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Desenvolvimento econmico e reformas institucionais no Brasil:

Consideraes sobre a construo interrompida






SALVADOR TEIXEIRA WERNECK VIANNA




Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Economia da Universidade Federal do
Rio de Janeiro como parte dos requisitos para a obteno do ttulo de Doutor em
Economia



BANCA EXAMINADORA



Orientadora: Profa. Dra. Beatriz Azeredo IE / UFRJ

.............................................................................................................

Prof. Dr. Joo Carlos Ferraz IE / UFRJ

.............................................................................................................

Profa. Dra. Denise Lobato Gentil

.............................................................................................................

Prof. Dr. Jos Eisenberg IUPERJ

.............................................................................................................

Prof. Dr. Cludio Salm Centro Celso Furtado

.............................................................................................................


Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2007



2





































Para Andrea, Aurora e Estela




3

Agradecimentos

honorvel instituio da Universidade Federal do Rio de Janeiro, em
particular ao Colgio de Aplicao e ao Instituto de Economia.
minha orientadora, Beatriz Azeredo, pelo estmulo e confiana que sempre me
passou, mesmo quando estive (confesso) prestes a desistir.
Aos meus amigos do peito, sempre presentes: Otvio, Andr, Jlio e Ezequiel.
Graas ao doutorado no IE ganhei outro, meu camarada em armas Lus Otvio Reiff.
A meus familiares, que tornaram menos penosa esta travessia. O cl Werneck
Vianna est ficando cada vez mais extenso, mas vamos l: Joo Pedro e Gabriela,
Juliano e Bianca, Marina e Svio, Joo Francisco, Pedro (o rei do queijo quente),
Valentim, Bento, Miguel e Toms. Estendo meus agradecimentos a Consuelo, Fernanda
e Mrcia.
A Iracema Teixeira, rochedo sobre o qual se erigiu essa fortaleza, exemplo de
vida, de mulher, de coragem.
A Luiz Jorge e Maria Lucia, as figuras humanas mais extraordinrias que j tive
a ventura de conhecer; meus maiores mestres e meus maiores exemplos, a quem sempre
serei to devedor, em quem sempre, ainda que em vo, tentarei me espelhar.
Reservo um agradecimento especial a minhas filhas, pela descoberta diria de
um mundo melhor, ou pelo menos da esperana de um, que elas me proporcionam.
Aurora e Estela so minhas heronas, pequenas mas superpoderosas.
A Andrea, tudo que posso dizer que um dia espero poder retribuir tudo que ela
fez para tornar possvel a elaborao desta tese.


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A sociedade sempre acaba vencendo, mesmo ante a inrcia ou o antagonismo do Estado.
O Estado era Tordesilhas. Rebelada, a sociedade empurrou as fronteiras do Brasil, criando uma das
maiores geografias do Universo. O Estado, encarnado na metrpole, resignara-se ante a invaso
holandesa no Nordeste. A sociedade restaurou nossa integridade territorial com a insurreio nativa de
Tabocas e Guararapes, sob a liderana de Andr Vidal de Negreiros, Felipe Camaro e Joo Fernandes
Vieira, que cunhou a frase da preeminncia da sociedade sobre o Estado: Desobedecer a El-Rey, para
servir a El-Rey. O Estado capitulou na entrega do Acre, a sociedade retomou-o com as foices, os
machados e os punhos de Plcido de Castro e seus seringueiros.
O Estado autoritrio prendeu e exilou. A sociedade, com Teotnio Vilela, pela anistia liberou e repatriou.
A sociedade foi Rubens Paiva, no os facnoras que o mataram. Foi a sociedade, mobilizada nos colossais
comcios das Diretas-J, que pela transio e pela mudana derrotou o Estado usurpador.
Termino com as palavras com que comecei esta fala: A Nao quer mudar. A Nao deve mudar. A
Nao vai mudar. A Constituio pretende ser a voz, a letra, a vontade poltica da sociedade rumo
mudana.
Que a promulgao seja nosso grito. Mudar para vencer! Muda Brasil!

(Ulysses Guimares, discurso de promulgao da Constituio, 5 de outubro de 1988)


5

ndice
TUAPRESENTAOUT .................................................................................................................................... 9
TUCAPTULO I INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO: EM BUSCA DE UMA ABORDAGEM
MULTIDISCIPLINARUT ............................................................................................................................ 13
TU1 INTRODUO: O DESENVOLVIMENTO COMO TEMAUT ............................................................................. 13
TU2 DESENVOLVIMENTO, CRESCIMENTO ECONMICO E INDUSTRIALIZAOUT ............................................ 23
TU3 LGICA ECONMICA E RELAES SOCIAIS NA TEORIA DA REGULAOUT ............................................. 29
TU4 INCERTEZA E MATRIZ INSTITUCIONAL: ALGUNS APORTES DA NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL AO
TEMA DO DESENVOLVIMENTOUT ................................................................................................................ 35
TU5 O NEO-INSTITUCIONALISMO NA CINCIA POLTICAUT ............................................................................. 43
TU6 CELSO FURTADO E O DILOGO ENTRE A ECONOMIA E AS (DEMAIS) CINCIAS SOCIAIS: UM ENFOQUE
INSTITUCIONAL NO-REGULACIONISTA E NO-INSTITUCIONALISTAUT ................................................... 50
TUCAPTULO II CONSIDERAES SOBRE AS RAZES DO SUBDESENVOLVIMENTO
BRASILEIROUT .......................................................................................................................................... 58
TU1 AS ECONOMIAS AUCAREIRA E MINEIRAUT ............................................................................................ 59
TU2 A ECONOMIA CAFEEIRA E A TRANSIO PARA O TRABALHO ASSALARIADOUT ........................................ 73
TU3 FORMAO DO MERCADO INTERNOUT .................................................................................................... 81
TU4 TRANSIO PARA O SISTEMA INDUSTRIALUT .......................................................................................... 90
TUCAPTULO III ETAPAS DE ACELERAO DO DESENVOLVIMENTO NO BRASILUT ........... 93
TU1 INTRODUOUT ...................................................................................................................................... 94
TU2 UM ESBOO DE ROTEIRO PARA O ESTUDO DA PRIMEIRA REPBLICAUT ................................................. 102
TU3 AS TRANSFORMAES DO PERODO 1930-45UT .................................................................................... 107
TU3.1 Instituies e poltica econmica no Estado NovoUT................................................................... 113
TU3.2 A poltica econmica e seus atoresUT .......................................................................................... 118
TU3.3 O corporativismo: doutrina e prticaUT ...................................................................................... 129
TU3.4 Estado e sociedade na nova ordemUT .......................................................................................... 137
TU3.5 Palavras finaisUT ......................................................................................................................... 149
TU4 FUGA PARA FRENTE: O GRANDE SALTO DA DCADA DE 1950UT ........................................................ 152
TU4.1 O quadro poltico e institucional no segundo governo VargasUT ................................................ 153
TU4.2 Poltica econmica no segundo governo VargasUT ..................................................................... 171
TU4.3 Instituies e poltica econmica no governo JKUT ..................................................................... 174
TU4.3.1 O Plano de MetasUT ............................................................................................................................. 178
TU4.3.2 O sistema polticoUT ............................................................................................................................. 184
TU4.3.3 A Administrao ParalelaUT................................................................................................................. 188
TU5 POLTICA E ECONOMIA NO REGIME MILITARUT ..................................................................................... 199
TU5.1 Esgotamento de um modeloUT ..................................................................................................... 199
TU5.2 Os Atos InstitucionaisUT .............................................................................................................. 210
TU5.3 Reformas institucionais e poltica econmicaUT .......................................................................... 219
TU5.3.1 O perodo 1964-1967UT ....................................................................................................................... 219
TU5.3.2 O perodo 1968-1973UT ....................................................................................................................... 228
TUCAPTULO IV FEDERALISMO E SISTEMA TRIBUTRIO NO BRASILUT ................................ 239
TU1 INTRODUOUT .................................................................................................................................... 239
TU2 ESTADO E FEDERALISMOUT .................................................................................................................. 243
TU2.1 Centralizao e descentralizao no federalismo brasileiroUT ................................................... 243
TU2.2 A Reforma dos anos 60UT ............................................................................................................ 258
TU2.3 O Sistema Tributrio na Constituio de 1988UT ........................................................................ 264
TU2.4. A Evoluo Posterior a 1988UT .................................................................................................. 268
TU2.5 Desdobramentos RecentesUT ....................................................................................................... 271
TU3. ESTADO E DISTRIBUIO DE RENDA: A REGRESSIVIDADE DO SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIROUT ..... 280
TU3.1. IntroduoUT ............................................................................................................................... 280
TU3.2 Evidncias sobre os impactos distributivos do sistema tributrioUT ........................................... 282
TU4 O SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO EM DEBATEUT.............................................................................. 305
TU5 ALGUMAS CONSIDERAES ADICIONAIS SOBRE O DEBATE ATUALUT .................................................... 319
TUCAPTULO V A CONSTRUO INTERROMPIDAUT ...................................................................... 323
TUREFERNCIAS BIBLIOGRFICASUT ................................................................................................ 350


6

ndice de grficos



TUGRFICO 1 PRODUTO INTERNO BRUTO DO BRASIL: VARIAO (%) REAL ANUAL, 1901-2006UT ................ 95
TUGRFICO 2 - PRODUTO INTERNO BRUTO DO BRASIL: MDIAS GEOMTRICAS DECENAIS DAS TAXAS DE
VARIAO (%) REAL ANUALUT ............................................................................................................. 96
TUGRFICO 3 - PRODUTO INTERNO BRUTO DO BRASIL: EVOLUO ANUAL DE SEU NVEL, EXPRESSO EM R$
MILHES DE 2006, 1901-2006UT ........................................................................................................... 98
TUGRFICO 4: EVOLUO DA RENDA POR HABITANTE NO BRASIL (EM R$ MIL DE 2006), 1901-2006UT ............ 99
TUGRFICO 5 RENDA POR HABITANTE NO BRASIL, EM R$ MIL DE 2006: MDIAS DECENAISUT ...................... 101
TUGRFICO 6 EVOLUO DE LONGO PRAZO DA CARGA TRIBUTRIA NO BRASILUT ...................................... 243
TUGRFICO 7 -EVOLUO DA ARRECADAO DIRETA POR ESFERA DE GOVERNO: 1960, 1965, 1970-2005UT . 246
TUGRFICO 8 EVOLUO DA RECEITA DISPONVEL POR ESFERA DE GOVERNO:UT ............................................ 247
TU1960, 1965, 1970-2005UT ............................................................................................................................ 247
TUGRFICO 9 CARGA TRIBUTRIA DIRETA E INDIRETA SOBRE RENDA, SEGUNDO CLASSES DE RENDA EM
SALRIOS MNIMOS PARA O TOTAL DAS REAS, EM %UT ..................................................................... 295
TUGRFICO 10 - PARTICIPAO DOS IMPOSTOS NA RENDAUT .......................................................................... 300
TUGRFICO 11 - PARTICIPAO DO ICMS NA RENDA DAS FAMLIASUT .......................................................... 301
TUGRFICO 12 - PARTICIPAO DO ICMS NA RENDA DAS FAMLIASUT .......................................................... 301
TUGRFICO 13 - PARTICIPAO DA COFINS+PIS+CPMF NA RENDA DAS FAMLIASUT ................................... 302



ndice de tabelas e quadros



TUTABELA 1 RENDA POR HABITANTE NO BRASIL, EM R$ MIL DE 2006: MDIAS QINQENAIS E TAXAS DE
VARIAO PERCENTUALUT .................................................................................................................. 101
TUQUADRO 1 O PLANO DE METASUT ............................................................................................................ 178
TUQUADRO 2 O MOVIMENTO PENDULAR CICLOS DE CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO NA FEDERAO
BRASILEIRAUT ..................................................................................................................................... 253
TUQUADRO 3 - REPARTIO DAS RECEITAS TRIBUTRIAS: 1964 1988UT ..................................................... 263
TUTABELA 2 CARGA TRIBUTRIA, 1947-2006, EM % DO PIBUT .................................................................... 271
TUQUADRO 4 - A GUERRA FISCALUT ................................................................................................................ 274
TUQUADRO 5 - CRONOLOGIA DAS RENEGOCIAES DAS DVIDAS ESTADUAISUT .............................................. 277
TUTABELA 3 - PRINCIPAIS IMPOSTOS INDIRETOS RECOLHIDOS E NUS FISCAL POR FAIXA DE
RENDAUT .......................................................................................................................................... 300




7

Resumo

Esta tese analisa o processo de desenvolvimento econmico brasileiro ocorrido
no perodo de meio sculo compreendido entre 1930 e 1980. Este processo, tratado no
trabalho como a construo nacional, se deu, alternadamente, em condies autoritrias
e democrticas, e, ao seu final, lograra multiplicar em sete vezes a renda por habitante,
enquanto a populao triplicaria. O objetivo central discutir de que maneira as
inmeras reformas e inovaes institucionais implementadas, ao longo desse perodo, e
em diferentes contextos sociais e polticos, contriburam para viabilizar o crescimento
econmico acelerado. Para isso, traado um amplo panorama histrico, desde o
perodo colonial, recorrendo a alguns dos autores clssicos da cincia social brasileira,
em particular Celso Furtado, da evoluo econmica brasileira. Um objetivo secundrio
o de avaliar a necessidade de reformas, em especial no sistema tributrio, no contexto
brasileiro atual, marcado por crescente debate acerca da necessidade da retomada do
desenvolvimento.


8

Abstract

This thesis aims to analyze the process of Brazilian economic development
between 1930 and 1980. This process, treated in the work as the national construction,
has occurred, alternatingly, in authoritarian and democratic conditions, and, to its end, it
achieved to multiply in seven times per capita income, while the population would
triple. The central objective is to argue how the innumerable reforms and implemented
institucional innovations, throughout this period, and in different social and political
contexts, had made possible the sped up economic growth. For this, an ample historical
panorama is traced, since the colonial period, appealing to some of the classic authors of
Brazilian social science, in particular Celso Furtado, of the Brazilian economic
evolution. A secondary objective is to evaluate the necessity of reforms, in special in the
tax system, in the current Brazilian context, marked by increasing debate concerning the
necessity of a new development process.


9

Apresentao
A idia central da presente tese discutir os limites e as possibilidades que a
implementao de reformas institucionais ofereceu (e ainda pode vir a oferecer) ao
processo de desenvolvimento brasileiro. A motivao para o estudo desse tema vem da
conjugao de pelo menos quatro fatores:
A volta, com fora cada vez maior, do tema do desenvolvimento econmico na
agenda brasileira;
Como decorrncia, uma crescente revalorizao dos elementos e valores ligados
ao desenvolvimentismo, em particular o pensamento de Celso Furtado;
A existncia de dois lados oponentes nesse debate: um, que condiciona a
retomada do desenvolvimento implementao de reformas liberalizantes e pr-
mercado; outro, que prope o fortalecimento do Estado, e o enfrentamento do
mercado, em questes-chave como, por exemplo, a poltica macroeconmica;
O avano inequvoco da democracia poltica no Brasil, bem como a melhora
(ainda modesta) do quadro social, ambos decorrncia direta dos marcos
institucionais consagrados na Constituio de 1988.
O objetivo geral da tese avaliar as formas pelas quais o Estado capacitou-se,
instrumental e institucionalmente, para liderar e coordenar o processo de
desenvolvimento acelerado ocorrido no perodo de meio sculo entre 1930 e 1980,
quando a renda por habitante multiplicou-se em sete vezes, enquanto a populao
triplicava. O objetivo especfico preparar o terreno para a discusso de questes
pertinentes ao debate contemporneo das reformas institucionais. Em particular,
pretende-se avaliar as caractersticas de um marco institucional, o sistema tributrio, o
qual recorrentemente apresentado como um entrave retomada do crescimento


10

econmico a taxas mais elevadas. Embora a tese no possua pretenso normativa,
tenciona-se apresentar argumentos contrrios adoo, na realidade atual brasileira, a
reformas amplas que impliquem reformulao do texto constitucional.
A tese est organizada da seguinte forma: o Captulo I apresenta, em carter
introdutrio e no-exaustivo, consideraes sobre os conceitos de desenvolvimento e de
instituies. Em particular, procura-se identificar como o tema das instituies tratado
em diferentes marcos tericos das cincias sociais: a teoria da regulao e o neo-
institucionalismo. Em seguida, busca-se caracterizar a forma pela qual Celso Furtado,
autor cuja obra analisada ao longo da tese, estabelece um dilogo multidisciplinar
entre as cincias sociais.
O Captulo II tem por objetivo, mediante uma leitura atenta do clssico
Formao Econmica do Brasil (Furtado [1959], 1976), e algumas incurses aos textos
contidos em Anlise do Modelo Brasileiro (Furtado, 1973) e Dialtica do
Subdesenvolvimento (Furtado, 1964), recuperar os principais condicionantes histricos
do subdesenvolvimento brasileiro. Busca-se, alm disso, reforar as formulaes de
Furtado fartamente usadas e citadas recorrendo a comentadores (como
Bielschowsky, que esmiuou o pensamento furtadiano) e a outros (poucos) historiadores
igualmente clssicos que realizaram empreitadas similares de Celso Furtado.
Em resumo, o captulo discorre sobre as transformaes da economia brasileira
at o incio propriamente dito do processo de industrializao no Brasil, a partir da
dcada de 1930, que remetem, segundo Celso Furtado, a dois momentos de transio. O
primeiro, objeto da quarta parte de Formao Econmica do Brasil, teria sido a
transio para o trabalho assalariado, no sculo XIX. E o segundo seria o da transio
para um sistema industrial no sculo XX, tratado na quinta e ltima parte da referida
obra. Antes de trat-los especificamente, discute-se, ainda que rapidamente, como se


11

deu a formao dos dois plos dinmicos que impulsionaram a economia colonial e que,
segundo Furtado, contriburam profundamente para a conformao da sociedade e da
economia brasileira contempornea.
O Captulo III o de maior flego da tese. Tem por objetivo, a partir da
identificao de algumas etapas em que, ao longo desse sculo, especificamente no
perodo 1930-1980, de maneira inequvoca a economia brasileira logrou realizar
saltos em seu processo de desenvolvimento, analisar a importncia que pode ter
havido para a explicao desses saltos no que diz respeito elaborao de polticas e
marcos legais (em alguns casos mesmo com novas constituies) que configurariam
reformas estruturais ou institucionais. Os perodos a serem considerados so o primeiro
e segundo governo Vargas, os anos JK e os governos militares, de Castelo Branco a
Mdici. No primeiro governo Vargas houve as Constituies de 1934 e de 1937, esta
outorgada e inauguradora da ditadura do Estado Novo. No perodo militar, alm de 17
atos institucionais, houve a Constituio de 1967, e ainda, em 1969, a promulgao da
Emenda Constitucional n. 1, incorporando dispositivos do AI-5 ao novo texto que se
tomou conhecido como "a Constituio de 1969".
O Captulo IV discute a conformao do sistema tributrio brasileiro, tal como
estabelecido nas reformas de 1967 e de 1988, bem como sua evoluo desde ento. Dois
elementos so destacados: a dimenso federativa e a questo da equidade. Procura-se
ressaltar, adicionalmente, o fato de que, nessas duas reformas, o sistema tributrio foi
concebido no apenas como mecanismo de gerao de receitas, mas principalmente
como pea-chave na engrenagem da poltica pblica.
O quinto e ltimo captulo procura articular a discusso precedente,
estabelecendo em bases claras em que constituiu, de fato, o processo de construo
nacional levado a termo entre 1930 e 1980, e como e por que se deu sua interrupo.


12

Dois comentrios finais. Primeiro, em relao ao mtodo. A metodologia
adotada consistiu no recurso literatura pertinente parte dela, naturalmente -,
mediante um cotejamento diversificado de textos e autores, buscando incluir aportes da
histria, da cincia poltica e da economia. Especificamente, pretendeu-se (no sentido
mesmo de pretenso), baseado na antiga tradio ensastica da cincia social brasileira,
discutir em profundidade os temas colocados, e a partir da extrair as lies que possam
contribuir compreenso do processo de desenvolvimento em sua relao com as
reformas institucionais.
Segundo, em relao ao ttulo. Robert Paul Wolff, Barrington Moore Jr. e
Herbert Marcuse, em seu prefcio de Crtica da Tolerncia Pura (Zahar: Rio de
Janeiro, 1970), desculpam-se aos leitores pelo plgio que leviana, mas
respeitosamente, faziam fundamental obra de Kant. Mais que me desculpar pelo,
portanto, duplo plgio, ofereo o ttulo, e a prpria tese, como uma homenagem (que
provavelmente no est sua altura; o que, pensando bem, irrelevante) ao mestre
Celso Furtado.


13

Captulo I Instituies e desenvolvimento: em busca de uma abordagem
multidisciplinar
1 Introduo: o desenvolvimento como tema
Adotando-se uma posio razoavelmente livre em relao aos cnones da
cincia econmica moderna em particular aos da corrente dominante em grande parte
do ensino e pesquisa universitria no Brasil e no mundo , pode-se conjecturar que a
histria da humanidade , ela prpria, a histria do desenvolvimento. A espcie humana,
desde seus primrdios, ao constituir formas primitivas de comunicao e de domnio
sobre a natureza, e a partir da instituir os primeiros esboos de vida em sociedade,
traduz o que pode ser apreendido como um processo natural (e permanente) de
mudanas e inovaes. Desenvolvimento , portanto, antes de tudo, um processo
humano. No exatamente fruto da ao individual, mas sim resultante da associao e
da interao coletiva de agrupamentos sociais. Neste sentido, parece correto associar o
processo de desenvolvimento humano ao processo de evoluo das sociedades em
geral.TPF
1
FPT
Concebendo-se a idia de desenvolvimento de um ponto de vista histrico, em
termos intuitivos possvel esboar a seguinte proposio. Nas primeiras civilizaes,
estaria relacionado s formas primitivas de escrita e de produo agrcola; na Grcia
antiga, s primeiras formalizaes das cincias naturais, codificao e secularizao
da vida em sociedade (democracia, direito, cidadania), produo artstica; no Imprio
Romano, ao aprimoramento ao extremo da cincia militar e constituio de todo um
aparato burocrtico-administrativo e jurdico que tornou possvel sua existncia e
hegemonia por longos sculos. verdade que, assumindo que estes diferentes

TP
1
PT Para uma digresso sinttica sobre as origens e a evoluo da tcnica nas sociedades primitivas, ver
Ferreira Lima (1961).


14

momentos podem ser tomados como um processo mais ou menos contnuo de
desenvolvimento das sociedades, ao menos no Ocidente, tal processo sofre profunda
inflexo durante o medievo.TPF
2
FPT No mnimo, pode-se afirmar que ele passa a se operar de
maneira muito mais vagarosa. Pois que, tanto do ponto de vista das foras produtivas
quanto das condies de vida das populaes, os avanos e as inovaes ocorridos
passam a se dar em grau e velocidade incomparavelmente menores que em toda a
histria precedenteTPF
3
FPT.
O que por si, mesmo num tratamento informal como o ora apresentado e ainda
no terreno das conjecturas, permite que se levante uma indagao. Parece plausvel a
hiptese de que, embora muitas vezes fatores exgenos possam exercer aprecivel
influncia, em ltima instncia processos de desenvolvimento esto associados, ou at
subordinados, a determinadas foras de interveno polticas, econmicas, sociais
que por sua vez correspondem a uma espcie de ato de vontade explicitada. Dito de
outra forma, apesar de que o processo de desenvolvimento possa parecer um moto
contnuo da evoluo da humanidade, ele na verdade no possuiria carter algum de

TP
2
PT Numa perspectiva mais rigorosa, poder-se-ia talvez objetar que o desenvolvimento ocorre justamente
nos pontos de descontinuidade dos processos de evoluo das sociedades. Ainda assim, possvel
contrarrestar o argumento de que so as contnuas transformaes polticas, econmicas e sociais que
produzem as condies endgenas para esses momentos de quebra de continuidade. Tomando-se o
exemplo da Grcia Antiga, helenistas clebres como Jean-Pierre Vernant e F.M. Cornford demonstram
como o desenvolvimento da Polis e da prpria filosofia surge quase que repentinamente, entre fins do
sculo VI e incio do sculo V, como conseqncia de transformaes, inclusive econmicas, ocorridas ao
longo do sculo VI. Para estudos clssicos das origens do pensamento filosfico grego, alm dos citados
Vernant (1981) e Cornford (1981), referncia obrigatria Werner Jaeger, com seu monumental Paideia
(Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1957).
TP
3
PT H um belo ensaio de Agnes Heller, em O Homem do Renascimento, sobre a concepo medieval de
tempo e as mudanas que se operam no perodo renascentista. A autora mostra que a despeito da inflexo
operada pelo medievo em relao antiguidade, mantm-se comum uma concepo do tempo, e pois, da
histria, o que tem conseqncias sobre a filosofia e a cincia. Durante a Antiguidade e a Idade Mdia,
os momentos histricos individuais ou pontos no tempo eram intervalos de tempo suficientemente
grandes para excederem a vida de qualquer pessoa (e, muitas vezes, ultrapassavam at o tempo da vida de
muitas geraes). Mas durante o renascimento esta relao foi invertida, e desde ento esta inverso
afectou toda a histria europia ( parte certos casos excepcionais): os momentos histricos tornaram-se
mais curtos do que a durao da vida humana (...) No domnio da cincia e da tecnologia, alguns
pensadores do Renascimento aprenderam a olhar o presente a partir do ponto de vista do futuro. O futuro
constitua algo que evolua indefinidamente, transformando-se noutra coisa e aperfeioando-se; o
presente, por comparao, era um incio, um ponto de partida imperfeito. Ver Heller (1982), cap VI (O
tempo e o espao: orientao para o passado ou orientao para o futuro).


15

espontaneidade. Depende, portanto, da ao do homem. Mas no de um homem, de um
indivduo, e sim de agrupamentos de indivduos vivendo em sociedade. E esta ao se
deu historicamente de maneira muito mais eficaz conforme o grau de desenvolvimento
das estruturas e instituies sociais e polticas em que se reuniram esses agrupamentos.
Utilizando uma categoria moderna, poder-se-ia dizer, grosso modo, que onde
houve Estado, forte e estruturado relativamente a seu contexto histrico, vicejou
progresso tcnico, aumento populacional e melhoria das condies de vida avaliada
por exemplo em termos de infra-estrutura, transportes, comunicaes. Numa palavra,
desenvolvimento. Inversamente, quando no houve prevalncia de um corpo dirigente
unificado (e unificador) constitudo para governar a sociedade, tal como se verificou na
Europa feudal, o processo de desenvolvimento foi, conforme assinalado, severamente
restringido.
Corroborando o argumento, de fato a partir do momento da constituio das
sociedades modernas, isto , dos Estados Nacionais na Europa Ocidental, que o
processo de desenvolvimento ganha vertiginosos impulso e acelerao. Esse , alis, um
dos supostos bsicos de Karl Polanyi, em A Grande Transformao. As origens do que
denomina uma economia de mercado, cuja efetiva vigncia s teria tido lugar na
sociedade de mercado do sculo XIX, no estariam na evoluo das trocas locais
(atos individuais de permuta ou troca no levam, como regra, ao estabelecimento de
mercados em sociedades onde predominam outros princpios de comportamento
econmico), mesmo quando e onde estas desempenharam papel significativo (porque a
instituio do mercado local sempre foi cercada por uma srie de salvaguardas
destinadas a proteger a organizao econmica vigente na sociedade da interferncia
por parte das prticas de mercado). Por outro lado, no residiriam, para o autor, na
expanso do comrcio de longa distncia (igualmente regulado por normas no


16

econmicas e separado dos mercados locais no apenas em relao sua funo, mas
tambm sua organizao). Para Polanyi, o pai do comrcio interno dos tempos
modernos, ou seja, do mercado nacional como padro de uma economia de mercado,
o deus ex machina da interveno estatalTPF
4
FPT.
De todo modo, a idia de desenvolvimento passa a ser, crescente e
preponderantemente, relacionada esfera da economia. Produo, gerao de
excedentes, comrcio, estes passam a ser os principais motores das potncias europias
Inglaterra, Frana, Portugal, Espanha, Holanda que se lanam aos oceanos para
lanar as sementes do mundo tal como hoje se define. O regime capitalista de produo,
em sua fase de acumulao primitiva, e em seguida as transformaes profundas da
Revoluo Industrial, em escala sem precedentes na histria pretrita, estabelecem o
que conhecemos por desenvolvimento at os dias de hoje. Desenvolvimento passa a ser,
como ainda essencialmente o , desenvolvimento econmico.
Desenvolvida portanto a nao (ou a sociedade) capaz de acumular recursos e
capital de tal forma que possa alavancar suas foras produtivas para, com isso, produzir
mais e melhor, conquistar mais e maiores mercados e, por fim, gerar riqueza e
prosperidade para sua populao, num processo auto-realimentado e virtuoso.
Retomando nossa perspectiva histrica, o paradigma do desenvolvimento ocidental a
Inglaterra, bero da Revoluo Industrial, que mostra ao mundo o futuro a ele
reservado: urbanizao em escala sem precedentes na histria da humanidade,
redefinio dramtica do espao e do papel da agricultura, e permanentes revolues
nos campos das cincias, transportes, comunicaes etc. Evidentemente, sempre com
um objetivo comum: a acumulao de capital, que afinal de contas o que move e torna
possvel todo esse processo.

TP
4
PT Ver Polanyi (1980), especialmente cap. 5.


17

No caberia, no contexto desta brevssima tentativa de conceituao, a pretenso
de apresentar um resumo da histria econmica moderna. De todo modo, ao longo do
sculo XX, em que no se pode deixar de registrar a mudana de paradigma (para os
Estados Unidos da Amrica), as naes continuaram a se desenvolver tendo como eixo
ainda e sempre a acumulao de capital mesmo, em certo sentido (talvez at mais de
um), os pases do ento chamado bloco socialista. (A China atual, alis, parece um
exemplo emblemtico a comprovar tal afirmao.) Importa mais, talvez, a mudana que
passa a haver, nas principais sociedades ocidentais, em relao ao entendimento da
noo geral de desenvolvimento, especialmente no aps Segunda Guerra. Esta mudana
se deu, em larga medida, pela percepo generalizada do carter concentrador e
excludente do processo de desenvolvimento baseado na acumulao de capital. Este,
embora tivesse se mostrado incomparvel do ponto de vista de gerao de riqueza,
mostrara-se tambm incapaz de distribu-la de maneira minimamente equnime entre as
populaes.
O fato mais evidente a ilustrar essa mudana , sem dvida, a constituio dos
Estados de Bem-Estar Social nos pases da Europa Ocidental. Tais naes teriam
incorporado a suas sociedades a idia de que no basta ter indstrias e tecnologias
avanadas; para serem desenvolvidas, tais naes deveriam garantir da forma mais
abrangente possvel o acesso da totalidade de suas populaes aos benefcios
resultantes: habitao, sade, educao e, principalmente, emprego e renda. Durante a
maior parte da segunda metade do sculo passado (perodo batizado por Eric Hobsbawn
como idade de ouro do capitalismo), este modelo de desenvolvimento prosperou, mas
a partir de fins dos anos 80 comeou a dar sinais de esgotamento, por uma srie de
fatores. Talvez o mais importante, pelo fato de haver ainda no mundo uma maioria
esmagadora de populaes (na frica, na Amrica Latina, na sia) vivendo em


18

condies absurdamente distantes dos padres de vida dessas sociedades chamadas
desenvolvidas. Dito de outra forma, na medida em que o padro global de
desenvolvimento permaneceu concentrador e excludente, isto tornou invivel a
existncia de ilhas de desenvolvimento econmico e social justo e equilibrado.
A esta altura, convm introduzir um pouco de formalismo e rigor na
conceituao de desenvolvimento. Tomando como referncia um autor conhecido na
literatura econmica brasileira contempornea, Luiz Carlos Bresser-Pereira em
Desenvolvimento e crise no Brasil abre sua exposio com a seguinte definio:
O desenvolvimento um processo de transformao econmica, poltica e
social, atravs do qual o crescimento do padro de vida da populao tende
a tornar-se automtico e autnomo. Trata-se de um processo social global,
em que as estruturas econmicas, polticas e sociais de um pas sofrem
contnuas e profundas transformaes (Bresser-Pereira, 2003, p. 31).
Ao considerar os termos de Bresser-Pereira, importante assinalar que, embora
partindo de uma definio aparentemente ampla, ele em seguida restringe sua
abordagem, no sentido de que o desenvolvimento seria um processo historicamente
situado, surgindo apenas quando o sistema econmico em que ele ocorre torna-se
dominantemente capitalista ou socialista. Assim,
Concebido dessa forma restritiva, segundo a qual no s as transformaes
devem ser ao mesmo tempo econmicas, polticas e sociais, como tambm o
resultado mais direto deve levar ao aumento do padro de vida da populao
e esse aumento deve ser automtico, autnomo e necessrio, ou seja, auto-
sustentado , o conceito de desenvolvimento torna-se historicamente situado
(Bresser-Pereira, 2003, p.32).
importante fixar a idia de que, tomando-se a noo de desenvolvimento tal
como acima formulada, a definio que emerge, a rigor, estritamente a de
desenvolvimento econmico. E assim, tal como argumentado anteriormente, de fato
pode-se dizer que se trata de um conceito historicamente situado. No por acaso, foi o


19

tema central da Economia clssica, como alis o indicam o ttulo e o contedo da obra
pioneira de Adam Smith. Neste sentido, afirma Paul Baran:
Ao se referirem s falcias da teoria mercantilista do comrcio exterior ou
rigidez do sistema de corporaes, ao discutirem as funes do Estado na
vida econmica ou o papel desempenhado pela classe dos grandes
proprietrios agrcolas, os economistas clssicos no tinham dvida em
mostrar que o progresso econmico dependia da remoo das instituies
polticas, sociais e econmicas obsoletas, da criao de condies de livre
concorrncia sob as quais a iniciativa privada teria as mais amplas
oportunidades para se desenvolver sem obstculos (Baran, 1972, pp. 50-51).
O surgimento da escola clssica da Economia, e portanto dos primeiros esforos
de teorizao a respeito dos processos que engendram o progresso, o crescimento e o
desenvolvimento econmico est fortemente relacionado ao surgimento e
desenvolvimento do capitalismo e ao triunfo da burguesia moderna (idem, p. 51). Nas
palavras de Lionel RobbinsTPF
5
FPT, os economistas clssicos constituam a vanguarda
intelectual do movimento em prol da libertao das energias e iniciativas espontneas.
O movimento livre-cambista teria assumido, nesse contexto, um verdadeiro sentido de
cruzada.
Indo adiante na anlise efetuada por Paul Baran, interessante assinalar sua
observao de que, uma vez completamente estabelecidos o capitalismo e a ordem
econmica e social burguesa, esta ordem teria sido aceita como a estao terminal da
Histria, no sentido de que a teoria econmica neoclssica pouco esforo dedicou na
discusso sobre o fenmeno da mudana econmica e social. Referindo-se aos
economistas neoclssicos,
Ajustamentos meramente marginais pareciam praticveis e aconselhveis
nada drstico, nada radical poderia esperar merecer a aprovao da Cincia
Econmica.TPF
6
FPT O mote natura non facit saltumTPF
7
FPT sugere, claramente, que no

TP
5
PT Apud Baran (1972).
TP
6
PT No por acaso, a teoria da utilidade marginal (...) tornou-se o ncleo da Economia neoclssica.
TP
7
PT A natureza no d saltos.


20

se pretendia mudana, pois ele no , com certeza, o mote do
desenvolvimento econmico (Baran, 1972, p.52).
Baran sugere, portanto, numa chave analtica diferente da discutida alguns
pargrafos acima, que o desenvolvimento econmico necessariamente pressupe
profundas transformaes nas estruturas econmica, social e poltica, e na organizao
dominante da produo, da distribuio e do consumo.
O desenvolvimento econmico sempre foi impulsionado por classes e
grupos interessados em uma nova ordem econmica e social, sempre
encontrou a oposio e a obstruo dos interessados na preservao do
status quo, dos que usufruem benefcios e hbitos de pensamento do
complexo social existente, das instituies e costumes prevalecentes. O
desenvolvimento econmico sempre foi marcado por choques mais ou
menos violentos; efetuou-se por ondas, sofreu retrocessos e ganhou terreno
novo nunca foi um processo suave e harmonioso se desdobrando,
placidamente, ao longo do tempo e do espao (Baran, 1972, p.52).
A cincia econmica, que em suas origens teria constitudo um esforo
intelectual revolucionrio, no sentido de estudar e propugnar os princpios norteadores
do sistema econmico mais capaz de melhorar a situao das sociedades, nesta linha de
argumentao teria, nas palavras de Paul Baran, se voltado contra seu passado,
transformando-se em mera tentativa de explicar e justificar o status quo (Baran, 1972,
p.54). A crtica de Marx em A misria da Filosofia particularmente feliz neste
contexto: Os economistas nos explicam o processo de produo sob dadas condies: o
que eles no explicam, porm, como se produziram essas condies, isto , os
movimentos histricos que lhes do origem.TPF
8
FPT
interessante constatar, persistindo ainda na linha de argumentao de P. Baran,
que o momento seguinte de inflexo na Cincia Econmica se deu na conjuntura
dramtica da crise da depresso e do desemprego dos anos 30 do sculo XX, com a
publicao da Teoria Geral e a assim chamada Revoluo Keynesiana. A anlise

TP
8
PT Marx, A misria da Filosofia, apud Baran (1972).


21

keynesiana, ao reconhecer a tendncia instabilidade inerente economia capitalista,
mesmo operando em termos convencionais (dentro das fronteiras da Economia
pura), teria revelado a enorme importncia, para a compreenso do processo
econmico, da estrutura da sociedade, das relaes de classes, da distribuio de renda,
do papel do Estado e de outros fatores exgenos (Baran, 1972, p.57).
Realizar um enorme salto na histria (inclusive na do pensamento econmico)
constitui sempre um exerccio temerrio. Tomaremos a liberdade de faz-lo, apenas a
ttulo de ilustrao, pois no caso em questo, como se ver, os resultados podem ser
bem interessantes. Visitemos rapidamente, portanto, o pensamento neoclssico
contemporneo e sua abordagem sobre crescimento e desenvolvimento econmico,
representado na figura do renomado economista espanhol Xavier Sala-i-Martin.
Autor de dezenas de trabalhos sobre crescimento econmico,TPF
9
FPT incluindo um
livro-texto, Economic Growth, em co-autoria com Robert Barro, que largamente
utilizado nos cursos de graduao em Economia de inmeras universidades pelo mundo,
Sala-i-Martin dedicou-se, nos ltimos anos, a colocar em seus modelos de crescimento o
maior nmero possvel de variveis explicativas. Talvez porque, como a maior parte das
crticas que se faz abordagem neoclssica gire em torno da ausncia de discusso de
questes polticas, sociais e culturais, a resposta encontrada tenha sido justamente
procurar uma forma de transformar essas questes em variveis passveis de
incorporao aos modelos.
Neste sentido, caractersticas como localizao geogrfica; preferncias
religiosas da populao; origens do pas colonizador (no caso de a nao em tela ter sido
colnia); frao da populao que fala lngua estrangeira, entre vrias outras, foram
utilizadas em modelos de regresso cross-section para estimar o crescimento econmico

TP
9
PT Para detalhes, ver o stio eletrnico do economista: www.columbia.edu/~xs23/home.html.


22

de 1960 a 2000. No obstante tal esforo, Sala-i-Martin e os co-autores de estudo
publicado em 2004 pela American Economic Review chegam surpreendente
concluso de que, of all the variables considered, the strongest evidence is for the
initial level of real GDP per capita (Sala-i-Martin et al., 2004, p.835). Ou seja,
considere-se uma mirade de fatores que podem vir a explicar o crescimento econmico
de uma nao em comparao a outras; utilize-se o que de mais moderno h em termos
computacionais e estatsticos para se fazer tal aferio; e o resultado final ainda ser:
depende das condies iniciais do processo para cuja anlise, diga-se de passagem, o
instrumental utilizado rigorosamente intil.
luz do exposto, ressalvado o carter explicitamente especulativo da
argumentao levada a termo, possvel identificar uma questo interessante. O
pensamento social a includo, evidentemente, o econmico nunca surge do vcuo;
est, ao contrrio, sempre inserido num determinado contexto poltico e cultural, que o
determina e, de certa forma, por ele determinado. Assim sendo, faz pouco sentido
conceber a idia, ou ainda, teorizar sobre, desenvolvimento em termos abstratos. Pensar
desenvolvimento em termos prticos, portanto, requer acima de tudo slido
embasamento em relao evoluo histrica, poltica e social de determinada nao ou
grupo de naes.
Este captulo tem por objetivo alm de buscar conferir mais consistncia
breve digresso acima a respeito do conceito de desenvolvimentoTPF
10
FPT - preparar o terreno
para o que realmente se pretende discutir na tese. Ou seja, para citar a expresso de
Ferraz et al. (2003), chamar a ateno para a necessidade de resgatar a discusso sobre
desenvolvimento econmico no debate brasileiro atual. Nesse sentido, sero

TP
10
PT Para uma exposio detalhada do conceito de desenvolvimento econmico, em particular no
pensamento econmico brasileiro no sculo XX, ver Bielschowski (2000), especialmente o captulo 8.


23

examinados a seguir alguns enfoques que, no mbito da cincia econmica
contempornea, lidam com o tema do desenvolvimento incluindo aportes da histria e
das cincias sociais stricto sensu.
2 Desenvolvimento, crescimento econmico e industrializao
Segundo Teixeira (1983), a prolongada fase expansiva da economia mundial
aps a II guerra mundial teve como contrapartida, no plano da reflexo, o surgimento
de uma vasta literatura versando sobre os problemas do crescimento (growth), do
desenvolvimento (development) e da industrializao (industrialization), o que mostra
um significativo rompimento com a temtica que prevalecera nos perodos anteriores,
quando as questes em discusso eram o ciclo econmico, as crises e os conceitos de
maturidade e estagnao das economias capitalistas. Muitos autores, inclusive, passaram
a entender como ultrapassada a noo de ciclo econmico, considerando que o
extraordinrio desempenho era manifestao de uma tendncia de longo prazo na qual
prevaleceriam novos mecanismos de crescimento. Essa nova preocupao com os
problemas do crescimento econmico era em parte justificada pelo reconhecimento de
que uma grande parte da populao mundial forada a viver em condies de extrema
pobreza econmica (Bruton, 1960, apud Teixeira), o que requeria formular uma teoria
capaz de fundamentar programas e polticas para melhorar o bem-estar econmico
da populao dos chamados pases subdesenvolvidos (idem).
Em certa medida, os estudos produzidos - nos anos 40 e 50 - a partir da
experincia do crescimento econmico no ps-guerra tenderam a lidar de forma
indistinta com os termos crescimento, desenvolvimento e industrializao.
Teixeira assinala ainda que, refletindo essa indistino, inmeros trabalhos se voltaram
a analisar o comrcio internacional, citando o pioneirismo representado por Samuelson


24

(1948), cuja argumentao viria a desencadear o embate de concepes que teve na
escola da CEPAL um protagonista exemplar. Resumidamente, para Samuelson
respeitadas certas condies (entre as quais ausncia de mobilidade de fatores e custo
zero de transportes), o comrcio poderia funcionar como substituto perfeito para o
movimento dos fatores de produo atravs das fronteiras nacionais (apud Teixeira,
1983). A resposta foi dada de imediato por Prebisch, em artigo que serviu de base para o
Estdio Econmico de Amrica Latina.TPF
11
FPT
Os conceitos de industrializao e desenvolvimento apresentam sem dvida forte
convergncia no perodo analisado por Teixeira (os trinta anos gloriosos que sucedem
a 2P
a
P guerra mundial), tendo se tornado sinnimos na escola cepalina. O mesmo no
ocorre com o conceito de crescimento. Com efeito, os autores que buscam adensar
teoricamente a preocupao com o crescimento econmico acelerado do perodo,
superando a tautologia da definio industrializao o processo pelo qual um pas
no industrializado se torna industrializadoTPF
12
FPT, so justamente aqueles que fazem o
trnsito da literatura do crescimento para a literatura do desenvolvimento
(Teixeira,1983)TPF
13
FPT.
Para Teixeira, as anlises formuladas com vistas a dar conta das mudanas
qualitativas singulares ao processo de industrializao capitalista incluram basicamente
duas dimenses fundamentais (ou, em suas palavras, duas ordens de problemas): a

TP
11
PT Prebisch, Raul O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e seus principais problemas.
Revista Brasileira de Economia, no 3, set de 1949. Prebisch mostra que a diviso internacional do
trabalho e a diviso centro-periferia a ela associada impediam a redistribuio igualitria dos ganhos do
comrcio.
TP
12
PT A afirmativa, reconhecida pelo prprio autor como uma tautologia, de Sutcliffe (1971), citado por
Teixeira (1983). Teixeira assinala que o problema maior da definio no o de ser tautolgica e sim o de
adotar um enfoque puramente quantitativo expresso em percentuais do PIB oriundos do setor industrial,
na magnitude da populao empregada no setor industrial, etc para conceituar o termo industrializao.
TP
13
PT E que, nesse trnsito, passam a incorporar anlise variveis no-econmicas.


25

dimenso da transio (ou da passagem ao modo de produo especificamente
capitalista)TPF
14
FPT e a dimenso da continuidade (e da crise) do processo.
Na literatura que at o incio da dcada de 80 se debrua sobre o tema da
industrializao, a dimenso da transio vai comportar trs grandes abordagens: a
marxista, a estruturalista e a institucionalista (Teixeira, 1983)TPF
15
FPT. Para os marxistas,
a chave consiste na questo da constituio das foras especificamente capitalistas,
tendo em vista os paradigmas das industrializaes originrias e tardias (nestas, sendo
necessrios a interveno do Estado e/ou o surgimento do monoplio) ou das
industrializaes processadas na etapa concorrencial ou na etapa monopolista; resolvido
isto, o movimento posterior determinado pelas leis da acumulao. O enfoque que
Teixeira (1983) identifica como estruturalista o que enfatiza o rompimento das
barreiras e a transposio do limiar industrializao, uma vez que esta se configura a
partir de determinadas propores intersetoriais; feita a passagem ou seja, alcanada a
predominncia do setor industrial o desenvolvimento se torna natural.TPF
16
FPT
Institucionalistas seriam autores para os quais o problema da passagem est centrado
nas modificaes institucionais que precedem e acompanham o ingresso em novo
estgio de desenvolvimento, podendo tais modificaes dizer respeito ao padro
monetrio, natureza das instituies monetrias e financeiras, ao grau de interveno
do Estado ou s polticas especficas que este implementa nos diferentes setores.TPF
17
FPT

TP
14
PT Essa dimenso teria preocupado tanto autores de tradio marxista quanto estudiosos como Rostow,
em Etapas do desenvolvimento econmico (um manifesto no-comunista), de 1966, e Gerschenkron
(particularmente em Atraso Econmico y Industrializacin, de 1973).
TP
15
PT importante notar que o autor se refere s duas ltimas abordagens nomeando-as entre aspas, o que d
uma idia antecipada, em particular no que tange abordagem institucionalista, dos problemas
inerentes chamada nova economia institucional, que ser objeto de algumas consideraes adiante.
TP
16
PT As aspas esto no texto de Teixeira (1983).
TP
17
PT Teixeira (1983), p. 22. O autor assinala a inovao do pensamento cepalino, no tocante ao tema da
passagem, representada pela introduo da questo da permanncia do atraso e do subdesenvolvimento
como um processo decorrente de uma articulao especfica ao sistema capitalista (o esquema centro-
periferia). Contudo, como seu estudo est voltado para os problemas das economias capitalistas


26

Resenhando a bibliografia pertinente dimenso da continuidade, Teixeira
(1983) mostra como teve destaque, em vrios autores, uma argumentao apoiada no
suposto da existncia de um padro normal para o processo de industrializao, que
evoluiria linearmente, permitindo assim a localizao de cada pas relativamente ao
padro sem quaisquer consideraes de natureza histrica, social ou institucional.TPF
18
FPT
Gerschenkron justamente um dos autores que recusa conceitos como padro normal
e etapas de crescimento, trabalhando a idia de que, embora haja processos
comparveis em determinados perodos e regies, a industrializao (assim como o
crescimento econmico a ela associado e, pois, o desenvolvimento) deve ser entendida
como um processo que possui determinaes histricas e estruturais. Ainda que o objeto
de Gerschenkron seja a industrializao europia no momento anterior primeira guerra
mundial, suas ilaes so fundamentais, como reconhece Teixeira (1983), na medida em
que chamam a ateno para os elementos que em cada pas conformam aquilo que se
poderia chamar de padro nacional de industrializao, ou, numa terminologia mais
atual, respostas nacionais internacionalizao do capital.
No intuito de construir uma tipologia da industrializao europia antes de 1914,
Gerschenkron identifica um princpio organizador capaz de unificar os diferentes tipos
de situao encontrados no universo por ele pesquisado: o grau de atraso de cada pas
no comeo de sua industrializao.TPF
19
FPT Teixeira (1983) aponta duas inconsistncias na

avanadas no aps 2P
a
P guerra, poca em que o problema da passagem j est resolvido, no se detm em
analis-la, assim como no especifica as referncias que faz s correntes estruturalista e
institucionalista.
TP
18
PT O paradigma para essa linha de argumentao - presente em Hoffmann (1958), Kusnetz (1957 e 1966)
- estaria nos trabalhos de Hollis Chenery, em especial num artigo de 1960 no qual constri arqutipos
economtricos com recurso anlise cross-section (Chenery, 1960). Resumidamente, a anlise de
Hoffmann supe que a dinmica da industrializao se d no interior da prpria indstria (peso relativo
do produto lquido nas indstrias de bens de capital face ao das indstrias de bens de consumo). Kusnetz
lida com um modelo de estrutura intersetorial da economia (agricultura, indstria e servios), buscando
estabelecer padres de mudana intersetorial do produto e da fora de trabalho. Ver Teixeira (1983).
TP
19
PT A constatao de Gerschenkron que, quanto maior o grau de atraso relativo, maior a inflexo inicial
na produo industrial, maior a nfase em bens de produo, maior a escala de plantas e empresas, maior


27

argumentao de Gerschenkron que so importantes para pavimentar a abordagem que
se pretende seguir na presente tese. A primeira que o grau de atraso relativo funciona
como princpio organizador efetivamente apenas para traar uma tipologia da
industrializao europia no perodo estudado por Gerschenkron, o pr-I Guerra, no
demonstrando a mesma validade para incluir sequer outros perodos, quanto mais pases
no europeus (sobretudo os perifricos).
Cardoso de Mello (1982) tambm anota essa fragilidade, sublinhando a
diferena entre o conceito que usa para caracterizar o caso brasileiro industrializao
retardatria - e o conceito de atraso de GerschenkronTPF
20
FPT. A segunda falha observada por
Teixeira (1983) se encontra no fato de que Gerschenkron usa ambiguamente a idia de
atraso, ora como referncia temporal, ora como referncia estrutural, com o que
transforma o princpio organizador de sua tipologia em princpio explicativo do
movimento histrico, vale dizer, na prpria causa das variantes do processo de
industrializao. Segundo Teixeira (1983), a ambigidade tem como conseqncia o
entendimento de que, uma vez superado o atraso (inicial), haveria, para Gerschenkron,
uma tendncia convergncia a um padro nico ou a uma evoluo linear, o que
reduz a robustez da crtica que o autor se propunha a fazer, qual seja, a crtica noo
de que o desenvolvimento obedece a etapas sucessivas e obrigatrias, que desconsidera
fatores institucionais na anlise.

a presso sobre os nveis de consumo, menor o papel ativo da agricultura, tanto como mercado para a
produo industrial quanto como zona de elevao da produtividade do trabalho, e maior o papel dos
bancos e, a partir de um certo ponto, do Estado, como agente de financiamento.
TP
20
PT Cabe destacar, para efeitos das consideraes que viro a seguir, que, para Cardoso de Mello, a
industrializao pode ser entendida como retardatria quando sua natureza especfica est duplamente
determinada: por seu ponto de partida, as economias exportadoras capitalistas nacionais, e por seu
momento, o momento em que o capitalismo monopolista se torna dominante em escala mundial
(Cardoso de Mello, 1982, p. 98). Teixeira (1983) d nfase a essa distino (so dele os grifos na citao
de Cardoso de Mello), mas por razes inteiramente diversas das que aqui se tentar esclarecer adiante, e
que tm a ver (as razes de Teixeira) com a natureza de seu prprio trabalho.


28

A reconstituio bibliogrfica levada a cabo por Teixeira (1983), embora
motivada por propsitos distintos dos aqui adotados, refora o suposto de que
desenvolvimento, em sua acepo moderna, constitui um processo indissoluvelmente
associado industrializao, mas que no pode ser entendido apenas como crescimento
econmico ou como expanso industrial. Fiori (1999) resgata uma assertiva de Weber
em ltima anlise os processos de desenvolvimento so lutas de dominao -, para
afirmar que, tanto quanto nos pases do chamado Terceiro Mundo, o desenvolvimento
econmico nos pases mais avanados tambm ocorreu por meio de intensos conflitos e
jogos de interesses que moldaram a conformao dessas sociedades.TPF
21
FPT Sobre o caso
europeu, Medeiros (2001) afirma, ressaltando o papel do Estado:
Como atestam as experincias europias de maior xito, a eliminao das
restries ao comrcio interno, e ao mesmo tempo, o controle sobre os
canais de comrcio internacional, ao lado de uma poltica voltada
produo e exportao de manufaturas e importao de matrias-primas e
alimentos, constitui poderosa mquina para o desenvolvimento econmico
nesta poca de transio.
Para explicar as diferentes trajetrias de desenvolvimento e, pois, o caso do
subdesenvolvimento - o mesmo autor insiste na importncia dos aspectos
institucionais, indicando que o desenvolvimento econmico tendencialmente
assimtrico e polarizado (como percebido por mercantilistas, economistas clssicos,
historiadores e socilogos como Max Weber) mediado e estimulado pela concorrncia
entre Estados nacionais sobre armas, a moeda internacional e progresso tcnico. Da
mesma forma que as revolues industriais, o Estado nacional moderno deve ser
considerado fator essencial para a acelerao e difuso do progresso tcnico e do
desenvolvimento (Medeiros, 2001).

TP
21
PT Como, de resto, j assinalara Baran (1972), citado anteriormente.


29

Ainda que no haja inteno, nesse captulo nem em qualquer outro da tese, de
discorrer sistematicamente sobre as teorias do desenvolvimentoTPF
22
FPT, que, diga-se de
passagem, no se encontram apenas nas obras de economistas, as formulaes at agora
expostas esclarecem, com alguma fundamentao, como o conceito ser usado ao longo
do trabalho. Compreendendo o desenvolvimento como um processo histrico cujos
elementos especficos devem ser especificados (Furtado, 1986), procurar-se-
enfatizar, na anlise da formao econmica brasileira, os elementos histricos e
institucionais que exerceram influncia sobre os impasses atuais, em particular no que
diz respeito a mudanas significativas no sistema tributrio.
Nesse ponto, contudo, algumas consideraes adicionais de natureza terico-
metodolgicas se fazem necessrias. Pois h, no mbito da cincia econmica
contempornea, correntes de pensamento que privilegiam variveis institucionais
dentro de marcos tericos definidos. Convm enunci-las, sumariamente, para justificar
a no adeso a seus cnones, a despeito do eventual recurso a autores com eles
identificados.
3 Lgica econmica e relaes sociais na Teoria da Regulao
Duas abordagens, pelo menos, reivindicam, hoje em dia, o estatuto de teoria
econmica abrangente por incorporar as instituies como objeto de estudo: a Escola da
Regulao, formulada inicialmente por intelectuais franceses no espao terico da
macroeconomia (em meados dos anos 70)TPF
23
FPT e a Nova Economia Institucional, de

TP
22
PT Para um aprofundamento das questes tericas do desenvolvimento, ver, alm de Bielschowski (2000),
que discute o conceito, conforme j citado anteriormente, no pensamento econmico brasileiro, Furtado
(1986 Os economistas).
TP
23
PT A obra considerada fundante da Escola da Regulao Rgulation et crises du capitalisme, de Michel
Aglietta, publicada em 1976 (Clamnn-Levy, Paris). Ver Sabia (1987), Nascimento (1993), Canuto
(1988).


30

origem americana (tambm datada dos anos 70) e fortemente associada
microeconomia.
Para a Escola da Regulao, a dinmica das economias organizadas sob o modo
de produo capitalista resulta da conjugao de trs relaes sociais fundamentais, as
relaes mercantis, monetrias e salariais. O enfoque regulacionista se distingue, assim,
das teorias neoclssica e ps-keynesiana que, de uma maneira geral, privilegiam,
respectivamente, as relaes mercantis e as relaes monetrias. Mas guarda tambm
diferenas em relao ao marxismo, cuja nfase recai sobre a relao capital-trabalho,
porque para as macro-anlises regulacionistas, a conjuno sempre contraditria entre
mercados, moedas e salariado define precisamente o espao concreto de existncia e o
estatuto terico do conceito de regulao, considerando-o fundamental compreenso
da macro-dinmica da acumulao capitalista (Bruno, 2005).TPF
24
FPT O princpio da
regulao, formulado por Michel Aglietta, expressa os momentos em que a conjuno
dessas trs relaes fundamentais apresenta-se sob configuraes coerentes com a
dinmica da acumulao de capital, constituindo regimes particulares de crescimento e
acumulao (Bruno, 2005)TPF
25
FPT.
Na base da expanso capitalista nas sociedades ocidentais esto, para os
regulacionistas, estruturas scio-polticas que permitem lgica mercantil desenvolver-
se incorporando dimenses econmicas e no econmicas da realidade social. Os

TP
24
PT Para Sabia (1987), uma das crticas feitas pelos tericos da regulao aos marxistas ortodoxos refere-
se ao questionamento do carter definitivo da obra de Marx em relao descoberta de leis imutveis
para a dinmica de longo prazo do capitalismo, entre as quais destaca-se a tendncia queda da taxa de
lucro. A insistncia sobre a invarincia do modo de produo capitalista teria induzido tericos marxistas
a minimizarem as transformaes ocorridas no sculo XX. Os regulacionistas buscariam a caracterizao
de diferentes modos de regulao e o estabelecimento de regimes de acumulao distintos para o
capitalismo, distinguindo-se das concepes marxistas. Nascimento (1993) tambm ressalta a recusa de
determinadas formulaes marxistas, pela Teoria da Regulao, mas adverte para a influncia exercida
pelo marxismo sobre os principais tericos da Regulao.
TP
25
PT Regime de acumulao um conceito basilar na Teoria da Regulao. Um regime de acumulao
pressupe um padro de organizao da atividade produtiva adequada ao padro de consumo, isto , um
nvel de atividade econmica compatvel com a demanda efetiva. Ver Sabia (1987).


31

mercados emergem como construes institucionais; vale dizer, ao contrrio do que
postula a concepo neoclssica, no existem prvia e independentemente das relaes
sociais entre agentesTPF
26
FPT. Anlises histricas e institucionalistas tm lugar de destaque
na agenda da Teoria da Regulao. Como a Nova Economia Institucional, com a qual
compartilha certas razes TPF
27
FPT, a Escola da Regulao busca contrapor-se aos parmetros
da ortodoxia neoclssica.
Segundo Boyer (1995), a teoria dominante, ou seja, a ortodoxia neoclssica,
apresenta-se como uma espcie de cultura intensiva de um pequeno nmero de
princpios fundadores, operando uma ntida e completa dissociao do campo da
economia, dita pura, em relao s interaes entre poltica, cultura e economia, que
fazem a riqueza e a complexidade da sociedade moderna. As anlises regulacionistas,
opostamente, encontram sua origem na confrontao e na transformao de uma srie
de ferramentas e abordagens diferentes. Combinando anlise histrica, comparaes
internacionais e modelagem macroeconmica, o programa de pesquisa regulacionista
necessita e favorece, por sua construo e mtodo, as abordagens multidisciplinares.
A Escola da Regulao reconhece, de acordo com Bruno (2005), o lugar das
instituies, formas organizacionais, convenes e regras comportamentais como
fatores endgenos inerentes s particularidades estruturais dos sistemas scio-
econmicos. Esta ltimas podem se expressar em configuraes estveis ou instveis

TP
26
PT Bruno (2005) cita Polanyi, cujos aportes reforam os fundamentos tericos da concepo
regulacionista do mercado. Com efeito, conforme visto anteriormente, para Polanyi, o mercado no
surge espontaneamente do simples desenvolvimento das trocas e no tem nada de natural. Lembrando,
porm, que Polanyi escreveu A Grande Transformao em 1944, caberia indagar: seria Polanyi um
regulacionista avant la lettre?
TP
27
PT Segundo Bruno (2005) trs influncias principais integram as matrizes tericas do programa de
pesquisa regulacionista: a) a teoria marxiana (expresso usada para ressaltar que a influncia direta de
Marx e no de suas interpretaes veiculadas por um marxismo ortodoxo ou oficial) e a
macroeconomia kaleckiana; b) o institucionalismo americano (J.Commons, W. Mitchell e T. Veblen); c)
os trabalhos da Nouvelle Histoire, desenvolvidos pela cole ds Annales (Braudel, L.Febvre). Alm
dessas trs correntes, deve-se acrescentar a influncia das anlises ps-keynesianas, com autores como
Kaldor e Minsky (Bruno, 2006).


32

das economias, mas no podem ser logicamente deduzidas da racionalidade individual
de agentes otimizadoresTPF
28
FPT . Boyer (1986) afirma que o conceito de modo de regulao
visa substituir a teoria da deciso individual e o conceito de equilbrio geral como ponto
de partida para o estudo dos fenmenos macroeconmicosTPF
29
FPT.
As instituies operam, assim, na teoria regulacionista, como estruturas
mediadoras que informam e enquadram os comportamentos individuais. Os agentes
tenderiam a se conformar s estruturas em perodos de crescimento e a reagir e lutar por
sua modificao em perodos de crise, quando as formas particulares de um
determinado modo de regulao convertem-se em formas de rigidez e de perda de
coerncia macroeconmica. Nas anlises regulacionistas, contudo salienta Bruno
(2005) -, os elementos que compem as estruturas institucionais e organizacionais no
so entidades introduzidas ex-post nos modelos: no se parte de um modelo geral
puramente econmico ou concorrencial para em seguida introduzir, sob o rtulo de
imperfeies, exatamente o que a axiomtica de partida no poderia conter sem
destruir as bases de uma ontologia equivocada que assimila o funcionamento do mundo
social ao do mundo fsico ou biolgico.
Como um resultado da conjuno complexa de racionalidades individuais
atravs de uma rede densa de estruturas organizativas, a macroeconomia
nunca se manifesta como um fenmeno resultante de variveis puramente
econmicas. Suas regularidades so produto de prticas sociais moldadas e
reprodutveis pelas formas institucionais que compem um determinado
modo de regulao. Estas ltimas compreendem um conjunto de relaes
sociais fundamentais reproduo das economias que se organizam sob os
diversos capitalismos. Como fatores mediadores, as formas institucionais

TP
28
PT Para o autor, a abordagem neoclssica tradicional est completamente centrada na noo de equilbrio.
Se ela admite a existncia de desequilbrios transitrios, a flexibilidade dos preos permite o retorno
automtico ao equilbrio. Diversamente, a abordagem regulacionista desloca o foco da anlise, que deixa
de ser o valor de equilbrio das variveis e passa a ser o processo de ajustamento que rege a dinmica
dessas variveis.
TP
29
PT Modo de regulao, tambm um conceito-chave na Teoria da Regulao, indica o conjunto de leis,
valores, hbitos que mediam a relao com o regime de acumulao e mantm a coeso social. Formas
estruturais (forma de adeso ao sistema internacional, padro monetrio, forma de concorrncia, forma de
Estado e relao salarial, isto , forma de organizao do trabalho) configuram modos de regulao. Ver
Nascimento (1993).


33

no podem ser diretamente deduzidas de uma lgica puramente econmica e
individual, mas apresentam-se codificadas em compromissos sociais,
convenes, regras e rotinas socialmente estabelecidas. Para as economias
capitalistas trs relaes sociais mostram-se fundamentais na caracterizao
de lgica e natureza: a moeda, a relao salarial e a concorrncia (Boyer,
1986, apud Bruno, 2005).
O hard core da Teoria da Regulao, compartilhado por diversos autores que se
identificam com as premissas regulacionistas ou que, numa linguagem freqentemente
encontrada nos textos em tela, integram o programa de pesquisa regulacionista - reside,
em suma, no pressuposto de que a reproduo da estrutura determinante de um sistema
scio-econmico, que a estrutura que o caracteriza enquanto forma histrica
especfica de organizao da produo e do trabalho social, s se realiza na medida em
que o mesmo for capaz de engendrar determinadas particularidades organizacionais e
institucionais que garantam a coerncia do processo de acumulao de capital e seu
desenvolvimento em limites compatveis com a coeso social no espao das naes
(Bruno, 2005). Boyer (1986) desdobra esse pressuposto em trs hipteses fundadoras
diretamente vinculadas a uma problemtica macroeconmica: a) o processo de
acumulao de capital determinante na dinmica macroeconmica; b) o processo de
acumulao de capital no espontaneamente auto-equilibrado por fenmenos
puramente mercantis e concorrenciais; c) as instituies e as formas estruturais so
determinantes para direcionar o processo de acumulao de capital atravs de um
conjunto de comportamentos coletivos e individuais coerentes do ponto de vista da
macrodinmicaTPF
30
FPT.
A Escola da Regulao, portanto, conforma uma abordagem na qual o tema do
desenvolvimento pode ser entendido como regime de crescimento vivel [na medida
em que] capaz de compatibilizar as esferas poltica e econmica enquanto base do
desenvolvimento sustentvel do processo de acumulao (Bruno, 2005). Os

TP
30
PT Para o detalhamento dessas hipteses, ver Bruno (2005).


34

fundamentos terico-metodolgicos dos fundadores Boyer, Thret, Petit, Aglietta e
outros -, embora menos voltados para a conceituao de desenvolvimento do que
endereados ao entendimento de formas histricas gerais de capitalismo ao longo do
tempo e das diferenciaes especficas assumidas em funo de mudanas
institucionais, so profcuos para a anlise da evoluo da economia brasileiraTPF
31
FPT.
No entanto, o reconhecimento de que os aportes regulacionistas corroboram a
validade de enfoques interdisciplinaresTPF
32
FPT no suficiente para que se os tome,
simplesmente, como marco terico. Em primeiro lugar, porque, a despeito de configurar
uma agenda de pesquisas metodologicamente bastante definida, a Escola da Regulao,
entendida como o conjunto de obras e investigaes diversas que se abrigam sob tal
rubrica, no escapa de ser um todo heterogneo (Cunha, 2003). Dessa decorre uma
segunda e bvia - justificativa para a no adeso, na presente tese, ao paradigma
regulacionista: adot-lo implicaria ingressar num cipoal intrincado de conceitos e
interpretaes, com riscos de insucesso e perda de focoTPF
33
FPT. Finalmente, cabe admitir
que, por generosidade ou generalidade de seus supostos tericos, regulacionistas que
examinam o quadro brasileiro recorrem a autores - como Celso Furtado, Joo Manuel
Cardoso de Mello, Reinaldo Gonalves, Antnio Barros de Castro, Rodolfo Hoffmann e
outros - que dificilmente se enquadrariam num nico rtulo, quanto mais no de adeptos
da Escola da Regulao; o que legitima o uso de interpretaes regulacionistas como
apoio a formulaes teoricamente eclticas.

