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Novos rumos da Administrao Pblica eficiente: participao administrativa, procedimentalizao, consensualismo e as decises colegiadas
Gabriela Costa Xavier: Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Bacharel em Administrao !blica pela F"ndao #oo inheiro. $s% &rad"ao em Direito !blico pela onti'(cia Universidade Cat$lica UC)MG *em c"rso+. ,specialista em ol(ticas !blicas e Gesto Governamental- lotada na .ecretaria de ,stado de lane/amento e Gesto de Minas Gerais. At"almente oc"pa este car&o na .ecretaria ,0traordin1ria da Copa do M"ndo do ,stado de Minas Gerais. ,laborado em 12)3213.

necessrio estabelecer limites materiais e formais participao popular nas decises estatais. Resumo: Neste trabalho busca-se analisar o modelo da administrao atual, suas falhas, deficincias, e o estudo dos novos rumos e alternativas para o modelo da Administrao !blica "ue se ade"ue s e#i$ncias da sociedade moderna hipercomple#a. A partir da %voluo do %stado ao lon$o dos anos e enfocando as restries do modelo burocrtico le$alista, esse estudo visa fomentar a discusso sobre o modelo adotado pela Administrao !blica "ue clama por uma reestruturao "ue propicie uma $esto eficiente, baseada em mecanismos de $overnana em rede, procedimentali&ao administrativa, tomada de deciso cole$iada, participao democrtica, $esto inte$rada de aes e do envolvimento da sociedade. Sumrio: '. (ntroduo) *. A evoluo do %stado) +. , modelo de Administrao !blicale$alidade e eficincia) .. articipao procedimental) /. A cultura do 0no1 e a participao procedimental) 2. articipao popular 3 e#perincia 4ineira) 5. 6oncluso. 1. Introduo A partir da noo de "ue o homem 7 um ser social, cabendo-lhe, portanto, o conv8vio em sociedade com seus semelhantes, 7 poss8vel compreender "uo relevante 7 a import9ncia atribu8da ao interesse p!blico. :e forma bastante $en7rica, e se$undo concepo aristot7lica, pode-se entender a sociedade como um todo or$9nico, cu;a ordem entre as partes coordena o conv8vio social, prima pela harmonia e busca alcanar o fim comum da sociedade. Assim, o interesse p!blico 7, de certa forma, fator "ue viabili&a a conservao da vida em comunidade, uma ve& "ue busca, por meio da ao estatal, propiciar, na m#ima medida poss8vel, a manuteno de um conv8vio harm<nico e or$ani&ado. Nesse sentido, e de acordo com as peculiaridades de cada povo e territ=rio, deve o %stado ob;etivar a concretude do bem comum. :esse modo, a Administrao !blica, orientada por essa premissa, deve buscar alcanar da melhor forma seu fim !ltimo, mesmo "ue se;am vrios os entraves e barreiras "ue se imponham sua atuao. :entre as barreiras evidenciadas podese listar a pr=pria le$islao. , princ8pio da le$alidade, "ue no dei#a de ser o alicerce da atuao estatal e pedestal da Administrao !blica, representa, muitas ve&es, verdadeiro entrave para a atuao do a$ente p!blico na busca pelo atendimento dos anseios da sociedade pluralista atual. , arcabouo le$al elaborado nos moldes do modelo ortodo#o burocrtico administrativo no acompanhou as mudanas da sociedade, e nem poderia, uma ve& "ue 7 evidente "ue a lei no conse$ue prever todas as situaes "ue so apresentadas no caso concreto. %m uma sociedade pluralista, em "ue a comple#idade e os interesses de vrios se$mentos sociais so to diversos, a

aplicao massificada da lei $en7rica no tradu& uma atuao eficiente, bem como no atende de forma satisfat=ria todas as camadas sociais e demandas apresentadas. ortanto, as constantes mudanas "ue marcam os processos humanos e a $ama plural de interesses da sociedade atual, densificam os desafios impostos ao %stado "ue, como representante do povo, deve buscar atender aos anseios sociais de forma eficiente. Nesse sentido, a m"uina p!blica %statal deve acompanhar as mudanas do conte#to vi$ente e, portanto, moderni&ar a estrutura $erencial da Administrao !blica. Neste trabalho, busca-se analisar o modelo da administrao atual, suas falhas, deficincias, e o estudo dos novos rumos e alternativas para o modelo da Administrao !blica "ue se ade"ue s e#i$ncias da sociedade moderna hipercomple#a. Nesse sentido, esse estudo visa fomentar a discusso sobre o modelo adotado pela Administrao !blica "ue clama por uma reestruturao "ue propicie uma $esto eficiente, baseada em mecanismos de $overnana em rede, procedimentali&ao administrativa, tomada de deciso cole$iada, participao democrtica, $esto inte$rada de aes e do envolvimento da sociedade. 2. A Evoluo do Estado , %stado, como uma sociedade essencialmente pol8tica, busca oferecer os meios ade"uados para "ue os fins particulares possam, em certa medida, ser alcanados. Ao mesmo tempo, cabe tamb7m ao %stado $arantir a m8nima conservao da harmonia social como forma de manuteno da vida em sociedade "ue, mediatamente, representa um meio indispensvel para a concreti&ao dos pr=prios interesses individuais. ode-se di&er "ue esse fim $eral corresponde ao bem comum, devendo o $overnante ou o administrador p!blico e#ternar e alme;ar, por meio de suas aes e comandos, esse interesse. Nesse sentido leciona 4eirelles >'??@AA nature&a da administrao p!blica 7 a de um m!nus p!blico para "uem a e#erce, isto 7, a de um encar$o de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. 6omo tal, impe-se ao administrador p!blico a obri$ao de cumprir fielmente os preceitos do :ireito e da 4oral administrativa "ue re$em a sua atuao. Bodo poder encontra sua ;ustificao unicamente no bem comum, na reali&ao de uma ordem social ;usta. >4%(C%DD%E, '??