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CONTINUIDADE E MUDANA NA GESTO PBLICA NO ESTADO DO PAR

Josep Pont Vidal1

Belm, novembro 2010

Doutor em Sociologia Poltica pela Universidade de Barcelona e Universidade de Bielefeld Alemanha). Professor efetivo do Ncleo de Altos Estudos Amaznicos (NAEA) da Universidade Federal do Par (UFPA). Consultor da rea de Polticas sociais e Participao do Instituto Desenvolvimento Social (INDES), do Banco Ibero Americano (BID, 2000-2001). H administrado as disciplinas: Sistemas Organizacionais Politico Administrativos (1995-2000), Grupos de Interesse (1996-2000), Gesto pblica (2004-2006 e 2010). Coordenador do Grupo de Analise de Polticas Pblicas e Sociais da Amaznia. reas de pesquisa: Polticas Pblicas e Sociais, Gesto Publica, Sociologia do Desenvolvimento e Mtodos e tcnicas de pesquisa. Ultimas publicaes: Os Planos de Desenvolvimento Territorial Participativo (2009); Institucionalismo na regio do Xingu (2010); Continuidade e mudana no fortalecimento institucional no Estado do Par, Brasilia, IPEA (2010). josevidal@ufpa.br .

RESUMO A gesto pblica na Amaznia assim como no Brasil e na maioria dos pases ocidentais - est imersa em cenrios cada vez mais complexos, cabendo Administrao pblica e aos gestores pblicos, selecionar e oferecer as respostas adequadas para as situaes que se apresentam. O servio pblico padece com um processo de desqualificao e crticas por insistir na manuteno de modelos iniciais j superados na atualidade. A partir deste contexto, este texto de carcter introdutrio, tem como objetivos: 1) apresentar e discutir os fundamentos filosficos e sociolgicos, assim como os conceitos bsicos nos que se fundamenta a gesto pblica e a Administrao pblica; 2) analisar os conceitos que configuram a gesto pblica contempornea e especficamente a denominada Nova Gesto Pblica ou Administrao Pblica Gerencial; 3) Analisar como se manifesta no estado do Par a gesto da informao e do conhecimento. Com isto, pretende-se abrir um debate em torno a estes aspectos, e levantar novas questes, baseado na anlise tericoconceitual e na investigao sobre gesto pblica municipal no estado do Par.

SUMRIO Apresentao .....................................................................................................5 Introduo ..........................................................................................................6 PRIMEIRA PARTE BASES EPISTEMOLGICAS DA ADMINISTRAO E DA GESTO PBLICA . 14 1. 2. 3. 4. 5. Conceitos da Administrao pblica procedentes da gesto privada .......14 A gesto pblica..........................................................................................15 A Administrao pblica..............................................................................17 O controle da Administrao pblica20 Anlise sistmica do funcionamento da Administrao pblica.................20

2. Modelos de gesto pblica......................................................................22 2.1. Crise da Administracin pblica burocrtica e a necessidade De empreender reformas.......................................................................22 2.2. Modelos de management pblico...........................................................25 2.3. Gesto pblica no Brasil.........................................................................29 2.4. Desafios da gesto pblica brasileria na primeira dcada do sculo XXI 2.5. Excesso de funcionrios?.......................................................................37 2.6. A cultura poltica.....................................................................................40 2.7. O emprego pblico.................................................................................41 2.8. O papel do Estado..................................................................................43 2.9. Gesto pblica no estado do Par.........................................................46

SEGUNDA PARTE FUNDAMENTOS DA NOVA GESTO PBLICA OU ADMINISTRAO PUBLICA GERENCIAL..49 1. 2. 3. 4. 5. As correntes do Institucionalismo...............................................................50 Teora da eleio pblica ...........................................................................52 Teoria dos custos de transao.................................................................52 Teoria da agncia.......................................................................................53 A Nova Gesto Pblica ou Administrao Pblica Gerencial.................53 5.1 Propostas da Nova Gesto Pblica...................................................55 5.2. Reduo do setor pblico..................................................................55 5.3. Descentralizar as organizaoes ........................................................55 5.4. Hierarquias horizontalizadas..............................................................56 5.5. Ruptura do monopolismo e especializao ......................................57 5.6. Desburocratizao.............................................................................57 5.7. Desmantelar as estruturas estatutrias.............................................57 5.8. Clientelizao.....................................................................................58 5.9. Para uma cultura de avaliao..........................................................58 5.10. Mudana de cultura...........................................................................58

6. Gobernana da gesto pblica......................................................................59 TERCEIRA PARTE GESTO PBLICA, INFORMAO E CONHECIMENTO ...62 1. Gesto pblica e informao 62 2 Conhecimento e informao no Estado do Par65 3. Gesto do conhecimento e da informao 67 4. Gesto da informao: enfoques tericos................................................. 70 5. Instrumentos de informao para a gesto pblica....................................71 6. Gesto pblica e sistemas de informao no estado do Par ..................71 7. Gesto pblica e estatstica........................................................................74 Bibliografia 76 2. Gesto, cultura e conhecimento. 79 2.1. Cultura e management..............................................................................79 2.2. Gesto do conhecimento: aspectos cognitivos..........................................79 2.3. Glossrio de conceitos utilizados na anlise cultural.................................80 2.4 Conceito: compreenso e organizao mental do mundo ........................82 2.5. Conceituao e operacionalizao de variaveis .......................................83 2.6. Cultura e estrutura das organizaes pblicas..........................................86 2.7. Aspectos culturais da Administrao pblica e gesto no Brasil ..............87 2.8. A regio da Amaznia oriental: aspectos culturais ..................................87 Bibliografia.. 89 QUARTA PARTE PESQUISA EM GESTO PUBLICA NO ESTADO DO PAR: A QUALIFICAO DA GESTO MUNCIPAL 92 1. Introduo 92 2. Planteamento do problema93 3. Fudamentao terica.94 3.1. Observao sistmica: aproximaes e limites94 3.2. Conhecimento da dimenso real95 3.3. Descripo e categoras .96 3.4. Instituies governamentais e Administrao pblica.100 3.5. Administrao pblica e gesto municipal..101 4. Observaes.102 4.1. Observao: a gesto municipal.102 4.2. Metodologia e resultados104 4.3. Acesibilidade do pblico.106 Em forma de concluses..108 2. Experiencias na gesto publica muncipal em outros pases...108 2.1. O Goverment Performance Project.110 Bibliografia 114

Apresentao Como o ttulo indica, se trata de um texto de carcter introdutrio sobre a gesto pblica, intentando estabeler um nexo com a realidade da gesto pblica do Estado do Par. Expem-se e discutem-se os pontos de vista tericos em que se fundamenta a Administrao pblica, abordando-os a partir de prticas e experincias no estado nos ltimos anos. A idia de escrever este escrito surgiu da necessidade de oferecer um texto de carter introdutrio aos alumos da disciplina Gesto Pblica, e tambm a um pblico especialista de profissionais e tcnicos de diferentes nveis da gesto pblica, seja em nvel municipal, estadual, ou federal. Pretende-se sintetizar de forma pedaggica os atuais desafos e debates tericos de forma crtica da cincia da Administrao pblica (ainda que no exista consenso se se trata de uma cincia, disciplina, prtica, ou conjunto de habilidades), e da gesto pblica, orientadas aos cenrios do sculo XXI no estado do Par. Nas pginas seguintes, expem-se as bases tericas, conceituais e analticas da gesto pblica. Trata-se de um texto orientado a oferecer uma viso geral e introduzir debates crticos sobre esta rea de conhecimento. Os modelos de reforma que se expem (New Management, Civil Service, Democratizing) se entende, que no podem ser implementados em qualquer pas e de igual forma, como se fossem receitas. Diferentes condicionantes histricos, econmicos, polticos e culturais implicam diagnsticos diferentes, e, portanto as estratgias devem ser adequadas a cada realidade, como o caso da regio da Amazonia oriental, e especificamente do Estado do Par. As filosofias, modelos de administrao e tcnicas, podem contribuir modernizao administrativa de uma sociedade concreta, mas possivelmente no em outra. Parte-se da hiptese de trabalho que os modelos e estudos esto formulados para determiandos contextos e para o estado do Par, so necessrios estudos empricos preliminares e a busca de um caminho prprio dentro do marco da reforma administrativa realizada na Unio. No se trata, de um texo conclusivo, mas uma exposio de forma crtica sobre algumas das caractersticas que conformam uma nova viso e forma de fazer da administrao pblica, que conjuntamente com o coletivo de cidados do Par, sero os responsveis de experiment-los e propor modelos expecficos que correspondam s suas demandas e exigncias. A Administrao pblica e a gesto pblica2 podem ser analisadas desde mltiplos abordagens e nveis, j que compreende aspectos to amplos como o planejamento e as estratgias de governo, aspectos relacionados com o
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Segundo algunos autores, a gesto social necessita de paradigmas de gesto, visto que os servios sociais necessitam de respostas especficas. Por este motivo alguns autores desenvolveram a denominada gesto social (DOWBOR, 1999).

Estado e as polticas pblicas, a anlise do Pacto Federativo, Direito Constitucional, Oramento pblico, Sistemas de Informao Gerencial, provenientes de areas do conhecimento como a Cincia Politica, Direito, Administrao, Sociologia Poltica. Tambm compreende conceitos provenientes da teoria das organizaes, gesto de pessoas, com uma orientacion prtica para reas especficas como o transporte ou a gesto sanitria e hospitalar, a organizao territorial, ou o controle de gesto na Administrao pblica, por citar os mais relevantes aspectos. O tema Gesto pblica oferecido em forma de curso de ps-graduao especializao - em poucos centros universitrios na Amazonia oriental, sendo estes basicamente de carter privado3. Os objetivos destes cursos esto orientados a desenvolver habilidades e competncias e criar condies de experimentar atitudes. Com relao Administrao pblica, oferecem-se disciplinas como as Gesto de Pessoas e Gesto Material e Patrimonial, claramente orientados praxe profissional. Entretanto, faltam cursos nos que se realize uma reflexo terica e crtica, sobre as mudanas e reformas que experimentou o Estado, nas novas demandas da cidadania, fundamentada a partir de investigaes empricas. A gesto publica, oferece-se pela primeira vez como disciplina optativa, no curso do Mestrado (curso 2010-2011), do Programa de Programa de PsGraduao em Desenvolvimento Sustentvel do Trpico mido (PPGDSTU), no Ncleo de Altos Estudos Amaznicos (NAEA), e tambm na UFPA. Nos textos que se seguem, analisa-se a Administrao e a gesto pblica, do ponto de vista de sua organizao e administrao. Para isso se expem, em primeiro lugar, o marco macro social onde ocorrem estas mudanas, as bases epistemolgicas, os fundamentos filosficos, politolgicos e sociolgicos que configuram a Nova Gesto Pblica ou Administrao Publica Gerencial. Na segunda parte, se expem os fundamentos tericos em que se baseia a Nova Gesto Pblica e os princpios e propostas desta. Profundamente entrelaado com a gesto, abre-se um debate sobre a importncia de tratar os aspectos culturais regionais e nacionais no momento de implementar novos modelos de gesto pblica. A terceira parte, incia-se mostrando a necessidade de dispor de informao de qualidade, em tempo real e conhecimento, para que a Administrao pblica e a gesto pblica possam desempenhar suas funes com eficincia e eficcia. Para poder comprender como as diferenas culturais influenciam a gesto pblica, prope-se o conceito de compreenso e
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Ainda so poucos os cursos de ps-graduao em Administrao Pblica na Amaznia Oriental. Em Belm, no nivel privado, se oferece a especializao de carter profissionalizante em nvel de Espcializao em Gesto do Desenvolvimento e Polticas Pblicas para a Amaznia e Especializao em Gesto Pblica (com enfoque em Administrao em Contabilidade), ambas direcionadas a temas muito especficos e prcticos. No estado do Amap, tambm no nivel privado, se oferece cursos de Especialista em Gesto Pblica, com uma carga horaria de 360 horas aula.

organizao mental do mundo. Trata-se de um conceito ainda em construo que contribui para sua operacionalizao aos estudos da gesto pblica, e a variante cultural e cognitiva. Por ltimo, na quarta parte do livro, se expoem o resultado de uma pesquisa recente sobre o papel da gesto pblica no fortalecimento institucional dos municpios paraenses. Finalmente expem-se a metodologia utilizada (variveis), a partir de uma estratgia sistmica de anlise dos subsistemas que compem a gesto pblica em nivel municipal.

Introduo A qualquer presidente ou governo atual, um dos aspectos que mais pode preocupar est relacionada com o dficit pblico e a reduo do gasto governamental, mesmo que mantendo ou at aumentando a qualidade dos servios pblicos, e sua eficcia e eficincia. Esta premissa se transformou em um imperativo econmico de qualquer governo devido crise econmica e financeira global que afeta os pases ocidentais. Esta nova situao tem levado muitos governos, em particular na Europa Ocidental e nos Estados Unidos a implementar medidas urgentes para reduzir os enormes dficits pblicos, tais como o aumento da idade de aposentadoria dos trabalhadores, o congelamento ou a reduo de salrios dos funcionrios pblicos, ou o aumento dos impostos indiretos e outras medidas impopulares. Tudo isso para tentar reduzir o mnimo possvel as polticas pblicas e os gastos sociais. Nesse processo, a gesto pblica adquiriu um papel decisivo, em vrios nveis. Por um lado, em nvel, pela necessidade de gerir e organizar de forma mais eficaz e eficiente com um custo que pode ser mantido. Por outro lado, em nvel externo, a gesto pblica, entendida em sentido amplo como a administrao pblica dos recursos financeiros disponveis em um pas, para oferecer servios e beneficia que a populao e a lei estabelecem, e com a qualidade necessria. Os governos e os gestores pblicos devem buscar respostas para os diferentes nveis: para gerir o aparato estatal, para oferecer resposta em forma de aes, "produtos" e polticas em um contexto de demandas complexas e insegurana econmica.

Em uma realidade com cenrios cada vez mais complexos - sociais, econmicos, polticos - esta complexidade se move nos prprios sistemas de produo de respostas, cabendo Administrao pblica e aos gestores pblicos, oferecer as respostas adequadas priorizando as necessrias- em um contexto de reduo de gastos e insegurana econmica. Entende-se por Administrao pblica, como a atividade que se desenvolve nos organismos estatais para o cumprimento dos propsitos do Estado. A Administrao pblica participa e interviem no planejamento, execuo e controle das atividades das organizaes, para favorecer a tomada de decises e promover a operacionalizao para que as decises sejam executadas. A Administrao pblica nos municpios, parte da compreenso do municpio como uma entidade autnoma ou como alguns autores afirmam, como uma empresa- em que a Administrao pblica, estabelece os meios para alcanar certos fins. Para isso, existem programas, polticas, e processos para administrar os recursos. Contudo, so cada vez mais os especialistas que alertam sobre uma situao de desqualificao e deslegitimizao (PAREJO ALONSO, 1999, p. 25) do servio pblico em alguns pases, tendo como causa principal um modelo de gesto superado pela realidade. A instaurao de um novo modelo de gesto pblica surge, ento, como uma necessidade.

At poucas dcadas atrs, o que pareciam verdades absolutas e atos histricos imltveis, experimentou mudanas no imaginadas previamente pelos especialistas ou cientistas sobre a teora de Estado: Quem poderia imaginar o desaparecimento do imprio da Unio Sovitica? (Queda do Muro de Berlim em 1989, desaparecimento da Repblica Democrtica Alem, Guerra dos Balcs e posterior desintegrao de Yugoslvia etc.). Estas mudanas no s compreendem as ideologas e o papel do Estado, mas tambm o setor pblico e os mecanismos de interveno. Entre os especialistas torna-se difcil determinar quais so as mudanas mais importantes ou de maior impacto. Esta confuso devido diversos fatores, que se manifiestam em diversos aspectos (LONGO, 1999; ECHEBARRIA, 2008): Muitos pases tiveram que dar respostas emergenciais aos desafios e problemas inesperados de ordem econmica, social poltica e ecolgica. Ao dficit conceitual das atuais disciplinas cientficas (Cincia poltica e Administrao pblica neste caso). Este ddicit se estende a todas as Cincias Sociais e Humanas, ao no dispor de referncias tericas que possam explicar a complexidade dos fenmenos sociais. Devido a uma sobrecarga ideolgica, caracterstica dos perodos e fases histricas de crises. Estes perodos se caracterizam pela emergncia de movimentos sociais e aes coletivas, opes polticas muito heterogneas e radicais, que compreendem desde os ismos nacionalismos, extremismos- at opes salvadoras.

A estes trs fatores citados, deveriam acrescentar outros no menos decisivos como a mudana climtica a insegurana a nvel global, as crises dos sistemas educativos, a violncia, a paulatina escasses de combustiveis fsseis e a crise energtica, para citar apenas alguns. Ainda que a maioria dos cientistas e estudiosos concorde com a crise global desses fenmenos, no podemos desconsidear a face gerencial de estes problemas e da crisie atual planetria. Estes fenmenos no se limitam exclusivamente s disciplinas mencionadas, mas compreendem a prtica total do conhecimento, de tal forma que alguns especialistas apontam a emergncia de um novo paradigma, e tentam enquadr-las no processo de globalizao e suas consequencias e na prpria crise dos paradigmas das Cincias sociais em geral. Segundo as recomendaes dos fruns internacionais4 e de experincias impulsionadas em alguns pases Latino-americanos (CLAD, A New Public
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Norman FLYNN and Franz STREHL, Public Sector Management in Europe, Prentice Hall, London, 1996. Neste paper, os autores comparam reformas administrativas em sete pases europeus (Suecia, Gran Bretaa, Holanda, Francia, Alemania, Austria e Suia). Deixando de

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Management for Latin America, 1998; ARMIJO, 2004), relatrios do governo brasileiro como a Reestruturao e Qualidade para o Poder Executivo

Federal (1997), e o relatrio Gesto Pblica para um Brasil de todos


(2003), diversos estudos e relatrios diagnosticam uma crise da Administrao pblica burocrtica e a necessidade de empreender reformas (LONGO; YSA, 2008, p.17). Esta crise, se manifesta no apenas nos aspectos tcnico-cientficos, mas tambm na prpria complexidade de muitos problemas e dos novos cenrios, nas agendas pblicas e nas prprias falhas do sistema de mercado hegemnico e nas propostas neoliberais de retroceder ou diminuir o Estado ao mximo configurando-se outros modelos. Emergem hipteses referentes no reforma do Estado, mas sua reestruturao no mbito socio-econmico como o Estado relacional (MENDOZA; VERNIS, 2007) ou o Estado pblicoprivado-mix (SPIKER, 1993). Outros estudiosos diagnosticam a necessidade de romper com a estrutura de unidades estanques entre os diferentes Ministrios, para dirigir-se a um trabalho transversal entre os Ministrios e organismos pblicos, visto que as respostas em forma de polticas pblicas requerem cada vez mais transversalidade. Todos eles se movem na produo de respostas por parte das Administraes pblicas. El Estado, tendra que adaptarse a los rpidos cmbios sociales do presente sculo. Nesse sentido, alguns autores indicam inclusive que enquanto no sculo XX as polticas sociais se organizaram para conter o conflito de classes, para o sculo XXI, a linha de conflito no ser de classes, mas de geraes (KAUFMANN, 2004). Para oferecer respostas, cada vez mais comum que as intervenes pblicas se realizem com a colaborao de diversas instncias e a diferentes controles hierrquicos das administraes, ou seja, a colaborao de pessoas de diferentes hierarquas da mesma organizao ou por organizaes fora do sistema pblico. Finalmente, a Administrao pblica se encontra confrontada com a complexidade de novos cenrios. A Nova Gesto Pblica (NGP) ou Administrao Pblica Gerencial constitui um aporte para o bom governo (Fundacin Friedrich Neumann, s.d). Neste cenrio complexo, os direitos pblicos se encontram em uma encruzilhada. Por um lado, os desafos apontados no podem ser resolvidos apenas a partir da experincia ou do saber cientfico-tcnico. No se trata
lado as diferenas polticas de cada pas, neste texto prope-se um modelo de gesto. Donald Kettl diagnostica uma global revolution na Administrao Publica, a partir de diversas experincias. Ver tambm: Donald KETTL, A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico, in: Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos BRESSER PEREIRA & Peter SPINK (org.) Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, 1998. Christopher HOOD, Beyond Progressivism: A New Global Paradigm in Public Management?, in: International Journal of Public Administration, 19/2, 1996. Gerald CAIDEN, Administrative Reform Comes of Age, Walter de Gruyter, Berlin/New York, 1991.

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apenas de favorecer o dilogo ou dar respostas vlidas em situaes anteriores. Para estes novos problemas e os riscos que comportam as sociedades e os especialistas no possuem modelos ou formas de atuao pr estabelecidas, ou mesmo planos de emergncia e contingncia, como diversos desastres ecolgicos e nucleares tem demonstrado. Os diagnsticos disponveis no so confiveis, j que a definio do problema depende de diferentes perspectivas e formas de defin-lo e delimit-lo. Esta situao obriga aos especialistas e gestores pblicos a uma constante reformulao de sua ao e da aprendizagem e obriga aos atores pblicos a assumir decises baseadas em ensaio e a constante retificao. Esta retificao tambm tem a ver com a forma como se interpreta o conceito de cidado. Atualmente, o cidado no deve ser um mero destinatrio-beneficirio passivo que recebe ajudas estatais para perpetuar sua situao, mas deve ser intepretado e como um sujeito com direito a participar no exerccio do poder, e em conseqncia da Administrao. Para isso necessrio uma renovao do modelo existente. Por outro lado, estes desafios requerem dispor de um sistema de avaliao continuada, indicadores e informaes atualizadas e confiaveis como seria o caso do Sistema de Informao do Estado (SIE) no Par - e dispor de elementos de consenso entre os diferentes atores, frequentemente, com interesses diametralmento opostos. Com as intervenes pblicas se exige a colaborao dos diferentes nveis hierrquicos, entre diferentes organizaes, institutos e dentro da mesma organizao. Antes desta situao, os gestores pblicos encontravam-se constantemente imersos em estruturas e formas de fazer e de culturas subjacentes que respondiam a modelos ultrapassados ou que representavam o denominado velho paradigma burocrtico. O trabalho se divide em trs partes, cada uma delas com as correspondentes indicaes bibliogrficas, que considero essenciais para a compreenso da Administrao pblica e a gesto pblica na regio da Amaznia, especficamente no estado do Par: 1) Expem-se e analisam-se conceitos e categoras que configuram a Administrao pblica e a gesto pblica, e a anlise de aspectos concretos que configuram a gesto pblica atual. Centra-se nos fundamentos filosficos, sociolgicos e politolgicos que inspiram a Administrao pblica e a gesto pblica. 2) Apresentam-se os fundamentos e as escolas cientficas nas que se fundamenta a Nova Gesto Pblica (NGP) ou Administrao Pblica Gerencial como alternativas aos modelos tradicionais de gesto. Analisam-se as propostas e recomendaes da NGP que abarcam desde instrumentos at tecnologias

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3). Analisa-se o vnculo existente entre gesto pblica, conhecimento e informao, imprescindivel para monitorar resultados e impactos. A gesto pblica necessita de informao de qualidade. As organizaes tm de criar, e organizar esta informao, e saber gerir o conhecimento e a informao, como elemento essencial para a tomada de decises governamentais. Quanto ao item 1). Para a apresentao e reviso dos fundamentos filosficos, sociolgicos e politolgicos que inspiram a gesto pblica, necessrio em primeiro lugar, analisar a rea do conhecimento prpria, configurada por outras reas de conhecimento com teoras e conceitos provenientes basicamente da Cincia Poltica, Direito e Cincias Jurdicas, Economa e a Sociologia, pero tambin de la Administracion. necessrio especificar, quais com os aspectos a analisar e tratar, j que a gesto pblica faz parte da Cincia da Administrao Pblica, ao estar intimamente ligado com a reforma do Estado, o planejamento5, o institucionalismo e as polticas pblicas, pressupostos e condies (PAREJO ALONSO, 1999). Surge tambm o vnculo da gesto pblica com outras reas de investigao como com o capital social e a cultura organizativa (ECHEBARRIA, 2001), a informao (LARA; CAMARGO; ROCHA, 2002; MARCHIORI, 2002), ou a formao na anlise da demografa regional para os gestores pblicos (KONIN, 2005). A gesto pblica, esfera pblica e integrao regional (RAICHELIS; WANDERLEY, 2004). A gesto pblica est configurada por temas especficos como a gesto de recursos humanos, o controle das organizaes pblicas, a informao e comunicao, a reforma do setor pblico e privatizaes, entre outros, alm de conceitos como eficcia, eficincia, excelncia, accountability6, provenientes do setor privado. Normalmente se confundem as noes de Administrao com a de gesto. Na Administrao os fins so precisamente estabelecidos. Um bom administrador o que combina eficientemente os recursos preestabelecidos para alcanar os fins que lhe so dadas. Por outro lado, a gesto no inclui os fins, no se excluem a participao do gestor e dos empregados no estabelecimento das metas. Implica a pesquisa dos meios para alcanar os objetivos. Quanto ao tratamento dos funcionrios pblicos, as pessoas no so um recurso limitado ou esttico, os empregados ou funcionrios so um elemento central, j que as pessoas so o capital humano que compem e fazem as organizaes

Sobre as teorias de planejamento: VIDAL, Josep: Planejamento Territorial na Amaznia Oriental: de Modelos Tericos ao Diagnstico. Paper do NAEA, n. 252; Josep VIDAL. Planejamento Territorial na Amaznia Oriental: de Modelos Tericos ao Diagnstico. Paper do NAEA, n. 244. Sobre planejamento urbanstico municipal: SILVA, Afonso da, Dos Planos urbansticos municipais in: Direito Urbanistico Brasileiro, p. 120-160. 6 Em sua apreciao original diz respeito ao cumprimento de uma obrigao do funcionrio pblico de responsabilidade, seja a um organismo de controle, ao parlamento ou a sociedade mesmo, CLAD, 2000, p. 329.

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Quanto ao item 2). Ao tratar a gesto pblica no Brasil, acrescenta-se a dificuldade de analis-la especialmente no contexto do Estado do Par. A gesto pblica no Brasil adquire a importncia necessria para a modernizao do aparato estatal a partir da Constituio de 1988 e concretamente com o Ministro Bressa-Pereira, durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso. A cultura poltica e a cultura organizacional surgem como conceitos fundamentais na organizao e desenvolvimento da gesto pblica, ao ser esta tambm um produto da construo social. A partir destes conceitos e categorias, as investigaes sobre a gesto pblica, evidenciam aspectos especficos como a comunicao ou a governance (governabilidade), o que significa adotar uma srie de critrios que devero orientar os procedimentos administrativos e de gesto. Quanto ao item 3). Dispor de uma informao de qualidade imprescindivel para a tomada de decises governamentais. A gesto pblica necessita de informao de qualidade para otimizar os servios. A informao por si s pouco serve, mas se transforma em conhecimento. A gesto do conhecimento realizada por organizaes e sistemas, como o Servio de Informao do Estado (SIE) no Par. Contudo, a socializao da informao e o conhecimento no se propagam de igual forma no territrio, podendo-se criar ilhas de excelncia. Os desafios e possibilidades se analisam no Estado do Par. Neste texto no se pretende oferecer de forma programtica ou conclusiva solues aos problemas da Administrao pblica paraense. Como se ver nas linhas seguintes, no existe um critrio nico sobre o xito ou fracasso da implementao das reformas administrativas, dados os heterogneos pontos de vista sobre o tema. Aqui, levantam-se questes como quais so as consequncias das reformas administrativas para a tomada de decises? Ou, com a introduo de novos modelos de gesto o controle poltico aumenta ou disminui? Ou se as reformas esto voltadas para uma mesma direo ou pelo contrrio para diferentes direes? Pases com um extenso Estado como Sucia, mas com poucos habitantes, realizaram um tipo de reformas administrativas, que em outros pases como Estados Unidos fracassaram, pas com um Estado menor em comparao, mas com maior nmero de habitantes. Por estes motivos, talvez a reforma administrativa do Estado do Par, ter que tomar rumos prprios que possam dar respostas heterogeneidade rural e urbana da regio.

