REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 14: 77-101 JUN.

2000

PLANEJAMENTO ECONMICO E CRISE POLTICA:

DO ESGOTAMENTO DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO AO MALOGRO DOS PROGRAMAS DE ESTABILIZAO
Ricardo Silva
Universidade Federal de Santa Catarina
RESUMO
Este artigo tem como objetivo reconstruir a trajetria dos programas de estabilizao da economia elaborados no contexto da crise do incio dos anos sessenta no Brasil. Na conjuntura compreendida entre o final dos anos cinqenta e a queda do governo Joo Goulart (abril de 1964), ao menos trs programas mais ambiciosos de estabilizao monetria foram tentados pelos governos do perodo, todos sem xito. Iremos nos ater nas reaes polticas dos diferentes atores, naquela conjuntura crtica, em relao ao Plano de Estabilizao Monetria (1958-1959) do governo Kubitschek, Reforma Cambial (1961) do governo Quadros e, com mais detalhe, ao Plano Trienal (1963-1965) do governo Goulart. Ver-se- que tais reaes decorrem da dissoluo do consenso ideolgico em torno das polticas desenvolvimentistas e da negativa dos principais grupos scio-econmicos submisso aos sacrifcios impostos pelos planejadores para a consecuo da estabilidade monetria. PALAVRAS-CHAVE: planejamento econmico; polticas de estabilizao; crise poltica; crise institucional; desenvolvimento; estabilidade; anos sessenta.

I. INTRODUO No final dos anos cinqenta, quando o Brasil ainda experimentava um intenso processo de crescimento industrial embalado pelos projetos governamentais da dcada, a poltica econmica oficial passou a apresentar uma importante inflexo. Os problemas relacionados estabilidade monetria interna e ao desequilbrio das contas externas passam a assumir a primazia nas preocupaes dos planejadores e gestores da poltica econmica, em substituio orientao desenvolvimentista e industrializante predominante at ento. Tal inflexo evidenciou-se nas sucessivas tentativas de planejamento econmico realizadas entre o final dos anos cinqenta e o golpe de maro de 1964. A acelerao do processo inflacionrio combinada com a deteriorao das contas externas transformou-se no principal problema colocado no somente para os planejadores como tambm para as mais influentes vozes no debate tcnicoeconmico. A questo j no era tanto como incrementar o crescimento econmico e a industrializao, mas de que modo assegurar o controle da inflao e o equilbrio das contas externas. O

fenmeno da inflao deixou de ser considerado como um mero subproduto (ainda que no desejvel) da industrializao brasileira, autonomizando-se como problema terico e prtico e assumindo prioridade nos debates dos crculos dominantes. A reorientao da poltica econmica, de uma estratgia desenvolvimentista para uma estratgia de estabilizao, resultou principalmente no surgimento de um novo quadro de reaes polticas s tentativas de implementao dos planos econmicos do perodo. Como bvio, polticas de desenvolvimento tendem a enfrentar reaes menos vigorosas e a contar com apoios mais consistentes do que polticas de estabilizao. A distribuio desigual de novos recursos gerados tende a ser menos conflituosa do que a distribuio de sacrifcios. Este artigo pretende reconstruir a trajetria dos programas de estabilizao econmica formulados na esteira da crise do desenvolvimentismo, dando nfase dimenso propriamente poltica do processo de elaborao e sobretudo de implementao de tais programas. Tentaremos observar o comportamento de diversos atores relevantes tais
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como tcnicos, polticos, empresrios e trabalhadores em relao s diferentes medidas contidas nos principais programas de estabilizao do perodo. Vale lembrar que tais programas vieram luz em um momento bastante especial da histria poltica brasileira, que combinou, como nenhum outro, uma forte mobilizao poltica e social com uma profunda crise institucional, agravado ainda pela intensa radicalizao e polarizao ideolgica. Momento que se encerrou tragicamente em 1964 pela via da desmobilizao com represso. Inicialmente, observaremos as condies que permitiram o impressionante xito da poltica desenvolvimentista de Juscelino Kubitschek consubstanciada no clebre Plano de Metas. Daremos destaque s condies de administrao e financiamento do Plano, chamando a ateno para os principais problemas econmicos derivados da experincia da euforia desenvolvimentista. Esses problemas iriam balizar as tentativas de planejamento econmico subseqentes. Em seguida, em grau crescente de detalhamento, analisaremos a recepo poltica dos programas de estabilizao mais relevantes do perodo. Aps uma breve anlise do Plano de Estabilizao Monetria (1958-1959) do Governo Kubitschek e da Reforma Cambial (1961) do Governo Quadros, aprofundaremos a anlise da experincia do Plano Trienal do Governo Goulart, o qual representou a ltima tentativa de planejamento econmico nos marcos do regime poltico da Constituio de 1946. II. O PLANO DE METAS (1957-1961) E AS BASES FRGEIS DO DESENVOLVIMENTO Durante a segunda metade dos anos cinqenta, a economia brasileira experimentou um crescimento bastante intenso, com especial destaque para o setor industrial. De 1957 a 1961, o Produto Real expandiu-se taxa mdia anual de 8,3%, sendo que, enquanto o setor agrcola cresceu, neste mesmo perodo, 5,8% em mdia por ano, a indstria registrou um crescimento mdio anual de 10,8%, chegando a atingir, em 1958, a impressionante taxa de 16,2% de crescimento real contra apenas 2,1% de crescimento agrcola. Esses nmeros significaram sem dvida uma profunda mudana no estilo de desenvolvimento da economia brasileira, que at o ano de 1955 apresentava o valor total da produo agrcola acima do valor da produo industrial e que, ainda 78 em 1950, contava com 57,8% da populao (acima de 10 anos) empregada na agricultura. Viveu-se nesses anos que coincidiram em boa parte com o perodo de Governo de Juscelino Kubitschek o momento de auge do desenvolvimentismo, ideologia que nucleou o debate tcnico e poltico entre as elites autodeclaradas comprometidas com a construo da nao. O desenvolvimentismo forneceu a base (sobretudo durante Kubitschek) para a organizao do discurso e, em boa medida, das prticas das autoridades governamentais. Em sua forma mais pura, o desenvolvimentismo pode ser concebido como uma ideologia cuja proposio poltica bsica a industrializao capitalista planejada e coordenada pelo Estado. Mesmo atribuindo ao planejamento estatal uma funo apenas indicativa, cabendo portanto iniciativa privada as decises finais de investimento, inquestionvel o papel-chave assumido pelo Estado nesse sistema ideolgico. Isso decorre principalmente da constatao de que a livre movimentao dos mecanismos de mercado no possua a virtuosidade de desencadear um processo vigoroso de industrializao, ainda mais nos pases pertencentes periferia do capitalismo mundial. Ao Estado (ou, mais precisamente, s suas elites) caberia a tarefa de encontrar e seguir o caminho da industrializao. Para isso, seriam indispensveis as tcnicas e conhecimentos produzidos pela cincia econmica, o principal manancial de idias para os planos de desenvolvimento. Estamos assim diante de trs pressupostos bsicos que constituem os alicerces da ideologia desenvolvimentista. Primeiro, o pressuposto de que a industrializao, per se, levaria o pas a um estgio de desenvolvimento no qual seriam superados os problemas de desigualdades tanto sociais quanto regionais. Segundo, o pressuposto de que a ao estatal far-se-ia pautada em critrios de racionalidade tcnica, concebendo, portanto, o Estado com um considervel (talvez excessivo) grau de autonomia em relao aos interesses e valores dos diferentes grupos e classes sociais. Por ltimo, o pressuposto de que atravs das tcnicas e conhecimentos produzidos pela cincia econmica chegarse-ia ao reconhecimento das necessidades do desenvolvimento e dos meios pelos quais o atingir1.
1 At o incio dos anos sessenta, esses trs pressupostos permaneceram praticamente sem questionamento, o que

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Os anos do Governo Kubitschek refletiram o momento no qual mais intensamente se manifestou a crena na efetividade desses pressupostos. Tivemos o Plano, o Estado ativo e empreendedor e o saber dos economistas influenciando os rumos da ao estatal. E tudo isso aparece cristalizado na forma de um documento que viria a ser o programa oficial de Governo de Kubitschek, o conhecido Plano de Metas. Formulado por uma equipe chefiada pelo engenheiro Lucas Lopes, que viria a tornar-se em 1958 Ministro da Fazenda, e pelo economista Roberto Campos, superintendente do BNDE, o Plano partia de uma srie de anlises sobre a economia brasileira formuladas no mbito de misses tcnicas, dentre as quais se destaca a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, realizada entre 1951 e 1953. O diagnstico do Plano de Metas partia da idia de que havia no sistema econmico brasileiro determinados pontos de estrangulamento, que configuravam a existncia de certas reas de demanda insatisfeitas e inibidoras do crescimento econmico. Os setores de energia, transportes e alimentao eram considerados os principais pontos de estrangulamento na economia brasileira a requererem macios investimentos. A programao prevista no Plano de Metas seguia um planejamento de tipo setorial. Essa caracterstica o distinguia de propostas de planejamento mais globalizantes, como aquelas advogadas pela CEPAL2. Na verdade, apenas algo em torno da quarta parte da economia estava sujeita ao do Plano, o que facilitava a tarefa poltica de sua implementao, j que o restante do sistema econmico poderia acomodar-se segundo os meios tradicionais de alocao de recursos (LAFER, 1975, p. 36). O Plano atuava basicamente em cinco setores: energia, transportes, alimentao, indstrias de base e educao. Entretanto, foram os setores de energia, transportes e indstrias de base que receberam maior ateno dos planejadores. Nada menos que 93,4% dos investimentos inicialmente previstos destinavam-se a esses setores. Para o setor de energia, o Plano previa 43,4% do investimento total; os de transportes e indstrias de base recebiam 29,6% e 20,4%, respectivamente. Cada um dos setores contemplados pelo Plano decompunha-se numa srie determinada de metas especficas, num total de trinta metas, assim distribudas: setor energia energia eltrica, energia nuclear, carvo mineral, produo de petrleo e refino de petrleo; setor transportes reaparelhamento de ferrovias, construo de ferrovias, pavimentao e construo de rodovias, servios porturios e de drenagem, marinha mercante e transportes aerovirios; setor alimentao trigo, armazns e silos, armazns frigorficos, matadouros industriais, mecanizao da agricultura e fertilizantes; setor indstrias de base siderurgia, alumnio, metais no-ferrosos, cimento, lcalis, papel e celulose, borracha, exportao de minrios de ferro, indstria automobilstica, indstria de construo naval e indstria mecnica e de material eltrico pesado; setor educao formao de pessoal tcnico. Alm de todas essas metas, o Plano destacava, como meta-sntese, a construo de Braslia, que mobilizou cerca de 300 bilhes de cruzeiros, em preos de 1961. Pode-se afirmar, enfaticamente, que a programao prevista no Plano para cada uma dessas metas foi realizada com xito. Em alguns casos, como o refino e produo de petrleo, por exemplo, a meta inicial foi inclusive revista e fixada num patamar bem mais elevado. Isso posto, cabe a seguinte pergunta: que fatores permitiram to surpreendente xito implementao do Plano de Metas? importante, para comearmos a respond-la, considerarmos dois aspectos essenciais envolvidos na implementao de qualquer plano de desenvolvimento, quais sejam, a administrao e o financiamento do plano.

reflete a intensa hegemonia da ideologia desenvolvimentista at ento. Para maiores detalhes das diversas fases de evoluo da ideologia desenvolvimentista, consultar BIELSCHOWSKY (1988). Este autor percebe trs momentos na evoluo da ideologia desenvolvimentista: de 1930 a 1944, a origem do desenvolvimentismo; de 1945 a 1955, o perodo de amadurecimento da ideologia; de 1956 a 1964, o auge e a crise do desenvolvimentismo.
2 Isso, entretanto, no significa que o Plano no teve influncia de conceitos e tcnicas elaborados no mbito dessa instituio. Basta mencionar a importncia dos escritrios BNDE-CEPAL, na formao de quadros para o setor pblico, cuja atribuio precpua era a formulao e gesto do processo de planejamento. Ademais, no desconhecida a influncia desses escritrios na elaborao do prprio Plano de Metas, que tinha como um de seus principais mentores Roberto Campos, presidente do BNDE e um dos diretores do programa conjunto com a CEPAL.