@, p. F'A :esse modo, de acordo com as peculiaridades de cada povo e territ=rio, deve o %stado ob;etivar a concretude do bem comum. %ntretanto, como 7 $rande a dinamicidade "ue envolve tanto o %stado "uanto o interesse p!blico, a busca pelo bem comum acompanha a evoluo da sociedade, de forma a ade"uar-se e melhor atender aos anseios e s necessidades e#istentes em cada conte#to. ortanto, para alcanar a definio desse conceito atual, 7 importante analisar todo o processo evolutivo do :ireito !blico, ha;a vista "ue ele 7 uma realidade hist=rico-cultural resultante de um din9mico percurso, "ue tem por base o passado e apresenta-se, por sua ve&, como suporte de referncia para o ordenamento ;ur8dico futuro. Assim, sua aluso remete-nos a uma produo cultural lon$amente sedimentada, perspectivas, portanto, "ue no emer$iram de forma pronta e definitiva. :esde os prim=rdios da anti$uidade $re$a aos dias atuais, diversas foram as mudanas sociais "ue tradu&iram alteraes na m"uina p!blica estatal. 6om o intuito !nico de apresentar um breve panorama dos constantes movimentos "ue influ8ram, mediata e imediatamente, na estruturao da Administrao !blica e, conse"uentemente, no tratamento conferido ao bem p!blico, essa evoluo ser tratada de forma bastante simples, partindo do %stado Diberal, iniciado pelo processo revolucionrio do s7culo GH(((. As Cevolues Irancesa e Americana apresentaram-se como si$nificativos marcos hist=ricos da radical transformao na re$ulao do poder p!blico na medida em "ue este passou a ter o dever de obedincia a certas normas ;ur8dicas limitadoras de sua pr=pria atuao. Nota-se, assim, a insero do controle do poder pelos seus destinatrios. Bem-se, portanto, o desencadeamento do $radativo processo responsvel pela formao do %stado de :ireito,

e#pressada pela prima&ia da lei, pelo princ8pio da le$alidade e por meio da positivao das liberdades individuais. Nesse conte#to, o poder absoluto se retrai perante o dom8nio dos direitos individuais "ue correspondiam s e#i$ncias liberal-bur$uesas de superao do arb8trio estatal e de estabilidade e previsibilidade, necessrias ao desenvolvimento das atividades econ<micas. Nessa fase, a administrao p!blica concentrava sua atuao no e#erc8cio do poder de pol8cia, manuteno da ordem p!blica, da liberdade individual, da propriedade e da se$urana individual, necessrias ao desenvolvimento da atividade econ<mica. :esse modo, a l=$ica liberal permite a prima&ia do mercado sobre o %stado, afastando toda a forma de interveno econ<mica %statal, trata-se da Administrao ublica submissa lei. No decorrer do s7culo GG, as convulses b7licas, ;untamente com as crises econ<micas, as rpidas mudanas e os $randes avanos tecnol=$icos, levaram ao decl8nio do %stado Diberal e estruturao do Eocial. , %stado Eocial se pautou na tentativa de proporcionar a materiali&ao "uantitativa e "ualitativa dos direitos, no apenas no 9mbito individual e pol8tico, mas tamb7m no social, como, por e#emplo, ao buscar fundamentos pautados na proteo da di$nidade da pessoa humana, na $arantia contra o desempre$o, nos se$uros contra doenas e invalide& na velhice, oferecimento de casas a preos populares, etc. Nesse per8odo, o desastre econ<mico do liberalismo levou descrena da auto-re$ulao do mercado, o "ue fe& com "ue o %stado dei#asse de ter uma atuao m8nima e ne$ativa. A Administrao foi ento assumindo o prota$onismo na concreti&ao de finalidades sociais, na promoo do bem-comum. Ademais, a universali&ao do sufr$io deslocou o ei#o pol8tico para as camadas populares, sendo necessria a observ9ncia das demandas sociais, o "ue, certamente, aumentou a base tributria e a m"uina burocrtica. A conscienti&ao das camadas mais bai#as a respeito da sua fora de trabalho fe& com "ue houvesse um embate entre o poderio econ<mico da bur$uesia e o poder das classes trabalhadoras. , %stado Eocial pautava-se, portanto, na tentativa de proporcionar a materiali&ao "uantitativa e "ualitativa dos direitos, no apenas no 9mbito individual e pol8tico, mas tamb7m no social. Nesse per8odo vislumbra-se "ue a sociedade torna-se cada ve& mais dependente do %stado, e cresce a m"uina p!blica burocrtica. Apesar dos ine$veis avanos do %stado Eocial, nem todos seus efeitos foram favorveis, sendo sua crise evidenciada a partir de medos da d7cada de '?5@. , es$otamento do %stado restador ocorreu, sobretudo, devido ao aumento da car$a tributria, a$i$antamento da m"uina %statal, da ineficincia da interveno estatal e da constatao da corrupo e do nepotismo dos administradores p!blicos. Nesse sentido dispe NettoNesse cenrio de crise, o %stado Eocial, intensamente intervencionista e prestador direto de diversas atividades e servios, vai cedendo lu$ar a um estado "ue se caracteri&a por ser %stado Eocial e :emocrtico de :ireito, isto 7, estrutura-se sobre os princ8pios do %stado de :ireito ou ;uridicidade, da democracia e da sociabilidade, no dei#a de perse$uir o bem-estar, mas o fa& no preferencialmente valendo-se de atividades diretamente desenvolvidas por entidades inte$rantes do aparato %statal, privile$ia a re$ulao e a atuao con;unta com a sociedade sobre vrios t8tulos. >N%BB,, , p. A A ampliao dos direitos e a real possibilidade de participao popular nas decises estatais foram de indiscut8vel import9ncia para a estruturao do %stado :emocrtico de :ireito. Nesse novo paradi$ma, a sociedade, al7m de participar, se;a de forma direita ou indireta das resolues do %stado, e#erce certo controle sobre as atividades estatais, ; "ue estas devem ser orientadas, sobretudo, para o alcance do bem comum. Nesse sentido, co$ita-se a estruturao da Administrao !blica cooperativa, voltada ao consenso em lu$ar da oposio, e#i$indo-se a participao social no e#erc8cio das funes %statais. Ademais, ao lon$o desse processo evolutivo nota-se a proliferao de diversas camadas e $rupos sociais distintos. As sociedades do passado, "ue antes contavam com um n!mero redu&ido de $rupos diferenciados >nobre&a, clero, bur$uesia, camponeses, operariado e funcionrios p!blicosA, com interesses nitidamente diferenciados, contavam a$ora com

