TeseRenatoSergiodeLima PDF

Universidade de So Paulo
Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias Humanas

Curso de Ps-Graduao em Sociologia
Contando crimes e criminosos em So Paulo:
uma sociologia das estatsticas produzidas
e utilizadas entre 1871 e 2000
Tese apresentada como exigncia parcial para a obteno
do ttulo de doutor junto ao Curso de Ps-Graduao em
Sociologia, da Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias
Humanas, da Universidade de So Paulo.
Renato Srgio de Lima
Orientador
Prof. Dr. Srgio Adorno
Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias Humanas
Curso de Ps-Graduao em Sociologia
Orientador
Prof. Dr. Srgio Adorno
2 9 4 6 0 1 9 0
3 4 6 7 6 8 0 1 2 4 6 3 7 5 4 5
9 6 4 3 3 7 0 5 6 8 0 9 6 7 3 2 1 7 1 0
2 5 t r a n s p a r n c i a 4 0
1 3 5 6 8 1 3 3 2 2 5 4 2 5 6 0 4 4
5 4 6 9 0 7 8 1 2 3 0 7 6 4
8 6 6 8 d e m o c r a c i a 3 2
1 5 9 4 6 7 8 1 2 9 9 0 7 8 1 2 3
1 3 5 6 8 1 2 1 9 6 3 7 5 7 0 5
2 s e g r e d o 9 8 4 0 5 4 6 9 0 7
1 9 6 3 7 5 0 9 6 5 3 3 1 7 0 9
8 1 3 3 2 2 5 1 9 6 3 7 5
9 0 7 8 1 p o l c i a 3 9 c 1 8 0
9 0 7 8 1 2 1 9 6 3 7 r
6 8 5 9 c 7 1 3 5 6 8 1 i 2 3
7 6 b u r o c r a c i a 8 m 7 9 1
1 3 5 n 8 1 7 8 1 3 3 i 2 5
6 8 3 3 2 8 t 3 3 2 2 5 5 9 n 4 7 8
1 3 5 6 a 1 j u s t i a 9 5 6
1 9 6 3 7 r 6 0 6 1 3 5 6 l 1 7
8 1 3 3 2 2 5 8 6 5 9 0 7 1
2 2 e s t a t s t i c a s 9 1
8 1 3 3 2 2 5 6 5 9 0 7 8 1 4
8 1 3 3 2 2 5 1 9 6 3 7 5 1 7 6
9 0 4 8 1 2 p r o d u o 3 4
5 9 2 5 9 9 0 7 8 1 2 3 8 5 9 0 7
8 6 4 7 2 3 8 7 1 9 6 7 5 3 1
1 9 6 u s o 3 3 2 2 5 4 8
9 0 7 8 1 2 1 5 6 5 9 1 2 4
8 1 3 3 3 3 2 2 1 3 3 2
S U M R I O
NDICE DE IMAGENS .................................................................................... 6
AGRADECIMENTOS ...................................................................................... 7
RESUMO .................................................................................................... 8
ABSTRACT .................................................................................................. 9
INTRODUO ........................................................................................... 10
CAPTULO I
Em busca de uma sociologia das estatsticas criminais brasileiras .... 17
Matrizes histricas da estatstica ......................................................... 20
As estatsticas na perspectiva de Foucault ........................................... 28
Conhecimento e segredo na arte de governar ................................. 34
Transparncia e controle pblico do poder ........................................ 39
Cifras Negras e denies do Crime ................................................... 42
CAPTULO II
Estatsticas de Crimes e Criminosos
no contexto internacional .................................................................... 45
Inglaterra .............................................................................................. 47
Frana ................................................................................................... 49
Portugal ................................................................................................ 53
Alemanha .............................................................................................. 57
Estados Unidos ..................................................................................... 60
Registros administrativos e
gesto institucional da segurana e da justia ................................. 70
Canad .................................................................................................. 73
Um balano nal das experincias estrangeiras .............................. 75
uma sociologia das estatsticas produzidas e utilizadas entre 1871 e 2000
CAPTULO III
A produo das estatsticas criminais em
So Paulo e no Brasil: 1871-1968 ........................................................ 77
Algumas referncias histricas ............................................................ 78
Os dados do sculo XX ........................................................................ 88
CAPTULO IV
A produo das estatsticas criminais no
perodo 1968-2000: So Paulo em foco ............................................ 115
Deslocamentos polticos e institucionais recentes
das estatsticas criminais .................................................................... 124
As estatsticas na disputa poltica:
os anos 80 e o incio das tenses democrticas ................................ 128
Estatsticas penitencirias .................................................................. 149
Poder Judicirio e Ministrio Pblico Estadual ............................... 155
A permanncia do segredo fazendo-se presente ............................... 160
A dcada dos noventa e a incorporao
dos requisitos democrticos .............................................................. 161
O primeiro plano da transparncia da informao ......................... 166
CONSIDERAES FINAIS .......................................................................... 185
BIBLIOGRAFIA ......................................................................................... 189
DEMAIS FONTES UTILIZADAS
Jornais e Revistas ................................................................................ 199
Publicaes Ociais ........................................................................... 199
ANEXO I
Roteiro de Pesquisa Bibliogrca ...................................................... 203
N D I C E D E I M A G E N S
Modelo canadense de coordenao
das estatsticas criminais ..................................................................... 67
Decreto Imperial 7.001, de 17 de agosto de 1878 .............................. 80
Boletim Individual, Artigo 809 do
Cdigo de Processo Penal Brasileiro ................................................... 98
Modelo francs de cha Individual (frente) ..................................... 100
Modelo francs de cha Individual (verso) ...................................... 101
Informaes previstas no artigo
6 do Cdigo de Processo Penal Brasileiro ....................................... 110
Ofcio da PM para alocao de recursos .......................................... 111
Tabela anexa ao ofcio da PM para alocao de recursos ................ 112
Modelo de telex com nalidade estatstica ....................................... 120
Portaria da Delegacia Geral de Polcia, n 21, de 1984 ..................... 135
Classicaes estatsticas estabelecidas
pela resoluo SSP n 25/1971 ........................................................... 137
pela resoluo SSP n 27, de 19/04/1978 (pgina 1) ........................ 138
Classicaes estatsticas estabelecidas pela
resoluo SSP n 27, de 19/04/1978 (pgina 2) ................................ 139
pela resoluo SSP n 2/80 ................................................................. 140
Pesquisas de vitimizao no Brasil .................................................... 147
Indicadores IMESC ............................................................................ 152
Relao de todas as estatsticas realizadas no
mbito da sexta seccional de polcia da capital ............................... 174
Tela do sistema Infocrim .................................................................. 179
6
A G R A D E C I M E N T O S
Esta tese tributria de um universo de inquietudes, pesquisas e reexes que traz consigo, sob
mltiplas formas, apoios de pessoas e instituies que foram e so fundamentais
na minha carreira e, mesmo, na minha vida... Ao concluir mais esta
etapa prossional, cabe, aqui, o meu reconhecimento e os meus agradecimentos...
Liana de Paula
Heloisa Maria Mancuso de Lima; Jos Carlos de Lima (In Memoriam); Idalina Polimeno Mancuso;
Laurinda dos Santos de Lima; Carlos Henrique de Lima e demais familiares...
Srgio Adorno
Fundao SEADE
Departamento de Sociologia da Universidade de So Paulo USP
Aico Sipriano Nogueira; Alessandra Teixeira; Alberto da Silva Franco; Alexandre Schneider;
Ana Lucia Pastore Schritzmeyer; Ana Maria Narducci e demais tcnicos da DISE/Fundao SEADE;
Ana Soa Schmidt de Oliveira; ngela, Irani, Samara e demais funcionrios do Departamento de
Sociologia da USP; Antonio Srgio Alfredo Guimares; Bibia Gregori; Brasilio Salum; Ceclia Comegno,
Cludio Beato; Eliana Bordini; Felcia Madeira; Fernanda Rizzo di Lione; Guaracy Mingardi; Guita Grin
Debert; Heloisa Martins; Jacqueline de Oliveira Muniz; Jacqueline Sinhoretto; Joana Domingues Vargas;
Jos Vicente Tavares dos Santos; Jussara Iunes; Leopoldo Waizbort; Llian Liye Konishi;
Lisias Nogueira Negro; Luciana Pinsky; Luis Henrique Amaral; Luiz Henrique Proena Soares;
Marcelo Ottoni Durante; Mrcia Lima; Mariana Batich; Melissa Matos Pimenta; Maria Aparecida
Zambrini; Michelle Medrado; Mnica Duarte Dantas; Nadya Arajo Guimares; Paulo de Mesquita Neto;
Renata Moreno; Rodrigo Azevedo; Sedi Hirano; Srgio Mazina Martins; Silvia G Garcia;
Sonia Nahas de Carvalho; Sinsio Ferreira; Silvia Anette Kneip; Sylvia Ciof; Tli Pires de Almeida;
Tatiana Bicudo; Tlio Kahn; Vaney Paulo Fornazieri; Vania Terezinha Massotti Dias;
Virginia Canedo Bruzzone; Virginia Rosa; Yolanda Cato;
Carlos Antnio Guimares de Sequeira (IIRGD); David Wutai (IBGE); Dir Desire Pinheiro de Souza
Pastore (IIRGD); Domingos de Paula Neto (DHPP); Edilenice J. Lima Passos (Senado Federal);
Maria Zelinda Paschoalik (TJ/SP); Nelson de Castro Senra (IBGE); Reginaldo Rezende (PRODESP)
Companhia de Processamento de Dados de So Paulo PRODESP;
Instituto Brasileiro de Cincias Criminais IBCCrim; Secretaria de Administrao Penitenciria SAP;
Secretaria de Segurana Pblica SSP; Tribunal de Justia de So Paulo TJ/SP
7
8
R E S U M O
Esta tese investiga os papis polticos assumidos pela produo e
o uso de estatsticas sobre crimes e criminosos na histria recente das
instituies que compem o chamado sistema de justia criminal bra-
sileiro (polcias Civil e Militar, Ministrio Pblico, Poder Judicirio e
Estabelecimentos Carcerrios), em So Paulo. Por meio da anlise de
documentos e formulrios de coleta de dados, defende-se que, mesmo
aps a redemocratizao e as presses para a estruturao de procedi-
mentos de controle pblico das agncias estatais de pacicao social,
o segredo permanece como modus-operandi desse sistema, no qual da-
dos so produzidos, mas no h coordenao entre produtores e usu-
rios; entre oferta e demanda da informao. Dessa forma, no havendo
consenso sobre os papis das estatsticas criminais disponveis, h um
movimento simultneo de crescimento dos estoques de dados gerados
como subproduto da adoo de modernas ferramentas de informtica,
de um lado, e, paradoxalmente, h o reforo da opacidade e da experi-
ncia institucional das prticas burocrticas no desenho e operao de
polticas pblicas de pacicao social, de outro. O resultado alcana-
do refora a manuteno dos mecanismos de reproduo de verdades
prossionais e institucionais nos modelos vigentes de segurana pblica
e justia criminal, garantindo a permanncia e a governabilidade em
relao s presses democrticas por mudanas nos padres de policia-
mento e no acesso justia.

P A L AV R A S - C H AV E :
Estatsticas criminais; segredo; transparncia;
controle pblico do poder; coordenao.
9
A B S T R A C T
This thesis investigates the political roles taken by the production
and use of crime and criminal offenders statistics on the recent history
of the institutions that compose the Brasilian criminal justice system
(the police, prosecution, judiciary and prisons) in So Paulo. Through
the analysis of documents and data collecting forms, the thesis defends
that, despite the redemocratization and the (political) pressure in order
to organize the public control procedures of the governmental agen-
cies of social pacication, the secret remains the modus operandi of this
system, in which data is produced but there is no coordination between
producers and users or supply and demand of information. Along with
the lack of consensus on the roles of the available criminal statistics,
there is, on the one hand, an increment of data stores resulting from
the constant use of technological tools. On the other hand, the opaque-
ness and institucional experience of bureaucratic practices are rein-
forced in planing and managing public policies of social pacication.
The consequence is the maintenance of mechanisms that reproduce in-
stitutional and professional truths in the current models of public law
enforcement and criminal justice and that guarantee the permanence
and governmentability in relation to democratic pressure for changes in
the patterns of policing and access to justice.

KE Y WO R D S
Criminal statistics; secret; transparency;
public control of power; coordination.
10

I N T R O D U O
Esta tese aborda os papis polticos assumidos pelas estats-
ticas produzidas e utilizadas pelo chamado sistema de justia cri-
minal brasileiro (polcias Civil e Militar; Ministrio Pblico; Poder
Judicirio e estabelecimentos Carcerrios), em particular na histria
recente de So Paulo. Toma-se, aqui, as estatsticas criminais, cujas
origens e conceitos sero detalhados nos prximos captulos, como
objeto para a investigao sociolgica das permanncias e dos avan-
os do processo democrtico do pas na transformao do modo de
funcionamento das instituies responsveis por garantir direitos e
pacificao social
1
. H a compreenso de que a anlise do ciclo de
produo e uso dessas estatsticas tende a revelar, em termos proce-
dimentais, os embates entre os discursos polticos sobre como lidar
com crimes e criminosos, na medida em que os dados disponveis
so mobilizados tanto pelos discursos lastreados na transparncia
nos atos de governo, associados aos requisitos da democracia, quanto
por aqueles que reforam o segredo das prticas cotidianas, vincula-
dos, a princpio, com formas de governo baseadas no autoritarismo
e nos discursos de lei e ordem acima de tudo.
Nesse sentido, ser defendido que, mesmo aps a redemocrati-
zao e a presso por mudanas exercida pelos discursos em prol dos
direitos humanos para a estruturao de procedimentos de controle p-
blico das agncias estatais encarregadas por justia e segurana no pas,
o segredo permanece como modus-operandi do sistema de justia cri-
minal, no obstante a incorporao, sobretudo pelas polcias, de discur-
sos de transparncia dos dados e estatsticas e de sosticados sistemas e
linguagens de tecnologia da informao. As estatsticas criminais esta-
riam, assim, inuenciadas pelo segredo na arte de governar
2
presente
1
Nos termos de Norbert Elias
(1993), polticas que visem
uma sociedade com indivduos
que reconheam e acreditem
na existncia de regras de
convivncia e na legitimidade
do Estado como detentor do
monoplio do uso da fora.
2
Domnio das tcnicas e dos
procedimentos burocrticos
de administrao do Estado
moderno entendidos como
a introduo da economia,
enquanto gesto dos indivduos,
ao nvel da gesto de um Estado
(Foucault, 1992: 281)
11
na operao cotidiana das prticas burocrticas do sistema de justia.
H, nesse caso, uma espcie de fetichizao das estatsticas criminais
como produtos da racionalidade contempornea do Estado e, por isso,
inevitveis, mas somente se acopladas discusso da modernizao tec-
nolgica do poder.
Como conseqncia, transparncia e controle pblico enquan-
to requisitos da democracia diluem-se, para alm do eixo que gira em
torno da discusso sobre acessibilidade e conabilidade dos dados, que
pautou muitas das discusses sobre o assunto nas duas ltimas dca-
das
3
, em argumentos que os associam modernizao tecnolgica do
Estado. Em nome de uma postura tcnico-prossional das instituies,
a tecnologia assumida como a modernizao possvel e necessria
melhoria da qualidade das informaes produzidas.
A produo de estatsticas criminais ganha dinamismo e no mais
se pode fazer o discurso da falta de dados. O recurso ao sigilo e ao segre-
do, historicamente utilizado no Brasil como ttica de no transparncia
dos atos governamentais na rea de justia criminal e segurana pblica,
perde fora poltica em razo de mudanas legislativas, presses de gru-
pos sociais organizados e investimentos em informatizao do Estado.
A partir de ento, formalmente, a transparncia tida como o pressu-
posto estruturador das aes do Estado na rea, sendo que, em muitas
unidades da Federao, existem legislaes que obrigam a publicidade
das estatsticas policiais
4
.
Entretanto, ao que tudo indica, a quantidade vence o contedo e
a presso por transparncia transforma a informao de algo secreto, e,
por isso mesmo, factvel de ser conhecida, em algo opaco. A produo
de dados em si no transforma o objeto do sistema de justia criminal
em algo que possa ser contado e, em razo disso, no transforma crimes
e criminosos em variveis de um sistema de estatsticas criminais (Ha-
ggerty, 2001). O problema desloca-se, assim, da produo para o uso
dos dados disponveis e, nesse terreno, parece ocorrer a adoo entu-
siasmada de sistemas de geoprocessamento de ocorrncia; a disponibi-
lizao de processos judiciais na Internet, entre outras iniciativas, sem,
contudo, uma avaliao sobre acessibilidade, qualidade, transparncia,
integridade e utilidade dos dados disponveis num movimento que
lida com a tecnologia em si mesma e desconsidera processos polticos,
3
Ver, como exemplo, Manifesto
Cesec por uma poltica de
transparncia dos dados, em
www.cesec.ucam.edu.br/manifesto.
htm
4
So Paulo e Rio Grande do Sul,
em especial, tm legislaes que
determinam a publicidade das
estatsticas policiais.
12
classicaes adotadas, categorias e contedos do uxo informacional
no interior das instituies
5
.
Dados so produzidos, mas no h coordenao entre produtores
e usurios; entre oferta e demanda da informao. No havendo con-
senso sobre os papis das estatsticas criminais disponveis h um mo-
vimento simultneo de crescimento dos estoques de dados gerados na
adoo de modernas ferramentas de informtica, de um lado, e, para-
doxalmente, h o reforo da opacidade e da experincia institucional
das prticas burocrticas no desenho e operao de polticas pblicas de
pacicao social, de outro.
O resultado alcanado refora, assim, a manuteno dos meca-
nismos de reproduo de verdades prossionais e institucionais nos
modelos vigentes de segurana pblica e justia criminal, garantindo a
permanncia e a governabilidade em relao s presses de mudanas
verdades tomadas na acepo de Foucault, ou seja, como verdades ju-
rdicas. Ao falar-se de estatsticas, portanto, fala-se da possibilidade de
taxionomias e das suas interpretaes e, tambm, dos aparelhos (buro-
cracias) ideologicamente informados e que so responsveis pela deter-
minao de regras administrativas, classicaes e critrios de seleo
de prioridades de governo
6
.
Enm, na organizao desta tese, todo o trajeto exposto na hi-
ptese acima foi traduzido em quatro captulos e em uma parte para
consideraes nais, nos quais questes tericas e empricas esto arti-
culadas, de forma a tratar cada item da pesquisa documental sob ambos
os aspectos. E nessa dupla abordagem que uma sociologia das estats-
ticas criminais paulistas foi, a meu ver, possvel de ser construda e as
questes identicadas analisadas. Assim, no captulo I, so localizadas
histrica e politicamente as matrizes conceituais de desenvolvimento
das estatsticas enquanto elemento de linguagem que pretende medir
e quanticar a realidade e, com isso, dot-la de maior objetividade e
iseno. Nesse captulo, so feitas algumas reexes de natureza terica
sobre o movimento de produo e usos de dados quando associados
aos processos de governamentalidade, ou seja, s prticas de poder que
determinam o sentido e os pressupostos das regras de funcionamento
do Estado (segredo, sigilo, controle, transparncia, democracia, buro-
cracia, em especial).
5
Entre as causas desse
fenmeno, pode-se citar a crena
na existncia de uma estatstica
capaz de dar conta da realidade
como um todo; o descrdito na
utilizao de dados parciais
e ou no conveis oriundos
dos registros administrativos
necessrios gesto do sistema,
bem como o afastamento da
atividade de produo de
dados da lgica do cotidiano
dos operadores da justia. No
entanto, todas elas podem ser
tomadas como sinais de um
campo de disputas ainda muito
intenso.
6
No caso brasileiro, observa-se
que o modelo de organizao
judiciria, base da produo
de estatsticas sobre justia
e segurana pblica, se
apresenta, de acordo com Kant
de Lima (1995; 2000), como
um mosaico de sistemas de
verdade, que coloca cada uma
das instituies que compem
o sistema de justia contra as
outras: a produo da verdade
que ir nortear a deciso
sobre a entrada ou no de um
indivduo no sistema de justia
criminal ou a absolvio ou a
condenao de um ru uma
atribuio isolada de cada
uma das instituies e, muitas
vezes, um discurso se contrape
ao outro e desencadeiam
disputas pela primazia das
suas verdades. Nesse cenrio,
as estatsticas produzidas por
uma das instituies do sistema
de justia criminal estariam
mais condicionadas a mover
a mquina da burocracia de
estado rumo reproduo de
verdades do que em descrever
regularidades da populao
(crimes, criminosos). Existem
outras abordagens sobre o
funcionamento do sistema de
justia brasileiro, mas todas
revelam a fragmentao e
a desarticulao entre as
instituies que o compem
(Soares, s/ano).
13
J no Captulo II so estudados os modelos de institucionaliza-
o e coordenao da produo e do uso de estatsticas criminais na
Inglaterra, na Frana, em Portugal, na Alemanha, nos Estados Unidos
e no Canad, numa tentativa de contextualizar o caso das estatsticas
brasileiras num plano mais amplo, considerando pases com diferentes
matrizes ideolgicas e legais de organizao do Estado, bem como com
diferentes condies socioeconmica, poltica e demogrca. Conforme
veremos, o Brasil se destacar por no ter transformado dados isola-
dos em sistemas de informao criminal, ao contrrio da maioria destes
pases. Todavia, constatou-se, em todas as experincias estudadas, uma
bifurcao da produo de estatsticas criminais entre agncias internas
e externas s instituies que compem o sistema de justia criminal e,
por conseguinte, a descrio do modo como foi coordenada e articulada
cada uma dessas experincias indicou caractersticas sobre a incorpora-
o dos discursos polticos na forma de governar o Estado em cada uma
das naes observadas.
Os captulos III e IV contam a histria especca do caso bra-
sileiro, com nfase na realidade paulista, objeto mais detalhado desse
estudo. Neles, uma pesquisa documental baseada nos contedos dos
instrumentos de coleta de dados e das normas que regulam a produo
e disseminao de estatsticas, permitiu que fosse identicada uma srie
de processos sociais e burocrticos que nos ajudam a compreender os
movimentos que conguram a reproduo do segredo e da opacidade
enquanto lcus das prticas de poder. Por trs de movimentos aparente-
mente voltados gesto das instituies de justia, pde-se perceber um
intenso embate de foras, quase sempre no plano micro, de operao
cotidiana das atividades de justia e segurana.
Em ambos os captulos ficar patente que, tal como nas expe-
rincias internacionais expostas no segundo captulo, o ciclo de pro-
duo e utilizao de estatsticas criminais no Brasil tende a ser ope-
rado a partir de um modelo bifurcado de tratamento de dados. De
um lado, as agncias nacionais e/ou estaduais de estatsticas (IBGE,
Seade, Fundao Joo Pinheiro, entre outras), procuram lidar com
dados sobre crimes e criminosos na chave da objetivao quanti-
tativa da realidade. Por outro, os rgos ou setores das instituies
de segurana e justia criminal geram dados quase sempre na chave
14
de discursos que valorizam os casos individuais em detrimento dos
agregados estatsticos. Seja como for, nas duas formas de tratamento
de dados, o foco est na produo e no no usurio.
Dessa observao nasce uma distino-chave para a anlise aqui
empreendida, ou seja, o modelo brasileiro de estatsticas criminais ba-
seia-se na produo de dados e no conseguiu superar a dimenso de
registro de fatos individuais. O uso de informaes e conhecimento ge-
rado das estatsticas somente recentemente valorizado como elemento
estruturador de polticas pblicas. Signica dizer, em outras palavras,
que aqui feita uma distino conceitual entre dado, informao e co-
nhecimento, muitas vezes tomados como sinnimos.
Por dados, considerou-se todos os elementos/variveis coletados
seja para ns de gesto quanto para subproduto de processos tecnolgi-
cos. No caso da informao, trata-se de uma dimenso posterior coleta
do dado em si e que pressupe o cruzamento de referncias e variveis
de forma que seja possvel signicar os dados. Enm, por conhecimento
entende-se o encerramento de tal ciclo, pelo qual dados e informaes
permitem que novas questes e velhos dilemas sejam compreendidos
e superados. Nesse sentido, ao falar que as estatsticas criminais no
superaram a dimenso do registro de fatos individuais, est-se falando
que elas no conseguiram, por certo no de forma to dicotmica, co-
ordenao e articulao sucientes para transformarem a abordagem
poltica dos fenmenos por elas analisados. Os dados perdem-se nas
mltiplas lgicas que os produziram.
Em concluso, nas consideraes finais, todos os elementos
analisados desembocam na confirmao da hiptese construda e,
portanto, na constatao de que as estatsticas criminais paulistas e,
mesmo, brasileiras revelam permanncias de prticas burocrticas
lastreadas no segredo e, conseqentemente, o quo intenso ainda o
campo de disputas dos discursos polticos em torno da transparn-
cia, da publicidade e dos demais mecanismos de controle pblico do
poder. destacado o papel da coordenao, enquanto espao insti-
tucional a ser consolidado, como o foro para o eqacionamento das
questes levantadas ao longo do texto.
Em termos metodolgicos, optou-se por valorizar a anlise de do-
cumentos como recurso de investigao. Entre as fontes consultadas,
15
destacam-se documentos ociais armazenados ao longo dos ltimos 25
anos na Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados Seade e que,
no decorrer do texto, foram em alguns poucos casos reproduzidos por
meio da digitalizao de imagens ou digitao dos dados semelhana
dos originais. Cabe ressaltar, todavia, que esse acervo no se encontra
catalogado e no faz parte da biblioteca da instituio. Nesse sentido,
merece reconhecimento o esforo de Dora Feiguin, coordenadora, at
1995, da rea responsvel pelos dados do chamado setor de justia e
segurana da Fundao, pois foi ela quem criou o arquivo ora apro-
veitado e coletou tipos documentais que no so mais encontrados em
outros locais. Outras referncias importantes de serem feitas so as con-
tribuies de Mariana Batich que, gentilmente, cedeu documentos de
seu acervo particular sobre o perodo em que trabalhou na Secretaria
de Segurana Pblica e que correspondeu, exatamente, aos anos com
maiores lacunas em termos de estatsticas policiais disponveis (1969-
72), e de Mnica Duarte Dantas, que, em 2001, produziu parecer hist-
rico para descarte de Boletins Individuais (Artigo 809, do CPP), e, com
isso, coletou referncias que agora so de extrema importncia para a
reconstituio da histria das estatsticas criminais de So Paulo e do
Brasil.
A partir do material por elas trabalhado, a pesquisa histrica foi
facilitada e pde ser renada e consistida. Para as estatsticas anteriores
a 1930, contou-se com o apoio do Servio de Informaes do Senado
Federal e de pesquisas bibliogrcas dirigidas, tais como exposies de
motivos de projetos legislativos e decretos. Um exemplo da importncia
de tais apoios com certeza foi o auxlio do Servio do Senado que per-
mitiu localizar, na Biblioteca do Supremo Tribunal Federal, o Decreto
n
o
. 7.001 do Imprio do Brasil e que, conforme descrito no Captulo III,
ter papel central na histria das estatsticas criminais.
Ainda sobre as fontes de informao, foi montado um roteiro de
pesquisa bibliogrca (Anexo I) e, com o auxlio de Tli Pires de Almei-
da, aluna do curso de Cincias Sociais da USP, foi feita uma varredura, a
partir de palavras-chave, na Internet e nas bases disponveis no Sistema
Integrado de Bibliotecas da Universidade de So Paulo, que agrega os
acervos da USP com os catlogos digitais de vrias outras universidades
e publicaes nacionais e estrangeiras. Aps essa varredura, foi reali-
16
zada uma triagem e identicadas referncias que poderiam servir aos
propsitos desse texto. Quando necessrio, foram encomendadas cpias
por intermdio do Servio Comute do SIBI/USP. No obstante a este
trabalho de pesquisa bibliogrca, o estudo das histrias das estatsticas
criminais na Frana e em Portugal s foi possvel graas gentileza de
Joana Domingues Vargas e Melissa Matos Pimenta que, aproveitando
temporadas de pesquisas nesses pases, se dispuseram a mobilizar con-
tatos ou consultaram bases bibliogrcas locais e enviaram-me o mate-
rial localizado.
Os temas derivados da anlise dos documentos ociais (raa, cor,
nacionalidade, tecnologia, sistemas de informao, entre outros) tam-
bm foram objeto da pesquisa bibliogrca e puderam beneciar-se
de sugestes de pesquisadores especialistas com os quais pude conver-
sar e que esto relacionados nos agradecimentos. Em suma, o trabalho
de pesquisa s foi completado mediante a montagem de uma rede de
apoios e consultas que, somada ao material reunido durante os ltimos
13 (treze) anos como tcnico da Fundao Seade ou como dirigente da
Secretaria Nacional de Segurana, em dois momentos (2000 e 2003),
permitiu que fosse coberto praticamente todo o universo de refern-
cias sobre a produo e uso de estatsticas criminais de So Paulo e, em
menor extenso, do Brasil. Nesse sentido, importante ressaltar que a
partir desse ponto que a tese foi construda e, portanto, dele que pude
construir meu olhar e as minhas preocupaes.
17
C A P T U L O I
EM B US C A DE UMA S OC I OL OGI A
DA S E S TAT S T I C A S C R I MI NA I S
B R A S I L E I R A S
No so poucos cientistas sociais que classicam o sculo XIX
como o sculo das estatsticas, na medida em que foi nele que o co-
nhecimento estatstico se transformou em sinnimo de objetividade
7
e
adquiriu, mediante das prticas de cientistas e/ou de dirigentes pbli-
cos, proeminncia em muitos pases (Deem, 1997; Desrosires, 1998
e 2001; Grnhut, 1951; Lodge, 1953; Morrinson, 1897, Martin, 2001;
Marshall, 1934; Robinson, 1969; Sellin, 1931). Antes diluda em diferen-
tes concepes sobre as formas de descrio das sociedades e dos esta-
dos, a estatstica, nesse perodo, vai ganhando espao como linguagem,
ou melhor, como lxico que organiza o saber cientco em torno da
quanticao: de ferramentas para a arte de governar a instrumentos
de medio da realidade, a estatstica serviu ao propsito de quanti-
cao de fatos sociais na tomada de deciso e na constituio de uma
tecnologia de interpretao do social.
De acordo com esse raciocnio, decises baseadas em nmeros se-
riam impessoais e estariam fundamentadas em pressupostos tcnicos e,
por conseguinte, uma resposta demanda moral pela imparcialidade do
conhecimento. O sculo XIX, que coincidiu com o apogeu do positivis-
mo, caracterizou-se, assim, por ser o momento histrico no qual duas
matrizes de desenvolvimento da estatstica convergiram para a crena
na objetividade e na quanticao da realidade, to fundamentais
emergncia da Sociologia e das demais cincias humanas e sociais, por
exemplo. Em suma, convergiram para congurar os limites daquilo que
7
Para Porter (1995:217), a
objetividade refere-se a um
grupo de atributos que rene as
condies para que fenmenos
naturais ou sociais sejam
tratados com imparcialidade,
universalidade e isentos de
todos os modos de distoro
poltica, ideolgica, espacial
ou temporal. A objetividade
busca a prerrogativa de se
constituir como a verdade sobre
a natureza.
18
Theodore Porter trabalha como sendo a verdade e o poder dos nme-
ros (Porter, 1995: 8 e 49).
A questo, contudo, que tal processo pode ser visto como resul-
tante de inmeros pressupostos histricos, cientcos, polticos e ideo-
lgicos que conformam a objetividade na aliana entre a cumplicidade
em torno de regras e normas oriundas de pactos e consensos e da sua
compreenso como um valor moral (Porter, 1995: 5). O ponto, na con-
cepo contempornea da estatstica, seria que seus procedimentos ta-
xionmicos e sua associao com outras disciplinas ajudam a construir
ou xar verdades e a circulao dessas ltimas vai depender de uma
srie de mecanismos de poder, em especial quando o foco est, no caso
aqui estudado, sobre o funcionamento das instituies responsveis por
justia e segurana, que ir determinar rumos e sentidos de polticas
pblicas de pacicao social.
Em relao ao pensamento cientco, num exemplo, o autor fran-
cs Olivier Martin (2001) faz, sinteticamente, um balano de como as
estatsticas foram assumindo posio de destaque na discusso de vrias
disciplinas das cincias humanas e sociais. Segundo esse autor, vrios fo-
ram os socilogos que militaram tanto no campo da sociologia quanto
no da estatstica, com destaque para Gabriel Tarde, diretor das estatsticas
judicirias do Ministrio da Justia de 1894 a 1904, e mile Durkheim,
com seus estudos sobre o suicdio. Toda a teoria de Durkheim est, at
mesmo como destaca Massela (2000: 151), estruturada num sistema
lgico - proposto originalmente por J. S. Mill - que contempla que so-
mente aps o estabelecimento de um corpo de regularidades empricas
que somos autorizados a ultrapassar os fatos e interpret-los mediante
de hipteses explicativas e, por conseguinte, as estatsticas so extrema-
mente funcionais a esse propsito.
At por essa razo, sero Durkheim e seus alunos Franois Si-
miand e Maurice Halbwachs que iro consolidar a estatstica, seja nos
seus aspectos matemticos como nas suas nomenclaturas, como modus
operandi da sociologia positivista do incio do sculo XX. Segundo as
prprias palavras de Durkheim, a estatstica era uma cincia auxiliar
da sociologia. A estatstica associada construo da sociologia ao
colaborar na distino entre Estado e sociedade, na descrio de fatores
ecolgicos, socioeconmicos e demogrcos que determinam a organi-
19
zao social num determinado territrio e contextualizam a emergncia
de biograas e relaes sociais (Martin, 2001: 31). Percebe-se, assim, que
as estatsticas no se encerram em conceitos nicos ou fechados e com-
preendem diferentes abordagens e matrizes de desenvolvimento.
Em termos histricos, entretanto, nota-se que as primeiras pes-
quisas estatsticas remontam a perodos muito anteriores ao sculo XIX
e foram, quase todas, voltadas ao levantamento de informaes para ns
de gesto e administrao do Estado, com nfase nos negcios scais,
militares e policiais. Suas origens podem ser identicadas nas civiliza-
es antigas do Egito, da Mesopotmia e da China, dos anos 5000 a 2000
a.C. Nelas, o Estado (ou o soberano) precisava dos dados para governar
e organizar o territrio e em torno dessa necessidade de conheci-
mento que a estatstica ir orescer.
Suas matrizes de desenvolvimento eram, como veremos mais
adiante, duas grandes tradies nascidas na Alemanha e na Ingla-
terra sobre os papis assumidos pelos dados
8
. Para Olivier Martin
(2001), contudo, ao invs de duas, as matrizes de desenvolvimen-
to das estatsticas foram, na verdade, trs, pois esse autor reconhece
particularidades na forma como a Frana, entre os sculos XVII e
XIX, lidou com as suas estatsticas.
Segundo Martin, o modelo francs baseava-se nos recenseamentos
e nas descries do pas com ns administrativos e contbeis, enquanto
a abordagem alem preocupava-se com modelos descritivos e analticos
dos fatos e, por m, a abordagem inglesa era centrada na aritmtica e na
anlise matemtica de dados quantitativos. O que vai ocorrer no sculo
XIX que essas matrizes vo se fundir numa abordagem quanticadora
da realidade e temas como crime e criminosos, por exemplo, vo fazer
parte da pauta dos nmeros no somente como informaes relevantes
arte de governar mas, sobretudo, como indicadores de estratgias de
controle social e reproduo de verdades.
Para Martin (2001:14), cujas referncias e citaes so quase idn-
ticas s de Alain Desrosires (1998), o sculo XIX viu orescer nume-
rosas pesquisas estatsticas cobrindo domnios to variados quanto a
prostituio, as condies de vida dos operrios, os traos antropom-
tricos de conscritos ou criminosos, os sistemas industrial e agrcola. Em
outras palavras, os registros estatsticos foram criados para delimitar e
8
Como destacam Simon
Schwartzman (1996: 1-34) e
Alain Desrosires, (1998:18),
a oposio entre tais tradies
constitui um dos temas
recorrentes na sociologia das
estatsticas contempornea
e, segundo eles, a discusso
contempornea em torno dessas
tradies foca, de um lado, um
alegado colapso do modelo
quanticador da realidade e,
de outro, o fato de que alguns
mtodos da tradio alem,
melhor descrita a seguir, so
amostras de problemas que,
posteriormente, foram tratados
pela sociologia.
20
controlar fenmenos sociais e, com o avano das tcnicas disponveis,
ganham destaque tambm por intervir no estoque de conhecimento
sobre a realidade humana. A crena numa verdade passvel de guiar
aes polticas e cientcas exercia fascnio entre dirigentes estatais e
cientistas do perodo.
Tal crena estava, tambm, fundada no estatuto ontolgico dos
nmeros que se insinuam como linguagem universal, oferecendo-se
para mediar dilogos. Entretanto, Senra (2001: 50) observa que os n-
meros, em si, s so atribuveis s coisas, na medida em que temos de
identicar claramente os objetos observados e, portanto, as estatsticas
no somente tratam das coisas mas avocam a prerrogativa para coisi-
car as no coisas, ou seja, conceitos como crime, criminalidade, cri-
minosos e violncia no so reduzveis a objetos concretos no tempo
e no espao, mas traduzem situaes e comportamentos sociais que se
sobressaem aos olhares e saberes. O que a estatstica vai fazer, portanto,
acionar mecanismos de converso de fatos observados em nmeros e,
como os nmeros existem sem as coisas e podem ser aplicados a tudo,
desenvolver mtodos de manipulao e clculo numrico. Ela vai ser o
elo de articulao de redes de informao que dependem da construo
conceitual de objetos tcnicos e cientcos (Schwartzman, 1994: 175).
No plano da linguagem, as estatsticas, e suas regras matemticas, ten-
cionam uma gramtica dos nmeros e, seu domnio, implicar, como
veremos, no domnio de regras de validao e circulao de interpreta-
es acerca da realidade.
Ma t r i z e s hi s t r i c a s da e s t a t s t i c a
Seja como for, a primeira das matrizes fundadoras do pensamen-
to pode ser identicada, por conseguinte, nas preocupaes de admi-
nistrao dos negcios do Estado na Alemanha do sculo XVII. Ela
descritiva e taxionmica, ou seja, trabalha tentando classicar os fen-
menos e as populaes em categorias teis gesto de polticas estatais.
Segundo Desrosires, na traduo de Schwartzman, ela apresenta ao
prncipe ou ao funcionrio responsvel um quadro para a organizao
das informaes multiformes disponveis sobre um Estado, ou seja, uma
21
nomenclatura dotada de uma lgica de inspirao aristotlica. Essa for-
ma foi codicada, por volta de 1660, por Cornring (1606-1681). Ela foi
transmitida mais tarde, ao longo de todo o sculo XVIII, pela Universi-
dade de Gottingen e sua escola estatstica, notadamente por Achenwall
(1719-1772), reconhecido como o criador da palavra estatstica, e de-
pois por seu sucessor na cadeira de estatstica, Schlzer (1735-1809).
Esse ltimo, autor de um Tratado de Estatstica [...], foi o primeiro des-
sa corrente a recomendar a utilizao de nmeros precisos em vez de
indicaes expressas em termos literrios, sem, no entanto, o fazer com
freqncia, ele prprio. Uma formulao de Schlzer signicativa da
tendncia predominantemente estruturalista e sincrnica da estatstica
alem: a estatstica a histria imvel, a histria a estatstica em mar-
cha (Desrosires, apud Schwartzman, 1996).
A estatstica, na tradio alem, tinha a ambio de conhecer e
sintetizar toda a sociedade humana mediante do esquadrinhamento
de todos os seus traos constitutivos (aspectos sobre sade ou questes
espaciais, geogrcos, entre outros). Ela tinha a dimenso espacial e/
ou territorial como fundamental e os produtos dessa abordagem eram
fortemente empricos, pouco explicativos e, muitas vezes, de natureza
literria. Com eles se desenvolveram princpios da organizao dos co-
nhecimentos, das nomenclaturas, dos instrumentos de comparao de
dados, como quadros cruzados de critrios de avaliao de estados ou
regies, por exemplo (Martin, 2001:20-21).
E por falar em nomenclaturas, esse desenvolvimento metodolgi-
co implicou num quadro classicatrio amplo, organizado sob o ponto
de vista estatal e baseado nas quatro causas da lgica aristotlica, pe-
las quais h uma subdiviso de objetivos da produo de informaes. A
primeira delas seria guiada por um enfoque material, no qual o Estado
preocupa-se em descrever o territrio e a sua populao como elemen-
tos que lhes do substncia. A segunda causa seria de natureza formal,
cuja preocupao com o conjunto normativo de uma determinada
sociedade, ou seja, com sua legislao e constituio. Sob o enfoque da
terceira causa estaria o aspecto nalstico da ao do Estado como, por
exemplo, questes militares, de segurana e justia e tributao. Por m,
a quarta causa lgica que move a atuao do Estado seria a dimenso
de ecincia, na medida em que o foco da produo de dados seria
22
sobre como monitorar a forma como o Estado administra seus recursos
disponveis nas vrias esferas de poder e governo. Essas quatro causas
funcionariam como elos entre, de um lado, a construo de equivaln-
cias necessrias soma de unidades como uma operao aritmtica e,
por outro lado, a coalizo de foras numa fora superior. Em ambos os
processos, revela-se central a existncia de elementos porta-vozes que
ajudem a traduzir os sentidos assumidos pelos dados estatsticos e suas
classes de equivalncia (Desrosires, 1998: 20-21). Numa atualizao de
linguagem, tais processos dependem da existncia de especialistas.
Signica dizer, assim, que a existncia de um quadro classica-
trio permitiu que a matriz alem da estatstica construsse modelos
de traduo e compatibilizao das inmeras maneiras de atuao dos
estados e cidades que compunham o imprio alemo. Era necessrio
discutir como um fenmeno social seria chamado em cada um dos lo-
cais e como seria contado e agregado. Os parmetros de classicao e
comparao foram fundamentais discusso alem. No obstante esse
fato, todo o modelo estava fundado na gura do Estado e tinha nele o
eixo de articulao e signicao de todos os elementos organizativos
aplicados. Como resultado, as estatsticas no conseguiam reetir as di-
nmicas e os processos sociais iniciados pela ao da sociedade civil. E
nessa brecha que o modelo ingls, chamado de aritmtica poltica,
ganha destaque e se desenvolve (Desrosires, 1998: 20-21).
Os primeiros ensaios desse outro modelo versavam sobre ques-
tes como mortalidade e aspectos demogrcos, com especial nfase
no desenvolvimento de tcnicas de registro e clculo, e foram fruto das
teorias e trabalhos de John Graunt (1620-1674), Willian Petty (1623-
1687) e Charles Davenant (1656-1714). Em todos esses estudos, o ponto
de partida eram os elementos que viriam a se constituir nos embries
de procedimentos de medio e objetivao da realidade e que versavam
sobre a coleta, o registro e o tratamento de fenmenos sociais, como,
por exemplo, os nascimentos, os casamentos, os batismos e as mortes
(Desrosires, 1998: 23). Pode-se, assim, pensar que a moderna demo-
graa tributria desse modelo. Ser em torno da Medicina de Estado
que tal modelo ganhar impulso e que, por sua vez, consiste no desen-
volvimento de tecnologias de monitoramento de nascimentos e mortes
da populao, no obstante a matriz desses movimentos ter sido a alem
23
(Foucault, 1992: 82-84).
Para Olivier Martin (2001: 19-20), a aritmtica poltica inglesa
objetivava conseguir calcular os fenmenos relativos cidade, a m de
fornecer instrumentos matemticos quantitativos aos governantes. Foi,
segundo esse ltimo autor, o que exprimiu Petty: o mtodo que em-
prego no ainda muito comum, pois, em lugar de me servir somente
de termos no comparativo e superlativo e de argumentos puramente
racionais, adotei o mtodo que consiste em exprimir-se em termos de
nmeros, pesos e medidas. O clculo deveria permitir a substituio de
levantamentos exaustivos e recenseamentos que, na concepo liberal
da ordem poltica e social que prevalecia na Inglaterra, eram dicilmen-
te conceptveis. Em 1753, por exemplo, um projeto de recenseamento,
criticado como responsvel pela runa completa das ltimas liberdades
dos ingleses, foi rejeitado pelo Parlamento aps ser violentamente criti-
cado por vrios segmentos da sociedade. Existia um temor da exposio
e do controle que os dados ofereciam aos governantes sobre a vida da
populao e, no incio do sculo XIX, muitos ainda lamentavam a exis-
tncia de registros paroquiais e boletins de mortalidade, cuja existncia
era obrigatria desde 1758
9
. De fato, o estado civil s foi generalizado e
laicizado em 1836 (Martin, 2001: 20; Desrosires, 1998: 24).
Os aritmticos polticos interessavam-se tanto pelos proble-
mas econmicos quanto pelos demogrficos, passando por clculos
atuariais e de riscos para seguros e penses. Entre as tcnicas de-
senvolvidas, estavam aquelas preocupadas com desenhos amostrais e
estabelecimento de probabilidades de erro na estimativa do nmero
de habitantes de um pas e, com isso, o aparecimento de tcnicas
matemticas para o estudo da proporo de mortes e nascimentos
numa populao fazia parte de uma revoluo cultural que implica-
va importantes mudanas nas representaes sobre a vida e a morte
dos indivduos (Martin, 2001: 19-20).
Por conseguinte, a aritmtica poltica inglesa fornecia os elemen-
tos que esvaziariam os discursos mgicos sobre a essncia dos fen-
menos sociais e naturais e permitiriam que os campos de saber fossem
colonizados pelo pensamento cientco e os mecanismos de saber
e poder que regulavam as relaes entre indivduos e Estado fossem
transformados. No por acaso, Foucault (1991; 1999) e, posteriormente,
9
Na parte sobre a histria
das estatsticas criminais do
Brasil ser relatado como esse
movimento de resistncia
a laicizao dos registros
populacionais afetou a produo
de dados na poca do Imprio,
conforme Oliveira (2005).
24
Giorgio Agamben (2002) vo investigar como o Estado moderno vai,
por meio da biopoltica, modicar os signicados da vida e da morte
dos indivduos e, para tanto, vai acionar uma srie de procedimentos
tcnicos voltados a garantir sua governamentalidade sobre os corpos.
Tal conceito, a meu ver, ser fundamental na constituio do espao das
estatsticas criminais e, por conseguinte, trabalhado com mais profun-
didade abaixo. Agora, destaca-se que ele provoca duas perguntas deri-
vadas desse processo de modelagem comportamental, ou seja, o que
crime e quem o criminoso.
Ainda de acordo com Martin, esta mudana cultural, bem como
os avanos tcnicos nos instrumentos de clculo tornaram possvel, du-
rante o sculo XVIII e sobretudo no XIX, o importante desenvolvimento
do clculo econmico, poltico e social. O triunfo do esprito de clculo
durante o sculo das Luzes teve como resultado reforar o interesse que
os sbios e eruditos traziam abordagem cientca quantitativa ingle-
sa, e o progresso das cincias matemticas (clculo das probabilidades)
permitiu aos aritmticos polticos alcanar respostas a seus questiona-
mentos. A Matemtica social de Condorcet, as Quaestiones calculi politici
de Leibniz, [...], ou ainda os Essais darithmtique politique de Lagrange
constituem exemplos do interesse de muitos cientistas europeus pela
abordagem quantitativa aparentada com a aritmtica inglesa: todos tm
por objeto resolver pelo clculo as diculdades da gesto dos Estados.
Mais ainda, a Enciclopdia de Diderot e dAlembert dene a Aritmtica
Poltica como aquela que tem por nalidade pesquisas teis arte de
governar os povos (1751) (Martin, 2001: 20). Nas palavras de Desro-
sires, esses clculos eram apresentados como mtodos prticos para
solucionar problemas concretos (1998: 24).
E por qual razo o modelo francs foi entendido por Olivier Mar-
tin (2001) como uma terceira matriz de desenvolvimento do conheci-
mento estatstico? Ao que tudo indica, isso decorre do fato de que, na
Frana, ao contrrio da Inglaterra, os recenseamentos no encontravam
tantas resistncias polticas e, portanto, puderam ser conduzidos. Alm
disso, a matriz alem preocupava-se sobremaneira com os procedimen-
tos analticos e a francesa pde pensar questes metodolgicas sobre a
contagem da populao e da incidncia de fatores socioeconmicos e
demogrcos. De acordo com Martin (2001: 15), os recenseamentos da
25
populao durante longo tempo encontraram obstculos que tornavam
a sua realizao inconcebvel, seja materialmente, seja losocamente.
Ao super-los, a Frana teve nos recenseamentos uma ferramenta de
inovao de gesto e de governo.
Entre os obstculos mencionados, h uma parcela ligada s ques-
tes materiais que dizem respeito necessidade de dispor de uma orga-
nizao complexa e de uma estrutura administrativa, ao mesmo tempo
incontestada e ativa na coordenao das atividades de produo de da-
dos. J entre os obstculos loscos ou religiosos havia, ao menos no
mundo cristo ou hebraico, a atitude ambgua e mesmo contraditria
armada na Bblia: enumerar a populao era uma atitude sacrilgica
por visar questionar o segredo da Vida e da Criao, mas, ao mesmo
tempo, Deus poderia ordenar os recenseamentos. Por exemplo, um
recenseamento pode ser descrito como ordenado por Deus, enquanto,
segundo outra fonte, trata-se de algo vindo de Sat. Em certas circuns-
tncias, esses obstculos foram superados. Foi em particular o caso, e
de modo durvel, a partir de meados do sculo XVII em toda a Europa
ocidental (Martin, 2001: 15-17).
Na Frana, o recenseamento da populao e dos bens foi, de cer-
ta maneira, uma contabilidade social: em 1637, por exemplo, Richelieu
realizou um censo dos parisienses para calcular as suas necessidades ali-
mentares. Nessa poca, a dimenso da descrio estrutural
10
da realidade
foi se sobrepondo conjuntural e as investigaes constituam, portan-
to, em tcnicas de Estado, instrumentos de gesto e administrao, mas
no estavam ligadas a preocupaes de ordem imediatamente cientca
(economia, demograa). Elas deveriam possuir utilidade innita, num
movimento pragmtico de aderncia dos planos estatsticos aos planos
de governo e, como tambm lembra Martin, os empreendimentos de
contagem tiveram um outro objeto: a educao do prncipe, na qual o
Estado, seu territrio e recursos seriam esquadrinhados na justicativa
do saber real (p. 15).
Para Alain Desrosires, a Frana no chegou a constituir uma
matriz, uma tradio intelectual, mas inovou na concepo e na incor-
porao de ferramentas estatsticas. A Frana teria inaugurado uma tra-
dio administrativa das estatsticas (Desrosires, 1998: 26). Contu-
do, independentemente da natureza da tradio inaugurada, as origens
10
Por estruturais entende-se
os dados que, pela natureza
dos fenmenos que descrevem,
apresentam pouca variabilidade
no tempo, permitindo um
monitoramento em intervalos
maiores. Ao contrrio, dados
conjunturais indicam fenmenos
que tendem a oscilar com maior
freqncia e, portanto, exigem
monitoramentos constantes.
Ambos so de importncia para
o planejamento e gesto de
polticas, mas diferenciam-se
pelo tempos de produo.
26
desse processo podem ser localizadas na centralizao administrativa
conduzida pelo Cardeal Richelieu, e em Fnelon, preceptor do duque
de Borgonha, herdeiro do trono de Luis XIV, ao encomendar pesquisas
que subsidiassem a educao do prncipe. Entretanto, ambas as inicia-
tivas podem ser pensadas como inseridas no plano macro da estratgia.
Agora, Michel Foucault (2000: 151-153) vai destacar a importncia do
plano ttico, operacional, do processo de centralizao do poder e for-
talecimento da gura do Duque de Borgonha, neto de Luis XIV, e, com
isso, uma nova gura ganha centralidade, qual seja, a do funcionrio
Boulainvilliers.
Ser esse ltimo o responsvel por traduzir e sistematizar no Ba-
lano da Frana informaes sobre economia, instituies e costumes
da Frana de Luis XIV, obtidas pelos recenseamentos e pelas pesquisas
especiais, que sero a base da educao do prncipe, do saber com o qual
ele vai poder reinar. Sua importncia nasce, segundo Foucault, de uma
questo de pedagogia poltica, ou seja, o que deve saber o prncipe e
de onde e de quem ele deve receber seu saber? O conhecimento que im-
portava, para Foucault, no seria do Tlemaque de Fnelon, de 1695,
e que se constitua numa tentativa de descrever tudo e todos. Impor-
tavam, no caso, os conhecimentos sobre o Estado, o governo e o pas,
necessrios para quem iria ser chamado a substituir Luis XIV, aps a sua
morte e que, por sua vez, estavam sistematizados no balano redigido
por Boulainvilliers e balizados no conhecimento da burocracia sobre
prticas e verdades estabelecidas.
Nas palavras do prprio Foucault, Luis XIV pede, pois, esses
relatrios [Balano da Frana] aos seus intendentes. Depois de vrios
meses, eles so juntados e reunidos. O crculo do duque de Borgonha
crculo que era constitudo de todo um ncleo da oposio nobiliria,
de uma nobreza que reprovava ao regime de Luis XIV ter ferido seu po-
derio econmico e seu poder poltico recebe esse relatrio, e encarrega
algum que se chama Boulainvilliers de apresent-lo ao duque de Bor-
gonha, de torn-lo mais leve, pois era enorme, e depois de explic-lo, de
interpret-lo: de recodic-lo [...] Boulainvilliers, de fato, faz a triagem,
faz a depurao daqueles enormes relatrios, resume-os em dois grossos
volumes. Enm, redige a apresentao, que ele acompanha com certo
nmero de reexes crticas e com um discurso: o acompanhamento
27
necessrio, pois, daquele enorme trabalho administrativo de descrio e
de anlise do Estado. Esse discurso assaz curioso, uma vez que se trata,
para esclarecer o Estado atual da Frana, de um ensaio sobre o antigo
governo da Frana, at Hugo Capeto (Foucault, 2000: 152-153).
Aqui Foucault est ressaltando um ponto que trataremos mais
adiante, mas que possui importncia na compreenso dos processos
de legitimao da produo e do uso das estatsticas. Para ele, Boulain-
villiers fazia, no discurso de introduo ao Balano da Frana, uma cr-
tica ao fato de que o saber do rei fosse um saber fabricado pela mquina
administrativa: trata-se de protestar contra o fato de que o saber do rei
acerca dos seus sditos seja inteiramente colonizado, ocupado, prescrito,
denido, pelo saber do Estado acerca do Estado. A pergunta colocada
se os conhecimentos burocrticos, scais, econmicos, jurdicos, que
so necessrios ao funcionamento da monarquia administrativa, deve-
ro ser reinjetados no prncipe pelo conjunto das informaes que lhes
so dadas e que lhe permitiro governar? (Foucault, 2000: 154).
Em suma, o que est sendo destacado uma derivao das preo-
cupaes taxionmicas da matriz alem das estatsticas. A preocupao
com o modo como o soberano ir classicar e gerir a economia e cuida-
r dos contedos polticos que movem a produo do saber do sobera-
no, nos quais as estatsticas assumem papis proeminentes na operao
dos discursos de poder. Tal preocupao ser trazida ao primeiro plano
e vai revelar que, mais do que isentos, os nmeros e as formas como
eles esto organizados respondem s dinmicas das disputas de poder
em torno das regras sobre como e quem governa: eles so instrumentos
de construo de discursos de verdade que almejam a objetividade e a
legitimidade enquanto pressupostos; so resultado de mltiplos proces-
sos sociais de contagem, medio e interpretao de fatos e, portanto,
dependem da circulao do poder para se reproduzirem.
