A previdncia social formada por um conjunto de programas e benefcios que tm
por fim garantir recursos necessrios manuteno de seus segurados e dar amparo pblico aos no contribuintes do sistema (FELIX; RIBEIRO; TOSTES, 2008). Assim, polticas pblicas de previdncia social, bem como quaisquer outras que visem atender demandas sociais, necessitam utilizar recursos diversos, recursos estes que, seja pelo seu esgotamento natural, seja pelo seu mau aproveitamento e distribuio, encontram-se escassos nas sociedades. A crise fiscal em que se encontram os pases da Comunidade Europeia demonstra que a falta de recursos ou sua m gesto pode comprometer a garantia, muitas vezes constitucional, de que os direitos previdencirios sero sustentados pelo poder pblico a todo custo. A recente iniciativa da Espanha de congelar os fundos de aposentadorias, da Frana de acrescentar dois anos idade mnima e da Grcia de cortar o pagamento de aposentadorias para viabilizar o pagamento de sua dvida pblica so exemplos de intervenes estatais tempestivas objetivando equilibrar, de maneira emergencial, as contas pblicas desses pases nos quais existem disputas, entre as demandas sociais, por recursos cada vez mais escassos. Nessas demandas sociais, incluem-se a seguridade social que, juntamente com os direitos humanos, internacionalizaram-se durante o sculo XX. Acerca de polticas pblicas de previdncia social no Brasil, a Constituio Federal de 1988 estabelece um sistema de seguridade universal para todos os cidados: o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), e um sistema especial para o funcionalismo pblico: o Regime Prprio de Previdncia dos Servidores (RPPS), que estabelece regras diferenciadas para os servidores pblicos federais, estaduais e municipais, titulares de cargos vitalcios, efetivos, cargos em comisso, militares, cargos temporrios ou de empregos pblicos. Ambos os casos tm como fundamento disposies constitucionais que objetivam o equilbrio financeiro e atuarial para constituir e preservar os recursos necessrios concesso e manuteno dos benefcios previdencirios dos segurados do sistema.
1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA
Schwarzer (2008), Secretrio de Polticas de Previdncia do Ministrio da Previdncia, em artigo escrito para a revista comemorativa dos 85 anos da Previdncia Social no Brasil, diz que a Emenda Constitucional n o 41, de 31 de dezembro de 2003 tambm conhecida como Reforma da Previdncia , objetivou, entre outras coisas, prover de maior sustentabilidade os regimes previdencirios, adaptando-os s transformaes demogrficas em curso no pas, a fim de reverter a situao de comprometimento dos oramentos da Unio, dos Estados e dos Municpios em face das necessidades de financiamento dos RPPSs, abrindo espao para novos programas de desenvolvimento social e regional. A instituio do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial, estabelecido pela Constituio, traz a necessidade de uma legislao que considere a necessidade de sustentabilidade financeira do sistema e que permita a concesso de benefcios por meio de uma estreita relao com os valores contribudos (VAZ, 2009). Todavia, existem variveis independentes que podem afetar esse equilbrio. Os estudos demogrficos apontam um constante e contnuo crescimento da sobrevida das pessoas aps a aposentadoria. Segundo o Comunicado 64 do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) (BRASIL, 2010a), em 1940, a populao idosa representava 4,1% da populao total brasileira, mas passou a representar 11,4% em 2009. O Comunicado 64 tambm aponta que o contingente, em valores absolutos, aumentou de 1,7 milhes para cerca de 21,5 milhes no mesmo perodo. Por outro lado, diminuiu a proporo da populao jovem. Isso contribui para o desequilbrio financeiro e atuarial dos RPPSs, uma vez que aumenta o nmero de pessoas que recebem benefcio e diminui o nmero de contribuintes. Considerando que a expanso do Estado e dos gastos pblicos um dos fenmenos constitutivos das sociedades modernas e configura-se importante problematizao terica na cincia social contempornea (REZENDE, 2008), destaca-se a importncia de avaliar o resultado das polticas pblicas implementadas para a manuteno do equilbrio nas contas previdencirias dos RPPSs estaduais. Alm disso, considerando que a transformao de regimes solidrios de repartio em regimes de capitalizao, individual ou coletiva, acumular expressiva quantidade de recursos, busca-se avaliar se existem dispositivos legais e suficientes para um controle social desses recursos. A Accountability Previdenciria (AP), conceito apresentado pelo trabalho, alm de possibilitar uma gesto social desses recursos, aparece como uma soluo heterodoxa longa histria das polticas previdencirias, repetitivas e politicamente esgotadas, que buscavam o equilbrio financeiro e atuarial pela forte ou discreta reduo de benefcios sociais. Nesse contexto, surge a seguinte pergunta de pesquisa: A legislao permite a existncia e manuteno do conceito de uma Accountability Previdenciria especfica para os RPPSs que possa contribuir para a manuteno do equilbrio financeiro e atuarial destes, especificamente do RPPS/SC?