diversos $rupos cu;os interesses, no raro, so anta$<nicos. Hislumbrou-se o inicio do chamado %stado pluralista. Ee$undo JAB(EBA >*@@?A a 6onstituio Iederal do Jrasil modela um %stado :emocrtico de :ireito humanista, essencialmente social, fundamentado pelas ;ustias social e fiscal e orientado para a persecuo do bem comum. :esse modo, o %stado :emocrtico de :ireito foi constitu8do para satisfa&er as necessidades da coletividade e $arantir os direitos fundamentais, primando pelo bem comum da sociedade. 3. O modelo da Administrao Pbli a: le!alidade e e"i i#n ia (nicialmente, o modelo da Administrao !blica foi desenvolvido sob influ#o direto das doutrinas liberal e positivistas. Nesse modelo e#istem normas "ue or$ani&am, limitam e re$ulam a atuao de todos, inclusive do pr=prio poder estatal. Do$o, o %stado subordina-se ao :ireito e su;eita-se s suas normas re$uladoras. Nota-se, portanto, a insero do controle do poder pelos seus destinatrios e a proteo do cidado contra o %stado autoritrio. , :ireito Administrativo, como foi constru8do, traou medidas de cunho burocrtico, visando a uma atuao administrativa prote$ida contra o clientelismo, patrimonialismo e outras prticas predat=rias. A desconfiana "uanto atuao discricionria do administrador p!blico culminou na estruturao de um modelo de normas e manuais, "ue estabelece, assim, um padro pr7-estabelecido de atuao do a$ente p!blico. ,u se;a, para a consecuo dos ob;etivos traados pelo %stado de :ireito 7 necessrio uma atuao da Administrao !blica pautada pelos ditames le$ais "ue, necessariamente, devem visar o bem comum. :essa forma, o arcabouo normativo funciona como par9metro "ue deve ser se$uido pelo administrador p!blico, par9metro este em "ue se encontram tradu&idas e impressas as demandas sociais e, conse"uentemente, o bem comum. %m s8ntese, o servidor torna sua ao le$8tima ao observar as bali&as le$ais, uma ve& "ue 7 na lei "ue se busca o fundamento do "ue 7 o interesse p!blico. , modelo burocrtico assim estruturado, na $rande maioria das situaes, apresentava-se eficiente frente aos procedimentos rotineiros, al7m disso, 7 dotado de mecanismos de proteo contra a corrupo e, principalmente, 7 apto a condu&ir a atuao da Administrao !blica de acordo com o princ8pio da le$alidade. :esse modo, a re$ulamentao e elaborao de manuais administrativos funcionaram como escudo contra prticas predat=rias, como, por e#emplo, o clientelismo e a imoralidade administrativa dentro da m"uina p!blica. %sse modelo tem como base um arcabouo normativo, "ue deve ser estritamente cumprido, conforme estabelecido a priori. Nesse conte#to, o a$ente p!blico considerado eficiente 7 a"uele "ue atua ri$orosamente em observ9ncia aos manuais e re$ulamentos, e "ue, assim, no apresenta "ual"uer desvio de comportamento "ue cause d!vida "uanto sua atuao. Nesse conte#to, a Administrao !blica no possui certa mar$em de discricionariedade suficiente para a tomada de deciso em situaes e#cepcionais no previstas nos re$ulamentos. fcil perceber a finalidade do %stado :emocrtico de :ireito, e de todo seu arcabouobuscar a concretude do bem comum, alme;ar a i$ualdade formal e material, a ;ustia social, a liberdade individual, a di$nidade de seus cidados e sua participao na $esto da Administrao !blica. %ntretanto, nem sempre os meios adotados pelo %stado so ade"uados ao alcance do bem comum, pelo contrrio, muitos deles acabam por levar a estruturas e#tremamente burocrticas e incapa&es de atender aos anseios de uma sociedade pluralista. Na contemporaneidade, a le$itimidade do interesse p!blico est diretamente li$ada aos aspectos fundamentais do %stado :emocrtico de :ireito, os "uais, por sua ve&, se encontram intrinsecamente correlacionados, sendo eles- constitucionalismo, rep!blica, participao popular direta, separao dos poderes, le$alidade, direitos >individuais, pol8ticos e sociaisA, desenvolvimento e ;ustia social. ode-se afirmar "ue o %stado :emocrtico de :ireito, por meio das leis e normas re$uladoras, no s= $arante a busca, no mundo ;ur8dico, do bem comum, como tamb7m orienta a Administrao !blica para "ue esta possa concreti&ar o bem

comum em "uesto. 6ontudo, as definies le$ais devem ser capa&es de acompanhar a evoluo do conte#to no "ual esto inseridas e a ele se ade"uarem. Na sociedade contempor9nea atual verifica-se a e#istncia de in!meros interesses individuais, os "uais nem sempre so conver$entes, pelo contrrio, muitas ve&es so diversos, discrepantes e, at7 mesmo, anta$<nicos. Do$o, cabe ao %stado, como administrador da m"uina p!blica, acolh-los e process-los, buscando, assim, prover as necessidades da sociedade conforme seus anseios. 6ertamente, um %stado :emocrtico de :ireitos de carter humanista e solidrio no pode se ver limitado ao estrito cumprimento da lei sem se atentar para os reais anseios da sociedade. No conte#to da sociedade moderna atual, em "ue as ideolo$ias e os paradi$mas multiplicam-se e, os interesses, no raro, se contrapem, 7, muitas ve&es, inapropriada a consolidao de padres e valores absolutos. %m assim sendo, torna-se in"uestionvel "ue o modelo ortodo#o burocrtico no mais se mostra suficiente para buscar o bem comum. Nesse sentido, as definies le$ais apresentam-se, em situaes e#cepcionais em "ue a deciso tida como eficiente no encontra-se prevista na norma, insuficientes para atendimento das demandas da sociedade. :esse modo, o modelo burocrtico comea a se mostrar ineficiente para bem atender aos m!ltiplos interesses da sociedade pluralista. :essa forma, sur$e a se$uinte "uesto- o %stado, atuando em estrita observ9ncia aos ditames le$ais, pode abrir mo do interesse p!blicoK At7 "ue ponto o e#cesso de le$alismo ofende o princ8pio da indisponibilidade do interesse p!blicoK , %stado no 7 titular do interesse p!blico e, mesmo atuando se$undo o dispositivo le$al, no pode ir contra sua pr=pria finalidade como administrador e representante da sociedade. Nesse sentido, deve-se alme;ar uma moderni&ao da $esto p!blica "ue permita a implantao de estrat7$ias "ue levem ma#imi&ao do atendimento ao bem comum, combatendo o chamado 0le$alismo est7ril1. Ademais, os avanos da sociedade moderna pluralista acarretaram novas demandas de distintos se$mentos sociais. :esse modo, o re$ulamento, "ue antes era aplicado de forma $en7rica a todos os cidados, passou a ser insuficiente em situaes e#cepcionais "ue