TP
31
PT Como se pode verificar nos trabalhos de Bruno (2005 e 2000), Conceio (1987), Faria (1989),
Ferreira (1993) e Sabia (2001, 1988 e 1987), entre outros.
TP
32
PT Um dos quatro pilares que, para Boyer e Saillard (1995), fundamentam a Teoria da Regulao a
integrao da lgica econmica com a compreenso do social e da dimenso poltica, do que decorre uma
busca de contribuies em disciplinas vizinhas tais como a histria, a sociologia ou a cincia poltica.
Ver Cunha (2003).
TP
33
PT A tese de doutorado de Miguel Bruno, s pela sua extenso, d uma idia da complexidade da
empreitada. Ver Bruno (2005).


35


4 Incerteza e matriz institucional: alguns aportes da Nova Economia Institucional
ao tema do desenvolvimento

Com uma retrica mais prxima ao tema do desenvolvimento, a Nova Economia
Institucional alcunhada na literatura como NEI se prope a agregar as instituies
anlise econmica, no suposto geral que as mesmas se formam para resolver, com
nveis distintos de eficincia em diferentes sociedades, o problema da cooperao entre
indivduos (Bueno, 2003). Razes pelas quais, em alguns pases, a histria teria
produzido matrizes institucionais mais consistentes com o desenvolvimento econmico
do que em outros constitui questo bastante explorada na literatura inspirada nessa
abordagem.
A NEI tem um antecedente, americano como ela: o velho institucionalismo ou
VEITPF
34
FPT. Rutherford (1996) identifica na VEI duas vertentes distintas, a estabelecida por
Thorstein Veblen e a que tem como ponto de partida as pesquisas de John Commons e
Wesley MitchelTPF
35
FPT. Ambas as vertentes surgiram no incio do sculo XX, marcadas por
um teor crtico em relao ortodoxia neoclssica e pela inteno de integrar anlise
econmica o estudo das estruturas institucionais, das regras e dos comportamentos das

TP
34
PT Em ingls, respectivamente NIE (New Institutional Economics) e OIE (Original Institutional
Economics). Ver Teixeira (2003).
TP
35
PT A diferena assinalada por Rutherford (1996) que, enquanto Veblen estaria mais preocupado com a
dicotomia que percebia entre os aspectos pecunirios e industriais da economia, enfatizando o poder
econmico e poltico das grandes corporaes, Commons e Mitchel teriam como foco a evoluo dos
aspectos legais, direitos de propriedade e organizaes, e seus impactos sobre a distribuio de renda.


36

organizaes (Conceio 2002). Para Gomes (2004), os velhos institucionalistas,
particularmente Veblen, faziam uma crtica no-marxista sociedade capitalistaTPF
36
FPT.
Tambm a NEI se apresenta, a partir do final da dcada de 70, como
denunciadora de lacunas na teoria neoclssica. Lacunas que se prope a preencher,
incluindo as instituies no centro do modelo analtico que permanece neoclssico - e
promovendo uma reviso em seus pressupostos bsicos, como o da racionalidade dos
agentes para tomar decises e o da perfeio dos mercados. Os textos seminais na
agenda neo-institucionalista consistem, por um lado, nos trabalhos de Douglass
NorthTPF
37
FPT; por outro, nos de Oliver Williamson, que atualiza os achados de Ronald Coase
com relao aos custos de transao como determinantes das formas organizacionais e
das instituies na economiaTPF
38
FPT.
Segundo Gala (2003) nos trabalhos de Douglass North que se encontram as
tentativas mais firmes de teorizar sobre o desenvolvimento econmico, sobretudo no de
1990. Em Institutions, Institutional Change and Economic Performance, North se
descola da histria para enunciar um modelo de desenvolvimento econmico [...]

TP
36
PT Thorstein Veblen (1857-1929), economista e socilogo americano de descendncia norueguesa,
conhecido principalmente pelo livro The Theory of the Leisure Class, de 1899 (publicado no Brasil com o
ttulo A Teoria das Classes Ociosas); sua obra mais importante em economia, porm, The Theory of
Business Enterprise, de 1904. John Commons (1862-1945), tambm americano, publicou seu trabalho
mais citado em 1934, Institutional Economics (New York, Macmillan). Wesley Mitchell (1874-1948) foi
aluno de Veblen e seu principal livro Business Cycles - apareceu em 1913, tendo publicado,
posteriormente, vrios outros livros e artigos.
TP
37
PT North, certamente o mais destacado representante na Nova Economia Institucional, ganhou o Prmio
Nobel de Economia em 1993, justamente pela crtica que efetua, em sua obra, economia neoclssica por
no reconhecer a importncia das limitaes institucionais no processo de tomada de deciso econmica e
por sua incapacidade de explicar a permanncia de diversas instituies econmicas mundo afora.
Structure and Change in Economic Performance (1981) e Institutions, Institutional Change and
Economic Performance (1990) so os trabalhos mais citados de North. Ver Gomes (2004 e 2005),
Conceio (2002), Bueno (2003), Gala (2003), Fiani (2003).
TP
38
PT Ronald Coase publicou, em 1937, o artigo The Nature of the Firm (A Natureza da Firma), em que
introduz a viso da firma como um nexo de contratos e formula a lgica da economia dos custos de
transao; escreveu, depois, inmeras outras obras (Gomes, 2004). Entre os vrios textos de Williamson,
so em geral mencionados The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Rational
Contracting (New York, The Free Press, 1985) e Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust
Implications (New York, The Free Press, 1975).


37

abandona o estudo da evoluo das instituies como forma histrica pela qual os
homens estabeleceram a ordem social e passa a lidar com o desempenho das
instituies nos processos de desenvolvimento. Define instituies como as regras do
jogo numa sociedade ou, mais formalmente, [...] as limitaes idealizadas pelo homem
que do forma s interaes humanas (North, 1990, apud Gala, 2003) e denuncia o
equvoco em que incorrem os neoclssicos ao ignor-las.
A crtica de North s premissas neoclssicas da concorrncia perfeita e da
inexistncia de assimetria no acesso s informaes que permitem as aes e as decises
por parte dos agentes reside na constatao de que consideram as instituies como
exgenas ao funcionamento do mercado. Conseqentemente, no tm espao nas
concepes de desenvolvimento econmico, que visto apenas como elevao da
produtividade com base no aprofundamento da diviso do trabalho e no aumento do
excedente da riqueza socialTPF
39
FPT. Para os novos institucionalistas, o processo de
desenvolvimento econmico tambm um processo de desenvolvimento das
instituies ou evoluo de uma determinada matriz institucionalTPF
40
FPT
So as instituies, para a NEI (especialmente na verso de North), que
condicionam a racionalidade individual. Gala (2003) assinala a insistncia de North em
distanciar-se da noo de homo economicus, conferindo relevncia ao conceito de
incerteza. Est em seu texto a seguinte citao de North:
(...) as incertezas se devem informao incompleta com respeito conduta
de outros indivduos no processo de interao humana. As limitaes
computacionais dos indivduos esto determinadas pela capacidade da
mente processar, organizar e utilizar informao. A partir dessa capacidade
considerada junto com as incertezas prprias do conhecimento do meio,
evoluem normas e procedimentos que simplificam o processo. O

TP
39
PT inegvel que as instituies afetam o desempenho da economia [mas] nem a teoria econmica
corrente nem a histria mostram muito interesse em demonstrar a funo das instituies no desempenho
econmico(North, 1990, apud Gomes, 2004).
TP
40
PT Ou seja, um conjunto de regras formais e informais (Gomes, 2004).


38

conseqente marco institucional, como estrutura da interao humana,
limita a eleio que se oferece aos atoresTPF
41
FPT.
No entanto, como mostram Gala (2003) e Gomes (2004), o distanciamento
curto, o que fica claro no modo pelo qual a Nova Economia Institucional concebe o
desenvolvimento. Como j indicado, desenvolvimento econmico, de acordo com
North, a evoluo das instituies que permitem reduzir o grau de incerteza e diminuir
os custos de transaoTPF
42
FPT. Para Gomes (2004), a NEI, ao apontar as instituies como
centrais para dirimir os conflitos e as incertezas, retorna, reequipada, ao mercado como
indutor e dinamizador do desenvolvimento econmico. Resolvidos os problemas e
obstculos s transaes econmicas e com os indivduos se sentindo confiantes em
suas decises, os princpios da maximizao e da eficincia dos mercados voltam tona
como smbolos do desenvolvimento econmico como a tradio neoclssica sempre
defendeu (Gomes, 2004)TPF
43
FPT.
Para North, o desenvolvimento econmico enfrenta dois bices relacionados
com as mudanas institucionais: as limitaes formais e os constrangimentos informais,
responsveis, ambos, pela evoluo de uma dada matriz institucional. As limitaes
formais incluem as regras polticas e jurdicas, as regras econmicas e os contratos. Os
constrangimentos informais, mais complexos, se manifestam em normas ou cdigos de
conduta, valores e ideologias que se constituem na sociedade, envolvendo as dimenses
da cultura e da religio. No estabelecimento das limitaes formais o Estado tem papel
decisivo, em particular no que toca os direitos de propriedade e as regras de produo.
Como observa Gomes (2004), se no mercado os indivduos se confrontam diariamente

TP
41
PT North (1990), apud Gala (2003).
TP
42
PT Custos de transao so custos (de produo ou de troca) invisveis. Para North, so os custos
necessrios para medir os atributos tanto legais como fsicos, do que se est negociando. Os custos de
observar e fazer cumprir o acordo e o risco da incerteza que reflete o grau da imperfeio na medio e
cumprimento obrigatrio dos termos da negociao (North, 1990, apud Gomes, 2004).
TP
43
PT Afirmaes semelhantes se encontram em Gala (2003) e Teixeira (2003).


39

em suas transaes e h o risco, por uma srie de fatores, do no cumprimento de
acordos que pode levar a custos de transao elevados, necessrio que as regras do
jogo estejam bem definidas e que seu cumprimento seja efetivamente realizado, o que,
portanto, exige um terceiro agente que possa assegurar os interesses dos contratantesTPF
44
FPT.
no que diz respeito aos constrangimentos informais que aparece com vigor,
porm, um outro conceito central para os institucionalistas: o conceito de path
dependence. A evoluo de uma sociedade (e suas transformaes institucionais) se
expressa tambm e sobretudo em comportamentos, condutas e valores, ou seja, em
respostas que os indivduos do a novos tempos e novas situaes histricas. Mas as
sociedades contemporneas so sempre dependentes de trajetrias anteriores, o que
interfere no ritmo e na forma das mudanas institucionais, j que alteraes nos
constrangimentos informais ocorrem mais lentamente.
Gala (2003) resume o modelo de desenvolvimento econmico da NEI nos
seguintes pontos:
O ambiente econmico e social dos agentes econmicos permeado por
incerteza;
A principal conseqncia dessa incerteza so os custos de transao que podem
ser classificados em problemas de measurement e de enforcement;
Para reduzir os custos de transao e coordenar as atividades humanas, as
sociedades desenvolvem instituies, que so um contnuo de regras com dois extremos:
formais e informais;

TP
44
PT O cumprimento obrigatrio por uma terceira parte significa o desenvolvimento do Estado como uma
fora coercitiva capaz de monitorar direitos de propriedade e fazer cumprir contratos (North, 1990, apud
Gomes, 2004).


40

O conjunto de regras formais e informais configura a matriz institucional de uma
dada sociedade, cuja dinmica sempre path dependent;
A partir da matriz institucional definem-se os estmulos para o surgimento das
organizaes (econmicas, sociais e polticas)TPF
45
FPT;
As organizaes interagem entre si, com os recursos econmicos (que junto com
a tecnologia empregada definem os transformation costs tradicionais da teoria
econmica) e com a prpria matriz institucional (que define os transaction costs),
interao da qual resultam a evoluo institucional e o desempenho econmico das
sociedades ao longo do tempo.
As sociedades que historicamente alcanaram grau elevado de desenvolvimento
econmico so aquelas em que se deu a adequao das regras formais ao ambiente
comportamental da sociedade ou seja, lograram equilbrio institucional -, reduzindo os
custos de transao e, assim, incentivando o desempenho dos agentes. Economias
perifricas so, conseqentemente, aquelas que no conseguiram construir arranjos
institucionais capazes de gerar condies de mercado satisfatrias para os agentes, com
custos de transao baixos e direitos de propriedade assegurados.
Medeiros (2001) assinala o reducionismo da teoria institucionalista e seu vis
preconceituoso no tratamento do Terceiro Mundo. O caminho [do desenvolvimento]
teria sido pavimentado [nos pases anglo-saxes] por instituies promotoras e
garantidoras da livre iniciativa, dos contratos privados, aspectos identificados como
base da inovao institucional. Nos pases perifricos, os arranjos institucionais

TP
45
PT Ao definir as instituies como as regras do jogo, North indica tambm os jogadores: corpos
polticos (partidos polticos, o Senado, agncias reguladoras), corpos econmicos (empresas, sindicatos,
cooperativas), corpos sociais (igrejas, clubes, associaes desportivas) e organizaes educativas (escolas,
universidades, centros vocacionais de capacitao); grupos de indivduos relacionados por alguma
identidade comum em direo a certos objetivos (North, 1990, apud Gomes, 2004). Gomes (2004)
observa que North, porm, atribui a um s agente o protagonismo na mudana institucional: o empresrio
individual.


41

estariam voltados para beneficiar os detentores de maior poder de barganha, inibindo a
atuao dos agentes transformadores os empresrios individuais. O no-
desenvolvimento decorre de uma particular estrutura institucional, que em contraste
com as do Estado liberal, as iniciativas individuais, as autonomias locais, o esprito
racional so tolhidos por um Estado discricionrio. A economia encontra-se aqui
embedded na poltica, que obedece aos arbtrios do poder poltico (Medeiros, 2001). A
ser coerente com uma abordagem que supere um estreito economicismo, preciso, para
esse autor, perceber que no processo de desenvolvimento econmico a criao e
evoluo das instituies no obedecem apenas aos fatores econmicos, racionais ou
irracionais. A modelao do comportamento, a aceitao de normas, a formao da
personalidade, enfim, o processo civilizatrio que os economistas percebem apenas
funcionalmente um longo processo, no redutvel a uma razo econmica, mas um
conjunto de circunstncias historicamente especficas. Formam-se assim distintas
variedades e estilos nacionais de capitalismo. As instituies que emergem desse
processo no so nem racionais ou irracionais, eficientes ou ineficientes, so sociais.
As instituies, para a NEI, importam to somente na medida em que reduzem
os custos de transao e asseguram os direitos de propriedade, atenuando o problema da
incerteza. apenas nesse sentido que o desenvolvimento est relacionado criao de
instituies, ou dito de forma mais direta: com esse sentido que o modelo econmico
de crescimento substitudo pelo modelo institucionalista de desenvolvimentoTPF
46
FPT.
Desenvolvimento vem associado estabilidade institucional (equilbrio, no jargo
institucionalista), e desse modo entende-se o suposto geral da NEI enunciado no incio

TP
46
PT Medeiros observa, a propsito, que (...) esta construo metodolgica em que o ato econmico inicia-
se com a troca ou por meio da ao individual, num mercado abstrato, para num momento seguinte
acrescentar as empresas e as instituies como dispositivos funcionais, tpica do dedutivismo e do
reducionismo que perpassam a anlise de North. Faz parte de seu programa de pesquisa estender o
individualismo metodolgico anlise institucional (Medeiros, 2001:78).


42

da seo. Desenvolvimento significa cooperao entre indivduos, cooperao que as
instituies incentivam e garantem. Ao Estado cabe a funo que numa sociedade
desenvolvida ele realiza com eficincia de inibir a incerteza e, portanto, preservar a
cooperao; trata-se, no caso das sociedades desenvolvidas, de uma entidade arbitral,
neutra e no uma construo social permeada de interesses conflitantesTPF
47
FPT.
A despeito da linguagem e da aparncia multidisciplinares, a Nova Economia
Institucional interage pouco com as demais cincias sociais. Nas palavras de Gomes
(2004), tem a pretenso de explicar a histria do desenvolvimento das sociedades a
partir da evoluo dos arranjos institucionais, como se em todas os movimentos e
dinmicas fossem determinados por transaes econmicas, e como se os custos de
transao e os direitos de propriedade fossem conceitos que se apresentassem em todas
as pocas da histria da humanidade e determinassem a formao das economias.
Alm dessa subordinao das relaes sociais ao econmico, a prpria histria, de uso
recorrente no discurso institucionalista, perde substncia, na medida em que a teoria
passa ao largo das diferenas que as sociedades manifestam em funo das bases
materiais e sociais sobre as quais se erguem. Tanto faz capitalismo, feudalismo ou
sociedade medieval, todas elas podem ser includas dentro do mtodo explicativo da
Nova Economia Institucional(Gomes, 2004).
de se esperar que j esteja claro, com o exposto at agora, o motivo da no
adeso, nessa tese, aos marcos tericos da Nova Economia Institucional. Antes, porm,
de arrematar a argumentao, cabe uma breve incurso, por mais simplificadora que
seja, rea da cincia poltica, na qual, tambm, os supostos do institucionalismo

TP
47
PT Conflitos e disputas no interior do Estado seriam tpicos de sociedades no-desenvolvidas.


43

ganharam fora, em particular nos estudos sobre federalismo, relaes entre poderes e
reformasTPF
48
FPT.
5 O neo-institucionalismo na cincia poltica
Soa estranho a economistas heterodoxos, sensveis aos apelos da
interdisciplinaridade, que, apesar de seu evidente economicismo, os postulados da NEI
tenham encontrado guarida e significativa aceitao na Cincia Poltica e na Sociologia.
Contudo, o termo neo-institucionalismo vem sendo muito usado nesses campos do
conhecimento, como observam Hall e Taylor ( 2003). Segundo esses autores, so trs as
correntes de pensamento que, a partir dos anos 80, reivindicam o ttulo de neo-
institucionalistas: o institucionalismo histrico, o institucionalismo da escolha racional e
o institucionalismo sociolgicoTPF
49
FPT.
Essas escolas (ou mtodos) buscam de modo geral elucidar o papel
desempenhado pelas instituies na determinao dos resultados polticos.
Desenvolveram-se como reao s perspectivas behavioristas, influentes na cincia
social americana dos anos 60 e 70, e talvez por isso tenham mantido uma recorrente
preocupao com as relaes entre instituies e comportamento dos atores sociais e
polticos. Um outro foco que as anlises institucionalistas compartilham reside nos
processos de surgimento e mudana das instituies (Hall e Taylor, 2003).

TP
48
PT No h inteno aqui de resenhar ou comentar tais estudos (alguns deles sero citados no captulo IV
que trata a questo do sistema tributrio brasileiro e no qual, necessariamente, o tema do federalismo
estar presente). O resumo que se segue est baseado em textos que resenham as obras dos formuladores
originais da teoria institucionalista.
TP
49
PT Os autores admitem que seria possvel identificar uma quarta corrente, o neo-institucionalismo em
Economia, que teria, no entanto, muito em comum com o institucionalismo da escolha racional. Uma
anlise mais extensa poderia observar que o Institucionalismo da Escolha Racional insiste de preferncia
na interao estratgica, ao passo que o neo-institucionalismo em Economia privilegia os direitos de
propriedade, as rendas e os mecanismos de seleo competitiva.


44

Entre os institucionalistas histricos, crticos tanto das teorias dos grupos de
interesse quanto das teorias funcionalistas que dominaram a cincia poltica (americana,
por suposto) at meados dos anos 70, estariam nomes com trnsito na Economia, como
Peter Evans, Katzsenstein, Theda Skocpol, Anthony GiddensTPF
50
FPT. Mas tambm, para os
comentadores, poderiam ser includos autores mais conhecidos por seus estudos sobre
neocorporativismo (Zysman, Schmitter e Lembruch, Hall)TPF
51
FPT porque examinam as
instituies do capital e do trabalho e at um autor simptico ao marxismo, como
Martin CarnoyTPF
52
FPT. Os institucionalistas histricos so estruturalistas, na medida em que
pensam o sistema poltico como um sistema global composto de partes que interagem
entre si, e do nfase ao papel do Estado como um complexo de instituies capaz de
estruturar os resultados dos conflitos entre os gruposTPF
53
FPT. Essas consideraes sugerem
que a rubrica institucionalismo histrico no chega a configurar uma escola definida de
pensamento, abrigando em seu interior variados objetos e interpretaes que teriam em
comum o reconhecimento da relevncia das instituiesTPF
54
FPT.
Hall e Taylor (2003) apresentam algumas caractersticas do que seria a
originalidade do institucionalismo histrico no mbito da cincia poltica que no

TP
50
PT So citadas as seguintes obras: Evans, P. et al. (ed.) Bringing the State Back In, Cambridge University
Press, 1985; Katzenstein, P. (ed.) Between Power and Plenty, Madison, University of Wisconsin Press,
1978; Giddens, A., Central Problems in Social Theory, London, Macmillan, 1978; Skocpol, T. & Weir,
M., State Structures and the Possibility for Keynesian Response to the Great Depression in Sweden,
Britain and the United States, em Evans et al, Bringing the State Back In, Cambridge University Press,
1985.
TP
51
PT As obras mencionadas so Zysman, J., Governments, Markets and Growth. Berkeley. University of
California Press, 1983; Schmitter, Ph & Lembruch,G. (ed.) Patterns of Corporatist Policy-Making.
Beverly Hills. Sage, 1982; Hall, P.A., Governing the Economy The Politics of State Intervention in
Britain and France. Oxford. Polity, 1986.
TP
52
PT Carnoy (1984). A edio em portugus (de 1988) usada em cursos de graduao em economia. A
viso simptica ao marxismo fica evidente nos captulos 2 e 3.
TP
53
PT O que decerto os distancia da matriz institucionalista, que tanto na Economia, quanto na Cincia
Poltica, tendem a perceber o Estado como um agente neutro arbitrando interesses concorrentes.
TP
54
PT So entendidas como instituies os procedimentos, protocolos, normas e convenes oficiais ou
oficiosas inerentes estrutura organizacional da comunidade poltica ou da economia poltica, o que
engloba desde as regras constitucionais, os procedimentos habituais de funcionamento de uma instituio,
s convenes que governam o comportamento dos sindicatos ou as relaes entre os bancos e empresas
(Hall e Taylor, 2003).


45

invalidam de todo tal suposto. Os institucionalistas histricos: a) tendem a conceber a
relao entre as instituies e o comportamento individual em termos estruturaisTPF
55
FPT; b)
enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao desenvolvimento
das instituies; c) adotam uma concepo de desenvolvimento institucional que
privilegia as trajetrias (path dependence), as situaes crticas e as consequncias
imprevistas das mudanas: d) buscam combinar explicaes centradas nas instituies
com avaliaes que revelam a contribuio de outros fatores (idias, valores, bases
materiais, etc) para a determinao dos processos polticos.
Contudo, Hall e Taylor (2003) estabelecem uma distino entre dois tipos de
institucionalismo histrico que permite perceber no s algumas especificidades como a
proximidade de certos autores histricos com a Nova Economia Institucionalista. Nas
respostas dadas s indagaes que julgam cruciais para qualquer anlise
institucionalTPF
56
FPT, identificam duas perspectivas: a calculadora e a cultural.
Com relao s duas primeiras indagaes, a perspectiva calculadora diria
que: 1) os indivduos procuram maximizar seus rendimentos referenciados a um
conjunto de objetivos definidos por uma funo de preferncia dada e, ao faz-lo,
adotam um comportamento estratgico, ou seja, examinam todas as escolhas possveis
para selecionar aquelas que oferecem mximo benefcio; e 2) as instituies afetam os
comportamentos individuais porque oferecem aos atores maior ou menor certeza quanto
ao comportamento presente e futuro dos outros atoresTPF
57
FPT e porque fornecem informaes

TP
55
PT O que tambm os distinguiriam dos institucionalistas da escolha racional, mais afinados com o
individualismo metodolgico.
TP
56
PT Para Hall e Taylor, qualquer anlise institucional tem que dar conta da questo de como as
instituies afetam o comportamento dos indivduos. Assim, as indagaes cruciais seriam: (1) como os
atores se comportam?; (2) o que fazem as instituies?; e (3) porque as instituies se mantm?
TP
57
PT Esse o papel da interao estratgica.


46

concernentes aos mecanismos de enforcement dos acordos, s penalidades em caso de
defeco etcTPF
58
FPT.
J a perspectiva cultural responderia do seguinte modo: 1) o comportamento
dos indivduos no estritamente maximizador, embora revele busca por satisfao, e,
sendo assim, a despeito de racional, nunca inteiramente estratgico, porque
protocolos estabelecidos ou modelos de comportamento conhecidos para atingir certos
objetivos funcionam como condicionantes ou limites das escolhas individuais; 2) as
instituies propiciam modelos morais e cognitivos que orientam a ao; os indivduos
vivem envolvidos por instituies smbolos, cenrios, protocolos que atuam como
filtros para a interpretao do mundoTPF
59
FPT.
Quanto terceira indagao porque as instituies permanecem - , a
perspectiva calculadora se posiciona na mesma linha da economia institucionalista. A
continuidade das instituies se deve ao equilbrio (ou estabilidade) que proporcionam
vida em coletividade. No dizer de Hall e Taylor: os indivduos aderem a esses modelos
de comportamento porque perdero mais ao evit-los do que ao aderir a eles. Quanto
mais uma dada instituio contribui para resolver os problemas da ao coletiva ou
quanto mais ela torna possveis os ganhos resultantes das trocas mais robusta ser.
Diversamente, para a perspectiva cultural as instituies se mantm, no tempo, porque
no constituem objeto explcito de decises individuais. Em suma [para os
institucionalistas da perspectiva cultural], as instituies resistem a serem postas

TP
58
PT Em suma, as instituies afetam o comportamento individual porque balizam as expectativas de um
ator no tocante s aes dos outros.
TP
59
PT No somente as instituies fornecem informaes teis de um posto de vista estratgico como
tambm afetam a identidade, a imagem de si e as preferncias que guiam a ao (Hall e Taylor, 2003).
Os comentadores no arrolam autores exemplares das perspectivas que distinguem. Mas indicam como
paradigmtica do institucionalismo histrico culturalista a obra de J. March e J.P.Olsen, Rediscovering
Institutions. The Organizational Basis of Politics (New York, Free Press, 1989).


47

radicalmente em causa porque elas estruturam as prprias decises concernentes a uma
eventual reforma que o indivduo possa adotar.
O institucionalismo da escolha racional na cincia poltica, segundo Hall e
Taylor (2003), se consolidou como abordagem a partir de estudos sobre comportamento
poltico no interior do Congresso americanoTPF
60
FPT com base nos supostos da escolha
racional desenvolvidos pela economia neoclssica. A inspirao teria se originado do
reconhecimento de um significativo paradoxo: se os postulados da escolha racional
estavam corretos, deveria ser difcil reunir maiorias estveis para votar leis no
Congresso, uma vez que as mltiplas escalas de preferncias dos legisladores e o carter
multidimensional das questes em tela gerariam ciclos nos quais cada nova maioria
invalidaria as leis propostas pela maioria precedente; no obstante, as decises
legislativas revelavam notvel estabilidade. Os pesquisadores passaram a considerar as
instituies, importando o mtodo dos economistas institucionalistasTPF
61
FPT, como parte
fundamental das explicaes para o fenmeno. Assim, as explicaes, de modo geral,
corroboram, na poltica, os achados da NEI: regras de procedimentos e comisses
parlamentares estruturam escolhas e informaes, resolvendo grande parte dos
problemas de ao coletiva enfrentados pelos legisladoresTPF
62
FPT.
A agenda de pesquisas do neo-institucionalismo da escolha racional contempla,
basicamente, questes ligadas s relaes entre Legislativo e Executivo, ao
comportamento dos legisladores, s formas de deliberao partidria, ao movimento dos

TP
60
PT Hall e Taylor citam vrios artigos publicados em peridicos americanos entre 1975 e incio da dcada
de 80 sobre o tema.
TP
61
PT A influncia marcante sobre a cincia poltica neo-institucionalista foi, segundo Hall e Taylor, exercida
pelos trabalhos de Oliver Williamson, particularmente Markets and Hierarchies (1975) e The Economic
Institutions of Capitalism (1985). Andrews (2004) confirma essa ascendncia.
TP
62
PT significativo o ttulo de um artigo citado por Hall e Taylor como exemplo de tais estudos: The
Industrial Organization of Congress, de B. Weingast & W. Marshall, publicado no Journal of Political
Economy, nP
o
P 96, 1988.


48

partidos polticos, e s relaes entre o Congresso e os tribunaisTPF
63
FPT. A partir dos anos 90,
tericos do NIER passaram tambm a realizar investigaes comparando pases e a
estudar processos de transio para a democracia, usando a teoria dos jogos. Segundo
Hall e Taylor, apesar da grande diversidade de temas e modalidades de pesquisa, os
neo-institucionalistas da escolha racional apresentam certos traos distintivos:
Partem de pressupostos comportamentais, cujo ncleo reside no entendimento de
que os atores pertinentes a uma dada situao comungam de um conjunto de
preferncias e agem de modo utilitrio para maximizar a satisfao das mesmas,
freqentemente com alto grau de estratgia, o que implica uma quantidade
significativa de clculos;
Tendem a considerar a vida poltica como uma srie de dilemas de ao coletiva,
definidos como situaes em que os indivduos que agem de modo a maximizar
preferncias o fazem com risco de produzir um resultado sub-timo para a
coletividade;
Enfatizam o papel da interao estratgica na determinao das situaes
polticas, uma vez que o comportamento dos atores determinado por clculo
estratgico e esse clculo fortemente influenciado pelas expectativas que tm
do comportamento dos outros;
Entendem as instituies como normas, procedimentos, protocolos, etc, que
estruturam as interaes, ao influenciarem a possibilidade e a seqncia de
alternativas na agenda dos atores ou ao oferecerem informaes e mecanismos
de adeso que reduzem a incerteza no tocante ao comportamento dos outros, ao

TP
63
PT Como se ver no captulo IV, essas so tambm as questes privilegiadas pelos neo-institucionalistas
brasileiros.


49

mesmo tempo em que propiciam aos atores ganhos de troca, o que os
incentivar a adotarem certos clculos ou aes precisasTPF
64
FPT;
Explicam a origem das instituies a partir de acordo voluntrio entre os atores
interessados; se a instituio est submetida a algum processo de seleo
competitiva, ela deve sua sobrevivncia ao fato de oferecer mais benefcios aos
atores interessados do que as formas institucionais concorrentes.
Andrews (2003) observa que o institucionalismo da escolha racional na cincia
poltica, semelhana de seu congnere na economia, se fundamenta nas mesmas
premissas que a teoria da escolha pblicaTPF
65
FPT. H, porm, segundo a autora, uma
diferena fundamental entre os institucionalistas da rational choice e os tericos da
public choice. Para os tericos da escolha pblica, a interveno do Estado no pode
corrigir as externalidades negativas geradas pelas aes de atores na sociedade sem
causar outras externalidades igualmente indesejveis, como a apropriao de bens
pblicos por polticos e burocratasTPF
66
FPT. Por sua vez, os tericos institucionalistas que se
vinculam abordagem da escolha racional crem que as instituies so capazes de
alterar as expectativas de atores que agem estrategicamente, o que pode assegurar
efeitos sociais desejveis.

TP
64
PT As instituies estruturam [as] interaes, influenciando a abrangncia e seqncia das alternativas na
agenda de escolhas ou fornecendo informaes e mecanismos de fiscalizao que reduzam a incerteza
sobre o comportamento correspondente dos outros e permitindo ganhos de troca, e assim, levando os
atores na direo de clculos especficos e resultados sociais potencialmente melhores (Hall e Taylor,
1996, apud Andrews, 2004).
TP
65
PT As preferncias fixas e a maximizao da funo-utilidade pelos atores sociais.
TP
66
PT Buchanan (1972), apud Andrews (2004).


50

6 Celso Furtado e o dilogo entre a economia e as (demais) cincias sociais: um
enfoque institucional no-regulacionista e no-institucionalista
Parece claro que, em termos de seus fundamentos gerais, a cincia poltica neo-
institucionalistaTPF
67
FPT e a nova economia institucional tm o mesmo cdigo gentico. As
crticas que, a partir de comentadores como Gomes (2004), Gala (2003), Medeiros
(2001) e outros, foram endereadas NEI, podem, assim, ser estendidas (pelo menos)
NIER. Algumas mais, porm, ainda cabem, e dessa feita, ao ncleo duro do prprio
institucionalismo, poltico ou econmico.
Os criadores do novo institucionalismo originrios do campo da economia,
como as referncias acima demonstram apresentam-se como inovadores porque
consideram a teoria neoclssica insuficiente para explicar o fenmeno do
desenvolvimento econmico uma vez que essa teoria ignora as instituies, no suposto
de que so aspectos exgenos atuao dos agentes econmicos. Entretanto, como
assinalam Medeiros (2001) e Gomes (2004), cometem equvoco similar, na medida em
que compreendem as instituies como invenes humanas que independem das
relaes sociais de produoTPF
68
FPT. Ou seja, conferem s instituies um papel de regulador
externo da convivncia (econmica, principalmente), dado que no as concebem como
expresses da prpria dinmica da sociedade capitalista, percebendo-as como um
axioma, no levando em considerao suas contradies e especificidades (Gomes,
2004). Os novos institucionalistas, assim, economistas ou cientistas polticos, repetindo
os neoclssicos, no descem realidade concreta, construindo modelos e pressupostos
que, restritos aparncia dos fenmenos no do conta das diferentes formas de

TP
67
PT A corrente do neo-institucionalismo sociolgico mencionada por Hall e Taylor foi deixada de lado
porque suas postulaes, embora adotando premissas semelhantes s das outras, fundamentam, no Brasil,
estudos que no tm a ver com o tema da tese.
TP
68
PT Relaes essas que, como Marx evidencia, cristalizam as relaes de poder garantidas e sustentadas
no plano poltico pelo Estado (Medeiros, 2001).


51

funcionamento do sistema (capitalista) e, muito menos, dos diversos processos de
desenvolvimento (Gomes, 2004).
Nesse ponto, a j extensa justificativa da recusa ao marco terico do novo
institucionalismo , a despeito de sua nfase no papel das instituies aspecto que ser
destacado ao longo da tese -, serve de ponte para o caminho, mais afirmativo, que ser
tomado adiante. Pois justamente Celso Furtado o autor mencionado por Medeiros
(2001), Gala (2003) e Gomes (2004) como emblemtico de um aporte que integra as
instituies anlise econmica, dialogando com as demais cincias sociais, sem a
pretenso de apresentar um modelo terico inovador na economia. Com isso, desce
realidade concreta (das sociedades latino-americanas e da brasileira, em particular) e
ultrapassa a aparncia dos fenmenos, revelando a essncia do
subdesenvolvimentoTPF
69
FPT.
Por outro lado, tambm Celso Furtado o autor invocado pelos referidos
comentaristas como exemplo de uma anlise que salienta as especificidades (inclusive
as institucionais) do desenvolvimento perifrico nos marcos do funcionamento do
capitalismo mundial, o que contrasta com a viso institucionalista, sobretudo a de
North. Segundo Gomes (2004), a obra de North preconceituosa, pois faz comparaes
histricas entre os arranjos institucionais dos pases anglo-saxes e os da Amrica
Latina para mostrar as assimetrias que explicam o no-desenvolvimento destes
ltimos, desconhecendo as relaes de poder internacionais e o processo de explorao
colonialTPF
70
FPT. O erro de tomar como unidades de anlise independentes conjuntos sociais

TP
69
PT Gomes (2004) e Cruz (2003) citam especialmente Razes do Subdesenvolvimento (Civilizao
Brasileira, 2003), uma coletnea de ensaios de Furtado, escritos entre 1964 e 1968. A coletnea j havia
sido publicada pela Editora Civilizao em 1973. Na edio de 2003, porm, os ensaios foram
reordenados e revisados pelo prprio autor.
TP
70
PT Ao fazer [essas comparaes], North trata os sistemas nacionais como entidades discretas, apenas
externamente relacionadas. Ora, a economia capitalista j nasceu como economia internacional (Gomes,
2004).


52

que s fazem sentido como elementos de um sistema maior que os envolve , para
Gomes (2004), eliminado por Furtado desde sempre.
Xavier (1993) destaca ainda que North, apesar de usar com frequncia o termo
conflito em suas formulaes, no o integra efetivamente, como conceito, anlise,
atribuindo-lhe a conotao assptica de competio entre interesses. A teoria da
mudana institucional de North ignora o papel decisivo dos movimentos, as iniciativas,
os resultados dos encontros que ocorrem no desenrolar do conflito. Em outras palavras,
o esquema de North inclui o conflito, mas o mantm como uma caixa-preta. Nessa
caixa preta que se encontra, para o autor, o processo dinamizador do desenvolvimento
econmico na era capitalista, constitudo pelas mltiplas relaes de opositividade
capital versus trabalho (Xavier, 1993).
Ora, em outros termos, Furtado igualmente reconhece que na Amrica Latina o
cerne do problema, sobretudo em sociedades como a brasileira, a existncia de um
conflito de interesses entre os grupos que controlam o processo de formao de capital e
os da coletividade, pois o bem-estar coletivo incompatvel com a excluso da maioria
da populao dos benefcios do desenvolvimento. Em Razes do Subdesenvolvimento,
deixa clara a percepo de que os grupos econmicos que controlam o processo de
formao de capital tambm ocupam todas as posies estratgicas no sistema de poder
e que, assim sendo, no de admirar que os sinalizadores polticos se mostrem
inadequados para registrar tenses estruturais, e que os rgos de deciso poltica
caream da necessria funcionalidade para promover um autntico desenvolvimento
(Cruz, 2003). A chave para a compreenso dessa particularidade, contudo, no est,
para Furtado, no comportamento dos agentes tomadores de decises econmicas, que
at podem pautar-se por estritos critrios de racionalidade, tanto em funo dos meios


53

que utilizam como de seus legtimos objetivos; est nas relaes estruturais que
delimitam o campo no qual as decises relevantes so tomadas.
Com uma argumentao paralela, Fiori (1999) corrobora a mesma idia. Os
novos institucionalistas, afirma, acabam postulando a necessria difuso de um pacote
institucional capaz de reduzir custos segundo o modelo anglo-saxo. Como nos
tempos de Walter Rostow, o segredo do desenvolvimento volta a estar na capacidade,
maior ou menor, dos povos atrasados reproduzirem as crenas e instituies que tiveram
sucesso nos pases avanados. Fiori (1999) chama a ateno para o fato de que os
tericos da NEI raramente incluem no seu argumento e estratgias os problemas
cruciais em pases atrasados ligados aos sistemas de financiamento e s relaes
monetria e poltica internacionais, restringindo-se a uma viso esttica e conservadora
do papel das instituies. Ora, o que Furtado demonstrou sobejamente que o
subdesenvolvimento no pode ser entendido como uma fase do processo de
desenvolvimento, como se em determinado momento a superao da fase atrasada
levasse as economias subdesenvolvidas a reproduzir os padres de desenvolvimento das
economias avanadas. Conforme o prprio Furtado,
(...) pelo fato mesmo de que so coetneas das economias desenvolvidas,
das quais, de uma forma ou de outra forma, dependem, as economias
subdesenvolvidas no podem reproduzir a experincia daquelasTPF
71
FPT.
Duas outras crticas, finalmente, feitas por Medeiros (2001) ao modelo da NEI,
ajudam a fundamentar a abordagem aqui adotada e o uso quase exaustivo da obra de
Celso Furtado no captulo II. Numa, focaliza as respostas dadas pelos institucionalistas
indagao de por que determinadas instituies tornaram-se em determinado momento
e em determinado territrio to importantes para o desenvolvimento econmico. Tais
respostas teriam simplesmente destacado uma oposio entre opresso e liberdade, ou

TP
71
PT Razes do Subdesenvolvimento (Furtado, 2003, p.88).


54

seja, entre mercados livres ou no. O no-desenvolvimento resultaria da ausncia de um
marco institucional capaz de assegurar as condies para o funcionamento do mercado.
Segundo Medeiros (2001), o fetichismo institucional est na associao abstrata entre
livre iniciativa, propriedade privada e progresso econmico e na suposio de que as
instituies que sustentam a ao econmica dos indivduos explicam, em ltima
instncia, as diferenciaes econmicas nacionais.
O autor est, no caso, voltado para o deslindamento das diferenas entre o
desenvolvimento das economias ocidentais avanadas e o de pases orientais, como
Japo e Coria, buscando salientar as particularidades que envolvem a relao que se
afirmou no Ocidente entre os interesses mercantis e os interesses do Estado, em visvel
contraste com a que se formou no Oriente. Mas, a observar a atitude dos Estados
ocidentais na promoo deliberada e na conquista por todos os meios (inclusive pela
violncia) dos mercados externos (atitude no encontrada nos Estados orientais),
refora a importncia das relaes econmicas e de poder no plano internacional na
definio de distintos caminhos de desenvolvimento. A ausncia dessa dimenso, nas
teorias do Novo Institucionalismo, impede o entendimento dos processos singulares de
desenvolvimento econmico nacionais, na medida em que descura as articulaes entre
esses e os movimentos simultneos de evoluo do capitalismo, concentrao de riqueza
e hierarquizao do poder poltico no plano mundial.
A outra crtica de Medeiros (2001) ao modo pelo qual os institucionalistas,
sobretudo North, integram o Estado a suas anlises.TPF
72
FPT Restringindo a relevncia da
funo do Estado ao monitoramento dos custos de transao nas relaes econmicas
impessoais, desconsideram o fato de que o Estado desempenhou historicamente (e
desempenha contemporaneamente) papel primordial no desenvolvimento das foras

TP
72
PT Para um exame mais completo da funo do Estado no modelo de North, ver Fiani (2003).


55

produtivas, atuando como executor de polticas econmicas (fiscais, cambiais,
monetrias etc.), como articulador dos interesses privados e como agente produtor de
bens e servios. Para Medeiros, a reduo da ao positiva do Estado defesa e
promoo dos contratos e da propriedade privada no apenas limitante como
obscurece as relaes centrais. Resulta um entendimento simplista e preconceituoso,
conforme j indicado acima, de que, no Terceiro Mundo, o cumprimento obrigatrio
dos acordos condio basilar para a cooperao entre os agentes e, pois, para o
desenvolvimento incerto por causa das ambigidades das leis jurdicas e inoperncia
das instituies em geral, que aumentam, em vez de diminuir, as incertezas no que tange
conduta dos agentes.
Em suma, os aportes institucionalistas, na economia como na cincia poltica,
so insatisfatrios para fundamentar a anlise do desenvolvimento brasileiro. No so
capazes de contemplar as peculiaridades nacionais nem de perceber as articulaes
internacionais que condicionam essas peculiaridades.TPF
73
FPT Assim, nem sequer possibilitam
entender a gnese ou a evoluo do capitalismo no Brasil, quanto mais a sua
configurao recente e a natureza dos impasses que congestionam a pauta do
crescimento econmico (e das necessrias transformaes sociais) no pas. Conforme
Medeiros (2001), se partimos de que h uma tendncia ao desenvolvimento polarizado,
que o acesso aos mercados externos, aos meios de pagamento e ao progresso tcnico
decisivo, que as relaes de poder estruturam as relaes internacionais, foroso
reconhecer que as oportunidades de crescimento acelerado e mudanas significativas no

TP
73
PT Como observa Fiori (2001), no possvel entender a trajetria histrica do desenvolvimento da
economia domstica sem analisar as especificidades da formao do capitalismo no espao brasileiro e
suas relaes com o padro de legitimao do poder herdado do imprio colonial portugus, no contexto
geopoltico da competio interestatal e da expanso colonial europia, e do contexto geoeconmico da
sua expanso capitalista (Fiori, 2001, p. 269).


56

status quo de determinado pas encontram-se desigualmente distribudas entre pases e
regies.
A perspectiva histrica, fundamental para a compreenso do desenvolvimento e
do subdesenvolvimento, , nas teorias institucionalistas, tnue, porque centrada quase
que unicamente na idia de path dependence. A esse respeito, Lessa (2001), aponta a
insuficincia das interpretaes que atribuem os problemas institucionais brasileiros nos
primrdios da formao do territrio apenas herana da estrutura burocrtica e poltica
dos lusitanos. Cabe retornar tambm a Cardoso de Mello (1982), citado anteriormente,
para quem a industrializao brasileira pode ser entendida como retardatria porque sua
natureza est determinada pelo ponto de partida como economia exportadora e
pelo momento, que tem a ver o movimento do capitalismo em escala mundial. A
trajetria histrica, portanto, no se limita a um caminho endogenamente concebido
como camisa de foraTPF
74
FPT.
Por fim, inconsistente a fachada interdisciplinar do novo institucionalismo, o
que se evidencia, com nitidez, no tratamento que confere ao Estado. Para a compreenso
da dinmica do capitalismo brasileiro imprescindvel, como demonstram os vrios
autores mencionados, incluir efetivamente investigaes sobre as instituies polticas.
Por todo o perodo que vai dos anos 30 aos 80, o Estado teve presena marcante, no
cumprimento de seu papel dentro do projeto de desenvolvimento de uma economia
industrial, [criando uma] ampla e complexa institucionalidade, que se expandiu e se
especializou de forma contnua. Como produtor e coordenador dos grandes blocos de
investimento e principal agente interno de financiamento, o Estado brasileiro acabou
montando extensas burocracias econmicas, em geral competentes em sua gesto
setorial (Fiori, 2001,p. 273). Tal viso, obviamente, alheia aos postulados

TP
74
PT A referncia ao ensaio de J. L. Fiori, na nota anterior, refora o ponto.


57

institucionalistas, que incorporam ex-post, a um modelo neoclssico de pesquisa
econmica, variveis institucionais que servem to somente para corroborar o modelo.
O dilogo da economia com as outras cincias sociais, sem compromisso com
molduras tericas demarcadas, seja com a abrangente moldura da Escola da Regulao,
seja com a estreita moldura do Novo Institucionalismo, constitui o caminho
metodolgico seguido nessa tese. A inspirao em Celso Furtado, por todas as razes
apontadas nos pargrafos precedentes, aparece com mais detalhes no captulo que se
segue, no qual se procura examinar, a partir de sua obra, as origens da formao
econmica brasileira.


58

Captulo II Consideraes sobre as razes do subdesenvolvimento brasileiro
A reedio de Razes do Subdesenvolvimento, em 2003, quando a primeira
publicao dos ensaios de Celso Furtado ali reunidos completava 30 anos, tem um
significado implcito: a reafirmao da importncia que Furtado confere histria para a
compreenso do presente. A histria no como reveladora de uma path dependence ou
no apenas, porque pode-se considerar que sempre h um encaminhamento dependent
do passado na trajetria de um pas - e sim como fonte de evidncias das razes
estruturais de uma dada situao.
Essa caracterstica da obra de Celso Furtado ressaltada por vrios autoresTPF
75
FPT
que destacam tambm o seu pioneirismo na elaborao de anlises que, buscando
entender a trajetria da economia brasileira e com isso explicar o seu
subdesenvolvimento, incorporam a dimenso poltica. Furtado, com efeito, no s um
dos primeiros economistas brasileiros a interpretar o subdesenvolvimento resgatando
suas origens histricas. , ademais, um dos primeiros a assumir uma postura cientfica
estruturalista sem cair na armadilha do determinismo econmico. Afirma a natureza
social da cincia econmica, rejeitando qualquer tentativa de naturalizao da histria,
especialmente quando vista pelo ngulo da economia.
O presente captulo tem por objetivo, mediante uma leitura atenta do clssico
Formao Econmica do Brasil (Furtado [1959], 1976), e algumas incurses aos textos
contidos em Anlise do Modelo Brasileiro (Furtado, 1973) e Dialtica do
Subdesenvolvimento (Furtado, 1964), recuperar os principais condicionantes histricos

TP
75
PTAps a morte de Furtado, em 2004, um certo revival se traduziu numa significativa produo de livros e
artigos sobre sua obra. Ver, por exemplo, O legado intelectual de Celso Furtado: uma abordagem
multidisciplinar e uma reflexo terico-econmica sobre a teoria do subdesenvolvimento, de Vera Alves
Cepda (Cepda, 2006); Celso Furtado 1920-2004, de Mauro Boianovsky (Boianovsky, 2006); Celso
Furtado: um retrato intelectual, de Carlos Mallorquin (Mallorquin, 2005); Celso Furtado e o sculo XXI,
organizado por Joo Sabia e Fernando Cardim (Sabia & Cardim, 2006).


59

do subdesenvolvimento brasileiro. Busca-se, alm disso, reforar as formulaes de
Furtado fartamente usadas e citadas recorrendo a comentadores (como
Bielschowsky, que esmiuou o pensamento furtadiano) e a outros (poucos) historiadores
igualmente clssicos que realizaram empreitadas similares de Celso Furtado.
Em resumo, o captulo discorre sobre as transformaes da economia brasileira
at o incio propriamente dito do processo de industrializao no Brasil, a partir da
dcada de 1930, que remetem, segundo Celso Furtado, a dois momentos de transio. O
primeiro, objeto da quarta parte de Formao Econmica do Brasil, teria sido a
transio para o trabalho assalariado, no sculo XIX. E o segundo seria o da transio
para um sistema industrial no sculo XX, tratado na quinta e ltima parte da referida
obra. Antes de trat-los especificamente, necessrio discutir, ainda que rapidamente,
como se deu a formao dos dois plos dinmicos que impulsionaram a economia
colonial e que, segundo Furtado, contriburam profundamente para a conformao da
sociedade e da economia brasileira contempornea.
1 As economias aucareira e mineira
Uma questo fundamental levantada por Furtado: analisando comparativamente
as evolues das economias brasileira e norte-americana (captulo XVIII, Confronto
com o desenvolvimento dos EUA), o autor prope a seguinte indagao,
que muitos homens de pensamento se tm feito no Brasil: por que se
industrializaram os EUA no sculo XIX, emparelhando-se com as naes
europias, enquanto o Brasil evolua no sentido de transformar-se no sculo
XX numa vasta regio subdesenvolvida? Superado o fatalismo supersticioso
das teorias de inferioridade de clima e raa, essa pergunta adquiriu uma
significao mais real do ponto de vista econmicoTP F
76
FPT (Furtado, 1976, p.
100).

TP
76
PT Embora a solidez da argumentao de Furtado no deixe margem a dvidas quanto prevalncia dos
fatores econmicos e sociais na explicao do fenmeno, fatores fsicos como condies orogrficas,
hidrogrficas e mesmo climticas certamente constituram vantagens nos perodos iniciais do processo de


60

A importncia dessa pergunta, que segundo Ricardo Bielschowsky consiste
num feliz artifcio de confronto do subdesenvolvimento brasileiro com o
desenvolvimento norte-americano reside no fato de que explicita a preocupao de
Furtado em esclarecer os determinantes histricos da formao de distintas estruturas
econmicas na periferia do capitalismo europeu (Bielschowsky, 2000, p.166). A
questo central era explicar o contraste entre as economias brasileira e norte-americana
poca de suas independncias: para a primeira, essa teria sido uma fase
excepcionalmente ruim, de contrao mesmo da renda nacional; e, para a norte-
americana, uma fase de industrializao de extraordinrio dinamismo (idem, p. 167).
Tal contraste, conforme argumenta Furtado, no poderia ser explicado
simplesmente pela ausncia de polticas protecionistas no Brasil, e pela utilizao dessas
polticas pelos Estados Unidos. Em primeiro lugar, porque na poca o que realmente
ocorreu foi que
(...) a economia brasileira atravessou uma fase de fortes desequilbrios,
determinados principalmente pela baixa relativa dos preos das exportaes
e pela tentativa do governo, cujas responsabilidades se haviam avolumado
com a independncia poltica, de aumentar sua participao no dispndio
nacional. (...) Criou-se, assim, uma forte presso sobre a balana de
pagamentos, que teria de repercutir na taxa de cmbio. Na ausncia de uma
corrente substancial de capitais estrangeiros ou de uma expanso adequada
das exportaes, a presso teve de resolver-se em depreciao externa da
moeda, o que provocou por seu lado um forte aumento relativo dos preos
dos produtos importados. Se se houvesse adotado, desde o comeo, uma
tarifa geral de 50% ad valorem, possivelmente o efeito protecionista no
tivesse sido to grande como resultou ser com a desvalorizao da moeda
(Furtado, 1976, pp. 99-100).
Assim, no s a forte desvalorizao cambial do incio do sculo XIX teria mais
do que compensado a ausncia de proteo tarifria no Brasil, como tambm, e muito
mais importante ainda, nos Estados Unidos o protecionismo teria sido uma causa
secundria da industrializao (Bielschowsky, 2000, p.168).

desenvolvimento dos EUA relativamente ao Brasil. Para uma anlise detida da comparao entre esses
fatores nos dois pases, ver Vianna Moog (1966).


61

O desenvolvimento dos EUA, a fins do sculo XVIII e primeira metade do
XIX, constitui um captulo integrante do desenvolvimento da prpria
economia europia, sendo em muito menor grau o resultado de medidas
internas protecionistas adotadas por essa nao americana. O protecionismo
surgiu nos EUA, como sistema geral de poltica econmica, em etapa j
bem avanada do sculo XIX, quando as bases de sua economia j se
haviam consolidado (Furtado, 1976, p.100).
Furtado argumenta, neste sentido, que as explicaes teriam de ser buscadas nas
peculiaridades da formao da economia norte-americana, que teriam forjado
caractersticas estruturais bastante diferentes da economia brasileira j quela poca.
Tais peculiaridades, estudadas em detalhe nos captulos V e VI de Formao
Econmica do Brasil, diziam respeito, em essncia, forma de colonizao
empreendida na Amrica do Norte e ao tipo de atividade econmica dominante at o
sculo XVII, a qual era compatvel com a pequena propriedade de base familiar e
desvinculada do compromisso de remunerar vultosos capitais (Bielschowsky, 2000,
p.167). Assim,
[E]ssas colnias de pequenos proprietrios, em grande parte auto-
suficientes, constituem comunidades com caractersticas totalmente distintas
das que predominavam nas prsperas colnias agrcolas de exportao; a
produtividade mdia era inferior, mas tambm o eram a concentrao de
renda e a parcela da renda revertida em benefcio de capitais forneos. Em
conseqncia, o padro mdio de consumo era elevado, relativamente ao
nvel da produo per capita. Ao contrrio do que ocorria nas colnias de
grandes plantaes, em que parte substancial dos gastos de consumo estava
concentrada numa reduzida classe de proprietrios e se satisfazia com
importaes, nas colnias do norte dos EUA os gastos de consumo se
distribuam pelo conjunto da populao, sendo relativamente grande o
mercado dos objetos de uso comum.
A essas diferenas de estrutura econmica teriam necessariamente de
corresponder grandes disparidades de comportamento dos grupos sociais
dominantes nos dois tipos de colnia. Nas Antilhas inglesas [colnias
agrcolas de exportao] os grupos dominantes estavam intimamente ligados
a poderosos grupos financeiros da Metrpole (...). As colnias setentrionais,
ao contrrio, eram dirigidas por grupos (...) praticamente sem qualquer
afinidade de interesses com a Metrpole. Essa independncia dos grupos
dominantes vis--vis da Metrpole teria de ser um fator de fundamental
importncia para o desenvolvimento da colnia, pois significava que nela
havia rgos polticos capazes de interpretar seus verdadeiros interesses e
no apenas de refletir as ocorrncias do centro econmico dominante
(Furtado, 1976, pp. 30-31).


62

O argumento central era portanto, em resumo, que diferenas estruturais
caracterizavam as economias brasileira e norte-americana nos perodos finais de seus
ciclos coloniais. Embora suas populaes fossem de magnitude semelhante, as
diferenas sociais eram profundas, pois enquanto no Brasil a classe dominante era o
grupo dos grandes agricultores escravistas, nos EUA uma classe de pequenos
agricultores e um grupo de grandes comerciantes urbanos dominava o pas (idem, p.
101). Sobre a relao desta questo com a capacidade de interpretao dos verdadeiros
interesses nacionais, a seguinte passagem de extraordinria valia:
Nada mais ilustrativo dessa diferena [entre as estruturas sociais] do que a
disparidade que existe entre os dois principais intrpretes dos ideais das
classes dominantes nos dois pases: Alexander Hamilton e o Visconde de
Cairu. Ambos so discpulos de Adam Smith, cujas idias absorveram
diretamente e na mesma poca na Inglaterra. Sem embargo, enquanto
Hamilton se transforma em paladino da industrializao, mal compreendida
pela classe de pequenos agricultores norte-americanos, advoga e promove
uma decidida ao estatal de carter positivo estmulos diretos s
indstrias e no apenas medidas passivas de carter protecionista Cairu
cr supersticiosamente na mo invisvel e repete: deixai fazer, deixai passar,
deixai vender (idem, p. 101).TPF
77
FPT
Em adio mencionada maior homogeneidade da distribuio de renda na
economia norte-americana, que lhe conferia em conseqncia maiores potencialidades
em relao expanso de seu mercado interno, diversos fatores teriam concorrido para
o desenvolvimento daquele pas, como a prpria Guerra da Independncia e os
transtornos polticos ocasionados na Europa pelas guerras napolenicas. Ambos os

TP
77
PT Ilustrativo tambm o fato de Cairu publicar, em 1804, seus Princpios de Economia Poltica,
claramente influenciado pela obra de Adam Smith. Furtado comenta, na nota de rodap 76 de Formao
Econmica do Brasil, a influncia de Cairu no episdio da abertura dos portos. Segundo consta, o
Prncipe Regente relutou muito antes de aceitar os argumentos de Jos da Silva Lisboa, depois Visconde
de Cairu, em favor da abertura dos portos, o que indica quo pouca percepo tinham os governantes
lusitanos do que estava ocorrendo na realidade. Os ingleses que acreditavam menos em Adam Smith do
que Jos da Silva Lisboa tampouco ficaram muito satisfeitos (...) (Furtado, 1976, p. 93). Essa viso
irnica do Visconde, compartilhada por Srgio Buarque de Holanda em Razes do Brasil (Holanda, 1936),
criticada por Novais & Arruda (2003). Para esses autores, Furtado e Holanda traam um retrato parcial e
enviesado de Cairu, como um liberal de ocasio, sem formao prvia, defensor da liberdade enquanto
guardio da propriedade, formulao ideolgica que recobria a defesa da escravido e dos interesses dos
proprietrios rurais (p.241). Em tese de doutorado, Dea Ribeiro Fenelon (Fenelon, 1973) tambm
defende a existncia de uma semelhana efetiva entre Cairu e Hamilton.


63

acontecimentos criaram fortes estmulos produo interna, que j dispunha de base
para expandir-se, inclusive uma pujante indstria naval.
Mesmo assim, todos esses estmulos, toda a lucidez de alguns de seus
dirigentes que perceberam o verdadeiro sentido do desenvolvimento econmico que se
operava com a revoluo industrial, e ainda a grande acumulao de capitais do
perodo das guerras napolenicas, no seriam suficientes, segundo Furtado, para
explicar as transformaes ocorridas nos EUA na primeira metade do sculo XIX. O
principal fator dinmico do desenvolvimento da economia norte-americana naquele
perodo teria sido, paradoxalmente, ainda o setor primrio-exportador, consubstanciado
nas culturas extensivas de algodo no sul do pas, que chegaram a representar mais da
metade do valor das exportaes dos EUA: Com efeito, foi como exportadores de uma
matria-prima o algodo que os EUA tomaram posio na vanguarda da revoluo
industrial, praticamente desde os primrdios desta (Furtado, 1976, p. 103).
Na medida em que a revoluo industrial teria consistido basicamente, em seu
incio, na transformao da indstria txtil via: (i) mecanizao dos processos
manufatureiros; e (ii) substituio da l pelo algodo, coube ento, segundo Furtado,
Inglaterra introduzir os processos de mecanizao, e aos EUA fornecer as quantidades
imensas de algodo que permitiriam, em alguns decnios, transformar a fisionomia da
oferta de tecidos em todo o mundo (idem, p. 103).
Os fundamentos do processo de desenvolvimento norte-americano teriam
resultado, portanto, da combinao de diversos fatores: uma estrutura social e
econmica mais homognea em particular nas colnias do norte e o conseqente
surgimento de atores e instituies polticas capazes de vocalizar os interesses
nacionais; a ocorrncia de eventos violentos, interna e externamente, que geraram
oportunidades de expanso do sistema produtivo, oportunidades estas que foram


64

corretamente aproveitadas; a existncia de um plo dinmico que, mesmo sendo dado
pela grande plantao para exportao de algodo, permitiu no s a insero norte-
americana na vanguarda da revoluo industrial, como tambm possibilitou a
incorporao de abundantes terras frteis em Alabama, Mississipi, Luisiana, Arkansas e
Flrida. Para alm de tudo isso, e talvez mais importante, a ao decidida do Estado e
seus dirigentes, que conseguiram mobilizar a sociedade norte-americana para dar seu
salto desenvolvimentista. Essa ao fica evidenciada, como observa Furtado, pela
poltica financeira do Estado, concebida por Hamilton, que logrou transformar os
dficits comerciais em dvidas de mdio e longo prazo, invertendo-se em bnus dos
governos central e estaduais e formando, assim, uma corrente de capitais que seria de
importncia fundamental para o desenvolvimento do pas; e pela atuao estatal na
construo da infra-estrutura econmica e no fomento direto de atividades bsicas.
Pois como afinal sintetiza Furtado,
Na primeira metade do sculo XIX a ao do Estado fundamental no
desenvolvimento norte-americano. somente na segunda metade do sculo
quando cresce amplamente a influncia dos grandes negcios que
alcana prevalecer a ideologia da no-intromisso do Estado na esfera
econmica (Furtado, 1976, p. 104, nota 94).
No caso brasileiro, alm da ausncia de mercado interno, de base tcnica e
empresarial e de uma classe de dirigentes dinmica, teriam faltado aqueles estmulos
externos.
Bem ao contrrio, o que se registra na primeira metade do sculo XIX um
estancamento nas exportaes brasileiras. Resultava da que o prprio nvel
interno de consumo entrava em declnio, o que impedia a expanso de uma
indstria txtil, em si j dificultada pela queda nos preos dos produtos
ingleses e pelo boicote ingls exportao de mquinas. Alm disso, a
capacidade para importar tornava-se mnima, com o que um fomento
industrializao significaria simplesmente tentar o impossvel num pas
totalmente carente de base tcnica (Bielschowsky, 2000, p. 168).


65

As razes estruturais para a configurao desse quadro repousariam, segundo
Furtado, nos processos de formao da renda e de acumulao de capital do sistema
econmico escravista, primeiro na economia aucareira e posteriormente na mineira.
No que respeita economia escravista aucareira, importa ressaltar, em primeiro
lugar, que esta reunia condies de propiciar a gerao de um desenvolvimento
econmico dinmico, dado tanto pela ampla disponibilidade de terras quanto pela
elevada rentabilidade na atividade exportadora (Bielschowsky, 2000, p. 169), que
propiciaram uma grande margem de capitalizao para o setor em fins do sculo XVI.TPF
78
FPT
No entanto, a renda da exportao era enormemente concentrada nas mos da diminuta
classe de proprietrios de engenhos e de plantaes de cana-de-acar, e ademais
revertia quase que inteiramente para o exterior; fosse a parcela destinada a bens de
consumo importados principalmente artigos de luxo (vinhos, especiarias, sedas, por
exemplo) , que era considervel, fosse aquela retida por comerciantes no-residentes
que aplicavam capitais na produo aucareira.
A questo central, contudo, era que, uma vez iniciado o processo de formao de
capital, com vultosos gastos monetrios (importao de equipamentos e mo-de-obra
especializada europia, e posteriormente de mo-de-obra escrava), a etapa subseqente
da inverso construo e instalao se realizava praticamente sem que houvesse
lugar para a formao de um fluxo de renda monetria (Furtado, 1976, p. 48). Isto
porque, diferena de um sistema industrial, em que a inverso faz crescer a renda da
coletividade, porque se transforma em pagamento a fatores de produo, que por sua
vez geram criao de renda monetria ou de poder de compra, num sistema exportador-
escravista a inverso assume caractersticas inteiramente diversas.

TP
78
PT Evidenciada pelo fato de a produo de acar ter podido decuplicar no ltimo quartel daquele sculo
(Furtado, 1976, p. 45).


