente trabalho permite afirmar que o inqurito policial uma garantia de adequada aplicao da lei penal, servindo de filtro contra aes penais injustas e temerrias. essa finalidade precpua que liga o inqurito policial ao princpio da segurana jurdica, uma vez que se volta especificamente
20 Entendam-se provas cautelares, as obtidas atravs da quebra de sigilos (telefnico, telemtico, ambiental, bancrio e fiscal). 21 As buscas e apreenses, por exemplo. 135
concretizao da Justia, e o faz perdurar por mais de 130 anos e ainda ser mantido, inclusive no novo projeto de cdigo de processo penal, embora exista corrente de juristas que desejam a sua extino, mas no apontam outro meio mais adequado e vivel. Sendo ligado visceralmente ao princpio da segurana jurdica, suas caractersticas e finalidades apresentam nuances distintas das que hodiernamente so apresentadas por boa parte dos doutrinares. A primeira mudana que o olhar baseado na segurana jurdica promove no inqurito se d em seu conceito. Com efeito, sob essa tica, o inqurito policial deixa de ser mero procedimento voltado a subsidiar o ajuizamento de ao penal para ser entendido como Procedimento sui generis, investigatrio, elaborado pela polcia judiciria, sob a presidncia do Delegado de Polcia, no qual este materializa as diligncias realizadas, tendo a finalidade de apurar determinado fato, verificando se houve infrao penal e, em caso positivo, apontando as provas da infrao penal, as suas circunstncias e sua autoria. As caractersticas do inqurito policial apresentam, como dito, substancial relevo ao serem confrontadas com o princpio da segurana jurdica, como ocorre, por exemplo, com a (in)dispensabilidade e a sigilao, as quais ganham novos contornos garantistas, tanto para o Estado como para o cidado. No mesmo diapaso, h um alargamento da viso da finalidade do inqurito policial, deixando de ser mera pea informativa para a acusao, servindo, na verdade, como procedimento preliminar, voltado tanto para a defesa quanto para o Estado, seja se destinando formulao da defesa, seja como instrumento de manuteno da paz social. Portanto, pode-se concluir que o inqurito policial realmente tem ntima ligao com o princpio da segurana jurdica, cuja maior externao consiste na busca da verdade real e, atravs de formalidades e ritos garantidores, alcanando-se a Justia.
A NDERSON DE SOUZA DAURA Delegado de Polcia Federal, Especialista em Criminologia e em Gesto de Polticas de Segurana Pblica; Mestre em Direito Poltico e Econmico e professor de Processo Penal na Universidade Presbiteriana Mackenzie/SP e Faculdades Integradas Rio Branco. E-mail: asdpf@yahoo.com.br
CARLOS CSAR PEREIRA DE MELO Delegado de Polcia Federal, bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, com ttulo de especialista em Direito Administrativo e Gesto Pblica pela Universidade Federal da Paraba. E-mail: cesar.ccpm@dpf .gov .br
POLICE INQUIRY AS AN INSTRUMENT OF LEGAL SAFETY: A LOOK AT THEIR CHARACTERISTICS AND PURPOSES. ABSTRACT
The police inquiry, a traditional Brazilian institution, has been part of our legal system for over 130 years because of its essential purpose: to be an instrument which guarantees citizens legal security. Legal certainty, a general principle of law, has the purpose of guiding law practices in a certain, stable and predictable way, aiming at the achievement of justice. The only legal concept of police investigation in Brazil is written on Decree n. 4824/1871 and has not been conceived in any other norm. Currently, it can be defined, based on Article 144, 4 of the Federal Constitution and on Article 4 of the Code of Criminal Procedure, as a sui generis and investigative procedure, prepared by judicial police, under the chairmanship of the Chief of Police, embodying the investigations carried out with the purpose of ascertaining facts, determining whether a criminal offense occurred and, if so, pointing out its evidence, circumstances and who is responsible for it. In 1941, the explanatory memorandum of the CPP mentioned the primary purpose of police inquiry: to be the instrument which guarantees the State and the innocent against hasty and erroneous judgments. That main purpose is the powerful link between the police inquiry to the principle in question, in order to make the State limit its own power to punish, guaranteeing that the suspects wont be unfairly convicted and the stability and predictability of the standards will be respected. In view of this, police inquiry characteristics have nuances
such as always being required in criminal situations, exclusively chaired by a police chief and aiming to make the suspects defense possible. From the viewpoint of legal certainty, police inquiry cant be seen only as a support for the filing of a legal prosecution. In fact, it achieves other purposes, such as ensuring the application of criminal law, the safety of vital evidence and of the public and economic order. For these reasons, the police inquiry is clearly and strongly linked with the principle of legal certainty, serving to guarantee justice in criminal prosecution. Keywords: inquiry, police, security, legal, characteristics, purposes.
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O Inqurito Policial como Instrumento Democrtico de Investigao: anlise da estrutura da investigao criminal em dez pases da Amrica do Sul
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RESUMO
Analisamos como est estruturada a investigao criminal na Amrica do Sul de lngua latina, com foco na concepo legislativa do procedimento prvio ao penal (no foram consideradas as vises doutrinrias e judiciais). Elegemos oito questes, cuja resposta nos permite visualizar a estrutura de cada ordenamento. Buscamos verificar qual o status do tema no seio legislativo (se tema constitucional ou infraconstitucional); a quem deferido o poder de presidir a investigao; quais os limites impostos ao presidente das investigaes (impedimentos que se aplicam pessoa do investigador e aqueles que se aplicam ao seu poder de agir); qual o nvel de participao conferido ao investigado e; qual o formalismo para arquivamento do apuratrio (com destaque para a utilizao do processo de investigao como instrumento de prestao de contas comunidade). Palavras-chave: Investigao Criminal. Amrica do Sul. Comparativo.
Introduo Est em curso, no Congresso Nacional, projeto de lei para alterao do Cdigo de Processo Penal, sendo o inqurito policial um dos tpicos em discusso. Esse instrumento tem sido apontado como anacrnico, burocrtico e outros conceitos depreciativos.
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O Inqurito Policial como Instrumento Democrtico de Investigao
Com intuito de aferir a necessidade e eficincia do processo prvio ao penal, consultamos a legislao de nove pases (Venezuela, Colmbia, Peru, Equador, Chile, Bolvia, Paraguai, Argentina e Uruguai), alm da legislao ptria. Nosso objetivo verificar se o inqurito policial se quadra no ambiente democrtico e se sua utilizao est dentro dos parmetros aceitveis para restrio de um dos mais caros direitos fundamentais no Estado Democrtico de Direito, qual seja: a liberdade. O Estado Democrtico se caracteriza pela distribuio do poder, de tal modo que um ente no pode possu-lo em to elevado grau que possa colocar em risco o exerccio de sua parcela de poder pelos demais (entes). Em outras palavras: a limitao do poder conferido aos agentes do Estado condio sem a qual no h liberdade. Quanto maior a possibilidade de se fazer aquilo que bem lhe aprouver, menor o grau de limitao conferido ao Estado. Assim e em se tratando de limitao (exceo regra geral do fazer o que quiser), deve ser o mais objetiva possvel, de tal modo que a exceo no se torne regra, por fora de interpretaes. A liberdade de locomoo e de estar no local desejado, quando e como desejado, um dos bens de maior apreo nos dias atuais. Uma das formas de limitao desse direito e, talvez, a mais gravosa, a imposio de sano penal ao indivduo, que no s poder restringir sua liberdade de locomoo e de estar; como tambm pode e geralmente o faz cercear o direito ao trabalho, reputao social, tranquilidade e a outros bens morais e sociais que compem a dignidade humana. A investigao criminal o primeiro passo nessa escalada pela restrio da liberdade e, quando mal elaborada, poder delimitar todo o seu curso, causando elevado, ou irrecupervel, prejuzo ao cidado. Se expressado em um dito popular, poderamos dizer que pau que nasce torto, morre torto. Nesta reflexo, buscamos conhecer como os regramentos jurdicos de dez pases da Amrica do Sul tratam do tema. A quem conferem o poder de dirigir a investigao e quais os limites a esse poder.
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A anlise se limita ao conjunto legislativo do poder investigatrio (pois nessa etapa da confeco da norma, h sempre busca pelo equilbrio das diferentes vises de mundo das concepes polticas em atuao). No buscamos as crises internas do exerccio do poder (como os dispositivos so, de fato, implementados). Nosso objetivo verificar se h preocupao com o equilbrio democrtico na distribuio do poder investigatrio e quais mecanismos para seu controle. O que buscamos conhecer se subjaz, quando da elaborao das normas (momento de discusso sobre a distribuio do poder), preocupao com a definio do papel de cada instituio envolvida no processo investigatrio e se a distribuio dos poderes, nessa fase, tem por fundamento a preocupao com a garantia da liberdade. Nesse contexto, o caderno apuratrio, no Brasil denominado inqurito policial, o termmetro para aferio do grau de transparncia da atividade estatal investigativa. Por isso, sua forma de confeco revela o grau de liberdade democrtica vivenciada pela sociedade. A riqueza de detalhes de cada uma das legislaes examinadas (muitas vezes alteradas no exerccio dirio prxis - ou por entendimento judicial) poderia levar a uma infindvel exposio dos diversos modelos. Por isso, elegemos oito proposies, como uma espcie de roteiro, capaz de revelar a espinha dorsal dos diversos modelos de investigao criminal, mas de forma rpida e objetiva. 1. Previso Legal para a Investigao Criminal Ainda que a liberdade (em suas diversas formas de expresso) possa ser percebida como o bem em risco, tambm outros bens de elevado valor para o cidado contemporneo podem estar ameaados to s pela investigao criminal; e mais ainda pela consequncia posterior ajuizamento de ao criminal.
Assim e sendo a constituio o espao para indicar como o Estado protege os principais bens de seus cidados, temos por intuitivo iniciar a viso sobre o sistema a partir do texto constitucional. Seis pases consideram o tema como estrutural (BRASIL, CHILE, COLMBIA, EQUADOR, PERU e VENEZUELA) e por isso o inserem na Carta Maior. Os quatro outros pases (ARGENTINA, BOLVIA, PARAGUAI e URUGUAI) consideram o tema como sendo tcnico e, por isso, o incluram apenas em seus cdigos processuais penais. Interessante observar que dos pases que no incluem o tema investigao criminal em seu corpo constitucional, somente a BOLVIA adotou o modelo analtico de constituio; sendo que os trs outros pases adotam modelo sinttico (quando o legislador constituinte se preocupa somente com a estrutura clssica das garantias, poderes e limitaes do Estado frente ao cidado).1 J sob o mbito infraconstitucional, todos os dez pases possuem uma etapa prvia ao penal, que embora recebendo nomes diversos, poderia ser nominada como investigao criminal. Com fulcro nessa constatao podemos afirmar que a investigao criminal atividade tpica de Estado, porque est relacionada restrio de direito fundamental. Por isso pertinente que esteja abrigada na Carta Magna. A incluso do tema na constituio significa elev-lo categoria de elemento primordial existncia do prprio Estado, pois a constituio o conjunto de normas que organiza os elementos constitutivos do Estado (SILVA, 1992).