no encontravam previso no te#to le$al, uma ve& "ue 7 evidente "ue os dispositivos normativos, manuais e re$ulamentos no conse$uem prever todas as poss8veis situaes apresentadas ao a$ente no caso concreto, e nem assim poderia ser, devido s constantes contin$ncias da realidade social. ortanto, no caso concreto so apresentadas situaes diversas das previstas em lei "ue e#i$em "ue se;am tomadas medidas diver$entes das pr7-estabelecidas pelas normas. Nesse conte#to, a realidade moderna da sociedade, com m!ltiplos interesses e desi$ualdades, impe a estruturao de um novo modelo de administrao "ue atenda efetivamente os diversos interesses dos vrios se$mentos sociais. Nesse sentido entende Jatista L!nior:e fato o modelo burocrtico mais ortodo#o foca suas preocupaes nos aspectos 0$arantisticos1 e, para tanto, centra suas atenes nos aspectos ;ur8dico-formais. %ntretanto, a realidade comple#a da moderna sociedade pluralista desmontou a possibilidade de sucesso do imponente modelo puramente burocrtico. A burocracia do %stado rovidncia, estruturada para uma atuao administrativa prestacional uniforme e impessoal, pensada nos moldes de uma 0linha de produo1, se$undo o modelo fordista de produo em massa, no se adapta sempre s e#i$ncias da moderna sociedade pluralista, de classes trabalhadoras diferenciadas em m!ltiplos estratos, com interesses, aspiraes e modos de vida diferenciados. >JAB(EBA ;!nior, *@'*K , p. *A 6onforme demonstra o autor, o e#cesso de formalismo e a ri$ide& le$al do modelo burocrtico en$essam a atuao da Administrao frente s situaes e#cepcionais, advindas dos m!ltiplos interesses da sociedade, no previstas na norma. :esse modo, considerando as diversas demandas da sociedade plural, a atuao do a$ente p!blico pautada apenas nos ditames da lei no se mostra ade"uada e suficiente a todos os casos apresentados. Borna-se necessrio "ue ha;a certa mar$em de liberdade decis=ria para "ue a Administrao !blica

possa atuar em situaes e#cepcionais em observ9ncia ao bem comum, situaes em "ue o disposto nas leis e re$ulamentos no leva a decises eficientes. indiscut8vel "ue o :ireito Administrativo e#i$e solues ison<micas e, nesse sentido, o modelo burocrtico em muito contribuiu, na medida em "ue se serviu como um par9metro de atuao do a$ente frente $eneralidade de situaes rotineiras, al7m de ter servido como um escudo contra corrupo e imoralidade administrativa. %ntretanto, mesmo propiciando in!meras contribuies positivas, suas deficincias so ine$veis, uma ve& "ue a Administrao, sem a disponibilidade de mecanismos para atuar de modo diverso da"uele disposto na lei, muitas ve&es, toma decises contrrias ao interesse p!blico, seu desiderato fulcral. Nesse sentido, deve-se alme;ar uma moderni&ao da $esto p!blica "ue permita a implantao de estrat7$ias "ue levem ma#imi&ao da busca do bem comum. Al7m disso, a desburocrati&ao, a descentrali&ao, o alar$amento da cidadania, a democrati&ao da Administrao !blica e os constantes canais de participao popular tamb7m permitem uma ade"uao estatal mais otimi&ada na busca de seu fim !ltimo- o bem comum. ortanto, a soluo poss8vel e ade"uada ao atendimento das demandas da sociedade moderna atual 7 a abertura de certa mar$em de discricionariedade decis=ria ao a$ente p!blico, o "ue permite Administrao uma tomada de deciso mais eficiente em casos e#cepcionais "ue e#i$em diretri&es diferenciadas da"uelas ta#ativamente previstas em lei. A possibilidade de tratamento diferenciado em situaes especiais permite "ueles "ue estiverem em situaes semelhantes tratamento similar, o "ue certamente coincide com a necessria isonomia na tomada de deciso. Ee$undo Jatista L!nior >*@'*KA, essa mar$em de discricionariedade ser modelada com lastro em conceitos ;ur8dicos indeterminados, clusulas $erais "ue vinculam tendencialmente a Administrao !blica. %sses conceitos possibilitam a abertura de certa mar$em de liberdade ao a$ente p!blico, uma ve& "ue no apresentam uma descrio r8$ida e fechada da atuao da Administrao, e, em contrapartida, direcionam sua atuao em prol do interesse p!blico, uma ve& "ue encontra-se pautado pela busca do bem comum. Nos di&eres de Jandeira de 4ello,s conceitos ;ur8dicos indeterminados um n!cleo si$nificativo e certo e um halo circundante, uma aur7ola mar$inal, va$a ou imprecisa. :a8 resulta "ue haver sempre uma &ona de certe&a positiva, da "ual nin$u7m duvidar do cabimento da aplicao do conceito, uma &ona circundante, onde ;ustamente proliferao incerte&as "ue no podem ser eliminadas ob;etivamente, e, finalmente, uma &ona de certe&a ne$ativa, onde ser indisputavelmente se$uro "ue descabe a aplicao do conceito. 6umpre destacar "ue o tratamento e#cepcional detalhado refere-se to somente a situaes e#cepcionais, no se trata de um abandono da le$alidade em prol da eficincia administrativa. Ademais, ressalta-se "ue o princ8pio da le$alidade no se ope ideia de maior discricionariedade conferida Administrao !blica, uma ve& "ue as medidas tomadas de forma discricionria devem observ9ncia ao fim !ltimo da lei, o alcance do bem comum. :esse modo, a discricionariedade conferida no afronta os ditames le$ais, "ue, em !ltima inst9ncia, tamb7m alme;am o alcance do bem comum. 6abe ressaltar "ue a discricionariedade "ue 7 conferida Administrao no se refere arbitrariedade pelo oder %#ecutivo, uma ve& "ue todos os atos administrativos esto su;eitos ao controle. ortanto, mesmo em situaes e#cepcionais no previstas na lei, o ato administrativo discricionrio deve observ9ncia aos princ8pios bsicos da atividade administrativa a le$alidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia >art. +5, caput, 6CIJMFFA. ortanto, a abertura de certa mar$em de discricionariedade ao $estor p!blico deve implicar, necessariamente, na criao de mecanismos de controle "ue, concomitantemente, verifi"uem a correta aplicao da medida em atendimento ao interesse p!blico e le$itimem a deciso tomada. A 0fle#ibili&ao responsvel1, assim, e#i$e a efetividade dos mecanismos de controle.