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PRIMEIRA PARTE BASES EPISTEMOLGICAS DA ADMINISTRAO E DA GESTO PBLICA 1. Conceitos da Administrao Pblica procedentes da gesto privada Muitos conceitos da gesto pblica se inspiram ou foram originalmente criados na gesto privada. As organizaes em geral, e as organizaes pblicas em particular, se encontram imersas em um meio de profundos desafios para os prximos anos. Mudanas constantes no entorno, evoluo tecnolgica, exigncias cada vez mais especficas por parte dos destinatrios ou usurios desses servios, assim como um contexto de recursos escassos e cada vez mais controlados, exigem mudanas significativas na forma de gerenciar as organizaes pblicas. Este tipo de organizao e o prprio Estado se encontram neste contexto de transformaes e exigncias. Em princpio foram as organizaes privadas as que introduziram os Modelos de Excelncia de Gesto (FQN) inserindo conceitos e prticas como a eficcia, a eficincia, a excelncia, ferramentas de avaliao, ferramentas de qualidade, indicadores. Segundo a Fundao Nacional da Qualidade7, as caractersticas principais do modelo FQN podem resumir-se em: Proporciona um referencial para a gesto de organizaes, na forma de um modelo completo e reconhecido mundialmente; atualizado anualmente com base em prticas de gesto de organizaes; direcionado aos resultados; No indica formas preestabelecidas de implementao; Promove o aprendizado organizacional; Enfatiza a integrao e o alinhamento sistmico; Permite um diagnstico objetivo e a medio do grau de maturidade da gesto. Os fundamentos da excelncia podem resumir-se em: pensamento sistmico, aprendizado organizacional, cultura de inovao, liderana e constncia de propsitos, orientao por processos e informaes, viso de futuro, gerao de valor, valorizao das pessoas, conhecimento sobre o cliente e o mercado, pensamento estratgico8, gesto estratgica9, gesto do conhecimento 10,
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Ver: Fundao Nacional da Qualidade. Introduo ao Modelo de Excelncia de Gesto. Cadernos de Excelncia, So Paulo, 2007. 8 Como pensamento estratgico se entende: e o que deve ser desenvolvido com criatividade pela liderana e seus principais colaboradores, quando buscam definir nveis de desempenho nunca antes alcanados pela fora de trabalho. Antecede um plano estratgico. 9 Gesto estratgica: ato de planejar, controlar e melhorar o nvel da organizao como um sistema.

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excelncia11, gesto por projetos e objetivos12, desenvolvimento de parcerias. As organizaes pblicas no atuam orientadas ao beneficio, uma vez que o fundamento como conhecimento sobre o cliente e o mercado se substitui pelo conhecimento sobre os destinatrios.

2. A gesto pblica Para compreender estas reas de conhecimento e conceitos, necessrio nos remetermos aos conceitos chave que configuram a Administrao pblica. Nas linhas seguintes, se expe de forma sucinta, aspectos conceituais referentes Administrao pblica, como o objeto de estudo no qual se inclui conceitos como as organizaes, a burocracia, assim como as contribuies das reas de conhecimento da sociologia e a sociologia poltica. Iniciaremos este ponto com o conceito de burocracia, como fundamento da Administrao pblica. O desenvolvimento da Administrao pblica se caracteriza pela mudana de estrutura na direo da burocracia moderna, definida pelo socilogo Max Weber como sentido tipo-ideal. A Administrao local no surge com a Revoluo Industrial, mas antes, com a sociedade feudal, como tem apontado Mayntz (1996 [1963] p. 20-21). Antes de seguir, considero necessrio esclarecer o que se entende por burocracia. Max Weber foi possivelmente o primeiro cientista social que se interessou pelo fenmeno da burocracia. Para Weber, a causa do progresso da organizao burocrtica foi sempre a superioridade puramente tcnica sobre qualquer outra forma de organizao (1974, p. 249). Preciso, velocidade, clareza, conhecimento dos arquivos, continuidade, discrio, unidade, subordinao rigorosa, reduo do atrito e dos custos de material e pessoal so levados ao ponto timo na administrao rigorosamente burocrtica, especialmente em sua forma monocrtica (ibid., p. 249). A burocracia moderna se caracteriza no somente pela forma como se recrutam os funcionrios, e pela relao que estes se encontram, seno como Max Weber j apontara, pela configurao interna, entendida esta como a escala dos cargos, que forma um sistema de hierarquizao, de controle e de fiscalizao; tambm a competncia dos cargos, o estabelecimento de obrigaes especficas, as faculdades de comando e as sanes permitidas para cada emprego (ibid., p. 21). Tambm necessrio que as tarefas e atividades administrativas sejam exercidas por um sistema de regras impessoais e fixas. As condies da burocracia moderna descrita por Weber,
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Gesto do conhecimento: ato de planejar, controlar e melhorar o acervo de conhecimento que se dispe. 11 Excelncia: estado que se alcana quando se simultaneamente eficaz e eficiente. 12 Objetivo: estado desejado no futuro.

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no explica e descreve os processos que ocorrem em um departamento. Max Weber ressalta as caractersticas da burocracia, enfatizando sua relevncia para o funcionamento das organizaes. Segundo o Dicionrio Enciclopdico de Sociologia (Hillmann; Guiu; Vidal, 2000, p. 93, a partir de agora, DES), se entende por burocracia: grupo de pessoas (funcionrios) dentro de um sistema hierrquico com chefes e subordinados no plano poltico e social, ou ainda o poder criado por este grupo ou setor, ou mesmo o poder que serve de meio de dominao (a Administrao) e de legitimao. A partir da perspectiva da sociologia das organizaes (MAYNTZ, 1963), a burocracia compreendida como um sistema ordenado de subordinao (hierarquia) de autoridades, cargos pblicos; a delimitao exata e a coordenao das atividades, funes, responsabilidades e competncias; seleo de funcionrios segundo sua qualificao; a atividade profissional e a ascenso regulamentada nas carreiras; o salrio fixo, que em princpio no est relacionado diretamente com o rendimento; colocar por escrito todos os registros mediante a manuteno de atas e a coleta de dados13. A Sociologia poltica, (DOWSE; HUGHES, 1993) focaliza os problemas da burocracia a partir do prisma de um mbito de ao estatal cada vez mais extenso (como varivel independente), das responsabilidades, das obrigaes e benefcios do estado. Ressalta tambm as estruturas de um aparato administrativo que se desenvolvam em consonncia com as transformaes, e em relao com a anlise estrutural de associaes, partidos, sindicatos e outras organizaes polticas. A partir desta varivel, no apenas se analisam as conseqncias a influncia de um rgo executivo burocraticamente estruturado (Administrao pblica) e orientado formao poltica e ao processo de decises, seno tambm - sob o postulado do controle democrtico da direo organizativa - as causas e os resultados das ideologias burocrticas das organizaes polticas ativas. Estudos e prticas mais recentes (REZENDE, 2002; BRESSER-PEREIRA, 1998, 2001) analisam as possibilidades de desburocratizao nas administraes pblicas. Historicamente, evidente que a burocracia impulsionou e instituiu a igualdade e a universalidade dos servios, ademais da regularidade e a estabilidade na prestao dos servios pblicos. Com o passar dos anos, cresceram as demandas dos cidados, exigindo no apenas que certas demandas fossem
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At poucos anos atrs se colocava de a superioridade tcnica e a indispensabilidade da burocracia para a organizao e a Admnistrao das estruturas pblicas estatais, industriais, etc., nas quais se aludia preciso, objetividade, continuidade, disciplina, seguridade e previsibilidade do rendimento oferecido por estas. Levando-se em considerao o resultado da investigao sobre a conexo e a influncia mtua das relaes sociais formais e informais na organizao, e considerando o rendimento requerido das adaptaes externas das organizaes de uma sociedade industrial dinmica, a eficincia da estabilidade burocrtica se pode apreciar de forma escptica. (DES, p. 93).

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cobertas satisfatoriamente, mas que estas fossem de forma mais eficiente e eficaz possvel. A partir da perspectiva da gesto pblica, esta deve ter como foco central a gesto e especificamente, a gesto do pblico para o cidado, podendo ser caracterizada como o conjunto de decises dirigidas a motivar e coordenar as pessoas para alcanar metas individuais e coletivas (ALBI, 1997, p. 19; OLIAS, 2001, p. 3). Surge a necessidade de diferenciar entre o pblico e o privado, sendo o pblico o objetivo e a motivao de como os aspectos pblicos afetam por sua vez s organizaes. Este aspecto constitui o problema central da teoria da gesto pblica. Olas (2001, p. 13) refere-se claramente como: O dilema central da gesto pblica , em efeito, o que de pblico h nessa gesto ou como o pblico pode ser gestado em condies de eficincia e eficcia, se no melhores, ao menos to boas como as do mercado.

3. A Administrao pblica Iniciarei este item com a pergunta: o que compreende a Administrao pblica? Uma primera definicin sobre administrao es: o conjunto de orgos institudos para a consecuo concreta dos objetivo s do governo, em sentido formal, e a atividade pblica (servio pblico), em sentido material (CHIAVENATO, 2008, p. 27; 2003). O conceito de Administrao pblica faz referncia a um conjunto de organizaes, de associaes concretas que configuram os poderes pblicos sob a direo governamental que lhe corresponda. No existe uma administrao pblica, mas pluralidade de Administraes, tantas como centros e instncias de poder pblico existam em uma sociedade determinada (RAMI, p.270)14. Em todos los casos los autores coinciden em que se trata da Ciencia da Administrao (OMAR, 1990). possvel afirmar que as Administraes pblicas, so estruturas democrticas que tem dotado os cidados em seu conjunto para garantir a coeso social, e promover o desenvolvimento dos cidados. Tm a funo de desenvolver a capacidade dos cidados para que estes possam empreender a ao coletiva, a gesto de espaos e atividades, e contribuir soluo de suas demandas e necessidades. Outra funo das administraes a de consensuar e harmonizar diversas iniciativas sociais, garantindo a participao, transparncia de projetos e dos recursos pblicos.

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Como bibliografa bsica ver: J. Wilson GRANJEIRO, Administrao Pblica. Braslia: VESTCON, 2003. LIMA, Paulo Daniel Barreto. A Excelncia em Gesto Pblica: Atrajetria e a Estratgia do GESPBLICA. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007. Jos MATIAS-PEREIRA, Manual de Gesto Publica Contempornea. So Paulo: Atlas, 2007.

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Carlos Vaz, em Como incorporar a transparncia em um modelo de gesto municipal? (2000), prope como medidas para aumentar a transparncia: 1. Democratizao da gesto das polticas pblicas. 2. Conselhos municipais; 3. Descentralizao; 4. Avaliao pblica da gesto; 5. Ouvidoria pblica; 6. Modernizao de processos administrativos; 7. Sistemas de atendimento ao cidado; 8. Simplificao do oramento; 9. Fornecimento de informaes para a sociedade civil; 10. Uso da tecnologia da informao. As administraes devem tambm garantir o princpio de subsidiaridade, ou seja, assumir que todo tipo de problema ou poltica que pode ser auto determinado no nvel mais baixo e isolando ao cidado, no deve gerenciar a um nvel superior. Nesta escala de novas demandas, de conhecimento dos problemas que mais preocupam aos cidados, de conhecimento da realidade social mais prxima, a Administrao pblica local municipal a que se ocupa um lugar privilegiado, por estar mais prximo vida cotidiana dos cidados e em conseqncia para oferecer as solues em forma de polticas pblicas mais adaptadas a sua rea de interveno. Enquanto, a maioria dos especialistas, assessores de polticas pblicas, e mesmo os polticos, concordam com o anteriormente afirmado, a realidade social muito diferente. Freqentemente, as contribuies e reclamaes dos cidados no encontram eco nas administraes, por causas que podem ser desde o excesso de regulaes rgidas ou inadequadas at resistncias corporativistas e a burocracia. Em todo caso, a administrao assume o princpio de subordinao, a saber, a estratgia de instrumentalizar as iniciativas e organizaes sociais em uma estratgia inversa subsidiaridade. O que podem assumir as administraes pblicas, no devem ser competncia nem delegado s organizaes sociais. O resultado um medo e rejeio crticas, e a crena de que delegar supe perda de protagonismo poltico. Significa em outras palavras, o desconhecimento da realidade associativa e uma cultura patrimonialista da gesto do pblico. As tcnicas de gesto na Administrao pblica procedem das cincias de gesto e do management. O management, sempre tem estado vinculado ao mundo da gesto da empresa privada, e tem como objetivos incrementar o rendimento das organizaes, especialmente no mbito econmico. Durante dcadas, a Administrao pblica tem estado alheia s mudanas externas e competncia externa. To somente, nos ltimos anos, tem comeado a considerar a aplicao das tcnicas do management, ao ser a

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Administrao, a primeira interessada na melhora dos servios que se oferecem sociedade, de tal forma que as Administraes pblicas se tem convertido em quase empresas de servios (SUAREZ, 2007, p. 3), baseadas no enfoque de uma eficiente prestao dos mesmos, adquirindo com isso novas funes. Allison (1983) distingue entre estas as seguintes: A gesto estratgica. O estabelecimento de objetivos e prioridades flexveis para adaptar-se a um ambiente em constante transformao. A gesto dos componentes internos, dirigida aos recursos humanos e tambm aos financeiros, introduzindo o controle das metas e dos resultados. Gesto de componentes externos refere-se ao trato e cooperao com unidades externas Administrao pblica.

Todos estes preceitos conduzem necessidade de introduzir um novo enfoque da gesto pblica. A gesto pblica (segundo ALBI et. al.,1997) substancialmente gesto, com um conjunto de regras destinadas tomada de decises. Tambm pblica, porque persegue metas coletivas. Esta gesto pblica se desenvolve em marcos externos e internos, que implicam: Mudanas da cultura organizativa, destinadas obteno de resultados nos nveis econmico, de eficcia e de eficincia. Reconhecimento, legitimidade da funo gerencial administrativa, entendida como um instrumento ao servio do governo democrtico. Novo conceito de controle, entendido como atividade diretiva com a finalidade de contribuir obteno dos objetivos propostos. Novos recursos de gesto, tais como programas de modernizao tcnica, pondo nfase no carter gerencial. Obteno de qualidade nas Administraes pblicas, significa centrar-se na qualidade dos bens e servios proporcionados e os produtos oferecidos aos cidados.

4. O controle da Administrao pblica A Administrao pblica como todo rgo em uma democracia est submetida ao controle e fiscalizao por parte do Poder Judicirio. Em forma de sntese, os princpios em que se fundamentam a Administrao pblica so: legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade, finalidade pblica, motivao, e em determinadas circunstncias, o mrito, que se refere aos aspectos discricionrios da atuao da administrao. A Administrao pblica est tambm sujeta ao controle por parte do Poder Legislativo e do Poder Judicirio, adems possui mecanismos internos para exercer controle sobre a ao e os atores da Administrao.

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O controle da Administrao pblica, tem lugar quando os rgos so as Corregedorias , os rgos que exercem o controle interno, atravs de processo Adminsitrativo legal. O poder fiscalizador exercido pelas Corregedorias, tambm utilizado como um instrumento para prevenir, identificar, e oferecer solues s anomalias administrativas detectadas, adems de ser identificador tambm da eficcia do Servio Pblico (Defensoria Pblica do Estado do Par, Relatrio Correicional, 2004; 2005). Entre as funes das Corregedorias: Identificar os procedimentos utilizados internamente e externamente avali-los. Trabalhar em aes conjuntas no intuito de melhoras (Objetivos, p. s.n.). Alm de ser uma atribuio do Estado, o cidado, participa na defesa dos interesses individuais e coletivos atravs do controle popular, sendo um dos meios mais eficazes. Compreende a Fiscalizao e a Correio das aes legais ou abusivas por parte do Estado.

5. Anlise sistmica de funcionamento da Administrao pblica Para avaliar como os sistemas administrativos se estruturam, e analisar que mecanismos so necessrios para que funcionem da melhor forma possvel, a partir das reas de conhecimento diferentes como a sociologia e as matemticas se tem convergido na anlise sistmica. Como elemento introdutrio para compreender a teoria de sistemas, considero necessrio mencionar que as origens da anlise sistmica se devem ao matemtico estadounidense Norbert Wiener (1894-1964) e sua teoria da ciberntica. Wiener, define a ciberntica como o estudo da regulao e o controle de sistemas. Compreende as teorias sobre as possibilidades de funcionamento dos sistemas de informao fazendo abstrao de particularidades especiais fsicas, fisiolgicas, psicolgicas ou sociais , e dando nfase na natureza do feedback. Tambm esta cincia trata dos mtodos pelos quais os sistemas utilizam seus prprios outputs para realizar os ajustes estruturais necessrios. Contudo, o especialista em investigao operacional e ciberntica Stafford Beer (1926-2002)15, realizou uma adaptao da ciberntica para a Administrao. Segundo Beer, muitos dos problemas que aparecem nas empresas e nas organizaes surgem a partir da falta de compreenso sobre o funcionamento dos sistemas. O problema central, saber como se criam os sistemas dentro das organizaes. A melhor forma de compreender como funciona uma organizao reside em ignorar o organograma oficial, posto que somente reflete como em teoria devem acontecer, sendo por isso, mais importante o mapear como as partes da organizao realmente funcionam.

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Acuo el trmino: Cybernetics Society.

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Um impulso decisivo na ciberntica foi dado por Ludwig von Bertalanffy (19011972), ao sentar as bases da teoria geral de sistemas. Segundo Bertalanffy, la teoria geral de sistema interdisciplinar, j que pode ser utilizada para analisar diversos fenmenos em diferentes reas da investigao cientfica. Esta teoria tem a possibilidade de identificar propiedades e princpios e as caractersticas dos sistemas em geral, independentemente de suas partes ou elementos constituintes e das relaes entre eles. Existem certos modelos de sistemas, que independentemente de sua especificidade, se podem aplicar a qualquer rea do conhecimento. Sistema pode ser definido como: um conjunto de elementos em interao e intercmbio com o meio ambiente (LITTLEJOHN, 1989), e acrescenta, um sistema pode ser definido como um conjunto de objetos ou entidades que se inter-relacionam mutuamente para formar um todo nico 16. Um sistema pode ser definido por seus componentes, ao estar dotado de um nvel consciente de integrao e coeso na relao de seus elementos entre eles (estrutura), de uma delimitao do sistema referente a outros sistemas, a saber, concernente ao ambiente, de uma ordenao consciente nas relaes com outros sistemas e de uma regularidade e continuidade consciente nas relaes entre os elementos do sistema. A orientao constitui outro aspecto para sua definio. Segundo o DES (p.822) um sistema: se orienta anlise das influncias recprocas entre acciones relacionadas (interdependentes) de varios individuos, grupos u organizaes. Um sistema possui uma certa dimenso de integrao e termina na relao de seus elementos entre si. Na teoria de sistemas aparecem dois conceitos chave, como caractersticas necessrias, para compreender a Administrao: o funcionalismo e o holismo. O funcionalismo. O trmino no enfatiza os sistemas de relaes e a unificao das partes dos subsistemas num todo funcional. Referente ao holismo, se baseia na concepo de que todos os sistemas esto compostos de subsistemas e seus elementos em constante interrelao. Um passo decisivo na comprenso da sociedade e em concreto da Administrao desde esta perspectiva provm do socilogo alemo Niklas Luhmann (1927-1998) e a denominada Teoria Geral de Sistemas17 (TGS). Segundo os fundamentos da TGS, um sistema no se analisa isoladamente a partir do rendimento funcional dos elementos que compe o sistema para mantlo, tais como a estabilizao e a reproduo, seno um sistema depende basicamente da funo de diferenciao do sistema em elementos.

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Stephen W. LITTLEJOHN, Theories of Human Communication (2 Edicin). Belmont,

California, U.S.A., Wadsworth Publishing Company, 1983. Publicao no Brasil: Fundamentos tericos da comunicao humana. Ro de Janeiro: Guanabara, 1989. Disponvel em: http://www.razonypalabra.org.mx/N/n64/actual/mrgarza.html 17 A teoria de sistemas se desenvolve a partir da teoria estructural funcional, DES, p.970-71.

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A TGS se baseia na seleo de possibilidades do mundo exterior entorno nos sistemas se constroem umas diferenas internas e externas, sem as quais as aes humanas no seriam possveis. Esta reduo da complexidade externa do mundo a um formato que garanta a experincia, as decises e as aes, se produz na formao de todos os sistemas sociais, j so sociedades ou susbistemas como o educativo ou o poltico. A formao de sistemas, por tanto, significa manter uma deciso com sentido ante um ambiente complexo e cada vez mais em transformao, no caso da administrao pblica com demandas por parte da populao cada vez mais especficas e exigentes, e manter de forma relativamente simples e constante uma ordem das aes frente ao ambiente. Na Administrao pblica significa oferecer uma srie de servios com linhas claras de atuao. A teoria de sistemas investiga os processos de seleo e deciso, assim como o programa de objetivos que pe a um sistema dentro dos limites de sua autonomia para reduzir a complexidade do ambiente e para conseguir que se mantenha dentro do mundo real18. A diferena do funcionalismo, a TGS interpreta o sistema no somente como um conjunto que unifica as partes, seno que, o sistema, se entende paralelamente, ao tematiz-lo com o ambiente externo. Por tanto, o sistema se conceitualiza como uma identidade que se mantm em um ambiente complexo e transformvel mediante a estabilizao da diferenciao interna/externa. Um sistema surge a partir da construo de limites e da constituio da diferena entre interior e exterior, e por meio de mbitos de diferentes graus de complexidade, os quais se conseguem a partir da denominada reduo da complexidade.

2. Modelos de gesto pblica


2.1 . Crise da Administrao pblica burocrtica e a necessidade de

empreender reformas A crise em que se manifesta a Administrao pblica, um reflexo da prpria crise do Estado e dos mbitos de atuao deste. No somente os cidados reclamam de filas, lentido, burocracia intil, informao incompleta ou errada dada por alguns servidores pblicos, mas que nos diversos nveis das Administraes j so municipais, estaduais ou federais-, a gesto pblica, os prprios diretores e gerentes se encontram imersos em um ambiente cada vez mais complexo. Por um lado, devido s demandas cada vez mais heterogneas e complexas que a sociedade e os cidados transmitem aos
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Mediante a incluso de novas evolues da teoria de sistemas geral, Luhmann contribuiu ao desenvolvimento da teora de sistemas autorreferenciais, em que leva em conta especialmente o conceito de autopoese, supondo uma mudana de paradigma.

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governos e s organizaes: a insegurana e o risco econmico global, a crise do sistema educacional, a insegurana nas ruas e a violncia crescente, a violncia descontrolada nas grandes e pequenas cidades, a falta de empregos e moradias dignas, o constante aumento da violncia domstica e contra as crianas, falta de perspectivas para os jovens, problemas urgentes derivados das mudanas climticas e os desastres naturais como as chuvas torrenciais, inundaes nas ruas e conjuntos. Apesar das intenes, se trata de um conjunto de problemas que no so resolvidos nem de forma individual e nem de forma coletiva. Nem o mercado e as pretendidas vantagens do sistema de livre mercado pode resolv-los. Por outro lado, esta complexidade dos problemas se move para os sistemas de produo de respostas como so as Administraes pblicas. Na primeira dcada do sculo XXI, as respostas das administraes - que anteriormente eram de carter de especialistas no tema - so insuficientes, pois necessrio um tipo de saber tcnico-cientfico para poder dar respostas. Dada a complexidade das sociedades e dos problemas atuais, necessrio interagir com novos conceitos contingncia. A formulao do mesmo diagnstico no est clara, posto que a definio do problema depende das diferentes perspectivas, leituras da realidade e valores que concorrem (LONGO, 2008, p.16). Esta situao faz necessrio recorrer a novas formas de aprendizagem obrigando e direcionando os agentes pblicos administraes a assumir enfoques mais modestos, baseados no ensaio e na retificao (ibid., p. 16). A necessidade de resolver e afrontar a complexidade, requer a atuao coordenada e modificada de diversos agentes dando lugar a formas e agrupamentos de trabalhos mais amplos e imprecisos. O surgimento de redes corresponde a esta lgica de trabalho, para a resoluo destas exigncias em ambientes imprecisos. Contudo, como aponta Longo (ibid., p.17), a coordenao em rede est, todavia, longe de estar otimizada: todavia estamos longe de contar com guias e regras de boas prticas que permitam orientar de forma prescritiva a melhora da atuao neste campo particularmente complexo. Frente a esta situao de complexidade, a gesto pblica e os gestores se encontram confrontados com estruturas e aparatos administrativos que seguem correspondendo em grande medida a antigas formas de trabalhar e produzir servios velho paradigma burocrtico. Apesar da massiva incorporao de novas tecnologias da informao (TI) e da aparente modernizao causada por este fato, a maioria das organizaes pblicas seguem mantendo as antigas formas de burocracia tais como: unidade de mando, segmentao interna de base funcional, controles primrios sobre procedimentos, centralizao dos sistemas de tomada de decises, entre outros. (Ibid.,p. 18).

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Quadro 1. Dilemas na implementao de reformas administrativas

NATUREZA DA AUTORES MECANISMO CAUSAL EXPLICAO


Ambientes CAIDEN institucionalizad (1999) os Ondas de reformas Light (1997) Instituies inibem reformas

EXPLICAO
Reformas so implementadas em ambientes altamente institucionalizados, e por tal razo, elas elevam muito tempo e apresentam muito pouco resultados Reformas geram mais reformas. Quanto mais a Administrao publica e reformada mias o Congresso pensam que ela precisa ser reformada Reformas representam um conflito permanente de valores de com o organizar a administrao publica Quando as reformas so iniciadas, outro conjunto de foras passa a operar + retornar para o status quo Reformas no conseguem fazer com que os atores estratgicos mantenham ateno nas reformas Reformas tendem a desencadear foras centrpetas e centrifugas que tornam complexa a sua implementao Reformas geram incertezas e demandam mais coordenao e controle

Reformas criam conseqncias antecipadas Competio idias conflitantes Valores conflitantes acerca de como reformar cria necessidades de mais reformas Presses do ambiente externo inibe a reforma Reformas no mantm ateno dos atores estratgicos Reformas criam contradies, ambigidades e incerteza Dificuldade de absorver a incerteza produz problemas de implementao

Valores conflitantes

Kaufman (1971)

Conflito estrutural Ateno atores estratgicos Condies, ambigidade, incerteza Absoro da incerteza

Coe (1997)

March et. Al (1993) Peters (1996); Olsen Desveaux (1994)

Fonte: adaptado de Cuhna Rezende, p.127, 2002.

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2.2. Modelos de management pblico A idia de management19, consiste na aplicao dos sistemas prprios da empresa privada (DRUCKER, 1975; 1977). Com o surgimento do management pblico, o setor pblico assume os princpios de marketing igualmente procedentes do setor privado ao setor pblico. evidente que a lgica da administrao pblica e o marketing so opostos. A administrao pblica normativa e leva consigo a idia do bem pblico. Baseia-se na tica e busca a satisfao do interesse comum. Representa o Estado e tem responsabilidades a longo prazo. Por outro lado, o marketing est dirigido ao mercado, com objetivos a curto prazo, alm de procurar satisfazer o bem-estar individual e ser oportunista. O management pblico consiste em uma multidisciplina, a partir de um amplo e extenso conhecimento e orientado ao. Trata-se de um tipo de conhecimento orientado ao saber-fazer, j que seu objetivo melhorar as habilidades de gesto dos administradores. Este tipo de management o de gesto consiste em um novo tipo de gerncia do Estado. A introduo paulatina comporta uma nova forma de pensar as tarefas do Estado e as responsabilidades das organizaes e instituies, e em conseqncia dos indivduos. O objetivo a racionalidade do trabalho administrativo para eliminar as estruturas suprfluas, os postos de trabalho pouco efetivos, e a superao dos nveis operativos. Neste novo tipo de gerncia - o management pblico - o administrador se converte em um gestor de programas, cuja funo o contato direto com o pblico. A idia de modelo inelegvel a partir de estruturas simblicas, conformadas por smbolos a diferentes nveis (adequados em graus), e como esto distribudos hierarquicamente, e parte de uma realidade administrativa prtica que se deseja transformar ou modificar. Um modelo uma construo racional, cuja funo principal a de refletir com a mxima aproximao uma realidade, e consiste em um conjunto de regras, disposies e smbolos operativos. Quando se deseja transformar uma organizao, necessrio em primeiro lugar conhec-la, posto que conhecer sempre quer dizer omitir e selecionar (DEUTSCH, 1969). Durante os ltimos anos, especialistas em administrao pblica tem visualizado a quebra de confiana na ao de diversos governos, na burocracia e nas administraes pblicas, de tal forma que alguns estudiosos tem indicado inclusive uma crise de governana pblica. Aparece pois um problema na administrao pblica no momento de implementar de forma eficaz e eficiente os programas. Um modelo de gerncia eficaz, significa fazer implementar os propsitos governamentais. Eliminando a desconexo e disfunes entre princpios e resultados, caracterstica do modelo burocrtico.
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A palavra management no contexto deste texto, tem sua origem mais recente na terminologia anglosaxnica, que se traduz como administrao, gesto, ou gerncia empresarial.

