Joo Confraria*

Anlise Social, vol.XXVI(112-113), 1991 (3.-4.), 791-803

Poltica industrial do Estado Novo. A regulao dos oligoplios no curto prazo**

1. INTRODUO O objectivo deste trabalho contribuir para a anlise da regulao econmica que, no curto prazo, foi imposta s empresas industriais durante o Estado Novo. A adopo do curto prazo como horizonte de referncia , evidentemente, algo limitativa; no entanto, dentro dos limites de um trabalho com estas caractersticas, pensamos que a sistematizao e anlises feitas no so fundamentalmente prejudicadas. Na seco 2 comeamos por caracterizar, de forma sinttica, as estruturas de vrios mercados, em funo das quais se referem a seguir os principais aspectos do comportamento das empresas e da Administrao. Esta anlise permite fundamentar, na seco 3, uma apreciao crtica das restries regulatrias, impostas por via administrativa, tendo como referncia o conceito de concorrncia destrutiva, que entendemos ter estado subjacente sua imposio. Argumentamos que, em geral, essas restries no podem ser fundamentadas com base em falhas nos comportamentos de mercado e mostramos algumas inconsistncias na regulao adoptada, assim como nos argumentos desenvolvidos para a justificar. Conclui-se com algumas consideraes sobre as consequncias na afectao de recursos e distribuio de rendimentos das restries impostas.

Universidade Catlica Portuguesa. * * Agradeo ao Prof. Doutor Anbal Santos, com quem tenho discutido vrios problemas relacionados com o tema deste trabalho, aos editores da Anlise Social e aos participantes no Seminrio sobre Histria Econmica de Portugal que, pelos seus comentrios, permitiram o esclarecimento de alguns conceitos e problemas apresentados. A Fundao Amlia de Melo con-

cedeu-me apoio financeiro para a realizao desta investigao.

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2. A REGULAO DA CONCORRNCIA NO CURTO PRAZO; ALGUNS EXEMPLOS

2.1 CARACTERIZAO SINTTICA DAS ESTRUTURAS DOS MERCADOS1

Evidncia sobre a evoluo, durante os anos 30, de algumas das variveis que definem as estruturas dos mercados, e que mais interessam para os objectivos deste trabalho, apresentada no quadro n. 1. No quadro n. 2
Variveis estruturais
[QUADRO N.< 1930

1932

1934

1936

1938

1940

Mercado de cimentos Taxa de crescimento da procura (percentagem) (a) .. Concentrao: H(b)

Hmin (C)

11

1 1 0,45 0,33 0,82

25 0,40 0,33 0,85

14 0,34 0,33 0,72

5 0,35 0,33 0,72

1 0,35 0,33 0,73

C2 Mercado de garrafas {d) Taxa de crescimento da procura (percentagem) Concentrao: H(b)

0,45 0,33 0,82

= 0% = 0,13 = 0,11 = 0,33

Mercado de vidraa (d) Taxa de crescimento da procura (percentagem) Concentrao: H(b)

< 4% = 0,138 = 0,142 = 0,41

(a) Taxa mdia anual dos dois anos anteriores. (b) ndice de Hirshman-Herfindahl calculado com base nas capacidades de produo autorizadas e instaladas. Sendo S, a quota de capacidade de cada empresa, H definido pela expresso.

Assim, a quota de mercado de um monopolista 1 e, em consequncia, / / = 1; se, pelo contrrio, houver um nmero suficientemente grande de empresas, S, tende para 0 e H tambm. Em sntese, o valor do ndice situa-se entre 0 e 1 e, medida que aumenta, aumenta a concentrao. Para uma exposio comparativa de vrios indicadores de concentrao veja-se A. Jacquemin (1984). (c) Hmin o valor que o ndice H teria caso todas as empresas instaladas no mercado fossem iguais. (d) Valores mdios para a dcada. Sobre a determinao das capacidades ver notas do quadro n. 2. Fontes: clculo pelo autor a partir das autorizaes concedidas no mbito do condicionamento das indstrias e de informao constante nos processos respectivos.