$. Parti i%ao %ro edimental 6onforme ; relatado, o modelo burocrtico ortodo#o no mais se mostra eficiente para atendimento das demandas da sociedade pluralista atual, sendo "ue o estrito le$alismo leva, muitas ve&es, a uma atuao do a$ente p!blico pautada pelo ri$oroso cumprimento das normas atuando, muitas ve&es, de forma contrria ao interesse p!blico. irrefutvel "ue o instrumento le$al funciona como mecanismo "ue orienta e estabelece os limites atuao do a$ente p!blico, combatendo prticas clientelistas e funcionando como instrumento e barreira contra a corrupo. 6ontudo, conforme ; demonstrado, o instrumento le$al no conse$ue es$otar todas as situaes apresentadas no caso concreto e, desse modo, a aplicao massificada da lei pode levar ao no atendimento do interesse p!blico. Nesse sentido, a abertura de certa mar$em de discricionariedade ao a$ente p!blico o torna capa& de ponderar os interesses em conflito apresentados e, em con;unto com demais atores envolvidos e mediante participao popular, tomar uma deciso mais eficiente. %ntretanto, para al7m de toda essa concepo da chamada Administrao !blica 0ideal1, no devemos nos ater a conceitos ut=picos. As propostas e novas ideias devem estar sempre acompanhadas de mecanismos "ue possibilitem sua e#ecuo prtica. :esse modo, sur$e a se$uinte "uesto- 6omo a abertura de certa mar$em de discricionariedade decis=ria poder $arantir o atendimento ao interesse p!blicoK Nuais sero os instrumentos dispon8veis ao a$ente p!blico para "ue possa conhecer as demandas da sociedadeK Nesse sentido, 7 necessrio estabelecer os procedimentos necessrios para "ue a deciso da administrao p!blica se;a tomada de forma democrtica, em observ9ncia aos princ8pios da moralidade e eficincia. ode-se di&er "ue o procedimento 7, contemporaneamente, m7todo para a 0formao de uma deciso administrativa atrav7s de uma se"uncia de atos teolo$icamente orientados, visando ao correto desempenho da Administrao1 >6AC(NO%DDA apud N%BB,, *@@?, p/+A. Nessa medida, o procedimento funciona como importante meio "ue le$itima a tomada de deciso dentro da mar$em de discricionariedade conferida ao $estor p!blico, uma ve& "ue o controle destes atos verificar o correto cumprimento dos procedimentos previstos em re$ulamento. ortanto, tem-se "ue uma das principais funes do procedimento 7 preparar a deciso, e toda essa relao entre Administrao e particulares no iter decis=rio favorecem o consenso da "uesto a ser decidida. A procedimentali&ao, desse modo, si$nifica a submisso da atividade administrativa a par9metros normativos vinculantes "ue $uiam seu desenvolvimento, disciplinando a atuao dos a$entes envolvidos, sem restrin$ir a atuao da Administrao "ue possui o poder discricionrio "uanto ao ato decis=rio final. Nesse sentido dispe NettoA Administrao burocrtica, "ue se fechava ao p!blico, 7 rompida com a procedimentali&ao e por meio da ideia de co-administrao, o procedimento torna-se ve8culo de democrati&ao e de insero do cidado no %stado >N%BB,, *@@?, p. 2/A. Ademais, o 4inistro do Bribunal de 6ontas da Pnio, Jen;amin QRmler, dispe "ueAo criar normas ad;etivas, procedimentais, 7 poss8vel ao %stado le$iferante abrir mo de re$ulao e#tensiva, valendo-se, portanto, dos conceitos ;ur8dicos chamados 0fluidos1, 0imprecisos1 , procedimento torna poss8vel a abertura de certa mar$em de discricionariedade Administrao, sem "ue esta abertura impli"ue em total desordem e descontrole da m"uina p!blica, uma ve& "ue orienta os atos do a$ente na direo do correto desempenho da Administrao. Ademais, cumpre ressaltar "ue o procedimento no s= orienta e le$itima a deciso tomada nas mar$ens de liberdade conferidas ao a$ente p!blico, como tamb7m possibilita maior democrati&ao e ampliao da participao dos cidados no e#erc8cio do poder estatal. A procedimentali&ao e a participao dos cidados no processo decis=rio permite a apresentao de certa conflitualidade, oposio de interesses entre os atores envolvidos, anterior tomada de deciso. :esse modo, no processo decis=rio o a$ente possui

acesso a uma $ama de informaes e ponderaes de diversos atores "ue sero analisadas. As decises so tomadas no bo;o do procedimento dos "uais os particulares so chamados a participar, tendo a possibilidade de melhor conhecer as ra&es "ue levaram medida tomada. ortanto, o procedimento, assim, confi$ura-se como centro de conver$ncia de interesses, uma ve& "ue 7 nele "ue a informao deve ser recolhida para "ue se possa decidir. %sse processo culmina na chamada co-administrao e a insero do cidado no %stado. 6umpre ressaltar "ue a interlocuo propiciada pelo procedimento, na busca cooperativa dos elementos necessrios para "ue a Administrao !blica tome a deciso ade"uada, permite revelar sua funo de consenso e de pacificao social. :esse modo, verifica-se "ue o desenrolar procedimental participado favorece o consensualismo, a compreenso e o entendimento pelos particulares da deciso final. Nesse sentido dispe NettoAdmitindo "ue, em virtude da abertura cada ve& maior das normas e da outor$a de amplos poderes da Administrao, a le$alidade no 7 suficiente para $arantir o interesse p!blico e o respeito di$nidade da pessoa humana, 7 poss8vel visuali&ar o procedimento como meio pelo "ual a le$alidade se concreti&a com a possibilidade de controle paulatino e participao no desenrolar da atividade administrativa. , alar$amento da atividade administrativa e a maior abertura normativa pem em desta"ue o processo de formao da vontade administrativa, aos poucos