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Com relao ao primeiro aspecto, no que tange ao Plano de Metas, no se pode afirmar que foi requerida qualquer grande reforma administrativa com vistas sua implementao. Mesmo porque isso certamente provocaria, se tentado, um poderoso foco de reao ao Plano, provindo dos setores clientelistas encastelados na mquina estatal, j que uma reforma nesse sentido implicaria uma racionalizao do aparelho estatal contrria s prticas administrativas tradicionais. De resto, no podemos deixar de considerar que essas prticas estavam solidamente arraigadas no sistema poltico, sendo inclusive, em grande parte, responsveis pela vitria eleitoral de Kubitschek. Em nenhum outro partido poltico tais prticas eram to difundidas quanto no PSD, maior partido do Congresso e no qual militava Kubitschek. Na impossibilidade de uma profunda reforma administrativa que deslocasse os interesses clientelistas, optou-se por seguir uma linha de menor resistncia. Enquanto se deixava praticamente intacta a estrutura administrativa existente, mobilizava-se, na medida das necessidades, uma espcie de administrao paralela, formada pela criao de novos rgos administrativos, tais como os Grupos de Trabalho e os Grupos Executivos, bem como pela maximizao das funes e prerrogativas de rgos j existentes na estrutura administrativa, porm considerados ilhas de racionalidade no conjunto do aparelho estatal, como o BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico) e a SUMOC (Superintendncia da Moeda e do Crdito). Conforme observou Maria Victria Benevides, em seu estudo sobre o Governo Kubitschek, a administrao paralela era um esquema racional dentro da lgica do sistema evitando o imobilismo do sistema sem ter que contest-lo radicalmente , uma vez que os novos rgos funcionavam como centros de assessoria e de execuo, enquanto que os antigos continuavam a corresponder aos interesses da poltica de clientela ainda vigente (BENEVIDES, 1976, p. 224-225). Nas funes de coordenao do Plano de Metas junto ao setor privado, nenhuma instituio desempenhou papel mais relevante que os diversos Grupos Executivos. O caso paradigmtico, no s por se tratar do primeiro Grupo Executivo a ser criado, mas tambm pela importncia do setor ao qual se dirigia, foi o GEIA (Grupo Executivo da Indstria Automobilstica), cujas atribuies eram as seguintes: a) elaborar e submeter ao Presidente 80 da Repblica os planos nacionais para a fabricao de diversos tipos de veculos (caminhes, jeeps, furges e automveis); b) examinar, negociar e aprovar os projetos de empresas e providenciar, com os organismos competentes da administrao, a adoo de medidas comerciais e de cmbio necessrias sua realizao; c) supervisionar a execuo dos projetos aprovados; d) recomendar s instituies de crdito a concesso dos financiamentos necessrios; e) promover e coordenar as medidas complementares para a implantao da indstria (MARTINS, 1976, p. 419). O grupo era presidido pelo Ministro dos Transportes e inclua ainda um representante da SUMOC, dois representantes do Banco do Brasil e um do BNDE. Participavam tambm do GEIA, desempenhando funes apenas consultivas (sem direito a voto), representantes empresariais dos diversos setores da indstria, escolhidos pelo Presidente da Repblica a partir de uma lista trplice enviada pelas associaes de classe. Se os Grupos Executivos desempenharam um papel fundamental na coordenao do Plano junto ao setor privado, no que diz respeito ao setor pblico, esse papel de coordenao coube basicamente ao BNDE e SUMOC. Enquanto o BNDE exercia as funes de outorgar emprstimos estrangeiros, a SUMOC possua a prerrogativa de abrir acesso aos favores especiais de importao e captao de recursos externos3. Como aponta LAFER (1975, p. 40-41), esses rgos da administrao paralela, incluindo a CACEX e o Conselho de Poltica Aduaneira, constituam-se em rgos de ponta da administrao federal, possuindo o controle de certas zonas de incerteza geralmente associadas oferta de tecnologia e de recursos financeiros, o que aumentava consideravelmente os recursos de poder de quem os ocupava.

3 A importncia do BNDE na implementao do Plano de Metas assinalada por LESSA (1982, p. 105): Este banco de investimento, ponto de passagem praticamente obrigatrio dos programas governamentais, previa, igualmente, uma melhor compatibilidade dos programas e decises assumidos setorialmente, ao manipular sua massa de poderes segundo critrios econmicos superiores aos alcanveis nas unidades isoladas. Preencheu, assim, o BNDE, de forma no declarada, a funo de centro de anlise de programas governamentais, constituindo-se, por mais esta razo, na pea bsica da filosofia do Plano de Metas.

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Para melhor avaliar as condies que viabilizaram o xito do Plano no que se refere execuo de suas metas fsicas, e, ao mesmo tempo, para a considerao de algumas de suas conseqncias no desejadas no plano financeiro, importante considerarmos as principais caractersticas da estratgia de financiamento do Plano de Metas. O primeiro aspecto a ser destacado a importncia do capital estrangeiro. Desde 1953, as autoridades governamentais mudaram sua poltica em relao ao capital estrangeiro. Isso se deu basicamente devido a uma maior vinculao da regulao das taxas de cmbio em consonncia com as necessidades do desenvolvimento econmico, abandonando-se a estratgia de vincular tal regulao correo do desequilbrio do balano de pagamentos, como ocorrera na poltica cambial de 1947 a 1953. A Lei n 1807 de janeiro de 1953 criou um mercado livre de cmbio acessvel quelas exportaes que o Governo pretendia estimular. Em outubro do mesmo ano, atravs de Instruo n 70 da SUMOC, foi realizada uma profunda reforma no sistema cambial. Essa Instruo e a Lei n 2145 estabeleceram o sistema de taxas mltiplas de cmbio, eliminado-se os controles quantitativos diretos e introduzindo-se o sistema de leiles de cmbio. As importaes foram classificadas em cinco categorias, dependendo do seu grau de essencialidade e a cada uma delas correspondendo uma taxa de cmbio especfica, a ser fixada atravs de leiles dos certificados emitidos para cada categoria (BAER, 1985, p. 45). Alguns produtos foram enquadrados na categoria preferencial, podendo sua importao ser feita taxa de cmbio oficial com o acrscimo de uma sobretaxa determinada pela SUMOC. Era o caso de produtos como o petrleo e seus derivados, papel de imprensa e uma srie de equipamentos considerados indispensveis para a manuteno do processo de industrializao em curso. Com a Instruo n 70, o Banco do Brasil readquiriu o monoplio de compra e venda de moeda estrangeira. Para todos os produtos exportados, o Banco do Brasil pagava a taxa oficial de cmbio com um acrscimo de 10 cruzeiros por dlar, exceto para o caf, cujo acrscimo por dlar era de 5 cruzeiros. Particularmente estimulante para o ingresso de capitais estrangeiros era a medida que estabelecia que a remessa de lucros, juros e amortizaes de investimentos estrangeiros considerados essenciais ao desenvolvimento econmico do pas, subordinada Lei n 1807, podia ser convertida taxa oficial acrescida de uma sobretaxa fixada pela SUMOC (BAER, 1985, p. 46). Porm, a medida de maior impacto no que se relaciona aos estmulos concedidos entrada de capitais estrangeiros foi a Instruo n 113 da SUMOC. Baixada durante interregno de Caf Filho, por determinao de Eugnio Gudin, poca Ministro da Fazenda, essa medida possibilitava aos investidores estrangeiros a importao de bens de capital sem a necessidade de cobertura cambial. Desse privilgio no participavam os investidores nacionais. A medida foi mantida e largamente utilizada na administrao do Plano de Metas. Os projetos eram examinados e aprovados pela CACEX que, alm disso, possua a faculdade de conceder cmbio de custo para a remessa de rendimentos e amortizaes das inverses diretas do exterior, at o limite de 10% do capital registrado da empresa, aos empreendimentos julgados de interesse para o desenvolvimento da economia nacional. Complementando esses instrumentos legais estimulantes para o ingresso de capitais estrangeiros, verificou-se a importante atuao do BNDE como avalista, junto s instituies financeiras internacionais, para os empresrios dispostos a seguir as diretrizes do Plano. Para se ter uma idia do que representaram os recursos estrangeiros para o financiamento do Plano de Metas, basta lembrar que, em 1955, aqueles setores contemplados no Plano receberam financiamentos externos num total de 79,4 milhes de dlares. Esses recursos alcanaram 253,4 milhes, em 1956; 234,7 milhes, em 1957; 392,4 milhes, em 1958; 354,7 milhes, em 1959; 242,1 milhes, em 1960. Os investimentos diretos licenciados pela CACEX tiveram a seguinte evoluo: 31,3 milhes de dlares, em 1955; 57,7 milhes, em 1956; 108,2 milhes, em 1957; 82,5 milhes, em 1958; 65,8 milhes, em 1959; e 106,8 milhes, em 1960 (cf. LESSA, 1982). Cabe notar que esses financiamentos e investimentos diretos eram predominantemente norte-americanos, seguidos dos capitais da Alemanha Ocidental, Frana e Inglaterra. Somente em 1958, ano de maior dinamismo no Plano de Metas, os capitais norte-americanos para financiamento atingiram a quantia de 285,9 milhes de dlares, enquanto os investimentos

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diretos foram de 55,4 milhes. Alm dos recursos externos, outra importante fonte de financiamento para o Plano de Metas encontrava-se no setor pblico. O quadro abaixo mostra a evoluo da participao do setor pblico no dispndio total.

Tabela 1. Participao percentual do setor pblico no dispndio total DISCRIMINAO Consumo Pblico Transferncias Subsdios Investimentos TOTAL 1947 10,7 3,6 0,1 2,7 17,1 1950 12,7 3,9 0,2 4,6 21,5 1955 13,6 4,7 0,2 3,4 21,9 1956 14,7 5,4 0,5 3,3 23,9 1957 14,5 5,6 0,5 4,8 25,4 1958 13,8 5,1 1,1 5,6 25,6 1959 13,6 5,4 0,7 5,2 24,9 1960 14,2 5,3 0,7 5,7 25,9

Fonte: Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965)

Como se pode observar, a participao dos investimentos do setor pblico mais do que duplicou entre os extremos do perodo, refletindo, sobretudo nos anos de implementao do Plano de Metas, o grande esforo realizado pelo Estado na formao bruta de capital fixo, que teria crescido, segundo estimativas da FGV, de 25,6% no perodo de 1953/56 para 37,1% durante os anos de implementao do Plano.

A questo, entretanto, que no momento mais nos interessa, a seguinte: qual a origem dos recursos que possibilitaram ao setor pblico a realizao de tal esforo de investimento? Desde j cabe frisar que o total da arrecadao tributria sequer foi suficiente para cobrir os gastos com o consumo pblico, subsdios e transferncias durante o perodo, como pode ser observado no quadro abaixo.

Tabela 2. Participao, no produto, da arrecadao tributria e dos gastos pblicos, exclusive investimentos

DISCRIMINAO A) Arrecadao tributria B) Consumo pblico, subsdios e transferncias Porcentagem A/B

1950 14,3

1955 16,5

1956 20,0

1957 18,4

1958 19,6

1959 20,0

1960 18,8

15,8 90

18,5 89

20,6 97

20,6 90

20,0 98

19,7 101

20,2 93

Fonte: Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965)

Parece claro que, do ponto de vista fiscal, o Estado estava desaparelhado para os investimentos previstos no Plano de Metas. A sada teria de ser outra. A forma de financiamento dos investimentos do setor pblico, durante os anos de euforia desenvolvimentista, explica, em grande medida, a deteriorao da situao financeira do pas j nos ltimos anos do Governo Kubitschek. A debilidade da base tributria, de um lado, e a ausncia de um mercado de capitais que permitisse, junto ao setor privado, a captao do montante de recursos financeiros exigidos pelo crescimento das inverses estatais, de outro, levaram o Governo a

uma sada no muito ortodoxa para o financiamento dos crescentes dficits de caixa: as emisses de papel-moeda. O recurso a esse expediente fazia-se ainda mais necessrio em decorrncia das constantes reformulaes operadas no mecanismo cambial com vistas a estimular o setor exportador. que o Governo foi progressivamente eliminando o sistema de taxas mltiplas de cmbio e, junto com ele, uma importante fonte de recursos fiscais para o setor pblico, proveniente das receitas lquidas obtidas atravs das diferenas de cmbio. Para se ter uma idia do que isso significou em termos de perda de arrecadao para o caixa do Tesouro, bas-

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ta mencionar que, em 1956, esses recursos representavam 42% da receita oramentria, caindo para 2%, em 1960, e desaparecendo completamente em 1961. Assim, as emisses monetrias acabavam por se constiturem na nica forma disponvel de o Governo atuar no sentido de cobrir os seus dficits de caixa. O quadro abaixo resume a dramaticidade crescente da situao, nos anos relativos implementao do Plano de Metas.