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Seleccionmos os mercados oligopolistas analisados em funo de dois aspectos. Em primeiro lugar, a sua relevncia no contexto da poltica industrial do Estado Novo e, em segundo, a disponibilidade de informao.

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apresentam-se algumas estimativas sobre o excesso de capacidade nessas indstrias. Em qualquer dos trs casos, o mercado relevante para as empresas tinha como expresso geogrfica o continente portugus.
Taxa de utilizao da capacidade (percentagem) (a)
[QUADRO N. 2] 1930 1932 1934 1936 1938 1940

Indstria de cimentos Indstria de garrafas (b) Indstria de vidraa

50

54

80 <40<fa 25

85 31

70 15

71 12

(a) Calculada a partir das capacidades dos fornos autorizados e instalados em toneladas/24 h. Admitiu-se que, na indstria de vidraa, 35 % da massa fundida no era utilizada para fazer chapa (quevbras e casco); nas empresas que actuavam simultaneamente nos mercados de vidraa e garrafas, produzindo para estes mercados com massa fundida nos mesmos fornos, atriburam-se 50 % da capacidade a cada mercado. Considerou-se uma laborao anual dos fornos de 250 dias. (b) Ao longo da dcada. Fontes: calculado pelo autor com base nas mesmas fontes que o quadro n. 1.

Os principais aspectos a salientar so os seguintes: a) Na indstria de cimentos observaram-se taxas de crescimento da procura relativamente elevadas; nas indstrias de garrafas e de vidraa, pelo contrrio, a procura pouco ter aumentado; b) A concentrao na indstria de cimentos foi mais elevada do que nas outras duas indstrias; nestas, o nmero de empresas foi superior, mas eram sobretudo empresas com escalas no muito diferentes e, em consequncia, o ndice H esteve prximo do seu valor mnimo. O maior desvio do ndice H relativamente a Hmin, observado na indstria de cimentos, foi consequncia da existncia de uma empresa de cimentos dominante durante quase toda a dcada de 30; a diminuio progressiva desse desvio ao longo do tempo sugere uma alterao progressiva das relaes entre as escalas das empresas, fenmeno que se no verificou nas outras duas indstrias; c) A indstria de cimentos instalou capacidade, acompanhando o crescimento da procura; as taxas de utilizao de capacidade foram, por vezes, relativamente elevadas. Pelo contrrio, a evidncia apresentada sugere a existncia de um fenmeno extremamente significativo de excesso de capacidade nas indstrias vidreiras referidas; a capacidade instalada pouco variou. Devem ser referidos dois aspectos adicionais das estruturas dos mercados no apresentados nos quadros. Em primeiro lugar, as empresas vidraceiras e garrafeiras tinham instaladas escalas subptimas ao nvel de estabelecimento; as desvantagens de custos relativamente a maiores escalas de produo, ento correntes na Europa, seriam substanciais. Na indstria de cimentos, o problema, se existiu, no ter sido to grave.

793

Joo Confraria Em segundo lugar, a entrada em qualquer destes mercados exigia o comprometimento, irreversvel, de recursos cuja remunerao representava, normalmente, uma parcela muito significativa dos custos.
2.2 A INDSTRIA DE VIDRAA PLANA LISA