passando a e#i$ir a procedimentali&ao do processo decis=rio >N%BB,, *@@?, p.5.A. 6onforme detalhado pela autora, a procedimentali&ao da administrao p!blica estabelece um importante mecanismo de participao dos interessados no iter decis=rio. , procedimento torna a atividade administrativa permevel participao dos cidados, e, desse modo, possui dupla aplicabilidade uma ve& "ue a Administrao tamb7m re"uer essa participao para atin$ir suas funes. ,u se;a, a participao permite aos cidados a defesa de seus direitos e interesses perante a Administrao e fornece subs8dio ao ente %statal para a tomada de deciso de modo a efetivamente atender ao interesse p!blico, propiciando a uma boa administrao. , procedimento, assim, sur$e como meio de uniformi&ao e orientao da atuao estatal diante dos m!ltiplos interesses sociais. :esse modo, o indiv8duo pode defender-se e#pondo Administrao seus interesses antes da deciso "ue possa afet-lo. Brata-se da chamada participao co-constitutiva, onde o procedimento apresenta-se como instrumento e canal de comunicao entre a Administrao e o Administrado. Nesse sentido, o particular dialo$a com a Administrao !blica e participa do processo de tomada de deciso, sendo o procedimento estrutura de relacionamento e matri& de interao entre Administrao e particulares. Assim, o procedimento torna-se ve8culo de democrati&ao e de insero do cidado nas atividades desempenhadas pelo %stado. Eeria a chamada estrutura inte$radora de interesses, no intuito de che$ar a medida decis=ria. :esse modo, o particular passa a tornar-se parte da atuao administrativa e por meio da participao os interessados podem tra&er contribuies diversas, novas informaes e opinies, tornando o processo mais democrtico. Na medida em "ue as decises so tomadas no bo;o do procedimento dos "uais os particulares so chamados a participar, cresce a possibilidade das decises serem mais aceitas e estarem em conformidade com o interesse p!blico. Ademais, por meio da participao, o interessado vai se relacionado com a Administrao e conhece os interesses e fatos envolvidos, e o peso deciso final 7 dilu8do ao lon$o do procedimento. Assim, a participao dos diversos a$entes assume-se como le$itimadora do processo de tomada de deciso e viabili&a a inte$rao democrtica dos espaos de discricionariedade com a interveno destes. Ieitas essas observaes, 7 evidente "ue o procedimento administrativo asse$ura maior eficcia s decises administrativas. %m s8ntese, pode-se di&er "ue o procedimento estabelece a forma ade"uada aos interesses em ;o$o e o controle procedimental, por sua ve&, verifica o cumprimento dos procedimentos conforme estabelecido. 4as a participao procedimental no pode ser vista acriticamente, uma ve& "ue apresenta diversos riscos. A participao procedimental pode $erar efeitos indese;ados como-

multiplicao de formas de participao, reduo da eficincia em virtude do prolon$amento do caminho da deciso, encarecimento do processo, e#cesso de informao pre;udicial para a deciso e etc. :estaca-se o risco evidenciado "uando particulares, privile$iados pela deteno de meios econ<micos, pol8ticos e de informao, podem tornar a participao in;usta e desi$ual, levando a decises "ue privile$iam in;ustamente al$uns interessados. Nesse sentido, opera-se o risco da captura "ue revela "ue a participao pode implicar fra$ili&ao do interesse p!blico, pois atores poderosos podem influenciar o processo decis=rio, podendo resultar em um in;ustificado desfavorecimento do interesse p!blico. Ademais, cabe ressaltar "ue para o funcionamento de toda essa estrutura 7 imprescind8vel a participao popular. , particular, portanto, deve se envolver com a atividade %statal. Nesse sentido, medidas de incluso e conscienti&ao do particular devem ser adotadas no intuito de tra&er o cidado para atividade administrativa e inserir nesse ator o compromisso de participao. ,utro risco demonstrado por %berhard Echimidt-Assman trata da inviabilidade de desenvolvimento de todas as atividades administrativas mediante o consenso, em p7 de i$ualdade com o particular. Ee$undo o autor, a Administrao no pode dei#ar "ue a captura por tais interesses enfra"uea sua atuao. :esse modo, o procedimento deve ser estruturado em estrita observ9ncia do rincipio da Eupremacia do (nteresse !blico sobre o rivado. ,u se;a, a despeito da abertura participao popular, o %stado, como ente defensor dos interesses p!blicos, possui supremacia frente aos interesses do particular no "ue tan$e medida tomada. ortanto, a participao no pode ser um empecilho para a eficincia, uma ve& "ue a pr=pria Administrao reclama pela participao, principalmente pelas informaes "ue o particular pode deter para "ue no ha;a erro na deciso tomada. %ntretanto, a e#cessiva participao pode transformar-se em um mecanismo "ue possa impedir at7 mesmo esse desenvolvimento, sendo utili&ada para paralisar pro;etos a serem levados a cabo pela Administrao. :esse modo, o procedimento deve prever mecanismos para seu bom funcionamento >definio de nS de participantes, formas de participao, entidades da sociedade civil or$ani&ada e etc...A. ,u se;a, esses efeitos adversos podem ser minimi&ados por meio de uma ade"uada disciplina procedimental, uma ve& "ue a participao no pode levar a solues materialmente contrrias ao interesse p!blico. ortanto, 7 necessrio o estabelecimento de limites materiais e formais participao e, desse modo, mostra-se imprescind8vel estruturar a disciplina procedimental de modo a buscar a soluo ade"uada