1 Emprestamos de Alexandre de Morais (2000) a diferenciao entre os modelos de constituio: As constituies sintticas prevem somente os princpios e as normas gerais de regncia do Estado, organizando-o e limitando o seu poder, por meio de estipulao de direitos e garantias fundamentais (por exemplo: Constituio Norteamericana); diferentemente das constituies analticas que examinam e regulamentam todos os assuntos que entendam relevantes formao, destinao e funcionamento do Estado (por exemplo: Constituio brasileira de 1988".
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Outra afirmao decorrente do suprareferido que o tema investigao criminal, como um dos limitadores do princpio da liberdade, tende a ser regrado no corpo da constituio, quando adotado o modelo analtico (ou programtico), porque o primeiro instrumento do Estado para a supresso prolongada da liberdade. 2. Dos rgos aos Quais Conferida a Responsabilidade pela Investigao O presidente da investigao e sua independncia, pea fundamental para o desenvolvimento do trabalho investigativo, na medida em que conta com o critrio relativamente discricionrio da oportunidade e convenincia (qual ato realizar e em que momento). De qualquer modo, a fixao do sistema investigatrio e a definio do seu principal ator (o presidente da investigao) no deixam dvida, mais uma vez, de que se trata de atividade tpica de Estado e que no pode ser exercida por particular ou por qualquer outro rgo estatal, seno diante de existncia de lei especfica e no mesmo grau hierrquico que a que delimita o procedimento e os envolvidos (no caso brasileiro e dos pases que incluram a previso em sua Carta Magna, por regra constitucional). Na constituio colombiana, por exemplo, seu artigo 250 descreve com ricos detalhes as atribuies do Fiscal Geral e seus delegados. No nmero 8, vemos expresso sua funo de polcia judiciria: 8. Dirigir y coordinar las funciones de polica Judicial que en forma permanente cumple la Polica Nacional y los dems organismos que seale La Ley. Nesse pas (Colmbia), a investigao est a cargo do Fiscal Geral e seus delegados. E, por se tratar de sistema diferenciado, destacamos que ao Ministrio Pblico atribuda funo diversa, caracteristicamente na defesa da lei e das instituies governamentais (moralidade administrativa). E no mister de fiscal da lei, intervm tanto na Administrao Pblica (aplicando pena disciplinar e demisso,
inclusive), quanto no curso de aes penais e civis (mas sempre como custus legis e no como parte). Sua misso, em defesa do patrimnio pblico e da probidade conta com autorizao, inclusive, para atuar como polcia judicial, nessa matria (art 277, 10). O Ministrio Pblico atua, portanto, como uma espcie de corregedor dos vrios ramos do poder. No curso da investigao e ao penal, suas funes esto bem estabelecidas no artigo 111 da Lei 906/2004 (e posteriores alteraes), restando evidente seu carter de rgo de controle da polcia, do fiscal e inclusive do juiz. A nica exceo de atuao direta na ao penal se d quando se trata de investigao relativa a funcionrio pblico, em decorrncia do sistema acima mencionado. Na Argentina e no Uruguai a titularidade da investigao deferida ao Juiz, valendo ressaltar que no caso argentino pode o magistrado deferir a investigao diretamente ao fiscal (em casos, por exemplo, como de autoria indefinida, extorso mediante sequestro artigo 196 bis). Na Bolvia, Chile, Equador, Paraguai, Peru e Venezuela a conduo das investigaes deferida ao Ministrio Pblico, sendo o Fiscal (funcionrio do Ministrio Pblico encarregado da investigao e ao penal) sempre auxiliado diretamente pela polcia judiciria. No Brasil, por fim, a direo da investigao est explcita no artigo 144 da Constituio, conferindo tal mister ao delegado de polcia. Vemos, portanto, que no h unanimidade sobre a presidncia da investigao; mas todos os ordenamentos examinados definem seu titular. Outro fator comum, que todos os presidentes do apuratrio so inclusos no rol dos profissionais do direito. A observncia da Lei o mecanismo mais eficaz para proteo da soberania. Afinal, tambm se detecta entre os rgos do Governo o mesmo fenmeno apontado por Rousseau, em sua obra Contrato So146 Braslia, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011
cial, quando aduz ao conflito entre Governo e Soberano: Assim como a vontade particular age sem cessar contra a vontade geral, o Governo despende um esforo contnuo contra a soberania. A apropriao da investigao por rgos que no foram expressamente autorizados por Lei (inclusive com regramento do procedimento) implica, a longo prazo, na transformao do Estado em estado policialesco, trazendo ao cidado insegurana quanto manuteno de sua liberdade. Isso porque o procedimento instaurado por esses rgos no se atm aos limites impostos queles encarregados da investigao. Foi por isso que centramos a anlise na concepo legislativa, pois essa a seara prpria para a discusso do equilbrio (concesso do poder e dos freios desse poder). O fenmeno da apropriao de funes geralmente surge quando h desencanto com a inoperncia dos rgos legitimados. E a inoperncia, via de regra, concebida como consequncia do excesso de restries (no aceitao dos freios impostos quando da criao da norma). Nesse passo (na fixao clara do agente estatal encarregado das investigaes e seus limites de atuao), o projeto de reforma do cdigo processual penal brasileiro, em anlise pelo Congresso, se alia aos demais ordenamentos, deixando explcito que o responsvel pela investigao o delegado de polcia (art. 18). Mais que isso, traa normas mais precisas quanto ao procedimento investigatrio, dedicando, como os demais pases, maior ateno a essa importante fase da persecuo penal. Atualmente, so dedicados apenas vinte artigos (ttulo II) para regramento da fase pr-judicial: muitos deles j superados pelas constituies que se sucederam aps sua entrada em vigor. O projeto contempla a insero de um ttulo dividido em quatro captulos, com 32 artigos, onde so delineados os contornos da investigao criminal, desde a justa causa para instaurao at seu arquivamento, ou subsdio para instruo da ao penal.
A substituio da expresso autoridade policial para delegado de polcia um exemplo de preocupao com a clara definio do agente estatal que tem poderes para interferir na liberdade do cidado, na fase administrativa da persecuo criminal. Na Europa tambm pode ser verificado o fenmeno e a discusso acalorada sobre o tema, como revela Jean-Claude Monet (2002, p. 118-119):
A ligao integral das atividades de polcia criminal com as das autoridades judicirias deveria logicamente acarretar a dos homens que as empregam. As liberdades individuais no estariam com isso forosamente mais garantidas. Mas isso frearia, provavelmente, as intruses demasiado ostensivas dos governantes em negcios criminais que o tocam de perto ou de longe. Mas os Estados marcados por longo perodo de governo autoritrio como a Espanha, a Grcia ou a Itlia manifestam uma forte repulsa diante de tudo o que poderia parecer um governo dos juzes a moda americana. Como, por seu lado, os profissionais da polcia esto certos de estar mais cobertos em caso de necessidade, por um chefe de polcia ou um ministro do interior do que por um procurador ou um juiz de instruo, o debate sobre uma eventual ligao dos homens da criminal com as instncias judicirias, que ressurge periodicamente na Frana h um sculo, no est perto de receber uma soluo.
Importa asseverar, nesse ponto, que o delegado de polcia fruto do Poder Judicirio. Da obra de Carlos Fernando Mathias (2009), colhemos que at o Sculo XIX as atividades de preservao da ordem pblica eram comandadas por juzes. Colhemos, ainda, que o cdigo processual criminal, com a inovao trazida pela Lei n 261 (03 de dezembro de 1841), conferia atribuies judicirias polcia; atribuio que se manteve at a criao do inqurito policial, em 1871. O delegado de polcia, no sistema ptrio, derivado da organizao judicial, como uma especializao das diversas atividades judiciais. Dessa forma, no elemento estranho ao conjunto de atores que se encarregam da presidncia da investigao. A preocupao de todos os pases em definir o presidente do apuratrio um claro indicativo de que, ainda que persista o debate em nvel acadmico, doutrinrio ou legislativo, no se pode descaracterizar o modelo atualmente adotado por interpretao extensiva ou por qualquer outra metodologia que a cincia possa ofertar.
A aceitao da investigao por rgos no autorizados, assim como a conduo do apuratrio por quem no designado em Lei, desequilibra todo o sistema de freios e contrapesos que deve reinar entre as diversas entidades que compem a sociedade; porque a apoderao, geralmente, no vem acompanhada do mecanismo de controle (nosso prximo tema). O poder de polcia o elemento comum a todos os presidentes da investigao e, por isso, cumpre que se tenha muito claro que pode exerc-lo e quais seus limites de atuao. 3. Os Mecanismos de Controle do Presidente da Investigao Se, de um lado, nos preocupamos em identificar mecanismos de garantias para a conduo da investigao, por outro, buscamos saber quais os limites dessa atuao: se h controle de prazos, responsabilidade pela m prestao do servio, controle sobre o que est sendo investigado, por exemplo. Mas no s controle interno (pela prpria instituio). Buscamos identificar se existem mecanismos externos de controle do investigador. Escolhemos trs elementos indicadores do controle: mrito do trabalho e escalonamento profissional (hierarquia), iseno de nimo (neutralidade) e prazo para concluso (eficincia). Com base nos ordenamentos verificados, o controle do procedimento investigatrio feito pelo Poder Judicirio, direta ou mediatamente. Direta, quando o prprio juzo (Argentina e Uruguai) preside os trabalhos investigativos e mediata quando a presidncia dos trabalhos deferida a rgo diverso do Juzo (ainda que integrante do Poder Judicial, como no caso da Colmbia). A Bolvia indica em seu texto constitucional a hierarquia como um dos princpios do Ministrio Pblico (art 225, II). Assim tambm encontramos referncia hierarquia para os sistemas do Chile (art 83), Colmbia (derivada da execuo da atividade por delegao) e Peru (art 62 do cdigo processual penal).
A independncia funcional, geralmente invocada como repdio a esse mecanismo, como do conta expressamente os sistemas adotados nos pases acima referidos e reflexamente pelos demais, pode conviver em perfeita harmonia com o princpio da hierarquia. Nos Estados Unidos da Amrica, a promotoria um cargo poltico, na medida em que depende de eleio e exercido por tempo certo. Seus auxiliares podem ser demitidos, o que implica dizer que esto sob regra hierrquica. Trata-se de mecanismo tpico do sistema democrtico, onde os agentes estatais detm uma parcela do poder, na mesma proporo que devem prestar contas de seus atos. Autonomia tcnica no pode significar irresponsabilidade, pois nenhum agente estatal est isento do dever de tornar objetiva sua atuao e sujeit-la prestao de contas (princpio da publicidade), ainda que seja restrito o rol daqueles autorizados a examinar sua atuao. Anderson Souza Daura (2009) quando discorre sobre a hierarquia na Polcia Federal proporciona uma ampla viso sobre o regramento das polcias civis do Brasil e em todas as organizaes policiais o princpio da hierarquia tomado como fundamental para a existncia da prpria instituio. Nem por isso, a autoridade policial, quando no exerccio de seu mister de presidir investigaes, est sujeita interferncia valorativa (sempre preserva autonomia funcional para estipular quais elementos sero colhidos e o momento de sua colheita). Ao reclamar pela edio de normativo claro sobre regras de hierarquia faz uma advertncia que resume a boa coabitao que pode existir entre autonomia e hierarquia. Por sua objetividade e clareza, reproduzimos na sequncia: Por derradeiro, urge fazer uma ressalva: tal fortalecimento das observncias hierrquicas no pode e no deve interferir na convico fundamentada dos subordinados em suas atividades. O terceiro elemento de controle do investigador a fixao de prazo para a concluso dos trabalhos. Na Argentina de seis meses (podendo ser prorrogado por deciso do Tribunal); na Bolvia o mesmo prazo, podendo ser prorrogado pelo Juiz de Garantias at 18 meses; no