Dessa forma, a anlise sociolgica das estatsticas exige que in-
terpretaes, significados e segredos sejam assumidos como elemen-
tos de compreenso da produo e utilizao de dados estatsticos.
Ainda mais se tomarmos as formas contemporneas de racionalida-
de ps-anos 1970 - riscos e vigilncia - como tributrias dos modelos
de objetivao da realidade do sculo XIX, mas, sobretudo, como po-
tencializadas por dois novos processos sociais, ou seja, pela expanso
28
dos sistemas de informao e pela dependncia e/ou vinculao da
produo de informaes s linguagens e arquiteturas das tecnolo-
gias e da informtica (Deflem, 1997: 13), em um movimento que, em
alguns casos, pode fetichizar a tecnologia como panacia para todos
os males da burocracia e como soluo para os dilemas da transpa-
rncia democrtica. Compreender esses processos entender a rela-
o entre mecanismos de controle social e vigilncia, de um lado, e
ampliao de direitos individuais, de outro; , para concluir, com-
preender as prticas de uma racionalidade governamental que atri-
bui ao Estado o papel de coordenao das atividades da sociedade e,
em contrapartida, garante o respeito a um conjunto de direitos
As e s t a t s t i c a s na p e r s p e c t i v a
de Fo uc a ul t
Em uma publicao editada por Grahan Burchell, Colin Gordon e
Peter Miller, intitulada The Foucault Effect, Studies In Governmentality,
o lsofo Ian Hacking (1991) escreve um captulo sobre como possvel
fazer a histria das estatsticas a partir da perspectiva de Foucault. Nele,
Hacking nota que, para Foucault, as estatsticas so parte dos mecanis-
mos e da tecnologia de poder do Estado moderno, nascido no sculo
XIX em substituio ao modelo familiar de governo, e so utilizadas
no processo de controle da populao. Signica dizer que a sntese das
tradies alem e inglesa de produo de estatsticas ocorre simultanea-
mente transformao/consolidao do modelo de Estado e amalga-
mada pela procura da governamentalidade, das tticas de governo que
permitem denir a cada instante o que deve ou no competir ao Estado,
o que pblico ou privado, o que ou no estatal (1992: 292).
Esse novo modelo de Estado transforma a populao em fim
e instrumento de governo e preocupa-se em geri-la em profundi-
dade, minuciosamente, no detalhe; preocupa-se com dispositivos
de vigilncia e disciplina da populao. Novos campos de saber so,
ento, estruturados para responder s demandas postas. No por
acaso, Martin (2001: 30) afirma que as estatsticas criminais tenham,
no sculo XIX, permitido, seno contribudo, para o nascimento da
29
sociologia criminal e da criminologia na Europa por certo, como
veremos, no no Brasil, onde a criminologia foi colonizada pelo
positivismo jurdico. J em Vigiar e Punir (1991) h a indicao que
o sculo XIX elegeu a delinqncia como uma das engrenagens do
poder, correspondendo a uma mutao radical na produo discur-
siva sobre criminalidade e uma nova mecnica do poder, que no
diz mais respeito exclusivamente lei e represso, mas que dispe
de uma riqueza estratgica na medida em que investe sobre o corpo
humano, no para suplici-lo, mas para adestr-lo; para explorar-lhe
o mximo de suas potencialidades, tornando-o politicamente dcil e
economicamente produtivo.
Mais, uma mecnica do poder - disciplinar que reclama re-
gistro contnuo de conhecimento, ou seja, tudo o que esteja s suas
voltas exercido pelo poder e produz saber. Trata-se, por conseguin-
te, de uma forma de poder que se ope ao modelo da soberania: em
vez de orientar a pesquisa sobre o poder para o mbito do edifcio
jurdico-poltico da soberania, para o mbito dos aparelhos de Es-
tado e das ideologias que o acompanham, deve-se orient-la para o
mbito da dominao (e no da soberania), para o mbito dos ope-
radores materiais, das formas de sujeio, dos usos e das conexes
dos sistemas locais dessa sujeio e para o mbito, enfim, dos dispo-
sitivos de saber (Foucault, 2000: 40).
As estatsticas constituiriam-se em ferramentas de esquadrinha-
mento e monitoramento das regularidades da populao, colaborando
no desbloqueio da arte de governar: [...] se a estatstica tinha, at ento,
funcionado no interior do quadro administrativo da soberania, ela vai
revelar pouco a pouco que a populao tem uma regularidade prpria:
nmero de mortos, de doentes, regularidade de acidentes, etc; a estats-
tica revela tambm que a populao tem caractersticas prprias e que
seus fenmenos so irredutveis aos da famlia: as grandes epidemias, a
mortalidade endmica, a espiral do trabalho e da riqueza; revela nal-
mente que atravs de seus deslocamentos, de sua atividade, a popula-
o produz efeitos econmicos especcos. Permitindo quanticar os
fenmenos prprios populao, revela uma especicidade irredutvel
ao pequeno quadro familiar. A famlia como modelo de governo vai
desaparecer. Em compensao, o que se constitui nesse momento a
30
famlia como elemento no interior da populao e como instrumento
fundamental (Foucault, 1992: 288).
Esse deslocamento sofrido pelo Estado, do modelo familiar ao
burocrtico, ter importantes efeitos econmicos e exigir a criao
de mecanismos e/ou instncias responsveis por classificar e contar
os fenmenos da sociedade com vistas a identificar suas regularida-
des. Foi durante a segunda metade do sculo XVIII e nas primeiras
dcadas do XIX que foram criados os organismos oficiais encarrega-
dos de realizar as pesquisas estatsticas, reunir as informaes esta-
tsticas e assegurar sua difuso junto aos governantes e ao pblico.
Em termos histricos, em 1756 a Alemanha e a Inglaterra criaram o
primeiro organismo oficial de estatstica. Na Frana, em 1784, Necker
props a criao de um Bureau central de pesquisa e ensino, encar-
regado de recolher todas as informaes de ordem econmica, social
e demogrfica. Um pouco antes de 1800, Franois de Neufchteau
lanou as premissas de um servio desenvolvido de estatstica (so-
bretudo com a criao de uma cadeira de estatstica no Collge de
France). Em 1800, Lucien Bonaparte criou o Bureau de Statistique,
ligado ao Ministrio do Interior (Martin, 2001: 27-30).
Nesse movimento, as estatsticas j haviam sido incorporadas
como prticas de governo e, agora, sintetizavam a realidade segundo
as regras e classificaes oficiais e procedimentos cientficos dispo-
nveis. Elas podiam ser, com isso, disseminadas e divulgadas como
mecanismos de gesto do conhecimento do Estado e, ainda, revelar
as regularidades da populao e do territrio. Novamente, segundo
Olivier Martin, a autonomizao crescente dos organismos encar-
regados da produo e da anlise das estatsticas progressivamente
permitiu a estas alcanar uma difuso pblica. Pouco a pouco se le-
vantou o vu de informaes cujo segredo era at l perfeitamen-
te guardado, sobretudo porque as estatsticas eram consideradas
simples instrumentos de gesto, simples meios de administrao e,
portanto, parte dos arquivos pessoais dos administradores do reino.
Pouco a pouco o pblico foi associado e informado: desde ento as
estatsticas no constituem mais um espelho para o prncipe e seus
administradores, mas um espelho da nao para a nao, ou um es-
pelho da sociedade para a sociedade (2001: 24).
31
E nesse contexto que, como arma Senra (1998), as estatsti-
cas fazem-se instrumento de saber e poder e, de fato, a partir do sculo
XVIII, tiveram papel decisivo na formao da moderna arte de governar,
sob a gide do liberalismo, pautado no pensamento econmico, tomado
como tecnologia de governo; ento, compreende-se que governar go-
vernar os homens, norteando-se suas condutas com vistas a uma maior
segurana social. O poder no se situa em nenhum lugar exclusivo ou
privilegiado, sendo essencialmente difuso [...] antes e acima de tudo
relacional, perpassando tanto os dominantes quanto os dominados. Por
demais, o poder exercido atravs de discursos que produzem verdade,
de modo a legitim-lo, onde as estatsticas tm um papel argumentativo
especialmente marcante, na medida em que se oferecem como lingua-
gem comum capaz de facilitar as relaes humanas
11
.
Se o olhar est no poder, deve-se, ento, consider-lo como uma
rede produtiva que atravessa todo o corpo social e que depende do ac-
mulo de saber mediante mtodos de observao e vigilncia, procedi-
mentos de pesquisa, aparelhos de vericao (Adorno, 1991). Signica
dizer que, se as estatsticas so um dos mecanismos utilizados na vigi-
lncia da populao, vale considerar que a lgica de sua produo res-
ponderia incorporao deste tipo de ferramenta entre as estratgias
para controlar as aes do Estado. As estatsticas deveriam, portanto,
assumir papel de relevncia nas estratgias de controle social.
Vale considerar, na perspectiva foucaultiana de abordagem das es-
tatsticas, que se est falando da possibilidade de uma taxionomia e do
uso e da interpretao que dela feita. Para Foucault, a palavra-chave
desse processo interpretao, constituindo-se no elemento central
do saber, que, por sua vez, est no cerne do seu pensamento. O que
prprio do saber no nem ver nem demonstrar mas interpretar
(Foucault, 2002: 55).
Saber este que ter funo estratgica na transformao do mo-
delo de governo j que incide sobre os corpos dos indivduos e que ser
incorporado como dispositivo de disciplinamento da populao. Trata-
se de um dispositivo de biopoltica, de uma nova forma de poder que
resulta do desenvolvimento da medicina e do direito, onde sero cons-
trudos os padres cientcos aos quais os corpos devem submeter-se.
O poder, para o seu exerccio, tem de ser aceito no somente como algo
11
Jardim (1999) vai lembrar
que a abordagem do estado
como uma estrutura relacional
e perpassada por redes de saber
e poder tambm est na origem
das teorias de Nico Poulantzas,
cuja obra contempornea
de Michel Foucault. Para
Poulantzas (apud Jardim,
1999: 41), a monopolizao
permanente do saber por parte
do estado-sbio-locutor, por
parte de seus aparelhos e de
seus agentes, que determina
igualmente as funes de
organizao e de direo do
estado. Contudo, ao meu ver,
a diferena entre os autores
que o estado, para Poulantzas,
um campo de lutas de fraes
de classe e responde dinmica
da diviso social do trabalho.
J Foucault preocupa-se mais
com os mecanismos de sujeio e
dominao das populaes, no
obstante as lutas no interior do
aparelho de estado.
32
externo, mas como algo inerente prpria estrutura de comportamento
e o saber vai servir, exatamente, para fazer a interconexo entre poder e
corpos, objetos ltimos da ao do Estado (Garland, 1990: 138-139).
Isso signica, em Foucault, uma concepo de racionalidade go-
vernamental que David Garland (1999) v como capaz de iluminar a
dimenso das prticas repressivas de governo e suas lgicas operativas.
Segundo Garland (1999), a idia de racionalidades governamentais re-
mete antes aos modos de pensar e aos estilos de raciocnio que se con-
cretizaram numa determinada srie de prticas. Ela nos orienta para as
formas de racionalidade que organizam essas prticas e lhes fornecem
seus objetivos, seu saber e suas formas de reexo. As racionalidades so,
portanto, prticas
12
, antes que entidades tericas ou discursivas.
Assim, as prticas burocrticas que vo informar o sentido das
polticas e, mesmo com a delimitao de controles dos dirigentes polti-
cos sobre a administrao, a disputa pela gesto do aparelho de Estado
ser microfsica, cotidiana. A questo est, como em Boulainvilliers, no
fato de ser a burocracia quem vai determinar qual o estoque de conhe-
cimento sobre si mesma que o dirigente ter, tanto em termos normati-
vos quanto, principalmente, de controle. Em resumo, uma das questes
clssicas dos estudos sobre burocracia a do seu controle
13
(Girglioli,
1993). Nisso, as estatsticas criminais tenderiam a falar mais do que
considerado pertinente pela burocracia do sistema de justia criminal
do que traar as caractersticas de crimes e criminosos, tal como iremos
ver nos captulos subseqentes. A importncia de discutir os processos
de produo de estatsticas est, exatamente, na possibilidade terica de
revelarem o grau de adeso das prticas de poder aos requisitos demo-
crticos de transparncia e controle pblico do poder.
Neste sentido, Foucault retrabalha, no plano microssociolgico,
questes clssicas do pensamento de Max Weber ao explorar os pro-
cessos de racionalizao, prossionalizao e burocratizao no desen-
volvimento e funcionamento do modelo de justia criminal e, por con-
seguinte, explorar o impacto dessas foras sobre o mundo social e as
relaes humanas (Garland, 1990: 177). Todavia, ao contrrio de Weber,
ele concebe o poder como oposto soberania e d destaque para os
dispositivos de saber e para os usos e conexes dos sistemas locais de
dominao (Foucault, 2000: 40).
12
Exemplos de tais prticas
caram explcitos no estudo
exploratrio realizado para
a denio do objeto dessa
tese. Foram feitas entrevistas
dirigidas com o diretor e com
funcionrios do Instituto
de Identicao Ricardo
Gumbleton Daunt, rgo da
Polcia Civil de So Paulo
responsvel pela identicao
civil e criminal de indivduos
no estado (emisso de RG,
reconhecimentos e atestados de
antecedentes criminais, entre
outros). Nessas entrevistas,
constatou-se que as normas
que guiam os procedimentos de
identicao civil e criminal
so, quase todas, costumeiras,
no havendo regras explcitas e
regulamentos escritos. No caso
do reconhecimento datiloscpico
(impresses digitais), a nica
norma escrita um manual de
instrues produzido em 1975,
no incio da implantao dos
equipamentos de informtica
na rea, que seguido at hoje
pela funcionria mais antiga
do Instituto que, por sua vez,
ensina suas regras aos novos
funcionrios
13
Duas outras perspectivas
tambm tratam do controle e
visibilidade dos procedimentos
burocrticos. Em Weber, um
sistema de dominao racional
legal impe um governo
burocrtico, na medida em
que seus benefcios so altos
(preciso, velocidade, no
ambigidade, continuidade,
unidade, subordinao
estrita, reduo de atritos
e de custos humanos e
materiais). O problema
quando a burocracia usurpa
o processo de deciso poltica
de acordo com sua tendncia
fundamental de transformar
todos os problemas polticos em
problemas administrativos
(Bendix, 1986:338). Assim,
para esse autor, uma das
formas de evitar o absolutismo
burocrtico, que se caracteriza
pela negao da legitimidade
33
Isso no signica, entretanto, desconsiderar que a questo da in-
terpretao e da possibilidade de uma taxionomia em Foucault embute
tambm a discusso, como destaca Hacking (1991), de que as estatsti-
cas no so desprovidas de ideologia e retroalimentam o funcionamen-
to e os interesses da burocracia de Estado, a qual, envolvida na produo
das estatsticas, uma de suas mais annimas estruturas e , tambm,
quem determina no somente regras administrativas, mas classicaes
e critrios de seleo de prioridades de governo. O problema, portanto,
seria os parmetros e os objetivos por detrs das classicaes que, no
limite, traduziriam a gramtica e a linguagem do poder.
Linguagem que, conforme arma Senra (2000), opera para tornar
o mundo ausente, distante e governvel. As informaes estatsticas no
revelam as realidades e a comensurabilidade advindas no inerente
aos fatos, s coisas, s pessoas, mas uma qualidade que se lhes atribui
o observador, isso , as escolhas conceituais e processuais inuem nos
resultados; em lugar da desejada e desejvel objetividade cientca tem-
se uma possvel objetivao. Ao longo de todo o processo, tradues e
tradues so praticadas, de modo que os resultados alcanados, ao m
e ao cabo, sero simulacros ou aproximaes das realidades, o que, con-
tudo, no lhes tira importncia nem os faz dispensveis [...].
Alain Desrosires (1993: 12), preocupado com a relao entre es-
pao pblico e estatsticas, vai tomar o plano da linguagem como neces-
srio para formalizar as coisas e destaca que ele no preexiste ao debate
sobre a constituio de um mnimo de consenso e/ou elementos de re-
ferncia comuns aos diferentes atores. Assim sendo, a estatstica atravs
de seus objetos e suas nomenclaturas, grcos e modelos, uma lingua-
gem convencional de referncia, cuja existncia permite que um certo
espao pblico se desenvolva, mas cujo vocabulrio e sintaxe podem ser,
eles tambm, colocados em debate: o debate sobre o referencial do deba-
te, sobre as palavras empregadas para conduzi-lo, um aspecto essencial
de toda controvrsia. [...] as convenes de equivalncia e permanncia
dos objetos que fundam a prtica estatstica so elas tambm o produto
de investimentos polticos, sociais e tcnicos bastante custosos (p. 22).
Nelson Senra, novamente, (2000: 37-39; 48) destaca que precisa-
mos compreender quem oferece as estatsticas e como esse processo
realizado, numa discusso sobre o possvel em contraponto ao desejvel
poltica e pelo reforo do
discurso administrativo,
garantir a revelao pblica
de prticas e processos sociais e
organizacionais. Numa outra
perspectiva, Hanna Arendt
arma, ao analisar as origens
do totalitarismo, que cada
fragmento de informao
concreta que se inltra atravs
da cortina de ferro, construda
para deter a sempre perigosa
torrente de realidade vinda
do lado no totalitrio
uma ameaa maior para o
domnio totalitrio do que
era a contrapropaganda para
o movimento totalitrio
(Arendt, 1990: 442). Em
outras palavras, Hanna Arendt
associa o acesso s informaes
s estratgias do movimento
totalitrio para garantir sua
permanncia no poder. Por
associao, e tendo em vista
a histria social e poltica do
Brasil nos ltimos 30 anos,
possvel, nessa perspectiva,
pensar a diculdade de controle
da burocracia brasileira como
um dos sinais da permanncia
autoritria existente na
mquina do estado brasileiro e,
por conseguinte, como indicativo
da no concluso do processo de
redemocratizao do pas.
34
e que ser conduzida na esfera de centros de clculo, que, conforme
Bruno Latour, se constituem em espaos encarregados de coordenar a
transformao de um crescente volume de dados gerados pelos sistemas
de informao informatizados em agregados estatsticos que sirvam ao
governo do Estado e da sociedade
14
. Na perspectiva de Latour (2004;
2001: 143), nos centros de clculo so operados modelos de traduo
dos registros individuais em snteses complexas, em indicadores sobre
variados fenmenos da realidade. Atividade essa, por sua vez, que de-
pender da qualicao e do conhecimento tcnico dos diversos pros-
sionais envolvidos. Por intermdio desses conhecimentos que novos
mtodos, tcnicas e desenhos de pesquisa quantitativa podem receber
a chancela de qualidade que torna seus resultados tangveis de serem
aceitos como objetivos e conveis. A competncia vai determinar o
desempenho.
Os centros de clculo so, nas palavras de Haggerty (2001: 85), um
recurso de poder e ocupam um lcus privilegiado para uma eventual
coordenao de tempos e contedos de oferta e demanda de informa-
es estatsticas (Senra, 2000). De um lado, uma agenda de produo de
dados que pode chegar ao limite da vigilncia e do controle da popula-
o e do vigilante. Por outro, a necessidade governamental, sobretudo,
de dados que permitam o aumento de conhecimento sobre a realidade
e, por conseguinte, a possibilidade de desenhos de polticas e aes de
interveno. Nesse lcus, a coordenao vai discutir as nomenclaturas e
as tcnicas utilizadas no levantamento dos registros estatsticos e vai de-
terminar os discursos que melhor amparem as estratgias de dominao
estabelecidas e que, por isso, sero disseminados.
Conhe c i me nt o e s e g r e do na
a r t e de g ov e r na r
Nessa perspectiva, as estatsticas assumem papel de destaque e
podem servir de ferramenta de accountability do sistema de justia
criminal. Neste processo, nota-se a fora de um fenmeno crucial
para a organizao do modelo de justia criminal e que se ope in-
corporao da transparncia e da publicidade dos atos burocrticos
14
Por Centros de Clculo,
Nelson Senra (2000) entende,
primordialmente, as agncias
pblicas de estatsticas, nos
moldes do Instituto Brasileiro
de Geograa e Estatstica
IBGE e instituies congneres.
Aqui, toma-se o conceito num
sentido mais amplo, englobando
os departamentos e setores
internos s instituies de
justia criminal encarregados de
produzir informaes estatsticas
e, mesmo, informaes
cadastrais. A condio para o
centro de clculo est, assim,
condicionada existncia
de especialistas na anlise
e interpretao dos dados
estatsticos disponveis e
capacidade de coordenao dos
discursos existentes sobre os
dados tratados. Todavia, como
veremos nos prximos captulos,
o embate entre agncias externas
e internas s instituies de
justia foi uma constante
na histria das estatsticas
criminais no mundo e, mais do
que ele, a consolidao de esferas
de coordenao da produo e
do uso dos dados est na fora
da transparncia e do controle
pblico do poder enquanto
requisitos da democracia
(Naes Unidas, 2001).
35
tomados no mbito das instituies que compem o sistema acima
citado. Trata-se do segredo embutido na arte de governar e distri-
buir justia
15
. Desta maneira, o acesso informao transforma-se,
nas organizaes de tal sistema, em fator estratgico desses jogos de
poder. Joo Almino (1986: 98-99) afirma que o segredo constitui
uma forma de evitar-se o julgamento, preservando, assim, o lugar
do poder. Ele permite, ademais, que uns poucos possam ser deten-
tores de um saber, o dos segredos polticos, com o qual pretendem
exercer um poder exclusivo [...] Isso pode ocorrer, na realidade, no
apenas na administrao, mas tambm nas profisses, preservando
seus agentes do exame de seus atos por parte do pblico.
Miriam Moreira Leite (2002: p 65-66), ao interpretar como Sim-
mel trabalha com o segredo na construo da sociabilidade, vai reforar
o papel do segredo na manuteno desse lugar do poder. Segunda a au-
tora, o conhecimento do outro pode no se referir ao outro em si, mas
parte que manifesta aos demais. O conhecimento o lugar adequado
da discrio. Esta no consiste somente em respeitar o segredo do outro,
sua vontade de ocultar uma ou outra coisa, mas evitar conhecer o outro
o que ele positivamente no nos revele. O que no se oculta se pode
saber e o que no se revela no se deve saber. [...] o segredo modica
a atitude daquele que o guarda e sua relao com os outros. Signica
enorme ampliao da vida porque oferece a possibilidade de ter um se-
gundo mundo, que passa desapercebido dos outros.
Seria esse um mundo perpassado por cdigos privados de organi-
zao e partilha do poder, no qual as instituies que compem o siste-
ma de justia criminal do pas, responsveis pela produo de estatsti-
cas, objeto ltimo aqui analisado, reforam a tradio patrimonialista de
uso privado do espao e recursos pblicos, ilustrando aquilo que Weber
indica como resultado de uma disfuno do aparelho burocrtico
16
. Seja
como for, a anlise sociolgica do segredo est intimamente ligada es-
truturao das relaes sociais e ao sentido que os indivduos lhes do.
Segundo Simmel (1939), tudo que comunicamos ao demais, includo
o mais subjetivo, espontneo e condencial, uma seleo daquele todo
anmico real (p. 335). E nesse processo, para o autor, toda a estrutura da
vida moderna, fundada no conceito de economia de crdito muito
mais amplo, segundo ele, do que o aspecto meramente econmico do
15
No estou falando do segredo
de justia, instrumento jurdico
utilizado para, segundo os
operadores do direito, preservar
as investigaes, garantir
direitos de privacidade, relaes
familiares e/ou assegurar a
integridade fsica e emocional de
envolvidos em casos especcos
atendidos pelas instituies
de justia. Aqui, o segredo
analisado aquele que evita
o conhecimento pblico da
administrao da justia, ou
seja, todos os mecanismos que
permitem que o funcionamento
do sistema de justia seja uma
arte para iniciados e, portanto,
algo que possa ser manipulado
pelos jogos de poder existentes;
pelo estoque de informaes
disponvel.
16
Uricoechea (1980:14), ao
descrever o caso brasileiro,
ir demonstrar que modelos
patrimonialistas tm por
caracterstica, exatamente,
o carter [...] irracional,
pragmtico, ad hoc do processo
decisrio, na medida em que
existe confuso entre pessoa e
cargo ocupado, entre interesse
pblico e privado.
36
capitalismo no seria possvel sem a existncia de um outro conceito
associado do segredo, qual seja, o da mentira. Ainda segundo Simmel,
a mentira que se impe, ou seja, que no seja descoberta, constitui,
indubitavelmente, um meio de realizar certa superioridade espiritu-
al, aplicando-a na direo e submisso dos menos avisados (Simmel,
1939: 337). Assim, a verdade e a mentira tm [...] a maior importncia
para as relaes dos homens entre si. As estruturas sociolgicas se dis-
tinguem de um modo caracterstico, segundo o grau de mentira que as
alimenta (p. 336). Por conseguinte, mundos paralelos podem coexistir
e o que vai determinar suas interconexes vai ser a transparncia e o
acesso s informaes disponveis; vai ser o grau de segredo embutido
nas relaes sociais.
Em outras palavras, a mentira tambm se realiza pela omisso
de informaes e/ou pela falta de transparncia e estas, em maior ou
menor grau, so fundamentais vida social. A mentira uma ttica e
um meio de atingir um m e, nesta busca, o segredo e a ocultao so
fundamentais. Vale ressaltar, no entanto, que a mentira, referida ao fato
sociolgico trabalhado por Simmel, no necessariamente possui um pa-
pel, uma funo negativa. O valor negativo atribudo pela tica men-
tira no pode, segundo o autor, ocultar sua importncia sociolgica na
conformao de certas relaes concretas (Simmel, 1939: 339).
Nesse processo, no somente necessitamos de uma determinada
quantidade de verdade e erro como base de nossa vida mas tambm de
uma mescla de claridade e obscuridade, na percepo dos nossos ele-
mentos vitais. Penetrar abertamente ao fundo de algo destruir o seu
encanto e deter a fantasia tecida em suas possibilidades (Simmel, 1939:
349). Entretanto, no obstante essa dimenso de positividade, quando o
foco desloca-se do eixo das relaes sociais para o das relaes de poder
existentes no interior das instituies de Estado, a falta de transparncia
facilita a falta de controle e o reforo do absolutismo burocrtico, para
retomar um termo de Weber.
A perspectiva de Simmel trabalha com a noo de que o mistrio
e o segredo fazem emergir a errada crena de que todo o segredo , ao
mesmo tempo, profundo e importante (p. 353) e, portanto, quaisquer
informaes que podem colocar em risco tais segredos so vistas com
reservas. Como exemplo, nos sculos XVII e XVIII os governos manti-
37
nham no mais absoluto segredo o valor das dvidas do Estado, a situao
dos impostos e, at, o nmero de soldados disposio. Foi somente no
sculo XIX que os governos mudaram de atitude e passaram a publicar
dados que antes eram classicados como sigilosos. O segredo, em Sim-
mel, uma determinao sociolgica que caracteriza as relaes rec-
procas entre os elementos de um grupo, ou melhor, junto com outras
formas de referncia, constitui-se em relao total. O sentido do segre-
do, neste momento, puramente exterior: est constitudo pela relao
existente entre aquele que possui o segredo e aquele que no o possui.
Porm, quando um grupo toma o segredo como forma de existncia, o
sentido sociolgico do segredo se converte em interno e determina as
relaes daqueles que o comungam
17
. O segredo nas sociedades um
fato sociolgico primrio, um gnero da convivncia, uma qualidade
formal de referncia, que, na ao recproca imediata ou mediata com
outras, determina o aspecto do grupo ou do elemento do grupo. No
exerccio secreto do direito e do poder, as aspiraes e poderes sociais
que vo sendo expulsos por outros novos se refugiam no segredo, que se
constitui, por assim dizer, num estado intermedirio entre o ser e o no
ser (Simmel, 1939: 364-380).
A poltica, a administrao e a justia foram perdendo os seus se-
gredos na medida em que o indivduo pde reservar-se mais, ou seja,
a dimenso do privado ganhou contornos mais denidos. Da mesma
forma, a vida moderna elaborou e elabora tcnicas de garantir o sigilo
das relaes privadas. A pergunta feita por Simmel a respeito desse fen-
meno aquela sobre a legitimidade do Estado em reproduzir o segredo
legitimado na dimenso do privado e, por conseguinte, no publicizar
muitos dos seus atos, mesmo sendo ele uma instituio que organiza a
vida em sociedade (Simmel, 1939: 356-357). No debate contempor-
neo, essa pergunta tambm ganha destaque. Para Cepik (2001: 02), os
segredos governamentais so compatveis com o princpio de transpa-
rncia dos atos governamentais somente quando a justicao de sua
necessidade pode ser feita, ela prpria, em pblico. Os segredos (os si-
gilos) so uma forma de regulao pblica dos uxos de informao,
sendo reivindicados em processos de deliberao intragovernamentais
sobre os temas domsticos considerados relevantes para a segurana na-
cional [...], processos decisrios durante os quais a revelao prematura
17
Analisando os papis
discrepantes entre indivduos
de um grupo social, Goffman
(1985: 132-133) ir indicar que
uma equipe deve ser capaz de
guardar os seus segredos e fazer
com eles sejam guardados. Por
trs dessa capacidade, ter-se-ia
o objetivo de manter a denio
do real estabelecida pelo seu
grupo e, portanto, o problema
bsico das representaes ou
papis sociais e polticos o
controle da informao.
38
das divergncias de opinio dentro do governo poderia ser danosa para
a segurana das operaes e para a possibilidade de sucesso de qualquer
das metas e planos eventualmente escolhidos. [...] O risco envolvido, do
ponto de vista da democracia, que o recurso ao sigilo impea a neces-
sria transparncia dos atos governamentais, tanto pela impossibilidade
de vericao de responsabilidades individuais na histria administra-
tiva das decises quanto pela restrio pura e simples dos direitos pol-
ticos dos cidados (Cepik, 2001: 03-04).
Para concluir a discusso sobre o papel do segredo na congura-
o das redes de poder, temos de considerar, ainda, um outro conceito
que, conforme ser visto nos captulos III e IV, adquire fora analtica
na existncia de grandes volumes de informaes e dados produzidos
pelas instituies do sistema de justia criminal, mas que so pouco ou
nada publicizados e/ou transformados em subsdios de polticas pbli-
cas. Trata-se do silncio que, no caso em questo, parece ser um dos elos
de articulao do saber na manipulao das redes de poder.
Teoricamente, Boaventura de Sousa Santos, no seu livro Toward a
New Common Sense (1995), vai demonstrar que o silncio no a falta
indiscriminada da linguagem, mas outrossim a autonegao de palavras
(contedos) especcas em momentos especcos do discurso para que
o processo de comunicao possa ser preenchido. O que silenciado,
portanto, uma expresso positiva do signicado. O silncio seria uma
das faces da linguagem, expressado na forma no falada, mas que diz
muito sobre a lgica que est por detrs de sua existncia. O silncio
no distribudo igualmente entre as vrias culturas do mundo (San-
tos, 1995: 150). Pode-se inferir, aqui, uma traduo desse processo, ou
seja, a no publicizao das estatsticas criminais pode comunicar muito
do sentido da ao da burocracia das instituies do sistema de justia
criminal: o direito informao poderia ser considerado como um dos
desenvolvimentos centrais da cidadania, capaz de operar transforma-
es mais ou menos simultneas nas esferas da liberdade (civil), da par-
ticipao (poltica) e da necessidade (social) e, por conseguinte, estaria
no contexto dos direitos difusos (Cepik, s/ano).
O desrespeito a esses direitos seria, assim, um sinal da perma-
nncia de modelos no democrticos na gesto da segurana pblica e
da justia criminal no Brasil e, numa hiptese trabalhada nesta tese, a
39
transparncia, enquanto requisito da democracia, estaria apenas recen-
temente colonizando as esferas de administrao e gesto da segurana
pblica e da justia criminal no Brasil, nas quais o silncio parece articu-
lar-se com as tentativas de evitar-se transformaes mais profundas no
modelo sistmico de justia existente. Trata-se de um aparente paradoxo
que rene segredo e silncio, de um lado, e transparncia formal e dis-
ponibilidade de dados, de outro. Porm, a questo central parece ser, as-
sim, que um regime democrtico precisa traduzir o princpio moral da
transparncia em proposies de desenho institucional (Cepik, 2001:
03). Do contrrio, as engrenagens da burocracia tenderiam a anular os
freios e contrapesos necessrios construo da democracia, para uti-
lizar uma antiga frase de Hamilton.
Tr a ns pa r nc i a e c ont r o l e
pbl i c o do po de r
A hiptese acima, por sua vez, caracteriza, ou ao menos, d con-
tornos a um imenso territrio explicativo no campo das cincias sociais
sobre as disjunes da democracia brasileira (Caldeira, 1992). No ob-
jeto aqui analisado, no entanto, essa hiptese nos remete ao debate so-
bre os procedimentos e as caractersticas da democracia (Bobbio, 1995;
1997; 2000). A questo que se congura aquela que toma as estatsticas
criminais, nascidas da busca da objetividade e da necessidade por insu-
mos tomada de deciso governamental, como capazes de assumirem
papel de destaque na publicizao das verdades que operam o funciona-
mento das instituies do sistema de justia criminal e, ainda, exercerem
requisitos de controle do poder.
Ao possurem a capacidade de coisicar conceitos abstratos e
fatos de realidade em nmeros, as estatsticas so acionadas pelo debate
poltico para validar discursos tanto em favor da transparncia quanto,
em sentido contrrio, em reforo do segredo. A identicao de suas
regras de produo e utilizao constitui, em conseqncia, um modo
de anlise sociolgica das transformaes sofridas, ao longo da histria
poltica recente do pas, no funcionamento das instituies encarrega-
das em garantir pacicao social e que, no limite, traduzem o embate
40
dos discursos de poder e mecanismos de dominao e construo de
identidades prossionais e institucionais.
Em outras palavras, ser em torno desse embate que dados, infor-
maes e conhecimento ganham relevncia exatamente por poderem
constituir-se em parmetros e estruturas para anlise. Mais do que ape-
nas identicar a permanncia de processos autoritrios no funciona-
mento do sistema de justia criminal brasileiro, essa perspectiva fornece
elementos na compreenso dos mecanismos de poder que continuam a
operar as prticas institucionais aps a redemocratizao do Brasil.
Como armam Leonardo Avritzer e Srgio Costa (2004: 02-03),
ao lado da construo de instituies democrticas (eleies livres,
parlamento ativo, liberdade de imprensa etc.), a vigncia da demo-
cracia implica a incorporao de valores democrticos nas prticas
cotidianas e a crtica sociolgica s teorias da transio indica a
necessidade de estudar, [...], o modelo concreto de relacionamento
entre o Estado, as instituies polticas e a sociedade, mostrando que
nessas intersees habita, precisamente, o movimento de construo
da democracia. A democratizao, nesse caso, j no mais o mo-
mento de transio....
Nesse sentido, torna-se pertinente pensar em termos procedi-
mentais e, com isso, analisar a incorporao da transparncia dos atos
governamentais e dos mecanismos de controle do poder no desenho de
polticas pblicas de pacicao social. O exerccio de anlise ser o de
contextualizar a fora dos discursos em defesa dos direitos humanos,
por exemplo, na mudana dos padres de policiamento, a partir do es-
tudo do ciclo de produo e uso de estatsticas criminais. As estatsticas
parecem, com isso, permitir uma viso privilegiada de um intenso cam-
po de disputas travadas em torno da transformao das prticas gover-
namentais cotidianas nessa rea.
Em reforo a essa perspectiva, verica-se que, para Bobbio (2000:
395), necessrio observar as condies com as quais os mecanismos
institucionais operam e se no se tornaram por demais opacas aos con-
troles democrticos. Em Bobbio tal necessidade nasce de uma grande di-
cotomia entre pblico e privado, donde o segredo a essncia do poder
e a democracia o poder em pblico. Por trs dessa aparente oposio
reside o desao de garantir que o Estado seja conduzido por autoridades
41
visveis e, com isso, controlveis quanto aos seus objetivos e decises. Em
resumo, a democracia nasceu com a perspectiva de eliminar para sem-
pre das sociedades humanas o poder invisvel e dar vida a um governo
cujas aes deveriam ser desenvolvidas publicamente (1995: 29-30).
Chegamos ao nal do primeiro captulo, assim, com a sensao de
que as estatsticas no permitem uma abordagem apenas unidimensio-
nal e indicam que uma sociologia das estatsticas criminais brasileiras
passa pela anlise do modo de produo e uso de dados, por certo, mas
tambm pela aproximao ou distanciamento das prticas burocrticas
cotidianas com modelos democrticos de gesto do Estado. Anal, se-
ro elas que daro signicado, na chave aristotlica de uma causa nal,
nos dados e informaes existentes e, com isso, permitiro a compreen-
so dos inmeros processos e relaes de saber e poder estabelecidos.
Parafraseando Schwartzman (1996: 6), um exame das prticas de
produo e uso de estatsticas criminais no Brasil, mais especialmente
em So Paulo, e em alguns pases da Amrica do Norte e da Europa
faz-se, portanto, necessrio para a identicao das agendas e de uma
ampla gama de variaes no modo como os rgos e setores de esta-
tsticas respondem s demandas de seus diferentes clientes e comuni-
dades prossionais, bem como lidam com as dimenses do segredo, da
transparncia demandada pela democracia e, mesmo, com a relao
entre produo de dados e tecnologia. E isso que os prximos cap-
tulos pretendem.
Antes, contudo, duas ltimas questes mostram-se relevantes. A
primeira, mais de carter metodolgico, trata de descrever as crticas
produo de informaes com base apenas nos registros administra-
tivos
18
. Ou seja, entre as crticas que as estatsticas criminais sofreram
ao longo do tempo, uma das que mais chamou a ateno e mobilizou
tcnicas e recursos foi aquela que percebeu que a natureza da atividade
criminosa e os mecanismos de sua medio e quanticao trazem di-
lemas validade e conabilidade das informaes como indicadores
sociais. Entre tais dilemas, a disponibilidade de estatsticas varia con-
forme o grau de transparncia social do fenmeno por elas descrito, ou
seja, variveis pblicas e denidas por meio de normas legais claras so
mais fceis de serem medidas do que percepes ou, mesmo, atos ilegais
(Fundao Joo Pinheiro, 1987: 40).
18
Documentos e procedimentos
originalmente voltados
execuo de aes e que, aps
tratamento, podem servir
produo de estatsticas
(boletins de ocorrncia policial
ou autorizaes de internao
hospitalar, por exemplo, que
tm a nalidade operativa, mas
que tambm so utilizadas no
monitoramento quantitativo de
doenas).
42
Ao contrrio de revelarem os fatores crimingenos, de identicar
situaes sociais que favorecessem a ocorrncia de crimes, as estatsti-
cas produzidas a partir dos registros administrativos das instituies
de justia criminal (boletins de ocorrncia, inquritos, processos, entre
outros) falavam mais de crime e o criminoso como construes sociais
e, enquanto tal, exigem a compreenso dos processos sociais de iden-
ticao de uma ocorrncia criminal (o que crime?), identicao
do autor da conduta desviante (quem o criminoso?) e os processos
formais de processamento dos conitos criminais e da punio (trata-
mento legal) (Seade, 2000).
Ci f r a s ne g r a s e
de f i ni e s do c r i me
Derivado dessas preocupaes, um novo conceito desenvolvi-
do e vai colaborar no desenho institucional das agncias produtoras
de estatsticas. Trata-se do conceito de cifras negras que, em texto
anterior, digo que podem ser explicadas pelo fato de somente uma
parcela das vtimas denunciar, aos distritos policiais
19
, as ofensas cri-
minais sofridas, pela interveno de critrios burocrticos de avaliao
e desempenho administrativo, pelas negociaes que ocorrem entre
vtimas, agressores e autoridades, bem como pelo provvel impacto
da implementao de polticas determinadas de segurana pblica.
Assim sendo, mudanas no comportamento das pessoas em relao
postura diante desses fenmenos poderiam reetir no movimento
dos dados ociais
20
. Entretanto, a despeito de todos os problemas in-
dicados, as sries estatsticas ociais indicam a tendncia da crimi-
nalidade, sobretudo quando cobrem um perodo relativamente longo
e, mesmo no correspondendo ao total de crimes cometidos, conse-
guem detectar a evoluo e os movimentos dos crimes durante deter-
minado perodo (Lima, 2002: 15-16). Em suma, alm da incidncia
de crimes nos registros, a expectativa mensurar aquilo que chegava
ao conhecimento ocial do Estado e, ainda, as percepes que os indi-
vduos tinham sobre crimes e criminosos. Isso acentuou a necessidade
de constituio de centros de clculo, na medida em que exigia a
19
nos distritos policiais,
unidade administrativa e
operacional da Polcia Civil do
Estado de So Paulo, que um
crime ocialmente relatado
ao estado e transforma-se num
procedimento administrativo
legal (Boletim de Ocorrncia).
Somente aps essa fase que
o estado toma conhecimento
ocial da existncia de um crime
e, dependendo da avaliao da
autoridade policial, pode iniciar
uma investigao sobre suas
causas e autores. Sabe-se que,
muitas vezes, um crime chega
ao conhecimento de autoridades
policiais, mas no ocialmente
relatado, tendo sua mediao
e resoluo encaminhadas
por intermdio de outros
mecanismos no sendo o sistema
de justia criminal.
20
Para solucionar esse problema
adota-se, usualmente, pesquisas
de opinio que investigam a
incidncia criminal junto
populao. Trata-se de uma
construo terico-metodolgica
que desloca o foco para a
vtima de ofensas criminais.
A aplicao de instrumentos
do tipo das Pesquisas de
Vitimizao pode, quando
articulada com as estatsticas
ociais, permitir uma anlise
mais renada da realidade,
mas tambm inuenciada
por uma srie de limitaes
metodolgicas dessas pesquisas.
Entre elas, uma principal,
mas no nica limitao
destaca que o questionamento
de determinada amostra da
populao sobre crimes e
violncia parte do pressuposto
que a pessoa perguntada saiba
o que o crime perguntado
e que ela o reconhea como
tal (Lima, 1997). A primeira
pesquisa de vitimizao foi
realizada em 1966 nos estados
Unidos pelo Centro Nacional
de Pesquisas de Opinio
NORC, sob o patrocnio
da Presidents Commission
on Law Enforcement and
Administration of Justice.
43
associao de sosticadas tcnicas de tratamento estatstico de regis-
tros administrativos em conjunto com a produo de dados primrios
por meio de surveys, questionrios de pesquisa de opinio. Sem os
especialistas, um volume considervel de dados no se transformava
em informaes e conhecimento teis ao do Estado na rea de
justia e segurana. Essa hiperespecializao contribui, dessa forma,
para deslocar o tema das estatsticas criminais do mbito exclusivo
dos operadores do sistema de justia criminal esse no foi o caso,
totalmente, do Brasil.
A segunda questo nal diz respeito, exatamente, limitao do
mtodo de pesquisa de vitimizao acima exposta e que fala sobre a
denio para crimes e criminosos que, at, merecer o status de ci-
ncia a criminologia ao, no esprito positivista, estudar a etiologia
do comportamento criminoso e prever a dinmica do crime e dos indi-
vduos que os cometem em funo de leis causais (Vaz, 1998: 32). Os
primeiros estudos sobre crime, entendido como um objeto especco,
o focam como problema de legitimidade e justia e sero produzidos
pelos juristas, que avocaro o saber e a competncia para lidar com suas
causas e efeitos. em torno do universo jurdico que o crime ganhar
signicado e passar a informar o contedo das estatsticas criminais.
No entanto, o que crime no um consenso entre tais prossionais e o
embate de vrias vises de mundo inuenciar a adoo de uma ou de
outra corrente jurdica.
Nesse processo, a produo de estatsticas criminais tem de re-
conhecer que as categorias e classicaes so socialmente construdas
em cada localidade. Em outras palavras, a denio do que crime e
de quem seriam os criminosos , usualmente, determinada pelas leis.
Todavia, quem poder considerar fatos e indivduos enquanto tais
uma discusso parte. Signica dizer, assim, que em alguns lugares e
momentos histricos, como veremos mais adiante, crimes e criminosos
so atribuies do Poder Judicirio e, em outros locais e momentos, da
polcia
21
. Numa terceira via, ainda, no mbito prisional que elas sero
pensadas. A histria da produo de estatsticas criminais no mundo
e no Brasil revela, por conseguinte, que muitos foram os que optaram
por coletar dados no mbito do Poder Judicirio, que seria o nico r-
go de Estado com legitimidade para considerar um fato como crime.
Ela era composta de uma
amostra de 10 mil entrevistas
domiciliares. A segunda
pesquisa, muito mais ambiciosa
e incorporando tcnicas de
painel (quando os mesmos
indivduos so entrevistados em
diferentes perodos de tempo),
foi construda com 60 mil
domiclios e 15 mil empresas.
(Joo Pinheiro, 1987: 42-47)
De l para c, as tcnicas para
aplicao de tais pesquisas
sosticaram-se sobremaneira
e passaram a compor as
agendas dos rgos nacionais de
estatstica.
21
Conforme Nelson Senra,
em Foucault a idia de
polcia tem sua raiz na
Alemanha e se associa
noo de administrao. Seu
objeto a vida, seja na sua
indispensabilidade, utilidade
ou como suprua, e seu
objetivo manter a ordem e a
disciplina denida nas normas
de uma razo de estado, que
se caracteriza pelo incentivo
ao desapego dos dirigentes
polticos a princpios gerais de
pacincia, sabedoria, prudncia
e diligncia. Para tanto, o
dirigente precisa de saberes
especcos e as estatsticas
conguram-se como um desses
saberes (Senra, 1996: 91).
44
Os defensores dessa proposta alegam que se coletassem os dados em
outros rgos, como as polcias, fatos e indivduos que posteriormen-
te seriam desconsiderados ou inocentados, estariam sendo contados e
isso seria equivocado.
Ao contrrio, um outro grupo via que dados criminais poderiam
ser coletados tambm no mbito policial, pois seriam de mais fcil aces-
so e temporalmente mais atuais. Entretanto, ser a partir do universo
prisional que tais estatsticas tero o seu impulso maior e comearo a
ser vistas como elementos de governamentalidade. Em termos histri-
cos, a nfase ora na polcia ora no judicirio como fontes de estatsticas
criminais tende a revelar maior ou menor capacidade de usos e de publi-
cizao das informaes existentes. E , exatamente, dessas brechas que
prticas aparentemente isoladas podem ganhar relevncia e nos ajudar
a compreender o sentido do controle social contemporneo.
45
C A P T U L O I I
ES TAT S T I C A S DE C R I ME S E
C R I MI NOS OS NO C ONT E XTO
I NT E R NAC I ONA L
Se, no captulo anterior, foi possvel contextualizar, mesmo que
brevemente, a emergncia e o avano da estatstica como ferramenta
e/ou insumo na arte de governar, neste segundo captulo a proposta
discutir como outros pases que no o Brasil lidaram com a questo
da produo de dados e em que medida ela est associada a processos
de transparncia e controles pblicos do poder. de se esperar, por-
tanto, que a histria das estatsticas criminais na Inglaterra, na Frana,
em Portugal, nos EUA, na Alemanha e no Canad ajude a pensar as
similitudes e diferenas do modelo brasileiro e que um olhar compara-
do permita analisar os problemas encontrados na lgica mais ampla de
produo social de informaes
22
, ainda mais se considerarmos que os
casos selecionados, o Brasil includo, dizem respeito a pases com dife-
rentes padres de litigiosidade e de cultura jurdica, dos quais derivam
duas questes-chave: a independncia entre os poderes e o desempenho
efetivo dos tribunais (Sousa Santos et. al, 1996: 38-45).
A primeira constatao possvel, portanto, que os modelos de es-
tatsticas criminais existentes nos pases da Europa, nos EUA e no Canad
foram inseridos na perspectiva que os associa chave do desempenho dos
tribunais e compreende os dados como parte de sistemas de informao
mais complexos e que, por conseguinte, no podem ser tomados isolada-
mente. Por trs dos dados, h todo um esforo para organizar o seu uxo
de conhecimento advindo e a partir da que as categorias, os controles e o
monitoramento foram se conformando politicamente. A discusso sobre
22
Existem outras experincias
dignas de serem destacadas
como a Itlia, onde teorias
importantes da criminologia
(Lombroso, entre outros)
foram fundadas e utilizaram
estatsticas criminais, e
Argentina, cuja experincia
com o Mercosul nos aproximou
dos problemas do pas vizinho;
ou, ainda, a Rssia, onde o
colapso da Unio Sovitica
imps um quadro de violncia
urbana que trouxe o crime para
o plano principal do cenrio
poltico daquele pas. Todavia,
a anlise empreendida neste
captulo optou por circunscrever
a discusso nos pases descritos e
identicar padres e modelos de
institucionalizao da produo
de dados. Para referncias sobre
estes e outros pases, ver
http://www.seade.gov.br/
produtos/siic/index.html
46
legitimidade e utilidade das informaes, por exemplo, item permanente
na pauta dos atores institucionais envolvidos, sejam eles internos ou exter-
nos s instituies de justia criminal. Ou seja, a preocupao , variando
em maior ou menor grau conforme o modelo de funcionamento dos siste-
mas de justia de cada pas, com a utilidade do dado gerado e vai determi-
nar os papis polticos dos dados para alm das diferenas de organizao
judiciria que porventura particularizem cada exemplo estudado.
Numa derivao da complexidade indicada, os sistemas de in-
formao estruturados pela maioria dos pases aqui analisados adotam
uma arquitetura que articula estatsticas produzidas com base em regis-
tros administrativos, ou seja, ocorrncias policiais e atividade judicial,
e estatsticas geradas mediante a aplicao de questionrios e surveys
diversos, fortalecendo a posio das agncias de estatsticas nacionais
ou locais encarregadas pela coleta dos dados. As reas de informao
consolidam-se tanto como usurias quanto como produtoras de dados
estatsticos e de tcnicas de mensurao, mas, sobretudo, h o reconhe-
cimento poltico da utilidade dos dados.
Em termos histricos, no caso especco da estatstica criminal,
a experincia internacional tem como matriz fundadora de suas aes
as questes levantadas pelo astrnomo e matemtico francs, Adolphe
Quetelet, que foi o primeiro a medir a inuncia de fatores como idade,
sexo, educao, clima e estaes do ano sobre o crime e, desse trabalho,
formulou a teoria do homem mdio
23
, ou seja, que todos os fenme-
nos sociais (e, mesmo, naturais) apresentam regularidades no tempo e
no espao (Deem, 1997). Outra inuncia reconhecida do advogado
francs A M. Guerry, que pensou as estatsticas de crime sobre sli-
dos fundamentos de observao emprica (Grunhut, 1951: 139) e os
aplicou, como exemplo, na anlise comparada de crimes cometidos na
Inglaterra e na Frana - ele usou em seu estudo uma srie histrica de
dados de 16 anos para a Inglaterra e de 22 anos para a Frana. Dessa for-
ma, nota-se que ambos escreveram na dcada de 1830 e, portanto, bene-
ciaram-se da existncia de levantamentos iniciados pelas instituies
de justia e que focavam, quase sempre, aspectos de gesto e adminis-
trao das prises, mas tambm de crimes. Todavia, para compreender
tais movimentos, uma breve histria da incorporao das estatsticas
em alguns pases torna-se necessria.
23
lhomme moyan, no original.
47
I ng l a t e r r a
A prtica de coletar dados regulares das cortes criminais teve in-
cio nas novas formas de administrao pblica que emergiram com a
Revoluo Francesa e tem seu ponto de partida na Frana, em 1803. A
partir da, tais prticas ganharam dinamismo: na Inglaterra, os monito-
ramentos sobre prises comeam em 1805, quando o Parlamento ingls
passou a ser informado anualmente da situao carcerria. Em 1827,
Peyronnet, chefe de Polcia de Paris, publica a primeira apresentao de-
talhada de estatsticas criminais francesas referentes ao ano de 1825. Em
1828, Sir Roberto Peel recomenda a utilizao do admirvel trabalho
de produo de estatsticas criminais como insumo para a compreenso
do aumento da criminalidade observado naquele perodo. Entre 1830
e 1840, os dados sobre crimes passam a ser classicados em seis gran-
des categorias, com nfase nos crimes contra a propriedade. So elas: 1
crimes contra as pessoas (homicdios, ameaas); 2 crimes contra a
propriedade envolvendo violncia; 3 crimes contra a propriedade que
no envolvem violncia; 4 crimes contra a propriedade com a nica
nalidade de destruir (vandalismo e depredao, nos termos contem-
porneos); 5 crimes contra a moeda; 6 crimes contra a segurana e
tranqilidade pblicas (Grnhut, 1951:139-140; Vaz, 1998: 119).
Em 1857, sob a direo de Earl Grey, foi publicada aquela que foi
considerada a primeira publicao compreensiva das estatsticas cri-
minais da Inglaterra, relativa ao ano de 1856. Dados policiais, judiciais
e prisionais foram combinados e analisados como partes integrantes de
estatsticas judiciais. Na ltima dcada do sculo XIX h uma reviso
da poro criminal das estatsticas judiciais e o Relatrio Interminis-
terial produzido passa a associar registros administrativos com com-
prehensive surveys [questionrios que podem ser vistos como embries
das pesquisas de vitimizao recentes] sobre a situao do crime na In-
glaterra. Esse modelo foi publicado entre 1895 e 1899, e determinou a
forma como as estatsticas criminais inglesas (incluindo o Pas de Gales)
foram disseminadas at a dcada de 1950 (Grnhut, 1951:139-140).
J em relao ao Reino Unido como um todo, num breve relato,
tais estatsticas versavam sobre crimes e procedimentos criminais e fo-
ram produzidas separadamente para a Inglaterra e o Pas de Gales, de
48
um lado, e para a Esccia, de outro. Para a Inglaterra e o Pas de Gales, as
estatsticas do sculo XX tiveram o seu incio no Ato para Polcias Muni-
cipais
24
, de 1856, e compilavam informaes fornecidas pelo Ministrio
do Interior, pela Corte de Apelao Criminal, pelo Procurador Geral,
pela polcia e outras fontes. Dados sobre criminosos tambm eram pro-
duzidos para o Relatrio Anual dos Comissrios das Prises, que reu-
nia estatsticas sobre pessoas presas nos estabelecimentos prisionais e
reformatrios da Inglaterra. Eram vrios os relatrios e as publicaes
editadas pelas agncias locais e regionais de polcia e justia criminal,
com destaque para o Relatrio Anual da Polcia Metropolitana que tra-
zia grande quantidade de informaes sobre crimes e sobre a estrutura
da polcia. Existia uma preocupao com a denio e a classicao das
ofensas e com a forma de contagem dos dados, bem como com o fato
que posteriormente foi chamado de cifras negras, e que dizia respeito
ao fato de que somente parte das ocorrncias era registrada pela polcia
(Lodge, 1953: 283-285).