para o problema. %m suma, a despeito dos riscos demonstrados, ainda assim o procedimento e a participao so instrumentos !teis e necessrios para a tomada de deciso ade"uada. Bem-se "ue a disciplina do correto procedimento administrativo voltado a e"uilibrar vrios interesses apresenta-se como mecanismo apto a minimi&ar os riscos inerentes participao procedimental. &. A ultura do 'no( e a %arti i%ao %ro edimental 6onforme ; relatado, no modelo burocrtico ortodo#o, o administrador atua conforme estabelecido em lei, o "ue lhe dei#a isento de responsabilidade pessoal pela deciso, uma ve& "ue se esconde atrs dos dispositivos normativos "ue le$itimam a deciso tomada conforme estabelecido. Nesse sentido, os =r$os de controle desenvolvidos sob a concepo do modelo burocrtico limitam-se a verificar se h ou no o cumprimento do estabelecido nas normas e manuais, "ue estabelecem deveres e sanes pelo descumprimento de seus dispositivos aos administradores. :esse modo, caso verificado al$um desvio "uanto ao preestabelecido no instrumento le$al, so aplicadas sanes ao a$ente 0infrator1, independente deste ter buscado por meio de sua deciso a soluo mais acertada. Assim sendo, tem-se uma atuao do

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servidor mais preocupada com o cumprimento das re$ras do "ue com a real eficincia da deciso frente persecuo do bem comum. Nesse conte#to, o servidor passa a atuar envolto na atmosfera do 0medo1 de descumprir os mandamentos le$ais devido ao receio da punio. (nstaura-se, assim como colocado por Jatista L!nior >*@'*A, a cultura do 0no1, em "ue o a$ente p!blico, na d!vida, responde ne$ativamente s demandas e#cepcionais no previstas nas normas, com receio de punies, caso infrin;a al$um dispositivo normativo. Assim, a atuao mediana e a aplicao do 0no1 prote$em o servidor dos controles interno e e#terno. 6ontudo, implicam, tamb7m, em prestaes ineficientes do servio p!blico. :esse modo, o modelo passa a privile$iar os servidores "ue no tra&em problemas, a"ueles cu;o comportamento no fo$e do pr7estabelecido, a"ueles "ue se mostram, portanto, incapa&es de propor novas ideias "ue ma#imi&em a busca pelo bem comum. %m s8ntese, a conduta premiada 7 a"uela "ue cumpre estritamente o estabelecido nas leis. Nesse sentido, o a$ente, dominado pelo 0medo1 do controle e punies, opta, muitas ve&es, pelo comportamento reiterado do 0no1. Assim sendo, em caso de d!vidas sobre como atuar, o a$ente p!blico escolhe pelo no fa&er, e, dessa forma, no se compromete com os resultados advindos da deciso. , receio do controle e o e#cesso de le$alismo $eram um comportamento do servidor "ue atua em estrito cumprimento ao estabelecido. , modelo estruturado dessa forma inibe atuaes eficientes e criativas do servidor, "ue 7 impossibilitado de atuar de forma proativa por receio do controle e punies. :esse modo, o modelo adotado pela Administrao !blica funciona como um fator asfi#iante da proatividade e criatividade do servidor, "ue opta por adotar um padro de comportamento mediano. Nesse conte#to, o servidor p!blico no 7 incentivado a desenvolver sua criatividade e, conse"uentemente, oprimido pelo medo, opta por cumprir somente o previsto pelas normas. :esse modo, como ; visto, o controle burocrtico ortodo#o apresenta-se como um dos instrumentos causadores da ineficincia administrativa. ortanto, embora na $eneralidade dos casos o controle burocrtico se;a necessrio, em situaes e#cepcionais esse controle pode representar um mecanismo "ue inviabili&a a pr=pria concepo de eficincia administrativa. 6onforme ; relatado, tendo em vista as deficincias do modelo burocrtico ortodo#o, e considerando as comple#as necessidades da sociedade atual, tornou-se necessrio o avano e desenvolvimento de novos instrumentos capa&es de propiciar uma Administrao !blica eficiente, "ue busca alcanar o bem comum. Pm dos instrumentos visto como poss8vel melhoria nos n8veis da eficincia p!blica 7 o aumento da liberdade decis=ria concedida ao a$ente p!blico. ,u se;a, o a$ente, diante do caso concreto no previsto na norma, tem a possibilidade de ponderar os interesses e verificar "ual a soluo 0=tima1 do ponto de vista da eficincia, visando atender o fim !ltimo da atuao %statal- o bem comum. ,u se;a, a abertura de certa mar$em de discricionariedade atrav7s da proliferao dos conceitos ;ur8dicos indeterminados 7 um importante mecanismo "ue possibilita o atendimento dos interesses sociais e a tomada de deciso mais eficiente. 6ontudo, com a abertura desta mar$em de discricionariedade o a$ente no mais se esconde atrs das leis, ao cumpri-las de forma estrita, pelo contrrio, a esse a$ente 7 conferido o poder de valorao e escolha diante do caso concreto, sempre com o intuito !ltimo de alcanar o bem comum. :ado o conte#to retratado de abertura da discricionariedade na atuao Administrativa, cresce a tendncia para procedimentali&ar as reas de conduta da administrao como mecanismo "ue orienta e le$itima o ato administrativo, e torna-se ine"u8voca a necessidade de controlar e participar da atividade administrativa desde dentro. Ademais, com o advento do %stado :emocrtico de :ireito as relaes entre o %stado e a sociedade se intensificaram, formando laos de dependncia rec8procos e pouco a pouco o procedimento foi se firmando como antecedente das decises administrativas. :esse modo, atrav7s do procedimento a le$alidade se concreti&a dentro das mar$ens de discricionariedade conferida ao processo de tomada de deciso administrativa.