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A superao deste modelo supe a implementao de um modelo em estreita conexo entre as aes iniciadas e a implementao. O modelo burocrtico tradicional est superado e o governo federal est impulsionando radicalmente a Administrao pblica. Alves Prates em A Necessidade da Transformao Gerencial 20 (p.21) indica: No se trata de reformar, modernizar ou aprimorar. A palavra transformar. Queremos um novo Estado que sirva de forma efetiva ao cidado ao desenvolvimento do Pas. A partir de diversos estudos empricos (Escola Nacional Administrao Publica, no Brasil, Fundao Getulio Vargas, Escola Superior de Administrao de Empresas, em Barcelona ESADE, a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), e experincias em municpios se tem constatado e posteriormente desenvolvido uma srie de modelos de management pblico, que podem sintetizar-se basicamente em trs: Modelo burocrtico tradicional, gerencial e de gerncia. Modelo burocrtico tradicional. Neste modelo, tanto os polticos, como o administrador e os produtores se encontram em um mesmo nvel. Modelo gerencial eficientista. Tomando como referncia o modelo anterior, se estabelece uma clara hierarquia estabelecida a partir dos polticos, para seguidamente acompanhar nos diretores e finalmente nos produtores. Modelo de gerncia pblica. Os gerentes e diretores constituem o nexo entre as diretrizes polticas, os produtores de servios e os usurios ou clientes.

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Administrao Federal. Revista do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto n 2 julho-agosto/99.

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Fig. 1. Modelos de management na Administrao pblica

Modelo burocrtico
politicos adminsitrador produtores

Modelo gerencial eficientista


politicos administrador produtores

Modelo de gerencia pblica


politicos

diretivos
Usuarios e clientes

produtores

Fonte: Adaptado de Richards, 1995

Contudo, a introduo do modelo de gerncia pblica no uma vontade sbita e sem conflitos. As caractersticas da organizao pblica que dificultam a sua mudana so as seguintes (CARBONE, 2000): - Burocratismo. Excessivo controle de procedimentos, gerando uma administrao engessada, complicada e desfocada das necessidades do pas e do contribuinte. - Autoritarismo/centralizao. Excessiva verticalizao da estrutura hierrquica e centralizao do processo decisrio. - Averso aos empreendedores. Ausncia de comportamento empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produo vigente; - Paternalismo. Alto controle da movimentao de pessoal e da distribuio de empregos, cargos e comisses, dentro da lgica dos interesses polticos dominantes. - Levar vantagem. Punio daqueles indivduos que querem atravs do seu cargo obter vantagens dos negcios do Estado. - Reformismo. Desconsiderao dos avanos conquistados, descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiana

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generalizada. Corporativismo como obstculo mudana e mecanismo de proteo tecnocracia. Um ponto fundamental ao planejamento e gesto pblica, levantado por Martelane (1991), a presena de dois corpos funcionais com caractersticas nitidamente distintas: um permanente e outro no-permanente. O corpo permanente formado pelos trabalhadores de carreira, cujos objetivos e cultura foram formados no seio da organizao, e o no-permanente composto por administradores polticos que seguem objetivos externos e mais amplos aos da organizao. No ltimo quarto de sculo, tem aparecido numerosos estudos e escolas que propem diferentes modelos de gesto e projeto. Destacam basicamente duas correntes: a inspirada na escola norte americana e outra inspirada na escola britnica. A escola norte americana est representada por autores como Pzeworski e Stokes (1996) e Ingraham, a qual tem coordenado o estudo Goverment Performance Project (GPP). Segundo o modelo proposto, a capacidade de management, se baseia em quatro pilares ou subsistemas: a gesto financeira, a gesto de recursos humanos, a gesto de capital e a gesto de tecnologia da informao. A gesto destes subsistemas estaria orientada a resultados, apresentando de forma transversal o lder como condutor (leadeship al driver), e a informao como nexo e/ou link (Information as connector). Neste projeto, os aspectos culturais e cognitivos ficam relegados a um segundo plano. Por outro lado, a corrente britnica e europia em geral destaca como aspectos decisivos no projeto e desenvolvimento de novos modelos de gesto, os aspectos relacionados com a antropologia cultural e os aspectos cognitivos da gesto (HOFSTEDE, 1999). A partir desta introduo sobre a administrao pblica e a gesto pblica, possvel identificar as grandes caractersticas das diversas correntes ou escolas que aparecem com maior ou menor intensidade, uma srie de conceitos como aspectos culturais, antropolgicos, cognitivos, que so resultados de diferentes processos histricos, nacionais e regionais, e que portanto, variam de pas a pas. Para a pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal, os marcos tericos e os conceitos empregados nas diversas escolas constituem um elemento central para analisar os aspectos que podem inspirar a investigao nos municpios brasileiros e os aspectos que to somente so possveis aplicar, nos pases onde foram realizados, por vrios motivos. Em primeiro lugar, com as escolas, se trata de marcos tericos desenvolvidos nas democracias europias ou nos Estados Unidos e portanto, indiferente ao desenvolvimento histrico brasileiro. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) de alguns municpios do Par, muito diferente dos municpios de outros

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pases. Em segundo lugar, aspectos culturais e cognitivos so variveis essenciais para compreender o xito ou fracasso de uma reforma administrativa e de management, no caso da investigao a nvel municipal. Em terceiro lugar, a pesquisa que se realiza no Brasil, compreende regies e estados com desenvolvimentos histricos diferentes. Devido a causas de carter histrico, social, econmico e poltico, os temas administrao e gesto na Amaznia oriental (estado do Par) exigem um estudo especfico. Diversos autores da escola europia apontam que a implementao de uma gesto pblica tem lugar a partir de trs fases diferenciadas: diagnstico, planejamento e desenvolvimento. Diagnstico. importante para definir melhor os problemas que afetam aos governos. Um bom diagnstico um requisito para comear qualquer reforma. Os grandes desafios no se podem diagnosticar atravs da perspectiva de um s indivduo ou uma s organizao. Quando existem mltiplos interesses em jogo se requer um processo coletivo e poltico para chegar a um consenso, tanto sobre a natureza do problema como suas possveis solues. Planejamento. importante para o momento de reformar sistemas complexos de organizaes interdependentes como so as administraes pblicas. Planejamento que aporta as tcnicas de gesto empresarial tem uma utilidade restringida para modernizar a administrao pblica, posto que precisa de capacidade de elaborar solues aos problemas pblicos com a profundidade necessria. Desenvolvimento. A reforma do Estado, no linear e, portanto, no implica trocar o modelo A pelo modelo B, da noite para o dia. Trata-se de um processo de adaptao e aprendizagem coletivo que nunca deveria chegar ao ponto final. As formas de gerenciar o pblico tem que evoluir a medida que vo mudando os problemas pblicos.

2.3. Gesto pblica no Brasil No Brasil, como em outros paises da Amrica Latina, os primeiros passos para uma gesto pblica moderna, se realizaram a partir do processo de democratizao legitimado atravs da Constituio de 1988. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, no artigo 37, seo I: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiencia. Esta caracterizao implica uma estrutura especial de Estado, na qual a gesto pblica orientada a resultados representa a base para a realizao dos propsitos de desenvolvimento dos municpios, departamentos e a Nao, em

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seu conjunto. No que concerne organizao do Estado, cap. 1, da organizao poltico-administrativa art. 18: A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. No captulo se destaca a importncia da autonomia municipal, sendo mais profunda, e com isso tendo que assumir mais responsabilidades, que em outras democracias ocidentais. A burocracia do Estado, no ficou margem deste processo, obrigou a construir e conceber a reforma administrativa como uma reforma poltica, na qual os cidados atuam como um ator poltico chave. As propostas de modernizao da Administrao pblica vieram confrontadas com questes a resolver, a saber: Como obter o controle da sociedade civil sobre a Administrao pblica e o servio pblico? Que mudanas so necessrias para que os funcionrios do estado e as correspondentes agncias realizem suas funes de forma mais autnoma no administrativo e de forma mais tica e responsvel no poltico? Como motivar a ao dos funcionrios, para defender o patrimnio pblico frente ao avano de ideologias neoliberais que priorizam os interesses do setor privado? Durante a dcada dos anos 90, sob a direo e o impulso do ento Ministro Bresser-Pereira, foram implementadas uma srie de reformas com o objetivo de modernizar o aparato estatal, dando nfase na qualidade dos servios e a reduo dos custos. Durante este processo, teve lugar uma mudana ao passar de uma administrao burocrtica, focalizada nos processos para uma administrao do tipo gerencial21, focalizada nos resultados com o objetivo de melhorar o servio pblico (BRESSER-PEREIRA, 1996, 1999). Especialmente durante o perodo compreendido entre 1995 e 2002, o Poder Executivo Federal, incentivou uma srie de medidas, entre as quais se pode identificar seis trajetrias de polticas de gesto pblica: reforma institucional (reestruturao de ministrios, melhoria de gesto e implantao de modelos institucionais tais como Organizaes Sociais e Agncias Executivas); gesto de atividades de suporte (Recursos Humanos e Tecnologia da Informao); gesto estratgica (Eixos de Desenvolvimento e Plano Plurianual); aparato regulatrio (construo de instituies regulatrias); gesto social (mobilizao, capacitao e modelos de parceria com o Terceiro setor); e gesto fiscal (oramento, privatizao, renegociao da dvida dos estados e Lei de Responsabilidade Fiscal), e os modelos gerenciais.

21

Muitos conceitos da gerncia pblica se inspiraram ou foram originalmente criados na gesto privada tais como: EFICCIA, EFICINCIA,GESTO ESTRATGICA, EXCELNCIA, FERRAMENTAS DE AVALIAO, FERRAMENTAS DE QUALIDADE, INDICADOR, OBJETIVO, PENSAMENTO ESTRATGICO.

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Ao tratar-se de medidas federais, tiveram uma repercurso direta na regio da Amaznia. Contudo, devido peculiar condio histrica, social e poltica desta regio, a implementao efetiva destas trajetrias se traduz, apenas, em intenes sobre o papel. Esta regio pode ser caracterizada pelo baixo nvel de institucionalidade ou frgil institucionalidade, segundo os parmetros de institucionalidade frgil descritos por diversos especialistas (TORRES, 2004, p. 45), aparecendo em maior ou em menor intensidade conforme se trate de reas urbanas ou rurais, no grau de racionalidade no poder e execuo de polticas. Historicamente, o Estado brasileiro tem se caracterizado por sua ausncia na regio, criando-se to somente instituies de orientao desenvolvimentista que permitiam gesto burocrtica a partir de outros centros do pas e correspondendo a um conjunto de agentes sociais e a uns interesses relativamente alheios aos interesses sociais da Amaznia (CASTRO e HEBETTE, 1989; CASTRO, MOURA e S MARIA, 1995; BECKER, 2005, entre outros). Dado que o objetivo deste estudo a Administrao pblica atual, no se discutir em profundidade os antecendentes histricos anteriores Constituio de 1988 e o processo de reforma e contra-reforma da Administrao pblica dos anos 9022. Durante esta dcada e sob a direo e o impulso do ento Ministro Bresser-Pereira e a partir do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), foram implementadas uma srie de reformas com o objetivo de modernizar o aparato estatal, dando nfase na qualidade dos servios e a reduo dos custos. Durante este processo, teve lugar uma alterao ao passar de uma administrao burocrtica, focalizada nos processos para uma administrao do tipo gerencial, focalizada nos resultados com o objetivo de melhor o servio pblico. Durante o perodo compreendido entre 1985 a 1995, se passa de um tipo de estado democrtico a um gerencial (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 222). Segundo o Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica la

Reestruturao e Qualidade para o Poder Executivo Federal, tem como objetivo (1997, p. 24):
Orientar e coordenar a implantao de projetos de Reestruturao e Qualidade nos rgos e entidades do Poder Executivo Federal, compatibilizando e fortalecendo as iniciativas j existentes e estimulando novos esforos em busca da melhoria da ao governamental, em especial no que se refere racionalizao e reduo dos custos de operao do aparato estatal e melhoria da qualidade e da eficcia dos servios disponibilizados populao, dentro da observncia dos princpios da Qualidade.
22

Sobre las reformas administrativas pos-1930: CASTOR, B.; AGE JOS, H., Reforma e contra reforma: a perversa dinmica da administrao pblica brasileira, in: RAP, p. 97-111, 1998. Barreto LIMA, 2008.

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Como diretrizes se estabelezem: - avaliao do modelo de gesto do Poder Executivo Federal, a partir dos critrios de excelncia adotados pelo Prmio Nacional da Qualidade: liderana, planejamento estratgico, foco no cliente-cidado, informao e anlise,desenvolvimento e gesto de pessoas e de processos e resultados institucionais. - utilizao de indicadores de desempenho, visando maior eficincia com nfase na reduo de custos e no aumento da qualidade dos servios prestados; - prestao de contas ao cidado, por meio da publicidade dos resultados apurados na avaliao do desempenho dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal; - participao do servidor na definio dos processos para atingimento dos resultados institucionais, nos termos da gesto pela qualidade; - restrio da ao do Poder Executivo Federal s atividades exclusivas de Estado, conforme definido no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado; - publicizao dos servios sociais no-exclusivos para organizaes pblicas no estatais e terceirizao das atividades auxiliares para empresas prestadoras de servios; - redefinio da lotao e dos perfis profissionais necessrios ao cumprimento das misses estratgicas, com reduo de custos. Em princpios da primeira dcada do sculo XX, a Reforma Gerencial da administrao pblica iniciada em 1995, pode ser hoje considerada um projeto bem sucedido, principalmente em termos de definio institucional (BRESSER-PEREIRA, 2000). Durante esta dcada o estado experimentou diversas reformas setoriais em reas como a sade (CHERCHIGLIA; DALLARI, 2003, p. 313-333). Especialmente, durante o perodo compreendido entre 1995 e 2002, o Poder Executivo Federal, impulsionou uma srie de medidas, entre as quais se podem identificar seis trajetrias de polticas de gesto pblica (MARTINS, s.d.): Reforma institucional. Esta reforma ocorre em um contexto de cenrios emergentes produzidos a partir do fenmeno da globalizao e da crise do estado. Desde o governo se oferece como soluo a proclamao de uma nova gesto pblica, baseada na Administrao gerencial e na denominada gesto pblica empreendedora. Gesto de atividades de suporte. Compreende o conjunto de atividades relacionadas com a gesto dos recursos humanos e organizacionais.

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Entre estes compreendem a modernizao dos sistemas centralizados e a introduo de tecnologias da informao. Gesto estratgica. Refere-se a um conjunto de polticas direcionadas prospeco e gesto estratgica tais como o Plano Plurianual. Contudo, surgem uma srie de problemas como falta de orientao finalstica ou a ausncia de uma postura empreendedora para o alcance de resultados por parte dos dirigentes pblicos. Aparato regulatrio. Compreende um conjunto de polticas de gesto dirigidas para a construo de instituies regulatrias, sob os princpios de regra, estabilidade e flexibilidade. Gesto social. Refere-se capacidade de realizar cooperao com o terceiro setor. Compreende um conjunto de polticas de gesto dirigidas com o objetivo de articular com a sociedade civil o desenvolvimento sustentvel e o movimento de bens pblicos. Gesto fiscal. Esta composta por uma srie de polticas de gesto pblica que se destinam promoo do ajuste fiscal. (oramento, renegociao da dvida dos Estados e a Lei de responsabilidade Fiscal).

Com o triunfo do Partido dos Trabalhores e do Presidente Luiz Incio Lula da Silva em 2002, se estabelece um ambicioso plano de transformar o pas. Para isso foram estabelecidas as linhas estratgicas para fortalecer a democracia e reforar a cidadania. As polticas pblicas e a Gesto Pblica so decisivas nesse processo. Nesse contexto, a gesto pblica como instrumento chave entre a Administrao e a sociedade, dever introduzir reformas destinadas a introduzir conceitos como a participao cidad a descentralizao e o controle social, sob os imperativos da eficcia, a eficincia e a qualidade dos servioes. No Documento de referncia, Gesto Pblica para um Brasil de todos

(2003)23, se resumem as aes e passos para alcanar as metas propostas. Em sntese so: - Elaborao da estratgia de ao para implementao do Plano. - Elaborao do O Estado Brasileiro em Nmeros, pr-diagnstico quantitativo da Administrao Pblica Federal a partir da coleta e anlise de dados.
23

MINISTERIO DE PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, Gesto Publica para um Brasil de todos. Plano de Gesto do Governo Lula. Braslia, 2003. Ver tambm: Ariel GARCES, e Jos Paulo SILVEIRA, Gesto Pblica orientada para resultados no Brasil, in: Revista do Servio Pblico. Ano 53, n.4, Out -Dez 2002. Braslia: ENAP. Humberto Falco MARTINS, O plano gesto pblica para um Brasil de todos: em busca de uma nova gerao de transformaes da gesto pblica, Disponvel em: http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLA D%20VIII/documentos/martins.pdf (acesso: 01/03/2007)

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Lanamento oficial do projeto do Plano de gesto pblica para um Brasil de todos. Lanamento do Livro Amarelo24. Metodologia do Diagnstico Institucional. Criao das trs instncias da Rede de Deliberao do Plano. Elaborao do Livro Azul. Relatrio de Diagnstico da Administrao Pblica Federal. Incio da elaborao da proposta do Plano de Gesto Pblica, a partir dos resultados do diagnstico institucional. (Fig. 2)

Fig. 2. Processo de construo do Plano de Gesto Publica

Fonte: Gesto Publica para um Brasil de todos. Plano de Gesto do Governo Lula. Braslia, 2003, p.18.

O modelo de gesto publica que pretende o Plano esta direcionado ao desenvolviemtno e a incluso social a partir dos seguintes princpios (ibid., p.12): - O Estado como parte essencial da soluo, voltado reduo das desigualdades e promoo do desenvolvimento; - O cidado como beneficirio principal. Trata-se de consider-lo membro de uma comunidade cvica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando24

Disponvel 10/02/2009)

em:

http://hfmartins.sites.uol.com.br/Planejamento/plan_06.pdf

(acesso:

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se a conscincia cidad, recriando-se a solidariedade e definindose critrios de justia social; o cidado no um mero consumidor de bens ou servios pblicos; - O Plano de Gesto Pblica como uma definio de Governo, supraministerial, independentemente da origem das proposies iniciais, das modificaes, das excluses e das incluses incorporadas durante o processo de discusso. A proposta de gesto pblica deve ser construda coletivamente, sendo o Presidente da Repblica o seu empreendedor mximo; - Integrao do Plano de Gesto Pblica s demais polticas de Governo. Com o endosso do Presidente da Repblica, o Plano adquire poder de integrao de polticas. Ser um instrumento de gerao de resultados, flexvel para permitir solues especficas para as diversas reas da ao governamental, ao mesmo tempo em que impede a fragmentao e a coexistncia de polticas, projetos, e programas concorrentes e/ou contraditrios; - Envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e demais atores envolvidos so fundamentais. A definio de estratgias de interveno ou induo de processos de mudana deve ser baseada na adeso das organizaes e setores, na capacitao e na motivao intensivas, alm da troca constante de informaes. Superam-se, assim, as transformaes Uma Nova Gerao de Transformaes da Gesto Pblica baseadas predominantemente no carter legalista e coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulao de polticas de gesto baseadas em incentivos institucionais e pessoais; - Problemas em busca de solues. O Plano de Gesto Pblica ser formulado a partir de diagnstico abrangente e sistemtico, que identifique problemas e suas causas e no apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a identificao de problemas sistmicos e transversais; e contnuo, para dotar de maior racionalidade as decises estratgicas sobre objetivos e aes; - Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha ser feita em funo dos problemas identificados no diagnstico ao invs da adoo, a priori, de modismos gerenciais que possam induzir transplantao acrtica de idias e solues.

2.4. Desafios da gesto pblica brasileira na primeira dcada do sculo XXI Ao final da dcada dos anos 90, diversos estudos mostraram uma srie de problemas na Administrao pblica. Segundo o informativo Administrao federal25, se colocam dois problemas, j diagnosticados anteriormente em outras democracias ocidentais: o excesso de servidores e a cultura poltica.

25

n. 1 maio-junho 1999, p.13.

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Verifiquemos em seguida estes dados a partir do relatrio recentemente publicado: Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo. Relatrio da OCDE (Brasil, 2010, p. 17-18): Os empregos governamentais (excluindo as empresas estatais) tm aumentado significativamente em nmeros absolutos, mais de 12% na dcada de 1990, e mais de 15% entre 1999 e 2003. O total de empregos no setor pblico (incluindo as empresas estatais) aumentou mais de 15% entre 2003 e 2007. Muito recentemente, o aumento de empregos no governo (excluindo as empresas pblicas) acelerou, pelo menos no nvel federal e dos municpios (10% entre 2005 e 2008). Esses aumentos rpidos foram justificados pela necessidade reconhecida de melhorar o acesso aos servios pblicos, especialmente na rea da sade e educao, e para superar deficincias pr-existentes na capacidade do governo, mas a situao deve ser acompanhada de perto. Ele merece ateno por duas razes principais: - Primeiro, embora a fora de trabalho do governo (incluindo governo federal, estados e municpios) seja relativamente pequena em termos de nmero de servidores, ela muito cara para a economia brasileira. Ela representa 12% do PIB5 (excesso empregados das empresas pblicas), um pouco acima da mdia da OCDE, e 28% de todos os custos de remunerao dos trabalhadores na economia brasileira. Isso no significa necessariamente que os salrios no setor pblico so sempre mais elevados do que os salrios no setor privado. - Em segundo lugar, uma grande parte dos recursos do governo no Brasil, representando mais de 14% do PIB, vai para organizaes do setor privado que fornecem bens e servios para o governo e os cidados. Quando comparado aos pases membros da OCDE, o Brasil ocupa a segunda posio neste quesito (a mdia da OCDE inferior a 10% do PIB). No Brasil de hoje, a combinao do custo do conjunto de servidores pblicos e dos servios pblicos produzidos pelo setor privado e pagos pelo governo significa que aproximadamente 27% do PIB dedicado produo de servios e bens pblicos financiados pelo governo, colocando o Brasil em quinto na comparao com os pases membros da OCDE.

2.5.

Excesso de funcionrios?

O excesso de funcionrios pblicos, (servidores pblicos), segundo a assessora Renata Vilhena26, diversos estudos mostram a existncia de uma m distribuio do quadro de pessoal nos Estados, com muito mais servidores na rea meio do que na finalstica. Segundo Vilhena: O que acontece nos Estados o mesmo que acontece na Unio e por isso se pretende instituir um
26

Em: SINDPBLICOS, MG.

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acompanhamento sistemtico desse quadro. Mas eu no diria que existe um excesso de servidores. Existem reas essenciais que s vezes esto at com falta de pessoal. De acordo com a Lei Complementar, os estados dispem de um limite para atender o salrio dos funcionrios. Segundo estudos, comprometem, em mdia, 68,4% da receita com a folha de pessoal, os quais constituem um corpo de cerca de 3,4 milhes de servidores estaduais ativos e aposentados (dados, 2009). Ethel Capuano: No existe vontade poltica nos Estados para reduzir quadro de pessoal. Eles esto preocupados com a reduo dos gastos, mas esto muito resistentes a reduzir quadros porque envolve demisso, e demisso eles no querem fazer27. Para o Diretor, a possibilidade de demisses no deveria ser descartada.

Figura 3. Emprego pblico em relao ao total de ocupados (em %) 1995-2005

Fonte: IPEA, Emprego Pblico no Brasil: Comparao internacional e evoluo, 2009.

Estas declaraes se contradizem com uma realidade diferente descrita pelo estudo do IPEA (p.6): Em resumo, pode-se afirmar que os dados apontados nesta comparao internacional revelam que a participao do emprego pblico no Brasil pequena, tanto se comparada com os pases desenvolvidos, como tambm se comparada a pases Latino Americanos. Portanto, no h razo para se afirmar que o Estado brasileiro seja um Estado inchado por um suposto excesso de funcionrios pblicos. Sin embargo, merecen um estdio mas antento, de carcter no solo referente al nmero de funcionrios, sino al costo de estos funcionrios. Segun el relatrio Avaliao da Gesto de
27

Ibid., p. 14

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Recursos Humanos no Governo. Relatrio da OCDE (Brasil, 2010, p. 11): O total de servidores pblicos (governos federal, estadual e municipal) no Brasil bastante limitada em termos de tamanho (11-12%, incluindo empresas estatais) em comparao com os pases membros da OCDE (22% em mdia), entretanto mais cara para a economia (12% do PIB, um pouco acima da mdia da OCDE, e 28% de todos os custos de remunerao do conjunto de servidores na economia brasileira). Este procetual se encuentra sensiblementes superior al de la media de los pases de la OCDE, muy inferior de los Welfare estate de los pases del norte de Europa, o ligeramente inferior de paises como Blgica o Portugal. (Figura 4).

Figura 4. Remuneraes dos servidores do governo em geral como porcentual do PIB

Fonte: OCDE; IBGE; Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo. Relatrio da OCDE. Brasil, 2010, p.55.

Como conclusiones el mismo relatrio afirma: O total de servidores pblicos no governo brasileiro (federal, estadual e municipal) bastante limitado em termos de tamanho, mas est em expanso e torna-se cada vez mais caro. (ibid., p. 17). Segundo dados de Munic (2009): Em 2009, cerca de 5,7 milhes de pessoas trabalhavam na administrao municipal, 94,9% destas na administrao direta e 5,1% na indireta. Em relao a 2008, esse contingente cresceu 9,7% e superou as taxas de perodos anteriores (2,1% entre 2006 e 2008; 6,5% entre 2005 e 2006; e 5,4% entre 2004 e 2005).

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Tabela 1. Nivel de pessoal no nvel federal brasileiro (agosto 2009)

Nota: Os nmeros incluem apenas os servidores pblicos ativos. O nmero de empregados em epresas estatais e de economia misat refere-se apenas aos pagos pelo Tesouro. O nmero total de empregados nas empresas pblicas e empresas de economia mista de 460.866. Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2009), Boletim Estatstico de Pessoal, vol. 14, n. 161, setembro; Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo. Relatrio da OCDE. Brasil, 2010, p. 39.

La dimensin del empleo pblico tiende a crecer em los prximos aos. Sin embargo, como diversos informes indican, este crecimiento deber estar acompaado para certificar y verificar si corresponde con mejores propuestas em las polticas pblicas y em la prestacin de servicios. La creacion de empleo publico resulta cara para cuaqier pas. Em Brasil, los gastos de funcionrios representan el 12 % del PIB, um valor alto si se compara com otros pases miembros de la OCDE (Fig. 4)

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Fig. 4. Remuneraes dos servidores do governo em geral como porcemntual do PIB (2006)

Fonte: Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2009), Boletim Estatstico de Pessoal, vol. 14, n. 161, setembro; Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo. Relatrio da OCDE. Brasil, 2010, p. 55.