O excesso de capacidade existente implicava que no se aproveitassem economias de utilizao de capacidade devidas existncia de custos irreversveis e fixos e, para certos intervalos de produo, de custos marginais de curto prazo decrescentes2. O factor trabalho era uma parte importante dos custos fixos, pois era prtica corrente, legalmente consagrada, as empresas subsidiarem os seus trabalhadores nos perodos em que, temporariamente, a sua produo fosse nula. De 1931 a 1933, as cinco empresas ento instaladas coligaram-se e os preos aumentaram substancialmente. Foi observado que, em 1934, o preo da vidraa tinha aumentado, relativamente a 1929, de 2$/kg para 4$/kg, chegando a atingir, por vezes, 6$/kg. Estes preos implicariam a existncia, no mercado, de uma taxa de lucro anormal substancialmente elevada em 1936 vrias empresas consideravam que os preos entre 2$/kg e 2$50/kg eram remuneradores, salientando, curiosamente, que, com coligao, os preos teriam de ser maiores, dados os custos da organizao (J. do Canto e Castro, 1934; Santos Silva, 1936). A Administrao teve, ao longo da dcada, uma atitude ambgua. Assim, comeou-se por considerar excessivo o aumento do preo, sugerindo-se a necessidade de tomar medidas que forassem uma reduo: H uma soma enorme de interesses feridos que mister os poderes pblicos reduzirem a propores convenientes para bem dos interesses do desgraado pblico consumidor, nico sacrificado neste pleito (J. do Canto e Castro, 1934). No entanto, de forma mais persistente, considerou-se que o cartel era vantajoso, a ponto de se recomendar que a Companhia Industrial de Vidros, proprietria da Fbrica da Guia, que acabava de reentrar no mercado, nele se integrasse3. Em 1934, a coligao tinha-se dissolvido e as empresas tero entrado num processo concorrencial que ter assumido caractersticas semelhantes quelas que normalmente so atribudas concorrncia destrutiva (quadro n. 3). Em 1936, os prejuzos das empresas tero ascendido a 1000 contos 4 .

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Sobre os conceitos de economias de utilizao de capacidade e de economias de escala veja-se J. Amado da Silva (1989). 3 Cf. despacho ministerial de 3 de Julho de 1933, P. 332.1.3 (1015), 3/1. 4 Cf. Decreto n. 28 236, de 24 de Novembro de 1932 (Dirio do Governo, i srie, n. 274, de 24 de Novembro de 1937). No incio de 1936 chegou a realizar-se um acordo informal entre as empresas, que, contudo, s se manteve durante o primeiro trimestre (cf. CIV, CIP e DLS, 1936).

Poltica industrial do Estado Novo

Custos mdios e preos na indstria de vidraa 1936
[QUADRO N. 3]

Preo de custo Preo considerado remunerador Preo de venda

Fonte: com base nos resultados de um inqurito feito s empresas por Santos Silva (1936).

A Administrao resolveu intervir, eliminando de facto o processo concorrencial: as quantidades a produzir por cada empresa passaram a ser estabelecidas administrativamente5; estas restries regulatrias mantiveram-se em vigor at que, no incio dos anos 40, a Companhia Vidreira Nacional, resultante da fuso das empresas instaladas, iniciou o fabrico.
2.3 A INDSTRIA DE GARRAFAS E GARRAFES

As empresas instaladas coligaram-se, constituindo, em 1931, uma sociedade, a Unio Revendedora de Garrafas, que centralizava as vendas e distribua as encomendas pelos vrios estabelecimentos6. A Administrao considerou que esta coligao permitia aumentar a eficincia na afectao de recursos fundamentando-se nos argumentos seguintes: a) O cartel eliminava a desordem observada no mercado, fenmeno que, levando ao encerramento de vrios estabelecimentos, foi considerado prejudicial; as vantagens econmicas tero sido notrias para os agremiados, que deixaram de perder e passaram a ganhar, e para a Nao, porque esta no ganha positivamente com o descalabro econmico de qualquer dos seus sectores (J. do Canto e Castro, 1943);
A instabilidade do cartel de vidraa resultava no s da existncia de custos irreversveis e de excesso de capacidade, mas tambm de dois outros aspectos da estrutura do mercado: a) Formao de uma coligao de revendedores, a Sociedade Distribuidora de Vidraa, em que participavam duas empresas produtoras: a Empresa Industrial do Mondego e a Ricardo Santos Galo Filho; b) A maior parte das empresas produtoras no mercado de vidraa actuavam tambm no mercado de garrafas, onde se havia estabelecido um cartel que se revelou estvel. Assim, os lucros no mercado de garrafas podiam ser utilizados, atravs de subsdios cruzados, para financiar os prejuzos na vidraa. Veja-se o pargrafo vi do Despacho de 26 de Junho de 1937 (Dirio do Governo, n srie, n. 154, de 5 de Julho de 1937), assim como os artigos 2. e 3. do Decreto n. 28 236, de 24 de Novembro de 1937 (Dirio do Governo, i srie, n. 274, de 24 de Novembro de 1937). 6 A Unio Revendedora de Garrafas agrupou, inicialmente, os fabricantes de vidro preto, aos quais se juntaram, pouco depois, as empresas produtoras de garrafas e garrafes brancos. A partir dos anos 40, a segmentao legal do mercado de garrafas em produtos de vidro branco e vidro preto deixou de se verificar.
5