Mais recentemente, desde 1980, regras mais detalhadas e restri-
tas sobre como contar as ocorrncias noticadas foram adotadas, na
medida em que alteraes legislativas foraram discusses tcnicas so-
bre como mensurar violncia domstica, violncia juvenil e outras
categorias. Seja como for, os relatrios anuais das polcias continuam
sendo a principal fonte de estatsticas criminais na Inglaterra e, mesmo,
no Reino Unido (Koffman, 1996:1-8). O modelo ingls, de preocupao
com as tcnicas de clculo e mensurao, visto anteriormente, faz-se
presente e determina a agenda do Poder Pblico ao denir o problema
como uma questo de clculo. A legitimidade das estatsticas estaria,
portanto, condicionada capacidade de desenvolvimentos de tcnicas
cada vez mais apuradas de mensurao da realidade. A essa busca de
modos de sosticar os clculos e as estimativas estatsticas corresponde,
em paralelo, a manuteno de um modelo padronizado de coleta que
congure uma tradio no rol do que se deve ser contado em termos de
informaes criminais. As mudanas no foram to intensas como nos
demais pases que analisaremos a seguir e, como frisado, cumpriram o
papel de incluir novas demandas sociais e violncias. No que diz respei-
to aos instrumentos utilizados, por exemplo, destaca-se a preocupao
da polcia inglesa com a elaborao e o registro de protocolos de ao
24
Borough Police Act, no
original.
49
padronizados e que reetissem a posio do Estado, mas respeitasse di-
reitos civis (como contar, como classicar um indivduo, como agir em
caso de necessidade do uso da fora, entre outros).
Fr a n a
Em relao s estatsticas criminais da Frana, existem dois pon-
tos que provocam destaque. O primeiro, mais de carter organizativo,
diz respeito ao fato do CESDIP (Centro de Pesquisas Sociolgicas sobre
o Direito e a Instituies Penais) ter empreendido esforos para siste-
matizar e publicar uma obra de referncia sobre as estatsticas criminais
francesas de 1831 a 1981, incluindo discusses metodolgicas e descri-
es histricas sobre a consolidao das contagens de crimes e crimi-
nosos na Frana. Esta obra constitui a base DAVIDO e foi editada em
novembro de 1989, numa tentativa de compilar material antes disperso
em diversas fontes e instituies. Com base nela foram localizadas dis-
cusses e referncias que nos levam ao segundo ponto de destaque, ou
seja, o acompanhamento do processo de institucionalizao da produ-
o e do uso de estatsticas criminais naquele pas revela uma similari-
dade acentuada com o modelo brasileiro e, por conseguinte, a inuncia
francesa na produo brasileira de dados pode ser identicada como
estruturadora da forma como crimes e criminosos foram inicialmente
contados no Brasil durante o Imprio e na Repblica, no obstante os
modelos de organizao da justia sejam distintos. Uma explicao para
isso poder ser extrada da anlise dos formulrios de coleta de dados
dos dois pases, nos quais a preocupao eugenista com padres morais
da populao e sua miscigenao
25
.
O modelo francs de produo de estatsticas, como veremos a
seguir, foi inicialmente pensado como aderente ao trabalho cotidiano
das instituies de justia e, aos poucos, outros atores foram se envol-
vendo no processo. Todavia, duas concepes antagnicas sobre os sen-
tidos das informaes geradas conviveram nesse processo de produo
de dados e provocaram tenses latentes que ora validavam a agregao
estatstica dos fatos, ora validavam a abordagem individualizante e ca-
dastral das informaes disponveis. A associao com as agncias de
25
Ver campos dos formulrios
cha individual francesa e
boletim individual. Neles
h a preocupao com a raa,
com a naturalidade, com a
legitimidade dos lhos e da
famlia.
50
estatsticas ociais foi bem-sucedida em articular mltiplas instituies
e discutir oferta e demanda das informaes luz dos requisitos polti-
cos da sociedade francesa.
Em termos histricos, os quadros estatsticos do Ministrio Pbli-
co da Frana so os documentos-base para a coleta de estatsticas judici-
rias de 1825 at 1989, visto que a publicao do CESDIP arma que eles
tm a virtude da simplicidade e por coletarem um conjunto mnimo de
informaes (Cavarlay, 1993; Cavarlay et al., 1989: 14-21). Assim, a ad-
ministrao central orienta os procuradores gerais dos departamentos,
por meio de circular, para informarem, para cada jurisdio, as tabelas
estatsticas conforme um exemplar que lhes enviado com algumas ins-
trues sobre as denies empregadas. Para tanto, o procurador geral
rene e controla os quadros dos procuradores regionais e os envia para
a administrao central em Paris.
J na Capital, a Chancelaria os utilizava para a confeco de tabelas
e quadros estatsticos nacionais, incluindo uma desagregao por reas
geogrcas. Aps esse trabalho, os dados so publicados no Balano
Geral
26
. A srie histrica existente, no caso, vai de 1825 a 1968 e vol-
tada ao monitoramento de atividades bsicas das instituies de justia.
Em 1826, nas instrues para a prestao de contas administrao da
justia criminal fala-se da necessidade de ateno ao estado da arte da
administrao, objeto dos relatrios anuais. Nesse ano, as informaes
criminais so apresentadas como extenso de uma coletnea de infor-
maes j trabalhadas pelos rgos de justia e estavam organizadas em
relatrios trimestrais. A coleta, no entanto, era feita com base nas infor-
maes mensais dos julgamentos dos tribunais criminais e permitia a
produo de estatsticas no somente de crimes mas tambm de crimi-
nosos (Cavarlay, 1993; Cavarlay et al., 1989: 14-21).
Existia uma preocupao com o controle de mtodos uniformes
de clculo e, aps a circular de 1826, h uma srie de circulares que
cuidam de discutir regras e procedimentos de classicao e padroniza-
o das informaes coletadas mas que, paradoxalmente, no versavam
sobre fontes primrias para contagem individual dos casos, deixando
a cargo de cada responsvel local a escolha da forma como os dados
seriam enviados ao procurador geral. H uma nfase, nos textos das cir-
culares, na valorizao do acmulo do saber prtico, talvez inuenciada
26
Compte general, no original.
51
pelo segredo embutido nos procedimentos burocrticos da justia. Seja
como for, no nal do sculo XIX, esse sistema passa a ser fortemente
questionado, exatamente por, segundo os especialistas, no ser convel
e ser extremamente descentralizado, no permitindo o controle sobre
todas as fases de produo dos dados (Cavarlay et al., 1989: 14-21).
Nessa poca, os congressos internacionais de estatstica haviam
chamado para si a discusso sobre estatsticas criminais e comeavam
a publicar recomendaes e manuais de procedimentos para os pases
interessados em melhorar a utilizao de estatsticas. Diante de tal cli-
ma, em 30 de dezembro de 1905, a Chancelaria edita circular com longa
introduo, na qual so citados vrios pases que foram mudando o seu
modo de produo de dados. Essa circular arma que, comparado aos
outros pases europeus, o sistema francs podia ser visto como ultrapas-
sado e, portanto, tornava-se necessria a adoo de modicaes. Alm
disso, a circular arma que a Frana produzia suas estatsticas criminais
da mesma forma desde 1826 e que isso, se trazia os benefcios da tradi-
o e da constituio de sries histricas, no incorporava os benefcios
das novas tcnicas de clculo e contagem (Cavarlay et al., 1989: 14-21).
O objetivo da circular era o de estabelecer novos critrios de pro-
duo dos dados e instituir as chas individuais
27
, documento que
mantinha a gura do procurador geral como elemento chave no proces-
so de obteno de dados, mas que dava uma maior nfase ao criminoso,
em especial naquilo que tinha ligao com a dimenso prisional e com a
identicao de variveis socioeconmicas (a prosso dos criminosos
era a principal questo nessa rea). As mudanas, aparentemente, pro-
curavam garantir mecanismos de vigilncia e accountability sobre os
funcionrios encarregados pelos dados, uma vez que o procurador geral
passou a ser obrigado a refazer o trabalho dos procuradores regionais,
ou seja, ele recebia os relatrios de cada um dos procuradores, mas pre-
cisava coletar todos os dados novamente para redigir o seu relatrio
anual. Isso foi chamado de quadros BIS, at pelo carter de repetio
estabelecido (Cavarlay et al., 1989: 14-21).
Uma outra circular, agora de 1906, indica que a implementao
das chas individuais obteve sucesso em alterar a forma como os da-
dos eram produzidos, mas era necessrio aumentar os mecanismos
de controle sobre a informao. J questes sobre quais delitos a se-
27
Essas chas, como veremos na
histria brasileira, so aquelas
que serviram como referncia
elaborao e proposio dos
Boletins Individuais, previstos
pelo Cdigo de Processo Penal
Brasileiro. Nota-se, logo de
incio, que os estatsticos
brasileiros estavam atualizados
com o debate internacional
e, talvez diante do sucesso
obtido com a adoo desse tipo
documental na mudana das
estatsticas criminais francesas,
tenha sido uma das razes para
ter se constitudo em fonte de
inspirao para os BIs.
52
rem considerados (at ento apenas os crimes eram contados e no as
contravenes) foram objeto de uma nova circular em 1908, intitulada
Estatstica: generalizao do sistema de chas individuais, quando fo-
ram recomendados procedimentos para sosticar a coleta dos dados.
A Chancelaria detinha o poder de requisitar, a qualquer tempo, os do-
cumentos-base utilizados pelos procuradores na produo dos dados
(Cavarlay et al., 1989: 14-21; 1993).
Entretanto, em 1949 que o sistema francs vai sofrer a sua maior
modicao, com a adoo de novas tecnologias, entre elas a mecano-
graa
28
. Por intermdio desse novo tipo de produo, que procurava
automatizar as etapas da produo e aumentar o rigor dos clculos,
um novo ator institucional foi se apoderando da responsabilidade de
produo de estatsticas criminais. Tratava-se do Instituto Nacional de
Estatsticas da Frana - INSE. Sob a justicativa que o modelo anterior,
baseado nos relatrios dos procuradores demorava muito para disponi-
bilizar dados e anlises, o Instituto ofereceu know-how de tratamento
de estatsticas e foi se legitimando como denidor da forma de traba-
lho. Para completar, o Instituto Nacional de Estatstica cou responsvel
pelo controle cadastral de antecedentes e de impedimentos eleitorais dos
condenados pela justia. Assim, percebe-se que a dimenso de controle
de informaes criminais de natureza cadastral, mesmo sob o enfoque
estatstico, vai suplantando a agregao simples de dados (Cavarlay et
al., 1989: 14-21; 1993).
Diante de tais fatos, o INSE substitui os procuradores na funo
de gerenciamento das estatsticas criminais disponveis e, por meio do
mtodo mecanogrco, vai padronizar documentos, categorias e regras
de classicao de fatos. Assim, em 16 de novembro de 1952, iniciado
o novo sistema de coleta de dados identicados e, trs anos depois, ex-
tinto o sistema dos procuradores (Cavarlay et al., 1989: 14-21). Com o
advento da informtica, a mecanograa deixa de ser utilizada, mas seus
pressupostos puderam ser incorporados ao processo de informatizao
do Estado, mundialmente mais forte nos anos 1960 e 70, e, a partir de
ento, consolidar uma nova forma de produzir estatsticas criminais.
Em resumo, nos anos posteriores a 1955, a tecnologia passou a ocupar
posio de destaque na produo de estatsticas criminais na Frana e
reforou o debate sobre a validade e a legitimidade de tais dados. Na
28
utilizao de mquinas
mecnicas em operaes lgicas
(clculos, anlises, classicaes)
efetuadas em documentos
administrativos, comerciais,
contbeis, industriais e
cientcos (Houaiss, s/ano).
53
linha de Bobbio (1995), os elaboradores eletrnicos, ou seja, a tecno-
logia da informao baseada em computadores, para utilizar um termo
contemporneo, colaborou para aumentar a transparncia da atividade
do sistema de justia criminal. No entanto, esse processo parece ocorrer
em razo da existncia prvia da compreenso das estatsticas enquan-
to instrumentos do controle pblico do poder, requisito bsico para a
democracia.

Por t ug a l
A importncia da anlise das estatsticas criminais portuguesas
deriva, de um lado, do fato de o Brasil ter sido, em muito, inuencia-
do no somente pelo universo jurdico portugus, mas, tambm, pelo
modelo patrimonialista de organizao do Estado herdado do Reino de
Portugal. Por outro lado, ajuda-nos a reetir sobre as semelhanas com
naes de diferentes portes e estgios de desenvolvimento social e eco-
nmico, bem como de diferentes formas de tratamento de crimes e cri-
minosos. Assim sendo, a histria da produo de estatsticas criminais
em Portugal vista como sinnimo das diculdades burocrticas para a
sistematizao de processos permanentes de monitoramento da crimi-
nalidade. Segundo Maria Joo Vaz (1998: 120-129), uma histria que
revela a incapacidade de concretizao por parte do poder, ou seja,
revela que os dirigentes polticos enfrentam um cenrio de adversidade
e burocratizao que inviabiliza que sistemas de informaes estatsticas
sejam plenamente operados.
Para a autora, o pensamento quantitativista, que deu fora s
estatsticas como ferramenta de governamentalidade, implanta-se em
Portugal aps a vitria do liberalismo, no nal do sculo XVIII. Ser
em 1834 que os esforos de produo de estatsticas criminais, enten-
didas como subproduto da atividade judicial, se intensicam. Em 1835,
o Regulamento do Ministrio Pblico determina que seus funcionrios
recolham junto aos juzes de direito, magistrados de polcia correcio-
nal e juzes de paz, dados relativos a oito grandes categorias de crimes
e, trimestralmente, envia-los Relao
29
a qual estavam subordinados.
Tais categorias eram compostas por: 1 delitos pblicos por abuso de
29
De acordo com Jos Reinaldo
Lima Lopes, Relao era o
nome atribudo aos tribunais
de apelao ou recurso. Abaixo
das relaes havia os Ouvidores
Gerais e abaixo destes os juzes
ordinrios (juzes das cmaras)
ou juzes de fora. Esses ltimos
eram instrumento direto de
interveno rgia nas autonomias
locais e, por conseguinte,
os tribunais de relao
conguravam-se como locais de
controle e padronizao da
atividade judiciria (Lima Lopes,
2002: 260).
54
liberdade de imprensa; 2 delitos pblicos de qualquer outra natu-
reza; 3 crimes particulares por abuso de liberdade de imprensa; 4
crimes particulares de qualquer natureza; 5 - aes ativas e passivas
do Ministrio Pblico; 6 execues da Fazenda pblica; 7 causas
ocorridas nos juzos de conciliao; 8 cveis. Fora de Lisboa e Porto,
deviam ainda serem enviados dois mapas referentes s causas ocorridas
no Juzo e Tribunal de Polcia Correcional (Vaz, 1998: 121). Todas essas
informaes deveriam ser, posteriormente, enviadas ao Ministrio dos
Negcios Eclesisticos e de Justia MNEJ. Nota-se, aqui, uma nfa-
se acentuada na gesto do Estado e do controle social. Ao contrrio
da Inglaterra, que focava as questes patrimoniais, Portugal valoriza-
va itens que subsidiassem a operao da razo de Estado, entendida
como aquela que, na linguagem de Foucault, observa, esquadrinha e
normaliza; ou, na linguagem de Adorno, razo que calcula, classica e
subjuga (Rouanet, 1992:15).
Em 27 de janeiro de 1845, uma portaria suspende esse proce-
dimento, pois o julga muito complexo. Em paralelo, desde 1839, os
escrives das diferentes comarcas eram obrigados a produzirem pe-
quenos mapas criminais e, em 1842, os juzes de primeira instncia
deveriam compilar mapas anuais com o nmero de causas cveis e cri-
minais, segundo o tipo de movimento judicirio realizado (julgamen-
tos, despachos, pendncias, razes das pendncias, entre outros). Esses
mapas deveriam ser apresentados at 31 de outubro do ano posterior
ao de referncia Relao de Lisboa e aps ao MNEJ. De acordo com
a autora consultada, esses dados foram os que tiveram uma maior re-
gularidade e, mesmo, chegaram a possuir certa publicidade, quando
da sua divulgao no Dirio do governo. A preocupao que guiava sua
produo era, essencialmente, a obteno de dados relativos ao funcio-
namento da mquina administrativa do Estado, em especial da Justia
(Vaz, 1998; 121-122).
Os governadores civis tambm informavam, at o dia 15 de cada
ms, o MNEJ as caractersticas e o volume dos crimes ocorridos em seus
territrios, incluindo determinao das causas. No obstante a esses e
vrios outros esforos registrados entre 1830 e 1850, as decincias no
processo de coleta de dados eram vistas como impeditivas da existncia
de estatsticas criminais conveis, na medida em que eram tomadas
55
para descrever toda a realidade e, uma vez que falhas eram constantes,
no serviam aos seus propsitos. Alm disso, as diferentes concepes
sobre as estatsticas de crime eram, ainda, assumidas nos vrios embates
polticos do Reino, com alguns alegando crescimento dos crimes e, ou-
tros, refutando esse argumento (Vaz, 1998: 124).
Em 7 de janeiro de 1858, o MNEJ novamente recorre ao Ministrio
Pblico e solicita apoio para a produo de estatsticas de criminalidade.
Contudo, na portaria que envia ao procurador-geral, o Ministrio tenta
deslocar o foco do problema para a mquina administrativa, ao descre-
v-la como entrave, em razo de suas decincias, vontade poltica de
resolver os problemas sociais da sociedade portuguesa. Numa tentativa
de envolver os rgos de justia na produo de estatsticas, solicitado
que o procurador-geral da Coroa e os procuradores rgios das Relaes
e de Lisboa e Porto faam sugestes de aperfeioamento dos mecanis-
mos de coleta de dados. Para tanto, eles deveriam responder s questes
sobre: 1 - como elaborar um sistema de medidas simples e metdicas;
2 como reduzir ao menor nmero os funcionrios que fornecem os
esclarecimentos, de modo a tornar o servio centralizado e expedito; 3
como organizar modelos de mapas fceis de compreender e que se
limitem s informaes indispensveis e substanciais. Frise-se, contudo,
que todos esses inquritos diziam respeito apenas aos crimes e nada fa-
lavam sobre os indivduos; sobre os criminosos (Vaz, 1998: 125).
No obstante as discusses sobre a qualidade da informao pro-
duzida, at 1859 o debate sobre estatsticas criminais estava nas mos
das instituies da justia criminal. Nesse ano, em 19 de agosto, foi
determinada a reorganizao das reparties do Estado e, entre elas, as
da rea de justia. Cria-se, assim, uma repartio de estatstica ligada
ao MNEJ, devendo coligir dados sobre crimes, prises e movimen-
to forense. Nesse mesmo ano, criada uma Repartio de Estatstica,
integrada na Direo Geral do Comrcio e Indstria do Ministrio
das Obras Pblicas, que veio a assumir as funes de agncia nacional
de estatsticas. Entretanto, as estatsticas judiciais previstas nos planos
dessa repartio caram sob a responsabilidade do MNEJ, cuja repar-
tio vinculada manteve a produo dos dados, mas com a orientao
de melhorar substancialmente a qualidade das informaes geradas,
incluindo, agora, dados sobre criminosos reincidentes. No plano de
56
estatsticas desse rgo estavam previstas estatsticas sobre movimen-
to forense, crimes e criminosos, agregadas em seis grupos (crimes con-
tra a religio e abuso de funes religiosas, crimes contra a segurana
do Estado, crimes contra a ordem e a tranqilidade pblicas, crimes
contra as pessoas, crimes contra a propriedade e provocao pblica
ao crime). No caso dos homicdios, h campos para as suas causas,
quando conhecidas, e h a tentativa de classicao dos meios empre-
gados e formas de execuo dos delitos (Vaz, 1998: 126). Amplia-se
o leque de fenmenos e interaes monitoradas e a nfase continua
sobre a gesto do Estado.
Maria Joo Vaz arma que a coleta de dados sobre crimes e cri-
minosos antes respondia lgica de investigar sobre como o Estado
liberal cumpria as funes de administrao e que, pouco a pouco,
foi mudando para a inquisio sobre o estado moral do pas e sobre
quem comete crimes (Vaz, 1998: 126). A dimenso criminoso ganha
centralidade, no obstante as diculdades encontradas na recolha das
informaes necessrias. Todavia, Portugal no conseguir manter a
produo e a divulgao sistemticas de estatsticas criminais. Na atua-
lidade, porm, o Gabinete do Ministrio da Justia disponibiliza dados
sobre vrias regies de Portugal e indica que possui sistemas perma-
nentes de monitoramento.
Um dos estudos mais aprofundados sobre os papis administra-
tivo e poltico das estatsticas portuguesas foi aquele feito por Boaven-
tura de Sousa Santos e colaboradores (1996) com o objetivo de estudar
os tribunais portugueses. Nele, os autores vo descrever pontos-chave
na discusso sobre como as estatsticas so legitimadas na medida em
que reforam experincias pessoais dos operadores da justia, num
movimento de construo viesada de olhares pessoais e institucionais.
Segundo esse trabalho, essa situao derivada da falta de incentivo
produo sistemtica de estatsticas e tanto mais grave quanto mais
baixa a cultura estatstica geral do pas, ou seja, quanto menor a
percepo social e mais baixa a avaliao do valor da estatstica para o
conhecimento e reconhecimento da sociedade (Santos e outros, 1996:
93-95). Em termos sociolgicos, podemos inferir que Portugal consti-
tuiu um acervo administrativo de dados, mas a transparncia como re-
quisito democrtico ainda no um ponto de congurao do modo de
57
produo de dados criminais e judiciais naquele pas. Para os autores,
esse um projeto ainda inconcluso e que faz parte da agenda poltica
atual de Portugal.
Al e ma nha
J Mathieu Deem (1997: 3), ao descrever como as estatsticas
criminais se desenvolveram na Alemanha, explora a evoluo das es-
tatsticas nesse pas como uma manifestao da nfase governamental
sobre as estratgias de controle preventivo e preditivo do crime e do
comportamento social da populao, numa anlise sobre a relao en-
tre sujeito e poder. Segundo o autor, o caso das estatsticas criminais da
Alemanha congura-se como um interessante campo de investigao,
na medida em que, juntamente com Frana e Inglaterra, foi o palco das
mais inuentes teorias estatsticas e da cincia criminal. No entanto, a
chave no era o clculo mas o Estado. Desde o sculo XVIII, estats-
tica, enquanto cincia, foi ensinada nas universidades alems mediante
de abundantes pesquisas e inquritos sobre caractersticas do territrio
alemo. As investigaes estatsticas foram originalmente fruto de pes-
quisas acadmicas individuais em busca de leis gerais para os eventos
sociais, mas adquiriram uma orientao mais voltada proposio de
polticas pblicas, com o objetivo de solucionar problemas de poltica
e controle do crime. Um exemplo o de Ferdinand Tnnies que, em
1878, se associa ao Bureau Prussiano de Estatsticas e passa a trabalhar
com estatsticas criminais na perspectiva delas constiturem estatsticas
morais
30
nesse perodo que Tnnies elabora, para a sociedade de
Cultura tica, planos para reconstituir famlias e pequenas coletivida-
des para a sustentao/reelaborao dos valores comunitrios (Deem,
1997: 5; Miranda, 1995 :19).
Ainda segundo Deem (1997), a produo de estatsticas na Ale-
manha foi beneciada, como j foi dito, por um ambicioso projeto de
investigao de caractersticas territoriais/geogrcas e, para tanto, fo-
ram desenvolvidas tcnicas, mtodos e tecnologia. Os inquritos da rea
de geograa, portanto, foram os primeiros a abordar a produo sis-
temtica de dados e ocorreram a partir de 1800 (na Prssia em 1805,
30
De acordo com Deem,
Tnnies assume a perspectiva
de Georg von Mayr, em
Statistik und Gesellschaftslehre
(1895), no qual ele dene que
estatsticas morais incluem o
estudo de suicdios, divrcios,
crimes e aspectos ticos de outros
fenmenos da vida social, como
a legalidade ou ilegalidade do
nascimento, a obedincias s
regras eleitorais, as qualidades
morais de pessoas alcolatras.
Os pressupostos quantitativos
da cincia-estado, tal como
a estatstica era vista, eram
assumidos como relevantes
instrumentos de gerenciamento
de circunstncias ticas e
administrao da sociedade
(Deem, 1997: 05). Destaca-se,
ainda, que a congurao de
estatsticas morais tambm
existia na Frana.
58
na Bavria em 1808 e em Wrttemberg em 1820). A unicao desses
levantamentos se deu com a unio tarifria de 1834 e se expandiu aps a
criao do Imprio Alemo. Em 1871, um plano imperial foi elaborado
para organizar colees estatsticas para a Alemanha unicada, incluin-
do estatsticas das esferas central, federal, especial e comunitria. Nas
estatsticas centrais estavam contemplados os dados sobre o Imprio
inteiro; nas federais, os dados sobre os estados-membros; nas especiais,
sobre diferentes estados ou colnias; e, por m, nas comunitrias, da-
dos municipais das cidades do Imprio.
As estatsticas centrais e federais foram coletadas diretamente pelo
Escritrio Imperial de Estatsticas, criado em 21 de julho de 1872, com o
apoio de um contingente de funcionrios que variava entre 1500 e 1900
pessoas. As estatsticas especiais eram enviadas pelos escritrios estats-
ticos das diferentes terras alems e os comunitrios pelos escritrios
municipais. Mathieu Deem lembra que, em 1914, havia 17 escritrios
de estatstica estaduais e 45 municipais, e que eles no eram regulamen-
tados por lei e possuam autonomia sobre a produo de dados. Isso foi
visto como positivo, na medida em que eram estatsticos prossionais
que determinavam o contedo dos levantamentos, esvaziando a presso
dos usurios polticos, ou seja, os tpicos de anlise eram discutidos
aps avaliao de aspectos tcnicos, sem denies de antemo sobre o
resultado do que se monitorar. O pressuposto era o de que estatsticas
deveriam servir ao governo do Estado e havia, assim, a crena na cincia
como algo isento e objetivo capaz de mostrar quais os melhores ou mais
ecientes caminhos. Com isso, inmeros aspectos da realidade alem
daquele perodo foram esquadrinhados pelos inquritos estatsticos, en-
tre eles os crimes.
A coleo de estatsticas criminais foi a primeira a ser organizada
em cada colnia ou territrio, aps 1882, respeitando parmetros de
uniformizao e classicao denidos pelo Imprio. Na discusso so-
bre o escopo das estatsticas criminais, a Alemanha considera as estats-
ticas prisionais e as judiciais como constituintes dessa categoria. A cole-
ta de dados sobre presos e prises dizia respeito apenas aos condenados,
enquanto as judiciais retratavam as atividades das cortes. Essas ltimas,
por sua vez, caram, a partir de 1881, sob a superviso do Departamen-
to de Justia do Imprio. As Cortes foram orientadas a preencher chas
59
com o veredicto dado e com caractersticas como sexo, idade, naturali-
dade, religio, situao familiar, ocupao, categoria de crime cometido,
lugar e hora do crime, e tipo de sentena proferida. Essas chas foram
tabuladas pelo Escritrio Imperial de Estatsticas e foram publicadas at
1900 em conjunto com todas as estatsticas ociais da Alemanha e, pos-
teriormente, como publicao especca (Deem, 1997: 5-6).
Em termos operacionais, as estatsticas criminais existentes na Ale-
manha eram consideradas como de importncia central para o aparato
policial e de vigilncia da populao. Existia uma percepo que era indis-
pensvel dispor de estoques crescentes de informaes e que elas fossem
cada vez mais acuradas no controle das vrias modalidades de crimes. De-
em chega a considerar essa percepo como uma obsesso impressio-
nante para contar crimes e criminosos. Como exemplo, ele cita um traba-
lho do criminlogo Aschaffenburg que, entre outras coisas, investiga a taxa
por 100 mil habitantes de condenados na Alemanha em 1882, desagregado
por sexo, crime cometido e caractersticas de tempo e lugar do fato.
As estatsticas criminais da Alemanha serviram, ainda, para a dis-
cusso metodolgica e terica de vrios problemas de mensurao de fa-
tos sociais, entre eles a denio do que se entende como crime categoria
penal ou social ou parmetros de comparao inter e intra-Imprio. No
caso, as estatsticas alems estavam, como na maioria dos pases, includo
o Brasil, fortemente inuenciadas pelas categorias penais e, na opinio de
alguns cientistas sociais como Tnnies, esse fato poderia dicultar a com-
preenso dos problemas de natureza social. Mesmo assim, a contribuio
e a inuncia das estatsticas criminais parecem ser um ponto de debate
entre os estudiosos daquele pas, pois o valor das estatsticas para a admi-
nistrao interna das polcias foi reconhecido, mas mais como elemento
de gesto do que como desdobramentos da inuncia das cincias crimi-
nais que as motivavam. No obstante a esse fato, o conhecimento advin-
do com a produo de estatsticas criminais foi efetivamente usado pelo
sistema de justia da Alemanha que, aps, 1871, viu aumentar em muito
as atribuies do aparato policial (de controle da qualidade dos alimentos
a superviso de farmcias e controle de crimes, passando por inmeras
atividades de controle administrativo da populao) (Deem, 1997).
A instituio policial tinha todos os poderes de polcia, no sen-
tido de que detinha legitimidade para atuar como executora da vontade
60
das leis em quaisquer reas. Como contraponto, atualmente no Brasil o
poder de polcia, em especial no que diz respeito aos cdigos de postura
dos municpios, no est nas mos da instituio polcia mas nas pre-
feituras municipais, lhes cabendo a atribuio de scalizao. Essa cen-
tralizao de funes exigiu, assim, que a polcia constitusse sistemas
de informao e controles rgidos sobre vrias esferas da vida pblica e,
portanto, as estatsticas ocupavam posio de destaque nas relaes de
fora. Por lei, Deem indica que, no sculo XIX, todos os residentes, se-
jam naturais ou estrangeiros, deviam registrar suas entradas e sadas de
uma cidade, obrigando, por exemplo, a Polcia de Berlin a manter cerca
de 200 funcionrios para dar conta desse controle numa populao de
12 milhes de residentes. O sistema Meldewesen tinha o propsito de
esquadrinhar cada dimenso da vida cotidiana e a polcia era a respon-
svel pelo seu gerenciamento (Deem, 1997).
Em outras palavras, a Alemanha tinha nas estatsticas criminais
um efetivo instrumento de gesto das instituies e de controle da po-
pulao. Aparentemente, instituies externas e internas do sistema de
justia participavam do processo de produo de dados e o contar cri-
mes e criminosos encontrava ressonncia numa ideologia de centraliza-
o, planicao da sociedade e rgidos mecanismos de controle social.
Atualmente, a Alemanha dispe de sistemas de informao que articu-
lam vrios atores institucionais e, se no h concentrao total nas mos
de uma agncia, h a idia do planejamento e da integrao de aes,
nos quais as estatsticas so vistas como insumos de gesto. H todo um
esforo de articulao interinstitucional e de estabelecimento de redes,
na perspectiva da gesto do conhecimento, na qual as estatsticas so
apenas um dos pilares que balizam a atividade de polcia. O outro pilar
seria, no caso, a desobstruo dos uxos e canais de informao e o in-
vestimento em inteligncia policial.
Es t a do s Uni do s
Em sentido contrrio ao da Alemanha, as estatsticas criminais
nos Estados Unidos ganharam impulso aps 1800 e se destacam pelo
pragmatismo dos dirigentes polticos em considerar os dados como
61
insumos ao planejamento e, ao mesmo tempo, articular uma rede de
coleta de dados desvinculada diretamente da misso de controle social.
A questo da Federao era o ponto principal nos EUA, ou seja, as es-
tatsticas estavam intimamente ligadas estrutura de administrao, j
que o principal problema estava no relacionamento entre as esferas es-
tadual e federal. A forma como os dados foram sendo padronizados na-
cionalmente serve como exemplo para as questes de pacto federativo
envolvidas na produo de informaes em pases com esse modelo de
organizao poltica, como o caso do Canad e do Brasil, na medida
em que os dados locais j eram produzidos antes do governo federal
entender necessrio compilar estatsticas dessa natureza (Deem, 1997;
Robinson, 1969).
Louis Newton Robinson, escrevendo no incio do sculo XX, ar-
ma que o sculo XIX, tal como Adolphe Quetelet pensou, o sculo das
estatsticas e da quanticao da realidade. Em seu livro sobre a histria
das estatsticas criminais norte americanas, ele destaca a diferenciao
nelas contida e arma que, como estamos vendo nesse trabalho, os sig-
nicados de crime e criminosos variam regionalmente e que, tambm, a
circunscrio exata dos sentidos contidos nas estatsticas fundamental
para que elas possam ter alguma contribuio na discusso sobre o im-
pacto de ofensas lei e s pessoas tm na vida de uma sociedade. Assim,
estatsticas criminais englobam dados sobre crime mas tambm dados
sobre a forma como o Estado processa esses casos. Em outras palavras,
estatsticas criminais contemplam dados sobre crime, justia e priso e
so, portanto, estatsticas que empregam dois conceitos, ou melhor, duas
unidades: crimes e criminosos. Trabalhar apenas com uma dessas uni-
dades implica, por conseguinte, em assumir riscos de natureza conceitu-
al e metodolgica que podem comprometer a capacidade dos dados em
descrever situaes sociais. Nas palavras do autor, para o exemplo dos
crimes, estatsticas de crimes possuem um defeito realado
31
, ou seja,
elas falham em indicar a motivao/propenso para o cometimento do
crime
32
(Robinson, 1969: 3-5)
Feita essa ressalva, Robinson (p. 8) destaca que, portanto, ne-
cessrio somar estatsticas de crime, criminosos, judiciais e prisionais
para que se possa entender as estatsticas criminais nos Estados Unidos
e, com isso, a compilao dos dados torna-se mais difcil do que em pa-
31
Marked Defect, no original.
32
Penchant au crime, no
original.
62
ses como Alemanha, Frana ou Inglaterra. O autor destaca que nesses
pases as leis penais eram de alada federal e as estatsticas tinham um
parmetro nico para a sua produo, enquanto que nos EUA cada es-
tado possui um cdigo penal prprio, exigindo acordos e pactos sobre
a possibilidade de um entendimento comum sobre o que se considera
crime e criminoso o caso recente das estatsticas policiais do Brasil
demonstra um cenrio parecido, no qual o Ministrio da Justia, por
meio da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, precisou, em 2003,
organizar um quadro de relacionamento que permitisse que categorias
de crimes fossem compatibilizadas numa mesma linguagem, ou seja,
que tratamentos diferenciados para situaes idnticas tivessem suas
formas de classicao local/regional identicadas e traduzidas para
uma linguagem nacional de compilao de estatsticas (Brasil, 2003).
Nessa perspectiva, constata-se que, nos EUA, as estatsticas cri-
minais estaduais contemplavam dados sobre polcia, justia e prises.
As estatsticas federais iniciam-se com o Censo de 1880, no obstante
j existirem dados sobre uma das dimenses nelas contidas nos Cen-
sos de 1850, 1860 e 1870. Nesse ano, foi proposta ao Bureau do Censo
uma pesquisa especial sobre pauperismo e crime, com nfase nos
dados prisionais e em sintonia com as teses europias sobre condicio-
nantes socioeconmicos do crime e da violncia (Lodge, 1952). Em
1850, o Censo dispunha de dados sobre crimes e, em 1870, publicava
informaes somente dos criminosos. Ser em 1880 que essas duas di-
menses sero agrupadas e trabalhadas em conjunto (Robinson, 1969:
12). H o destaque para o fato de que, com exceo das estatsticas
prisionais, as demais foram produzidas pelo Bureau do Censo, que
tinha a misso de estabelecer os parmetros metodolgicos e concei-
tuais envolvidos nesse processo. Um exemplo da importncia dada ao
processo de padronizao e discusso conceitual, o que descreve, nos
termos desse texto, os jogos de poder e segredo embutidos na produ-
o de estatsticas prisionais. Ainda sobre o sculo XIX, Robinson ir
apresentar o caso no qual os US Marshals, espcie de polcia judiciria
federal, produziam estatsticas prisionais apenas quando lidavam com
pessoas condenadas presos em agrante e por outras modalidades
no eram contados e demonstra que, ao restringir essa informao
a um procedimento jurdico-legal, o que estava em jogo era a necessi-
63
dade de um conhecimento prvio sobre os procedimentos e, portanto,
que a estatstica era uma atribuio de um grupo de operadores da
lei iniciados nessa linguagem e, o mais importante, conhecedor dos
meandros do funcionamento do sistema de justia criminal dos EUA
(1969: 14-15). Signica dizer que, mesmo com alguns cuidados com a
transparncia dos conceitos usados, o acompanhamento estatstico do
movimento prisional estava condicionado estrutura dos Marshals,
num quadro de fortalecimento da burocracia.
Outro exemplo que merece meno a importncia da questo ra-
cial no Plano de Estatsticas Sociais dos EUA, no qual crimes e criminosos
tinham destaque. Segundo o autor, o Censo de 1850 traz quatros principais
perguntas, sendo uma primeira sobre o nmero de condenados por crime
e ano; a segunda sobre o nmero de prisioneiros em 1
o
de junho de 1850; a
terceira sobre nascimentos; e, por m, a quarta sobre a cor dos norte-ame-
ricanos nascidos naquele ano. Essas questes aplicavam-se, em tese, a to-
dos os habitantes livres e no aos escravos. Esses, nas instituies prisionais
ou correcionais, eram enumerados enquanto tal. Como discutido na parte
sobre a histria das estatsticas criminais da poca do Imprio brasileiro, 7
a ideologia racial mostra-se sucientemente forte para, alm de classicar
a populao segundo a categoria cor, impor tratamento classicatrio
diferente segundo a condio de livre ou escravo (Robinson, 1969: 14-15).
No que diz respeito s estatsticas estaduais, Nova Iorque foi o pri-
meiro estado a possuir monitoramentos sistemticos na rea, seguido de
Massachusetts e do Maine. Em geral, os dados eram enviados aos pro-
curadores dos estados ou as escrives das cortes criminais e, em alguns
casos, ao procurador geral, aos governadores e aos secretrios de Estado.
Segundo o texto analisado, a origem das estatsticas de Massachusetts se
deu em 1832. Nesse ano, foi denido que o Procurador Geral do Estado
deveria apresentar um relatrio sobre os fatos e processos atendidos no
ano, incluindo resumos dos casos registrados pelos procuradores dis-
tritais. Esse relatrio foi ento produzido para cada ano legislativo at
1843, quando a Procuradoria Geral foi extinta. Os procuradores distri-
tais continuaram enviando os relatrios diretamente para a assemblia
legislativa at 1849. Nesse ano, a Procuradoria recriada e novamente
ca encarregada dos relatrios de fatos e processos.
No obstante esse movimento, os dados do sculo XIX eram pu-
64
blicados nos relatrios ociais, mas poucos eram aqueles que possuam
dados para o conjunto completos de cidades do estado. Em termos de
utilidade serviam apenas para demonstrar a natureza do trabalho das
cortes, mas no para serem usados no estudo das evidncias de crimes
(Robinson, 1969: 43-46). Nos termos da discusso aqui empreendida, a
transparncia era um pressuposto poltico e a regra no parecia ser a do
segredo burocrtico, mesmo que, como vimos, alguns atores institucio-
nais procurassem se apoderar das estatsticas em seus jogos de poder.
Nova Iorque teve a produo de estatsticas iniciada um pouco
antes, em 1829, e tambm focava dados judiciais, mas com grande in-
uncia do iderio de Quetelet, ao ponto de Robinson armar que o
autor francs foi o responsvel pelo incio das estatsticas judiciais na
rea criminal em Nova Iorque (p. 47). Entre 1829 e 1861, as estatsticas
foram ganhando legitimidade e a questo central era ampliar a cobertu-
ra para todas as cidades do estado. Sua institucionalizao ocorreu em
1861, quando uma lei foi aprovada com o objetivo de consolidar todos
os atos referentes s estatsticas sem, no entanto, alterar em demasia os
critrios existentes at ento. Mudanas mais profundas foram condu-
zidas somente em 1866 e, a partir da, uma srie de outros atos norma-
tivos foram sendo publicados e a verso nal das regras e critrios de
produo acabou sendo compilada no Cdigo Criminal do estado que,
inclusive, estabelece penalidades e multas para aqueles que no segui-
rem as normas xadas (Robinson, 1969: 47-49). Nesse caso, nota-se que
a inuncia das teses quanticadoras da realidade se faziam presentes
com fora e a ideologia positivista ganhava terreno.
Percebe-se, assim, que as diferenas estaduais sempre foram acen-
tuadas e, em 1933, apenas 22 estados produziam estatsticas criminais.
No entanto, elas eram consideradas de baixa qualidade tcnica e sofre-
ram resistncias dos especialistas ao seu uso isolado. Elas trouxeram
tona uma nova questo: a da articulao entre os vrios produtores e
que, pelo modelo de organizao poltica norte-americano, poderia ser
feito pelo governo federal, mas desde que pactuado e discutido entre
todos os atores institucionais envolvidos no havia pressupostos legais
que exigissem a vinculao de um estado ao sistema nacional de estats-
ticas, a no ser quando os crimes so de jurisdio federal, quando h
um tratamento diferenciado (nesse caso, existem dados considerados
65
de maior qualidade). Alm do Bureau do Censo e as agncias estaduais
e, aps 1926, juntam-se a elas o Bureau da Infncia, ao iniciar a pro-
duo de estatsticas sobre casos envolvendo jovens no mbito judicial,
e o Bureau Federal de Prises, que publica desde 1929 estatsticas de
prisioneiros federais. Eram muitos os atores e instituies envolvidas e
no havia articulao entre os produtores nem entre eles e os usurios
de informaes (Deem, 1997: 7).
Considerando tal multiplicidade de instituies envolvidas na
coleta e produo de estatsticas de crime, a situao foi, como conta
Deem, reconhecida como intolervel. Uma iniciativa da Associao
Internacional de chefes de polcia, em 1920, foi o incio de uma gran-
de transformao nesse cenrio e que vista como o ponto de partida
para a soluo do lack of uniformity, ou seja, para a desarticulao e a
inexistncia de padres. A associao formou um comit para desenhar
registros uniformes de crimes, ou, como mais conhecido pela prpria
sigla em ingls, UCR (Uniform Crime Reports). O Congresso dos EUA
autorizou, assim, a Diviso Nacional de Identicao e Informao do
Departamento de Justia a coletar e organizar estatsticas policiais de
acordo com as sugestes da Associao Internacional de chefes de pol-
cia - AICP. Em paralelo, em 1933, trs divises do governo Federal atua-
vam na rea: o Bureau do Censo, para as estatsticas de prises; o Bureau
de Investigao do Departamento de Justia (FBI), para as estatsticas
policiais; e, por m, o Bureau de Infncia do Departamento do Traba-
lho, para os dados sobre crimes juvenis (Deem, 1997: 7-8).
A histria do UCR e de sua institucionalizao ser mais detalha-
da em seguida. Entretanto, o desenvolvimento das estatsticas criminais
norte-americanas foi, conforme pudemos constatar, inspirado na idia
de que era necessrio conhecer o crime e somente com o acmulo
contnuo de dados que as estatsticas podiam ser teis administrao
eciente do sistema de justia criminal. A proposta era obter o maior
nmero de resultados possveis, ou seja, h uma aposta numa raciona-
lidade governamental, na qual os dados ajudariam na gesto do siste-
ma e que eles podiam transformar o modelo de organizao da justia
(Deem, 1997: 7-9). O que estava em jogo o estatuto ontolgico das
estatsticas e sua capacidade em traduzir, de forma convel e utilizvel
na gesto de polticas pblicas, crimes e criminosos como produtos de
66
fatos sociais e modelos de atuao das instituies do Estado respons-
veis por process-los e oferecer respostas demanda por lei e ordem. H
a preocupao com o contedo e com as categorias empregadas e com a
forma como elas so compreendidas tanto pelo Estado quanto pela so-
ciedade. Se as estatsticas nos EUA so diretamente tributrias do debate
europeu sobre governamentalidade, elas possuem uma particularidade
marcante. Elas revelam uma obsesso diferente pela obteno de dados
de crimes, como relata Deem, e traz tona os signicados e usos desse
termo (1997: 10-12).
Percebe-se, assim, que, de um lado, produtores e usurios foram
minimamente contemplados em suas demandas e, por outro, que a
transparncia, enquanto pressuposto poltico e ideolgico, parece ter
mais fora e legitimidade do que os casos da Alemanha e do Brasil, onde
os segredos de Estado ajudam a conformar o lugar das estatsticas
criminais na operao do sistema de justia. Entretanto, mesmo com a
transparncia sendo um pressuposto poltico e ideolgico, as questes
metodolgicas implicadas na produo de dados nacionais levanta uma
outra questo-chave: de que forma a produo de estatsticas pode ser
apropriada pelo Estado, em suas mltiplas esferas e poderes, e contri-
buir no desenho e na efetividade de polticas pblicas? O relato da hist-
ria ps-UCR nos ajuda a pensar respostas parciais a essa pergunta.
Sobre essa histria, o Relatrio Final do Grupo Gesto da Infor-
mao, produzido sob a coordenao do socilogo Cludio Beato, da
Universidade Federal de Minas Gerais, com a nalidade de subsidiar
a implementao do Sistema nico de Segurana Pblica, concebido
pelo Governo Federal do Brasil em 2003 como resposta s demandas
por maior envolvimento federal na questo da segurana pblica, faz
uma sntese que, a meu ver, vale ser reproduzida. Antes, destaca-se que
o relatrio foi pensado na perspectiva de propor polticas de integrao
de informaes e constituio de sistemas de informao e, portanto,
entende que a viso sistmica a mais adequada para organizar a pro-
duo de estatsticas no mbito da justia criminal brasileira, includa a
segurana pblica. Assim, segundo o relatrio, os Estados Unidos no
contavam com um sistema adequado de estatsticas descrevendo a cri-
minalidade e a resposta da justia criminal at a dcada de 1970 e, mes-
mo ento, grande parte da informao acerca do processamento dos ca-
67
sos no sistema de justia criminal no se encontrava disponvel em um
banco de dados nacional. Os sistemas de dados atualmente existentes
so substancialmente melhores que os disponveis na dcada de 1970.
No obstante, ainda h lacunas importantes (Beato et al., 2003).
Entre os sistemas de informao usados atualmente, o relatrio
aqui trabalhado cita que h duas sries estatsticas principais que vi-
sam medir o nvel e as mudanas no nvel da criminalidade nos Estados
Unidos o Survey Nacional de Vitimizao pela Criminalidade (NCVS)
e os Registros Unicados da Criminalidade (UCR). O primeiro um
survey de vitimizao autodeclarado administrado a uma amostra da
populao no-institucionalizada dos Estados Unidos com 12 anos de
idade ou mais. Os Registros Unicados da Criminalidade so uma srie
de dados administrativos, na qual os crimes conhecidos pela polcia so
registrados pelas agncias policiais locais e encaminhadas ao Bureau Fe-
deral de Investigao (FBI) para serem agregados aos totais nacionais.
Atualmente, os UCR incluem o Sistema Sumrio, que opera desde 1930,
e o Sistema Nacional de Registro Baseado em Incidentes (NIBRS), que
ainda se encontra em fase de implementao (Beato et al., 2003: 6-13).
Em termos metodolgicos, o NCVS diferente dos surveys de viti-
mizao tpicos mais familiares, tais como o Survey Internacional de Vi-
timizao pela Criminalidade (ICVS) ou o Survey Britnico da Crimi-
nalidade (BCS). O NCVS oferece estimativas sobre o nvel e a mudana
no nvel da vitimizao para os seguintes crimes: estupro, agresso se-
xual, roubo, agresso agravada, agresso simples, arrombamento, furto,
roubo de veculo automotor e vandalismo (Beato et al., 2003, 2003:
6-13). J os UCR (sistema sumrio), segundo o relatrio, representaram
um grande avano na estatstica criminal, uma vez que ofereciam uma
classicao uniforme das ofensas que permitia a produo de um in-
dicador nacional das mudanas no nvel da criminalidade nos Estados
Unidos. Em um pas com 50 estados e 50 cdigos legais diferentes, esta
uniformidade foi essencial para a produo de estimativas nacionais
(Beato et al., 2003: 6-13). Seu desenho metodolgico prope agregar os
dados das vrias agncias policiais em 2002 elas totalizavam cerca de
18 mil e constituem-se em uma srie administrativa na qual as agn-
cias locais fornecem as contagens dos crimes e prises ocorridos em
sua jurisdio para o programa estadual dos UCR ou diretamente para
68
a Unidade de Registros Criminais Uniformes do FBI, que agrega essas
contagens em uma estimativa nacional dos crimes conhecidos pela po-
lcia e das prises por ela efetivadas (Beato et al., 2003: 6-13).
O relatrio indica tambm que os dados dos UCRs (sistema sum-
rio) esto disponveis, para vrios anos, para qualquer interessado e po-
dem, mesmo, serem obtidos por meio da Internet e dos Arquivos Nacio-
nais de Dados sobre Justia Criminal contidos no Consrcio Inter-uni-
versitrio para Pesquisa Social e Poltica, na Universidade de Michigan.
Signica dizer, portanto, que os dados dos UCRs tm sua divulgao e
disseminao incentivadas, e que a dimenso dos usurios preocupados
com os fenmenos crime e controle da criminalidade no exclusivida-
de apenas das instituies integrantes do sistema de justia. Em outras
palavras, outros atores usam os dados e tm neles uma possibilidade de
discusso pblica sobre como lidar com crimes e criminosos. Aqui, a
transparncia da informao no somente um pressuposto como um
dos eixos estruturadores da ao de produo de estatsticas.
Os aspectos metodolgicos e a preocupao de torn-los transparen-
tes, bem como de aumentar a capacidade de utilizao dos dados gerados
no planejamento de polticas pblicas e no estudo do crime, permitiram o
desenvolvimento de uma segunda gerao dos UCRs, o NIBRS, ou Siste-
ma Nacional de Registro Baseado nos Incidentes. Desenvolvido em 1985,
o NIBRS pretende eventualmente substituir o sistema sumrio do UCR e
foi projetado para estimar nveis e mudanas da criminalidade e do perl
dos indivduos presos. Contudo, ele se baseia nos incidentes, nos crimes
registrados em cada agncia local, e no em dados agregados. Conseqen-
temente, ele inclui muito mais informao sobre os crimes, vtimas e cri-
minosos do que os dados do sistema sumrio (Beato et al., 2003: 6-13).
Em resumo, os sistemas de informao existentes nos EUA, sejam
tratando registros administrativos ou dados coletados por intermdio
de pesquisas de opinio (surveys), foram e so o principal instrumen-
to para a transformao das estatsticas em insumos ao conhecimento
sobre crimes, criminosos, vtimas e modelos de atuao do Estado na
rea da segurana e da justia. O desenvolvimento de tcnicas cada vez
mais apuradas e de mecanismos de controle da qualidade dos dados
coletados reala a fora da perspectiva quanticadora e a aderncia do
positivismo como ideologia hegemnica
33
.
33
A . D. BIDERMAN e James P.
LYNCH (1989: 6-9) indicam a
quantidade de mecanismos de
controle de qualidade e correo
de aes adotados na produo
dos UCRs (sistema sumrio e
NIBRS) e, com isso, revelam
a obsesso pela objetividade
e descrio da realidade,
num exemplo de aderncia ao
pensamento positivista.
69
Registros administrativos e gesto institucional
da segurana e da justia
No entanto, os Estados Unidos tambm se destacam por adotarem
sistemas que visam, especicamente, incorporar as estatsticas na di-
menso de gesto e administrao da segurana e da justia. Em 1984, o
Bureau de Estatstica da Justia BJS iniciou uma nova coleta de dados:
a Gesto Policial e Estatstica Administrativa (LEMAS), projetada para
descrever a estrutura e as polticas das organizaes policiais em nvel
nacional. Atravs de questionrios bi-anuais enviados a uma amostra
nacionalmente representativa de organizaes policiais, cada agncia
solicitada a declarar as funes executadas pela organizao, o nmero e
o tipo de pessoal, os diversos tipos de polticas seguidas e os programas
da agncia, bem como as vrias tecnologias disponveis aos ociais da
organizao, entre elas computadores e armas. Alm disso, o BJS produz
publicaes de rotina que descrevem diferentes segmentos da atividade
policial, tais como grandes departamentos de polcia, departamentos de
xerifes, polcias menores e polcia especial (Beato et al., 2003: 6-13).
Fora do mbito policial, h sistemas sobre o Ministrio Pblico,
Justia e Prises. No primeiro caso, h duas sries de dados que descre-
vem as decises tomadas e as polticas seguidas nos processos. Segundo
o Relatrio Final, o primeiro a Estatstica Estadual do Processo na
Justia (SCPS) (anteriormente, at 1994, Programa Nacional de Regis-
tro Pr-Julgamento (NPRP)), que oferece dados sobre os processos na
justia criminal de pessoas acusadas por crimes graves
34
. O segundo o
Survey Nacional dos Promotores (NPS), que coleta dados sobre recur-
sos, polticas e prticas dos promotores locais. Como exemplo, a SCPS
inclui as pessoas acusadas por crimes graves em 40 jurisdies repre-
sentativas dos 75 maiores condados. So obtidos dados dos arquivos da
justia sobre caractersticas demogrcas, ofensas com priso, situao
na justia criminal no momento da priso, prises e condenaes ante-
riores, liberao por ana ou pr-julgamento, registro do compareci-
mento ao tribunal, novas prises durante a liberao de pr-julgamento,
tipo e conseqncia da adjudicao e tipo e durao da sentena. Estes
dados so coletados aproximadamente a cada dois anos, comeando por
1988 (Beato et al., 2003: 6-13).
34
Estes crimes mais graves
tipicamente implicam em uma
sentena de um ano ou mais. A
denio precisa desses crimes
varia entre os estados.
70
J as decises sobre condenao e sentenciamento feitas nos tri-
bunais criminais em todo o pas so descritas na SCPS e no Programa
Nacional de Registro Judicial (NJRP), que se baseia em uma amostra
nacional dos julgamentos por crimes graves nos condados e constitui
um quadro mais representativo nacionalmente das condenaes e sen-
tenciamentos. Ele no oferece, segundo o relatrio usado como fonte
de referncia, dados sobre o histrico criminal dos rus. Na lgica nor-
te-americana de incorporar surveys como instrumentos de gesto, h
ainda o Survey da Organizao dos Tribunais Estaduais SCCO. Ele
contm informaes descritivas bsicas sobre os sistemas estaduais de
justia de apelao e julgamento. coletada informao sobre tribunais
e juzes, seleo e servio judicial, procedimentos administrativos, jri
e estrutura do tribunal a partir da populao dos tribunais estaduais. O
conjunto mais recente inclui dados sobre a proliferao dos tribunais
especializados, adjudicao de casos de violncia domstica, defesa por
insanidade e sistemas automatizados de informao judicial. Esses da-
dos foram coletados a intervalos irregulares, especicamente em 1980,
1987, 1993 e 1998 (Beato et al., 2003: 6-13).
Por m, no mbito prisional, os dados descrevem o estoque e o
uxo de prisioneiros, bem como a estrutura e os recursos empregados
na sua conteno. Estes conjuntos de dados incluem a Estatstica Na-
cional dos Prisioneiros (NPS), o Censo das Facilidades Correcionais
(CSCF), o Censo das Prises (CJ), o Programa Nacional de Registro
Correcional (NCRP), o Survey dos Internos das Facilidades Correcio-
nais Estaduais e Federais (SISFCF) e o Survey dos Internos das Prises
Locais (SILJ). Alm disso, o Bureau de Estatstica da Justia coleta dados
sobre os internos que foram condenados pena de morte. Destaca-se,
ainda, a existncia de inmeras agncias federais com poder de pol-
cia (Bureau Federal de Investigao; Bureau de lcool, Tabaco e Armas
de Fogo; Servio de Alfndega; Servio de Elite; Agncia Anti-Drogas
- DEA; Servio de Imigrao e Naturalizao).