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA
1.2.1 Objetivo Geral
Descrever e analisar os processos de Accountability Previdenciria dos RPPSs estaduais e propor as alteraes necessrias para que efetivamente contribuam para a manuteno do equilbrio financeiro e atuarial, especialmente do RPPS/SC.
1.2.2 Objetivos Especficos
a) Descrever as polticas pblicas implementadas para a manuteno do equilbrio financeiro e atuarial dos RPPSs estaduais no Brasil e do RPPS de Santa Catarina, de 2005 at 2010, e avaliar seus resultados; b) identificar os principais problemas que afetam a manuteno do equilbrio financeiro e atuarial dos RPPSs estaduais no Brasil e em Santa Catarina; c) verificar quais elementos se fazem necessrios para reforar os processos de Accountability nos RPPSs, principalmente no RPPS de Santa Catarina.
1.3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
Para alcanar os objetivos proposto foi realizado um estudo descritivo qualitativo feito pela abordagem exploratria de pesquisa qualitativa, visto que se trata da situao particular do IPREV/SC, bem como dos outros 26 RPPSs estaduais, em relao complexa exigncia das polticas pblicas de manuteno do equilbrio financeiro e atuarial entre 2005 e 2011. Dessa forma, buscou-se descrever, analisar, avaliar e classificar os resultados dessas polticas de 2005 at 2010, bem como propor a Accountabitity Previdenciria como alternativa manuteno do equilbrio financeiro e atuarial proposto por elas. A estratgia de pesquisa escolhida foi o estudo de caso devido adequao a trs condies estabelecidas por Yin (2005): a) O tipo de questo da pesquisa Os objetivos deste projeto se deram no sentido de descrever, analisar, avaliar e classificar o resultado das polticas previdencirias no RPPS/SC entre os anos de 2005 e 2011, bem como propor alternativas para a manuteno de seu equilbrio financeiro e atuarial. b) Controle do pesquisador sobre os eventos comportamentais No estudo de caso, o pesquisador no pode manipular comportamentos relevantes (YIN, 2005). Assim, o estudo focou na anlise dos resultados das policies previdencirias do RPPS/SC, comparando-os com os resultados dos outros RPPSs do Brasil. c) Grau de enfoque em acontecimentos contemporneos Nesse aspecto, a pesquisa se destaca por disponibilizar instrumentos de avaliao dos resultados previdencirios dos RPPSs, bem como por propor alternativa para a manuteno do equilbrio entre as contas da previdncia do servidor pblico dos estados brasileiros. Como estudo de caso, o presente trabalho tem carter avaliativo, pois a pesquisa visa fornecer informaes para a tomada de deciso no que tange implementao da Accountability Previdenciria como alternativa manuteno do equilbrio financeiro e atuarial dos RPPSs. Assim, o trabalho, aps um resgate histrico e conceitual dos regimes previdencirios, do equilbrio financeiro e atuarial, e, finalmente, das polticas previdencirias implementadas para a manuteno do equilbrio desses sistemas no mundo, em nosso pas e no estado de Santa Catarina, parte para uma avaliao dos resultados dessas polticas nos RPPS estaduais do Brasil, particularmente no estado de Santa Catarina. Para isso, foram coletados dados e informaes acerca dos resultados previdencirios, de massa e financeiros, dos 27 RPPSs estaduais. A abordagem qualitativa se deu pela elaborao de ndices que permitam avaliar o desempenho do RPPS/SC comparativamente a outros RPPSs do Brasil. A coleta dos dados, para a formao desses ndices, deu-se por pesquisa descritiva documental, com corte longitudinal a fontes primrias e secundrias, nas quais foram levantados os seguintes dados e informaes de todos os 27 RPPSs estaduais existentes no Brasil de 2005 at 2011 1 . Dados de Massa o Nmero de servidores ativos (A) o Nmero de servidores inativos (I) o Nmero de pensionistas (P)