Brasil varia de 10 dias a 30, conforme esteja preso ou solto o investigado (tambm com possibilidade de prorrogao); no Chile, de dois anos, podendo sofrer alterao por deciso do Juzo; no Paraguai o prazo determinado pelo Juzo; no Peru de 120 dias; na Venezuela, de seis meses. A fixao de prazo para a concluso dos trabalhos investigativos representa um dos principais fatores de controle estatal sobre o presidente do apuratrio, na medida em que evita que seja o instrumento utilizado para manter o cidado em situao indefinida, por longo perodo de tempo, causando insegurana sobre seu futuro. O Estado est legitimado a interferir na liberdade do cidado, mas deve faz-lo da forma menos gravosa (no que se inclui o tempo em que isso ocorrer). O mecanismo est em sintonia com um princpio que vem ganhando fora no Judicirio: a celeridade dos processos. Assim como justia tardia sempre injustia, investigao que se prolonga indefinidamente tende a macular a atuao judicial; porque em relao ao fato j est fadada s mculas provocadas pelo transcurso do tempo. 4. O Controle sobre Atos de Investigao A resposta a essa questo tem por finalidade delimitar o mbito de atuao do presidente da investigao, na colheita dos elementos de prova. Se os mecanismos incidentes sobre a pessoa do investigador (visto no tpico anterior) tm por escopo garantir celeridade, objetividade dos trabalhos e iseno de nimo, os mecanismos ora examinados tm por funo delimitar o como sero colhidos os elementos de prova (qual o grau de violao da liberdade deferido ao presidente da investigao). Damos enfoque especfico proteo de direitos e garantias fundamentais, notadamente: cerceamento da liberdade, restrio sobre bens, superao de sigilos de comunicao, correspondncia, fiscal e bancrio. A todas essas garantias denominamos genericamente de Medidas Cau151 Braslia, v. 4, n. 2, p. 141-165, jul/dez 2011.
telares. Sob roupagens diversas e, com alguma diferena no rito, essas medidas se repetem nos ordenamentos jurdicos estudados. Todo ato de investigao que importe superao de garantia dos direitos fundamentais deve ser mediado pelo Poder Judicirio. O que encontramos so algumas variaes sobre o limite das garantias. Por exemplo, na Argentina, o investigado presta declaraes somente ao Juzo, sendo nulo se colhida pela polcia, ou Ministrio Pblico. Na Colmbia, a interceptao do fluxo de comunicaes pode ser determinada pelo Fiscal (que integra o Poder Judicial), mas com imediata comunicao ao Juzo, que pode interromper e tornar nula a medida. A colheita de material corporal admitida em alguns pases (modelo paraguaio, por exemplo) e, nesse caso, somente com ordem judicial. De forma unssona, o Poder Judicirio que decide sobre restrio liberdade e a constrio de bens materiais (priso, busca e apreenso, sequestro, arresto). Em regra, o Estado define quais os direitos fundamentais do cidado e, a partir da, somente ao Poder Judicial confere poderes para super-lo (em consonncia com as convenes e tratados internacionais sobre direitos humanos). Na Argentina, Bolvia e Chile, por exemplo, admitida a incomunicabilidade do investigado, por exguo perodo de tempo. Esse outro fator que aponta que a investigao criminal ao tpica de Estado e somente pode ser realizada pelos rgos expressamente autorizados por Lei. Ao delimitar quais medidas cautelares podem ser deferidas, pelo Juzo, automaticamente se fixam regras para sua execuo e constitudo um rgo especfico para sua realizao. Esse sistema d garantias ao cidado de que somente em razo de investigao criminal que pode ter seus direitos fundamentais superados e no para atendimento de pretenses outras: como pagamento de tributos, por exemplo.
A nica exceo a essa regra de prvia mediao judicial a priso em flagrante de delito, quando autorizada a priso e a colheita de elementos de prova, sem prvia autorizao do juzo, por exemplo. Esse fenmeno tambm uniforme em todas as legislaes. A variao mais acentuada, nesse aspecto, a comunicabilidade ao Juzo, no Brasil, sem a necessria apresentao do preso (o que normalmente acontece nos demais ordenamentos, se bem que nem sempre imediata). De todo modo, no Brasil, ao analisar as peas do flagrante que lhe so apresentadas imediatamente aps o ato, o Juzo pode determinar a imediata apresentao do preso, o que redunda em sistema muito similar aos demais. Em todos os ordenamentos, o ato (priso em flagrante e colheita dos elementos encontrados no local do crime, inclusive com insero em domiclio sem prvia autorizao do juzo) sempre est rigorosamente regido pelo instituto da imediata comunicao. Trata-se de providncias que demandam imediata atuao e a polcia (ou qualquer do povo, a depender da situao) que tem condies de dar imediata resposta ao gravame causado pelo delinquente, fazendo cessar o delito, ou apreendendo aquele que o cometeu, de tal modo que a proximidade entre o cometimento do delito e a externao de sua autoria possa servir como elemento de preveno geral ao crime, alm da imediata resposta estatal, que exige atos executrios tpicos da atividade policial. Importa asseverar, ainda, que os atos judiciais so sempre mediatos (o que demanda prvio conhecimento da verso das partes). E isso no possvel diante da agresso em curso, que exige pronta ao estatal. Um ltimo tpico sobre esse tema a previso, no projeto de reforma do cdigo processual penal ptrio, do Juiz de Garantias. uma opo j acolhida por diversos dos ordenamentos estudados (Bolvia, Chile, Peru, Colmbia, Venezuela). Figura inovadora no ordenamento jurdico, que tem por misso atuar exclusivamente na fase investigativa; deixando assente a iseno de nimo do Magistrado que conhecer de eventual ao penal, decorrente da concesso daquela medida.
Experincia aproximada ao Juiz de Garantias tem sido vivenciada na cidade de So Paulo, onde a distribuio dos inquritos vinculada a um nico departamento, encarregado da correio do processo de investigao2 e que tambm se encarrega de apreciar as medidas cautelares, incidentes nessa fase da persecuo do crime. 5. A Participao do Investigado na Colheita de Elementos de Prova ponto comum em todas as legislaes examinadas a ativa participao do investigado durante a fase investigativa. No entanto, nenhuma contempla a participao como corolrio do princpio do contraditrio, mas sim como decorrncia do princpio da ampla defesa (conhecimento do produzido e pleito de diligncias). Nesse sentido tambm a lio de Alexandre de Moraes: O contraditrio nos procedimentos penais no se aplica aos inquritos policiais, pois a fase investigatria preparatria da acusao, inexistindo, ainda, acusado... (2000). Na Argentina, por exemplo, somente o Juzo pode tomar declaraes do imputado, sendo nulo o ato se praticado pela Polcia ou Ministrio Pblico. Na Bolvia, Chile e Colmbia, tambm como exemplo, exigida a presena do defensor quando o investigado presta suas declaraes. Mas a ativa participao do investigado no pode significar anulao da ao estatal, que em muitas situaes deve permanecer sob sigilo, sob pena de se criar um inqurito de fico. Seja qual for o rgo encarregado da investigao, a regra unssona entre os sistemas estudados: havendo prejuzo para a investigao, os atos investigatrios e a prpria investigao, no devem ser conhecidos pelo investigado. A medida consectrio lgico da supremacia do bem estar coletivo em detrimento do atuar prejudicial do indivduo.
2 O procedimento est previsto nas Normas de Servio da Corregedoria Geral da Justia de So Paulo (59.1. A distribuio de natureza criminal, em primeira instncia, do Frum Ministro Mrio Guimares, realizada pelo Departamento Tcnico de Inquritos Policiais e Polcia Judiciria-DIPO, sob a superintendncia do Corregedor Geral da Justia).
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Cabe assentar, ainda que parea bvio, que o sigilo das investigaes no significa sigilo de instrumentos e seus controles pelo rgo encarregado da investigao ou da fiscalizao. Outro ponto de comum contato entre os sistemas. O projeto apreciado pelo congresso brasileiro dedica os artigos 09 a 13 ao investigado, deixando claro o conceito de investigado (09), protegendo o conhecimento de terceiros acerca da investigao (10), garantindo acesso ao produzido, com exceo s diligncias em curso que podem ser prejudicadas com seu conhecimento (11), direito a ser ouvido (12) e direito produo de elementos de prova que o favoream (13). Nesse passo, o projeto se alia s mais recentes inovaes legislativas adotadas pelos pases vizinhos. No se trata de instituir uma discusso administrativa prvia ao penal (razo pela qual no se fala em contraditrio), mas de busca de elementos que indiquem claramente a existncia de fato tpico e seu autor. Em decorrncia, no se pode tomar o investigado como objeto da investigao, mas como sujeito e, nessa condio, intuitivo que o Estado deva proporcionarlhe oportunidade para preservar sua liberdade e sua honra; ou minimizar sua situao diante de uma iminente ao penal. O direito de ser ouvido tomado, nos dias atuais, como j incorporado ao patrimnio da humanidade. Nesse sentido se expressa a historiadora norte-americana Lynn Hunt (2009):
Os direitos humanos so difceis de determinar porque sua definio e na verdade sua prpria existncia, depende tanto das emoes quanto da razo. A reivindicao de autoevidncia se baseia em ltima anlise num apelo emocional: ela convincente se ressoa dentro de cada indivduo
6. O Objeto da Investigao Criminal O objetivo da investigao criminal no alimentar ao criminal, mas verificar se houve desestabilizao da ordem pblica e se h fundamento para infirmar o direito liberdade de pessoa apontada como seu autor.
Mais uma vez, encontramos um ponto comum em todos os ordenamentos jurdicos. A investigao criminal tem sempre por escopo colher elementos de materialidade e autoria (com suas circunstncias). A etapa prvia medida de cautela, adotada pelo Estado, para evitar que o cidado seja demandado criminalmente por fato que poder ser tomado como inexistente (quanto imputado a algum a prtica de ato contrrio aceitao social, o que lhe causaria desprestgio diante de seus pares). Com isso, a ao penal pode ser sempre bipolarizada e desenvolver-se, desde o incio, sobre o crivo do contraditrio, elemento essencial de toda ao judicial. a investigao criminal que definir se h polo passivo definido, ou no. a indefinio sobre o polo passivo uma das causas que tornam necessria a investigao, pois enquanto assim suceder no h como se falar em ao judicial, que essencialmente demanda pedido e resistncia (ou seja, LIDE). Cedio que a investigao prvia dispensvel quando j disponveis os elementos de autoria e materialidade suficientes para oferta da denncia (nesse sentido e, no caso brasileiro, HC 94173/BA, STF). Da mesma forma que no se faz necessrio o prvio procedimento quanto presentes indcios de materialidade e autoria, tambm a instaurao de procedimento investigativo no tem, necessariamente, que resultar em ao penal, mas verificar se houve perturbao da ordem pblica. E, nesse caso, quem foi seu autor. Caso se conclua pela inexistncia do fato, ou impossibilidade de definio de autoria, o trabalho no ter sido intil (porque no serviria para subsidiar a ao penal). Ao contrrio, forneceu sociedade a resposta que desejava do Estado (se suas normas de convivncia foram violadas, ou no). Tomamos como exemplo o regramento boliviano, quando delimita no artigo 277 do cdigo processual que o objetivo da investigao ser la preparacin del juicio oral y pblico, mediante la recoleccin de