Tabela 3. Dficit de caixa oramentrio do governo federal e emisses de papel moeda (em Cr$ bilhes)

DISCRIMINAO/ANO A) Dficit de caixa Governo Federal oramentrio do

1956 27,8 11,5

1957 39,8 15,8

1958 26,5 23,2

1959 53,7 34,8

1960 77,7 51,5

1961 130,4 107,8

B) Emisses de papel-moeda PORCENTAGENS B/A A/B

41,4 3,1

39,7 3,8

87,5 2,1

64,8 3,0

66,3 3,2

82,7 3,7

Fonte: Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965)

Feitas essas breves consideraes sobre a forma pela qual se logrou obter recursos para o financiamento do ambicioso Plano de Metas, cabem agora alguns comentrios acerca das conseqncias derivadas da utilizao desses esquemas de financiamento. No que diz respeito s fontes originrias do capital estrangeiro, era de se esperar um crescente grau de endividamento externo, bem como uma constante elevao da remessa de lucros e dividendos dos capitais forneos que aqui se instalaram durante o perodo do Plano de Metas. Foi o que de fato ocorreu. Isso redundaria, nos anos de implementao do Plano, num progressivo agravamento da situao do balano de pagamentos, que, aps 1956, apresentou-se deficitrio em todos os anos restantes do Governo Kubitschek, obrigando o Governo a lanar mo de expedientes de regularizao de curtssimo prazo que apenas transferiam de maneira ampliada os problemas para os anos imediatamente seguintes. Entretanto, no front interno que se concentraram os principais desequilbrios gerados. Estes, alm de refletirem o agravamento da situao externa, eram tambm decorrentes do esquema de financiamento dos dficits estatais, oriundos do esforo de investimento realizado para a implementao do Plano de Metas. Tais desequilbrios encontram sua sntese no fenmeno inflacionrio. No primeiro ano de implementao do Plano de Metas, a taxa de inflao registrou um crescimento de apenas 7%. Contudo, nos anos posteriores, a evoluo foi a seguinte: 24,3%, em 1958; 39,5%, em 1959; 30,5%, em 1960; 47,7%, em 1961;

51,3%, em 1962; e 81,3%, em 1963. Se o recurso administrao paralela representou a opo do Governo por uma linha de menor resistncia diante das previsveis dificuldades de uma ampla reforma administrativa, o fenmeno inflacionrio foi o resultado tambm de uma opo por uma linha de menor resistncia na dimenso do financiamento do Plano. Ainda conforme o j citado estudo de Benevides, a inflao foi a alternativa mais vivel para financiar o Programa de Metas e a construo de Braslia, uma vez que a reforma tributria (o que significaria meios coercitivos para levantar por vias fiscais amplos recursos de investimentos) seria politicamente impossvel (BENEVIDES, 1976, p. 236). O agravamento da situao inflacionria a partir de 1958 colocou um grande problema para os formuladores e gestores da poltica econmica do Governo. Como obter a reduo das taxas de inflao sem comprometer a implementao do Plano de Metas? Em que medida possvel conciliar um programa de estabilizao com uma poltica de intenso desenvolvimento econmico? III. O PLANO DE ESTABILIZAO MONETRIA (1958-1959) E A ASCENSO DA META DA ESTABILIDADE Concebido por uma equipe chefiada por Lucas Lopes e Roberto Campos, os mesmos formuladores do Plano de Metas, o Plano de Estabilizao Monetria (PEM) pode ser considerado a primeira tentativa de guinada na concepo da poltica econmica oficial. Ainda que tenha sido 83

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abandonado por fora de reaes polticas vrias (como veremos a seguir), o fato que esse Plano trazia para o mbito do Governo o conflito, j ento amplamente debatido nos meios tcnicos, entre estabilidade e desenvolvimento. Mesmo que se admitisse correta a hiptese de que o PEM procurava a estabilizao sem comprometer as polticas de desenvolvimento do Plano de Metas, no resta dvida de que a sua proposio representou uma ascenso do objetivo estabilidade na escala de prioridades dos formuladores e gestores da poltica econmica. E sua trajetria mostrou as grandes dificuldades da conciliao desse objetivo com o at ento predominante objetivo de desenvolvimento econmico. Poucos meses antes do surgimento do PEM, ainda na gesto de Jos Maria Alkimin no Ministrio da Fazenda, as autoridades governamentais brasileiras, atravs do referido Ministro, estabeleceram um acordo com o Fundo Monetrio Internacional comprometendo-se com uma poltica antiinflacionria concebida dentro dos moldes estritos dos esquemas do Fundo. Em contrapartida liberao de crditos stand-by do FMI, do EXIMBANK e de bancos privados norteamericanos, Alkimin comprometia-se a implementar uma poltica antiinflacionria de corte nitidamente ortodoxo, com as seguintes caractersticas: cortes indiscriminados dos gastos pblicos (tanto nos gastos com o consumo corrente quanto nos gastos com investimentos), restrio salarial, reverso na poltica de financiamento dos estoques invendveis de caf4, suspenso dos crditos suplementares europeus e desmantelamento do sistema cambial adotado em 1956. Todas essas polticas eram evidentemente contrrias ao esprito do Plano de Metas. Como salienta SOLA (1982, p. 154), at provvel que Alkimin desconfiasse dessa incompatibilidade, mas tambm era incontestvel o seu despreparo tcnico, o que explicaria, juntamente com a grave situao externa do Brasil naquele momento, a efetivao do acordo como um ato de desespero em busca dos crditos externos. Em junho de 1958, cercado de crticas por ter fracassado na tarefa de obter novos financiamentos externos, alm de ter agravado os problemas inflacionrios e do balano de pagamentos, Jos Maria Alkimin foi substitudo pelo engenheiro Lucas Lopes. O novo Ministro da Fazenda imediatamente percebeu a impossibilidade do cumprimento do acordo feito pelo seu predecessor sem o conseqente abandono do Plano de Metas. Entretanto, o problema da estabilidade estava colocado e exigia uma resposta imediata das autoridades. Alm das visveis perturbaes ocasionadas pela inflao no plano interno, havia a necessidade de dar uma resposta, no plano externo, comunidade financeira internacional - representada principalmente pelo FMI - caso se pretendesse obter os financiamentos necessrios continuidade do programa desenvolvimentista de Kubitschek. Por uma e outra razo, os novos gestores da poltica econmica no podiam dispensar a tentativa de implementao de um plano de estabilizao. O PEM (1958-1959) deveria cumprir essa funo. Do ponto de vista tcnico, em que diferia o PEM do esquema de estabilidade firmado no acordo com o FMI? Basicamente no seu gradualismo. Como se sabe, os programas de estabilizao do FMI eram invariavelmente baseados em tratamentos de choque, ou seja, propunham uma reduo abrupta da demanda global, atravs de expedientes como o corte indiscriminado no gasto pblico, forte restrio salarial, elevada conteno de crdito ao setor privado etc. No PEM, todos esses expedientes esto presentes de certa forma. Entretanto, a dosagem imposta conteno da demanda global era bem menor e diluda no tempo. Essa terapia antiinflacionria que caracteriza o chamado gradualismo no combate inflao. Assim, ao invs do corte drstico nas emisses monetrias, proposto pelo Fundo, o PEM previa uma reduo paulatina dessas emisses, de modo que de 15,3% previstos para 1958, estas deveriam reduzir-se a 10% em 1959, e a 5% em 1960. As razes para essa terapia gradualista esto ligadas convico firmada na poca de que o tratamento de choque seria extremamente danoso ao processo de desenvolvimento. Esse , por exemplo, o contedo da crtica feita por Roberto Campos s polticas do FMI, quando esse economista se referia falcia agregativa apregoada por essa instituio. Haveria, segundo Campos, a necessidade de diferenciar

4 Vale lembrar que a partir de 1956 iniciou-se um novo

ciclo de superproduo de caf, obrigando o Governo a seguir uma poltica de garantia dos preos do produto cuja conseqncia principal foi a gerao de um importante foco de presso inflacionria.

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dentre os gastos pblicos aqueles destinados ao investimento dos gastos com consumo. Se era verdade que os gastos excessivos com consumo poderiam levar a uma elevao inflacionria da demanda global, tambm no se poderia desconsiderar a importncia dos gastos do Estado com investimentos, sobretudo nos chamados pontos de estrangulamento, para a continuidade do desenvolvimento. Sendo assim, qualquer poltica antiinflacionria que concebesse o gasto pblico agregadamente, isto , sem a distino salientada por Campos, estaria inevitavelmente impondo sacrifcios desnecessrios ao crescimento econmico. Embora as diferenas do PEM em relao ao programa do FMI fossem visveis, a ponto do FMI ter adotado uma poltica de esperar para ver, ao invs de apoi-lo definitivamente, atendendo assim ao apelo dos formuladores do programa, tais diferenas no devem ser superdimensionadas, pois, despite the gradualist strategy for combatting inflation and the balance of payments deficit, intented to deflect possible political resistence on the domestic front, the nature and the extent of the measures proposed seemed to meet the requirements of the IMF (SOLA, 1982, p. 168). Em contrapartida, os formuladores do PEM esperavam o aval do Fundo para um novo emprstimo norte-americano de 300 milhes de dlares. Contudo, justamente devido a esse seu carter conciliador para com o capital estrangeiro representado pelo FMI, o PEM passou a sofrer uma grande reao, no plano interno, principalmente dos setores identificados com o nacionalismo. Skidmore resume bem o clima poltico daquela conjuntura: a reao presso estrangeira estava muito disseminada. Augusto Frederico Schmidt, que Kubitschek enviou a Washington em 1958, a fim de auxiliar as negociaes de um financiamento adicional, e que no era de modo algum esquerdista (defendia veementemente o investimento privado estrangeiro, por exemplo), atacou violentamente as exigncias irrealistas do FMI. Entre alguns dos conselheiros de Kubitschek pairava um forte ressentimento quanto recusa do Governo dos Estados Unidos em responder Operao Pan-Americana, proposta um ano antes. [...] A reao antiamericana era compartilhada por toda a imprensa brasileira, inclusive entre elementos no exclusivamente nacionalistas. Em maio de 1959, o vice-Presidente Goulart acusou os lucros excessivos das firmas de propriedade estrangeira de provocarem os problemas econmicos no Brasil, dando com isso novo reforo dentro do PTB posio nacionalista extrema que Vargas tinha sempre endossado durante sua prpria crise anti-inflacionria (SKIDMORE, 1979, p. 222). Alm dessas reaes mais difusas, movidas por princpios ideolgicos, o PEM sofreu tambm a reao daqueles setores imediatamente afetados, em seus interesses econmicos e corporativos, com as polticas restritivas do Plano. Era o caso dos cafeicultores, que tiveram seus interesses feridos com a mudana da poltica protecionista de compra de excedentes de caf para uma poltica de proteo mais austera. A maior demonstrao de descontentamento desse setor em relao nova poltica econmica foi planejada para ser executada em outubro de 1958, episdio que ficou conhecido como a marcha da produo. Foi a tentativa dos cafeicultores paulistas de promover uma passeata motorizada, envolvendo milhares de veculos, que s no foi realizada devido ao de bloqueio executada pelo Exrcito, cumprindo determinao do Ministro da Fazenda (SOLA, 1999, p. 205). O descontentamento desse setor fazia-se presente ainda em rgos da grande imprensa, como no jornal O Estado de So Paulo, e sobretudo no Congresso Nacional, composto por inmeros representantes dos cafeicultores. Tambm os industriais opuseram-se s medidas impostas pelo PEM. A restrio do crdito bancrio foi a principal fonte de descontentamento desse setor, que veiculava suas crticas poltica econmica de Lopes e Campos atravs de peridicos como a revista Desenvolvimento e Conjuntura, rgo da Confederao Nacional da Indstria, no qual se propunha um programa de estabilidade com desenvolvimento, seguindo um caminho alternativo ao proposto pelo PEM. J os peridicos de carter mais liberal como a revista Conjuntura Econmica e o Digesto Econmico este ltimo uma publicao tcnica da Federao Comercial de So Paulo passaram a mover uma campanha contra a estatizao, criticando sobretudo o grande poder atribudo ao BNDE no direcionamento das verbas do Plano de Metas, que dava prioridade aos investimentos pblicos, fato que causava certo descontentamento no setor privado, ainda mais diante da restrio creditcia imposta pelo PEM. Em face de todas essas formas de reao ao 85