Entretanto, a conseqncia dessa necessidade de accountability
explicaria o fato de haver poucas estatsticas coletadas e publicadas na
esfera federal. Alm disso, quando esses dados existem e so disponibi-
lizados ao pblico, isso feito por intermdio de um grande nmero
de relatrios dispersos. Como resultado, o quadro estatstico das agn-
71
cias federais parcial e fragmentado (Beato et al., 2003: 12-13). Signi-
ca dizer, assim, que o pressuposto de transparncia obnubilado pela
fragmentao institucional e as estratgias e tticas do poder tornam-se
opacas opinio pblica e compreenso dos movimentos tomados
pelas agncias. O jogo de poder parece retirar legitimidade das estatsti-
cas para descrever a realidade e as relega ao papel de insumos ao plane-
jamento burocrtico.
Aparentemente, no entanto, esse um processo circunscrito, em
maior ou menor grau, s agncias vinculadas ao Poder Executivo. As es-
tatsticas dos demais poderes no possuem movimento semelhante, na
medida em que monitoramentos externos e internos so incorporados.
Como exemplo, o relatrio cita que, em 1987, o Bureau de Estatstica
da Justia criou o Centro de Pesquisa e Estatstica Federal da Justia
(FJSRC) com o objetivo de desenvolver um conjunto de estatsticas mais
uniforme e acessvel para o sistema federal de justia. O centro admi-
nistrado pelo BJS em contrato com a ONG Instituto Urbano. A equipe
do Instituto Urbano continuamente solicita dados de vrias agncias e
os disponibiliza no stio de Internet do Centro. Alm disso, o Centro de-
senvolveu um manual sobre as funes, os termos e as denies utili-
zados em cada agncia federal de justia. Deste modo, pode-se conhecer
tanto a ao do procurador nacional quanto do juiz do tribunal distrital
a respeito do mesmo caso (Beato et al., 2003: 2003: 13).
Enm, o modelo dos EUA mostra-se complexo e associa nveis de
segredo e transparncia da informao que se de um lado dota o Estado
e a sociedade de mecanismos de accountability, por outro lado exige
um domnio considervel de mtodos, tcnicas e linguagens que acabam
por constituir um novo campo de atuao, o do especialista em sistema
de informaes criminais. Como defende Mathieu Deem, a histria
das estatsticas criminais dos Estados Unidos, como tambm da Alema-
nha e de pases como Frana, Inglaterra e Canad, que veremos a seguir,
permite visualizar a operacionalizao de uma nova tecnologia de go-
verno, baseada no risco e no poder; nas racionalidades governamentais
proposta por Focault (Deem, 1997) e que nos remetem, como j visto,
aos modos de pensar e aos estilos de raciocnio que se concretizaram
numa determinada srie de prticas cotidianas de saber e poder (Gar-
land, 1999). Numa outra perspectiva, a assuno das estatsticas crimi-
72
nais em peas de prticas de racionalidades governamentais implica no
reconhecimento, segundo William Chambliss (2001), da sua capacidade
de serem utilizadas como elementos de ao poltica e de reforo de de-
sigualdades. Esse autor cita, como exemplo, que a produo seletiva de
dados sobre determinados crimes e criminosos estaria a revelando a re-
produo de desigualdade e desrespeito s minorias (Chambliss, 2001:
48, 67-126) a guerra contra o terrorismo, por exemplo, foca tipos de
pessoas e comportamentos que devem ser monitorados e vigiados, exi-
gindo a constituio de categorias especcas para tal atividade.
Ca na d
Para concluir, at pelas semelhanas com o nosso modelo de pac-
to federativo e de organizao das instituies de justia, apresenta-se,
mesmo que brevemente, alguns tpicos sobre a histria das estatsticas
criminais no Canad, que dispe de dados detalhados sobre crimes (ta-
xas e nmeros absolutos) para as provncias e principais cidades do pas.
Assim, a produo de tais dados no Canad est concentrada no Centro
de Estatsticas Judiciais - CCJS, criado no nal dos anos da dcada de
1970 com a misso de melhor analisar os fenmenos descritos pelas es-
tatsticas criminais. At 1981, no entanto, a coleta dessas estatsticas era
atribuio da Diviso de Estatsticas Judiciais do Bureau de Estatsticas
do Pas, mas apresentavam problemas de compreenso e compatibili-
zao entre as diferentes reas e regies do Canad. Com o aumento da
demanda por aes federais na segurana pblica, em 1974 formado o
Comit Assessor das Provncias e da Federao para identicar e propor
solues para tais problemas. Nesse esprito que o CCJS foi concebido.
Todavia, as resistncias dos estatsticos canadenses em criar um Centro
Independente do Bureau de Estatsticas Nacional zeram com que ele
assumisse a condio de rgo satlite do Bureau e, ao mesmo tempo,
usufrusse certa autonomia administrativa, num movimento de meio-
termo entre a criao de uma agncia completamente independente e
um rgo vinculado a outra instituio. Aparentemente, o que estava
em jogo, era a disputa pelas prerrogativas dos discursos tcnicos aciona-
dos pelos resultados dos inquritos estatsticos (Haggerty, 2001: 14-16).
73
Mesmo sendo um rgo que goza de certa autonomia administra-
tiva, ele estava matricialmente vinculado tanto ao Bureau de Estatsticas
quanto s instituies do sistema de justia criminal, uma vez que seu
papel o de compilao e anlise a partir de informaes fornecidas
por 24 diferentes agncias federais, provinciais e locais. Para coordenar
todos esse atores institucionais, h um Conselho de Informaes sobre
Justia, presidido pelo Vice-Ministro da Justia do Canad a escolha
do vice-ministro como o coordenador do conselho revela a proposta de
posicionar as discusses no mbito dos aspectos tcnicos e burocrticos,
uma vez que, em geral, vice-ministros ou secretrios executivos, como
so conhecidos no Brasil, tm o papel, exatamente, de fazer a mquina
administrativa funcionar e liberar o tempo dos ministros para a ao
poltica. Assim, o Conselho de Informaes sobre Justia e o Bureau de
Estatsticas do Canad elaboram a poltica de informao, os oramen-
tos e os planos de ao para a rea de estatsticas criminais e o Centro de
Estatsticas Judiciais CCJS oresponsvel pela execuo das polticas
estabelecidas.
Em paralelo produo de estatsticas para monitoramento tam-
bm so elaborados programas e planos de assistncia tcnica e de an-
lise de situaes enfrentadas pelas agncias do sistema de justia cri-
minal. O CCJS funciona como rgo de assessoramento e suporte s
instituies e procura legitimar-se exatamente por ocupar um espao
de contribuio na execuo das polticas criminais e de segurana p-
blica. Mais do que qualquer outro pas, o CCJS mostra-se como o elo
articulador da produo de estatsticas e informaes criminais produ-
zidas nas vrias esferas de poder e de governo e, ao contrrio do que
a centralidade de sua posio pode levar a acreditar, trata-se de uma
estrutura relativamente pequena, com cerca de 70 funcionrios (em al-
guns momentos chegou a 130 funcionrios, quase sempre quando da
realizao de pesquisas de campo). Quando necessrio, o centro localiza
e recruta especialistas e os contrata como consultores e assessores (Ha-
ggerty, 2001: 16-18).
Entretanto, o modelo canadense no isento de crticas e uma de-
las a permeabilidade do CCJS s ingerncias polticas ideolgicas. Na
medida em que o CCJS congura-se como espao de poder, o interesse
pelo seu controle e denio de sua agenda pode ser provocado mais
74
Modelo canadense de coordenao das estatsticas criminais
75
por questes de natureza poltica do que pelos aspectos envolvidos na
anlise dos resultados obtidos das estatsticas sobre crimes e criminosos.
Tal como nos EUA e na Europa, o CCJS trabalha com registros adminis-
trativos e tambm com a aplicao de surveys, num processo no qual
o responsvel pelas categorias e pelas classicaes adotadas para tratar
crimes e criminosos. Por mais que os funcionrios do centro anunciem
sua independncia e autonomia, existe uma presso grande para a exis-
tncia de controles e regras para produo e disseminao de estatsticas
(Haggerty, 2001: 126-142).
Um ba l a n o f i na l da s
e x p e r i nc i a s e s t r a ng e i r a s
Se as estatsticas criminais foram denidas como sendo produtos do
sculo XIX, como arma Morrinson (1897), elas, no sculo XX, continua-
ram centrais nas disputas pelo domnio e controle dos elos de articulao
de aes de pacicao social; de discursos de verdades que lutam pela
prerrogativa de guiar as polticas pblicas. Os vrios modelos analisados
indicam que existe uma tenso permanente entre gesto e formas de ac-
countability e as estatsticas funcionariam como chave interpretativa en-
tre essas duas dimenses, sendo vistas como elementos centrais dos siste-
mas de informao das sociedades democrticas (United Nation, 2001).
Vrias so as possibilidades de organizao, mas o consenso his-
trico parece ser o de que as estatsticas servem melhor aos propsitos
de governamentalidade quando integrantes de sistemas integrados de
informao, que contemplam anlises de registros administrativos e
pesquisas de survey (vitimizao, entre outras). Isso chega a ponto de
que organismos multilaterais como a ONU (Organizao das Naes
Unidas) e organizaes civis elaborarem planos para o desenvolvimento
de sistemas de estatsticas da justia criminal. Muitas das experincias
tratadas indicaram, ainda, que o pacto federativo determinante para a
congurao de modelos mais ou menos integrados de dados.
No caso da ONU, ela publica, desde os anos 1980, anualmente,
um manual para desenvolvimento de tais sistemas e cuida de expor
as vrias arquiteturas possveis para a organizao de estatsticas de
76
agncias independentes de produo a centros ligados s agncias po-
liciais e judiciais, passando por aspectos de linguagem, padronizao
de classicaes e treinamento de pessoal (United Nations, 2001).
Fora isso, as Naes Unidas possuem uma Diviso de Estatsticas, li-
gada ao seu Conselho Econmico e Social, que fez aprovar, em 1993,
princpios fundamentais para a produo de estatsticas ociais em
seus Estados membros, bem como orientaes para as suas aplicaes
(United Nations, 2004)
J o Vera Institute of Justice, organizao civil dedicada a discutir
questes ligadas segurana e justia, produziu, com suporte nan-
ceiro do Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino
Unido, um guia para a construo de indicadores de performance na
rea de justia que consigam medir o progresso de aes de segurana
e justia. Nesse guia, as estatsticas criminais produzidas pelas agncias
ociais tm funo-chave e demonstram a crena na capacidade da in-
formao, enquanto estoque de conhecimento e capital social, pode ser
til democratizao das instituies de justia (Vera Institute, 2003).
Ainda no campo dos requisitos democrticos, outro fator de des-
taque o que se pde avaliar que pases com maior tradio de acompa-
nhamentos estatsticos de crimes e criminosos tm, nos seus Parlamen-
tos, um espao permanente para a apresentao e a discusso dos dados
produzidos. A obrigatoriedade de apresentao de balanos e prestaes
de contas parece mudar a relao das instituies com as estatsticas e
sua produo passa a ser alvo de ateno e poder. Retomando Bobbio
(1995: 13-31; 1999: 399), esse movimento indica a fora da dicotomia
entre pblico e privado, entre controle pblico da ao estatal.
Outrossim, se comparadas ao exemplo brasileiro, as experincias
internacionais demonstram que esse ltimo ainda no conseguiu equa-
cionar como fazer funcionar a articulao interinstitucional e, mais, no
conseguiu localizar o lugar das estatsticas nas relaes de poder e gover-
namentalidade, mas essa a histria dos dois prximos captulos, que
pretendem discutir como o Brasil, em geral e So Paulo em particular
produziram dados criminais e em que medida esses estavam ou no as-
sociados ao debate poltico sobre a transparncia e os controles pblicos
do poder; ao debate sobre regras democrticas de funcionamento do
sistema de justia criminal.
77
C A P T U L O I I I
A P RODU O DA S E S TAT S T I C A S
C R I MI NA I S E M S O PAUL O
E NO BR A S I L : 1871- 1968
Em geral, os estudos de sociologia, histria ou, mesmo, crimino-
logia que discutem o papel das estatsticas criminais
35
costumam foc-
las a partir da crtica aos limites e lacunas existentes, bem como das
diculdades em descrever a realidade social e circunscrever seus objetos
de anlise da derivados. Aqueles que se dedicam um pouco mais aos
aspectos metodolgicos implicados na produo de dados o fazem na
tentativa de justicar sua utilizao nas pesquisas, no obstante os pro-
blemas identicados (Chambliss, 2001; Biderman e Lynch, 1991; Ro-
binson, 1969; Grnhut, 1951; Maguire, Morgan e Reiner, 1997; Fausto,
2001; Paixo, 1982; Joo Pinheiro, 1987; Besson, s/ano). Boris Fausto,
em Crime e Cotidiano, um exemplo desse ltimo caso, quando arma,
ao falar das estatsticas de prises, que a relatividade das estatsticas de
prises representa, sob certos aspectos, uma limitao. Mas aquilo que
aparece primeira vista apenas como lacuna tem virtualidades capazes
de abrir caminho para outros nveis de conhecimento. As estatsticas re-
etem bem ou mal uma prtica repressiva que tem uma relao comple-
xa com a criminalidade real ou mesmo com o crime tal como denido
nos cdigos [...] (Fausto, B. 2001: 30).
Neste captulo, entretanto, pretende-se uma dupla abordagem
das estatsticas criminais. De um lado, concorda-se com a proposta de
Boris Fausto e acredita-se que, mais do que descrever com exatido o
real, as estatsticas sobre crime e criminalidade falam dos mecanismos
de controle social, de seus olhares, da sua organizao e de seus pres-
35
Vale lembrar o que j foi dito
nos captulos anteriores, ou seja,
esse texto toma as estatsticas
produzidas pelas vrias
instituies de justia criminal e
segurana pblica (Polcias Civil
e Militar, Ministrio Pblico,
Poder Judicirio e instituies
carcerrias) como constituintes
de uma grande categoria
criminal.
78
supostos poltico-ideolgicos e, portanto, ressalta-se a importncia de
se reconstituir, a partir dos dados e documentos disponveis, a histria
poltica da produo dessas estatsticas em So Paulo e, em alguns ca-
sos, no Brasil. Por outro lado, a principal preocupao aqui contida
com a forma como os dados foram assumidos pelas instituies que os
produzem. Se estivermos falando de mecanismos poltico-ideolgicos,
temos, assim, de investigar como esses processos foram traduzidos para
prticas cotidianas e burocrticas de controle quantitativo e vigilncia
da populao e se elas se mantm vlidas com o decorrer do tempo.
Em outras palavras, temos de pensar o lugar das estatsticas na gesto
das instituies que as produzem e, ao mesmo tempo, o que os dados
revelam em termos de categorias e classicaes da criminalidade, con-
troles pblicos existentes e papis exercidos por atores e instituies na
conformao de situaes polticas. E nessa perspectiva que o mate-
rial disponvel ser analisado.
Al g uma s r e f e r nc i a s hi s t r i c a s
As primeiras referncias e utilizaes sistemticas de estatsticas
criminais, no Brasil, que foram identicadas, remontam aos anos da d-
cada de 1870 e correspondem ao perodo de burocratizao, especializa-
o e institucionalizao do controle social, j fortemente inuenciado
pelos ideais liberais e pelo universo do direito (Adorno, 1988)
36
. Naquele
perodo, foi promulgada a Lei 2033, de 20 de setembro de 1871 (regu-
lamentada pelos Decretos 4824, de 22 de novembro do mesmo ano, e
7001, de 17 de agosto de 1878), que reformou a legislao existente at
ento e criou as guras dos chefes de polcia, delegados, subdelegados
e lhes atribuiu funes judicirias, inclusive a de formar a culpa e pro-
nunciar em todos os crimes comuns, separando a polcia do judici-
rio, estabelecendo regras para a priso preventiva, extenso da defesa
no sumrio da culpa, do habeas corpus e, em especial, criou a gura do
Inqurito Policial.
A regulamentao dessa lei, no que diz respeito especicamente
s estatsticas, foi feita por meio do Decreto n
o
. 7.001
37
, de 17 de agosto
de 1878, e precisou de 83 pginas para detalhar todas as possibilidades
36
Existem referncias anteriores
a este perodo sobre processos de
quanticao de crimes, como
o relato da historiadora Laima
Mesgravis, ao Jornal Folha de S.
Paulo, contando que nos sculos
XXVII e XXVIII o crime de
homicdio s era punido quando
o autor atingia a stima ou a
oitava vtima (Folha de S. Paulo,
28/11/2003). Contudo, no se
localizou nenhum indcio de
produo sistemtica de dados
e, por conseguinte, no se sabe
dizer como o controle do nmero
de vtimas era feito.
37
Cpia do Decreto n 7.001
somente foi localizada na
Biblioteca do Supremo Tribunal
Federal - STF, em Braslia. Para
tanto, contou-se com o apoio de
Edilenice Passos, funcionria
do Senado Federal. Mesmo o
servio de acervo digital da
Cmara dos Deputados, que
contm toda a legislao
brasileira tanto do Imprio
quanto da Repblica, no dispe
desse decreto. Esse um primeiro
indicativo da importncia que
as estatsticas criminais tm no
Brasil.
79
de variveis e cruzamentos necessrios ao atendimento da demanda
do governo imperial. Esse ltimo decreto faz distino entre estatsti-
cas policiais e judiciais e, dentro dessas ltimas, caracteriza as estatsti-
cas como criminal, civil, comercial e penitenciria. Entre os informan-
tes indicados para fazer cumprir essa legislao, destacam-se os chefes
de polcia
38
da Corte e das Provncias, que teriam a incumbncia de
preparar os mapas gerais de estatstica policial e encaminh-los aos
secretrios de justia e Presidentes de Provncia que, posteriormen-
te, deveriam, juntos, envi-los, at dezembro de cada ano, ao governo
Imperial.
Isso ca explcito no Artigo 25, do Decreto n 7.001, que determi-
na que os mapas gerais sero acompanhados de um relatrio especial
em que os chefes de polcia, os presidentes de provncias e o diretor geral
da Secretaria de Justia, comparando e apreciando as cifras constantes
dos mesmos mapas, faro as consideraes que julgarem convenientes
sobre o estado moral da populao e a administrao da justia. Os
dados apresentados por Fausto (2001:23-24), coletados em grande par-
te exatamente desses Relatrios, conrmam a constatao de que, em
especial, os chefes de polcia estavam preocupados em fornecer infor-
maes de gesto e, o mais importante, prestar conta de procedimentos
e aes at ento empreendidas e que tinham no controle social o seu
objetivo maior.
Signica que existia uma obrigao sistemtica de prestao de
contas que ultrapassava a dimenso meramente estatstica e a relacio-
nava a mecanismos de gesto e monitoramento de polticas. Em outras
palavras, os padres de policiamento e controle social estavam, de algu-
ma forma, predenidos, cabendo ao chefe de polcia executar, por cer-
to com grande discricionariedade e centralidade, a poltica do Imprio,
como, por exemplo, a interveno pontual em relao aos mendigos es-
trangeiros. O foco era o imigrante e, mais especicamente, o imigrante
pobre. Em seu livro, Fausto demonstra que a polcia da provncia de So
Paulo mantinha controle sobre situaes de desordem e crimes, inclu-
das as prises, e tinha como alvo de sua vigilncia grupos especcos da
populao. Assim, percebe-se o uso do aparelho policial para o controle
social de camadas da populao e detecta-se o olhar enviesado que l-
trava quem deveria ser ou no cliente das agncias encarregadas da
38
A fora que essa funo ter
no funcionamento do sistema
de justia criminal revela-
se, tambm, no fato que a
Chefatura de Polcia, enquanto
instituio, somente foi extinta
em 1941, pelo Decreto n
12.163, de 10 de setembro, 11
anos aps o Decreto n. 4.789,
de cinco de dezembro de 1930,
criar a primeira Secretaria
de Estado dos Negcios da
Segurana Pblica. Nesse
perodo, a Secretaria de
Segurana Pblica foi anexada
a da Justia em duas ocasies
e, posteriormente, recriada,
num pndulo administrativo
de criao e extino do rgo
(So Paulo, 1977). No meio
tempo, a Chefatura de Polcia
sobreviveu e parece ter mantido
sua importncia na operao do
cotidiano da segurana pblica
desse perodo, iniciada em 1878.
80
segurana e da justia (Fausto, 2001: 24). Todavia o vis no era apenas
do aparelho policial e a anlise do teor do Decreto n 7.001 revela que a
preocupao com os imigrantes pobres era uma poltica de Estado
39
.
39
Hespanha (1995: 46-47)
analisa como a preocupao
entre naturais e estrangeiros faz
parte da histria de Portugal. De
acordo com esse autor, Portugal
adotava os princpios da teoria
estatutria, desenvolvida pelos
juristas europeus a partir do
sculo XIII, que dene que a
lei s se aplica, em princpio
aos sditos, mas que aos atos
exprimindo o poder poltico
- e os atos policiais esto
aqui includos se aplica,
ao contrrio, o princpio da
territorialidade, ou seja, do local
aonde foi cometido o crime,
no nosso objeto. Dessa forma,
a Coroa portuguesa tinha a
preocupao de controlar os
estrangeiros em seu territrio,
em especial nas Colnias, como
meio de manter sua soberania e
seu controle sobre a economia.
possvel que esse princpio tenha
sido reproduzido pela Corte do
Imprio ao herdar os modelos
de administrao da Corte
Portuguesa e, num momento
econmico propcio, como o
analisado por Fausto (2001),
tenha vindo tona.
Decreto Imperial 7.001, de 17 de agosto de 1878
81
J a atribuio de produzir estatsticas judiciais estava pulveriza-
da pelos vrios atores institucionais e estava dividido conforme a seo
dos dados, ou seja, os dados criminais eram responsabilidade, na corte,
do Secretrio de Justia e, nas provncias, dos seus presidentes; as esta-
tsticas civil e comercial eram incumbncia do governo na corte e dos
presidentes de provncia; a estatstica penitenciria era atribuio dos
chefes de polcia, que, inclusive, podiam exigir dos juzes, delegados e
administradores prisionais as informaes parciais necessrias ao mapa
geral, conforme o Artigo 22, do decreto em referncia a gura do chefe
de polcia tem destaque na organizao das instituies de segurana e
justia no Brasil daquele perodo.
Essa disperso, ainda utilizando como referncia a obra de Boris
Fausto, permite constatar que os dados estatsticos sobre o movimento
policial e prisional so mais abundantes e sistemticos do que os do
movimento judicial. Enquanto Boris Fausto (2001) conseguiu reunir,
por meio dos relatrios dos chefes de polcia alguns quadros estatsticos,
as informaes judiciais utilizadas por esse autor tiveram de ser, por
ele mesmo, compiladas diretamente dos registros individuais constantes
nos vrios processos criminais analisados. Mesmo previstos na legisla-
o, os mapas gerais de estatsticas judiciais parecem ter se perdido nos
meandros das instituies. Esse um fenmeno persistente e, como ve-
remos mais abaixo, ainda ocorre na atualidade.
Ressalta-se, ainda, um ponto importante no debate sobre a ques-
to racial: a nica referncia feita aos negros na legislao das estatsticas
criminais do Imprio est no modelo 23, do Decreto n 7.001, e solici-
ta dados sobre julgamentos realizados pelos juzes de direito, segundo
a condio do ru, ou seja, se livre ou escravo. As questes relativas
gesto da propriedade e do governo parecem estar mais representadas
entre as preocupaes dos legisladores daquele perodo. Uma possvel
explicao, entretanto, apresentada por Maria Luiza Ferreira de Oli-
veira (2005: 1-5), que vem estudando as origens e desdobramentos das
revoltas do Ronco da Abelha, tambm chamada de Guerra dos Marim-
bondos. Segundo essa autora, tais revoltas mobilizaram a populao
no branca de Pernambuco (localidade de Pau DAlho, em especial),
Paraba, Alagoas, Cear, Sergipe e Minas Gerais contra os decretos de
1851, que instituam o Censo Geral do Imprio e o Registro Civil de
82
Nascimentos e bitos, pois os no brancos acreditavam que os decre-
tos tivessem o objetivo de reduzir escravido a gente de cor e, por
conseguinte, seria um instrumento de controle demogrco e econmi-
co da populao, na medida em que o censo previa a regularizao do
registro civil, antes registrados pela Igreja Catlica, em livros eclesisti-
cos, de acordo com a condio escrava ou livre do indivduo. Pelo novo
sistema, o juiz de paz seria o responsvel pelo registro e no haveria mais
diviso de livros para escravos e livres.
Num perodo de crise de mo de obra, do m do trco de escravos
e deslocamento de mo-de-obra para provncias com maior dinamismo
econmico, ser registrado como negro era visto, alm da dimenso do
preconceito socialmente construdo, como altamente arriscado e existia
o temor da reescravizao. Dessa forma, diante das revoltas, o governo
Imperial optou, contrariamente a outros conitos, em no reprimir vio-
lentamente as revoltas e, desde ento, o atributo racial e de cor da pele de-
saparece dos documentos ociais. As razes desse movimento ainda no
esto claras para os historiadores
40
, mas ajuda a contextualizar a anlise do
material pesquisado, ainda mais pelo fato de terem sido iniciadas contra
projetos que tinham nas estatsticas um fator de controle social-chave
41
.
Os decretos do Imprio revelam que o legislador estava, talvez,
inuenciado pelo iderio do Estado iluminista, dominado pela inteno
planicadora e providencialista (Hespanha, 1995: 66), chegando a espe-
cicar 59 modelos diferentes de formulrios de coleta de dados e regular
prazos de apurao e reticao das informaes. Para cada situao,
havia uma orientao especca. Existiam modelos para a apurao de
crimes, hipotecas e transaes comerciais diversas. Ao que tudo indica,
o Decreto n 7.001 constitui parmetro de todas as estatsticas policiais,
criminais e penitencirias produzidas no Brasil a partir de ento (o que
contar, como contar, entre outros). Sua leitura indica, entretanto, uma
preocupao com o monitoramento estrutural do volume e movimento
do crime e da criminalidade. O acompanhamento conjuntural no es-
tava imediatamente contemplado entre as preocupaes nele presentes
e, por conseguinte, aumentava, mesmo que indiretamente, o poder dos
chefes de polcia e dos demais operadores da justia, deixando-os livres
para selecionarem os casos que seriam classicados nas grandes catego-
rias das estatsticas.
40
At mesmo, o material
consultado sobre tais revoltas
foi extrado de Informe de
Pesquisa da historiadora Maria
Luiza Ferreira de Oliveira e
faz parte do seu projeto de ps-
doutoramento. O acesso a esse
informe e o relato de outras
referncias s foi possvel pelo
apoio da historiadora Monica
Duarte Dantas.
41
Esses movimentos so,
aparentemente, correlatos s
revoltas dos ingleses contra os
Censos e que se justicavam no
temor da perda de privacidade e
scalizao.
83
No obstante essa profuso de modelos e variveis, no livro de
Boris Fausto, h uma citao que d pistas segundo as quais o legisla-
dor do decreto 7001 no conseguiu contemplar todas as possibilidades
de classicao dos fatos objeto de ateno policial e/ou judicial e caiu
na mesma armadilha classicatria que se mantm at hoje, qual seja,
a diculdade em se associar categorias penais (tipo de crimes monito-
rados) com aspectos de modus operandi (local, data, meio empregado,
entre outros). Na pgina 58, o autor explica que, at 1907
42
, os Relatrios
dos chefes de polcia agregavam dados de crimes contra o patrimnio
na categoria gatunagem e que, a partir desse ano, foram desagregadas
de acordo com os tipos penais de furto e roubo (Fausto, 2001: 58).
No modelo 2, anexo ao Decreto n 7.001, existe a diviso entre crimes
contra as pessoas e contra os bens, mas nenhum detalhamento dessas
grandes categorias.
possvel desprender da anlise do decreto uma orientao tcita
para que dados sobre crimes estivessem sob a responsabilidade da jus-
tia, na medida em que era a responsvel pela deciso se um fato social
era crime e sob qual tipicao penal seu autor seria acusado. Cabia
polcia uma funo de vigilncia, controle das desordens e apurao de
fatos que pudessem informar a justia sobre o eventual cometimento de
crimes, mas existia a crena de que era na esfera judicial que os nmeros
criminais poderiam ser melhor conhecidos
43
.
Antes de concluir a anlise das estatsticas criminais produzidas
na poca do Imprio e incio da Repblica, a pesquisa documental
identicou um aparente paradoxo que vale ser descrito, pois cria uma
espcie de bifurcao na produo de dados e parece ser uma das
causas dos fenmenos observados ao longo de todo o sculo XX, e
que, por sua vez, provocam tenso entre, de um lado, as instituies
de segurana e justia e, por outro, as agncias pblicas de produ-
o de dados (IBGE, Seade, entre outras). De acordo com os dados
coletados, no mesmo ano da separao de funes entre atividades
policiais e judiciais, o Decreto n
o
. 4.676, de 14 de janeiro de 1871
(ampliado pelo Decreto n 9.033, de 6 de outubro de 1883), cria
uma Diretoria Geral de Estatsticas e a subordina 3 Diretoria da
Secretaria dos Negcios do Imprio, que passar a ser a responsvel
pela produo de dados estatsticos do Imprio e, com isso, ao menos
42
Como podemos vericar, a
legislao que regulamenta
as estatsticas foi criada no
Imprio, mas, em 1907, quase
dez anos aps a proclamao
da Repblica, ainda mantinha
seu o esprito e provocava a
redao dos Relatrios dos
chefes de polcia e Secretrios de
Justia e Segurana Pblica. De
acordo com o autor citado, tais
Relatrios foram sua fonte de
pesquisa at para o ano de 1924,
ou seja, eles foram produzidos
ao menos at 35 anos aps o
incio da vida republicana. Ao
que tudo indica, aqui temos um
exemplo de um procedimento
burocrtico que foi assumido
inicialmente com um objetivo
claro, o de atender s demandas
do governo do Imprio
formuladas no Decreto n 7.001,
de 1878, mas que, com o passar
dos anos, foi sendo reproduzido
j sem a referncia inicial e na
lgica interna das organizaes.
43
Situao parecida com essa
ocorre em Minas Gerais, onde,
at hoje, 2005, a Polcia Civil
mineira no desagrega os seus
dados relativos aos homicdios
entre dolosos e culposos, pois
alega que essa avaliao
s poder ser conrmada/
determinada no momento
da denncia pelo Ministrio
Pblico e, portanto, no seria
da sua competncia adotar esse
procedimento classicatrio.
O problema, contudo, que
esse raciocnio, em tese, se
aplica a todos os tipos penais
e inviabilizaria quaisquer
mapeamentos tendo por base
os registros policiais. As razes
pelas quais Minas Gerais adota
essa postura apenas para os
homicdios no foram objeto de
anlise, mas o fato demonstra
o quo importante pode ser
no processo de descrio da
realidade e conformao de
redes de poder.
84
formalmente, h a transferncia de atribuies do Ministrio da Jus-
tia para essa nova instituio.
Note-se que as datas tanto da publicao da legislao inicial quan-
to dos seus atos regulatrios so simultneos queles criados em torno
dos chefes de polcias e das secretarias de justia. O primeiro ato data de
janeiro de 1871 e determina que estatsticas policiais devem ser produ-
zidas pela nova Diretoria Geral de Estatsticas, subordinada Secretaria
dos Negcios, espcie de Casa Civil atual. Logo em seguida, em setem-
bro desse mesmo ano, publicado decreto que regulamenta as funes
policiais e judiciais, sem, no entanto, detalhar as atribuies na esfera da
produo de estatsticas. At talvez em razo de brechas de competncia
criadas, em 1878, sete anos mais tarde, a Secretaria de Justia do Imprio
(Ministrio da Justia) faz publicar o Decreto n 7.001 e deixa explcitas
as atribuies dos operadores da justia em relao s estatsticas e aos
destinatrios das informaes. Logo em seguida, em 1883, a Secretaria
dos Negcios aumenta as atribuies da Diretoria Geral de Estatsticas e
refora que, para todos os efeitos legais, misso dessa diretoria coletar
dados sobre crimes e criminosos.
Em termos comparativos, chama a ateno o fato de que a tenta-
tiva de transferncia de responsabilidade pela produo de estatsticas
criminais do Ministrio da Justia para a Diretoria Geral de Estats-
tica ocorrer no mesmo perodo em que se considera o incio regular
do acompanhamento das estatsticas criminais norte-americanas pelo
Bureau do Censo daquele pas. Como j visto, para Robinson (1969:
12-37), foi com o Censo de 1880 que as estatsticas federais dos EUA
passaram a incorporar sistematicamente a questo criminal. O autor
cita a inuncia francesa para os EUA e descreve o processo de transfe-
rncia, ou melhor, apoderamento das estatsticas criminais pelo Bureau
do Censo dos EUA. Ao que parece, a consolidao do positivismo em-
piricista tpico desse perodo foi irradiada a partir da Frana e encon-
trou, quase que simultaneamente, eco nos Estados Unidos e no Brasil.
A quanticao da realidade passa a ser vista como modelo de gesto
do Estado e do governo. Todavia, os operadores da justia j estavam
inuenciados pelo positivismo, constituindo, por conseguinte, no so-
mente a ampliao do conhecimento mas, ainda, todo um campo de
disputas e jogos de poder.
85
Constituindo, voltando ao caso brasileiro, um campo de confor-
mao de uma poltica criminal baseada no direito penal como modo
de resoluo dos conitos sociais (Dias Neto, 2005). Essa hiptese ganha
fora com a descrio do rol de atribuies na rea criminal da Direto-
ria Geral de Estatsticas, que impressiona pela vontade de esquadrinha-
mento das vrias esferas e dimenses da questo do crime da crimina-
lidade. De acordo com Decreto n
o
. 4.676, em seu Artigo 5
o
, pargrafo
terceiro, itens de 5 a 7, a nova Diretoria Geral de Estatsticas e no mais
o Ministrio de Justia ser responsvel por dados sobre o nmero dos
crimes perpetrados em cada ano, o dos criminosos presos, o dos proces-
sos instaurados, o das sentenas de pronncia e de no pronncia e dos
julgamentos criminais; o nmero de prises, cadeias, presdios, casas de
deteno e de correo, e o nmero de presos classicados em simples
detentos, presos correcionalmente, presos em processo, pronunciados e
sentenciados, e estes divididos segundo a natureza a gravidade da pena;
o nmero de conciliaes realizadas e o das no realizadas em cada ano,
o nmero de causas de pequeno valor julgadas pelos juzes de paz; o
nmero das causas cveis distribudas em cada termo; o nmero das
causas cveis julgadas em cada um dos juzos e dos tribunais da 1
a
. e da
2
a
. instncia; e o nmero de recursos de revista distribudos e julgados
no Supremo Tribunal de Justia. Para cada conjunto acima descrito, a
Diretoria Geral de Estatstica deveria coletar dados desagregados por
lugar (provncias, municpios e parquias), por tempo (dias, anos e me-
ses), entre outros.
Tambm nessa legislao, o monitoramento conjuntural da crimi-
nalidade no estava contemplado. J a preocupao da pesquisa estru-
tural, tpica das propostas de administrao pblica que deram origens
aos Censos, est presente ao prever que a cada dez anos sero produzidos
mapas decenais de tais informaes e, ainda, que as estatsticas deveriam
descrever a situaes dos recursos humanos e materiais disponveis. Ao
invs de eleger cargos especcos para serem os informantes dos dados
(chefe de polcia, entre outros), o que o Decreto n
o
. 4.676 determina,
entre os seus artigos 10
o
a 12
O
, que todos os funcionrios pblicos,
independentemente de sua vinculao funcional (provincial, municipal
ou do imprio) devero remeter cpia dos registros de suas aes, num
movimento de centralizao absoluta e de uma tentativa de manter r-
86
gidos controles sobre as vrias esferas de governo.
Tal movimento condizente com o esprito de controle preten-
dido pelo Imperador, e, na prtica, muito difcil de ser implementado,
pois, em maior ou menor grau, poderia ser lido como a subordinao
das polticas locais aos critrios denidos pelo Imperador para o fun-
cionamento da Diretoria Geral de Estatstica e, com isso, sobre como
deveria ser observado cada um dos fenmenos quanticados. Em ou-
tras palavras, a proposta da Secretaria dos Negcios estava, como seria
esperado, mais preocupada em garantir a posio de poder do Impe-
rador, fazendo valer sua autoridade, ainda mais que a ampliao das
atribuies da Diretoria Geral de Estatstica ocorreu seis anos antes da
Proclamao da Repblica e j sob o ambiente de contestao poltica
do Imprio.
Paradoxalmente, no existe, ao menos no texto principal dessa le-
gislao, nenhuma referncia sobre critrios, classicaes e instrumen-
tos de coleta primria de dados e, talvez, isso tenha sido pensado como
estratgia de contornar possveis resistncias polticas, na medida em
que, com o passar do tempo, a linguagem das estatsticas foi se padroni-
zando em direo s tipicaes previstas no Cdigo Penal e, ainda, os
decretos oriundos da Secretaria de Justia eram minuciosos na forma de
organizar as informaes. Uma nova padronizao poderia enfraquecer
a demanda por informaes estatsticas sistemticas, ainda mais de um
rgo externo estrutura de administrao da justia.
Anal, mesmo obrigados a remeterem dados estatsticos Direto-
ria Geral de Estatsticas, eles primeiramente as encaminhavam aos seus
superiores imediatos, por meio dos Relatrios Especiais criados pelo
Decreto n 7.001, dando pistas sobre uma preocupao hierrquica de
manuteno de posies de poder e, ao mesmo tempo, de denio de
uma agenda de aes. Ao controle estatstico caberia, to somente, o
acompanhamento dos resultados das decises polticas sobre quem e
como deveria ser objeto das instituies de justia. Como vimos nos
captulos anteriores, aqui estamos lidando com as redes de poder e rela-
es constitudas no aparato burocrtico de administrao da seguran-
a e da justia e de suas estratgias de governamentalidade.
Em resumo, o que se est descrevendo o movimento de duas se-
cretarias, motivadas por uma vontade de esquadrinhamento da realida-
87
de tpica de um determinado momento histrico que alia teses iluminis-
tas, prticas burocrticas patrimonialistas e inuncias da quanticao
positivista em tentar monitorar as aes da rea de segurana e justia.
De um lado, a Secretaria de Justia fazendo valer a vinculao formal
da rea entre as suas atividades, de outro, a Secretaria dos Negcios,
inuenciada pelo movimento de quanticao da realidade, tentando
reforar a posio de poder do Imperador e do seu secretrio. Os con-
itos das legislaes estariam indicando disputas pelo controle das or-
ganizaes policiais e judiciais que, em conjunto com os militares, tero
papel fundamental na conformao da vida poltica do Brasil
44
.
Assim, localiza-se um possvel ponto de tenso e que parece in-
formar todos os desdobramentos at a atualidade e que do conta de
mediar a relao sobre quem pode ou no produzir e/ou ter acesso aos
dados existentes; sobre as esferas de poderes e instncias de governos
responsveis pela denio dos parmetros de classicao adotados
pelas estatsticas criminais; e, mais, sobre como so executadas e con-
troladas as polticas de segurana pblica a partir de ento. Seja como
for, esse seria um primeiro indcio daquilo que este texto trabalha como
sendo um descompasso entre produtores e usurios de estatsticas.
Aqui, teramos para as estatsticas criminais o incio de um fen-
meno que Nelson Senra (2000) chama de distino entre os tempos de
oferta e a demanda por informaes, ou seja, um hiato entre aquilo que
os planejadores de estatstica desejam e imaginam como o ideal e o que
os produtores dos registros administrativos que servem compilao
estatstica fornecem e/ou publicizam. De um lado, os prossionais das
agncias/setores responsveis por estatsticas tendem a ampliar o leque
de situaes monitoradas e renar, cada vez mais, tcnicas de mensura-
o e controle. Por outro lado, os produtores e/ou executores das polti-
cas monitoradas cam preocupados em produzir os dados necessrios
operao do cotidiano de suas aes, relegando, como vimos, o debate
sobre contedos dos dados para outras dimenses da lgica burocrtica
se lembrarmos que as demandas feitas davam conta apenas da dimen-
so estrutural, pouco informando as necessidades operacionais das po-
lcias e demais organizaes essa dicotomia ca acentuada. Seriam duas
posies antagnicas e que disputam um objeto pela sua capacidade de
ser contado ou, ao contrrio, pelas suas individualidades intrnsecas, ou
44
Srgio Adorno (1988: 63,
69-75), ir descrever o perodo
iniciado em 1870 como de
grandes turbulncias polticas
e que as reformas do estado (a
Lei 2033 um exemplo) tiveram
por efeito manter a direo
do estado sob controle dos
grupos dominantes e recompor
foras com os grupos polticos
emergentes. Segundo Adorno,
uma vez mais, permaneceu
insolvel o dilema democrtico
e insupervel: a difcil sntese
entre patrimonialismo e
liberalismo (p. 71). Como
hiptese, a centralidade da
gura dos chefes de polcias pode
ser vista como emblemtica
deste quadro.
88
seja, disputas sobre o que contar e/ou quanticar e se faz sentido proce-
der dessa forma (Haggerty, 2001).
Os dados do sculo XX
Num salto histrico, as estatsticas criminais do incio do scu-
lo mostram-se inuenciadas, provavelmente, pelo intenso processo
de transformao econmica do incio do perodo republicano e pela
constituio de esforos para isolar a tomada de decises pblicas de
presses sociais. Pautado por polticas pblicas higienistas, de urbani-
zao do pas e de civilizao dos costumes da populao
45
, esse mo-
vimento caracterizado pela constituio de anis burocrticos que
resultam num quadro de insulamento da mquina administrativa e no
estabelecimento de relaes privadas entre burocracia estatal e setores
econmicos e empresariais (Cardoso, 1975), pelas quais, acentua-se a
falta de controle pblico do poder. A arte de governar ca restrita a
determinados segmentos sociais, que, no caso do sistema de justia,
eram os operadores do direito e eles que avocaro a legitimidade para
pensar o funcionamento das instituies. O segredo ganha o seu arca-
bouo institucional por meio da defesa da especializao e as categorias
utilizadas na produo das estatsticas indicam a permanncia do direi-
to penal como chave para a resoluo de conitos sociais e reforo de
desigualdades.
No obstante, no plano dos atores institucionais, as estatsticas
revelam nesse perodo a continuidade das disputas pela denio das
regras de classicao e contagem de crimes e criminosos e, em senti-
do contrrio, uma tentativa de institucionalizao e sistematizao da
produo, talvez como subproduto da entrada de outras instituies
(IBGE, Gabinetes de Identicao, entre outros) no cenrio da rea.
Com isso, parece haver tentativas de conciliao entre as vrias insti-
tuies interessadas em produzir e utilizar estatsticas. Como veremos
abaixo, as estatsticas criminais (policiais, judiciais e penitencirias) fo-
ram produzidas tanto na esfera federal quanto nas Unidades da Federa-
o. O mais interessante nesse processo a subordinao do Departa-
mento de Estatstica encarregado de produzir tais dados ao Ministrio
da Justia e, ao mesmo tempo, o esforo de vinculao dos seus par-
45
Os Cdigos de Posturas
Municipais previam, por
exemplo, penalidades para quem
escarrasse ou zesse quaisquer
outras necessidades siolgicas
nos passeios e caladas pblicas
(Rolnik, 1997). A polcia, por
sua vez, tinha papel de destaque
no desenho racialmente
informado de um projeto de
modernizao do Brasil da
Primeira Repblica, qual seja,
o de vigiar a populao de
forma a conform-la segundo
o padro moral ento vigente
e reprimir indivduos tidos
como propensos a situaes de
desordem (desempregados,
bbados, entre outros) e,
tambm, indivduos perigosos
(imigrante europeu pobre,
negros, entre outros). Por trs
dessa vigilncia estava a idia de
uma agenda de modernizao
do Brasil via constituio de
novas instituies burocrticas,
europeizao dos costumes e
incentivo imigrao branca
europia. A imigrao italiana
em So Paulo, por exemplo, foi
incentivada na perspectiva de
que uma nao no se constri
pela mestiagem das raas e,
portanto, que era necessrio,
luz das polticas eugenistas de
formao do povo brasileiro,
importar populao branca para
contrapor-se ao crescimento
demogrcos das demais raas.
Essa opo poltica transforma-
se em problema social e a
soluo da Primeira Repblica
foi chamar a polcia. Ser aps
a Revoluo de 1930 que o
Brasil passar a desmontar
essa armadilha e buscar a
construo de uma identidade
nacional para alm das raas
(Guimares, 2002: 117-125).
89
metros classicatrios s decises do Conselho Nacional de Estatstica,
indicando a preocupao com a coordenao da produo de dados
diante do pacto federativo. Esse seria um mecanismo de dirimir os con-
itos interpretativos entre os vrios produtores de dados e discutir os
contedos e pautas polticas a serem monitoradas, mas tambm trar
novas questes ao campo.
O contexto do incio da Repblica signicou, tambm, a mudan-
a do foco no controle social e demandou alteraes nos contedos
dos dados coletados. A questo racial um exemplo que sintetiza bem
esse ponto, pois, como j foi dito, as estatsticas previstas no Decreto
n 7.001, do Imprio, preocupavam-se com o controle dos imigrantes
pobres e sobre aspectos econmicos e jurdicos da administrao da jus-
tia. A legislao subseqente, ao contrrio, toma o crime e o criminoso
como aquela tipicada nos Cdigos Penais e, ao que tudo indica, intera-
ge com o ambiente poltico ideolgico ps-abolio da escravido e que
toma o negro como fonte de temor e insegurana, tendo na ideologia da
tutela um dos seus pilares. No que diz respeito produo de dados, o
conceito raa surgiria pela primeira vez num levantamento estatstico
brasileiro em 1872, no Recenseamento Geral do Brasil, subdividido em
classicaes da populao por cor da pele (preto, pardo, branco, ndio),
mas somente seria tomado como parmetro de classicao populacio-
nal pela polcia no sculo XX (Mattos, 2000: 58).
As propostas de classicao dos indivduos autores de crime
comeam a incluir o recorte racial para alm da dicotomia nacional e
estrangeiro e, por conseguinte, reconhecer a existncia de uma ideolo-
gia racial que, mesmo aps a escravido, faz com que a cor das pessoas
tenha algum signicado (Guimares, 1995; 2002), ainda mais quando
associada clivagens de natureza socioeconmica e polticas. Em arti-
go recente (Lima, 2004: 60-62), discuto como essa concepo do negro
como indivduo perigoso e, portanto, merecedor da ateno policial
e judicial tem entre as suas razes explicativas, muito provavelmente,
a compreenso dos negros como inferiores biolgica e culturalmente
aos brancos.
Segundo a discusso feita no artigo, essa tese foi mais forte exa-
tamente no nal do sculo XIX e incio do sculo XX, quando os for-
mulrios estatsticos comearam a conter a varivel cor. A armao
90
de Oliveira Vianna
46
, feita em 1920 para um estudo sobre categorias de
classicao estatstica e ao comentar as diferenas que localiza no inte-
rior da raa negra, categrica e resume bem tal concepo. De acordo
com esse autor, (...) os seus representantes [negros] no possuem todos a
mesma unidade morphologica, nem a mesma mentalidade; ao contrrio,
variam mais ou menos sensivelmente num e noutro sentido, apresentando-
se, s vezes, como nas duas raas inferiores, a negra e a vermelha, typos de
to acertada diversidade somatica e psychologica, que dir-se-iam provin-
dos de raas inteiramente distinctas e inconfundiveis (Oliveira Vianna,
grifo meu, apud Lima, 2004).
Ainda segundo Oliveira Vianna, a inferioridade negra justi-
cada com um argumento que hoje visto como criminoso e que soa
anacrnico e mesmo inaceitvel. Para o autor, no s a potencialida-
de eugenistica do Homo Afer reduzida em si mesmo, como, posta em
funco de civilizao organizada pelo homem da raa branca, ainda mais
reduzida se torna. O negro puro nunca poder, com effeito, assimilar com-
pletamente a cultura aryana, mesmo os seus exemplares mais elevados: a
sua capacidade de civilizao, a sua civilizabilidade, no vae alm da imi-
tao, mais ou menos perfeita, dos habitos e costumes do homem branco.
Entre a mentalidade deste e a do homem africano puro h uma differena
de estructura, substancial e irreductivel, que nenhuma presso social ou
cultural, por mais prolongada que seja, ser capaz de vencer e eliminar
(...) (Oliveira Vianna, apud Lima, 2004). Dessa forma, o perigo seria
resultado de uma mltipla combinao de fatores e possvel pensar,
a ttulo de hiptese, que em um ambiente de ento recente abolio da
escravido, essa concepo implicaria a justicativa moral para manter
as estruturas das agncias de controle social na defesa dos interesses at
ento constitudos e a precauo contra eventuais aes incivilizadas
das raas inferiores.
Nesse processo, uma brecha formal estava criada, e a percepo
da existncia de critrios sobre quem e onde seria objeto da Justia P-
blica implicava o reforo do reconhecimento de indivduos superiores
ou inferiores. O funcionamento da Justia tinha sido pensado apenas
para parcela da populao e nem a incorporao de todos os habitantes
num regime jurdico nico e a retomada do poder exclusivo de polcia
pelo Estado, frutos dos debates republicano e abolicionista, no conse-
46
Reproduzida na forma
ortogrca da poca.
91
guiram alterar o quadro de princpios que organizava o modelo buro-
crtico do sistema de justia (Lima, 2004: 61-62).
Em reforo a essa tese, e saindo da esfera penal, o Cdigo Civil
Brasileiro, vigente at 10 de janeiro de 2003, foi elaborado no nal dos
anos 10 do sculo XX, e embutia valores sobre formas de organizao
social. Questes sobre casamento, ptrio poder, contratos e outros as-
suntos fundamentavam-se no pressuposto de que determinados seg-
mentos da populao deveriam ser tutelados seja pelo Estado seja pelo
chefe de famlia, cujo smbolo , exatamente, o homem maior e branco.
Nessa chave, a imagem do Estado como pai repressor teria o supor-
te na viso de como deveria ser a educao e a transmisso de valores
da sociedade. Assim, mulheres, crianas e adolescentes, indivduos com
problemas fsicos e/ou mentais, bem como toda sorte de indivduos que
poderiam merecer a ateno especial do Estado, via gesto lantrpica
da pobreza urbana (Adorno, 1990), seriam alvo das agncias de controle
social e, por conseguinte, justicaria o esquadrinhamento da populao
por meio de agregados estatsticos que contemplassem tais divises e
classicaes.
O funcionamento desigual do sistema de justia, constatado em
diversos estudos (Adorno, 1995; Kant de Lima, 1995, 2000) tem na per-
manncia do modelo burocrtico do incio do sculo XX e na viso da
necessidade da tutela componentes fundamentais para a sua explica-
o e para a reicao do exerccio no equnime do poder. Vera Telles
(1992: 40) indicar, inclusive, ao falar da esfera do mundo do trabalho
e da previdncia no Brasil, que a denio de justia social como tarefa
do Estado tem por efeito neutralizar a questo da igualdade numa lgica
perversa em que as desigualdades so transguradas no registro de dife-
renas sacramentadas pela distribuio diferenciada dos benefcios, in-
visibilizando a matriz real das excluses. Se assim o , o funcionamento
desigual do sistema de justia invisibilizado pelas prticas cotidianas e
as estatsticas criminais tendem a seguir o mesmo trajeto.
A partir da dcada de 1930, o documento que melhor traduz as
disputas entre os atores envolvidos e o interesse poltico despertado pe-
las estatsticas criminais aquele que, em 1941, foi incorporado ao C-
digo de Processo Penal CPP como modelo para a produo de dados
da rea no Pas. Trata-se do Boletim Individual BI, previsto no Artigo
92
809, do referido Cdigo, e regulamentado pelo Decreto no. 3992, de 30
de dezembro do mesmo ano. Assim, o debate sobre estatstica criminais,
travado no mbito do Conselho Nacional de Estatsticas e contado por
intermdio da descrio de algumas das suas resolues, indica que a
histria desse documento pode ser vista como a histria da rea de esta-
tsticas criminais no Brasil at meados de 1980, no obstante existirem
linhas paralelas de produo e uso de dados por parte das instituies de
justia criminal que convergem, quase todas, para a dimenso burocr-
tica de gesto do cotidiano, deixando a dimenso do controle pblico
do poder quase como uma no-questo at os anos 90, quando o ama-
durecimento da agenda de direitos humanos no pas forou a incorpo-
rao do debate sobre disponibilidade e conana dos dados policiais.
Tais boletins foram criados para integrar a apurao de estatsticas
criminais, policiais e judiciais e estavam organizados numa perspectiva
longitudinal, com o esprito da legislao brasileira de entender o fun-
cionamento das instituies de segurana e justia como inserido num
uxo contnuo e, por conseguinte, como constituintes de um sistema.
Os BIs, como caram conhecidos, tambm signicaram uma tentativa
de articular as organizaes de segurana e justia e as instituies de
produo de estatstica, numa terceira via situao existente nos anos
anteriores e, mais, trazer um novo ator cena, qual seja, os Gabinetes
e/ou Institutos de Identicao, responsveis por controlar os antece-
dentes criminais de cada indivduo.
Espnola Filho (2000), destoando das demais publicaes da
rea de direito voltadas a comentar o Cdigo de Processo Penal
47
, faz
um longo comentrio sobre o Artigo 809, do CPP. Nele, o autor citado
conta que logo aps a publicao do CPP e de seu Decreto regulatrio,
o Servio de Estatstica Demogrca, Moral e Poltica do Ministrio
da Justia, por intermdio da sua seo Policial Judiciria, organizou
e aprovou um sistema de mapas gerais que pudesse ser adotado pelo
Conselho Nacional de Estatstica em todas as Unidades da Federao
e, por conseguinte, viabilizasse o cumprimento dos dispositivos que
criaram os BIs.
Mnica Duarte Dantas (2001) localiza que, em 16 de dezembro
de 1936, foi aprovada, pela resoluo n
o
. 1, o regimento da Assemblia
Geral do Conselho Nacional de Estatstica (criado pelo decreto n
o
. 1200,
47
As demais publicaes
dedicam-se, apenas, a
reproduzir o texto do artigo 809
e tecer consideraes de senso
comum sobre a importncia de
produzir-se dados.
93
de 17 de novembro de 1936), cuja atribuio principal deveria ser a pro-
positura de medidas para otimizar e viabilizar a realizao de estatsticas
no territrio brasileiro, bem como sua posterior divulgao, includas
vrias reas de atuao do Estado. A Resoluo n
o
. 7 da Assemblia, de
30 de dezembro de 1936, determinava a distribuio, em cinco setores,
das investigaes, cadastros e levantamentos estatsticos a serem realiza-
dos no pas, tanto em mbito nacional quanto regional e denia que ca-
beria ao Setor de Diretoria de Estatstica Geral do Ministrio da Justia,
entre outras incumbncias, gerir as estatsticas dos chamados Crimes e
Contravenes.
Percebe-se, portanto, que houve uma mudana de estratgia e
as estatsticas criminais foram centralizadas no Ministrio da Justia
que, para tanto, criou um rgo a si vinculado, mas cujos parme-
tros classicatrios e metodolgicos eram os do Conselho Nacional de
Estatsticas. Esse movimento pode ter sido inuenciado pelas tenses
institucionais do perodo anterior, mas tambm pode ter sido efei-
to das Misses Francesas que vieram a partir de 1906 ao pas ajudar
na organizao e prossionalizao da administrao pblica e bem
provvel que estivessem inuenciadas pelo pensamento presente nas
estatsticas daquele pas e que discutia a validade, a racionalidade e a
legitimidade de tais dados (Fernandes, s/ano; Grunhut, 1951; Desro-
sires, 1998: 147-166).