66

Parte dela [inverso] transforma-se em pagamentos feitos no exterior: a
importao de mo-de-obra, de equipamentos e materiais de construo; a
parte maior, sem embargo, tem como origem a utilizao mesma da fora de
trabalho escravo. Ora, a diferena entre o custo de reposio e de
manuteno dessa mo-de-obra, e o valor do produto do trabalho da mesma,
era lucro para o empresrio. Sendo assim, a nova inverso fazia crescer a
renda real apenas no montante correspondente criao de lucro para o
empresrio. Esse incremento da renda no tinha, entretanto, expresso
monetria, pois no era objeto de nenhum pagamento (Furtado, 1976, pp.
48-49).
O fato de os fluxos da renda gerada pela exportao ficarem circunscritos entre a
unidade produtiva aucareira, tomada em seu conjunto, e o exterior (importaes de
bens de consumo e reposio do capital fsico) teve como conseqncia a anulao de
qualquer possibilidade de que o crescimento com base no impulso externo originasse
um processo de desenvolvimento de autopropulso (idem, p. 52). E, embora o
crescimento em extenso da atividade aucareira propiciasse significativo crescimento
demogrfico, via ocupao de novas reas, o mecanismo da economia, que no
permitia uma articulao direta entre os sistemas de produo e de consumo, anulava as
vantagens desse crescimento demogrfico como elemento dinmico do
desenvolvimento econmico (Furtado, 1976, p.52).
A par dessa anlise, torna-se possvel compreender a preservao da estrutura da
unidade exportadora e da prpria economia aucareira do Nordeste brasileiro, que
resistiu mais de trs sculos s mais prolongadas depresses, logrando recuperar-se
sempre que o permitiam as condies do mercado externo, sem sofrer nenhuma
modificao estrutural significativa (idem, p. 53). Isto porque, dada sua natureza
peculiarmente fechada (dir-se-ia at autrquica), o sistema tinha amortecidas as
conseqncias de eventuais choques da procura externa, da qual era, obviamente,
dependente. Assim,
diante de uma reduo da demanda externa, no valia a pena ao empresrio
reduzir a utilizao da capacidade produtiva, j que seus custos consistiam
quase unicamente em gastos fixos. A queda na capacidade produtiva ocorria


67

de forma apenas muito lenta, em decorrncia do fato de que, com a queda
no preo das exportaes, o empresrio via-se impedido de enfrentar os
gastos de reposio da fora de trabalho e de equipamentos importados
(Bielschowsky, 2000, p. 169).
Um elemento importante que completaria a formao do complexo econmico
nordestino, na concepo de Celso Furtado, teria sido a introduo da atividade
pecuarista. Esta surgira induzida pela economia aucareira, como reflexo da formao
do sistema econmico de alta produtividade e em rpida expanso representado pelo
acar na faixa litornea do Nordeste. Utilizando ainda uma vez os termos de Furtado, a
pecuria constitura-se como projeo da economia aucareira, no sentido de atender
s necessidades dessa por carne e animais de trao e de transporte. E assim, a
separao das duas atividades econmicas a aucareira e a criatria [...] deu lugar ao
surgimento de uma economia dependente na prpria regio nordestina (Furtado, 1976,
p. 57).
H dois pontos extremamente relevantes que derivam dessa anlise. O primeiro
que, em funo das caractersticas da atividade pecuarista na forma como se
desenvolveu na regio nordestina (e posteriormente no sul do pas), quais sejam:
ocupao extensiva da terra; necessidade de permanentes deslocamentos dos rebanhos
em busca de gua e de mercados; reposio e ampliao do capital feita simplesmente
atravs da incorporao de novas terras, independentemente das condies de procura,
a economia criatria constituiu-se num fator fundamental de penetrao e ocupao do
interior brasileiro (Furtado, 1976, p. 57). O segundo que, com o lento processo de
decadncia da atividade aucareira (o afrouxamento do efeito dinmico externo, nos
termos furtadianos) e o crescimento demogrfico, crescia a importncia relativa da
atividade de menor produtividade, a pecuria. E esta continuava a se expandir, mesmo
com a retrao da demanda por parte do setor exportador, posto que


68

a expanso do sistema era, a [na atividade criatria], um processo
endgeno, resultante do aumento vegetativo da produo animal. Dessa
forma, sempre havia oportunidade de emprego para a fora de trabalho que
crescia vegetativamente, e tambm para elementos que perdiam sua
ocupao no sistema aucareiro em lenta decadncia. Sem embargo, se a
procura de gado na regio litornea no estava aumentando num ritmo
adequado, o crescimento do sistema pecurio se fazia atravs do aumento
relativo do setor de subsistncia. Em outras palavras, a importncia relativa
da renda monetria ia diminuindo, o que acarretava necessariamente uma
reduo paralela de sua produtividade econmica (Furtado, 1976, pp. 62-
63).
O ponto central, portanto, que com o aumento da parcela da fora de trabalho
ocupada em atividades de subsistncia e a reduo da produtividade do complexo
econmico nordestino, a economia da regio teria passado por um longo processo de
atrofiamento, no sentido de que a renda real per capita de sua populao declinou
secularmente (Furtado, 1976, p.63). Ou ainda, por um processo de involuo
econmica, com o setor de alta produtividade perdendo fora e a produtividade do
setor pecurio declinando medida que este se expandia via crescimento do setor de
subsistncia.
Tal anlise permite a Furtado formular a seguinte concluso, bsica para a
compreenso das razes do subdesenvolvimento brasileiro. A de que as formas que
assumem os sistemas aucareiro e criatrio, no lento processo de decadncia que se
inicia na segunda metade do sculo XVII, constituem elementos fundamentais na
formao do que no sculo XX viria a ser a economia brasileira (Furtado, 1976, p. 61).
Essas formas, representadas em ltima instncia na formao da populao nordestina e
de sua precria economia de subsistncia, viriam a se constituir, na viso do autor, no
elemento bsico do problema econmico brasileiro, a despeito de ter sido a grande
empresa aucareira, em seus melhores dias, o negcio colonial-agrcola mais rentvel
de todos os tempos (Furtado, 1976, p. 64).


69

Conforme assinala Bielschowsky (2000), a identificao da formao do
subdesenvolvimento prossegue [em Formao Econmica do Brasil], atravs do
exame da economia escravista mineira (p. 171). A premissa bsica a justificar a
extraordinria rapidez com que se desenvolveu a economia do ouro nas primeiras
dcadas do sculo XVIII assentava-se no estado de prostrao e pobreza em que se
encontravam a Metrpole e a colnia, sendo que os gastos de manuteno com esta
ltima eram crescentes (Furtado, 1976, p.73).
O primeiro ponto decorrente do advento da atividade mineradora sobre a
estrutura econmica da colnia a ser salientado foi a abertura de um ciclo migratrio
totalmente novo, que logrou decuplicar a populao de origem europia ao longo do
sculo.TPF
79
FPT A minerao no Brasil atraa migrantes de recursos limitados, uma vez que,
em contraste com a experincia do Peru e do Mxico, onde se exploravam grandes
minas e se exigiam, portanto, vultosos capitais, explorava-se aqui o metal de aluvio,
depositado no fundo dos rios.
A par das diferenas em termos de sua organizao geral em relao economia
aucareira, dadas em essncia por uma possibilidade de iniciativa e por via de
conseqncia por uma mobilidade social incomparavelmente maiores inclusive para a
mo-de-obra escrava, que de resto em nenhum momento chegou a constituir a maioria
da populao , a prpria natureza do empreendimento minerador, cuja elevada
lucratividade induzia a concentrao na prpria minerao de todos os recursos
disponveis, gerava sempre grandes dificuldades de abastecimento.
Este fato, argumenta Furtado, no teria significado maiores problemas, pelo
menos durante o perodo inicial de prosperidade. Pelo contrrio, a elevao dos preos

TP
79
PT Justificado em grande parte, argumenta Furtado, pela estagnao econmica em que se encontrava
Portugal na primeira metade do sculo XVIII. Segundo o autor, chegou a haver alarme naquele pas,
tendo mesmo sido tomadas medidas para dificultar o fluxo migratrio (Furtado, 1976, p. 74).


70

dos alimentos e dos animais de transporte ter-se-ia constitudo no mecanismo de
irradiao dos benefcios econmicos da minerao (p. 76). Pelo fato de j existir,
antes do ciclo mineiro, uma atividade pecuria no centro-sul, ainda que precria e
extensiva, com o advento da minerao dois importantes efeitos se sucederam: de um
lado, propiciou-se a elevao da rentabilidade do setor pecuarista; de outro, induziu-se a
articulao e a interdependncia de regies outrora totalmente desvinculadas (como
Mato Grosso e Rio Grande), e que agora poderiam mesmo se especializar em
determinadas atividades. O efeito irradiador do centro dinmico constitudo pela
economia mineira teve, portanto, impactos muito importantes na ocupao e na
integrao econmica de diferentes regies do territrio brasileiro.
No que respeita s caractersticas econmicas intrnsecas economia mineira,
importa destacar, como o faz Furtado, que, embora sua renda mdia (ou seja, a
produtividade mdia) fosse inferior do sistema aucareiro (em sua poca de
prosperidade), sua distribuio ocorria de maneira bem menos concentrada, dada a
parcela muito maior de sua populao livre, o que ensejava potencialidades superiores
ao mercado formado na regio. Numa sentena, [a] composio da procura teria que
ser necessariamente diversa, ocupando um espao muito mais significativo os bens de
consumo corrente e ocorrendo o contrrio aos artigos de luxo (Furtado, 1976, p. 79).
Alm disso, a populao, embora dispersa num grande territrio, estava reunida em
grupos urbanos e semi-urbanos. As longas distncias em relao aos portos e as
dificuldades de transporte encareciam em demasia, por fim, os produtos importados.
Tais condies, ainda que tomadas em conjunto tornassem a regio mineira
muito mais propcia ao desenvolvimento de atividades ligadas ao mercado interno, no
foram suficientes para que isso ocorresse. Com efeito, o o desenvolvimento endgeno
isto , com base no seu prprio mercado da regio mineira foi praticamente nulo


71

(idem, p. 79). Como sintetiza Bielschowsky, Furtado procura argumentar que isso no
poderia ser explicado apenas atravs da rentabilidade superior do investimento em
minerao, que tendia a atrair o capital disponvel, nem tampouco atravs da proibio,
pela metrpole, da atividade manufatureira (Bielschowsky, 2000, p. 171). Citando
diretamente Furtado, [a] causa principal possivelmente foi a prpria incapacidade
tcnica dos imigrantes para iniciar atividades manufatureiras numa escala pondervel
(Furtado, 1976, p. 79).TPF
80
FPT
No tendo a economia mineira se desdobrado num sistema mais complexo, o
esgotamento progressivo da explorao do ouro repercutiu numa rpida e geral
decadncia. Descapitalizao, desagregao, atrofiamento, perda de vitalidade, eis os
termos empregados por Furtado para descrever o fim do ciclo, que ao fim se decompe
como economia de subsistncia. Desse movimento o autor extrai outra matriz estrutural
do subdesenvolvimento brasileiro, como se depreende da citao que segue
Uns poucos decnios foi o suficiente para que se desarticulasse toda a
economia da minerao, decaindo os ncleos urbanos e dispersando-se
grande parte de seus elementos numa economia de subsistncia, espalhados
por uma vasta regio em que eram difceis as comunicaes, isolando-se os
pequenos grupos uns dos outros. Essa populao relativamente numerosa
encontrar espao para expandir-se dentro de um regime de subsistncia e
vir a constituir um dos principais ncleos demogrficos do pas. Nesse
caso, como no da economia pecuria do Nordeste, a expanso demogrfica
se prolongar num processo de atrofiamento da economia monetria
(Furtado, 1976, p. 85).
Assim, em que pesem algumas conseqncias advindas do ciclo mineiro, que se
poderiam qualificar de benficas na formao econmica e social brasileira, a saber:
acelerao do povoamento do pas, com aumento relativo da populao de origem
europia; acelerao da urbanizao, com crescimento relativo da economia monetria

TP
80
PT Furtado est a se referir, obviamente, no a uma prosaica incapacidade do imigrante lusitano. Est,
muito concretamente, apontando questes referentes ao estgio econmico atrasado em que se encontrava
Portugal, particularmente em relao Inglaterra, nao que na prtica mais se beneficiou do ciclo
minerador brasileiro. A leitura do captulo XIV de Formao Econmica do Brasil (Fluxo da Renda),
neste ponto, fundamental.


72

ligada ao mercado interno; e articulao das regies pecurias do nordeste e do sul com
a rea central, em razo do grande mercado de animais de carga criado pela minerao,
a economia mineira, ao fim e ao cabo, surgindo como um parntese num mundo
essencialmente agrrio, acelerou o processo de acumulao e de povoamento, sem
modificar de forma perceptvel o quadro institucional bsico (Furtado, 1973, p. 94).
Nessa ltima obra citada (Anlise do Modelo Brasileiro), Celso Furtado refere-
se de maneira explcita empresa agro-mercantil dos sculos XVI e XVII e empresa
mineira do sculo XVIII (que se teria feito em grande parte a partir dos recursos
acumulados pela primeira, includo o instituto da escravido) como as matrizes da
economia brasileira (Furtado, 1973, p. 95); a caa ao indgena e a pecuria seriam os
outros campos de atividade que operariam como mecanismos multiplicadores. Mais
ainda: sobre a empresa agro-mercantil,TPF
81
FPT Furtado assinala que marcar decisivamente
a estrutura da economia e da sociedade que se formaro no pas (idem, p. 94).
Antes de prosseguir com a anlise das origens do processo de desenvolvimento
brasileiro, com o advento da economia cafeeira e as questes cruciais da transio para
o trabalho assalariado e para um sistema industrial, convm concluir essa seo
retomando a comparao entre os processos de evoluo do desenvolvimento dos
Estados Unidos e do Brasil, reendereada por Celso Furtado nos seguintes termos:
(...) as Amricas Portuguesa e Anglo-Saxnica (...) so, no essencial,
criaes da expanso comercial europia. Neste caso [em contraste com a
Amrica Hispnica], a acumulao inicial se fez, em parte no desprezvel,
mediante a pilhagem da frica, pois a mo-de-obra no Brasil e no Sul dos
futuros Estados Unidos foi inicialmente formada por escravos de origem
africana. Mas, enquanto no Brasil a empresa agrcola escravista a clula

TP
81
PT Cuja importncia para o autor pode ser apreendida do seguinte trecho, que abre o segundo ensaio da
obra em questo: Nunca se insistir suficientemente sobre o fato de que a implantao portuguesa na
Amrica teve como base a empresa agrcola-comercial. O Brasil o nico pas das Amricas criado,
desde o incio, pelo capitalismo comercial sob a forma de empresa agrcola (Furtado, 1973, p. 93). A
experincia brasileira contrastaria, assim, com a da Amrica Hispnica, forjada pela conquista e pela
pilhagem, e da Nova Inglaterra, formada por comunidades que nascem introvertidas e que logo
desenvolvero interesses que no deixaro de conflitar com os da Metrpole (p. 94, grifo no original).


73

matriz do tecido das instituies nacionais, nos Estados Unidos prevalecero
as instituies das colnias de povoamento da Nova Inglaterra, onde, ao
lado de uma agricultura de pequena e mdia exploraes, surgiu uma
burguesia mercantil de considervel autonomia (Furtado, 1973, p. 94).

2 A economia cafeeira e a transio para o trabalho assalariado
Assinala Celso Furtado que a primeira metade do sculo XIX fora marcada pela
estagnao e mesmo pela decadncia econmica. Eventuais ciclos de prosperidade,
como no caso do cultivo de algodo no Maranho, haviam gerado apenas efeitos locais,
sem no entanto lograr maiores impactos no panorama geral. Em que pesem alguns
resultados positivos advindos das transformaes polticas a instalao de um sistema
administrativo, ainda que precrio, a criao de um banco nacional, e a preservao da
unidade territorial , a estrutura do sistema produtivo permanecia inalterada, e o
problema nacional bsico a expanso da fora de trabalho no pas encontrava-se em
verdadeiro impasse: estancara-se a tradicional fonte africana sem que se vislumbrasse
uma soluo alternativa (Furtado, 1976, p. 110).
A questo central, portanto, era fazer o pas reintegrar-se s linhas em expanso
do comrcio internacional, nica maneira de superar a estagnao numa economia sem
tcnica prpria e que no podia contar com capitais externos, pela impossibilidade de se
apresentar projetos atrativos a investidores estrangeiros numa economia estagnada.
Demais, havia ainda a dificuldade adicional dada pelas condies fiscais extremamente
precrias do governo brasileiro, cuja principal fonte de receita advinha dos tributos
incidentes sobre o comrcio exterior, e que foram ainda agravadas pelos pesados gastos
com a Independncia e com o servio dos emprstimos externos contrados ao longo da
primeira metade do sculo. Assim, [p]ara contar com a cooperao do capital


74

estrangeiro, a economia deveria primeiro retomar o crescimento com seus prprios
meios (idem, p. 111).
Isso viria a ocorrer com o advento do caf, introduzido no Brasil no incio do
sculo XVIII e bem adaptado s condies ecolgicas do pas, sendo j de cultivo
corrente para fins de consumo local, e que adquire importncia comercial no fim desse
sculo, por conta da alta de preos causada pela desestabilizao do Haiti, ento o
grande produtor. Com efeito, enquanto que no primeiro decnio da independncia o
caf j contribua com 18% do valor das exportaes do Brasil, colocando-se em
terceiro lugar depois do acar e do algodo (...), nos dois decnios seguintes j passa
para primeiro lugar, representando mais de quarenta por cento do valor das
exportaes (idem, p. 113).
Em funo de vantagens como a existncia de relativa abundncia de mo-de-
obra, dada pela desagregao da economia mineira, e a proximidade do porto, a
primeira fase da expanso cafeeira (segundo e terceiro quartos do sculo XIX)
concentrou-se na regio montanhosa prxima da capital do pas. Nessa fase, como se
sabe, procedeu-se utilizao intensiva da fora de trabalho escrava. Mas como observa
Furtado, a semelhana com a economia aucareira a se encerra. Primeiro, pelo fato de o
grau de capitalizao da empresa cafeeira ser muito mais baixo que a do acar, dado
que, embora tambm requeira imobilizao do capital (cafezal cultura permanente),
envolve custos de reposio muito menores. Os equipamentos necessrios eram mais
simples, e podiam ser fabricados localmente. Por conseguinte, somente uma forte alta
nos preos da mo-de-obra poderia interromper o seu [da empresa cafeeira]
crescimento, no caso de haver abundncia de terras (Furtado, 1976, p. 114). Como
nessa primeira etapa da economia cafeeira utilizou-se amplamente o estoque de mo-de-


75

obra escrava subutilizada da antiga regio mineira, e o fator terra no constitua
impeditivo, explica-se seu intenso desenvolvimento.
Segundo, e mais importante, a etapa de gestao da economia cafeeira
relacionou-se com a formao de uma nova classe empresarial. No sistema aucareiro,
as fases produtiva e comercial encontravam-se isoladas (a ltima monopolizada por
grupos situados em Portugal ou na Holanda), sendo que as decises fundamentais eram
tomadas justamente na fase comercial. Os responsveis pela produo no teriam sido
capazes, neste sentido, de desenvolver uma conscincia clara de seus prprios
interesses, e assim, [c]om o tempo, foram perdendo sua verdadeira funo econmica,
e as tarefas diretivas passaram a constituir simples rotina executada por feitores e outros
empregadosTPF
82
FPT (idem, p. 115). Na economia cafeeira, em contraste, segundo Furtado,
foi formada desde o comeo por homens com experincia comercial; os interesses da
produo e do comrcio se entrelaavam. O autor assinala a vantagem que a
proximidade da capital do pas constitua para os dirigentes do sistema cafeeiro,
porquanto desde cedo eles compreenderam a enorme importncia que podia ter o
governo como instrumento de ao econmica (p. 116). Mais ainda:
(...) no o fato de que hajam controlado o governo o que singulariza os
homens do caf. E sim que hajam utilizado esse controle para alcanar
objetivos perfeitamente definidos de uma poltica. por essa conscincia
clara de seus prprios interesses que eles se diferenciam de outros grupos
dominantes anteriores ou contemporneos (idem, p. 116).
Mesmo assim, restava o problema da mo-de-obra por ser resolvido para
viabilizar a expanso cafeeira e a reintegrao efetiva do pas nas correntes em
expanso do comrcio mundial. Com o fim do trfico de escravos em 1850, e dadas as
condies de vida extremamente precrias da populao escrava brasileira, que

TP
82
PT Com fina ironia, Furtado justifica assim por que os antigos empresrios hajam involudo numa classe
de rentistas ociosos, fechados num pequeno ambiente rural, cuja expresso final ser o patriarca bonacho
que tanto espao ocupa nos ensaios dos socilogos nordestinos do sculo XX (Furtado, 1976, p. 115).


76

implicavam uma taxa de mortalidade bem superior de natalidade, a questo da mo-
de-obra torna-se crucial. diferena das economias europias que se industrializavam
no sculo XIX, e cujo crescimento portanto decorria essencialmente da incorporao de
novas tecnologias, no caso brasileiro a expanso econmica consistia em ampliar a
utilizao do fator disponvel, a terra, mediante a incorporao de mais mo-de-obra.
Convm esclarecer, tal como o faz Furtado, por que esse problema no se teria
resolvido mediante a absoro da oferta de mo-de-obra dos setores de subsistncia, que
haviam inclusive se expandido durante a longa fase de estagnao da primeira metade
do sculo XIX. Em primeiro lugar porque, exceo de algumas regies de maior
concentrao demogrfica (como o sul de Minas Gerais), a economia de subsistncia
de maneira geral estava de tal forma dispersa que o recrutamento de mo-de-obra dentro
da mesma seria tarefa bastante difcil e exigiria grande mobilizao de recursos
(Furtado, 1976, p. 121).TPF
83
FPT Segundo, tal recrutamento s seria possvel se contasse com
a cooperao da classe de grandes proprietrios de terras, cooperao essa, segundo o
autor, que [como a] experincia demonstrou, (...), dificilmente podia ser conseguida,
pois era todo um estilo de vida, de organizao social e de estruturao do poder
poltico o que entrava em jogo (idem, p. 121). Finalmente, em relao massa de
populao urbana que no encontrava ocupao permanente, havia as dificuldades de
adaptao ao trabalho agrcola; dificuldades que encontravam tambm aqueles que
vinham da agricultura rudimentar do sistema de subsistncia.
A soluo encaminhada para o problema da mo-de-obra, como se sabe, foi a de
fomentar uma corrente de imigrao europia. As dificuldades iniciais com que se
defrontou essa soluo, na prtica, quase que a inviabilizaram. Primeiramente, pelo fato

TP
83
PT Caio Prado Jnior, em Evoluo Poltica do Brasil, explora detidamente o obstculo que a disperso
demogrfica representou para o crescimento econmico brasileiro, em particular no momento da
expanso cafeeira. Ver Prado Jnior (1969), Parte IV, Estudos demogrficos.


77

de as colnias onerarem sobremaneira as finanas pblicas, dado que era uma poltica
do governo imperial. Alm disso, no existia nenhum precedente, no continente, de
imigrao de origem europia de mo-de-obra livre para trabalhar em grandes
plantaes (Furtado, 1976, p. 123). A precariedade da vida econmica das colnias,
ademais, consubstanciada na ausncia de marcado para os excedentes de produo,
levava ao atrofiamento do setor monetrio, implicando a involuo da colnia a um
sistema rudimentar de subsistncia. Mesmo no momento seguinte, quando a classe
dirigente cafeeira, liderada pelo Senador e grande plantador de caf Nicolau de Campos
Vergueiro, passou a contratar diretamente trabalhadores na Europa, contando com o
financiamento do governo para as despesas de transporte, o sistema fracassou. Na
medida em que o imigrante vendia seu trabalho futuro, o sistema degenerou-se numa
forma de servido. Tal processo, de imigrao subvencionada, significava, nas
palavras de Caio Prado Jr.:
nada mais que um processo forado e artificial de recrutar, no verdadeiros
povoadores, novos membros de uma comunidade humana, mas
simplesmente instrumentos de trabalho para a grande lavoura cafeeira
(Prado Jnior, 1969, p. 241).
Para este autor, a poltica de imigrao realizada nesses moldes teria muitos
pontos de semelhana com o extinto trfico africano que pretendera substituir:
(...) era, alis, a continuao, sob nova forma, do velho sistema econmico e
social brasileiro herdado da colnia, isto , uma organizao mercantil, que,
para o fim de produzir alguns gneros tropicais de grande valor no
mercado internacional, congregara aqui, ao lado de uma minoria de
dirigentes desta explorao comercial do territrio brasileiro, a massa de
trabalhadores destinados a fornecerem o esforo fsico necessrio
produo. (...) O sistema permanecia fundamentalmente o mesmo, e se
perpetuava nos novos territrios abertos para a cultura do caf, pela
substituio do trfico pela imigrao, do escravo africano pelo imigrante
europeu (Prado Jnior, 1969, p. 242, grifos no original).
Conforme observa Celso Furtado, a conseqncia prtica de tudo isso foi, (...),
que se formou na Europa um movimento de opinio contra a emigrao para o imprio


78

escravista da Amrica e j em 1859 se proibia a emigrao alem para o Brasil
(Furtado, 1976, p. 125).
Somente a partir da dcada de sessenta que se lograria criar um sistema vivel
para a corrente migratria de origem europia. Foi introduzido um sistema misto pelo
qual o colono tinha garantida parte principal de sua renda. Os gastos com o transporte
dos imigrantes ficavam a cargo do governo imperial (cujas finanas encontravam-se em
momento favorvel, dada a conjuntura de melhora nos preos do caf naquele perodo);
ao fazendeiro cabia cobrir os gastos do imigrante durante seu primeiro ano de atividade,
alm de colocar sua disposio terras em que pudesse cultivar gneros de primeira
necessidade para manuteno da famlia. Esse conjunto de medidas, assinala Furtado,
tornou possvel promover pela primeira vez na Amrica uma volumosa corrente
imigratria de origem europia destinada a trabalhar em grandes plantaes agrcolas
(Furtado, 1976, p. 127). Assim sendo,
Estavam, portanto, lanadas as bases para a formao da grande corrente
imigratria que tornaria possvel a expanso da produo cafeeira no Estado
de So Paulo. O nmero de imigrantes europeus que entram nesse Estado
sobe de 13 mil, nos anos setenta, para 184 mil no decnio seguinte e 609 mil
no ltimo decnio do sculo. O total para o ltimo quartel do sculo foi 803
mil, sendo 577 mil provenientes da Itlia (idem, p. 128).TPF
84
FPT
Com relao abolio da escravatura, observa Furtado que, semelhana de
uma reforma agrria, (...) teria de acarretar modificaes na forma de organizao da
produo e no grau de utilizao dos fatores (Furtado, 1976, p. 137). Concretamente,
no caso da regio aucareira nordestina, em que as terras agricultveis j estavam
ocupadas em sua quase totalidade poca da abolio, e onde ademais as regies

TP
84
PT A esse respeito, de interesse observar, como o faz Furtado, as condies polticas vigentes na Itlia,
onde na poca se realizava o processo de unificao. A soluo migratria teria surgido como vlvula de
escape para os excedentes de populao agrcola das regies meridionais daquele pas, expostas a uma
concorrncia desigual com as provncias mais desenvolvidas do norte. O que permite ao autor formular a
conjectura de que talvez essa imigrao no houvesse alcanado nveis to elevados, no fora o concurso
de um conjunto de condies favorveis do lado da oferta (Furtado, 1976, p. 127).


79

urbanas j possuam um excedente populacional que constitua um problema social, a
abolio no chegou a ter conseqncias graves sobre a utilizao dos recursos e muito
provavelmente no provocou qualquer modificao sensvel na distribuio de renda
(idem, p. 139).
Tal no teria sido o caso, entretanto, na regio cafeeira que havia se
desenvolvido inicialmente base do trabalho escravo, nas provncias que hoje
constituem os estados do Rio de Janeiro e de Minas Gerais. Vrios fatores ento passam
a concorrer: a rpida destruio da fertilidade das terras ocupadas nessa regio; a
expanso em direo a terras a maior distncia, com a introduo de estradas de ferro; e
a formao da grande corrente migratria para So Paulo. A abolio, neste contexto,
no gerou um deslocamento da fora de trabalho das regies antigas para as novas em
expanso, que podiam pagar salrios relativamente elevados. Primeiro porque, do ponto
de vista dos fazendeiros de caf, eram bvias as vantagens que o trabalhador europeu
apresentava em relao ao ex-escravo (Furtado, 1976, p.139). E segundo, porque a
relativa abundncia de terras tornava possvel ao antigo escravo refugiar-se na economia
de subsistncia (idem, p.140).
A resultante desses fatores teria sido, ao que tudo indica, segundo Furtado, uma
redistribuio de renda em favor da mo-de-obra ex-escrava na antiga regio cafeeira.
Todavia, o autor pondera que este fato aparentemente pode ter tido antes efeitos
negativos do que positivos no que respeita utilizao dos fatores. Argumenta ele que o
indivduo formado no sistema social escravagista encontrava-se totalmente
desaparelhado para responder a estmulos econmicos, sendo-lhe estranha a idia de
acumulao de riqueza. Assim, para o ex-escravo, a elevao de seu salrio acima de
suas necessidades que esto definidas pelo [seu] nvel de subsistncia (...) determina
de imediato uma forte preferncia pelo cio, o que fez com que uma das


80

conseqncias diretas da abolio (...) foi reduzir-se o grau de utilizao da fora de
trabalho (Furtado, 1976, p. 140).TPF
85
FPT
Em resumo, portanto, a abolio do trabalho escravo no teria produzido
alteraes profundas, no que se refere dimenso puramente econmica. Ela teria
resultado, em essncia, da fora poltica dos grupos formados na classe dirigente da
nova economia cafeeira em rpida expanso, notadamente em So Paulo. Nas palavras
de Furtado:
Observada a abolio de uma perspectiva ampla, comprova-se que a mesma
constitui uma medida de carter mais poltico que econmico. A escravido
tinha mais importncia como base de um sistema regional de poder que
como forma de organizao da produo. Abolido o trabalho escravo,
praticamente em nenhuma parte houve modificaes de real significao na
forma de organizao da produo e mesmo na distribuio da renda. Sem
embargo, havia-se eliminado uma das vigas bsicas do sistema de poder
formado na poca colonial e que, ao perpetuar-se no sculo XIX, constitua
um fator de entorpecimento do desenvolvimento econmico do pas
(Furtado, 1976, p. 141).
Um ltimo ponto deve ser destacado. Analisando os dados do comrcio exterior
(que era obviamente o setor-chave do sistema) da economia brasileira na segunda
metade do sculo XIX, Celso Furtado observa que o crescimento naquele perodo se deu
a taxas relativamente altas.TPF
86
FPT Em todas as regies teria havido crescimento da renda per
capita, exceo do Nordeste, onde teria havido significativo decrscimo (0,6% ao ano,
o equivalente a uma diminuio de 35% em meio sculo). O que leva o autor a sugerir
que, se a economia brasileira tivesse crescido, na primeira metade do sculo XIX, nos
mesmos patamares em que conseguiu crescer na segunda metade, muito provavelmente,

TP
85
PT Sem pretenses de uma exegese profunda das palavras de Furtado, importa ressaltar, como feito
anteriormente, que o autor no est a aludir a, nem a fazer insinuaes sobre, uma suposta inaptido do
ex-escravo (ou seja, do negro) ao trabalho. Est, de maneira concreta, se referindo ao precrio
desenvolvimento mental, isto , de tcnica e conhecimento, do indivduo formado no sistema da
escravido. Mais que isso, referindo-se a isso como um grave problema, de amplas repercusses sociais e
econmicas para o desenvolvimento posterior do pas.
TP
86
PT A anlise feita por estados, regies e produtos, e confrontada com dados demogrficos dos censos
de 1872 e 1900. Ver captulo XXV de Formao Econmica do Brasil.


81

segundo seus prprios clculos, teria uma renda real comparvel mdia dos pases da
Europa Ocidental em 1950 mantida a taxa de crescimento na primeira metade do
sculo XX. O que leva a uma constatao final sobre as origens do subdesenvolvimento
brasileiro, ou de seu atraso relativo naquele momento (meados do sculo XX):
Esse atraso tem sua causa no no ritmo de desenvolvimento dos ltimos
cem anos, o qual parece haver ido razoavelmente intenso, mas no retrocesso
ocorrido nos trs quartos de sculo anteriores. No conseguindo o Brasil
integrar-se nas correntes em expanso do comrcio mundial durante essa
etapa de rpida transformao das estruturas econmicas dos pases mais
avanados, criaram-se profundas dissimilitudes entre seu sistema econmico
e os daqueles pases (Furtado, 1976, p. 141).
Como assinala Ricardo Bielschowsky, tal anlise sugere que,
no fosse a defasagem de trs quartos de sculo, provvel que no se
tivesse formado no pas a economia de subsistncia e seu exrcito de mo-
de-obra subempregada. E que, conseqentemente, a elevao de
produtividade acarretada pelo surto exportador cafeeiro teria implicado
elevao salarial e formao de um mercado interno, da resultando, ento,
uma estrutura produtiva diversificada e a disseminao de um elevado
padro tecnolgico em toda a estrutura econmica, semelhante ao que
ocorreu nos Estados Unidos (Bielschowsky, 2000, p. 174).
3 Formao do mercado interno
A formao do mercado interno est diretamente associada ao processo de
profundas transformaes por que passa a economia brasileira na segunda metade do
sculo XIX. Observa Caio Prado Jr. que:
a primeira metade do sculo [XIX] de transio, fase de ajustamento
nova situao criada pela independncia e autonomia nacional; a crise
econmica, financeira, poltica e social que se desencadeia sobre o Brasil
desde o momento da transferncia da corte portuguesa em 1808, e sobretudo
da emancipao poltica de 1822, prolonga-se at meados do sculo; e se
verdade que j antes deste momento se elaboram os fatores de
transformao, somente depois dele que amadurecem e produzem todos os
frutos que modificariam to profundamente as condies do pas.
Expandem-se ento largamente as foras produtivas brasileiras, dilatando-se
o seu horizonte; e remodela-se a vida material do Brasil (Prado Jr., 1978, p.
192).


82

De importncia decisiva nesse processo, sem dvida, a decadncia do modo de
produo baseado no regime de trabalho servil, primeiro com a extino do trfico
africano, depois com a prpria abolio da escravido, e o concorrente processo de
imigrao e colonizao de populaes de origem europia, que passa a ganhar impulso
nos anos 70 daquele sculo.
A extino do trfico, para Prado Jr., ocorrida efetivamente apenas em 1850,
teria tido, por si s, um efeito imediato de desencadear as foras renovadoras em
gestao, pelo deslocamento dos vultosos capitais antes invertidos no trfico humano
(1978, p. 192). O autor observa mesmo que a libertao desses capitais veio a
desencadear um processo desenfreado de abertura de empresas e companhias
financeiras, que por sua vez deu origem a movimentos especulativos que terminariam
nas crises financeiras de 1857 e 1864. No obstante, houve inequvoco progresso
material, consubstanciado pelo desenvolvimento dos transportes estradas de ferro,
navegao a vapor articulando o extenso litoral, bem como as principais bacias
hidrogrficas , das comunicaes e mesmo de um incipiente processo de
industrializao.TPF
87
FPT Processo este, bem verdade, que interrompido pela Guerra do
Paraguai (1865-1870) a qual, a par de no ter produzido resultados positivos de
expanso econmica aprecivel, teria, ao contrrio, comprometido seriamente as
finanas nacionais. Sobre este ponto em particular, salienta o autor que:
O saneamento das finanas pblicas e o estabelecimento de um sistema
monetrio estvel e slido, problemas de soluo j to difcil nas condies
normais do Brasil, sero definitivamente comprometidos pela guerra; e o
Imprio extinguir-se- vinte anos depois dela sem ter podido ainda
estabelecer no pas a ordem financeira, to necessria sua consolidao
econmica (Prado Jr., 1978, p. 194).

TP
87
PT Segundo Caio Prado Jr., ao final do perodo imperial, as linhas de transporte ferrovirio totalizavam
9.000 km; a navegao fluvial a vapor somava ao redor de 50.000 km de linhas em trfego regular. O
legado imperial inclui tambm o desenvolvimento da rede telegrfica, que articulava todas as capitais e as
cidades mais importantes do pas. Ver Prado Jr. (1978), cap. 20, para maiores detalhes.


83

Passado o perodo da guerra, a economia retoma um processo de crescimento
vigoroso, sendo o decnio que vai de 1870 a 1880 classificado por Caio Prado Jr. como
um dos momentos de maior prosperidade nacional (p. 194). Com efeito, esse o
perodo em que se inicia a intensificao das correntes migratrias europias. Celso
Furtado assinala, a propsito, que [o] fato de maior relevncia ocorrido na economia
brasileira no ltimo quartel do sculo XIX foi, sem lugar dvida, o aumento da
importncia relativa do setor assalariado (Furtado, 1976, p. 151).
semelhana da antiga economia escravista, a economia cafeeira assentada
sobre o trabalho assalariado ainda era constituda por uma grande quantidade de
unidades produtivas voltadas para o comrcio exterior. Porm, contrastando com
aquela, na nova situao a renda gerada pelas exportaes se propaga internamente,
atravs dos gastos de consumo dos assalariados. Estes gastos de consumo,
evidentemente, constituem a renda dos pequenos produtores e comerciantes, que por sua
vez tambm destinam grande parte de sua renda em gastos de consumo. Assim sendo,
a soma de todos esses gastos ter necessariamente de exceder de muito a
renda monetria criada pela atividade exportadora. Suponhamos agora que
ocorra um aumento do impulso externo [por exemplo, sob a forma de
elevao nos preos dos produtos exportados]. Crescendo a massa de
salrios pagos, aumentar automaticamente a procura de artigos de
consumo. A produo de parte desses ltimos, por seu lado, pode ser
expandida com relativa facilidade, dada a existncia de mo-de-obra e terras
subutilizadas, particularmente em certas regies em que predomina a
atividade de subsistncia. Desta forma o aumento do impulso externo
atuando sobre um setor da economia organizado base de trabalho
assalariado determina melhor utilizao de fatores j existentes no pas.
Demais, o aumento de produtividade efeito secundrio do impulso externo
manifesta-se fora da unidade produtora-exportadora. A massa de salrios
pagos no setor exportador vem a ser, por conseguinte, o ncleo de uma
economia de mercado interno (Furtado, 1976, p. 152, grifos
acrescentados).
Questo relevante, nesse ponto, o fato de que esse efeito secundrio do
impulso externo, isto , o aumento de produtividade nas atividades ligadas ao mercado
interno, no se refletia em aumento real de salrios na economia cafeeira, dado o


84

excesso de mo-de-obra no setor de subsistncia que era absorvido, principalmente pelo
setor exportador.
Com efeito, os deslocamentos de mo-de-obra dentro do pas e a imigrao
processaram-se independentemente da elevao do salrio real naqueles
setores ou regies que atraram fatores. O setor cafeeiro pde, na verdade,
manter seu salrio real praticamente estvel durante a longa etapa de sua
expanso. Bastou que esse salrio fosse, em termos absolutos, mais elevado
do que aqueles pagos nos demais setores da economia, e que a produo se
expandisse, para que a fora de trabalho se deslocasse. Portanto, teve
importncia fundamental, no desenvolvimento do novo sistema econmico
baseado no trabalho assalariado, a existncia da massa de mo-de-obra
relativamente amorfa que se fora formando no pas nos sculos anteriores.
Se a expanso da economia cafeeira houvesse dependido exclusivamente da
mo-de-obra europia imigrante, os salrios ter-se-iam estabelecido a nveis
mais altos, semelhana do que ocorreu na Austrlia e mesmo na
Argentina. A mo-de-obra de recrutamento interno (...) exerceu uma presso
permanente sobre o nvel mdio de salrios (Furtado, 1976, p. 153).
No obstante, como o fluxo monetrio nos setores de subsistncia era muito
baixo, relativamente ao centro dinmico formado pelo setor exportador, com o
crescimento deste, e a conseqente absoro de fatores daquele, o nvel mdio de
salrios para o conjunto da economia elevava-se. Em outras palavras, como a
populao crescia muito mais intensamente no setor monetrio que no conjunto da
economia, a massa de salrios monetrios base do mercado interno aumentava mais
rapidamente que o produto global (Furtado, 1976, p. 153).
A configurao desse quadro objeto de duas consideraes por parte de Celso
Furtado. Na anlise de Ricardo Bielschowsky:
a primeira consistiu na observao de que a situao favorvel
apropriao, pelos empresrios, da totalidade dos benefcios da elevao de
preos dos produtos de exportao acarretava uma acumulao de capital
mais rpida, e conseqentemente, maior absoro de mo-de-obra do setor
de subsistncia; a segunda consistiu na avaliao prebischiana dos efeitos da
abundncia de mo-de-obra sobre as relaes de intercmbio do pas, ou
seja, se os salrios absorvessem parte da elevao da rentabilidade auferida
na alta cclica, haveria maior capacidade de defesa contra a queda de preos
e a deteriorao dos termos de intercmbio na fase de baixa. Como os
salrios podem oferecer maior resistncia compresso do que os lucros, na
fase depressiva, haveria meios de evitar a deteriorao secular das relaes
de troca (Bielschowsky, 2000, pp. 175-176).


85

A resultante desse fato, da inexistncia de presses da mo-de-obra por elevao
de salrios, dada pela reserva de fora de trabalho que se deslocava da economia de
subsistncia para o setor exportador, e que era reforada pelo forte fluxo imigratrio,
era, portanto, que os aumentos de produtividade da economia exportadora, dados por
modificaes nos preos do caf, acabavam sendo retidos em sua totalidade pelo
empresariado cafeeiro. A este, por sua vez, no interessava investir em melhorias de
processos de cultivo, ou aplicar maior quantidade de capital por unidade de terra ou de
mo-de-obra. Na medida em que todo aumento de produtividade revertia em aumento
dos lucros, sempre seria mais vantajoso
produzir a maior quantidade possvel por unidade de capital, e no pagar o
mnimo possvel de salrios por unidade de produto. A conseqncia prtica
dessa situao era que o empresrio estava sempre interessado em aplicar
seu capital novo na expanso das plantaes, no se formando nenhum
incentivo melhora dos mtodos de cultivo (Furtado, 1976, p. 162).
Em relao ao fator terra, argumento anlogo pode ser mobilizado para explicar
a lgica de sua utilizao com o mnimo de capital possvel. Dada a abundncia de
terras desocupadas ou subocupadas, uma vez que a terra utilizada desse sinais de
esgotamento, era abandonada, e o capital dela transferido para novos solos de maior
rendimento. Como observa Celso Furtado,
As condies econmicas em que se desenvolvia a cultura do caf no
criavam, portanto, nenhum estmulo ao empresrio para aumentar a
produtividade fsica, seja da terra seja da mo-de-obra por ele utilizadas. Era
essa, alis, a forma racional de crescimento de uma economia onde existiam
desocupadas ou subocupadas terra e mo-de-obra, e onde era escasso o
capital (Furtado, 1976, p. 162).
Esta em linhas gerais, portanto, a configurao do sistema nos perodos de alta
dos mercados internacionais, que se refletiam em elevaes dos preos que por sua vez
se traduziam em aumento da margem de lucro do empresariado cafeeiro. Importa
observar, por outro lado, que na contrao cclica, isto , nos perodos em que houve


86

redues ocasionais dos preos, o setor exportador era beneficiado por polticas de
desvalorizao cambial, mantendo o mais que possvel as margens de lucro protegidas.
Constituiria isto o mecanismo de socializao das perdas, caracterizado por
Furtado nos seguintes termos. A questo central era o papel determinante do preo do
principal artigo de exportao brasileiro, o caf, sobre o comportamento da taxa de
cmbio.TPF
88
FPT A conseqncia era que, nos perodos de baixa cclica dos preos do caf, o
poder aquisitivo externo da moeda nacional tendia a baixar de maneira abrupta.
Derivava naturalmente disto que
encareciam bruscamente todos os produtos importados, reduzindo-se
automaticamente sua procura dentro do pas. Assim, sem necessitar de
liquidar reservas, que alis no possua, a economia lograva corrigir o
desequilbrio externo. Por um lado, cortava-se o poder de compra dos
consumidores de artigos importados, elevando os preos destes, e por outro
estabelecia-se uma espcie de taxa sobre a exportao de capitais, fazendo
pagar mais queles que desejassem reverter fundos para o exterior (Furtado,
1976, pp. 164-165).
Como se daria a correo dos desequilbrios trazidos pela contrao cclica dos
preos do caf, caso a economia operasse dentro das regras do padro-ouro? Nesse caso,
responde Furtado, deveria haver uma contrao do setor exportador, traduzida em
reduo de suas margens de lucro, que se propagaria aos demais setores da economia.
Assim, [a] contrao da renda global resultante da crise se manifestaria, (...), numa
reduo das remuneraes das classes no-assalariadas (Furtado, 1976, p. 164). Dada a

TP
88
PT Furtado (1976) identifica no estudo de Wileman (1896) um carter pioneiro nessa associao emprica,
numa poca em que os observadores mais esclarecidos do Brasil preocupavam-se apenas com as
emisses de moeda-papel e os dficits do governo central (p. 164, nota 144). Cabe registrar, neste ponto,
a crtica de Franco (1997), para quem tal anlise possuiria um vis no sentido de se explicar as
flutuaes cambiais nos anos [18]90 atravs das variaes no preo do caf (Franco, 1997, p. 15). Este
autor cita, logo em seguida, trabalhos que procuram especificar modelos macroeconmicos onde (sic) as
diversas influncias sobre a taxa de cmbio so identificadas e testadas. parte o fato reconhecido pelo
autor de que os resultados desses estudos no so conclusivos, embora gerem dvidas, (...), sobre
interpretaes simplistas da relao entre a taxa de cmbio, a moeda e os termos de troca (Franco, 1997,
p. 15), importa objetar a seguinte observao. No constitua objetivo primordial de Furtado a
identificao de quais fatores influenciavam a taxa de cmbio; seu interesse, muito mais relevante, era, a
partir da constatao de um fato inequvoco, a associao entre o preo do caf e o cmbio, elaborar uma
explicao terica para tal fato, baseado na realidade scio-econmica brasileira.


87

elevada participao no consumo de produtos importados destas classes, a reduo de
seus rendimentos implicaria diretamente um decrscimo na procura desses produtos. A
diminuio do nvel de investimentos, decorrncia tambm da baixa dos lucros,
concorreria para deprimir a demanda de importaes.
No se concretizando dessa maneira o processo de correo do desequilbrio,
este se dando em verdade via o mecanismo da desvalorizao cambial, o resultado final
significava uma transferncia de renda dos setores no-exportadores para o setor
exportador da economia.
Como as importaes eram pagas pela coletividade em seu conjunto, os
empresrios exportadores estavam na realidade logrando socializar as
perdas que os mecanismos econmicos tendiam a concentrar em seus
lucros. verdade que parte dessa transferncia de renda se fazia dentro da
prpria classe empresarial, na sua qualidade dupla de exportadora e
consumidora de artigos importados. No obstante, a parte principal da
transferncia teria de realizar-se entre a grande massa de consumidores de
artigos importados e os empresrios exportadores. Bastaria atentar na
composio das importaes brasileiras no fim do sculo passado [XIX] e
comeo deste [XX], 50 por cento das quais eram constitudas por alimentos
e tecidos, para dar-se conta do vulto dessa transferncia. Durante a
depresso,as importaes que se contraam menos dada a baixa
elasticidade-renda de sua procura eram aquelas de produtos essenciais
utilizados pela grande massa consumidora. Os produtos de consumo de
importao exclusiva das classes no-assalariadas apresentavam elevada
elasticidade-renda, dado seu carter de no-essencialidade (Furtado, 1976,
p. 165).
Para Furtado, a explicao para um tal padro de funcionamento da economia
residia no esforo de sobrevivncia de um organismo econmico que contava com
escassos meios de defesa. Numa economia desenvolvida, provida de um centro
industrial dinmico, a crise econmica funcionaria como uma parada necessria para
reajustar as peas do sistema, que numa etapa de crescimento rpido tendiam a
descoordenar-se, provendo ainda uma espcie de mecanismo de seleo natural que
eliminaria os setores menos eficientes e que exigiria dos financeiramente fortes


88

aumentarem sua eficincia e possibilitava a concentrao do poder financeiro
indispensvel na etapa superior de desenvolvimento da economia capitalista (p. 166).
Numa economia perifrica como a brasileira, as conseqncias da crise (que se
apresentava como um cataclismo, imposto de fora para dentro) poderiam ser
absolutamente devastadoras, exigindo portanto a mobilizao de quaisquer mecanismos
de defesa que estivessem ao alcance. Minimizar as perdas do empresariado cafeeiro
significava, em ltima instncia, uma tentativa de evitar a paralisao da principal
atividade econmica nacional, paralisao essa que, caso ocorresse, acarretaria a maior
de todas as perdas. Dada a enorme imobilizao de capital exigida pela empresa
cafeeira, e o longo perodo de maturao envolvido no investimento, argumenta Furtado
que, numa situao de queda acentuada da rentabilidade,
[o] abandono da plantao de caf significaria para o empresrio um grande
prejuzo (...). Por outro lado, como no existia possibilidade alternativa de
utilizao da mo-de-obra, a perda total de renda seria de grandes
propores. A populao que deixasse de trabalhar nos cafezais reverteria
pura economia de subsistncia. A queda da renda monetria teria
evidentemente uma srie de efeitos secundrios sobre a economia de
mercado interno, ampliando-se o efeito depressivo. E esse elevado preo
seria pago por coisa nenhuma ou por muito pouco. Provavelmente se
operaria uma maior concentrao da propriedade, absorvendo os
empresrios de maior poder financeiro os mais fracos. No h, entretanto,
nenhuma razo para crer que se criassem estmulos no sentido de aumento
da produtividade. Dada a natureza da atividade econmica, a nica forma de
lograr, a curto prazo, aumentos de produtividade fsica, seria cortando na
folha de salrios, o que no constitua uma soluo do ponto de vista do
conjunto da coletividade.
Explica-se, portanto, que a economia procurasse por todos os meios manter
o seu nvel de emprego durante os perodos de depresso. Qualquer que
fosse a reduo no preo internacional do caf, sempre era vantajoso, do
ponto de vista do conjunto da coletividade, manter o nvel das exportaes.
Defendia-se, assim, o nvel de emprego dentro do pas e limitavam-se os
efeitos secundrios da crise. Sem embargo, para que esse objetivo fosse
alcanado era necessrio que o impacto da crise no se concentrasse nos
lucros dos empresrios, pois do contrrio parte desses ltimos seria forada
a paralisar suas atividades por impossibilidade financeira de enfrentar
maiores redues em suas receitas (Furtado, 1976, p. 167).


89

Duas questes adicionais em relao ao processo de transferncia de renda dado
pelo mecanismo de desvalorizao cambial devem ser colocadas. Em primeiro lugar,
pelo fato de serem constitudas em sua grande maioria por parcelas assalariadas, e por
consumirem grandes quantidades de produtos importados, inclusive artigos essenciais,
as populaes dos ncleos urbanos eram as mais penalizadas pela reduo real de seus
proventos associada poltica de depreciao da moeda nacional.
Segundo, o padro de funcionamento da poltica fiscal tambm operava com um
vis regressivo, isto , agravando o processo de transferncia de renda para as classes
mais abastadas. Celso Furtado descreve tal processo da seguinte maneira. O principal
aspecto era que o imposto sobre importaes, fonte mais importante de receita para o
governo central, era cobrado a uma taxa fixa de cmbio. Logo,
sendo o imposto ad valorem pago em moeda nacional a uma taxa de cmbio
fixa (27 pence por mil-ris), resultava que, ao depreciar-se a moeda, a parte
do imposto permanecia estvel enquanto aumentava o valor em moeda
nacional da mercadoria importada (Furtado, 1976, p. 168, nota 145).
Eram dois os efeitos regressivos decorrentes dessa poltica:
Por um lado, a reduo real do gravame era maior para os produtos que
pagavam maior imposto, isto , para os artigos cujo consumo se limitava s
classes de altas rendas. Em segundo lugar, a reduo relativa das receitas
pblicas obrigava o governo a emitir para financiar o dficit, e as emisses
operavam como um imposto altamente regressivo, pois incidiam
particularmente sobre as classes assalariadas urbanas (idem, p. 169).
A reduo da carga fiscal, levada a termo via o mecanismo de desvalorizao
cambial nas etapas de depresso, atuava portanto como um fator compensatrio da
presso deflacionria externa, ou seja, tentava-se impor um vis anti-cclico poltica
fiscal de modo a atenuar os efeitos da crise externa sobre o nvel de atividade da
economia domstica. Seu impacto final, combinado com as emisses de papel-moeda,
destinadas a cobrir os dficits oramentrios, os quais eram ainda agravados pela
crescente importncia dos pagamentos relativos ao servio dos sucessivos emprstimos


90

externos, contrados para fazer face aos desequilbrios da conta corrente do balano de
pagamentos, era o de criar presses inflacionrias, sentidas mais fortemente, conforme
assinalado, pelas populaes urbanas. Como sintetiza Furtado, portanto, a depresso
externa (reduo dos preos de exportaes) transformava-se internamente em um
processo inflacionrio (Furtado, 1976, p. 170).
4 Transio para o sistema industrial
Essa era, na verdade, apenas uma dimenso da fragilidade das instituies do
governo imperial no sentido de prover uma gesto macroeconmica minimamente
eficiente. Um dos principais problemas com que se defrontava a economia brasileira se
dava em relao dificuldade de adaptao s regras do padro-ouro, que era a base do
sistema de trocas no comrcio internacional. Na definio precisa de Celso Furtado:
O princpio fundamental do sistema do padro-ouro radicava em que cada
pas deveria dispor de uma reserva metlica ou de divisas conversveis, na
variante mais corrente suficientemente grande para cobrir os dficits
ocasionais de sua balana de pagamentos (Furtado, 1976, p. 155).
O volume de reservas metlicas acumulado por um pas representava, na prtica,
sua contribuio para o financiamento a curto prazo das trocas internacionais. Essa
contribuio se daria em funo de sua participao no comrcio internacional e da
amplitude das flutuaes de sua balana de pagamentos.
O argumento central de Furtado era que o padro-ouro e seu arcabouo terico, a
teoria quantitativa da moeda, eram instrumentos poderosos para a operao e a
compreenso de economias de desenvolvimento mais ou menos similar, com estruturas
de produo no muito distintas e com coeficientes de importao relativamente baixos
(Furtado, 1976, p. 156). Ou seja, sua validade estava associada realidade europia.
Assim que, nesses contexto, o desequilbrio externo de um pas que eventualmente


91

importasse mais do que exportasse seria corrigido automaticamente nos seguintes
termos: ou via deflao de preos, causada pela reduo do meio circulante decorrente
da sada lquida de reserva metlica, que estimularia exportaes e desestimularia
importaes; ou via elevao da taxa de juros, conseqente escassez de ouro, que
atrairia capitais forneos, contrabalanando o dficit em conta corrente com um
supervit na conta de capital.
evidente que, mesmo em termos tericos, deve ser relativizada a idia de que
tal correo se daria de maneira automtica. Na prtica, ainda que os mecanismos de
funcionamento do padro-ouro se encarregassem de prover eles prprios a correo,
teria que haver um espao de tempo para que isso ocorresse, e nesse nterim
desequilbrios no balano de pagamentos poderiam ocorrer. A questo era que:
Nas economias em que as importaes constituam uma reduzida parcela do
dispndio nacional, um desequilbrio ocasional da balana de pagamentos
podia ser financiado com numerrio de circulao interna sem provocar
grande reduo no grau de liquidez do sistema. O mesmo, entretanto, no se
podia esperar de uma economia de elevado coeficiente de importaes.
Neste ltimo caso, um brusco desequilbrio na balana de pagamentos
exigiria uma reduo de grandes propores no meio circulante, provocando
verdadeira traumatizao do sistema (Furtado, 1976, p. 156).
O ponto a destacar aqui, para encerramento do captulo, a percepo de Celso
Furtado de que no apenas o subdesenvolvimento apresenta caractersticas prprias (no
reconhecveis nas etapas de Rostow), e razes estruturais diversas das que se constatam
nas economias desenvolvidas (no redutveis a uma path dependence), como tambm as
teorias convencionais so inadequadas para explic-loTPF
89
FPT. Ou seja, no se tratava
somente de descrever uma realidade distinta e/ou de propor aes alternativas. O

TP
89
PT Vale lembrar que a 1P
a
P edio da Formao Econmica do Brasil de 1959.


92

subdesenvolvimento exigia a construo de um arcabouo terico consistente com o
objeto a ser estudado e capaz de explic-lo.TPF
90
FPT
O que conceituamos como subdesenvolvimento , entretanto, menos a
existncia de uma economia fundamentalmente agrria teramos nesse
caso to-somente uma economia atrasada do que a ocorrncia de um
dualismo estrutural. Este tem origem quando numa economia agrcola
atrasada, determinadas condies histricas propiciam a introduo de uma
cunha de economia tipicamente capitalista, criando-se um desequilbrio ao
nvel dos fatores na linguagem dos economistas com reflexos em toda a
estrutura social. As condies criadas pelo dualismo estrutural dificilmente
podem explicar-se em termos de um modelo de equilbrio estvel. O
esquema dinmico de causao cumulativa, elaborado por Myrdal, de
muito maior eficcia explicativa neste caso. Dada a existncia de duas
formas de remunerao do trabalho, de duas tecnologias de nveis
extremamente diversos, de suas concepes de organizao da produo, a
economia dual intrinsecamente instvel (Furtado, 1964, p. 79, grifos no
original).
Nesse captulo, no se pretendeu realizar uma exegese do pensamento de Celso
Furtado, e muito menos dissecar a concepo terica que formula sobre o par
desenvolvimento/subdesenvolvimento.TPF
91
FPT A idia de reconstituir as origens do
subdesenvolvimento brasileiro, a partir da releitura da obra daquele autor, se justifica,
como enunciado acima, pelo pioneirismo da abordagem que adota, e que serviu de
inspirao ao empreendimento acadmico aqui tentado. Consoante com os objetivos da
tese, o captulo que se segue d continuidade anlise da trajetria da economia
brasileira, com base em estudos variados.

TP
90
PT Essa seria uma tarefa qual se dedicaria, nos 50 e 60, a CEPAL, e especificamente no Brasil (at 64),
o ISEB. Sobre a CEPAL, ver Bielschowsky (2000); sobre o ISEB, ver Toledo (1978).
TP
91
PT Uma contribuio importante, nessa linha, est no trabalho de Constantino Cronemberger Mendes e
Joanlio Rodolpho Teixeira (Mendes & Teixeira, 2004), que compila, com detalhes, as formulaes de
Furtado.


93

Captulo III Etapas de acelerao do desenvolvimento no Brasil
No captulo anterior, procurou-se basicamente resgatar a interpretao de Celso
Furtado e confirm-la com fundamento em outros autores - a respeito do processo de
formao da economia brasileira, destacando os principais fatores que permitem,
segundo essa consagrada abordagem, caracterizar o seu subdesenvolvimento. No limiar
do sculo XX, era uma economia essencialmente rural, agrrio-exportadora, com um
mercado interno de baixo dinamismo, e um vasto contingente populacional dedicado a
atividades de subsistncia.
O presente captulo tem por objetivo, a partir da identificao de algumas etapas
em que, ao longo desse sculo, especificamente no perodo 1930-1980, de maneira
inequvoca a economia brasileira logrou realizar saltos em seu processo de
desenvolvimento, analisar a importncia que pode ter havido para a explicao desses
saltos no que diz respeito elaborao de polticas e marcos legais (em alguns casos
mesmo com novas constituies) que configurariam reformas estruturais ou
institucionais. Os perodos a serem considerados so o primeiro e segundo governo
Vargas, os anos JK e os governos militares, de Castelo Branco a Mdici. No primeiro
governo Vargas houve as Constituies de 1934 e de 1937, esta outorgada e
inauguradora da ditadura do Estado Novo. No perodo militar, alm de 17 atos
institucionais, houve a Constituio de 1967, e ainda, em 1969, a promulgao da
Emenda Constitucional n 1, incorporando dispositivos do AI-5 ao novo texto que se
tomou conhecido como "a Constituio de 1969".
A metodologia adotada segue sendo o recurso literatura pertinente a uma
parte dela, naturalmente -, agora mediante um cotejamento mais diversificado de textos
e autores, buscando incluir aportes da cincia poltica e da economia.


94

1 Introduo
A despeito de ser verdadeira a constatao de que j existia, desde o Imprio,
uma base industrial, ainda que reduzida e concentrada em poucos setores basicamente,
txteis e alimentos e regies essencialmente no Sudeste e no Sul, podendo mesmo
ser possvel constatar a existncia de uma incipiente conscincia industrialista
(Bielschowsky, 2000), em particular na ltima dcada da Repblica Velha, quando se
comeam a formar as primeiras organizaes corporativas industriais (Leopoldi, 2000),
absolutamente fora de questo que as origens do grande ciclo desenvolvimentista
brasileiro se situam em 1930, com o movimento revolucionrio de 3 de outubro que
leva Getlio Vargas ao poder.
Em que pesem as conhecidas dificuldades relacionadas escassez de dados
estatsticos para a economia brasileira, em particular at a primeira metade do sculo
XXPF
92
FP, pelo menos em relao a agregados bsicos, como crescimento real anual do
produto, a historiografia econmica brasileira moderna j estabeleceu razovel consenso
acerca da confiabilidade das informaes. A srie histrica atualmente utilizada para o
crescimento anual do produto provm de duas fontes. Para o perodo de 1901 a 1947
utilizam-se os dados compilados pela Fundao Getlio Vargas, publicados em Haddad
(1978); de 1948 em diante os dados so os das contas nacionais do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica. Essa srie histrica, bem como diversas outras, referentes a
comrcio exterior, balano de pagamentos, mercado de trabalho, finanas pblicas etc.,
encontra-se disponvel no banco de dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada,
o ipeadata (www.ipeadata.gov.br).

TP
92
PT Dificuldades a que Mrio Henrique Simonsen assim se refere: Seria ocioso lembrar que o principal
obstculo ao estudo da experincia brasileira de desenvolvimento reside na insuficincia de sries
estatsticas dignas de confiana (Simonsen, 1972, p. 31).


95

Os dados abaixo apresentados graficamente, extrados do ipeadata, ilustram com
clareza a mudana de patamar das taxas de crescimento da economia brasileira aps
1930, tanto em termos de variao real anual do produto, da variao do produto real
per capita, como ainda do crescimento do nvel deste.
Os dados de variao real anual do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB),
como era de se esperar, esto sujeitos a uma grande variabilidade (grfico 1).
Grfico 1 Produto Interno Bruto do Brasil: variao (%) real anual, 1901-2006
R
2
= 0,1574
-10
-5
0
5
10
15
20
1
9
0
1
1
9
0
4
1
9
0
7
1
9
1
0
1
9
1
3
1
9
1
6
1
9
1
9
1
9
2
2
1
9
2
5
1
9
2
8
1
9
3
1
1
9
3
4
1
9
3
7
1
9
4
0
1
9
4
3
1
9
4
6
1
9
4
9
1
9
5
2
1
9
5
5
1
9
5
8
1
9
6
1
1
9
6
4
1
9
6
7
1
9
7
0
1
9
7
3
1
9
7
6
1
9
7
9
1
9
8
2
1
9
8
5
1
9
8
8
1
9
9
1
1
9
9
4
1
9
9
7
2
0
0
0
2
0
0
3
2
0
0
6

Fonte: Dados anuais extrados do Ipeadata. Elaborao prpria.
Em particular, a variabilidade bastante acentuada nas trs primeiras dcadas do
sculo XX, perodo da Repblica Velha, quando o desempenho da economia brasileira
estivera fortemente condicionado pelas condies no mercado internacional de seus
principais produtos de exportao. A dcada de 30, poca de transio do modelo agro-
exportador, marcada por grandes turbulncias no cenrio externo (que culminam com a
ecloso da Segunda Guerra Mundial em 1939), tambm registra intensa volatilidade.


96

A linha vermelha do grfico representa uma curva de tendncia, dada por um
polinmio de sexta ordemTPF
93
FPT. Ainda que essa aproximao seja ainda imprecisa (na
medida em que o coeficiente de determinao resultante relativamente modestoTPF
94
FPT),
possvel observar a tendncia ascendente a partir da dcada de 30.
Uma forma de atenuar a variabilidade trabalhar com mdias de perodo. No
grfico 2, apresentam-se as mdias geomtricas dos dados de crescimento do PIB para
intervalos de dez anos, com exceo do ltimo perodo, que vai de 2001 a 2006.
Grfico 2 - Produto Interno Bruto do Brasil: mdias geomtricas decenais das
taxas de variao (%) real anual
R
2
= 0,7031
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1901-10 1911-20 1921-30 1931-40 1941-50 1951-60 1961-70 1971-80 1981-90 1991-2000 2001-06
T
Fonte: Dados anuais extrados do Ipeadata. Elaborao prpria.
Importa observar, primeiramente, o ajuste bem melhor da curva de tendncia
(novamente um polinmio de sexta ordem), que permite validar a constatao feita
anteriormente em relao aos dados anuais. Qual seja, de que o ciclo de

TP
93
PT O que constitui a melhor aproximao fornecida pelo software Microsoft Excel.
TP
94
PT O coeficiente de determinao RP
2
P representa a medida do ajuste de um modelo estatstico aos dados
observados, e seu valor est compreendido no intervalo [0, 1]; quanto mais prximo estiver seu valor da
unidade, melhor o ajuste. Para mais detalhes, ver Hayashi (2000).


97

desenvolvimento acelerado da economia brasileira tem incio na dcada de 1930, e se
estende at fins dos anos 1970.
Atenuada a variabilidade, emergem algumas constataes interessantes. Em
primeiro lugar, a taxa mdia decenal de crescimento praticamente constante ao longo
das trs dcadas da Repblica Velha no sculo XX (4,2% para os dois primeiros
decnios, 4,5% para o terceiro), um indcio consistente do baixo dinamismo de uma
economia pouco industrializada e baseada num modelo agrrio-exportador. Tomando-se
mdias geomtricas de cinco anos para esse perodoTPF
95
FPT, verifica-se que em apenas dois
momentos houve crescimento mdio significativamente superior a esse patamar: nos
anos da Primeira Guerra Mundial e no Governo Washington Lus (1926-30). Durante a
guerra, o crescimento da economia chegou a superar 9% em 1917, refletindo o esforo
industrializante que se fez necessrio naquela conjuntura (Leopoldi, 2000). No ltimo
governo da Repblica Velha, houve crescimento real do produto de 10,8% em 1927, e
de 11,5% em 1928, resultado de condies favorveis para o setor cafeeiro,
potencializadas pelos efeitos expansionistas do relaxamento das condies de crdito,
que havia sido duramente comprimido nos anos finais do Governo anterior de Arthur
Bernardes (Fritsch, 1997).
Cabe observar tambm os perodos em que houve crescimento mais intenso, que
so as dcadas de 1950 e de 1970 (7,4% e 8,3%, respectivamente). O primeiro foi o
decnio do segundo Governo Vargas e do Governo Juscelino Kubitschek, de intensa
acelerao industrial; o segundo capta os anos do milagre econmico, quando
inclusive se registra, em 1973, a mais alta taxa de variao real do PIB brasileiro:
13,9%. foroso reconhecer que o crescimento mdio dos anos 1960 est viesado pelo
mau desempenho da economia no Governo Joo Goulart, o que pode ser considerado

TP
95
PT Cujo grfico encontra-se no apndice.