Tabela. 2. Emprego pblico por esfera de poder. Valores percentuais

Fonte: IPEA, Emprego Pblico no Brasil: Comparao internacional e evoluo, 2009. * Compreende empresas estatais (empresas pblicas e sociedades de economia mista)

41

A cultura politica A cultura poltica constitui outro aspecto crucial. Segundo Ethel Capuano Existe uma negligncia quanto ao cumprimento da lei. As leis estabelecem formas e condies, mas o dirigente decide extrapolar, pagando ou estendendo vantagens. S o fato de cumprir a lei como ela , com rigor, j traria uma grande economia aos Estados. Um exemplo: Para ilustrar o problema, o diretor relata o seguinte: Num Estado, instituiu-se uma gratificao por planto para os mdicos que, obviamente, s poderia ser paga quele que realizasse o planto. uma gratificao contra a prestao de um servio, mas se tornou uma praxe, pag-la em qualquer situao. Desse modo, o mdico, trabalhando ou estando em frias, ganha a gratificao por planto. O passo seguinte a extenso generalizada da gratificao, resultando na sua incorporao, na prtica, ao vencimento do servidor. Quem fez a lei no faz caso da sua aplicao, quem aplica tambm no e o governante finge que no v. Essas questes tm que ser colocadas mesa, porque as vantagens criadas terminam por ter os seus objetivos desvirtuados. Este tipo de situao no resolvida e nem tratada na esfera pblica, ou resolvida na esfera poltica.

2.7. O emprego pblico Segundo o mesmo Informativo, o emprego pblico no Brasil, ainda tratado como soluo para problemas sociais e econmicos, mas um remdio cujos custos elevados so assumidos por toda a sociedade. Aqueles que descartam a possibilidade de qualquer tipo de demisso, muitas vezes utilizam o argumento de que ela provocaria um grande impacto social. Concordam com qualquer tipo de medida, mas reduzir despesas de pessoal, at mesmo demitir servidores contratados irregularmente, est fora de questo, afirma o diretor, acrescentando que nem todos os Estados esto com excesso de pessoal, mas que a maioria est com excesso de despesas de pessoal. Antigamente, bastava que o prefeito fosse um aliado governador para que pudesse realizar uma boa gesto: recursos no iriam faltar. Hoje diferente, ele tem que ser gerente, at porque os estados no esto em condies socorrer os municpios que gastam mais do que arrecadam, do os um de

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Acredita o Secretrio-Adjunto de Recursos Humanos da SEAP, Antnio Casella. Ele tambm recorda que na administrao pblica burocrtica prevalecia o clientelismo e o endividamento pblico, sempre com o aval da esfera de poder mais forte. Os servidores pblicos eram contratados sem critrios, s vezes at sem qualquer necessidade. Por isso, um grave erro imaginar que a reforma administrativa contra o servidor pblico, salienta Casella. A reforma e o ajuste pretendem, segundo ele, estabelecer mecanismos de controle e de gesto, de forma que toda atividade pblica possa ser avaliada e aferida. Controlando-se os gastos pblicos e a capacidade de empregar do Estado, todos ganham principalmente o servidor pblico, que ser tratado como um profissional e ter, em funo disso, bons salrios. demaggico afirmar que os cortes de privilgios visam prejudicar os servidores pblicos. Eles precisam receber um bom salrio e no benefcios decorrentes de leis que podem ser generosas para os servidores, mas perversas para a administrao pblica e para a sociedade. Casella acredita que o trabalho de cooperao tcnica deve gerar resultados. Em maior ou menor dimenso todos esto preocupados com o equilbrio das contas pblicas. As diversas aes implementadas pelos Estados e municpios neste sentido, revelam que a necessidade de assegurar a governabilidade est corrigindo os vcios do passado, continua. Para ele, a cooperao tcnica est contribuindo para a efetivao da parceria e da unio das diversas esferas de poder em busca do bem comum e a troca de experincia est permitindo ao gestor pblico a adoo de medidas de ajuste a baixo custo e sem muito esforo: O resultado que esperamos a gesto pblica responsvel e a satisfao da sociedade. Por ultimo, el aumento del empleo publico no se produce de forma igual em los estados y regiones del pas. La regin del Centro Oeste posee el mayor procentual de empleo (6,80 %), debido a la presencia del centro poltico administrativo del pais, Braslia. Seguido aparece la regin Norte (5,74 %). Este hecho puede ser explicado por varias razones. A pesar de tratarse de la regin menos poblada, tambin se trata de la mas extensa, por lo que la presencia del Estado se manifiesta em forma mas desentralizada y distante, debiendo d eofrcer el estado los mismos servicios que em las regiones mas densamente pobladas. Tambin como hiptese, se puede tamben formular el papel que tiene el empleo publico em la oferta de trabajo de la regin. (Tabela 3).

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Tabela 3. Emprego pblico em relao populao total por grandes regies (2003 e 2007)

Fonte: IPEA, Emprego Pblico no Brasil: Comparao internacional e evoluo, 2009.

2.8. O papel do Estado Em meados da dcada dos anos 90, se manifesta a crise da gesto pblica, e a necessidade de iniciar uma reforma no apenas qualitativa seno tambm quantitativa do Estado. A gesto pblica no pode ser tratada de forma isolada, mas enquadrada no processo de democratizao do Estado, significando um redesenho do Estado. Nogueira (1999) escreve a respeito: No podemos, por exemplo, desconsiderar a face gerencial da crise atual. Ela aponta para o desempenho mais propriamente administrativo do Estado e sugere, fortemente, que algumas das dificuldades presentes podem ser enfrentadas com o que se costuma chamar de tecnologias de gesto. Os formuladores da proposta que est sendo atualmente implementada tem argumentado que a reforma administrativa apenas uma das dimenses da reforma do Estado. Do ponto de vista conceitual, entendem que a reforma do Estado lato sensu abrange quatro reas:

delimitao da rea de atuao do Estado; desregulamentao; governana: aumento da capacidade de governo; governabilidade: aumento da democracia e da accountability28.

evidente, que apenas a introduo de tecnologias da informao, entendendo com isso tambm os conhecimentos tcnicos, por si s no podem melhorar o desempenho da Administrao. Aspectos como as estruturas estatais e a cultura organizacional, so elementos decisivos: Mas o problema
28

Ver BRESSER-PEREIRA, 1997.

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do Estado tem tambm uma fase mais propriamente referida s suas estruturas, ao padro organizacional e cultura que tipifica suas instituies. Finalmente, Nogueira indica que o prprio sistema Constitucional pode constituir um impedimento para a renovao da Administrao pblica: H ainda uma dimenso constitucional (....) que se traduz em reviso ou reforma da Constituio. Na primeira dcada do sculo XXI, se constitui os primeiros estudos comparativos a nvel nacional, impulsionados pela rede Associao Nacional das Instituies de Planejamento (ANIPES) 29, conjuntamente com o Instituto de Pesquisas Econmicas (IPEA), e outros institutos regionais como o Instituto de Desenvolvimento Socioeconmico do Par (IDESP), sendo o projeto de pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal 30 um exemplo deste crescente interesse sobre a temtica.

29

Segundo o Boletim Estatsticas Pblicas ANIPES, n.5, p.6, 2005: Sua misso empreender aes para o fortalecimento institucional, tcnico e tecnolgico das entidades filiadas, dando apoio aos estudos, pesquisas e produo de suas informaes, realizando as necessrias articulaes com os principais representantes do sistema nacional de estatsticas do pas, principalmente o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Nesse sentido, objetiva identificar e consolidar a produo e disseminao de informaes e conhecimento, para as quais se torna indispensvel a unicidade metodolgica, a fim de propiciar a comparabilidade em mbito nacional 30 Projeto coordenado pelo IDESP (Belm) por Jos Tarcisio Ribeiro e Josep Pont Vidal.

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Quadro 2. Caracterizao das principais trajetrias de reforma do Estado, segundo Falco Martins
Reforma institucional
Viso do problema Superao da administrao burocrtica em face dos cenrios emergentes e do seu historico (crise do estado

Gesto atividades suporte


Precariedade e escassez dos instrumentos e recursos para formulao e implementao de polticas publicas Precariedade de controles e informaes

Gesto estratgica
Falta de orientao finalstica precisa das aes guvernamentais ausncia de postura empreendedora para o alcance de resultados

Aparato regulatrio
Necessidade de atrair investimentos para a privatizao, estabelecimento de novos marcos regulatrios em mercados sociais e obteno de flexibilidade

Gesto social

Falta de instrumentos adequados de fenomeno ao associativismo e ao desenvolvimento de capacidades locais para busca autnoma de solues de D.S.

Solues

Implantao da administrao gerencial Implantao da Gesto Publica Empreendedora

Reorientao da poltica RH Modernizao sistemas de gesto RH Implementao governo eletrnico Plano Diretor

Formulao do PPA baseado em Programas Orientao da ao governamental por programas PPA (Lei 9.989/2000 Jos Paulo Silveira

Implementao Agncias reguladoras

Capacitao gestores sociais Capacitao atores locais Parcerias Publicoprivadas Lei 9.970/01

Resultad o de polticas Empreen dedores

Plano Diretor; Leis 9.637 e 9.648/98 Bresser Pereira

Leis 9.782/99; 9.961/00 Sergio Motta Jose Serra

Bresser Pereira Luiz Capella

Ruth Cardoso

Fonte: Adaptado de: http://www.tcu.gov.br/isc/dialogo_publico/arquivos/2004/agosto_adcon/Artigo%20Humberto%20 Falc%E3o.doc.

Finalmente, um aspecto no menos importante o referente avaliao de programas pblicos31 por parte da administrao pblica. Da Costa e Castanhar (2003, p. 970): Historicamente, na administrao pblica brasileira no h a preocupao de avaliar programas pblicos, em geral, e programas sociais, em particular. Durante anos, a produo de conhecimento tcnico na busca da melhoria dos padres de gerenciamento do setor
31

Segundo UNICEF, Guide for monitoring and evaluation. define avaliao: Trata-se do exame sistemtico e objetivo de um projeto ou programa, finalizado ou em curso, que contemple o seu desempenho, implementao e resultados, com vistas determinao de sua eficincia, efetividade, impacto, sustentabilidade e a relevncia de seus objetivos.

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pblico sempre esteve muito mais voltada para os processos de formulao de programas do que para os relacionados a sua implementao e avaliao. Alves Prates em A Necessidade da Transformao Gerencial (1999, p.21), afirma: Presenciamos o esgotamento do modelo burocrtico de gesto, insuficiente para responder s necessidades de gesto num ambiente de mudanas. Para o Estado, isso implica o abandono de estruturas e processos concentrados em si prprios e sua substituio por uma cultura voltada para resultados na sociedade. A velocidade de circulao das informaes e a revoluo gerencial exigem um Estado mais gil, flexvel e empreendedor para o desempenho de seus novos papis e para o atendimento das crescentes demandas de uma sociedade democrtica. O Brasil no se encontra isento deste processo, e apesar dos importantes avanos no ultimo quarto de sculo, em toda a administrao pblica, a Confederao Nacional de Municpios (CNM), publicou em 2008, a coletnea Gesto 2009-2012. A Nova Administrao Pblica, em que se justifica: "Transformaes tecnolgicas, estruturais, econmicas e sociais exercem grandes impactos na vida das pessoas, sendo que estes impactos conseqentemente refletem nas gestes por elas lideradas" (CNM, p.8). Com esta proposta trata-se de um "Modelo de administrao pblica voltado para a eficincia, eficcia e efetividade" (Ibid., p.14). No documento bsico aparecem os conceitos e as diretrizes principais tais como "Gesto Baseada em Processos" (p.33), "conduo para a eficincia" (p.15), "excelncia" (p.16) e "Orientao para o pblico "(p.17), tambm trata aspectos constituintes como a tecnologia de gesto e o planejamento estratgico.

2.9. Gesto pblica no Estado do Par Na regio da Amaznia oriental, a gesto pblica tem sido observada tradicionalmente como um tema no prioritrio, sendo assumido por parte do governo, como necessidade para o desenvolvimento to somente nos ltimos anos. Praticamente no existem estudos baseados em dados empricos sobre a gesto pblica32, destacando-se poucos exemplos como o estudo de MONTEIRO (1997), Nomeao e Concurso: Mquina Burocrtica Estatal e

32

Sobre o poder local, cabe mencionar o estudo de BRITO O poder local do municipo de Barcarena: a (des)continuidade do jogo poltico do perodo de 1983 a 2004, p.23-43, 2007. Referente gesto ambiental: VELASQUEZ, C.; VILLAS BOAS, A.; SCHWARTZMAN, S. Desafio para a gesto ambiental integrada em territrio de fronteira agrcola no oeste do Par, in: Revista Administrao Publica, 40 (6), p. 1061-1075, 2006.

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Denominao Poltica Municipal33, que focaliza os processos dos concursos pblicos no estado do Par, ou o estudo de SOARES; CONCEIO; FARIAS FILHO As mudanas na administrao pblica no contexto de reformas institucionais dos estados nacionais: a experincia do estado do Par (19912002), centrado nas mudanas que tiveram lugar nas administraes pblicas na ltima dcada, ou a Tese de doutorado sobre as organizaes burocrticas e as instituies (FILHO, 2005). Estes estudos, revelam que a pesar das intenes de diversos governos do Par, durante a dcada passada, de reduzir o nmero de funcionrios temporrios como um elemento da reforma da administrao pblica paraense, entre os anos 1994 e 2004, apenas se modificou o nmero (Quadro 3). Quadro 3. Servidores ativos e temporrios no estado do Par (1994-2004)
Ano Numero de servidores ativos 115.609 108.370 84.542 Servidores temporrios 33.527 22.635 25.217 Percentual

1994 2003 2004

29 % 20,9 % 29,82 %

Fonte: Dados a partir de, FARIAS FILHO, Organizaes burocrticas e Instituies forjadas, 2005, p. 171.

Com os estudos e informes, se trata em geral, de monografias de carter explortorio, e baseados no mtodo do estudo de caso, pelo que no possvel estabelecer concluses gerais. Frente aos escassos estudos e a precria gesto pblica do estado, o governo do Partido dos Trabalhadores, deu um impulso com a publicao do programa de governo de modernizao da gesto pblica: Programa Qualidade na Gesto Pblica no Estado do Par (2007). Estes estudos visam refletir a precria situao administrativa da maioria dos municpios paraenses. Na monografia de Monteiro (1997, p. 153) retrata com preciso a rotina da maioria dos municpios: A forma como se administra o municpio, no caso de realidade paraense, continua presa tradio patrimonialista. Nos ltimos anos a imprensa tem feito denncias sistemticas das administraes municipais, principalmente no que diz respeito ao uso indevido do dinheiro pblico por parte dos gestores municipais, os quais tem se utilizado do cargo e dos recursos pblicos, como se fosse uma extenso de seus negcios particulares e de seus familiares.

33

MONTEIRO, Mario de Souza. Nomeao e Concurso: Mquina Burocrtica Estatal e Denominao Poltica. Belm, NAEA, Dissertao de Mestrado, 1997.

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Um importante passo para comear a modificar esta situao foi dado pela governadora Ana Jlia Carepa (2006-2010), mostrando-se otimista com o projeto desenvolvido conjuntamente entre o Estado e o Movimento Brasil Competitivo (MBC)34. "Mudanas de hbitos so sempre difceis e essa primeira fase vai exigir um esforo grande e coletivo. Queremos aproveitar melhor o gasto pblico no Estado. Temos que promover uma mudana geral, cultural e operacional da gesto pblica35. O governo do PT do estado de Par, publicou em 2007, o Programa de Qualidade na Gesto Pblica do Estado do Par (PQG-PA)36. O PQG-PA se constituiu com o objetivo de promover a excelncia da gesto pblica nos municpios paraenses e nos diferentes rgos do governos estadual, atravs de prticas de avaliao constante da gesto. O Termo de Referncia, inclue informaes gerais sobre sua operacionalizao atravs de uma guia metodolgica. O objetivo geral assim se constitui: Apoiar as organizaes pblicas estaduais e municipais do Estado do Par no processo de transformao gerencial pautado na gesto descentralizada, com nfase na produo de resultados positivos para a sociedade. (Ibid., p.11). Como objetivos especficos: - Promover a adeso das organizaes pblicas ao Programa de Qualidade na Gesto Pblica do Estado do Par PQG-PA. - Apoiar e avaliar as aes que visem ao aprimoramento e melhoria dos servios prestados pelas organizaes pblicas ao cidado e sociedade. - Sensibilizar os servidores para a participao no esforo de melhoria da qualidade da gesto pblica e dos servios prestados ao cidado e sociedade. - Consolidar a conscincia dos valores ticos inerentes ao servio pblico.

34

MBC conhecido como OSCIP, se trata de uma associao de formao e consultoria para lideranas. 35 Agncia Par Noticias, 15-11-09. 36 Programa realizado pela consultora: Instituto Desenvolvimento Gerencial INDG

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SEGUNDA PARTE

FUNDAMENTOS DA NOVA GESTO PBLICA OU ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL O setor pblico enfrenta um problema que se apresenta em duas questes: primeira, o tamanho timo do setor pblico; segunda, a eficincia mostrada no desenvolvimento e desempenho de suas funes. A partir destas duas questes, o debate centra-se em selecionar o gestor/gerente que melhor administre os interesses da sociedade. Enquanto que nas democracias ocidentais, as desigualdades de renda e a ineficincia dos mercados durante o sculo XIX favoreceram que o estado adquirisse um papel mais ativo, participando na produo de servios e polticas pblicas, nos pases da America Latina e no Brasil, as desigualdades salariais e de renda no favoreceram que, historicamente, se desenvolvessem um papel do Estado mais ativo neste aspecto, com raras excees. No Brasil, durante a primeira metade do sculo XX, sobressaiu o perodo do governo de Getlio Vargas, no que as primeiras leis trabalhistas e sociais, embora com uma extenso limitada a um reduto numeroso de cidados. Na segunda metade apenas os governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC 1, FHC 2) nos que o estado assumiu um papel mais relevante para compensar as falhas do mercado, ou proporcionar uma srie de polticas pblicas. J entrando no sculo XXI no governo do Presidente Lula tem dado significativos passos a respeito37. Nas democracias ocidentais, durante a dcada dos anos 70, o setor pblico perde credibilidade como gestor do bem estar do cidado, enquanto que no Brasil se manifesta na falta de polticas de carter universalista. Enquanto que as democracias ocidentais exigem e obrigam as instituies pblicas os princpios economia, eficincia e eficcia, no Brasil so introduzidas estas medidas quando as instituies pblicas se encontravam na maioria dos casos na implementao e no caso da regio da Amaznia na criao, ou muito limitadas territorialmente. As novas formas de atuao comuns internacionalmente (GARCIA SANCHEZ, 2007, p. 38) levam a concepo de um novo sistema, baseado em novos fundamentos, denominada Nova Gesto Pblica ou Administrao Pblica Gerencial. O objetivo destas reformas administrativas a consecuo de um setor pblico que opere exclusivamente naquelas reas onde no exista um provedor mais adequado e o percebe de

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Lei Orgnica da Assitncia Social (LOAS), que criou uma nova matriz para a Assistncia Social, dando incio a um processo que tem como perspectiva tom-la visvel como poltica pblica. Tambm necessrio mencionar o: Sistema nico de Sade (SUS), e o Programa Bolsa Familia.

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forma eficiente e eficaz (Ibid., p. 38) Para conseguir este objetivo acentuada a colaborao pblico-privada nos aspectos que so possveis. A estas circunstncias descritas, se acentua outras de carter conceitual. No existe uma definio clara ou consensual sobre o que ou deveria ser a nova gesto pblica. A Nova Gesto Pblica se baseia em diversos fundamentos sociolgicos e filosficos. As bases filosficas que inspiram o paradigma da nova gesto pblica provm utilizando a expresso de Hood, em A Public Management for All Seasons (1991, p. 5-6) - de um casamento entre o Novo Institucionalismo e a gerencia profissional. Vejamos em seguida, em primeiro lugar, as diferentes correntes que conformam o Institucionalismo e concretamente o Novo Institucionalismo.

1. As correntes do Institucionalismo Dadas as circunstncias especficas da falta de estudos nesta rea do conhecimento na regio da Amaznia, este estudo foi baseado em diferentes nveis de aproximao terica e de anlise conceitual. Dentro da Cincia poltica, o contexto da abordagem das Teorias do Estado e da Governana, neste texto concentra-se o ponto de vista terico das polticas pblicas e a gesto pblica, especificamente a Teoria da governana, a partir da compreenso neo-institucionalistas e da perspectiva denominada micro social, j desenvolvida por diversos autores (Donws, Olson, Elster). Esta perspectiva parte da anlise racional dos atores, e do comportamento destes para explicar a origem das instituies38 e como se modificam. Com o neo-institucionalizou no se trata de uma escola monoltica, mas aparecem diversas escolas. Peter Hall e Rosemary Taylor (2003) diferenciam ao menos trs escolas de pensamento no institucionalismo: o institucionalismo histrico, o institucionalismo da eleio racional e o institucionalismo sociolgico. Neste estudo nos baseamos neste ltimo. Como forma de sntese busca-se ampliar as concepes limitadas de compreender a racionalidade em termos de uma racionalidade abstrata de fins e meios, abrindo uma reflexo para as esferas influenciadas pelas prticas vinculadas cultura. Diversos estudos sociolgicos inspirados em Max Weber consideraram as estruturas burocrticas dominantes nas sociedades contemporneas como um produto de estruturas cada vez mais eficazes. Contudo, esta percepo tem deixado de lado que as prprias prticas destas estruturas deveriam ser consideradas por sua vez, como prticas culturais. Estas prticas seriam paulatinamente incorporadas nas organizaes e instituies, no o aspecto de aumentar a eficcia, mas como conseqncia do processo de transmisso que originam as prticas culturais em geral.
38

Sobre as instituies locais: Kirstten APPENDINI; Monique NUIJTEN, El papel de las institucionales en contextos locales, in: Revista de la Cepal, n. 76, abril, 2001, p. 71-86.

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A teoria da eleio racional muito utilizada na dcada de 80, mostra seus pontos fracos, ao considerar que as decises coletivas resultam de meros agregados dos interesses individuais. Pelo contrrio, o Novo Institucionalismo, focaliza seu ponto de analise no papel das instituies, ao consider-las relevantes para compreender as interaes entre os indivduos, j que esto dotadas de uma lgica interna prpria que condiciona a preferncias individuais. Antes de seguir, vejamos de forma sucinta que se entende por instituio. Para Max Weber, uma associao 39 cuja ordem sistematicamente racional, se baseia na atuao de uma autoridade e que conta com determinadas caractersticas, tais como ano ou registro de fundao, residncia jurdica, determinadas instalaes fsicas. Alm desta ordem necessria, como associao, tem de dispor de um lder conselho diretivo, junta diretiva, etc. - e um staff, ou seja, um conjunto de tcnicos ou funcionrios que se responsabilizam das tarefas administrativas e cujas aes se dirigem ao cumprimento da ordem legal. Nas sociedades contemporneas existem inmeras instituies, sendo a mais importante - por excelncia- o estado. O Estado dispe de um conjunto de outras instituies subordinadas, tais como as autarquias. Serna (2001) define o conceito de instituio como o conjunto de valores, normas, regras, rotinas e processos, que se desenvolvem em um determinado entorno organizativo e que incidem diretamente na atuao desenvolvida pelos distintos atores implicados, dirigindo e limitando seu comportamento. Existe uma grande variedade de enfoques ou teorias econmicas - sobre as que se baseia o Novo Institucionalismo. Sua formao se baseia a partir de trs grupos de teorias: a Teoria da Eleio Pblica - o public choice-, a Teoria dos Custos de Transao e a Teoria da Agncia. Os partidrios do Public Choice, focalizam na relao entre propriedade pblica ou privada no desenvolvimento da atividade pblica, sendo a delegao de autoridade e as divergncias na realizao dos objetivos, o campo de estudo da Teoria da Agncia e os Custos de Transao.
39

A instituio do direito pblico uma organizao criada por lei ou a partir de uma lei, com carter burocrtico, que deve servir a sociedade a longo prazo. Como consequncia de sua independncia legal, a instituio do direito pblico dispe de um poder institucional legalmente estabelecido, com o qual pode determinar-se a organizao mediante o ordenamento institucional (regulamentos), assim como a relao entre a instituio e os usurios. So instituies de direito pblico, por exemplo, as coorporaes pblicas de radio e televiso. Junto a estas instituies de direito pblico com capacidade jurdica, existem as instituies das administraes pblicas que no tem capacidade jurdica, mas tem independncia tcnica e organizativa, que deven cumprir determinadas funes: por exemplo, instituies hospitalares, instituies de justia, empresas de fornecimento e de transportes.

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Por sua parte, a gesto profissional, fundamentada a partir da corrente NeoTailoristas (POLLITT, 1993), se centra no estudo da organizao burocrtica interna da Administrao. Advogando para romper o suposto mito das diferenas de gesto entre o setor privado e o setor pblico (ARELLANO, 2002, p. 10). Vejamos a continuao de forma mais exaustiva cada uma destas teorias.

2. A Teoria da eleio pblica Esta corrente terica pode definir-se, segundo Mueller (1989, p. 1-2), o estudo econmico das decises que se adotam margem do mercado ou, simplesmente, como a aplicao da Economia Cincia Poltica. Parte da hiptese central, na necessidade de contratar servios no exterior, terceirizao dos servios - para incrementar a eficcia e desta forma evitar a ineficincia da burocracia. Segundo Niskamen, (1971, p.78, apud. GARCA SANCHEZ, p. 39), como medidas que se citam para evitar o monoplio burocrtico cabe destacar: - Mais competncia no desenvolvimento dos servios pblicos; - Privatizao ou contratao externa para reduo de gasto; - Maior informao sobre a viabilidade das alternativas dos servios pblicos; - Controles mais estritos sobre a burocracia.

3. Teoria dos custos de transao Tem sido interpretada e vista como a teoria que melhor se encaixa nas demandas para resolver os problemas da administrao. Parte do pressuposto que o pblico (monoplio pblico) segue sendo central, embora paulatinamente pode ser substitudo pela gesto dos servios mediante contratos pontuais com o setor privado. Os defensores desta perspectiva (WILIAMSON, 1975), assumem que embora esta perspectiva seja correta tambm pode comportar desvios enquanto que a competncia pode gerar custos adicionais na proviso dos servios. Segundo esta teoria, as causas da m gesto se encontram, na mesma administrao. Desde o neo-taylorismo, bsico se dispor de um sistema de gesto adequado, ou seja, a informao fidedigna relativa aos custos das atividades e das realizaes. No caso especfico de uma organizao como a Defensoria Pblica significa, a importncia de dispor de informaes fidedignas sobre o atendimento, e ao custo que este atendimento significa, medido por

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exemplo, em horas empregadas na resoluo de um determinado caso e em que tipo de realizao, resoluo do conflito foi alcanada. Tambm no perfil dos gestores pblicos no caso da Defensoria, por exemplo, se os Defensores esto especializados Nos casos que assumem. Estes seriam os fatores mais importantes que impedem a eficincia. Diversos analistas defendem uma reinveno do governo. Segundo Osborne e Plastric (1998, p. 30), se entende por reinveno de governo: A transformao fundamental dos organismos e sistemas pblicos para que se produzam melhoras espetaculares em sua eficcia, sua eficincia, sua adaptabilidade e sua capacidade para inovar. Esta transformao se realiza mudando seu propsito, seus incentivos, sua responsabilidade, sua estrutura de poder e sua cultura. Estes autores propem como tcnica: - Separao entre poltica e gesto; - Redao das normas de atuao, especialmente as referidas aos rgos diretivos, pois se persegue o gerencial ismo ou profissionalizao do gestor. - Incremento dos controles econmicos e financeiros que permitem exigir responsabilidades pessoais. - Introduo de mecanismos incentivadores para recompensas e sancionar falhas.

4. Teoria da agncia Esta teoria pode ser entendida como (GARCIA SNCHEZ, 2007, p.41): Um conjunto de contratos entre um individuo (principal) que contrata a outros (agente) delegando na execuo de uma determinada tarefa, que vem definida pela divergncia entre as funes de utilidade de cada uma das partes do contrato. situao descrita, se pode acrescentar a possibilidade de que um dos agentes disponha da informao preferencial que impea o controle intensivo sobre ele por parte de outro agente principal.