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Plano de Estabilizao Monetria, compreensvel que Kubitschek, um poltico com muitos interesses em jogo, mudasse sua posio em relao ao mesmo. A troco de que, afinal, comprometeria seus dois ltimos anos de mandato presidencial com um programa de estabilizao que at ento s lhe tinha trazido dificuldades? Certamente, essa no seria a atitude mais aconselhvel para um poltico que tinha a pretenso de, em breve, retornar Presidncia da Repblica. Deveria evitar ser visto pela Nao como um fraco diante dos interesses estrangeiros. E ainda assim, com ele correndo todos esses riscos polticos, o FMI continuava esperando para ver, a Operao PanAmericana continuava sem resposta... Kubitschek no hesitou. Em junho de 1959, determinou que se encerrassem as negociaes com o FMI, rompendo oficialmente com aquela instituio. Pouco depois, em agosto, desferia o golpe fatal no PEM, demitindo a equipe responsvel pela elaborao e implementao do Plano. Lucas Lopes dava lugar a Sebastio Pais de Almeida, no Ministrio da Fazenda, enquanto Roberto Campos era substitudo por Lcio Meira, no BNDE. IV. O INTERREGNO QUADROS E A REFORMA CAMBIAL DE 1961 Em janeiro de 1961, a UDN, principal partido de oposio poltica varguista, saiu vitoriosa, pela primeira vez desde sua criao, de uma eleio presidencial. Endossando a candidatura de um poltico carismtico e com forte apelo populista, filiado ao inexpressivo PTN (Partido Trabalhista Nacional), o eterno Partido da Oposio parecia disposto a riscos e sacrifcios para a conquista do poder. Porm, para a preocupao dos udenistas, Jnio Quadros, o novo Presidente, no era o que se poderia chamar de um homem de partido. Sua carreira poltica foi marcada pelo seu esprito populista, temperado com uma grande dose de imprevisibilidade em seus atos. Irreverente e intempestivo, elegeu-se com o discurso de moralizao do pas, apoiado por polticos como Carlos Lacerda e Magalhes Pinto, que certamente sabiam os riscos de apoiar tal candidatura. As palavras de Magalhes Pinto, na conveno da UDN que homologou o nome de Quadros, deixam transparecer a preocupao desse lder udenista em relao imprevisibilidade de Quadros: O deputado Jnio Quadros, ao aceitar sua candidatura pela legenda do partido de Eduardo Gomes [...] assume, perante a Nao, graves responsabilidades. Responsabilidade que 86 lhe pe nas mos o maior partido de homens livres do Brasil - o Partido da Oposio. A responsabilidade de enfrentar como lder popular uma campanha que se travar num ambiente de perplexidade e de crise. Crise institucional. Crise poltica. Crise econmico-financeira. Crise de desenvolvimento. Crise social (VICTOR, 1965, p. 53). A responsabilidade na qual tanto insiste Magalhes Pinto reflete, a nosso ver, o receio imprevisibilidade de Quadros. Em seu curto perodo de Governo, ele apenas confirmou esse seu carter imprevisvel, conseguindo rapidamente transformar seus aliados de campanha em inimigos polticos. Com a negativa de Kubitschek em seguir qualquer programa antiinflacionrio aps a falncia do PEM, a situao econmico-financeira deteriorou-se bastante nos dois ltimos anos de seu Governo. Devido reduo da entrada de crditos externos com longos prazos de amortizao que se seguiu ruptura entre o Governo e o FMI, passou a predominar, como vimos, a contrao de emprstimos a serem amortizados no curtssimo prazo, grande parte dos quais vencendo no primeiro ano de Governo de Jnio Quadros. O Presidente eleito no deixou passar despercebida a responsabilidade de seu antecessor na gerao da grande crise econmico-financeira que ele teria de enfrentar. Em seu discurso de posse, realizado em 31 de janeiro de 1961, Quadros esboa o quadro financeiro que herdara: terrvel a situao financeira do Brasil. Nos ltimos cinco anos, o meio circulante passou de 57 bilhes para 206 bilhes de cruzeiros [...] devemos ao estrangeiro 3 bilhes e 802 milhes de dlares, o que marca, s a este ttulo e naquele perodo, a elevao de 1 bilho e 435 milhes de dlares sobre o passivo anterior. E a situao tanto mais sria quando se sabe que, somente durante o meu Governo, devemos saldar compromissos em moeda estrangeira no total de cerca de 2 bilhes de dlares (apud VICTOR, 1965, p. 80-81). Jnio Quadros, que negava qualquer papel positivo inflao, estando suas concepes econmicas mais prximas dos monetaristas do que dos estruturalistas5, comprometia-se, j em

5 Na conjuntura do incio dos anos sessenta, o controle

sobre a poltica econmica oficial, principalmente sobre a poltica antiinflacionria, era disputado por basicamente

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sua campanha eleitoral, com a restituio da verdade cambial como principal expediente para acabar com a inflao. Coincidentemente (ou no), a reforma cambial era um dos requisitos sempre recorrentes do FMI para a efetivao de seus acordos com o Brasil. Seguramente, naquele momento, o reatamento das relaes brasileiras com aquela instituio passaria pelo cumprimento da exigncia de mudana no mecanismo de cmbio. A opinio da elite empresarial passou a fortalecer as intenes de Quadros a esse respeito. No incio de maro, uma delegao do CONCLAP (Conselho das Classes Produtoras) entregou ao Presidente um documento contendo sugestes para um plano de desenvolvimento, no qual se destaca a necessidade imperiosa de liberalizao do cmbio (CORREIO DA MANH, 07/03/1961). Logo em seguida, o Correio da Manh, importante jornal carioca, publicou editorial incentivando Quadros a tomar tal atitude (CORREIO DA MANH, 08/03/1961). Finalmente, no fim da primeira quinzena de maro, Quadros apareceu em cadeia de rdio e TV para apresentar as novas medidas ao pblico. Inicialmente, fez um resgate das medidas de economia que j estava colocando em prtica: As duas jornadas do funcionalismo, o corte de 30% nas despesas ministeriais e autrquicas, o rigor imposto nas despesas industriais do Governo e, por isso, do povo, a reduo dos gastos das foras armadas, inclusive em sua representao no exterior, a diminuio dos vencimentos dos diplomatas e a supresso dos escritrios comerciais so exemplos de economia. Em seguida Quadros acrescentou: Mas a volta realidade salarial deve ser complementada pela eliminao da mentira do cmbio. O problema cambial de longo prazo no Brasil o da insuficincia crnica das nossas exportaes que at diminuem - ao passo que cresce continuamente a necessidade de importar quantidades cada vez maiores de combustvel, matrias-primas e mesmo de alimentos. O problema imediato deste ano e do prximo ser insolvel sem a cooperao ou ajuda financeira internacional (CORREIO DA MANH, 14/03/1961). Vejamos em que consistia basicamente a Reforma. Implementada pela Instruo n 204 da SUMOC, a Reforma eliminou o sistema de taxas mltiplas de cmbio e instituiu uma taxa nica de mercado para todas as transaes comerciais (excetuando-se apenas caf e cacau). O cmbio de custo (taxa cambial subsidiada) dobrou seu valor, passando de 100 para 200 cruzeiros por dlar, o que reduzia em muito o subsdio quelas importaes que permaneciam na categoria preferencial, como trigo, petrleo, papel de imprensa, fertilizantes, inseticidas e bens de capital no produzidos internamente. A reforma, por outra parte, destinava-se a reequacionar as condies de financiamento do setor pblico, cujos dficits eram vistos como um dos principais responsveis pelas elevadas taxas de inflao observadas no perodo. Neste sentido foi institudo o depsito prvio s importaes que, ademais de operar como instrumento de discriminao, representava uma fonte adicional de recursos para o setor pblico. Alm disso, foi criado o recolhimento obrigatrio sobre exportaes que significava, na prtica, a formalizao de um esquema de tributao sobre as exportaes. Por fim, o simples reajustamento da taxa de cmbio dava origem a uma maior arrecadao do imposto de exportao (CRUZ, 1980, p. 15). Assim, apesar da Reforma eliminar uma importante fonte de recursos para o Tesouro, proveniente do sistema de leiles de cambiais, o efeito imediato tanto para o oramento pblico quanto para o balano de pagamentos parece ter sido positivo6.

duas correntes do pensamento econmico da poca. De um lado, os monetaristas, afirmando que as causas da inflao eram essencialmente de ordem monetria, resumindo-se, em ltima anlise, ao crescimento da oferta monetria em proporo superior ao crescimento da produo real. Desse modo, a terapia preconizada pelos monetaristas centrava-se na idia de um comportamento rigoroso das autoridades monetrias em relao ao dficit pblico, oferta de crdito, expanso do meio circulante, alm da poltica de compresso dos salrios. Os estruturalistas, por outro lado, sustentavam que tais medidas representavam apenas expedientes superficiais no combate s reais causas da inflao. Para esta corrente de economistas, em geral ligados escola da CEPAL, a inflao seria, para alm de um fenmeno puramente monetrio, um fenmeno decorrente de desajustamentos estruturais inerentes ao desenvolvimento econmico dos pases subdesenvolvidos. Assim, a nica terapia antiinflacionria capaz de combater as causas da inflao seria a realizao de um conjunto de reformas estruturais, destacando-se a reforma agrria, a reforma fiscal progressiva, a reforma administrativa e a reforma bancria. Para maiores detalhes sobre esta controvrsia ver: HIRSCHMAN (1967), CRUZ (1980), SILVA (1992).

6 The elimination of the auction system, which had

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No plano externo, as medidas efetuadas por Jnio Quadros foram vistas com bons olhos pela comunidade financeira internacional. Prova disso foi o sucesso das negociaes que se realizavam com os bancos americanos e europeus, pelos embaixadores Walter Moreira Sales e Roberto Campos, respectivamente. A misso norte-americana foi particularmente bem-sucedida, apresentando, segundo Sochaczewski, os seguintes resultados: From the IMF Brazil was granted a stand-by credit of US$ 160 million and roll-over of previous compensatory loans due in 1961. From the EXIMBANK a US$ 168 million credit was obtained together with the re-scheduling of US$ 212 million of compensatory loans and US$ 92 million debts from Banco do Brasil with the American bank. A US$ 100 million credit was even granted by IDA which wasnt yet entirely established. From private banks Brazil got a US$ 48 million credit apart from rolling-over US$ 200 million from the 1954 loan and consolidating commercial arrears to oil suppliers to the amount of US$ 45 million (SOCHACZEWSKI, 1980, p. 193; grifo no original). A misso europia, por seu turno, embora menos produtiva, ainda obteve crditos stand-by no montante de 110 milhes de dlares, alm de conseguir uma rolagem de dvidas anteriores no valor de 170 milhes de dlares. O resultado dessas negociaes, conjugado com o incremento das exportaes devido s medidas da Reforma Cambial, foi a sensvel melhora do balano de pagamentos que se mostrou superavitrio em 1961. Tambm imediatamente aps a promulgao da Instruo n 204, a elite empresarial parece ter tido uma reao bastante favorvel s novas medidas. Rui Gomes de Almeida, presidente da Associao Comercial do Rio de Janeiro, defendeu a medida dizendo que eram velhas aspiraes das classes produtoras. Enquanto isso, o presidente do CONCLAP, Enas Almeida Fontes, dizia o seguinte sobre a medida: Aplaudo, como Presidente do CONCLAP, a Instruo 204, e estou certo de que as classes produtoras - comrcio, indstria, bancos, seguradoras, das categorias de empregados e empregadores, enfim, todos quantos so representados pelo CONCLAP - encontramse dispostos a formar na primeira linha para assegurar, na rea do livre empreendimento, o xito das medidas contidas na Instruo (CORREIO DA MANH, 15/03/1961). Entretanto, a reao da elite poltica no foi das mais positivas com relao Reforma, sobretudo entre aqueles situados no campo nacionalista. A medida foi vista como uma inteira submisso aos interesses do FMI, despertando reaes crticas mesmo de polticos no to radicais em seu nacionalismo como Jos Maria Alkimin, que teria dito na ocasio em que tomou conhecimento da medida: Este Governo no durar muito ( apud SOLA, 1982, p. 219). Inclusive os militares publicaram um manifesto criticando a poltica de Quadros, dentre outras coisas, por ser lesiva aos interesses da Nao. Porm, o mais contundente golpe na poltica de estabilizao de Quadros adveio dos prprios efeitos adversos que a Reforma gerou no ritmo inflacionrio. Com a eliminao dos subsdios importao de trigo e petrleo, os preos internos desses produtos subiram imediatamente, depreciando muito a popularidade do Presidente. Quadros procurava neutralizar essas reaes que se esboavam no campo nacionalista e popular, executando a chamada poltica externa independente. Esta consistia em um noalinhamento automtico no conflito que opunha os blocos capitalista e socialista. Essa orientao do Itamarati provocou, em diversos momentos, a irritao do Governo norte-americano, como na questo cubana, ao mesmo tempo em que, internamente, desencadeou as reaes da direita civil e militar, que via na aproximao do Brasil com os pases socialistas a traio de seus ideais cristos e democrticos. Atacando valores e interesses da esquerda e da direita, Quadros parecia querer colocar-se acima desses extremos do espectro poltico. Ao mesmo tempo em que realizava a poltica econmico-financeira ortodoxa, cuja expresso mxima, alm dos apertos creditcio e salarial, foi a

generated financial resources for the government in the past, was counter-balanced by the fiscal measures linked to the exchange reforms. The compulsory sale of import bills produced an additional Cr$ 67 m in 1961, and the increase of 100 per cent in the price of foreign exchange for subsidized imports meant that taxes on imports generated Cr$ 37,7m in 1961, in comparison with Cr$ 22m in 1960; an increase of 64 per cent compared with an increase of only 34 per cent in external taxes (SOLA, 1982, p. 216).