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Joo Confraria b) O aumento observado de preos seria razovel. Os preos das matrias-primas e do factor trabalho tambm tinham aumentado e, antes da coligao, os preos seriam insuficientes para remunerar o capital (V. Silva e J. C. e Castro, 1936)7. No incio dos anos 40, uma das empresas abandonou a coligao; este facto no provocou uma descida de preos, pois, durante a guerra, a procura aumentou muito em consequncia do aumento das exportaes de bebidas alcolicas, nomeadamente para os Estados Unidos. Com o fim da guerra, o problema do excesso de capacidade voltou a fazer-se sentir e em 1951 estabeleceu-se nova coligao, constituindo-se a Sociedade Distribuidora de Garrafas e Garrafes8.
2.4 A INDSTRIA DE CIMENTOS

At ao incio da dcada de 20, os cimentos do tipo Portland produzidos pelas empresas instaladas em Portugal eram considerados, em geral, de qualidade inferior aos cimentos importados; a tecnologia adoptada era em grande parte responsvel por este fenmeno. A entrada no mercado de cimentos, em 1923, da Empresa de Cimentos de Leiria, com uma tecnologia mais moderna, provocou uma reaco estratgica de duas outras empresas instaladas, a Companhia Cimentos Tejo e a Secil Companhia Geral de Cal e Cimento. Realizaram-se grandes investimentos, que permitiram reduzir os custos mdios de produo e aumentar a qualidade do produto. Aparentemente, a Administrao receou que a concorrncia observada entre aquelas empresas viesse a tornar-se excessiva, no permitindo a remunerao normal do capital, tendo sido salientadas as vantagens de uma coligao: [...] as altas resistncias traco e compresso de tais cimentos [...] so hoje um excesso de perfeio e [...] um bom e regular entendimento entre as trs fbricas poderia regular este assunto, assim como o dos preos (J. do Canto e Castro, 1932). Em 1940 observou-se que as empresas estavam em regime de acordo para fornecimento do mercado interno, situao que, atravs do condicionamento industrial, se procurou manter (Campos Brito, 1940). As empresas tero permanecido coligadas at finais dos anos 60. Parece-nos difcil admitir a existncia de um fenmeno persistente de excesso de capacidade que, na indstria portuguesa de cimentos, levasse a

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7 Nesta base impediu-se a reentrada no mercado da Fbrica de Garrafas da Martigana; esta reentrada havia sido requerida, em 1934, por vrias empresas situadas em mercados de bebidas, a jusante do mercado de garrafas; alegaram que os preos tinham subido demasiado, provocando um aumento dos seus custos. 8 Cf. escritura pblica de constituio da sociedade, de 1 de Julho de 1949, publicada no Dirio do Governo de 20 de Julho de 1949, III srie, n. 166, e alteraes publicadas no Dirio do Governo de 12 de Julho de 1951, III srie, n. 159.

Poltica industrial do Estado Novo situaes de concorrncia destrutiva. Em indstrias com as caractersticas estruturais dos cimentos de esperar a existncia, quase permanente, de excesso de capacidade, como resultado de um comportamento de maximizao intertemporal dos lucros (A. Manne, 1967). Alm disto, fundamental ter presentes as elevadas taxas de crescimento da procura e o facto de a capacidade ser a varivel objecto de regulao atravs do condicionamento das indstrias.
2.5 A INDSTRIA DE CONSERVAS DE PEIXE