todos los elementos que permitan fundar la acusacin del fiscal o del querellante y la defensa del imputado. A consequncia decorrente da autonomia do objeto do inqurito que a investigao prvia no pode ser tomada por eficaz se resultou em ao judicial, ou condenao; mas sim se serviu de parmetro seguro para aferio da necessidade de movimentar a mquina judiciria contra a liberdade individual. Por consequncia, o inqurito se mostra como uma espcie de filtro, evitando sobrecarga do Poder Judicirio com aes penais fadadas ao fracasso, em razo da licitude da conduta, ou mesmo pela existncia de causas excludentes da tipicidade, que podem ser detectadas com segurana na etapa prvia. Esse aspecto refora a necessidade de nimo isento do presidente do apuratrio e que o produto de seu trabalho seja demonstrado de forma objetiva, sujeito a auditoria social. Se no houve crime e isso resultar plenamente demonstrado, a sociedade ter alcanado resposta a uma indagao formulada quando da prtica de ato anormal (ou tido como tal). Por isso, temos que o objeto da investigao autnomo, no sendo vinculado a uma ao penal, mas sim ao reclamo social por segurana. 7. Atos Prprios da Polcia Com essa questo procuramos delimitar diferenas entre atos de investigao e presidncia do processo de investigao, examinando se o exerccio da coordenao dos trabalhos implica, ou no, a realizao dos atos investigativos; e dentre eles, quais so prprios do presidente e quais so realizados por terceiros. A questo fundamental porque possibilitar responder a uma indagao prtica: pode haver ascenso ao cargo de presidente da investigao por aqueles que praticam atos de investigao (se podem
fazer parte, porque no podem fazer o todo?) ou existe um diferencial que os coloca em terrenos separados, ainda que no opostos, mas com cargos de natureza diversa? Em todos os ordenamentos examinados, os atos executrios de investigao so realizados pela polcia, a exemplo de vigilncias, proteo e colheita de elementos de prova no local de crime, entrevistas, localizao de pessoas, revistas pessoais, em veculos ou residncias... A par de atos de investigao, tambm identificamos em todos os ordenamentos jurdicos a elaborao de estudos tcnicos (percia) como especialidade de corpo tcnico ou de profissionais especialmente selecionados ou contratados para tal finalidade. H, pois, uma ntida diferena entre a presidncia da investigao e a execuo de atos de investigao e de atos tcnicos, auxiliares do presidente dos trabalhos. De fato, tanto o profissional de polcia quanto o profissional de conhecimento tcnico cientfico tm como foco principal a colheita e exame de elementos de prova, que no se confundem com a adequao de tais elementos ao ordenamento jurdico e a definio de quais elementos so necessrios para atendimento ao regramento jurdico. Essa a funo do presidente da investigao: definir quais elementos de prova devem ser buscados, em qual momento e de que modo. E para isso, necessita ser habilitado em cincias jurdicas; mas ao mesmo tempo, ter conhecimento de todas as tcnicas e instrumentos utilizados por quem o auxilia. De fato, no necessrio, por exemplo, que tenha experincia em realizar vigilncia mvel (essa atribuio relativa tcnica policial), mas lhe exigido que saiba se esse instrumento necessrio, ou no, para chegar-se verdade real e qual sua potencialidade e oportunidade para a descoberta da verdade. Essa concluso tambm foi externada por Monet (1986, p. 115) quando afirma que:
Em todos os pases do mundo, as foras policiais se vem confiar entre outras atividades a tarefa de buscar infraes lei penal, identificar e prender seus autores, reunir indcios e provas, e enviar justia os suspeitos e os resultados de suas investigaes.
Verificamos que h nitidez entre os ordenamentos examinados no sentido de que o presidente da investigao deve ser integrante do rol dos profissionais do direito e que no se incluem, nessa exigncia, os responsveis pelos atos de investigao ou anlise pericial. 8. O Arquivamento como Prestao de Contas O ritual de arquivamento do procedimento apuratrio de fundamental importncia para revelar o modo de prestao de contas (transparncia) sobre o trabalho investigativo. Isso, ao indicar qual o destinatrio final do processo prvio ao penal: se ele destinado exclusivamente ao titular da ao penal, ou se destinado sociedade e, portanto, sujeito ao controle por rgo diverso, alm dos interessados diretos (investigado e vtima). O ordenamento jurdico dos pases vizinhos d especial ateno vtima no momento do arquivamento, facultando-lhe, inclusive, direito de recorrer contra a deciso tomada nesse sentido. Ningum mais que a vtima pode expressar desencanto com o Estado quando uma investigao mal conduzida, ou mesmo, que no se queira punir o agressor. Afinal, o Estado tomou para si a responsabilidade de retomar a paz social, impedindo que o indivduo o faa com suas prprias foras. O arquivamento, quando demonstrada a inexistncia do fato, deixa expresso que no houve perturbao da ordem pblica, ou que o comportamento adotado pelo apontado autor tambm pode ser adotado pelos demais cidados. Pode revelar, inclusive, a necessidade de atualizao do sistema penal (quando o agir no pode ser tipificado criminalmente, mas ofende a paz social), a exemplo do que ocorre nos crimes cometidos por meio da internet.
De outro lado, o investigado pode rebelar-se contra deciso Estatal autorizativa da ao penal, sem fundamento slido para tanto e pleitear seu imediato arquivamento (no Brasil, recente reforma legislativa determina a oitiva do investigado antes da aceitao da denncia, o que est em sintonia com esse pensamento). O artigo 38 do projeto em comento impe a comunicao do arquivamento vtima, investigado e ao delegado de polcia, tornando possvel que a deciso seja objeto de crtica e eventual recurso, pela vtima ou ofendido; ou diligncias posteriores, pela polcia e que possibilitem a descoberta de fatos novos, justificadores do desarquivamento e eventual reapreciao dos fatos. instrumento de prestao de contas e eleva o ordenamento ptrio ao mesmo nvel de transparncia dos cdigos mais atualizados. Consideraes Finais Para cada tema revelador da estrutura da investigao criminal (previso legal, definio de seu presidente, suas limitaes pessoais e materiais, participao do investigado, ato de arquivamento), buscamos confrontar as diretrizes adotadas pelos pases vizinhos e assim tambm com a opo ofertada pelo projeto de reforma do processo penal no Brasil, externando nossa opinio sobre a sintonia, ou no, com os demais pases e, sobretudo, com a sua viabilidade como instrumento democrtico. Agora, poderemos concluir se o modelo preconizado pelo novo cdigo se adqua ao Estado Democrtico de Direito: opo feita pelo Brasil, em sua Carta Magna, mais especificamente no seu primeiro artigo. Inicialmente, entretanto, cumpre que definamos o que entendemos por Estado Democrtico de Direito. E, nesse passo, partimos da ensinana de Alexandre Moraes, quando leciona (com grifo nosso) que o Estado Democrtico de Direito, que significa a exigncia de
reger-se por normas democrticas, com eleies livres, peridicas e pelo povo, bem como o respeito das autoridades pblicas aos direitos e garantias fundamentais (MORAES, 2000, p. 49). Com base no enunciado, conclumos que na seara da investigao criminal, o Estado se mostra democrtico quando bem define o procedimento investigatrio (primado da Lei) e oferta ao cidado, vtima ou investigado, o pleno exerccio das garantias constitucionais fundamentais, de tal modo que possa evitar ser processado criminalmente quando inocente. Observando o projeto de reforma do cdigo de processo penal brasileiro e, ainda, que alguns dispositivos possam ser questionados (como a necessidade de prvia comunicao, pelo delegado de polcia ao Ministrio Pblico, para realizao de acareao medida que poderia frustrar a diligncia quando necessria em um flagrante, realizado durante a madrugada, por exemplo), no h como negar que o inqurito policial, conforme concebido no projeto, guarda estrutura baseada no equilbrio entre poderes e controles. De fato, est delimitado qual agente estatal pode realizar atos que tendem limitao da liberdade. Tais atos devem estar formalizados em um caderno apuratrio (critrio objetivo de aferio). Ao mesmo tempo em que conferido o poder de restringir a liberdade, tambm so estabelecidos mecanismos de controle sobre o nimo do agente (suspeio, impedimento, prazos), alm de rgido controle sobre os atos que importam supresso das garantias constitucionais. A inexistncia do contraditrio (reclamada por alguns) no infirma seu carter democrtico, mas faz parte de sua essncia: justamente porque sua finalidade definir se houve fato tpico, qual seu autor e circunstncias; e, por vezes, preservar a ordem pblica e econmica (priso preventiva), assegurar a reparao do dano (sequestro de bens), produzir provas insuscetveis de repetio ou cuja cautelaridade prepara ou integra a ao penal. Uma vez definidos tais
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elementos, no mais se justifica a permanncia do apuratrio, devendo ser transformado em ao penal, ou arquivado, se concorrerem circunstncias autorizativas (justificadoras ou excludentes). A indefinio de materialidade e autoria, entretanto, so perfeitamente compatveis com o princpio da ampla defesa, razo pela qual a participao do investigado deve ser acolhida desde o instante em que caracterizada tal condio. Sua participao, no entanto, no dirigida ao presidente da investigao, mas descoberta da verdade real; da que no cabem diligncias que sejam tpicas do contraditrio. A proteo de diligncias em curso natural em todos os regramentos e representa mecanismo natural de defesa do Estado, que viria seu agir sempre frustrado, caso adiantasse ao investigado seu teor. O bom senso recomenda a medida. Por fim, o ritual de transparncia, quando de eventual arquivamento do procedimento, o ltimo elemento que destacamos como inovao democrtica do instrumento, sujeitando-o ao crivo dos interessados diretos e, no Brasil, do rgo defensor da sociedade, o Ministrio Pblico (que o requer, ou recorre se determinado pelo Juzo). Por esses fatores, temos que o projeto em anlise pelo Congresso colocar o Brasil em situao de paridade com os demais pases latinoamericanos, que j adaptaram seu procedimento investigatrio s regras bsicas do sistema democrtico.
NELSON EDILBERTO CERQUEIRA Delegado de Polcia Federal, Chefe da Delegacia de Polcia Federal em A raraquara/SP, bacharel em Cincias da Filosofia (Seminrio Diocesano de So Carlos) e Cincias Jurdicas (Faculdade de Direito de So Carlos F ADISC. E-mail: cerqueira.nec@dpf .gov .br
INQUERITO POLICIAL AS AN INSTRUMENT FOR DEMOCRACY INVESTIGATION: structural analysis of the criminal investigation in ten countries in South America
ABSTRACT
This paper aims to analyse how the criminal investigation is organized in South America Latin speaking countries. The focus of this research is based on the legislative conception of previous procedures to penal procedures, whereby doctrines and judicial overviews were not taken into account. The structure of each legal system was analysed according to a survey based on eight questions. The objective was: to verify the importance of the topic within the legislative, that is, if the topic is constitutional or infraconstitutional; who is chosen to be responsible for presiding the criminal investigation; which are the constraints imposed on the investigator, that is, obstacles that are related to the investigator and his right to act; the level of participation granted to the person who is being investigated; and the level of formalism to file the case, in particular to the investigation process as a tool to community accountability. Keywords: Criminal Investigation, South America, benchmarking.
Referncias
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Polcia: segurana pblica e cidadania