5. A Nova Gesto Pblica ou Administrao Publica Gerencial Entre os especialistas, no est claro que significa exatamente a NGP, posto que, - como viu- compreende uma ampla variedades de fontes filosficas e sociolgicas, tambm de diversas propostas concretas. Barzelay (2000)

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detecta, que ao menos podem diferenciar-se trs intencionalidades diferentes na utilizao da NGP: - Refere-se a um movimento que se percebe no setor pblico em alguns pases ocidentais, - basicamente na Gr Bretanha e os Estados Unidos que paulatinamente tem introduzido mudanas no aparato executivo do Estado, ao introduzir tcnicas provenientes da gesto empresarial. - Identifica-se na NGP como uma forma nova de analisar os problemas da Administrao pblica, introduzindo valores centrais como a eficcia e a eficincia. - Trata-se de uma tendncia que introduz novidades de carter normativo, entendendo a NGP como um novo modelo, com princpios, e tcnicas prprias, para ser introduzidas no setor pbico. Possivelmente, convergem estas trs tendncias, mas tambm certo, que a NGP possui um carter prescritivo intrnseco que a diferena dos modelos tradicionais de administrao. Este carter prescritivo se traduz tambm na expectativa de alcanar um modelo ideal, para ser introduzido de forma universal nos diversos contextos e pases.

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Quadro 4. Fundamentos tericos da Nova Gesto Pblica o Administrao Pblica Gerencial.


TEORIA DA ELECCION PUBLICA
PUBLIC CHOICE

COSTES DE TRANSAO

NEOTAYLORISMO

TEORIA DA AGENCIA Implantao de ferramentas de controle vinculadas ao exerccio de responsabilidades Implantao de processos de rendio de contas

Introduo do setor privado de produo pblica Introduo de mecanismos de competncia

Reestruturao organizativa em relao com a funo de custo ms tima

Reduo da burocracia e suas normas de atuao

Hiptese: Necessidade de contratar servios no exterior para incrementar eficcia e evitar ineficincias da burocracia

Redues hibridas

Racionalizao normativa e cultural

Transparncia da administrao

Fonte: Adaptado de Garcia Sanchez, 2007.

5.1. Propostas da Nova Gesto Pblica Nos ltimos anos tem emergido um movimento de reforma da burocracia estatal ou do aparelho do Estado, se apresentando com diversas denominaes: gerencialismo, modelo ps-burocrtico, nova administrao pblica, entre outras. Uma das definies mais comumente expressadas a Nova Gesto Pblica (NGP), tambm conhecida como Administrao Pblica Gerencial. As propostas da NGP so muito extensas e heterogneas, ao combinar instrumentos e tecnologias, que por sua prpria natureza tem um xito bastante circunstancial e mudam com extraordinria rapidez (DE LIMA, 2001, p.12). Uma das principais recomendaes, construir alternativas aos modelos tradicionais de gesto. As variveis que se expem a continuao correspondem a um consenso entre diversos autores (ARMSTRONG; ELVINS, 1996). No entanto, considero necessrio indicar, que, com as variveis que se expe em seguida, no se tratar de uma receita para implementar em qualquer administrao pblica, pois cada uma est inserida em um contexto histricosocial concreto, e cada pas, regio ou comunidade possui caractersticas especficas e singulares que devem ser consideradas individualmente. Trata-se

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apenas de oferecer algumas indicaes como uma primeira aproximao, consensuadas na maior parte dos autores.

5.2. Reduo do tamanho do setor pblico Um dos primeiros postulados da NGP precisamente a reduo do tamanho do setor pblico. Desde os anos setenta em praticamente todas as democracias desde as europias at o Brasil- tem realizado importantes privatizaes que correspondiam a este princpio. Este processo de privatizaes devolveu a sociedade de mbitos internos econmicos, tais como as telecomunicaes, a energia, os transportes, etc. Sobre os aspectos positivos e negativos das privatizaes constitui um dos aspectos mais discutidos da NGP, ao compreender o prprio papel de responsabilidades do estado e a desregulao de amplos setores que anteriormente correspondiam ao estado.

5.3. Descentralizar as organizaes Entre os principais postulados da NGP se encontram tambm a necessidade de acabar com o monolitismo e o gigantismo das organizaes pblicas, seja por motivos polticos ou tcnicos. Quanto aos motivos polticos, seus defensores argumentam que as grandes organizaes so dificilmente controlveis, constituindo-se mesmo contra poderes que esto fora do controle dos Parlamentos. A partir de uma perspectiva tcnica, quanto maiores so as organizaes administrativas, mais difcil encontrar os consensos necessrios, realizar mudanas ou introduzir modificaes internas, devido a suas prprias inrcias, com os conhecidos bloqueios rgidos e estrangulamentos.

5.4.

Hierarquias horizontalizadas

A eliminao ou diminuio de escalas hierrquicas constitui outro passo da NGP. As organizaes burocrticas esto intimamente manipuladas com a multiplicao de postos de liderana e de funcionrios, sem que sejam necessrios ou estritamente funcionais. Ao horizontalizar as organizaes observam-se tambm efeitos na melhora interna da organizao, dando maior rapidez s comunicaes internas e reduzindo o tempo para oferecer respostas de mais qualidade.

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5.5.

Ruptura do monopolismo e especializao

Pretende-se criar umas organizaes menores e mais eficazes, ao estar com melhor disposio para adaptar-se ao entorno. O instrumento jurdico se concretiza com a denominada agncia, ou como em alguns pases se conhecem como organizaes autnomas ou de autarquias. Estas vinculam as estruturas centrais mediante o sistema de responsabilidade poltica. A agncia significa, contudo, uma vinculao no hierrquica, e a criao de unidades gestoras independentes das estruturas centrais. A caracterstica das agncias a autonomia e a produo de uns objetivos claros prprios da agncia e objetivos contratuais ou quase contratuais segundo os critrios da racionalidade econmica.

5.6.

Desburocratizao

Os paradigmas que compem a NGP significa uma ruptura com o mtodo burocrtico de gesto e de produo de bens e servios. Com isso, se pretendem sobrepor o antigo formalismo dominante nas organizaes e a irresponsabilidade, para oferecer respostas mais geis s demandas dos cidados.

5.7.

Desmantelar estrutura estatutria

A estrutura estatutria tradicional dos empregados pblicos um dos maiores obstculos para a gesto baseada em resultados. O corporativismo funcional um obstculo para as mudanas na Administrao pblica, j que impede e obstaculariza a necessria sensibilidade para adequar-se as mudanas, e a orientao aos meios em lugar dos fins, entre outros aspectos. As propostas surgidas na NGP, tem uma dupla vertente. Por um lado, garante a estabilidade no emprego e por outro, garante umas remuneraes adequadas aos funcionrios. A orientao aos resultados, tem que ir acompanhada de garantias de emprego, enquanto a carreira, segurana e remuneraes justas e a formao adequada do pessoal. Os incentivos econmicos servem tambm para atrair profissionais de outros setores e manter aos que j esto incorporados. Finalmente outros aspectos no menos importantes so a mobilidade do pessoal e a contratao de pessoal fora das normas rgidas e lentas da administrao.

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5.8.

Clientelizao

Com a nova interpretao de usurio, aparece na NGP a noo de cliente. Esta mudana comporta uma transformao muito profunda na orientao dos servios pblicos. Tradicionalmente, a Administrao tem apresentado frente ao usurio como um poder. A mudana de conceito de usurio a cliente, significa na prtica transformar o servio pblico, em um servio ao pblico, no que cada cidado pode transmitir e aportar sua viso das prestaes ou produtos que recebe. Deve-se acrescentar, contudo, que a introduo do conceito de cliente no tem se dado sem resistncias por parte dos funcionrios publicos, ao posuir conotaes instrumentais e mesmo vinculadas empresa privada que este conceito comporta. A utilizao deste conceito significa um intento de democratizao dos servios pblicos.

5.9.

Para uma cultura da avaliao

Nos ultimos anos, passou-se dos tradicionais sistemas de controle, para ser substitudos pelos de avaliao. Enquanto os sistemas de controle tm como objetivo fundamental a reproduo do sistema assegurando as condutas e os processos, a avaliao coloca mais nfase nos resultados da gesto, procurando medir a adequao entre os resultados e os objetivos.

5.10 Mudana de cultura Por ltimo, o comportamento dos funcionrios esta intimamente relacionado com os conhecimentos, especialmente com a informao, as situaes e as tarefas. Tradicionalmente as organizaes tem tido pouco interesse os aspectos culturais. No estudo de Lipski, (1980), evidencia-se a importncia para as organizaes do conjunto de prticas, costumes e hbitos, tanto a partir da perspectiva dos cidados, como da perspectiva dos prprios funcionrios.

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Quadro 5. Propostas de atuaes da Nova Gesto Pblica TEORIA ATUAES


Redues puras da dimenso
Privatizaes Gesto indireta dos servios Introduo da competncia externa Cooperao ou colaborao Criao de competncia interna Simplificao da estrutura jerarquica: a descentralizao Racionalizao procedimentos administrativos Desburocratizao Desenvolvimento de polticas de pessoal Introduo de tcnicas privadas Inovao tecnolgica

PUBLIC CHOICE COSTES DE TRANSSAO

Reformas regulativas na estrutura organizativa

Redues hibridas o intermdias da reduo Modificaes no desenho organizativo

NEO-TAYLORISMO
Racionalzao normativa e cultural

Racionalizao normativa Racionalizao cultural

TEORIA DA AGNCIA

Transparncia da Administrao

Comunicao externa Comunicao cidadana

Fonte: Adaptado de Garcia Sanchez, 2007 y Barea, 1997.

6. Governana da gesto pblica A governana tem estado tradicionalmente vinculado a ao do Estado40. Contudo, diversos autores sugiram a necessidade de estabelecer tambm uma governana dos sistemas pblicos contemporneos. As organizaes sociais, denominadas por Bresser-Pereira (2004) pblicas no estatais, demandam cada vez mais do fornecimento de servios pblicos. Nos ltimos anos, o mercado e as redes, disputam com o poder pblico cada vez mais um papel de protagonista no fornecimento dos servios, especialmente na sade e em outros campos sociais. a governance41 (governabilidade) na gesto pblica, significa adotar uma srie de critrios que deveram orientar os procedimentos administrativos e de gesto os quais se podem resumir (DENTE, 1995, LIMA, 2001, p.43) em:
40

ARAJO, Vinicius de Carvalho A governance como superlativo conceitual da reforma do estado, in: Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, n.3, 2005. Disponvel em: http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-3-SETEMBRO-2005VIN%CDCIUS%20DE%20CARVALHO%20ARA%DAJO.pdf (Acesso: 15/06-08) 41 O conceito se popularizou nos mbitos cientficos a partir dos anos 90, sendo basicamente utilizado prioritariamente nas decises e na implementao dos objetivos. Recentes estudos analisam a governana da perspectiva. Ver: Srgio AZEVEDO; Ftima ANASTASIA. Governana, Accountability e responsividade, in: Revista Economia Politica, vol. 22, n. 1 (85), janeiro-maro 2002, p.79-97.

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Separao entre funes polticas e funes administrativas; A adoo resulta do princpio de subsidiaridade; (relao Estado, regio, ou entre rgos centrais e perifricos) A descentralizao das responsabilidades a favor das organizaes operativas; (transferncia do governo dos recursos humanos onde sirvam para produzir servios). O desenvolvimento das funes de governo poltico e de direo administrativa a todos os nveis; (definio de objetivos das unidades) A desregulao dos mecanismos de gesto; (revalorizao da figura dos dirigentes) A adoo generalizada da avaliao e do controle dos resultados.

Diversos autores diagnosticam a emergncia de um Estado relacional incipiente, compreensvel talvez, no contexto das democracias da Europa ocidental, mas no para a regio da Amaznia. Esta regio que forma parte de periferia da periferia, segundo Mello (2007, p.xx) e pela sua capacidade de desenvolvimento institucional pode ser caracterizada como regio de baixa instistucionalidade (TORRES, 2004).

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Figura 5. A Nova Gesto Pblica e a interrelao com o bem-estar, valores e participao


NOVA DIMENSO DO BEM ESTAR SOCIAL
VALORES TICOS DEMOCRTICOS PARTICIPATIVOS TRANSPARENCIA

ADAPTABILIDADE DAS ADMINISTRAES

CARATERISTICAS: -flexibilidade -negociao -participo

GOBERNABILIDADE DA GESTO PUBLICA LOCAL


CRITERIOS: -Separao funes pblicas e funes administrativas -Principio de subsirieraridade -Descentralizao das responsabilidades em favor de organizaes de lnea -Desenvolvimento das funes de direo administrativa -Correlativa desregularizao dos mecanismos da gesto -Adoo generalizada de controle de resultados

NOVA GESTO PUBLICA MUNICIPAL

DIMENSES DA GESTO: -finalidade e estrategia claramente definidas -existencia de una agencia lider -consulta e comunicao eficaz entre os atores -compromiso dos departamentos e agencia do goberno na identificao e cunplimento dos programas -seguimento e evaluao eficaz

Fonte: elavorao propia

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TERCEIRA PARTE GESTO PBLICA, CONHECIMENTO E INFORMAO 1. Gesto publica e informao Uma gesto pblica ou social eficiente requer informao de qualidade, no tempo real sobre os resultados e impactos concretos que se produzem em uma regio. A gesto da informao constitui uma cincia, cujo objetivo central o estudo das relaes tcnicas e humanas que envolvem os processos de tratamento da informao. No mbito tcnico esta cincia se preocupa e desenvolver e aperfeioar ferramentas de anlise temtica e descritiva da informao. No contexto humano, busca analisar o indivduo enquanto usurio potencial de informao (GRACIOSO, 2004, p. 35) A informao se valoriza como um recurso, definindo a competividade das pessoas, dos grupos, organizaes e servios e os mesmos processos de transmisso de dados. As novas formas de organizao do trabalho dependem cada vez mais dos sistemas intensivos de informao, armazenamento e distribuio da informao. Neste contexto se insere a gesto da informao para a administrao pblica e para a cidadania. Em um ambiente cada vez mais complexo, marcado pelo risco e insegurana, o governo, e a Administrao pblica, enfrentam um aumento das dificuldades na tomada de decises. Neste ambiente, surge um rpido aumento da quantidade de dados e informaes disponveis, assim como a respectiva demanda e consumo desta informao por parte da sociedade, os cidados, as organizaes e os organismos governamentais. Acredita-se que nos prximos vinte e cinco anos, a informao adquirir um papel decisivo, no apenas para os governos, mas tambm para o setor privado. Este fato vir acompanhado de um contnuo desenvolvimento das tecnologias, das comunicaes que facilitaro a disponibilidade da informao. Contudo, este aumento e disponibilidade de informao e de conhecimentos no estaro equitativamente repartidos, de tal forma que em todos os paises, se est criando uma diferenciao no acesso informao. As previses otimistas da Sociedade da informao encontra as condies estruturais para ser efetiva, porm com limitaes, de tal forma que embora apaream as denominadas Ilhas de excelncia, de forma crescente surge um enorme analfabetismo de cidados que no podem ter acesso s tecnologias da Informao. La falta de um conocimiento extenso y diseminado em el tejido social sigue constituyendo un desafio para la formacin de uma Sociedad del conhecimento no Estado do Par, aspecto ya anunciado por diversos expertos: Una sociedad del conocimiento no es simplemente una sociedad de ms expertos, de infraestructuras tecnolgicas e informacin y de interpretaciones especializadas ms que participativas. Implica que las culturas

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del conocimiento han diseminado y tejido sus hilos por toda la sociedad (KNOR-CETINA, 1997, p. 8). Infoexcluso. Dentro da primeira vertente temos como sinnimo a expresso Apartheid digital. De um lado, sugerido que o aumento do uso de novas tecnologias e suas possibilidades interativas ir ampliar a participao social. Por outro, evidencias iniciais apontam que elas j aumentaram a j existente diviso entre aqueles que podem ter e fazer bom uso delas e aqueles excludos pelas barreiras culturais financeiras, educacionais e outras (GUEDES, 1998, p.22)

A economia se dirige para a produo de bens, servios e atividades da informao. Este processo econmico se baseia em uma srie de pressupostos tais como: o papel decisivo do potencial tecnolgico para o acesso informao; a disponibilidade de que a informao e o conhecimento podem fortalecer a democracia; o papel da fora de trabalho que tenha acesso s informaes; a necessidade de organizar e gerenciar a informao; o reconhecimento do processo de criao, busca, anlise e interpretao da informao como essenciais; a percepo da necessidade de que a informao bsica para o planejamento; e o reconhecimento que o setor da informao constituir cada vez mais um setor decisivo na economia de um pas. (MARCHIORI, 2002, p. 72-73; MAXIMIANO, 2004). O processo exposto, no est isento dos perigos que representa um imperialismo tecnolgico. Por exemplo, mesmo que nos pases pertencentes Unio Europia estados pertencentes at a ampliao do ano 2001 j se perceba as diferenas de acesso informao, aumentando o nmero de analfabetos informticos- sendo aquele que no conhece nem utiliza ferramentas da internet para seu proveito profissional muito diferente a situao na Amaznia brasileira. Uma forma de detectar e caracterizar a sociedade da informao medir em nvel quantitativo, a taxa de utilizao da internet pela populao. evidente, que esta taxa somente indicativa e, portanto, insuficiente, dado que no expressa o tipo de consultas ou buscas realizadas e, portanto, a qualidade e os contedos que so utilizados pelos usurios. Quando se leva em considerao este dado indicativo, se observa que o percentual de pessoas que utilizam internet no estado do Par, uno dos mais baixos da Unio. (Tabela 4).

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Tabela 4. Pessoas com 10 anos ou mais de idade, por utilizao de internet. Por unidades de federao 2005.

Fonte: IBGE, PNAD, 2005. (*) Legenda: no perodo de referncia nos ltimos 3 meses. In: DE MATTOS, F.A; CHAGAS, G.J, 2008.

Ainda que se esteja construindo diferentes metodologias para detectar as caractersticas relevantes da sociedade do conhecimento, uma forma de medir o grau em que se constroi e difundem as bases da sociedade do conhecimento, a abordagem constituda pelos indicadores-conceitos: Infrastructure, Experience, Skills, Knowledge (INEXSK), e o Networked Readness Index (NRI). Este enfoque se compe de vrios indicadores, que compreendem desde a produo de conhecimento at a implementao de tecnologias da informao e da comunicao. Organismos internacionais tais como a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), e a Rede de Informao Tecnolgica Latino Americana (RITLA) tambm desenvolvem indicadores prprios. A abordagem INEXSK parte da ideia, de que a base de produo, transferncia e consumo de bens e servios de tecnologia de informao, e das comunicaes determinada en gran medida pela infraestrutura tecnolgica de um pas ou regio. A interpretao que quanto mais estreita for a infraestrutura tecnolgica, menor tenderia a ser base para a Sociedade do

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conhecimento, isto , o desenvolvimento de produtos e servios de tecnologas da informao. (Figura 6).

Figura 6. A Abordagem INEXSK para Indicadores Tcnicos

Fonte: Sociedade da Informao no Brasil.Livro Verde. p.14. Brasilia 2000, Tadao Takahashi (org.) e Adaptado de Mansell & Wehn 1998

2. Conhecimento e informao no Estado do Par Ainda no existem no Estado do Par, estudos baseados em dados empricos sobre o ndice de implementao da Sociedade do conhecimento. Os dados que se expem, correspondem a diversas variveis, que permitem vislumbrar as dificuldades existentes para a implementao da sociedade da informao no estado. Um indicador inicial, o constitui o ndice de analfabetismo. Alm de um elevado ndice estrutural de analfabetismo funcional, especialmente nas cidades do interior em alguns municpios se eleva a mais de 25 % da populao observa-se tambm uma elevada taxa de evaso escolar, e poucas possibilidades de disponibilidade de internet. A regio do Xingu constitui um exemplo de alto ndice de analfabetismo, destacando os municpios de Gurup, Anapu e Porto de Moz, com alarmantes indicadores, que compreendem quase a metade da populao at os 14 anos (Gurup e Porto de Moz).

66 Quadro 6. Taxas de analfabetismo na regio do Xingu (ano 2000)


Educao Analfabetismo Altamira Anapu Brasil Novo Gurup Mdicilndia 25.4 13.5 8.0 24.1 6.5 30.8 Pacaj Placas Porto de Moz 49.3 32.7 15.5 32.1 20.1 39.0 Senador Jos Porfirio 33.6 20.2 12.5 31.6 21.3 39.0 Uruar Vitria do Xingu 34.5 18.2 9.1 27.4 13.9 35.0

7 a 14 anos 16.8 30.8 21.2 46.5 10 a 14 anos 9.1 15.0 9.2 30.6 15 a 17 anos 5.2 13.4 6.8 17.5 Acima de 15 18.4 30.2 24.8 35.0 18 a 24 anos 9.4 14.5 9.3 25.6 Acima de 25 22.7 39.6 32.3 42.8 anos Fontes: Elaborao prpria a partir de dados INEP / MEC

30.4 14.2 9.3 29.4 11.9 39.0

27.7 12.9 5.5 25.3 9.1 31.9

16.5 4.9 3.4 22.1 6.8 32.7

A partir do momento em que o Partido dos Trabalhadores assumiu o poder no ano de 2006, no Estado, dentre os objetivos, tem sido o de reduzir estas taxas de analfabetismo e promover a incluso digital entre os municpios, especialmente entre os municpios do interior e Belm. Um indicador, embora aproximado, sobre a paulatina implementao da sociedade da informao, o aumento do nmero de estudantes no ensino mdio e superior no Par. (Tabela 5). Paralelo ao aumento do nmero de alunos tem aumentado o nmero de escolas de ensino mdio, ao passar de 481 no ano de 2000 para 595 no ano de 2008.

Tabela 5. Nmero de alunos e estudantes no Par (2007-2007)


2000 2001 2002 1.606.537 1.609.733 1.623.105 Ensino Fundamental Ensino 264.469 289.515 307.927 Mdio Ensino 46.440 53.450 61.175 Superior Fonte: Sistema Informao do Estado (SIE) 2003
1.624.301

2004
1.614.942

2005
1.606.493

2006
1.555.986

2007
1.529.285

331.627 68.416

341.516 72.298

359.328 80.686

370.287 85.670

367.944 90.566

Considera-se o projeto NAVEGAPARA, o maior programa de incluso digital em andamento no Brasil. Consiste na instalao de redes sem fio de banda larga ou pequenas redes de fibra ptica, que transmitiro no interior do estado o sinal da rede da empresa Eletronorte. Isso possibilitar contato como a mdia televisiva, TV educao, e aspectos relacionados com a segurana pblica e os direitos jurdicos (Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, etc.), alm de conectar diretamente as cidades e os municpios com a totalidade dos rgos governamentais.

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Mapa 1. Infovias no estado do Par

Fonte: http://www.navegapara.pa.gov.br/?q=content/infovias

3. Gesto do conhecimento e da informao A gesto da informao est intimamente vinculada com a gesto do conhecimento, tendfo em vista que o conhecimento o produto da informao, ambos imprescindveis para fazer frente aos desafios da Sociedade da informao. Alguns especialistas afirmam que com a gesto da informao se trata to somente de uma moda, e como tal passageira, posto que no tem aportado nada radicalmente novo. Neste artigo se defende que a gesto da informao e do conhecimento so novos, ao considerar que a gesto do conhecimento abarca todo o conjunto de atividades realizadas com a finalidade de ordenar o conhecimento para que possa conseguir alguns objetivos marcados por uma organizao. Dada a crescente demanda e interesse pela informao, nos ltimos anos se tem estabelecido como um campo de atividades relacionadas com a informao e como uma rea profissional emergente, como resultado de uma forte demanda em especialistas que possuam habilidades e conhecimentos tcnicos e gerenciais. Estes profissionais, compreendem um campo de

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atividades em torno da informao, e so denominados como web designers especialistas em projeto e configurao de portais-, engenheiros de contedo, especialistas na construo e organizao da informao -, e arquitetos de informao especialistas na estruturao, gesto, configurao e distribuio da informao. As habilidades e as tcnicas compreendem um amplo conjunto que inclui desde a construo de modelos at as mais diversas metodologias. A grande quantidade de informao produzida tem sido acoplada a problemas relacionados com seu excesso, aspecto que comporta tambm a necessidade de dedicar muito tempo sua gesto e regulao. Com o surgimento e a rpida extenso da internet e a liberao dos mecanismos regulatrios no mbito das publicaes, tem surgido o problema da necessidade de investir muito tempo em sua gesto e regulao. Esta regulao tem como objetivo estabelecer critrios na publicao neste meio, dado o aumento de publicaes de baixa qualidade, mescladas indiscriminadamente com outras publicaes de excelente qualidade. Basta apenas citar como exemplo o conceito de desenvolvimento buscado no portal de Google Brasil, onde aparecem 103.000.000 milhes de entradas, muitas das quais so bastante dspares. Este fato se deve a diversos fatores. Por um lado, forma como se define o conceito, haja vista que pode ser de ordem cultural, tecnolgica ou outra, por outro lado, s diferentes formas de aproximar-se, dependendo de sua aplicao concreta. Podemos definir a gesto de conhecimento, como um conjunto de atividades que tem como finalidade, compartilhar e ordenar os conhecimentos de uma organizao para a obteno de objetivos. A partir da definio introdutria, se pode aprofundar em uma srie de conceitos tericos que nos permitiro compreender melhor o ncleo que compe a gesto. O primeiro conceito se refere a compreender o que se entende por conhecimento. No irei abordar o tema a partir de uma perspectiva subjetiva ou filosfica, mas a partir da compreenso de como se produz conhecimento em uma organizao. Diversos autores distinguem entre o conhecimento explcito e o conhecimento tcito. Como conhecimento explcito, se trata do conhecimento que pode ser transmitido a outras pessoas. Como conhecimento tcito, se trata do conhecimento que possui toda organizao como tal, mas que no pode ser reproduzido em nenhum outro lugar, contudo todos os membros desta organizao possuem.

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Quadro 7. Tipos de conhecimento e inter-relao com os saberes.


SABER O QUE INFORMAO -Estatsticas e dados -Teorias -Rede de contatos PROCEDIMENTOS -Polticas internas -Manuais de experincia -Experincia e antecedentes CONHECIMENTO EXPLICTO Fonte: Saz Carrasco, 1999. CULTURA -Valores -Intuies -Opinies CAPACIDADE -Experincia pessoal -Grupos de especialistas

SABER COMO

CONHECIMENTO TCITO

Um segundo aspecto, se refere s bases tericas nas quais se fundamenta o conhecimento. O conhecimento se tem convertido em um valor importante, basta apenas analisar como o valor das aes das empresas de software cresce anualmente. O conhecimento se encontra, ento, como uma categoria de ao intangvel e que alguns especialistas vinculam com o capital intelectual das organizaes. Entre os especialistas da gesto da informao, so conscientes de que a informao significa poder, surgem com freqncia questes como: a gesto do conhecimento apenas a gesto da informao? Que elementos compreendem a gesto da informao? Como se pode gerenciar a informao para que repercuta na democratizao da sociedade e na construo da cidadania? Como gerenciar a informao para que repercuta no desenvolvimento social e econmico? evidente que embora estas questes sejam formuladas pela maioria de gestores da informao, especialmente as duas ltimas se referem realidade da regio da Amaznia. Sem uma adequada gesto da informao no possvel chegar gesto do conhecimento. A gesto da informao pode ser definida como um conjunto de atividades para controlar e distribuir a informao criada. A gesto da informao implica: Gesto documental da informao criada ou recebida em uma organizao, produzida ou que surge da atividade diria da instituio. Trata-se dos prprios documentos de prospectiva ou anlise, atas, relatrios e estudos. Gesto de dados estatsticos. Trata-se de ordenar a totalidade de dados, estes provenientes de outras fontes, e orden-lo de tal forma que possam ser utilizados por outros organismos, instituies ou

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cidados. Por exemplo, o IDESP gera dados prprios e tambm ordena e gerencia dados provenientes de seus prprios estudos com os do IPEA, IBGE, Data SUS, etc. atravs do Sistema de Informao do Estado (SIE). Gesto de bases de dados corporativistas. Refere-se aos dados criados por uma organizao e disponibilizados para o pblico geral.