No incio dos anos 30, a indstria de conservas de peixe, em particular a das conservas de sardinha, tinha uma posio especfica no conjunto da indstria transformadora, dado o grande peso das exportaes no s no volume de vendas das empresas, mas tambm nas exportaes totais do Pas9. Algumas das variveis fundamentais da estrutura do mercado podem ser caracterizadas do seguinte modo: a) A tecnologia instalada era bastante diferente segundo as empresas; de acordo com A. O. Salazar (1931), a seleco operando s cegas no permitiu somente a sobrevivncia dos mais eficientes; muitos estabelecimentos que estavam condenados haviam sobrevivido; b) Do lado da procura, o produto era diferenciado; alm disto, nem todas as empresas realizavam a comercializao da mesma forma. Algumas delas recorriam a intermedirios. Quanto ao comportamento, observou-se uma concorrncia muito forte entre as empresas portuguesas nos mercados externos, mais importante do que a concorrncia com as empresas de outros pases. A concorrncia observada foi considerada destrutiva: A necessidade de realizar capital tem levado a vender por qualquer preo e de qualquer modo, to abaixo do custo que, por vezes, o facto foi tomado como dumping dumping absurdo, sem vantagens para ningum (Salazar, 1931). As consequncias deste comportamento tero sido, nomeadamente, uma queda substancial do preo e uma reduo da qualidade. Todavia, nem todas as empresas tero sido igualmente afectadas: as melhores, com marcas j estabelecidas, puderam manter os seus preos. Considerou-se que a performance observada no mercado no era aceitvel, por dois motivos: a) Teria havido uma perda substancial de receitas de exportao: As 45 000 toneladas de conservas de sardinha que se exportaram em 1931
Desta indstria se disse, na poca, ser quase uma indstria pura de exportao (A. O. Salazar, 1931). Em 1931 foram exportadas conservas no valor de 175 000 contos, correspondendo a cerca de 25 % das exportaes portuguesas (cf. Decreto n. 21 621, de 27 de Agosto de 1932).
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Joo Confraria deveriam ter rendido um mnimo de 230 000 000S00 e no produziram [...] mais do que 175 000 000$00. No assim excessivo supor um prejuzo de 55 000 000$00 para a economia nacional10; b) Dado que a queda do preo era acompanhada por uma reduo da qualidade do produto, entendia-se que o facto poderia prejudicar, a prazo, a penetrao das empresas portuguesas em segmentos de mercado caracterizados pela exigncia de requisitos mnimos de qualidade. A soluo proposta para melhorar a performance no mercado foi a constituio de um monoplio, pelo menos nas exportaes (Salazar, 1931). Todavia, aparentemente, as empresas instaladas no a aceitaram e a soluo legalmente consagrada manteve, em tudo quanto foi possvel, a independncia de fabrico e de exportao; assim, entre outras medidas, constituiu-se o Consrcio Portugus das Conservas de Sardinha, que, entre outros, tinha como objectivos fiscalizar e orientar a produo com ordem a garantir a qualidade do produto e melhorar as condies de fabrico e estabelecer preos mnimos, que deveriam ser respeitados pelas empresas nas vendas para exportao11. A regulao do mercado de conservas de peixe viria a ser completada com a constituio do Instituto Portugus de Conservas de Peixe, do Grmio dos Industriais de Conservas de Peixe e do Grmio dos Exportadores de Conservas de Peixe. Nestes diplomas, a preocupao dominante do legislador foi evitar a ocorrncia de determinados processos concorrenciais, considerados prejudiciais. Assim, qualquer dos Grmios contava, entre as suas atribuies, a proteco dos seus associados contra prticas de concorrncia desleal lesivas do seu interesse ou do seu bom nome ou ainda do interesse geral da indstria. O Instituto contava entre os seus fins a coordenao dos organismos corporativos de conservas de peixe e orientar e condicionar a produo e comrcio; a Unio dos Exportadores contava entre as suas atribuies orientar e fiscalizar a produo e o comrcio das conservas de peixe [...] fixar os preos mnimos para a exportao e condicionar, limitar ou suspender temporariamente a exportao e estabelecer as cotas de rateio de cada associado, tendo em conta as correntes comerciais anteriormente estabelecidas 12 .
10 Cf. Decreto n. 21 621, de 27 de Agosto de 1932. Neste clculo simples, o legislador admitiu, implicitamente, que as empresas portuguesas enfrentavam procuras com elasticidade procura-preo nula. Consequentemente, a perda de receitas poder estar sobrestimada. 11 Cf. Decretos n. os 21 621 (Regulamentao da Indstria de Conservas de Sardinha) e 21 622 (Consrcio Portugus de Conservas de Sardinha), de 27 de Agosto de 1932. Foi substitudo, pouco depois, pela Unio dos Industriais e Exportadores de Conservas de Peixe, 12 Cf. artigo 3. do Decreto-Lei n. 26 775, de 10 de Julho de 1936 (Grmio dos Industriais de Conservas de Peixe), artigo 3. do Decreto-Lei n. 26 776, da mesma data (Grmio dos Industriais Exportadores de Conservas de Peixe), artigo 3. do Decreto-Lei n. 26 777 (Instituto Portugus de Conservas de Peixe) e artigo 10. do Decreto-Lei n. 24 947 (Unio dos Industriais e Exportadores de Conservas de Peixe).