98

um fenmeno atpico, dado pela forte instabilidade poltica e institucional daquele
perodo. De fato, tomando-se mdias de cinco anos, constata-se o significativo
crescimento mdio de 8,1% para o qinqnio 1966-70 (e de 10,1% para 1971-75).
Destaque-se, por fim, o pfio crescimento mdio da dcada de 1980 (1,6%) e a lenta
recuperao nos perodos subseqentes (2,5% e 2,9%).
O grfico 3 apresenta a evoluo secular do PIB brasileiro em termos de seu
nvel, expresso em milhes de reais de 2006. Tal procedimento, escusado dizer,
equivale a construir uma srie de nmeros-ndice das taxas de variao anual com base
em 1900 (isto , 1900 = 100); bem entendido, a representao grfica idntica para
ambos os procedimentos.
Grfico 3 - Produto Interno Bruto do Brasil: Evoluo anual de seu nvel, expresso
em R$ milhes de 2006, 1901-2006
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
1
9
0
0
1
9
0
3
1
9
0
6
1
9
0
9
1
9
1
2
1
9
1
5
1
9
1
8
1
9
2
1
1
9
2
4
1
9
2
7
1
9
3
0
1
9
3
3
1
9
3
6
1
9
3
9
1
9
4
2
1
9
4
5
1
9
4
8
1
9
5
1
1
9
5
4
1
9
5
7
1
9
6
0
1
9
6
3
1
9
6
6
1
9
6
9
1
9
7
2
1
9
7
5
1
9
7
8
1
9
8
1
1
9
8
4
1
9
8
7
1
9
9
0
1
9
9
3
1
9
9
6
1
9
9
9
2
0
0
2
2
0
0
5

Fonte: Dados anuais extrados do Ipeadata. Elaborao prpria.
Duas observaes devem ser feitas em relao a este grfico. A primeira que,
embora transparea que a acelerao do crescimento econmico no Brasil tenha se
dado, de maneira concreta, a partir de meados dos anos 1940, isto no invalida a
hiptese aqui adotada, qual seja, de que o ciclo desenvolvimentista teve incio a partir


99

de 1930. De fato, como se discutir adiante, a dcada de 30 representa um perodo
inicial da construo do desenvolvimento brasileiro, sendo assim uma etapa de transio
entre um modelo baseado na agro-exportao e outro de carter industrializante. A
segunda a mera constatao de que, mesmo no auge da crise poltica e institucional do
Governo Goulart, no houve decrscimo do nvel do PIB. De fato, isto s viria a
ocorrer, e de maneira significativa, diga-se de passagem, excetuando-se alguns anos da
grande depresso e da Segunda Guerra, nos anos de 1981, 1983 e 1990, quando o
produto real encolheu, respectivamente, 4,3%, 2,9% e 4,4%.
Os dados relativos ao crescimento real anual da renda per capita, expressa em
milhares de reais a preos de 2006 (estimada utilizando-se o deflator implcito do PIB
nominal e a populao residente em primeiro de julho) so apresentados no grfico 4.
Grfico 4: Evoluo da renda por habitante no Brasil (em R$ mil de 2006), 1901-
2006
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6

Fonte: Dados anuais extrados do Ipeadata. Elaborao prpria.
O padro evolutivo da renda per capita semelhante ao do nvel do produto.
Relativa constncia nas trs primeiras dcadas do sculo XX, com perceptvel
incremento no ltimo governo da Repblica Velha. Crescimento significativo na


100

segunda metade da dcada de 1930 e estagnao nos anos da guerra. E, a partir da
segunda metade da dcada de 1940, aumento vigoroso e ininterrupto at 1980 com
exceo do turbulento perodo do trinio 1961-63. Findo o ciclo do desenvolvimento
acelerado em 1980, a renda por habitante havia aumentado em praticamente sete vezes
em relao ao nvel prevalecente em 1930, resultado este que deve ser ainda qualificado
pelo fato de a populao, no perodo, ter certamente mais do que triplicado neste
perodo de meio sculo.TPF
96
FPT Observando a trajetria ps-1980, cabe salientar que, aps as
quedas e recuperaes verificadas ao longo das dcadas de 80 e 90, somente a partir do
ano 2000 a renda por habitante comea a registrar um crescimento praticamente
monotnico (exceo feita ao ano de 2003), ainda que bastante modesto o nvel de
2006 apenas 12,7% superior ao de 1980.
O grfico 5 apresenta as mdias de perodos de dez anos para a renda per capita
entre 1901 e 2006 novamente, em mil reais de 2006.

TP
96
PT A no realizao do censo populacional em 1930 impossibilita qualquer afirmao precisa a este
respeito e, de resto, constitui um problema sem soluo para a demografia brasileira. Pelo censo de
1920, a populao total ultrapassara a casa dos 30 milhes de habitantes cifra que objeto de suspeitas
de sobrestimao por parte de especialistas; em 1940, o censo (este considerado um dos melhores j
realizados) apurou uma populao total pouco superior a 41 milhes de habitantes; em 1980, o
recenseamento registrou uma populao de praticamente 120 milhes. Portanto, possvel afirmar, com
toda a segurana, que entre 1930 e 1980 a populao mais que triplicou. Para os dados censitrios citados,
veja-se IBGE (HTUwww.ibge.gov.brUTH). Para um exame criterioso dos censos das primeiras dcadas do sculo
XX, veja-se Mortara (1970). Para uma anlise da evoluo demogrfica brasileira no sculo XX, veja-se
Berqu (2001).


101

Grfico 5 Renda por habitante no Brasil, em R$ mil de 2006: mdias decenais
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1901-10 1911-20 1921-30 1931-40 1941-50 1951-60 1961-70 1971-80 1981-90 1991-2000 2001-06

Fonte: Dados anuais extrados do Ipeadata. Elaborao prpria.
Como se observa, possvel identificar que, no meio sculo compreendido entre
1930 e 1980, h perodos em que ocorrem o que se poderia qualificar de saltos na
renda mdia por habitante. Tais saltos podem ser melhor identificados a partir da
observao de mdias qinqenais, sintetizadas na tabela abaixo.
Tabela 1 Renda por habitante no Brasil, em R$ mil de 2006: mdias qinqenais
e taxas de variao percentual
Perodo Renda mdia (R$ mil de 2006) % em relao ao perodo anterior
1931-35 1.680 8,4
1936-40 2.110 25,3
1941-45 2.220 5,2
1946-50 2.730 22,9
1951-55 3.260 19,2
1956-60 3.980 22,2
1961-65 4.810 20,8
1966-70 5.450 13,4
1971-75 7.790 42,8
1976-80 9.900 27,2
1981-85 10.110 2,1
1986-90 10.950 8,3
1991-95 10.590 -3,2
1996-2001 11.290 6,5
2001-07 11.840 4,9
Fonte: Dados anuais extrados do Ipeadata. Elaborao prpria.


102

O primeiro salto pode ser localizado, portanto, na segunda metade da dcada
de 1930, quando a renda mdia por habitante daquele perodo cresce em mais de uma
quarta parte em relao ao qinqnio anterior. A partir da segunda metade dos anos 40,
passa a haver forte crescimento da renda per capita, prximo ou superior a 20% a cada
cinco anos, at 1965. O perodo de cinco anos seguinte de recuperao da forte crise
econmica precedente, e tambm de preparao para a etapa em que a renda cresceria s
mais altas taxas da histria brasileira, fechando o qinqnio 1971-75 com a espantosa
variao de 43% em relao ao perodo anterior. A segunda metade da dcada de 1970
ainda registra uma expanso vigorosa da renda mdia por habitante (superior a 27%),
resultado em grande medida dado pelo fortssimo crescimento alcanado em 1980
(superior a 9%, tanto em termos do PIB quanto do PIB per capita).
Pelo exposto, parece lcito trabalhar com a idia de que o grande ciclo
desenvolvimentista brasileiro tenha se dado atravs de sucessivas etapas, em que
diversos fatores, polticos e econmicos, internos e externos, se conjugaram para que a
economia lograsse realizar saltos em seu processo de desenvolvimento. O que se
pretende, no que segue, investigar em que medida esses fatores se consubstanciaram
em modernizao ou reformas institucionais, e como estas atuaram no sentido de
possibilitar a acelerao do crescimento.
2 Um esboo de roteiro para o estudo da primeira Repblica
A ausncia de uma anlise ainda que sinttica sobre a evoluo poltica e
econmica da Repblica Velha merece algumas consideraes. Em primeiro lugar,
trata-se de um perodo da histria brasileira que guarda uma dinmica prpria, com
diversas caractersticas exemplos marcantes, poltica dos governadores, predomnio
dos interesses das oligarquias rurais que lhe so peculiares; estud-las implica um


103

foco diverso do que se pretende no presente trabalho. Alm disso, a idia aqui
justamente chamar a ateno para o fato de que foi a ruptura com a estrutura do Estado
da Repblica Velha, e a construo de um novo paradigma a partir de 1930, que criou as
bases mais amplas para o ciclo desenvolvimentista do meio sculo subseqente.
Em todo caso, trata-se de um perodo exaustivamente estudado, sobre ele tendo
sido produzidos vrios grandes clssicos da cincia social brasileira. Entre os analistas
contemporneos, as referncias obrigatrias so Alberto Torres, Oliveira Vianna,
Azevedo Amaral e Francisco Campos, este ltimo Ministro da Justia do Estado Novo e
autor da Constituio outorgada em 1937. O primeiro foi um dos expoentes da cena
poltica brasileira nas primeiras dcadas republicanas: deputado estadual (1892-1893) e
em seguida deputado federal (1893-1896) pelo estado do Rio de Janeiro; Ministro da
Justia do Governo Prudente de Morais entre 1896 e 1897; Presidente do Estado do Rio
desse ano at 1900, e Ministro do Supremo Tribunal Federal a partir de 1901. Em seus
livros O problema nacional brasileiro e A organizao nacional (publicados em 1914),
e As fontes da vida no Brasil (1915), concebia o Brasil como um pas de natureza
essencialmente agrria, sem contudo renunciar a um projeto de desenvolvimento.
Nacionalista, defendia o fortalecimento do Estado, em particular do Poder Executivo,
convocando os intelectuais a participar da organizao da sociedade. A nao, segundo
ele, deveria organizar-se como corpo social e econmico, no devendo copiar nem criar
instituies, mas faz-las surgir dos prprios materiais do pas.
Oliveira Vianna, historiador e socilogo de vasta, importante e controvertida
obra, trata especificamente das instituies polticas e sociais da Repblica Velha em
diversos livros, podendo-se destacar: O Idealismo na evoluo poltica do Imprio e da
Repblica (1922); O idealismo na Constituio (1927); e Instituies Polticas
Brasileiras (1949). Presente nesses livros, e de modo geral em sua obra, forte crtica, de


104

certa forma similar de Alberto Torres, importao de modelos e conceitos de
polticas e instituies externas realidade brasileira, muitas vezes at corretos e bem-
intencionados em teoria, mas incapazes de produzir resultados numa sociedade como a
brasileiraTPF
97
FPT. Converge tambm em sua anlise, em relao ao outro autor, na medida
em que um crtico mordaz das estruturas em que se havia moldado o modelo
republicano, em particular a extrema descentralizao poltica engendrada naquela
federao pela Constituio de 1891. Para Oliveira Vianna, o iberismo era uma
categoria marcante na formao social brasileira (cf. Werneck Vianna, 1997 e Carvalho,
1993), e por isso era imprescindvel a existncia de um poder central forte e articulado
para executar um projeto nacional.
interessante notar que Celso Furtado, em Formao Econmica do Brasil,
analisando os problemas monetrios que travavam a economia brasileira, derivados das
tentativas seguidas e frustradas de se adaptar seu funcionamento s regras do padro-
ouro, tambm dirige sua crtica importao de idias e instrumentos sem um devido
exame crtico de sua adaptao realidade interna.
A cincia econmica europia penetrava atravs das escolas de direito e
tendia a transformar-se em corpo de doutrina, que se aceitava
independentemente de qualquer tentativa de confronto com a realidade. Ali
onde a realidade se distanciava do mundo ideal da doutrina, supunha-se que
tinha incio a patologia social. Dessa forma passava-se diretamente de uma
interpretao idealista da realidade para a poltica, excluindo qualquer
possibilidade de crtica da doutrina em confronto com a realidade.
(...) Ao historiador das idias econmicas do Brasil no deixar de
surpreender a montona insistncia com que se acoima de aberrativo e
anormal tudo que ocorre no pas: a inconversibilidade, os deficits, as
emisses de papel-moeda. Essa anormalidade secular no chega,
entretanto, a constituir objeto de estudo sistemtico. Com efeito, no se faz
nenhum esforo srio para compreender tal anormalidade, que em ltima
instncia era a realidade dentro da qual se vivia. Todos os esforos se
gastam numa tarefa que a experincia histrica demonstrava ser v:

TP
97
PT Neste sentido, tanto Oliveira Vianna quanto Alberto Torres se inserem no que Jos Murilo de Carvalho
denomina uma famlia intelectual de longa descendncia, que comea com Paulino Jos Soares de
Souza, o Visconde de Uruguai, passa por Silvio Romero e Alberto Torres, prossegue com Oliveira
Vianna, e vai pelo menos at Guerreiro Ramos. Para mais detalhes, ver Carvalho (1993).


105

submeter o sistema econmico s regras monetrias que prevaleciam na
Europa. Esse enorme esforo de mimetismo que derivava de uma f
inabalvel nos princpios de uma doutrina que no tinham fundamento na
observao da realidade se estender pelos trs primeiros decnios do
sculo XX. (Furtado, 1976, p. 160).
Referncias importantes na literatura mais recente h certamente muitas. Para
uma anlise poltica objetiva dos primeiros anos da Repblica, Lessa (2001) um
trabalho fundamental. Cobrindo desde o perodo de instabilidade poltica dos governos
militares de Deodoro da Fonseca e Floriano Peixoto (1889-91 e 1891-94), analisando a
composio de foras que deu origem Carta de 1891, o autor estende sua anlise at o
Governo Campos Sales (1898-1902), quando se efetiva a construo do pacto
oligrquico e a Repblica encontra o que o autor classifica como a sua rotina (Lessa,
2001, p. 53).
Para uma anlise da poltica econmica nos anos finais do Imprio e nos
primeiros anos da Repblica, Franco (1983) uma referncia importante. O autor se
dedica especialmente a cobrir o episdio do encilhamento, e as tentativas de reforma
monetria que se procurou implementar, tanto no Gabinete Ouro Preto quanto na gesto
de Rui Barbosa em seus 14 meses como Ministro da FazendaTPF
98
FPT. Para uma viso
panormica da economia no perodo da Repblica Velha, veja-se Fritsch (1997).
Anlises sobre a questo do desenvolvimento econmico e industrial no perodo, em
particular para o Estado de So Paulo, encontram-se em Dean (1971) e em Cano (1977).
Baer (1966), embora numa abordagem excessivamente descritiva, compila grande
quantidade de informaes empricas relevantes. Leopoldi (2000) analisa
detalhadamente a formao das associaes industriais e de classe e suas relaes com o
processo de desenvolvimento.

TP
98
PT Curioso observar que as descries das (tensas) reunies ministeriais do turbulento incio do perodo
republicano, que por certo constituem objeto do mais alto interesse, j haviam sido realizadas quase que
integralmente sessenta anos antes em O Ocaso do Imprio, obra publicada por Oliveira Vianna pela
primeira vez em 1925, e que no citada pelo autor em tela (G. Franco).


106

Na literatura sociolgica sobre a primeira Repblica, Carvalho (2001) constitui
uma tima introduo, pela conciso e erudio com que discorre sobre as questes
polticas e sociais do perodo. Rezende de Carvalho (2001) analisa a dinmica poltica
que conduz ao movimento revolucionrio de 1930. Referncias clssicas so,
evidentemente Carone (1973), esta uma antologia de trabalhos, estudos e manifestos dos
atores sociais da poca e Carone (1970), exaustiva pesquisa histrica sobre as
instituies e classes sociais da primeira Repblica; Os Donos do Poder, de Raymundo
Faoro, constitui obra indispensvel para o entendimento dos fundamentos polticos
daquele perodo.
Uma observao final, de carter especulativo: o perodo de maior crescimento
da Repblica Velha ocorre, como foi visto, no ltimo Governo, o de Washington Lus.
Este foi precedido de uma ampla reforma constitucional, em 1926, ainda sob a
Presidncia de Arthur Bernardes, cuja principal caracterstica foi justamente uma maior
concentrao de poderes na esfera do Poder Executivo do Governo Federal. O que, por
um lado, surgiu como uma conseqncia dos temores que passava a haver nas elites
poltico-administrativas em relao a crescentes descontentamentos, tanto nas camadas
civis urbanas quanto nos crculos militaresTPF
99
FPT; e, por outro, j trazia consigo os indcios
da nova configurao que o Estado viria a ter que adotar no Brasil para dar incio ao
processo de transformaes que permeiam o ciclo desenvolvimentista.

TP
99
PT De que so exemplos emblemticos a Semana de Arte Moderna (e seus desdobramentos nos anos
seguintes), a criao do Partido Comunista do Brasil, o incio do movimento tenentista e o levante do
Forte de Copacabana, todos ocorridos em 1922.


107

3 As transformaes do perodo 1930-45
Com a Revoluo de 1930, o pas se coloca no rumo da modernizao
econmica e social. O grande problema do processo que ento se pe em curso a
forma autoritria que o presidiu, especialmente a partir de 1937, com a implantao da
ditadura do Estado Novo.
Uma questo interessante que surge a partir de um primeiro exame que, de
modo geral, os autores dedicados sociologia e cincia poltica emprestam maior
nfase, quando no o afirmam categoricamente, idia de que, a partir de 1930, de fato
se inaugura uma nova etapa na formao histrica nacional, em particular no que diz
respeito configurao do Estado e sua participao na vida poltica e econmica. O
que essa literatura sugere, em linhas gerais, que do ponto de vista poltico-institucional
o setor pblico tornou-se mais capacitado para intervir na dimenso sistmica, no jargo
sociolgico, da sociedade: a poltica macroeconmica e o planejamento de longo prazo.
Para Francisco de Oliveira, por exemplo:
A Revoluo de 1930 marca o fim de um ciclo e o incio de outro na
economia brasileira: o fim da hegemonia agrrio-exportadora e o incio da
predominncia da estrutura produtiva de base urbano-industrial. Ainda que
essa predominncia no se concretize em termos da participao da
indstria na renda interna seno em 1956, quando pela primeira vez a renda
do setor industrial superar a da agricultura, o processo mediante o qual a
posio hegemnica se concretizaria crucial: a nova correlao de foras
sociais, a reformulao do aparelho e da ao estatal, a regulamentao dos
fatores, entre os quais o trabalho ou o preo do trabalho, tm o significado,
de um lado, de destruio das regras do jogo segundo as quais a economia
se inclinava para as atividades agrrio-exportadoras e, de outro, de criao
das condies institucionais para a expanso das atividades ligadas ao
mercado interno. Trata-se, em suma, de introduzir um novo modo de
acumulao, qualitativa e quantitativamente distinto, que depender
substantivamente de uma realizao parcial interna crescente (Oliveira,
1981, p. 14, grifos no original).
Luiz Werneck Vianna, por sua vez, afirma que [a] Revoluo de 30 refunda a
Repblica, impondo o predomnio da Unio sobre a federao, das corporaes sobre os


108

indivduos, e a precedncia do Estado sobre a sociedade civil (Werneck Vianna, 2001,
p. 114). Importa ressaltar, contudo, o carter conservador presente no movimento
revolucionrioTPF
100
FPT, expresso na participao das oligarquias estaduais de base agrria,
assim como em outros momentos da histria brasileira, trabalhado por este autor
mediante o uso da categoria gramsciana de revoluo passiva:
No Brasil nunca houve, de fato, uma revoluo, e, no entanto, a propsito de
tudo fala-se dela, como se sua simples invocao viesse a emprestar
animao a processos que seriam melhor designados de modo mais
corriqueiro. Sobretudo, aqui, qualificam-se como revoluo movimentos
polticos que somente encontraram a sua razo de ser na firme inteno de
evit-la, e assim se fala em Revoluo da Independncia, Revoluo de
1930, Revoluo de 1964, todos acostumados a uma linguagem de
paradoxos em que a conservao, para bem cumprir o seu papel, necessita
reivindicar o que deveria consistir no seu contrrio a revoluo. Nessa
dialtica brasileira em que a tese parece estar sempre se autonomeando
como representao da anttese, evitar a revoluo tem consistido, de algum
modo, na sua realizao (Werneck Vianna, 1997, p.12, grifo no original).
A literatura econmica , no mais das vezes, um pouco menos enftica em
caracterizar a Revoluo de 1930 e os anos que a sucedem como um perodo de ruptura
de paradigmas, sendo mais freqente a qualificao deste perodo como de transio.
Do ponto de vista estritamente econmico, tal posio pode ser explicada por duas
razes. A primeira que os avanos em termos de modernizao da estrutura produtiva
so de fato muito lentos na dcada de 1930. Segundo o censo demogrfico de 1940, a
populao rural quela poca atingia ainda quase 70% do total. A participao da
indstria na renda era reduzida e de fato s iria suplantar a agricultura em meados dos
anos 1950. Alm disso, como evidenciado na seo introdutria deste captulo, do ponto
de vista da evoluo histrica do PIB os ndices alcanados na dcada de 1930 no
guardam grande divergncia, em termos mdios, aos dos melhores anos da primeira
Repblica.

TP
100
PT Simbolizado pela clebre frase atribuda a Antnio Carlos de Andrada, ltimo governador de Minas
Gerais da Repblica Velha, s vsperas de 1930: Faamos a revoluo antes que o povo a faa. (apud
Werneck Vianna, 2001, p. 113).


109

Em segundo lugar, pelo fato de que a difcil tarefa de gerir uma economia como
a brasileira, primrio-exportadora e fortemente dependente de um nico produto, num
quadro como o do comeo dos 30, de instabilidade poltica interna e de grave crise no
cenrio internacional, certamente consumiu grande parte das energias do Governo
Vargas durante o perodo 1930-34 (Governo Provisrio). Neste sentido, os autores que
analisam esses anos concentram-se mais nos mecanismos e instrumentos utilizados na
conduo da poltica econmica de curto prazo, dedicando menos ateno s mudanas
estruturais que estariam em curso.
Em sua clssica anlise sobre a manuteno do nvel de procura nos anos da
grande depresso (citada, por exemplo, em Abreu, 1997; Bielschowsky, 2000; e
Bresser-Pereira, 2003), Celso Furtado aborda o carter pr-keynesiano da poltica de
defesa do caf levada a termo nos primeiros anos da dcada de 1930TPF
101
FPT, e a importncia
que teve esta poltica na dinamizao da economia, em particular para o crescimento das
atividades ligadas ao mercado interno.
Depreende-se facilmente a importncia crescente que, como elemento
dinmico, ir logrando a procura interna [na] etapa da depresso. Ao
manter-se a procura interna com maior firmeza que a externa, o setor que
produzia para o mercado interno passa a oferecer melhores oportunidades de
inverso que o setor exportador. Cria-se, em conseqncia, uma situao
praticamente nova na economia brasileira, que era a preponderncia do setor
ligado ao mercado interno no processo de formao de capital (Furtado,
1976, p. 197).
Joo Manuel Cardoso de Mello, em O Capitalismo Tardio, bastante enftico
em relao a esta questo: analisando a severidade das crises externa (dada pela Grande
Depresso) e interna (reflexo da queda acentuada dos preos internacionais do caf, da

TP
101
PT A poltica de defesa do setor cafeicultor, como se sabe, baseou-se na reteno e destruio de parte da
produo de caf, que havia crescido nos anos da depresso, bem como nas sucessivas desvalorizaes
cambiais. Assim, procurou-se manter o nvel de emprego e renda no principal setor produtivo da
economia, ainda que custa da destruio do fruto da produo. O que importa ter em conta que o
valor do produto que se destrua era muito inferior ao montante da renda que se criava. Estvamos, em
verdade, construindo as famosas pirmides que anos depois preconizaria Keynes (Furtado, 1976, p. 192).


110

ordem de 60% entre 1929 e 1933), tece consideraes sobre o que teria ocorrido caso o
Estado se abstivesse de realizar intervenes no mercado cafeeiro e tivesse efetivado
uma poltica fiscal ortodoxa (que visasse o equilbrio oramentrio) e conclui que:
(...) abstendo-se o Estado de qualquer interveno no mercado cafeeiro e se
efetivando uma poltica fiscal ortodoxa, tanto a depresso teria sido de
extraordinria profundidade, quanto a economia brasileira dificilmente se
recuperaria at o fim da Segunda Guerra (Cardoso de Mello, 1984, p. 171,
grifo no original).
Importa registrar ainda que, na viso deste autor, as compras macias de caf
realizadas nos primeiros anos do Governo ProvisrioTPF
102
FPT constituram
o eixo de toda a sustentao do complexo exportador cafeeiro. Em
primeiro lugar, porque permitiram, diminuindo significativamente a presso
da oferta, que se alcanassem preos internacionais mais elevados. Alm
disso, tornou-se possvel que as desvalorizaes atuassem como mecanismo
de defesa, atenuando, mais ainda, a queda dos preos internos. Do contrrio,
abandonado o mercado sua prpria sorte, este mecanismo [desvalorizao
cambial] (os preos internacionais do caf caem substancialmente mais que
os preos internos) perderia inteiramente sua efetividade (Cardoso de Mello,
1984, p. 172, grifos no original).
Assim, os dficits pblicos do perodo inicial da dcada de 1930 teriam
contribudo decisivamente para deter a queda da renda e propiciar o impulso para sua
recuperao, o que leva o autor a concluir que o comportamento efetivo do Estado foi
keynesiano em 1930 e 1932, ainda que as intenes fossem bem outras (Cardoso de
Mello, 1984, p. 173).
No obstante, em que pesem essas consideraes que caracterizam um novo
padro de funcionamento do Estado, pouca ou nenhuma nfase dada quanto a ser 1930
efetivamente um novo paradigma na constituio scio-poltica brasileira. Celso

TP
102
PT (...) o Conselho Nacional do Caf comprou caf no montante de quase 30% da receita de exportao
em 1931 e 1932, destruindo 14,4 milhes de sacas entre maio de 1931 e fevereiro de 1933. Das despesas,
65% foram financiadas com impostos, e o restante com crditos do Banco do Brasil e do Tesouro
Nacional (Cardoso de Mello, 1984, p. 172). Para uma anlise completa da poltica de defesa do caf, ver
Antnio Delfim Netto, O Problema do Caf no Brasil (So Paulo, 1981).


111

Furtado, por exemplo, no dedica mais que uma nota de p de pgina ao movimento que
levou Getlio Vargas ao poder, nos seguintes termos:
O movimento revolucionrio de 1930 ponto culminante de uma srie de
levantes militares abortivos iniciados em 1922 tem sua base nas
populaes urbanas, particularmente a burocracia militar e civil e os grupos
industriais, e constitui uma reao contra o excessivo predomnio dos
grupos cafeeiros de seus aliados da finana internacional, comprometidos
na poltica de valorizao sobre o governo federal. Contudo, em face da
reao armada de 1932, o governo provisrio tomou, a partir de 1933, uma
srie de medidas destinadas a ajudar financeiramente os produtores de caf,
inclusive uma reduo de cinqenta por cento nas dvidas bancrias destes
ltimos (Furtado, 1976, p. 201, nota 166).
Cardoso de Mello (1984), por sua vez, em momento algum se refere
Revoluo de 1930; Conceio Tavares (1972) tampouco o faz, embora analise
detidamente os anos 30 como perodo de referncia na mudana do padro de
importaes da economia brasileira. Carlos Lessa, em seu Quinze Anos de Poltica
Econmica, inicia sua anlise a partir dos anos finais da dcada de 1940, justificando-se
com o argumento de que a industrializao substitutiva de importaes, para a qual a
economia houvera transitado aps 1929, era extensiva e no decidida (Lessa, 1981,
p. 15). Chama a ateno, por fim, que Delfim Netto (1981) refere-se ao movimento de
1930 como um governo de fora [que] assumiu a direo do pas (p. 142) e, algumas
pginas frente, classifica o levante de 1932 como a revoluo paulista (p. 145).
Bielschowsky (2000) identifica as origens do desenvolvimentismo no perodo
1930-45, em particular nos anos do Estado Novo. Analisando a literatura sobre o
perodo, o autor conclui que [a] interpretao corrente sobre o significado da
Revoluo de 30 que ela teria quebrado a hegemonia poltica das oligarquias
regionais, abrindo espao para inserir novos atores no universo restrito das elites
dirigentes do pas (Bielschowsky, 2000, p. 249). Adverte, no entanto, para que se no
exagere o significado do termo origem da ideologia desenvolvimentista (p. 250).


112

No perodo 1930-45, o que ocorria era, principalmente, uma primeira e
limitada tomada de conscincia da problemtica da industrializao por
parte de uma nova elite tcnica, civil e militar, que ento se instalava nas
instituies de orientao e controle implantadas pelo Estado centralizador
ps-1930 (Bielschowsky, 2000, p. 250).
Em contraponto, maior nfase numa hipottica e no mencionada, ruptura de
paradigma dada ao se afirmar que no perodo em tela que surgem quatro elementos
fundamentais do projeto desenvolvimentista (Bielschowsky, 2000, p. 250 et passim):
conscincia da necessidade de se implantar no pas uma estrutura industrial
integrada, capaz de produzir internamente os insumos e bens de capital
necessrios produo de bens finais;
centralizao de recursos financeiros como um mecanismo necessrio para
viabilizar a acumulao industrial;
interveno governamental em apoio iniciativa privada e planejamento por
parte do Estado (o que, diga-se de passagem, o ncleo da viso da organizao
econmica na obra de um autor importante como Azevedo Amaral). O autor
observa ainda, corretamente, que a defesa enftica do planejamento em apoio
iniciativa privada estaria presente nas Constituies liberais de 1934 e de 1946, e
na autoritria de 1937; e
acirramento de um sentimento nacionalista, especialmente na esfera da
economia, expresso na criao de medidas protecionistas e de controle sobre os
recursos naturais.
De todo modo, o que se pode afirmar com segurana, e com suporte tanto da
bibliografia sociolgica como da econmica, que, entre 1930 e 1937, comea a
amadurecer na estrutura de Estado um projeto de desenvolvimento nacional centrado na
industrializao. Dada a necessidade de se fazer frente crise econmica engendrada


113

pela depresso internacional e pelos problemas internos por que passava a economia
cafeeira, a poltica econmica dos primeiros anos da dcada pautou-se de imediato por
combater a crise. Depois de 1933, quando a indstria passa a apresentar vigoroso
crescimento dada a conjugao da crise do setor exportador com a existncia de
capacidade ociosa acumulada nos anos 1920, e ocorre o deslocamento do centro
dinmico da economia para o mercado interno, vislumbra-se efetivamente a
possibilidade de um crescimento acelerado baseado num processo de
industrializao.TPF
103
FPT
3.1 Instituies e poltica econmica no Estado Novo
O Estado Novo, institucionalizado pela Constituio de 1937, foi produto de um
golpe de Estado dado pelos prprios dirigentes do regime inaugurado com a revoluo
de 1930. Com ele, o pacto republicano passa a se assentar em bases inteiramente
distintas das que lhe foram originrias, na medida em que se configuram como opostas
s instituies, s prticas e ideologia do liberalismo. A repblica se tornara vitoriosa,
em 1889, como um movimento de elites, tendo como base os interesses emergentes nos
principais estados da Federao, particularmente So Paulo, contrrios centralizao
do Imprio. Para as elites paulistas, sobretudo, a centralizao imperial passara a ser
vista como obstculo livre iniciativa e ao desenvolvimento do mercado. Essa foi, sem
dvida, a marca de origem da repblica expressa claramente na adoo de um regime
federativo americano -, embora tenha mobilizado a seu favor uma aliana mais ampla,
que inclua a hierarquia do Exrcito, militares e civis adeptos do positivismo e
representantes do iderio liberal-democrtico, como Rui Barbosa, seguramente o mais
ilustre entre eles.

TP
103
PT Para uma descrio da poltica econmica nos primeiros anos da dcada de 1930, ver Abreu (1997);
para o exame da expanso industrial, ver Furtado (1976), captulo XXXII.


114

A Revoluo de 30, assim, vitoriosa sob os auspcios da Aliana Liberal, vai
gradativamente se institucionalizando sob a forma corporativaTPF
104
FPT, denunciando o
liberalismo como ideologia anacrnica, com a pretenso de estimular uma cultura de
colaborao e de harmonia entre as classes sociais sob a conduo de um Estado tido
como representante geral da nao. No entanto, a nova ordem encontrou, desde o incio,
adversrios de porte: as elites polticas de So Paulo, que se rebelaram em 1932, e
apesar da derrota poltico-militar sofrida, conseguiram impor o afastamento do governo
do radicalismo militar do Clube 3 de OutubroTPF
105
FPT e a convocao da Assemblia
Constituinte. Essa Assemblia Constituinte (que culminou com a eleio indireta de
Vargas Presidncia da Repblica) produziu a Carta de 1934, que costurava o difcil
compromisso entre os princpios liberais das antigas elites econmicas e o iderio
corporativo dos novos dirigentes do Estado e culminou. Compromisso que logo se
tornaria insustentvel com a crescente radicalizao poltica no pas, tendo, por um lado,
o Partido Integralista, nitidamente de direita, criado em 1932 por Plnio Salgado, e
esquerda a Aliana Nacional Libertadora, criada em 1935.TPF
106
FPT
Essa radicalizao entre a esquerda e a direita, no Brasil, se inseria no contexto
de uma crise mundial mais profunda, que parecia apontar, no comeo dos anos 30, para
a superao do liberalismo poltico e do capitalismo de mercado. A crise, desencadeada
pelo crack da bolsa de Nova York, em 1929, foi, por toda parte, sucedida pelo
intervencionismo do Estado em matria econmica e em todos os demais aspectos
relevantes da vida social. Na URSS, impunha-se a economia de planejamento nos

TP
104
PT O corporativismo sindical estatudo por Vargas ser examinado adiante. Sobre o corporativismo como
ideologia de colaborao entre as classes, ver Werneck Vianna (2000).
TP
105
PT Organizao poltica fundada em fevereiro de 1931, no Rio de Janeiro, pelos tenentes, jovens oficias
do Exrcito que apoiavam Vargas. Sobre o tenentismo, movimento que provocou vrios levantes na
dcada de 20, e que teve papel importante na Revoluo, ver, entre outros, Borges (1992), Drummond
(1986), Sodr (1985).
TP
106
PT E ambos com forte penetrao nas foras armadas.


115

planos quinqenais, nos pases sob regimes fascistas, como a Itlia e a Alemanha, um
capitalismo sob o controle direto da agncia estatal, e, mesmo nos EUA, na Amrica do
New Deal de Roosevelt, o liberalismo cedia lugar quilo que foi conhecido poca por
economia programtica (Werneck Vianna, 2001).
Segundo este autor, comea a se cristalizar, ento, entre as lideranas
revolucionrias de 30, a avaliao de que a crise brasileira decorria de uma m inscrio
do pas na economia internacional, que se teria tornado evidente quando a crise de 1929
exps a vulnerabilidade do sistema da agro-exportao. De acordo com essa
interpretao, a sada para o pas estaria no caminho da indstria e do fortalecimento do
mercado interno, o que, nas circunstncias da poca, diante de um empresariado e de
um mercado nacional incipientes, supunha uma presena indutora do Estado. Tal papel,
para ser exercido com efetividade, no s requeria a centralizao do poder como a sua
concentrao. O liberalismo poltico, ainda preservado parcialmente na Carta de 1934,
conforme esse clculo, se mostrava inadequado para as grandes mudanas que deveriam
ser introduzidas.
O quadro poltico, nacional e internacional, ia se mostrando cada vez mais
propcio ao abandono dos princpios liberais e implantao de um governo forte. A
represso ao movimento da Aliana Nacional Libertadora, em 1935TPF
107
FPT, reforara a
hierarquia militar e o sistema de segurana estatal, ambos intimamente vinculados ao
esquema de Vargas. O cenrio europeu, que j prenunciava a prxima guerra mundial
com a guerra civil espanhola, com a interveno no conflito, de um lado, dos regimes

TP
107
PT A ALN formara-se como um movimento contra o integralismo e o fascismo em ascenso, em maro
de 1935. Em novembro do mesmo ano, com a adeso de militares e intelectuais aliancistas, o Partido
Comunista liderou um levante em quartis de Natal, Recife e Rio de Janeiro que foi rpida e severamente
reprimido pelo governo. Ver Levine (1980), Vianna (1992) e Sodr (1986), entre outros.



116

fascista da Itlia e nazista da Alemanha, e, de outro, das brigadas internacionais em
apoio aos republicanos, era mais um pretexto para o projeto continusta de Vargas.
Nos primeiros meses de 1937, comeam a se definir as candidaturas sucesso
presidencial, j que, pela Constituio de 34, o mandato do governo provisrio
terminaria em 1938. Jos Amrico de Almeida tinha sido escolhido como candidato
oficial, enquanto que as elites de So Paulo indicaram Armando Sales de Oliveira.
Plinio Salgado concorreria pelo partido Integralista. Nenhum deles, da perspectiva dos
dirigentes da ordem getuliana, apresentava credenciais que garantissem a preservao e
aprofundamento do que vinha sendo a obra iniciada com a revoluo de 30: edificar as
bases para a industrializao e pacificar a ordem social pela criao das leis sociais e
pelo controle dos sindicatos por meio da estrutura corporativa vinculada ao Estado
(Werneck Vianna, 2001).
O pretexto para a interrupo do processo eleitoral veio com o episdio do plano
Cohen, provocao arquitetada pelo governo que atribua aos comunistas, com base em
papis forjados, um projeto de insurreioTPF
108
FPT. Com a sua divulgao pela Hora do
Brasil, o Congresso aprovou o estado de guerra, com o que se selava o fim do processo
sucessrio. Pouco depois o prprio Congresso fechado, extinguindo-se a curta ordem
institucional de 1934. Em seqncia, a Carta de 1937, a polaca, numa referncia
Constituio da Polnia fascista, d incio ao perodo republicano designado como o do
Estado Novo (Werneck Vianna, 2001).
O Presidente Getlio Vargas, em proclamao dirigida ao povo brasileiro,
imediatamente aps o golpe de Estado, justifica a promulgao da nova constituio em
nome de um ajustamento ao esprito do tempo, que estaria a reclamar uma identidade
entre o Estado e a nao a ser construda a partir de uma organizao poltico-social

TP
108
PT Ver Levine (1980).


117

baseada na representao profissional. Estado e sociedade, solidariamente articulados
por meio das corporaes, no se comportariam como esferas contrapostas como no
sistema poltico liberal, mas realizariam uma unidade sob o imperativo da vontade
nacional, dando origem a uma democracia substantiva em oposio democracia
meramente formal dos liberaisTPF
109
FPT.
Fechado o Parlamento, banidos os partidos polticos, cerceadas as liberdades
civis e pblicas, postos os sindicatos sob tutela estatal, abrem-se amplas oportunidades
para a ao modernizadora do Estado, principalmente no objetivo de estabelecer as
bases para um processo duradouro de industrializao do pas. Com o Estado Novo se
resolvem, assim, os impasses que se vinham acumulando desde a revoluo de 30. Na
prtica, j em 1935, com a represso Intentona Comunista, aquele impasse se
resolvera em favor de um iderio antiliberal, corporativo, fortalecendo-se a Unio em
prejuzo da federao. Tratava-se , segundo os seus dirigentes, de recriar a repblica
com base em um projeto concebido pelos responsveis pela nova ordem, a partir do qual
o pas seria reerguido pela vontade do centro poltico estatal. No caso, a tarefa essencial
era favorecer a industrializao, o que supunha, naquelas circunstncias, criar um
mercado nacional e valorizar o mundo da produo e o do trabalho.
As sees seguintes examinaro a poltica econmica do Estado Novo e os
atores que a influenciaram e o corporativismo como categoria central na sua
estruturao.

TP
109
PT O Estado Novo realizou, a esse propsito, uma transformao radical imediata. A nao no mais o
vasto rebanho, cujo destino era apenas pagar impostos e levar s urnas os nomes ilustres dos dinastas da
repblica. Nao e Estado esto hoje identificados e, com o desaparecimento dos polticos profissionais, a
Poltica tornou-se matria sobre a qual cada cidado, por mais humilde que seja, tem no apenas o direito,
mas o dever de formar opinies e de pronunciar-se, com a esperana de atuar na direo do Estado com a
parcela mnima dos frutos de sua experincia pessoal (Azevedo Amaral, O Estado Autoritrio e a
Realidade Nacional, Rio de Janeiro, Livraria Jos Olympio Editora, 1938, p. 7)


118

3.2 A poltica econmica e seus atores
A convico de que a modernizao do pas estava associada a um projeto
industrializante firmara-se, portanto, no Brasil, j durante os primeiros anos da dcada
30. Os efeitos da depresso mundial haviam, decerto, evidenciado os inconvenientes de
uma economia dependente da exportao de produtos primrios. Mais que isso, porm,
o fato que, naquele perodo, passam a deter crescente influncia, na arena poltica,
grupos sociais cujos interesses, afinados ou no entre si, vo convergir no sentido de
privilegiar a necessidade da expanso industrial. Difunde-se, ademais, a percepo de
que o Brasil no poderia reproduzir o modelo de industrializao dos pases avanados
e, em especial, no poderia prescindir da proteo do Estado para levar frente seu
processo modernizante. Polticas de estmulo indstria nacional sero gradativamente
implementadas em consonncia com presses dos empresrios, dos militares, e de uma
intelectualidade tcnica (ligada principalmente rea de engenharia), parte da qual
portadora de uma postura nacionalista. Duas grandes dimenses do emergente
desenvolvimentismo ganham espao nos debates e na agenda decisria: o protecionismo
e o investimento estatal em infra-estrutura.
No incio da dcada, o governo provisrio que assumira o poder com a
Revoluo ainda se defrontava prioritariamente com os problemas da balana
comercial. O colapso dos mercados do caf, o declnio dos preos dos produtos
brasileiros de exportao, a desvalorizao cambial, entre outros fatores, colocavam o
Brasil em situao extremamente difcil. Amortizar a dvida externa e pagar
importaes vitais combustvel, trigo, matrias-primas industriais, trilhos,
equipamentos, por exemplo tornavam-se obrigaes problemticas sem a balana
comercial favorvel proporcionada pelo caf e outras exportaes.


119

Oswaldo Aranha, ministro da fazenda do regime inaugurado em 1930, tentou
reativar uma postura ortodoxa, no intuito de equilibrar o oramento, recuperar a
capacidade de efetuar pagamentos e reduzir gastos pblicos. Nos primeiros anos,
conseguiu sustar a queda dos preos do caf e preservar algumas exportaes, em
especial a de algodo. Contudo, os nveis anteriores, tanto dos preos do caf quanto
dos ndices de exportao, no foram recobrados. O governo, ademais, tendo que fazer
face aos problemas decorrentes da implantao da nova ordem, j no conseguia
garantir as arrecadaes provenientes dos impostos aduaneiros, que, no passado,
compunham o grosso da receita total do Tesouro Nacional. As despesas militares com a
revolta paulista de 32, por exemplo, contriburam para minar as intenes de conteno
de gastos do governo.
Por volta de 1934, a questo da dvida externa se tornara ponto importante na
pauta de discusses. Defensores de uma moratria argumentavam que seu montante
calculado, ento, em cerca de 250 milhes de librasPF
110
FP - seria melhor utilizado na
compra de equipamentos para as ferrovias, portos e linhas de navegao, totalmente
deficientes. Tal postura era duramente combatida por Oswaldo Aranha, que tentava
honrar a dvida, em nome da respeitabilidade internacional, com o objetivo de preservar
a posio do pas como postulante obteno de crditos.
O quadro internacional, porm, no qual o Brasil se inseria buscando credenciar-
se como respeitvel devedor, se polarizava. Em 1934, Alemanha e Estados Unidos
passaram a liderar posies mutuamente excludentes em termos de poltica comercial,
estabelecendo uma competio que, longe de ser apenas econmica, tinha motivaes
polticas e ideolgicas e visava influenciar os pases perifricos, particularmente aqueles
que, como o Brasil, apresentavam potencialidades enquanto mercados e bases de

TP
110
PT . Ver WIRTH (1973)


120

apoioPF
111
FP. A existncia de alternativas no mbito do comrcio exterior tambm
alimentava o debate interno em torno da poltica comercial. O programa comercial
alemo exercia seduo sobre os militares, que vislumbravam a possibilidade de
adquirir equipamentos para o Exrcito e para a Marinha de Guerra, e sobre produtores
de uma variedade de matrias-primas e gneros alimentcios que tinham estoques
considerveis, pois oferecia maiores oportunidades do que o americano para a
diversificao de exportaes, embora fixando os pagamentos em marcos de
compensaoPF
112
FP. A alternativa americana era a poltica liberal de Roosevelt, baseada
em tratamento de nao-mais-favorecida, ou seja, o livre-comrcio.
Vargas optou por uma poltica comercial eclticaPF
113
FP, adotando uma orientao
de dualidade pragmtica. Negociava com quem, no momento, lhe oferecesse melhores
condies, procurando tirar vantagens da rivalidade entre as duas potncias. Assim,
assinou um acordo comercial com os Estados Unidos em 1935, e, no ano seguinte,
assinou outro acordo com a Alemanha, com vistas, principalmente, exportao de
algodo, caf, ctricos, couros, tabaco e carnesPF
114
FP. A ambigidade, que tinha por
objetivo econmico a diversificao dos mercados e por objetivo poltico a tentativa de
manuteno da neutralidade brasileira diante de um conflito cada vez mais prximo,
continuou at 1940, quando o governo volta a se alinhar com os Estados UnidosPF
115
FP.

TP
111
PT. Em meados de 34, o Congresso Americano aprovou o Ato de Acordos Comerciais Recprocos e
Berlim despachou uma misso Amrica do Sul para por prova o apelo de seu programa comercial. Ver
HILTON (1977).
TP
112
PT. Tratava-se de uma moeda especial, no conversvel, que s podia ser utilizada para compras na
prpria Alemanha, caracterizando acordos bilaterais que afastavam outros concorrentes. Ver HILTON
(1977).
TP
113
PT. WIRTH (1973).
TP
114
PT. FAUSTO (1994).
TP
115
PT. Embora Vargas tivesse sinalizado simpatia pelo eixo nazifascista logo aps a derrota da Frana, em
1940, num momento em que a ameaa de captura da esquadra britnica parecia prestes a se concretizar, a
reviravolta na guerra o levou rapidamente a uma reaproximao com os Estados Unidos. As negociaes,
como se ver a seguir, evoluram desde o estabelecimento de bases areas americanas em solo brasileiro e


121

No entanto, o ncleo da poltica pragmtica, que consistia em garantir as
exportaes, vai aos poucos se modificando. Aps a implantao do Estado Novo, o
licenciamento de importaes passa a predominar, conferindo prioridade a material de
transporte e maquinaria e desestimulando as importaes de bens de consumo, numa
evidente demonstrao de que o caminho da industrializao por substituio de
importaes havia sido traado.
As polticas relativas s tarifas e ao cmbio constituram o principal motor do
protecionismo industrial no perodoPF
116
FP, expressando respostas do governo s presses
do empresariado. Desde o comeo dos anos 30, os industriais brasileiros vinham,
atravs de suas organizaes, pleiteando uma legislao mais explcita contra o
dumping e mais defensiva em relao importao de manufaturados com similares no
Brasil, bem como uma reformulao da poltica de comrcio exterior que visasse a
proteo da produo manufatureira nacional. O controle da taxa de cmbio e o crdito
industrial figuravam, ao lado da proteo tarifria, como demandas dos empresrios que
progressivamente foram incorporadas agenda decisria.
Em 1934, com o Cdigo Tarifrio, o Estado assume papel de rbitro do conflito
entre industriais e importadores, passando a fixar tarifas atravs de decreto do
ExecutivoPF
117
FP. O cdigo continha um artigo que autorizava o governo a elevar as taxas
aduaneiras para produtos que estivessem concorrendo com os artigos nacionais por
meio de dumping. A Lei de Similares, tambm de 1934PF
118
FP, regulando a concesso de

o financiamento de uma usina siderrgica a acordos sobre matrias-primas e aliana de guerra, em
1942. Ver WIRTH (1973)
TP
116
PT. Segundo LEOPOLDI (2000), o mecanismo perdurou at 1964.
TP
117
PT. Alm de estabelecer critrios e aliquotas e classificar os produtos para importao, o Cdigo criou o
Conselho Superior de Tarifa, incumbido de elaborar futuras revises e acompanhar a aplicao da
legislao tarifria. Ver LEOPOLDI (2000).
TP
118
PT. O Decreto 24.023 de 21/02/1934, que ficou conhecido como a Lei de Similares, reformulou a
legislao sobre similares que, existente desde 1890, fora reformada em 1911, embora praticamente no
tivesse nenhum efeito. Ver LEOPOLDI (2000).


122

iseno de direitos para importar manufaturados com similares no pas, consistiu em
outro passo importante, no sentido de diminuir o grau da ameaa que representavam os
produtos importados para a indstria nacional.
Por ocasio da assinatura do acordo Brasil-Estados Unidos, em 1935, a liderana
empresarial desencadeou forte campanha, denunciando as concesses feitas entrada de
manufaturados norte-americanos no Brasil, que contrariavam os critrios codificados
em 34. Houve, inclusive, tentativas de obstruo do projeto na Cmara dos Deputados ,
onde o Acordo tinha que ser referendado.
Entre 34 e 37, com o Congresso em funcionamento, os industriais concentraram
no Legislativo suas presses, obtendo pequenos acrscimos e mudanas, conforme o
momento, lei tarifria de 34. A partir de 37, a formulao da poltica tarifria foi
transferida para o Ministrio da Fazenda. Para os empresrios, contudo, isto no
significou propriamente um estreitamento da discusso, j que a mesma se deslocou
para agncias como o Conselho Federal de Comrcio Exterior (CFCE)PF
119
FP, o Conselho
Superior de Tarifa, a Comisso de Similares, a Diretoria de Rendas Alfandegrias e,
posteriormente, a Coordenao de Mobilizao EconmicaPF
120
FP.
Durante o Estado Novo, a atuao dos setores empresariais junto ao governo se
beneficiou no s da ampliao das agncias nas quais suas lideranas tinham
representao como tambm dos novos canais abertos atravs do sistema sindical, como
se ver adiante. Assim como a questo tarifria, a poltica cambial envolver a
articulao das entidades de classe com tcnicos governamentais naqueles rgos
colegiados, onde se celebrar o consenso sobre o controle das importaes de acordo

TP
119
PT. O CFCE fora criado em 1934.
TP
120
PT. Criada em 1942 com funes de organizar a economia brasileira em tempo de guerra, foi extinta em
1945.


123

com a sua essencialidade ao desenvolvimento econmico, especialmente
industrializao.PF
121
FP
A instituio do monoplio das operaes cambiais pelo Banco do Brasil, em
37, a criao da Carteira de Exportao e Importao (Cexim), tambm no Banco do
Brasil, e a atribuio CME (Coordenao de Mobilizao Econmica) de poderes para
atuar nas reas de comrcio exterior, de poltica cambial e do planejamento da poltica
industrial aumentaram a capacidade de interveno do governo na economia. Demandas
empresariais, porm, processadas pela via da representao em conselhos e comisses,
vale insistir, foram incorporadas poltica econmica. Tais demandas tinham em vista a
criao de uma reserva de mercado para seus produtos, independentemente desses
serem produzidos com capital nacional ou estrangeiro. Os empresrios reivindicavam a
poltica tarifria como instrumento que amparasse e estimulasse a industrializao
sem visar receita fiscalPF
122
FP. Reivindicavam ainda a estabilizao cambial, o controle
das importaes no-essenciais e restries importao de equipamentos industriais.
Ao contrrio dos tcnicos governamentais, que entendiam a industrializao
como o caminho para a independncia do pas, a burguesia industrial era menos radical
no apoio ao intervencionismo do Estado e na nfase contra o capital estrangeiro. As
divergncias, no entanto, foram suplantadas na medida em que a adeso de Vargas ao
projeto industrial se aprofundou, durante o Estado Novo, e os ganhos proporcionados
por uma ordem corporativa que acabou por se adequar aos seus interesses, se mostraram
relevantes.
De fato, a partir de 37, o Estado assumiu um posio mais definida em favor da
substituio de importaes pela produo interna. Segundo Boris Fausto, os defensores

TP
121
PT. LEOPOLDI (2000).
TP
122
PT Reivindicao explicitada no 1P
o
P Congresso Brasileiro da Indstria, em So Paulo, em 1944. Citado em
Leopoldi (2000).


124

desta perspectiva no interior do governo a burocracia civil e militar e fora dele (o
empresariado industrial) ganharam fora, no s pelos problemas crticos da balana de
pagamentos como pelos riscos crescentes da guerra, que imporia e realmente imps
grandes restries s importaes. No por acaso, o governo criou a CME (Coordenao
de Mobilizao Econmica) em agosto de 1942, logo aps a entrada do Brasil na guerra,
nomeando para dirigi-la o antigo tenente Joo Alberto. O governo tomava a si a
superviso da economia, imprimindo planejamento poltica de substituio de
importaes.
Para Maria Antonieta Leopoldi, a colaborao entre os lderes das associaes
empresariais e o governo Vargas na formulao de polticas contingenciais voltadas
para o perodo de guerra preparou-os para formularem propostas para uma efetiva
poltica industrial no ps-guerra. Roberto Simonsen, da FIESP, teria dado voz a estas
propostas no Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (CNPIC), organismo
que atuou em 1944 e 1945 como um forum de debates de questes econmicas ligadas
s linhas gerais da poltica econmica do ps-guerra. No interior de uma agncia
paralela, o Conselho de Planejamento Econmico (CPE), formado no mesmo perodo
com iguais objetivos, Eugnio Gudin daria incio a um debate com Simonsen (este no
CNPIC) sobre as diretrizes da poltica econmica a serem seguidas depois da guerra.
comum o entendimento de que a adeso do governo brasileiro durante o
Estado Novo a um projeto industrializante teria traduzido uma postura nacionalista do
mesmo, o que no corresponde inteiramente aos fatos. Embora, como visto
anteriormente, segmentos da burocracia governamental demonstrassem certa averso ao
capital estrangeiro, em particular ao americano, no se configurou nenhuma orientao
estrita, por parte do governo, no sentido de coibi-lo. A maneira como foram
encaminhadas as questes da defesa dos recursos hdricos e minerais, considerados


125

estratgicos, e do investimento estatal em infra-estrutura, igualmente tida como chave
para a autonomia nacional, mostra a dubiedade do nacionalismo estadonovista.
A Constituio de 1937 continha dispositivos relacionados com a nacionalizao
das minas, dos recursos energticos e das indstrias consideradas bsicas ou essenciais
defesa econmica ou militar da nao, reservando aos brasileiros a explorao das
minas e das quedas-d`gua, e determinando que a lei regularia a sua nacionalizao
progressivaPF
123
FP. Um Decreto-Lei de 14 de dezembro de 37, todavia, qualificou a
definio legal de brasileiro, seguindo a prtica internacional de entender como
juridicamente nacionais estrangeiros em determinadas condies. As normas
reguladoras da nacionalizao nunca chegaram a ser formuladas com precisoPF
124
FP. O
prprio Cdigo de Minas, que, reformado em 1940 passou a proibir aos estrangeiros a
posse de recursos do subsolo ou de usinas de ao base de matrias-primas nacionais,
bem como o investimento de capital estrangeiro neste setor, foi suavizado por um
decreto de 1941.
A legislao conflitante refletia uma intensa disputa de interesses e concepes.
As polticas de encaminhamento dos problemas relativos ao ao, cuja soluo ocorreu
durante o Estado Novo, e do petrleo que s se resolveria posteriormente so
ilustrativas da controvrsia que acompanha a opo desenvolvimentista na poca:
caberia nao desenvolver sua indstria pesada com a cooperao do capital
estrangeiro (americano, principalmente) ou adotar uma soluo autrquica?

TP
123
PT . A Carta consignava tambm que s poderiam funcionar no pas bancos e companhias de seguros
cujos acionistas fossem brasileiros e concedia s empresas um prazo, a ser fixado por lei, para que se
transformassem em nacionais.
TP
124
PT. Como menciona FAUSTO (1994), as empresas de energia eltrica, por exemplo, no foram tocadas e
em outubro de 1941 Getlio Vargas negou-se a aceitar um projeto de decreto determinando que, at
agosto de 1946, os bancos e empresas de seguros deveriam estar em mos de nacionais.


126

A questo da siderurgia, at por ter se constitudo como smbolo do projeto
industrializante do Estado Novo, merece algumas consideraes que remontam a
momentos que antecedem ao perodo em pauta. Nela, o protagonismo se desloca dos
empresrios atores importantes na evoluo do protecionismo tarifrio e cambial
para os militares e tcnicos.
Desde os primeiros anos do regime inaugurado em 30, o alto comando do
Exrcito manifestava preocupaes com a segurana nacional. No s o panorama
internacional era percebido como turbulento e ameaador como a situao interna
brasileira tambm inquietava: servios de comunicao e transporte deficientes, um
litoral extenso e irregular, a maior parte do territrio nacional desabitado ou
esparsamente povoado, uma populao caracterizada por analfabetismo e problemas de
sade, instabilidade poltica e econmicaPF
125
FP. O desaparelhamento das foras armadas
em face dos desafios da poca era quase total.
Como assinala Hilton, a inquietao militar resultante das inadequadas
condies materiais das foras armadas, e a traduo dessa inquietao em presso para
aquisies de material, tornou-se componente importante da formulao de decises na
rea de comrcio externo. A poltica ecltica de Vargas tinha objetivos para fora,
conforme indicado acima, e objetivos para dentro do Brasil, destinados a tangenciar
divergncias entre os setores cujo apoio o governo cultivava. Mesmo aps o golpe de
37, o pragmatismo no se modificou. Os militares pressionaram por um entendimento
com os alemes e obtiveram um grande contrato para o fornecimento de artilharia, com
a Krupp, em maro de 1938. Mas, pouco antes, Vargas mostrara sua disposio de no
promover alteraes essenciais na poltica externa, ao nomear Oswaldo Aranha para o
Ministrio do Exterior.

TP
125
PT. HILTON (1977).


127

O tema da produo do ao se colocava neste contexto. Graas a tarifas e
subsdios, mesmo que tmidos, uma pequena indstria se mantinha em expanso desde
os anos 20. Expanso que, claramente, no acompanhava a demanda. Em 1940, cerca de
70% de todos os produtos de ao laminado, inclusive trilhos e chapas, de que careciam
as estradas de ferro, os estaleiros e a indstria de construo, ainda eram de fabricao
estrangeiraPF
126
FP. Ao assumir o Ministrio da Guerra, em 1931, o general Leite de Castro
organizou uma comisso para estudar os problemas do ferro e do ao, convocando para
dela participar tcnicos como Edmundo de Macedo Soares, ex-tenente e que seria um
dos planejadores da Companhia Siderrgica Nacional, chegando, inclusive,
presidncia da Companhia. Os trabalhos da comisso levaram militares e tcnicos
brasileiros, com o aval de Vargas, a visitar usinas europias. A Escola de Engenharia do
Exrcito, fundada em 1933, passou a ser um elo forte da corrente em prol do
investimento estatal em infra-estrutura, formando engenheiros metalrgicos e sediando
debates.
Em 37 ainda no havia uma frmula definitiva para a fabricao de ao em larga
escala no pas. O rearmamento europeu aumentara a procura do minrio brasileiro, o
Exrcito entrara firme nas discusses com a tese da soberania nacional, a desconfiana
americana em relao ao novo regime se expressava em presses de grupos econmicos
(investidores, banqueiros, importadores) pela adoo de represlias contra o BrasilPF
127
FP.
Os interesses concorrentes eram muitos: a indstria nacional, os exportadores, os
importadores, a Belgo-MineiraPF
128
FP, a Itabira IronPF
129
FP.

TP
126
PT. WIRTH (1973).
TP
127
PT . O que no chegou a ocorrer, pois Roosevelt preferiu evitar medidas extremas que poderiam levar o
Brasil a aliar-se com a Alemanha ou a seguir um caminho nacionalista radical. Ver FAUSTO (1994).
TP
128
PT A companhia Belgo-Mineira, instalada em Monlevade e Sabar (MG) no fabricava os produtos
pesados necessrios expanso da infraestrutura. Ver WIRTH (1973).


128

Vargas permaneceu durante algum tempo entre dois polos: de um lado, os
militares, cuja posio dominante era a de negociar o minrio de ferro brasileiro na
Europa, principalmente com a Alemanha, em troca de uma usina de ao e de
equipamentos ferrovirios; de outro, o ento Ministro do Exterior, Oswaldo Aranha,
aliado de empresrios e personalidades que combatiam a penetrao econmica e
poltica da Alemanha no Brasil e postulavam a obteno de crditos norte-americanos
para a compra dos equipamentos tidos como imprescindveis.
A implantao da Usina de Volta Redonda e a forma de sua constituio ficaram
finalmente definidas em 1940. Financiada por crditos americanos, concedidos pelo
Export- Import Bank e por recursos do governo brasileiroPF
130
FP, a Companhia Siderrgica
Nacional foi organizada, em janeiro de 1941, como empresa de economia mista. O
controle pelo Estado brasileiro s se efetivaria em 1947.
Diversamente, o desenvolvimento de uma indstria petrolfera, que tambm
fazia parte do iderio nacionalista, principalmente o de cunho militar, no ganhou
estatuto de premncia na ocasio. As importaes de petrleo, que s comearam a
crescer depois da guerra, no pesavam significativamente sobre o balano de
pagamentos, e o interesse de alguns industriais brasileiros se restringia ao refino.
Mesmo aps a descoberta de reservas, na Bahia, em 1939, a explorao foi postergada
em funo de controvrsias que dividiam o campo dos defensores da autonomia
nacional, inclusive o prprio Exrcito.
De todo modo, entre 1938 e 1943, se inicia o delineamento de uma poltica para
enfrentar o desafio petrolfero. Nesse perodo, o Conselho Nacional de Petrleo (criado

TP
129
PT Companhia inglesa que controlava uma estrada de ferro ligando a regio rica em minrios, em Minas
Gerais, ao porto do Vitria. Seu presidente, Percival Farquhar, apresentou por diversas vzes ao governo
brasileiro planos de instalao de uma siderrgica no pas.
TP
130
PT A Caixa Econmica Federal e os Institutos de Previdncia Social entraram com mais da metade do
capital inicial, fazendo jus, em troca, maioria das aes preferenciais. Ver WIRTH (1973).


129

pelo Decreto-Lei 395 de 29 de abril de 1938) se torna um espao institucional de
gestao de uma postura nacionalizante. Vinculado diretamente Presidncia da
Repblica e constitudo por pessoas designadas pelo presidente, representando os
diversos ministrios e grupos de interesse, o Conselho foi, at 43, sob o comando do
engenheiro militar General Horta Barbosa, dominado por setores favorveis a uma
orientao no sentido de ampliar o controle do Estado. E, embora as tentativas de
estabelecer grandes refinarias estatais, dali emanadas, no tenham logrado xito, o
legado de propostas e polticas deixado viria a influir fortemente na campanha que, na
dcada seguinte, levaria criao da Petrobrs.
3.3 O corporativismo: doutrina e prtica
A concepo liberal de mercado livre vigente nas primeiras dcadas do sculo
XX se fazia acompanhar de um sistema autoritrio para as relaes entre o capital e o
trabalho, que desconhecia obstculos institucionais e/ou legais para a otimizao das
suas possibilidades de acumulao. Depois de 30, um novo padro de autoritarismo vai
se impor, inaugurando uma igualmente nova fase de relacionamento entre a sociedade
civil e o Estado, com o que se rearranjava o posicionamento do capital e do trabalho no
mercado de forma a expandir o processo acumulativo: o corporativismoTPF
131
FPT. A
especificidade do corporativismo ento implantado estava na busca da instituio da
paz social, na tentativa de estabelecer um amplo consenso que tambm obrigasse
politicamente as classes subalternas, ao contrrio da violncia pura empregada pelas
classes dominantes nos anos 10 e 20. Tal consenso, para os dirigentes polticos da nova

TP
131
PT A estrutura sindical corporativa comea a ser implantada a partir de 1931, mediante revogao da
legislao vigente e progressiva introduo de novos estatutos legais. Unicidade sindical, imposio de
reconhecimento pelo Estado, vinculao ao ento criado Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio,
eram algumas das caractersticas do modelo. Werneck Vianna (2000) e Santos (1979), entre outros,
descrevem e analisam o corporativismo sindical institudo por Vargas, que valia, com diferenas no
triviais que se acentuaram gradativamente, para o trabalhadores e para os empresrios.


130

ordem, deveria ser perseguido em termos de uma legislao que minimamente as
protegesse nas suas relaes de emprego e nas condies de trabalho.
Segundo Werneck Vianna (2001), a troca do eixo da dominao, de uma
situao em que a classe operria era contida num livre mercado (com eventual recurso
coero policial) para outra, na qual sua submisso era a um Estado tutelar (e por ele
garantida), no demorou a ganhar apoio das lideranas empresariais e logo de toda essa
classe. O suporte delegado pelos industriais, contudo, no seria irrestrito nem
incondicional. De um lado, teve flexibilidade para prorrogar o efetivo cumprimento de
determinadas leis sociais e, de outro, mais importante, foras para retificar seu
funcionamento prticoTPF
132
FPT.
O capital, contra a legislao em vigor, somente aceitava a interferncia do
Estado no mercado de trabalho pela definio dos direitos elementares de proteo ao
trabalho e pela admisso de que fosse estipulado um salrio-mnimo. Mesmo sem
referendar tal realidade no plano legal, o Estado acabou por legitimar essa perspectiva,
ao abdicar do seu poder impositivo para obrigar a realizao dos contratos coletivos.
Assim, pode-se afirmar que o modelo autoritrio-corporativo, na forma com que se
estabeleceu ao longo dos anos 30, seria inconcebvel sem a mediao dos empresrios,
que reconheciam o termo autoritrio e repudiavam o corporativo, salvo nos seus efeitos
inibidores e coercitivos da vida associativa operria (Werneck Vianna, 2001).
O corporativismo, porm, no esgotava sua utilidade no controle das classes
subalternas. Abria, para os empresrios, condutos de comunicao fcil e direta com os
dirigentes do Estado, por onde faziam passar suas reivindicaes mais importantes.

TP
132
PT Um exemplo est no instituto das convenes coletivas do trabalho. Proposto pelo governo em 1931,
e decretado em 1932, foi repelido pelos empresrios. A Carta de 34 ratificou sua criao e a de 37 a
confirmou, tendo sido afinal consagrado pela CLT. Apesar disso, no teve vigncia real. Para o
empresariado, no que se refere s classes subalternas, o corporativismo se resumia no sistema interventor
da vida sindical, ignorando as veleidades do Estado em compeli-lo a aceitar o fator trabalho como
interlocutor numa mesa de negociaes.