A gesto do conheciemnto, entendida como processos que tm a ver com capturar, elaborar, transmitir, armazenar e compartilhar o saber de uma organizao (ARTETXE, 2004) no um fenmeno passageiro ou conjuntural, mas se trata de um fenmeno que est sendo implementado na Administrao. Segundo o autor, a gesto do conhecimento na Gesto Pblica deve se basear em trs linhas de atuao: A gerao endgena de conhecimento: P+D+i (Pesquisa, Desenvolvimento e Investimentos) A cooperao atravs de redes. As instituies devem promover entre seus empregados a participao em comunidades profissionais. Por ltimo, uma forma de promover esta participao em redes informais a partir da participao em redes formais, o que facilita o conhecimento pessoal dos diferentes indivduos que fazem parte das sesses e oficinas de trabalho.

4. Gesto da informao: enfoques tericos Sobre a gesto da informao, emergem claramente trs enfoques diferenciados (MARCHIORI, 2002, p.74-75). O primeiro enfoque, o que se oferece nos cursos de administrao de empresas, no que a gesto da informao busca aumentar a competitividade da empresa. Est intimamente relacionado com os processos de modernizao dos sistemas de organizao das empresas, tem como instrumento a capacitao dos profissionais em tecnologias da informao. O objetivo a formao de pessoal capacidade de forma multidiscilplinar que domina reas como o planejamento estratgico e as tecnologias da informao. No segundo enfoque, se baseia na utilizao quase exclusiva da tecnologia e da arquitetura existente de hardware. Este enfoque se baseia no contexto organizacional como um recurso para ser utilizado no software e hardware assim como nas redes de telecomunicaes Os profissionais so, neste caso, especialistas em software e hardware. Por ltimo, um terceiro enfoque se baseia nos postulados da cincia da informao. Se ocupa dos aspectos realtivos a informao tais como a criao

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da inmformao, su identificao, a forma como coletada, a representao e o uso. O princpio de que este processo se baseia na exitncia de um produtor da imformao e um consumidor. O qual tem uma finalidade com a informao recibida. O profissional, neste caso, gestor da informao, deve levar em considerao o contexto social, a saber, os objetivos de transparncia, e democratizao da sociedade e desenvolvimento da sociedade. A gerncia da imformao o monitoramento e a recopilao so constantemente analisadas e apresentadas para um pblico amplo. O contexto administrativo com as novas tecnologias so mecanismos que facilitam a gesto da informao.

5. Instrumentos de informao para a gesto pblica A misso da SEDES, apresenta a Rede do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e seus aplicativos na politica de Assistncia Social que so: SUAS web, GeoSUAS, InfoSUAS, SISCONweb, SISCON, Parlamentar, Sicnasweb, SISFAF, SIAORC, e CadSUAS, tambm da proposta de Oramento Geral do Estado (OGE 2009, e o Programa, Seminrios de Integrao de Informaes, p. 34). Da Secretaria de Estado de Assitncia e desenvolvimento Social (SEDES), Maria do Socorro de Menezes: O SUAS regula, em todo o territrio nacional, a hierarquia, os vnculos e as responsabilidades do sistema de servios, beneficios, programas e projetos de assitncia social, de carter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurdicas de direito publico, sob critrio universal e lgica de ao em rede hierarquizada e em articulao com iniciativas da sociedade civil.

6. Gesto pblica e sistemas de informao no estado do Par Segundo o documento Seminrios de Integrao de Informaes (IDESP, 2009), define sistema de informao como: uma aplicao em uso por um rgo, mesmo que tal sistema esteja fsicamente instalado em um nico local e est sendo compartilhado com outras instituies usurias. Segundo a mesma investigao, realizada pelo Grupo de Trabalho Sistemas de Informao (GTSI) constituido no ano 2007 pela PRODEPA/SEDEC/SEIR, para coordenar a realizao de um mapeamento das informaes e diagnstico dos softwares existentes na administrao pblica do estado do Par. O resultado foi a existncia de 73 unidades de administrao governamentais diferentes42, sendo identificados 696 sistemas de informao, dos quais 315,
42

Das 73 unidades para as quais se enviou o questionrio, 54 responderam.

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eram especficos e 381 corporativos. A investigao tambm mostrou dados sobre a especificidade destes Sistemas de Informao do estado, sendo o 74% relativos a trs reas centras: contbel financeira, administrao e controle, e apoio logistico e patrimonial. No relatrio final da investigao: O universo levantado no representa a totalidade dos sistemas usados no Governo do Par pois, estima-se que existam 1.165 sistemas em uso na Administrao Pblica Estadual. A estimativa considera que 19 rgos no forneceram nenhuma informao e 40 rgos no compreenderam a incluso no levantamento dos sistemas corporativos, conforme definido na metodologia do trabalho. Entre estes sistemas se destacam: Sistema de Informaes Georeferenciadas da Infra-Estrutura Paraense (SIGIEP/SEIR), a Base Urbana (Sistemas de Informaes Urbanas e Metropolitanas (SIME/COHAB), Sistema de Informaes Georeferenciadas do Estado do Par (GeoPAR) (p. ibid., p. 23). Do total de orgos instituies e autarquias que compe o estado do Par -70 no total - que produzem informaes estatsticas, socio-econmicas e ambientais, deve ser adicionadas as informaes produzidas pelos orgos federais. O governo (seus diversos gos) e a sociedade carecem de informaes com periodicidades claras, principalmente para o monitoramento ambiental. possivel unificar os mapas. Ele to til para a sociedade e para as polticas pblicas (RIBEIRO, ibid., p. 42). Organizaes e institutos como o IDESP, tem como misso institucional, e como foco principal, identificar todo o que produzido de informaes, verificar sua qualidade, conhecer os fluxos e as demandas do governo, dos gos e da sociedade (ibid). Frente a esta situao, no ano 2008 se iniciou a construo do Servio de Informao do Estado, sistematizando informaes provenientes de fontes como: a. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica IBGE; b. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira INEP; c. Banco de dados do Sistema nico de Sade, DATASUS; d. Secretaria do Tesoura Nacional Finanas do Brasil STNFINBRA; e. Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, INPE; f. Ministrio do Trabalho, MT; g. Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, INCRA; h. Departamento de Servio Geogrfico do Ministerio da Defensa, DSG; i. Ministerio da Justia Segurana Pblica, MJ; j. Fontes estaduais. Segundo o Manual do Usurio (Belm, 2009) o SIE tem como objetivo:

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O servio de informao do estado tem objetivo principal disponibilizar informaes geogrficas e estatsticas, oriundas de diversas fontes da esfera estadual e federal, atravs de um portal na WEB. Alm disso, estas informaes tambm so base para a produo de indicadores scio-econmicos do estado, cujas informaes so atualizadas peridicamente.

Figura 7. Site do Sistema de Informao do Estado (SIE).

No SIE se pode obter informaes geoespaciais, estatsticas e registros administrativos, alm de informaes textuais nas reas: - Dinmica Econmica do Estado: PIB; Exportao; Emprego; Conjuntura Indicadores Sociais: Carncia Habitacional; Segurana Alimentar; Educao; Sade; Renda. - Conhecimentos: Estudos, Anlises e Pesquisas: Econmicas; Agricultura; Pecuria; Turismo; Minrio; Florestal; Pesca; Indstria; Comrcio; Servio. - Sociais: Educao; Sade; Segurana; Assistncia Social; Emprego.

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7. Gesto pblica e estatstica A estatistica se considerava como a Cincia do Estado nos sculos XVIII e XIX. A estatistica pblica est financiada por recursos pblicos, e se obtem basicamente a partir das relaes existentes entre os cidados e a Administrao pblica. A demanda da estatstica na Administrao provem basicamente de quatro nveis diferentes: o estado (atravs de dados requeridos como o censo de populao, emprego, sistema de sade, etc), os respectivos estados da federao, entidades supramunicipais (Fedarao Associaes de Municpios do Par FAMEP, consrcios, associaes de municpios) e os prprios muncpios. Os dados estatisticos so (LARA, CAMARGO e ROCHA, 2002, p.4, apud., PORCARO, 2001), representaes (geralmente, mas nem sempre) numricas da realidade e que, em sua construo, apoiam-se em interpretaes tericas que modelam a realidade, passando a criar seus prprios modelos tomando-se por base a intepretao do real, configurando, dessa forma, certa viso do mundo. Os dados estatisticos brutos, mostram em forma numrica e simples fenmenos da realidade social, em um espao e tempo concretos. Estes tipos de dados simples, so os dados estatsticos do censo de habitantes, registros de nascimentos ou mortes, nmeros de alunos matriculados, etc. A combinao de dados brutos permite gerar indicadores sociais, que de forma ordenada e associada, permitem formular sistemas de indicadores. Tanto os indicadores como os dados estatsticos so necessrios nos organismos governamentais para o planejamento, formulao de polticas pblicas, seguimento e avaliao das politicas. A estatstica, essencial para o planejamento da Administrao pblica e a gesto pblica. Para poder informar corretamente a populao, necessrio que a Administrao pblica possa, crie e disponibilize e apresente da melhor forma possvel informao. Por esta razo, a informao deve passar por um tratamento informacional que permita a melhor assimilao pelos cidados. A informao pblica um dever do estado e um direito da populao, constituem ambos aspectos imprescindiveis para o exerccio da cidadania. A democratizao da informao, produzida pelo Estado, apenas nas ltimas duas dcadas tem sido possivel, pois no Brasil os sevios de divulgao da informao apenas no final da dcada dos anos 70 se inciaram embora timidamente e em base a critrios mais pragmticos que cientfico-tcnicos (LARA; CAMARGO; ROCHA, 2002, p.2), sendo retringida aos centros de poder. A partir da dcada dos anos 90 se modifica substancialmente esta situao. Com o avano das novas tecnologias da informao e a internet. Contudo, por parte dos organismos governamentais, no fcil desvincular-se dos vcios e costumes adquiridos no passado, j que estas organizaes governamentais mostraram certa resistncia em relao s prticas necessrias ao trabalho de produo e organizao da informao (Malin,

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1998). Como consequncia desta atitude se superestimada os aspectos tcnicos da informtica, modificando-se esta situao lentamente ao perceber que a informtica por si s no pode oferecer respostas adequadas. Com a democratizao e o desenvolvimento de sistemas pblicos de informao governamental, aparecem novos problemas e desafos resultantes da falta de uma metodologia. Entre estes destacam: No campo da circulao da informao estatstica, as estruturas organizativas se vem constantemente alteradas e modificadas, em seus objetivos e metas governamentais. A organizao da imformao estadiostica se agrava devido aos imputs provenientes das prprias transformaes da sociedade brasileira, e que se refletem na mesma formulao do sistema estatstico.

A realizao de estatsticas, no se improvisa ou se realiza sem uns conceitos claros. Contudo, se verifica que nem todos os dados so concebidos com base no mesmo modelo terico (STARR apud., PORCARO, 2001). Por outro lado, a utilizao e os usos da informao estatstica requer de um tipo de conhecimentos prvio, que geralmente esto limitados e por tando no generalizado. Os usurios da estatstica normalmente no o cidado comum (LARA; CARMARGO; ROCHA, 2002, p.3). Os usurios dos servios de informao estatais so basicamente tr grupos: Os cidados com demandas muito concretas relacionadas com seus direitos, como solicitar uma ligao, com a gua, reclamaes, ou Defensoria. A nivel no individual so diversas organizaes sociais como ONG, sindicatos e empresas. Tambm neste nvel se encotram os usurios procedentes da academia, para a realizao de suas investigaes (teses doutorais, mestrados, etc.).

Um componente essencial da gesto pblica a informao. Para a Administrao pblica e a gesto pblica ele dispor de dados estatsticos atualizados fundamental para tomada de decises. Metcalfe e Richards, resaltam o papel importante que desempenha a informao na gesto: A gesto pode definir-se no final do processamento de informao, dividido entre reunir informao, transmit-la, analis-la, armazen-la, liber-la e finalmente empreg-la na tomada de decises, o controle da avaliao. Procurar a maior informao possvel, processada devidamente uma parte essencial da gesto, necessria para valorizar sua eficcia, eficincia e qualidade. Se trata pois de uma questo chave para o desempenho da gesto pblica.

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2. Gesto, cultura e conhecimento 2.1. Cultura e o management O significado de management comporta um enorme contedo de carter ideolgico e cultural. Diversos autores introduzem a perspectiva antropolgica e cultural na gesto de cada pas (GOWLER; LEGDE, 1983) e destacam que no significado da gesto, necessrio distinguir duas dimenses inseparveis. Por um lado, a gesto como uma funo ideolgica, que serve para a criao e a manuteno de prerrogativas de gesto nas organizaes, e por outro lado, o denominado direito a gerir, e saber o significado da gesto. O management se relaciona com a racionalizao das estruturas e procedimentos, a depurao tcnica dos processos de tomada de decises e o incremento da produtividade dos empregados pblicos (ECHEBARRA, 2008, p.47) A dimenso ideolgica est composta por sua vez, de dois elementos: a existncia de uma cultura de valores reconhecidos e aceito sobre o que se entende por gesto, e em segundo lugar, umas instituies de responsabilidade que delimitem a fronteira do que se entende por autoridade ou por poder gerir (fundamentos ideolgicos e culturais). A partir deste quadro de tcnicas e prticas se constri o significado da gesto embora a dimenso ideolgica e cultural do management evoluciona lentamente, seu contedo est sujeito a um processo de mudana e transformao constante.

2.2. Gesto do conhecimento: aspectos cognitivos Ao que nos referimos em concreto, quando falamos de aspectos culturais da gesto do conhecimento? Para Pierre Lvy, em seu livro As tecnologias da inteligncia. O futuro do pensamento na era da informtica (2004), ressaltam e discutem o papel das tecnologias da informao na constituio da cultura e na inteligncia das coletividades. O antroplogo social holands Geert Hofstede (1999), prope o conceito de software mental A cultura como programao mental. Cada pessoa leva dentro de si modelos de pensamento, sentimento e atuao potencial que tem aprendido ao longo da vida. Grande parte deles foi adquirida na primeira infncia. (Ibid., p.33) Denomina esses modelos de pensamento, sentimento e atuao programas mentais o como diz o subttulo software mental (). No quer dizer que as pessoas esto programadas como os computadores. A conduta de uma pessoa est apenas parcialmente determinada por seus programas mentais. A origem de nossos programas mentais est nos entornos sociais, ns que temos crescido e acumulado nossas experincias vitais.

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Significado de cultura refinamento da mente, em particular os resultados desse refinamento como a educao. Hosftede estabelece uma diferena entre a cultura no sentido estrito, - denominada cultura um (Ibid., p.34), e a cultura dois ou software mental a qual compreende um uso muito mais amplo- (Ibid.,p.34). A cultura (dois), sempre um fenmeno coletivo porque compartilhado, ao menos parcialmente, pelas pessoas que vivem ou tem vivido dentro do mesmo entorno social : a programao mental coletiva o que distingue os membros de um grupo ou categoria de pessoas dos outros.

2.3. Glossrio de conceitos utilizados na anlise cultural Outros elementos que conformam a cultura so os smbolos e os valores. Smbolos. Em nvel sociolgico, os smbolos so palavras e gestos, se trata tambm de uma imagem com sentido. Cada uma das unidades perceptveis que funcionam como parte de uma cultura como signos substitudos para determinados sentidos, relaes de sentido, significados, valores, etc. As atividades completas das pessoas so transmitidas pelo sistema de smbolos, marcando assim a diferena entre a vida humana e a vida no humana. Na Administrao pblica, e especificamente na gesto pblica, os smbolos esto presentes em nvel externo na informao e na ateno aos cidados e outros aspectos como a organizao dos lugares de atendimento e a nvel interno, na organizao burocrtica. Aspecto como dispor de reas de trabalho especficas, hardware atualizado a prpria forma de apresenta-se alguns servidores se manifestam atravs de smbolos. Valor. Os valores esto determinados pela histria, so culturalmente relativos e modificados e por tanto podem ser configurados conscientemente. Esto tipificados por cada cultura e tomam parte na configurao de cada tipo de cultura. Servem como padro indicativo para a eleio dos meios de ao dos membros de uma determinada cultura e sociedade (funo de orientao e valorao). So, como que representaes dos valores desejados os elementos decisivos de uma cultura. Seu critrio objetivo a importncia no sistema de valores culturais, seu critrio subjetivo a importncia na estrutura individual de personalidade. Na gesto pblica, o processo histrico da administrao e da sociedade influencia valores predominantes como a pontualidade, confiabilidade, comportamento tico, mas tambm outros como a corrupo ativa ou passiva, o nepotismo ou o patrimonialismo. A gesto pblica pode considerar como um efeito dos condicionantes histricos e do entorno, mas tambm como causa das distores expostas. Valor cultural. Levando em conta a grande lacuna que existe entre a diversidade infinita da realidade, Max Weber, deve assegurar de que os valores culturais em questo fazem referncia realmente a determinadas partes

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ou aspectos da realidade, que seu significado cultural pode medir e que por tanto tem valor cientfico. Prticas. Na gesto pblica faz referncia a uma srie de padres adquiridos e utilizados, de tal forma que tem se convertido em prticas normalizadas. Normas. As normas so exigncias de comportamento do entorno social ou dos companheiros de interao em relao com os que ocupam os papeis e posies sociais. Desta forma, expresso expectativas dos papis. As normas regulam como e em que situaes devem comportar-se os membros de uma estrutura social (grupo, organizao, sociedade) antes os outros membros da sociedade. No correspondem ao comportamento real dos membros da sociedade, mas servem melhor como ponto de referncia no que se podem orientar e basear suas aes. Na gesto pblica, as normas e procedimentos formam parte intrnseca da gesto. Trata-se de exigncias e expectativas de comportamento para os servidores pblicos, mas aparecem tambm diferenciados segundo a posio social do destinatrio. As normas culturais cumprem uma funo de permitir ao individuo uma delimitao de sua esfera de experincias, uma definio e diferenciao de suas situaes e uma interpretao concreta dos valores morais vigentes do entorno social. As normas, assim, so entendidas como especificaes, relacionadas com a situao, de valores socioculturais relativamente pouco gerais que exercem uma funo de legitimao ou justificativa. Segundo o grau de fixao, o tipo e a rigorosidade das sanes, podem diferenciar entre leis, hbitos e tradies. A evoluo faz uma sociedade industrial incluir um retrocesso aos costumes e os hbitos tradicionais em beneficio de uma normatizao extrema das aes sociais atravs das leis, baseadas em processos de deciso e formao de vontade poltica estatal. Desde ponto de vista sociocultural, as mudanas de norma so conseqncia das mudanas de cosmovises, religies, ideologias, valores, modelos morais e interpretaes da vida, que se encontram, no influenciam as condies de vida materiais-polticas, em uma relao de influncia mutua. Segundo a sociologia baseada na teoria do comportamento, as normas surgem do fato de que os membros dos grupos sociais se comportam segundo determinadas regras de comportamento e proporcionam recompensas ao comportamento desenvolvido de acordo com tais regras. A sociologia sobre a dominao reduz as normas a normatizao dos que exercem o domnio em cada momento (autcratas, elites, classes dominantes), que tentam assim estabilizar seu status quo. Os fatos complexos acontecem na realidade apenas, podem ser explicados de forma multiterica.

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Nas negociaes informais, geralmente nos referimos a outras pessoas com expresses como os europeus pensam e atuam de forma diferente a ns os paraenses, o carioca muito aberto, o brasileiro muito criativo, os europeus so racionais e previsores demais. Em nvel da administrao pblica, usual, que quando procuramos um documento, em numerosas ocasies, os funcionrios no informam o suficiente e com clareza sobre os documentos necessrios para a obteno de um determinado certificado. No caso de reclamar, eles argumentam: voc no solicitou mais informao. Daqui surge a questo: o destinatrio quem tem que solicitar toda a documentao necessria? Ou o funcionrio pblico, quem deveria informar sobre a documentao, que ele sabe que falta? A partir destas experincias, estamos nos referindo, embora de forma muito simples e superficial, a umas opinies construdas a partir de nossa experincia de nosso imaginrio coletivo, saber, das formas de compreender mentalmente o mundo.

7. Conceito: compreenso e organizao mental do mundo. Para compreender profundamente estas atitudes e opinies que tem uma base na experincia cotidiana-, prope-se o conceito de compreenso e organizao mental do mundo. Este conceito parte da seguinte hiptese: a forma que organizamos e atuamos em nosso trabalho cotidiano neste caso, como funcionrios e no funcionrios da gesto pblica- est intimamente ligado a compreenso e organizao mental do mundo que nos rodeia. Baseia-se em uma srie de premissas de carter cognitivo43 e tico. Todo ser humano constri seu caminho a partir de umas experincias nicas e irrepetivel. O mesmo sucede com cada sociedade. evidente que os pases e regies tm problemas comuns, embora interpretados com diferentes mentalidades. Contudo, as estratgias para resolv-los e a percepo destes problemas varia de uma sociedade a outra. No entrarei no debate entorno a personalidade, (aspectos psicolgicos) mas da forma como organizamos mentalmente o conhecimento e o saber. Para o estudo especfico do management da gesto municipal, se estrutura a partir de trs nveis: 1) A organizao das experincias exteriores vividas diariamente; 2) A interpretao do mundo de vida no trabalho e as aes cotidianas vinculadas ao trabalho;
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As premissas de carter cognitivo so difceis de establecer e medir. A cognio, refere-se a faculdade dos seres humanos de processar informao a partir das percepes. Os processos cognitivos podem ser naturais ou artificiais, ou tambm conscientes ou inconscientes. Diferentes reas epistemolgicas abordam seu estudo, sendo uma delas a gesto do conhcimento.

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3) A influncia que tem a espiritualidade e os smbolos e valores na ao laboral. Estas questes centrais se operacionalizam a partir das seguintes variveis qualitativas e/ou quantitativas. Nivel 1: - Reao frente coero e riscos; - Relao com o poder. Nivel II: - Identificao com o trabalho; - Estabelecimento de prioridades. - Reao frente ao conflito; - Papel do corporativismo laboral. Nivel III: - Smbolos, Valores; - Crenas.

2.5. Conceituao e operacionalizao de variveis A continuao apresenta os trs nveis onde est baseado o conceito proposto de Compreenso e organizao mental do mundo. Cada um dos nveis est composto por dois a trs variveis. Apresenta o fundamento conceitual destas variveis e sua possvel operacionalizao em indicadores. Nvel 1. Como se organizam as experincias exteriores vividas diariamente? Variveis: 1) Reao perante os constrangimentos e riscos. 2) Relao com o poder. Fundamento conceitual: - Cultura. um fenmeno compartido. Trata-se da programao mental coletiva que distingue os membros de um grupo ou categoria de pessoas de outro. - Distncia hierrquica no centro de trabalho. Em contextos de grande distncia hierrquica, superiores e subordinados se encontram entre si desiguais por natureza: se cr que o sistema hierrquico esta baseado na desigualdade existencial. - Distncia hierrquica e as idias. Pais, professores, vereadores, gerentes diretivos e governantes so produto de sua cultura: em certas formas so

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seguidores de seus seguidores e seu comportamento s pode ser entendido quando se compreende a forma de pensar dos subordinados. - Controle da incerteza e do risco. Mais que reduzir o risco, o controle da incerteza pretende diminuir a ambigidade. As culturas que controlam a incerteza fogem de situaes ambguas. Tratam de dar a suas organizaes, uma estrutura que permita interpretar claramente e prever o que ocorre. - Coero, socialmente, a diferena da coero fsica (poder, autoridade, subjugao), o conjunto de foras socioculturais que formam e determinam o comportamento do individuo em uma direo desejada ou promovida pelo mundo social. Pertencem s aes coletivas e institucionalizadas, nas que os grupos ou organizaes atuam sobre os indivduos para conseguir ou impedir um determinado comportamento. Operacionalizao em indicadores: - Capacidade de adaptao frente as mudanas institucionais e tcnicos; - Capacidade de gerir na rea prpria frente a incerteza de regras e normas; - Influncia do modelo de gesto no desempenho do trabalho; - Possibilidade de crtica e/ou participao nas decises da direo - Tipo de gesto: ajuda ou prejudica a ao do funcionrio: aes - Anlise do sistema hierrquico e sua reproduo no atendimento dos cidados; - Formas de atuar frente aos desafios inesperados ou demandas crescentes no planificadas ou normatizadas. - Frente a m gesto ou conduta ou irregular dos superiores, formas de atuao Tipologa de informao obtida: - Poder estabelecer a capacidade de reao, improvisao ou transformao da gesto pblica frente s demandas crescentes e diferenciadas. Nvel 2: Como se interpreta o mundo de vida no trabalho e as aes cotidianas vinculadas ao trabalho? Variveis: 1) Identificao com o trabalho; 2) Estabelecimento de prioridades; 3) Conflito e corporativismo. Fundamentos conceituais:

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- Mentalidade. Tipo de pensamento, concepo, interpretao; configurao da disposio psquica de um individuo, especificamente determinada pelo entorno e a experincia, que faz com que as percepes e as imagens sobre a realidade estejam relacionadas com os valores, as aes emocionais ou afetivas e as opinies e os modelos previamente concebidos. Na medida em que tais disposies aparecem dentro de determinados grupos, classes sociais ou setores da populao do mesmo tipo podem determinar-se certas mentalidades sociais imagem social. - Conflito. Denominao as presses, as rivalidades, as discrepncias, as disputas e as lutas de distinta intensidade entre distintas unidades sociais: dentro de e entre os papis sociais, grupos sociais, organizaes, setores sociais, sociedades, estados e associaes supra-estatizais. As causas dos conflitos so amplas: distintas cosmovises, ideologias, religies, valores, objetivos, interesses, posies de estatus, posies de poder, propores de ingressos e de patrimnio, assim como bens escassos. Operacionalizao em indicadores: - Critrios para estabelecer prioridades frente a numerosas demandas no trabalho - Ordem na organizao e disciplina no trabalho; - A realizao das aes de gesto e de produo de servios vista como uma rotina ou uma oportunidade de inovar servir melhor ao cidado; Tipologia de informao obtida: - Formas de organizar a gesto e a produo de servios. Nvel 3: Que influncia tem a espiritualidade e os smbolos na ao laboral? Variveis: a) Smbolos, Valores; b) Crenas. Fundamentos conceituais: - Rituais. Atividades coletivas tecnicamente suprfluas para a realizao do fim desejado, dentro de uma cultura se consideram socialmente essenciais; por tanto, se realizam por si mesmas. - Valores. Esto determinados pela histria, so culturalmente relativos e modificados e por tanto podem ser configurados conscientemente. Esto tipificados por cada cultura e participam na configurao de cada tipo de cultura. Servem como norma indicativa para a eleio dos meios de ao dos membros de uma determinada cultura e sociedade. So entedidos com tendncias amplas a preferir certos estados de coisas a outros. Os valores so sentimentos que possuem um lado positivo e outro negativo.

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- Valor cultural. Faz referncia a determinadas partes ou aspectos da realidade, que seu significado cultural pode medir e que portanto tem valor cientfico. Operacionalizao em indicadores: - Valores que imperam na ao diria de trabalho; - Forma de ao do funcionrio em caso de observao de ms prticas; - Responsabilidade individual frente ao xito ou fracasso do trabalho; - Forma de organizao da cultura corporativa frente aos processos de inovao; - Rituais burocrticos que no possuem de nenhuma funo efetiva, alm de burocratizar os procedimentos; - Valores predominantes na gesto pblica. Diferena entre funcionrios de carreira e pessoal contratado; - Trato diferencial ao cidado por diversas causas.

Tipologia de informao obtida: - Compreender a importncia dos valores e crenas para realizar o trabalho de gesto.