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Poltica industrial do Estado Novo 3. AS RESTRIES REGULATRIAS: UM COMENTRIO Sem pretender considerar os casos referidos como casos tpicos, parece-nos pacfico que os comportamentos observados da Administrao, atravs das restries regulatrias impostas, traduzem, aparentemente, a inteno de evitar a ocorrncia de situaes de concorrncia destrutiva nos mercados referidos13. A ocorrncia de fenmenos de concorrncia destrutiva depende de variveis estruturais e do comportamento das empresas14. Das primeiras salienta-se a estrutura de custos, nomeadamente a existncia de custos fixos elevados relativamente aos custos variveis. Neste caso, a concorrncia destrutiva surge associada existncia de excesso de capacidade instalada; este fenmeno significa que existem economias de utilizao de capacidade por aproveitar, reforadas se existirem custos marginais de curto prazo decrescentes. Quanto s segundas, admitindo a existncia prvia de uma coligao, necessrio que, como salientou F. M. Scherer (1980), as empresas enfrentem, em dado momento, restries de liquidez que impossibilitem a coordenao oligopolstica15. Como desvantagens daqueles processos concorrenciais podemos salientar as seguintes: a) Em consequncia da reduo do preo do produto final, a procura derivada de trabalho diminui, observando-se uma queda da remunerao do factor trabalho, tanto mais acentuada quanto mais inelstica for a oferta de trabalho; b) Descidas no sustentveis dos preos podem no ser vantajosas para as empresas em mercados a jusante, porque dificultam os clculos de longo prazo; c) As flutuaes de preos associados concorrncia destrutiva prejudicam os projectos de investimento das empresas instaladas, alm dos prejuzos existentes, por definio, no curto prazo.
13 Com mtodos e objectivos diferentes, algumas das questes tratadas nesta seco foram abordadas por F. Rosas (1986) e J. Brando de Brito (1989). 14 Veja-se, como snteses crticas, F. M. Scherer (1980) e A. Kahn (1980). 15 Esta caracterizao do fenmeno implica vrias simplificaes. Pode acontecer, por exemplo, que o excesso de capacidade desaparea devido ao processo concorrencial; neste caso poder falar-se de excesso de capacidade se a capacidade instalada for superior, dado o comportamento das empresas, quela que garantiria a remunerao normal do capital (Reynolds, 1940; para uma caracterizao exaustiva do conceito de excesso de capacidade, tendo em conta, nomeadamente, a estrutura e os comportamentos de mercado, veja-se J. Amado da Silva, 1989). Em segundo lugar, a concorrncia destrutiva pode no ser devida existncia de custos afundados significativos. Por exemplo, em indstrias em que exista um grande nmero de empresas familiares, uma reduo do preo, devida, por exemplo, a uma reduo da procura, pode levar a um aumento da oferta de trabalho para se manter a receita, agravando a queda do preo.