131

Logo os empresrios se alinharam na estrutura corporativa e se puseram de acordo com
a necessidade de leis sociais. Em 1936, a diretoria da FIESP levou a Vargas um
documento no qual salientava a importncia da atuao governamental na evoluo
industrial do pas, recordando que as naes industrializadas contaram, no incio do seu
desenvolvimento, com uma segura poltica econmica de amparo dos seus interesses
por parte dos seus Estados. O documento negava a existncia de um conflito entre
agrrios e industriais, atribuindo a difuso de um suposto antagonismo entre os
interesses da lavoura e os da indstria aos interesses das indstrias estrangeiras que
visavam conquistar nossos mercados internos. Os empresrios se identificavam,
ainda, com a faco dominante dotada da propriedade de produzir o bem-estar do
conjunto social, com o que reivindicavam, na verdade, a hegemonia dos seus interesses
no interior do aparato corporativo estatalPF
133
FP.
A idia de um mercado autoritariamente controlado pelo Estado e no s na
questo do controle dos trabalhadores vai, aos poucos, ganhando apoio. Ao se
aproximar o fim da vigncia do Decreto 23.486, de 22 de novembro de 1933, que
prorrogara at 31 de maro de 1937 o prazo para a proibio de mquinas e
equipamentos para indstrias em regime de superproduo, os industriais reivindicam
uma soluo definitiva para o problema. Sua sugesto previa a criao de impedimentos
livre alocao dos capitais, cuja aplicao deveria subordinar-se prvia anuncia dos
dirigentes da poltica econmica do Estado:
Estamos atravessando um perodo em que a economia dirigida vem sendo
vitoriosamente adotada como a maneira mais prtica e mais eficiente de
serem atendidos os interesses econmicos, que no podem e no devem
ficar sujeitos s vicissitudes e percalos de situaes possivelmente graves,

TP
133
PTCircular da FIESP, de 24/ 12/36. Ver WERNECK VIANNA (2000).


132

afetando de forma indesejvel os verdadeiros e superiores interesses do
pasPF
134
FP.
Meses antes da decretao do Estado Novo, portanto, os empresrios
outorgavam ao Estado o papel de agente de seus interesses. O fato correspondia a uma
efetiva declarao de que reconheciam nele o seu intrprete poltico, embora no
controlassem os mecanismos diretos de exerccio do poder. A ele, confiavam a proteo
das indstrias j existentes, e a funo de implantar outras iniciativas imensamente
proveitosas, no s para os capitalistas como para a economia do pasPF
135
FP.
Embora resistentes a um enquadramento na estrutura sindical corporativa,
pensada pela burocracia estadonovista como modelo a ser aplicado tanto para as
entidades representativas do empresariado quanto para as do operariadoTPF
136
FPT, e avessos
idia de colaborao entre classes, os industriais deram seu aval ao antiliberalismo e ao
iderio corporativo que a Carta de 37 consagrou. A doutrina antiliberal e corporativa
no se esgotava na simples rejeio ao liberalismo ou no privilegiamento de autoritrias
intervenes estatais. Conformava um novo sistema da ordem, baseado em supostos
alternativos aos liberais e cujo ncleo residia na identidade da nao com o EstadoTPF
137
FPT.
Na proclamao ao povo brasileiro logo aps o golpe de Estado de 10 de
novembro, Vargas condena a organizao constitucional de 34 porque vazada nos
moldes clssicos do liberalismo e do sistema representativo, denunciando-a como
ultrapassada em relao ao esprito do tempo, assentada em princpios que no
resistiriam nova realidadeTPF
138
FPT. O Estado, segundo ele, teria de deixar de ser um centro

TP
134
PTCircular FIESP n. 810, de 9 de maro de 1937. Citada em WERNECK VIANNA (2000)
TP
135
PTIdem.
TP
136
PT Leopoldi (2000) mostra como os empresrios lograram preservar suas antigas associaes (como o
Centro Industrial de So Paulo), paralelamente estrutura corporativa imposta por Vargas.
TP
137
PT Werneck Vianna (2000).
TP
138
PT Termos semelhantes so usados por Azevedo Amaral na obra acima citada.


133

de aglutinao poltica, para se converter na principal agncia econmica. E, para
vingar, o projeto modernizante no poderia conviver com partidos oligrquicos, que
ameaariam com o retorno antiga ordem e com o perigo das formaes partidrias
sistematicamente agressivas; sua viabilizao demandava um reajuste do sistema
poltico s necessidades econmicas do pas, instaurando-se um regime forte, de paz,
de justia e de trabalho.PF
139
FP
Nesse discurso, que antecipa o que vai ser o Estado Novo, a poltica afastada
como uma atividade diruptiva e nefasta. O primado do econmico no mundo moderno
ensejaria uma organizao poltico-social especfica, centrada na representao
profissional como rgo de cooperao do poder, em condies de influir na propulso
das foras econmicas e de resolver o problema do equilbrio entre o capital e o
trabalho. Segundo a doutrina da nova ordem, o Estado a nao, e deve prescindir,
por isso, dos intermedirios polticos, para manter contatos estreitos com o povo e
consultar as suas aspiraes e necessidades.PF
140
FP
O Estado forte, para os idelogos do Estado Novo (como Azevedo Amaral), no
seria uma soluo emergencial, passando a representar um ente totalizador da vontade
nacional organizada. Conforme afirma Werneck Vianna (2000), tal ente significaria a
dissoluo da fronteira (tradicionalmente estabelecida pelo pensamento liberal) entre a
sociedade civil e o Estado. As classes sociais deixavam de existir enquanto expresses
do antagonismo de interesses. Desse modo, as classes subalternas, no interior do novo
quadro institucional-legal, alm de serem um elemento da ordem e do trabalho,

TP
139
PT Idem.
TP
140
PT No limiar do ano de 1938, discurso pronunciado por Vargas em 31 de dezembro de 1937, citado por
Werneck Vianna (2000).


134

deveriam se tornar um elemento de colaborao com o capital, no esforo espontneo
de realizar a grandeza nacional e a harmonia entre classes.PF
141
FP
O Estado no conhece direitos de indivduos contra a coletividade. Os
indivduos no tm direitos, tm deveres! Os direitos pertencem
coletividade. O Estado, sobrepondo-se luta de interesses, garante s os
direitos da coletividade e faz cumprir os deveres para com ela. O estado no
quer, no reconhece luta de classes. As leis trabalhistas so leis de harmonia
socialPF
142
FP.
Pela Constituio de 37, a interveno do Estado se destinava a expandir a
produo e o poder econmico nacionais e poderia ser mediata ou imediata, sob a
forma de controle, estmulo ou gesto direta.PF
143
FP Exaltava, porm, a propriedade e a
iniciativa individual, ainda que as disfarando por detrs da organizao da vontade
nacional.
Em matria de legislao social, a Carta, no fundamental, reiterou preceitos
anteriores, definindo de forma acabada vrios benefcios, como o de frias e a
indenizao por tempo de servio, no sentido de se prescindir de uma legislao
ordinria posterior. No que tange s relaes trabalhistas, a marca distintiva do novo
texto constitucional consistia na disciplina do instituto da contratao coletiva do
trabalho, ao qual foram dedicados os trs primeiros itens do artigo 137. Os restantes
tratavam do repouso semanal, direito licena anual remunerada aps um ano de
servio ininterrupto, indenizao proporcional aos anos de servio quando da demisso
imotivada, garantia de manuteno do contrato de trabalho quando da mudana do
proprietrio da empresa, salrio-mnimo, jornada de trabalho de oito horas, pagamento
do trabalho noturno, proibio da trabalho a menores de quatorze anos, regulamentao
do trabalho dos menores de dezesseis anos e das mulheres, assistncia mdica e garantia

TP
141
PT O Estado Novo e as Classes Trabalhadoras, discurso pronunciado por Vargas em 1P
o
P de maio de
1938, citado in idem.
TP
142
PT Discurso pronunciado em 27 de julho de 1938, citado in idem.
TP
143
PT Constituio de 10 de dezembro de 1937, Da Ordem Econmica, art. 135.


135

maternidade, instituio de seguros sociais (exceto o da letra n) configuravam um
sistema elementar de defesa do trabalho.PF
144
FP
A novidade estava na concepo do sistema. Os dois protagonistas das relaes
trabalhistas o capital e o trabalho no exerciam suas atividades num mercado liberal.
A greve, pelo artigo 139 da Constituio era considerada um recurso anti-social. Pelo
artigo 137, letra c, a modalidade do salrio seria a mais apropriada s exigncias do
operrio e da empresa, o que, implicitamente, convocava a presena arbitral do Estado
para julgar sobre a justeza da importncia prpria. Agindo arbitralmente, o Estado
como representante da nao expressaria sua vontade soberana, situando-se num plano
elevado diante das partes negociadoras e chamando-as ao cumprimento do bem comum.
O capital privado, fora bsica de impulso do Estado nacional, apesar de
legitimado, no visto como uma finalidade em si mesmo, mas somente na medida em
que potencializa esse mesmo Estado nacional. Sua realizao, nesse sentido, dependeria
no apenas do esforo empresarial como tambm do trabalhador. Da que a disciplina
no interior da empresa se constitua num objeto a ser regulado consensualmente,
explicitando a ideologia corporativa da Constituio. Nela, pelo artigo 135, a economia
da produo consistia numa funo do Estado, que a delegava s corporaes
representativas do capital e do trabalho, cujo texto bizarro deixa clara a inspirao
protofascista do legislador:
[...] A interveno do Estado no domnio econmico s se legitima para
suprir as deficincias da iniciativa individual e coordenar os fatores da
produo, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no
jogo das competies individuais o pensamento dos interesses da Nao,
representados pelo Estado (grifos acrescentados).

TP
144
PT O item da letra n consignava: As associaes de trabalhadores tm o dever de prestar aos seus
associados auxlio ou assistncia, no referente s prticas administrativas ou judiciais relativas aos
seguros de acidentes do trabalho e aos seguros sociais.


136

Por esta mesma razo, o arcabouo institucional da nova ordem partia do
conceito prvio dos sindicatos como rgos delegados do poder pblico. Livre a
sindicalizao isto , no jargo dos juristas brasileiros, a sindicalizao individual era
facultativa -, tal suposto no impedia que os contratos coletivos celebrados pelos
sindicatos obrigassem a todos que representavam. Acresce que s o sindicato
legalmente reconhecido poderia servir de agente de mediao entre um trabalhador e a
empresa (ou o Estado). O Estado lhe garantia o controle jurisdicional de toda a categoria
e a canalizao para o seu interior de qualquer reivindicao operria. Definia com
antecedncia, entretanto, o escopo e o mbito das reivindicaes, assegurando-se, assim,
do domnio indireto da vida associativa das classes subalternas.TPF
145
FPT
Pela frmula colaboracionista do corporativismo constitucional de 37, aps a
violenta desmobilizao operria iniciada em 1935, procurava-se reconduzir a classe
operria para o interior dos sindicatos postos sob controle do Ministrio do Trabalho.
Mas o colaboracionismo implicava a adeso do empresariado que, desconhecendo o
preceito da regulamentao dos salrios nos contratos coletivos de trabalho, repeliu, na
prtica, a proposta de tentar a colaborao operria nas questes da disciplina interna
da empresa.
A ao do Estado voltou-se essencialmente para um severo controle da
movimentao operria e sindical se bem que, por conta de sua prpria inveno, o
governo tenha sido tambm obrigado a exercer a fiscalizao das leis trabalhistas. Os
sindicatos se limitaram a ser agncias de mediao entre o trabalhador individual e o
Estado, e o discurso corporativo reduziu-se aos pronunciamentos dos dirigentes
polticos. De fato, os institutos corporativos foram esvaziados de sua filosofia
colaboracionista, convertendo-se em instrumentos de simples dominao de classes.

TP
145
PT Ver Werneck Vianna (2000) e Santos (1979).


137

O carter totalitrio do sistema poltico, explcito na Constituio de 37 e na
prtica poltica dos dirigentes governamentais no incio do Estado Novo, aos poucos
cedeu espao a um projeto de Estado autoritrio e modernizante, mais condizente com
os desejos do empresariado. A fora do capitalismo brasileiro em expanso, uma vez
resolvida a questo operria pela violncia e pelas instituies sindicais corporativas, e
sem encontrar resistncia da pequena propriedade, praticamente inexistente, logo fz
com que recuperasse a legitimidade do seu interesse face obscura potncia do Estado
nacional. Prevaleceu, portanto, a perspectiva de que o corporativismo deveria ser
entendido menos como promotor de harmonia e mais como meio de potencializao dos
interesses econmicos, colocando a poltica a servio a economia. Rejeitando, no
terreno da prtica social a utopia totalitria, os empresrios se apropriaram do
corporativismo como mecanismo de acumulao, circunstncia que, entre outras, aponta
para a relevncia do papel que desempenharam no perodo. Cabe sublinhar ainda que a
prpria estrutura corporativa a qual aderiram apenas em parte dispensava-os da
organizao de um instrumento poltico especfico, exercendo suas presses dentro do
aparato estatal, atravs da representao de suas entidades classistas nos inmeros
conselhos criados para formular a poltica econmicaTPF
146
FPT.
3.4 Estado e sociedade na nova ordem
Conforme se viu, a centralizao e o autoritarismo que passaram a caracterizar o
Estado brasileiro depois de 1930 - e em particular com o golpe de 1937 , quando
constitucionalmente a nova ordem procura se revestir de uma doutrina totalitria no
representaram, para as classes dominantes, um descolamento entre seus interesses e o
poder poltico. Fechado o Congresso, a representao empresarial, beneficiada pelo
estatuto oficial de suas entidades, continuou presente e atuante nos inmeros conselhos

TP
146
PT Leopoldi (2000); Werneck Vianna (2000).


138

incrustados no aparelho estatal. O CFCE, por exemplo, acabou se constituindo em uma
das principais vias de acesso, por parte de grupos privados, ao processo decisrio.
Nesse sentido, como observa Boris Fausto, o Estado Novo no significou um
corte radical com o passado, pois vrias de suas prticas e instituies j vinham
tomando forma desde 30, ou mesmo antes. Mas, a partir de novembro de 37, maior
coerncia e mais integrao so impressas quelas prticas e instituies. O Estado
Novo vai, de fato, concentrar a maior soma de poderes at ento conhecida na histria
do Brasil como pas independente.
Pelas disposies finais e transitrias da Constituio de 1937, o presidente da
Repblica recebia poderes para confirmar ou no o mandato dos governadores eleitos,
podendo nomear interventores quando no os confirmassePF
147
FP. A Constituio, que
entrava imediatamente em vigor, devia ser submetida a um plebiscito nacional que
nunca ocorreu -, aps o qual se realizariam eleies para o Congresso Nacional, as
Assemblias Estaduais e as Cmaras Municipais, ento dissolvidos. Ao presidente, na
ausncia do Legislativo, era atribudo o poder de expedir decretos-lei em todas as
matrias de responsabilidade do governo federal. O artigo 186 declarava em todo o pas
o estado de emergnciaPF
148
FP, suspendendo as liberdades civis garantidas formalmente pela
prpria Constituio. Outro preceito transitrio, que tambm se prolongou por todo o
Estado Novo, autorizava o governo a aposentar funcionrios civis e militares, no
interesse do servio pblico ou por convenincia do regime.PF
149
FP

TP
147
PT Na realidade, os governadores dos estados se transformaram em interventores e na maioria dos casos
foram substitudos. Ver FAUSTO (1994).
TP
148
PT Esse artigo s foi revogado pela Lei Constitucional nP
o
P 16, de 30 de novembro de 1945. Ver Adriano
Campanhole e Hilton Lobo Campanhole, Todas as Constituies do Brasil, ed. Atlas, 1971.
TP
149
PT FAUSTO (1994).


139

O processo de centralizao em curso desde a Revoluo se realiza, pois,
plenamente com a nova ordem implantada em 37. Os estados passam a ser governados
por interventores, eles mesmos controlados por um departamento administrativo, criado
por decreto-lei de abril de 39. Essa agncia federal faria as vezes das assemblias
estaduais, na medida em que os oramentos e toda a legislao expedida pelos
interventores dependiam de sua aprovao.
Segundo Boris Fausto, o poder pessoal de Vargas, no comando do Estado,
representava a instncia decisiva nas resolues fundamentais. O presidente se fazia
assessorar por um crculo de extrema confiana, formado por elementos das Casas Civil
e Militar e ministros de Estado, cuja estabilidade se revela pela permanncia no poder.
Com efeito, entre maro de 1938, quando Oswaldo Aranha, que j ocupara outros
cargos importantes no governo, foi nomeado Ministro do Exterior, e junho de 1941, no
ocorreu uma nica alterao no ministrio.
Embora Vargas cultivasse relaes bastante prximas com uma elite intelectual
declaradamente antiliberal da qual saram alguns dos mais destacados quadros da
burocracia estadonovistaPF
150
FP - suas afinidades com nomes identificados com o
liberalismo (ou, pelo menos, com um certo liberalismo), como Oswaldo Aranha, eram
evidentes. O relacionamento com as lideranas empresariais tambm se manteve
intocado, por todo o perodo, a despeito das tenses que marcaram a criao da estrutura
corporativa para a classe patronal. Desse modo, Vargas preservava eqidistncia face
aos interesses divergentes que compunham sua base poltica e ideolgica de
sustentao, instrumentalizando-os quando conveniente e coordenando-os com vistas
realizao de seus objetivos.

TP
150
PT Por exemplo, Oliveira Vianna, importante socilogo e consultor jurdico do Ministrio do Trabalho,
Indstria e Comrcio, Almir de Andrade, advogado e jornalista, que dirigiu a revista Cultura Poltica,
publicao oficial destinada ao meio cultural, o poeta Cassiano Ricardo, o jurista Francisco Campos, e
muitos outros.


140

O mesmo se pode dizer quanto aos militares. Apesar de sua influncia no
regime, as Foras Armadas no desempenharam, em nenhum momento, papel dirigente
na construo da ordem estadonovista. At porque no se constituam como grupo
monoltico nem tinham um programa definido de poltica estatal. Sua coeso repousava
na convergncia para um objetivo geral, a modernizao do pas pela via autoritria. No
tocante s relaes com as grandes potncias e definio substantiva de um projeto de
desenvolvimento econmico, os pontos de vista variavam, com maior ou menor nfase
no tema da autonomia nacional.
Boris Fausto cita dois exemplos de como, em momentos diferentes, Vargas
enfrentou a cpula militar, manipulando as pretenses do Exrcito e compatibilizando-
as com os interesses do governo. Quando logo aps o golpe de 1937, Getlio tomou a
deciso de interromper o pagamento do servio da dvida, mobilizou o apoio dos
militares, colocando a deciso nos seguintes termos: ou pagamos a dvida externa ou
reequipamos as Foras Armadas e o sistema de transportes. Anos mais tarde, no incio
de 1942, a deciso de Getlio de solidarizar-se com os Estados Unidos, aps o ataque
japons a Pearl Harbor, provocou reservas por parte dos generais Dutra e Gis
Monteiro. Ambos apresentaram demisso, recusada pelo presidente. Segundo o
subsecretrio de Estado americano, Sumner Welles, Getlio chegou a dizer aos dois
militares que contava com o povo e no precisava das Foras Armadas para conter
atividades subversivas.PF
151
FP
Conforme se procurou mostrar acima, o corporativismo com o qual os diversos
segmentos da elite brasileira acabaram por concordar concretizou-se essencialmente
enquanto mecanismo repressivo e controlador da vida operria e sindical. Mas tambm
nesse aspecto, uma outra faceta aparece, corroborando a idia de que ao dirigente

TP
151
PT FAUSTO (1994).


141

mximo do Estado Novo cabia uma funo indispensvel plena consecuo da ordem
que se queria implantar: a funo de mobilizar a adeso de todos os grupos sociais,
inclusive dos trabalhadores. A legislao trabalhista, simultnea rgida estrutura
sindical corporativa para o operariado, constituiu recurso importante para a construo
da imagem de Getlio Vargas como protetor dos trabalhadores. Em cerimnias que
reuniam grandes massas, realizadas a partir de 1939 no estdio do Vasco da Gama, em
So Janurio o maior estdio do Rio de Janeiro na poca e desde 1944 no Pacaembu,
em So Paulo, Vargas iniciava seus discursos com a famosa alocuo Trabalhadores
do Brasil, anunciando sempre alguma medida de alcance social. A Hora do Brasil, em
plena era do rdio, endereava mensagens especficas para determinadas audincias
populares: mulheres, aposentados, pais de menores operrios, migrantes.
Com efeito, o regime de 37 buscou combinar coero e consenso. As tentativas
de formar uma ampla opinio pblica favorvel nova ordem no se restringiram,
obviamente, manipulao de smbolos e a discursos sedutores. Medidas concretas e
polticas ativas, entre as quais merecem destaque a censura aos meios de comunicao,
a racionalizao do servio pblico, a poltica educacional e a prpria legislao social,
se destinaram a gerar a desejada conformidade.
As preocupaes de Vargas com a publicidade vinham desde a Revoluo. J em
1931 instituiu o Departamento Oficial de Publicidade, e, em 34, criou, no Ministrio da
Justia, o Departamento de Propaganda e Difuso Cultural, que funcionou at dezembro
de 1939. As funes desses rgos se prendiam, ainda, mais a difundir o iderio
revolucionrio e os feitos do governo que propriamente a controlar e inibir concepes
contrrias.
Com o Estado Novo se constitui, em 39, um verdadeiro ministrio da
propaganda, o DIP (Departamento de Imprensa e Propaganda) que vai atuar


142

concomitantemente nas esferas de divulgao, controle e conformao ideolgica. O
DIP era ligado diretamente presidncia da Repblica, que escolhia seus principais
dirigentes, e tinha funes de coao e incentivo voltadas para as reas de comunicao
e cultura. Cinema, rdio, imprensa, literatura tudo passava pelo crivo dos censores do
DIP. O DIP proibia a entrada no pas de publicaes nocivas aos interesses
brasileiros, agia junto imprensa estrangeira no sentido de evitar que fossem
divulgadas informaes nocivas ao crdito e cultura do pas, censurava filmes,
programas, obras de arte e, sobretudo a literatura social e poltica que contrariasse os
princpios da ordem estabelecidaTPF
152
FPT. Do DIP partiam as transmisses dirias da Hora do
Brasil, os informes de guerra, os comunicados sobre a situao da Fora Expedicionria
Brasileira.
A criao do DIP se enquadra, tambm, no movimento mais abrangente de
reformulao da administrao pblica que o Estado Novo promoveu. Para
efetivamente constituir-se no paladino de um projeto de modernizao do pas e
enfrentar os desafios resultantes de tal papel o Estado brasileiro tinha, no entender de
seus dirigentes, que passar por srias reformasTPF
153
FPT. Uma burocracia qualificada,
desvinculada da poltica partidria, devotada aos interesses nacionais e identificada com
os princpios da ordem era indispensvel.
Constitucionalmente estabelecido na Carta de 37, o DASP Departamento
Administrativo do Servio Pblico -, criado por decreto-lei em julho de 1938 como
rgo ligado presidncia da Repblica, tornou-se a agncia responsvel pelas
tentativas de imprimir racionalidade ao servio pblico e introduzir critrios de

TP
152
PT Idem.
TP
153
PT Cabe mencionar, nesse sentido, a criao do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional em
1937, do Tribunal de Contas da Unio em 1938, do Instituto de Resseguros do Brasil em 1939. A
fundao do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), em 1936, tambm se enquadra na
linha de modernizao do Estado, tendo sido importante para a produo de informaes indispensveis
ao projeto de racionalizao administrativa.


143

eficincia na administrao governamental. Ao DASP foram atribudas importantes
funes, como a de exercer controle centralizado sobre o funcionalismo, a de
supervisionar compras de material e a de dar assistncia ao presidente na reviso das
propostas legislativas.
Concursos para ingresso no setor pblico, planos de carreiras e regras formais de
promoo baseadas no mrito foram estabelecidos. Consolidou-se a distino, vigente
desde 1936, entre as categorias de funcionrio pblico e extranumerrio. Os
funcionrios pblicos, concursados, reciclados, e dotados de direitos privilegiados
quanto a salrios e aposentadorias, deveriam constituir o padro burocrtico racional da
administrao permanente. O recrutamento do pessoal extranumerrio servia como
canal de absoro da fora de trabalho no qualificada que a acelerada urbanizao
trazia para a capital da RepblicaTPF
154
FPT.
A formao de quadros, no s para ocupar cargos administrativos como
tambm para o desempenho de funes importantes no processo de industrializao,
dependia fundamentalmente do sistema educacional. Desde logo, no faltou aos
dirigentes do projeto modernizador a percepo das lacunas existentes nesse campo. A
criao do Ministrio da Educao e Sade, em 1930, d mostras das intenes do ento
governo provisrio: reorganizar a estrutura educativa a partir do centro poltico. Uma
clara continuidade na gesto da poltica educacional, de 30 a 45, igualmente se
verificou: Francisco Campos, o primeiro a ser nomeado, permaneceu frente do
ministrio entre novembro de 1930 e setembro de 1932; em seguida, foi substitudo por
Gustavo Capanema que s se afastou quando da queda de Vargas em 1945.
As aes concretas do Ministrio da Educao, todavia, voltaram-se
prioritariamente para o ensino superior e secundrio. No mbito do ensino superior, o

TP
154
PT FAUSTO (1994).


144

objetivo consistiu em criar condies para a organizao de universidades, dedicadas ao
ensino e pesquisa. No que respeita ao ensino secundrio, tratava-se, na realidade, de
implant-lo, uma vez que, na maior parte do pas os cursos eram meros preparatrios
para a entrada em escolas superioresTPF
155
FPT.
Em abril de 1931 o governo provisrio promulgou o Estatuto das Universidades
Brasileiras e, por decreto, reorganizou a Universidade do Rio de Janeiro, criada em
1920 e, at ento, uma simples agregao de trs escolas (a Faculdade de Direito, a
Faculdade de Medicina e a Politcnica). O surgimento da Universidade de So Paulo,
em 1934, embora tenha se dado sem a interferncia e at margem do governo
federal, seguiu os moldes estatudos pela reforma.
Por iniciativa de Ansio Teixeira, na poca secretrio de Educao do municpio
do Rio de Janeiro, foi criada a Universidade do Distrito Federal, em 1935, cujo ncleo
central estava na Faculdade de Pedagogia. As intenes de Ansio Teixeira residiam,
primordialmente, em promover inovaes no processo de formao de educadores e,
para tanto, evitou estabelecer os vnculos com as escolas superiores existentes que a
orientao governamental sugeria.
Com o advento do Estado Novo, o reformismo educacional, cujos princpios
autonomistas e descentralizadores contrariavam basicamente a idia de uniformidade do
ensino, foi descartadoTPF
156
FPT. Em 1939, a Universidade do Distrito Federal foi extinta. Seus
cursos foram incorporados Universidade do Brasil, que desde 1937 substitura a
Universidade do Rio de Janeiro.

TP
155
PT Idem.
TP
156
PT O reformismo educacional se configurou como corrente de pensamento durante os anos 30,
envolvendo educadores que questionavam a prevalncia da Igreja e de seus dogmas no campo
educacional. Preconizavam o ensino pblico, gratuito, laico e sem separao de sexo. A concepo
reformista foi expressa no Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova, lanado em maro 1933, que ficou
conhecido como Manifesto da Escola Nova. Seus principais redatores foram Fernando de Azevedo,
Ansio Teixeira e Loureno Filho.


145

No tocante ao ensino secundrio, a reforma implementada por Francisco
Campos como Ministro da Educao no incio dos anos 30 estabeleceu o currculo
seriado, o ensino em dois ciclos, a freqncia obrigatria e a exigncia do diploma de
nvel secundrio para ingresso nas escolas superioresTPF
157
FPT. Historiadores que
reconstituram a trajetria da educao no Brasil atribuem as novidades introduzidas no
sistema a complexidade do currculo, a durao dos estudos abrangendo um ciclo
fundamental de cinco anos e outro complementar de dois anos ao objetivo de preparar
novas elitesTPF
158
FPT.
A progressiva adeso do governo Vargas ao projeto de industrializao, de modo
similar, trouxe repercusses importantes sobre a poltica educacional, especialmente a
partir de 1937. Embora o ministro Capanema tenha dado sequncia reforma Campos
no ensino secundrio, sua prioridade, no Estado Novo, vai recair sobre a organizao do
ensino industrial. Um decreto-lei de janeiro de 1942 institui a Lei Orgnica do Ensino
Industrial, com o objetivo de qualificar a mo de obra para a indstria. Pelo Decreto-lei
4.481, de 16 de julho de 1942 a formao profissional fica a cargo do Servio Nacional
de Aprendizagem dos Industririos (SENAI)TPF
159
FPT e do Servio Nacional de
Aprendizagem do Comrcio (SENAC).
O que viria mais tarde a ser conhecido como Sistema S (os servios sociais e de
aprendizagem da indstria e do comrcio) complementou, bem aos moldes do padro de
relacionamento entre Estado e sociedade, poca vigente, a obra social de Vargas. Com
financiamento pblico, os servios se destinavam ao mundo do privado: os
trabalhadores das empresas industriais e comerciais. Ao SENAI e ao SENAC,

TP
157
PT Ver ROMANELLI (1978).
TP
158
PT ROMANELLI (1978), FAUSTO (1994), por exemplo.
TP
159
PT O SENAI, destinado ao ensino profissional do menor operrio, era subordinado ao Ministrio da
Educao, mas ficou sob a direo da Confederao Nacional da Indstria.


146

responsveis pela educao, se seguiram o SESI e o SESC, com atribuies de prover
assistncia social aos industririos e comercirios, respectivamente. A
complementaridade se dava com a estrutura previdenciria oficial, que oferecia
benefcios diferenciados a diferentes categorias ocupacionais. Indstririos e
comercirios, as mais numerosas dessas categorias ocupacionais, no contavam, em
seus institutos de aposentadoria, com benefcios assistenciais.
A estrutura previdenciria, alis, sintetiza em boa medida, a proposta de Vargas.
Estreitamente articulada com a legislao trabalhista e a organizao sindical,
incorporou as intenes de racionalidade administrativa, operou como instrumento de
mobilizao poltica e serviu ao processo de acumulao de capital.
Os IAPs - Institutos de Aposentadoria e Penses comeam a ser criados em
1933, quando surge o IAPM (Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martmos). Em
34, o IAPB (dos bancrios) e o IAPC (dos comercirios) tomam forma. Durante o
Estado Novo, foram montados o IAPI (dos industririos), o IAPETEC (dos empregados
em transporte e cargas, e que inclua os condutores de veculos e os empregados em
empresas de petrleo), e o IPASE (dos servidores do Estado).
Muitos autores datam o nascimento da previdncia social no Brasil em 1923,
quando, com a promulgao do Decreto-lei 4.682 a chamada lei Eloi ChavesTPF
160
FPT- se
tornou obrigatrio, para as companhias ferrovirias privadas, o estabelecimento de
caixas de aposentadorias e penses para seus empregadosTPF
161
FPT. As CAPs, porm, embora
tenham se estendido a outros setores (navegao, em 1926, e funcionalismo civil da

TP
160
PT A lei ficou conhecida pelo nome do deputado paulista que apresentou o projeto no Congresso.
TP
161
PT Organizadas por empresas, as CAPs eram financiadas pelas contribuies dos empregados e dos
empregadores, alm de contarem com uma frao das tarifas pagas pelos usurios dos servios. Eram
dirigidas por colegiados formados por representantes de empregados e empregadores, permanecendo o
Estado apenas como fiscalizador. Ver, a respeito, Werneck Vianna (1998), Oliveira & Fleury Teixeira
(1986) e Santos (1979).


147

Unio, em 1931), no chegaram a constituir um sistema nacional, como o que foi
implantado por Vargas.
A partir de 1933, quando comeam a ser institudos os IAPs - um formato de
instituio previdenciria no mais baseado na empresa, mas que organizava como sua
clientela todos os trabalhadores de uma categoria ocupacional especfica mudanas
relevantes foram introduzidas tambm na gesto dos aparelhos previdencirios . O
colegiado diretor, mantido, teve sua composio modificada: aos representantes de
empregados e empregadores, agregaram-se os tcnicos governamentais. Evidentemente,
a idia de representao tambm sofre alteraes, j que o representante deixa de
representar os empregados ou proprietrios de uma empresa, passando a faz-lo em
nome de uma categoria. As eleies para a escolha da representao ser ento feita
atravs dos sindicatos, abandonando-se a via direta. Em termos de funes, o colegiado
teve, ademais, seu estatuo rebaixado, pois, acima dele se criou a instncia superior de
um presidente, nomeado pela presidncia da Repblica e a quem deveriam os conselhos
diretores meramente assessorar.
Filiando compulsoriamente todos os componentes de determinados segmentos
do mercado de trabalho formal urbanoTPF
162
FPT, os IAPs foram erigidos como entidades
autrquicas, vinculadas ao Estado via Ministrio do Trabalho e, o que foi crucial, na
poca, sob o regime de capitalizao. A arrecadao das contribuies de empregados
(na forma de um percentual do salrio que variava de uma categoria para a outra) e de
empregadores (uma percentagem sobre a folha de salrios) alimentou um fundo que,
nos anos 40 j era suficientemente vultuoso para que rentveis investimentos fossem
realizados. Como mencionado antes, parte desses recursos foram aplicados na
construo da usina siderrgica de Volta Redonda.

TP
162
PT O sistema previdencirio, assim como a organizao sindical, exclua os trabalhadores rurais.


148

No por acaso, a ltima categoria a ter seu instituto de aposentadoria seria a dos
industririos. O IAPI, que incorporaria quase um milho de pessoas ao seguro social e
pessoas vinculadas ao universo da produo industrial se inseria num tema caro ao
projeto varguistaTPF
163
FPT. Criado, na verdade, por dispositivo legal em 1936 s entraria em
funcionamento em 1938, quando o sindicalismo j se encontrava sob controle. Durante
dois anos, um grupo de tcnicos estudou a organizao de outros institutos e de
congneres no exterior; informaes sobre a situao e a distribuio dos trabalhadores
industriais brasileiros foram colhidas e sistematizadas. De acordo com Hochman, o
IAPI nasceu sob forte interveno do MTIC e com a expressa orientao de tornar-se
modelo de administrao pblica racional e moderna. A comisso encarregada de
implant-lo organizou um concurso pblico para a seleo de pessoal que possibilitaria
estruturar um quadro de funcionrios baseado exclusivamente na competncia,
diferenciando-se, assim da tradio clientelista, de recrutar com base em indicaes de
lideranas sindicais e polticas ou em garantias legais de emprego para membros das
categorias profissionais e seus parentes.TPF
164
FPT
Muitas das reformas levadas a cabo por Vargas durante o Estado Novo
sobreviveram ao autoritarismo da poca. Quando forado a renunciar, em outubro de
1945, aps sucessivos episdios nos quais se evidenciou o declnio do apoio que atores
importantes, como o empresariado e os militares, lhe garantiam, novas estruturas j
estavam sedimentadasTPF
165
FPT. Entre elas, permaneceram a previdncia social, a legislao
trabalhista, a universidade, um Estado razoavelmente modernizado, o prprio
corporativismo sindical, e, afinal e sobretudo, o projeto de industrializao por
substituio de importaes, que perdurou at fins dos anos 70.

TP
163
PT Ver HOCHMAN (1992).
TP
164
PT Idem.
TP
165
PT Sobre os episdios que marcaram a queda de Vargas, ver FAUSTO (1994).


149

3.5 Palavras finais
Da literatura consultada depreende-se alguns pontos fundamentais para a
compreenso do primeiro governo Vargas, em particular do perodo estadonovista e da
ordem instititucional ento edificada. Ordem que presidiu o deslanchar do processo de
industrializao brasileira e da qual perdurariam elementos importantes, conforme
apontado acima, mesmo depois de constitucionalmente extinta pela Carta de 1946.
O Estado novo, com a Constituio de 1937, criou uma institucionalidade
singular que traduzia a pretenso de impor a primazia da dimenso pblica sobre a
dimenso privada da vida social e econmica sem negar a legitimidade (e a relevncia)
da mesma. Ao contrrio, a Polaca conferia aos interesses privados papel central na
construo da nova ordem, mas preconizava que tais interesses o mundo da economia
e especialmente o da indstria deveriam internalizar o pensamento dos interesses da
Nao, representados pelo Estado.TPF
166
FPT A tentativa, parcial e transitoriamente bem
sucedida, encerrava duas contradies flagrantes. Ao incensar a iniciativa privada como
agente da modernizao econmica e simultaneamente a colocar sob a direo indutora
do Estado, o regime criava uma sria dificuldade para sua prpria reproduo, j que
procurava introduzir, numa esfera que tendia autonomia e s leis do mercado, uma
ideologia que lhe era estranha. A segunda contradio consistia no movimento paralelo
de valorizar o trabalhador figura-smbolo dos comcios de Vargas e sujeito dos
direitos sociais institudos e, ao mesmo tempo, submeter os seus sindicatos tutela do
Estado.
O corporativismo , assim, pea-chave dessa ordem. No constitui apenas uma
estrutura de organizao de interesses fundada na posio ocupacional como a que

TP
166
PT Artigo 135 da Constituio de 1937, citado em Werneck Vianna (2001).


150

predomina em pases do norte europeuTPF
167
FPT. Como ordenamento das relaes entre
capital trabalho, tambm tem natureza diversa daquela em que se baseava o salazarismo
portugus, pois, embora seja um empreendimento poltico, no tem a funo de conter a
sociedade e sim de expandir suas potencialidades, desde que sob os ditames dos
dirigentes estatais. Essa ideologia, verbalizada na Carta de 37, e afirmada por seus
mentores (como Azevedo Amaral), expressa o carter contraditrio do regime do
Estado Novo: a inteno explcita de liberar as foras modernas do capitalismo sob uma
institucionalidade intencionalmente forjada para ditar os caminhos de tal liberao.
Desse modo, a implantao da indstria siderrgica, a mais importante de suas
iniciativas no plano econmico, foi um episdio decisivo para a mudana de rumo do
Estado Novo. Nesse episdio, o interesse das foras a serem liberadas prevaleceu
sobre o pensamento dos interesses da Nao. Na esteira da criao da indstria
siderrgica, o Brasil acabaria por se definir em favor da causa dos Aliados contra os
pases do Eixo, resultando no envio de uma fora expedicionria ao teatro de operaes
no continente europeu.
Minado por contradies que vinham do desajuste entre a sua teoria poltica
conservadora e a prtica social modernizante, de que era o principal agente estimulador,
a institucionalidade antiliberal do Estado Novo no teve como resistir a mais esta:
combater em armas o fascismo e o autoritarismo poltico fora de suas fronteiras,
enquanto os sustentava em seu territrio.
O Estado Novo pavimentou, de fato, o caminho para a modernizao econmica
do pas, assim como refundou a repblica, ampliando o escopo do Estado a fim de
abrigar os novos personagens sociais nascidos do mundo urbano-industrial. Mas o preo

TP
167
PT O corporativismo estatal criado por Vargas se funda numa concepo inteiramente distinta daquela
que permeia as estruturas corporativas e neocorporativas de confronto e negociao vigentes na Europa.
Ver a respeito, Werneck Vianna (1998).


151

da modernizao autoritria e da ampliao por cima da cidadania importaria a perda
de autonomia da sociedade diante do Estado. A herana do autoritarismo poltico pesou
sobre a histria republicana, reiterando-se no regime do Ato Institucional n. 5, em
1969, que obedeceu, em linhas gerais, ao seu modelo.


152

4 Fuga para frente: o grande salto da dcada de 1950
Observa Ricardo Bielschowsky, em sua anlise da ideologia desenvolvimentista
no Brasil, que a bibliografia das cincias sociais sobre o perodo do imediato ps-
Segunda Guerra Mundial at a eleio de Juscelino Kubitschek pode ser classificada da
seguinte maneira:
Para o historiador poltico, a opo tradicional, quando sua anlise vai alm
do perodo 1945-47, a de considerar como perodos distintos os anos
1946-50 (governo Dutra), 1951-54 (governo Vargas) e 1954-55 (governo do
presidente Caf Filho e solues provisrias que se seguiram ao seu
afastamento). Entre os historiadores da poltica econmica, encontram-se
duas opes bsicas. H aqueles que, como Carlos Lessa [1981], esto
preocupados em marcar a diferena entre a poltica desenvolvimentista de
Vargas e a poltica liberal de Dutra e que empregam a mesma periodizao
dos historiadores polticos. E h os que privilegiam a poltica econmica
externa e, sem recusar validade questo enfatizada por Lessa, preferem
mostrar a continuidade da poltica cambial (licena prvia e taxa de cmbio
fixa) entre 1947 e 1952. Com isso, o grande marco histrico passa a ser a
introduo de um mercado cambial livre para capitais e a subseqente
introduo da poltica de taxas mltiplas de cmbio, respectivamente em
fevereiro e outubro de 1953 (Bielschowsky, 2000, p. 316).
Para os fins do presente trabalho, cuja nfase reside no desenho das instituies
polticas e administrativas e nos instrumentos de poltica econmica que podiam ser
mobilizados dadas essas instituies, julgou-se mais apropriado trabalhar com a
periodizao dos historiadores polticos.TPF
168
FPT Em primeiro lugar porque, como afirma o
prprio autor em tela,
(...) no seria equivocado tomar o incio do [segundo] governo Vargas como
um marco histrico, na medida em que a reinsero do desenvolvimentismo
no aparelho do Estado, tal como ocorreu, representou um avano decisivo
na consolidao e difuso da concepo de industrializao integral e
planejada (Bielschowsky, 2000, p. 316).
Alm disso, ainda segundo este autor, [o] desenvolvimentismo consciente do
governo Vargas , em certa medida, um resultado direto das frustraes a que o governo

TP
168
PT Para uma anlise da poltica econmica stricto sensu do governo Dutra, ver Vianna, S. B. (1997). Para
uma interpretao alternativa, com uma caracterizao crtica do liberalismo daquele perodo, ver Bastos
(2003).


153

Dutra submeteu aqueles que defendiam uma poltica de industrializao para o pas
(Bielschowsky, 2000, p. 317). H ainda que se considerar, por fim, o argumento de
Carlos Lessa, para quem, nos anos finais da dcada de 1940, [a] industrializao (...)
surgiu como uma decorrncia e no de um objetivo principal intencionalmente
perseguido, razo pela qual podemos qualific-la de no intencional (Lessa, 1981, p.
11).
Ao longo dos anos 50, a acelerao do crescimento, baseada no desenvolvimento
industrial, realiza-se em duas fases. A primeira, sob o segundo governo de Getlio
Vargas, e que vai de 1951 a 1954; nesta etapa, conforme Carlos Lessa, que so
lanadas as bases instrumentais da poltica econmica do decnio. A segunda fase
compreende a metade posterior da dcada, sob o governo JK, quando, sob o esquema
do Plano de Metas, todos os esforos foram intencionalmente dirigidos construo dos
estgios superiores da pirmide industrial verticalmente integrada (1981, p. 12). Entre
essas duas etapas, se situa um perodo de transio, marcado por tentativas frustradas de
implementao de esquemas convencionais de estabilizao e pela grande instabilidade
poltica que se seguiu ao traumtico episdio do suicdio de Vargas.
4.1 O quadro poltico e institucional no segundo governo Vargas
O segundo governo Vargas um perodo da histria econmica brasileira
caracterizado por controvrsia acadmica. As interpretaes variam desde a hiptese de
incoerncia originria do governo, at a assertiva de que Vargas modificou sua
orientao a ponto de termos duas fases igualmente coerentes de governo, ambas
fracassadas; passando pelas interpretaes de que o governo tinha um projeto coerente
desde o incio, embora sem consenso quanto ao que seria este projeto.


154

Na extensa bibliografia sobre o segundo governo Vargas, no existe consenso a
respeito da natureza de seu projeto econmico. A hiptese de ambigidade, incoerncia
e mesmo de indeciso de Vargas entre diferentes objetivos no rara. Um exemplo
importante desta interpretao encontra-se em DArajo (1982), que explica a
ambigidade no por alguma indeciso intelectual de Getlio, mas pela necessidade de
conciliar interesses diferentes que, na prtica, eram inconciliveis e mutuamente
incoerentes. De um lado, Vargas precisaria responder s exigncias do nacional-
populismo e do desenvolvimentismo, assegurando popularidade junto s camadas
urbanas e respondendo a seus compromissos nacionalistas histricos. De outro lado, em
funo de acordos que viabilizaram sua candidatura, posse e governabilidade junto ao
Congresso, compusera-se politicamente com setores mais conservadores e/ou alinhados
com interesses econmicos e polticos norte-americanos.
Esta incoerncia originria geraria impasses e contradies na ao do governo e
seria fonte permanente de instabilidade poltica, medida que induzia a manifestao
de temores e suspeitas quanto disposio do governo em ceder a qualquer das partes
envolvidas nas negociaes. (...) [e o governo] nessa expectativa da grande conciliao
acaba por perder-se e isolar-se num emaranhado de compromissos que no ganham a
confiana das outras partes interessadas (DArajo, 1982, p. 134). Parece haver poucas
dvidas de que a dinmica da crise final do governo Vargas seria marcada por presses
dos mais diferentes atores polticos ( esquerda e direita) e, da parte do governo, por
propostas e decises contraditrias, visando recuperar o prestgio junto a algum grupo
de interesses especfico e acabando por afastar ainda mais algum grupo concorrente (cf.
Sola, 1982, pp. 1207; e DArajo, 1982, pp. 113126). Embora este modelo
interpretativo possua validade na anlise da crise poltica do ltimo ano do governo, esta
crise final no seria fortuita, estando, na viso de DArajo, associada maneira como o


155

governo se constituiu desde o primeiro gabinete ministerial, buscando equilibrar e
conciliar interesses inconciliveis.
Assim, a autora rejeita outras formas de destacar a ambigidade do governo que
apelariam para a existncia de diferentes fases ao longo do mandato (normalmente
tendo como marco a reforma ministerial de meados de 1953 ou o reajuste salarial de
1954), em que cada uma de duas das vertentes opostas possveis (direita esquerda;
cooperao internacional nacionalismo; ortodoxia populismo; estabilidade
monetria desenvolvimento) seria predominante. Para ela, Vargas sempre foi e teria
permanecido ambguo e indefinido at o fim. Em suas palavras:
No se pode falar em duas fases distintas do governo e, conseqentemente,
numa virada de orientaes (como) responsvel pela situao de crise que
impediu o trmino do mandato do presidente. Alm do mais, quando se fala
nessas duas pretensas fases a conservadora e a nacionalista , usa-se
como argumento central a associao entre posies conservadoras e
interesses do capital estrangeiro, e a relao entre esquerda e nacionalismo
econmico. A nosso ver, tais associaes mecnicas no procedem, como
de fato as diferentes posies econmicas e polticas coexistem durante todo
o governo e marcam efetivamente sua pauta de atuao conciliatria, mas
coerente em suas contradies (DArajo , 1982, p. 160).
O principal alvo dessa crtica, aparentemente, a anlise de Thomas Skidmore,
segundo a qual teria havido uma virada poltica em algum momento do governo. No
entanto, embora Skidmore realmente tenha identificado uma progressiva virada para a
esquerda no ltimo ano de governo (envolvendo uma soluo final que eliminaria sua
ambigidade), ele considerava que, desde o incio do governo, a maneira de Vargas
atacar essas questes (econmicas) era ambivalente (...). Em termos polticos, o
problema de Vargas era manter o delicado equilbrio entre ortodoxia e nacionalismo na
poltica econmica (Skidmore, 1976, pp. 124 e 132).
Na rea econmica, desde o incio do governo, a coexistncia ambgua seria
marcada, por um lado, pela formao da Assessoria Econmica, portadora de uma


156

linha de ao que se identifica com princpios nacionalistas e que imprime ao governo
um carter nacional-desenvolvimentista; por sua vez, os ministrios da Fazenda e do
Exterior e seu instrumento comum de ao, a Comisso Mista Brasil Estados Unidos
(CMBEU), estabeleceriam uma linha que procura abertamente adequar os interesses
brasileiros aos dos Estados Unidos (DArajo, 1982, p. 132). A autora no deixa muito
claro qual seria o programa de ao econmica que o presidente queria executar, mas,
luz de um comentrio que precede a meno da presena de Horcio Lafer, Joo Neves
da Fontoura e da CMBEU no governo (assim como foi oferecida UDN uma
participao significativa, o governo preocupa-se tambm em representar os interesses
econmicos que se contrapunham, inclusive, a seu programa de desenvolvimento),
pode-se inferir que seu programa de desenvolvimento foi elaborado com a Assessoria, e
que estaria representado, sobretudo, na Mensagem Presidencial ao Congresso para
abertura da sesso legislativa de 1951.
O problema desta anlise est, em parte, em encontrar o lugar do Ministrio da
Fazenda em um projeto que se parece supor definir-se pela Assessoria Econmica:
Lafer parece se contrapor ao projeto de desenvolvimento, reduzindo-se no limite a mero
representante conservador de interesses locais alinhados a interesses econmicos e
polticos norte-americanos. Em termos gerais, uma carncia que compartilha com
algumas interpretaes que enfatizam a existncia de ambigidades no governo de que
no procura distinguir, de incio, se estas ambigidades teriam resultado seja:
1) da incapacidade da cpula executiva ao coordenar, na prtica, as iniciativas
dspares dos diferentes setores do governo para implementar um projeto unificado que,
em si mesmo, era coerente enquanto idia;
2) da ausncia, de antemo, de uma idealizao ou proposio clara quanto ao
projeto que unificaria a ao do governo (a no ser, talvez, o projeto de decidir no


157

definir-se), criando portanto uma indefinio quanto ao modo de articular e hierarquizar
setores com diferentes vises de poltica e conferindo-lhes, implicitamente, excessiva
autonomia para buscar objetivos dspares; ou, ainda,
3) de um pouco de ambos, um pouco de indefinio inicial e um pouco de falta
de coordenao central posterior.
Uma maneira mais fcil de responder questo evadir-se dela: imaginar de
antemo que no devam sequer existir indcios suficientes para determinar seja que a
presidncia dispunha de algum projeto que vinculasse as aes dos diferentes membros
da equipe, seja que este projeto tenha sido coerentemente transmitido equipe que o
executaria. Neste caso, restaria constatar a presumida ambigidade prtica entre seus
membros: no apenas entre a Assessoria Econmica e o Ministrio, mas entre a gesto
de Ricardo Jafet no Banco do Brasil e a de Horcio Lafer na Fazenda. Um corolrio
possvel desta atitude seria sugerir ou que Vargas era irracional, passando a governar
sem projeto de governo algum, ou que sua racionalidade estava em formar
compromissos e lotear cargos com o nico projeto de preservar-se em seu prprio cargo.
No entanto, h fortes indcios de que nenhuma das possibilidades correta. De
fato, uma outra opo seria, nas palavras de Srgio Besserman Vianna, localizar qual
era o projeto que, na viso dos que dele partilharam, seria capaz de tornar coerente a
ao do governo, assim como articular consistentemente foras e setores que divergiam
entre si quanto a princpios e interesses isso embora tal projeto no tenha resistido s
provas de seu tempo (Vianna, 1987, p. 32). Ou seja, localizar o projeto central que
tivesse orientado a montagem da equipe de governo e distribudo atribuies
complementares (e no contraditrias) entre seus membros ainda que no se
garantisse, de antemo, a capacidade de coordenar as iniciativas dos diferentes setores
do governo de forma coerente implementao prtica do projeto imaginado. E,


158

sobretudo, apresentar os indcios que sustentem a existncia de tal projeto. Todavia, as
evidncias levantadas pelo autor para identificar a existncia e natureza do projeto
econmico so frgeis.
Curiosamente, Vianna no recorreu maneira mais evidente de encontrar
indcios deste projeto, como consultar aquilo que assessores de Vargas consideravam a
Mensagem Programtica de 1951, ou posicionamentos pblicos de Getlio antes e
depois da Mensagem, ou ainda examinar com maior cuidado sua alentada
correspondncia no perodo. Vianna tampouco avaliou as idias e propostas publicadas
de Lafer, ou sua copiosa interveno parlamentar. Ao invs disto, pretendeu, primeiro,
identificar a coerncia do projeto do governo recorrendo particularmente a dois
documentos breves em que estariam expressas certas idias de Horcio Lafer; e,
segundo, identificar estas idias s do prprio Vargas. Com base neste silogismo,
argumentaria que o nico conflito real na formulao da poltica econmica, portanto,
seria entre Horcio Lafer e Ricardo Jafet (Vianna, 1987, p. 38). Como presume que as
idias de Vargas eram as de Lafer, disto decorreria que a orientao da poltica
creditcia do Banco do Brasil foi a nota dissonante da poltica econmica dos dois
primeiros anos do governo (idem, ibidem).TPF
169
FPT
Contrariando o esprito deste vertente interpretativa, Bielschowsky (2000)
considera aquela Mensagem Presidencial (denominada Mensagem ProgramticaTPF
170
FPT

TP
169
PT Para um aprofundamento da crtica a essa interpretao, bem como uma anlise das idias de Horcio
Lafer, ver Bastos (2005).
TP
170
PT A mensagem foi includa na coletnea O Governo Trabalhista do Brasil, vol I, com outros
pronunciamentos de Vargas. Segundo o depoimento de Rmulo de Almeida ao CPDOC-FGV, em
entrevista realizada por M.C. DArajo e R. Roels Jr. em maro de 1980, a primeira tarefa da Assessoria
Econmica foi precisamente a de coordenar a elaborao da Mensagem de 1951, orientada pela indicao
de Vargas de que pretendia apresentar algo como uma mensagem programtica que sintetizaria os
projetos e meios de ao do governo, e tendo como diretrizes para a redao a plataforma da campanha
presidencial e alguns documentos enviados por Vargas. A coordenao da redao teria envolvido
tambm a articulao de documentos elaborados pelas diferentes equipes setoriais dos ministrios,
seguindo as diretrizes que haviam sido definidas por Vargas, que checava com freqncia a evoluo do
documento junto com Lourival Fontes, chefe da Casa Civil, filtrando e aprovando seu formato final. Para


159

por conter as diretrizes fundamentais da atuao governamental subseqente) o mais
amplo documento de afirmao da industrializao integral at ento escrito no Brasil
(...)[,] um marco histrico do projeto desenvolvimentista (p. 339). Nesta Mensagem, o
presidente anuncia as principais dificuldades que teriam de ser superadas para o avano
efetivo do processo de industrializao, tal como se segue:
Efetivamente, o desenvolvimento econmico requer crescentes importaes
de bens de produo e, de vez que os rendimentos se elevam, tambm
maiores volumes de importao de bens de consumo. Mas a ampliao das
importaes supe um incremento da procura internacional para nossos
produtos de exportao, ao lado da entrada de capitais estrangeiros. Nossas
exportaes, entretanto, no se tm expandido numa taxa equivalente
demanda de importaes e, de outro, no tm sido ponderveis, nem
estveis, os influxos de capitais. Em conseqncia, tende a balana de
contas do pas a ser cronicamente desequilibrada, impondo limites ao
processo econmico interno. As nossas necessidades rgidas de importao,
em contraste com a demanda instvel de nossas exportaes, foram, salvo
interrupes episdicas, a deteriorao dos termos de intercmbio, o que
constitui um fator adicional na relativa diminuio de nosso poder de
compra no exterior e, assim, do prprio equilbrio do balano de
pagamentos.
E vai alm, ao indicar a viso da transformao estrutural que se processava na
economia brasileira, que deveria se aprofundar atravs do crescimento da produo
interna de bens de capital:
Nessas condies, a economia nacional, atravs de lento e descontnuo
processo de adaptao, vem sofrendo uma transformao estrutural, que
consiste essencialmente na substituio de importaes pela produo
domstica e na diversificao das exportaes. Esse processo, que se iniciou
pela substituio das importaes de manufaturas destinadas ao consumo, se
prolonga na fase mais recente pelo crescimento da produo interna de bens
de capital, antes importados. No setor das exportaes foram avultando
numerosos produtos, muitos deles certamente de procura eventual, outros,
porm, que se tornaram substanciais fontes de divisas, como o algodo,
madeiras, sementes e leos vegetais e outros produtos primrios. Um dos
objetivos fundamentais da poltica econmica do governo deve residir na
criao de condies que facilitem o referido processo de adaptao, em
conformidade com as tendncias manifestadas, como a soluo
naturalmente indicada para assegurar no s o desenvolvimento econmico
como o equilbrio das relaes econmicas internacionais (Vargas, 1952,
pp. 153-154).

outros comentrios sobre o que ele e outros consideravam uma Mensagem Programtica, ver Almeida
(1986), citado em Bastos (2005).


160

O que mais importante de se observar que tal concepo desenvolvimentista
no se limitou meramente retrica oficial ou linguagem do presidente em seus
numerosos discursos e mensagens. Com efeito, ainda segundo Bielschowsky:
Da [do incio do governo Vargas] para frente, de forma definitiva, as
principais instituies econmicas do Estado passariam, atravs de seus
tcnicos, a expressar e divulgar o projeto de industrializao integral.
Durante o governo Dutra, era sobretudo atravs de instituies da sociedade
civil que se observava a resistncia e expanso do desenvolvimentismo (...).
A partir desse momento e recuperando a trajetria iniciada em sua fase de
origem (anos 30-45), o desenvolvimentismo reinstalou-se no aparelho do
Estado brasileiro. Seus principais ncleos sero as entidades econmicas
federais da capital do pas (Assessoria Econmica da Presidncia, Banco do
Brasil, Comisso Mista Brasil Estados Unidos e Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico), com a diferena, agora, de que os tcnicos
civis teriam mais destaque que os militares (Bielschowsky, 2000, p. 341).
Tal viso encontra respaldo na anlise efetuada por Maria Antonieta Leopoldi,
para quem os projetos de industrializao do governo teriam se concentrado tanto na
Assessoria Econmica quanto no Ministrio da Fazenda.
Ao assumir o governo, [Vargas] constituiu um grupo de assessores tcnicos
para desempenhar simultaneamente as funes de uma secretaria informal
de planejamento e de assessoria ao Gabinete nas questes do dia-a-dia da
Presidncia. Inicialmente, recrutou para a Assessoria Econmica Rmulo de
Almeida, que montou o restante da equipe. Ela era constituda por tcnicos
especializados em planejamento e poltica industrial (...) e em energia
eltrica e poltica mineral (...). De um modo geral, provinham de outras
reas do servio pblico, tendo a entrado atravs de concurso do
Departamento de Administrao e Servio Pblico (DASP). Vrios de seus
membros haviam tido experincia prvia na assessoria de organismos como
o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, o Conselho Federal de
Comrcio Exterior e o Conselho Nacional do Petrleo (Leopoldi, 1997, p.
35).TPF
171
FPT
Bielschowsky e Leopoldi convergem ao se referirem orientao nacionalista
no-ortodoxa dos tcnicos da Assessoria, refletida no fato de se abrir espao para a
participao controlada de capitais estrangeiros em empreendimentos de maior vulto. O
que, de resto, ia ao encontro da estratgia maior idealizada por Vargas, para a realizao

TP
171
PT Destaque-se tambm a presena, na composio da Assessoria Econmica, de nomes do porte de
Igncio Rangel e Jesus Soares Pereira. Para mais detalhes, ver DArajo (1982), pp. 134-138.


161

da qual seria imprescindvel ampliar e diversificar as relaes econmicas brasileiras
com os Estados Unidos e os pases da Europa.
Cabe registrar que os projetos de criao da Petrobrs e da Eletrobrs foram
formulados pela Assessoria Econmica. Leopoldi lembra ainda que, na elaborao dos
projetos, constavam tambm as fontes de recursos que se destinariam a essas empresas.
Dessa forma, para cada projeto, seguia-se uma proposta de pequena reforma
fiscal, para o provimento do capital necessrio para aquela rea. Como as
polticas do petrleo e da energia eltrica culminaram na criao de
empresas pblicas, pode-se dizer que, alm de planejar, a Assessoria
realizou, sem grande alarde, uma reforma administrativa e fiscal pela via
incrementalista, sem ter de recorrer a medidas que gerariam rupturas no
interior do Estado (Leopoldi, 1997, p. 36; grifos acrescentados).
Este ponto de crucial importncia para a compreenso do processo de
desenvolvimento engendrado na dcada de 1950. Representa a opo feita por Vargas, e
que posteriormente seria retomada por Juscelino Kubitschek, de contornar, na medida
do possvel, o sistema poltico-partidrio no qual, diga-se, possua considervel
sustentao para, baseando-se em sua liderana personalista e carismtica e, em boa
medida, na herana do arcabouo institucional de 1937 intocado pela Constituio de
1946 (cf. Werneck Vianna, 1986, p. 44 et passim), articular o movimento simultneo de
unificao das classes dominantes e de controle das classes subalternas em prol do
projeto de acumulao acelerada. Ricardo Bielschowsky refora esta interpretao, nos
seguintes termos:
A ttica a clara: tratava-se de abrir brechas na antiquada e desordenada
estrutura institucional brasileira, criando-se rgos com poder simultneo de
planejar e viabilizar as propostas elaboradas. Formava-se, de um lado, uma
Assessoria Econmica diretamente ligada ao presidente, que formularia o
planejamento da expanso da infra-estrutura energtica e de transportes,
vinculando essa expanso implantao de empresas estatais, que o chefe
da nao deveria tratar de viabilizar politicamente. E criavam-se, por outro
lado, com o Plano Lafer [de Reaparelhamento Econmico, abaixo descrito],
as condies administrativas e financeiras para a formulao e execuo de
projetos nessas e em outras reas fundamentais ao desenvolvimento,
centralizando no BNDE a captao de recursos internos e externos do pas
(Bielschowsky, 2000, p. 346).


162

Referindo-se questo dos pontos de estrangulamento do projeto
desenvolvimentista, Carlos Lessa tambm endossa essa anlise, ao observar que:
(...) os anos anteriores de industrializao no-intencional, nos quais o setor
pblico no esteve aparelhado, nem fiscal nem administrativamente, para
fazer face s tarefas de complementao industrial, haviam conduzido
configurao de claros pontos de estrangulamento, mormente no binmio
energia-transporte. A presso, por melhoria destes servios bsicos, dava
substncia a providncias neste sentido que num primeiro momento
enfocaram principalmente o reaparelhamento estatal (Lessa, 1981, p. 20).
Finalmente, pode-se utilizar a argumentao de Ricardo Carneiro para o caso
especfico do setor energtico:
Vale dizer, nas circunstncias de um Estado insuficientemente aparelhado
no tocante capacidade de comando e gesto, a despeito dos considerveis
avanos ocorridos ps anos trinta, as questes estratgicas relativas aos
servios de eletricidade tendem a escapar ao controle do aparato tcnico-
administrativo com competncia formal para responder pela formulao e
implementao da poltica setorial, sendo capturadas pelo organismo que
passa a reunir os atributos de agncia encarregada de dar coerncia e
coordenar as aes de governo em sentido amplo (Carneiro, 2000, p. 207).
De todo modo, tambm nos organismos formais da mquina governamental
instituies eram criadas para dar suporte ao projeto desenvolvimentista. Exemplos
importantes, a j citada Comisso Mista Brasil Estados Unidos (CMBEU) e a
Comisso de Desenvolvimento Industrial (CDI).
A CMBEU, instalada em julho de 1951, fora criada a partir de acordo entre os
presidentes Dutra e Truman, um ano antes, visando, do lado brasileiro, obteno de
assistncia tcnica a projetos que trariam recursos para o reequipamento econmico
brasileiro, e do lado americano, obteno de matrias-primas estratgicas brasileiras.
(...) Os trabalhos da Comisso Mista passaram a compor o que o ministro Lafer chamou
de Plano de Reaparelhamento Econmico (Leopoldi, 1997, p. 37, grifos no original).
Este plano era um programa qinqenal, formado pelos projetos elaborados pela
CMBEU, notadamente para as reas de transportes e energia eltrica, e parcialmente
financiado com recursos do Banco Mundial e do Eximbank, at o valor de US$ 500


163

milhes (valores correntes). Para constituir a contrapartida brasileira, Horcio Lafer
negociou no Congresso a aprovao de um adicional de 15% no Imposto de Renda, no
que foi exitoso. Criava-se assim o Fundo de Reaparelhamento Econmico, no valor de
Cr$ 10 bilhes (Lei n. 1.474, de 26.11.1951). Para gerir este fundo, e tambm os
recursos provenientes dos emprstimos externos, seria criada, mais uma vez graas
habilidade poltica do ministro Lafer em negociaes com o Congresso, uma instituio
fundamental no processo de desenvolvimento econmico brasileiro: o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico (BNDE).TPF
172
FPT
Extinta em 1953, por deciso unilateral do governo norte-americano de Dwight
Eisenhower (cf. Skidmore, 1976 e Leopoldi, 1997), que havia sucedido Harry Truman,
a CMBEU deixava um legado de 41 projetos produzidos, que envolveram investimentos
de US$ 387 milhes. Alm disso, a comisso formou uma gerao importante de
tcnicos que teria papel importante na formulao de polticas nos anos seguintes, como
Lucas Lopes, Roberto Campos, Octvio Gouveia de Bulhes, San Tiago Dantas, entre
outros; os primeiros, inclusive, passaram a fazer parte do quadro tcnico do BNDE
este, por sinal, outro legado importantssimo da comisso mista, que seguiu formulando
e apoiando projetos nas reas de infra-estrutura energtica, de transportes e de
siderurgia.
A Comisso de Desenvolvimento Industrial (CDI), criada em julho de 1951,
tinha por atribuio formular de modo abrangente a poltica industrial, paralelamente a
projetos especficos de criao e expanso de setores industriais.TPF
173
FPT Em 1952, elaborou

TP
172
PT Criado pela Lei n. 1.626, de 20.06.1952, sob jurisdio do Ministrio da Fazenda, com a atribuio
de elaborar projetos para a obteno de financiamentos, receber e administrar recursos advindos do
exterior e do Fundo de Reaparelhamento Econmico.
TP
173
PT A criao da CDI, segundo Maria Antonieta Leopoldi, se deu por sugesto da Assessoria Econmica,
que se encontrava sobrecarregada com a elaborao dos projetos do petrleo e o aconselhamento
cotidiano da Presidncia, e assim repassou algumas tarefas ao ministro Horcio Lafer; entre estas, a


164

um Plano Geral de Industrializao, que estabeleceu reas estratgicas a serem
priorizadas pela ao governamental: energia (refino do petrleo, indstria de
equipamentos para prospeco e refino, material eltrico pesado); metalurgia; indstrias
do complexo qumico (insumos industriais, adubos, materiais plsticos, produtos
farmacuticos); indstria da borracha e indstria de alimentos.TPF
174
FPT
A CDI era constituda por representantes de vrios ministrios e rgos do
governo, havendo sempre em sua composio (ou nas subcomisses em que ela se
desdobrava) a presena de dois representantes indicados pelas entidades industriais.
Segundo Maria Antonieta Leopoldi, participavam de suas reunies grandes empresrios
industriais (como Euvaldo Lodi, presidente da CNI, militares com ligaes no setor
industrial, e os chamados tecno-empresrios, gerentes de grandes empresas, em geral
estrangeiras, consultores tcnicos e assessores do governo em outros organismos, como
Augusto Frederico Schmidt e Luiz Simes Lopes. Neste sentido, observa a autora que:
Essa Comisso [a CDI] foi o nico rgo com carter neocorporativo dentre
os trs braos planejadores do governo Vargas. Com ela se retomava uma
estratgia de articulao entre burguesia industrial e o Estado que j existira
no Conselho Federal de Comrcio Exterior e no Conselho de Poltica
Industrial e Comercial. S que agora esse tipo de organismo passava a
existir na democracia, convivendo com o Congresso e com os partidos
polticos (Leopoldi, 1997, p. 40).
A autora aponta tambm que a CDI deu origem a dois outros organismos
neocorporativos: a Comisso Executiva da Indstria Automobilstica (CEIMA), que
ocupou o lugar da Subcomisso de Jeeps, Tratores, Caminhes e Automveis, outrora
vinculada CDI, e que viria a ter grande importncia posteriormente, no governo
JKTPF
175
FPT; e a Comisso Executiva da Indstria de Material Eltrico. Registre-se que a

formulao do Plano Nacional do Carvo, a criao do Banco do Nordeste e projetos na rea agrcola (cf.
Leopoldi, 1997, p. 37).
TP
174
PT Para uma descrio minuciosa do Plano Geral de Industrializao, ver Draibe (1985, pp. 237-239).
TP
175
PT Quando viria a constituir o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (GEIA), conforme ser
exposto na seo seguinte.