2.6. Cultura e estrutura das organizaes pblicas Todas as boas organizaes (MINZBERG, 1979) se do em grupos de cinco. As organizaes em geral compem-se em cinco partes: 1. Ncleo operativo (pessoas que se encarregam do atendimento direto do pblico); 2. A alta direo (Diretores gerentes de rea -); 3. Linha media (hierarquia situada entre os dois grupos anteriores); 4. A tecnoestrutura (assessores da prefeitura); 5. O pessoal de apoio (pessoas com postos de assessores que aportam os servios). Nas organizaes em geral, se utilizam alguns dos cinco mecanismos seguintes para coordenar as atividades: 1. Ajuste mtuo (das pessoas por meio da comunicao formal); 2. Superviso direta (pelo superior hierrquico); 3. Uniformizao dos processos (especifica o contedo do trabalho); 4. Uniformizao dos resultados (especifica os resultados desejados); 5. Uniformizao das habilidades (especifica a formao necessria para realizar o trabalho).

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A maioria das organizaes mostra uma das cinco configuraes tpicas seguintes: estrutura simples, burocracia mecanicista, burocracia profissional, estrutura por divises; Adhocracia (pessoal de apoio).

2.7. Aspectos culturais da Administrao pblica e gesto no Brasil O referencial terico amplo que permite contextualizar aspectos culturais da gesto pblica brasileira constitui a denominada Sociedade do Conhecimento, a qual tem como aspecto central o trabalho e a formao cientfica. possvel destacar trs fatores inter-relacionados que atuam ao modo de causa e efeito e que se alimentam mutuamente. Trata-se de: 1. O desenvolvimento e presena do Estado, nos aspectos de polticas pblicas e sociais de forma desigual, nos diversos estados que compe a unio. Historicamente, o estado tem se caracterizado por relaes de paternalismo e de limitados direitos de cidadania. Este quadro, polticoadministrativo, se manifesta com determinadas caractersticas da relao com a autoridade. 2. Elevadas cotas de analfabetismo funcional em estados, regies e municpios. Isto faz com que dificulte aspectos como o acesso democrtico as Novas Tecnologias da Informao (NTI), o acesso formao e a profissionalizao de amplas camadas da populao mais jovem. No mbito das polticas educativas, a qualidade destas variam quando se trata de regies rurais ou urbanas ou situadas no Sul ou Norte do pas. 3. Existncia de uma forte burocracia jurdico-formalista que dificulta a introduo de mudanas administrativas. Isso se traduz em alguns casos em uma baixa eficincia.

2.8. Regio da Amaznia oriental: aspectos culturais O historiador Samuel Bechimol descreve a complexidade e heterogeneidade da regio que a diferencia de outras regies do Brasil: O complexo cultural amaznico compreende um conjunto tradicional de valores, crenas, atitudes e modos de vida que delinearam a organizao social e o sistema de conhecimentos, prticas e usos dos recursos naturais extrados da floresta, rios, lagos, vrzeas e terra firme, responsveis pelas formas de economia de subsistncia e de mercado. Dentro desse contexto,

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desenvolveram-se o homem e a sociedade, ao longo de um secular processo histrico e institucional (BECHIMOL, 1999, p.13) A partir desta clara e sinttica interpretao sobre a regio Amaznica, quanto ao processo histrico se entende da seguinte forma. Seguindo a terminologia centro-periferia de Immanuel Wallerstein (1996), a regio da Amaznia no faria parte propriamente da periferia, mas da denominada reserva territorial estratgica ou espao de colonizao pioneira (CHESNAIS, 1996, p. 38). Com esta especificidade, a regio parte da historia de penetrao do capitalismo de fronteira, com uma lgica eminente de dominao que tem fomentado ao longo dos ltimos quarenta anos uma disputa pela posse de terras, conflitos e contradies nas reas rurais e urbanas, estabelecendo fundamentalmente uma abismal desigualdade na apropriao do espao econmico, poltico, social e territorial. Quanto ao processo institucional, a regio da Amaznia, se caracteriza pelo baixo nvel de institucionalidade ou frgil institucionalidade (TORRES, 2004, p.45), observando-se em maior ou em menor intensidade segundo se trate de reas urbanas ou rurais, no grau de racionalidade no poder e execuo de polticas, de tal forma que como pas em desenvolvimento exibe uma frgil tradio de controle (REZENDE, 2002, p. 119). Historicamente, o Estado brasileiro tem se caracterizado por sua ausncia nas polticas pblicas na regio, criando apenas instituies de orientao desenvolvimentista que permitiam a gesto burocrtica desde outros centros do pas e correspondendo a um conjunto de agentes sociais e a uns interesses relativamente externos aos interesses sociais da Amaznia (CASTRO e HEBETTE, 1989; CASTRO, MOURA e S MARIA, 1995; BECKER, 2005).

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QUARTA PARTE PESQUISA EM GESTO PUBLICA NO QUALIFICAO DA GESTO MUNICIPAL 1. Introduo Os municpios em geral, e os do Estado do Par, em particular, esto em uma encruzilhada. Por um lado, para se beneficiar de elevada autonomia, foram obrigados a dar respostas a demandas cada vez mais heterogneos por meio de polticas pblicas, para atender s exigncias cada vez mais complexas da populao e oferecer os servios requeridos, bem como as demandas e os programas exigidos. Por outro lado, em um contexto marcado pela conteno dos gastos, necessitam urgentemente das transferncias e ajudas federais e estaduais para investir em polticas e cumprir as obrigaes e responsabilidades adquiridas, com aes de investimento, planejamento e profissionalizao dos funcionrios. Neste contexto, o desafio consiste em melhorar e aperfeioar os recursos disponveis nos municpios e melhorar a governana municipal44, enquadrados em um contexto de aprofundamento de direitos democrticos e de cidadania e da extenso repoliticizao das polticas pblicas. Em outras palavras, otimizar a gesto municipal. nesse macro contexto poltico e social que se situa a pesquisa "Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal45. A pesquisa tem como principais objetivos fazer um diagnstico da atual gesto pblica municipal brasileira para avaliar o seu nvel de qualificao e identificar os principais entraves ao seu fortalecimento institucional, com o objetivo de contribuir com instrumentos e meios para a melhoria da capacidade de gesto municipal e favorecer o aprimoramento da governana e da eficcia da ao municipal brasileira. A pesquisa se desenvolve simultaneamente nos estados de Alagoas, Rio de Janeiro, Cear, Paran, Esprito Santo, Pernambuco e Mato Grosso do Sul. No plano analtico-conceitual, o projeto se baseia em quatro elementos (ou subsistemas) de anlise da administrao municipal: a gesto financeira, gesto de recursos humanos, gesto de capital (estado das sedes das instituies e da disponibilidade dos recursos informticos) e gesto da tecnologia da informao. Como elementos transversais aos mencionados anteriormente destacam-se trs aspectos: a liderana como eixo condutor, a
44

ESTADO

DO

PAR:

Sobre a ordenao jurdico-urbanistica do solo e os Planos Urbansticos Municipais, ver: Jose Afonso DA SILVA, Direito Urbanstico Brasileiro, 2006. 45 Projeto iniciado e financiado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em conjunto com o Instituto de Desenvolvimento Scio-Econmico do Par (IDESP) e faz parte da Associao Nacional das Instituies de Planejamento (ANIPES).

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informao como nexo e enlace e os aspectos culturais da gesto pblica. Este ltimo aspecto tornou-se um assunto muito importante na dimenso da gesto (organizao e compreenso mental do mundo). Estes aspectos transversais esto orientados e interconectados em forma de "imputs " ou impulsos, com o conceito de "gesto por resultados". Nos subsistemas ou fundamentos se formam o ncleo da funo administrativa e esto presentes em todos os nveis do governo. Este sistema, por sua vez, consiste em dois nveis: sistemas de gesto; normas, capacidades e desempenho. Ao nvel especfico de capacidade, defendem-se a sinergia entre os subsistemas, alm de assumir a possibilidade de que um governo pode centralizar sua estratgia de gesto, centrando-se em um ou dois subsistemas, e usando estes para conduzir a sua capacidade de prever a gesto global contribuindo com os recursos necessrios para outros subsistemas. Como elementos integradores de todas as reas se configuram a gesto por resultados e a gesto das tecnologias da informao. Em relao s tcnicas de pesquisa ser realizar uma estratgia que combina questionrios semi-estruturados e entrevistas abertas com a possibilidade de analis-los quantitativamente. A anlise e realizao do diagnstico dos municpios do Par, permitir estabelecer critrios para a otimizao de recursos e aportar instrumentos e tcnicas para a melhora da gesto pblica, e para propor elementos de otimizao e melhoria dos servios municipais.

2. Abordagem do Problema Nos ltimos anos, a regio da Amaznia oriental assim como em outras regies e outros pases da Amrica Latina - est experimentando transformaes na Administrao pblica, nas instituies municipais e no Sistema Jurdico, compondo estas esferas, a trplice diferenciao dos atuais sistemas polticos, entre Poltica, Administrao e Pblico (LUHMANN, 1993, p. 62), enquadrando todos eles na reforma do Estado46. As organizaes e instituies governamentais se encontram na encruzilhada de seguir repetindo modelos j superados e ineficientes de administrao e gesto, ou pelo contrrio, reformular suas aes, ou seja, as estratgias, sua lgica, e em consequncia sua gesto, num entorno marcado pelas continuas mudanas e o aumento da complexidade. Para as organizaes e instituies pblicas, duas questes centrais: a seleo de alternativas possveis, e como estas organizaes se relacionam com os cidados.

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Diversos autores apontam como nveis da reforma do Estado: a reforma institucional, do Poder Judicial, Administrativa, e de ordem cultural.

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Primera, sobre as decises de organizaes internas, podem se resumir com a questo: Como selecionar as alternativas possveis? claro que o aumento da heterogeneidade de demandas, tenha criado um entorno mais complexo, embora esta afirmao restringe a compreenso da mudana autorreferencial das organizaes. A teora de sistemas de Niklas Luhmann, oferece ferramentas que permite a compreenso e simplificao da complexidade e da existncia de uma srie de possibilidades, que exigem um tipo de seleo entre elas, a partir de opes destinadas ao. As aes, tm como objetivo, por um lado, a adaptao sistmica, do ambiente criado dentro dessas organizaes, como consequncia de comunicaes provenientes da poltica, e por outro, a resistncia ou a acessibilidade do pblico (Ibid., p. 64), tambm de outros objetivos considerados no sentido luhmaniano como comunicaes- como a incorporao de aspectos normativos, tais como os direitos da cidadania, ou de aprofundamento da democracia. Quanto segunda questo: se trata de ao para gestionar uma melhor adaptao das organizaes a um entorno cada vez mais complexo e exigente? Esta questo, afeta a nvel quantitativo e qualitativo a relao dos cidados com a Administrao pblica e as instituies governamentais. Uma questo aparece de forma transversal sobre o postulado sistmico das organizaes pblicas: a excluso da leitura antropolgica e humanista da ao, assim como das referncias antropolgicas. Este postulado interpretado neste trabalho, como a grande dificuldade da teora sistmica exposta por Luhmann levando-nos - ao meu entendimento a questo bsica: possvel explicar a mudana autorreferencial funcional das instituies independentemente do destinatrio o cidado- ou aos prprios funcionrios pblicos das organizaes? evidente, que tentar responder a esta pergunta requer uma imerso epistemolgico-conceitual na teoria sistmica desenvolvida por Luhmann e na teoria da ao, aspectos que vo alm do objetivo deste trabalho, de carcter mais emprico, e que tem sido motivo de intensas polmicas (HABERMAS, 1985; SRUBAR, 2008, entre otros). Nas linhas seguintes so expostos apenas os resultados empricos das investigaes realizadas nas instituies governamentais, e nos que apenas tenta responder as duas questes levantadas.

2. Fundamentao terica 2.1. Observaes sistmicas: aproximaes e limites Como observaes sistmicas, entende-se o conjunto de conceitos sistmicos, proposto por Niklas Luhmann, embora alguns aspectos estejam mais prximos dos principios de Humberto Maturana, que se estendeu com um contedo e fundamentos incluindo aspectos antropolgicos e histricos, ignorados na teoria luhmaniana original. Enquanto que para Luhmann os elementos do sistema social so comunicaes que esto ligadas umas as outras geradas por um

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sentido intersubjetivo estabelecido pelos limites do sistema (LUHMANN, 1983, p.992), para Maturana, os seres humanos podem falar das coisas porque so eles quem criam as coisas de que falam, no ato de falar sobre elas (MATURANA, 1978). Para efeitos deste presente artigo descreve uma observao que corresponde a apenas mostrar os seguintes elementos de estudos empricos, e que se resumem em dois. Em primeiro lugar, o conhecimento da dimenso real, se refere ao nmero de objetos que esto relacionados, e que podem ser unidades espao-tempo determinado, tais como grupos, instituies, elementos ou outros (WILLKE, 1982, p.52). Nas observaes investigaes - que seguem a unidade espao-tempo que compreende o contexto histricoinstitucional em que esto inseridas. Em segundo lugar, a observao e categorias, se refere as categorias conceituais que exige a experincia e a marco terico-analtico para selecionar a experincia; terceira, a observao, que se refere a ferramenta metodolgica e a posio do observador.

2.2. Conhecimento da dimenso real A primeira observao, se refere a dimenso real47 em que esto situadas as organizaes e instituies governamentais estudadas. As fronteiras scioespaciais de observaes, correspondem geograficamente ao Estado do Par48. Para comprender a regio, o trabalho est baseado na terminologia do paradigma de Sistema-mundo. Trata-se de uma regio perifrica, e especficamente, chamada de "reserva estratgica ou espao de colonizao pioneira", ou mesmo como regio de anexao da periferia (CHESNAIS, 1996, p.38). Referindo-se regio no contexto brasileiro, alguns autores a definem como periferia da periferia (MELLO, 2007, p.42). Esta especificidade, fundamenta-se na regio que faz parte da histria de frontera de penetrao capitalista, que baseada numa lgica imanente de dominao, que promoveu ao longo do ltimo meio sculo uma disputa sobre a propriedade da terra e que teve como consequncia, conflitos nas zonas rurais e reas urbanas. Consequncia desta lgica, foi o aumento de uma desigualdade abissal na apropriao dos direitos econmicos, polticos, sociais e territoriais. O processo institucional da regio da Amaznia brasileira como toda a Amaznia em geral- se caracteriza por baixo nvel de institucionalidade ou frgil institucionalidade (MEDELLN TORRES, 2004, p.45), manifestando-se em maior ou menor intensidade quanto s reas urbanas ou rurais, e no grau de racionalidade no poder e execuo de polticas pblicas. Historicamente, o
47

A dimenso real, juntamente com a dimenso social e a dimenso temporal, formam parte do conceito de sentido exposto por Luhmann. Isso significa que o sistema se refere ao mundo em termos de possibilidades. 48 Brasil est formado por 26 Estados e o Distrito Federal, sendo o estado do Par o segundo em extenso.

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Estado brasileiro tem se caracterizado por sua ausncia na implementao de polticas pblicas na regio, favorecendo a emergncia de atores econmicos que tem orientado sua ao, para preencher o vazio deixado pelo Estado e as instituies governamentais. Como conseqncia, foram criados apenas instituies de orientao desenvolvimentista que permitiam sua gesto burocrtica desde outros centros do pas e que correspondiam a um conjunto de agentes sociais e de interesses relativamente alheios aos interesses sociais da Amaznia (CASTRO; HEBETTE, 1989; CASTRO, MOURA Y S MARIA, 1995; PINTO, 2009). Atualmente, a regio tambm tem uma das maiores disparidades de ingressos e de renda do Brasil49.

2.3. Descrio e categorias Qualquer descrio implica a introduo de distines ou diferenas para designar umas organizaes de outras que no so delimitadas. No trabalho so analisados dois casos: uma organizao pblica e uma instituio pblica. Em ambos casos, so vista as organizaes distintas das outras, pelo fato de se tratarem de descries. Como referencial analtico-conceitual das investigaes est formado por dois nveis. No primero, estabelece uma discusso introdutria sobre o conceito de organizaes pblicas, enquanto que o segundo refere-se aos conceitos que aparecem no ttulo do trabalho: Mudana auto-referencial e adaptao. O termo organizaes pblicas um termo difuso. Segundo o autor, o contexto cultural que se toma de referncia, o conceito compreende um tipo ou outro de organizaes, o qual origina confuso em sua anlise. Enquanto que em pases como Mxico, so entendida como organizaes pblicas todos os tipos de nveis e entidades estatais (governos, instituies e autarquas), autores restringem o termo aos fins: prestar servios para a sociedade (Pires; MACDO, 2006, p.95), ou os valores bsicos que articulam a identidade de seus membros e pelos atores externos que convivem nesse contexto de ao, denominando-as institucionalizao organizacional (SELZNIK, 1967). Outros autores, vinculam este tipo de organizaes autonomia organizacional e o mandato especfico, embora, dependentes juridicamente do governo: As organizaes pblicas passam a ter autonomia na direo de seus negcios, embora, inicialmente, seu mandato venha do governo, seus objetivos so fixados por uma autoridade externa (DUSSAULT, 1992:13). As definies, no explicam satisfatoriamente, nem com suficiente clareza, sobre a capacidade autor-referencial das decises que emanam deste tipo de entidades. A deciso50 aparece ser fundamental para fazer frente a complexidade com que
49

O IDH mdio da regio do estado do Par est em torno de 0,707, em comparao com a mdia brasileira del 0,830 (2007).
50

Sobre a teoria da deciso: Sven Ove HANSSON (1994): Decision theory is theory about decisions. The subject is not a very unified one. To the contrary, there are many different ways

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enfrentam as organizaes: as organizaes unem decises a decises (MANSILLA, 1997, p.XXIII). Luhmann define as organizaes como um sistema cujos elementos compem as decises. Aceitar o significado luhmaniana, implica realizar uma diferenciao entre a deciso e a ao. Para isso, estabelece o nexo necessrio ao definir as organizaes como um sistema, cujos elementos componentes so as decises. Por sua vez, estas definies e conceitos, comportam uma dupla diferenciao, por um lado, realizar uma diferenciao entre a complexidade e a contingncia, e por outro sobre a deciso e a ao. A complexidade, na teoria Luhmaniana, no entendida como um aumento de demandas e de interesses de atores, porm entende-se como a existncia de uma srie de possibilidades, que exigem um tipo de seleo entre elas, a partir de opes destinadas ao. A Complexidade est unida ao termo contingncia. Este termo, se refere a existncia de outras possibilidades no contempladas na ao e por tanto consideradas como alternativas funcionais para reagir com uma realidade dada, cada vez mais complexa. Estes dois conceitos, nos permitem explicar porque algumas organizaes tomam determinadas atitudes e posies e priorizam uma srie de decises- frente a determinados problemas. Embora os conceitos de complexidade e ao da teoria de Luhmann, ajudam a compreender e explicar o processo de tomada de decises das organizaes. Acredito, que este ltimo conceito se restringe unicamente a um tipo de ao baseada nas comunicaes impessoais, em que as pessoas fazem parte do ambiente da sociedade. As organizaes descritas neste documento, assim como todas as organizaes, tm como j indicado anteriormente - uma peculiaridade central: tanto no processo de seleo de possibilidades, quanto as possiblidades contempladas na ao, e consideradas como alternativas, como a capacidade autor-referencial da organizao, na ltima instncia, a ao do sujeito que as determina51.
Quadro 8. Ligaes entre os limites, complexidade e sua operacionalizao

Organizao / instituio Administrao pblica municipal

Lmites para poder funcionar Todos os cidados do

Complexidade / contingncia A ao: Administrao

Operacinalizao Variveis Acessibilidade do pblico:

to theorize about decisions, and therefore also many different research traditions, em: "Decision Theory: A Brief Introduction", Department of Philosophy and the History of Technology Royal Institute of Technology (KTH) Stockholm. 51 Segundo a teoria de anlise da sociedade de Luhmann basea-se em trs premissas: Primeira, a sociedade no composta de pessoas; Segunda, a sociedade consiste em um sistema autopoitico, ou seja, est formada exclusivamente por comunicaes e nada mais; Terceira, a sociedade s pode ser compreendida como uma sociedade mundial, sem diferenas especficas de carcter regional, histrico, ideolgico, ou de outro tipo. A teoria sistmica desenvolvida por Luhmann, substitui o homo social, por uma ordem social que no pode ser explicado em termos antropolgicos ou humanistas.

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municpio pblica municipal e gesto pblica - Gesto pblica - Instrumentos de comunicao - Participao nos Planos estratgicos

Fonte: elaborao prpria

Na minha opinio, o desaparecimento da cosmologia humanista ou os fundamentos antropolgicos do estudo das organizaes, significa que estes so analisados como se tivessem uma existncia prpria, independentemente da ao criadora, racional ou instrumental do ser humano. Ao contrrio da premissa que baseada na ao consciente, - ou fundamentada no interacionismo- ao basear-se em que os homens so produtos e produtores das instituies (BERGER; LUCKMANN, 1966). Neste sentido, atribui nas observaes que se seguem, uma reduo comunicativa que no separa o que indeterminado do que determinvel, ou o que processvel da complexidade improcessvel (BECHMANN; STEHR, 2001). Embora o propsito deste artigo, no seja entrar no debate crtico entre Luhmann e Habermas, os quais expem os fatores que nortearam a pesquisaobservaes - que seguem. Segundo Habermas, e de forma similar critica que Marx fez, na reduo do ato auto geradora da espcie humana ao trabalho, (HABERMAS, 1971, p.42), prope a categoria de ao comunicativa, referida a ao, calculada do prprio interesse52. A ao estratgica, adquire um contedo antropolgico fundamentado na ao racional de dois indivduos ou atores, ao converter-se numa ao racional para atingir os objetivos propostos: As aes dos agentes envolvidos nelas no so coordenados atravs dos clculos egocntricos de sucesso, mas atravs de eventos para desenvolver a compreenso (Habermas, 1981, p. 286). Na ao comunicativa de Habermas, os participantes no so voltados somente para seu sucesso, mas perseguir seus objetivos individuais com a condio de que sejam capazes de harmonizar seus planos de ao com base em definies comuns das situaes (Ibid., p.286). Neste documento descrevemos a Administrao pblica, especificamente no mbito municipal. A Administrao pblica no mbito municipal, como uma organizao pblica (Mayntz, 1996, p.20). Quanto ao segundo nvel analtico-conceitual, refere-se aos conceitos que aparecem no ttulo do trabalho: mudana autor-referencial e adaptao, ambos profundamente tratados na Sociologia, constituindo o primeiro caso, o ncleo em si (SZTOMPKA, 1993:7), enquanto no segundo caso um dos princpios do funcionalismo, embora ambos envolvam uma indeterminao questionvel

52

Habermas realiza a diferenciao entre ao instrumental e ao estratgica, Habermas, 1984.

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nas cincias sociais. Se apresentam como os conceitos de mudana e adaptao, so compreendidas no trabalho. Mudanas envolvem uma transformao das estruturas que implica uma diferencia temporal, ou seja, passar de um estado para outro dentro de um mesmo sistema53. Mudana autor-referencial54, refere-se ao processo de transformao interna de um sistema que estabelece os elementos que basea-se na mudana, estes elementos so considerados como unidades funcionais. No entanto, Niklas Luhmann amplia o conceito de autor-referencialidade e os substitui pelo de autopoiese. Este conceito designa a particularidade dos sistemas, considerados como uma ampliao permanente e continuada de produo de elementos do sistema mediante elementos do prprio sistema, denominando-se autor-referente quando o mesmo constitui os elementos (LUHMANN, 1984, p.39). Mudana autor-referencial ou autopoitico- produzido dentro da organizao e permite interaes sociais, neste caso, mudanas produzidas pelo ncleo de poder da organizao que possibilitam transformaes atravs das comunicaes recebidas por outros subsistemas (educacional, jurdico, cvico, normativo). Para efeitos do presente escrito, no houve tentativas de analisar os efeitos da sistemtica de organizaes sociais, mas a partir da "observao" para analisar como os objetivos so reformulados dentro da Prefeitura. Como adaptao, entende-se a superao de uma situao. A adaptao , em certa medida, um requisito para a participao nas relaes sociais e para a colaborao e a aceptao de normas e funes nos sistemas sociais55. No entanto, a adaptao, tambm pode ser perigosa quando neste caso as organizaes pblicas- se adaptam apenas instrumentalmente, pressionadas por um ambiente sem esprito crtico frente s demandas sociais, considerando a meta como simples clientes, sem ter quanto a outros aspectos como a participao, a democratizao ou a transparncia da gesto pblica. Na teoria contingente, as organizaes devem ser geridas com o objetivo de alcanar uma adaptao em seu meio. Esta adaptao exige absorver incerteza ambiental a fim de manter a estabilidade organizacional que se mostra necessria, com o objetivo de conseguir um sistema equilibrado em sua relao ao meio ambiente. As diferentes formas de adaptao a uma situao, podem se
53

Segundo o DES, Hillmann; Guiu; Vidal, 2000, entende-se por mudana: a transformao das relao quantitativas e qualitativas entre as posies, os elementos e as foras materiais e normativas-intelectuais na estrutura social. 54 Segundo Humberto Maturana e Francisco Valera, existem, trs ordens de sistemas autoreferenciais: o sistema auto-referencial de primeira ordem, a clula; de segunda ordem, os organismo pluricelulares; de terceira ordem, os dotados de um sistema nervoso central que permite as interaes sociais. 55 DES, descreveu o conceito como um processo de mudana social de propiedades, costumes, orientaes e formas de comportamento para conseguir a integrao social de um indivduo em um grupo ou organizao, ou de um grupo ou organizao em uma estrutura social superior.

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dar atravs da inovao, que no caso da Administrao se concretiza, em parte, com a incorporao de novos modelos de gesto pblica. Em uma compreenso sistmica, (pr-requisitos funcionais)56 a adaptao da estrutura de um sistema, como no caso da Defensoria Pblica, tem de adaptar-se as condies situacionais nas que se encontra no meio. No caso de uma escassa ou insuficiente adaptao, o sistema dever reestruturar-se para evitar o desaparecimento. A acessibilidade do pblico, confere uma maior importncia a forma de operao autor-referencial, ao filtrar esta operao as possibilidades de perceber os problemas relevantes para a cidadania e a sociedade, ou especificamente os problemas procedentes de sistemas funcionais. O estado de desenvolver a partir de mecanismos internos de relao entre os prprios subsistemas. Um sistema pode ser designado como auto referencial ou autopoitico, se o mesmo constitui como unidades funcionais os elementos que se compe, e desta forma demarca fronteiras que no existem na complexidade infraestrutural do ambiente do sistema. Com as mudanas vivenciadas as quais as instituies e organizaes pblicas experimentam, se trata de meras adaptaes a um entorno cada vez mais complexo, ou realmente se trata de uma mudana auto-referencial que se manifesta com a inovao das prticas?

2.4. Instituies governamentais e Administrao pblica As instituies governamentais bastam sua capacidade de ao e propostas nos modelos de gerenciamento provenientes da Administrao pblica e nas diferentes hierarquias que a compe. Uma contribuio funo das instituies governamentais para o desenvolvimento econmico, constitui a corrente neo-institucionalista (March y Olsen, 1984; Andrews, 2005, entre outros)57. O estudo dos municpios, amplia as concepes limitadas de comprenso da racionalidade em termos de uma racionalidade abstrata de fins e meios, abrindo uma reflexo as esferas influenciadas por prticas ligadas a cultura do planejamento e da tomada de decises. Estudos sociolgicos inspirados por Max Weber tm considerado as estruturas burocrticas dominantes nas sociedades contemporneas como um produto de estruturas cada vez mais eficazes. Entretanto, esta percepo ignora o fato de que as prprias prticas destas estruturas deveriam ser consideradas em seu tempo como prticas culturais. Estas prticas seriam incorporadas gradualmente nas organizaes e instituies, no apenas no aspecto de aumentar a eficcia, mas tambm como em geral.

56 57

Segundo o modelo AGIL, de Talcott Parsons. Como esta no uma escola monoltica, Hall e Taylor (1996), diferenciam pelo menos trs escolas ou correntes de pensamento: ou o institucionalismo histrico, ou institucionalismo da eleio racional e o institucionalismo sociolgico.

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O quadro analtico do Novo Institucionalismo, - ou neo-institucionalismo- trata de explicar o processo de tomada de decises por parte dos atores polticos, e tem como presuposto bsico a idia de que a configurao das instituies afeta o comportamento dos atores sociais58. A sntese da perspectiva sociolgica e a histrica (DOBBIN, 1994), fundamental para a compreenso sobre o funcionamento das instituies e as agncias governamentais e a ao estratgica dos atores frente e dentro delas, uma vez que estas so tambm produto da ao dos atores.

