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INTELIGNCIA

Maria Regina Soares de Lima

CIENTISTA POLTICA
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e a guerra contra o Iraque

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O mundo espectador do que a providncia reserva grande potncia. E aos espectadores.

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s Estados Unidos da Amrica detm hoje predomnio indiscutvel em todas as reas que integram o conjunto de capacidades de um pas: militar, econmica, tecnolgica, poltica e cultural. A Europa e os pases asiticos nunca ultrapassaram os EUA em termos de capacidade econmica agregada, nem na taxa de inovao tecnolgica, durante ou depois da Guerra Fria. A extino da Unio Sovitica significou o fim do principal contendor no plano estratgico-militar e a clara supremacia americana tambm nesta dimenso. Nesse sentido, a ordem mundial contempornea ps-Guerra Fria unipolar. Manter essa ordem unipolar sem competidores tem sido um dos principais objetivos de todos os presidentes norte-americanos desde a queda do Muro de Berlim. O que diferencia o governo Bush de seus antecessores o fato de estar pondo em prtica uma estratgia de primazia e, simultaneamente, abandonando a Doutrina da Conteno que deu sustentao doutrinria ao perodo da Guerra Fria. Essas escolhas fazem de George W. Bush o primeiro presidente norte-americano, desde meados do sculo XX, a levar a cabo uma estratgia revisionista da ordem mundial, a despeito do fato de os EUA serem, a partir dos anos 90, o principal beneficirio do status quo internacional. A guerra contra o Iraque a corporificao desta estratgia.

Conteno e Equilbrio de Poder A natureza da Doutrina da Conteno era primordialmente defensiva: impedir que os centros de capacidade militar e industrial na Europa e sia fossem conquistados por um poder hostil, leia-se, a Unio Sovitica. A doutrina foi a traduo para o perodo da Guerra Fria da clssica poltica de equilbrio, cuja manuteno o objetivo primordial das potncias vencedoras de guerras hegemnicas, principais beneficirias do status quo . Como parte da alegada excepcionalidade de sua experincia nacional, os EUA desenvolveram ao longo da Histria o mito da sua auto-suficincia com relao ao mundo externo e da inexpugnabilidade de seu territrio. As ameaas seriam indiretas, viriam de fora, sendo do interesse nacional dos EUA agir no sentido de manter um ambiente externo fa20 P IPAROTE

vorvel a seus interesses vitais que, uma vez ameaados, poderiam levar o pas guerra. Estes ltimos estavam localizados, portanto, fora de seu territrio. Dessa forma, a segurana do pas estaria garantida por sua capacidade de controlar os acontecimentos e processos em seu permetro de segurana, que tradicionalmente inclua o hemisfrio ocidental, a Europa e a sia. Seu interesse vital nessas reas era manter o equilbrio de poder favorvel aos EUA, em especial impedir a emergncia de um poder rival ou hostil que pudesse ameaar o status quo. Curiosamente, analistas da poltica norte-americana no mencionavam explicitamente a defesa e a manuteno da integridade de seu territrio ou a ameaa de um ataque a seu espao territorial no rol dos objetivos vitais do Estado, subsumidos que estavam em seus objetivos ambientais.1 Foi a partir da incorporao das ameaas difusas, representadas pela proliferao das armas de destruio em massa (nuclear, biolgica e qumica) entre os Estados prias na denominao do governo norte-americano ou a redes terroristas, que a homeland security passou a figurar entre os interesses vitais dos EUA nas anlises acadmicas e doutrinas governamentais. Em certo sentido, a viso da ordem mundial do governo Clinton guarda semelhanas com o projeto de Franklin Roosevelt de One World. Nesta viso, a liderana norte-americana estaria baseada em trs pilares: a supremacia nuclear e militar dos EUA; a institucionalizao de uma ordem econmica liberal assentada em instituies multilaterais que promoveriam a interdependncia econmica entre as naes; e, finalmente, a construo de um arcabouo poltico-institucional de regulao, centrado no sistema das Naes Unidas, sob a hegemonia americana.2 A viso da ordem mundial de Roosevelt, no ps-Segunda Guerra, assim como a de Clinton, no ps-Guerra Fria, a do pas vencedor da guerra e que estabelece os parmetros para a nova ordem da qual o principal fiador. Como potncia vencedora e voltada para a consolidao da ordem ps-Guerra Fria, portanto, uma potncia status quo, a estratgia norte-americana no governo Clinton visava manter a primazia obtida com o fim da Unio Sovitica e impedir a emergncia de um poder rival e hostil nas reas vitais da Europa, Leste e Sudeste da sia e Golfo Prsico, bem como configurar e moldar a comunidade de segurana democrtica com base no arcabouo multilateral herdado da Guerra Fria e ampliado para dar conta dos novos temas da agenda internacio-