Dados de Resultados Previdencirios
o Receita previdenciria (RP) dos RPPSs estaduais 2
o Despesa previdenciria (DP) dos RPPSs estaduais 3
o Receita operacional (RO) dos RPPSs estaduais 4
o Despesa operacional (DO) dos RPPSs estaduais 5
o Resultado Atuarial (RA) dos estados 6
o Total da Carteira de Ativos
Receita Corrente Lquida (RCL) dos estados
O levantamento das informaes/dados previdencirios e de massa foi realizado em pesquisa de dados secundrios disponibilizados na seo de publicaes do site do Ministrio da Previdncia Social (MPS). O levantamento da RCL, por sua vez, foi realizado em pesquisa de dados secundrios disponibilizados no site da Secretria do Tesouro Nacional (STN). Na seleo e definio dos dados e informaes necessrias para elaborao dos ndices, buscou-se compatibilizar a disponibilidade concreta dos dados do MPS e STN com
1 Uma das limitaes da pesquisa a dificuldade de coleta de dados consistentes anteriores ao ano de 2005. De qualquer sorte, a legislao que trata do equilbrio financeiro e atuarial somente foi regulada em dezembro de 2004 pela EC/41, sendo seus efeitos observados somente a partir de 2005. 2 Valores efetivos de contribuies previdencirias. 3 Valores efetivamente pagos a ttulo de proventos de aposentadoria e valor de penses. 4 Valores efetivos de contribuies previdencirias, de receitas de investimentos, de aportes financeiros feitos com recursos dos tesouros estaduais e de receitas de compensao, entre outras. 5 Valores efetivamente pagos a ttulo de proventos de aposentadoria e valor de penses, entre outras despesas, inclusive as operacionais. 6 Resultado entre a diferena entre os valores a serem pagos e os valores a serem recebidos pela massa de segurados, a valor presente, pelo RPPS estadual. os conceitos e parmetros da Legislao que trata do equilbrio financeiro e atuarial dos RPPSs estaduais. Para formao desses ndices 7 , sero relacionados os dados referentes aos resultados previdencirios com os de massa e com os de RCL de cada Estado. Com esses dados, sero calculados ndices semelhantes aos desenvolvidos por Passos (2005), que indicaro o desempenho dos RPPSs de 2005 at 2011. Foram elaborados os seguintes ndices relacionando os dados levantados:
a) Relao de Dependncia (RD) Este indicador obtido pela diviso da quantidade de ativos pela quantidade de inativos (aposentados e pensionistas) de um RPPS, ou seja:
RD =N de Ativos / N de I nativos
Quanto menor essa relao, mais prximo o ente encontra-se de passar a consumir os recursos acumulados no Ativo Lquido do RPPS para o pagamento dos benefcios. Quanto maior ela se apresenta, mais satisfatria a situao, pois as contribuies repassadas continuaro gerando supervits financeiros por um perodo mais longo, possibilitando maior acumulao de recursos no Ativo Lquido.
b) Relao resultados previdencirio por servidor (RP/S)
Considerando que o resultado previdencirio obtido pela diferena entre os valores efetivos de contribuies previdencirias e os valores efetivamente pagos a ttulo de proventos de aposentadoria e valor de penses, consegue-se identificar o resultado previdencirio por servidor (RP/S) dividindo esse resultado pela quantidade total de servidores segurados pelo RPPS. Ou seja:
RP/S =(Contribuies Benefcios) / N de Servidores
Esta relao permite quantificar a diferena somente entre o valor arrecadado e os benefcios pagos por segurado. Demonstra o equilbrio previdencirio financeiro do RPPS.