165

CEIMA foi criada em 1954, quando a crise poltica j se havia instalado. Referindo-se
recepo favorvel que esta comisso teve pela Federao das Indstrias de So Paulo,
Maria Antonieta Leopoldi comenta que
[a] atitude dos industriais paulistas mostra que, apesar dos conflitos que
havia nesse momento entre a burguesia industrial e algumas reas do
governo em questes como greves e aumentos salariais a aliana entre
empresariado e o Estado, visando a acelerao industrial, ainda se mantinha
(Leopoldi, 1997, p. 41).TPF
176
FPT
O papel desempenhado pelas instituies paralelas estrutura formal da
mquina do Estado seria de crucial importncia para o processo de industrializao
integrada almejado por Getlio Vargas. Abaixo, segue um breve sumrio das principais
atividades realizadas nas reas do petrleo e da energia eltrica.TPF
177
FPT
Petrleo. A questo do petrleo j era de grande vulto quando Getlio assume a
presidncia, seja pela demanda crescente do produto e seus derivados, quando pelo fato
disto decorrente de que sua importao estava consumindo as escassas divisas
estrangeiras. Assim, a formulao da poltica do petrleo foi centralizada diretamente na
Presidncia, junto com um grupo de tcnicos da Assessoria Econmica, tendo por
objetivo central a criao de uma empresa que entrasse em funcionamento ainda no
governo Vargas. Tratava-se, portanto, de como viabilizar politicamente tal meta.
Segundo Maria Antonieta Leopoldi, a estratgia usada pela Assessoria para
levar frente o projeto da Petrobrs foi preparar dois projetos de lei, enviados em

TP
176
PT Tal observao, como j mencionado, vai de encontro anlise de autores como Thomas Skidmore
(1976), por exemplo, para quem a crise em torno do aumento do salrio mnimo em 1954 constituiu um
elemento de ruptura entre a burguesia industrial e o governo Vargas.
TP
177
PT No cabe, no mbito deste trabalho, uma anlise pormenorizada das realizaes alcanadas nas quatro
grandes reas da industrializao integrada perseguida pelo projeto desenvolvimentista, quais sejam:
petrleo, energia eltrica, bens de capital e transportes. Por sua importncia, decidiu-se apresentar
sinteticamente um breve panorama dos dois primeiros. Para uma viso aprofundada da questo do
petrleo, ver, por exemplo, Martins (1975) e Pereira (1976); para a questo energtica, ver Carneiro
(2000); para os setores de bens de capital e de transportes, ver Wirth (1973), Lago et al. (1979), Leopoldi
(1997), e Draibe (1985).


166

tempos diferentes ao Congresso (Leopoldi, 1997, p. 49)TPF
178
FPT. O primeiro procurava
garantir recursos para o financiamento da empresa, o que se logrou obter via a
aprovao de um tributo, o Imposto nico sobre Derivados do Petrleo, de cuja
arrecadao 25% se destinariam ao programa nacional do petrleo, coordenado pelo
Conselho Nacional do Petrleo (CNP), e 75% ao programa rodovirio, e que passou a
vigorar em 1953. Posteriormente, novos tributos seriam criados para alimentar
financeiramente a Petrobrs: tarifas aduaneiras sobre veculos importados e um novo
imposto sobre o licenciamento de qualquer tipo de veculo (o Imposto Petrobrs). Em
suma, procedeu-se quase que a uma reforma tributria.
O outro projeto de lei, que propunha efetivamente a criao da Petrobrs, foi
encaminhado ao Congresso em dezembro de 1951, tendo sido ao longo daquele ano
exaustivamente discutido e examinado pelos membros da Assessoria, por membros
destacados das Foras Armadas e sob superviso direta de Getlio. Procurou-se evitar,
em seu contedo, qualquer referncia a temas polmicos, como monoplio do Estado ou
participao do capital estrangeiro; tampouco nele foi includa qualquer proposta que
implicasse a necessidade de se alterar a Constituio, posto que isso retardaria e talvez
at inviabilizaria o projeto. Nas palavras de M. A. Leopoldi,
O importante era cri-la [a Petrobrs]; a exclusividade da explorao ia se
dar, de fato, sem que anteriormente houvesse uma desgastante discusso em
torno desse tema. Finalmente, por orientao do prprio Vargas, procurou-
se sempre usar no projeto um discurso moderado (Leopoldi, 1997, p.
50).TPF
179
FPT

TP
178
PT Tal estratgia, como se ver em seguida, tambm seria adotada para o caso da energia eltrica.
TP
179
PT O que se contrapunha contundncia que o presidente utilizava em seus discursos em defesa da
criao da Petrobrs, muitas vezes com conotaes claramente nacionalistas. Um exemplo, segundo
Thomas Skidmore, foi o violento discurso [em 31 de dezembro de 1951] em defesa da sua lei da
Petrobrs, apresentada pouco antes, no mesmo ms, advertindo que ningum deve exigir do Brasil
colaborao e sacrifcio distribuindo aos outros os benefcio (Skidmore, 1976, p. 131).


167

Ao longo dos quase dois anos em que o projeto de criao da empresa foi
discutido, perodo marcado por intensos e difceis debatesTPF
180
FPT no Congresso e na
sociedade, a Assessoria Econmica dedicou-se a elaborar um plano de atuao da
empresa para o seu primeiro qinqnio. Isto demonstraria que a ao dessa instituio
paralela ia alm da atividade tcnica de formulao. Eles [os membros da Assessoria]
eram, de fato, tomadores de deciso (...) (Leopoldi, 1997, pp. 50-51).
O projeto de criao da Petrobrs foi aprovado em setembro de 1953, e
sancionado pelo presidente em 3 de outubro daquele ano. A empresa iniciou suas
atividades em janeiro de 1954, ainda no governo Vargas, estruturando-se como uma
sociedade de economia mista com participao majoritria do governo federal, que
detinha 51% das aes, com o intuito de explorar as jazidas brasileiras de petrleo e de
responder por seu refino.
Energia eltrica. A formao da Comisso Executiva da Indstria de Material
Eltrico, em abril de 1952, reflete o reconhecimento que se conferiu ao setor de material
eltrico pesado como de maior prioridade, ao lado dos setores de petrleo, de bens de
capital e de transportes, para a superao dos pontos de estrangulamento do processo de
industrializao. Maria Antonieta Leopoldi destaca que:
A grande caracterstica da poltica de eletricidade do segundo governo
Vargas consistiu em envolver o Estado no processo de gerao de energia
eltrica de uma forma to intensa que, em cerca de uma dcada, produziu-se
uma inverso do perfil da gerao energtica, com as companhias privadas
estrangeiras abandonando o setor de gerao e tornando-se apenas
distribuidoras, e o Estado assumindo a tarefa da produo da eletricidade.
Alm de se envolver na produo, o Estado passou tambm a financiar o
processo de expanso da capacidade instalada (pblica e privada) (Leopoldi,
1997, p. 54).

TP
180
PT Para a caracterizao das posies favorveis e contrrias criao da Petrobrs, ver por exemplo
Leopoldi (1997), Bielschowky (2000), Skidmore (1976) e Draibe (1985).


168

O ponto de partida na defesa ou legitimao do incremento da interveno
estatal no setor pretendida pelo Executivo federal a nfase nos problemas provocados
pelo estrangulamento energtico para o conjunto da sociedade brasileira. Em sintonia
com tal propsito, a Mensagem Presidencial de 1951 afirma que a falta de reserva de
capacidade e as crises de eletricidade [representam] processos de asfixia econmica de
consequncias funestas (Vargas, 1952, p.222), constituindo, portanto, obstculos ao
desenvolvimento industrial e progresso social da nao. Aceita essa premissa, a
ampliao da insero do Estado na atividade no expressaria uma deliberao
autnoma do governo, mas um imperativo legal, j que tanto o Cdigo de guas quanto
a Constituio de 1946 atribuam ao poder pblico a responsabilidade pela adequada
prestao dos servios de eletricidade (Carneiro, 2000, p. 216).
A existncia de razes vlidas justificava mas por si s no assegurava na
viso do governo, a plena legitimao do avano estatal sobre a esfera da produo.
Neste sentido, a realizao de investimentos pblicos na expanso do sistema constitua
tambm a estratgia mais apropriada para a soluo do problema, e no mera
preferncia por polticas de cunho estatizante. Para tanto, o discurso oficial recorre
tese da falta de opes ao alcance do poder pblico, isto , da inexistncia de outras
alternativas satisfatrias de resoluo do estrangulamento no suprimento de energia
eltrica passveis de serem implementadas pelo Executivo federal. De acordo com este
raciocnio, a insero do Estado nas atividades do setor seria, por excluso, a alternativa
mais adequada, j que a nica factvel.
Em conexo ao esforo de revitalizao dos investimentos na expanso do
sistema, alicerada na captao de recursos externos, o Governo Vargas passaria a
envidar esforos no sentido da promoo de uma reestruturao mais profunda nas
bases financeiras e institucionais do setor, buscando equacionar, numa perspectiva de


169

longo prazo, a crise energtica vivenciada pelo pas, de forma a atender as expectativas
de forte crescimento da demanda de eletricidade, decorrente de um novo ciclo de
industrializao que se esperava alcanar sob o impulso da ao coordenadora do
Estado. Como visto, a consecuo de tais propsitos passava, sob a tica oficial, pelo
aprofundamento da insero estatal na gerao de energia eltrica. Isto exigia, de um
lado, consolidar fontes slidas e previsveis de recursos para o financiamento dos
projetos a serem implantados pela administrao pblica; de outro, criar uma estrutura
de planejamento e gerenciamento da aplicao de tais recursos, capaz de assegurar a
racionalizao do processo decisrio e a eficcia nos resultados obtidos.
O atendimento ao primeiro requisito se consubstanciaria na proposta de captao
de recursos atravs da cobrana de um tributo especfico para as atividades eltricas, o
Imposto nico sobre Energia Eltrica (cuja criao fora inclusive prevista na
Constituio de 1946, o que favoreceu sua tramitaoTPF
181
FPT), compondo um fundo
vinculado estritamente a aplicaes na rea, o Fundo Federal de Eletrificao.
Submetido ao Congresso em junho de 1953, o projeto de criao desse tributo foi
aprovado atravs da Lei n. 2.308, de agosto de 1954, poucos dias aps o falecimento do
Presidente Vargas.
Para lidar com o segundo bloco de questes, seriam propostas a criao de uma
empresa estatal para coordenar as aes estatais na esfera da produo, representada
pela Eletrobrs, e a adoo da sistemtica do planejamento setorial, sob a forma de um
Plano Nacional de Eletrificao, nos moldes das iniciativas pioneiras dos governos dos

TP
181
PT Maria Antonieta Leopoldi e Ricardo Carneiro observam que a oposio a esse projeto foi reduzida
tambm porque ele capacitava o governo a gastar em projetos de eletricidade para os setores privado e
pblico. Acrescente-se a isso o fato de o projeto prever uma partilha generosa com estados e municpios,
aos quais se destinariam 60% dos recursos arrecadados. Carneiro (2000, p. 209 et passim) analisa em
detalhes essas e outras questes relativas tramitao, no Congresso, das reformas institucionais do setor
eltrico.


170

estados do Rio Grande do Sul e de Minas GeraisTPF
182
FPT (Carneiro, 2000). frente do
processo se colocaria a Assessoria Econmica da Presidncia da Repblica, que adotaria
estratgia semelhante utilizada na questo do petrleo. Isto , procedeu-se (...)
formulao de vrios projetos, encaminhados em momentos diferentes ao Congresso,
para no dar mostras de que se tratava de um projeto integrado para o setor (Leopoldi,
1997, p. 58).
No entanto, a atuao da Assessoria na formulao do Plano Nacional de
Eletrificao, apresentado ao Congresso em 1954, gerou atritos no interior do governo,
uma vez que representava uma invaso na esfera do BNDE (cf. Leopoldi, 1997), que
era o rgo responsvel pela elaborao de projetos concernentes questo energtica.
Alm disso, as companhias estaduais de energia eltrica se opuseram ao projeto de
criao de uma empresa federal, por temerem perder recursos e poder. E, sem dvida o
fator mais importante, houve intensa oposio da imprensa, do prprio Congresso e das
companhias estrangeiras que atuavam no setor em particular a Light e a Amforp, que
operavam nas reas urbanas e industriais mais importantes do pas. Sem esquecer,
claro, o crescente enfraquecimento poltico de Getlio naquele ano.
O segundo governo Vargas terminou, portanto, sem que se houvesse logrado
criar a Eletrobrs o que, de resto, s ocorreria em 1962, sob o governo Joo Goulart.
Deixou, contudo, um legado importante na rea energtica, traduzido na montagem das
bases financeiras para a promoo de sua posterior expanso e na consolidao de um
novo perfil do Estado no que concerne sua atuao no setor nos anos seguintes.

TP
182
PT No Rio Grande do Sul, o governo se envolvera na produo de eletricidade desde 1943, quando da
criao da Comisso Estadual de Energia Eltrica (CEEE). Em Minas, o ento governador Juscelino
Kubitschek criou as Centrais Eltricas de Minas Gerais (CEMIG) em 1952.


171

4.2 Poltica econmica no segundo governo Vargas
Para finalizar esta breve caracterizao do segundo governo Vargas, seguem
algumas consideraes sobre a poltica econmica do perodo.
Primeiramente, cabe lembrar que o governo se inicia dentro de um quadro de
retomada da inflao e de desequilbrio financeiro do setor pblico. Quanto rea mais
sensvel, a externa, a situao era mais favorvel, fruto do controle das importaes que
se passou a exercer depois de maio de 1947 e, no menos importante, da recuperao do
preo do caf aps o trmino do Acordo Pan-Americano do Caf em 1948, que
significou uma elevao do seu preo em torno de 300% entre 1945 e 1950.
Como observa Carlos Lessa, a expanso cambial resultante da monetizao da
oferta adicional de divisas decorrente da alta do caf poderia gerar impactos
inflacionrios conjunturais at que o fluxo de importaes pudesse suprir a oferta
interna. Porm, antes que esta oferta adicional de bens importados viesse a atenuar as
presses altistas, sobreveio a Guerra da Coria. Neste contexto,
Independente da alta de preos de importao, a perspectiva de uma nova
fase de restries fsicas s correntes externas levou o governo a formular
uma poltica de forte endividamento externo, financiando, assim,
importaes adicionais. Malgrado a expanso das receitas de exportao,
fortes dficits externos vieram a surgir em 1951/52 (Lessa, 1981, p. 23).
Como conseqncia, sobreveio um processo inflacionrio, que se tornou mais
agudo a partir do binio 1952-1953TPF
183
FPT. Para enfrent-lo, adotou-se um receiturio
ortodoxo, baseado em polticas fiscal e monetria contracionistas. Uma fonte adicional
de dificuldades adveio da crise de divisas de 1952, que obrigou alterao da poltica
de cmbio fixo e utilizao das licenas de importao. Em dezembro de 1952 o

TP
183
PT Medido pelo IPC-RJ, da Fundao Getlio Vargas, o nvel de inflao tem a seguinte evoluo:
11,2% em 1950; 10,8% em 51; 20,8% em 52; 16,7% em 53; e 26,2% em 54. O IPC da FIPE (SP)
apresenta a seguinte evoluo para os mesmos anos: 3,7%; 11,3%; 27,2%; 19,2%; e 22,6%. O IGP-DI da
FGV, de cobertura nacional, se eleva em 1953 aps anos de estabilidade: 12,4%; 12,3%; 12,7%; 20,5%;
25,9%. Dados extrados do ipeadata.


172

Congresso aprovou a Lei 1807 a Lei do Cmbio Livre e na verdade, o sistema de
taxas de cmbio mltiplas, algumas flutuantesTPF
184
FPT. A modificao na poltica de cmbio
encerrava um longo perodo de taxa de cmbio fixa, desde 1939, e visava enfrentar o
grave desequilbrio do final de 1952. Segundo Besserman Vianna,
A crise cambial de 1952 () tem origem na perda temporria do controle
do comrcio externo decorrente da defasagem existente entre concesso de
licena e a efetivao das importaes e uma srie de fatos no previstos
pelas autoridades econmicas, tais como a crise da indstria txtil mundial e
a queda vertiginosa, a forte retrao nas exportaes (com exceo do caf),
o gasto em dlares com a compra de trigo dos Estados Unidos, despesas
adicionais com frete e imposio de sobrepreos nas importaes como
conseqncia dos atrasados comerciais (em torno de US$ 620 milhes)
(Besserman Vianna, 1997, p.128).
Em 1953, poucos meses aps Osvaldo Aranha suceder Horcio Lafer no
Ministrio da FazendaTPF
185
FPT, realiza-se uma importante reforma cambial, atravs da
Instruo 70 da Superintendncia de Moeda e Crdito (SUMOC), objetivando reverter a
queda da competitividade dos produtos de exportao brasileiros. Dada a clareza com
que o faz, toma-se a liberdade de reproduzir abaixo em toda sua extenso a descrio
realizada por Carlos Lessa dessa reforma, nos seguintes termos:
[Foram separadas] as operaes cambiais em trs mercados sujeitos a taxas
mltiplas. Distriburam-se as principais mercadorias de importao em
cinco categorias com sobretaxas cambiais variveis em funo de leiles de
cmbio, nos quais a autoridade monetria ofertaria divisas em bloco por
categoria superando o mecanismo de controle administrativo direto. O
mercado financeiro e certos itens de importao especiais permaneceriam
apoiados numa taxa reduzida, enquanto as exportaes seriam divididas em
distintos grupos para os quais pagar-se-iam bonificaes fixas corretoras de
seus diferenciais de produtividade, visando a estimular a diversificao da
pauta de exportaes. Este esquema permitia ao setor pblico voltar a
participar dos fluxos externos, via ganhos na negociao de divisas.
Outrossim, confirmando a crescente preocupao com o desenvolvimento
industrial, foram includas nesta reforma uma srie de clusulas especiais
beneficiadoras das importaes de equipamentos bsicos.

TP
184
PT Sobre a Lei 1807, ver Malan et al. (1977), pp. 84-85 e p. 448.
TP
185
PT Maria Antonieta Leopoldi observa que a substituio no comando da Fazenda se deu tambm como
resposta s demandas por maior controle da inflao e por aumento de salrio, que ganharam corpo com
greves operrias, entre elas a clebre greve dos 300 mil (18 de maro de 1953), em So Paulo.


173

Esquematicamente poderiam ser assim resumidas as principais implicaes
desta reforma cambial no processo de industrializao: a) consolidao da
reserva de mercado para as produes substitutivas mediante o
encarecimento relativo da importaes includas nas categorias com taxas
de cmbio mais elevadas; b) concesso de subsdios (implcitos nas
categorias com tipos de cmbio mais baixos) para a internao de bens de
capital e insumos requeridos pelo desenvolvimento industrial; e c)
possibilidade de que o Estado, atravs das operaes de compra e venda de
divisas, voltasse a participar financeiramente das rendas de intercmbio
(Lessa, 1981, pp. 21-22).
A Instruo 70 resolveu o problema da escassez de divisas e equilibrou
momentaneamente o balano de pagamentos. Alm disso, com os gios provenientes do
excedente pago pelos importadores, criou um fundo que custeava despesas importantes
do governo e representou assim, segundo Leopoldi (1997, p. 66), mais outra reforma
fiscal disfarada, como o foram os demais fundos criados no perodo Vargas.
Antes de se encerrar esta seo, faz-se necessrio um breve comentrio sobre
uma questo fundamental que permeou o segundo governo Vargas: o insulamento do
mundo tcnico em relao ao da poltica. Foi atravs deste expediente, habilmente
tecido pelo presidente,TPF
186
FPT que se logrou viabilizar o arcabouo institucional que
capacitou o Estado brasileiro a promover o salto em direo ao processo de
industrializao integrada.
Assim, mesmo em meio a grandes dificuldades econmicas escalada
inflacionria, escassez de divisas, racionamento de energia eltrica , em particular no
binio 1952-53 (caracterizadas poca como crise de crescimento), e polticas,
presentes desde o incio do governo (vide a contestao do resultado eleitoral por parte
da UDN com base no argumento da maioria absoluta) e acentuadas a partir de 1954, o

TP
186
PT Um exemplo o que Maria Antonieta Leopoldi denomina aliana desenvolvimentista, entre o
governo, a CEPAL e os industriais, simbolizada pelo encontro da CEPAL realizado em Petrpolis, em
1953, com a presena de Vargas, e presidido por Euvaldo Lodi, presidente da CNI. Naquele ano, foi
criado o Grupo Misto de Estudos BNDE/CEPAL, dirigido por Celso Furtado, que produziu um
documento de grande importncia para a compreenso do desenvolvimento durante o segundo governo
Vargas (The Economic Development of Brazil, Nova York, 1956).


174

pas segue firme seu caminho em direo substituio de importaes pela integrao
vertical dos setores da infra-estrutura com os da indstria pesada e de bens de consumo
(Leopoldi, 1997, p. 69).
4.3 Instituies e poltica econmica no governo JK
O perodo do governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960) possui, tal como os
anteriormente descritos, extensa bibliografia produzida a seu respeito. Isto,
evidentemente, no deriva do acaso. De fato, as transformaes operadas em campos
to diversos economia, cultura e mesmo na geografia poltica nacional foram de tal
ordem, que sem dvida justificam e motivam o grande interesse por aquele perodo.TPF
187
FPT
Para os fins do presente trabalho, contudo, convm anunciar que a preocupao
maior reside em demarcar as reas em que se podem identificar traos de continuidade
entre o segundo governo Vargas e o governo JK. Estes dizem respeito, em essncia,
dimenso poltica presentes na aliana hegemnica entre PSD e PTB; ao pacto
desenvolvimentista entre governo e setores econmicos dominantes burguesia
industrial e oligarquias do complexo agrrio-exportador; e, o mais importante no mbito
deste estudo, ao papel do Estado e s estratgias adotadas para dot-lo das instituies
capazes de dar seqncia ao processo de industrializao integrada, muitas vezes
contornando as dificuldades e os constrangimentos que decorreriam de negociaes no
mbito legislativo forjando o que viria a ser denominado administrao paralela.
J na campanha presidencial de 1955 JK anunciava seu compromisso com a
retomada do projeto desenvolvimentista, simbolizado no clebre lema cinqenta anos
[de progresso] em cinco [de governo]. E, apesar das turbulncias que antecederam sua

TP
187
PT Correndo o risco de omitir referncias importantes, seguem alguns dos principais estudos scio-
polticos e econmicos sobre os anos JK: Leff (1968), Jaguaribe (1969), Tavares (1972), Skidmore
(1976), Benevides (1976), Lafer (1970), Lago et al. (1979), Sola (1982), Sochaczewski (1980), Hippolito
(1985), Draibe (1985) e Leopoldi (2000 e 2002).


175

posse, que inclusive s foi garantida graas firmeza do Ministro da Guerra, General
Henrique Lott, cristalizada pelo episdio do golpe preventivo de 11 de novembro de
1955TPF
188
FPT; e das contnuas crises militares que permearam o perodo de seu governoTPF
189
FPT,
Juscelino tornou-se o segundo presidente, desde 1945, a conseguir concluir o mandato
integralmente, tendo governado, segundo Maria Victoria Benevides, sob condies de
relativa estabilidade polticaTPF
190
FPT isto , no sentido mais usual da estabilidade
constitucional na medida em que se verificou a manuteno do regime vigente e a
consolidao do sistema democrtico.TPF
191
FPT
O governo JK apresenta sociedade, logo em seu incio, aquele que tido quase
que consensualmente na literatura como o maior instrumento de planejamento j
concebido, e que constituiu a mais slida deciso consciente em prol da
industrializao na histria econmica do pas (Lessa, 1981, p. 27): o Plano de
Metas.TPF
192
FPT
A respeito de sua implementao, Carlos Lessa observa que, em 1956, a
economia brasileira apresentava um quadro de desequilbrios, marcado pelo
estancamento do setor externo, [por um] novo ciclo expansivo da produo
interna de caf e [pela] presena de vultosos desequilbrios fiscais,

TP
188
PT Para maiores detalhes sobre o Movimento do 11 de Novembro, consultar o stio eletrnico do Centro
de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas
CPDOC/FGV (www.cpdoc.fgv.br).
TP
189
PT Benevides (1976, p. 163) destaca 13 crises militares que ocorreram no perodo, afora as rebelies de
Jacareacanga (logo no comeo do mandato, de meados de janeiro a fins de fevereiro de 1956) e Aragaras
(eclodida a dois de dezembro de 1959 e debelada em menos de 48 horas), ambas originadas na
Aeronutica.
TP
190
PT Observe-se que a autora faz essa colocao no contexto de seu arcabouo analtico e terico, que
envolve as categorias de eficcia e legitimidade. Alm disso, no haveria contradio entre a estabilidade
e as profundas crises acima mencionadas, j que estabilidade poltica no significa, necessariamente,
ausncia de crises (Benevides, 1976, p. 47).
TP
191
PT Em que pese a situao de ilegalidade em que foi mantido o Partido Comunista Brasileiro. Na prtica,
porm, a atuao do PCB era tolerada extra-oficialmente, com suas reunies ocorrendo e seus veculos de
comunicao circulando livremente. Isto derivava do apoio, que se mostrou decisivo, dos comunistas na
eleio presidencial, e que foi inclusive objeto de contestao por parte de Carlos Lacerda.
TP
192
PT O quase se justifica pelas crticas de economistas avessos idia de planejamento, podendo-se
destacar as figuras de Eugnio Gudin e Octvio Gouva de Bulhes.


176

quadro esse cuja gravidade parecia demandar, por parte da poltica econmica
do novo governo, uma atitude de prudncia,
mesmo que as foras atuantes no quadro econmico interno tornassem
politicamente insustentvel a formulao de esquema contracionista, como
prova a vida efmera das anteriores tentativas de conteno de crditoTPF
193
FPT
(Lessa, 1981, p. 29).
Entretanto, ainda segundo este autor, tal contexto desfavorvel no impediu a
formulao de um programa, o Plano de Metas, que
alm de propor inverses que implicavam uma vigorosa elevao dos gastos
do setor pblico, postulavam um substancial avano na industrializao (...),
[que forosamente acentuaria] as presses sobre a capacidade para importar.
Nestas condies, tal formulao,
na ausncia de reajustes do sistema financeiro, de difcil realizao no
perodoTPF
194
FPT, e de um desafogo da situao externa (...), alm de no
contemplar uma poltica de estabilizao, apontava, pelo contrrio, uma
provvel acentuao daqueles desequilbrios (Lessa, 1981, p. 29).
Neste sentido, o autor prope a pertinente indagao de por que o pas no
adotou polticas voltadas estabilizao (como alis o fizeram outros pases latino-
americanos), ou, em suas palavras, por que no aceitou o que se convencionou chamar
de poltica do FMI?. Fatores de ordem subjetiva e objetiva forneceriam a resposta.
Os fatores subjetivos diriam respeito conscientizao, principalmente junto aos
setores mais organizados da opinio pblica,
do problema brasileiro em termos de desenvolvimento industrial, tanto ao
nvel das empresas privadas quanto na rbita governamental, o que
impermeabilizava a economia hiptese contracionista (Lessa, 1981, p. 30).

TP
193
PT O autor se refere ao perodo de transio 1954-55, o qual, sob a presidncia de Joo Caf Filho e as
gestes de Eugnio Gudin e Jos Maria Whitaker no Ministrio da Fazenda, foi marcado por tentativas
frustradas de estabilizao econmica via polticas monetria, fiscal e creditcia contracionistas. Ver a
este respeito Pinho Neto (1997).
TP
194
PT Com efeito, o sistema financeiro s viria a sofrer uma profunda reforma sob o regime de exceo
instaurado no pas em maro de 1964. Este tema ser objeto de anlise mais adiante.


177

Ricardo Bielschowsky corrobora esta viso, ao identificar que, naquela
conjuntura,
O pensamento econmico desenvolvimentista, que amadurecera nos dez
anos anteriores, atingia sua fase de auge, ou seja:
a) O projeto de industrializao planejada tornava-se plenamente difundido
na literatura econmica brasileira (...).
b) A reflexo econmica tornava-se essencialmente subordinada discusso
sobre o problema do desenvolvimento econmico do pas (Bielschowsky,
2000, p. 401).
Dentre os fatores objetivos enunciados por Carlos Lessa, destaca-se,
primeiramente, o fato de que a soluo dos problemas oriundos da no-
complementaridade da precedente industrializao atendia diretamente aos interesses
dos setores mais dinmicos da classe empresarial. Assim,
O esquema de financiamento expansionista, proposto implicitamente pelo
Plano [de Metas], no afetaria interesses desse setor [empresarial], como
poderia haver feito um esquema de coleta de poupanas, via tributao ou
emisso de ttulos de crdito pblico. Muito pelo contrrio (...), abria
possibilidades financeiras atraentes s empresas privadas nacionais e
estrangeiras (Lessa, 1981, p. 30).
Alm disso, e mais importante, segundo Lessa, havia o fato de que, em funo
do processo de desenvolvimento anterior e diga-se de passagem, conforme a presente
tese procurou demonstrar nas etapas do primeiro e segundo governo Vargas , a
economia brasileira j possua caractersticas que tornavam possvel o objetivo de
aprofundar o processo de desenvolvimento industrial. Ou seja,
O sistema brasileiro j havia atingido um estgio no qual tal opo era
vivel, seja devido ao grau de diversificao industrial, seja em funo do
espao econmico, mormente quando se contava como seguro o reforo,
estratgico nesta conjuntura, do exterior. Em outras palavras, ao contrrio
do que ocorreu em outros pases do continente, a economia brasileira
dispunha de um maior raio de manobra que lhe permitiu escapar do dilema
estabilidade ou desenvolvimento e fez possvel coexistirem
desenvolvimento e estabilidade (Lessa, 1981, p. 30).
A seo seguinte tem por objetivo apresentar de maneira muito resumida um
quadro geral do Plano de Metas.


178

4.3.1 O Plano de Metas
Incorporando aspectos de planos anteriores, e principalmente os estudos da
Comisso Mista Brasil - Estados Unidos e do grupo CEPAL-BNDE, de maneira mais
abrangente e sistemtica, o Plano consistia no planejamento de 31 metas, distribudas tal
como segue no quadro abaixo.TPF
195
FPT
Quadro 1 O Plano de Metas

Energia (metas 1 a 5)
Energia eltrica, nuclear, carvo, produo e refino de petrleo


Transportes (metas 6 a 12)
Reequipamento e construo de estradas de ferro, estradas de rodagem, portos, barragens,
marinha mercante e aviao


Alimentao (metas 13 a 18)
Trigo, armazenagem e silos, frigorficos, matadouros, tecnologia no campo e fertilizantes


Indstrias de base (metas 19 a 29)
Alumnio, metais no ferrosos, lcalis, papel e celulose, borracha, exportao de ferro,
industria de automveis e construo naval, maquinas pesadas e material eltrico

Educao (meta 30)
Expanso do ensino primrio, com nfase na cincia e na tecnologia
no que toca ao ensino superior.


Braslia (meta 31)
Construo de uma nova capital no Planalto Central, a meta-sntese

Os investimentos previstos pelo Plano eram da ordem de Cr$ 422 bilhes entre
1957 e 1961, cerca de 5% do PIB real do perodo, sendo 71,3% em energia e transporte,
22,3% em indstrias bsicas e 6,4% em alimentao e educao. As principais metas se
referiam ao aumento da capacidade geradora de energia eltrica, da produo de

TP
195
PT Para um exame minucioso e pormenorizado da previso e da execuo de cada uma das metas, ver
Lessa (1981) e Faro e Silva (2002).


179

petrleo e carvo, construo e melhoramento das ferrovias e rodovias, e ao aumento da
produo das indstrias siderrgica, de cimento, automobilstica, mecnica e de material
eltrico pesado. O setor pblico seria responsvel por cerca de 50% do desembolso
(Orenstein e Sochaczewski, 1997, p.178).
De modo geral, o Programa atingiu suas principais metas. Em particular, os
resultados ficaram bem prximos das metas estabelecidas para energia eltricaTPF
196
FPT,
petrleo, siderurgia, cimento, carros e caminhes, e superaram as metas para construo
de rodovias. Por outro lado, os resultados para a produo de carvo, construo de
ferrovias e refino de petrleo ficaram bem abaixo das metas. Segundo Benevides (1976,
p. 211), tais fracassos parciais podem ser imputados a uma estimativa falha das
necessidades futuras, isto , as metas previstas teriam sido superestimadas.
Do ponto de vista do crescimento econmico, o sucesso inequvoco. O PIB
cresceu em mdia 8,1% ao ano de 1956 a 1960, ou 4,9% per capita; excluindo 1956,
ano de baixo crescimento (2,9%) e de ligeira reduo na renda por habitante (-0,2%)TPF
197
FPT,
os respectivos resultados so de espetaculares 9,4% e 6,2% ao ano entre 1957 e
1960TPF
198
FPT. Ressalte-se que a previso do prprio Plano de Metas era de um crescimento
da renda per capita de 2% ao ano, a mesma previso do Grupo CEPAL/BNDE.
O mesmo pode ser dito em relao ao avano do processo de industrializao, o
qual pode ser medido pela participao da indstria no PIB, que aumentou de 30,0% em
1955 para 35,7% em 1960. Em um ritmo ligeiramente inferior, a participao da

TP
196
PT Lafer (1970) assinala que o sucesso no setor de energia foi tamanho que motivou o Congresso a
aprovar, em 1960, a criao do Ministrio das Minas e Energia.
TP
197
PT Resultados que podem ser atribudos, com elevada probabilidade, ao prolongamento dos efeitos
desfavorveis ao crescimento advindos das polticas contracionistas do perodo Caf Filho, e das
turbulncias institucionais que marcaram os meses finais daquele governo.
TP
198
PT Clculos realizados a partir dos dados anuais do ipeadata.


180

indstria de transformao se elevou de 23,8% para 28,3% do PIB entre os mesmos
anos.
Trs elementos fundamentais contriburam para viabilizar o Plano de Metas. O
primeiro se refere ao papel do setor pblico, que atuou no apenas na elaborao do
programa e na anlise de viabilidade dos projetos, mas contribuiu diretamente atravs
dos investimentos de empresas pblicas em infra-estrutura e indstrias bsicas, sempre
que o setor privado no se sentisse em condies de realizar esses investimentos.
O segundo foi o papel das instituies e do aparato regulatrio, objeto de
comentrios mais adiante. Por ora, cabe destacar, de um lado, a combinao de um
ambiente propcio ao capital de risco e facilidades para importaes sem cobertura
cambial, e de outro, a proteo e crditos subsidiados a setores industriais selecionados.
O terceiro foi o papel do setor externo. Dada a necessidade de importaes de
bens de capital e tecnologia, o problema da escassez de divisas precisava ser
equacionado. As exportaes brasileiras, ainda fortemente concentradas em um nico
produto, no ofereciam qualquer perspectiva de financiar as importaes necessrias ao
programa de investimentos. O problema da escassez de divisas, vale dizer, j havia se
mostrado um srio obstculo no segundo governo Vargas.
Sobre esta questo, convm abrir um parntese. Conforme visto anteriormente, o
forte dficit no balano de pagamentos entre 1951 e 1952 levou adoo de reformas
cambiais que se consubstanciariam na Instruo 70 da Sumoc, que instituiu taxas
mltiplas de cmbio. Em janeiro de 1955, sob a gesto de Eugnio Gudin na Fazenda, o
governo Caf Filho baixa, por decreto, uma nova reforma cambial, a Instruo 113 da
Sumoc, que foi mantida, sem modificaes substanciaisTPF
199
FPT, no governo JK at 1957.TPF
200
FPT

TP
199
PT As modificaes se deram no mbito de sucessivos reajustes nas taxas de gio e de bonificao entre
1953 e 1957 (Leopoldi, 2002, p. 122).


181

Por esta Instruo, a Carteira de Comrcio Exterior (CACEX)TPF
201
FPT do Banco do Brasil
era autorizada a emitir licena de importao sem cobertura cambial (isto , sem
licitao prvia nos leiles de cmbio) de equipamentos industriais que
correspondessem a inverses estrangeiras. Na prtica, isso dava aos investidores
estrangeiros o direito de trazerem seus equipamentos sem nenhuma despesa cambial,
enquanto os industriais nacionais eram obrigados a adquirir previamente, com
pagamento vista, as licenas de importao exigidas para trazerem do exterior os
equipamentos de que necessitavam.TPF
202
FPT
Em relao ao papel do capital estrangeiro, cabe recorrer aqui s contribuies
de Francisco de Oliveira. Para este autor, a conjuntura internacional era desfavorvel s
medidas desenvolvimentistas do Plano de Metas, uma vez que a participao inicial de
empresas do pas capitalista hegemnico os Estados Unidos foi reduzida.
[As empresas dos EUA] no estiveram presentes na indstria de construo
naval, que se montou com capitais japoneses, holandeses e brasileiros, na
indstria siderrgica, que se montou basicamente com capitais nacionais
estatais (BNDE) e japoneses (Usiminas), nem sequer tinham participao
relevante na prpria indstria automobilstica, que se montou com capitais
alemes (Volkswagen), franceses (Simca), e nacionais (DKW, Mercedes-
Benz); as empresas norte-americanas que j estavam aqui desde h muito
tempo, como a General Motors e a Ford, no se interessaram pela produo
de automveis de passeio seno depois de 1964 (...) (Oliveira, 1981, p. 49).

TP
200
PT Neste ano, em agosto, foi aprovada uma nova lei de tarifas (Lei n. 3.244), de evidente carter
protecionista, elaborada, segundo Leopoldi (2002), nas dependncias da Confederao Nacional da
Indstria, com participao dos industriais (p. 122). A esta nova lei, seguiu-se uma reforma cambial,
instituda pelo Decreto n. 42.820, de 16.12.1957, que deu lugar a uma simplificao do sistema de
cmbios mltiplos, com as cinco categorias de importao sendo reduzidas a duas: geral (matrias-
primas, bens de capital e produtos essenciais) e especial (produtos suprfluos), esta com taxas elevadas.
Ver Leopoldi (2002).
TP
201
PT A CACEX substituiu a Comisso de Exportao e Importao (CEXIM) em 1954.
TP
202
PT So estas as palavras com que Caio Prado Jr. se refere Instruo 113: Os interesses imperialistas
eram to poderosos junto s autoridades brasileiras, que logravam inclusive favores negados aos prprios
nacionais (Prado Jr, 1978, p. 314). parte o tom de tintas fortes que este clssico autor utiliza para
caracterizar os capitais estrangeiros, e o fato de que, de resto, o empresariado nacional se beneficiava da
dinmica da industrializao, verdade que a Instruo 113 foi objeto de pesadas crticas, em especial
dos industriais de So Paulo e da FIESP.


182

A concepo das medidas do Plano de Metas, e a opo pelo aprofundamento do
processo de industrializao integrada, para F. de Oliveira, no teria sido por influncia
de interesses imperialistas, como sugerira Caio Prado Jr. Ao contrrio, em sua viso,
tais medidas foram concebidas internamente pelas classes dirigentes como
medidas destinadas a ampliar e expandir a hegemonia destas na economia
brasileira; para tanto, o processo de reproduo do capital que viabilizava
aqueles desideratos exigia uma acelerao da acumulao que
concretamente tomava as formas do elenco de indstrias prioritrias
(Oliveira, 1981, p. 49, grifo no original).
preciso fazer a ressalva que essa interpretao diverge em certa medida da que
se pretende estabelecer na presente tese; aqui, prevalece a idia da hegemonia do Estado
na conduo do processo desenvolvimentista. Estado permeado, certamente, pelos
interesses dos setores econmicos dominantes; mas tambm, em grande medida,
buscando estabelecer vnculos com as classes subalternas, tanto pela mediao dos
conflitos capital-trabalho (papel exercido no primeiro governo Vargas), quanto pela
ampliao de oportunidades e de mobilidade social (marca do ciclo desenvolvimentista
dos anos 1950)TPF
203
FPT. Assim, ao invs de um Estado inteiramente mobilizado para atender
aos interesses das classes dominantes, como transparece na anlise de F. de Oliveira,
parece mais correto o argumento, j esboado anteriormente, de um Estado articulado
para se garantir como dirigente da modernizao conservadora (cf. Werneck Vianna,
1986), atendendo s demandas por crescimento e industrializao oriundas dos setores
hegemnicos e, ao mesmo tempo, impedindo uma ruptura democrtica e suas
conseqncias inevitveis, como reforma agrria etc. (Werneck Vianna, 1986, p. 44).
De todo, importa reafirmar a validade do argumento de F. de Oliveira no que
toca ao papel do capital estrangeiro, especificamente quando observa que

TP
203
PT Ao que se poderia acrescentar, tambm, especificamente no perodo ps- Estado Novo, conforme
Lafer (1975, p. 62), a extenso da cidadania, conferida pela ampliao do voto.


183

difcil reconhecer uma estratgia do capitalismo internacional em relao
acelerao da industrializao brasileira;
pois, adotando-se essa posio, transparece mais facilmente o importante papel
exercido pelas instituies do Estado brasileiro, e em particular pelo singular talento de
Juscelino Kubitschek, no sentido de explorar
as brechas do policentrismo, com a reemergncia dos pases do Mercado
Comum Europeu e a do Japo, [nas quais] a estratgia nacional encontrou
viabilidade (Oliveira, 1981, p. 49).
Uma palavra final sobre o Plano de Metas que, embora exitoso na consecuo
de seu objetivo maior de avanar no processo de industrializao, o programa de
investimentos do governo JK, incluindo a construo da nova capital, produziu efeitos
colaterais negativos no desprezveis. O endividamento externo se acelerou e o perfil da
dvida externa se deteriorou drasticamente, em funo do fato de que os crditos dos
fornecedores estrangeiros eram mais caros e com prazos menores do que os capitais de
emprstimos de instituies oficiais, como o Banco Mundial e o Eximbank. O mau
desempenho das exportaes, cuja receita manteve-se praticamente estagnada, o
contnuo aumento das despesas com importaes e a menor entrada de capitais externos
nos ltimos anos do perodo JK produziram sucessivos dficits no balano de
pagamentos do Brasil.TPF
204
FPT
No plano interno, as contas do setor pblico sofriam desequilbrio crescente. O
governo tinha dificuldades polticas para aumentar significativamente os impostos. O
saldo da conta de gios e bonificaes, associada ao regime de taxas mltiplas de
cmbio, aumentou substancialmente em relao ao PIB e foi importante fonte de
recursos para o governo. Contudo, os gastos do governo na manuteno da mquina

TP
204
PT O ano de 1956 foi o nico com resultado positivo no balano de pagamentos (US$ 194 milhes). Nos
anos subseqentes do governo JK (1957-60), a despeito da forte entrada de capitais externos, os dficits
respectivos foram de 180, 253, 154 e 410 milhes de dlares. Ver Leopoldi (2002, p. 123).


184

pblica, na construo da nova capital e os crditos subsidiados pelo BNDE e Banco do
Brasil eram fontes de presso sobre o Tesouro. Por fim, o governo era incapaz de
financiar seus dficits oramentrios de forma no-inflacionria. Em funo da Lei de
Usura, que fixava a taxa de juros em 12% e criava uma expectativa de rentabilidade
negativa para os ttulos pblicos, esse mercado no tinha como se desenvolver.
Dessa maneira, em boa medida, o programa de desenvolvimento do governo JK
foi financiado por dois tipos de tributao implcita. A primeira, semelhana do
segundo governo Vargas, decorria do regime cambial, que penalizava o setor agrcola
exportador ao comprar divisas a uma taxa sobrevalorizada. Criava tambm um vis anti-
exportador para as indstrias leves (alimentos, fumo, madeira, txtil, calados e
vesturio), intensivas em mo de obra e em recursos agrcolas. A rentabilidade desses
setores era prejudicada pelo regime cambial, que diminua as receitas potenciais de
exportao e aumentava as despesas com insumos e bens de capital. A segunda
tributao implcita decorria da emisso monetria, que confiscava a renda de forma
difusa, atravs do imposto inflacionrio.TPF
205
FPT
No que segue, procura-se delimitar o papel exercido pelas instituies polticas e
os mecanismos criados no governo JK para gerir o Plano de Desenvolvimento.
4.3.2 O sistema poltico
Antes de mais nada, fazem-se necessrias algumas breves notas sobre o sistema
poltico-partidrio brasileiro, no apenas na conjuntura do governo JK, mas tambm, de

TP
205
PT Medida pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundao Getlio Vargas,
so os seguintes os dados de inflao para o qinqnio de JK: 24,6%; 6,9%; 24,4%; 39,4% e 30,5%. Em
1958, com Lucas Lopes frente do Ministrio da Fazenda, elaborou-se o Plano de Estabilizao
Monetria (PEM), em paralelo retomada de negociaes com o FMI. O PEM se inviabilizaria em curto
prazo de tempo e, em 1959, o prprio JK ordena o retorno da misso brasileira que negociava com o
Fundo em Washington e rompe unilateralmente com a instituio. Ver Benevides (1976, pp. 221-223). O
trabalho clssico de anlise produzido naquele perodo sobre o processo inflacionrio A Inflao
Brasileira, de Igncio Rangel (in Obras Reunidas, Rio de Janeiro: Contraponto, 2005; primeira edio de
1963). Para uma viso daquele processo em perspectiva histrica, ver Munhoz (1997).


185

forma mais abrangente, nos perodos que o precedem e o sucedem, por motivos que
aparecero ao longo da exposio.
O Partido Social Democrtico (PSD), a Unio Democrtica Nacional (UDN) e o
Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) eram os principais partidos entre 1945 e 1964TPF
206
FPT.
Juntos, eles comandavam cerca de 80% das cadeiras da Cmara dos Deputados
(Hippolito, 1985). O PSD era o maior e o mais importante partido do sistema poltico,
tendo por ele sido eleitos os presidentes Dutra, em 1945, e JK, em 1955. Nas palavras
de Maria Victoria Benevides,
reunia sobretudo os interventores e todos aqueles responsveis mais diretos
pela administrao do Estado Novo, comerciantes, advogados, proprietrios
rurais (...). Assim, a criao do PSD considerada o resumo do padro de
organizao poltica depois de oito anos de vigncia do Estado Novo
(Benevides, 1976, p. 62).
A UDN, de inspirao liberal e com origens fortemente anti-getulistas, foi o
segundo maior partido durante quase todo o perodo, salvo na ltima legislatura (1963-
1964). Era o principal partido de oposio, exceto durante os seis meses do governo
Jnio Quadros. Foi derrotada nas eleies presidenciais de 45 e 50 com o Brigadeiro
Eduardo Gomes, e na de 1955 com o General Juarez Tvora. Suas bases sociais
incluam setores das elites agrrias e importantes grupos das classes mdias urbanas.
O PTB foi o terceiro maior partido de 1946 a 1962, passando a segundo maior
em 1963. Suas origens estiveram estreitamente ligadas ao movimento queremista,
organizado pelos partidrios da continuao de Getlio Vargas no governo de 1945.
Segundo Benevides (1976),

TP
206
PT Todos criados na reta final do Estado Novo, nas seguintes datas: 17.07.1945 (PSD), 07.04.1945
(UDN) e 15.05.1945 (PTB). A lei eleitoral de maio de 1945, elaborada sob a superviso do ministro da
Justia Agamenon Magalhes, determinou a constituio de partidos de carter nacional, o que rompia
com a tradio regionalista da poltica partidria brasileira. Sobre o papel de Getlio Vargas na criao
dos partidos, e para mais referncias sobre suas formaes, ver Benevides (1976, p. 62 et passim).


186

O PTB surge como uma tentativa de aglutinar as novas foras sociais,
nascidas do impulso econmico pela industrializao, visando atingir
fundamentalmente os operrios urbanos frente ameaa que constitua a
influncia do Partido Comunista, no apenas sobre a massa trabalhadora
desorganizada, mas sobretudo sobre os sindicatosTPF
207
FPT (Benevides, 1976, pp.
63-64).
Entre os pequenos partidos, o Partido Social Progressista (PSP), populista,
baseava-se fortemente no carisma de seu fundador e principal lder, Adhemar de Barros,
e era o quarto maior partido. O Partido Republicano (PR), o quinto entre os principais
partidos, era uma agremiao de direita dominada por sua seo mineira. O Partido
Comunista Brasileiro, que havia sado das urnas em 1946 como a quarta fora poltica
nacional, tendo conquistado expressivos 5% das cadeiras da Cmara dos Deputados, foi
posto na ilegalidade no ano seguinte, e embora ainda atuasse ativamente na sociedade,
foi conseqentemente alijado da arena poltica propriamente dita.
Sobre a aliana aparentemente espria entre o PSD, rural-conservador, e o
PTBTPF
208
FPT, urbano-populista, M. V. Benevides lembra que ambos tiveram a mesma
origem: Getlio Vargas. Alm disso,
cabia ao PSD continuar a obra administrativa de Getlio, fato que, alis, se
expressa nas interventorias serem entregues aos membros do partido; ao
PTB cabia continuar a obra de legislao trabalhista, polarizando a massa
operria e controlando a influncia comunista (Benevides, 1976, p. 64).
Celso Lafer, em seu importante trabalho de 1970,TPF
209
FPT classifica o perodo que vai
de 1945 a 1964 como sendo o da Repblica Populista. A principal caracterstica desse
perodo, para o autor, teria sido

TP
207
PT Em entrevista autora, Ernani do Amaral Peixoto afirma que o PTB seria o anteparo entre os
sindicatos e os comunistas. Ver Benevides (1976, p. 64).
TP
208
PT Aliana que, conforme lembra a autora, embora se mantivesse ao nvel nacional, nem sempre era
possvel nos estados.
TP
209
PT The Planning Process and the Political System in Brazil: A Study of Kubitscheks Target Plan 1956-
1961, Tese de Doutorado, Cornell University. Por questes de simplicidade analtica, optou-se por
recorrer, no presente trabalho, a uma verso resumida da referida tese (Lafer, 1975). Sempre que
necessrio, remeter-se- ao estudo original do autor.


187

a progressiva reduo do significado da antiga estrutura agrria, base da
Repblica Velha, na estrutura global do pas, que foi sendo transformada
pelos processos de urbanizao e industrializao.
Esse processo de transformao no teria sido completo, na medida em que
Coexistiram, no entanto, no sistema global, duas culturas polticas: a do
Brasil desenvolvido (Sudeste) [e Sul] (...); e a do Brasil subdesenvolvido,
que abrangia o resto do pas (Lafer, 1975, pp. 62-63).
Esta coexistncia ter-se-ia refletido na origem e no crescimento do sistema
partidrio, na medida em que os partidos mais conservadores PSD, UDN e PR
teriam obtido, desde 1945, percentuais menores do total de deputados federais no
Sudeste e no Sul do que no Brasil subdesenvolvido. Em contraste, ter-se-ia verificado
crescimento do PCB, PTB e PSP nas regies do Brasil desenvolvido entre 1945 e
1962 (Lafer, 1975, p. 63).TPF
210
FPT
Para Celso Lafer, a ampliao da participao poltica das massas e a referida
coexistncia de duas culturas polticas teriam exigido do sistema uma poltica que
conciliasse diversos interesses num pacto de dominao que fosse vivel (idem,
ibidem, grifos no original). Este pacto foi moldado sob duas vertentes: o voto, que
conferia legitimidade ao sistema; e a coero organizada, representada pelos setores
militares, que atuariam como poder moderador.
Questo fundamental abordada pelo autor que a principal frmula
institucional desse pacto de dominao era o Congresso que, pelas caractersticas dos
sistemas eleitoral e partidrio, seria mais sensvel s demandas da cultura poltica do
Brasil subdesenvolvido; o Executivo, em contraste, por se constituir no ncleo
inovador do sistema, era mais sensvel ao Brasil desenvolvido. O Congresso exercia,
nesses termos, um papel de vigilncia sobre o governo, sendo este o mecanismo que

TP
210
PT Resultados para os quais concorreu, decerto, a sobre-representao dos estados atrasados, questo
explorada por Werneck Vianna (1986).


188

assegurava a conciliao e a coexistncia das duas culturas polticas; em situaes de
crise (como nas situaes da licena de Caf Filho em 1955 e da renncia de Jnio
Quadros em 1961), teria cabido ao Congresso o papel de buscar frmulas que, com o
apoio civil, legitimassem o uso do poder militar (idem, p. 64).
Nessa anlise, o processo de industrializao via substituio de importaes
apresentado como o modelo econmico que sustentou este pacto de dominao, e que
permitiu o desenvolvimento do Brasil-Sudeste sem a desagregao do Brasil
subdesenvolvido, possibilitando a coexistncia das duas culturas polticas (idem, p.
65).TPF
211
FPT Para promover tal processo, o Estado ganha importncia e assume um papel de
preponderncia em relao sociedade civil na Repblica Populista. Como resultado,
criam-se, no corpo administrativo estatal, bolses de eficincia, que tiveram condies,
dadas as caractersticas do modelo econmico, de assegurar, operacionalmente, o papel
do Estado no controle da economia.
O governo Juscelino Kubitschek, e em particular o Programa de Metas, , assim,
apresentado por Celso Lafer como um caso paradigmtico das potencialidades da
Repblica Populista de implementar programas de ao no contexto da substituio de
importaes (Lafer, 1975, p. 68). A seo seguinte se dedica a analisar o papel das
instituies e dos rgos do Estado mobilizados para viabilizar esse processo.
4.3.3 A Administrao ParalelaTPF
212
FPT
Neste item procura-se ressaltar a importncia que teve a criao (ou,
alternativamente, o aproveitamento) do aparato institucional e burocrtico, diretamente
vinculado ao Poder Executivo Federal, para a implementao do programa

TP
211
PT Para uma maior elaborao sobre este ponto, ver Lafer (1970).
TP
212
PT Este item se beneficia em grande medida das extensas e importantes contribuies do trabalho
clssico de Maria Victoria Benevides (Benevides, 1976). Referncias adicionais igualmente relevantes
so os trabalhos de Celso Lafer (Lafer, 1970) e de Nathaniel Leff (Leff, 1968).


189

desenvolvimentista. Maria Victoria Benevides e Celso Lafer cunharam a expresso
administrao paralela para definir esse aparato, a qual, diga-se, de extrema
propriedade.
Concretamente, a administrao paralela, ou governo paralelo, era constituda
por organismos j existentes e que funcionavam de maneira eficiente, caracterizando-se
por uma relativamente baixa permeabilidade a ingerncias polticas na indicao de seus
quadros, que em boa parte neles ingressavam pelo sistema de mrito: CACEX
(vinculada ao Banco do Brasil, responsvel, entre outras funes, pela emisso de
licenas de importao), BNDE (financiador de empreendimentos estatais e privados
em infra-estrutura) e SUMOC (que detinha as funes de Banco Central, respondendo
pelas polticas monetria, cambial e creditcia) so os principais exemplos. A esses
rgos somaram-se os novos, criados por JK, que podiam ser executivos ou de
assessoria: o Conselho de Desenvolvimento, os Grupos Executivos, os Grupos de
Trabalho, a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e o
Conselho de Poltica Aduaneira (CPA).
Em relao funcionalidade deste amplo arcabouo institucional e burocrtico
para a consecuo do Plano de Metas, Maria Victoria Benevides afirma que
a administrao paralela foi a melhor resposta do governo Kubitschek ,
numa combinao adequada entre a percepo dos problemas e as escolhas
efetivamente feitas, dados os recursos e os meios disponveis e a relao de
foras polticas atuantes que exigia um estilo conciliatrio (Benevides,
1976, p. 224).
A formao de rgos formuladores e decisrios paralelos estrutura formal
atendia necessidade de capacitao do Estado para levar adiante o programa
desenvolvimentista, sem no entanto criar maiores atritos no interior do sistema poltico
que certamente adviriam da negociao de reformas institucionais no mbito
parlamentar. Assim, o governo paralelo constitua um


190

esquema racional, dentro da lgica do sistema evitando o imobilismo do
sistema sem ter que contest-lo radicalmente -, uma vez que os novos
rgos funcionavam como centros de assessoria e execuo, enquanto que
os antigos continuavam a corresponder aos interesses da poltica de clientela
ainda vigente (Benevides, 1976, pp. 224-225).
Sobre esse ponto, a anlise de Carlos Lessa converge inteiramente efetuada por
Benevides e Lafer, como se depreende da seguinte afirmao:
O subconjunto de instrumentos utilizados na execuo do Plano [de Metas]
resultou da mobilizao dos velhos instrumentos herdados das fases
anteriores que, em alguns casos, tiveram sua forma de operao ajustada aos
requerimentos do Plano, e de novos instrumentos forjados face a problemas
especficos, num quadro marcadamente pragmtico. A escolha de novos
instrumentos parece ter-se pautado pela opo daqueles que constitussem
linhas de menor resistncia poltica. (...) No houve [no perodo JK], salvo
raras excees, preocupao com a reformulao instrumental redefinio
do papel do Estado (Lessa, 1981, pp. 92 e 99).
M. V. Benevides destaca tambm a importncia da atuao pessoal de JK na
presidncia, no apenas por seu comprometimento com o projeto desenvolvimentista,
mas principalmente por sua participao direta na criao, por decreto, dos grupos
executivos e de outros rgos administrativos. A autora observa tambm que, na raiz da
formao do governo paralelo, estava a compreenso por parte de Juscelino da
inadequao dos marcos institucionais consagrados pela Constituio de 1946 em
particular seu carter marcadamente liberal, numa poca em que a interveno do
Estado na economia se fazia presente, e necessria, aqui e alhures. Alm disso,
[a Constituio de 1946] proibia a delegao de poderes, o que significava
amarrar o Executivo na sua fora dinmica e criadora aos caprichos de
um Legislativo inorgnico e indisciplinado pela pluralidade da
representao partidria.
Neste contexto, a linha de menor resistncia poltica por que optou Kubitschek
para contornar os marcos constitucionais de 1946 foi a de mobilizar
instrumentos extraconstitucionais, uma forma sub-reptcia de obter
delegao de poderes para a realizao do Programa de Metas, que jamais
teria sido possvel se tivesse que passar pelos tradicionais processos de
tramitao legislativa, caracterizados pelas longas negociaes, entraves
oposicionistas etc. (Benevides, 1976, pp. 225-226).


191

Se verdade, como constata a autora, que o esquema era racional e eficiente,
verdadeiro tambm o fato de que manter as foras polticas que davam sustentao ao
governo, e de resto o Poder Legislativo, alheias ao processo decisrio na arena
econmica implicou pesados custos, especialmente a partir de 1959, com a emergncia
do processo sucessrio crticas da imprensa, acusaes de corrupo, greves etc.TPF
213
FPT
neste sentido que Celso Lafer analisa a administrao paralela relacionando-a questo
da vigncia do populismo: aquela, ao ampliar a racionalidade dos mecanismos de
governana, teria auferido eficcia s polticas pblicas, garantindo legitimidade, e
conseqentemente estabilidade, ao Executivo, mesmo num contexto em que este
contornava os demais atores do sistema poltico.
No que se segue, procura-se descrever brevemente o que foram os principais
organismos da administrao paralela.
A) O Conselho de Desenvolvimento
A criao do Conselho do Desenvolvimento correspondeu a uma tentativa, logo
no incio do governo JK, de centralizar o processo de formulao da poltica econmica
num rgo de planejamento vinculado diretamente presidncia. Em sua composio
estavam todos os Ministros de Estado, alm de membros do Estado-Maior das Foras
Armadas e consultores especiais (Benevides, 1976, p. 231).
Porm, diferentemente do que afirmam alguns autores (por exemplo,
Bielschowsky, 2000 e Leopoldi, 2002), a importncia do Conselho na consecuo do
Plano de Metas foi bastante reduzida. Segundo M. V. Benevides,
o Conselho subdividiu-se em vrios grupos, visando apenas o controle das
polticas setoriais, ou seja, cada qual seguindo seus prprios fins;

TP
213
PT Para mais detalhes do recrudescimento da oposio ao governo, por parte de setores direita e
esquerda, ver Skidmore (1976, p. 221 et passim).


192

conseqentemente, o Conselho nunca chegou a cumprir a funo para a qual
foi criado (Benevides, 1976, p. 231).
A evidncia mais forte a comprovar tal observao fornecida por ningum
menos do que Lucas Lopes, secretrio-executivo do Conselho e presidente do BNDE no
comeo da gesto JK, que, em entrevista autora, afirma que
Na realidade, o Conselho do Desenvolvimento nunca existiu, ou seja,
nunca foi operacional, at mesmo devido extrema dificuldade de se reunir;
se funcionou, de alguma maneira, pelo menos formalmente, deve-se ao
fato de que eu acumulei a funo de Secretrio-Executivo do Conselho com
a de Presidente do BNDE e a maior parte do Programa de Metas dependia
dos recursos levantados pelo BNDE (Benevides, 1976, pp. 231-232).
B) Os Grupos de Trabalho
Formados a partir de grupos de estudo j existentes, no mbito do Conselho do
Desenvolvimento para o estudo de metas especficas, os Grupos de Trabalho exerciam
funo de assessoria, elaborando projetos de lei ou de regulamentao sobre um
determinado projeto.
Um ponto importante dos Grupos de Trabalho era sua composio, que era feita
conforme os interesses da meta em estudo. Assim, cada grupo possua representantes de
rgos-chave da administrao do setor interessado, como a CACEX, a SUMOC, o
BNDE, a CNI etc. Os membros dos Grupos Executivos tambm faziam parte dos
Grupos de Trabalho, devendo se manifestar oficialmente (concordando ou no) sobre os
projetos, o que era um mecanismo inteligente da engrenagem de sua viabilizao; uma
vez elaborados e aprovados, j se podia contar com a possibilidade de soluo dos
problemas cruciais: o financiamento e verbas oramentrias (Benevides, 1976, p. 228).
Como reflexo da importncia dos Grupos de Trabalho, o Plano de Metas foi
mais bem sucedido justamente nos setores nos quais aqueles tiveram resultados
positivos. Segundo Benevides (idem, pp. 228-229), a eficincia do Programa de Metas


193

pode ser considerada (...) como funo da eficincia dos Grupos de Trabalho, os quais,
no entanto, foram obscurecidos pela atuao mais visvel dos Grupos Executivos.
Lafer (1970) destaca, entre os Grupos de Trabalho, os seguintes como mais
importantes: o GT n. 1, que estudou a questo da reviso da legislao de energia
eltrica; o GT n. 5, que formulou a meta do ao; o da mecanizao da agricultura; o da
borracha; o da frota area civil; o de papel e celulose; o de exportao de ferro; o de
fertilizantes; o de alumnio e o de desenvolvimento do Nordeste.
C) Os Grupos Executivos
Os Grupos Executivos representam a expresso paradigmtica, no governo JK,
da estratgia de se contornar as estruturas formais da estrutura burocrtica e do
sistema poltico para se capacitar o Estado, em articulao com elementos do mundo
tcnico e empresarial, no sentido de formular os diagnsticos e solues para a
realizao do programa desenvolvimentista. Refora esta percepo o fato de terem sido
criados por decreto, sem interveno do Congresso, e tambm a forma como foram
concebidos, como um esforo de coordenao do processo decisrio, em termos de um
esquema ligando setores pblicos e setores privados (Benevides, 1976, p. 229).
Faziam parte de sua composio tcnicos do setor pblico e industriais do setor
privado, com os representantes do governo detendo a prerrogativa de deciso em casos
de impasse ou conflito. Nathaniel Leff observa que a ao dos Grupos Executivos
guardava estreita relao com uma srie de prvias decises, em particular com o
firme comprometimento dos setores escolhidos em promover a substituio de
importaes e o desenvolvimento industrial. Em outras palavras, as metas que,


194

diretamente, propunham substituio de importaes tinham Grupos Executivos. Neste
sentido, no por acaso que dentre os GE destacaram-seTPF
214
FPT:
O Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (GEIA), criado em junho de
1956, que tinha maior autonomia e foi o de mais longa duraoTPF
215
FPT;
O Grupo Executivo da Indstria de Construo Naval (GEICON), constitudo
em 1958, e que foi beneficiado em grande medida pela criao do Fundo da
Marinha Mercante;
Os Grupos Executivos da Indstria Mecnica Pesada (GEIMAPE) e da Indstria
de Bens de Capital (GEIMAQ), de 1959, que ficaram encarregados pela
aprovao de projetos e concesso de incentivos para esses setores.
Salienta ainda N. Leff que os Grupos Executivos funcionavam
as technical study groups, analyzing the new industries markets and the
supply conditions necessary to meet them. Private industrialists participated
not as representatives voicing business views and interests, but as
individuals, usually engineers, with special technical competence on
conditions in domestic industry (Leff, 1968, pp 56-57, grifos
acrescentados).
Esse ltimo ponto muito importante, e vem a reforar a colocao anterior, na
medida em que evidencia a tentativa de se promover o insulamentoTPF
216
FPT do mundo

TP
214
PT Maria Antonieta Leopoldi observa a influncia das experincias europias no perodo da reconstruo
ps-guerra, sobretudo do Plano Monnet na Frana, na constituio dos Grupos Executivos sobretudo na
viso de Lucas Lopes (Leopoldi, 2002, p. 113). Para uma anlise mais detida de cada um dos Grupos
Executivos, ver Lafer (1970) e Lessa (1981).
TP
215
PT Como mencionado anteriormente, o GEIA veio a ser o herdeiro da Comisso Executiva da Indstria
Automobilstica (CEIMA), por sua vez originada da Comisso de Desenvolvimento Industrial (CDI),
criada por Getlio Vargas em julho de 1951. Maria Lucia Werneck Vianna destaca o carter de locus de
articulao de interesses por parte dos Grupos Executivos, em particular no caso do GEIA, evidenciado
pelo fato de que, quando da implantao da indstria automobilstica, se d a diviso do mercado entre
as empresas montadoras do produto final atividade que fica reservada ao grande capital
internacionalizado e o setor de autopeas para reposio, distribudo entre empresrios nacionais,
evidentemente de menor porte, diviso esta que decidida aps negociaes que tm como palco o
GEIA (Werneck Vianna, M. L., 1987, pp. 25-26).
TP
216
PT Diga-se de passagem, tal como Vargas fizera com a Assessoria Econmica.