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, aumento da discricionariedade conferida Administrao !blica deve, necessariamente, estar acompanhada de novos mecanismos de controle da atuao %statal. Nesse sentido, o controle dos procedimentos adotados seria medida "ue torna poss8vel a chamada 0fle#ibili&ao responsvel1. Nesse sentido, o controle dos procedimentos administrativos, ao lon$o do processo da tomada de deciso, funciona como mecanismo "ue respalda e torna le$itima a atuao do a$ente p!blico e confere a este maior se$urana para atuar diante do caso concreto. 6abe ressaltar, ainda, "ue sobre as medidas tomadas pelo administrador p!blico incidir o chamado o controle de resultados. , controle de resultados avaliar a medida tomada e verificar se esta alcanou o ob;etivo alme;ado, "ual se;a- o interesse p!blico. Nessa medida, tem-se "ue a discricionariedade conferida ao a$ente dever, necessariamente, estar acompanhada dos mecanismos de controle supracitados a fim de verificar se a medida tomada foi pautada pelo alcance do bem comum. or sua ve&, o a$ente, ao atuar dentro da mar$em de discricionariedade, possui maior responsabilidade pelas medidas por ele tomadas. Nesse sentido, a deciso tomada de forma cole$iada, por =r$os de deliberao compartilhada, com participao de diversos a$entes administrativos e com as contribuies de particulares atrav7s do procedimento administrativo, representa um mecanismo de obteno de resultados "ue tradu&em em benef8cios efetivos populao. A tomada de deciso por inst9ncias de deliberao coletiva aliada ao controle procedimental representa avanos democrticos e $anhos de eficincia, uma ve& "ue a deciso consensual com a participao e contribuio de vrios atores torna-os corresponsveis pela medida tomada. A Administrao em rede e a $esto compartilhada, em "ue so vrios os atores "ue participam e contribuem com e#perincias e conhecimentos diversos, representa um mecanismo de interc9mbio de informaes, "ue propicia a tomada de deciso consciente e consensual. :essa forma, as inst9ncias de deliberao coletiva funcionam como =r$os de concentrao de informaes em "ue devem ser ponderados e valorados os dados apresentados pelos diversos atores, visando, na medida poss8vel, a tomada de deciso acordada >consensualA com os demais envolvidos. Assim, a criao de inst9ncias de deliberao coletiva atua duplamente em prol da eficincia administrativa, na medida em "ue redu& a atmosfera de medo, le$itima a tomada de deciso e cria canais de participao popular. :esse modo, a $esto compartilhada, al7m de permitir troca de e#perincias e contribuies de diversos setores atuantes no processo, afasta o a$ente do comportamento resi$nado pelo medo, tornando toda a sua atuao mais eficiente, o "ue, conse"uentemente, $era in!meros benef8cios para a populao. %ssa $esto, aplicada em situaes e#cepcionais, em "ue no h previso le$al, seria um dos $randes avanos do novo modelo de $esto administrativa. :esse modo, a atuao do =r$o de deliberao coletiva ser procedimentali&ada >forma de or$ani&ao, n!mero de participantes, forma de participao popular, entidades da sociedade civil or$ani&ada e etc.A, sendo discricionrio to somente o teor do ato decis=rio. %ntretanto, cumpre ressaltar "ue este ato decis=rio no est isento da atuao do controle, uma ve& "ue est su;eito ao controle procedimental e controle de resultados posterior, "ue verificar se a valorao feita pelos a$entes corresponsveis encontra-se em conson9ncia ao bem comum alme;ado pela sociedade. A deciso tomada de forma cole$iada, com participao de atores diferentes e e#perincias variadas, dilui a responsabilidade entre os participantes frente medida tomada, o "ue, certamente, no si$nifica di&er "ue elimina a responsabilidade. , a$ente, respaldado pelo controle procedimental, e, considerando "ue a deciso foi tomada em $rupo com a participao e corresponsabili&ao dos demais, sente-se mais se$uro para ter um comportamento atuante, proativo, preocupado em $erar efetivos resultados sociais. Diberto da cultura do 0no1 e respaldado pelos demais atores "ue compem o $rupo, o a$ente no tem receio de ouvir o cidado e atender suas demandas, conforme aprovado pela inst9ncia

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cole$iada. , a$ente sente-se se$uro e, em $rupo, cria canais de comunicao entre o =r$o de deliberao coletiva e a populao, propiciando, assim, uma $esto efetivamente participativa. 6omo ; dito, a procedimentali&ao da atividade desempenhada pela Administrao !blica estabelece par9metros normativos "ue vinculam a atuao do a$ente p!blico e funcionam como mecanismo orientador pr7vio das decises administrativas. :esse modo, a instituio de um controle pautado nos procedimentos administrativos e nos resultados apresenta-se como a soluo vivel encontrada para os riscos de inse$urana ;ur8dica e "uebra da probidade administrativa $erados pela abertura da discricionariedade. Ademais, a possibilidade de reali&ao do controle procedimental nas decises tomadas favorece a atuao administrativa ativa e possibilita a tomada de deciso eficiente, uma ve& "ue o a$ente sente-se respaldado pelo ente controlador, "ue, dessa forma, verifica o correto cumprimento do procedimento e no se limita a punir as min!cias da lei. , controle dos procedimentos, adotado ao lon$o desse processo, 7 condio necessria para a fle#ibili&ao consciente e responsvel da mar$em de discricionariedade do a$ente p!blico. A reali&ao do controle nos procedimentos possibilita ao a$ente 0tran"uilidade1 para atuar, o "ue, conse"uentemente, incentiva uma atuao mais eficiente da Administrao. ortanto, o a$ente precisa estar se$uro e respaldado pelo pr=prio ordenamento para "ue possa tomar uma deciso desprovida do medo, baseada, apenas, na busca pelo interesse p!blico. ). *on luso Bodos os fatos descritos demonstram o "uo ultrapassado encontra-se o modelo da administrao p!blica burocrtico e como so $raves as implicaes dele decorrentes, dentre elas o no atendimento ma#imi&ado do interesse p!blico. Nesse sentido, 7 inadivel a adoo de um novo modelo "ue realmente se ade"ue realidade da sociedade contempor9nea. A m"uina p!blica burocrati&ada encontra-se em decl8nio, e a estrutura do %stado deve moldarse para bem acompanhar as evolues sociais. Ademais, a ineficincia estatal implica no no atendimento do bem comum, o "ue $era, por conse$uinte, insatisfao social, e, em !ltima inst9ncia, a desordem da pr=pria sociedade. :essa forma, 7 necessrio moderni&ar, incrementar e implantar melhorias na Administrao !blica, para "ue, assim, possa efetivamente representar os anseios sociais. Nesse sentido, o modelo de administrao e $esto cole$iada proposto desenvolve um novo arran;o institucional, baseado em mecanismos de $overnana em rede, participao democrtica e $esto inte$rada de aes e informaes, por meio da articulao dos diversos atores envolvidos, do controle procedimental, do compartilhamento de informaes e do envolvimento da sociedade. Nesse novo paradi$ma, a sociedade, al7m de participar direta eMou indiretamente, das resolues do %stado, e#erce considervel controle sobre as atividades estatais, orientadas, sempre, para o alcance do bem comum.

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