No obstante essa influncia, o movimento de centralizao
das estatsticas criminais coincide com o momento macro poltico
do Brasil, que viu fortalecida a esfera federal, em detrimento das
unidades da federao. Foi nesse perodo que Getlio Vargas come-
a a desmontar a poltica regional que garantia o poder compar-
tilhado entre So Paulo e Minas Gerais. Nesse sentido, concentrar
as estatsticas criminais no Ministrio da Justia era, tambm, uma
forma de apoderar-se dos instrumentos burocrticos que pode-
riam garantir a fora da Unio no pacto federativo. Os estados se-
ro substitudos pela Unio no papel de fornecer estatsticas como
insumos ao desenho de polticas criminais. Seria essa a traduo
burocrtica dos movimentos polticos do perodo do Estado Novo e
que, ao flertar com o facismo e com a defesa de interesses naciona-
listas, tinham o objetivo de garantir o rgido e centralizado controle
94
do poder para fazer frente s presses socioeconmicas advindas da
Segunda Guerra.
Nesse ambiente, a Resoluo do CNE de nmero 20, tambm do
dia 30 de dezembro de 1936, regulava a constituio e funcionamento
do corpo de consultores tcnicos do Conselho Nacional de Estatstica,
propondo sua organizao em 26 sees e 6 representaes - sendo as
sees XXI e XXII, respectivamente Estatstica Policial e Estatstica
Judiciria -, aos quais competia, segundo o artigo 2
o
da referida resolu-
o, apresentar Assemblia Geral ou Junta Executiva Central, quando
aquela no estiver funcionando, sugestes referentes ao aperfeioamen-
to da estatstica na seco da referida especialidade. No ano seguinte, em
17 de julho de 1937, foi aprovada a Resoluo n
o
. 53, que determinava a
tomada de providncias quanto aos servios de estatstica policial e cri-
minal, ou como escrito em seu artigo 1
o
, As juntas Executivas solicita-
ro, dos governos respectivos, a criao de servios de estatstica policial
e a reorganizao dos j existentes, desde que ainda no estejam em boas
condies de ecincia.
Ao que tudo indica, o Conselho Nacional de Estatsticas empre-
endeu esforos para reproduzir nas unidades da federao o modelo
federal de vincular os rgos ou unidades de estatsticas de Minist-
rios e demais rgos da administrao s suas resolues e determi-
naes. Outra constatao da derivada que, para o Conselho, as es-
tatsticas eram matria afeita esfera federal e, por conseguinte, cabia
a ele regular a atividade em todo o pas. Nesse jogo de competncia,
vale pensar que os Cdigos Penal e de Processo Penal, da dcada de
1940, criam rudos nessa vinculao, pois subordinam a matria penal
competncia das Unidades da Federao, cabendo a elas a adminis-
trao da segurana e da justia. Nesse sentido, muitas vezes, o envio
de estatsticas criminais poderia ser lido com ingerncia do governo
federal nas polticas estaduais. Trata-se de rudos no pacto federativo
e que diluem a possibilidade da coordenao dos dados via discusso
de parmetros sobre o que contado e apurado, mas que revelam as
opes polticas do perodo.
Em termos de informaes produzidas, em 18 de julho de 1938,
a Assemblia propunha aos estatsticos brasileiros, em sua resoluo
de nmero 73, o estudo das teses oferecidas 1
a
Conferncia Nacional
95
de Estatstica que forneceram as diretrizes prticas para a organizao
[...] das atividades do Instituto [Brasileiro de Geograa e Estatstica].
Ao m das teses, anexas Resoluo, propunha-se a adoo, ao me-
nos, do esquema ento apresentado, contando 29 captulos, cada qual
versando sobre um tipo de estatstica. No caso, o Captulo XXI, sobre
Criminalidade e Suicdios, determinava a realizao de estatsticas
sobre 1. - Crimes cometidos, por distritos (segundo a natureza dos
crimes e a condio dos autores) 2. Suicdios e tentativas de suicdio,
segundo a condio dos autores e o meio utilizado; o captulo XXVI,
Polcia e Represso, sugeria a Apreciao geral da situao do muni-
cpio quanto aos servios de polcia e represso. 2. Organizao do
aparelho policial local. 3. Fora policial destacada no municpio e
sua distribuio 4. Prises, seus caractersticos, capacidade. Detentos
existentes e sua classicao; e, nalmente, o captulo XXVII, Justia,
determinava que as apuraes versassem sobre o Aparelho judicirio
existente no municpio 2. Movimento forense federal 3. Movimento
forense estadual.
Nota-se que, em comparao ao Decreto no. 4676, de 1878, os
dados dos anos 30 do um pouco mais de destaque ao fato criminal
em si, deslocando, ao contrrio dos oitocentos, o foco para as polcias,
ou seja, identicando nelas uma fonte importante para as estatsticas
criminais. O adjetivo criminais tambm passou a ser acrescido para
os dados policiais e, simbolicamente, esse momento pode ser visto
como o reconhecimento das polcias como integrantes do sistema de
justia criminal previsto na legislao penal brasileira, num movi-
mento que se aproxima do cenrio internacional e, ao mesmo tem-
po, aumenta a centralidade do executivo sobre o que se contar, talvez
explicando o maior nvel de opacidade do Poder Judicirio que aqui
ser descrito.
Alm disso, uma outra mudana parece ter alterado profunda-
mente o funcionamento das organizaes policiais e de justia no que
diz respeito s estatsticas, qual seja, a rea de estatstica foi anexada, nos
mbitos federal e estadual, aos servios de identicao criminal, que
ganharam fora nesse perodo com a ampliao da identicao indi-
vidual por meio de mtodos cientcos
48
. Da em diante, tais gabinetes
foram crescendo em importncia e passaram a contar com o apoio das
48
Esse procedimento teve origem
na Frana, em 1882. No Brasil,
de 1891 a 1897, predominou a
fotograa como nico elemento
de identicao. Em 17 de
julho de 1902 foi inaugurado
o Gabinete de Identicao
Antropomtrico e, em 1904,
expedida a primeira carteira de
identidade, ento denominada
Ficha Passaporte. Em 1907,
o Decreto 1533-A, institui a
identicao pela dactiloscpica
(impresses digitais).
96
instituies de justia criminal. Em 1941, o CPP, formaliza a obrigato-
riedade da identicao criminal e, em So Paulo, o Instituto de Identi-
cao Ricardo Gumbleton Daunt passa a ser o responsvel pela rea.
Constata-se que, ao contrrio do que se imaginou quando do
incio da pesquisa histrica, no foram localizadas referncias ao uni-
verso da medicina legal como referncia para a produo e o uso de
estatsticas criminais segundo caracterstica fsicas e/ou biogrcas. Em
conseqncia dessa vinculao das estatsticas identicao criminal,
os institutos de identicao passaram a ser os responsveis pelos Bole-
tins Individuais
49
. Na linha proposta por Haggerty (2001), a transfern-
cia das estatsticas para os Institutos de Identicao pode ser tomada
como uma ttica na disputa das duas concepes sobre o papel das esta-
tsticas acima descritas. Em outras palavras, os operadores da justia, ao
transferirem essa responsabilidade para os Institutos de Identicao,
estariam, voluntria ou involuntariamente, enfraquecendo a posio
quanticadora da realidade, pois o objeto principal dos institutos era o
controle do indivduo e no do agregado estatstico. A referncia sempre
seria um indivduo, dicultando a legitimao do processo de produo
de dados pelo sistema de justia criminal.
Essa realidade e a comprovao da duplicao de competncias e
esforos podem ser vistas na Resoluo 105 do Conselho Nacional de
Estatstica, de 19 de agosto de 1938, que submetia a estudos os projetos
de nmero 14 e 37 sobre a estatstica criminal. O projeto 14, da Dire-
toria de Estatstica da Chefatura de Polcia do Distrito Federal, previa
que considerando que a luta contra a delinqncia s poder repousar
em slidos fundamentos quando em todas as Unidades da Federao
for praticada, sob moldes sistematizados, a estatstica da criminalidade;
[...] considerando que a unicao processual que neste momento se
cuida ativamente, abolir a diversidade no rito processual e permitir
a uniformizao das atividades estatsticas nesse setor de inquestio-
nvel importncia [grifo meu]; e, considerando, nalmente, que urge
criar um sistema prtico, de fcil execuo e de carter obrigatrio que
permita o levantamento sistemtico da estatstica criminal judiciria em
todo o pas desde a perpetrao do delito at o cumprimento da pena,
prope-se que:
49
A Lei 9601, de 14 de junho
em 1995, alterou o Artigo 809
em pargrafo segundo, para
dizer que os estados deveriam
preparar mapas semestrais com
os dados dos BIs e encaminh-
los ao Servio de Estatstica
Demogrca, Moral e Poltica,
do Ministrio da Justia, rgo
que, quela poca no existia h
anos. Pesquisando a origem da
Lei 9601, descobriu-se que o seu
autor foi um deputado do Mato
Grosso, mas, no entanto, no se
conseguiu nenhuma informao
complementar, Os arquivos
do Servio de Informao
do Senado no dispem de
memria sobre tal projeto, sendo
que, o nico documento, o
projeto de lei em si.
97
Art. 1
o
A estatstica judicirio criminal, a cargo dos Gabinetes
de Identicao e Estatstica ou reparties congneres [grifo
meu], ter por base o Boletim Individual, como parte integran-
te do processo.
1
o
A estatstica judicirio criminal versar sobre:
I. Os crimes e contravenes praticados, com especicao
da natureza de cada um, meios utilizados e circunstncias de
tempo e lugar.
II. As armas proibidas que tenham sido apreendidas.
III. O nmero de delinqentes, com meno das infraes
que praticaram, sua nacionalidade, sexo, idade, liao, esta-
do civil, prole, residncia, meios de vida e condies econ-
micas, grau de instruo, religio, condies de sade fsica
ou psquica.
IV. A forma de participao no caso de co-deliqencia.
V. A reincidncia e antecedentes jurdicos.
VI. As sentenas condenatrias ou absolutrias, bem como
as de pronncia ou impronncia, proferidas nos processos.
VII. A natureza das penas impostas.
VIII. A suspenso condicional da execuo da pena, quan-
do concedida.
IX. As concesses ou denegaes de habeas-corpus.
O projeto determinava que esses eram os dados mnimos a serem
coligidos e que, depois de lanados em mapas, deveriam ser remetidos
Diretoria de Estatstica do Ministrio da Justia e o Instituto Brasileiro
de Geograa e Estatstica IBGE deveria promover a adoo legal do
Boletim Individual em todo o pas, cuidando de aspectos prticos e lo-
gsticos (reproduo de formulrios, por exemplo). O Boletim Indivi-
dual a que se refere o artigo dividido em trs partes. A primeira parte
car arquivada no cartrio policial; a segunda ser remetida ao Gabi-
nete de Identicao e Estatstica, ou repartio congnere; a terceira
acompanhar o processo, mas depois de passada em julgado a sentena
denitiva e preenchidos os dizeres nais, ser extrada e igualmente en-
viada ao referido rgo apurador.
Em complemento, o projeto 37, de Cndido Mendes de Almeida,
versava sobre a cooperao dos Conselhos Penitencirios com o IBGE,
98
Boletim Individual, Artigo 809 do Cdigo de Processo Penal Brasileiro.
99
e da necessidade de incorporar maiores dados para que o Brasil pudesse
colaborar para a Estatstica Internacional da Criminalidade, conside-
rando-se especialmente a adeso do governo do Brasil, desde 1927,
Comisso Internacional Penal e Penitenciria, com sede em Berna, Su-
a. Aqui, Cndido Mendes estava resgatando a dimenso dos usurios
de informao, ou seja, incentivando sua produo no pelo lado da
oferta, mas da demanda qualicada por dados, no caso, os organismos
multilaterais com os quais o Brasil mantinha relaes diplomticas. Seja
como for, ele o fazia, segundo o seu projeto, de forma a vincular a pro-
duo de estatsticas criminais s atividades penitencirias. Na disputa
por legitimidade, essa iniciativa dotava as estatsticas de centralidade
poltica e, por conseguinte, procurava manter sua produo nos termos
do debate sobre o Estado liberal e formas de controle do poder.
A Resoluo 137, de 21 de julho de 1939, voltou a tratar da esta-
tstica policial-criminal. Segundo o plano geral para o levantamento da
estatstica anual da criminalidade no Brasil, anexo referida resoluo,
a estatstica criminal deveria desdobrar-se em: estatstica dos crimes
e contravenes, e estatstica dos criminosos e contraventores, sendo
ambas de carter policial, judicirio e penitencirio. Da preocupao
com o fato social o olhar desloca-se para abarcar o seu agente, o autor.
O plano reitera que a estatstica criminal dever adotar, como base de
suas investigaes, o boletim ou cha individual, segundo o qual os da-
dos acompanham todas as fases do processo, desde o seu incio ao seu
termo. Esse sistema, ao contrrio de pedir anualmente aos juzes e tri-
bunais o preenchimento de mapas de seus trabalhos, com acmulo de
servio para os respectivos cartrios, presta-se mais s diferentes com-
binaes da apurao, alm de permitir dados mais completos sobre a
criminalidade, facilitando o estudo de diversos caractersticos do crime,
segundo as condies individuais do acusado, inclusive a qualidade de
reincidente, e segundo a concluso do julgamento. Esse plano geral ain-
da apresenta em anexo um modelo de Boletim Individual adotado na
Frana, em 1905, como descrito no capitulo anterior, e que serviu de
modelo ao boletim apresentado na resoluo 105.
Numa nova tentativa de assumir a prerrogativa do discurso esta-
tstico sobre crimes e criminosos, uma outra resoluo da Assemblia
Geral de Estatsticas, n
o
. 141 de 22 de julho de 1939, voltou a tratar da
100
Modelo francs de cha Individual (frente).
101
Modelo francs de cha Individual (verso).
102
questo da estatstica policial-criminal e judiciria. Nela, determinava-
se que o Servio de Estatstica Policial-Criminal e Judiciria tornava-se
rgo liado ao Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica, devendo
cumprir as obrigaes decorrentes da Conveno Nacional de Estats-
tica, bem como as resolues e recomendaes aprovadas pelos rgos
deliberativos do mesmo Instituto. Alm disso, novamente determinava
que tais estatsticas teriam como base o Boletim Individual, bem como
um Boletim Judicirio, cujos modelos apresentados diferem daqueles
anexos resoluo 105 de 1938. A resoluo determinava tambm, o
trmite e os prazos a serem obedecidos no preenchimento e remessa
de tais documentos, estipulando multa no caso de atraso do envio ao
Servio de Estatstica Policial-Criminal e Judiciria.
A resoluo No. 142, tambm de 22 de julho de 1939, sobre pa-
dres para a organizao da estatstica policial-criminal e judiciria,
trazia um novo elemento s propostas apresentadas nas anteriores, ela
estabelecia que o plano da seo de Estatstica Policial-Criminal do esta-
do de So Paulo deveria servir de modelo para a organizao das sees
ou servios de estatstica policial-criminal e judiciria das Unidades Fe-
derais, que, alm disso, deveriam se esforar para editarem uma publi-
cao semelhante ao Anurio Estatstico Policial-Criminal do antigo
servio de Estatstica Criminal do Estado de Minas Gerais
50
.
A resoluo recomendava tambm aos estatsticos brasileiros a
leitura do anexo apresentado pelo Servio de Estatstica Policial do Es-
tado de So Paulo apresentado Assemblia a pedido da Junta Executiva
do Conselho desse estado. Nesse anexo, o Servio de Estatstica Policial
do Estado explicitava que o estudo da delinqncia deveria contemplar
onze carteiras detenes correcionais; desastres; prises; acidentes
de trabalho; sada de presos; suicdios e tentativas; incndios; acidentes
de veculos; identicao civil e criminal; delitos e contravenes em
geral; pequenas queixas -, sendo efetuado sob dois pontos de vista: o
objetivo e subjetivo
51
.
De acordo com as referncias de Dantas (2001), com esses dados
extrnsecos e intrnsecos, coletados por meio de um Boletim Estatstico
Modelo, especialmente elaborado para cada tipo de ocorrncia, tem-
se um material suciente para o estudo geral do desenvolvimento da
criminalidade em So Paulo, em confronto com o crescimento da sua
50
A Resoluo No. 462, de
12 de setembro de 1950, da
Assemblia Geral do Conselho
Nacional de Estatstica CNE
recomenda o estudo do Registro
Policial, institudo no estado
do Esprito Santo para servir
de fonte s estatsticas policiais.
Nota-se, portanto, que os
modelos sugeridos pelo CNE
foram mudando ao longo do
tempo e, talvez, indiquem
maior ou menor aderncia ao
atendimento das demandas
feitas pelo IBGE. Como a base
dos dados era, para todas as
UFs, os Boletins Individuais,
possvel pensar que as sugestes
do CNE estavam baseadas
nas capacidades locais de
compilar e enviar os dados
previstos. Entretanto, no plano
poltico, o fato do CNE propor,
exatamente, os modelos de So
Paulo e Minas Gerais revela, por
conseguinte, que esses estados
possuam forte centralidade na
organizao de dados, num sinal
da herana da poltica do caf
com leite. Em outras palavras,
a proposta era fortalecer a
Unio como esfera adequada
para a produo de dados, mas,
para tanto, no era possvel
desconsiderar todo o arcabouo
institucional montado nesses
dois estados. A frmula
encontrada foi, ao que tudo
indica, ampliar a experincia
acumulada nessas unidades e,
ao mesmo tempo, incentivar
novas iniciativas como a do
Esprito Santo.
51
Por ponto de vista
objetivo, eram entendidos
informes estatsticos sobre as
caractersticas ecolgicas do
fato, ou seja, sua natureza,
localizao no tempo e no
espao, os meios empregados
para lev-lo a cabo e, em
especial, os seus motivos. J
o ponto de vista subjetivo
contemplava as caractersticas
socioeconmicas e demogrcas
dos autores e, quando possvel,
das vtimas dos fatos apurados.
103
populao. As demais ocorrncias policiais fornecem igualmente inte-
ressantes informaes para uma pesquisa comparativa. Assim, o esta-
do de So Paulo dispunha, para a realizao das estatsticas criminais,
de 12 modelos de boletins, sendo o dcimo primeiro, sobre Delitos e
contravenes em geral o que era ento considerado o mais importan-
te e apresentava campos para as seguintes informaes: Cdigo e leis;
Crimes previstos pela Consolidao das Leis Penais; Data; Hora; Em
dia; Lugar; Meio empregado; Causa; Idade; estado civil; Religio; Na-
cionalidade; Naturalidade; Sexo; Pessoas jurdicas; Prosso; Instruo;
Conduta; Cor; Prole; Vcio; Prestou ana; H inqurito; Valor. O texto
referia ainda necessidade de simplicao desse sistema, reduzindo
os 12 boletins a apenas dois: o Boletim Estatstico no. 1, sobre crimes
sujeitos a inqurito, acidentes de trabalho, acidentes de veculo, incn-
dios, suicdios e tentativas, desastres; e o Boletim Estatstico no. 2, sobre
presos e sada de presos.
Voltando ao Boletim Individual, ele aparece novamente cita-
do nas resolues da Assemblia Geral de Estatsticas em 1949, aps
7 anos, portanto, do incio da vigncia do Cdigo de Processo Penal
e do decreto-lei 3.992/41, que o instituram legalmente em mbito
federal e regularam sua tramitao. A Resoluo 440, de 09 de julho
de 1949, versava sobre providncias para o melhor aproveitamento
do Boletim Individual para apurao das estatsticas judicirias, ou
seja, tratava de estimular a resoluo das vrias circunstncias que
vinham impedindo o aproveitamento daquele documento para a re-
alizao de estatsticas.
Dois anos depois, o melhor aproveitamento dos Boletins Indivi-
duais foi novamente assunto de uma resoluo da AGE. Ela, que ganhou
o nmero 497 e foi publicada em 12 de setembro de 1951, fazia refe-
rncia falta de impressos na quantidade necessria, alm de sugerir a
necessidade da criao de formas de punio para os responsveis pelo
andamento dos processos criminais irregularmente preparados, isto
, sem a anexao de documento que a lei considera parte integrante,
como o Boletim Individual. Dantas (2001) vai armar que, como se
v, apesar de muita discusso acerca da necessidade da criao do Bole-
tim Individual, de forma a viabilizar uma coleta de dados mais completa
do ponto de vista das estatsticas policias e judicirias, em 1951 as reso-
104
lues da Assemblia chamavam a ateno para o fato de que o artigo
809 do Cdigo de Processo Penal e o decreto-lei 3.993/41 no passavam
de letra morta.
Em paralelo, a pesquisa de Mnica Dantas nota, no entanto, que
as estatsticas policiais do estado de So Paulo mostravam-se bastante
completas desde 1938, quando foi editada a primeira publicao do j
citado servio de estatstica policial do estado. O Servio de Estatstica
Policial do Estado de So Paulo - regulamentado pelo decreto estadual
7.223 de 21 de junho de 1935
52
, e posteriormente, em 1941, subordinado
ao Departamento Estadual de Estatstica do Estado de So Paulo, mas
funcionando como se fosse rgo da estrutura da Secretaria de Segu-
rana, passou a disponibilizar por meio de sua publicao, editada de
1938 a 1943, todos os dados listados na resoluo 142 da Assemblia do
Conselho Nacional de Estatstica - CNE.
Talvez, por isso, ele foi tomado pelo CNE, como um modelo a ser
seguido pelas demais Unidades da Federao. No anexo da resoluo
142, a justicativa para assumi-lo como modelo estava no fato de que
So Paulo, em conjunto com Minas Gerais, Rio Grande do Sul e, Bahia,
j tinham avanado na estruturao de sistema de coleta e, portanto,
podiam servir de exemplos para a padronizao dos servios de esta-
tstica policial-criminal. Entretanto, a resoluo 462, de 1950, j citada,
no sugere So Paulo como exemplo de produo de estatsticas crimi-
nais e recomenda o estudo do Registro Policial, institudo no estado
do Esprito Santo para servir de fonte s estatsticas policiais brasileiras.
O que, aparentemente, est em jogo nessa oscilao/alternncia de esta-
dos exemplos a disposio dos rgos estaduais em aproximar-se ou
distanciar-se dos parmetros do CNE e, com isso, reconhecer a legiti-
midade a um rgo externo ao sistema de justia criminal em dotar de
signicado simblico (regras de classicao e contagem) as aes das
instituies vinculadas a tal sistema. Esses movimentos, por conseguin-
te, so condizentes com os de natureza poltico-administrativa acima
descritos e que dizem respeito s disputas em torno do debate sobre o
pacto federativo, que determinaram aproximaes e distanciamentos de
modelos de coleta de dados. Falar das estatsticas criminais desse pero-
do falar ora das estatsticas nacionais, ora dos dados locais que, nesse
texto, so os produzidos pelo estado de So Paulo, numa mescla de ati-
52
Segunda a prpria publicao
do Servio os anos de 1936 a
1938 foram de aperfeioamento
e preparao para a prestao de
suas tarefas.
105
vidades e competncias.
Em relao aos requisitos da democracia, uma questo quase ao
nal do apndice da Resoluo 142 pode ser vista como um indcio do
pensamento que atribua s estatsticas um papel central ao funciona-
mento do Estado, mas que pouco havia avanado no debate sobre a
transparncia dos dados existentes, uma das questes-chave do debate
atual. Na pgina 281, desse apndice, h a seguinte armao: o Servi-
o de Estatstica Policial do Estado de So Paulo, no tendo tido ainda
a possibilidade de divulgar, pelo menos em parte, o resultado dos seus
ingentes trabalhos, j se acha em condies tcnico-cientcos de su-
gerir algumas medidas que a prtica diuturna vem impondo. Deve-se,
antes de tudo, evitar uma publicidade fcil de materiais estatsticos mal
elaborados e incompletos. Note-se que essa armao feita no mbito
da Assemblia Nacional de Estatstica e no por operadores das insti-
tuies policiais e, dessa forma, refora o que Hacking (1991) considera
como um dos espaos mais secretos da burocracia pblica, qual seja, o
da determinao das regras e classicaes estatsticas. O universo do
segredo se faz presente e a transparncia algo que sequer era imedia-
tamente cogitado. A primeira onda democrtica no Brasil, a partir de
meados dos anos 40, ao que tudo no conseguiu avanar na constituio
de esferas pblicas de coordenao e controle do poder, permitindo que
os dados fossem vistos apenas na chave da reproduo burocrtica de
atividades.
Em relao aos anos 50, ainda segundo a pesquisa da Dantas
(2001) quanto aos delitos ocorridos no estado, separados segundo a
classicao penal estabelecida no Cdigo Penal, as tabelas produzidas
contemplam informaes divididas pelo sexo do autor sobre regio da
capital, idade, estado civil, religio, nacionalidade (nacionais por estado,
estrangeiros por pas), prosso, instruo, cor, prole, conduta e vcio;
e, sem referncia ao sexo, apresentam-se ainda os dados sobre o ms em
que ocorreu o delito, dia (dia de trabalho, domingo, feriado), hora, lugar
(via pblica, estabelecimentos comerciais, industriais, outros), causas e
meio empregado.
Do lado das instituies especializadas na produo de estatsti-
cas, cujas principais publicaes do sculo XX foram os Anurios Esta-
tsticos, parece que os obstculos na obteno de dados continuaram a
106
ser uma constante, indicando a pouca centralidade poltica dispensada
produo de informaes estatsticas. Em So Paulo, os Anurios Es-
tatsticos, para os anos de 1939, 1940 e 1941, editados pelo ento Depar-
tamento Estadual de Estatstica
53
, so, se comparados s publicaes da
polcia, bem incompletos no que se refere s informaes criminais. Em
1939, so apresentadas somente as detenes efetuadas. Os anurios de
1940 e 1941 apresentam duas tabelas sobre Crimes e Contravenes
que se parecem bastante com um resumo das informaes disponibili-
zadas pela publicao do Servio de Estatstica Policial, com o nmero
total de criminosos no estado dividindo-os por sexo, idade, cor, estado
civil, prosso (j agregada), instruo, prole, nacionalidade e classica-
o penal. Os trs anos apresentam ainda dados acerca do movimento
forense nas comarcas do estado, dados que no faziam parte das preo-
cupaes da polcia (Dantas, 2001).
J as tabelas sobre Delitos e Contravenes dos Anurios Esta-
tsticos do Estado de So Paulo para os anos de 1944 e 1945 seguem
praticamente o mesmo padro daquelas antes publicadas pelo Servio
de Estatstica Policial, a ele subordinado desde 1941
54
, ou seja, apresen-
tando todos aqueles dados sugeridos pela Resoluo 142 da Assemblia
do Conselho Nacional de Estatstica. Os Anurios, no entanto, diferen-
temente das publicaes do Servio de Estatstica Policial, deveriam
apresentar dados acerca de todas as ocorrncias e atividades exercidas
dentro do estado, incluindo estatsticas judiciais.
As tabelas referentes ao Poder Judicirio so, contudo, extrema-
mente genricas, listando, tal como nos Anurios dos anos anteriores,
apenas os dados acerca do nmero de feitos registrados nas comarcas
do estado. Isso indica que, provavelmente, tal como fora expresso nas
j citadas resolues da Assemblia do Conselho Nacional de Estatsti-
ca - nmeros 440 e 497, de 1949 e 1951 respectivamente -, os Boletins
Individuais no estavam servindo para a produo das estatsticas po-
liciais e judiciais, utilizando o Departamento de Estatstica do Estado
de So Paulo, os Boletins Estatsticos Modelo da polcia e que, portan-
to, no podiam informar acerca de questes de andamento processual
(Dantas, 2001).
O prprio chefe do Servio de Estatstica Policial, na introduo
ao volume IV, de 1941, de A Estatstica Policial-Criminal do Estado, es-
53
Entre 1892 e 1938 as
estatsticas do estado de So
Paulo estavam a cargo da
Repartio de Estatstica e
Arquivo do Estado, a partir de
1938 essa funo foi delegada ao
referido Departamento Estadual
de Estatstica.
54
Os Anurios de 1944 e 1945
apresentam, sobre os Delitos e
Contravenes, dados sobre a
natureza, sobre as caractersticas
individuais dos delinqentes e
os caractersticos extrnsecos;
e, no caso somente do Anurio
de 1944, existe ainda a
lista dos delitos segundo os
caractersticos individuais das
vtimas.
107
crita em junho de 1942, ou seja, seis meses depois do incio da vigncia
do Cdigo de Processo Penal e do decreto-lei 3.992/41, declarou: Mas
como natural, a instituio desse boletim, segundo esclarecimentos
que obtivemos do Dr. M. A. Teixeira de Freitas, DD. Secretrio Geral
do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica, no veio eliminar,
como foi erradamente julgado por algumas das nossas fontes de co-
leta, o nosso mtodo de coleta de dados estatsticos, a qual continua a
se realizada por meio dos mapas e boletins prprios, sem prejuzo do
boletim individual.
O Anurio Estatstico do Estado de So Paulo, de 1951, j no
apresenta tabelas sobre Delitos e Contravenes nem sobre feitos re-
gistrados nas comarcas do estado, apenas sobre Detenes Policiais e
Correcionais essas contendo as mesmas informaes apresentadas
pelas publicaes do Servio de Estatstica Policial de 1938 a 1943, e
depois nos anurios de 1944 e 1945. O Resumo Anual de 1955 volta a
apresentar dados sobre Movimento Forense Feitos Criminais: Distri-
buio Geral e segundo os Meses e Crimes e Contravenes, porm,
nesse caso, nada comparvel ao que havia sido feito at 1945, contendo
nas tabelas apenas informaes sobre os tipos de crime e as regies em
que ocorreram.
Chama a ateno, no entanto, que, entre as caixas de Boletins In-
dividuais guardadas no Arquivo Intermedirio do Estado de So Paulo
at 2001 foi encontrado um mapa de Inquritos policiais de Crimes e
Contravenes 1952 1956 segundo a classicao penal. Apesar
de bastante genrico, apresentando apenas a classicao penal por ano,
ocorrncias na capital, no interior e total do estado, uma nota informa
que este levantamento representa o mximo aproveitamento das infor-
maes obtidas pelo Departamento de Estatstica do Estado. As falhas
quer as decorrentes da no remessa, quer as relativas ao preenchimen-
to inadequado do Boletim Individual no permitem a apurao de
outros dados sobre as ocorrncias, autores, vtimas, etc.
Em outras palavras, ao menos a partir de 1952, justamente o ano
seguinte resoluo nmero 497 (de 12/09/1941) da Assemblia do
Conselho Nacional de Estatstica que aconselhava a adoo de medidas
para punir aqueles que no preenchessem os BIs, o Departamento de
Estatstica passou a receber o documento, ainda que de forma irregular,
108
tanto no envio quanto no preenchimento e sem utilizar seus dados nos
Anurios (Dantas, 2001), e parece ter adotado procedimentos para sua
compilao, mas esse ltimos s caram mais claros em documentos
das dcadas de 1970 e 1980.
O Anurio de 1957, tal como aquele de 1951, no possui tabelas
sobre movimento forense e nem sobre delitos e contravenes, mas ape-
nas dados sobre prises, detenes policiais e correcionais. Destaca-se,
ainda, que juntamente com o mapa genrico referente aos anos de 1952-
56 foi encontrada no Arquivo uma srie de informaes para o ano de
1957 sobre Inquritos Policiais de Crimes e Contravenes - Crimes
contra a Pessoa Municpio de So Paulo. Nelas, h dados sobre crimes
(circunscries, delegacias especializadas, ms, dia da semana, hora, em
dia de trabalho, domingo ou feriado, lugar, meio, motivo); sobre au-
tores (sexo, cor, idade, estado civil, prole, nmero de lhos, instruo,
religio, nacionalidade, naturalidade, ocupao, conduta - com ou sem
antecedentes, no declarada -, vcio); e sobre as vtimas (sexo, cor, idade,
estado civil, prole, nmero de lhos, instruo, nacionalidade, naturali-
dade
55
, ocupao, vcio)
Apesar dos mapas no indicarem a fonte utilizada, a existncia de
informaes sobre as vtimas e, no caso do autor, o nmero de lhos
dados que no apareciam nas estatsticas de 1938 a 1945 -, ca claro
que os dados foram extrados dos BIs, demonstrando ao menos a con-
tinuidade do recebimento dos documentos que eram preenchidos pelas
delegacias, j que no h referncia sobre as terceiras partes dos BIs. Os
anurios dos anos seguintes mantiveram praticamente o mesmo padro
de informaes daqueles da dcada de cinqenta, sendo alguns anos um
pouco mais completos e outros totalmente omissos em relao s esta-
tsticas policiais e judiciais, sem nunca voltar ao nvel de detalhamento
das publicaes do Servio de Estatstica Policial e dos Anurios de 1944
e 1945, no obstante esse Departamento no ter sido extinto.
O mais provvel que, tal como no Imprio, tenha ocorrido o
desenvolvimento bifurcado da produo de estatsticas criminais. Em
So Paulo, o que parece ter ocorrido a convivncia de dois modelos
de apurao estatsticas, mas ambos descolados da atividade cotidiana
das instituies de justia e segurana. Apenas as polcias mantinham
registro contnuo de suas atividades e, tal como os Relatrios dos Che-
55
Do controle do imigrante, no
Imprio e incio da Repblica,
os formulrios indicam agora
a preocupao com o migrante.
Ao investigar a naturalidade,
os formulrios estatsticos
procuravam estimar os uxos
migratrios no interior do
prprio Brasil. A Era Vargas
parece, aqui, que tambm
teve inuncia no sentido do
controle social, na medida em
que a lei dos 2/3 provocaram o
aumento dos uxos migratrios,
especialmente, do Nordeste
para o Sudeste e pressionaram a
economia regional via aumento
da oferta de mo de obra e
permitiu o estabelecimento
de esteretipos como o
paraba, baiano, entre
outros (Guimares, 2002:
122-123). Ao incluir o campo
naturalidade, a preocupao,
parece, ter sido a dar conta
desta dimenso. Na mesma
direo, a transformao do
valor atribudo ao trabalho na
Era Vargas de algo afeito aos
escravos e aos desfavorecidos
para algo necessrio e
positivamente incentivado na
populao - determina tambm
o fortalecimento de categorias
policiais do tipo vadiagem e
desocupado. A preocupao
com a condio de ocupao/
prosso vai ser inserida na
pauta de controle social das
instituies de justia; na pauta
sobre quem deve ser objeto da
ateno policial (um exemplo
so as batidas policiais
que exigiam dos indivduos
revistados, at meados dos anos
80, a apresentao da carteira
de trabalho como prova de boa
conduta). Em outros termos,
de uma questo apenas moral
para uma questo de moral e
economia.
109
fes de polcia do nal do sculo XIX e incio do XX, eram elaborados
para consumo interno. Seja como for, as dcadas de 1950 e 1960 viram
diminuir a presso por estatsticas e os conitos inerentes bifurcao
da produo parecem ter provocado o enfraquecimento das aes de
integrao das informaes disponveis.
No obstante esses fatos, polcia e o judicirio cumpriam o dis-
posto no CPP e continuavam, mesmo que de maneira assistemtica, en-
caminhando os documentos ora para o Instituto de Identicao, ora
para as Reparties de Estatsticas, num pndulo que continuou a se
movimentar at 2001, quando a Fundao Seade interveio legalmente
nesse processo e fez interromper o envio dos Boletins em So Paulo
56
.
Alm do mais, motivados pelo Artigo 6
o
, Alnea IX, do mesmo CPP,
os operadores da justia e da segurana tinham de produzir um outro
documento, que versava sobre a identicao de cada pessoa criminal-
mente. Nesse documento, deveriam constar informaes biogrcas,
datiloscpicas e de caractersticas fsicas, bem como dados processuais
sobre os crimes pelos quais estavam sendo objeto de acusao, seja no
Inqurito ou no processo. Mesmo de naturezas diversas, no de se es-
tranhar, assim, que possa ter havido confuso entre esse ltimo docu-
mento e os Boletins Individuais, pois entrevistado o Diretor do Instituto
de Identicao Ricardo Gumbleton Daunt IIRGD, ele armou que
a base da identicao criminal feita em So Paulo um documento
intitulado Boletim Criminal
57
e que contm, basicamente, muitas das
informaes dos BIs.
Como se v, h no Cdigo de Processo Penal uma duplicao de
atividades, sendo que o uso das informaes, pelo artigo 6
o
. de natu-
reza individualizante e, no artigo 809, de natureza estatstica. Trata-se,
a meu ver, da reicao do embate j descrito e da comprovao de que
os conitos entre as duas formas de racionalidade no foram at en-
to equacionados. Somados aos conitos organizacionais, que opem
instituies de justia criminal entre si e em relao a outros rgos de
governo (Kant de Lima, 1995), cria-se um quadro no qual o acompa-
nhamento estatstico da realidade torna-se cada vez mais difcil e, com
isso, vai se desprovendo de legitimidade burocrtica.
A proposta dos Boletins Individuais, mesmo conrmadas pelo
artigo 809, do Cdigo de Processo Penal, foi, pouco a pouco, mostran-
56
Em 2001, a Fundao
Seade, impelida por inmeras
cobranas do Arquivo
Intermedirio do estado e pelo
fato de dispor de cerca de 2
milhes de Boletins Individuais
armazenados e sem condies
de apurao estatstica apenas
parcela no controlada
dos operadores policiais e
judiciais ainda enviavam os
BIs para a Fundao Seade,
que legalmente sucedeu o
Departamento de Estatsticas
do Estado, encomendou, em
atendimento ao disposto na
legislao de arquivos do Brasil,
parecer sobre a legalidade
de eventual descarte desses
boletins. poca, o material
disponvel indicava que os dados
do Sistema de Informaes
Criminais, gerenciado pela
Prodesp (Companhia de
Processamento de Dados de So
Paulo) continha, em sntese, os
mesmos campos dos BIs e que
estudos sobre o uxo da justia
criminal paulista poderiam
ser elaborado com essa fonte.
O resultado foi que, nesse ano,
a Fundao enviou ofcio para
a Secretaria de Segurana
Pblica e para todas as unidades
da Polcia e do Judicirio
que enviavam documentos
solicitando a interrupo deste
procedimento. Em paralelo, o
Arquivo do Estado analisou o
processo iniciado e autorizou
o descarte de cerca de 80% do
acervo, sendo os 20% restantes
deixados como registro histrico
e, por conseguinte, transferidos
do Arquivo Intermedirio para o
Arquivo Permanente.
57
A partir de 1974, com
informatizao do Cadastro
Criminal do Estado de So
Paulo, a Prodesp (Companhia
de Processamento de Dados
do Estado de So Paulo)
inicia a digitao dos Boletins
Criminais e constitui o Sistema
de Informaes Criminais de
So Paulo, que interliga os dados
do Instituto de Identicao,
Poder Judicirio e Secretaria
110
de Justia/Administrao
Penitencirias. Entre 1974 e
2001, havia cerca de 3,3 milhes
de indivduos com algum tipo de
informao criminal no sistema.
Informaes previstas no artigo 6 do Cdigo de Processo Penal Brasileiro.
111
do-se invivel em termos operacionais
58
, ou seja, a estrutura e o con-
trole exigidos para a apurao das estatsticas oriundas dos BIs podem
ter provocado o enfraquecimento da legitimidade de tais dados, na me-
dida em que, associado a um momento de distenso poltica, experin-
cia democrtica
59
e crescimento econmico, no fazia sentido mobilizar
grandes recursos para atender a crescente e dispendiosa demanda de
dados, ainda mais se associada uma viso de Estado forte e vigilante
herdada da Era Vargas. Enm, a produo de dados parece associada, no
plano estrutural s demandas de um Estado desigual e patrimonialista.
Os dados conjunturais, como vimos, foram jogados para debaixo do ta-
pete do cotidiano das relaes institucionais e da lgica organizacional
que, alm de inuenciada pelas demandas patrimonialistas, valoriza o
lugar do segredo como estratgia de governamentalidade o princ-
pio do Anexo da Resoluo 142 pareceu regular todas as relaes entre
produtores e usurios (externos e internos s instituies de justia) de
informaes estatsticas. Assim, as estatsticas criminais, quando exis-
tentes, nunca se mostraram transparentes ou passveis de serem postas
prova da sua publicizao.
Todavia, dados estruturais continuaram a ser publicados at 1968,
quando so interrompidos e, depois, retomados apenas em 1976. Isso
pode ser reforado, num primeiro momento, com uma anlise dos
contedos dos Anurios Estatsticos publicados pelo Departamento de
Estatstica de So Paulo entre 1959 e 1968 o segundo momento, rela-
tivo aos anos posteriores a 1976 ser posteriormente debatido. Neles,
existem dados sobre movimento forense fornecidos pelo Poder Judi-
cirio, alguns casos com detalhes sobre crimes, criminosos e volumes
de registros, como os Anurios de 1963 e 1967. Inquritos Policiais e
prises tambm so detalhados e so oriundos das polcias. Para essas
ltimas, h detalhes sobre tipo de priso e dos indivduos (deteno,
execuo, priso de menores, deteno de dementes, entre outros).
As fontes no so to claras, pois so informadas como polcia e justia
apenas no h citao de rgo ou de documento -, mas parece que
algumas dessas informaes foram extradas dos BIs e de outros mapas
disponveis nas reparties pblicas. Como exemplo, em 1961, o anu-
rio mostra que 24.177 atendimentos foram feitos pelo policiamento
especial feminino, sendo que, desses, a maior parcela, 4.627 casos, foi
58
Relatos de antigos
funcionrios da Fundao
Seade contam que a rea
responsvel pelas estatsticas
policiais ocupava, at a dcada
de 1980, um andar inteiro do
Departamento de Estatsticas
do Estado com funcionrios e
arquivos.
59
Jos Murilo de Carvalho vai
demonstrar que, exatamente,
a partir de 1946 o Brasil viveu
sua primeira experincia
democrtica, num modelo,
segundo ele, que contemplou
aspectos de uma cidadania que
se pautou pela consolidao de
direitos sociais e polticos, antes
mesmo, como a teoria poltica
clssica prev, dos direitos civis
(Carvalho, 2004: 126-128).
112
de encaminhamentos feitos aos juizados de menores. Uma outra preo-
cupao que se soma aos crimes e criminosos nos captulos referentes
justia e segurana com os acidentes de trnsito, que, muitas vezes,
tomam a maior parte das tabelas produzidas.
No limite, pode-se pensar que a publicao do Artigo 809, no
CPP, foi o rquiem de um modelo de abordagem da realidade, no qual
o acompanhamento estrutural das questes criminais, ou seja, nos seus
aspectos policiais, judiciais e/ou prisionais, vai perdendo sentido ao
mesmo tempo em que vai se reproduzindo na inrcia das interpretaes
do dispositivo legal. Em outras palavras, os dados sero produzidos por
anos, mas a aposta racional de quanticao e planejamento da reali-
dade e de seus problemas sociais advindos comea a se dispersar. O que
permanece, ao que tudo indica, aquilo que foi introjetado pelas orga-
nizaes como o essencial para a reproduo do modelo vigente, ou seja,
informaes conjunturais cujo acesso e transparncia so hierarquiza-
dos conforme o status e a posio na rede de relaes de poder internas
s organizaes. Os anis burocrticos estabelecidos no incio do sculo
XX iro provocar uma situao em que a mquina administrativa vai
oscilar entre posies mais ou menos centralizadoras do poder, fruto
das transformaes econmicas, polticas e sociais do pas no perodo,
mas suas prticas em relao s estatsticas criminais iro mudar ape-
nas de foco, ou seja, vo alternar momentos de assuno das estatsticas
como munio poltica para o desenho de agendas autnomas de pol-
ticas pblicas de segurana e justia locais (perodo da poltica do caf
com leite, de alternncia do poder entre mineiros e paulistas, e perodos
ps-46, de fortalecimento das unidades da federao) e momentos de
reconhecimento dos dados como insumos para a constituio de um
Estado central forte (Vargas). A discusso, no entanto, era sobre quem
deveria produzir dados, mas no havia um debate aprofundado sobre os
usos das estatsticas. Em outras palavras, num cenrio de circulao do
iderio de verdades burocrticas mais importava saber quem detinha a
legitimidade sobre a produo do que discutir como tais dados pode-
riam ajudar no desenho de polticas pblicas ou contextualiz-los no
debate poltico nacional.
113
C A P T U L O I V
A P RODU O DA S E S TAT S T I C A S
C R I MI NA I S NO P E R ODO 1968- 2000:
S O PAUL O E M F OC O
Numa subdiviso da temporalidade analisada neste captulo,
foca-se, na pesquisa documental, a realidade paulista das estatsticas
criminais no perodo compreendido entre 1968 e 1975, que, em con-
sonncia com o momento histrico de autoritarismo militar, pode ser
considerado um dos mais opacos da histria das estatsticas criminais
brasileiras. Quase no houve notcia de que os dados sobre crimes e
criminosos chegaram sequer a serem produzidos. Como veremos, os
dados foram produzidos e o que houve tambm foi uma mudana de
postura rumo ao atendimento de demandas para o planejamento de
aes dos governos militares. Crimes e criminosos passaram a ser de-
nominadores das categorias organizacionais, ou seja, os levantamentos
realizados eram conduzidos com o objetivo de estimar a estrutura ne-
cessria ao aparelho policial (viaturas, efetivos, instalaes fsicas, entre
outros aspectos ligados aos recursos humanos, materiais e nanceiros).
As demais instituies do sistema de justia criminal, ao contrrio,
continuaram quase que esquecidas quando o tema era estatsticas so-
bre crimes.
O iderio do planejamento absoluto, centralizador, garantiu que
algumas estatsticas criminais sobrevivessem ao endurecimento po-
ltico-ideolgico do regime militar autoritrio, at, talvez, como sub-
produto do pensamento que deu origem, por exemplo, ao Instituto de
Pesquisas Econmicas Aplicadas - IPEA e transformou o Ministrio do
Planejamento no ministrio civil mais importante da primeira admi-
nistrao aps o golpe de 1964 esse rgo opinava sobre questes de
114
todos os ministrios com exceo do Servio Nacional de Informaes
SNI (Dreifuss, 1987: 425). Tal iderio, ao que tudo indica, permitiu
que as estatsticas assumissem o papel de insumo administrativo para
a tomada de deciso, dotando-as de legitimidade para continuarem a
ser produzidas, mas no para serem instrumentos de monitoramento
de aes e, por conseguinte, passveis de serem publicizadas para p-
blicos externos e, mesmo, internos s instituies de justia criminal.
Elas estariam circunscritas a subsidiarem o ncleo de direo que as
demandavam
60
.
O controle civil sobre a produo das estatsticas criminais, mes-
mo nas agncias externas de estatsticas, cou comprometido: uma
anlise dos Anurios Estatsticos do perodo revela que, com exceo
dos anos de 1971 e 1972, que publicaram nmeros totais de Inqu-
ritos Policiais de Crimes e Contravenes, segundo as regies admi-
nistrativas, nenhuma outra publicao do Departamento de Estatstica
do Estado trazia dados criminais at 1979, quando foram publicados
dados retroativos a 1976. Os Anurios de 1971 e 1972 traziam apenas
volumes totais de registros, sem caractersticas de crimes ou crimino-
sos, nem mesmo aqueles dos Boletins Individuais previstos no Cdigo
de Processo Penal vigente. Com base nessa limitao, os registros desse
perodo sempre foram espordicos e esparsos, frutos de estudos espe-
ciais
61
produzidos.
Todavia, um estudo de 1972, concludo apenas em 30 de junho
de 1973, conduzido pelo Grupo de Estudos e Anlises Estatsticas,
vinculado ao Gabinete do Secretrio de Segurana, demonstra que
existiram esforos para manter um acompanhamento estatstico da
dimenso criminal. Esse grupo era formado, basicamente, por tcni-
cos oriundos, quase todos, do Departamento de Estatstica do Estado
e, segundo depoimento de uma de suas integrantes, tinha o objetivo
de garantir a continuidade dos levantamentos estatsticos produzidos
na Secretaria de Segurana. De acordo com o seu depoimento, o foco
era produzir dados conjunturais teis ao planejamento das polcias
e demonstrar aos policiais a importncia de monitoramentos dessa
natureza.
Mesmo com as limitaes de uma iniciativa dessa natureza em
poca to adversa, existe, no documento, uma preocupao de descrever
60
Relatos de tcnicos que
trabalharam na produo
de estatsticas policiais nos
anos 70 indicam que os dados
eram produzidos h muitos
anos, mas que somente os
dirigentes governos militares
comearam a aproveit-
los para planejar aes
operacionais de policiamento.
Todavia, esses mesmos relatos
do conta de mostrar que os
prossionais envolvidos com
as estatsticas comearam a ser
mal vistos pelos policiais e que
as informaes tornaram-se
mais difceis de serem obtidas
ou, mesmo, procedimentos
administrativos que retardassem
a progresso salarial desses
tcnicos e outros mecanismos
de boicote foram acionados
para evitar a mudana na
forma de trabalho que os
dados estavam provocando.
A lgica do segredo e do faro
policial parece suplantar e
enfraquecer a utilidade prtica
das informaes, mas elas
ainda respondiam aos interesses
gerenciais dos dirigentes.
61
Um exemplo desses estudos
aquele cujo Grupo de
Planejamento Setorial da
Secretaria de Planejamento
do Estado realizou, em 1969,
sobre as condies fsicas das
instalaes fsicas das delegacias
do Estado. Um questionrio foi
enviado para todas as unidades
da SSP. Este tipo de investigao
foi repetido entre 1970 e 1974
(So Paulo, s/ano).
115
as fontes e os critrios de classicao que do origem s estatsticas e,
por isso mesmo, vale ser explicitada. O item trs sobre instrumentos dis-
ponveis, comea com o esclarecimento sobre os signicados dos termos
adotados. Segundo esse item, denominam-se Ocorrncias Policiais to-
dos os fatos que so levados ao conhecimento da polcia a m de que
esta tome providncias para eliminar as causas de sua origem, ou evitar
seu desenvolvimento e previnir [SIC] as suas conseqncias (So Pau-
lo, 1972: 07). Com base nessa denio, inicia-se a descrio das formas
de registro e contagem dos dados estatsticos e que, para o objetivo deste
captulo, revelam como estava organizada a estrutura responsvel pelas
informaes produzidas.
Assim, em 1972, a Secretaria de Segurana Pblica estava orga-
nizada em trs departamentos regionais de polcia: DEGRAN (Gran-
de So Paulo), DERIN (Interior) e DEREX (So Paulo Exterior, com
sede em Santos e compreendendo os municpios do Litoral), alm de
dois Departamentos especializados, o DEIC (Departamento Estadu-
al de Investigaes Criminais) e o DEOPS (Departamento Estadual
de Ordem Poltica e Social). Em outro relatrio, sem data, verifica-
se que essa diviso baseia-se em diferenas de rea de jurisdio e
atribuio, definidas pelo Decreto no. 52.213, de 24 de julho de 1969,
captulo IV, artigo 20. Ainda segundo esse decreto, em seu artigo 21,
as delegacias de polcia do Estado so classificadas segundo o porte
populacional das cidades nas quais elas esto localizadas, sendo con-
sideradas de 5
a
. classe aquelas situadas em municpios com popu-
lao entre 5 e 15 mil habitantes; 4
a
. classe aquelas com 15.001 a 35
mil habitantes; 3
a
. classe, com 35.001 a 50 mil; 2
a
. classe, com 50.001
a 100 mil habitantes; 1
a
. classe, as com populao acima de 100.000
habitantes; e, por fim, destaca-se algumas excees, entre elas que:
as delegacias seccionais de polcia da Grande So Paulo e de Santos
so de classe especial; as Delegacias de Distrito da Capital so de 1
a
.
classe; e que todos os municpios com mais de 100 mil habitantes
so divididos em distritos policiais na proporo de um distrito para
cada 50 mil habitantes (So Paulo, s/ano: 172). As estatsticas de-
mogrficas parecem, por conseguinte, conformar a organizao da
Polcia Civil de So Paulo e corroboram o uso direcionado de dados
quantitativos.
116
Para registrar as ocorrncias policiais, todas as unidades da Polcia
Civil utilizavam formulrios denominados Boletim de Ocorrncia de
Autoria Conhecida ou Boletim de Ocorrncia de Autoria Desconhecida,
visto que eram emitidas cinco vias quando o autor do fato que deu ori-
gem ocorrncia era conhecido e seis vias quando ele era desconhecido.
O destino de tais vias no DEGRAN era o seguinte: a 1
a
. anexada ao in-
qurito em caso de sua instaurao; a 2
a
. cava na chea da prpria de-
legacia; a 3
a
. ia para a seccional onde arquivada; a 4
a
. para o DEGRAN;
a 5
a
. para a Delegacia Geral; e, por m, a 6
a
, quando a autoria do fato era
desconhecida, era enviada ao DEIC. No caso do DEREX e no DERIN
os destinos so diferentes, sendo que, nesse ltimo, eram emitidas ape-
nas duas vias, uma para arquivo e outra para ser anexada ao inqurito,
quando fosse o caso.
Em termos de tabulao de dados, apenas as estatsticas do DE-
GRAN foram apuradas e o documento da SSP indica que, embora os
dados do DERIN e do DEREX tenham sido coletados, nunca foram
tabulados
62
. Em outras palavras, as estatsticas existentes e porventura
utilizadas diziam respeito apenas Capital e Grande So Paulo. Uma
referncia importante a de que o Gabinete do Secretrio de Segurana,
talvez em paralelo ao servio de Estatsticas Policiais, iniciou a apura-
o de dados em 1956. Segundo o documento ora analisado, de ns
de 1956, quando se comeou a observar o nmero de ocorrncias, at a
resoluo SSP no. 25, de 17 de maio de 1971, o Servio de Organizao
do Gabinete do Secretrio, recebia uma via dos Boletins de Ocorrncia,
somente das delegacias da rea do DEGRAN, para a devida classicao
e contagem (So Paulo, 1972: 09).
Em sntese, a legitimidade das estatsticas criminais permitia que
elas merecessem a existncia de rgo/setor especco dentro das ins-
tituies policiais, mas no que elas fossem utilizadas na sua dimenso
de produo de informaes estruturais para o conhecimento da na-
o brasileira (Botelho, 2005: 333); para o desenho de polticas pbli-
cas de vigilncia sobre crimes e criminosos especcos. Elas agora so
valorizadas pela capacidade de indicarem questes de conjuntura, j
antes destacadas pela possibilidade de fornecerem conhecimento sobre
realidades especcas e garantir a implementao de aes. Ao endure-
cimento do regime poltico associa-se o acionamento de mecanismos
62
Os dados para o Interior
s comearam a ser
sistematicamente tabulados a
partir de 1997, quando a Polcia
Civil alocou pessoal para digitar
os formulrios do modelo 8
enviados pelas delegacias do
ento Deinter.
117
de controle dos indivduos, ou seja, era mais eciente contar com r-
gos como o DEIC e o SNI, que mantinham extensa rede de intelign-
cia, do que com informaes estatsticas esparsas e sujeitas a problemas
metodolgicos.