7 Semelhante metodologia utilizada por Passos (2005) para o clculo do ndice de Desenvolvimento Previdencirio (IDP). Quanto maior essa relao melhor. Se a RP/S resultar negativa, aponta que existe um dficit previdencirio por servidor. Se ela for positiva, aponta um supervit previdencirio.
c) Relao resultado operacional por servidor (RO/S)
Considerando que o resultado operacional obtido pela diferena entre os valores efetivos de contribuies previdencirias, de receitas de investimentos, de aportes financeiros feitos com recursos dos tesouros estaduais e de receitas de compensao, entre outras e os valores efetivamente pagos a ttulo de proventos de aposentadoria e valor de penses, entre outras despesas, inclusive as operacionais, consegue-se identificar o resultado operacional por servidor (RO/S) dividindo esse resultado pela quantidade total de servidores segurados pelo RPPS. Ou seja:
RO/S =(Total de Receitas Total de Despesas) / N de Servidores
Esta relao permite quantificar a diferena entre o total de receitas e o total de despesas do RPPSs por segurado. Quanto maior essa relao, melhor. Se a RO/S resultar negativa, aponta que existe um dficit operacional por servidor. Se ela for positiva, aponta um supervit operacional.
d) Relao de ativos do RPPS por servidor (AT/S) Considerando que os ativos previdencirios so os valores totais (bens e recursos) aplicados e investidos objetivando o pagamento dos benefcios presentes e futuros dos segurados, consegue-se identificar estes valores por servidor (AT/S) dividindo esse resultado pela quantidade total de servidores segurados pelo RPPS. Ou seja:
AT/S =Ativos Totais / N de Servidores
Esta relao permite observar os valores apropriados, em mdia, para cada segurado do sistema com a finalidade de pagamento dos benefcios atuais e futuros destes. Quanto maior a AT/S, melhor para o RPPS.
e) Relao resultado atuarial por servidor (RA/S) Considerando que o resultado atuarial a diferena entre os compromissos lquidos (passivo atuarial) e os ativos financeiros j capitalizados pelo RPPS, ou seja, o resultado da diferena, a valor presente, entre os bens e direitos e as obrigaes apuradas ao final de um perodo, consegue-se identificar este resultado por servidor (RA/S) dividindo-o pela quantidade total de servidores segurados pelo RPPS. Assim:
(RA/S) =Resultado Atuarial / N de Servidores
Quanto maior a RA/S, melhor para o RPPS.
f) Relao de resultado atuarial e a receita corrente lquida (RA/RCL) A RA/RCL relaciona o Resultado Atuarial com Receita Corrente Lquida do estado de Santa Catarina. Considerando que o resultado atuarial a diferena entre os compromissos lquidos (passivo atuarial) e os ativos financeiros j capitalizados pelo RPPS, ou seja, o resultado da diferena, a valor presente, entre os bens e direitos e as obrigaes apuradas ao final de um perodo contbil, consegue-se identificar o RA/RCL dividindo o resultado atuarial do ente pela sua receita corrente lquida. Assim:
Quanto mais representativo o dficit atuarial do RPPS se apresentar, maior ser a RA/RCL e mais grave a situao, pois indica que parcelas muito expressivas do oramento tero de ser destinadas para a cobertura desse desequilbrio nos prximos anos. Quanto menor a RA/RCL, melhor para o RPPS.