2.5. Administrao pblica e gesto municipal A Administrao pblica dos municpios e sua capacidade de gesto incidem diretamente no fortalecimento institucional do poder municipal. O papel das instituies de conducir as mudanas, tem sido interpretado desde diferentes perpectivas, de tal forma que alguns autores, a partir de uma abordagem micro intepretativa ou interacionista, fundamentado na ao consciente dos homens, afirmam que, estas so produto e produtores das instituies (BERGER; LUCKMANN, 1966), enquanto que outros se mostram cticos sobre a capacidade de mudar, j que as instituies, em vez inibem as reformas, ao criar espectativas no satisfatorias por elas mesmas59 (CAIDEN, 1999). Relatrios recentes diagnosticaram uma "crise da Administrao pblica burocrtica"60 e a necessidade de "empreender" reformas (LONGO; YSA, 2008, p.17). Esta crise no se manifesta somente nos aspectos tcnicos e cientficos, mas tambm na prpria complexidade dos novos cenrios, sejam eles locais ou globais, que esto configurados nas agendas pblicas e nas prprias falhas do sistema de mercado hegemnico e das propostas neoliberais de "retrocesso" ou de "reduo do Estado". Num contexto de competitividade e de demandas crescentes e especficas, so necessrias mudanas, imaginao e inovao61. Concretizar na necessidade de produo de respostas por parte da Administrao pblica frente a esta nova realidade. Os cenrios poltico-institucionais so identificado como determinantes para a melhoria dos quadros estveis para superar a crise (REPETTO, 2008). Para fornecer respostas, o objetivo que cada vez mais as intervenes pblicas devem ser realizadas com a colaborao das diversas instncias e com diferentes hierarquias das administraes, ou seja, com a colaborao de
58

Na corrente normativa, que enfatiza o papel dos atores polticos e das instituies como formadores de bons cidados. A corrente histrica, enfatiza o papel de decises histricas, que tm influncia no desenvolvimento das instituies. Finalmente, a corrente sociolgica resulta de uma sntese das anteriores, embora questione o determinismo histrico dando nfase nas influncias do contexto social. 59 S.AZEVEDO, e M.A., MELO, Mudanas institucionais, reforma da seguridade social e reforma tributria. Ford/Anpocs, 1996 (Relatrio de Pesquisa). 60 A New Public Management for Latin America, CLAD, 1998. 61 No contexto internacional, surge a chamada Nova Gesto Pblica (NGP), a qual constitui um aporte para o "bom governo" (Friedrich Neumann Foundation, s.d.).

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atores de diferentes hierarquias da mesma organizao ou por organizaes fora do sistema de Administrao pblica. Brasil, no se desvinculou deste processo. A pesar dos importantes avanos no ltimo quarto de sculo na Administrao pblica, a Confederao Nacional de Municpios (CNM)62 explica o contexto de transformaes tecnolgicas e econmicas que o pas experimenta e os impactos sobre a vida das pessoas: sendo que estes impactos consequentemente se refletem na gesto liderada por elas" (CNM, p.8). Esta proposta a um "Modelo de Administrao pblica dirigido para a eficincia, eficcia e efetividade" (Ibid., p.14). O documento bsico listou os conceitos e as diretrizes principais como a Gesto Baseada em Processos" (Ibid.,p.33), "conduzindo a eficincia", "excelncia", e "orientao para o pblico "(ibid.,p.15-17), tambm trata de aspectos constituientes como a tecnologia de gesto e o planejamento estratgico.

4. Observaes Para tentar compreender a mudana auto-referencial nas organizaes e compreender o potencial efeito multiplicador a nvel social, assim como o papel do investigador do objeto de estudo, mais uma vez questionando as interpretaes estreitas conceituais da teora sistmica, para ampli-las num horizonte que venha a se estabelecer, por um lado, um vnculo entre os fenmenos micro e macro e por outro lado, a prpria ao do investigador. Quanto a ligao micro-macro, o documento asume o chamado paradigma da complexidade63 (MORN, 2002). Ao contrario de Luhmann, no se trata de compreender a complexidade a partir de sua reduo, mas de explicar as mltiplas variveis e a insuficincia conceitual existente nas Cincias humanas e sociais para compreender os fenmenos complexos. Isto est baseado em uma srie de princpios, dos quais dois, aparecem como transversais para a compreenso e explicao dos fenmenos. Em primeiro lugar, os fenmenos complexos so marcados pelo princpio hologramtico, pelo qual, um elemento bsico de um conjunto pode conter quase totas as informaes sobre todo um fenmeno maior. Na primeira observao, a Administrao pblica em seu aspecto gerencial gesto pblica nos municpios-, os resultados podem oferecer indicaes sobre os problemas que enfrenta a Administracin pblica e o modelo de gesto implementado nos nveis regional e estadual da regio: planejamento com pouca continuidade ou, as vezes, interrumpida, pouca transparncia, escassa formao dos recursos humanos. Em segundo lugar, os fenmenos complexos
62 63

Coletnea Gesto 2009-2012. A Nova Administrao Pblica, 2008. Morn contrape o paradigma da simplicidade ao que denominou paradigma da complexidade. O conhecimento sobre os fenmenos complexos implicam insegurana, descontinuidades e desconhecimento parcial, principalmente referente aos nveis diferenciados de sua organizao, ou do sistema de interao entre eles, ou entre nveis epistemolgicos diversos, baseados no Princpio de Pascal.

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so marcados pelos princpios da interao com o observador ou a implicao, pela qual a anlise emprica em um fenmeno depende sempre da perspectiva do observador. Para evitar este subjetivismo, Luhmann aponta que uma observao sempre auto-referencial, na medida que remete ao mesmo sistema que a realiza. A teoria sistmica tenta superar a dicotomia entre sujeto e objeto, ou entre observador e o fenmeno observado. Que significa exatamente o ato de conhecer? O sujeito o investigador- suplantado pelo observador, e o objeto ou fenmeno tambm suplantado pelo observado. Com a observao, no se trata de reproduzir ou mapear a realidade, mas que neste ato a observao- o observador adquire uma posio mais ativa (Mansilla, 1997, p.IX) por meio de esquemas de distino, incorporados autoreferencialmente no ato da observao. Os esquemas de distino podem por sua vez, serem vistos e interpretados por outros observadores, o que observa ao observador observado. Com esta premissa desaparece por completo o observador, como sujeito humano com toda sua carga pessoal, histrica, cultural e social, j analisada em seus aspectos ontolgicos por diversos autores (Bachelard). Nesta perspectiva, o observador deixa de ser um investigador, para converter-se ele mesmo em uma comunicao situada no entorno de um sistema. A ferramenta metodolgica das investigaes, na descrio, a anlise da Administrao pblica em seus aspectos gerenciais, interpretado como um processo de retro-alimentao sistmico contnuo temporal, que se sucede a partir de quatro fases: planejamento, monitoramento, avaliao e controle, cada uma das quais engloba o ncleo de funes comuns de todos os niveis do governo: gesto financeira; gesto de capital e infraestrutura; gesto de pessoas; gesto de tecnologias da informao.

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Fig. 8. Modelo de anlise sistmica do subsistema gesto financeira

Gesto Financeira
CONTINUO TEMPORAL

PROCESSO CICLICO DE RETROALIMENTAO

1) PLANEJAMENTO 2) MONITORAMENTO 3) AVALIAO 4) CONTROLE

Processo de gesto

As instituies pblicas e do Estado, basea sua capacidade de ao na Administrao Pblica. As Administraes so organizadas hierrquicas onde h uma separao entre os que tomam as decises e os que as executa. Este princpio, no entanto, se questiona o prprio setor pblico incapaz de implementar em numerosos casos, polticas pblicas eficazes de carcter emancipatrio.

4.1. Observao: a gesto municipal O contexto de desenvolvimento histrico importante para poder realizar a observao e compreender o fenmeno que se analisa. A forma como so administrados os municpios do estado do Par, est impregnada de vcios que correspondem a uma tradio patrimonialista da Administrao pblica e a gesto pblica. A pesar das constantes denuncias sobre incorrees legislativas e econmicas dos governos municipais da regio, todavia prticas ainda permanecem arraigadas histricamente construdas e aceitas, nas linha divisria entre a esfera pblica e privada se confundem e entrelaam nas prticas administrativas e nos modelos de gesto, manifestando-se em prticas de decises arbitrrias, patrimonialismo, personalismo, nepotismo, e desvio de recursos pblicos para outros fins. O aparato administrativo e de gesto municipal mostrava no final da dcada passada o seguinte quadro: os gestores municipais, tem usado o cargo e dos recursos pblicos como se fossem uma extenso de seus negcios particulares e de seus familiares

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(MONTEIRO, 1997, p.153). Logo no inicio da segunda dcada do sculo XXI, embora tenha sido tomadas medida de fiscalizao e controle da gesto e dos recursos pblicos por parte da Receita Federal64 o Tribunal de Contas da Unio, o Ministrio Pblico, e outros rgos federais e estaduais, estas prticas herdadas, seguem ao menos, simbolicamente quando no na vida quotidiana de muitos municpios. No setor financeiro, os municpios aparecem as vezes, como o nvel pobre dos diferentes nveis da Administrao pblica. No entanto, a realidade algo diferente. Entre os anos 2000 e 2008, a maioria dos municpios do estado de Par, tem multiplicado por cinco ou incluido por seis o volume de oramento municipal, com recursos provenientes em grande parte de diversos Ministrios federais e Secretarias estaduais. Este processo, tem traduzido num aumento do nmero de funcionrios em todo o pas, com uma media que supera os 30 %. Esta poltica tem possibilitado o sucesso de programas governamentais gerindo diretamente pelos municpios como o Programa Bolsa Familia.

4.2. Metodologia e resultados Foram selecionado 29 municpios, sobre um total de 144 com os que conta o estado, representando 20,1 %. A seleo tem sido de forma aleatria, a partir de duas variveis: nmero de habitantes e renda per capita. Partindo da premissa que a varivel per capita um indicador importante, posto que os municpios com diferentes PIB teram capacidade de gesto diferenciada. Quanto a varivel de populao, importante, como um critrio bsico para o volume de transferncias de recursos econmicos governamentais. A aplicao dos questionrios foi realizada entre os secretrios dos respectivos municipios, com visitas pessoais sendo possvel o retorno das respostas alguns dias mais tarde, dada a complexidade e extenso das questes a serem respondidas com preciso.65 (Tabela 6)

Tabela 6. Critrios de seleo e mostra dos municpios Tamanho Critrios de Nmero Municpios municpio seleo total selecionados municpios Pequeno Mostra aleatria 49 5 estratificada 2 variveis: Mdio 84 18 PIB per capita populao Grande 10 6

Nmero questionrios respondidos 4 7 1

% questionrios respondidos 80,0 % 38,8 % 16 %

64 65

Equivalente a Finanas pblicas. A pesquisa de campo foi realizada durante os meses de maro a junho de 2010. Os questionrios estruturados constam entre 15 e 18 perguntas.

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A seleo de possveis alternativas se manifesta empiricamente na ao municipal no caso do dficit oramental. Contra as varias alternativas disponveis, habitualmente se opta pelo aumento dos impostos muncipais. O aumento da arrecadao de impostos prprios uma medida muito utilizada nos municpios pequenos (60 %) e nos municpios de tamanho mdio (50 %). A procura de transferncias voluntrias tambm bastante utilizada nos municpios pequenos e em menor medida nos mdios. Os municipios pequenos tambm recorrem a emprstimos, Embora no especifique de que forma ou a que entidades. Frente ao dficit oramentrio todos os municpios recorrem a reduo do gasto corrente, medida especialmente tomada em municpio grande. Finalmente, a estratgia de endividamento a curto prazo, utilizada basicamente pelos municpios mdios (33%) e em menor medida pelos de tamanho pequeno (20%). Com os dados disponveis na primeira fase da investigao, no possvel determinar o processo interno de tomada de decises. (Tabela 7)

Tabela 7. Mecanismos de correo adotados em caso de dficit oramental


% de municpios que: Tamanho municipio Aumentaram a arrecadao de impostos prprios 60.00 50.00 0.00 50.00 Buscaram transferncias voluntrias 80.00 66.67 0.00 66.67 Solicitaram crditos 20.00 0.00 0.00 8.33 Reduzeram gastos 100.00 100.00 100.00 100.00 Aumentaram dvida por meio de ttulos pblicos 20.00 33.33 0.00 25.00

Pequenos Mdios Grande Total

Fonte: elaborao prpria

4.3. A acessibilidade do pblico A acessibilidade do pblico, se operacionaliza na existncia de instrumentos e canais de participao, constituindo um elemento importante para a legitimizao das polticas municipais. Na maioria dos muncpios realiza a elaborao de Planos Pluri Anuais, tornando-se, na maior parte deles como um instrumento bsico da poltica do governo municipal. Embora no se especifiquem as tcnicas e formas especficas de participao, tambm se constata uma forte participao em todo tipo de municpios. Um estudo detalhado por estratos, mostra que nos municpios pequenos, predominam os conselhos gestores, os sindicatos e as associaes profissionais, como agentes que participam na elaborao dos Planos. Os instrumentos mais

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utilizados variam segundo o municpio, impossibilitando, o poder em definir uma tendncia especfica. Os municipios de tamanho mdio, a sociedade civil participa na elaborao de os Planos, atravs dos conselhos gestores, associaes de vizinhos, sindicatos e associaes profissionais bem como das Associaes empresariais. Segundo a informao, detectada, uma menor participao das Organizaes no Governamentais (ONGs). Este fato, pode ser explicado pela heterogeneidade deste tipo de organizao, e frequentemente as importantes diferenas ideolgicas e de ao do poder municipal (Tabela 8). Tabela 8. Instrumentos de ateno e comunicao ao cidado
No possuem servios de participao e comunicao cidad 18.18 24.68 63.64 Existncia de pelo menos um servio de ateno ou comunicao 18.18 24.68 63.64 Municpios que possuem: Um Balco nico de atendimento integrado ao cidado 0.00 28.57 100.00 25.00

Municpios

Servio de sndico

Pequenos Mdios Grande Total

25.00 14.29 0.00 16.67

Fonte: elaborao prpria

A populao participa diretamente na elaborao do oramento do Governo municipal atravs de consultas pblicas e audincias pblicas, em quanto que o oramento participativo o instrumento menos utilizados. Finalmente, os resultados desta participao so disponibilizados a toda a populao, embora nos municipios mdios exista uma importante diferena com relao aos de tamanho pequeno e grande. (Tabela 9) Tabela 9. Participao da populao na gesto financeira
% de municpios nos que: A sociedade civil participa da elaborao de Planos 80.00 83.33 100.00 83.33 A populao participa na elaborao do oramento 80.00 83.33 100.00 83.33 os relatrios referentes a execuo oramentria no so divulgados a populao 100.00 66.67 100.00 83.33

Municpios

Pequenos Mdios Grandes Total

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Fonte: elaborao prpria Em forma de concluses A auto-referencialidade das organizaes constitui um processo lento de aprendizagem em que o papel das comunicaes entre os diversos subsistemas, determinante. As organizaes governamentais e instituies pblicas na Amaznia oriental, esto experimentando um processo que pode conter elementos auto-referenciais de abertura frente a novas comunicaes, como na maioria das organizaes pblicas de outros pases ocidentais. arriscado oferecer, ainda na fase emprica apresentada, uma resposta conclusiva de forma afirmativa ou negativa, em relao existncia de uma mudana auto-referencial, ou de uma mera adaptao das organizaes estudadas. Os dados disponveis, indicam que a Administrao pblica no mbito municipal, especificamente a gesto pblica, tem um baixo processo de auto-referencialidade por uma srie de motivos. Embora o patrimonialismo, como prtica arcaica, se encontra em processo a superao, no significa que esta prtica no aparece menor nas novas formas que retringem a acessibilidade do pblico aos temas pblicos e estratgicos do municpio. Este fato se manifesta com a existncia de poucos instrumentos e canais de informao e participao cidad nas decises chave da cidade.

2. Experincias na gesto pblica municipal em outros pases

No Brasil, os estudos baseados ou inspirados nesta teora tem focalizado especialmente dois aspectos. O primeiro, referente as formas de interlocuo com o Estado e os grupos organizados da sociedade, referente ao processo de definies, acompanhamentos e implementao de polticas pblicas (Coelho & Diniz (1995); Em segundo lugar, a partir da relao entre o Estado e a sociedade, especficamente nas questes relativas as formas de articulao poltica entre atores sociais e poltico e redes institucionais (MELO, 1996); Em terceiro, referente as inovaes institucionais e as formas institucionalizadas de participao poltica (ANASTASIA; AVRITZER; EISENBERG, 2000). A gesto pblica em nvel municipal, tem sido estudada em diversos pases. Nos Estados Unidos, Patricia Ingraham em, In Pursuit of Performance: Management Systems in State and Local Government, apresenta um estudo pioneiro na avaliao da instituio municipal. Os estados e os governos locais dos Estados Unidos apresentam um importante papel na democracia, pois fornecem a maioria dos servios que os cidados utilizam diariamente.66 No
66

Thomas Jefferson argumentou que no sistema norte americano os governos locais deveriam ser mais effective (efetivo ou eficaz?) e accountable por estarem mais prximos do povo.

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entanto, o desempenho (performance) dessas atividades depende de uma complexa estrutura de leis e regras impostas por outros nveis de governos. Como os estados e os governos locais so o fim da linha do complexo sistema de financiamento intergovernamental, esses so freqentemente confrontados com obrigaes de fornecer servios que pressionam (strain) os seus recursos financeiros e humanos. O que pode incentivar conflitos nas relaes intergovernamentais, como no caso do EUA em que o governo nacional atribuiu obrigaes aos governos subnacionais e regionais, sem o adequado provimento de recursos (ex: sade, segurana nacional e polticas de meio ambiente). Nessas condies, quando cidades, regies e estados fazem um bom trabalho no provimento de recursos, eles so raramente notados. O esforo empreendido para isso , muitas vezes, ignorado. Administrar mltiplos contratos de servios, contratar e manter empregados qualificados, tratar os cidados de forma equnime (equitable), mantendo o controle do oramento, e buscando solues criativas para os complicados e crescentes problemas federativos, um grande desafio dirio. Ao mesmo tempo, os papeis dos Estados e governos locais no desenho e na implementao de polticas continuam importantes. A corrente do novo federalismo de Washington e em outros lugares argumenta que os governos mais prximos dos cidados precisam ser mais envolvidos nas polticas pblicas. No entanto, estados e governos locais argumentam que os policy makers federais falham em entender as restries impostas aos governos subnacionais por meio de obrigaes legais e as restritas opes polticas que resultam dessas obrigaes. No debate sobre o equilbrio de poder adequado, por parte do governo federal, existe descrdito sobre a habilidade ou o desejo dos estados em agir de forma equnime e competente, o que tem constantemente direcionado as atribuies federais de poder e responsabilidade. Em contrapartida, esse equilbrio de poder marcado pela inabilidade do governo federal de prover tudo o que promete sem a assistncia dos estados e dos governos locais. Nesse contexto, importante considerar que existem enormes diferenas entre estados e entre governos locais com relao s habilidades de proverem servios, ou seja, a capacidade de gerir recursos de forma eficiente na busca do desempenho. A capacidade governamental pode ser definida e descrita de diversas formas, mas consiste basicamente na habilidade dos governos de cumprirem com suas responsabilidades em um governo democrtico: a habilidade de utilizar sabiamente os recursos pblicos e de direcion-los para os objetivos desejados; a habilidade de gerir programas e pessoas de forma eficiente; e a habilidade de avaliar se os objetivos esto sendo alcanados. Todas essas capacidades se relacionam de alguma forma com o desempenho, que est presente em diferentes configuraes e graus nos estados e nos governos locais.

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Capacidade de gesto (Management) e desempenho, ou mais precisamente, a melhora no desempenho, tem sido um objetivo subjacente na maioria das reformas governamentais das ltimas dcadas. Apesar de ser facilmente compreendido pelos cidados e seus representantes, a melhora do desempenho uma meta dificilmente alcanada, pois sugere maior ateno nos gastos pblicos, foco em estratgias alternativas de prestao de servios, observncia da existncia de duplicao ou redundncia nas atividades governamentais, e maior transparncia nas operaes do governo. As reformas sobre o desempenho administrativo so geralmente acompanhadas de cortes de oramento, reduo de tamanho, e substancial reorganizao das estruturas de governo. Efetividade, ou sucesso, tem sido visto em termos de dlares poupados e posies extintas.

2.1. O Government Performance Project No entanto este trabalho adota uma perspectiva diferente, baseado nos resultados para os estados e governos locais do Government Performance Project, (a partir de agora, GPP) uma anlise de seis anos do sistema de gesto de todos os nveis de governo. Os pressupostos trabalhados no GPP sobre desempenho so os seguintes: - Melhora do desempenho no acontece na demanda. Desempenho no tende a ocorrer na ausncia de uma capacidade organizacional fundamental. A criao dessa capacidade ocorre no longo prazo e baseada em sistemas e atividades institucionais. Um importante componente dessa capacidade a gesto, que nessa anlise necessita de fora e capacidade em 5 sistemas crticos: gesto financeira, gesto de capital e infraestrutura, gesto de recursos humanos, gesto de tecnologia da informao, e gesto de resultados67. - Existiro variaes de capacidades ao longo dos sistemas, no mesmo governo e entre governos. - Atributos crticos desses sistemas de gesto podem ser descritos, medidos e comparados, ver figura abaixo.

67

Management systems: Financial management, capital and infrastructure management, human resource management, information technology management, and managing for results.

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Figura 9. Modelo analitico del Government Performance Project (GPP)

Fonte: Government Performance Project (GPP)

. Existem importantes ressalvas na anlise do GPP. Este abrange apenas um componente de desempenho, o sistema de gesto, que uma base para a melhor gesto, possibilitando distinguir entre governos bem administrados e governos que necessitam de melhorias em suas administraes. No entanto, no considera todos os elementos importantes do desempenho governamental e nem mede resultados polticos68. Os cinco sistemas de gesto estudados formam um ncleo de funes administrativas encontradas em todos os nveis de governo. Elas foram escolhidas aps extensas consultas com gestores governamentais, acadmicos especializados em administrao pblica e outros especialistas da rea. Administrar dinheiro, pessoas e ativos fsicos uma responsabilidade fundamental tanto para governos grandes quanto pequenos. A gesto da tecnologia da informao, a mais recente nas atividades administrativas, atualmente crucial para uma maior eficincia no planejamento, na avaliao e na tomada das decises. Finalmente, em um perodo em que os governos baseados no desempenho so cada vez mais a norma, o sistema de gesto

68

A omisso de uma anlise poltica no sugere que esse fator no afete a administrao, mas foi uma opo baseada nos limites de recursos, potencial de acesso, e a qualidade das informaes obtidas.

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por resultado tem se tornado uma ligao critica entre os recursos disponveis e os resultados obtidos. Os resultados do GPP, descrevem caminhos alternativos para construir capacidade administrativa. Durante os cinco primeiros anos do projeto e nos seguintes, muitos governos utilizaram as lies e exemplos do GPP como um manual de gesto. Curiosamente, os governos de maior capacidade administrativa foram geralmente os que mais se interessaram nas lies aprendidas.69 Depois do surgimento das Teoras de Sistemas durante os anos sessenta e setenta e seu aperfeioamento posterior, a nivel meso e micro-anlise e dentro do paradigma integrador, surge, a partir de meados dos anos noventa, a chamada Teora da governana, aparecendo um nmero importante de publicaes relacionadas com o papel do Estado e sua interrelao com o poder e os agentes locais. A Teora da governana, inspirada nos marcos tericos provenientes das polticas pblicas, se basea no consenso e a gesto dos atores sociais e privados, produzindo um importante nmero de estudos analticos e empricos tanto nos pases europeos, nos Estados Unidos como no Brasil. Alguns destes trabalhos foram inspirados nas primeiras publicaes nos Estados Unidos sobre o tema Przeworski (1991) e Pzreworksi, Stokes, Manin (1997), concentrados, estes ltimos, nas transformaes do disenho institucional e na gesto e os pontos de atrito dos sistemas no governo estadual e local. Nesta lnha, o livro de Patricia Ingraham70, en Pursuit of Performance: management Systems in State and Local Government constituye uma importante colaborao. No captulo, intitulado Studyng State and Local management Systems: Why We Need to Do it, forma parte de um estudo coletivo coordinado por Ingraham (2007) e realizado por um conjunto de outros autores, sobre temas que toman como ponto central a "gesto" de diversas dimenses e nveis dos governos locais nos Estados Unidos, tais como a gesto das finanas nos governos, a gesto das infraestruturas e os recursos humanos e a gesto dos resultados. Os estados e os governos locais tm um importante papel na confeco democrtica, para gerenciar um grande nmero de servios para a cidadania: desde manter nas ruas, a organizao do transporte coletivo, servios de sade e de preveno, aos servios especiais para jovens. No entanto, o desenvolvimento-performance-destes servios
69

Foram omitidas desta nota as seguintes informaes: descrio sucinta da metodologia, dos critrios de avaliao e da atribuio de notas dos governos pelo GPP; alm da apresentao dos demais captulos.
70

Professora de Administrao Pblica da Syracuse University e na Maxwell School of Citizeship and Public Affairs, possue uma ampla produo cientfica nesta linha, com obras como Government Performance: Why Management Matters (2004); Transforming Government: Lessons from the Federal Reinvention Laboratories (1997), entre outros.

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depende de uma infinidade de leis e regras em diferentes nveis governamentais. Neste contexto, os governos locais se encontram confrontados com as obrigaes de prestar uma srie de servios e demandas cada vez mais crescentes - "the mitty-Gritty of service delibery" - (o centro da questo dos servios), em um ambiente de restries oramentrias e com recursos humanos limitados. Esta situao uma das causas de pontos de atrito entre os diferentes nveis de governo, basicamente por dois aspectos. Por um lado, quando os municpios realizam esforos para alcanar a excelncia em determinadas reas, como ao tratar os cidados e prestar servios de forma justa, rara vez seu trabalho reconhecido e recompensado. Por outra parte, os governos locais continuam sendo responsveis diretos para a implementao de polticas pblicas, como sendo governo mais prximos das demandas dos cidados. A corrente chamada "novo federalismo", iniciado nos Estados Unidos por autores como Aaron Wildavsky y seguindo durante a ltima dcada para vrios politlogos como B. Weingast (1993), A. Stepan (2002), J. Rodder y Wibbels (2003). Segundo esta corrente, os governos mais prximos aos cidados necessitam ser mais comprometidos com as polticas pblicas. Apesar de todo, desde os governos locais se argumentou que, precisamente, so os policy makers federais os rgos locais que no conseguem entender as restries econmicas e burocrticas impostas aos governos locais por meio de obrigaes legais e opes polticas limitadas. No debate sobre o equilbrio de poder por parte do governo local, surgem crticas em quanto as habilidades e / ou capacidades dos estados em atuar de forma uniforme e competente de acord com as competncias. A nivel local, surge a dilema entre " a gesto do governo municipal orientado " e "governo executivo baseado no poder forte" (strong mayor). Independentemente da opo de gesto municipal que tomada, a capacidade de gesto governamental pode ser definida de vrias formas, mas h um nivel bsico que consiste na habilidade de utilizar sabiamente os recursos pblicos e encaminalos aos objetivos desejados. O estudo de Ingraham adota uma perpectiva prpria, baseada na investigao dos governos locais no Goverment Perfomance Project (GPP). Este estudo se basea em uma anlise realizada durante seis anos sobre o sistema de gesto entre os diferentes nveis dos governos locais a partir das seguintes premissas - A melhoria do desenvolvimento e da gesto no est vinculada a demanda. O desenvolvimento no tem lugar a partir da ausncia de uma capacidade de organizao, mas esta capacidade aumenta ao longo dos anos e baseia em atividades institucionais. - Existem variaes de capacidades atravs dos sistemas, dentro do governo.

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- Os atributos crticos destes sistemas de gesto podem ser descritos, medidos e analisados.

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