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Instruo n 204, despertando a reao esquerda, Quadros chegava mesmo ao limite da provocao gratuita para com a direita, como no episdio da condecorao do lder revolucionrio Ernesto Guevara, com a Ordem do Cruzeiro do Sul. Parecia querer travar seus embates polticos somente na arena internacional. Aos polticos locais nada teria a dizer. Depositava extremada confiana nos quase seis milhes de votos que obtivera. Mas no se perguntou, seno quando j era tarde demais, se o povo ainda estava com ele. A verdade que por detrs da aparente fortaleza que suas atitudes sugeriam, ocultava-se uma situao, de fato, de extrema fragilidade poltica. A suposta vocao para o dilogo com as demais naes era apenas reflexo invertido de uma incapacidade quase absoluta para o dilogo com as foras polticas na arena interna. Conforme notou um analista poltico na poca: Durante todo o seu Governo, e antes mesmo dele, o Sr. Jnio Quadros insistiu em se colocar acima da direita e da esquerda, numa posio de rbitro a distribuir justia salomnica [...], mas sem contar com uma fora poltica prpria ou com um dispositivo militar convertido s suas idias e sua ao. Seu equilbrio poltico era, portanto, extremamente instvel (MARTINS, 1962, p. 10). E o ponto crtico dessa instabilidade manifestou-se no episdio de sua renncia. Independentemente de suas veleidades conspiratrias, o ato de Quadros deve ser entendido como o resultado da debilidade de sua situao poltica. Praticou, de fato, um suicdio sem sangue. Mas o povo, acostumado a emoes mais intensas, no se sentiu estimulado a sair s ruas clamando por seu nome 7. V. O PLANO TRIENAL E A TENTATIVA FRUSTRADA DE CONCILIAO A renncia do Presidente Quadros, em agosto de 1961, abriu um perodo de crise que s seria encerrado com o golpe militar de 1964. O pas ingressava em uma conjuntura que combinaria, em doses crescentes, radicalizao e polarizao poltica e ideolgica com o aprofundamento da crise econmica. A conseqncia imediata da renncia foi uma grave crise poltica e institucional que lanou o pas beira de uma guerra civil. Talvez em oposio s reais intenes de Quadros, o Congresso aceitou imediatamente seu pedido de renncia e o povo no saiu s ruas clamando por seu nome. Tendo em vista o fato de que, naquele momento, o vice-Presidente Joo Goulart encontrava-se em visita China comunista, o Congresso empossou Ranieri Mazzili, Presidente da Cmara dos Deputados e sucessor constitucional na ausncia do vice-Presidente. No mesmo momento em que Goulart decidiu retornar rapidamente ao Brasil para assumir o cargo que a Constituio lhe conferia, os Ministros militares divulgam um manifesto ao pas no qual procuram apresentar as razes da absoluta inconvenincia, na atual situao, do regresso ao pas do vice-Presidente (apud VICTOR, 1965, p. 348). Abriu-se com isso o episdio que ficou denominado a crise da legalidade. Dispuseramse em lados opostos os favorveis e os radicalmente contrrios posse de Jango. Desafiando frontalmente as intenes da alta hierarquia militar, um amplo conjunto de organizaes e foras polticas articularam-se para garantir o apoio ao cumprimento da Constituio e a posse de Goulart. Leonel Brizola, governador do Rio Grande do Sul, cunhado e correligionrio de Jango, orquestrava a rede da legalidade, que transmitia, via rdio, discursos inflamados incitando a populao a garantir, com armas se necessrio, a posse do vice-Presidente. O Palcio Piratini, sede do Governo gacho, tornou-se o foco da resistncia legalista. Porto Alegre era uma cidade sitiada naqueles dias do fim de agosto de 1961, uma cidade preparada para a guerra civil. A campanha pela legalidade conquistava um crescente nmero de adeptos entre intelectuais, governadores de estados, estudantes, trabalhadores urbanos, camponeses etc. Mas a principal adeso foi a do comando do III Exrcito, chefiado pelo General Jos Machado Lopes. O III Exrcito, que comandava as tropas situadas nos trs estados da regio sul, declarouse insubordinado s ordens do Ministro da Guerra. Isto ocorreu no exato momento em que o ministro deu ordens de bombardear o Palcio Piratini com vistas ao desmantelamento da resistncia encabeada por Brizola. O general Machado Lopes reagiu prontamente, afirmando que no mais cumpriria as ordens de seus superiores hierrquicos. E ainda mais: resistiria lutando ao lado do povo e do gover89

7 Sobre a evoluo dos acontecimentos que se ante-

ciparam renncia de Quadros, ver: VICTOR (1965); BANDEIRA (1979); AFFONSO (1988).

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nador Brizola e s obedeceria as ordens do chefe constitucional das foras armadas, o Presidente Goulart. Imediatamente o Ministrio da Guerra divulgou uma nota imprensa na qual se afirmava que o Exrcito est coeso em torno da autoridade do Ministro da Guerra e conta com o apoio unnime das outras Foras Armadas. Mas de fato o que ocorria era um processo de ciso crescente no interior das Foras Armadas. Alm do III Exrcito, as foras legalistas ganhavam a adeso de uma srie de outras foras militares dissidentes do comando geral das foras armadas, como foi o caso dos oficiais do 2o Batalho de Caadores de So Paulo. Estava, assim, aberta a possibilidade de o conflito explodir no campo militar, o que significaria, de fato, o estopim de uma guerra civil cujas conseqncias seriam imprevisveis. O temor da imprevisibilidade e das solues radicais ou sangrentas, tpico da elite poltica brasileira, fez que, uma vez mais, se pusesse em prtica o mecanismo da conciliao interelites. Tal mecanismo consubstanciou-se no Ato Adicional que alterava o sistema de Governo definido na Constituio de 1946. Em rigor, a possibilidade de uma soluo de compromisso em torno da alterao do sistema de Governo j havia sido encaminhada, implicitamente, pelos mesmos ministros militares que se opuseram posse de Goulart. Pode-se ler no manifesto por eles divulgado que a ameaa representada por Jango ligava-se ao lugar que este ocuparia na Presidncia da Repblica, em regime que atribui ampla autoridade e poder pessoal ao Chefe de Governo (apud VICTOR, 1965, p. 348). Goulart assumiria a Presidncia, mas com os poderes ceifados o suficiente para, na viso dos militares, amenizar sua presena ameaadora. A soluo encontrada para crise resolvia um problema mas criava outro. De que fonte poderia surgir a legitimidade do Primeiro Ministro e de seu gabinete para encaminhar as difceis solues para os problemas econmicos e sociais daquela conjuntura crtica? Nascido de uma manobra conservadora, o gabinete de unio nacional encabeado pelo Primeiro-Ministro Tancredo Neves no pde fazer mais do que cumprir seu destino, experimentando um final melanclico aps alguns meses de ingovernabilidade. Iguais destinos tiveram os outros dois gabinetes que o sucederam. A letargia era tamanha no processo 90 decisrio que levou Hermes de Lima, ltimo Premi do interregno parlamentarista, a referir-se da seguinte maneira ao Governo de seu antecessor Brochado da Rocha: Este Governo no de extrema direita nem de extrema esquerda, mas de extrema-uno (apud CASTELLO BRANCO, 1975, p. 26). Em face da indisfarvel inoperncia dos Governos parlamentaristas, o congresso viu-se compelido a ceder s presses que se intensificavam para a realizao de um plebiscito sobre o sistema de Governo. Assim, em janeiro de 1962, Goulart recuperou todos os poderes de Presidente da Repblica, respaldado na vitria esmagadora da opo presidencialista. Foi nesse contexto que apareceu a derradeira tentativa de planejamento econmico nos marcos do regime democrtico da Constituio de 1946: o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965). O Plano Trienal, obra de uma equipe de tcnicos chefiada pelo economista Celso Furtado, teve sua inspirao inicial durante a campanha de Goulart para o plebiscito. Durante a vigncia do parlamentarismo, a poltica econmica no apresentou maiores alteraes, no indo alm de medidas isoladas como o congelamento do depsito prvio de importao, a elevao do compulsrio dos bancos comerciais etc. Foram tambm iniciadas tentativas de retomada das negociaes com o Governo dos EUA. Na verdade, os trs gabinetes que se sucederam no interregno parlamentarista jamais reuniram fora poltica o bastante para ir alm desses expedientes de poltica econmica. Em setembro de 1962, Goulart procurou Celso Furtado, ento Superintendente da SUDENE, dirigindo-se a ele com as seguintes palavras: Quero que voc assuma o Ministrio Extraordinrio do Planejamento. Vamos ter de nos preparar para o plebiscito, que devolver os poderes ao Presidente, e quero me apresentar aos eleitores com um plano de Governo nas mos ( apud FURTADO, 1989, p. 153). A situao econmica com a qual se defrontara Celso Furtado era bastante preocupante. No ano de 1962, a taxa de crescimento do PIB reduziu-se a praticamente metade da obtida no ano anterior, caindo de 10,3% para 5,2%. Paralelamente, a taxa de inflao saltara para alm de 50%, confirmando uma tendncia de crescimento que se apresentava desde 1958.

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Todavia, a manuteno do crescimento econmico e a conquista da estabilidade monetria no eram os nicos desafios postos imaginao dos planejadores naquela conjuntura. Cada vez mais freqentes e intensas eram as mobilizaes pelas chamadas reformas de base. A reforma agrria era a bandeira que possua maior poder de mobilizao dos setores populares, mas tambm mobilizavam a opinio pblica as demandas por reformas no sistema de tributao, no sistema bancrio, na administrao pblica, nas universidades etc. O Plano Trienal representa a primeira tentativa de tratar de maneira integrada e global as demandas conflitantes de desenvolvimento, estabilidade e reformas de base. Conforme assinala Ianni, o Plano Trienal [...] foi o primeiro instrumento de poltica econmica global e globalizante, dentre todos os formulados at ento pelos diversos Governos do Brasil. Em comparao com os planos, programas, comisses, institutos, departamentos e superintendncias criados pelos Governos anteriores, o Plano Trienal correspondeu a uma fase mais avanada de elaborao conceptual e analtica (IANNI, 1986, p. 209). Mas os avanos tcnicos do Plano no seriam o bastante para preencher a lacuna deixada por sua fragilidade poltica. No poderia ser maior a distncia entre o carter ambicioso da soluo global proposta pelo Plano Trienal e a escassez de recursos de poder do Governo Goulart. A estratgia posta em prtica no Plano parecia sustentarse num apelo conciliao entre foras polticas e sociais j quela altura suficientemente polarizadas para que a estratgia dos planejadores casse num vazio poltico. No obstante, os planejadores tiveram o cuidado de formular um conjunto de medidas de curto e mdio prazo para o tratamento de cada um dos trs grandes problemas da crise do incio dos anos sessenta. A tarefa mais imediata, segundo os planejadores, era planejar a estabilizao em condies de desenvolvimento, ficando para uma fase subseqente, planejar a intensificao do desenvolvimento sem comprometer a estabilidade (PLANO TRIENAL, 1962, p. 18). Tal precedncia cronolgica da meta de estabilidade conduziu o Governo a comprometer-se com uma poltica econmica antiinflacionria que previa, dentre outras medidas, a restrio creditcia, a eliminao de subsdios ao consumo, sobretudo de trigo e petrleo, e a reduo do gasto pblico, sobretudo pela via da conteno dos reajustes salariais dos funcionrios. Medidas dessa natureza representariam o teste de fogo do Plano Trienal. Ou se alcanava os resultados almejados nessa rea, ou o Plano Trienal no conseguiria dar seu primeiro passo, comprometendo-se toda a estratgia. A anterioridade estabelecida para o cumprimento da meta da estabilizao era decorrente de uma situao que rapidamente fugia ao controle do Governo. A taxa de inflao, que chegara a mais de 50% em 1962, era projetada para algo superior a 100% no ano de 1964. Um cenrio preocupante, tendo em vista o fato de que a reduo do ritmo inflacionrio no somente era uma demanda da populao que protestava quanto ao aumento da carestia, como tambm, e principalmente, uma exigncia das agncias financeiras internacionais para a retomada dos fluxos de capitais estrangeiros ao pas, preocupao central na estratgia dos planejadores. Aqui necessrio que nos detenhamos brevemente em algumas interpretaes relevantes sobre o significado poltico do Plano Trienal. A tese predominante, que v o Plano Trienal como um autntico ensaio de pacto social de orientao social-democrata, deve ser consideravelmente matizada. Sem dvida, como se depreende, por exemplo, dos estudos de SOLA (1998) e FIGUEIREDO (1993), o Plano Trienal pode ser interpretado como uma tentativa de alcanar uma sada dentro do marco institucional da democracia populista para a crise do incio dos anos sessenta, acenando para o atendimento parcial das demandas dos diferentes grupos scio-econmicos em conflito naquela conjuntura crtica. O Plano Trienal pode ser visto como uma tentativa por parte do Governo de promover um acordo (e eventualmente um pacto) entre grupos comerciais e industriais, por um lado, e trabalhadores, por outro (FIGUEIREDO, 1993, p. 92). Assim, o sucesso do Plano dependeria da habilidade do Governo em formar uma coalizo multiclassista baseada em concesses e acordos mtuos (idem, p. 93). Mas preciso qualificar a estratgia conciliadora do Plano Trienal. Se verdade que os planejadores tiveram de indicar para os diferentes grupos sociais estratgias de realizao de suas principais demandas, tambm deve-se considerar 91