Lenimar Alves de Oliveira
D
RESUMO
O presente artigo tem como propsito trazer ao debate a discusso entre o conceito constitucional trazido no artigo 144, da Constituio Federal, onde os rgos de polcia figuram como aqueles destinados a desempenharem as atividades de segurana, relacionando-os com o prembulo da mesma carta, juntamente com os dispositivos que visam guardar os direitos e garantias fundamentais, propiciando, assim, a formao de um novo conceito de polcia, partindo de uma idia de instituio que visa, precipuamente, a defesa dos direitos humanos, razo que deve repercutir em sua atividade dentro do plano de segurana pblica do Estado brasileiro de forma ampla, conformando a atividade com outras prticas integradas de outros segmentos da sociedade que possuem relao com o mesmo objetivo. Palavras-chave: Segurana, Sociedade, Polcia, Cidadania.
Introduo Vivenciar a atividade policial, to prxima das mazelas sociais, tem sido o instrumento catalisador de muitos questionamentos acerca das relaes humanas, especialmente entre o cidado e o Estado. Um deles foi o desejo de conhecer mais profundamente o desafio que a sociedade brasileira tem enfrentado nos ltimos anos. O atual contexto social conturbado e complexo, aparentemente fora de controle, palco de uma violncia e criminalidade sem precedentes, o que tem justificado, muitas vezes, uma atuao mais enrgica das instituies policiais no exerccio de seu mister. O olhar crtico da sociedade (e do prprio policial) no deve restringir-se aos erros e acertos de fcil visibilidade, visto a falta de cientificismo nessas interpretaes. Ao contrrio, deve-se investigar profundamente esta relao: sociedade/
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polcia, para que se possa obter formas mais eficazes de correo e adequao dos trabalhos na conteno dos abusos das liberdades fazendo-se prevalecer os interesses coletivos. O uso da fora policial ainda o instrumento preponderante do Estado no seu confronto criminalidade, mas at que ponto esse proceder est correspondendo aos interesses da sociedade em geral? Quanto cabe ao cidado a responsabilidade no combate violncia e criminalidade? Em que contexto deve ser vista a polcia nos dias atuais? Todos esses questionamentos so de grande importncia para que se possa visualizar e tentar extrair do cenrio de atuao policial o descrdito e a falta de identidade como instituies que visam a atender a vontade da sociedade na busca da paz e no em instrumento de poder que sirva para atuar contra ela. 1. Sociedade A complexidade dos temas polcia e segurana pblica tem servido de estmulo a diversos debates, onde segmentos multidisciplinares oferecem, segundo seus fundamentos, razes diversas que motivariam o desencadear de comportamentos que ultrapassariam os limites da tolerncia legal estabelecida. No h dvidas de que conhecer o homem, sua justificativa de agregao e suas maneiras com os demais so pontos interessantes que devem ser trazidos ao estudo, mesmo que de forma ligeira, ao menos para justificar a dificuldade que tambm transmitida aos meios necessrios para a manuteno de uma ordem mnima que venha a possibilitar a evoluo de um grupo social organizado. Etimologicamente, conviver1, do latim convivere, significa o ato de viver em comum; ter familiaridade; dar-se com. E conviver , segundo a grande maioria dos autores especializados, uma condio de existncia da humanidade sem a qual no h possibilidade de evoluo.
168 1 TORRINHA, Francisco. Dicionrio da Lngua Portuguesa, 1. ed. Lisboa: Notcias Editorial, 1999, p. 393.
O Antroplogo ingls Ralph Linton define a sociedade como sendo:

[...] um grupo de indivduos, biologicamente distintos e autnomos, que pelas suas acomodaes psicolgicas e de comportamento se tornaram necessrios uns aos outros, sem eliminar sua individualidade. Toda vida em sociedade um compromisso e tem a indeterminao e a instabilidade prpria das situaes desta natureza. (LINTON, 1972, p. 107).
Assevera o jurista francs Leon Duguit que o homem vive em sociedade e s pode assim viver. Tal entendimento leva compreenso de que os indivduos dependem uns dos outros para subsistir. Isto vai alm de uma idia de tolerncia de convivncia, passando para um status de verdadeira necessidade: a sociedade mantm-se apenas pela solidariedade que une seus indivduos. A contrario sensu, isso implica aos homens, segundo o mesmo jurista, em [...] no praticar nada que possa atentar contra a solidariedade social sob quaisquer das suas formas e, a par com isso, realizar toda atividade propcia a desenvolv-la organicamente (DUGUIT, 1996, p. 25-26). Sob esta tica, o que se percebe que, pelo aspecto antropolgico, existe uma fora motriz subjetiva instintiva que impulsiona os indivduos a se estabelecerem em grupos organizados, simplesmente porque, sem essa fora, o indivduo, isoladamente, perece. Pelo aspecto jurdico, se a convivncia imprescindvel existncia humana, importa que as relaes intersubjetivas se mantenham nesse propsito, pois to antigos quanto a sociedade so os comportamentos dos sujeitos que contrariam a vontade coletiva de se organizar e progredir pacificamente sem os arroubos da individualidade extremada. A sociedade, enfim, uma aglutinao de indivduos biologicamente distintos e autnomos e, nessa razo, possuidores de interesses que, muitas vezes, interferem danosamente na esfera de domnio de seus semelhantes, podendo gerar conflitos. Para esses fenmenos, dentro do processo evolutivo das civilizaes, foram desenvolvidas medidas que proporcionassem a manuteno da ordem, conformando o grupo humano submisso de regras que, dependendo da dimenso do dano originado pelo ato desagregador, podem estabelecer sanes.
2. Crime Destarte, importa conhecer que condutas humanas teriam a fora de desestabilizar a paz coletiva que, em razo da repercusso de suas incidncias no meio social, trazem consigo a ateno da coletividade que passa a exigir do Estado ao especial na sua vigilncia, como fora preventiva e, na sua represso, na forma de punir o autor do ato condenvel: o Crime. Srgio Salomo Shecaira (2004, p. 45-46) apresenta quatro condies para que fatos reprovveis dessa magnitude sejam compreendidos coletivamente como crime. A primeira delas que o fato tenha uma incidncia massiva na populao. No h que reconhecer a condio de crime a fato isolado, ocorrido em distante local do pas, ainda que tenha causado certa abjeo da comunidade. Se o fato no se reitera, desnecessrio tlo como delituoso. A segunda, que haja incidncia aflitiva do fato praticado. natural que o crime produza dor, quer vtima, quer comunidade como um todo. Assim, desarrazoado que um fato, sem qualquer relevncia social, seja punido na esfera criminal. A terceira, que haja persistncia espao-temporal do fato que se quer imputar delituoso. No h que ter como delituoso um fato, ainda que seja massivo e aflitivo, se ele no se distribui pelo territrio do pas, ao longo de certo tempo. Por ltimo, que se tenha um inequvoco consenso a respeito de sua etiologia e de quais tcnicas de interveno seriam mais eficazes para o seu combate. Para o Direito Penal nacional, delito uma ao humana e proibida pelo ordenamento jurdico, que, para seu autor, gera como consequncia uma sano. Portanto, uma ao humana, tpica, antijurdica e culpvel (TEOTNIO, 2002, p. 91-99). A criminologia encara como um fenmeno social coletivizado, o qual possui alternncias de cunho temporal, conforme a evoluo
cultural, econmica e social dos grupos humanos. Fatos antes tidos como condutas reprovveis, em determinado momento deixam de slo, por outro lado, o que antes no era, pode chegar a desenvolver sua reprovabilidade social, atendendo aos interesses coletivos contextuais. 3. Segurana Pblica no Brasil A responsabilidade do Estado brasileiro em promover aes em prol da segurana pblica decorre do dever de agir, esculpido na Carta Maior de 1988, no seu artigo 144 (BRASIL, 1988):
A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:... (grifo meu). I - polcia federal; II - polcia rodoviria federal; III - polcia ferroviria federal; IV - polcias civis; V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.
A destinao desse dever ao Poder Pblico consequncia da transferncia do direito de punio do particular ao estado, j que o cidado no mais est autorizado a fazer justia com as prprias mos, cabendo, agora, ao Estado, atravs dos rgos policiais, garantir as condies para que a sociedade goze do seu direito segurana. As aes desenvolvidas pelos rgos da Administrao so atos do Poder Pblico, cujo regramento encontra-se estabelecido, fundamentalmente, nas normas de Direito Administrativo, em cuja esfera a responsabilidade do Estado se situa. Por outro lado, o Professor Jorge da Silva (2003, p. 39), em estudo desenvolvido na obra Segurana Pblica e Polcia: criminologia crtica e aplicada, define o instituto, primeiramente, como setor da Administrao que agrega instituies e rgos, instalaes, meios humanos e
materiais, assim como as leis e sanes a ela relacionadas e as aes desenvolvidas com o propsito de obt-la. Por outro vrtice, define Segurana Pblica como sendo o cabedal de conhecimentos relativos a essa atividade, obtidos atravs da crtica permanente de suas prprias prticas, pesquisas de diferentes disciplinas, comparadas ou no. Percebe-se que, segundo Jorge da Silva, a idia de segurana pblica abriga-se numa dimenso mais ampla, embora em mbito estatal, alastrando-se por outros segmentos do Estado, ultrapassando os limites do Poder Executivo. Nesse nterim, a responsabilidade do Estado insere-se nas aes que as instituies pblicas devem praticar com o propsito de alcanar os objetivos delineados para o estabelecimento de uma Segurana Pblica eficaz. 4. Insegurana Pblica no Brasil Em pesquisa publicada em artigo da Revista Brasileira de Cincias Sociais, RBCS2, possvel visualizar o quadro em que se encontrava o Brasil na dcada de oitenta, perodo em que o tema segurana pblica foi discutido mais amplamente, dada a sua relevncia social. Esta, mais destacadamente, dadas as novas circunstncias em que a sociedade brasileira comeara a se submeter, especialmente a Regio Sudeste, cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo, nas quais havia um extremado descompasso entre o aumento dos indicadores relacionados violncia e as medidas buscadas pelo Estado para cont-las. O aumento da criminalidade coincide com o retorno democracia e ao aumento da desigualdade social, o que levou muitos estudiosos a nomearem o perodo como dcada perdida. Angelina Peralva (2000, p. 21-22) atinge concluses semelhantes s do artigo acima mencionado quando em pesquisa realizada com os jovens da periferia de So Paulo e do Rio de Janeiro, constatando
2 DELLASOPPA, Emlio, BERCOVICH, Alicia M., ARRIAGA, Eduardo. Violncia, Direitos civis e Demografia no Brasil na Dcada de 80: o caso da rea metropolitana do Rio de Janeiro. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 14, n. 39, fevereiro de 1999, p.155.
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que o aumento da violncia e da criminalidade coincide com o retorno do pas ao regime democrtico, vindo a manter estreita relao com a igualdade que passou a envolver os jovens ps-ditadura que, diferentes de seus pais, romperam a hierarquia social existente nos tempos do perodo militar. O resultado foi uma maior integrao cultural (escolas, praias, boates, etc) entre os jovens da classe mdia e os das comunidades carentes, facilitando o trnsito de informaes e, por isso, criando o que Peralva (2000, p. 21) denominou individualismo de massa, que seria uma certa homogeneizao dos apelos ao consumo no s de bens materiais, mas tambm de bens culturais. Segue a autora (op. cit., p. 22) esclarecendo que os efeitos decorrentes desse novo contexto social foram catalisados pelo continusmo autoritrio, ensejando um sentimento de revolta que instigou os jovens das favelas na busca de suas identidades e de respeito, inclusive pela via do crime. No ano de 1983, as Organizaes Globo lanaram nacionalmente a campanha O Rio contra o Crime, questionando a populao a respeito da violncia que se instalara no Rio de Janeiro. Na opinio do Professor Jorge da Silva (2003, p. 509), tal programa foi um dos desencadeadores do estado psicolgico do medo e da insegurana que ultrapassou as divisas daquela capital, alcanando os outros pontos da federao. Na tentativa de encontrar solues rpidas para o problema que se assomava dia aps dia, conclamava-se a adequao de programas aplicados em outras cidades do mundo, por exemplo, o programa nova-iorquino Tolerncia Zero, Lei e Ordem, os quais colidiam frequentemente com os ideais dos direitos humanos, que estavam em forte ascenso na poca. Para Jorge da Silva (2003, p. 2), fundamental que se mude o foco das aes, ou seja, no se buscando a impossibilidade da abstrao que norteia o conceito de segurana, mas a concretude instalada e combatvel da insegurana, o que resultaria na seguinte frmula: Diminuio dos riscos reais ou imaginrios + Bom gerenciamento dos riscos reais + Bom gerenciamento do medo = Segurana.
O mesmo autor posiciona o Poder Pblico como coordenador das aes dos diferentes setores da sociedade, visando ao gerenciamento da insegurana (DA SILVA, 2003, p. 1) , (...) pois parte do princpio de que o Estado, antes de tudo, deve reconhecer que os meios usuais para o controle da violncia e do crime no so eficazes, devendo, portanto, buscar alternativas que visem diminuio dos riscos e perigos reais (insegurana objetiva), assim como o medo que tende a gerar (insegurana subjetiva). 5. Direitos Humanos: breves consideraes Nos Estados Unidos da Amrica, palco de grandes transformaes que se irradiaram mundo afora nas dcadas de sessenta e setenta, notabilizaram-se grandes movimentos culturais que puseram em evidncia a popularizao da idia dos direitos humanos. De um lado, a contracultura dos hippies propondo a paz, o amor, o sexo livre e a no-violncia; a msica despontava com uma nova roupagem, representada por grupos mais populares como Beatles e os Rolling Stones e as letras de contedo poltico de Bob Dilan e Joan Baez; nas artes plsticas o impactante Andy Warhol, mais conhecido representante da pop art 3, de significativa influncia do movimento dadasta 4 do incio do sculo passado, definindo-se como a representao artstica do cotidiano popular e rompendo com o classicismo rgido cultural anterior. De outro lado, Martin Luther King liderava a luta pelos direitos civis, pela prevalncia das igualdades entre brancos e negros norte-americanos; inmeras manifestaes contra a invaso norte-americana no Vietn; o clmax da guerra fria, encabeada pelas duas grandes potncias: Estados Unidos e Unio Sovitica, que impuseram um sentimento de temor permanente na comunidade internacional de um possvel conflito nuclear; a acentuada dualidade capitalismo versus socialismo.
3 POP Art. Disponvel em: <http://www.historiadaarte.com.br/popart.html>. Acessado em : 11 de setembro 2010. 174 4 DADASMO. Disponvel em: <http://www.historiadaarte.com.br/dadaismo.html>. Acessado em: 11 de setembro 2010.