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Joo Confraria Neste contexto, restries regulatrias que limitem a possibilidade de se verificar concorrncia destrutiva podem aumentar a eficincia da afectao de recursos16. Neste contexto interessa analisar o comportamento observado da Administrao a partir de dois aspectos: d) A plausibilidade da existncia do fenmeno; b) Os fundamentos e as consequncias das restries regulatrias impostas. O primeiro aspecto necessariamente delicado e a sua investigao rigorosa ultrapassa obviamente os limites deste trabalho; a evidncia apresentada sugere, no entanto, que no de rejeitar a sua ocorrncia, nomeadamente nas indstrias de vidraa e de conservas de peixe, nos anos 30. Porm, o aspecto fundamental a considerar que no era necessrio que tal sucedesse para que se achasse vantajosa uma coligao de produtores. A indstria de cimentos um exemplo, que no nico17; alm disto, uma vez resolvido o problema que lhes dera origem, no se contemplava e no se verificou durante o Estado Novo a dissoluo das coligaes por determinao administrativa. Os fundamentos das restries regulatrias impostas encontram-se mais detalhados nos argumentos, j referidos, de O. Salazar (1931), que, porm, nos parecem contraditrios. De facto, o autor considerava resultado indesejvel de um processo concorrencial o facto de estabelecimentos ineficientes condenados no terem sado do mercado to rapidamente quanto seria desejvel18; paradoxalmente, a soluo proposta envolvia uma coordenao oligopolstica entre as empresas instaladas que reforaria a presena no mercado desses mesmos estabelecimentos. Com estas medidas, o potencial da concorrncia como um mecanismo corrector de estruturas foi eliminado: a sobrevivncia das empresas em dado
Para uma defesa desta posio veja-se, entre outros, A. Kahn (1980). Alis, esta atitude observou-se noutras indstrias, mais prximas de estruturas concorrenciais; um exemplo a indstria de lanifcios, em que foi estabelecida uma associao entre as empresas instaladas e a Federao Nacional dos Industriais de Lanifcios, agrupando os vrios grmios existentes. Entre outras, tinha como funes orientar e condicionar a produo conforme as necessidades do consumo e tendo em vista o progresso e aperfeioamento da indstria [cf. artigo 3. do Decreto n. 26 850, de 29 de Julho de 1936 {Dirio do Governo de 29 de Julho de 1936, i srie, n. 160]. 18 Este argumento contradiz ainda um critrio estabelecido desde J. Stuart Mill e retomado em 1958 por G. Stigler, segundo o qual as empresas que sobrevivem so as mais eficientes. Parece-nos interessante salientar que esta divergncia resultado das diferentes variveis utilizadas para avaliar a eficincia. O critrio que, na sua forma moderna, conhecido como teste de sobrevivncia de Stigler reflecte no s a tecnologia instalada, mas tambm a existncia de restries regulatrias de vrios tipos e as relaes das empresas com os sindicatos. O argumento de O. Salazar pressupe, como critrio de avaliao de eficincia, a estrutura de custos mais desejvel em funo da minimizao dos custos de longo e curto prazo.
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momento instaladas era assegurada por via administrativa, independentemente do seu comportamento no mercado do produto. Este ltimo aspecto conduz-nos ponderao das consequncias da regulao imposta. Salientam-se dois aspectos: a) Admitindo, para simplicidade de anlise, o ndice de Lerner como indicador da performance19', o poder de monoplio de uma s empresa instalada pode ser igual ao exercido por vrias em coligao; alis, na presena de economias de escala ou de economias de utilizao de capacidade devidas existncia de custos marginais de curto prazo decrescentes, o excedente do consumidor pode aumentar se s estiver uma empresa no mercado20; b) Em mercados no concorrenciais, os resultados enfrentados pelas empresas num jogo esttico podem ser descritos por uma matriz de resultados caracterstica do jogo .conhecido como dilema dos prisioneiros; em jogos deste tipo, a existncia de possibilidades de informao e de comunicao entre os concorrentes favorece a realizao de coligaes (F. M. Scherer, 1980). A evidncia apresentada sugere inequivocamente que os organismos corporativos realizavam esta funo. Assim, podendo no se observar a formao de uma coligao explcita, aqueles organismos incentivavam o estabelecimento de relaes duradouras de cooperao entre as empresas instaladas e, sobretudo, impediam que se verificassem os resultados competitivos em jogos daquele tipo. Em sntese, os aspectos mais salientes da regulao dos mercados, no curto prazo, foram a imposio de restries aos comportamentos concorrenciais, mas no aos comportamentos colusivos, sem que, em nossa opinio, houvesse razes econmicas, geralmente vlidas, para que tal sucedesse. As empresas foram incentivadas, implcita e explicitamente, coligao, ao mesmo tempo que lhes eram limitadas as possibilidades de adoptarem estratgias concorrenciais agressivas, mesmo que tal resultasse de vantagens tecnolgicas.
19 O ndice de Lerner dado pelo desvio proporcional do preo em relao ao custo marginal. Caso seja plausvel admitir custos mdios constantes, a ratio entre os lucros totais e as vendas pode ser considerada uma boa aproximao ao verdadeiro valor do ndice; nestas circunstncias, quanto maior for essa ratio, maior o poder de monoplio e, em consequncia, maior a perda de bem-estar. 20 Existe uma contradio entre alguns argumentos avanados contra a concorrncia, por tericos corporativistas e as restries regulatrias adoptadas. Marcelo Caetano e Costa Leite (citados por J. Brando de Brito, 1989) consideram um dos inconvenientes dos processos concorrenciais a monopolizao do mercado. Independentemente do funcionamento dos organismos corporativos, a formao de cartis tem efeitos igualmente indesejveis, podendo, como se observou, implicar um nvel de preos superior ao de monoplio. Alis, outra inconsistncia, mais bvia, resulta d o argumento corporativista, citado pelo