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o fato de que tais demandas foram contempladas de modo desigual e conflitante no Plano Trienal. Assim, no nos parece aceitvel a afirmao de que os objetivos contemplados no Plano Trienal eram consensuais (FIGUEIREDO, 1993, p. 92). certo que o problema da inflao incomodava a todos, mas no da mesma maneira e nem na mesma intensidade. J no que diz respeito aceitao do objetivo de realizao das reformas de base, o que a conjuntura do incio dos anos sessenta evidencia um radical desentendimento entre as foras polticas em conflito. No faltava, dentre as vozes mais influentes no debate polticoeconmico, quem considerasse o assunto uma balela, como o decano dos economistas brasileiros, Eugnio Gudin, que afirmava, com o intuito de desqualificao dos defensores das reformas, que preciso ser integralmente (no parcialmente) imbecil para acreditar que essas reformas, quase todas desaconselhveis, alis, possam ter qualquer influncia sobre o progresso econmico e social do Pas (GUDIN, 1965, p. 128). E acrescentava que planejar o combate inflao o nico planejamento por que anseia o Pas (idem, p. 437). Assim, longe de serem consensuais, os objetivos expostos no Plano Trienal eram conflitantes. Os setores que vocalizavam mais enfaticamente a demanda de estabilidade no eram os mesmos que empunhavam a bandeira das reformas de base. Frente a esse conflito, como interpretar a estratgia contida no Plano Trienal? A nfase no carter conciliador dessa estratgia no deveria encobrir o fato de que tal conciliao fazia-se em benefcio dos setores conservadores do espectro poltico e ideolgico, incondicionais defensores da estabilidade monetria, tendo em vista que, quer na dimenso do discurso tcnico exposto no documento, quer na dimenso da ao efetiva dos planejadores com vistas sua implementao, o Plano Trienal reduzira-se a um plano de estabilizao. Tal constatao no pretende renunciar tese que advoga o carter conciliador do Plano, mas sugere a qualificao dessa tese. Ao proceder-se leitura do documento-sntese do Plano Trienal, difcil escapar concluso de que as demandas pelas reformas de base, veiculadas mais intensamente pelas organizaes das classes populares e por setores nacionalistas e de esquerda, receberam um tratamento apenas superficial, permanecendo muito aqum de constiturem-se como objeto de um planejamento detalhado 92 e vivel, diferentemente do que ocorrera com a demanda pela estabilidade monetria. No documento de quase 200 pginas, pouco mais do que seis pginas so dedicadas s Diretrizes para as Reformas de Base Requeridas pelo Desenvolvimento Econmico. Como destacou o economista Werner Baer, ao analisar o Plano quando de sua publicao, em dezembro de 1962: A decepo mais grave ocorre no final do plano, quando o leitor espera encontrar um grande clmax, ou seja, as recomendaes sobre a poltica a ser adotada. As reformas bancria, administrativa e agrcola so objetos de recomendaes simblicas e jornalsticas, nuns poucos pargrafos superficiais (BAER, 1962, p. 111). Alm disso, necessrio lembrar que as autoridades dos Ministrios do Planejamento e da Fazenda, responsveis pelo Plano Trienal, no possuam prerrogativas decisrias em torno das questes atinentes s reformas de base. Cabia ao Congresso Nacional e no ao poder Executivo deliberar sobre o assunto. Os instrumentos de poltica econmica sob o controle direto do Executivo limitavam-se s polticas monetria, cambial e, em menor medida, fiscal. Com tais instrumentos, tudo o que o Governo poderia almejar era uma poltica antiinflacionria de estilo tradicional, inspirada, quase inteiramente, no receiturio monetarista de combate inflao. certo que as medidas propostas, sobretudo no que diz respeito conteno do crdito e do gasto pblico, estavam ainda distantes do tratamento de choque advogado poca pelo FMI, principal centro de difuso do pensamento monetarista. Entretanto, o gradualismo no combate inflao j havia sido experimentado no PEM e seria novamente posto em prtica pelo PAEG (Plano de Ao Econmica do Governo 1964-1966), ambos elaborados sob o comando do monetarista Roberto Campos. Em seu aprofundado estudo sobre o significado poltico da poltica econmica do Plano Trienal, Lourdes Sola procura minimizar as semelhanas entre o PEM e o PAEG, de um lado, e o Plano Trienal, de outro. Afirma que apesar das semelhanas com os planos de 1958 e 1965, tanto o diagnstico da crise brasileira quanto a estratgia econmica subjacente ao Plano Trienal, o credenciam como um produto genuno da tradio cepalina. [...] ele indicativo do compromisso explcito dos estruturalistas com objetivos de cunho social e com o desempenho da funo reformadora do Estado, isto , com objetivos social-

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democratas (SOLA, 1998, p. 259-260). Tal interpretao tende a ver no Plano Trienal algo mais do que ele de fato representou. O fato do Plano ter sido formulado sob a liderana do economista Celso Furtado, um dos mais expressivos representantes da tradio cepalina, no nos parece evidncia o suficiente para demonstrar a fidelidade do Plano Trienal estratgia estruturalista de desenvolvimento econmico e combate inflao. De modo algum pretendemos afirmar que a presena de Furtado no comando da equipe de elaborao do Plano fora de todo suprflua na sua definio, como alis fica evidente na linguagem em que se produz o diagnstico dos problemas que o Plano pretendia enfrentar. A forte nfase dada aos obstculos estruturais ao desenvolvimento econmico brasileiro, a exemplo da deficiente estrutura agrria do Pas (PLANO TRIENAL, 1962, p. 140), um aspecto que diferencia o Plano Trienal das experincias de estabilizao encabeadas por Roberto Campos, antes e depois do experimento de Furtado. Porm, o que decisivo saber a medida em que o diagnstico se traduz em polticas. E mais: saber em que medida o diagnstico estruturalista conformaria a primeira fase do Plano, voltada para as polticas de estabilizao. preciso ainda destacar que, em momentos de crise poltica, a percepo de tempo dos atores polticos profundamente alterada. A acelerao do tempo poltico fortalece ainda mais a predisposio natural dos atores de orientarem suas aes no horizonte do curto prazo, voltando aos clculos de mdio prazo uma preocupao remota e aos de longo prazo, o esquecimento. Portanto, na avaliao do significado poltico do Plano Trienal, a precedncia cronolgica do atendimento da meta da estabilidade no de menor importncia. O que a maioria dos grupos sociais podia perceber diante de si, naquela conjuntura de crise, era um plano de estabilizao com medidas que lhes exigiam mais sacrifcios num momento de profunda recesso. Embora o diagnstico da economia brasileira apresentado no Plano fosse pautado pelas principais teses estruturalistas, parece-nos que as polticas antiinflacionrias no puderam dispensar os recursos teraputicos desenvolvidos pelos monetaristas. Negar que o resultado da implementao parcial das polticas de estabilizao foi a contrao da demanda global e o aprofundamento da recesso seria entrar em guerra intil contra as estatsticas. Conforme observou John Wells, the cycle of expansion in Brazilian economy, begun in mid-fifities, was brought to an abrupt end by the Furtado-Dantas Plano Trienal implemented in early 63; the industrial recession began no earlier than 1963, but once it ocurred it affected all sectors of activity simultaneously (WELLS, 1977, p. 226). A estratgia de estabilizao centrada na reduo da demanda global no era tpica da corrente estruturalista de abordagem da inflao. Ao contrrio, eram os monetaristas que insistiam na inevitabilidade da terapia recessionista. No intenso debate que se travou no incio dos anos sessenta em torno das causas do fenmeno inflacionrio e das terapias recomendadas para seu tratamento, os estruturalistas inovaram por recusarem todo programa de estabilizao que se ativesse somente aos fenmenos superficiais do processo inflacionrio. Advogavam que as reais causas da inflao originavam-se em desajustamentos e inelasticidades da estrutura econmica e social tpica dos pases subdesenvolvidos e que a inflao somente poderia ser definitivamente vencida se fossem realizadas reformas estruturais de carter redistributivo, tais como uma reforma fiscal progressiva e a reforma agrria. Ainda mais: advogavam que seria menos prejudicial conviver com um certo nvel de inflao do que a submisso s polticas restritivas geradoras de recesso recomendadas ento pelo FMI. Quanto importncia de se considerar os desajustamentos e as inelasticidades da estrutura econmica dos pases subdesenvolvidos no diagnstico das causas da inflao, tarefa to bem executada no Plano Trienal, devemos considerar o que pensavam os monetaristas. Estes, atravs de seu expoente, o economista Roberto Campos, propunham uma sada conciliatria para o debate em torno da inflao, a qual se resumia na incorporao da capacidade analtica desenvolvida pelos estruturalistas em benefcio da terapia antiinflacionria ortodoxa. Campos argumentava que a identificao de pontos de estrangulamentos evidentemente de grande utilidade para que a poltica fiscal e monetria tenha um papel ativo ainda mais til; e esta a linha de reconciliao entre monetaristas e estruturalistas (CAMPOS, 1967, p. 92). Enquanto os monetaristas cediam no plano do diagnstico da infla-