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nal, com vistas expanso da democracia e dos mercados livres.3 A novidade com relao Guerra Fria foi a incluso das ameaas difusas oriundas da proliferao das armas de destruio em massa. Contudo, os meios para lidar com estas e outras ameaas segurana faziam parte do conjunto de mecanismos para modelar o ambiente internacional e compreendiam instrumentos tais como: diplomacia, cooperao internacional, regimes de controle de armamentos, iniciativas de no-proliferao e atividades multilaterais de cumprimento da lei. Ainda que se tenha claro que os instrumentos de deterrncia militar as foras nucleares e convencionais possam no ser efetivos para suster ameaas difusas, a doutrina Clinton levava em conta no apenas a capacidade da ao efetiva e decisiva dos EUA, mas tambm a necessidade da cooperao de outros governos e das organizaes internacionais.4 A liderana norte-americana no plano multilateral, ou o estilo globalista da poltica externa de Clinton, incluiu no apenas o reforo dos regimes de controle de armas e de noproliferao nuclear, como tambm dos mecanismos que pudessem garantir um sistema financeiro estvel. Tal como no perodo da Guerra Fria, o governo Clinton enfatizou o papel das instituies multilaterais em funo da sua necessidade para os interesses vitais do pas, a partir do reconhecimento de que seus interesses nacionais poderiam ser afetados pela globalizao no que esta significa de interpenetrao entre os espaos interno e externo. O reconhecimento dessa interdependncia estratgica e da necessidade de gerenci-la em seu prprio benefcio materializou-se na poltica externa globalista de Clinton, em que as instituies multilaterais tiveram um papel significativo seja para implementar a agenda ativa da promoo dos mercados e da democracia, seja para fazer face s externalidades negativas da globalizao, representa-

da pela difuso dos males da periferia doenas, drogas, migraes, armas de destruio em massa, terror e poluio no territrio norte-americano. O governo Bush II repudiou o multilateralismo como espao de afirmao e negociao diplomtica dos interesses nacionais dos EUA, e seus principais assessores de segurana renegaram publicamente esse estilo clintoniano de atuao, visto como um obstculo liberdade e flexibilidade da poltica externa americana. Depois do 11 de setembro, tal como expresso no principal documento produzido pela administrao Bush, The National Security Strategy of the United States of America, de setembro de 2002, a prioridade estratgica o combate ao terrorismo global. Para no deixar dvidas, a defesa do unilateralismo expressa de forma cristalina logo nas primeiras pginas: Ainda que os Estados Unidos sempre buscaro obter o apoio da comunidade internacional, ns no hesitaremos em agirmos sozinhos, se necessrio, para exercer nosso direito de autodefesa, agindo preventivamente contra tais terroristas, para impedi-los de fazerem mal ao nosso povo e ao nosso pas.5 Na doutrina Bush, o unilateralismo justificado por sua associao defesa da segurana interna, homeland security. Os atentados de 11 de setembro redefiniram a segurana nacional dos EUA: seu territrio passou a ser ameaado diretamente, e no mais indiretamente por desenvolvimentos em seu permetro de segurana, fora de seu territrio, como sempre foi desde a sua configurao como Estado independente. Nesse contexto, os objetivos nacionais exclusivos se sobrepem aos objetivos ambientais. curioso que a poltica externa de George W. Bush apresente muitos aspectos semelhantes ao que Hans Morgenthau, em livro de 1951, identificou como um dos erros intelectuais da poltica externa americana, por ele denominado neoisolacionismo: uma atitude ao mesmo tempo passiva e negativa
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com respeito ao mundo exterior, na premissa de que o pas poderoso e auto-suficiente, da gerando-se dois comportamentos predatrios para a estabilidade internacional, por um lado, a crena na onipotncia americana e o esprito de cruzada, por outro, o uso de um estilo diplomtico com base na fora e na imposio. 6