1972, 5 de setembro, Munique, Alemanha Ocidental, na ltima semana dos Jogos Olmpicos, um grupo palestino sequestra atletas da delegao de Israel. O evento resultou na morte de onze atletas, cinco palestinos e um policial alemo. A comunidade internacional passa a conhecer o terrorismo como uma das grandes ameaas aos Estados democraticamente organizados. O paradoxo que tais grupos justificam suas aes luz dos princpios da liberdade, embutida no rol de interesses dos direitos humanos, justificativa que se mantm at os dias presentes, como no dia 11 de setembro de 2001, famoso atentado terrorista no World Trade Center (Torres Gmeas), na cidade de Nova Iorque/EUA. A determinao do ataque foi atribuda a Osama Bin Laden, membro da organizao terrorista rabe Al-QAEDA5. Enfim, o momento histrico que abrangeu as dcadas de sessenta e setenta favoreceu o germinar de idias que induziriam reflexes mais profundas sobre os direitos humanos de maneira geral e que se espraiaria por outros segmentos da sociedade, ultrapassando, inclusive, as fronteiras dos Estados onde foram desenvolvidas. No tardou para o mundo da filosofia se posicionar quanto questo do Estado e sua capacidade de buscar uma sociedade mais justa para seus cidados, com necessidades essenciais satisfeitas. Isso fica bem claro na performance de John Rawls em Uma Teoria da Justia, 1971, obra que absolutamente estabelece um marco no pensamento jus filosfico sobre a questo. A intensidade de suas idias culminou na formao das bases dos fundamentos tico-jurdicos, que concebe o conceito do moderno Estado de bem-estar Social.6
5 AL-QAEDA. Disponvel em: <http://wikipedia.org/wuiki/ataques11desetembrode2001>. Acessado em: 11 setembro 2010. 6 DA SILVA, Alexandre Garrido. Direitos Humanos, Constituio e Discurso de Legitimao: Possibilidades e Limites da Teoria do Discurso. (Org): TORRES, Ricardo Lobo. Legitimao dos Direitos Humanos, 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2007, p. 13.
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No objetiva o presente trabalho desenvolver o tema acima comentado, mas interessante trazer ao conhecimento de que houve, por algum tempo, o recolhimento de iniciativas mais pronunciadas quanto aos direitos humanos, no perodo que compreende o ps Segunda Grande Guerra at meados da dcada de sessenta, onde, a partir desse momento, houve a retomada de um pensar mais afirmativo dessas idias. Tambm no se pode ignorar que a globalizao teve seu papel de importncia no contexto mundial em favor do que se sabe e se entende hoje sobre direitos humanos e do que ainda se busca entender e aperfeioar sobre essa matria. 5.1 Direitos Humanos no Brasil O movimento mundial sobre o conhecimento e exerccio dos direitos humanos, especialmente nos anos oitenta, quando do impacto da globalizao, imps um caminho a ser seguido, inclusive aos Estados democrticos ainda timidamente estabelecidos, como no caso do Brasil, que recm se desvencilhava do perodo da ditadura militar. A notvel repercusso do movimento encontra-se estampada no Prembulo da Carta Constitucional de 1988, onde a Assemblia Constituinte visou ...instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias... . Acresce-se o teor dos pargrafos 1, 2 e 3, do Artigo 5, da Carta Constitucional de 1988:
1 - As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata.
2 - Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. 3 Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.
O assunto no se encerra nestes termos, servindo a exposio acima simplesmente como referncia ao status que hoje se colocam tais direitos e sua repercusso no ordenamento jurdico ptrio. 6. Polcia A segurana do cidado e de seus bens adquiriu relevo Constitucional na Carta de 1988, razo pela qual a sua compreenso no deve subsistir restrita ao antigo mito do justiceiro, onde o exerccio de sua atividade, com o propsito de promoo da paz social, poderia se valer de alternativas extralegais. O que antes era tolervel, hodiernamente inconcebvel. O agente pblico responsvel pela segurana, no exerccio de suas atribuies, tornar-se to algoz quanto o infrator. 6.1 Conceito Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello (2007, p. 798), entende-se como Poder de Polcia a atividade estatal que visa a condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos. Nesse propsito, todos os poderes so instados atuao em prol do bem comum, seja de forma abstrata, na constituio de normas e regulamentos, seja na atuao dos seus agentes com o escopo de impedir que atividades particulares prevaleam sobre interesses coletivos. Nesse sentido, o ente polcia constitui-se na atividade da Administrao Pblica que, com fundamento na supremacia geral e na forma da lei, impe uma obrigao de no fazer dados atos por par177 Braslia, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.
ticulares, a fim de adequ-los aos comportamentos que se traduzam nos interesses sociais consagrados no sistema normativo. Celso de Mello (2007, p. 809) ensina a diferena entre polcia administrativa e judiciria, mas nega os critrios da preveno e represso como distino entre ambas, para tanto cita Rolland, o qual esclarece que a polcia judiciria no reprime, mas ajuda o poder judicirio a promover a represso, ressaltando que a polcia administrativa, alm de prevenir, reprime empregando a fora para assegurar o acatamento de suas ordens independente de recursos s vias judiciais. Para finalizar, esse autor encerra os estudos concluindo que A importncia da distino entre polcia administrativa e polcia judiciria est em que a segunda rege-se na conformidade da legislao processual penal e a primeira pelas normas administrativas. 6.2 Polcia e Cidadania A sociedade deve refletir sobre a relao que hoje se estabelece entre polcia e cidado. Os aumentos da corrupo e da criminalidade tm desenvolvido na populao dos grandes centros, especialmente Rio de Janeiro e So Paulo, um sentimento de anomia, seguido pela apatia e banalizao da violncia, incompatvel com o esprito de uma sociedade que se classifica como civilizada. Civilizar-se o processo no qual os indivduos de uma sociedade abandonam o estado de barbrie para adaptar-se vida humana em coletividade. Uma sociedade bem adaptada aquela em que os valores que a orientam encontram-se assimilados pela maioria de seus indivduos. O que afeta um de seus membros afeta todos os demais. A polcia que zela pela segurana do cidado e de seu patrimnio, usando como fundamentos os direitos e garantias individuais identifica-se com uma sociedade que compreende sua subsistncia e evoluo, como resultado da fora que reside na solidariedade de seus membros.
Nessa esteira, percebemos, hodiernamente, um mundo voltado para um Estado onde os direitos humanos so tomados como delineadores na criao e na interpretao das normas e no exigir do seu cumprimento, dentro das limitaes legais constitucionais. O que mais importa que o Brasil no pode deixar de navegar nessa corrente que a histria lhe impe. Poucas medidas tm sido tomadas com o propsito de minimizar o sofrimento das vtimas da violncia e da criminalidade em nossa sociedade, principalmente quanto s iniciativas de ordem Estatal. Deve-se ter a conscincia de que ainda h muito a ser feito, no s pelo aspecto jurdico-ideolgico, mas, tambm, em favor do prprio desenvolvimento como nao economicamente resolvida que se pretende ser. Subsistir no mundo globalizado impe requisitos, dentre eles, a forma pela qual um Estado se coloca diante da questo na proteo dos direitos humanos perante seus nacionais e estrangeiros. A polcia deve surgir no somente na forma disposta do artigo 144, mas, tambm, como instituies de onde o trabalho resulte em elementos que possibilitem alcanar, eficientemente, os objetivos traados no prembulo da carta de 1988, e que funcione como instrumento que garanta aos cidados o gozo dos preceitos fundamentais contidos no artigo 5 do mesmo diploma. Dessa maneira, como exemplo, visualizam-se as Unidades de Polcia Pacificadora UPP -, estratgia adotada pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro no combate criminalidade instalada nos morros da capital. Aps um trabalho de inteligncia e planejamento, sucede-se a ocupao policial que ali permanece, estabelecendo a paz social, garantindo a instalao de outras aes estatais, como sade, educao, lazer etc., promovendo a autoestima e cidadania da populao local, a qual passa a integrar-se ativamente com as instituies, participando na manuteno da ordem e do bem estar da coletividade. Resistncias h.
Exemplo disso foi dado recentemente com histrica operao elaborada pela Secretaria de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro, no dia 25/11/2010, com a reconquista do territrio conhecido como o Complexo do Alemo, h anos dominado pelo trfico de drogas, sendo fonte de distribuio de maconha, cocana e outras substncias proscritas a outros morros da capital. A operao policial, considerada o maior golpe contra o narcotrfico no pas, j era prevista, contudo, teve sua ao antecipada em resposta a diversos atentados orquestrados pelos comandantes do trfico que cumpriam pena no Presdio Federal de Segurana Mxima de Catanduvas/PR, tudo com o propsito de intimidar o governo do Estado em impedir a implantao de outra Unidade de Polcia Pacificadora (UPP) naquela regio. A ao surpreendeu no seu tempo de durao, inclusive seus idealizadores, os quais previam a tomada da rea entre vinte e quatro a quarenta e oito horas, porm, tudo foi resolvido em menos de trs horas, chamando ateno a participao da sociedade em comunho com as autoridades policiais, quebrando a antiga lei do silncio, contribuindo maciamente nos trabalhos que se desenrolaram dali para diante. Consideraes Finais Por grande parte da histria brasileira, a atividade policial sempre esteve alheia ao conhecimento daquilo que se sabe hoje ser os direitos humanos. Combater a criminalidade e a violncia exige uma gama de providncias em direes diversificadas, tanto do Estado como da sociedade. Nessa dimenso, o espao reservado ao policial mnimo, no sentido de que quando a criminalidade e a violncia chegam materializao, j foram ultrapassadas diversas etapas muito importantes para o desenvolvimento do indivduo, nas quais as bases de sustentao moral e tica so formadas. Elementos como a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a proteo da famlia e a segurana devem fazer parte da vida de qualquer coletividade civilizada e o grande responsvel pela implantao e direcionamento desses catalisadores do
bem comum o Estado, o gerenciador do poder que deve ser exercido a favor da sociedade que o criou. Dada a sua importncia, tais medidas protetivas passam a ser consideradas um dever de garantia, ou seja, o poder pblico deve utilizar-se de todos os meios necessrios para que elas sejam eficientemente entregues populao, como verdadeiro defensor dos direitos e garantias fundamentais, fazendo valer a dignidade humana efetiva. A contribuio da sociedade na segurana pblica deve ser na procura de alternativas que favoream o esclarecimento dos cidados em seus direitos e deveres, exigindo o cumprimento das normas nas quais as instituies devem-se pautar. Quanto ao indivduo policial, este deve ser um homem integrado mais com a sua condio de cidado do que a de agente repressor, pois sua conduta, no exerccio de suas funes, somente ter sentido se balizada na proteo dos direitos fundamentais, afora isso, simples ao reflexa de uma idia muito limitada de si prprio e da instituio a que pertence. A atuao policial deflagrada no dia 25.11.2010 recebeu o apoio da populao carioca que no se intimidou, como antes, em contribuir com elementos de informao na captura de criminosos e na indicao de esconderijos onde se haveria depositado armas e drogas. Durante o desenrolar da operao no houve o pronunciamento de nenhum grupo defensor dos direitos humanos indicando excessos na atuao policial. A imprensa e especialistas em segurana pblica destacaram a interao (sinergia) entre a populao e os agentes policiais. Ao que parece, houve uma sensvel mudana na percepo da populao sobre a polcia e, tambm, do prprio policial com sua instituio, ou melhor, com sua atividade em si. Os ingredientes para que a polcia mantenha destaque dentro de um contexto de Estado verdadeiramente democrtico foram es181 Braslia, v. 4, n. 2, p. 167-183, jul/dez 2011.
tampados: eficincia e eficcia. Assim alcanou seus objetivos, pautando-se na observncia das normas constitucionais que institucionalmente deve defender. Resta saber se todo esse hlito psquico de cordialidades no se trata de um simples arroubo entusiasta de um momento de sucesso.
LENIMAR ALVES DE OLIVEIRA Escrivo de Polcia Federal E-mail: lenimar.lao@dpf .gov .br
POLICE: PUBLIC SECURITY AND CITIZENSHIP ABSTRACT