No desenho das polticas de segurana, os rgos de represso po-
ltica eram vistos como modelo de como o policiamento poderia ser
eciente em derrubar o inimigo. Ao invs da estatstica e do planeja-
mento, a violao de direitos e o incentivo aos delatores (membros de
organizaes polticas que eram presos e torturados a confessar crimes
e criminosos; porteiros e faxineiros de prdios; vizinhos ou desafetos,
entre outros vrios atores que faziam a informao circular e chegar ao
conhecimento ocial ou ocioso dos rgos da instituies de justia
e segurana). Isso no signica o descarte das estatsticas, mas o repo-
sicionamento de seu estatuto, pelo qual os investimentos em sua pro-
duo eram feitos nas margens do aparelho burocrtico. Seriam duas
formas de racionalidade operando simultaneamente as engrenagens do
poder autoritrio.
Nessa linha, a partir de maio de 1971 o Servio de Organizao
do Gabinete do secretrio de Segurana deixou de apurar as estatsticas
e essa atividade foi assumida pelas delegacias de polcia que, por sua
vez, transmitiam via Telex os resultados alcanados diariamente para a
Coordenao de Informaes e Operaes (CIOp), que repassa as pla-
nilhas ao Servio do Gabinete para que possa contar as ocorrncias dos
44 (quarenta e quatro) ento distritos policiais existentes na Capital
63
.
Algumas delegacias dos demais municpios da grande So Paulo tam-
bm enviavam seus dados, mas ressalta-se, no documento, que o total
s pde ser vericado para a Capital, uma vez que nem todas as delega-
cias dos demais municpios da Grande So Paulo enviavam dados (So
Paulo, 1972: 10).
63
Ainda segundo relatos dos
tcnicos desse perodo, at
1971 os dados eram enviados
ao gabinete do secretrio de
segurana, mas somente a
partir da que comearam a
serem analisados e utilizados no
planejamento operacional.
118
Em relao s classicaes adotadas, para padronizar a coleta de
estatsticas policiais houve trs formas entre 1956 e 1972 no estado de
So Paulo. A primeira vigorou de 1956 a 1968, classicando as ocorrn-
cias em nove grupos, a saber:
1. Agresses, desordem, brigas, rixas, homicdios, tentativa de homic-
dio, suicdio e tentativa de suicdio;
2. Pungas, contos, furtos, estelionato e apropriao indbita;
3. Atentados ao pudor, atentado aos costumes, jogos;
4. Falsa mendicncia, vadiagem e embriagues (SIC);
5. Roubo, tentativa de roubo e assalto;
6. Acidentes de trnsito;
7. Furto de automveis;
8. Questes entre vizinhos, discusses ou outros fatos ocorridos no
interior de prdios, ameaas e desinteligncias
64
;
9. Diversos (danos materiais, morte natural).
64
Aparece aqui uma das
categorias mais emblemticas
da diculdade classicatria
das estatsticas criminais. Por
desinteligncia, considera-se
todos os desentendimentos
que no foram includos em
outras categorias, indicando
alto grau de subjetividade e
discricionariedade grande dos
policiais. Por certo isso se repete
em outras categorias, mas esse
apenas um dos exemplos
possveis.
Modelo de telex com nalidade estatstica.
119
A segunda classicao vigorou entre 1968 e maio de 1971, sen-
do constituda por dezoito grupos. A terceira classicao foi adotada
a partir da Resoluo SSP. 25, de 17 de maio de 1971. A diferena entre
essas ltimas se deu nos ltimos cdigos, nos quais, na de 1968, classi-
cavam os casos de mordedura de co no cdigo 17, e na de 1971, esse
mesmo cdigo passou a ser usado para registrar o nmero de acidentes
de trnsito. As mordeduras de co eram includas no Cdigo 16, o mes-
mo de morte natural, suicdio, averiguaes diversas, entre outros (So
Paulo, 1971: 12-13). A Resoluo 25 divide as ocorrncias em:
1. Homicdio, tentativa de homicdio, infanticdio e aborto;
2. Entorpecentes;
3. Maus tratos, abandono, desinteligncia;
4. Rixa, agresso, desordens, brigas, ameaas, conitos;
5. Calnia, injria e difamao;
6. Furto, punga, contos, estelionato, apropriao indbita, fraude no pa-
gamento;
7. Roubo, tentativa de roubo, assalto;
8. Dano material, incndio, exploses, inundaes, desabamentos, de-
predao;
9. Estupro, atentado violento ao pudor;
10. Seduo, corrupo de menores, atos obscenos, ruanismo, lenoc-
nio e raptos;
11. Crimes contra a famlia, bigamia, adultrio;
12. Falsicaes, falsidade ideolgica, adulterao de documentos;
13. Corrupo (ativa e passiva), suborno, concusso, extorso (direta e
indireta);
14. Porte ilegal de armas, apreenso de armas;
15. Jogos, vadiagem, mendicncia e embriagues (SIC);
16. Diversos (inclusive morte natural, suicdio, tentativa de suicdio,
averiguaes, mordedura de co, entre outras);
17. Acidentes de trnsito com vtimas;
18. Furto de automveis.
Num universo como o descrito, no qual o discurso jurdico possua
centralidade e aderncia na operao cotidiana das instituies, um fato
120
considerado no documento e que salta ao olhar a no correspondn-
cia direta de nenhum dos trs modelos de classicao aos tipos penais
previstos na legislao: h uma mistura de categorias penais, de modus
operandi e de senso comum que diculta a padronizao e a agregao
dos dados. Existem algumas agregaes, mas elas parecem responder
mais a dinmicas de natureza moral do que classicaes excludentes
entre si. A possibilidade de classicar uma ocorrncia em ou outro c-
digo era muito grande (desinteligncia como ameaa ou vice-versa, en-
tre outros). O estudo feito pela prpria SSP (1972) explcito ao dizer
que tais formatos provocam inmeros defeitos e, entre eles, destaca a
impossibilidade de quaisquer planejamentos de operaes com base em
nmeros imprecisos. O resultado o descrdito nos dados e a valoriza-
o da experincia emprica, do faro policial.
Um outro formulrio intitulado modalidades de crimes contra o
patrimnio, sem data ou preenchimento, mas provavelmente impresso
em 1971
65
, o primeiro documento desse perodo a fazer distino en-
tre crimes e modus operandi dos criminosos. Nele, so especicados 16
tipos penais e, para cada um, desagregada a forma, o meio e o local no
qual ele foi cometido. No obstante esse cuidado, a multiplicidade de
formulrios e relatrios conrma que uma das principais reclamaes
dos operadores policiais nos anos 90 teve origem muito antes, qual seja,
a que os policiais eram obrigados a preencher vrios documentos com
contedos semelhantes e que no existia padronizao e/ou preocupa-
o com retrabalhos. No limite, segundo depoimentos de policiais, a
qualidade das apuraes estatsticas diminua ou, mesmo, nem era um
problema considerado enquanto tal. De responsabilidade dos escrives
de polcia, os quadros e controles estatsticos eram feitos nos intervalos
de tempos disponveis ou imediatamente anteriores aos horrios mar-
cados pelas cheas para a remessa dos dados
66
.
Uma outra possvel constatao que a maioria dos documentos
monitora a produo de inquritos e no de ocorrncias, revelando que
o olhar institucional estava preocupado com aquilo que seria processa-
do pelo sistema de justia criminal. possvel imaginar que esse olhar
era provocado em razo da valorizao das respostas penais como sendo
a linguagem que organiza o sistema e, portanto, a preocupao sobre
quais crimes e criminosos estavam sendo objeto de ateno de investi-
65
O nmero de srie do
formulrio Mod. 29
DEGRAN, 100 B, 100, VI-71.
Acredita-se que os dois ltimos
algarismos sejam relativos ao
ano de impresso.
66
No arquivo consultado,
tem-se, ainda, os formulrios
do modelo 16-a, do
Departamento de Estatstica,
que versavam sobre valores
arrecadados segundo o tipo
de emolumento. Havia,
tambm, formulrio sobre
detenes correcionais,
apreenso de menores,
recolhimento de dementes,
priso e transferncia e sada
de presos. Da mesma forma,
um outro documento mostra-
se presente para vrios dos
anos do perodo. Ele se chama
boletim estatstico mensal e
de aferio de produtividade
nmero 1 e um resumo
com dados sobre organizao,
recursos humanos e materiais
e volume de ocorrncias e
inquritos, por tipo, registrado.
Esse formulrio ser o modelo
padro durante anos e, aps
1979, ser substitudo por outro,
o de nmero 8, que, atualizado,
contm basicamente as mesmas
informaes e o utilizado pela
Polcia Civil at a atualidade.
121
gao policial. A proporo de inquritos instaurados por ocorrncias
registradas alcana 1 para 3, ou seja, para cada inqurito instaurado, a
Capital possua registro de 3 ocorrncias (So Paulo, 1971: 15).
Para concluir a anlise do documento da SSP, de 1972, h a men-
o aos dados sobre prises efetuadas. Como nas demais categorias, os
nmeros sobre prises apresentam diferenas em seus modos de co-
leta, conforme o departamento responsvel pelo registro. Pelo estudo,
as prises efetuadas pelas delegacias de polcia do estado de So Paulo
englobam vrios tipos, ou seja, em agrante, em virtude de mandado
e administrativa. Essa subdiviso a mesma tanto para as delegacias
do DEGRAN como para os do DERIN e do DEREX. Entretanto, nos
formulrios do DEGRAN, alm desses trs tipos aparecem dois outros
itens: custdias com duas subdivises (homens e mulheres) e demen-
tes, ao passo que os formulrios do DERIN e do DEREX apresentam
somente mais um item, custdias de dementes (So Paulo, 1972: 31).
Em termos de volume de dados, em 1972 foram efetuadas 202.336
prises pelos trs departamentos territoriais. Dois anos depois, em 1974,
dois documentos diferentes indicam o volume de mandados de priso
em aberto. Para a Diviso de Capturas e Pessoas Desaparecidas havia,
em 14 de maro, um estoque de 67.458 mandados para serem cumpri-
dos. J um boletim interno do DEIC, de nmero 48, da mesma data, lis-
tava 67.235 mandados. Os nmeros so compatveis e demonstram que
existia um controle mais apurado para a questo prisional. Por sinal, o
boletim do DEIC um balano do rgo, com dados sobre ocorrncias,
inquritos, prises e volumes de informaes administrativas (nmero
de funcionrios por carreira, procedimentos realizados, entre outros).
Nele, percebe-se que o DEIC foi assumindo, como j foi indicado, im-
portncia na estrutura da SSP ao longo dos anos (So Paulo, 1974a

e
1974b), fato que corresponde com o papel central desse departamento
no processo de represso poltica dos movimentos de contestao da
ditadura militar iniciada em 1964.
Pensando a transparncia, no h nenhuma referncia necessi-
dade de publicidade de tais dados e, ao longo do estudo da SSP e dos
formulrios analisados, percebe-se um cuidado para evitar discusses
que poderiam ser vistas como julgamento de valor e colocar os fun-
cionrios sob suspeio e, por conseguinte, risco de ser vtima da ao
122
repressiva da ditadura. Os discursos avocam a legitimidade dos dados
apenas para eventual uso interno e de planejamento. Ao que parece, a
produo atendeu ao objetivo de fazer as verdades da racionalidade bu-
rocrtica circularem e, caso necessrio, existiria o espao e o instrumen-
to para o apoderamento de decises baseadas nos nmeros.
Ainda mais opacos do que os registros da Polcia Civil, os dados
sobre as Polcias Militares revelam que a corporao mantinha contro-
les estatsticos, mas tambm de natureza conjuntural e organizacional.
Ofcio 4EM-0088/1, do Estado Maior da PM, de 10 de fevereiro de 1976,
retica dados anteriormente informados ao Grupo de Planejamento Se-
torial
67
. Vale lembrar que o documento foi elaborado como insumo para
a redao do Plano Plurianual
68
e, portanto, seu teor buscava justicar
os recursos alocados. Nele, so reproduzidas estatsticas sobre a evolu-
o do efetivo xado e existente da PM desde 1965. Alm disso, informa
caractersticas de quantidade e tipo de sua frota de veculos (Polcia Mi-
litar, 1976).
De s l o c a me nt o s po l t i c o s e i ns t i t uc i o na i s
r e c e nt e s da s e s t a t s t i c a s c r i mi na i s
No foram obtidos dados detalhados oriundos da Polcia Mili-
tar
69
. Entretanto, a anlise da legislao sobre estatsticas, seja no mbito
federal quanto no estadual, revela que o alvo foi, quase sempre, os dados
das Polcias Civis, no havendo aps 1969, ano da transformao da
Fora Pblica em Polcia Militar - PM e sua conseqente vinculao ao
Exrcito e ao universo militar, nenhuma iniciativa legal que ampliasse
o escopo das estatsticas para englobarem essa nova realidade. Signica
dizer, retomando uma discusso anteriormente feita, que o incio do
sculo XX foi marcado pela crena de que dados criminais deveriam
ser coletados junto ao Poder Judicirio, mas, em paralelo ao avano do
iderio autoritrio militar e de restrio de direitos polticos, ps me-
ados dos anos 60, houve um deslocamento do olhar para os registros
policiais, reconhecidos, a partir da, como o locus para a compreenso
das informaes sobre crime e criminosos.
Contudo, num movimento aparentemente paradoxal, mas co-
67
Os Grupos de Planejamento
Setorial GPS foram criados
pela Lei 9.362, de 31 de maior
de 1966, e regulados pelo
Decreto no. 47.830, de 16 de
maro de 1967. Eles tinham
misso de planejar a execuo
oramentria das unidades da
administrao direta.
68
Documento elaborado para
o estabelecimento de metas
polticas e nanceiras e que
est revestido de validade legal,
organizando contabilmente a
execuo dos oramentos global
e setoriais do estado.
69
Num indicativo das
tenses atuais entre segredo e
transparncia, a Polcia Militar
responsvel, desde 2000, pela
grande maioria das consultas
feitas ao sistema Infocrim,
que ser melhor detalhado ao
nal desse captulo. Conforme
declaraes recentes de alguns
ociais da corporao, nenhuma
atividade ou ao programada
e/ou planejada sem o auxlio
de estatsticas operacionais
e criminais. Todavia, esses
mesmos ociais relutam em
fornecer detalhes do que
contado/quanticado e alegam
a necessidade de autorizao
do comando para a publicidade
destes detalhes.
123
Ofcio da Polcia Militar para alocao de recursos
124
Tabela do ofcio da Polcia Militar para alocao de recursos
125
erente com tal iderio e tributrio da razo de Estado e do segredo
na arte de governar, as estatsticas criminais policiais diziam respeito
apenas aos registros de polcia judiciria, afeitos Polcia Civil. Com a
criao da PM, questes de planejamento e dados operacionais sobre
policiamento ostensivo e repressivo tornam-se invisveis para a Secre-
taria de Segurana, dicultando as avaliaes sobre crime e violncia,
na medida em que, a princpio, nessa esfera que conitos diversos e
situaes de desordem so administrados pelo Estado. Entretanto, o
mais signicativo desse processo que ele fruto de um grau elevado
de discricionariedade das polcias militares, que estabelece uma diviso
entre problema de polcia e problema de justia e possibilita que a vio-
lao de direitos civis casse invisvel ao sistema formal de distribuio
de justia. As polcias militares vo determinar, em muito, quais casos
devem ou no ser objeto de ateno das demais instituies de justia
criminal e, mais, vo administrar o uxo de situaes sociais e atores
da sociedade que podem ou devem ter acesso justia. O pensamento
estratgico reservava o poder ainda mais do escrutnio civil, mesmo que
ele fosse o da instituies de justia.
Signica dizer que as estatsticas criminais produzidas desse pe-
rodo em diante contemplam to somente os casos que efetivamente
se transformaram em Boletins de Ocorrncia
70
e, por isso, podiam ser
classicados como infraes legislao penal, num processo de retroa-
limentao de categorias consolidadas nos anos de 1940. Esse , de fato,
um marco de delimitao de um territrio explicativo e vai inuenciar
os estudos sobre polcia no pas. Daqui em diante, o foco estar, pratica-
mente, quase todo no processo de transformao de um fato social em
crime e, em seguida, em estatsticas desse crime especco. Percepes e
outras dimenses apuradas, como vimos no captulo II, pelos sistemas
internacionais no estavam, em nenhum momento, contemplados nessa
perspectiva. A luz estava sob o crime enquanto fato jurdico. A pauta das
estatsticas criminais estava esvaziada das dimenses sobre desordem,
violncias e violao de direitos e assim permaneceu at a redemocrati-
zao do Brasil, na dcada de 80, do sculo XX, quando o crescimento
das demandas da sociedade civil por respeito aos direitos humanos e
transparncia nas decises governamentais deslocaram o papel das esta-
tsticas criminais do campo meramente administrativo para o poltico.
70
Durante os anos 90,
depoimentos informais de
operadores da segurana
pblica armavam que, para
evitar cobranas institucionais
e no inchar as estatsticas
de determinadas ocorrncias
consideradas banais, como
perdas de documentos, furtos de
pequenos valores, entre outros,
os Escrives e os Delegados
entregavam aos cidados que
procuravam um distrito policial
com casos dessa natureza um
documento sem valor legal e que
apenas atestava que a pessoa
havia ido at a delegacia para
registrar o fato. Esse documento
no era convertido num Boletim
de Ocorrncia e, portanto,
no gerava ocialmente
nenhum registro. Para todos
os efeitos, a Polcia no
tomava conhecimento ocial
da existncia desses fatos. Ele
era conhecido como papel de
bala, numa aluso sua pouca
utilidade, mas permitia que os
policiais dessem uma resposta
demanda da populao sem
ocializ-la, o que provocaria
um procedimento legal que era
visto como sobrecarga das suas
rotinas de trabalho.
126
Ainda no campo da opacidade, esse perodo caracteriza-se tam-
bm pela inexistncia de divulgaes de dados, sejam de natureza es-
trutural ou conjuntural, produzidos pelas instituies de estatsticas do
pas. Todavia, o IBGE, em parceria com o Departamento de Estatstica
do Estado, no interrompeu a coleta de informaes primrias iniciada,
para o Brasil como um todo, na dcada de 1930, com as resolues do
CNE. Ofcio de 10 de outubro de 1989, assinado pela ento coordenado-
ra da rea de justia, do Departamento de Informaes Sociais DEISO,
Yolanda Salles Duque Cato, explica que o IBGE vem realizando des-
de 1937 uma srie de levantamentos, denominados inquritos, na rea
de Justia e Segurana Pblica. Atualmente so realizados nessa rea 6
inquritos: Corpo de Bombeiros, Incndios, segurana Pblica, Movi-
mento Policial, Suicdios e Acidentes de Trnsito (com vtimas). A partir
de acordo existente entre o IBGE e o Ministrio da Justia, O IBGE re-
aliza a coleta e envia os questionrios preenchidos para o Ministrio da
Justia, que efetua o processamento dos dados (IBGE, 1989: 02).
Ainda segundo esse ofcio, esses levantamentos vm sendo efetu-
ados desde a dcada de 30, praticamente sem nenhum alterao. Esto,
portanto, muito defasados, quer seja em relao ao seu contedo, quer
seja em relao forma e fonte de coleta no que se refere s neces-
sidades atuais da rea [...] (IBGE, 1989: 02-03). Os desdobramentos
das questes levantadas nos ofcios sero explicados mais adiante, mas,
aqui, pretende-se indicar que o IBGE continuou o esforo de coleta de
dados, respaldado, talvez, na j citada centralidade que o Ministrio do
Planejamento, rgo a qual ele estava vinculado, possua nos governos
militares. Todavia, ao contrrio do que arma o ofcio acima, teve-se
acesso aos formulrios desses inquritos e pde-se notar mudanas no
somente pontuais nas questes feitas. Por certo, isso correu em 1971 e,
posteriormente, pouco mudou, mas revela ajustes nos documentos.
Esses inquritos denominavam-se, na verdade, campanhas esta-
tsticas e eram numeradas em ordem crescente ao longo dos anos. Eles
possuam o timbre do IBGE e no topo esquerdo a indicao que a re-
partio interessada nos dados era o servio de Estatstica Demogrca,
Moral e Poltica do Ministrio da Justia. Assim, vericando o formul-
rio referente ao Movimento Carcerrio, da XXXIV Campanha Estats-
tica, ano de 1969, percebe-se o objetivo de levantamento de informaes
127
sobre o movimento de condenados durante o ano, com detalhamentos
sobre entradas e sadas de presos por tipo; motivos determinantes da
condenao; caractersticas individuais dos condenados; e, por m, ati-
vidades dos condenados.
J o formulrio da XXXVI Campanha, referente ao ano de 1971,
indaga sobre essas mesmas questes e, mais, inclui outras sobre carac-
tersticas dos prdios onde funciona o estabelecimento penitencirio
note-se que, agora, ao invs de movimento carcerrio, o formul-
rio intitulado de estabelecimentos prisionais, talvez na tentativa de
ampliar o leque investigativo para outras questes que no somente o
movimento de presos -; sobre despesas realizadas em 1971; extenso da
pena imposta aos condenados; e, ainda, sobre condenados transferidos
para outros estabelecimentos. Dos formulrios de 1971, o nico que
restou preenchido no arquivo consultado foi de movimento policial e
informava o movimento geral de identicao e de presos pela polcia.
Da mesma forma, o material consultado contm um formulrio extra
ao indicado pelo ofcio do IBGE. Trata-se de um inqurito sobre des-
quites, referente ao ano de 1974, sendo ele a nica referncia sobre o
trabalho do Poder Judicirio.
Tais campanhas chamam a ateno, pois elas so o resultado das
Resolues da Assemblia Nacional de Estatstica, durante a dcada de
1930 e, como pudemos ver quando do relato dos anos 50, quase que ha-
viam sumido das citaes e dos documentos pesquisados. O papel da
Unio volta cena pelas mos das agncias externas de produo de esta-
tstica. Atualmente, o stio de Internet do IBGE (www.ibge.gov.br) dispe
de uma rea dedicada divulgao de estatsticas histricas e, entre elas,
esto algumas tabelas produzidas, muito provavelmente, com base nos
inquritos aqui analisados. Aparentemente uma brecha de luz iluminou,
mesmo que de forma no totalmente transparente, a produo de esta-
tsticas criminais. O IBGE manteve acesa a dimenso do monitoramento
estrutural e, mesmo pouco divulgadas, as estatsticas foram produzidas.
A questo que retorna, no entanto, sobre qual uso lhes foi dado. Pelo le-
vantamento aqui feito, essa brecha criada no chegou a alterar o processo
de circunscrio da legitimidade das informaes geradas ao mbito bu-
rocrtico e conjuntural.
Na esfera estadual, a escassez de informaes sobre Crimes e Con-
128
travenes nos Anurios ps 1968 talvez pudesse ser explicada com base
em um convnio rmado em 27 de novembro de 1965 entre o Minist-
rio de Justia e Negcios Interiores e a Secretaria de Segurana Pblica
de So Paulo, com base no decreto no. 52.114, de 17 de junho de 1963.
O convnio estabelecia que a partir daquela data a Secretaria enviaria ao
Ministrio a documentao com as informaes relativas s ocorrncias
policiais e judiciais, comprometendo-se o Ministrio a apurar as estats-
ticas e fornec-las Secretaria sempre que pedido. Segundo informaes
da biblioteca do Ministrio da Justia, nem o Ministrio nem o IBGE
possuem documentao enviada de So Paulo sobre criminalidade. Isso
no surpreende, pois, considerando que o IBGE enviava os formulrios
das campanhas para cada uma das delegacias do estado, bem prov-
vel que o que tenha ocorrido que o convnio, na verdade, tenha sido
o instrumento jurdico que deu legitimidade e autoridade ao IBGE, por
meio de uma demanda do MJ, para coletar os dados diretamente, ain-
da mais num momento poltico de rgidas regras hierrquicas. Como
o Ministrio era a repartio interessada, lhe cabia negociar com as
Unidades da Federao o acesso aos dados.
Poucas foram as referncias feitas no perodo aos dados que te-
nham por base os Boletins Individuais. Ainda segundo a biblioteca do
Ministrio da Justia, apenas o estado de So Paulo teria cumprido as
determinaes legais acerca do preenchimento e envio dos BIs para o
rgo de estatstica do estado e, por conseguinte, seria o nico estado
em condies de dispor de tais estatsticas. Contudo, os boletins eram
encaminhados ao Instituto de Identicao, que os repassava para o
Departamento de Estatstica, mas no eram tabulados e os dados no
eram compilados.
As e s t a t s t i c a s na di s put a po l t i c a :
o s a no s 8 0 e o i n c i o da s
t e ns e s de mo c r t i c a s
Voltando ao caso especco de So Paulo, de acordo com os rela-
trios de diagnstico do setor justia e segurana da Fundao Seade,
documento elaborado anualmente entre 1980 e 1989, a pedido da di-
129
reo da instituio, a tabulao dos BIs voltou a ocorrer no incio dos
anos 80 e, na introduo do Anurio de 1982, esse fato explicitado: [...]
no sentido da ampliao e aprofundamento do setor, introduziram-se
no captulo informaes que vm sob a denominao Aes Penais (ta-
belas no.s 30 a 53), em que a Fundao SEADE fonte primria. Estas
informaes que abrangem tanto os Crimes quanto as Contravenes
Penais so bastante signicativas medida que permitem avaliar, de um
lado, sob o aspecto processual, os inquritos que so apreciados pela
Justia e dentre estes aqueles que se transformaram em aes penais,
acompanhando seu resultado em condenaes, absolvies e extines
de punibilidade. De outro lado, permitem a avaliao qualitativa da pes-
soa do processado, segundo sexo, idade, cor, estado civil e instruo. [...]
Observe-se que estes dados, [...], so obtidos atravs do Boletim Indivi-
dual que o Poder Judicirio envia Fundao SEADE quando esgotados
todos os recursos processuais cabveis. Dada a diversicao do tempo
para o julgamento nal de cada processo, adotou-se como critrio o
prazo de 5 anos, a contar da data da instaurao do inqurito policial
para a apurao dos referidos dados. Da a impossibilidade de uma in-
formao mais atualizada (Seade, 1982).
Esse hiato de cinco anos entre o ano base das estatsticas e a data
de publicao explicado num outro relatrio intitulado diagnstico
do setor justia e segurana I. De acordo com esse documento, a es-
tatstica de crimes e contravenes vem sendo elaborada desde 1950,
obedecendo a uma defasagem em relao prtica do delito, em aproxi-
madamente, 5 anos
71
, dando-se desta forma, um tempo aprecivel para
que a Justia julgue a maioria dos processos-crime (Seade, 1980-89: 06)
e remeta a terceira parte do BI ao Departamento de Estatstica
Em 1983 foi publicado um relatrio denominado Crimes e con-
travenes, estado de So Paulo, 1978. Logo na capa h um texto di-
zendo apurao estatstica de aspecto judicirio, baseada no Boletim
Individual, institudo pelo Decreto-Lei no. 39.922, de 30 de dezembro
de 1941 (Seade, 1983). O maior destaque desse relatrio foi, porm, o
fato dessa publicao no trazer nenhum texto e, em 30 pginas, tabular
todas as variveis previstas nos Boletins Individuais para o ano de 1978.
Assim, de todos os documentos analisados at agora, esse , sem dvida,
aquele que conseguiu traduzir o disposto no Artigo 809, do Cdigo de
71
Um outro relatrio, sem data,
mas provavelmente elaborado
entre 1983 e 1984, pelas
referncias de anos nele contidas,
indica que os cinco anos so o
tempo para processamento de
um volume de dados da ordem
de 33.678 formulrios de BIs,
nmero esse relativo ao ano de
1975.
130
Processo Penal, de 1941, em variveis de informaes estatsticas. As de-
mais referncias estavam pulverizadas em publicaes de planejamento.
O signicado disso que, mesmo que outras tabulaes congneres te-
nham sido produzidas e/ou tabelas parciais tenham sido geradas e pos-
sam ser localizadas, levou cerca de 40 anos para que o modelo de esta-
tstica imortalizado no CPP viesse a pblico, tal como ele fora previsto.
Da em diante, os Anurios da Fundao Seade de 1982 a 1987
72
trazem
dados compilados de diferentes fontes e documentos; inclusive foi nesse
perodo que a Fundao conseguiu publicar, de forma mais sistem-
tica, as estatsticas oriundas dos Boletins Individuais. So indcios das
diculdades encontradas
73
, mas , tambm, emblemtico do momento
poltico de reabertura democrtica que ento se anunciava no incio dos
oitenta e que alterariam sobremaneira a forma e os papis atribudos s
estatsticas criminais existentes.
Nesse momento, parece que houve um processo de reenquadra-
mento do estatuto das estatsticas criminais, que passaram a ser vistas
como passveis de serem apropriadas e divulgadas para a sociedade
74
,
mas, no entanto, essa nova postura parece restrita esfera das institui-
es de estatstica. Seade e IBGE buscaram criar um espao de disse-
minao das estatsticas pblicas. No caso das estatsticas criminais, a
Fundao Seade iniciou ajustes internos para administrar tais inovaes
e contemplar a legislao existente, com destaque para a tradio buro-
crtica presente na produo dos dados das Campanhas do IBGE e dos
Boletins Individuais.
Assim, entre o nal dos anos 70 e incio dos 80, a Fundao Se-
ade organizou sua atuao na rea criminal em duas frentes, sendo a
primeira em torno do setor Justia e Segurana I e, a segunda, ao redor
do setor Justia e Segurana II. O setor I era oriundo da antiga seo de
Estatstica Policial Criminal do Extinto Departamento de Estatstica
75
.
Segundo os documentos disponveis, o servio de estatstica policial
iniciou suas atividades antes da centralizao dos rgos de estatsticas
criminais paulistas no antigo Gabinete de Investigaes, atual DEIC, e,
portanto, traz uma outra informao at aqui no identicada, seno
indiretamente, ou seja, o DEIC ocupou papel central na articulao do
aparelho policial nos anos 70 e, por conseqncia, na produo de esta-
tsticas da rea.
72
Em mdia, os anurios tm
uma defasagem de cerca de um
ano e meio a dois entre o ano de
referncia e o da sua publicao.
73
Um exemplo dos caminhos
percorridos por esse tipo
documental nos escaninhos
da burocracia das instituies
de justia criminal paulista
est no fato de que, em 1987,
a Fundao Seade solicitou
Polcia Civil de So Paulo que
os Boletins Individuais fossem
impressos com a recomendao
para que o documento fosse
enviado diretamente
Fundao e que fosse retirada
do impresso a referncia ao
departamento de identicao.
Para isso se concretizar, foram
necessrios quase quatro meses
e 11 despachos de delegados e
funcionrios da Polcia. Eles
culminaram na Portaria 36,
de 20 de novembro de 1987, da
Delegacia Geral de Polcia.
74
O problema era que, no
mbito poltico, os governos
recm-eleitos, como o de Franco
Montoro, tinham de administrar
o imaginrio amplamente
difundido de que os polticos
originrios da esquerda no
tinham condies ou no sabiam
lidar com a represso e com o
combate ao crime. Ao incentivar
as estatsticas na chave do controle
pblico e da transparncia como
requisitos democrticos, tais
governos correram o risco, no
caso, de verem os nmeros de
ocorrncias crescerem na medida
em que estabeleciam a melhora
da qualidade da coleta dos dados
e a coordenao entre os vrios
produtores envolvidos e, com
isso, corriam o risco de verem
desestabilizadas suas capacidades
de governo. Essa percepo existe
at hoje, mas j em tons bem mais
suaves.
75
A Fundao Seade foi criada
pela Lei 1.866, de dezembro de
1978. Em janeiro do ano seguinte,
ela teve seus estatutos aprovados
pelo Decreto n 13.161.
131
Ainda de acordo com os documentos, a seo de estatsticas po-
liciais foi extinta em 1975 e, posteriormente, recriada vinculada 4
a
.
Diviso Tcnica de Estatsticas Administrativas e Polticas. Quando da
criao da Fundao Seade, em 1978, as atividades dessa seo passa-
ram a integrar as responsabilidades do Departamento de Dados Sociais
dessa ltima e, com isso, os levantamentos pertinentes ao Plano Nacio-
nal de Estatsticas Bsicas continuaram a ser produzidos, entre eles as
Campanhas na rea Policial. Ao setor Justia e Segurana I competia a
apurao, em diferentes periodicidades, das estatsticas do Plano Na-
cional sobre segurana pblica, rgos estaduais e regionais de trnsito,
estabelecimentos prisionais, movimento policial, suicdios e tentativas,
incndio, acidentes de trnsito, e, por m, corpo de bombeiros. Alm
disso, cabia ao setor I a produo de dados sobre Crimes e Contraven-
es cuja fonte eram os Boletins Individuais.
Um outro tipo de apurao era iniciado pela Fundao Seade e
intitulava-se Cadastro Policial e estava subdividido em trs partes.
A primeira coletava dados sobre pessoal, ocorrncias registradas, in-
quritos instaurados por crimes, inquritos remetidos ao Frum por
crimes, processos contravencionais, prises efetuadas, custas policiais
arrecadadas e arrecadaes referentes a transito. O formulrio utilizado
era o Boletim Estatstico Mensal, muito semelhante ao modelo 1, j
anteriormente citado. A segunda parte consiste em informaes sobre
Alimentao a Presos, que por meio de mapa de coleta prprio e com
periodicidade mensal, era apurada junto s delegacias paulistas. Por m,
a terceira parte do Movimento Policial cuidava de levantar dados sobre
armas de fogo apreendidas, constando informaes sobre o tipo, a mar-
ca, o calibre, a coronha e o estado de conservao da arma. Tambm era
produzida em formulrio prprio. O universo coberto pelo Movimento
Policial era da ordem de 700 delegacias em 1980 e gerava algo como
8.400 formulrios para serem tratados. Essas propores foram, entre-
tanto, usadas como justicativa para a incapacidade de dar-se conta das
estatsticas criminais no curto prazo.
No limite, percebe-se aqui uma situao de colapso da capacida-
de de transformar-se ocorrncias policiais sobre crimes e criminosos em
variveis de quanticao estatstica. O antigo setor I acumulava as res-
ponsabilidades pelas estatsticas do padro nacional (IBGE), as do CPP
132
(BIs) e, ainda, iniciava outra modalidade de coleta. Qual informao era
mais relevante e por que responder aos vrios pedidos, cada um com
um critrio metodolgico (agregao, categoria analisada, entre outros),
sendo que o destinatrio, na prtica, seria o mesmo rgo, devem ter sido
questes levantadas pelas instituies de justia criminal daquele tempo.
Se antes falamos sobre a multiplicidade de formulrios e controles buro-
crticos, soma-se, agora, uma quantidade de levantamentos estatsticos
que pouco podiam informar sobre os fenmenos sociais. Antes os le-
vantamentos eram pedidos na justicativa da reproduo burocrtica da
mquina. Agora, parecem ter perdido o sentido do cotidiano.
Ambos, porm, inserem-se na lgica da racionalidade burocrtica
e sociologicamente podem ser pensados como efeitos dos deslocamen-
tos sofridos pelas estatsticas criminais e, tambm, pela impossibilidade
de estabelecer qual demanda, seja ela gerencial ou poltica, deveria guiar
a produo dos dados. A transparncia formal das estatsticas anuncia-
va-se como um requisito da democracia, mas os critrios, parmetros e
classicaes pouco contribuam para a circunscrio de um novo sta-
tus para a informao gerada a partir das estatsticas, na medida em
que ainda eram tributrios do segredo como arte de governar e do
discurso jurdico como elo articulador de aes de pacicao social.
Enquanto os primeiros levantamentos eram justicados pelo pla-
nejamento de aes operacionais, estes ltimos caem numa espcie de
looping de reproduo, ou seja, continuam a ser produzidos, entretan-
to no so divulgados para a sociedade, seno residualmente; no so
utilizados pelas instituies de justia criminal, mas, como eles sempre
foram produzidos e atendem a requisitos legais, no podem ser inter-
rompidos. Est-se falando de um cenrio onde as estatsticas criminais
foram condenadas ao limbo que as reproduz continuamente, mas retira
delas quaisquer sentidos de polticas pblicas e articulao de aes. Ao
invs do segredo absoluto dos anos 70 e anteriores, tem-se, no momen-
to, a opacidade criada pela inviabilidade de se tratar tantos dados e ml-
tiplas metodologias na chave da reproduo seletiva de informaes.
A questo que se coloca agora aquela sobre qual informao
e/ou demanda mais legtima e que deve ser priorizada na produo
da informao. Ao que tudo indica, a resposta foi que o segredo muda
de lugar: de pressuposto poltico ele passa a conformar as redes de po-
133
der e reciprocidade que garantem a continuidade desse processo, tanto
nas instituies de estatsticas como, principalmente, nas organizaes
policiais. Fortalecem-se as guras dos encarregados pelas estatsticas e
em torno deles que so estruturados os marcos simblicos que iro
regular como a estatstica criminal ser produzida e utilizada a partir
de ento. Essa situao perdurou at quase o m dos 80 e s terminou
quando da aposentadoria dos ltimos funcionrios remanescentes do
Departamento de Estatsticas envolvidos com o tema, numa conrma-
o de que tais dados s eram produzidos em razo da incorporao do
sentido de misso a ser cumprida nesses funcionrios, sem, contudo,
discutir os objetivos polticos e ideolgicos por detrs de cada uma das
regras e levantamentos criados ao longo dos anos.
A demanda poltica por transparncia nas decises governamen-
tais e o aproveitamento, pela mdia e pelos setores organizados da socie-
dade civil (Paixo, 1982; Pinheiro, 1984), das estatsticas criminais para
retratar o modo de funcionamento do sistema de justia criminal criam
tenses nos padres e regras de trabalho de produo de dados que for-
aro a redenio de papis tanto dos funcionrios quanto dos pr-
prios dados produzidos. No obstante essas tenses, um o condutor
parece ter guiado os produtores de estatsticas criminais em So Paulo
e no Brasil, qual seja, os dados passaram a ser produzidos, ainda de for-
ma mais intensa, tendo-se por critrio as classicaes e linguagens do
universo do direito penal, conforme a anlise das tabelas de cdigos de
ocorrncias revelar mais abaixo. Questes de modus operandi e/ou teis
gesto das instituies foram perdendo espao para o monitoramen-
to da incidncia de ocorrncias dos tipos penais previstos na legislao
brasileira (conforme vimos nas mudanas das tabelas de classicao de
ocorrncia). Em outras palavras, o movimento foi o de colar os dados
s regras e categorias penais, num reforo do discurso jurdico como
aquele capaz de dotar de sentido as informaes criminais.
Em paralelo, um outro setor responsvel por dados de justia e
segurana comea a atuar na Fundao Seade. Trata-se do setor Justi-
a e Segurana II, composto agora por funcionrios que foram sendo
contratados sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho CLT
e que no se conguravam como funcionrios pblicos. A idia por
trs da diferenciao entre funcionrios pblicos e os regidos pela CLT
134
era dotar a Fundao de mecanismos mais geis de gesto e permitir
que pessoal altamente qualicado fosse contratado para trabalhar na
produo de estatsticas pblicas. A Fundao havia sido criada como
entidade de direito privado de natureza pblica, ou seja, um formato
jurdico que garantisse herdar recursos pblicos do antigo Departamen-
to de Estatsticas, mas no as suas obrigaes e estruturas engessadas.
Formalmente, portanto, as atribuies previstas pelo Cdigo de Pro-
cesso Penal e pela Assemblia Nacional de Estatstica caram num vazio
legal e institucional, pois os rgos por elas indicados para serem os
responsveis pela produo de estatsticas criminais no estado haviam
sido extintos e, por conseguinte, no possuam nem mais a legitimi-
dade legal. O que garantiu a continuidade da produo das estatsticas
criminais, no formato legal, por mais quase dez anos foi, sem dvida,
a tradio inaugurada pelos funcionrios pblicos que foram aprovei-
tados pela Fundao Seade, mas, como vimos, esse aproveitamento foi
perdendo fora e centralidade.
O Setor II cava responsvel por compilar estatsticas policiais,
prisionais e dados sobre acidentes de trnsito. Sua fonte principal era a
Polcia Civil por meio do Centro de Anlise de Dados CAD., rgo do
Departamento de Planejamento e Controle da Polcia Civil DEPLAN,
subordinado, por sua vez, Delegacia Geral de Polcia. A relao entre a
Fundao Seade e o CAD , at hoje, regulada pela Portaria DGP do De-
legado Geral de Polcia, no. 21, de 28/05/1984, que determina que cpias
dos dados devem ser encaminhadas Fundao. O CAD foi criado no
segundo semestre de 1980 e at hoje faz o trabalho de checagem, consis-
tncia e crtica de todas as informaes recebidas dos distritos policiais
do estado. At 1997, os dados diziam respeito apenas Regio Policial
da Grande So Paulo (diferente da Regio Metropolitana de So Paulo
por excluir os municpios de Santa Isabel e Salespolis da sua rea de
jurisdio) e, aps esse ano, so produzidas informaes para o estado
como um todo. Cada distrito policial preenche mensalmente o Boletim
n
o
. 8 (os boletins de 1 a 7 coletavam dados administrativos), que solicita
informaes sobre registro de ocorrncias e inquritos policiais e dados
sobre administrao policial (recursos humanos e materiais) e movimen-
tao prisional. Durante alguns anos da dcada de 1980, o CAD recebia
os dados e, depois, os processava no Sistema Automtico de impresses
135
Portaria da Delegacia Geral de Polcia, n 21, de 1984
136
Digitais AFIS, cuja principal funo era administrar o cadastro criminal
e de impresses digitais do estado, do IIRGD. Como o equipamento era
subtilizado, tambm servia para outras nalidades. Tal equipamento foi
desativado no incio dos anos 90 e o CAD precisou desenvolver um siste-
ma prprio para o processamento dos dados do Boletim 8.
Para efeito de classicao, o Boletim 8 adotou as categorias de-
nidas pela Portaria DGP. 2/80, que agregava as ocorrncias em cerca de
140 categorias, com grupos separados pela natureza do delito (pessoa,
patrimnio, contravenes, entre outras). Antes dessa Portaria, houve a
Resoluo SSP. 33/80, que funcionou por cerca de seis meses e agregava
as ocorrncias em 33 grupos, com pouca correspondncia com o C-
digo Penal. Antes disso, de 1971 ao 1
o
semestre de 1980, a classicao
adotada tinha origem na j comentada Resoluo 25/71. A pesquisa de
Mnica Dantas (2001), entretanto, no conseguiu localizar a Portaria
2/80, da Delegacia Geral, e relatos de policiais ouvidos dizem que seria
muito pouco provvel uma Portaria ganhar, no segundo semestre de
um ano, o nmero 2. Assim, o modelo de classicao adotado at hoje
parece que no possui nenhum embasamento legal e o que est vigente
a resoluo da SSP que estabelece as 33 categorias. Na prtica, porm o
que est sendo produzido so dados agregados de acordo com a Portaria
2/80. Todavia, existe uma outra classicao adotada pela SSP.
Trata-se daquela denida pela Resoluo SSP. 27, de 19/04/1978.
Nessa Resoluo existem duas questes-chave, sendo a primeira ligada
discusso acima e que agrega os dados em 11 grupos e cerca de 114
sub-grupos. Ela a classicao mais detalhada de todas, at mesmo das
que depois a sucederam. Por algum motivo no conhecido, no entanto,
no existem registros que ela foi sequer adotada. A nica referncia lo-
calizada que na Resoluo h a denio de um Boletim que similar
ao de nmero 8, posteriormente adotado como padro das estatsticas
da Polcia Civil. A outra questo sobre o debate da transparncia e da
acessibilidade, pelo qual nota-se que, em seu Artigo 1
,
a Resoluo ar-
ma: as ocorrncias atendidas pela polcia cam classicadas, para ns
estatsticos internos da Secretaria da Segurana Pblica, nos seguintes
grupos e subgrupos[...] (Grifo meu). Em outras palavras, o segredo era
ocialmente assumido.
137
Classicaes estatsticas estabelecidas pela resoluo SSP n 25/1971.
138
Classicaes estatsticas estabelecidas pela resoluo SSP n 27, de 19/04/1978 (pgina 1)
139
Classicaes estatsticas estabelecidas pela resoluo SSP n 27, de 19/04/1978 (pgina 2)
140
C L A S S I F I C A O S E G U N D O A P O R T A R I A D G P. 2 / 8 0
Crimes Contra a Pessoa
Homicdio Doloso
Tentativa de Homicdio
Homicdio Culposo - Acidentes de Trnsito
Homicdio Culposo - Outros
Induo/Auxlio ao Suicdio
Suicdio
Infanticdio
Aborto
Leses Corporais Dolosas
Leses Corporais Culposas - Acidentes de Trnsito
Leses Corporais Culposas - Outros
Perigo de Vida ou Sade
Maus Tratos
Omisso de Socorro
Rixa
Calnia, Difamao, Injria
Constrangimento Ilegal
Ameaa
Violao de Domiclio
Outros Crimes Contra a Pessoa
Crimes Contra o Patrimnio
Roubo
Tentativa de Roubo
Roubo seguido de Morte
Extorso Mediante Seqestro
Extorso Outras
Furto Consumado
Furto Tentado
Furto Qualicado Consumado
Furto Qualicado Tentado
Receptao Dolosa
Receptao Culposa
Apropriao Indbita
Usurpao
Dano
Estelionato
Fraude no Pagamento por Meio de Cheque
Fraudes Diversas
Outros Crimes Contra o Patrimnio
Crimes Contra os Costumes
Estupro
Estupro Tentado
Atentado Violento ao Pudor
Seduo
Corrupo de Menores
Rapto
Favorecimento a Prostituio
Casa de Prostituio
141
Ruanismo
Ato Obsceno
Outros Crimes Contra os Costumes
Crimes Contra a Famlia
Abandono Material
Outros Crimes Contra a Famlia
Crimes Contra a F Pblica
Moeda Falsa
Falsidade de Ttulo e Documento Pblico
Falsidade de Ttulo e Documento Particular
Outras Falsidades
Uso de Documento Falso
Falsa Identidade
Outros Crimes Contra a F Pblica
Crimes Contra a Administrao Pblica
Peculato Doloso
Peculato Culposo
Concusso
Excesso de Exao
Corrupo Ativa
Corrupo Passiva
Facilitao de Contrabando ou Descaminho
Prevaricao
Violncia Arbitrria
Resistncia
Desacato
Contrabando ou Descaminho
Denunciao Caluniosa
Comunicao Falsa de Crime
Falso Testemunho
Exerccio Arbitrio das Prprias Razes
Fuga de Presos
Desobedincia
Outros Crimes Contra a Administrao Pblica
Crimes Diversos
Crimes C/ Propriedade Imaterial
Crimes C/ Paz Pblica
Crimes C/ Sent. Relig. e C/ Resp. aos Mortos
Crimes C/ Organizao do Trabalho
Crimes Contra a Incolumidade Pblica
Crimes Eleitorais - Lei 4.737/65
Crimes de Sonegao Fiscal - Leis 4.729/65 e 5.569/69
Crimes de Responsabilidade - Leis 10.079/50 Dec. 201/67
Lei de Imprensa - Lei 5.250/67
Crimes Contra Material de Propriedade Industrial - Lei 7.903/45
Corrupo de Menores - Lei 2.252/54
Abuso de Poder - Lei 4.898/65
Cdigo Florestal - Lei 4.771/65
Cdigo de Caa - Dec. Lei 5.197/67
Cdigo de Pesca - Dec. Lei 221/67
Crimes Contra Economia Popular - Lei 1.521/51
142
Contravenes Penais
Preconceito de Raa - Lei 1.390/51
Porte de Armas
Disparo de Arma de Fogo
Falta de Habilitao
Direo Perigosa
Outros Crimes
Contravenes Penais
Vias de Fato
Explorao da Credulidade Pblica
Perturbao de Trabalho e Sossego
Exerccio Ilegal da Prosso
Jogo de Azar
Loteria No Autorizada
Jogo do Bicho
Vadiagem
Mendicncia
Embriaguez
Outras Contravenes Penais
No Criminais
Suicdio Consumado
Suicdio Tentado
Desinteligncia
Queda Acidental
Mordedura de Co
Perda/Extravio Documento
Desaparecimento de Pessoa
Morte Suspeita
Veculo Localizado
Acidente de Trabalho
Outros No Criminais
Nota: Para o Interior e Grande So Paulo algumas das categorias so agregadas.
Foi criado um programa de entrada e consistncia de dados com
base num produto recm-lanado poca, DIALOG, que era uma ver-
so nacional, inspirada na reserva de mercado para produtos de infor-
mtica que vigia naqueles anos, de sistemas de banco de dados mais fa-
mosos, como o DBASE. Com a padronizao provocada pelo Windows,
da empresa Microsoft, pela qual a maioria dos usurios de sistemas de
banco de dados foi migrando para outras plataformas, como o ACCESS,
o DIALOG se transformou num problema, pois como ele no era com-
patvel com nenhum outro sistema e apenas o CAD, no mbito policial,
o tinha, a Fundao Seade teve de desenvolver, em 1992, um software
especial para ler os dados do CAD e os transformar em arquivos com
formatos passveis de serem aproveitados pela plataforma de informti-
ca da Fundao
76
.
76
At hoje, 2005, esse mesmo
programa que garante que as
estatsticas sejam publicadas
no Anurio. O CAD ainda
no adotou outra soluo de
informtica, mesmo aps a
recomendao da Casa Civil
do Governo de So Paulo para
a modernizao dos sistemas
defasados por intermdio do uso
de softwares com cdigo livre,
que no dependam de patentes
ou cdigos de programao
protegidos por direitos autorais
e, com isso, mais caros e onerosos
ao tesouro estadual.
143
Um efeito dessa situao pode, paradoxalmente, ser visto como
positivo pelos usurios de estatsticas criminais, qual seja, o de que a
permanncia da mesma plataforma tecnolgica porventura impediu
novas alteraes nos critrios classicatrios de ocorrncias; por con-
seguinte, sries histricas podem ser construdas j para um perodo
de quase 25 anos. Com essa possibilidade, muitas das diculdades me-
todolgicas podem ser contornadas com a adoo de tcnicas de an-
lise longitudinal, ou seja, tcnicas que avaliem os dados sobre crimes e
criminosos ao longo do perodo disponvel. Possveis oscilaes e falhas
so, dessa forma, mais fceis de serem identicadas e a anlise criminal
tende a aproximar-se de critrios mais cientcos de mensurao da re-
alidade. em cima dessa srie histrica que boa parte da produo bi-
bliogrca sobre estudos de violncia em So Paulo se baseou (Feiguin
e Lima, 1995; Lima, 2002).
No obstante esse lado positivo para os usurios dos dados pro-
duzidos, o Setor II da Fundao Seade foi se consolidando como aquele
que deu continuidade ao monitoramento dos fenmenos da rea cri-
minal. Contudo, se os dados do CAD foram e continuam sendo aqueles
com maior tradio de produo sistemtica na esfera das estatsticas
criminais paulistas, eles sempre foram incapazes de fornecer conheci-
mento sobre criminosos. As estatsticas da Fundao Seade, cuja fonte
o CAD, tm, to somente, condies de expressar o volume de ocorrn-
cias registradas nos distritos policiais do estado. O monitoramento de
caractersticas dos criminosos cou comprometido com a interrupo
do trabalho de compilao de dados dos Boletins Individuais, em 1987.
Ainda mais que nas instituies de justia criminal nenhuma outra rea
assumiu o papel que antes era exercido pela Seo de Estatsticas Poli-
ciais, at talvez por saberem que o Setor I, da Fundao Seade, continu-
ava nessa atividade. O problema foi quando os antigos funcionrios se
aposentaram e ningum conseguiu manter a produo de dados sobre
criminosos e sobre funcionamento do sistema criminal na esfera judi-
cial. Em termos sociolgicos, um novo vazio estava criado, justamente
quando a redemocratizao do Pas demandava acesso e transparncia
das instituies pblicas.
Uma fonte alternativa aos dados do CAD foi estabelecida na Co-
ordenadoria de Anlise e Planejamento - CAP, rgo de assessoria do
144
Secretrio de Segurana. Entre 1984 e 1999, a CAP, como mais conhe-
cida, recebia uma cpia de cada boletim de ocorrncia registrado em So
Paulo e os processava no sentido de reticar/consistir estatsticas sobre
pontos negros de incidncia de determinados crimes, ou seja, locais e
horrios com maior probabilidade de serem cometidos furtos, roubos,
entre outras modalidades monitoradas. Essas, por sua vez, nasciam de
planilhas geradas a partir do recebimento dirio de telex das Polcias,
que antecipavam os crimes que estavam contidos nos Boletins de Ocor-
rncia. Com elas, a CAP preparava mapas, com defasagem de dois meses
em relao ao acontecimento do fato, e os enviava para os delegados e
comandantes das duas polcias como insumo ao planejamento de aes.
O objetivo era explicitamente operacional e os nmeros quase sempre
diferentes daqueles do CAD - contudo, desde sua criao, os dois moni-
toramentos, CAD e CAP, quando comparados, mostraram diferenas de
ordem de grandeza, mas ambos tinham a mesma tendncia e indicavam
os mesmos fenmenos. Esse movimento permitia um certo controle do
movimento da criminalidade e, em 1999, como veremos, a estatstica da
CAP passou a ser considerada como a estatstica ocial da Secretaria de
Segurana Pblica.
Alguns levantamentos especiais tambm eram produzidos pela
CAP. Vrios relatos de funcionrios indicam que um deles era um re-
latrio sobre furtos e roubos de cargas e veculos, pois existia uma de-
manda de entidades de classe de transportadores de carga e seguradoras
para utilizarem os dados ociais no desenho de estratgias comerciais
e clculo de aplices e fretes. O que mais chama ateno, nesse caso,
no a existncia de tais levantamentos e sim que eram negociados di-
retamente com os tcnicos responsveis pelo setor na CAP. A disponi-
bilidade da informao era, portanto, menos pblica e mais de carter
pessoalizado e, com isso, era apropriada no sentido dos jogos de poder
ali operantes. Em outras palavras, a CAP foi palco de um contexto no
qual o conhecimento sobre o fenmeno crime foi privatizado nas gu-
ras dos seus principais funcionrios. Independentemente do dirigen-
te responsvel pela Coordenadoria, eram esses funcionrios os mais
valorizados como detentores do saber e dos recursos que permitiam
ter acesso ou no s estatsticas ali produzidas. Seria o reforo do mo-
delo vivenciado na Fundao Seade ao transform-la de demandante
145
a ofertante de estatsticas criminais herdadas do antigo Servio de Es-
tatsticas Policiais e, mesmo, no IBGE ao paralisar a produo de dados
sem deixar registro das razes dessa iniciativa. Mudam-se os tempos
e mudam-se as prioridades, mas o pressuposto da transparncia en-
quanto requisito da democracia no conseguiu consolidar a produo
de estatsticas criminais como algo politicamente pertinente, ato que
s vai ocorrer em 1995, com a promulgao da Lei 9.155/95 e que ser
melhor analisada mais adiante.
Nota-se, ainda, a fora desse quadro descrito no fato da CAP ter
sido congurada da forma que foi relatada no incio do governo Mon-
toro, o primeiro de matiz democrtica aps anos de autoritarismo e
que tinha que considerar, tal como j exposto, os riscos da melhoria
da coleta ser confundida com crescimento da violncia. A questo, no
entanto, torna-se emblemtica ao se vericar que os funcionrios da
CAP e do antigo Setor Justia e Segurana I da Fundao Seade eram,
todos, do mesmo grupo oriundo do Servio de Estatstica Policial do
Departamento de Estatstica do Estado, formados, nas dcadas de 1960
e 1970, sob a gide do planejamento centralizador e na ideologia do
autoritarismo ento vigente. Sob o argumento da autoridade tcnica,
a burocracia conseguiu manter controle e sigilo sobre formatos, me-
todologia e critrios utilizados na produo das estatsticas criminais
ociais de So Paulo. O temor da perda da srie histrica dos registros
policiais fez com que os dirigentes da CAP cassem, ao que tudo indica,
naquilo que Weber considerou como absolutismo burocrtico, ou seja,
na usurpao, pela burocracia, da deciso poltica sobre a pertinncia
de determinadas abordagens e informaes. Em outras palavras, o risco
de perder os tcnicos que garantiriam a continuidade das estatsticas
criminais era motivo para os dirigentes no interferirem na forma como
elas eram coletadas e produzidas. Anal, as estatsticas eram a razo de
ser da CAP e sem elas o lugar do poder estaria em xeque. Como a Secre-
taria de Segurana era e uma instncia poltica, isso poderia signicar
menor capacidade de articulao de seus dirigentes com as duas polcias,
essas sim duas corporaes altamente hierarquizadas e burocratizadas.