Primazia e Guerra Preventiva A estratgia de primazia, posta em prtica pelo governo de George W. Bush e explicitada em documentos e declaraes de autoridades do Partido Republicano, implica significativo aumento dos gastos militares e engajamento internacional seletivo.7 A lgica da primazia est baseada no aumento expressivo das capacidades militares, de modo a ultrapassar um limiar hipottico a partir do qual aumentariam consideravelmente os custos de qualquer contra-aliana equilibradora, desestimulando assim eventuais competidores racionais. Na teoria da primazia, no o equilbrio entre as potncias que garante a estabilidade, mas o desequilbrio. A teoria inverte, assim, a lgica do equilbrio da doutrina clssica da balana de poder, que estabelece que o crescimento do poder de qualquer Estado ser acompanhado da formao de uma aliana equilibradora e o resultado final ser a estabilidade do sistema. A inverso sustentada pela premissa de que a primazia implica um nmero menor de competidores e, portanto, maior estabilidade, que pode ainda ser maior se a primazia for benigna, no desestabilizadora do status quo. A meta que justifica o aumento dos gastos militares tambm distinta da filosofia que embasava a dissuaso nuclear, o brao militar da doutrina da conteno, uma vez que a dissuaso tinha objetivos nitidamente defensivos: construir um equilbrio nuclear tal capacidade de resposta a um eventual
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ataque nuclear que desestimulasse qualquer potencial contendor. Na estratgia da primazia, ao contrrio, a dissuaso obtida pelo desequilbrio das foras militares. A salincia da agenda antiterror na doutrina de segurana adotada pelo governo Bush definiu dois tipos de inimigo. Por um lado, os rivais, competidores tradicionais, os Grandes Estados, as grandes potncias nos principais centros industriais na Europa e sia, para os quais valem as premissas racionalistas que embasam a estratgia da dissuaso pela primazia. Porm, estas no se aplicam aos novos inimigos: os terroristas dispostos a imolar-se, e vistos como indiferentes sorte de quem os apia. Constituem, assim, atores no-racionais, para os quais estratgias com base no clculo no so eficientes. Em decorrncia, convivem na tica republicana duas culturas polticas da ordem internacional: a da rivalidade, prevalecente na Guerra Fria, que vale para os rivais/competidores tradicionais, em que a guerra limitada e no implica a eliminao do inimigo; e a do estado de natureza, em que a violncia atinge o paroxismo do conflito ilimitado. Ao outro no reconhecido o direito de existir. A eliminao do inimigo o principal objetivo. Curiosamente, a capacidade dissuasria do inimigo parece ser um fator importante na definio de sua natureza racional ou no, haja vista o comportamento diferenciado que os EUA dispensam ao Iraque e Coria do Norte. Ambos so Estados prias na definio do governo republicano. Para o Iraque, no vale porm a estratgia clssica de conteno, mas sim a de extino, na medida em que o conflito com esse pas foi definido como guerra ao terrorismo, portanto, uma guerra de eliminao. Ao contrrio da Coria, cuja posse de instrumentos de dissuaso militar a coloca no grupo dos inimigos racionais, para os quais vale a deterrncia pela primazia e conteno. A guerra iraquiana tambm ilustrativa de um outro componente crucial da doutrina Bush e que tambm sugere o