195

tcnico do mundo da poltica.TPF
217
FPT Esta tendia a prevalecer nas estruturas formais pr-
existentes do aparelho de estado, em particular nos ministrios. M. V. Benevides
sustenta esta afirmao nos seguintes termos:
Os Ministrios em perfeita sintonia com o estilo conciliatrio do
presidente (...) se preocupavam muito mais em atender s necessidades
polticas dos grupos ou partidos a que se vinculavam do que a seguir
polticas mais amplas de desenvolvimento nacional. A mudana ministerial,
por exemplo, devia-se muito mais s presses ligadas a interesses poltico-
partidrios do que a critrios de adequao ou eficinciaTPF
218
FPT (Benevides,
1976, p. 230, grifo no original).
D) O BNDE
A importncia crucial do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico para
o Plano de Metas consenso na literatura. Para Maria Victoria Benevides,
Se os Grupos Executivos resultavam na viabilidade administrativa para a
execuo do Programa de Metas em relao ao setor privado, o BNDE
representou a principal fonte de controle sobre os mecanismos de
financiamento do setor pblico ligados s metas de infra-estrutura
(Benevides, 1976, p. 232).
Carlos Lessa enfatiza que, alm dos setores de infra-estrutura, o Banco apoiou
fortemente tambm a implantao e a ampliao dos setores produtores de insumos
bsicos e de bens de capital. Nestes, atuava mobilizando dois instrumentos
particularmente eficientes na orientao de investimentos privados:
O primeiro consistia na concesso de financiamento a longo prazo com
baixa taxa de juros, que nas condies inflacionrias do pas e na ausncia
de mercado de capitais organizado era absolutamente vital efetivao de
inverses naqueles setores. O segundo (...) residia na concesso e avais s
operaes de financiamento externo, faculdade que eliminava um entrave de
importncia obteno destes indispensveis crditos no exterior (...)
(Lessa, 1981, p. 105).

TP
217
PT At mesmo por se tratar de um governo que buscava se legitimar atravs da consolidao das
instncias democrticas (cf. Lafer, 1970 e 1975, e Benevides, 1976), essa separao nunca poderia ser
plenamente realizada. Os chamados fatores polticos sempre teriam um papel a desempenhar no
processo decisrio. O que N. Leff ressalta que The operation of such factors, however, was limited
within the framework the government established according to its own criteria (Leff, 1968, p. 57).
TP
218
PT Em todo caso, Leopoldi (2002) observa que um posto-chave como o Ministrio da Fazenda foi sempre
ocupado por homens em que Juscelino depositava inteira confiana, e que todos os ministros desta pasta
eram oriundos do PSD.


196

Neste sentido, para este autor, o BNDE exerceu, ainda que de forma no
declarada, um papel central na anlise dos programas governamentais, constituindo-se,
dessa forma, na pea bsica da filosofia do Plano de Metas (idem, ibidem).
E) Demais organismos
Dentre os outros rgos que assumiram papel relevante, tanto na elaborao,
como na execuo do Plano de Metas, podem-se destacar o Conselho de Poltica
Aduaneira e a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE).
O CPA foi criado em 1957, no bojo da reforma tarifria aprovada pelo
Congresso, que substituiu as tabelas especficasTPF
219
FPT de 1937, completamente
deterioradas pela alta interna de preos, por alquotas ad valorem, marcadamente
protecionistas (conforme mencionado anteriormente). Sua tarefa era justamente operar
modificaes das tarifas aduaneiras, at certos limites, de acordo com as necessidades
do processo de substituio de importaes.
Era constitudo por representantes do setor privado empresrios da indstria,
do comrcio e da agricultura e trabalhadores e do setor pblico membros de rgos
como o BNDE, a CACEX e a SUMOC. O CPA era responsvel pelas seguintes
atribuies relativas poltica de importaes:
enquadrar os produtos de importao numa das categorias definidas na mudana
cambial de 1957 (geral e especial);
aplicar quotas tarifrias, assegurando a iseno ou reduo tarifria at
determinada quantidade importada;

TP
219
PT Tributos especficos so aqueles que incidem com base num valor monetrio fixo para cada unidade
de um bem vendida ou produzida. A incidncia ad valorem se d com base em um percentual fixo sobre o
valor do bem. Ver Stiglitz (2000) para mais detalhes.


197

reduzir em at 50% a tarifa aplicada a equipamentos, desde que o rgo central
da indstria atestasse a incapacidade de produzir internamente a maquinaria em
questo.
O CPA ficava encarregado tambm de comprovar se determinado setor
industrial estava habilitada para atender, em quantidade e qualidade, procura interna
do bem; em caso afirmativo, a indstria recebia o registro de similar, o que
correspondia, segundo Lessa (1981, p. 108), a um atestado de maturidade ao setor
industrial, e impedia a concesso posterior de qualquer favor cambial ou fiscal
importao do bem.
Maria Victoria Benevides e Carlos Lessa convergem ao ressaltar a importncia
do CPA, inclusive pelo fato de ter representado a delegao de facto de poderes do
Legislativo para o Executivo em matria tributria, o que permitiu o ascenso da tarifa
como um instrumento eficiente e flexvel da poltica de desenvolvimento (Lessa, 1981,
p. 107).
Benevides (1976, p. 233) inclui a SUDENE na administrao paralela, mas faz a
ressalva de que a criao desta instituio como rgo de planejamento regional se deu
dentro de uma lgica eminentemente poltica, na medida em que foi motivada pela
necessidade de centralizao do poder para retomar o controle poltico de
uma regio que, alm de apresentar graves tenses sociais e polticas, ao
nvel da representao poltica (resultado das eleies de 1958) lhe [do
governo federal] havia escapado das mos (Cohn, 1976,TPF
220
FPT, apud
Benevides, 1976, p. 234).
A criao da CPA e da SUDENE atende aos desgnios do fortalecimento do
Poder Executivo enquanto agente central das polticas industrial e regional, atendendo,
sem contradio aparente, aos interesses de diferentes grupos sociais que lhe davam

TP
220
PT COHN, Amlia. Crise Regional e Planejamento (o processo de criao da Sudene), So Paulo:
Perspectiva, 1976, p.148.


198

sustentao poltica. No primeiro caso, os setores da burguesia industrial e do grande
capital; no segundo, as oligarquias rurais do Brasil subdesenvolvido.
Em sntese, isso era o que representava, ao fim e ao cabo, a grande estratgia da
administrao paralela. Nas palavras de M. V. Benevides,
mantinha as prerrogativas do Poder Executivo e removia os obstculos para
a implementao do Programa de Metas, num esquema que combinava
eficcia com adequao e conciliao poltica, pois no enfrentava
diretamente os interesses dos setores vinculados a cada rea especfica
(Benevides, 1976, p. 234).
Duas colocaes finais sobre o governo Juscelino Kubitschek, guisa de
concluso. Em primeiro lugar, o reconhecimento da grandeza de seu legado para a
economia e a sociedade brasileira, para o qual a contribuio pessoal do estadista foi
fundamental.
E segundo, h que se ressaltar a continuidade, no perodo JK, de vrios aspectos
do segundo governo Vargas, que foram de grande importncia para a viabilizao do
plano de metas em particular a nfase no desenvolvimento industrial, com base nos
projetos sugeridos pela Comisso Mista Brasil Estados Unidos e nas fontes de
financiamento e de planejamento tcnico sediadas fundamentalmente no BNDE. A idia
da continuidade pode ser percebida tambm, em outra chave analtica, na manuteno
da estratgia de se conceber a poltica econmica desenvolvimentista como elemento
vital na busca da legitimidade e da estabilidade poltica a fuga para frente como
forma de conciliar os interesses dos setores dominantes com as demandas das classes
subalternas, estas amplificadas pelo avano em curso do processo democrtico. Como
observa com muita propriedade Maria Antonieta Leopoldi:
Diversamente da Argentina, onde a transio de Pern a Frondizi
representou profundas mudanas na estratgia econmica, nas equipes e nos
grupos polticos no poder, no Brasil as presidncias Vargas e Kubitschek
significaram a continuidade do bloco partidrio formado pelo PSD-PTB no


199

Congresso, e de um projeto de desenvolvimento baseado na consolidao da
infra-estrutura (Leopoldi, 2002, p. 137).TPF
221
FPT
5 Poltica e economia no regime militar
5.1 Esgotamento de um modelo
Nas sees anteriores, procurou-se demonstrar que, a partir de 1930, se inicia um
processo de ruptura com as estruturas polticas e econmicas da Repblica Velha, que
evolui na implementao de inovaes institucionais com vistas a dotar o Estado da
capacidade de liderar, executar e coordenar o movimento rumo industrializao e ao
desenvolvimento econmico. Em particular aps 1937, o processo de criao de novas
instituies e de reformas das j existentes ganha impulso e acelerao, dadas as
condies autoritrias em que se conformou o Estado Novo, e que perduram at 1945.
Neste perodo, entre dezenas de medidas, podem ser destacadas: a
regulamentao do salrio mnimo, a criao do Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP), a formao dos Conselhos Nacionais do Petrleo (CNP) e de
guas e Energia Eltrica (CNAEE), a criao da Companhia Siderrgica Nacional
(CSN) e da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), a constituio da Comisso de
Mobilizao Econmica (CME), a aprovao da Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT), a promulgao da reforma Capanema do ensino secundrio.
Restabelecido o regime democrtico, consagrado na Constituio de 1946, o
programa desenvolvimentista retomado nos anos 1950, pelos governos de Getlio
Vargas e de Juscelino Kubitschek, condicionado, evidentemente, por esta nova
configurao. Assim, as inovaes institucionais, que sob este quadro no mais
poderiam ser impostas discricionariamente, de cima para baixo, passam a ser

TP
221
PT Uma referncia para a anlise comparativa sobre instituies e poltica econmica no Brasil e na
Argentina Sikkink (1988), citada em Leopoldi (2002).


200

introduzidas pelo Poder Executivo central nas brechas do sistema poltico-partidrio.
A estratgia, se que se pode usar o termo, visava constituir o Estado do aparato
tcnico-burocrtico capaz de promover o avano da modernizao econmica, de uma
forma tal que contornasse, na medida do possvel, os constrangimentos e as negociaes
polticas paralisantes que, inevitavelmente, adviriam de eventuais tentativas de se
aprovar, no Congresso, reformas amplas das estruturas administrativa, financeira e
tributria do setor pblico.
H significativa convergncia na literatura, mesmo entre autores vinculados a
diferentes escolas de pensamento e de posies poltico-ideolgicas diversas, a respeito
da interpretao de que, finda a dcada de 1950 quando, portanto, foi posta em prtica
a estratgia segundo a qual a poltica econmica e o aparelho do Estado estariam
firmemente direcionados a apoiar e facilitar o processo de desenvolvimento, sem no
entanto proceder-se implementao das reformas estruturais que garantissem a
sustentabilidade e a estabilidade dessa estratgia , tal modelo comea a dar sinais
claros de esgotamento.
A questo central residiria na ausncia de bases fiscais slidas para o
financiamento do Estado que s poderiam ser construdas via uma reforma tributria,
de difcil negociao no CongressoTPF
222
FPT. Dada a significativa participao do poder
pblico no esforo macio de investimento, notadamente nos setores de infra-estrutura
(que constituam os pontos de estrangulamento da economia), o financiamento para
esse esforo proveio, em grande medida, de adiantamentos do Banco do BrasilTPF
223
FPT e do
Tesouro, apoiados em emisses monetrias. Em conseqncia, criavam-se as condies

TP
222
PT Como descrito em sees anteriores, as solues para aumentar as bases de arrecadao se fizeram, de
modo geral, de maneira ad hoc, criando-se tributos vinculados a setores especficos petrleo, energia
eltrica ou se valendo das receitas oriundas das diferenas de cmbio.
TP
223
PT Que dividia com a SUMOC e o Tesouro Nacional as funes de autoridade monetria.


201

para o surgimento do processo inflacionrio. Adicionalmente, o recurso ao
endividamento externo como fonte adicional de financiamento dos investimentos
(notadamente no governo JK) implicou, no mdio prazo, severas dificuldades na
capacidade do pas para importarTPF
224
FPT, o que por sua vez passa a se constituir num grande
obstculo para a continuidade, naquela conjuntura, do processo de industrializao.
Mrio Henrique Simonsen acrescenta a esses fatores de esgotamento, a que se
refere como distores, os seguintes:
A baixa competitividade das empresas nacionais, decorrente dos nveis de
proteo assegurados indstria (controles quantitativos das importaes,
cmbio mltiplo, reforma tarifria de 1957), dos ndices de nacionalizao
impostos s novas indstrias que se instalavam no pas e da forma adotada para a
proteo da indstria nacional de bens de capital (a lei do similar nacional).
Assim, para este autor, teria havido uma preocupao eminentemente
quantitativa com os ndices de desempenho industrial que, embora tivesse
logrado dar forte impulso ao crescimento industrial, numa etapa posterior
gerou problemas para a expanso do prprio setor (industrial), em funo de
custos de produo elevados e baixa competitividade;
A ausncia dos mecanismos financeiros necessrios ao apoio da
industrializao, que decorreria diretamente do processo inflacionrio associado
ao processo de industrializao, e da fixao das taxas nominais de juros em
12% ao ano (Lei da Usura). A combinao desses dois fatores teria reduzido
mngua o mercado de depsitos a prazo, debntures e aplicaes similares. A
conseqncia foi a atrofia do mercado de crdito a mdio e longo prazo, cujo

TP
224
PT Dificuldades que j se faziam sentir desde 1955, quando se verifica aguda deteriorao dos termos de
intercmbio, que se reflete nos sucessivos dficits no balano de pagamentos mencionados na seo
anterior, que permeiam praticamente todo o governo JK.


202

desenvolvimento seria indispensvel ao apoio de novas indstrias de bens
durveis de consumo e de bens de capital. Alm disso, a inflao impedia o
crescimento do mercado de aes; e
O surgimento de obstculos fiscais e financeiros capitalizao das empresas,
consubstanciados: (i) na incidncia de tributos indiretos de m qualidade
(cumulativos), como o Imposto de Consumo (IC) e o Imposto sobre Vendas e
Consignaes (IVC)TPF
225
FPT, que onerava crescentemente o preo dos bens de
capital, e no aumento das taxas do Imposto de Renda sobre os lucros das
empresas; e (ii) na reduo da oferta de crdito de longo prazo, dada a inflao,
e dos subsdios cambiais, medida que se desenvolvia a produo nacional de
mquinas e equipamentos.
M. H. Simonsen sintetiza da seguinte forma seu argumento:
Como resultado dessas distores as empresas brasileiras, embora se tendo
desenvolvido a taxas quantitativamente pujantes, chegaram ao incio da
dcada de 1960 com uma estrutura financeira bastante frgil. A escassez de
financiamentos a mdio e longo prazo inibia o mercado das indstrias
recentemente instaladas de bens durveis de consumo e de capital. As
sucessivas dificuldades de capitalizao conduziram inmeras, que no
passado haviam contado com subsdios para sua implantao,
desatualizao, e at, em certos casos, ao obsoletismo tecnolgico.(...).
Ao terminar seu o mandato em princpio de 1961, o Governo Kubitschek
deixava uma herana difcil de inflao reprimida e de problemas no
balano de pagamentos (Simonsen, 1972, pp. 35-37).
Carlos Lessa, por sua vez, em diversas passagens (na presente tese assinaladas)
de seu Quinze anos de poltica econmica menciona os atalhos e improvisos por
onde se fizeram os instrumentos do Plano de Metas, que podem ser resumidos na
seguinte citao:
Forjou-se, do ponto de vista sociolgico, uma nova estrutura institucional
[no governo JK], com a presena do Estado desenvolvimentista, sem as

TP
225
PT Para a descrio e anlise desses tributos, veja-se o Captulo IV.


203

correspondentes mudanas do plano jurdico. (...) este Estado se montou, na
prtica, quase que margem dos textos legais.
(...) a execuo do Plano de Metas no conferiu propriedade redefinio
de Estado e reformulao e montagem num esquema ajustado e eficiente do
instrumental de poltica econmica. No perodo do Plano, e em decorrncia
do seu esquema pragmtico de execuo, acentuou-se o carter
improvisado do instrumental. Dadas as novas funes, ampliou-se o raio de
ao do setor pblico, ganhando novas dimenses como instituio.
O autor encaminha da seguinte forma sua interpretao sobre o esgotamento
dessa estratgia:
Acumulam-se nos ltimos anos provas desta exausto [do uso de reformas
improvisadas]. Um dos traos mais marcantes do trinio [1961-1963] reside
no afloramento de inmeros conflitos entre a margem legal da Constituio
de 1946 e os requerimentos da sociedade muito mais complexa, que veio se
articulando nos ltimos 15 anos (Lessa, 1981, pp. 140-141, grifos
acrescentados).
Assim, para este autor, no limiar da dcada de 1960 ter-se-ia chegado
conscincia dos desequilbrios estruturais e constatao dos acentuados desajustes
institucionais e instrumentais (p. 119), que exigiriam providncias nas seguintes
direes:
Reorientao e reestruturao dos instrumentos monetrios, fiscais e cambiais,
mormente para os fins de combate ao problema inflacionrio;
Transformao do setor primrio no campo da poltica agrria e do fomento
agrcola, e reformulao das instituies de desenvolvimento regional;
Fortalecimento e criao de novas instituies financeiras, em particular para
fins de formao de um mercado de capitais vigoroso;
Reforo da organizao e dos instrumentos dos organismos de planejamento;
Reestruturao do corpo administrativo do Estado.


204

J Maria da Conceio Tavares, em Da Substituio de Importaes ao
Capitalismo Financeiro, ao avaliar as conseqncias do processo de industrializao
acelerada, adota uma direo convergente dos autores citados, conforme abaixo:
A passagem, num breve perodo histrico, a um modelo de desenvolvimento
para dentro, que nas primeiras etapas no iria ter sequer o apoio do
financiamento externo, gerou (...) uma tenso crescente sobre as instituies
financeiras do pas, herdadas do modelo anterior, que no parece ter sido
enfrentada em tempo pelas modificaes institucionais. Deste modo, os
mecanismos ou instrumentos financeiros que surgiram ao longo do processo
foram-se forjando posteriormente por reao ou fuga a certas condies
adversas do mercado, ou como adaptao a certas exigncias ntidas e
iniludveis da evoluo do aparelho produtivo, tornando difcil, em
conseqncia, alcanar-se em cada etapa do desenvolvimento industrial uma
estrutura financeira adequada soluo dos problemas de financiamento
emergentes, dentro de um marco de relativa estabilidade.
Neste sentido, para esta autora, o setor pblico, ao aumentar sua participao no
dispndio global da economia, tanto em termos de consumo quanto em relao ao
investimento, sem no entanto expandir sua receita e, por via de conseqncia, sua
poupana fiscal, abriu uma competio por recursos financeiros de curto e longo
prazo entre si e o setor privado, e em ambos os setores, entre o consumo (...) e a
formao de capital, que resultou em srias presses inflacionrias que, at o incio da
dcada dos 60, se resolveram (...) mediante um processo inflacionrio aberto.
Sobre a natureza desse processo inflacionrio, avalia a autora que:
A inflao parece ter funcionado, no contexto do desenvolvimento brasileiro
(...), no s como um mecanismo de poupana forada (em sentido global),
mas principalmente como uma fora capaz de dissolver uma certa rigidez da
institucionalidade financeira e de proporcionar brechas e canais
subterrneos para transferncia inter-setorial de recursos entre as unidades
familiares, as empresas e o setor pblico e, em particular, dos setores menos
dinmicos para os de maior potencialidade de crescimento (Tavares, 1972,
pp. 130-131).
No entanto, Conceio Tavares adverte que a inflao, como mecanismo de
financiamento, tende (...) a esgotar rapidamente as suas possibilidades (p. 131),


205

sugerindo portanto uma reestruturao do sistema financeiro que lograsse superar os
impasses do dilema estabilizao-desenvolvimento.
Em outra importante obra, Acumulao de Capital e Industrializao no Brasil,
a autora refere-se exausto do modelo desenvolvimentista da dcada de 1950 em
termos mais enfticos, como se depreende abaixo:
[As] possibilidades [da industrializao substitutiva de importaes]
alcanam os limites do tipo de expanso iniciada no segundo governo
Vargas de uma forma contraditria. Assim, 1959 um ano paradoxal
porque marca vrios acontecimentos importantes para o desenvolvimento
posterior da economia e da sociedade brasileira. o ano da crise decisiva do
caf (...)[,] da ruptura com o FMI e o Banco Mundial (...)[,] da construo
de Braslia (...) [e de uma forte] acelerao inflacionria. Por tudo isso, 1959
o primeiro ano em que os sintomas de ruptura da base econmica do
Estado de compromisso se manifestam como preldio de sua ruptura
definitiva em 1964 (Tavares, 1998, pp. 146-147, grifo no original).
Finalmente Celso Furtado, em Dialtica do Desenvolvimento, cuja primeira
edio de junho de 1964, faz as seguintes observaes a respeito do carter do
processo inflacionrio, a respeito das quais cabe destacar a semelhana em relao aos
argumentos que Maria da Conceio Tavares utilizaria posteriormente:
A inflao no foi o fator primrio do desenvolvimento, mas operou como
agente de afrouxamento das estruturas e transferiu recursos, em fase de
crescimento do produto, em favor dos setores mais dinmicos, tributando os
consumidores e provocando uma maior intensificao dos investimentos.
Cabe, entretanto, reconhecer que as possibilidades dinmicas da
substituio de importaes j se esgotaram (Furtado, 1964, p. 119,
grifos acrescentados).
Algumas pginas frente, Furtado volta a essa questo, referindo-se a ela em
termos semelhantes aos utilizados por Carlos Lessa e que Conceio reforaria
futuramente:
O desenvolvimento industrial, particularmente no aps-guerra, apoiou-se de
forma significativa em aumento substancial dos investimentos pblicos, ou
diretamente financiados pelo poder pblico. (...) [O]s investimentos infra-
estruturais foram realizados de forma mais ou menos improvisada, numa
corrida de obstculos contra pontos de estrangulamento que se sucediam.
(...) Por outro lado, no se criaram condies para que o poder pblico se
preparasse institucionalmente para o desempenho de suas novas


206

funes, crescendo a mquina administrativa de forma tumulturia sob a
presso de situaes irreversveis (Furtado, 1964, p. 124, grifos
acrescentados).
Embora Furtado evite mencionar de maneira explcita o esgotamento ou a
exausto do projeto desenvolvimentista assentado em bases fiscais e financeiras frgeis,
isto transparece claramente em sua anlise sobre a conjuntura dos primeiros anos da
dcada de 1960:TPF
226
FPT
Caso o Governo federal pretendesse eliminar o enorme dficit de suas
contas, reduzindo a despesa programada receita prevista (...), provocaria
necessariamente sria crise econmica no pas, criando desemprego em
massa e paralisando grande parte das obras bsicas em curso. Por outro
lado, se o Governo tentasse efetivar os seus gastos programados, seria
forado a apelar para formas inflacionistas de financiamento, deslocando
toda a estrutura de custos e preos e assim frustrando em parte o seu prprio
programa de gastos. Em outras palavras: o Governo no estava
institucionalmente capacitado para cumprir a misso que lhe fora
cometida pela coletividade, de apoio ao processo de desenvolvimento. E
esta situao persistiu porque no existe base poltica para a realizao da
reforma fiscal que permitiria romper o impasse (idem, p. 125, grifos
acrescentados).
Enunciava-se assim, de maneira clara, o que viria a ser o grande problema
econmico daquele perodo:TPF
227
FPT o dilema entre desenvolvimento e estabilidade, para o
enfrentamento do qual no mais seria possvel adiar as reformas estruturais.
O impasse no setor fiscal tem colocado o Governo ante o dilema de reduzir
os seus investimentos e assumir a responsabilidade na conteno do
desenvolvimento ou apelar para a inflao. (...). A necessidade da reforma
fiscal tornou-se imperativa. Entretanto, em face do declnio da taxa de
crescimento da economia, as dificuldades polticas para sua efetivao
avolumaram-se (Furtado, 1964, pp. 125-126).
A partir da breve anlise das vises desses quatro destacados nomes da cincia
econmica brasileira, convalida-se a idia do consenso acerca do esgotamento do

TP
226
PT Recorde-se que, naquele perodo, Celso Furtado foi nomeado pelo presidente Joo Goulart Ministro
do Planejamento (pasta ento criada, da qual foi portanto o primeiro titular), quando elaborou e ps em
prtica, sem xito, o Plano Trienal, que tentaria combinar uma poltica de combate inflao com
estmulos ao desenvolvimento, conforme se ver em seguida. A citao que segue refere-se diretamente a
esta tentativa.
TP
227
PT E que, ironicamente, retornaria ao debate brasileiro dcadas mais tarde, estando fortemente presente
na atualidade.


207

programa desenvolvimentista tal como fora efetivado na dcada de 1950. Vale dizer,
adentrava-se um perodo em que, para dar continuidade ao processo de
desenvolvimento, fazia-se mister o enfrentamento da agenda das reformas estruturais
das instituies do Estado.
O governo Joo Goulart foi claramente sensvel a esta agenda. Passado o
entreato agonizante (cf. Skidmore, 1976) do perodo em que Jnio Quadros ocupou a
presidncia, e o turbulento perodo da experincia parlamentarista, Goulart assume de
fato, com plenos poderes presidenciais, em janeiro de 1963. De imediato, consolida o
discurso da necessidade de implementao das reformas de base agrriaTPF
228
FPT,
eleitoralTPF
229
FPT, tributria, financeira e bancria , cria o Ministrio do Planejamento e
anuncia o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico-Social (1963-1965), elaborado
por Celso Furtado (titular da pasta ento criada), com a colaborao do Ministro da
Fazenda San Tiago Dantas.TPF
230
FPT O Plano baseava-se num diagnstico da inflao tal
como caracterizado alguns pargrafos acima, isto , esta derivaria basicamente dos
desequilbrios financeiros do setor pblico, que se espraiavam para o restante da
economia.
A estabilizao seria perseguida por uma estratgia gradualista: correo de
preos defasados, reduo do dficit pblico e controle da expanso do crdito ao setor
privado. Na impossibilidade de se implementar uma reforma tributria global e de

TP
228
PT Na realidade, desde o parlamentarismo Goulart levantou a bandeira da reforma agrria; em discurso
no primeiro de maio de 1962, o presidente propunha a reviso do Artigo 141 da Carta de 1946, que
condicionava as desapropriaes de terra prvia indenizao em dinheiro. Para o conjunto dos partidos e
movimentos sociais que defendiam as reformas PTB, PSB, CGT, UNE -, a manuteno desse artigo da
Constituio, na prtica, inviabilizava a reforma agrria. Ver Bandeira (1977).
TP
229
PT A reforma eleitoral girava basicamente em torno do direito de voto dos analfabetos e dos direitos
polticos da suboficialidade e dos praas das Foras Armadas.
TP
230
PT Para uma anlise do Plano Trienal, ver Lessa (1981) e Abreu (1997).


208

profundidade, diversos aperfeioamentos foram introduzidos no sistema tributrio.TPF
231
FPT
Embora haja divergncias na literatura a respeito da relao estrita entre as medidas
contracionistas de curto prazo adotadas e a recesso verificada em 1963 (cf. Abreu,
1997), o fato que, naquele ano, o PIB registrou um crescimento de apenas 0,6%
(reduo de 2,2% do PIB per capita), quando em 1962 havia registrado expanso de
6,6% (3,6% per capita).TPF
232
FPT
Inicialmente, os empresrios industriais saudaram a proposta governamental;
mas esta sofreria os seus primeiros (e fortes) abalos com os protestos vindos dos setores
sindicais e das organizaes nacionalistas e de esquerda. Pouco tempo aps o
lanamento do Plano, o Comando Geral dos Trabalhadores (CGT) difundia um
manifesto em que se denunciava o "carter reacionrio" do plano do governo Goulart,
assim como a submisso dos interesses nacionais aos dos Estados UnidosTPF
233
FPT (Toledo,
2004).
O fato que, antes mesmo de findar o ano de 1963, o fracasso do Plano Trienal
era reconhecido por todos: no se logrou obter nem a desacelerao da inflao nem a
acelerao do crescimento. Nos meses seguintes, Goulart reformularia seu ministrio
diversas vezes, sem obter qualquer xito do ponto de vista de aumentar sua sustentao
poltico-partidria. Segue-se a isso uma fase de intensa radicalizao poltica, em que o
presidente passa a empunhar de forma mais enrgica a bandeira das reformas de base,

TP
231
PT Ainda na vigncia do parlamentarismo, foi constituda uma comisso de alto nvel com a finalidade de
elaborar um anteprojeto de reforma tributria segundo os princpios enunciados na Mensagem do
presidente do Conselho de Ministros ao Congresso, em 1962, e confirmados no Plano Trienal, em 1963.
Entretanto (...), no foi alterada a fisionomia bsica do sistema tributrio, ao ponto de poder-se falar numa
efetiva reforma fiscal (Lessa, 1981, p. 152). Para o exame dos aperfeioamentos introduzidos, ver Lessa
(1981), pp. 153-156.
TP
232
PT Dados extrados do ipeadata.
TP
233
PT Submisso que se cristalizaria nas negociaes travadas pelo ministro da Fazenda com organismos
financeiros internacionais em Washington, em maro de 1963, para reescalonar o servio da dvida
externa e obter ajuda financeira, e no episdio da tentativa de compra, pelo governo brasileiro, da
American Foreign Power (AMFORP), cuja estrutura fsica era tida como obsoleta.


209

em particular a da reforma agrria, e seu governo passa a ser denominado na grande
imprensa como Repblica Sindicalista.
Para alm das dificuldades econmicas que o pas enfrentava naquela
conjuntura, h que se ressaltar a intensa turbulncia poltica em que o governo Joo
Goulart transcorreu. Sobre esta questo, o depoimento de Celso Furtado em sua
biografia cinematogrfica esclarecedor:
O governo Goulart, a rigor, nunca existiu. Essa que a pura realidade. Foi
demasiadamente contestado pelo sistema de poder no Brasil, seja pelos
setores privados, seja pelos setores militares. [Goulart] nunca conseguiu sair
de uma situao de transitoriedade. No comeo, sua luta foi
fundamentalmente para restabelecer o poder do presidente e, em seguida, foi
absorvido pelo problema sucessrio... Repito, o governo Jango nunca
existiu. Ele no pode ser comparado com um governo normal: Nunca disps
de suficiente poder. Na verdade, durante quase todo o seu governo [Goulart]
foi uma espcie de candidato a alguma coisa e no propriamente um
presidente. (Celso Furtado, depoimento ao longa-metragem O Longo
Amanhecer, de Jos Mariani).
A crise poltica chegaria a um ponto irreversvel a partir do comcio pelas
reformas, realizado na Central do Brasil, no Rio de Janeiro, no dia 13 de maro de 1964.
Como observa Toledo (2004), Depois desse comcio, a batalha ideolgica se ampliou;
no noticirio dos jornais, se intensificaram os boatos de que Goulart - com o apoio do
PCB, do CGT e das foras polticas nacionalistas - preparava um golpe de Estado. Dois
episdios precipitariam os acontecimentos de 31 de maro daquele ano.
O primeiro foi a anistia que o presidente concedeu aos cabos e marinheiros que
se haviam insubordinado no Rio de Janeiro, e que haviam sido punidos pelo comando
da Marinha, provocando, assim, a indignao de toda a corporao militar. O segundo
foi o discurso do presidente numa assemblia de marinheiros, no Automvel Clube do
Brasil, na noite de 30 de maro, transmitido pela televiso, em que Goulart denunciou


210

as foras reacionrias e golpistas e defendeu a necessidade de um "golpe das
reformas".TPF
234
FPT
Poucas horas aps o discurso, na madrugada do dia HT31 de maroTH, as foras do
general Olympio Mouro Filho, comandante da IV Regio Militar, sediada em Minas
Gerais, partem de HTJuiz de ForaTH, rumo ao HTRio de JaneiroTH, sem encontrar resistncia. Este
dia marca a ruptura institucional no pas aps o perodo de vigncia do regime
democrtico entre 1945 e 1964. A agenda das reformas estruturais seria implementada,
a partir de ento, no contexto de um Estado autoritrio, tal como ocorrera na poca da
ditadura do Estado Novo.
5.2 Os Atos InstitucionaisTPF
235
FPT
A principal caracterstica distintiva do perodo que se inicia em 1964 ,
evidentemente, a supresso de liberdades polticas e individuais decorrente da
instaurao do regime autoritrio. neste contexto que se promove um amplo leque de
reformas institucionais administrativa, bancria, financeira e tributria que
remodelam o perfil do Estado e criam as condies para dois novos saltos no processo
de desenvolvimento da economia brasileira: os perodos do milagre econmico e do II
Plano Nacional de Desenvolvimento (PND). A implementao dessas reformas
obedeceu a um vis eminentemente tecnocrtico, e esteve amparada, ao longo do regime
militar, pela forma discricionria com que os marcos legais passam a ser criados
(inclusive a elaborao de uma nova Constituio) atravs dos Atos Institucionais.

TP
234
PT Sobre esse episdio, Toledo (2004) observa que as palavras eloqentes e os gestos dramticos do
presidente da Repblica muito se assemelhavam carta-testamento de Vargas. Sem atirar contra o prprio
peito, Goulart parecia decidir pelo suicdio poltico.
TP
235
PT A pesquisa para esta seo baseou-se nas seguintes fontes, todas disponveis nos respectivos stios
eletrnicos: CPDOC/FGV, Cmara dos Deputados, Senado Federal e Presidncia da Repblica.


211

Com a derrubada do governo Joo Goulart, assumiu o poder em carter
provisrio e dentro da frmula constitucional o presidente da Cmara dos Deputados,
Pascoal Ranieri Mazzilli. No entanto, os militares passaram a exercer o poder de fato,
constituindo uma junta governativa formada pelos ministros militares - o vice-almirante
Augusto Rademaker Grnewald, da Marinha, o tenente-brigadeiro Francisco de Assis
Correia de Melo, da Aeronutica, e o general Artur da Costa e Silva, da Guerra.
No dia 9 de abril de 1964, a junta militar, representando o Comando Supremo da
Revoluo, baixou o primeiro Ato Institucional, redigido por Francisco Campos.
Editado sem nmero, o documento passaria a ser designado como AI-1 somente aps a
divulgao do segundo Ato, e sua redao no deixava dvidas em relao ao que
estava por vir.
Composto de 11 artigos, o AI-1 era precedido de um prembulo onde se
afirmava que, "a Revoluo, investida no exerccio do Poder Constituinte"TPF
236
FPT no
procuraria legitimar-se atravs do Congresso, mas, ao contrrio, o Congresso que
receberia atravs daquele ato sua legitimao. Alm de conceder ao Comando
Revolucionrio as prerrogativas de cassar mandatos legislativos, suspender direitos
polticos pelo prazo de dez anos e deliberar sobre a demisso, a disponibilidade ou a
aposentadoria dos que tivessem "atentado contra a segurana do pas, o regime
democrtico e a probidade da administrao pblica",TPF
237
FPT o AI-1 determinava em seu

TP
236
PTA fonte para os textos dos Atos Institucionais foi o CPDOC/FGV. Os grifos foram acrescentados.
TP
237
PT No dia 10 de abril, a junta militar divulgou a primeira lista dos atingidos pelo AI-1, composta de 102
nomes. Foram cassados os mandatos de 41 deputados federais e suspensos os direitos polticos de vrias
personalidades de destaque na vida nacional, entre as quais Joo Goulart, o secretrio-geral do proscrito
Partido Comunista Brasileiro (PCB) Lus Carlos Prestes, os governadores depostos Miguel Arraes, de
Pernambuco, o deputado federal e ex-governador do Rio Grande do Sul Leonel Brizola, o economista
Celso Furtado, o reitor deposto da Universidade de Braslia Darcy Ribeiro e o jornalista Samuel Wainer.
A extensa lista inclua ainda 29 lderes sindicais, alm de cento e vinte e dois oficiais que foram expulsos
das Foras Armadas. Alguns dias depois, foi divulgada nova lista de cassaes, incluindo 67 civis e 24
oficiais das Foras Armadas. At o fim de 1964, punies diversas atingiram cerca de 3.500 pessoas -
entre as quais o ex-presidente Juscelino Kubitschek, que se exilou voluntariamente em Paris - enquanto
centenas de inquritos policiais-militares (IPM) eram instaurados para apurar atividades subversivas.


212

artigo 2 que num prazo de dois dias seriam realizadas eleies indiretas para a
presidncia e vice-presidncia da Repblica. O mandato presidencial se estenderia at
31 de janeiro de 1966, data em que expiraria a vigncia do prprio Ato.
Na data prevista, o Congresso Nacional ratificou a escolha feita pelo Comando
Supremo da Revoluo, elegendo para a presidncia da Repblica o general Humberto
de Alencar Castelo Branco, at ento chefe do Estado-Maior do Exrcito e um dos
principais articuladores da derrubada de Goulart. Para a vice-presidncia foi eleito o
civil Jos Maria Alkmin, deputado federal do Partido Social Democrtico (PSD) e
secretrio de Finanas do governador de Minas Gerais, Jos de Magalhes Pinto, que
pertencia Unio Democrtica Nacional (UDN) e fora um dos chefes civis do
movimento. A 15 de abril, Castelo Branco foi investido no poder presidencial,
inaugurando uma srie de governos militares no pas. Poucos meses depois, sob a
justificativa de que as medidas de reestruturao poltica e econmica adotadas ou por
adotar no se poderiam concretizar no prazo de vigncia do AI-1, o Congresso aprovou
por maioria absoluta a prorrogao do mandato de Castelo Branco at 15 de maro de
1967, adiando as eleies presidenciais para 3 de outubro de 1966.
Em outubro de 1965, editado o Ato Institucional n. 2, cuja elaborao fora
coordenada pelo ministro da Justia, Juraci Magalhes. Composto de 33 artigos, o AI-2
endurecia os termos do AI-1, estabelecendo a eleio indireta para a presidncia da
Repblica, a dissoluo de todos os partidos polticos ento existentes, o aumento do
nmero de ministros do STF de 11 para 16, a reabertura do processo de punies dos
adversrios do regime e a impossibilidade de reeleio do presidente da Repblica.
Ainda segundo o documento, ouvido o Conselho de Segurana Nacional, o presidente
poderia decretar o estado de stio por 180 dias sem consulta prvia ao Congresso,
ordenar a interveno federal nos estados, decretar o recesso do Congresso e demitir


213

funcionrios civis e militares, alm de emitir atos complementares e baixar decretos-leis
sobre assuntos de segurana nacional. No mbito do AI-2 seria ainda expedido, entre
outros, o Ato Complementar n. 4, instituindo o bipartidarismo e levando formao do
partido governista (Aliana Renovadora Nacional Arena) e do oposicionista
(Movimento Democrtico Brasileiro MDB).
O Ato Institucional n. 3, de fevereiro de 1966, estabelecia eleies indiretas
para governador e vice-governador e fixava o calendrio eleitoral. Os governantes
estaduais seriam eleitos em 3 de setembro de 1966, atravs de votao nominal, pela
maioria dos membros das assemblias legislativas dos estados. Estabelecia tambm que
os prefeitos dos municpios das capitais passariam a ser nomeados pelos governadores
estaduais. Em 3 de outubro seriam realizadas as eleies para a presidncia da
Repblica e por ltimo, em 15 de novembro, seriam eleitos deputados federais e
senadores. Estas ltimas seriam as nicas eleies diretas. Atravs desses dispositivos,
Castelo Branco pretendia colocar nos postos-chaves estaduais e municipais homens que
garantissem a continuidade do sistema implantado em 1964, ao mesmo tempo em que
buscava garantir legitimidade, atravs da formao de uma slida base poltica e
parlamentar que conferisse um verniz democrtico ao regime.
Com efeito, o regime elegeria naquela ocasio 17 governadores estaduais. No
dia 3 de outubro, o Congresso elegeu para a presidncia da Repblica o marechal Artur
da Costa e Silva, ministro da Guerra do governo Castelo Branco e um dos signatrios do
AI-1. Para a vice-presidncia foi eleito Pedro Aleixo, deputado federal por Minas Gerais
da antiga UDN e na poca filiado Arena. Tanto nas eleies estaduais como na eleio
presidencial, o MDB se absteve de votar em sinal de protesto. Nas eleies
parlamentares, a Arena obteve um total de 277 cadeiras e o MDB, 132.


214

A partir de 1966, tem incio a elaborao do projeto de uma nova Constituio,
que deveria incorporar os elementos permanentes dos atos institucionais e
complementares, bem como os diversos decretos e leis promulgados a partir de 1964.
Em dezembro daquele ano, editado o AI-4, convocando o Congresso em sesso
extraordinria, de 12 de dezembro de 1966 a 24 de janeiro de 1967, para discutir, votar
e promulgar a nova Carta sob regime de trabalho acelerado. Daquela data at a entrada
em vigor da Constituio, o Executivo poderia legislar por decretos em tudo o que se
referisse segurana nacional, administrao e finanas. No dia 15 de maro, Costa e
Silva tomou posse na presidncia da Repblica e a nova Constituio entrou em vigor.
A Carta de 1967 formalizava assim as modificaes por que passara a estrutura de poder
a partir de 1964, e consolidava a centralizao poltica e administrativa do Poder
Executivo na esfera federal.
Em fins de 1967 e comeo de 1968, comeam a se formar focos de resistncia ao
regime. No campo poltico, surge a Frente Ampla, que une Juscelino Kubitschek e
Carlos Lacerda, outrora ferrenhos adversrios; no mundo do trabalho, ocorrem as greves
de Osasco e Contagem; nas camadas mdias urbanas, formam-se grandes mobilizaes
do movimento estudantil, com a adeso de setores diversos como a Igreja e sindicatos.
O regime reage, coibindo as atividades da Frente Ampla, intervindo nos processos de
escolha das direes sindicais e reprimindo as manifestaes nas ruas.TPF
238
FPT
No final de 1968, aps o episdio da tentativa de cassao do mandato do
deputado Mrcio Moreira Alves,TPF
239
FPT o governo editaria o AI-5, que representa uma

TP
238
PT Em agosto, a represso intensifica-se de fato, com o fechamento da Universidade Federal de Minas
Gerais e a invaso da Universidade de Braslia pela Polcia Militar.
TP
239
PT No dia 2 de setembro, o deputado Mrcio Moreira Alves, do MDB, pronunciou um veemente discurso
na Cmara, conclamando o povo a no participar dos festejos comemorativos da Independncia no dia
sete. Em 12 de dezembro, a Cmara recusou, por uma diferena de 75 votos e contando com o concurso
da prpria Arena, o pedido de licena encaminhado pelo governo para processar Mrcio Moreira Alves.


215

violenta radicalizao do carter autoritrio do regime militar. Este Ato Institucional
dava poderes ao presidente da Repblica, independente de qualquer apreciao judicial,
para decretar o recesso do Congresso Nacional e de outros rgos legislativos, para
intervir nos estados e municpios sem as limitaes previstas na Constituio, para
cassar mandatos eletivos e para suspender por dez anos os direitos polticos de qualquer
cidado, alm de suspender a garantia de habeas corpus. O texto do AI-5 decretava
ainda, no AC-38, o recesso do Congresso Nacional por tempo indeterminado.TPF
240
FPT
O AI-5 deu origem, em etapas distintas, a mais 12 atos institucionais (todos
editados por Costa e Silva e pela junta militar que o sucedeu), 59 atos complementares e
oito emendas constitucionais, abrangendo todas as reas da vida nacional. Tornando
plena a legislao de exceo, os governos militares puderam assim usar rotineiramente
o poder coercitivo como alternativa para superar os conflitos polticos.
O AI-6, editado em fevereiro de 1969, reduziu de 16 para 11 o nmero de
ministros do STF. Alm dos trs ministros que haviam sido cassados anteriormente por
fora do AI-5, foram aposentados compulsoriamente Antnio Carlos Lafayette de
Andrada e Antnio Gonalves de Oliveira, que protestaram contra a excluso dos
primeiros. Os chamados "crimes contra a segurana nacional" passaram tambm a ser
julgados pela Justia Militar, ficando reduzidas as atribuies do Supremo. No mesmo
ms seria editado o AI-7, que anulava o calendrio eleitoral e suspendia todas as
eleies parciais para cargos executivos ou legislativos da Unio, dos estados, dos
territrios e dos municpios at novembro de 1970.

Longe de ser a causa direta, esse episdio acabaria por servir de pretexto para a edio do AI-5 e o
endurecimento do regime.
TP
240
PT Aps a edio do AI-5, foram determinadas inmeras prises de jornalistas e polticos, inclusive as de
Kubitschek e Lacerda. Seriam ainda cassados os mandatos de dezenas de deputados, entre os quais
Mrcio Moreira Alves e Renato Archer, e trs ministros do Supremo Tribunal Federal: Hermes Lima,
Evandro Lins e Silva e Vtor Nunes Leal. Ao longo de 1969, muitos outros mandatos seriam ainda
cassados, inclusive de membros da ARENA.


216

Em abril daquele ano, seria editado o AI-8, que dava celeridade reforma
administrativa iniciada pelo Decreto-Lei n. 200.TPF
241
FPT Esse ato delegava aos executivos
dos estados, do Distrito Federal e dos municpios de populao superior a duzentos mil
habitantes competncia para implantar por decreto suas prprias reformas
administrativas.
O AI-9, editado nesse mesmo ms, revestia-se de particular importncia, por
tratar do tema da reforma agrria. Estabelecia que o presidente da Repblica poderia
delegar as atribuies para a desapropriao de imveis rurais por interesse social,
sendo-lhe privativa a declarao de zonas prioritrias. Determinava ainda que as
indenizaes por expropriaes fossem pagas em tributos especiais da dvida pblica,
reembolsveis em 20 anos e sujeitos correo monetria.
O AI-10, editado em maio de 1969, determinava que a suspenso dos direitos
polticos ou a cassao de mandatos eletivos federais, estaduais ou municipais, com
base no AI-1, AI-2, AI-5 e AI-6, implicaria a perda de todos os cargos ou funes na
administrao direta ou indireta, bem como em instituies de ensino e pesquisa ou em
organizaes consideradas de interesse nacional. Autorizava tambm o presidente da
Repblica a estender essas sanes a pessoas punidas antes da edio do AI-5.TPF
242
FPT
O AI-11, editado em agosto, fixava um novo calendrio eleitoral, marcando
todas as eleies para uma data nica (15 de novembro de 1969), uniformizando assim
o fim dos mandatos de todos os prefeitos, vice-prefeitos e vereadores. Naquela
conjuntura, havia setores do regime que se opunham realizao de eleies, em funo
da atividade de movimentos de extrema-esquerda que haviam aderido luta armada.

TP
241
PT O Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispunha sobre a organizao da Administrao
Federal e estabelecia diretrizes para a Reforma Administrativa. A ntegra de seu texto est disponvel em
www.planalto.gov.br/ccivil/Decreto-Lei/Del0200.htm.
TP
242
PT Data dessa poca a aposentadoria compulsria de centenas de pesquisadores e professores
universitrios, entre os quais Florestan Fernandes, Caio Prado Jr. e Fernando Henrique Cardoso.


217

Ainda no ms de agosto, o presidente Costa e Silva viria a adoecer gravemente,
incapacitando-se para o exerccio da presidncia. O Alto-Comando das Foras Armadas
rene-se ento no Rio de Janeiro, resultando do encontro o AI-12, pelo qual uma junta
constituda pelos ministros militares, General Aurlio Lira Tavares, Brigadeiro Mrcio
de Sousa Melo e Almirante Augusto Rademaker Grnewald, assumiria interinamente a
presidncia da Repblica. Aps a divulgao do AI-12 em cadeia de televiso, foi lida
ainda uma proclamao da junta militar, segundo a qual a gravidade da situao interna
do pas impedia a posse do vice-presidente Pedro Aleixo, sucessor natural de Costa e
Silva nos termos da Constituio de 1967.
Como reao s aes dos grupos armados de extrema-esquerda (exemplo
marcante, o seqestro, em setembro, do embaixador norte-americano Charles Elbrick,
em troca da libertao de 15 prisioneiros polticos), a junta militar editaria o AI-13 e o
AI-14. O primeiro institua o banimento do territrio nacional de indivduos perigosos
para a segurana nacional, e o segundo estabelecia a aplicao da pena de morte ou de
priso perptua em casos de "guerra externa, psicolgica adversa, revolucionria ou
subversiva".TPF
243
FPT
A edio do AI-15, ainda em setembro, viria fixar a data das eleies nos
municpios sob interveno federal para 15 de novembro de 1970, adiando portanto em
um ano as eleies anteriormente marcadas. Poucos dias depois, a junta militar emitiria
nota oficial comunicando o afastamento definitivo de Costa e Silva e a constituio de
uma junta de trs generais para encaminhar a questo sucessria. O general Emlio
Garrastazu Mdici, comandante do III Exrcito, acabaria sendo indicado para suceder o
presidente enfermo. Para vice-presidente indicar-se-ia o almirante Rademaker. Na
esteira desses acontecimentos, era editado o AI-16, declarando vagos os cargos de

TP
243
PT CPDOC/FGV, stio eletrnico.


218

presidente e vice-presidente da Repblica - destituindo portanto Pedro Aleixo -, e
marcando para o dia 25 de outubro a eleio presidencial pelo Congresso, em sesso
pblica e por votao nominal. O Ato fixava ainda o trmino do mandato do novo
presidente em 15 de maro de 1974, e prorrogava os mandatos das mesas da Cmara e
do Senado at 31 de maro de 1970.
O ltimo Ato Institucional (AI-17), editado no mesmo dia do AI-16 (14 de
outubro de 1969), autorizava a junta militar a transferir para a reserva os militares que
houvessem atentado ou viessem a atentar contra a coeso das Foras Armadas,
transparecendo, assim, a oposio que o nome de Mdici havia levantado em certos
setores militares. A reabertura do Congresso Nacional seria determinada pelos Atos
Complementares 72 e 73 do AI-17. No dia 17 de outubro, a junta militar promulgaria a
Emenda Constitucional n.1, incorporando dispositivos do AI-5 ao novo texto que se
tomou conhecido como a Constituio de 1969. Em 25 de outubro, Mdici e Rademaker
foram eleitos pelo Congresso por 293 votos. Houve 76 abstenes, correspondentes
bancada do MDB. O novo presidente tomou posse no dia 30 seguinte.
Constituiu esse, portanto, o macro-quadro legal-institucional sobre o qual se
erigiu o regime militar. Com base em 17 Atos Institucionais, regulamentados por 104
Atos Complementares editados num perodo de cinco anos -, dotou-se o Estado de um
grau de centralizao s comparvel, na histria republicana, ao do perodo do Estado
Novo. Fazer o registro dessas medidas de exceo preciso, no s para que no se
perca de vista que tal experincia jamais deve se repetir, mas tambm para que sejam
apropriadamente qualificadas as reformas e polticas pblicas que conduziram ao
sucesso econmico dos anos 1970 (que constituem objeto da seo seguinte).
Qualificaes estas que, de maneira sintomtica, e diga-se com todas as letras,
imperdovel, vm sendo negligenciadas por uma bibliografia contempornea que


219

propugna por reformas estruturais tributria e previdenciria, em particular no
debate econmico brasileiro atual, como pr-condio para uma retomada do
desenvolvimento acelerado, comparando assim um contexto discricionrio e autoritrio
com outro em que vigem garantias democrticas.
5.3 Reformas institucionais e poltica econmica
5.3.1 O perodo 1964-1967
A primeira fase do regime militar, sob o governo de Humberto Castelo Branco,
marca a volta ao poder de um grupo de tcnicos de perfil eminentemente liberal-
conservador, representado nas figuras de Octavio Gouva de Bulhes e Roberto
Campos, que assumem respectivamente as pastas da Fazenda e do Planejamento.
Nessa fase, a poltica econmica teve como prioridade explcita e enftica o
combate inflao. Em novembro de 1964 anunciava-se o Plano de Ao Econmica
do Governo (1964-1966), elaborado pela dupla Campos-Bulhes, o qual diagnosticava
que a crise econmica com que o pas se defrontava, manifestada com fora em 1963 e
incio de 1964, tinha a sua raiz na inflao. Retomar uma trajetria de desenvolvimento
sustentado estaria na dependncia de xito na reverso firme do processo inflacionrio;
somente assim o acmulo de disfunes responsveis pelo declnio da atividade
econmica seria eliminado, recriando-se as condies adequadas maturao plena do
potencial de crescimento de uma economia de livre iniciativa.
Para alm de um receiturio ortodoxo que pregasse somente o rigor das polticas
fiscal e monetria, o PAEG destacava tambm a necessidade de reformas institucionais.
Na viso de Andr Lara Resende,
A convico da necessidade de reformas institucionais acompanhou o
PAEG desde seu diagnstico. Trs reas foram particularmente destacadas,
refletindo, acertadamente, a percepo do governo a respeito dos pontos de
estrangulamento institucionais da economia: primeiro, a desordem


220

tributria; segundo, as deficincias de um sistema financeiro
subdesenvolvido e a inexistncia de um mercado de capitais; e, por ltimo,
as ineficincias e as restries ligadas ao comrcio exterior (Resende, 1997,
p. 228).
A desordem tributria e os desequilbrios financeiros do setor pblico foram
atacados em duas frentes. A primeira, conforme enfatizado por Simonsen e Campos
(1974), baseou-se num rigoroso controle dos gastos pblicos, viabilizado por um
dispositivo do Ato Institucional n. 1, posteriormente incorporado Constituio de
1967, que vedou ao Poder Legislativo a prerrogativa de elevar o total de despesas na
votao do Oramento da Unio.
A segunda frente consistiu na implementao de uma ampla reforma
tributriaTPF
244
FPT. Os objetivos dessa reforma eram elevar a arrecadao do governo e
racionalizar o sistema tributrio, eliminando impostos em cascata e impostos de pouca
funcionalidade econmica. Entre as principais medidas, pode-se destacar a substituio
do Imposto sobre Vendas e Consignaes (de competncia estadual), que incidia sobre
o faturamento das empresas, pelo Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM),
incidente sobre o valor adicionado em cada etapa de comercializao do produto.
Alm disso, foram criados mecanismos de reajuste (de acordo com a inflao
passada) dos impostos pagos em atraso, o que contribuiu para a elevao da arrecadao
real do governo. Como resultado dessas medidas, ocorreu uma significativa elevao da
carga tributria da economia brasileira, que passou de 16% do PIB em 1963 para 21%
em 1967 (ver Captulo IV).
Em funo da reduo dos gastos e da elevao da carga tributria, o dficit
fiscal do governo (incluindo governo federal, estados e municpios), que havia sido de

TP
244
PT As caractersticas dessa reforma so analisadas em profundidade no Captulo IV.


221

4,2% do PIB em 1963, reduziu-se para 3,2% em 1964, 1,6% em 1965, e 1,1% do PIB
em 1966 (Resende, 1997).
O segundo conjunto de deficincias foi atacado atravs da implementao, por
decreto, das duas leis bsicas que estabeleceram os novos alicerces institucionais do
sistema financeiro nacional: a Lei n. 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que definiu a
reforma bancriaTPF
245
FPT, e a Lei n.4.728, de 14 de julho de 1965, conhecida como a "lei do
mercado de capitais". A primeira delas, importa dizer, criava duas novas instituies no
setor financeiro, ao estabelecer que o Sistema Financeiro Nacional seria constitudo: (i)
do Conselho Monetrio Nacional; (ii) do Banco Central do Brasil; (iii) do Banco do
Brasil; (iv) do BNDE; e (v) das demais instituies financeiras pblicas e privadas.TPF
246
FPT
Outra inovao relevante, que traria profundos impactos na economia brasileira
at hoje, foi a criao do instrumento da correo monetria, que se aplicaria aos ttulos
pblicos, representados pelas Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
(ORTN).TPF
247
FPT Em 1963, 85% do dficit pblico federal eram financiados por emisses
monetrias; em 1965, os ttulos pblicos j passariam a financiar 55% dos dficits e, em

TP
245
PT Para um exame detalhado da reforma bancria, ver Werneck Vianna, M. L. (1987), cap. 3.
TP
246
PT Com a criao do Banco Central e a transferncia para suas contas do passivo das reservas
compulsrias dos bancos comerciais, o Banco do Brasil perdeu uma importante fonte de recursos. Para
compensar esta perda, recebeu um "emprstimo" de igual valor e maturidade indefinida, a uma taxa de
juros simblica, de 1% ao ano. Devido sua vasta rede de agncias, o Banco do Brasil foi designado
como rgo executor das determinaes do Banco Central. Uma conta especial, a "conta-movimento", foi
criada para o registro das transaes entre as duas instituies. A conta deveria teoricamente ser "zerada"
semanalmente com o pagamento de 1% de juros sobre o saldo. Isto, na verdade, nunca ocorreu. A conta-
movimento ajustou-se sempre passivamente transferncia de recursos para o Banco do Brasil, tal como
requerida para que este cumprisse as metas de emprstimos estabelecidas pelo governo atravs do
Conselho Monetrio. Em 31 de dezembro de 1981, o valor da conta-movimento era igual ao da base
monetria, cerca de 50% do total dos meios de pagamento. Figurando no ativo do Banco Central e no
passivo do Banco do Brasil, a conta-movimento desaparecia quando se apresentava o balancete
consolidado das autoridades monetrias, que incluam Banco Central e Banco do Brasil. A conta-
movimento seria extinta em 1986, quando da criao da Secretaria do Tesouro Nacional.
TP
247
PT Furtado (1973, p.43) observa que o instrumento da correo monetria sob a forma de indexao de
ttulos desenvolvera-se no comeo dos nos 50, em pases como Frana, Mxico e Finlndia. Para uma
anlise detalhada dos mecanismos de indexao introduzidos no Brasil, ver Barbosa (1992).


222

1966, o dficit governamental seria totalmente financiado por emprstimos junto ao
pblico (Resende, 1997).
Alm disso, entrava em vigor o Sistema Financeiro da Habitao (SFH),
formado pelo recm-criado Banco Nacional da Habitao (BNH), pela Caixa
Econmica Federal (CEF), pelas caixas econmicas estaduais, sociedades de crdito
imobilirio e associaes de poupana e emprstimo (APE). Tambm foi criado um
novo mecanismo de poupana compulsria, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS), que se tornou uma fonte importante de recursos para o SFH.
Adicionalmente, foram oferecidos diversos incentivos para a criao de
sociedades de crdito e financiamento, voltadas para o crdito direto ao consumidor.
Um objetivo importante da reforma financeira foi estabelecer um segmento privado de
longo prazo no Brasil, atravs da criao dos bancos de investimento e estmulos ao
mercado de capitais e, em particular, ao mercado de aes.TPF
248
FPT
Para Simonsen e Campos (1974), as reformas financeiras promulgadas durante o
Governo Castelo Branco teriam seu amplo alcance comprovado a partir de 1968. Em
particular, os autores consideram que o crescimento acelerado da construo civil no
teria sido possvel sem a criao do SFH e o suporte do FGTS. O mesmo se aplicaria ao
desempenho da indstria automobilstica e de bens de consumo durveis, para o qual foi
de grande importncia a expanso do crdito ao consumidor.TPF
249
FPT
Em relao ao terceiro conjunto de ineficincias, o governo Castelo Branco
implementou diversas medidas no sentido de promover um maior grau de abertura da

TP
248
PT Um aspecto pouco mencionado na literatura foi a tentativa, estimulada pelo governo, de se criar
conglomerados financeiros. Para uma anlise desta questo, ver Macarini (2007).
TP
249
PT Holanda (1992), por sua vez, analisando a experincia brasileira na indexao de ativos financeiros,
mostra que ela fracassou no longo prazo, pois no conseguiu criar um instrumento no-inflacionrio para
o financiamento do dficit pblico, e tambm no foi capaz de construir um sistema financeiro slido para
o financiamento do setor habitacional no pas.


223

economia brasileira ao comrcio e ao movimento de capitais com o exterior. O sistema
cambial foi simplificado e unificado, foram modernizadas as agncias do setor pblico
ligadas ao comrcio exterior e ampliada a integrao com o sistema financeiro
internacional.
Alm disso, a dvida externa foi renegociada e o Congresso aprovou a Lei n.
4.390, de julho de 1964, que flexibilizou a Lei de Remessa de Lucros de 1962, a qual
limitava em 10% o total de lucros a serem remetidos ao exterior. A partir de 1964,
tambm foram introduzidos na legislao diversos mecanismos de incentivos s
exportaes, entre os quais os seguintes:
a) iseno do Imposto sobre Exportaes de produtos industrializados (Lei
4.502, de novembro de 1964);
b) iseno do Imposto de Renda sobre os lucros das exportaes (Lei 4.663, de
junho de 1965);
c) devoluo dos Impostos de Importao incidentes sobre matrias-primas e
componentes importados para utilizao em produtos exportados (Decreto-lei 37, de
novembro de 1966);
d) iseno do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias sobre as exportaes
de produtos manufaturados (Constituio de 1967).
De todo modo, como suportado por ampla literatura (por exemplo, Furtado,
1973; Bacha, 1976; Lessa, 1998; Macarini, 2006)TPF
250
FPT,os primeiros anos do regime
militar caracterizam-se, no que diz respeito poltica econmica, por uma interveno
eminentemente ortodoxa, baseada num diagnstico de inflao de demanda, cuja causa
principal residia no desequilbrio das contas pblicas. Outros dois fatores eram tambm

TP
250
PT Uma exceo o j citado Resende (1997), para quem o PAEG era um programa com diagnstico e
estratgia de combate inflao bastante heterodoxos (p. 216).


224

identificados: a expanso desordenada do crdito e dos meios de pagamento, e a
inconsistncia da poltica distributiva, que se manifestara, at ento, em aumentos de
salrios superiores aos incrementos de produtividade. Este diagnstico era explicitado
pelo documento oficial do PAEG, preparado pelo Ministrio do Planejamento e
Coordenao Econmica (MPCE), segundo o qual haveria
trs causas tradicionais da inflao brasileira: os dficits pblicos, a
expanso do crdito s empresas e as majoraes institucionais [referncia
provvel ao salrio mnimo] de salrios em proporo superior do
aumento de produtividade. Estas causas conduzem inevitavelmente
expanso dos meios de pagamento, gerando, destarte, o veculo monetrio
de propagao da inflao (MPCE, 1964, p. 28, apud Resende, 1997, p.
215).
Como j visto, o controle da primeira causa tradicional foi bem-sucedido.
Com relao segunda, no se pode dizer o mesmo. Como Resende (1997) observa, as
taxas de expanso monetria em 1964 e 1965 mantiveram-se acima da taxa de
crescimento dos preos, atingindo, nesses anos, nveis superiores a 80%, enquanto a
previso definida pelo PAEG fora de 30% (para 1965). Para este autor, a principal razo
de um estouro de tal ordem entre a meta e o realizado teria sido o resultado
superavitrio do balano de pagamentos naquele ano (US$ 331 milhes), reflexo da
combinao do retorno de emprstimos externos, queda das importaes e recuperao
das exportaes, que logrou dobrar as reservas internacionais.
Assim, a poltica monetria no teria sido suficientemente gil para esterilizar
este influxo de moeda gerado pelo supervit externo (Resende, 1997, p. 219). A
poltica monetria tornar-se-ia efetivamente apertada somente a partir de meados de
1966; naquele ano, a expanso dos meios de pagamento foi pouco superior a 35%,
muito embora tal nvel de restrio no tivesse se aplicado ao crdito ao setor privado.
Outros autores, como por exemplo Lessa (1998), observam que isso refletia uma opo
de poltica por parte dos gestores econmicos, que buscavam angariar apoios junto ao


225

setor produtivo e manter nveis mnimos de crescimento econmico para conferir
legitimidade ao regime militar (cf. Furtado, 1973).TPF
251
FPT
O terceiro fator causal do processo inflacionrio brasileiro, segundo o PAEG,
recorde-se, dizia respeito inconsistncia da poltica distributiva, isto , questo
salarial. A poltica salarial preconizada pelo PAEG visava essencialmente impedir que
reajustamentos salariais desordenados [realimentassem] irreversivelmente o processo
inflacionrio (MPCE, 1964, p. 83, apud Resende, 1997, p. 216). Tal objetivo foi
viabilizado em 1965, por uma circular (Circular n. 10) do Gabinete Civil da
presidncia, que determinava a forma do reajuste salarial para o funcionalismo da
Administrao Pblica Federal, e recomendava fosse extensiva aos governos estaduais e
municipais; em 1966, as normas estabelecidas por essa circular foram estendidas para o
setor privado, e somente em junho de 1968, por fora dos movimentos grevistas ento
surgidos (conforme assinalado no item anterior deste captulo), viriam a ser
modificadas.
A nova regra estabelecia basicamente que os reajustes seriam feitos anualmente,
com base no salrio real mdio dos 24 meses anteriores ao ms do reajustamento. Sobre
este, incidiria um fator de produtividade seria acrescida a metade da inflao prevista
pelo governo para o ano seguinte. Naquela conjuntura, com as atividades sindicais
severamente reprimidas, o poder de barganha dos trabalhadores era, por suposto,
praticamente nulo. Como as duas componentes de reajuste (fator de produtividade e
inflao futura) eram determinadas arbitrariamente pelo governo (e a previso oficial de

TP
251
PT As taxas de crescimento do PIB foram as seguintes de 1964 a 1967: 3,4%; 2,4%; 6,7% e 4,2%,
resultando numa mdia para o perodo de 4,2% (fonte: ipeadata).