Alm disso, a CAP era o rgo mais visado pela mdia para a obteno
e repercusso dos dados disponveis e seu dirigente, conseqentemente,
tenderia a dispor de grande visibilidade
77
.
77
Aqui se inicia um dos dilemas
da pesquisa quando o objeto
envolve o pesquisador. A histria
das estatsticas paulistas e de
seus produtores e usurios, a
partir de meados dos anos 80,
por mim compartilhada desde
1992 e, portanto, reconheo a
possibilidade de reforo de vieses
de olhar. Contudo, mais do que
julgar os processos ora descritos,
h a tentativa de identicar
os processos de negociao
entre governo e burocracia;
segredo e poder; transparncia
e opacidade, elos de articulao
das polticas de pacicao
social no Brasil, a meu ver.
146
As estatsticas sobre criminosos caram no esquecimento e as de
crimes tiveram o monitoramento de seu volume privilegiado, em detri-
mento dos seus aspectos ecolgicos e sociais. A sensao que ca que
no dispomos de dados, quando na realidade a pesquisa acima mos-
tra que eles existiram e ainda existem, mas seus limites e potencialida-
des no correspondiam necessidade de o saber democrtico deman-
da no se tinha controle sobre os procedimentos e sobre os critrios
utilizados. Repete-se o quadro dos anos 50, quando justamente num
momento de experincia democrtica as estatsticas criminais passam
por questionamentos e aquelas existentes vo se tornando opacas. Ao
no estarem vinculadas, necessariamente, aos requisitos democrticos
de transparncia e controle publico do poder, tais estatsticas no eram
vistas, ou melhor, no eram reconhecidas como teis ao debate poltico
sobre o desenho e os rumos das polticas pblicas de segurana e jus-
tia criminal. Nesse sentido, novos atores como mdia e sociedade civil
organizada passam a questionar a qualidade dos dados e os objetivos
polticos por detrs de sua produo.
Em conseqncia, mesmo carente de conhecimento, a rea crimi-
nal no conseguiu manter-se como prioridade das instituies de esta-
tstica no Brasil ao longo dos anos 80, seja no mbito federal como no
estadual. O pouco de oferta de dados mantida est no fato de que o in-
teresse dessas instituies comeou a ser despertado para a possibilidade
de aplicao junto populao das pesquisas de vitimizao, cujo con-
trole sobre todas as fases de sua produo e o uso que poderia ser feito
de seus resultados foram mais fceis de ser circunscritos e tomados como
algo passvel de ser contado. Novamente, Crime foi a dimenso privi-
legiada na medida em que, agora na perspectiva das vtimas, se tinha a
crena de que a realidade poderia ser, anal, mensurada. Os olhares con-
tinuam a repousar sobre o Crime, mas no mais como categoria penal e
sim como ele socialmente percebido e sentido. Assim, em 1988, o IBGE
produz a primeira pesquisa de vitimizao nacional da histria do Bra-
sil. De fato, o que foi feito foi um estudo piloto sobre justia e violncia
com questes suplementares ao questionrio da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios PNAD. Mediante perguntas objetivas, procu-
rou-se investigar a incidncia de crimes junto populao e os nveis de
conana nas instituies de controle social. Fora essa pesquisa, o qua-
147
dro abaixo indica que poucas foram as pesquisas conduzidas no Brasil,
sendo que seis delas investigaram a Capital de So Paulo.
Os anos 80 terminam com os usurios de estatsticas criminais pres-
sionando pela existncia de dados mais sistemticos sobre crimes, mas os
nveis de opacidade daquilo que estava disponvel impediam quaisquer
aproveitamentos do material existente. As agncias externas ao sistema de
justia criminal encarregadas, at ento, pela coleta e produo de dados
primrios, foram perdendo legitimidade e deixaram de ser steakholders,
ou seja, deixaram de ser atores a serem considerados na regra do neg-
cio da produo de estatsticas criminais, reforando os setores internos
e os procedimentos administrativos como fontes de informao. O mo-
vimento que outrora permitiu a migrao do papel das estatsticas crimi-
nais do plano exclusivamente administrativo para o plano poltico parece
perder fora e um retrocesso se congura como algo concreto. Muitos dos
levantamentos realizados acabam, assim, interrompidos.
1578 entrev. 12 meses RJ - RM 1996 ISER/FGV
1126 entrev. 12 meses RJ - munic. 1996 ISER/PAHO
2469 entrev. 5 anos SP - munic. 1997
1996
1000 entrev. 5 anos RJ - munic.
1992
ILANUD
81628 domic. 12 meses Brasil 1988 PNAD
Populao Alvo
Perodo
Referncia
Regio Ano Pesquisas
Pesquisas de Vitimizao no Brasil
148
4000 entrev 12 meses BH 2002
CRISP/
UMG
Perodo Referncia
Perodo
Referncia
Regio Ano Pesquisas
5000 entrev. 12 meses SP Munic. 2003 IFB
700 entrev. 5 anos
So Paulo
Rio
Recife
Vitria
2002
ILANUD/
FIA/GSI
1000 entrev. 6 meses SP - RM 1999 USP
14000 domic. 12 meses
SP - RM e
munic.
> 50000 hab.
1998 SEADE
Pesquisas de Vitimizao no Brasil
Fonte: Yolanda Cato. Seminrio Instituto Futuro Brasil. 2004.
Nota: Existem, em 2005, projetos de pesquisas de vitimizao em andamento/
planejamento no Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo.
Por sinal, uma interrupo que vai muito alm da vericada em
So Paulo
78
. Buscando referncias sobre quando as campanhas do
IBGE foram interrompidas, no se conseguiu localizar nenhum ato for-
mal que cancelasse a coleta das informaes previstas pelo CNE. Depoi-
mentos de antigos funcionrios e diretores atuais do IBGE, do conta de
explicar que nos 90 o IBGE interrompeu sua atuao na rea em razo
da inexistncia de recursos nanceiros para continuar a coleta tal como
prevista. O Ministrio da Justia, que sempre manteve convnio com
o IBGE e, de alguma forma, ajudava nanceiramente nas despesas dos
levantamentos estatsticos, tambm no tem registro da interrupo. O
que se conseguiu saber foi que, como o convnio entre MJ e IBGE no
foi renovado na dcada de 1990 com previso de recursos do primeiro
para o segundo, as estatsticas da rea foram paralisadas. Esse perodo
corresponde, inclusive, com o de maior crise da histria do IBGE, quan-
do, sob o governo Collor, foram demitidos vrios funcionrios, o rgo
foi reestruturado, o Censo de 1990 no foi realizado e muitas das pes-
quisas estruturais (PNAD, entre outras) foram canceladas ou atrasadas.
78
Relatrio sobre Indicadores
Criminais produzido pela
Fundao Joo Pinheiro
descreve um quadro semelhante
em Minas Gerais, com vrias
questes poltica, ideolgicas
e metodolgicas envolvidas
na produo de dados. (Joo
Pinheiro, 1987).
149
Tambm foi nesse perodo que o IBGE optou por focar a produo de
estatsticas primrias, com a realizao de pesquisas prprias, e deixar os
levantamentos com base em registros administrativos para um segundo
plano tal deciso foi motivada pela crise econmica do perodo Collor,
mas era coerente com o desenho de novas polticas que dessem conta da
insero do pas na economia mundial e permitissem a gerao de cres-
cente supervit scal para nanciar as dvidas externa e interna do pas,
na medida em que os monitoramentos produzidos foram aqueles estra-
tgicos para a economia, deixando de lado quaisquer informaes sobre
garantias fundamentais da pessoa humana (direitos humanos, acesso
justia, garantia liberdade e integridade fsica, entre outros). Nes-
se campo, a nfase estatstica foi no acompanhamento da conquista de
direitos sociais
79
, no monitoramento das polticas sociais, em especial
aquelas voltadas para as reas de sade, educao e, mais recentemente,
de transferncia de renda. Esse quadro refora, a princpio, a tese de
Jos Murilo de Carvalho sobre a inverso da ordem dos direitos civis,
polticos e sociais proposta por Marshall, na qual as dimenses social e
poltica so privilegiadas, no obstante o desrespeito aos direitos civis
(Carvalho, 2004). Ao que tudo indica, o IBGE e demais agncias estats-
ticas embarcaram nessa perspectiva.

Estatsticas penitencirias
Deslocando-se das esferas policial e das agncias nacional e es-
tadual de estatstica, a produo de dados criminais revela-se ainda
mais opaca. Em relao s estatsticas penitencirias, os problemas
metodolgicos e de organizao das fontes das informaes bsicas
dicultavam a existncia de sistemas de informaes estatsticas. O
modelo de racionalidade que ora ganhava fora via a necessidade de
organizar-se as estatsticas num sistema de informaes que articu-
lasse e controlasse os dados desde a sua produo at a incorporao
no sistema e sua consulta pelos operadores da rea, pois o modelo
existente no permitia que se transformasse dados isolados em conhe-
cimento sistmico sobre a dimenso prisional. Prova dessa atomizao
so as ponderaes de relatrio de um grupo de trabalho constitudo
em fevereiro de 1985, pela Resoluo 153, do Secretrio de Justia do
79
No se pode esquecer, por
exemplo, de que os anos 70
viram orescer uma intensa
movimentao de setores da
igreja catlica para exigir do
Estado uma ao frente aos
graves problemas sociais. Essa
movimentao, inclusive, vai
ser conhecida como luta pela
carestia e vai colaborar na
conformao da pauta poltica
dos partidos de oposio ao
regime militar ento vigente e,
posteriormente, nos partidos de
esquerda criados aps o nal da
ditadura.
150
estado, Jos Carlos Dias, ento responsvel pelos estabelecimentos pe-
nitencirios de So Paulo.
Composto por intelectuais da rea do Direito e das Cincias So-
ciais
80
, o grupo tinha a misso de analisar e apresentar proposta de aper-
feioamento das estatsticas penitencirias. Nucleado ao redor do Insti-
tuto de Medicina Legal e Criminologia de So Paulo IMESC, o grupo
baseou sua avaliao no Documento roteiro de relatrio, elaborado em
1982 pelo Grupo de Planejamento e Controle
81
, e em prtica na CO-
ESPE (coordenaria dos Estabelecimentos Penitencirios do estado de
So Paulo). Existia a crena que essa providncia se impe visto que se
torna indispensvel colher-se informaes precisas, coerentes a bem de
ter-se uma avaliao segura do movimento penitencirio sob todos os
ngulos (IMESC, 1985: 01). O modelo de investigao correspondia
racionalidade cientca, ou seja, isolou-se um problema, os objetivos,
as diculdades e o contexto ocorrido e pensou-se numa metodologia
que desse conta de, no caso, alterar o cenrio encontrado por meio do
avano do conhecimento.
Como reforo de sua posio poltica, mesmo que cientica-
mente informado, o grupo de trabalho contava com um fator-chave
na operao do sistema de justia criminal brasileira e que, a meu ver,
permitiu que suas observaes fossem assumidas no desenho de polti-
cas pblicas. Trata-se do fato dele ter sido criado e encampado por uma
autoridade tanto em termos de posio de poder quanto, principal-
mente, em termos de legitimidade para propor solues e mudanas,
que, no universo estudado, seriam os operadores do direito. Jos Carlos
Dias tinha, naquele momento, o cargo e a legitimidade de um operador
do direito e da linguagem jurdica que articula o funcionamento das
instituies de justia criminal para provocar tenses e colocar novas
questes em pauta.
Seja como for, o ponto principal do relatrio foi propor como
alteraes no roteiro de levantamento de informaes distribudo para
todos os estabelecimentos penitencirios do estado, que poderiam per-
mitir que um sistema de informaes fosse criado e, da, substitusse a
produo assistemtica e desprovida de racionalidade at ento empre-
endida. As estatsticas, ou melhor, um sistema de informaes estatsticas
foi defendido como possuidor de potencial de inovao de gesto e, por
80
O grupo era composto por
Ruy Toledo Joele (exercendo sua
presidncia), Ldia Espndola,
Carlos Vicari Junior, Eliana
Bordini, Srgio Adorno, Dora
Feiguin e Clia Melhem.
Outros 23 nomes de destaque
na Academia e com atuao
em polticas sociais e direitos
humanos foram convidados a
contribuir.
81
O grupo de Planejamento
e Controle estava vinculado
ao Gabinete do Secretrio de
Justia e produziu o Roteiro
de Relatrio a partir de estudo
inicial da Procuradoria Geral
do Estado e de discusses
com diretores dos diversos
estabelecimentos penitencirios
(Coespe, 1982:02).
151
conseguinte, de otimizao de recursos existentes. Nessa linha, inmeras
questes que poderiam ser, inclusive, transpostas para as demais esferas
do sistema de justia criminal, foram identicadas como obstculos
uidez e utilidade das estatsticas. Para a anlise aqui proposta, mais do
que pensar a utilidade, o relatrio tambm revela a mudana de postura
em relao ao modelo fragmentado e descentralizado existente.
Entre os problemas identicados, encontrava-se a inexistncia de
manuais de preenchimento do roteiro vigente, a duplicao ou a im-
possibilidade de cruzamentos de variveis, a nfase no servio prestado
pela instituio em detrimento da mensurao da situao da popula-
o carcerria, as periodicidades mltiplas nas pesquisas realizadas, a
demanda demasiada de informaes; a pouca utilidade de informaes
solicitadas, a inexistncia de uniformidade nas fontes de informaes
entre os estabelecimentos prisionais cada estabelecimento adotava
um modelo diferente de formulrio para a coleta de uma mesma in-
formao, entre outros (IMESC, 1985: 4-5). Ainda segundo o relatrio,
as rotinas burocrticas estavam estruturadas rigidamente, voltadas para
atender objetivos especcos e restritos, sem possibilitar a avaliao de
um sistema global e inter-relacionado de estatsticas penitencirias. Para
os tcnicos ouvidos pela avaliao, havia diculdades na obteno de
determinadas informaes que eram motivadas pela ligao delas com
a rede interna de relaes institucionais e as rotinas burocrticas enrai-
zadas no cotidiano dos estabelecimentos prisionais (IMESC, 1985: 6).
Por ser um grupo de polticas pblicas e, portanto, com a misso
de intervir no cenrio estudado, como soluo foi proposto dois qua-
dros de indicadores sobre a rea e que dessem cobertura dos principais
fenmenos: um de natureza conjuntural e outro de natureza estrutural,
formados por leque de 20 indicadores que, por sua vez, seriam desdo-
brados em 68 variveis. Procedimentos metodolgicos e operacionais
foram enunciados e um sistema de processamento eletrnico foi in-
centivado como forma de constituio de um sistema de estatsticas pe-
nitencirias dotado de conabilidade e de dedignidade, como tambm
e sobretudo dotado de eccia operacional no sentido de oferecer ao
poder pblico respostas imediatas que possam atender s necessidades
daqueles detentores do poder decisrio (IMESC, 1985: 14). Em resu-
mo, o estudo estava a revelar o modus operandi das instituies ao lidar
152
com estatsticas sobre presos e prises.
O pressuposto dessa nova postura a compreenso da estatstica
como ferramenta de gesto, mas, mais do que isso, como instrumento
de apoderamento sobre as instituies. A dimenso gerencial comea
a ser pensada para alm dos aspectos jurdicos do funcionamento do
sistema de justia criminal, talvez como traduo da viso dos novos
atores sociais que comeam a se preocupar com questes de justia e
segurana, esferas de resistncia do segredo e do autoritarismo social-
mente implantado (ODonnel, 1990). A reabertura poltica trazia
consigo novas demandas para as instituies de justia criminal e exigia
uma reexo sobre os papis que polcia e justia possuem num Estado
democrtico de direito. O discurso da transparncia comea a ganhar
fora e o segredo, enquanto pressuposto formal e ocial, deixa de ser
algo imediatamente passvel de ser defendido.
Indicadores IMESC
(reproduo dos quadros I e II, contidos no ofcio 449/85)
Indicadores Variveis e/ou Relaes
INDICADORES CONJUNTURAIS (periodicidade mensal)
populao carcerria capacidade/populao (nmero de
celas.
capacidade populacional, populao
existente, nmero de vagas, ordens de
remoo: externas/internas,
internas/externas).
Movimento da populao carcerria
(incluses e excluses por causas, e
transferncias)
natureza do crime
tipos de crimes e contravenes
(presos
recolhidos)
situao processual do preso
extenso da pena imposta (presos
recolhidos)
antecedentes criminais (presos
recolhidos)
sade exames de incluso
morbidade
153
mortalidade (por causas)
natalidade (para penitencirias
femininas)
hospitalizao
assistncia judiciria solicitao de benefcios por tipos
encaminhamento para justia das
solitaes
feitas
atendimentos pela justia das
solicitaes
encaminhadas
recursos humanos alocao de funcionrios/total
alocao de guardas de presdios/total
alocao de funcionrios em desvio de
funo/total
funcionrios em licena, afastamento,
ausncias, etc.
tipos de vnvulos empregatcios dos
funcionrios
Indicadores IMESC (reproduo dos quadros I e II, contidos no
ofcio 449/85) (continuao)
Indicadores Variveis e/ou Relaes
INDICADORES ESTRUTURAIS (periodicidade anual)
caracterizao do estabelecimento localizao, regime, etc.
penitencirio
composio jurdico-social da idade (data de nascimento)
populao carcerria nacionalidade
naturalidade
procedncia
Estado civil
escolaridade
religio
cor
ltima ocupao (antes da priso)
tipo de crime
qualicao prossional na ocasio da
liberdade
idade no primeiro delito
idade na entrada no sistema
antecedentes (primrio/reincidente)
proporo de pena cumprida
crimes e/ou contravenes dentro
do
natureza dos mesmos
estabelecimento
produo atividades produtivas, segundo setores
154
natureza da produo, segundo desti-
natrio
distribuio de trabalho presos ocupados por setores produti-
vos,
segundo tempo de permanncia dos
mesmos
servios na rea de educao nmero de alunos matriculados por
grau
nmero de interrupes por transfe-
rncia e por
outros motivos (evaso, etc)
nmero de concluses
nmero de reprovaes
socioculturais e esportivos tipo de atividades esportivas
tipos de atividades culturais
tipos de outras atividades
servios na rea de servio social incluso (exames)
acompanhamentos
servio religioso servio religioso por tipo
servios na rea de psiquiatria exames de incluso, segundo diagns-
tico
atendimento
exames por ocasio de sada do siste-
ma e/ou
estabelecimento
servios na rea de sade exame do preso por ocasio da sada
do
sistema ou estabelecimento
nmero de leitos
nmero de mdicos
prossionalizao presos distribudos nos cursos de
prossionalizao, segundo matrcula,
concluso e interrupo
recursos humanos escolaridade dos funcionrios
Se isso foi feito e um sistema de informaes pde ser proposto,
provvel que tenha sido essa iniciativa que provocou a deciso que per-
mitiu a criao do mdulo de informaes penitencirias do Sistema de
Informaes Criminais da Prodesp, em 1989. O sistema s cou com-
pletamente operacional em 1991, mas traz muitas das variveis pensa-
das nos quadros de indicadores e o nico que contm informaes es-
truturadas sobre a rea que permitem descrever detalhes sobre os crimi-
nosos presos. Todavia, se a demanda por racionalidade na produo de
estatsticas foi aceita, parece que o foi no pelo esforo de padronizao
e estabelecimento de linguagens controladas e sim pelo discurso da in-
Indicadores IMESC
155
formatizao dos servios pblicos. A lgica reinante parece ser aquela
contida no debate sobre tecnologias e no sobre contedos propriamen-
te ditos. Numa analogia ao pensamento de Nisbet sobre a sociologia
como uma forma de arte, pode-se pensar que a tecnologia dominou
a cincia reforando-a como uma atividade codicada (Nisbet, 2000:
115) e, no nosso caso, transformou o debate sobre estatsticas pblicas
na discusso sobre arquitetura e linguagens de programao de compu-
tadores. H aqui pistas sobre um processo de autonomizao da forma,
ou seja, a assuno do fetiche de que a tecnologia signicaria maior in-
formao e, em conseqncia, maior transparncia, num movimento
que associa controle pblico do poder modernizao tecnolgica do
Estado e que no exclusivo dos setores responsveis pelas polticas de
justia e segurana pblica, mas que ganha fora quando constatado
que os campos previstos nos sistemas informatizados no so devida-
mente preenchidos, deixando lacunas e/ou erros que comprometem a
utilizao dos sistemas para alm de nalidades cadastrais.
Poder Judicirio e Ministrio Pblico Estadual
At agora ausente do foco da discusso, seno por referncias
feitas quando da produo de estatsticas oriundas dos Boletins Indi-
viduais, o Poder Judicirio conseguiu manter-se margem do debate
sobre estatsticas criminais e, pelo levantamento efetuado, cuidava to
somente de atender aos requisitos legais. Ele no incorporou, ao que
parece, nem a dimenso de uso de informaes estatsticas para gesto.
De alguma forma, os documentos disponveis que esse cenrio s sur-
ge como problema a ser pensado pela instituio em 1986, quando da
regulamentao para ns estatsticos do disposto no artigo 39 da Lei
Orgnica da Magistratura, de 14 de maro de 1979. Ou seja, a estatstica
somente foi regulamentada 7 anos mais tarde do incio de vigncia da
Lei Orgnica.
O Tribunal de Justia de So Paulo possui uma rea de administra-
o que cou responsvel por coletar, basicamente, dados sobre produ-
tividade e volume de processos em andamento. Essa rea, chamada Gru-
po do Movimento Judicirio, organizou um relatrio contendo todos os
provimentos, atos, regulamentos e quaisquer outras peas jurdicas e/ou
156
legais que versassem sobre informaes estatsticas. De acordo com esse
relatrio, o provimento no. 9, de 1986, em seu artigo primeiro, dizia que
o magistrado de 1
a
. Instncia do estado de So Paulo remeter, mensal-
mente, at o dia dez de cada ms, referentemente ao anterior, mediante
o preenchimento de impressos apropriados, informaes Corregedo-
ria Geral de Justia contendo: relao de feitos em seu poder; nmero
de sentenas proferidas e registradas no livro adequado, separando-as
em cveis e criminais; dados referentes ao movimento judicirio (TJ/SP,
1986). Ainda segundo o provimento nmero 9, ele entraria em vigor em
primeiro de agosto daquele ano. Como ele foi publicado em 19 de junho
de 1986, percebe-se que a implantao desse monitoramento aguardou
o recesso judicirio de julho de cada ano.
O relatrio do grupo de movimento judicirio contm, alm das
disposies normativas, uma srie de memorandos nos quais juzes e
funcionrios discutem os aspectos envolvidos na produo dos dados
solicitados, tais como regras para contagem de prazos, diviso entre
dados de natureza administrativa ou jurisdicional. Entre eles, h um
despacho de um dos juzes auxiliares da Corregedoria que descreve as
diculdades no preenchimento da planilha estatstica, que em suma so
praticamente as mesmas identicadas pelo grupo do IMESC quando
da anlise das estatsticas penitencirias, e sugere, tal como na COESPE,
a sada da informatizao. Para tanto, o Grupo de Movimento Judici-
rio desenhou novos formulrios que faziam uma melhor diviso das
informaes e solicitava apoio de um novo ator, ou seja, do Departa-
mento de Cincia da Computao da Universidade Estadual de Campi-
nas UNICAMP para o desenvolvimento do programa de computao
necessrio digitao, arquivamento, expedio de relatrios padro e
anlise dos dados. Ao mesmo tempo em que o despacho do juiz auxiliar
explicitava o apoio da UNICAMP ele pedia para que a implementao
aguardasse a posse do novo Corregedor Geral, marcada para poucos
meses depois, como forma de garantir sua execuo.
Esse auxlio da UNICAMP foi justicado na sobrecarga do Setor
de Informtica do Tribunal de Justia e no fato de no ter causado nus
ao TJ ao ser inserido como Programa de Auxlio Comunidade da
UNICAMP. Se estatsticas no eram elemento chave no discurso de ges-
to e estavam inseridas na discusso de controle dos atos da magistra-
157
tura, feito pela Corregedoria, parece que o discurso da tecnologia teve
aderncia na estrutura administrativa do Tribunal. Mas o sistema de
estatsticas enfrentava resistncias internas. Assim, ao que tudo indica,
se est diante de um movimento poltico de circunscrio de uma rea
rbita de inuncia de um grupo de poder e o despacho em referncia
tem o objetivo de contornar resistncias ento existentes. Ele revela as
estratgias de um dos lados nos jogos de poder pelo controle do Tribu-
nal de Justia de So Paulo.
Isso pode ser percebido no pedido de auxlio externo para via-
bilizar um projeto que, pelo teor do despacho, provavelmente no te-
ria respaldo na rea de informtica responsvel (um mesmo desem-
bargador cou por mais de dez anos responsvel pela denio do
processo de informatizao do Tribunal e sua aceitao a um projeto
poderia signicar a adeso ou no da mquina administrativa) e no
pedido para que o Corregedor Geral autorizasse e, por conseguinte,
desse legitimidade, negociao com o novo Corregedor que tomaria
posse. A soluo para a implementao do sistema de estatstica foi
pensada na chave da apropriao personalizada de um projeto insti-
tucional por um grupo. A UNICAMP, no caso, serviu como elemento
de autoridade para colaborar nesse processo e cumpriu o papel de em-
prestar legitimidade acadmica a um projeto que no tinha por base
os aspectos jurdicos do problema e almejava a soluo de questes
gerenciais. O Sistema em questo foi ento desenvolvido na verda-
de no se congura como um sistema e sim como um software
de entrada e tabulao de dados e funciona at a atualidade. Nesse
perodo, o relatrio analisado indica que vrios outros memorandos
foram trocados para se denir como alteraes legislativas teriam que
ser monitoradas (criao do Estatuto da Criana e do Adolescente, Jui-
zados Especiais Cveis e Criminais, entre outros). Assim, conclui-se
em relao s estatsticas judicirias que elas existem quando tratam
do controle de produtividade e volume. Todavia, so espordicas, na
gura de estudos especiais de algum rgo ou magistrado (TACrim,
2001), quando cuidam de investigar o objeto mesmo da atuao do
Judicirio, ou seja, quais so os crimes e criminosos e qual a forma que
o Estado lida com eles. Por tratar-se de dados de controle, o material
disponvel para o pblico extra-instituio apresenta os volumes to-
158
tais de feitos por anos. Caractersticas especcas para cada uma das
161 varas criminais do estado de So Paulo
82
e por tipo de ato so mais
difceis de serem obtidas sob a justicativa do segredo.
Alm do Tribunal de Justia, no Plano estadual, o Tribunal de Al-
ada Criminal, extinto em 2004 com a Reforma do Poder Judicirio,
produzia estatsticas como subproduto da atividade de tecnologia da
informao e informtica. Os dados eram de responsabilidade do De-
partamento de Processamento de Dados, criado em 1991 e vinculado
ao Gabinete da Secretaria. Tambm nesse Tribunal, a organizao dos
dados responde lgica de controle correicional de controle de fei-
tos e produtividade, entendida como julgamento do maior nmero
de processos possveis, independentemente da natureza dos casos. Os
controles estatsticos fazem parte do Sistema de Processamento Judici-
rio como mdulo desse ltimo e esto desenvolvidos em linguagens de
informtica consideradas superadas na atualidade (Cobol e Dataex),
num paradoxo entre a valorizao da informtica como instrumento de
produo de dados e a defasagem tecnolgica constatada. Inclusive, esse
um quadro enfrentado tambm pelo TJ/SP.
No Plano Federal o Supremo Tribunal Federal - STF mantm o
Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio - BNDPJ. Esse banco
pode ser acessado pela Internet e coleta informaes sobre movimen-
to processual (nmero de processos recebidos, distribudos, nmero de
julgamentos e de acrdos publicados). Os dados so organizados por
classe processual (mandados de segurana, habeas corpus, por exemplo).
Mesmo existindo desde os meados dos anos noventa, somente em 2004,
pela Resoluo n
O
. 285, do STF, o BNDPJ foi regulamentado. O Banco
dever ser um instrumento de planejamento, gerncia e transparncia
a m de que possa justicar medidas de racionalizao de procedimen-
tos e fundamentar proposies legislativas, alm de servir como fonte
de pesquisa e estudos sobre o Judicirio (Cunha e Outros, 2005: 06).
Percebe-se, assim, que o foco na gesto e crimes e criminosos apa-
recem apenas enquanto classes processuais, ou seja, como indicativos
de determinados procedimentos jurdicos que pressionam a gesto do
Poder Judicirio. Pelos dados existentes, o processo ocupa o lugar do
fato e do indivduo na precedncia do olhar institucional. Nesse caso, a
perspectiva da transparncia interage com a lgica da gesto, mas esbar-
82
Cunha e Outros (2005: 11-
15) explica que associados ao
sistema do grupo do movimento
judicirio, outros procedimentos
so adotados no controle da
gesto do tribunal de Justia.
Segundo a autora, os dados do
sistema so enviados em papel
uma vez por ms e, anualmente,
feito um levantamento junto
ao distribuidor da comarca para
que seja conferido se algum
juiz est julgando, por falhas
no sorteio aleatrio, muitos
casos repetidos de classes
semelhantes (denidas pela
legislao so, na verdade,
categorias utilizadas para
classicar os casos julgados pelo
Judicirio), numa tentativa
de garantir a imparcialidade
e a inexistncia de vieses. No
caso criminal, o parmetro
o Cdigo Penal (crimes contra
a pessoa, patrimnio, e alguns
detalhes de cada uma dessas
categorias). Nessa atividade,
o TJ/SP trabalha com 1084
classes processuais, dicultando
a quanticao/monitoramento
de situaes especcas.
159
ra na organizao do Sistema de justia brasileiro, que desobriga os tri-
bunais estaduais de enviarem os dados para o BNDPJ e, com isso, dilui
os esforos feitos. A reforma do Poder Judicirio, de 2004, talvez consiga
superar esse obstculo ao vincular as atividades do Conselho Nacional
de Justia, recm-criado e com previso de instalao em julho de 2005,
existncia de informaes estatsticas voltadas gesto. Por essa inicia-
tiva, todos os nveis da justia brasileira seriam obrigados a enviar os da-
dos solicitados. Trata-se de uma iniciativa que tem o potencial de uma
revoluo poltica na forma de organizao do Poder Judicirio, pela
qual critrios e parmetros comuns de trabalho podero ser estabeleci-
dos; regras pactuadas e informaes geradas para atender os requisitos
de transparncia e controle pblico do poder, hoje no contemplados
na operao cotidiana da Justia. Seria ela, talvez, uma nova maneira de
contemplar o movimento de maior centralidade poltica dos Tribunais
(Lima, 2002).
Uma outra instituio do sistema de justia criminal mostra-se
ainda mais difcil de ser analisada sob o foco das suas estatsticas produ-
zidas nos anos 80. Trata-se do Ministrio Pblico Estadual - MP. Pouco
se pode falar de estatsticas criminais dos anos 80 produzidas pelo MP.
Seus dados eram basicamente cadastrais e eram lanados pelo Poder
Judicirio como atos processuais no sistema gerenciado pela Prodesp.
No h sistema especco ou informao peridica. O Ministrio P-
blico, por meio da sua Corregedoria, produz informaes sobre volume
e natureza das atividades dos Promotores. A produo de dados, no
entanto, ganhou destaque a partir de 1997, com a criao do Sistema de
Movimentao de Autos (SMA) e, como j foi dito, esteve associada
lgica da modernizao tecnolgica, presente durante toda a dcada de
1980. Pelo SMA, houve a previso de campos para avaliao de volume
de processos para cada promotor/vara. O problema que a pesquisa
feita por artigo do cdigo penal e no existem regras de preenchimento
ou obrigatoriedade de incluso de dados. O uso do SMA , em grande
parte, facultativo, pois alegado que a autonomia dos promotores im-
pede que eles sejam obrigados a fornecer informaes sobre seus atos
administrativos. Assim, as nicas informaes consolidadas so aquelas
derivadas do trabalho da Corregedoria.
160
A permanncia do segredo fazendo-se presente
Em resumo, a discusso anterior permite constatar que os requi-
sitos democrticos de acesso, transparncia da informao e controle
pblico no conseguiram na dcada de oitenta o mesmo grau de sucesso
obtido junto s polcias em deslocar o segredo como elo de articulao
das relaes de poderes existentes no Judicirio e no Ministrio Pblico,
e que determinam a circulao de verdades sobre usos da informao e
das estatsticas. Entretanto, os anos 80 provocaram, ao que tudo indica
para todas as instituies do sistema de justia criminal, a assuno do
fetiche da tecnologia na produo de estatsticas criminais e no debate
sobre acessibilidade e produo de dados. A transparncia da informa-
o cou dependente da adeso das instituies a esta ou aquela plata-
forma tecnolgica ou, tambm, capacidade de usurios em processar
dados compilados em sistemas fechados. Controle e monitoramento por
parte da sociedade perdem fora para o argumento de modernizao da
gesto como instrumento de garantia de direitos civis a formulao
que, sem primeiro modernizar as instituies, no possvel monitorar
adequadamente suas aes que porventura violem direitos. O resultado
o j descrito, ou seja, um cenrio opaco de dados fragmentados e de
usos privados e parciais.
Em analogia, seria um cenrio de fragmentao do conhecimento,
criticado por Edgar Morin (2000) por romper com a possibilidade de
apreenso do todo, da complexa teia de saberes que d sentido s aes.
Seria um cenrio perpassado pelos discursos jurdico e de informtica,
mas com poucos elos de articulao e coordenao dos saberes tcnicos
envolvidos. Seja na esfera policial, como nas demais instituies de jus-
tia criminal, a nfase na reforma das instituies via modernizao tec-
nolgica da gesto foi anunciada como a possibilidade de transformar a
realidade sem provocar rupturas; de envolver as corporaes no esprito
democrtico e prossionalizante.
Como exemplo dessa lgica, ainda em 1979, foi proposto, pelo
ento secretrio de segurana pblica da Bahia, Durval de Mattos Santos,
um Fundo Especial de Segurana Pblica. Pela sua proposta, o fundo
mostrava-se necessrio para articular o papel do governo federal, uma
vez que as pastas de Segurana Pblica no recebem quaisquer recursos,
161
direta ou indiretamente oriundos do governo Federal, mesmo em forma
de emprstimos. Por isso, s nos resta esperar ajuda do governo federal,
que j demonstrou uma excepcional sensibilidade [...] ao destacar, no
seu projeto do III Plano Nacional de Desenvolvimento, [...] a necessidade
de um apoio federal a programas de melhoria e ampliao de instalaes
policiais e equipamentos dos estados [...] inclusive para facilitar a acele-
rao das atividades a cargo do poder judicirio (Santos, 1979:34). Ain-
da segundo essa proposta, esse Fundo se justicativa na medida em que
exigem da polcia, responsvel pela ordem e pela segurana pblicas,
uma modernizao tecnolgica [grifo meu] para a preveno e repres-
so adequada das novas formas de ao anti-sociais (p. 34).
Do controle social pautado por interesses ideolgicos de uma eli-
te, tal como no Imprio e no incio da Repblica, para a prossionaliza-
o da segurana e da justia provocada pela modernizao tecnolgica
e tcnica. A crena era que tal movimento permitiria uma polcia que
respeitasse os direitos civis e no retroalimentasse a espiral de violncia
e impunidade existente. Nesse sentido, a relegitimao, nos termos we-
berianos, da burocracia entrou na pauta do dia e o pano de fundo foram
as crescentes demandas por lei e ordem causadas pelo medo do crime e
da violncia que crescia. Esse ser o mesmo pressuposto que permane-
ceu vigente nos anos 90 e culminou com a criao do Fundo Nacional
de Segurana Pblica, em 2000, e dos Planos Nacionais de Segurana
Pblica dos governos Fernando Henrique Cardoso e Luis Incio Lula da
Silva. Em outras palavras, os noventa foram os anos nos quais mudanas
nos aspectos tcnicos prossionais foram vistas como estratgicas para
a consolidao da democracia. Todavia, como vimos, essa uma aposta
que j havia sido feita e tinha sido subsumida pelo arcabouo jurdico e
procedimental das instituies de justia. Ao menos na dcada de 1980,
a ttica venceu a estratgia.
A d c a da de 1 9 9 0 e a i nc o r po r a o do s
r e qui s i t o s de mo c r t i c o s
Entre os motivos para a vitria da ttica destaca-se a permanncia
do que Theodomiro Dias Neto arma como sendo a reduo de polti-
162
cas de segurana ao espao da poltica criminal notadamente marcada
pela interveno penal. Seria a supremacia de um ponto de vista crimi-
nalizador na interpretao dos conitos sociais, no qual direitos civis e
humanos no estavam contemplados como objeto das polticas pbli-
cas conduzidas pelas instituies de justia criminal (Dias Neto, 2005:
114). Entretanto, sero os discursos construdos em torno da agenda de
direitos humanos formulada ao longo das dcadas de 1970 e 1980 que
iro transformar o cenrio poltico-ideolgico do momento histrico e
lanaro as bases para a entrada em cena dos pressupostos democrticos
de transparncia e controle pblico do poder.
Signica dizer que o foco estava, nos anos 70, na proteo e luta
pela defesa dos direitos polticos daqueles que faziam oposio ao regi-
me autoritrio e que eram violentamente reprimidos. Findada a ditadu-
ra, nos anos 80, os movimentos de luta pelos direitos humanos concen-
tram suas energias na denncia e mobilizao contra a violncia policial
e contra a ausncia de aes que dessem conta do crescimento das taxas
de violncia criminal. Nesse perodo, o Brasil viu diminuir a capacidade
do Estado em impor lei e ordem, manifestada no crescimento da crimi-
nalidade e no nmero de rebelies em presdios e nas Febem, na mo-
rosidade da justia para julgar processos criminais, entre outros indica-
dores (Adorno, 2003: 111). Isso sem contar nas novas conguraes do
crime organizado em torno das drogas e das armas de fogo, que vrios
dos estudos de Alba Zaluar (1999) cuidaram de detalhar seus processos
constituintes e suas conseqncias nas formas de sociabilidade.
Em sntese, nova realidade poltica e social, o movimento em
favor dos direitos humanos passou a dirigir sua ateno para os proble-
mas da violncia policial e da violncia urbana (Mesquita Neto: 1998:
32-33). Nesse contexto, a sociedade assume proeminncia na conforma-
o das agendas de polticas pblicas do perodo. Destaca-se, ainda, a
emergncia de temas de fronteira, nos quais violncia no campo, com-
bate aos grupos de extermnio, superlotao carcerria, linchamentos,
entre outros problemas sociais relevantes ganham visibilidade pela ao
poltica de pessoas como Jos de Souza Martins, Hlio Bicudo, Paulo
Srgio Pinheiro, Padre Agostinho, e de instituies como CPT, MST,
CEBRAP, Comisso Justia e Paz, Comisso Teotnio Vilela, CEDEC e
NEV (Singer, 2003). Novas categorias analticas pressionam o sistema de
163
justia criminal no sentido de permitir o monitoramento de suas aes
e seus impactos. No entanto, a questo aqui trabalhada se elas sero
reconhecidas como fenmenos que devam ser contados
83
, acompanha-
dos estatisticamente.
A dcada de 1990 inicia-se, portanto, com a consolidao do des-
locamento do olhar sobre crime e criminosos, iniciado nos anos 80, para
os processos sociais e simblicos de construo de discursos sobre or-
dem, medo e violncia (Zaluar, 1984), nos quais as estatsticas criminais
so apenas uma das chaves interpretativas da linguagem: a violncia
urbana hoje um fenmeno muito mais amplo do que aquilo que pode
ser detectado pelas estatsticas de crime ou que pode ser explicado por
possveis motivaes econmicas e por falhas dos aparelhos de seguran-
a encarregados da preveno ao crime. A vivncia cotidiana de uma
situao marcada pelo aumento da criminalidade violenta constitui-se
em uma experincia peculiar. Dela fazem parte o medo, uma prolifera-
o de falas recontando casos e apontando causas, a mudana de hbitos
cotidianos, a exacerbao de conitos sociais, a adoo de medidas pre-
ventivas (Brant, 1989: 164).
O foco vai mudando do Estado para a sociedade. Os estudos so-
bre o tema na dcada de 90 cuidam, muitos, de enfatizar mudanas na
arquitetura das cidades e alteraes na paisagem e comportamento dos
indivduos, provocadas pelo crescimento das taxas de criminalidade ur-
bana (Adorno, 1994; Caldeira, 1992; Feiguin & Lima, 1995; Lima, 2002,
Zaluar, 1984; 1994 e 1998). Ao mesmo tempo, cuidam de discutir os
aspectos de legitimidade e reconhecimento das polcias e dos tribunais
como foros adequados de medio e resoluo de conitos sociais (Ta-
vares dos Santos e Tirelli, 1996; Adorno, 1996; Lima, 1997).
E nesse contexto que as estatsticas criminais so associadas ao
debate democrtico e ganham destaque na discusso sobre a reformula-
o das polticas pblicas de segurana e justia. Se at ento, elas esta-
vam no campo da reproduo burocrtica de procedimentos e inquri-
tos, com todos os usos e limitaes indicados por no poucos trabalhos
(Oliven, 1980; Velho, 1980; Paixo, 1982; Coelho, 1987), as estatsticas
passam a compor a agenda que visa constituir um espao civil, para
utilizar uma clssica frase de Maria Clia Paoli (1981), ou seja, compor
a preocupao sobre o uso de dados ociais na descrio de situaes
83
Num destaque para os anos
2000, levantamento produzido
por mim agora em 2005
sob encomenda do Comit
Internacional da Cruz Vermelha
CICV cruzou bases de dados
e estatsticas existentes no
objetivo de estimar o nmero de
prises por conitos agrrios no
pas. A concluso a que se pde
chegar, contudo, indica que se
nos anos 80 novos fenmenos
eram tidos como passveis de
monitoramento, nos anos 2000
eles foram diludos no modo de
funcionamento do sistema de
justia criminal. Os nmeros
disponveis no foram robustos
o suciente para uma estimativa
convel das prises motivadas
por conitos agrrios, no
obstante a maior judicializao
dos conitos agrrios no
Brasil ps-redemocratizao
(Tavares dos Santos, 2003). O
monitoramento dos conitos
agrrios mantido pela
Comisso Pastoral da Terra
(CPT) e, em algumas unidades
da federao, pelos rgos de
inteligncia policial. Todavia,
tal fenmeno nunca chegou a
consolidar-se como categoria
de classicao estatal de
ocorrncias e registros criminais.
Durante o levantamento,
inclusive, uma policial chegou
a dizer que incluiria essas
categorias nas estatsticas do
seu estado e que no havia feito
isso porque achava que isso no
interessava a ningum.
164
sociais e sobre as formas da sociedade se apoderar/apropriar dos discur-
sos normativos que regem o funcionamento das instituies de justia
criminal e, por conseguinte, contest-los.
Assim, a primeira caracterstica a ser destacada na histria das es-
tatsticas criminais nos anos 90 o envolvimento de outros atores que
no os ligados ao sistema de justia criminal com a temtica: universi-
dade, partidos polticos, organizaes da sociedade civil e mdia come-
aram, por exemplo, a considerar a produo de dados estatsticos so-
bre crime e criminosos em suas agendas polticas, ou seja, as estatsticas
criminais ganharam visibilidade e comearam a ser pensadas no mais
apenas na chave da produo, mas tambm na chave dos seus usurios
.

Por certo esses fenmenos no comearam apenas na dcada de 1990,
mas foi nela que os demais atores ganharam a prerrogativa de serem
considerados como usurios e com demandas legtimas s instituies.
As estatsticas criminais foram incorporadas no processo de dra-
matizao do cotidiano, no qual a violncia traduzida pelos dados mo-
tor da produo das notcias, na perspectiva de Yves Michaud (1989).
Com maior liberdade de expresso, as cobranas da mdia sobre os go-
vernos aumentaram. Algumas manchetes de jornais ilustram bem esse
cenrio: 63% dos paulistanos j sofreram violncia (Folha de S. Paulo,
01/01/1998); Polcia s sabe de um tero dos crimes (Folha de S. Pau-
lo, 02/01/1998); 9% de paulistanas sofreram ofensa sexual (Folha de
S. Paulo, 03/01/1998); 63% dos paulistanos j foram vtimas de crimes
(O Estado de S. Paulo, 25/01/1999); Vtima armada tem 56% mais risco
de morte (Folha de S. Paulo, 19/10/1998); Dados de crimes no Brasil
no serviram (O Estado de S. Paulo, 29/06/2000); H 30 anos: crimes
mudaram pouco com o tempo (Folha de S. Paulo, 23/08/97); Cresce
nmero de jovens vtimas da violncia (revista Siesp, 1997).
Aliadas a esse quadro, instituies multilaterais comearam a co-
brar o cumprimento de tratados internacionais assinados pelo Brasil.
A ONU, por meio do PNUD (Programa das Naes Unidas para o De-
senvolvimento), na divulgao do seu Relatrio de Desenvolvimento
Humano de 1999, foi enftica ao criticar o Brasil pela indisponibilidade
de dados estatsticos conveis sobre crimes e criminosos. Segundo o
Relatrio, o Brasil no envia as informaes necessrias elaborao do
estudo e justica essa ausncia na desarticulao/inexistncia de um sis-
165
tema nacional de estatsticas criminais. Como cada Unidade da Federa-
o possui autonomia e competncia legal para administrar a segurana
pblica em seu territrio, os dados no possuem padronizao e o envio
ao Ministrio da Justia era facultativo at 2000.
Em termos da poltica de segurana pblica como um todo, um
dos maiores desaos postos foi, em resumo, o de aliar um sistema de
justia criminal que ao mesmo tempo garantisse respeito aos direitos
humanos e atendesse s demandas por maior ecincia policial
84
(Ador-
no, 2002: 291-293). Isso num ambiente poltico e social no qual, vale
ressaltar, a estabilizao da economia iniciada no governo Itamar Fran-
co (1992-1993) trazia a preocupao com instrumentos de ajuste scal
e com a reestruturao do Estado, tanto em termos funcionais quanto
gerenciais. Ato contnuo, durante o perodo FHC (1994-2002), o Brasil
comeou a presenciar mudanas signicativas no modo de gesto das
polticas pblicas, em especial nas reas da sade, da educao, do meio
ambiente e do consumidor. Ao que parece, tais reas ganham destaque
e dinamismo democrtico ao terem mecanismos de controle criados ou
sosticados (conselhos municipais de educao, de sade, maior desta-
que ao trabalho do Ministrio Pblico, entre outros).
Como resultado, a agenda de direitos humanos no Brasil consoli-
dou-se nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso,
que tomaram boa parte da dcada de 1990, na perspectiva que sua im-
plementao s seria contemplada se fossem atacadas, ttica e vigoro-
samente, as graves violaes de direitos econmicos, sociais e polticos.
O plano macroeconmico criaria as condies para a consolidao do
ambiente de respeito cidadania e acesso justia da populao brasi-
leira. No obstante esse diagnstico, a execuo scal das parcelas dos
oramentos pblicos voltados ao cumprimento da agenda de direitos
humanos cou muito aqum daquilo que foi inicialmente programado
(Adorno 2003: 119).
Alm disso, num eloqente silncio da Constituio de 1988, o
aparato de segurana e justia criminal manteve-se, basicamente, com
as mesmas estruturas e prticas institucionais desenhadas pelo regime
militar de 1964 e herdeiras de polticas criminais pautadas no direito pe-
nal forte e absoluto. Os avanos nessa rea foram residuais e cuidaram
de dar carter civil ao policiamento, retirando-o do campo da defesa
84
No mbito paulista, vale
lembrar as aes do secretrio
Jos Afonso da Silva, primeiro
secretrio de segurana
empossado, em 1995, pelo
Governador Mrio Covas
e que foi o responsvel pela
implementao de polticas de
preveno violncia policial,
de policiamento comunitrio
e integrao das duas polcias
(civil e militar). A resistncia
poltica sofrida pelo secretrio
foi ampla, envolvendo setores
das polcias, da mdia e da
opinio pblica e revela as
diculdades enfrentadas na
mudana nos modos e padres
de policiamento at ento
vigentes e at hoje presentes nas
prticas institucionais.
166
nacional e das foras armadas. Os rudos no pacto federativo no fo-
ram alterados e, ao contrrio, novas situaes foram criadas com a cada
vez mais presente introduo dos municpios na formulao e execuo
de polticas de preveno e combate violncia (Muniz e Zacchi, 2004).
Entre as permanncias, o quadro institucional manteve as estruturas e
regulamentos internos, as rotinas e os procedimentos burocrticos; as
categorias e as classicaes adotadas nos levantamentos estatsticos at
ento produzidos
85
. Entretanto, uma mudana signicativa toma for-
ma, qual seja, a incorporao do sentido de necessidade de requisitos
democrticos.
O primeiro plano da transparncia da informao
Voltando ao plano da produo de dados propriamente dito, em
complemento s permanncias observadas, no mbito das instituies
de justia criminal, no entanto, as estatsticas continuam na chave da
modernizao tecnolgica e ganham o apoio de um argumento de legi-
timidade nascido dos seus usurios, ou seja, elas so vistas como repos-
tas institucionais comunidade e, por isso, passveis de investimento.
Em 1991, toda a competncia do Poder Executivo paulista em relao
rea criminal havia sido centralizada na Secretaria de Segurana Pblica.
Alm da administrao das Polcias Civil e Militar, a SSP cuidava tam-
bm dos estabelecimentos penitencirios. Documento produzido para
a elaborao do Plano Pluri-Anual (PPA) daquele perodo refora essa
percepo. Segundo as metas e diretrizes nele contidas, a prioridade era
informatizar diversas reas da Administrao Superior da secretaria e
da Sede, visando maior agilidade de informaes e melhoria do nvel de
atendimento comunidade Estatsticas, ocorrncias e BOs de 1992 a
1995, previso anual de 1.354.000 BOs recebidos.
O segredo e a alegao de que informaes estatsticas sobre crimes
podem oferecer riscos se no forem controlados os seus usurios deixa
de ser um argumento vlido por si s. Uma anotao feita por mim,
em 1993, para registrar uma reunio tida com o ento comandante do
Corpo de Bombeiros do Estado de So Paulo emblemtica. Nela, existe
uma referncia sobre um comentrio do comandante sobre o motivo da
reunio, qual seja, o de solicitar que a Fundao Seade tivesse acesso aos
85
Vale lembrar, nesse caso, que
as categorias adotadas desde
1978 para a classicao de
ocorrncias criminais no Estado
de So Paulo so as mesmas at
hoje e, mesmo aps reformas
legislativas importantes, como
a que criminaliza o racismo,
os novos crimes so adaptados
s categorias existentes (no
caso, classicam-se como
preconceito e no campo das
contravenes penais e no no
dos crimes).
167
registros estatsticos produzidos pelo Cobom (Centro de Operaes do
Corpo de Bombeiros). Por meio desses registros, ter-se-ia condies de
disponibilizar nos Anurios Estatsticos um conjunto mais completo de
dados sobre justia e segurana, em especial aqueles que descreveriam
situaes de incndios, salvamentos e ocorrncias do Corpo de Bombei-
ros. O comandante foi sincero e disse algo como se vocs querem dados
sobre movimento de ocorrncias, tudo bem. Hoje eu s no autorizo
informaes sobre nmero de efetivo por grupamento e/ou nmero de
armas de fogo que cada unidade do Corpo de Bombeiros possui. Vocs
sabem que os bandidos podem usar essa informao e criar problemas
para ns. A Fundao Seade continuou a publicar sistematicamente os
Anurios Estatsticos e incluiu uma parte sobre Corpo de Bombeiros,
retomando o padro iniciado pelas campanhas do IBGE.
Dessa forma, o conjunto de informaes monitoradas na primei-
ra metade da dcada de 1990 dizia respeito ao registro de ocorrncias
por tipo e natureza do crime; dados sobre acidentes de trnsito ocorri-
dos na Capital e nas Rodovias Estaduais, informados pela Polcia Mili-
tar; e dados da Polcia Rodoviria Federal sobre acidentes nos trechos
paulistas das Rodovias Federais. Alm disso, os Anurios traziam infor-
maes sobre o nmero de presos nos xadrezes dos distritos policiais
da Capital, nas Cadeias Pblicas da Grande So Paulo e nos estabele-
cimentos penitencirios do estado. Nenhuma informao sobre Poder
Judicirio era publicada.
Novas estatsticas eram pensadas como possveis apenas mediante
estudos especiais, com destaque para um levantamento sobre adoles-
centes infratores atendidos pelas Varas Especiais da Infncia e da Ju-
ventude durante os anos de 1988-1991, iniciado em 1993 e conduzido
por meio de convnio entre a Fundao Seade e o Ncleo de Estudos da
Violncia - NEV, da Universidade de So Paulo. Esse estudo foi, poste-
riormente, repetido para o perodo 1993-96 e publicado pelo Ministrio
da Justia (Adorno e outros, 1999). O intercmbio com o NEV foi o que
viabilizou a pesquisa citada. Entretanto, no foi a primeira parceria en-
tre as instituies. Em 1991, a Fundao Seade rmou convnio com o
Ncleo para que este, com vistas realizao de uma pesquisa sobre cri-
minalidade e produo da impunidade, se tornasse depositrio de 110
caixas de Boletins Individuais enviados pelos Distritos Policiais. Nova-
168
mente, em 1994, o NEV assinou convnio para o recebimento de outras
292 caixas de BIs, agora do Poder Judicirio (Dantas, 2001). O apoio
da academia procurava resguardar a informao disponvel da presso
pelo descarte dos documentos e, num cenrio poltico de valorizao de
novos atores sociais, podia ser visto como um argumento de autoridade
para a manuteno dos dados.
Cada uma dessas caixas comportava cerca de 1.200 boletins e,
portanto, o NEV se tornou depositrio de aproximadamente 482.000
documentos, quase todos do perodo 1984-1989. Como a Fundao Se-
ade havia interrompido em 1988 a produo de dados com base nos
BIs, os convnios foram uma tentativa de resgatar-se as informaes
contidas nesses documentos e, mais, dar continuidade produo dos
dados. Houve um projeto para processamento dos dados, mas em ra-
zo do momento de hiperinao e disparada de preos, os recursos
da agncia nanciadora, FINEP, no foram sucientes e o material teve
de aguardar uma outra sada. O problema que, no obstante a preser-
vao desse acervo, outros BIs eram enviados para a Fundao Seade e
, em 2000, j estavam armazenadas outras 900 caixas, com cerca de 1
milho de boletins. Os documentos existentes eram, em sua maioria,
BIs enviados pelo Poder Judicirio. Desde 1990, por algum motivo no
detectado na pesquisa junto s Portarias e Decretos da SSP, os distritos
policias da Capital e da grande So Paulo no enviavam Boletins Indivi-
duais, sendo que a dcada se encerrou com apenas as delegacias de Lins,
Andradina, Promisso, Getulina, Bauru, Sabino, lvares Florence, Gua-
rant, Cafelndia, Socorro, Monte Aprazvel e Votuporanga remetendo
o documento.