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abandono dos princpios clssicos da estratgia de equilbrio de poder: a importncia e o significado da doutrina da guerra preventiva na nova estratgia internacional dos EUA. 8 Na verdade, trata-se de um corolrio da definio do inimigo. Se este no racional, doutrinas com base na reciprocidade das respostas e na premissa da racionalidade estratgica que vigoram entre contendores deixam de ter sentido. Se a dissuaso perde efetividade, o conceito que passa a imperar o da ao ofensiva, preventiva. Note-se que a estratgia da conteno foi escolhida nos anos 50 em vista de sua superioridade militar e moral em face das duas outras alternativas estratgicas possveis: a da guerra preventiva e a da vitria incondicional. 9 Contudo, como argumentado pela comunidade jurdica internacional, a estratgia da guerra preventiva vai de encontro ao direito internacional e s normas vigentes no sistema da ONU com relao ao uso da fora, que apenas reconhece a ao ofensiva como legtima defesa em resposta a uma interveno armada de outra potncia. A incorporao da guerra preventiva doutrina Bush mais um vrtice de seu unilateralismo, colocando-se acima do sistema normativo que rege o uso da fora no sistema internacional. As conseqncias para a estabilidade internacional so ainda mais graves. Por sua natureza ofensiva, a estratgia da guerra preventiva multiplica os dilemas de segurana entre os rivais que, por razes defensivas, embarcam em polticas armamentistas, gerando mais instabilidade no sistema internacional. Depois da guerra contra o Iraque, Ir, Coria do Norte, Lbia e outros pertencentes ao conjunto dos inimigos pblicos da potncia temem que possam vir a ser a bola da vez. O corolrio da guerra preventiva retirar dos Estados prias que abrigam redes terroristas o direito norma da soberania. Como os terroristas no respeitam as fronteiras, os EUA

tambm no as respeitaro. Ao regime de no-proliferao nuclear, uma iniciativa conjunta dos EUA com a ento Unio Sovitica, adicionado o conceito de contraproliferao que implica na interveno local antes que a ameaa configurada pelo desenvolvimento de armas de destruio em massa se concretize. O governo Bush legitima sua guerra preventiva contra o Iraque com base na ameaa que este representaria para a estabilidade mundial pela alegada posse de armas dessa natureza. Naturalmente que ao redefinirem a soberania de alguns, os EUA outorgam a si um status de supersoberania, ao demandar que os cidados norte-americanos passem a gozar de um estatuto especial de extraterritorialidade pelo qual apenas a lei nacional norte-americana tem competncia para regular suas relaes jurdicas em qualquer territrio estrangeiro onde se encontrem. Para implementar esse estatuto jurdico especial, os EUA pressionam seus aliados a aceitarem acordos bilaterais que deixem sem efeito nos respectivos pases eventuais decises da Corte Penal Internacional envolvendo cidados norte-americanos. A disposio do governo Bush de se colocar acima da ONU e atacar o Iraque sem a autorizao do Conselho de Segurana reflete um outro componente da nova doutrina de segurana: o desrespeito e depreciao das regras, tratados, alianas e organizaes de segurana internacional. Trata-se de mais um outro eixo do unilateralismo da doutrina, medida que o governo norte-americano no apenas repudia tratados que ajudou a estabelecer, como o Protocolo de Quioto e a Conveno de Armas Biolgicas, como contribui decisivamente para erodir todo o arcabouo multilateral de sua criao e base institucional para sua liderana hegemnica no perodo ps-45. Ademais, tanto no conflito contra o Iraque, como na guerra contra o terrorismo, os EUA tm feito uso de um multilateralismo

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discriminatrio expresso na negativa de submeter o que ocorre dentro de seu territrio superviso de um organismo internacional. Nesse sentido, est acima das regras e se autoatribui um status imperial. No unilateralismo do governo Bush e sua preferncia por agir de forma voluntarista e sem restries, aliados estratgicos de outrora, a velha Europa de Donald Rumsfeld, por exemplo, convertem-se em meros ativos estratgicos teis, de acordo com as circunstncias. Em certo sentido, a grave incerteza com relao aos destinos da Aliana Atlntica a mesma que garantiu a sustentao poltica e militar no ps-Segunda Guerra , consequncia do estilo, combinando fora e imposio, como o governo norte-americano conduziu sua diplomacia na crise iraquiana, um resultado certamente antecipado pelos formuladores da doutrina Bush.