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o, mantendo intacto o cerne de suas terapias antiinflacionrias, os estruturalistas, a julgar pelo Plano Trienal, contentavam-se em ver suas idias compondo a parte analtica dos programas de estabilizao, retrocedendo imediatamente em favor da ortodoxia monetarista quando se tratava da formulao de polticas. No era toa que corria, na poca, o irnico chiste, segundo o qual um monetarista um estruturalista no poder. O Plano, de fato, reduzira-se a um plano de estabilizao. E precisamente essa a chave para compreendermos a lgica poltica das reaes de diferentes atores ao Plano Trienal. No foi qualquer tentativa de implementar polticas desenvolvimentistas, nem tampouco qualquer esforo para a realizao das reformas de base os fatores que selaram seu destino. Tais dimenses do Plano Trienal ficaram, na prtica, esquecidas, com a estratgia de estabilizao consumindo todas as energias dos gestores da poltica econmica. No primeiro semestre de 1963, os ministros da rea econmica Celso Furtado, no Planejamento, e San Tiago Dantas, na Fazenda trabalharam em sintonia e com determinao para pr em prtica o Plano Trienal. Ao fim do semestre, porm, o Plano estava completamente abandonado. Inicialmente se observou um conjunto de ataques provenientes de setores polarizados do espectro poltico e ideolgico. De um lado, os setores nacionalistas radicais; de outro, os setores conservadores de direita. Para os primeiros, o Plano no era suficientemente nacionalista, fazendo concesses indevidas ao imperialismo e ao capital estrangeiro. Intelectuais ligados ao ISEB Instituto Superior de Estudos Brasileiros, rgo de elaborao ideolgica nacionalista , por exemplo, chegaram a considerar o Plano como soluo tpica na estratgia imperialista de vincular o financiamento da expanso industrial brasileira assimilao de capital estrangeiro em ritmo mais acentuado do que o observado at aqui (SANTOS, 1963, p. 66). Repugnava aos setores nacionalistas as negociaes realizadas por San Tiago Dantas e Celso Furtado junto ao Governo norte-americano. A misso Dantas, realizada em maro de 1963, em Washington, tendo como objetivo a renegociao da dvida externa e a obteno de emprstimos emergenciais para o pas, foi a gota dgua para as foras nacionalistas. As condies impostas pelo Governo norte94 americano, tais como a reviso dos processos de encampaes de empresas estrangeiras concessionrias do servio pblico e a conduo de uma poltica de estabilizao austera, foram tomadas como uma afronta poltica externa independente que orientava o Governo brasileiro nas relaes internacionais desde 1961. Os setores conservadores de direita, por seu turno, consideravam o Plano excessivamente nacionalista, estatista e mesmo socialista. Carlos Lacerda, liderana mxima da oposio a Goulart, fornece-nos um exemplo do teor dessas reaes: O Sr. Celso Furtado ainda confunde o enriquecimento do povo com o enriquecimento do Estado e pensa que Governo cria riqueza. E parece considerar possvel improvisar, em pouco mais de um ms, um plano para trs anos, sem a contraprova decisiva da vivncia dos problemas. Ns queremos planejar para construir a liberdade, os autores do Plano Trienal querem planejar para destru-la (CORREIO DA MANH, 04/01/ 1963). Argumento idntico encontra-se em artigo do economista Eugnio Gudin, um dos principais opositores, na rea tcnica, do Plano Trienal: Se o Sr. Celso Furtado quer, de fato, como parece, preparar a revoluo totalitria da esquerda, atravs da pr-revoluo em marcha, ao menos procure faz-lo sem agredir os princpios mais comezinhos da anlise econmica (O GLOBO, 28/11/1962). Essas reaes iniciais pautadas por princpios ideolgicos so seguidas pelas reaes provenientes dos setores diretamente afetados pelas polticas restritivas da estratgia de estabilizao do Plano Trienal. A tentativa de implementao das polticas restritivas ocasionou forte mobilizao contrria, tanto de setores da classe trabalhadora, quanto de importantes setores empresariais. A poltica salarial, por um lado, e a poltica de crdito, por outro, foram os fatores geradores deste tipo de reao ao Plano Trienal. Examinemos mais detidamente como se processaram essas reaes decisivas para o abandono do Plano. Com relao poltica salarial, uma das principiais medidas previstas na estratgia de estabilizao foi o estabelecimento de um teto de apenas 40% para o reajuste dos salrios dos funcionrios pblicos civis e militares. Para a viabilizao dessa poltica salarial, o Governo pretendia contar com uma atitude de colaborao das organizaes sin-

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dicais. Para realizar a difcil misso de conquistar a aquiescncia dessas organizaes, o Presidente Goulart viu-se compelido a nomear, para o Ministrio do Trabalho (cargo pelo qual ele mesmo projetara-se nacionalmente), uma liderana petebista em ascenso e com grande prestgio junto a importantes organizaes dos trabalhadores como o CGT (Comando Geral dos Trabalhadores) e o PUA (Pacto de Unidade e Ao). O Deputado Almino Afonso pertencia a uma ala radicalizada do PTB, conhecida como o Grupo Compacto, que pretendia superar a orientao pragmtica e ministerialista, representada, no partido, pela liderana de Goulart. Num primeiro momento de sua gesto, Almino Afonso comprometeu-se com uma ao sintonizada com as polticas do Plano Trienal, embora, cautelosamente, no tenha assumido de modo muito enftico essa posio de apoio ao Plano. De qualquer modo, seu apoio pode ser depreendido dos pronunciamentos do novo Ministro imediatamente aps sua posse, que ocorreu em um momento em que os trabalhadores de transportes martimos estavam em greve h mais de um ms e havia ameaas de greves em setores importantes como os de energia eltrica, telefones e transportes urbanos. Almino Afonso solicitou um crdito de confiana aos trabalhadores, convidando-os a reavaliarem o mpeto grevista diante da difcil situao nacional. Tal atitude foi interpretada por Prestes, lder mximo do PCB, como um pedido aos trabalhadores para que abandonassem seu direito de greve. Na verdade, como salientou Erickson, o jovem ministro prometeu aos trabalhadores que no tinha intenes de congelar salrios ou reprimir greves, mas defendeu o ponto de vista de que as reivindicaes salariais no resolveriam os problemas da classe trabalhadora enquanto a economia estivesse enfraquecida. A seguir solicitou aos trabalhadores que vissem seus interesses de classe da perspectiva do interesse nacional. Operando dentro das limitaes financeiras do momento, procurou, a princpio, servir aos trabalhadores eliminando a corrupo e desenvolvendo a eficincia das organizaes ministeriais e previdencirias mais prximas deles (ERICKSON, 1979, p. 120). Mas o fato que essa posio de Almino Afonso tornava-se progressivamente desgastante para sua liderana poltica, comeando a pr em risco seu prestgio junto s esquerdas e ao movimento sindical. Desde o final de janeiro de 1963, esses setores vinham realizando manifestaes contra a poltica econmico-financeira do Plano Trienal. A primeira investida desses setores contra o Plano foi feita pelo Partido Comunista, atravs de Prestes. Logo em seguida, no incio de fevereiro, foi a vez do CGT posicionar-se. A mais influente organizao sindical daquele perodo entregou um documento ao Presidente, no qual fez duros ataques ao Plano e sua poltica salarial. O documento afirmava que os novos nveis de salrio mnimo j esto absorvidos pela especulao, estimulada, entre outras coisas, pela supresso dos subsdios do trigo e dos combustveis [...]. Os trabalhadores no podem concordar com a poltica financeira que impem maiores sacrifcios s massas consumidoras e deixa intactos lucros fabulosos ao capital estrangeiro, vultosas subvenes aos latifundirios e plantadores de caf. Declararam-se, ainda, solidrios aos funcionrios pblicos civis e militares que lutam por uma elevao dos vencimentos em proporo com a alta do custo de vida. E finalizaram afirmando que o ministrio organizado pelo presidente Joo Goulart no pode inspirar confiana aos trabalhadores e ao povo. Expressa ainda uma poltica de conciliao com as cpulas partidrias ligadas a interesses antinacionais e antipopulares (CORREIO DA MANH, 06/02/1963). Vale lembrar que o teto de 40% para o reajuste dos salrios dos funcionrios soava realmente como uma discriminao, pois o salrio mnimo j havia sido reajustado no final de 1962 e muitas empresas privadas estavam concedendo reajustes muito acima desse ndice. Assim, os funcionrios pblicos iniciaram as mobilizaes para que no se cumprissem as determinaes do Plano Trienal neste particular. J em meados de fevereiro, o Presidente da Federao Nacional dos Servidores Pblicos declarou que no tem cabimento que assistamos a concesso de aumento a empresas privadas em bases superiores a 70%, em acordo salariais patrocinados pelos rgos do Governo, com vigncia a partir de janeiro, e nos curvemos a aceitar os irrisrios 40% referidos pelos poderes pblicos (CORREIO DA MANH, 20/02/1963). Entretanto, foi a partir de meados de abril que a questo salarial tornou-se mais explosiva e um obstculo intransponvel execuo do Plano Trienal. At ento as reaes mantinham-se dentro de limites controlveis pelo Governo. Como assinala SOLA: Aware of the unpopularity of the measures, Goulart had sought early March to make 95

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personal contact with leaders of civil servants, representative of the military and party political figures. At this stage prospects for a negotiated settlement looked good, particularly as the military were satisfied with the promise of better treatment for lower-ranking officers. The impression was confirmed by the statements of the Heads of the Civil and Military Households in favour of the Plan, and against the various pressures being brought to bear on them (SOLA, 1982, p. 360). Foi em meados de abril que Goulart enviou ao Congresso o projeto de aumento salarial para o funcionalismo pblico. Porm, conforme observou Sola, quando da apresentao do projeto, Goulart cometeu dois erros tticos que iriam comprometer definitivamente a estratgia de conteno oramentria prevista no Plano Trienal. O primeiro deles foi no ter renovado seus contatos com as lideranas dos funcionrios, tanto dos civis quanto dos militares, apesar dos preos continuarem subindo alm das expectativas do Plano Trienal. Mas foi o segundo erro, relacionado com o prprio teor do projeto, que complicou ainda mais a implementao da proposta. Alm da fixao do teto de 40% para os reajustes, o projeto continha uma srie de medidas destinadas distribuio de renda dentro da categoria do funcionalismo pblico. Assim, embora o aumento proposto para os salrios bsicos fosse limitado a 40%, as variaes iriam de 40% a 56% para os civis e de 25% a 55% para os militares (cf. SKIDMORE, 1979, p. 296). A inteno do Governo era diminuir a distncia entre os maiores e os menores salrios no conjunto do funcionalismo, cuja razo era de 18 por 1. A proposta feria poderosos interesses encastelados na administrao pblica e, sobretudo, os interesses da alta oficialidade militar, que teria seus proventos relativamente diminudos em favor dos escales mais baixos da corporao. A proposta do Governo acabou gerando uma reao conjunta dos mais diversos setores. Enfileiraram-se contra o projeto inmeras organizaes com mltiplos canais de acesso ao sistema poltico. No Congresso, o movimento dos funcionrios obteve o apoio do PTB e da Frente Parlamentar Nacionalista, conseguindo, alm disso, a adeso do PSD e da UDN, formando assim uma coalizo extremamente rara naquela conjuntura. O movimento contava tambm com o apoio de associaes profissionais como a Associao de Sargentos e Marinheiros, a Associao de Oficiais e a Associao dos Funcionrios 96 Pblicos (coordenada pela Confederao Nacional dos Servidores). O golpe de misericrdia na poltica salarial do Plano Trienal foi desferido pelo Ministro Almino Afonso, quando este abandonou sua posio inicial de apoio discreto ao Plano e passou a ataclo publicamente. Sua mudana de posio esteve relacionada realizao da Misso Dantas nos EUA, episdio que incrementou as reaes dos setores nacionalistas ao Plano Trienal (cf. PARKER, 1977). O Ministro do Trabalho despontava como uma liderana emergente dentro do PTB e, ademais, desfrutava de grande prestgio junto ao movimento sindical, fato que ameaava duplamente a liderana de Goulart. A crise que ento se abriu nas relaes entre o Ministro do Trabalho e o Presidente da Repblica s se encerrou quando, em junho de 1963, Goulart dissolveu seu primeiro ministrio presidencialista, sepultando tambm as possibilidades de implementao do Plano Trienal. Se a poltica salarial do Plano Trienal foi suficiente para colocar em movimento uma srie de reaes ao Plano provenientes do front trabalhista e dos setores nacionalistas, um outro conjunto de polticas restritivas seria o motivo para reaes advindas das elites empresariais. No campo das organizaes empresariais mais influentes do perodo podia-se distinguir dois tipos de atitudes iniciais com relao ao Plano Trienal. Para organizaes empresariais como a Associao Comercial do Rio de Janeiro, a Associao Comercial de So Paulo e a Federao das Indstrias da Guanabara, o Plano constitua-se como ameaa liberdade econmica, tendo em vista suas tendncias estatistas e supostamente socializantes. Eram reaes de combate imediato ao Plano embaladas por uma argumentao solidamente amparada nos princpios doutrinrios do liberalismo econmico. Porm, o mais interessante, a nosso ver, observar o comportamento dos setores empresariais que manifestaram inicialmente uma posio de apoio ao Plano Trienal e as razes pelas quais, em seguida, retiraram tal apoio. As mais influentes organizaes empresariais a emprestarem apoio imediato ao Plano eram provenientes do setor industrial, como a Confederao Nacional da Indstria (CNI), a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) e a Federao das Indstrias do Rio Grande do Sul (FIRGS).