Ao que tudo indica, aps a Portaria 36, de 1987, ltimo ato for-
mal da polcia sobre os BIs, houve a orientao para paralisar o envio
e o preenchimento do boletim. Funcionrios mais novos das polcias,
quando indagados sobre a obrigatoriedade prevista no Artigo 809, nem
sabem do que esse ltimo trata e nem que precisam preencher os BIs
- de acordo com a legislao os cartrios policiais deveriam guardar a
primeira parte dos BIs., porm, segundo informaes do Diretor da De-
legacia de Homicdios e Proteo Pessoa e do Diretor da 1
a
. Seccional
de So Paulo, esse ltimo responsvel pelas mais antigas delegacias do
municpio, os chamados cartrios policiais descartam seus documentos
169
a cada cinco anos. Como complemento, o Tribunal de Justia de So
Paulo tentou desfazer-se de boa parte de seu acervo de informaes.
Em 1997, o ento presidente do Tribunal publicou provimento
determinando a destruio de processos antigos, com mais de cinco
anos armazenados no Arquivo do Judicirio. O Supremo Tribunal Fe-
deral STF invalidou o provimento, mas j haviam sido incinerados
vrios documentos do Poder Judicirio. Em outras palavras, os Bo-
letins Individuais tiveram seu preenchimento descontinuado a partir
da segunda metade da dcada de 1980 e, nos noventa, foram sendo
destrudos tanto na esfera policial quanto na judicial. Como fonte de
informaes, os Boletins perderam a capacidade de gerar estatsticas
sobre crimes e criminosos. O que foi mantido, permite, to somente,
a anlise da forma como o Estado, em determinadas pocas e regies,
lidou com a questo.
Foi sob essa justicativa que a Fundao Seade iniciou o trmite
legal para descartar parte do seu acervo. Antes, porm, foi encaminhado,
sob a justicativa de avaliar o potencial de uso de outras fontes de dados
um projeto, em 1999, para a FAPESP (Fundao de Amparo Pesqui-
sa do Estado de So Paulo), no mbito do Programa de Pesquisas em
Polticas Pblicas e com o apoio da SSP. Por intermdio desse projeto,
a Fundao Seade obteve recursos para processar os dados do Sistema
de Informaes Criminais, que rene dados cadastrais da Secretaria de
Segurana Pblica, Secretaria de Administrao Penitenciria e Tribu-
nal de Justia e gerenciado pela Prodesp. Com cerca de 3,5 milhes de
indivduos cadastrados nesse sistema
86
, optou-se por uma anlise lon-
gitudinal sobre os dados ali contidos. A idia era saber caractersticas
socioeconmicas e demogrcas de tais indivduos e detalhes sobre o
processamento dos crimes aos quais eles eram acusados (uxo da justia
crimina e prazos mdios por tipo de crime, entre outros).
Os tcnicos da Fundao sabiam que no se teria uma descrio
do uxo do sistema como um todo, mas apenas dos casos que eram ali-
mentados no cadastro criminal e, para tanto, desenvolveram uma me-
todologia que contemplasse aspectos tcnicos jurdicos envolvidos no
processamento de casos penais e, ainda, aspectos tecnolgicos utilizados
nos sistemas em operao. Por ela, o uxo terico de atos processuais
previstos na legislao foi transformado em diagramas de bloco e consi-
86
Por uma deciso comercial
da Prodesp, quando da criao
do sistema em 1974, os vrios
sistemas ligados rea de
segurana pblica e justia
criminal foram interligados.
Mesmo estando vinculados
a diferentes clientes, os
subsistemas estavam sob uma
mesma plataforma tecnolgica,
no caso um computador de
grande porte e, dessa forma, foi
possvel reconstituir a trajetria
dos indivduos pelo interior do
170
derado como parmetro do trabalho. A equipe, a partir da, reconstruiu
o mximo de etapas legais previstas permitidas pelo sistema e, com isso,
pde-se chegar a uma comparao entre o uxo terico e o existente
nos cadastros ociais. O projeto foi concludo em 2003 e disponibiliza-
do na Internet e para a SSP.
Se, por um lado, o projeto levantou uma srie de questes me-
todolgicas sobre como as instituies de justia criminal organizam e
armazenam suas informaes, sejam cadastrais ou estatsticas, e possi-
bilitou um retrato daquilo que inserido nos sistemas de informaes
existentes, por outro lado, ele assumiu o carter de projeto circunscrito
e no permitiu que se estabelecesse um canal sistemtico de produo
de dados. Ao que tudo indica, a contribuio desse projeto foi mais me-
todolgica do que na criao de mecanismos de disseminao de dados
sobre o funcionamento do sistema de justia criminal paulista ou de
conhecimento pormenorizado dos processos sociais e ideolgicos em-
butidos nessa dimenso da realidade. Ele no mudou o papel assumido
pela Fundao Seade nos anos 90, na sua relao com as instituies de
justia criminal, ou seja, de produtora de dados ela passou a usuria e
disseminadora de estatsticas criminais geradas no mbito, em especial,
do Poder Executivo. Entretanto, sua contribuio era circunscrita pu-
blicizao das informaes consideradas pertinentes e no interferiu no
quadro de falta de coordenao entre os vrios produtores e usurios de
estatsticas criminais.
Nem as dimenses detectadas no trabalho sobre o tratamento di-
ferenciado, em casos do mesmo tipo de delito cometido, para mulheres
brancas e negras e homens brancos e negros no conseguiram alterar
um cenrio de prioridades que via no monitoramento das tendncias da
criminalidade a questo chave de controle da violncia. Aspectos sobre a
forma como o Estado lida com indivduos acusados de serem crimino-
sos aparentemente no lograram legitimidade para serem incorporados
na agenda de produo de dados, exceo feita aos casos de mortes cau-
sadas por violncia policial, que comearam a ser contadas em 1995, a
partir da iniciava da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo em
aprovar e promulgar a Lei 9.155/95.
O debate sobre a transparncia e a discusso sobre os pressupostos
ideolgicos e polticos por detrs das estatsticas disponveis estava fo-
171
cado na Secretaria de Segurana Pblica. Mdia e opinio pblica preo-
cupavam-se com a dimenso crime e os dados eram esquadrinhados na
tentativa de monitorar-se possveis manipulaes. Relatrio interno
de gesto
87
elaborado quando da troca de funcionrios na Coordenado-
ria de Anlise e Planejamento, em 2002, revela como essa preocupao
teve impacto na SSP e quais os desdobramentos derivados.
Segundo esse relatrio, So Paulo o estado brasileiro com maior
tradio na divulgao de nmeros na rea da segurana pblica. A Se-
cretaria de Segurana Pblica no Dirio Ocial, desde 1995, nmeros
de ocorrncias policiais registradas e outros indicadores. Tambm esto
no Dirio Ocial do Estado o nmero de pessoas mortas por policiais e
o nmero de policiais mortos. Esta poltica irreversvel de transparn-
cia da essncia de um Estado democrtico mas pode gerar por vezes
algum nus [...] Graas ao seu potencial econmico ele reproduz de
maneira intensa muitos dos conitos presentes na sociedade brasileira e
acaba antecipando tendncias, sejam elas positivas ou no. Uma destas
tendncias a transparncia absoluta do movimento da criminalidade
[...] So Paulo o nico estado da Federao que obrigado por lei a
publicar em seu dirio ocial dados sobre crimes e sobre a atuao da
polcia em seu combate Isto tem dois tipos diferentes de impacto. Um
primeiro, [...] coloca a questo do crime na ordem do dia e provoca
amplas discusses na sociedade paulista [...]. No entanto, um segundo
impacto dessa poltica de transparncia o que [...] por ser dos poucos
estados a disponibilizar freqentemente estatsticas sobre criminalida-
de, So Paulo visto como um local em demasia violento, perigoso. Es-
tas imagens correspondem, at certo ponto, realidade, mas tambm
certo que o exarcebamento do medo e da insegurana provocado pela
disseminao freqente dessas imagens produzem srios obstculos
implantao de polticas de mdio e longo prazo de reduo da crimi-
nalidade
88
(Bordini, 2002).
O trecho acima indica que os usurios dos dados no mais se re-
sumiam s prprias instituies, na lgica da gesto burocrtica do sis-
tema, mas que haviam se ampliado e suas demandas tinham que ser
levadas em considerao. O sigilo, o segredo, no aparecia publicamente
como questo nesse momento. Nesse sentido, pode-se localizar que o
pontap inicial desse processo est em 1995, quando o ento deputado
87
O relatrio foi redigido pela
estatstica Eliana Bordini que,
ao deixar a SSP e retornar
Fundao Seade, sua instituio
de origem, produziu um
levantamento das prticas
adotadas durante sua
gesto como responsvel
pelos dados da CAP.
Agora em 2005, a SSP
disponibilizou em seu
stio de Internet
www.seguranca.sp.gov.br um
Manual de Uso de Estatsticas
que contm, em boa medida, o
mesmo teor do relatrio interno
de gesto entregue em 2002.
Vale considerar, entretanto, que
ambos os documentos podem ser
vistos como reforo de polticas
construdas em torno de discursos
de verdade sobre a necessidade de
estatsticas, ou seja, polticas que
vem na produo de estatsticas
um modo de colaborar na
transformao do sistema de
justia criminal e que vo fazer
o mximo para garantir que a
abordagem do controle pblico
do Poder seja a determinante
da existncia dos dados. No se
pode desconsiderar, contudo, que
tais polticas so contrapostas
aos mecanismos tradicionais
de gesto burocrticas das
informaes e reproduo do
segredo e a prpria existncia
dos documentos j em algo que si
merece destaque.
88
A preocupao em explicitar
a possibilidade dos dados,
aps o investimento feito
nos mecanismos de coleta e
consistncia, apresentarem
tendncias signicativas de
crescimento em razo da maior
cobertura e qualidade da
informao, revela, no obstante,
que o discurso poltico de defesa
das aes governamentais
pautadas na transparncia dava o
tom do debate sobre estatsticas
policiais naquele momento.
172
Eli Piet, aps presidir uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI)
sobre o jogo do bicho, em 1994, e se interessar pelo tema da seguran-
a pblica, props um projeto de lei que obrigasse a Secretaria de Se-
gurana Pblica a publicar trimestralmente estatsticas sobre crimes e
aes da polcia. Com aprovao do projeto e sua transformao na Lei
9155/95
89
, a Secretaria teve de se repensar e, novamente, o relatrio de
gesto citado indica como foi a incorporao dessa nova obrigao legal
no cotidiano da SSP. A proposta era obrigar a SSP a dispor de dados que
permitissem o monitoramento das tendncias da criminalidade e dos
nmeros de mortos em aes policiais, como forma de evitar a violncia
policial. Nenhuma referncia foi feita produo de estatsticas sobre
caractersticas dos criminosos ou aos aspectos afeitos s demais insti-
tuies do sistema de justia criminal (ministrio pblico, judicirio e
sistema carcerrio). O objetivo era monitorar a ao policial.
LEI N 9.155, de 15 de maio de 1995.
Dispe sobre a obrigatoriedade da publicao trimestral das
informaes que especica.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SO PAULO:
Fao saber que a Assemblia Legislativa decreta e eu promulgo,
nos termos do 7 do artigo 28 da Constituio do Estado, a seguinte
lei:
Artigo 1 - A Secretaria da Segurana Pblica publicar, trimes-
tralmente, no Dirio Ocial do Estado, os seguintes dados referentes
atuao das polcias estaduais, discriminando Capital, Grande So
Paulo e Interior.
I - nmero de ocorrncias registradas pelas polcias Militar e Ci-
vil, por tipos de delitos;
II - nmero de Boletins de Ocorrncia registrados e nmero de
Inquritos Policiais Instaurados pela polcia Civil;
III - nmero de civis mortos em confronto com policiais milita-
res e policiais civis;
IV - nmero de civis feridos em confronto com policiais milita-
89
Com visto nas experincias
internacionais analisadas
neste texto, o envolvimento dos
Parlamentos e rgos legislativos
na discusso sobre a constituio
de mecanismos de transparncia
da informao e controle pblico
do Poder determinante no
sentido das polticas pblicas
na rea de justia criminal
e segurana. A lei 9.155/95
tambm tributria deste
movimento.
173
res e policiais civis;
V - nmero de policiais, civis e militares, mortos em servio;
VI - nmero de policiais civis e militares, feridos em servio;
VII - nmero de prises efetuadas pela Polcia Civil e Polcia
Militar;
VIII - nmero de homicdios dolosos, homicdios culposos, ten-
tativas de homicdio, leses corporais, latrocnios, estupros, seqes-
tros, trco de entorpecentes, roubos, discriminando de veculos e
outros e furtos, discriminando de veculos e outros; e
IX - nmero de armas apreendidas pelas polcias.
Artigo 2 - Os dados referentes ao trimestre encerrado devem
ser publicados no Dirio Ocial do Estado, no mximo em 30 (trinta)
dias aps seu trmino.
Artigo 3 - As despesas decorrentes da execuo desta lei corre-
ro conta de dotaes oramentrias prprias da Secretaria de Esta-
doda Segurana Pblica.
Artigo 4 - Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao.
Voltando ao relatrio de gesto, ele argumenta que a SSP fez es-
foros no sentido de padronizar metodologias de produo de dados e
de incorporar a perspectiva sistmica de tratamento integrado de dados,
inclusive com apoio de ferramentas de geoprocessamento. Em outras
palavras, a modernizao da produo de estatsticas tambm era jus-
ticada na necessidade de diminuir o peso da estrutura burocrtica em
relao atividade m das polcias. Para tanto, o texto enftico ao
diagnosticar o elevado nvel de precarizao das condies de trabalho
na produo das estatsticas criminais e, ainda, o total atraso tecnolgi-
co e, mesmo, metodolgico da coordenadoria de anlise e planejamen-
to, responsvel por essa atividade (Bordini, 2002).
Como exemplo, um levantamento inicial das fontes de coleta de
dados no mbito da Polcia Civil da Capital apontou para a existncia
de 25 formulrios preenchidos pelas unidades policiais, sendo 7 dirios
e 14 mensais, os demais, semanais ou quinzenais
90
. Num primeiro mo-
mento, pode ser constatado que 9 formulrios no eram utilizados pelos
rgos que os recebiam e a produo desses foi suspensa. Em relao aos
90
Relao da Sexta Delegacia
Seccional de Polcia, Santo
Amaro, indicou a existncia de
26 levantamentos estatsticos.
O levantamento extra pode,
conforme relatos do diretor da
Seccional poca, signicar que
cada diretor de seccional ou de
departamento pode solicitar
dados extras queles enviados
para a SSP e, por conseguinte,
onerar ainda mais o trabalho
de produo de dados (So
Paulo, 1999).
174
demais formulrios, observou-se que muitos deles coletavam os mes-
mos dados em momentos e rgos diferentes, o que gerava uma diversi-
dade de nmeros relativos mesma informao. No existiam critrios
para o preenchimento desses documentos, dicultando a compreenso
dos seus signicados e impedindo o entendimento da divergncia entre
os valores registrados (Bordini, 2002).
Reproduo Parcial do Quadro:
Relao de todas as estatsticas realizadas no mbito da sexta seccional
Periodicidade Descrio
Mensal 10 (dez) itens
4 (quatro) itens
Armas apreendidas pela polcia Civil
Coeciente de produo de IPs
Coeciente de produo de TCs
Flagrante e TC1s - Ref, jogo do bicho
Flagrantes por delito
Modelo 8
Movimento estatstico
Ocorrncias com vtimas (menores)
Qtde Bos/Tcs com ou sem particip. da PM
Resoluo 150
TCs elaborados
Resoluo 168 (policiais civis feridos ou mortos)
Quinzenal Estatstica quinzenal de presos
Semanal Estatstica semanal de presos
Nmero de agrantes
Nmero de homicdio nal de semana (c/ prov. Motivos. Ant.
de vtimas, etc)
Dirio Bos para CAP
Estatstica de grupo - resoluo 202
Estatstica quadro dirio (via FAX)
Grade de presos
Homicdio/latrocnio (no ocorrncias/vtimas)
Resenha
Estatstica das 24 horas
Roubo em coletivo
Obs: transcrito conforme do original, incluindo as abreviaturas.
Relao de todas as estatsticas realizadas no mbito da
sexta seccional de polcia da capital
175
Ainda segundo o relatrio de gesto, as estatsticas policiais pro-
duzidas pela CAP, para os municpios do estado, tinham por base a Re-
soluo 202/93, que determinava que os dados deveriam ser encami-
nhados CAP, segundo a periodicidade estabelecida, por meio de Telex
ou Fax. Para a Regio Metropolitana de So Paulo eram digitados e ta-
bulados; para o interior do estado, eram tabulados parcialmente mo
e digitados os totais anuais. A partir de 1999, os dados mensais passaram
a ser digitados e o total anual gerado de forma automtica. Entretanto,
o texto em referncia arma que sempre se questionou a dedignidade
desses dados, pois sua coleta era feita num prazo muito curto e, portan-
to, sem o tempo necessrio a sua vericao, e por no existir manual
de instruo que denisse critrios de classicao nicos e claros para
balizar a produo de informaes (Bordini, 2002).
Neste sentido pode-se perceber divergncias de interpretao da
Resoluo entre as unidades que produziam as informaes. Para aten-
der Lei 9.155/95 utilizava-se a Resoluo 150/95, elaborada pelo N-
cleo de Anlise de Dados do Departamento de Anlise e Planejamento
- DAP da Polcia Civil (antigo CAD e fonte dos dados da Fundao Se-
ade) e encaminhada mensalmente apenas com as totalizaes por de-
partamento. Ao trmino do trimestre, o DAP enviava a somatria dos
meses correspondentes e a CAP incumbia-se de providenciar a publica-
o no Dirio Ocial do Estado. O DAP, no entanto, aps enviar os totais
para a CAP, iniciava a tabulao dos dados por distrito e, desde 1997,
produzia estatsticas para todos os municpios do estado. At ento, so-
mente informaes da Regio Metropolitana eram tabuladas. Os dados
completos levavam cerca de trs meses aps a data de referncia para
carem prontos e, portanto, cada ano s era fechado, em termos de
suas estatsticas sobre ocorrncias policiais em maro ou, mesmo, abril
do ano seguinte.
A Secretaria da Segurana Pblica, declarando o objetivo de racio-
nalizar os procedimentos adotados e melhorar a qualidade das estats-
ticas, criou o Sistema Estadual de Coleta de Estatsticas Criminais pela
Res SSP-160 de 08/05/2001. Este sistema tenta especicar com maior
preciso as estatsticas de ocorrncias criminais registradas e tenta uni-
formizar o uxo de dados coletados. Aproveitando a interligao dos
distritos policiais numa rede Intranet, da Polcia Civil, foi possvel que
176
cada unidade policial encarregada de atividade de polcia judiciria pre-
enchesse mensalmente suas informaes diretamente no sistema. Para
tanto, foi disponibilizado na pgina intranet da Polcia Civil um Manual
de Orientao para Coleta de Dados, com o intuito de padronizar o
contedo das informaes previstas, e, em junho de 2001, foi realizado
o programa de treinamento para a utilizao do sistema em todos os
Departamentos da Polcia Civil do estado (Bordini, 2002).
A Secretaria estava preocupada com reconstruir sries histricas
e evitar comparaes entre metodologias diferentes. A resoluo que
criou este Sistema de Coleta previu a insero de dados com efei-
to retroativo, para ns de coleta dos dados, a partir de 1 de janeiro
de 2001, pois, segundo seu texto, a nova metodologia permitiu que as
informaes pudessem ser disponibilizadas no formato atual e com a
melhoria da qualidade da informao, que foi o principal objetivo des-
sa reformulao no sistema de coleta de dados. Sob a justicativa da
necessidade de classicar-se em separado as ocorrncias de homicdio
doloso e tentativa de homicdio ocorridas no interior de estabelecimen-
to prisional para ns de diagnstico do problema e planejamento de
polticas preventivas, foi publicada a Resoluo 462/01, de 28 de dezem-
bro de 2001, determinando que fosse includos itens relativos a esses
tpicos no Sistema Estadual de Coleta de Estatsticas Criminais a partir
de janeiro de 2002.
A reorganizao dos dados da Secretaria de Segurana provoca a
Resoluo 161/01, que redene o atendimento Lei 9.155/95. Segun-
do esta Resoluo, as informaes mencionadas no artigo 1, incisos
I, II, VII, VIII e IX da Lei 9155/95 tero por base os dados coletados
nos termos da Resoluo SSP. 160/01 e as informaes mencionadas
no artigo 1, incisos III, IV, V e VI da Lei 9155/95 tero por base os
dados coletados nos termos da Resoluo 516/00. Alm disso, a Resolu-
o 161/01 revoga a Resoluo150/95. E, nalmente, para contemplar
seus levantamentos com os dados da Polcia Militar, a CAP utilizava a
Resoluo 168/98, que disciplinava a coleta, tabulao e divulgao das
informaes relativas s ocorrncias envolvendo policiais civis e mili-
tares no estado de So Paulo.
Em 15 de dezembro de 2000 editou-se uma nova Resoluo
516/00, complementada pela Resoluo 213/01, de 5 de junho de 2001,
177
para a coleta de dados a partir de janeiro de 2001. As alteraes previstas
nas novas resolues tiveram como objetivos especicar com maior pre-
ciso, clareza e transparncia as estatsticas de ocorrncias envolvendo
policiais (em especial as mortes registradas) e adequar as informaes s
alteraes estruturais da Polcia Militar e Polcia Civil introduzidas pelo
Decreto Estadual n 44.447 de 24 de novembro de 1999, republicado
em 31 de dezembro de 1999, e pelo Decreto Estadual n 44.448 de 24
de novembro de 1999, que mudavam as reas territoriais dos distritos e
batalhes existentes.
A CAP, ao longo de 1999, tinha como um dos seus projetos prio-
ritrios a integrao de reas territoriais das unidades das duas polcias.
At ento, a Polcia Civil trabalhava com base numa diviso de jurisdi-
o de seus distritos completamente incompatvel com aquela adotada
pela Polcia Militar nos seus batalhes e companhias. Os decretos pu-
blicados no nal do ano, portanto, signicaram o incio prtico da inte-
grao de aes e vieram acompanhados de reunies de planejamento
do Secretrio de Segurana com os delegados e comandantes reunidos
num mesmo espao. Aes eram planejadas de forma conjunta e, para
tanto, foram estabelecidas metas de atuao e desempenho com base
nas estatsticas produzidas
91
.
Com um novo modelo de produo de estatsticas desenhado
e com questes tcnicas e metodolgicas circunscritas e delineadas, a
CAP acreditava que podia, agora, aproveitar os dados existentes para,
alm de xar metas de atuao, constituir grupos de anlise criminal,
responsveis por monitorar os fenmenos criminais e, por meio de cru-
zamentos de informaes operacionais, socioeconmicas, demogrcas
e espaciais, elementos de planejamento e otimizao de aes pudessem
ser incentivados. O trabalho dos analistas seria, numa verso moder-
nizada, o mesmo que o feito nos oitenta e avaliava a dinmica criminal
de acordo com os seus pontos principais de incidncia. A fonte de dados
primrios, por conseguinte, teria que ser as ocorrncias policiais que,
desde 1995, eram compostas pela soma dos Boletins de Ocorrncia e
dos Termos Circunstanciados - TC, criados pela Lei 9099/95 (Lei sobre
os Juizados Especiais Cvel e Criminal). Assim, na produo de estats-
ticas, as anlises de srie histrica deveriam ser feitas por meio da soma
do nmero total dos dois registros. Do contrrio, vieses seriam detecta-
178
dos e poderiam ser falsamente lidos com diminuio dos registros poli-
ciais, como a mdia chegou a noticiar no perodo.
Apontando uma srie de problemas na produo de dados para
anlise criminal, o relatrio de gesto citado arma outro trabalho
desenvolvido pela CAP consistia na produo de informaes elabora-
das a partir das cpias dos BOs que eram encaminhadas diariamente
CAP pelos distritos policiais da Capital, no entanto, alguns problemas
podiam ser observados, como por exemplo, era freqente a falta de
BOs, no sendo obtido o total do universo, apenas a natureza da ocor-
rncia era codicada, muitas vezes com graves erros de interpretao,
alm disso, eram digitados e explorados apenas os boletins relativos
as reas consideradas como pontos negros, assim, eram produzidas
algumas informaes mais detalhadas para essas reas. Os estudos de
incidncia criminal cavam prontos depois de alguns meses do fato
criminal ter ocorrido e, portanto, sendo de pouca utilidade para as po-
lcias (Bordini, 2002).
Essa situao foi uma das justicativas para uma ao-chave na
reestruturao da segurana pblica de So Paulo e, como o prprio
texto reconheceu, provocou uma inexo na forma de abordar o pro-
blema da segurana pblica. Tratou-se da compatibilizao das reas
dos distritos policiais e das companhias da PM com vistas integrao
gerencial e operacional de aes. At ento, distritos policiais da Pol-
cia Civil e companhias e batalhes da Polcia Militar atuavam cada um
numa rea de jurisdio, sem integrao de dados, comunicaes e/ou
planejamento. Com base nessa iniciativa, duas outras foram disparadas:
a reformulao de todo o processo de captao
92
e produo de infor-
maes georreferenciadas, culminando na adoo do Infocrim, sistema
de georreferenciamento e anlise espacial dos registros policiais, como
plataforma de planejamento e a criao do Centro de Anlise Criminal.
O Infocrim foi desenvolvido com base num projeto intitulado es-
tatstica mapeada e elaborado por tcnicos da Gerncia de Negcios de
Segurana Pblica da Prodesp. Esse projeto inicial foi incorporado na
Secretaria de Segurana Pblica a partir da iniciativa da Chea de Ga-
binete da Secretaria, em 1999, ao criar o GTI (Grupo de Tecnologia da
Informao) para repensar a modernizao tecnolgica de toda a pasta
a chave da modernizao tecnolgica volta a determinar os rumos dos
91
Este trabalho quase que
simultneo ao desenvolvido no
Rio de Janeiro e que criou as
reas Integradas de Segurana
Pblicas e implantou no centro
daquela cidade, em abril de
1999, a primeira Delegacia
Legal, projeto de reformulao
completa do funcionamento de
um distrito policial. Percebe-
se, assim, que o nal dos anos
1990 marcado pelo uso
das estatsticas no desenho,
integrao e denio de metas
de polticas e aes policiais.
Inclusive, ser no nal dos
noventa que numa parceria
entre a ento coordenadora de
segurana do estado do Rio de
Janeiro, Jacqueline de Oliveira
Muniz, e o Professor Michel
Misse, da Universidade Federal
do Rio de Janeiro, um projeto de
recuperao de cerca 40 anos de
sries histricas de estatsticas
policiais daquele estado pde ser
efetivamente levado a cabo e os
dados disponibilizados no stio
de Internet da UFRJ.
92
Estudo da Fundap/SP,
realizado sob encomenda da SSP
para revisar o uxo burocrtico
dos Distritos Policiais com vistas
a sua informatizao, identicou
48 tipos de livros de registros
de procedimentos burocrticos
nos quais os policiais deveriam
anotar seus atos administrativos
e operacionais.
179
contedos dos dados. Aps uma avaliao preliminar, o GTI optou por
adotar a losoa do estatstica mapeada, ou seja, o georreferenciamen-
to de registros, e desenvolver um novo sistema, adaptado para Internet e
com recursos que o primeiro no dispunha. Somente depois de sua ver-
so beta (teste) car pronta que a CAP assumiu a responsabilidade
pelo gerenciamento do Infocrim e o utilizou na redenio do seu papel
na estrutura organizacional e poltica da segurana pblica do estado
93
.
Destaca-se, nesse momento, as reunies dos dirigentes das duas polcias
e da SSP para a xao de metas de atuao que comearam a ser reali-
zadas na sede da secretaria e que deveriam ser replicadas para os demais
nveis de comando. Com base nas estatsticas do Infocrim e de outras
informaes da CAP, a SSP procurava manter controle das atividades
de policiamento. Isso gerou tenses sobre duas formas de trabalho e
signicou uma nova varivel com a qual as polcias deveriam lidar em
termos de gesto e padro de policiamento. Como resultado, teve-se a j
citada maior aderncia ao uso de dados do Infocrim por parte da PM
94

e uma pulverizao de modelos de atuao na polcia civil
95
.
93
Em paralelo ao projeto da
Prodesp, que deu origem ao
Infocrim, a CAP, durante
os anos de 1998 e 1999,
desenvolveu projeto piloto de
criao de um banco de dados
de modus operandi de crimes
e criminosos. Sob coordenao
do Cel da Reserva Fontes, ento
alocado na CAP, um grupo de
policiais e auxiliares localizados
no Comando de Policiamento
responsvel pela regio Oeste da
cidade de So Paulo transcrevia
informaes dos Boletins de
Ocorrncia para um software
comercial de armazenamento
de dados (Clipper) e, com
base nos contedos gerados,
elaboravam estudos e cenrios
sobre incidncia de crimes
e pers de criminosos. A
experincia acumulada foi
aproveitada, segundo os relatos
dos envolvidos, no desenho de
iniciativas voltadas anlise
criminal, que simultaneamente
incorporavam as ferramentas
desenvolvidas para o Infocrim.
Aps sua passagem para
a reserva, o Cel Fontes foi
contratado pela Fundao
Atech, que desenvolveu e tem
oferecido para vrias Unidades
da Federao um sistema com
as mesmas funcionalidades do
Infocrim chamado Infopol. Mais
do que a tecnologia um modo
de tratamento de informaes
ganhava corpo e espao no
debate sobre segurana pblica
no Brasil. Ser esse modo,
inclusive, que dar impulso,
em 2003, ao TerraCrime, do
Ministrio da Justia.
94
Ver nota 69.
95
Levantamento realizado
agora em 2005 junto aos rgos
da Polcia Civil revelou que os
rgos que tm caractersticas
de administrao da corporao
tendem a aproveitar os acervos
de estatsticas existentes
no planejamento de suas
atividades. Entretanto, no
mbito operacional, somente
alguns departamentos usam os
Tela do sistema Infocrim
180
Uma outra iniciativa desse grupo, GTI, foi a implantao do
Planto Eletrnico, ou seja, criao de um espao no Portal de Inter-
net da SSP para que a populao relatasse a ocorrncia de furtos, perdas
e desaparecimento de pessoas e documentos e outros fatos considerados
de menor potencial ofensivo. Atravs do Planto, a proposta era que
casos que no seriam noticados chegassem ao conhecimento das auto-
ridades. Em relao s estatsticas, foi desenvolvido um mecanismo para
conferir se a ocorrncia tinha sido registrada no formato tradicional e,
do contrrio, seria computada nos acompanhamentos realizados.
No mbito da CAP, a partir de 2000, o envio de BOs foi suspenso,
uma vez que o Infocrim permitia a consulta aos BOs elaborados na
Capital. Por esse sistema, a captao das informaes feita diretamente
dos boletins de todos os distritos da Capital por meio de um mecanismo
on-line e armazenadas num computador da Prodesp. Essa, por sua vez,
automaticamente processa e georreferencia os registros segundo o local
da ocorrncia e alimenta um novo sistema de estatstica completamente
informatizado que permite uma explorao detalhada de qualquer re-
gio da cidade. Neste sentido, o Infocrim utiliza o local exato onde o fato
ocorreu para possibilitar preciso quanto s reas de maior incidncia
e alia a base de dados de ocorrncias policiais a outras bases de infor-
maes scio-econmicas e urbansticas consideradas adequadas para a
compreenso dos crimes.
Outra iniciativa importante foi a criao do Centro de Controle
de Qualidade de Boletins de Ocorrncia, vinculado CAP. Em agosto de
2000, o Centro produziu o Manual para a Correta Utilizao do Progra-
ma IDP (Programa implantado nos Distritos Policiais para a elaborao
de Boletins de Ocorrncia e Termos Circunstanciados) com o objetivo
de incentivar maior qualidade s informaes geradas pelo Sistema e
foi realizado um Programa de Treinamento para os usurios do Sistema
em toda a Capital com a distribuio do referido manual
96
. Alm disso,
o Centro procedia a auditoria diria de 10% das ocorrncias registradas
na Capital, gerando, automaticamente, por meio do Sistema Infocrim,
boletins de avaliao que indicam os percentuais de preenchimentos
incorretos encontrados em cada unidade policial e para cada policial
responsvel pela elaborao do Boletim de Ocorrncia. Esses percen-
tuais so calculados, ainda, para cada parte que compe o Boletim e a
dados disponveis, no obstante
todos os produzirem. rgos
como DENARC (Narcticos),
DIPOL (Intelignica) e
DEIC (Investigaes Gerais
e Patrimnio) produzem
estatsticas sobre natureza e
modus operandi de crimes
e criminosos, mas sob o
argumento do sigilo no
divulgam o que contado/
quanticado.
96
So Paulo mudou, em 2004,
o sistema de entrada de dados
nos distritos policiais da Capital.
Desde o ano passado, o sistema
Registro Digital de Ocorrncia
RDO. O objetivo desta alterao
foi modernizar os mecanismos
de coleta de informaes
e permitir que os dados
alimentassem sistemas como
o Infocrim de maneira mais
rpida e segura. Destaca-se, no
entanto, que a responsabilidade
por esse projeto est a cargo do
Departamento de Inteligncia
Policial - DIPOL, fato que
demonstra como a informao
ainda encontra-se no plano da
estratgia que muito se baseia
no segredo na arte de governar.
181
proposta era utilizar essas informaes como insumo para o desenho de
cursos de capacitao prossional nas Academias de polcia.
A partir de 2000, as informaes publicadas trimestralmente no
Dirio Ocial do Estado esto disponveis na pgina da Internet da Se-
cretaria de Segurana. possvel a consulta desde o 3 trimestre de 1995,
quando a Lei 9155/95 passou a vigorar, para todos os itens previstos
relativos a rea da Capital, regio Metropolitana de So Paulo, Interior
e total do estado de So Paulo. Em janeiro de 2002 foi disponibilizada
uma srie histrica de dados em nvel de municpios de 1999 a 2000
para os principais indicadores de criminalidade. Para os anos de 2000 e
2001 as mesmas informaes esto disponveis mensalmente, permitin-
do a comparao do perodo em relao ao ano anterior.
Por m, a reestruturao de todo o processo de produo de da-
dos havia sido iniciada e, em vrias situaes, implementada. Todavia,
era necessrio investir na relegitimao das informaes produzidas, ou
seja, de nada adiantava dispor de melhores mecanismos de coleta de
dados se a populao entenderia o previsvel aumento do volume de
ocorrncias melhores mecanismos de coleta tendem a aumentar as
chances de casos antes no contemplados serem computados sem, ne-
cessariamente, signicarem aumento da criminalidade. Era necessrio
contar com o comprometimento e atestado de boa-f que somente,
segundo a SSP, os usurios qualicados poderiam dar
97
.
Assim foi constitudo o Conselho de Acompanhamento de Estats-
ticas Policiais (CAEP), rgo colegiado, de carter consultivo e opinati-
vo, dotado de autonomia poltica para o desempenho das seguintes atri-
buies de conhecer e acompanhar os procedimentos metodolgicos e
operacionais relativos ao registro, ao processamento, anlise e divul-
gao de estatsticas policiais e indicadores de violncia, produzidos no
mbito da Secretaria da Segurana Pblica; debater e sugerir ao Secre-
trio de Segurana Pblica aperfeioamentos nos mencionados proce-
dimentos, com vistas a garantir a preciso, a dedignidade e a transpa-
rncia dos registros administrativos e demais informaes produzidas
no mbito da Secretaria da Segurana Pblica; solicitar Secretaria da
Segurana Pblica, sempre que julgar necessrio, esclarecimentos acerca
de quaisquer dos procedimentos mencionados; examinar documentos
e relatrios relacionados s rotinas de trabalho, especialmente aqueles
97
A opo por restringir
o perodo de anlise at a
dcada de 1990, impede que
desdobramentos recentes sejam
analisados em profundidade,
mas vlido ressaltar que
desde 2003 a SSP contratou
consultores especializados
para desenvolver novas
tecnologias informacionais a
partir do Infocrim e constituir
o Sistema de Alocao de
Recursos Operacionais e de
Monitoramento do Crime,
retomando a discusso sobre
o estabelecimento de metas de
atuao policial, interrompida
na mudana dos dirigentes
da SSP em 2001. Todavia, as
polcias ainda no incorporaram
a metodologia e a tecnologia
desenvolvidas no cotidiano
operacional de suas atividades.
182
produzidos por instituio eventualmente contratada pela Secretaria
de Segurana Pblica para a avaliao dos procedimentos adotados na
produo de dados estatsticos; manifestar-se acerca dos procedimentos
mencionados no item I anualmente, ou quando solicitado a faz-lo pelo
Secretrio, sempre por meio de relatrio de acesso pblico, aprovado
por maioria de seus membros.
Para o Conselho foram nomeados representantes da Fundao
Seade, do Ncleo de Estudos da Violncia, do Instituto So Paulo contra
a Violncia, Instituto Sou da Paz, representantes da mdia. Entretanto,
na mesma poca da sua nomeao, houve a troca do secretrio de segu-
rana e o novo responsvel pela pasta no convocou nenhuma reunio
do referido Conselho e, por isso, ele continua existindo apenas formal-
mente
98
. Ao ser indagado sobre o Conselho, o secretrio e os demais
dirigentes armavam que ele podia se reunir quando desejasse e que
no havia tomado a iniciativa da sua extino, num exemplo das pr-
ticas que motivaram muitos dos levantamentos estatsticos existentes e
cujos objetivos perdem-se na reproduo de verdades estabelecidas sem
que sejam discutidos maiores reexos na forma de funcionamento do
Aqui, estamos no terreno em que Rosa Fischer debate a rede-
nio conceitual das formas de poder e dos mecanismos que o legiti-
mam. Para essa autora, nesse territrio que podemos compreender as
relaes entre poder e cultura organizacional, uma vez que o carter
do poder passa a ser estritamente relacional, ramicado por meio de
formas regionais e locais que se materializam nas prticas organizacio-
nais cotidianas, ultrapassando os limites dos regulamentos, das normas
e das prprias regras do direito constitudo. Este poder capilar est in-
serido no prprio corpo da organizao e se exercita atravs de prticas
de coero disciplinar que garantem a coeso, mediante as relaes de
pessoas e do poder, isto , as resistncias s intervenes, aes e deci-
ses, ocorrem no interior dessas redes mltiplas de relaes de foras
(Fischer, 1996: 71).
Diante do exposto, percebe-se que os anos 90 foram marcados por
um movimento de apoderamento da perspectiva dos usurios externos
s instituies policiais e prisionais na produo de dados apenas sobre
crimes. O discurso de direitos humanos conseguiu deslocar o segredo
98
Um outro exemplo, esse mais
recente, de no incorporao
do uso de estatsticas criminais
no desenho das polticas
e aes das instituies de
justia criminal e segurana
pblica e, ao mesmo tempo,
de discursos que valorizam a
produo dos dados o Sistema
Nacional de Estatsticas, que,
iniciado em 2003, e sob a
justicativa do respeito aos
ritos administrativos legais,
vem sendo desenvolvido em
paralelo execuo da poltica
estabelecida pelo governo Lula.
Como exemplo, o mapa de
ocorrncias policiais do Brasil,
que incorpora metodologia com
o objetivo de mensurar avanos
na dinmica do movimento do
registro de ocorrncias policiais
(Peixoto, B.; Lima, R.; Durante,
M., 2004) e produzido com os
dados do sistema nacional, s
foi divulgado aps o primeiro
turno das eleies municipais
de 2004, mesmo estando pronto
desde fevereiro desse mesmo ano.
No dia da divulgao nenhum
dos dirigentes principais estava
no Ministrio para comentar
os resultados e reetir sobre
a pertinncia das polticas
at agora implementadas.
Nenhuma das informaes
coletadas foram sequer
discutidas e, ao que tudo indica,
em nada mudaram a rotina das
atividades administrativas da
SENASP ou do MJ.
183
de sua posio institucional e a transparncia enquanto requisito da de-
mocracia assume destaque nas polticas de segurana pblica no cam-
po do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, no entanto, o quadro
ainda , em 2005, o de no incorporao da transparncia e do controle
pblico do poder
99
. A produo de estatsticas criminais foi beneciada
com os recursos tecnolgicos existentes, com nfase nas ferramentas de
geoprocessamento, e tentou alterar o quadro de relaes de poderes das
instituies de justia criminal. Todavia, num paradoxo da democracia,
parece que o deslocamento do eixo de legitimao das estatsticas dos
produtores para os usurios provocou, de um lado, um grau elevado de
transparncia organizacional, obrigando-as a discutir aspectos de pla-
nejamento e gesto no mais na chave do segredo
100
.
Por outro lado, a multiplicidade de atores e interesses envolvidos,
questes metodolgicas e/ou tecnolgicas, nveis diferenciados de aces-
so e conhecimento dos procedimentos legais e organizacionais, entre
outros fatores, acaba gerando a opacidade advinda do excesso de expo-
sio. O tempo dos produtores se ope ao dos usurios. No h centros
de clculo legitimados para atribuir sentidos aos dados e coordenar
sua produo. Sem essa coordenao, os dados no geram informaes
e essas no produzem conhecimento vlido para a avaliao e/ou rede-
nio das polticas pblicas de pacicao social.
Em outras palavras, o segredo se refaz no na indisponibilidade
de dados ou de vontade em divulgar informaes, mas na opo poltica
das instituies de justia criminal de no estruturarem suas aes nas
interpretaes que so feitas dos dados disponveis. No obstante elas
revelarem problemas e/ou situaes complexas, a multiplicidade inter-
pretativa reserva aos operadores do sistema a possibilidade de recorre-
rem a verdades organizacionais, ideolgicas e jurdicas que reicam suas
prticas e dicultam a completa transformao democrtica do Estado
brasileiro. H uma escolha pelo silncio como opo poltica para con-
tornar a transparncia formal. Essa realidade foi bem mais identicada
para o caso paulista, mas acredita-se que ocorra no pas como um todo.
Num cenrio de enfraquecimento dos argumentos externos, o conheci-
mento est circunscrito s prticas e fetiches cotidianos e o segredo e a
opacidade so reproduzidos como a arte de governar. A transparn-
cia se dilui na permanncia de mltiplas agendas polticas em torno do
99
Novamente utilizando um
exemplo recente, a Emenda 45,
que reforma o Pode Judicirio
brasileiro sofreu grandes
resistncias em razo da criao
dos Conselhos da Justia e do
Ministrio Pblico. No que diz
respeito produo de dados,
tambm possvel destacar
que resultados semelhantes
foram obtidos por dois grandes
levantamentos feitos pela
Secretaria de Reforma do
Judicirio, do Ministrio da
Justia, e pelo Supremo Tribunal
Federal STF. No entanto,
cada uma das instituies
optou por produzir o seu
levantamento e anunci-lo
como um retrato do sistema
de justia brasileiro. A disputa
poltica entre dois poderes no
permitiu a coordenao de
esforos e recursos e as verdades
institucionais tinham que ser
publicizadas separadamente.
100
A emergncia de padres de
policiamento comunitrio ou
cidado tem provocado uma
crise nas polcias do mundo e,
mais, tem gerado presses para
que tais instituies se abram ao
convvio com as comunidades
por elas atendidas e, por
conseguinte, tolerem nveis
mais altos de transparncia.
Nesse processo, as instituies
policiais tm valorizado os
aspectos tcnico-prossionais
como elemento de relegitimao
de suas prticas. Para uma
discusso sobre a crise das
polcias, ver Tavares dos Santos
(2002).
184
contar crimes e criminosos e, com a falta de coordenao na produo
de estatsticas criminais, o modelo reproduzido aquele resultante da
tradio penal brasileira. As mudanas no modo de pensar as estatsticas
vericadas nos anos 90 at conseguiram ser mantidas e a modernizao
da gesto da informao parece fenmeno irreversvel, mas isso feito
em paralelo ao reforo da opacidade como pressuposto poltico e elo
estruturador de aes de pacicao social.
185
C O N S I D E R A E S F I N A I S
Na tentativa de construir uma sociologia das estatsticas crimi-
nais brasileiras foi possvel identicar pontos importantes sobre o mo-
delo de organizao do sistema de justia criminal do Pas. A tese prin-
cipal desse texto, que toma a histria das estatsticas criminais no Brasil
como emblemtica da reproduo de padres baseados no segredo e na
opacidade, reforada na constatao das diculdades de consolidao
de polticas que defendem a transparncia da informao como elo es-
truturador de aes democrticas de pacicao social.
Ao contrrio do que mdia e opinio pblica propagam, dados
sobre crimes e, mais residualmente, sobre criminosos foram produzi-
dos e so preocupaes desde o Imprio, mas o modelo brasileiro no
conseguiu superar a dimenso do registro de fatos criminais e, por con-
seguinte, no toma a produo de dados pelas instituies de segurana
e justia como passo inicial para a utilizao de informaes e, a partir
da, para o acmulo de conhecimento sobre os fenmenos sociais de-
rivados das situaes e casos descritos. O conhecimento valorizado
aquele que domina as tcnicas jurdicas de processamento legal de ca-
sos, de processos. O Brasil no conseguiu avanar na montagem de um
ciclo de produo e utilizao de estatsticas criminais; no conseguiu
coordenar politicamente o ciclo das informaes sobre justia e segu-
rana pblicas.
Nesta medida, o uso de estatsticas poderia ser visto como uma
prtica que no vista enquanto tal, ou seja, no incorporado como
um modo de pensar a ao das instituies de justia criminal. Em
nome de uma linguagem tcnico-processual, mais afeita interpreta-
o e adaptao do fato social norma estabelecida, procedimentos
burocrticos so mobilizados para justicar os padres de funciona-
186
mento do sistema de justia criminal. O risco desse enfoque, tendo em
vista o modelo fragmentado de organizao da justia criminal e da
segurana pblica do pas, descrito por Kant de Lima (1995; 2000),
que as iniciativas para a construo de centros de clculo, coordenao
e sistemas de informaes sejam reduzidas aos aspectos meramente
tecnolgicos envolvidos. Ou seja, o conhecimento sobre o funciona-
mento do sistema de justia criminal obnubilado pela autonomizao
das formas jurdicas e de produo burocrtica de dados e a produo
de dados isolados de acompanhamentos estatsticos, cadastrais ou de
inteligncia torna-se suscetvel a crticas e a se consumir nos debates
metodolgico e tecnolgico, distanciando-se da prtica cotidiana da
atividade policial e judicial.
Como resultado, h um reforo do processo em que os fen-
menos da desordem, da criminalidade e da violncia so absorvidos
por lgicas pouco democrticas de resoluo de conitos e, mais,
acabam reduzidos a pautas de determinados grupos - em especial os
ligados ao universo jurdico e policial -, retroalimentado por prticas
fragmentadoras da ao do Estado, j observadas por Kant de Lima
(1995; 2000). Enquanto outros grupos e segmentos sociais tentam
aproximar-se do debate sobre o tema ou so repelidos ou desquali-
cados em razo da alegao de um pretenso desconhecimento tcnico
da linguagem que organiza o funcionamento do sistema de justia
criminal brasileiro. Em resumo, o problema da segurana pblica e
da justia criminal visto como predominantemente afeito ao uni-
verso jurdico e policial, cujas solues devem ser pensadas preferen-
cialmente pelos operadores jurdicos, que teriam a experincia do co-
tidiano para legitimar os seus atos. O segredo desloca-se do discurso
para a defesa da especializao.
Assim, mltiplas teses so construdas a partir de um processo
de reduo da justia e da segurana aos aspectos tcnicos jurdicos
a elas associados, mas ao custo de um baixo nvel de informao
e conhecimento - no de dados, como vimos. A presso por aes
efetivas de reduo da insegurana reapropriada no sentido da ma-
nuteno desse quadro, na medida em que novos recursos humanos,
financeiros e materiais so alocados pelos dirigentes polticos, mais
em funo daquilo que entendido empiricamente como prioritrio
187
do que aquilo que seria fruto de um amplo debate sobre qual contro-
le social compatvel com a democracia brasileira - ainda mais num
momento, como explica Adorno (1999), que sugere que o controle
social no mais se encerra no domnio exclusivo dos aparelhos re-
pressivos de Estado, deslocando, por conseguinte, o seu eixo de refe-
rncia do poder poltico para o poder social, pelo qual estratgias de
comunicao ganham espao. Aes espetaculosas so mobilizadas
e os principais problemas do modelo de organizao do sistema de
justia criminal e da pouca participao da sociedade deixam de ser
considerados urgentes e politicamente pertinentes. Afinal, formal-
mente, as demandas por participao foram contempladas. Um si-
mulacro est criado.
No obstante algumas iniciativas locais que foram adotadas em
So Paulo e no Brasil, ainda no existe uma poltica de integrao e
coordenao de informaes em justia criminal e segurana pblica
e, disso, nasce a segunda questo identicada anteriormente, qual seja,
a no existncia de centros de clculo que, conforme discutido no
captulo I, possuam a legitimidade para traduzir registros individu-
ais em snteses complexas e desenvolver mtodos, tcnicas e desenhos
quantitativos que sejam aceitos como indicativos de estatsticas crimi-
nais objetivas e conveis. Tanto os rgos internos quanto as agncias
externas das instituies de justia criminal no lograram legitimi-
dade para se consolidarem como tais centros, na medida em que,
de um lado, reproduziram os fetiches sobre os dilemas de produo
de informaes e, por outro, enfrentam o fato de centros de clculo
serem recursos de poder e que, portanto, sua existncia poderia sig-
nicar um lcus privilegiado para uma eventual coordenao de tem-
pos e de contedos de oferta e demanda de informaes estatsticas
e, conseqentemente, um mecanismo de accountability das polticas
pblicas na rea. Tais centros no so prioridade de gesto e, mesmo,
podem ser vistos como desestabilizadores de relaes de poder e go-
vernamentalidade. Sem eles, os discursos multiplicam-se ao innito,
mas, no entanto, quem determina a gramtica do poder sero as pr-
ticas microfsicas de um quadro burocrtico acostumado a regras no
democrticas de governo.
Em sntese, as estatsticas criminais brasileiras revelam que da-
188
dos existem e fazem parte da histria do sistema de justia criminal
do pas, mas que eles no se transformam, mesmo aps a redemocra-
tizao, em informaes e conhecimento em razo de prticas reica-
doras de segredo. Nesse processo, o aumento da quantidade de dados
produzidos, advindo da modernizao tecnolgica do Estado, provoca
a opacidade do excesso de exposio e permite que discursos de trans-
parncia sejam assumidos mas no provoquem mudanas nas regras
e prticas de governo (do que adianta ter disponvel milhes de regis-
tros se o usurio no-especialista no sabe o que elas signicam ou
traduzem). A permanncia de prticas jurdicas e burocrticas base-
adas num modelo desigual de relaes de poder como determinantes
dos contedos de tais dados implica no fato de que as aes estatais
na rea retroalimentam e reproduzem lgicas no democrticas. Em
concluso, possvel pensar que tal quadro somente mudar com a
coordenao das vrias iniciativas e com a articulao dos dados em
sistemas de informao que contemplem tanto os produtores quanto
os usurios de estatsticas criminais, ou seja, tenham na transparn-
cia e na integrao os pressupostos polticos que podem transformar
as prticas cotidianas e o simulacro tecnolgico em polticas pblicas
efetivas de pacicao social.
189
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tica do Estado de So Paulo)
1966 - 1973 (editados por Departamento de Estatstica)
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1949; 1952-1954; 1964-1965; 1974-1978.
Os volumes de 1898 e 1900 tm o ttulo Relatrio e o de 1955
Resumo Anual.
203
A N E X O I
ROT E I RO DE PE S QUI S A
BI B L I OGR F I C A
I NT E R NE T E BA S E S BI B L I OGR F I C A S
Pa l a v r a s - Cha v e
Estatsticas Criminais (a pesquisa deve considerar referncias
sobre produo e uso e no a disponibilidade de dados na Internet. A
idia identicar critrios de classicao e categorias utilizadas);
Informaes Criminais (mesmo critrio acima);
Estatsticas Policiais;
Estatsticas Pblicas;
Sociologia das Estatsticas;
Estatsticas e Segredo;
Estatsticas e Poder;
Estatsticas e Espao Pblico;
Histria das Estatsticas;
Histria das Estatsticas Criminais;
Histria das Estatsticas Policiais;
Estatsticas Criminais, Transparncia e Opacidade;
Estatsticas Policiais, Transparncia e Opacidade;
Estatsticas e Burocracia;
Criminologia e Estatsticas;
Instituies de Justia Criminal (Polcias Civil e Militar, Minis-
trio Pblico, Poder Judicirio e Estabelecimentos Carcerrios). Aqui a
busca deve focar as origens dessas instituies, com nfase nas suas atu-
204
aes na esferas criminal e/ou penal. Utilize sempre pesquisa cruzada
com estatsticas, burocracia, informao, transparncia e opacidade;
Controle social e estatsticas;
Controle social e informaes sobre segurana pblica;
Histria das Instituies de Estatsticas no Brasil (IBGE, SEADE);
A pesquisa de Internet deve considerar
os seguintes buscadores:
www.google.com.br
Pesquisa avanada.
http://scholar.google.com
www.yahoo.com
Pesquisar apenas como controle do google
www.a9.com
Todas as pastas
www.ucm.es/info/isa/
Associao Internacional de Sociologia ISA
www.seade.gov.br/produtos/siic
Clicar em links para referncia e explorar as indicaes (no caso,
aqui j esto indicaes para stios especializados e a pesquisa deve ex-
plorar a existncia de referncias e textos sobre histria, critrios de clas-
sicao, categorias, produo e uso de dados criminais)
www.cesec.ucam.br
desconsiderar os links j descritos no stio da Fundao Seade)
Orientaes Gerais: Faa pesquisas com os termos no singular e no plural, em
portugus e ingls. Se possvel, aproveitar as citaes em francs (estatistiques) e
em espanhol (estadisticas).
205
A pesquisa na base SIBI (biblioteca) deve considerar as
mesmas palavras-chave acima enunciadas, mas a nfase deve
ser dada na seleo dos artigos/livros disponveis e na breve
descrio de seus contedos.
Ordem de Indexao:
Disponveis na USP ou em revistas On-Line disponveis a partir da USP;
Disponveis em So Paulo e passveis de pedido Interbiblioteca;
Disponveis em So Paulo e no disponveis para emprstimo entre
bibliotecas;
Disponveis no Brasil;
Disponveis no Exterior (Comute, etc);
Observao: o resultado dessa modalidade da pesquisa deve ser uma lista dos tex-
tos disponveis para que eu possa avaliar os contedos disponveis e, se for o caso,
solicitar cpias e/ou emprstimos daqueles mais importantes para a minha tese.
Renadores:
Fazer a pesquisa em trs nveis:
1
o
Nvel:
Pesquisa aberta para cada uma das palavras-chaves acima;
2
o
Nvel
Pesquisa cruzada entre as palavras-chaves (no google, pesquisa avan-
ada com preenchimento dos campos frase exata e com todas as pa-
lavras). Considerando o termo estatstica, combine os demais numa
mesma pesquisa.
3
o
Nvel
Seleo de referncias e textos para indexao (breve resumo 3 linhas
sobre os textos e referncias sobre as palavras-chaves).
Etapas:
1 Fase:
Pesquisa aberta
2 Fase:
Discusso dos resultados e denio do roteiro
3 Fase:
Descrio das Bases

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