Revisionismo e Instabilidade Internacional Para eliminar o regime de Saddam Hussein no Iraque a instabilidade internacional um preo pequeno a pagar. Objetivos nacionais exclusivos deposio de Saddam Hussein, eliminao de armas de destruio em massa, acesso desimpedido ao petrleo iraquiano e controle geoeconmico do golfo

Prsico tm precedncia sobre os objetivos ambientais, que dizem respeito s condies internacionais nas quais o pas opera. Na prtica, ao substituir a Doutrina da Conteno pela da guerra preventiva, o governo Bush est abandonando a poltica de que a estabilidade um fim em si mesmo e seu principal objetivo ambiental, para assumirem eles prprios o personagem do Estado pria, do agressor. Teorias acadmicas norte-americanas no ps-Guerra Fria desenvolveram uma justificativa racional para a primazia e seus benefcios para a estabilidade do sistema internacional. A sua traduo nas doutrinas governamentais do atual governo republicano omitiu uma varivel crucial destas teorias para que se obtenha estabilidade na ordem mundial: a natureza benigna da primazia. Somente quando o pas que tem a primazia no sistema internacional um pacificador, isto , quando faz da manuteno do equilbrio seu principal objetivo nacional, no se cumpre o destino trgico das grandes potncias.10 A guerra contra o Iraque a primeira manifestao dramtica da doutrina de segurana do governo Bush na sua combinao letal entre primazia e guerra preventiva. O mundo espectador do que a providncia reserva grande potncia. E aos espectadores. e - m a i l : m r s l i m a @ i u p e r j . b r

NOTAS 1. A distino entre objetivos ambientais (milieu goals) e objetivos nacionais exclusivos (possession goals) de Arnold Wolfers, Discord and Collaboration. Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1962. 2. Cf. Franz Schurmann, The Logic of World Power. Nova York, Pantheon Books, 1974. 3. Para uma anlise crtica da poltica externa de Clinton, ver, Cesar Guimares, Envolvimento e Ampliao: A Poltica Externa dos Estados Unidos, in Samuel Pinheiro Guimares, org., Estados Unidos Vises Brasileiras. Braslia, Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Fundao Alexandre de Gusmo, 2000. 4. Para a doutrina Clinton, ver seu principal documento: A National Security Strategy for a New Century, The White House, October 1998. 5. The National Security Strategy of the United States of America, The White House, September 2002, p.6. 6. Hans J. Morgenthau, In Defense of the National Interest. Nova York, Alfred A. Knopf, 1951.
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7. Ver a apresentao da doutrina republicana da primazia tal como elaborada por uma de seus principais formuladores: Condoleezza Rice, Promoting the National Interest, Foreign Affairs, vol. 79, no. 1, 2000. 8. Os pargrafos que se seguem tm por base a discusso dos principais elementos da Nova Grande Estratgia do governo Bush realizada por G. John Ikenberry, La Ambicin Imperial de Estados Unidos, Foreign Affairs en Espaol, vol. 2, no. 3, 2002. Para a anlise da doutrina de poltica externa de Clinton e de Bush, ver Cesar Guimares, A Poltica Externa dos Estados Unidos: da Primazia ao Extremismo, Estudos Avanados, 16 (46), 2002. 9. Cf. NSC 68: United States Objectives and Programs for National Security, A Report to the President Pursuant to the Presidents Directive of January 31, 1950. April 14, 1950. 10. Aluso ao ttulo do livro de um dos principais formuladores da teoria do realismo ofensivo. Ver John J. Mearsheimer, TheTragedy of Great Power Politics. Nova York, W.W. Norton & Company, 2001.