This article aims to bring the debate to discussion between the constitutional concept brought under Article 144 of the Federal Constitution, where police agencies listed as those intended to carry out security activities, relating them to the preamble of the same letter with devices designed to guard the rights and safeguards, thus providing the formation of a new concept of police, from an idea from an institution that is aimed primarily at protecting human rights, so that should be reflected in its activity within the plan of public security of the Brazilian state broadly, shaping the activity with other integrated practices of other segments of society that are related to the same goal. Key-Words: Security, Society, Police, Citizenship.
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Instrues aos autores/colaboradores

Artigos
os originais devem ser enviados com texto digitado em programas compatveis com o ambiente Windows, em formato RTF, em mdia eletrnica (CD), disquetes de 3 1/2" ou por e-mail, em arquivo anexado. o texto deve ser digitado em corpo 12, fonte times new roman, com espaamento de 1,5 linhas, em laudas de at trinta linhas por cerca de setenta caracteres, preferencialmente at 20 laudas. o arquivo deve conter nome(s) do(s) autor(es), instituio(es) a que pertence(m), por extenso, endereo(s) completo(s) e at 4 linhas de informaes profissionais, sobre cada autor. o(s) autor(es) deve destacar termos ou expresses no texto por meio de itlico. Citaes, transcries ou epgrafes em lngua estrangeira devem vir entre aspas. figuras, gravuras, ilustraes e desenhos em geral devem ser apresentados em pginas separadas. Imagens devem ser escaneadas em tons de cinza, com resoluo mnima de 300 dpi. todas as imagens devem vir acompanhadas de legendas, com a devida numerao. os artigos devem vir acompanhados de resumo em portugus ou em espanhol e abstract em ingls, com preferencialmente at 200 palavras. os autores devem apresentar de cinco a dez palavras-chave em portugus ou em espanhol e de cinco a dez keywords em ingls. as notas de rodap devem ser digitadas ao final do arquivo, utilizandose os recursos para criao automtica de notas de final de texto dos programas de edio. citaes maiores que 3 linhas devem vir destacadas do texto principal. citaes e menes a autores no correr do texto devem subordinar-se forma (sobrenome do autor, data) ou (sobrenome do autor, data, pgina).
(Autor, data, pgina) para citaes: A inferncia nestes exemplos satisfaria
a concepo de Williams de fundamentos deliberativos (WILLIAMS, 1981, p. 104); Autor, data para referncia ao autor: A inferncia nestes exemplos satisfaria a exigncia solicitada por Williams, 1981; Autor, data para referncia ao livro: A inferncia nestes exemplos satisfaria a exigncia solicitada em Williams, 1981; Autor (data, pgina) para referncia pgina: A inferncia nestes exemplos satisfaria a exigncia solicitada por Williams (1981, p. 104).
as referncias bibliogrficas devero ser listadas ao final do artigo, em ordem alfabtica, de acordo com o sobrenome do primeiro autor e obedecendo data de publicao, ou seja, do trabalho mais antigo para o mais recente. No devem ser abreviados ttulos de peridicos, livros, nomes de editoras e de cidades. Use o sistema conforme segue:
Livro: SOBRENOME do autor, nome do autor. Ttulo do Livro. Cidade: Editora, ano da edio. Livro, traduo: SOBRENOME do autor, nome do autor. Ttulo Traduzido do Livro. Traduzido por Nome. Cidade: Editora, ano da edio. Captulo: SOBRENOME do autor, nome do autor. Ttulo. In Ttulo do Livro. Cidade: Editora, ano da edio. Artigo em Coletnea: SOBRENOME do autor, nome do autor. Ttulo. Ttulo do Livro, ed. por Nome e Sobrenome do autor. Cidade: Editora, ano da edio. Artigo em Revistas: SOBRENOME do autor, nome do autor. Ttulo do artigo. In Nome da Revista. Nmero: pgina de incio e fim do artigo, Data.
Exemplos:
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Os documentos devem ter importncia histrica, jurdica, cientfica e acadmica para a rea de segurana pblica e cidadania; Os documentos traduzidos devem aparecer tanto no original quanto a traduo; Documentos antigos devem ser escaneados e editorados em pdf; As notas aos documentos devem ser diretas e explicativas de seus contedos histricos e cientficos;
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Formato: 16x23,5cm Mancha: 37p9,543x54p3,969 Tipologia: Vrias Papel: Offset 75g/m2 (miolo) Supremo 230g/m2 (capa) Vol. 4 n. 2 Jul/Dez de 2011. Equipe de Realizao Projeto Editorial Coordenao de Altos Estudos de Segurana Pblica Edio de Texto Guilherme Henrique Braga de Miranda Projeto Grfico, Editorao Gilson Matilde Diana Guilherme Henrique Braga de Miranda Impresso e Encadernao Equiipe SAVI/ SAE/ ANP ACADEMIA NACIONAL DE POLCIA

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11 Braslia, v. 4, n. 2, jul./dez. 2011.

Renan Maral Rodrigues

ISSN 1983-1927 Braslia, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.

Renan Maral Rodrigues

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41 Braslia, v. 4, n. 2, p. 13-41, jul/dez 2011.

MISSES POLICIAIS E A POLCIA FEDERAL BRASILEIRA

ISSN 1983-1927 Braslia, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.

Misses Policiais e a Polcia Federal Brasileira

Altair Aparecido Galvo Filho

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Braslia, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.

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Altair Aparecido Galvo Filho

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Aps transcrio do art. 144 da Carta Magna, prossegue o magistrado prolator:

Braslia, v. 4, n. 2, p. 43-75, jul/dez 2011.

Altair Aparecido Galvo Filho

Ainda, com esteio na legislao processual, continua o Juiz monocrtico:

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