g) Relao entre o resultado previdencirio e a receita corrente lquida (RP/RCL) Considerando que o resultado previdencirio obtido pela diferena entre os valores efetivos de contribuies previdencirias e os valores efetivamente pagos a ttulo de proventos de aposentadoria e de penses, consegue-se identificar o RP/RCL dividindo esse resultado previdencirio pelo valor da receita corrente lquida no mesmo perodo. Ou seja: RP/RCL =Receita Previdenciria / Receita Corrente Lquida do Estado
Esta relao permite quantificar o quanto utilizado/agregado pelo RP da/ RCL em determinado perodo. Demonstra o equilbrio previdencirio financeiro do RPPS. Quanto maior esta relao, melhor. Se a RP/RCL resultar negativa, aponta que existe um dficit previdencirio. Se ela for positiva, aponta um supervit previdencirio.
h) Relao entre o resultado operacional e a receita corrente lquida (RO/RCL) O resultado operacional obtido pela diferena entre os valores efetivos de contribuies previdencirias, de receitas de investimentos, de aportes financeiros feitos com recursos dos tesouros estaduais e de receitas de compensao, entre outras, e os valores efetivamente pagos a ttulo de proventos de aposentadoria e valor de penses, entre outras despesas, inclusive as operacionais. Ou seja:
RO/RCL =Resultado Operacional / Receita Corrente Lquida do Estado
Esta relao permite quantificar a quanto utilizado/agregado pelo RO da/ RCL em determinado perodo. Demonstra o equilbrio operacional financeiro do RPPS. Quanto maior esta relao, melhor. Se a RO/RCL resultar negativa, aponta que existe um dficit operacional. Se ela for positiva, aponta um supervit operacional. Embora a metodologia utilizada no seja de todo original, no que se refere perspectiva de analisar comparativamente os resultados dos RPPS, seus mritos podem ser assim enumerados: a) trabalha somente com dados atuariais e financeiros extrados de informaes prestadas pelos RPPSs estaduais ao Ministrio da Previdncia Social, disponveis para consulta pblica de fcil acesso, que possibilitam a sua consolidao e divulgao peridica; e b) analisa dados histricos do perodo de 2005 at 2010 exclusivamente dos 27 RPPSs estaduais, para fins de criao e comparao de indicadores entre estes entes federativos. A mudana de alguns aspectos da metodologia busca proporcionar um acesso rpido e fcil queles que por ventura desejarem conferir os dados, bem como utiliz-la como instrumento de avaliao e fiscalizao de desempenho/gesto. Feita essa avaliao, o trabalho buscou apresentar o conceito de Accountability Previdenciria como alternativa para a manuteno do equilbrio financeiro e atuarial. Para isso, fez-se um resgate conceitual do termo Accountability e identificaram-se seus dispositivos na Constituio de 1988, bem como na Legislao Federal e Estadual referente aos RPPSs. A pesquisa foi feita em obras acerca do tema e na legislao pertinente. Finalmente, o trabalho apresenta prescries para o fortalecimento da Accountability Previdenciria no RPPS do estado de Santa Catarina comparando os mandamentos legais acerca do assunto com a legislao previdenciria catarinense.