mesmo autor, segundo o qual, da concorrncia no resultam seno vencidos; esta ideia no
, evidentemente, sustentvel se da concorrncia resultar a formao de um monoplio. 801

Joo Confraria O Estado Novo no produziu legislao relevante de defesa da concorrncia, apesar do reconhecimento posterior das suas vantagens. Como corolrio dos argumentos anteriores, pudemos estabelecer que uma legislao de defesa da concorrncia era impossvel, no Estado Novo, sem o desmantelamento das restries regulatrias, que visavam precisamente limitar a concorrncia. Estas restries eram realizadas, legalmente, por associaes empresariais cujos membros eram os principais beneficiados. A sua fora, enquanto grupos de presso poltica e legal, s permitiria a desregulao da economia quando tal fosse do seu interesse; entretanto, no permitiu, fenmeno que inteiramente consistente com a teoria econmica da regulao (G. Stigler, 1971; S. Peltzman, 1976). As consequncias negativas destes factos so mais evidentes quando se considera admitindo os argumentos utilizados para a imposio das restries regulatrias que, em muitos mercados, a ocorrncia de fenmenos persistentes de excesso de capacidade poderia ser evitada atravs do condicionamento industrial. Como a verificao emprica de concorrncia destrutiva depende da existncia de excesso de capacidade, no haveria necessidade, em muitos casos, de regular a concorrncia no curto prazo para a evitar. 4. CONSIDERAES FINAIS Nas seces anteriores procurmos demonstrar que as restries regulatrias impostas pelo Estado Novo em muitas das indstrias transformadoras tiveram como resultado a formao de poder de monoplio e a impossibilidade de se estabelecer legislao de defesa da concorrncia. Consequentemente, de esperar, tendo em conta tambm a pequena dimenso do mercado portugus, que esta poltica tenha gerado na afectao de recursos na economia as distores que, em anlise esttica, normalmente so atribudas s estruturas monopolistas. Em consequncia, bastante plausvel que a ineficincia na afectao esttica de recursos tenha sido, durante o Estado Novo, superior quela que, em percentagem do PIB, tem sido estimada para outros pases onde a regulao de oligoplios no curto prazo se destinou a limitar o exerccio do poder de monoplio situao contrria observada em Portugal. Salvaguarda-se, porm, a possibilidade de, em estruturas de monoplio ou oligoplio bilateral, o resultado final ter sido no inferior ao que seria observado sem regulao. Do ponto de vista redistributivo, h tambm implicaes evidentes. Um dos casos mais conhecidos na literatura econmica o aumento das remuneraes nas indstrias cartelizadas, que, com frequncia, foi apresentado, pelas empresas como justificao do cartel (algumas das indstrias vidreiras fornecem, alis, exemplos bastante interessantes). Neste contexto, um outro aspecto, igualmente interessante, foi a seleco administrativa das empresas sobreviventes.

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Poltica industrial do Estado Novo

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