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Em sua parte relativa s polticas monetria e de crdito, o Plano Trienal garantia que, apesar da austeridade prevista no tratamento da expanso monetria, o crdito ao setor privado dever crescer em montante correspondente elevao do nvel de preos adicionado ao aumento do produto real (PLANO TRIENAL, 1963, p. 10). Devido a essa ressalva, as elites industriais saudaram o Plano como uma real alternativa s tradicionais polticas de estabilizao de carter ortodoxo. Em fevereiro de 1962, a revista tcnica da CNI afirmava que o Plano Trienal teria todas as condies para tornar-se uma fora dominante na evoluo econmica do pas. Louvava-se, particularmente, o fato de que a poltica de crdito garante que o setor privado no sofrer presses que forcem a retrao dos investimentos (DESENVOLVIMENTO E CONJUNTURA, fev.1963, p. 12). Logo em seguida, no incio de maro, a CNI enviou um memorandum a Goulart, no qual garantia que iria tomar uma srie de medidas de apoio ao Plano Trienal. A elite industrial comprometia-se a persuadir os membros de sua base para que no praticassem aumentos de preos acima dos aumentos dos custos, no formassem estoques especulativos e para que trabalhassem com vistas a aumentar a produtividade, em colaborao com os trabalhadores. Havia, porm, no referido memorandum, uma outra preocupao dos empresrios transmitida ao Presidente. Tal preocupao soava, na verdade, como condio do apoio dos industriais ao Plano e se relacionava questo salarial. J em fevereiro, no mesmo nmero em que saldava o Plano, a revista da CNI dizia que o Plano Trienal falhava em no prever as linhas de uma poltica salarial abrangente, resumindo-se, neste ponto, fixao de um teto de 40% para o aumento dos funcionrios pblicos. Consideravam equivocada a concepo de Furtado de que a reduo das diferenas salariais e a dificuldade de acabar com os salrios privilegiados seriam os principais problemas neste campo. Argumentavam que tal abordagem, ao destruir a escala salarial, era contraditria com o objetivo de aumentar a produtividade, pois retiraria os estmulos especializao e aquisio de conhecimento tcnico. Os industriais preocupavam-se, ainda, com uma possvel orientao poltica na questo salarial, decorrente de uma presumvel inaptido do Governo para lidar com presses demaggicas (cf. FIGUEIREDO, 1987, p. 117). Observe-se que o apoio ao Plano por parte das elites industriais no era uma adeso incondicional. Tampouco o fizeram por colocar supostos interesses nacionais acima dos seus prprios. O apoio foi emprestado sob a dupla condio de que no lhe faltasse crdito e que fosse contida a escalada reivindicatria dos trabalhadores. A evidncia disso que, a partir do segundo trimestre de 1963, a posio desse setor empresarial mudou do apoio crtica, quando os empresrios passaram a sentir os efeitos do aperto de liquidez ocasionado pela restrio do crdito e, alm disso, constataram que o Governo no dispunha de meios para conter as reivindicaes salariais, como ficou explcito no caso dos funcionrios pblicos. O impacto das medidas antiinflacionrias do Plano Trienal s seria plenamente sentido no segundo semestre. Mas a deteriorao das condies econmicas e as medidas tomadas pelo Governo ao longo do primeiro semestre de execuo j configuravam o cenrio para a retirada gradativa do apoio dos setores empresariais. Na verdade, os indicadores do primeiro trimestre de 1963 j apontavam para o fracasso do Plano Trienal. Em janeiro de 1963 houve um aumento do salrio mnimo de 56,25%. Em fevereiro, as tarifas de transportes urbanos foram corrigidas entre 22 e 29%. Em maro eliminou-se o subsdio ao trigo importado, o que elevou seu preo em 100%, e ao petrleo importado, o que elevou seu preo domstico em 70%. Em abril, o cruzeiro foi desvalorizado em 30,4%. O resultado dessas e outras medidas do processo de inflao corretiva, tomadas no primeiro trimestre de 1963, repercutiu imediatamente na taxa de inflao [...]. Simultaneamente o Governo embarcava numa poltica de limitao da expanso do crdito. Atravs das instrues 234 e 235, o crescimento dos emprstimos ao setor privado, tanto do Banco do Brasil como dos bancos comerciais, foi limitado em 35% em termos nominais, durante o ano, enquanto a taxa de inflao do primeiro trimestre ficava em torno de 60% em termos anuais. O compulsrio dos bancos comerciais foi elevado de 24 para 28%, completando o pacote de medidas restritivas na rea monetria (RESENDE, 1982, p. 763). Ante a nova conjuntura que emergia no segundo trimestre de 1963, a CNI, em abril intensificou sua crtica ausncia de uma poltica salarial definida e passou a reivindicar mais 97

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flexibilidade do Governo na liberao de crdito ao setor privado. No mesmo documento em que reivindicava aumento de crdito, a CNI sugeria uma poltica global de reduo do salrio real: Ns obviamente no esperaramos que o Ministro da Fazenda fizesse uma declarao pblica de que pretende relaxar os limites de crdito no Plano. Isso seria um erro pois ameaaria o clima psicolgico de conteno de preos que tem sido to duramente conseguido [...]. Ele poderia porm elevar os tetos para prover com maiores facilidades de crdito os setores que tenham provado ser mais sensveis s polticas restritivas. E em seguida ataca a questo salarial: as medidas requeridas pela conteno de preos com desenvolvimento teriam mais chances de sucesso se fossem estendidas para todas as categorias de assalariados e no somente aos funcionrios pblicos. Assim, o reajuste de salrios deveria ser feito ao nvel de 10% abaixo do incremento do custo de vida (DESENVOLVIMENTO E CONJUNTURA, abril.1963, p. 3-4). A posio dos empresrios industriais com relao questo salarial vai se tornando, cada vez mais, politicamente orientada, criando mais um obstculo s veleidades conciliatrias do Plano Trienal. A reao dos empresrios refletia a movimentao dos trabalhadores via CGT. A FIESP temia e passou a denunciar os planos de uma greve geral que teria o objetivo de solapar a autoridade do Governo e levar bancarrota o Plano Trienal. Tanto a FIESP quanto a CNI condenaram violentamente, por exemplo, a escalada das demandas dos trabalhadores de transportes por melhores salrios. Essa categoria de assalariados constituase na coluna dorsal das greves gerais ocorridas em 1962, fato que reforava os temores dos empresrios. A poderosa FIESP afirmava em seu Boletim informativo, do ms de maio, que as demandas dos trabalhadores de transportes por maiores salrios ultrapassava os limites do inconcebvel, da ignomnia e da absoluta insensibilidade para com o interesse nacional [...] constituem-se numa autntica gangue [...] sugando o sangue da nao em vantagem prpria ( apud FIGUEIREDO, 1987, p. 120). Assim, o Plano Trienal perdeu sua mais influente base de apoio entre os grupos scio-econmicos. Aps uma fase de apoio condicional durante o primeiro trimestre de 1963, a elite industrial passou a fazer oposio ao Plano, em razo de o Governo no ter obtido as condies estabelecidas 98 como contrapartida ao apoio: nem o crdito acessvel indstria foi garantido, nem o movimento sindical foi controlado pelo Governo. Foi o fim do Plano Trienal e o comeo do fim do Governo Goulart. VI. CONSIDERAES FINAIS O exame das experincias de planejamento econmico ocorridas entre o final do anos cinqenta e o golpe militar de 1964 revelou uma profunda inflexo em relao estratgia da poltica econmica adotada durante os anos de auge do desenvolvimentismo. possvel afirmar que um novo consenso ideolgico estava se formando entre os principais atores responsveis pela formulao e implementao da poltica econmica oficial. A meta da estabilidade monetria sobrepunha-se meta do desenvolvimento industrial do pas, apresentada, at ento, como verdadeira panacia para a superao do subdesenvolvimento e da desigualdade, sobretudo durante os anos cinqenta, nos Governos de Vargas e de Kubitschek. Embora o pas tenha apresentado um impressionante salto no processo de industrializao, em grande medida devido bem sucedida implementao do Plano de Metas, o subdesenvolvimento e as desigualdades sociais e regionais persistiam. Alm disso, novos problemas surgiam, como a acelerao do processo inflacionrio e a deteriorao das contas externas, problemas em parte decorrentes da prpria estratgia desenvolvimentista de Kubitschek. O esgotamento da fora aglutinadora da ideologia desenvolvimentista, expresso do malogro da promessa da industrializao como panacia, cedeu lugar a idias e movimentos polticos das mais variadas tendncias. esquerda fortaleciase o movimento pela realizao das reformas de base de carter distributivista e nacionalista, enquanto direita crescia o apelo recomposio da ordem econmica (fim da inflao) e da ordem poltica (conteno das mobilizaes sociais). No que se refere evoluo da poltica econmica, o que se observa a crescente aceitao, pelos governantes e tecnocratas, da idia de que o combate inflao deveria ser prioritrio e precedente a qualquer outro objetivo poltico-econmico. Isso fica evidente no somente nos experimentos do PEM do Governo Kubitschek e da Reforma Cambial do Governo Quadros, mas tambm, embora de modo menos evidente, no Plano Trienal do Governo Goulart.

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O malogro das tentativas de planejamento da economia, naquele momento de crise, deve ser explicado pelas reaes dos atores polticos e dos agentes econmicos aos efeitos adversos provocados pelas polticas de estabilizao. verdade que o clima de radicalizao e polarizao ideolgica da poca impunha srias restries aceitao das medidas contidas nos diferentes experimentos de estabilizao. O Plano Trienal, por exemplo, tanto foi acusado de pr-imperialista e entreguista, quanto de pr-comunista. Mas o fato que no havia nenhum motivo, ao menos no horizonte de curto prazo imposto pela crise, para que os principais grupos scio-econmicos se resignassem aos sacrifcios que as polticas ortodoxas de estabilizao impunham. Na conjuntura do incio dos anos sessenta, romperam-se irreversivelmente as alianas sciopolticas que vinham dando sustentao estratgia poltico-econmica desenvolvimentista. As mobilizaes crescentes dos setores organizados das classes populares pelas reformas de base encerravam um longo ciclo de ao tutelada pelo Estado populista. Trabalhadores urbanos e camponeses afirmavam sua autonomia frente s decises das elites estatais e passavam a vocalizar demandas cujo atendimento implicaria uma profunda redistribuio de riqueza e de poder entre as classes sociais e, conseqentemente, a realizao de um novo pacto de poder. Aos setores populares j no era mais convincente o argumento de que seus problemas seriam resolvidos com a industrializao do pas. Qualquer medida que representasse protelao na realizao das reformas de base era interpretada como expresso do desejo de setores conservadores. Na contramo das demandas dos trabalhadores realizaram-se os ensaios de poltica econmica do perodo. Aquilo que as elites tcnicas interpretavam como necessidade econmica, ou seja, a concentrao imediata de esforos para o controle da inflao, apresentava-se como incompatvel com a realizao das reformas de base. E isso porque a maior parte das terapias antiinflacionrias, cristalizadas nos programas de estabilizao, permanecia nos quadros de referncia de uma ideologia econmica ortodoxa, que associava a busca da estabilidade econmica com a imposio de sacrifcios ao consumo. Conteno de reajustes salariais, limitao do crdito ao consumidor, eliminao de subsdios ao consumo, corte nos gastos pblicos etc. passavam a constituir o eixo dos programas de estabilizao. A tnica antiinflacionria e o desdm s reformas distributivistas estiveram presentes at mesmo no Plano Trienal do Governo Goulart. Mesmo tendo ficado sob o comando de Celso Furtado, principal expresso do pensamento reformista da Cepal, o Plano Trienal no escapou aos imperativos da necessidade econmica do momento. Elegeu a inflao como o problema mais grave e imediato a ser tratado, relegando o planejamento das reformas a um futuro sem data prevista. Mais uma vez, o que as elites estatais pediam ao povo era o sacrifcio do presente para o suposto regozijo do futuro. Mas esse era um argumento poltico pouco convincente no quadro da crise. O Plano Trienal no obteve o apoio dos trabalhadores e o Governo Goulart no conquistou a confiana das classes dominantes, que esperavam a conteno da inflao e o controle governamental das greves e das mobilizaes sociais. A frustrao da tentativa de conciliao de classes, presente no Plano Trienal, agravou o isolamento do Governo Goulart e, de alguma maneira, contribuiu para o trgico desfecho da crise em maro de 1964.
Recebido para publicao em 12 de setembro de 1999.

Ricardo Silva (rsilva@cfh.ufsc.br) Mestre em Cincia Poltica na Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Doutor em Cincias Sociais pela mesma universidade e Professor do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AFONSO, A. 1988. Razes do golpe. Da crise da legalidade ao Parlamentarismo (1961-1963). So Paulo: Marco Zero. BANDEIRA, M. 1979. A renncia de Quadros e a crise pr-64. 2a ed. So Paulo: Brasiliense. BAER , W. 1962. Observaes sobre o Plano

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