1.4 JUSTIFICATIVA DA PESQUISA
Segundo o Anurio Estatstico da Previdncia Social 2010, entre os governos estaduais, percebe-se um montante de receita previdenciria de R$ 33,02 bilhes. Por outro lado, o montante da despesa previdenciria foi de R$ 64,16 bilhes. Isso gera um resultado previdencirio negativo de R$ 31,14 bilhes (BRASIL, 2010b). Desde 1998, com a publicao da Emenda Constitucional n 20, o Governo busca dar sustentabilidade ao sistema atravs de polticas que reduzem benefcios e incrementam as exigncias para se ter direito aposentadoria. Todavia, existem outras variveis relacionadas operacionalidade dos regimes que tambm afetam sobremaneira o equilbrio das contas da previdncia: as fraudes, os desvios e a m gesto dos recursos previdencirios. Uma pesquisa preliminar indica que, em 2010, os RPPSs estaduais arrecadaram, entre receita previdenciria e operacional, cerca 60 bilhes de reais. Devido a esse gigantesco volume de recursos, o Ministrio da Previdncia, por meio de sua Assessoria de Gerenciamento de Riscos, publicou uma cartilha intitulada Modelo brasileiro de gerenciamento de riscos operacionais da Previdncia Social. Apesar disso, notcias veiculadas na mdia revelam a fragilidade dos sistemas de controle na preveno e combate aos desvios de recursos previdencirios. Flix, Ribeiro e Tostes (2008) j identificavam esse problema e afirmaram que, apesar da existncia de mecanismos legais de proteo aos recursos previdencirios, nem sempre esses mecanismos so suficientemente fortes para proteger o patrimnio das organizaes. Quanto quantificao do prejuzo que a falta de controles pode ocasionar aos RPPSs, Caetano (2010) considera que:
A depender do grau de inadequao da folha de pagamentos de um ente da Federao, dado o elevado peso da folha de pessoal para os estados e municpios brasileiros e para o Distrito Federal, possvel que a economia obtida com a correo destes erros equivalha despesa anual de investimento do ente da Federao. (CAETANO, 2010, pg. 10).
Outrossim, como demonstraremos no trabalho, os sistemas de previdncia em todo o mundo e tambm no Brasil esto se transformando. Os sistemas, que eram basicamente regidos pela solidariedade contributiva, ou seja, as contribuies da gerao ativa financiavam os benefcios da gerao inativa (aposentada), esto passando para a forma de acumulao individual. Dessa forma, a ideia central que cada futuro beneficirio acumule, durante sua vida laboral, os recursos necessrios para o pagamento de seus futuros benefcios quando for aposentado. Assim, sero formados fundos para a acumulao desses recursos e estes fundos acumularo quantidades considerveis de recursos que, se no forem bem geridos, no conseguiro arcar com os futuros desembolsos. Todavia, necessrio se faz desenvolverem-se estudos para que sejam criados processos de controle e gesto desses fundos, processos esses deliberados de maneira paritria entre todos os seus segurados e patrocinadores. A falta de iniciativa para realizar esses ajustes pode levar o governo, no futuro, a tomar atitudes semelhantes s de outros pases, como Espanha, Frana, Grcia e, mais recentemente, Itlia.
1.5 ORGANIZAO DO TRABALHO
Para atingir os objetivos a que este trabalho se prope, assim como responder s questes apresentadas, primeiramente ser apresentada a Fundamentao Terica, que contemplar trs importantes temas: a) o resgate terico e conceitual acerca da Previdncia Social e dos Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores (RPPSs) no Mundo, no Brasil e em Santa Catarina; b) o conceito, a descrio e a anlise histrica da problemtica do equilbrio financeiro e atuarial nos RPPSs no Brasil e em Santa Catarina; e c) o conceito de polticas pblicas e a descrio daquelas que foram implementadas no mundo, no Brasil e em Santa Catarina para a manuteno do equilbrio financeiro e atuarial dos sistemas previdencirios; d) um breve resgate acerca do conceito de Accountability.
Utilizando a metodologia descrita nesta parte introdutria do trabalho, sero avaliados os resultados das polticas pblicas implementadas para a manuteno do equilbrio financeiro e atuarial, no Brasil e em Santa Catarina, de 2005 a 2010. Avaliados os resultados das polticas pblicas para a manuteno do equilbrio do sistema previdencirio brasileiro, ser sugerida a Accountability Previdenciria, como uma alternativa para a manuteno deste equilbrio. Para isso, ser verificado se a legislao, tanto a federal como a estadual, estabelece as condies para a existncia e manuteno de uma Accountability Previdenciria, especificamente no RPPS/SC. Finalmente, sero apresentadas prescries para uma Accountability Previdenciria mais eficiente no sentido de contribuir para a manuteno do equilbrio financeiro e atuarial.