226

inflao era, naturalmente, sempre inferior efetivamente ocorrida), a conseqncia
inevitvel seria, como foi, uma violenta reduo dos nveis de salrio real.TPF
252
FPT
Como era de se esperar, a interpretao sobre este ponto isto , a contribuio
da poltica salarial para o programa antiinflacionrio apresenta uma acentuada
variao, dependendo do autor escolhido.
Mrio Henrique Simonsen, por exemplo (Simonsen, 1972, pp. 37-38),TPF
253
FPT para
quem o governo Castelo Branco, aps a Revoluo [sic] de maro de 1964 (...), iniciou
uma etapa herica de restaurao econmica do pas, argumenta que o perodo 1964-
67 houvera sido uma fase de sacrifcios, razo pela qual a economia no crescera a
taxas brilhantes. Ao destacar algumas medidas, dentre inmeras (...) que foram
tomadas entre 1964 e 1967 e que iriam constituir os alicerces para uma nova fase de
desenvolvimento acelerado, o autor no faz, rigorosamente, meno alguma poltica
salarial no perodo implementada. O leitor atento poderia identificar uma referncia
questo, ainda que de maneira vaga e tergiversa, na ltima medida elencada, a
divulgao das idias de custo e produtividade.TPF
254
FPTP
,
P TPF
255
FPT

TP
252
PT J no primeiro ano de vigncia da frmula, houve reduo real de 18% do valor do salrio mnimo.
Utilizando-se os dados do ipeadata, e tomando o ndice do salrio mnimo com base em 1964 (isto ,
1964 = 100), ter-se-ia, em 1965, um ndice igual a 82; em 1966, de 71; e em 1967, o ndice seria igual a
66, evidenciando, portanto, uma queda real de quase 35% no perodo. Alm da frmula salarial do PAEG,
concorreu tambm para esse resultado a poltica de inflao corretiva de preos e tarifas pblicas.
TP
253
PT Simonsen e Campos (1974) retomam esses argumentos, em termos praticamente idnticos.
TP
254
PT O que revela, para dizer o mnimo, uma notvel incoerncia na anlise deste autor. Como a primeira
medida por ele destacada refere-se reduo do ritmo inflacionrio, e dado que a compresso salarial,
por bvio, contribuiu em grande medida para esse resultado, ento a poltica salarial ter-se-ia constitudo
tambm, por simples lgica, num alicerce para a posterior retomada do desenvolvimento.
TP
255
PT A viso de Simonsen sobre a questo salarial (a frmula do PAEG de sua autoria, segundo Andr
Lara Resende) pode ser clarificada a partir do seguinte comentrio: H considervel vantagem de se criar
uma regra de arbitramento para as negociaes salariais coletivas. O grande problema destas negociaes
no mundo moderno, inclusive no que diz respeito fixao de salrios no nvel de deciso
governamental, que elas so agressivamente afetadas pelo poder poltico dos sindicatos (...), por
critrios eleitorais e por outros tantos bem afastados de qualquer teorema de eficincia econmica. Uma
frmula desse tipo [do PAEG] tem a vantagem de substituir um infindvel jogo de greves e presses por
um simples clculo aritmtico (Simonsen, s/ referncia, citado em Resende, 1997, p. 231).


227

Autores como Edmar Bacha e Celso Furtado divergem frontalmente de uma tal
interpretao. O primeiro, em Os Mitos de uma Dcada, ao analisar a significativa
reduo das presses inflacionrias a partir de 1964, apresenta as evidncias por ele
encontradas para afirmar categoricamente que:
Um arrocho salarial monumental foi o responsvel por esse sucesso. (...) A
concluso clara: na medida em que os salrios urbanos foram impedidos
de acompanhar os preos depois de 1964, a taxa de inflao decresceu
fortemente (Bacha, 1976, pp. 23 e 25).
O autor tece tambm uma crtica direta viso de M. H. Simonsen
(especialmente apresentada na nota 240), ao contestar o que seria o Mito n. 3, por
ele assim enunciado: No Brasil, a poltica salarial trouxe solues tcnicas para os
problemas que em outros pases so resolvidos atravs de conflitos sociais paralisantes
da economia, argumentando que
no Brasil, como nas demais sociedades modernas, na barganha entre os
grupos sociais, arbitrada pelo Estado, que se resolvem as questes salariais.
Negar aceitao a esse processo implica transformar a questo social numa
questo de polcia (...) (Bacha, 1976, pp. 14-15).
Celso Furtado, em Anlise do Modelo Brasileiro, aborda essa questo em
termos semelhantes. Este autor tambm enfatiza o carter de arrocho da poltica salarial
implementada pelos gestores econmicos dos primeiros anos do regime militar. Nessa
primeira fase, a reduo salarial real (em particular nos estratos inferiores) teria atuado
como um fator de reduo de custos, cumprindo assim um duplo papel de ajuda
financeira s empresas, e de elemento deflacionista.
O perodo de forte reduo do salrio real, que se estende at 1966,
tambm o de depresso da atividade industrial. Mas no resta dvida que a
baixa dos salrios trouxe uma reduo de custos de produo para certas
empresas. Ao encerrar-se a fase dos subsdios diretos para aquisio de
equipamentos, muitas empresas encontraram-se com srios desequilbrios
financeiros, dando-se conta tardiamente dos elevados custos de reposio do
capital. de se admitir que a forte rebaixa da taxa de salrio real haja
facilitado o saneamento financeiro de muitas dessas empresas,
particularmente no setor de consumo popular (...) (Furtado, 1973, p. 52).


228

Lessa (1998), embora no analise em profundidade, tambm se refere ao papel
da compresso salarial da base da populao no programa de estabilizao do primeiro
trinio do regime militar. Na verdade, no s a ampla maioria da literatura, mas tambm
os prprios fatos demonstram a relevncia desse fator que s poderia ser
potencializado, como o foi, num contexto scio-poltico de exceo, marcado pela
ausncia das garantias democrticas e das liberdades civis e individuais, e que, no dizer
de Lessa (1998, p. 65), permitiu a retirada da cena poltica de numerosos atores
sociais e disps ao regime um raio de manobra invulgarmente amplo para sua
implementao da proposta de estabilizao.TPF
256
FPT
De todo modo, do ponto de vista estrito do combate inflao, o que se pode
dizer que o programa implementado nos primeiros anos do regime militar, por
Campos e Bulhes, foi parcialmente exitoso. O processo inflacionrio, que vinha numa
trajetria fortemente ascendente at 1964 (quando atingiu o pico de 92%, pelo IGP-DI),
foi revertido; no se logrou, contudo, reduzir a inflao para um patamar inferior a 25%,
piso este que s seria atingido em 1967,TPF
257
FPT quando j havia ocorrido a mudana de
governo, e do comando dos ministrios econmicos. A inflao s seria reduzida mais
significativamente no perodo de forte expanso da atividade econmica que se inicia
em 1968, o qual objeto do prximo item.
5.3.2 O perodo 1968-1973
J a partir de 1967, tem incio uma inflexo na poltica econmica, inclusive pela
ascenso de Antnio Delfim Netto ao cargo de Ministro da Fazenda. Delfim havia sido
um crtico da estratgia do PAEG de estabilizao, que teria se baseado num

TP
256
PT Cabe lembrar a provocativa afirmao deste autor, segundo a qual Roberto Campos, em defesa de
sua gesto, poder invocar qualquer argumento, menos o da presena de restries (Lessa, 1998, p. 65).
TP
257
PT Em 1965 a inflao foi de 34%, e em 1966 de 39%. Ver os dados anuais de inflao no anexo.


229

diagnstico de inflao essencialmente de demanda, desconsiderando os componentes
de custo que haveriam crescido como resultado, inclusive, da poltica de estabilizao
(Lessa, 1998, p. 66). Para Delfim Netto, a inflao brasileira deveria ser entendida como
um fenmeno complexo, de mltiplas causas e, aspecto essencial, de natureza
cambiante conforme o desenrolar da conjuntura. Em documento preparado no incio de
1967, antes mesmo de assumir o ministrio, Delfim afirmava:
Uma anlise mais cuidadosa mostra que a inflao brasileira recente no
pode ser explicada em termos de esquemas puros de inflaes de demanda
ou de custos, mas que estas duas formas de tenses se alternam no tempo,
sendo possvel localizarem-se fases em que predominaram os estmulos da
demanda ou o crescimento dos custos. Na verdade, a inflao de custos
estava latente na economia, porm oculta pelo crescimento da demanda, e
somente emergiu quando foi feito o controle da demanda (Delfim Netto,
1967, apud Macarini, 2006).TPF
258
FPT
Alm disso, como observa Carlos Lessa, Delfim assume a Fazenda num quadro
de reduzido crescimento do produto, com indicadores de nvel de atividade e emprego
na indstria de transformaes em queda no final de 1966 e incio de 1967, e uma
inflao na casa dos 40%. Nesse sentido, afirma Lessa,
O Regime era devedor ao estamento militar de uma explicao. Afinal, lhe
havia dito que a permissividade quanto inflao era o mal, e agora era
evidente o fracasso da receita de austeridade. (...) Diante de to
melanclicos resultados [baixo crescimento e inflao ainda elevada]
repunha-se a pergunta: vivel a superao do atraso mantidas as atuais
regras do jogo? (Lessa, 1998, p. 65).
O prprio Delfim, no documento j citado, indagava:
Primeiramente, por que estamos ainda diante de um processo inflacionrio
bastante intenso, apesar do Governo ter colocado em prtica uma poltica
econmica caracterizada por um rgido controle de demanda? Em segundo
lugar, quais as causas das redues peridicas do nvel de atividade que tm
caracterizado a nossa economia nos ltimos anos? Finalmente, de que forma
ser possvel compatibilizar o objetivo de manuteno de taxas de inflao
dentro de limites razoveis com o de plena utilizao dos fatores e retomada
do desenvolvimento? (Delfim Netto, 1967, apud Macarini, 2006).

TP
258
PT "Anlise do comportamento recente da economia brasileira". Documento preparado no incio de 1967,
e publicado originalmente como Diretrizes de governo, MPCE, julho de 1967.


230

Aps um ano frente da conduo da economia, Delfim explicitaria uma postura
crtica ainda mais contundente em relao ao PAEG ao afirmar:
Em maro de 1967, as condies existentes para permitir a obteno de
resultados mais favorveis nos campos da inflao e do desenvolvimento
no eram mais favorveis que no passado. A economia encontrava-se
deprimida e os nveis de demanda bastante reduzidos. Primeiramente porque
os investimentos privados haviam declinado em razo da prpria estagnao
da economia. Os salrios reais, por outro lado, declinaram em razo da
aplicao inadequada do resduo inflacionrio s frmulas de correo
salarial e o nvel de emprego apresentava-se mais reduzido que nos anos
anteriores, diminuindo ainda mais o volume da folha real de salrios.
Finalmente, a demanda no interior apresentava-se bastante deprimida em
funo das quedas no volume de produo ocorridas ao longo do ano
(Delfim Netto, 1968TPF
259
FPT, apud Macarini, 2006).
Como resposta a esse contexto, elaborado o Plano Estratgico de
Desenvolvimento 1968/70 (PED), que repe, no discurso oficial, o desenvolvimento
como prioridade central, subordinando a consecuo gradual da estabilidade ao xito em
elevar a taxa de crescimento da renda e do emprego. Diversos autores (Simonsen, 1972;
Lessa, 1998; Macarini, 2005 e 2006) identificam traos estruturalistas no diagnstico do
PED. conferido destaque para o fortalecimento e expanso do mercado interno como
ferramenta importante para viabilizar o desenvolvimento; define-se a necessidade de
uma poltica de distribuio de renda, inclusive via reforma agrria, como parte
integrante da estratgia; e vislumbra-se a criao de um "mercado de massa" como
condio do desenvolvimento acelerado e auto-sustentado.TPF
260
FPT
O PED, todavia, consistiu mais num elemento de retrica do que num efetivo
esforo de planejamento estratgico. Na prtica, a vertiginosa expanso da atividade
econmica que tem incio em 1968 (quando o PIB cresce taxa de 9,8%, ante 4,2% no
ano anterior), guarda relao estreita com as polticas fiscal e monetria expansionistas
a partir de ento praticadas.

TP
259
PT "Poltica econmica e financeira do governo". Documento preparado para uma exposio na Cmara
dos Deputados em maro de 1968.
TP
260
PT Para uma anlise detalhada do diagnstico do PED, ver Lessa (1998, pp. 66-69) e Macarini (2005).


231

No caso da poltica fiscal, a mudana mais sensvel ocorreu em 1967, quando o
dficit oramentrio cresceu expressivamente, alcanando 1,7% do PIB (em 1966, ele
representara 1,1% do PIB), o que foi justificado como uma desejvel ao
compensatria da poltica fiscal numa conjuntura em que o setor privado encontrava-se
deprimido.TF261FT Como medidas adicionais de estmulo reativao da demanda de
consumo, foi elevado o teto de iseno sobre o imposto de renda das pessoas fsicas,
resultando em um ganho aproximado de 5% para os salrios reais das faixas salariais
favorecidas, e estabeleceu-se o alongamento transitrio dos prazos para o recolhimento
do IPI. Dessa forma disponibilizava-se ao setor industrial uma aprecivel soma de
recursos para capital de giro a um custo praticamente nulo, o que atendeu ao objetivo ao
objetivo de dotar o sistema empresarial de flexibilidade, capacitando-o a responder de
imediato reativao da demanda.
Fica claro, portanto, que a poltica fiscal foi manejada em 1967 tendo por
objetivo prioritrio induzir a reativao da economia. No mbito da poltica monetria, a
mudana ainda mais marcada, observando-se uma vigorosa e continuada expanso
real da oferta de moeda e crdito. O crescimento do crdito bancrio ao setor privado,
com o Banco do Brasil frente, se deu tambm em ritmo forte, beirando os 30% ao ano
em termos reais (Macarini, 2006). Tenha-se em conta ainda, no caso do Banco do
Brasil, o seu papel de suporte agricultura o que, aliado a condies climticas
favorveis (em 1967), propiciou uma expanso do setor reduzindo as presses de custo
a originadas (que haviam sido particularmente intensas no ltimo ano do PAEG).

TP
261
PT Nas palavras de Delfim Netto: "o Governo realizou uma espcie de poltica compensatria de
demanda, aumentando a demanda do setor pblico no momento em que a economia se encontrava
deprimida, e reduzindo-a no momento em que a economia se recuperava e crescia a demanda derivada da
ampliao dos dispndios do setor privado. claro que essa estratgia tem de ser aplicada com certo
cuidado. Se o Governo no obtiver sucesso em contrair seus dispndios no momento em que se ampliam
as tenses derivadas do aumento da produo, a expanso de meios de pagamento pode ser bastante
elevada, podendo acarretar uma acelerao das taxas de inflao" (Delfim Netto, 1967, apud Macarini,
2006).


232

Assim, a poltica monetria foi instrumental para a recuperao que teve incio em abril
de 1967, engendrando uma demanda crescente de liquidez e crdito para capital de giro.
A retomada do crescimento a taxas expressivas a partir de 1968 concedeu ao
governo uma maior margem de manobra para estabelecer objetivos mais ambiciosos de
controle do processo inflacionrio da (na expresso do ministro do Planejamento, Hlio
Beltro, assestar um golpe mortal na inflao), posto como condio para a
sustentabilidade da retomada. Isso foi obtido graas centralizao tributria e
administrativa consagrada na Constituio de 1967, reforada por sucessivos decretos
ao longo de 1968, e que chegaria ao pice com o Ato Complementar n.40 (do AI-5),
que determinava a reduo metade do Fundo de Participao dos Estados e
Municpios.TPF
262
FPT O Governo federal passava a ter, nesse sentido, um controle quase
absoluto das finanas pblicas, e o exerceria com vistas a manter os nveis
inflacionrios sob controle.
A ascenso do General Emlio Garrastazu Mdici presidncia, em 1969, marca
uma nova virada na poltica econmica. A idia da Nao-Potncia definida como a
prioridade a ser perseguida, e o objetivo declarado pelo presidente em seu discurso de
posse seria o de dobrar a renda per capita na dcada vindoura. Delfim Netto, mantido
na Fazenda (Joo Paulo dos Reis Velloso assumia a pasta do Planejamento), anunciava
que a estratgia de acelerao do desenvolvimento seria assegurada por um novo
modelo, baseado no apoio simultneo agricultura e exportao. Tal estratgia seria
consubstanciada em dois documentos produzidos pelo Planejamento: Metas e Bases
para a Ao do Governo (1970) e o I Plano Nacional de Desenvolvimento (1971).
Contudo, como observa Macarini (2006), ambos cumpririam, semelhana do
PED, papel essencialmente retrico, no se constituindo no guia da poltica econmica

TP
262
PT Sobre o Fundo de Participao dos Estados e Municpios, ver o Captulo IV.


233

do governo Mdici. O cerne da poltica desenvolvimentista estaria no no planejamento,
mas na execuo dos instrumentos fiscais (tratamentos tributrios diferenciados,
subsdios), creditcios e cambiais.
Foge ao escopo desta tese o exame detalhado da poltica econmica do perodo
Mdici, e de que forma a sua execuo conduziu s taxas de crescimento que fizeram
com que este fosse denominado o perodo do milagre brasileiro.TPF
263
FPT Importa mais, na
presente anlise, considerar as diferentes avaliaes sobre suas causas, de modo a se
inferir se h relao com as reformas institucionais que o precederam.
Particularmente interessante, neste sentido, a anlise de Mrio Henrique
Simonsen. Para este autor, de incio, a prpria expresso milagre seria imprpria, uma
vez que se refere ao efeito sem causa, enquanto que o crescimento no perodo 68-73
poderia ser tudo, menos o fruto da gerao espontnea (Simonsen, 1972, p. 39).
Assim, o autor destaca como primeira causa do milagre o esforo de
restaurao empreendido entre 1964 e 1967; o crescimento explosivo desde 1968
seria a colheita dos sacrifcios plantados durante o governo Castelo Branco. Estes
teriam sido condio necessria, porm no suficiente; haveria tambm que saber colher
(o que, afinal, tambm uma arte), e as causas seguintes referir-se-iam brilhante
tcnica de colheita levada a termo.
Seriam as seguintes: liberalidade nas expanses de crdito ao setor privado, que,
apesar de exigirem um acompanhamento minucioso do sistema monetrio e um certo
grau de controle de preosTPF
264
FPT para evitar presses inflacionrias, garantia folga de

TP
263
PT Tarefa que, alis, foi realizada por Macarini (2006).
TP
264
PT O que era feito pelo Conselho Interministerial de Preos (CIP), um exemplo clssico de paradoxo
entre economistas que propugnavam a eficincia do mercado e da racionalidade econmica privada,
fazendo-as valer com base na interveno pesada do Estado. Para um exame do CIP, ver Werneck Vianna
(1987).


234

recursos para as empresas, extremamente propcia ao aumento da produo; a
crescente importncia das instituies financeiras no-bancrias criadas por decretos de
Castelo Branco, em particular o SFH e o FGTS; forte estmulo s exportaes, via
iseno de impostos indiretos e minidesvalorizaes cambiais; substancial absoro de
capitais externos; forte apoio agricultura, atravs de crdito, preos mnimos e
incentivos mecanizao; por ltimo, um bom ambiente de cooperao entre o
governo e o setor privado (Simonsen, 1972, pp. 39-40).
Convm aqui mencionar um estudo bastante recente (Veloso et al., 2007), que
tem por objetivo estimar, econometricamente, quais seriam os possveis determinantes
do milagre brasileiro, em particular as reformas fiscais/tributrias e financeira (p.
7) efetuadas entre 1964 e 1967. Uma das justificativas apresentadas pelos autores para
tal investigao o fato de Simonsen e Campos (1974) atriburem parte do milagre
[sic] s polticas implementadas no Governo Castello [sic] Branco (p. 8).
parte o fato de que, sintomaticamente, tal como Simonsen e Campos, os
autores no faam sequer meno poltica salarial do PAEG como instrumento de
controle da inflao (ao qual se referem repetidas vezes no texto, com adjetivos como
notvel e extraordinrio), os resultados por eles obtidos em suas simulaes
mostram que tanto o ambiente externo como as variveis de poltica econmica
explicam uma parcela relativamente pequena da acelerao do crescimento brasileiro
observada entre 1968-1973. O que sugere a possibilidade de que, pelo menos em
parte, a acelerao de crescimento associada ao milagre tenha decorrido do efeito
defasado das reformas do Paeg (1964-1966). Segundo os autores, isto convalidaria a
hiptese de que no perodo entre 1964 e 1967 se plantou muito para colher pouco, em
razo da necessidade de se corrigir os desequilbrios macroeconmicos e os entraves
institucionais herdados do governo anterior. Sem deixar margem a dvida, afirmam


235

ento que os resultados indicam que o episdio de acelerao do crescimento associado
ao milagre decorreu em grande medida do efeito defasado das reformas associadas ao
Paeg (Veloso et al., 2007, p. 33).
Aparece ento, de maneira sub-reptcia e no declarada, o verdadeiro objetivo do
estudo: justificar a implementao de reformas estruturais no Brasil de hoje no caso,
tributria e previdenciria como condio para uma acelerao do desenvolvimento no
futuro, como se depreende da citao abaixo:
[Uma] implicao importante [do estudo] a evidncia de que o efeito das
reformas no crescimento econmico pode estar associado a defasagens
significativas, especialmente quando as reformas so implementadas em
situaes de crise econmica, como freqentemente ocorre. Isso coloca um
dilema sob o ponto de vista de economia poltica, na medida em que os
efeitos positivos das reformas no so inteiramente capturados pelos
responsveis pela sua adoo, o que reduz o incentivo para que elas sejam
implementadas (idem, ibidem, p. 33).
Os autores, aparentemente, no se do conta da impropriedade de se comparar a
implementao de reformas em contextos autoritrios e em regimes democrticos. de
se esperar que o maior incentivo a que se referem no implique mais duas dcadas de
supresso do estado de direito no Brasil.
Muito mais interessante, por seu contedo e pelas questes que prope, a
avaliao do milagre efetuada por Bacha (1976). Conforme visto anteriormente, este
autor j havia ressaltado as caractersticas autoritrias do regime e sua relao com as
polticas antiinflacionrias ento efetivadas. Em outro contexto, ao analisar as sries
histricas de PNB potencial e PNB efetivos, e calcular os hiatos resultantes ano a ano, o
autor taxativo em sua concluso:
[A] experincia recente de crescimento sob regime militar melhor descrita
como uma vigorosa recuperao econmica do que como um milagre
econmico: sua longa durao e as altas taxas de crescimento atingidas so
explicadas pelo enorme hiato existente, em 1967, entre o PNB potencial e o
efetivo, como resultado do extenso perodo de crescimento abaixo do
potencial desde 1962 at 1967 (Bacha, 1976, p. 18).


236

A recuperao econmica aps 1967, por sua vez, teria sido garantida pelo
emprego de polticas fiscais e monetrias expansionistas convencionais. Alm disso,
no que respeita a polticas setoriais,
o impulso para a expanso [teria provindo] dos bens de luxo e das despesas
governamentais, para ativar posteriormente o investimento privado,
deixando a indstria de bens-salrio na dependncia do comportamento dos
mercados externos, j que o mercado domstico no se [tinha recuperado]
de modo significativo (Bacha, 1976, p. 23).
O autor tambm observa o papel que os incentivos creditcios e fiscais, bem
como a introduo do sistema de minidesvalorizaes cambiais, cumpriram no sentido
de promover as exportaes. Ressalta, contudo, ao analisar a expanso das importaes
e o fluxo crescente de emprstimos internacionais, os custos dessa evoluo,
que se puderam medir em termos de aumento da dvida externa,
retardamento na expanso da indstria domstica produtora de bens de
capital e produtos intermedirios, e aumento no grau de desnacionalizao
da indstria (Bacha, 1976, p. 28).
Efeitos nocivos do milagre tambm estariam associados, na viso de Edmar
Bacha, no amplo recurso ao capital estrangeiro, via investimento externo direto. Os
problemas estariam relacionados, principalmente, a fatores como dinamismo
tecnolgico e domnio de mercados.
Por controlarem os novos processos tecnolgicos, as subsidirias das firmas
multinacionais podem dominar o meio em que operam, desde que as firmas
domsticas cresam passivamente em resposta expanso dos mercados e
desde que o governo local adapte pragmaticamente suas polticas, seus
investimentos de infra-estrutura e o potencial de poupana s necessidades
de crescimento dos setores privados de ponta (Bacha, 1976, pp. 31-32).
Tal teria sido o caso do crescimento da indstria automobilstica, de propriedade
estrangeira, no Brasil,
que comandou a expanso das firmas privadas na produo de partes e
peas, determinou o ritmo das importaes de petrleo, da construo de
refinarias e de estradas de rodagem, condicionou o estilo de planejamento
urbano e canalizou uma ampla frao das poupanas privadas para atender
suas necessidades de vendas financiadas (idem, p. 33).


237

Essa indstria sintetizaria a sociedade afluente prematura criada no pas pela
confluncia de interesses associados empresa multinacional. O autor conclui
convergindo para as concluses de Celso Furtado em Anlise do Modelo Brasileiro, ao
observar que:
esses interesses esto inextricavelmente ligados a uma poltica de
concentrao de rendas, uma vez que somente esta poltica pode garantir a
existncia de um mercado afluente amplo e crescente num pas de renda
mdia quanto o Brasil. A excluso social aparece, assim, como uma
caracterstica vital de uma economia dependente, que cresce baseada no
consumismo prematuro de uma parcela restrita da populao (Bacha, 1976,
p. 33).
guisa de concluso, a presente seo pretendeu discutir, a partir da definio
das linhas-mestras da poltica e da economia, o papel desempenhado pelo grande
conjunto de reformas institucionais implementado, num contexto autoritrio, nos
primeiros anos do regime militar, no processo de expanso econmica vivenciado no
perodo 1968-73, que ficou conhecido como milagre brasileiro.
A partir do contraste com os primeiros anos da dcada de 1960, e do cotejo com
o processo de desenvolvimento dos anos 50 (analisados em sees anteriores), uma
concluso provvel que, de fato, as reformas, e muito particularmente as reformas
fiscal e tributria, tiveram papel extremamente relevante. As evidncias apresentadas
por E. Bacha sobre a existncia de uma grande hiato de produto em meados dos anos 60
(em 67, o hiato seria de 22%) so irrefutveis. Neste sentido, a concluso resultante a
de que, mantida a existncia de um esprito desenvolvimentista implantado na
sociedade brasileira desde a Revoluo de 1930 , quando se reconstroem as bases
fiscais e financeiras do Estado (que se haviam esgotado, finda a etapa JK), a retomada
do mpeto teria de ocorrer, necessariamente, em ritmo acelerado. Pela importncia que a
questo tributria passa a ter na dinmica da economia desde ento, o captulo seguinte
se dedica a estud-la em profundidade, sob diferentes ngulos.


238

Os problemas que surgem esto intrinsecamente associados a um modelo de
expanso da acumulao capitalista num regime autoritrio. Num tal contexto, a
verdadeira reforma estrutural, a da redistribuio da terra e da riqueza financeira,
contornada, resultando um processo de desenvolvimento que, embora ocorra a taxas
espantosamente altas, no se sustenta no longo prazo. O governo militar que sucederia
Mdici, do General Ernesto Geisel, embora ainda conseguisse manter significativas
taxas de crescimento econmico, o faria sobre bases j no to firmes, deixando um
legado oneroso ao perodo que se seguiu, que no por acaso assistiu ao fim do regime
autoritrio. A opo por deixar de abord-lo, aqui, no significa entend-lo como
irrelevanteTPF
265
FPT. Deve-se, antes constatao de que, do ponto de vista das premissas que
compem o eixo da tese, o governo Geisel, assim como seu sucessor o governo
Figueiredo, o ltimo do ciclo do autoritarismo militar no introduziu mudanas
substantivas.

TP
265
PT O perodo Geisel importante na poltica e na economia. Na primeira dimenso, representa a inflexo
do regime em direo a um processo de abertura lenta e gradual. Na economia, faz uma aposta, que se
mostraria extremadamente custosa frente, pela concluso do processo de industrializao dos setores
produtores de insumos bsicos e de bens de capital. Essas questes sero retomadas no Captulo V.


239

Captulo IV Federalismo e Sistema Tributrio no Brasil
1 Introduo
Parece haver certo consenso a respeito do fato de que o sistema tributrio
[brasileiro] deve passar por uma reforma. Pedem por ela representantes de
diferentes nveis de governo, empresrios, porta-vozes das mais diferentes
associaes e mesmo economistas tericos.
O pequeno trecho acima bem poderia ter sido escrito recentemente em um
editorial ou artigo de um dos muitos veculos da imprensa nacional, em alguma revista
especializada em economia, ou mesmo numa publicao acadmica. De fato, as
questes fiscal e tributria adquiriram enorme relevo na agenda econmica brasileira
contempornea, e no por mera casualidade. Gerando uma carga tributria bruta que se
aproxima da casa de 40% do PIB, os impostos e contribuies tornaram-se os grandes
"viles" da vida cotidiana nacional, sendo invariavelmente responsabilizados, ao lado
das altas taxas de juros, como culpados pelo desempenho medocre da economia, ao
menos em termos de crescimento econmico, no passado recente.
Foi, no entanto, extrado de trabalho publicado em 1985.PF
266
FP Ao longo da
primeira metade daquela dcada, houvera intenso e profcuo debate acadmico sobre a
necessidade de se implementar uma reforma tributria.PF
267
FP . Duas eram basicamente as
vertentes de pesquisa: o aprimoramento do arranjo federativo e o avano da
progressividade no desenho da estrutura tributria. Uma questo fundamental, todavia,
colocava uma diferena intransponvel entre as discusses daquela poca e as da
atualidade, conforme fica patente na citao abaixo:

TP
266
PT Eris, Cludia Cunha Campos. Consideraes sobre uma possvel reforma tributria no Brasil.
IPEA/INPES, TDI 76, maro de 1985 (p. 1).
TP
267
PT Diversas pesquisas foram realizadas poca, envolvendo diferentes instituies. Ver, por exemplo,
Subsdios a um projeto de reforma fiscal (IPEA-FIPE, abril de 1983); Reforma tributria e federalismo
fiscal (SRF-FIPE, dezembro de 1983); Integrao IRPF-IRPJ (SRF-FIPE, setembro de 1984).


240

Razo tm autoridades governamentais em pensar em acrscimos de receita,
seja pela necessidade premente de equacionar seus oramentos, seja pela
constatao de que a carga tributria total no Brasil baixa relativamente
de outros pases em nvel semelhante de desenvolvimento.PF
268
FP
Passadas mais de duas dcadas, uma ampla reforma tributria consagrada na
Constituio de 1988 e diversas modificaes pontuais dali em diante a ltima das
quais, menos pontual, consubstanciada na Emenda Constitucional 42, de 2003 - o
problema inverteu-se completamente. Atualmente, em adio s questes federativas e
de equidade, o sistema tributrio brasileiro em seus trs nveis de governo gera recursos
da ordem de 34,5 % do PIB (estimativas preliminares da Secretaria de Receita Federal
para 2006; em 2005 o valor contabilizado pela SRF foi de 33,7%). O que coloca a carga
tributria brasileira num patamar extremamente elevado, em particular na comparao
com pases em estgio semelhante de desenvolvimento.
Uma hiptese central tem permeado os estudos do sistema tributrio brasileiro
no perodo posterior promulgao da Carta de 1988, e em particular aps o Plano
Real. Segundo essa hiptese, aqui parcialmente adotada, em linhas gerais seriam trs as
ordens de problemas que a estrutura impositiva vem acarretando ao bom funcionamento
da economia.
No campo macroeconmico, a alta carga tributria estaria impedindo a economia
de crescer a taxas maiores; do ponto de vista poltico e federativo, a generalizao de
conflitos tributrios entre os entes federados constituiria obstculo para uma relao
cooperativa entre Unio, estados e municpios capaz de possibilitar uma melhor
proviso de bens pblicos sociedade. Por fim, no que toca distribuio de renda, a
prevalncia de tributos sobre consumo teria tornado a carga tributria brasileira

TP
268
PT Eris (1985), p. 2.


241

extremamente regressiva, penalizando em termos relativos mais as classes
desfavorecidas, e contribuindo assim para uma piora no padro distributivo.
Dada a extrema importncia da questo fiscal, e em particular da questo
tributria, na agenda poltica e econmica brasileira contempornea, cada um desses trs
temas tem sido objeto de numerosos estudos, em grande parte dedicados a investigaes
empricas. Instituies diferentes como associaes de classe (FIESP e CNI, por
exemplo), setores da academia, e institutos de pesquisa pblicos e privados h vrios
anos vm produzindo diagnsticos sobre os problemas do sistema tributrio, e propostas
para reform-loPF
269
FP. No obstante, nas diversas vezes em que o Congresso Nacional
tentou discutir mudanas abrangentes no sistema de impostos, contribuies e taxas,
surgiram dificuldades intransponveis, que ora abortaram, ora adiaram indefinidamente
(como no caso atual) o processo de reforma.PF
270
FP
Discutir as razes da persistncia dessas dificuldades um dos principais
objetivos do presente captulo. H razes histricas dos processos de formao do
Estado brasileiro e de desenvolvimento da economia nacional que ajudam a explic-las.
Os captulos anteriores buscaram dar conta desse movimento conjugado de
consolidao do Estado e expanso econmica, a partir da releitura da obra de autores

TP
269
PT A FECOMERCIO e a FIPE/USP, por exemplo, recentemente publicaram extenso documento
contemplando, alm da questo tributria, a dimenso do gasto pblico. Ver Simplificando o Brasil:
propostas de reforma na relao econmica do governo com o setor privado, So Paulo, outubro de
2005. Instituies de pesquisa como o IPEA (pblico) e IBPT (privado) freqentemente produzem
estudos sobre o tema.
TP
270
PT Logo no primeiro ano de seu mandato, o primeiro governo FHC submeteu apreciao do Congresso
a PEC 175/1995. Esta tinha como principal objetivo unificar o IPI e o ICMS, criando assim um imposto
federal sobre consumo partilhado por Unio e estados (e Distrito Federal). Esta proposta tramitou muito
lentamente, e foi virtualmente abandonada, em grande parte por presses da equipe econmica do prprio
Executivo federal, que temia eventuais perdas de receitas. No primeiro ano do governo Lula, foi
apresentada ao Congresso a PEC 41/2003, cuja principal caracterstica era a tentativa de unificao das
legislaes estaduais do ICMS. A proposta foi desmembrada para que fossem aprovados projetos de
interesse do governo no curto prazo (prorrogao da DRU e da CPMF, incidncia de PIS e COFINS sobre
produtos importados), que acabaram por integrar a Emenda Constitucional 42/2003; o projeto de
unificao do ICMS segue parado, sendo de esperar a reabertura de negociaes polticas em torno a sua
tramitao no novo mandato presidencial, iniciado em 2007.


242

(alguns clssicos) da economia e da cincia poltica no Brasil. Pretendeu-se com isso
fundamentar o argumento de que o regime macroeconmico hoje vigente, que possui na
poltica fiscal (e conseqentemente na poltica tributria) um elemento crucial,
representa uma ruptura com o padro evolutivo que caracterizou a economia brasileira
at meados dos anos 80.
A reconstituio permitiu, ademais, lanar luzes sobre aspectos polticos que
incidem sobre a dimenso federativa. Pois as apontadas dificuldades que permeiam
historicamente o enfrentamento da questo tributria sem dvida tambm deitam razes
nela. Os conflitos entre provncias e o poder central na poca imperial, e no perodo
republicano entre estados e a Unio, vo moldando as caractersticas do Estado
contemporneo: seu tamanho, sua importncia para a vida econmica e social, suas
relaes com (e entre) os diferentes nveis de governo intermedirios. O estudo dessas
razes histricas se mostrou, assim, um caminho seguro para avanar na compreenso
dos dilemas que atualmente obstaculizam tentativas de reformas tributrias. Dilemas
relacionados principalmente, bem entendido, a resistncias do governo em se arriscar a
perder receitas, e a conflitos entre unidades da federao e entre estas e a Unio.
Contudo, a dimenso federativa propriamente dita no foi ainda examinada. Esse
captulo se prope a faz-lo, na seo que se segue.
Convm anunciar que a dimenso da equidade ter um tratamento diferenciado
na terceira seo do captulo. Tal tratamento se justifica na medida em que ela constitui,
na prtica, uma questo parte no processo de reforma tributria. Reitere-se, as
questes-chave no debate brasileiro so e tm sido duas, h mais de uma dcada:
competitividade e guerra fiscal. Demais, cabe lembrar que esta tem sido tambm uma
caracterstica inerente ao processo de desenvolvimento brasileiro, qual seja, de que as
questes distributivas foram sempre de importncia secundria na formulao de


243

polticas pblicas. No obstante, dada a importncia tambm da distribuio de renda na
agenda da poltica pblica brasileira, torna-se inescapvel introduzi-la numa anlise
abrangente sobre o sistema tributrio e o processo de reforma. Isso ser feito,
diferena dos outros dois temas mencionados, por meio da apreciao de alguns estudos
empricos produzidos nos ltimos anos com objetivos de evidenciar a incidncia do
sistema tributrio sobre as unidades familiares,e seu grau de regressividade.
2 Estado e Federalismo
2.1 Centralizao e descentralizao no federalismo brasileiro
Desde 1947, quando tem incio o registro sistemtico das contas nacionais do
pas, conquanto tenha havido perodos de oscilaes e outros em que se estacionou em
patamares que perduraram por longo tempo, a carga tributria brasileira tem mostrado
uma tendncia claramente ascendente (grfico 6).
Grfico 6 Evoluo de longo prazo da carga tributria no Brasil

Fonte: At 1989, Afonso et al. (2004); de 1990 em diante, Secretaria da Receita Federal (SRF).
10
15
20
25
30
35
1
9
4
7
1
9
5
2
1
9
5
7
1
9
6
2
1
9
6
7
1
9
7
2
1
9
7
7
1
9
8
2
1
9
8
7
1
9
9
2
1
9
9
7
2
0
0
2
Ano
C
a
r
g
a

t
r
i
b
u
t

r
i
a

(
%

d
o

P
I
B
)


244

O crescimento , de um modo geral, lento. Todavia, nos ltimos quarenta anos,
pelo menos em trs ocasies observaram-se mudanas abruptas para patamares mais
altos:
1965/67, quando o sistema tributrio oriundo da reforma ento levada a termo
elevou a carga tributria para o patamar de 25% do PIB (ante um nvel de
arrecadao que no chegava a 20% do PIB). Esse patamar foi mantido, a
despeito de algumas oscilaes, at meados dos anos 90;PF
271
FP
a partir da segunda metade da dcada de 90, quando a estabilizao da economia
consequente ao Plano Real e diversas medidas tpicas levaram a carga tributria
para um novo patamar algo prximo a 30% do PIB. At 1998, a arrecadao
manteve-se, quase sem oscilaes, em torno dessa marca;
aps a crise cambial de 1999, desde quando, por fora da adoo do regime
macroeconmico baseado no trip metas de inflao, cmbio flutuante e
resultados primrios positivos para o setor pblico, foi iniciada nova escalada
tributria. A arrecadao em proporo do produto ano aps ano vem subindo,
tendo atingido seu maior nvel histrico em 2005: 33,7% do PIB.
Aps a reforma de 1967, por um perodo de tempo relativamente longo a
questo tributria deixou de ser uma grande preocupao na agenda poltica e
econmica brasileira. O sistema tributrio que com ela emergiu, deixando para trs a
catica coleo de tributos de m qualidade at ento vigente, na expresso de Varsano
(1997), equipou o pas com uma estrutura impositiva relativamente moderna e eficaz, e

TP
271
PT As maiores oscilaes para baixo em relao ao patamar de 25% do PIB ocorreram nos anos
posteriores ao Plano Cruzado (1986), com o nvel mnimo (22,4% do PIB) atingido em 1988, ltimo ano
antes da entrada em vigor da Constituio Federal, e do novo sistema tributrio por ela institudo. Em
1990, a carga tributria atingiu um valor acima do verificado no perodo 1969-93 em decorrncia de
medidas extraordinrias do Plano Collor.


245

se constituiu em pea-chave na estratgia de crescimento acelerado ento posta em
prticaTPF
272
FPT.
O tema voltaria baila no incio dos anos 1980. Naquela ocasio, contudo,
diferentemente de hoje, no havia maiores preocupaes quanto ao tamanho da carga
tributria. As que havia eram dirigidas em larga medida s questes federativas. O
modelo fiscal implementado na reforma de 67 era excessivamente centralizador, e como
o perodo do milagre econmico havia elevado as desigualdades regionaisPF
273
FP, os
mecanismos de transferncia da Unio para as regies mais pobres (Norte, Nordeste,
Centro-Oeste) encontravam-se muito pressionados. As propostas que surgiram
procuravam criar condies de maior descentralizao na estrutura do setor pblico
brasileiro. Havia preocupao tambm com o excesso de subsdios e incentivos no
sistema, que geravam problemas de equidade horizontal. Com relao ao tamanho
propriamente dito, todavia, a carga brasileira se situava entre as menores entre pases de
seu nvel de renda poca (Medeiros e Salm, 1993).TPF
274
FPT
Tal debate evoluiu ao longo da dcada de 80, atravessou o perodo da
redemocratizao do pas, e encontrou seu pice no processo de reforma tributria
levado a termo na Assemblia Nacional Constituinte, cujos trabalhos se deram no binio
1987-88.PF
275
FP No por acaso, a principal caracterstica da estrutura tributria consagrada

TP
272
PT Adiante, a reforma de 1967 ser analisada de forma mais detalhada.
TP
273
PT Conforme evidenciado em Guimares Neto, Leonardo. Planejamento e Polticas Pblicas, no. 15,
junho de 1997 (p. 54).
TP
274
PT Medeiros e Salm (1993) chamam a ateno para o fato de que nos anos 80 a carga fiscal no Brasil
manteve-se em nveis inslitos ao longo da dcada. Os 23% do PIB registrados na economia brasileira
em 1988 contra os 44% registrados na CEE [Comunidade Econmica Europia] do uma idia da
dimenso do problema. Na Amrica Latina, a nica economia macroeconomicamente estvel, o Chile,
elevou em mais de 16% sua carga fiscal nos anos 80 atingindo, em 1988, a 38.2% do PIB.
TP
275
PT A srie de Textos para Discusso publicada pelo IPEA (Estudos para a reforma tributria, TDs 104,
105, 106, 107 e 108) constitui sem dvida um rico exemplo da participao de pesquisadores de diversas
instituies no processo de elaborao do captulo tributrio da Carta de 1988. Esta srie consolida os
estudos realizados pela Comisso de Reforma Tributria e Descentralizao Administrativa e Financeira
(CRETAD), criada pelo governo federal em 1985 no mbito do Ministrio do Planejamento.


246

pela Constituio Federal de 1988 foi o elevado grau de descentralizao; os estados
tiveram suas competncias tributrias substancialmente incrementadas via aumento da
base de incidncia de seu principal imposto, o ICM (que viria a se tornar o atual ICMS),
os municpios foram alados condio de entes federados, e os mecanismos de
correo dos desequilbrios regionais foram reformulados.
Evidentemente, esse aumento do grau de descentralizao do sistema teve como
grande perdedor, em termos de recursos tributrios lquidos, o governo federal. Sua
parcela do total arrecadado pelo setor pblico nos trs nveis de governo, que j vinha
decaindo no fim do regime militar e no incio do governo Sarney frente a uma
recomposio das receitas estaduais, ainda mais reduzida nos primeiros anos de
vigncia da nova Constituio. Nesse perodo, claramente aparecem como ganhadores
estados e principalmente municpios tanto no conceito de arrecadao direta quanto no
de receita disponvel, em que so contabilizadas as partilhas inter-governamentais
(grficos 7 e 8).
Grfico 7 -Evoluo da arrecadao direta por esfera de governo: 1960, 1965,
1970-2005
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
9
6
0
1
9
7
0
1
9
7
2
1
9
7
4
1
9
7
6
1
9
7
8
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
4
1
9
8
6
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
Unio Estados Municpios

Fonte: Dados anuais extrados de Afonso e Meireles (2006).


247

Grfico 8 Evoluo da receita disponvel por esfera de governo:
1960, 1965, 1970-2005
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
9
6
0
1
9
7
0
1
9
7
2
1
9
7
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9
7
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1
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7
8
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8
0
1
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2
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9
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1
9
8
6
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
Unio Estados Municpios

Fonte: Dados anuais extrados de Afonso e Meireles (2006).
A partir de meados dos anos 90, com a implementao do Plano Real em 1994 e
a conseqente estabilizao da economia brasileira, passa a ocorrer aprecivel elevao
da arrecadao tributria no pas medida em proporo do PIB isto , da carga
tributria nacional. Desde a segunda metade daquela dcada, parcela crescente do
produto nacional tem sido apropriada pelo setor pblico atravs da cobrana de tributos.
Importa destacar que data tambm desse perodo precisamente no binio 1993-94
um claro movimento de recomposio das receitas tributrias federais. Ou seja, pode-se
afirmar que a responsabilidade maior pela crescente elevao da carga tributria na
ltima dcada recai, predominantemente, sobre a Unio. Os governos municipais, de
modo geral, conseguiram preservar sua fatia do bolo tributrio. Os estados tm sido
os grandes perdedores.
Um ponto a ser mencionado que, embora a elevao recente da arrecadao
seja um fato relativamente conhecido, nem sempre est claro qual , efetivamente, a


248

magnitude da carga tributria nacional. Menos ainda se sabe sobre o comportamento e
composio da arrecadao de tributos ao longo do tempo. Isso explicado, dentre
outras razes, pela inexistncia de uma metodologia oficial de clculo. Distintos
rgosPF
276
FP pblicos e privados seguem critrios prprios de apurao da carga
tributria e, por esta razo, os valores divulgados pelos mesmos apresentam diferenas
(s vezes no desprezveis) entre si. Alm disso, os prazos para divulgao dos
resultados tambm so distintos e no h convergncia quanto abrangncia do perodo
de anlise.PF
277
FP Adicionalmente, h controvrsia conceitual na classificao de itens
importantes usualmente considerados na carga tributria brasileira (por exemplo,
contribuies para INSS e FGTS).
De todo modo, independente de critrios ou conceitos, fato indiscutvel o
crescimento que, ano aps ano, a carga tributria vem experimentando no passado
recente. Os fatores puramente tcnicos so diversos: criao de novos impostos ou
contribuies (ou via aumento de alquotas), aperfeioamento de mecanismos de
controle da sonegao, alteraes na legislao infra-constitucional, resposta a perodos
de crescimento econmico mais acelerado,PF
278
FP todos estes vm concorrendo para o
paulatino crescimento da carga.

TP
276
PT Atualmente, dentre os rgos pblicos que efetuam a apurao da carga tributria nacional encontram-
se, principalmente, o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) e a SRF (Secretaria da Receita
Federal). Para fins do presente trabalho, dar-se- preferncia, sempre que possvel, aos dados oficiais
disponibilizados pela SRF.
P
277
P Para maiores detalhes acerca dos distintos critrios de apurao e valores da carga tributria, ver:
Banco Federativo (HTUwww.federativo.bndes.gov.brUTH); Tribunal de Contas da Unio (HTUwww.tcu.gov.brUTH);
IBGE (HTUwww.ibge.gov.brUTH); e Secretaria da Receita Federal (HTUwww.receita.fazenda.gov.brUTH). Afonso e
Meirelles (2006) apresentam comentrios interessantes sobre as diferenas entre sua metodologia de
clculo da carga tributria e as de outros estudos, em particular os realizados pela SRF.
TP
278
PT Uma caracterstica interessante que o sistema tributrio brasileiro vem apresentando nos ltimos dez
anos, a propsito, tem sido uma sensibilidade pequena a perodos de baixo crescimento, porm elevada
quando a economia acelera. Isso se justifica provavelmente pelo peso considervel da cumulatividade na
carga tributria, que tem amortecido os efeitos de ciclos econmicos adversos.


249

Mais importante do que meramente apontar quais tributos cresceram mais ou
menos em termos de arrecadao, e que fatores concorreram para isso, parece ser
analisar algumas variveis-chave que influenciam fortemente o sistema tributrio. Em
primeiro lugar, h que se ter em conta que a conformao de qualquer sistema tributrio
um processo social, e como tal, aspectos estruturais como cultura e tradio exercem
papel fundamental. O ambiente poltico interno e a conjuntura poltica internacional,
noutro plano, so cruciais para a determinao do papel do Estado na sociedade (e por
conseqncia, do volume de recursos necessrio para financi-lo). Condicionadas por
estes fundamentos scio-polticos, operam decisivamente as trs dimenses assinaladas
como relevantes para o entendimento dos processos de evoluo de sistemas tributrios,
e do caso brasileiro em particular. O regime macroeconmico, de cuja constituio a
poltica fiscal (e consequentemente a poltica tributria) um componente relevante; a
questo federativa, que se consubstancia na relao fiscal-tributria entre governo
central e demais entes subnacionais; e a dicotomia entre a busca por maior equidade ou
eficincia por meio da tributao e do gasto pblico.
Nessa seo, o objetivo discutir as questes inerentes dicotomia centralizao
x descentralizao na formao da federao brasileira. Como se sabe, este um ponto
de intenso debate no Brasil moderno, tanto no que diz respeito ao gasto pblico, como
tambm no que toca s competncias tributrias dos entes federados.
evidente que quando se introduz a categoria de anlise federalismo, quase
que por definio o perodo a ser considerado se inicia na Repblica, dado que a partir
deste perodo histrico que o pas passa a se constituir como federao. Por isso parece
mais frutfero trabalhar (tambm) com o conceito de centralizao, contrapondo-o ao
de descentralizao na prpria formao do Estado brasileiro. Duas razes podem ser
evocadas para tal opo. A primeira que permite incluir, ainda que mediante sumrias


250

referncias, o perodo do Imprio, o qual, em qualquer aspecto (poltico, econmico,
cultural, social, etc.) decisivo para a compreenso das questes estruturais brasileiras,
conforme j assinalado.PF
279
FP A segunda que, como argumenta Abrucio (1998), no lxico
poltico brasileiro a prpria idia de federalismo parece estar muito mais ligada a uma
dimenso abstrata de descentralizao poltico-administrativa, do que a seu sentido
estrito de um ambiente institucional caracterizado pela cooperao e ao articulada
entre os diferentes nveis de governo.
A caracterstica marcante, presente desde as origens mais remotas da formao
do Brasil como Estado-Nao,PF
280
FP a presena e a forte atuao de um poder central
constitudo, em torno do qual gravitam, voluntariamente ou no, as dinmicas polticas
e econmicas dos poderes locais e regionais, como indicam as anlises de Celso Furtado
e Caio Prado, fartamente utilizadas no captulo II. Assim que, mesmo antes da
Independncia, movimentos de contestao Coroa portuguesa ou por maior autonomia
provincial (por exemplo, a Inconfidncia em Minas em 1789, e a Conjurao Baiana de
1798) foram severamente reprimidosPF
281
FP.
O perodo posterior Independncia foi tracejado por sucessivos conflitos, em
particular nas provncias do Nordeste. Entretanto, a reao do poder central, tanto no
Primeiro Reinado quanto no perodo regencial, sempre se deu de maneira enrgica no

TP
279
PT Ver Captulo II.
TP
280
PT Por mais recentes, em termos histricos, que essas origens possam ser, em comparao com as de
outras naes.
TP
281
PT O tema da centralidade do poder colonial versus autonomia provincial ou local tratado por vrios
historiadores. Ver, por exemplo, a coletnea organizada por Srgio Buarque de Holanda (Colnia e
Imprio) e Boris Fausto (Repblica), publicada em 11 volumes entre 1960 e 1984 , pela Difel, So Paulo.
Fausto (1996), Iglsias (1993) e Linhares (2000) constituem tambm referncias obrigatrias. Carvalho
(2005) observa que no sculo XVIII houve quatro revoltas polticas. Trs delas foram lideradas por
elementos da elite, contra a poltica metropolitana e a favor da independncia de partes da colnia (e das
quais, no por acaso, duas se passaram nas regies das minas, sendo a mais importante a Inconfidncia
Mineira); a quarta a mais popular e a nica a incluir a extino da escravido entre suas bandeiras foi
a Revolta dos Alfaiates em 1798, na Bahia. A ltima revolta antes da independncia aconteceu em
Pernambuco, em 1817, quando os rebeldes proclamaram uma repblica independente que inclua, alm
de Pernambuco, as capitanias da Paraba e do Rio Grande do Norte (Carvalho, 2005).


251

sentido de esmagar qualquer pretenso emancipacionista por parte das provnciasPF
282
FP.
Para o bem ou para o mal, no importa o juzo que se faa, o fato que o Brasil,
integrado em cultura e identidade apesar da vastido de seu territrio e da alta
precariedade de sua infra-estrutura, foi construdo como Nao por fora e obra da ao
desse poder central.
Tambm no seria correto supor que o processo de integrao conduzido pelo
governo central, particularmente no Segundo Reinado, tenha se dado sem contestaes.
Muito ao contrrio, como atestam as diversas conflagraes armadas em diferentes
provncias. Ao longo do reinado de D. Pedro II, contudo, quando h um processo de
pacificao interna levado a termo pelo governo imperial, as contestaes ao regime
passam ao campo da poltica e da cultura.PF
283
FP Autores da segunda metade do sculo
XIX, como Tavares Bastos, defendem energicamente maior autonomia provincial,
fortemente estimulados, naturalmente, pelo exemplo dos Estados Unidos da
Amrica.PF
284
FP Este debate (centralizao x autonomia provincial), portanto, uma das
razes do Brasil moderno; no por acaso, quando o pas ingressa na era da
modernidade, o faz quase que simultaneamente em trs direes. Elimina-se a
escravido (no crepsculo do Imprio), adota-se o regime republicano, e inaugura-se um

TP
282
PT Em 1824, a revolta da Confederao do Equador, liderada por Pernambuco, separou vrias provncias
do resto do pais e proclamou uma repblica. A Revolta dos Cabanos, envolvendo pequenos proprietrios,
ndios, camponeses e escravos, ocorreu em 1832, na fronteira das provncias de Pernambuco e Alagoas.
Em 1838, a Balaiada, no Maranho chegou a reunir 11 mil homens armados. A Cabanagem, iniciada em
1835, no Par, durou at 1840 e resultou em cerca de 30 mil mortos. A Farroupilha estendeu-se por dez
anos, s terminando no Segundo Reinado. Em todas elas, o separatismo esteve presente (ver Carvalho,
2005).
TP
283
PT Carvalho (2005) observa que, enquanto no Primeiro Reinado (e no perodo regencial) as revoltas
ocorridas expressavam (ou se beneficiavam de) conflitos entre faces da classe dominante, aps 1848,
quando o Imperador passa a exercer efetivamente o Poder Moderador, a situao se altera. O Estado
Imperial se consolida, a alternncia do governo promovida pelo Poder Moderador pacifica as elites e as
revoltas ganham, ento, caractersticas de reao s reformas promovidas pelo governo. Assim, houve
reaes em vrias provncias contra a lei que introduziu o registro civil, em 1851, contra a lei que
ordenava o primeiro recenseamento nacional em 1852, contra a lei que adotava o sistema decimal de
pesos e medidas, em 1862.
TP
284
PT Ver, de Tavares Bastos, a obra clssica A Provncia (Cia. Editora Nacional, 1937).



252

perodo de quatro dcadas em que as antigas provncias, ento convertidas em estados,
experimentaram o maior grau de descentralizao que j tiveram.
Neste ponto, convm introduzir uma idia interessante, que trabalhada de
maneira diferente por diversos autores (Abrucio, 1998; Resende e Afonso, 2003), e cujo
argumento tem como ncleo, de modo geral, a constatao de um movimento
pendular no que tange s relaes entre o governo central e as instncias
subnacionais. O Estado brasileiro oscilaria, ao longo de sua histria, em ciclos ora de
maior centralizao, ora de maior descentralizao. O quadro 2 sintetiza o argumento.


253

Quadro 2 O movimento pendular ciclos de centralizao e descentralizao na
federao brasileira
1891-1930: Nas primeiras quatro dcadas republicanas, a federao brasileira foi altamente
descentralizada. Um governo federal fraco foi acompanhado por estados independentes fortes,
com poder para regular e tributar o comrcio interno e externo, alm de serem responsveis
pela proviso da maioria dos bens pblicos.
1930-1945: O primeiro governo Vargas, como notrio, levou a uma crescente concentrao de
poderes nas mos federais. Os objetivos gerais eram o desenvolvimento de um mercado interno
mais integrado e o estabelecimento das bases para a industrializao. A regulamentao do
comrcio interno e externo passou para o governo federal e criaram-se tributos nacionais.
Reduziu-se a influncia das oligarquias estaduais nas polticas nacionais, embora os governos
estaduais mantivessem autonomia para aplicar seus prprios tributos e at criar outros.
1946-1964: A democratizao aps o fim da Segunda Guerra Mundial moveu o pndulo de
volta descentralizao. A autonomia subnacional foi considerada necessria para apoiar
grandes responsabilidades e uma democracia estvel. Porm, a concentrao da produo de
manufaturados no Sudeste agravou as disparidades regionais e aumentou as rivalidades
polticas. Concederam-se incentivos fiscais para investimentos no Nordeste, com o objetivo de
reverter a tendncia de concentrao regional.
1964-1985: O advento do regime militar, aps o golpe de 1964, levou o pndulo de volta para a
centralizao. Com esse objetivo, a reforma tributria da metade dos anos 60 desempenhou um
papel central. Os poderes tributrios do governo federal foram reforados, possibilitando um
aumento da carga tributria total para financiar a modernizao da infra-estrutura e acelerar
o ritmo do desenvolvimento. Tal como na rodada de centralizao anterior, os estados no
foram privados de sua autonomia para tributar. Com efeito, ganharam o poder de aplicar um
imposto sobre valor agregado de ampla base, em substituio do imposto sobre transaes
existente. Ao mesmo tempo, foi institudo um mecanismo de partilha da receita para melhorar a
receita daqueles que tinham uma base tributria estreita.
1985-1990: A democratizao levou a uma nova oscilao no sentido da descentralizao. A
autonomia federalista se beneficiou com a deciso de dar aos estados o privilgio de tributar
petrleo, telecomunicaes e energia eltrica, aumentando assim sua base tributria. Alm
disso, um significativo aumento das receitas federais compartilhadas com os estados e
municpios foi benfico para os estados menos desenvolvidos e os pequenos municpios. O
poder dos governos locais foi ratificado quando os municpios ganharam o status de membros
da federao.
1990 at agora: Foras opostas provocaram um resultado pouco claro. As demandas
macroeconmicas de ajuste fiscal e a coordenao poltica levaram a um aumento na parte do
governo federal da coleta total de impostos e a um grande controle sobre as dvidas
subnacionais. Do lado oposto, a exigncia de eficincia e responsabilidade nas polticas
pblicas impulsionou a descentralizao nos gastos pblicos. As presses da globalizao e da
integrao regional tornam difcil encontrar um modo de harmonizar essas duas foras
opostas.
Fonte: Rezende e Afonso (2003).
O quadro acima, embora possa ser considerado til para compreenso, dada sua
estrutura esquemtica e pelo contedo de informao ali sintetizada, demasiado
incompleto. Omite, em primeiro lugar, um perodo crucial para a formao do Estado
brasileiro o Imprio, e comete este equvoco por se prender excessivamente


254

dimenso econmica da categoria federalismo, isto , tratando a questo sob o ponto
de vista do federalismo fiscalTPF
285
FPT. Em decorrncia disto, acaba no tendo a capacidade
de perceber que, ao longo de toda a histria republicana brasileira, perpassa um
elemento caracterstico da vida poltica do Brasil Imperial, ainda que sob diferentes
formas e nuances, e jamais explicitado: a permanncia do Poder Moderador.
Este argumento, sugerido nos captulos anteriores, nos quais se reconstituiu o
processo de desenvolvimento brasileiro no sculo XX, merece ser reprisado . Durante a
Repblica Velha, o poder moderador estaria presente na fora exercida pelos
governadores estaduais; tal tese encontra respaldo em diversos autores recentes que
tratam o tema do federalismo (por exemplo, Abrucio [1998]). Aps a Revoluo de
1930, e durante os quinze anos do primeiro governo Vargas, no difcil identificar que
passa pelo prprio governo central, em particular aps 1937, no Estado Novo ainda
que seja necessrio qualificar o argumento com os atenuantes da aproximao varguista
com os mundos corporativo e do trabalho. No perodo que vai de 1945 a 1964, de
grandes turbulncias polticas e sociais (a despeito de seu carter inequivocamente
democrtico), o poder moderador (e aqui talvez as aspas sejam necessrias) passaria
pelas Foras Armadas, em particular pelo Exrcito, como aponta Lafer (1970).
Ao fazer referncia a este poder moderador ao longo da histria republicana,
parte-se da constatao de que, em seus diversos perodos, foras polticas houve que,
em momentos de instabilidade ou de conflitos institucionais, agiram no sentido de
garantir a governabilidade ou mesmo no de prover sadas para impasses (institucionais
ou no).TPF
286
FPT O ponto a destacar, aqui, que, dada a natureza notadamente poltica de

TP
285
PT Affonso (2003) afirma que o uso indiscriminado dos conceitos de descentralizao e federalismo na
literatura revela um entendimento reducionista da teoria econmica , pois o federalismo visto quase que
exclusivamente em seu aspecto fiscal, desconsiderando as demais dimenses social, poltica e histrica
que o integram e explicam.
TP
286
PT 1964, a propsito, constitui, nitidamente, um caso paradigmtico de sada no-institucional.


255

qualquer sistema tributrio, e, no caso brasileiro, as estreitas relaes do mesmo com os
alternados arranjos federalistas verificados, no h como prescindir de incorpor-las (as
ditas foras polticas) anlise.TPF
287
FPT
O perodo que vai de 1964 a 1985, marcado pela forte centralizao poltica sob
a ditadura militar, seria o ltimo a se encaixar inteiramente nessa chave analtica da
existncia, em alguma medida, do poder moderador (no caso, exercido obviamente pelo
governo federal). A partir da redemocratizao, h um movimento ambguo,
primeiramente de descentralizao poltica, administrativa e tributria em favor de
estados e municpios, consubstanciado na Carta de 1988, e posteriormente de
recentralizao de recursos e poderes no mbito da Unio. Contudo, possvel afirmar
que no h mais sequer resqucios da existncia de alguma espcie de poder
moderador na vida poltica, o que sem dvida reflete o amadurecimento institucional
da democracia brasileira.
A dimenso federativa, portanto, no toa constitui objeto (e entrave) essencial
dos debates de reforma tributria que vm sendo travados no Brasil h mais de dez anos.
E vale dizer, o foi tambm em contextos anteriores (Constituinte, incio dos anos 80,
reforma de 67). Estud-la de um ponto de vista histrico, com uso de ferramentas da
cincia poltica e da economia, parece um caminho bastante interessante para entender a
conformao atual do Estado no Brasil.
Segundo Varsano (1997), as duas caractersticas que asseguram legitimidade a
um sistema de tributao teriam marcado a evoluo da estrutura tributria brasileira,
desde os idos remotos do Imprio at hoje, passando pelas Constituies de 1891, 1934,

TP
287
PT Mais uma vez, cabe lembrar que a tentativa de examinar o desenvolvimento da economia brasileira a
partir de autores representativos do dilogo entre poltica e economia foi feita em captulo anterior.


256

1937, 1946, pela reforma tributria de 1967 e pela Constituio de 1988: a continuidade
e a lentido do processo de alteraes, sempre necessrias.
Com efeito, desde que o sistema tributrio do pas comea a ser estruturado, o
fluxo de receitas gerado na venda de bens importados e na exportao de produtos
primrios constituiu-se na principal base de incidncia nacional, o que, em parte, tem
explicao no fato de que, at quase a metade do sculo passado, a economia brasileira
era eminentemente agrcola e extremamente aberta. Durante todo o Imprio, a principal
fonte de receita tributria consistia no comrcio exterior, destacando-se o imposto de
importao que, s vsperas da Repblica, era responsvel por aproximadamente
metade da receita (Arajo, 1999). Aps a proclamao da Repblica, a Constituio de
1891 adotou, sem maiores alteraes, a composio tributria anterior.
A instituio do regime federativo, porm, imps a necessidade de dotar as
unidades subnacionais de receitas que lhes permitissem autonomia financeira. Sendo
ento o sistema tributrio assentado praticamente em uma nica base de incidncia e
dada a forma como esse regime fora concebido, a soluo encontrada residiu
simplesmente em permitir o acesso dos diferentes nveis de governo a esta base,
mediante a adoo de um esquema de separao tributria. Ou seja, a Constituio
apenas discriminou os impostos de competncia exclusiva da Unio e dos estados;
dentre os mais relevantes, coube, respectivamente, a cada esfera: o imposto de
importao, e o imposto de exportao tanto sobre as vendas externas quanto
interestaduais.TPF
288
FPT
Do final do sculo XIX at as trs primeiras dcadas do sculo XX,
paralelamente aos gravames sobre o comrcio exterior, foram sendo criados impostos

TP
288
PT Para maiores detalhes sobre a formao e caractersticas das relaes federativas brasileiras, ver
Arajo (1999).


257

sobre as mercadorias produzidas internamente, merecendo destaque o Imposto de
Consumo uma unio de espcies prematuras de excises taxes incidente sobre alguns
bens especficos, e o Imposto sobre Vendas Mercantis, mais amplo que o anterior. Cabe
observar que somente a partir de 1924 o governo federal instituiu um imposto de renda
geral. Com as fortes oscilaes provocadas na atividade primrio-exportadora devido
aos efeitos da I Guerra Mundial e da Grande Depresso que o pas ingressa, nos anos
30 do sculo passado, em uma nova fase de sua histria tributria. A novidade no
consistiu, entretanto, em mudana na composio da arrecadao global (em direo a
uma maior participao dos impostos sobre a renda e a propriedade) e sim na
progressiva predominncia da tributao dos produtos domsticos.
At a reforma empreendida na dcada de 60, portanto, o sistema tributrio
concebido nos anos 30 no sofreu substanciais alteraes. O principal tributo federal
sobre vendas permanecia sendo o Imposto de Consumo; o estadual, o IVC (Imposto
sobre Vendas e Consignaes), originrio do Imposto sobre Vendas Mercantis, cuja
exclusividade impositiva lhe foi atribuda em 1934; e o municipal, o Imposto sobre
Indstrias e Profisses, praticamente uma rplica do IVC, cuja competncia legislativa
lhe foi designada em 1946. Varsano (1996) informa que durante o perodo 1946/66, o
Imposto de Consumo era responsvel por mais de 45% da receita tributria da Unio, o
IVC correspondia a quase 90% da receita estadual e o Imposto sobre Indstrias e
Profisses gerava cerca de 45% da receita municipal; em conjunto, perfaziam 65% da
arrecadao tributria nacional.
Todavia, se essas caractersticas - a continuidade e a lentido do processo de
mudana - estiveram presentes em quase 80 anos de repblica, no decurso das trs
primeiras fases do movimento pendular apresentado acima, o mesmo no se pode dizer
em relao alterao que se opera com a instalao do autoritarismo militar em 1964.


258

Ao contrrio, possvel afirmar que a reforma da dcada de 60 fugiu por completo
daquele padro evolutivo, dadas a profundidade e o alcance das transformaes por que
passou o sistema tributrio na ocasio. De fato, foi nessa reforma que se instituram os
principais impostos da malha arrecadadora nacional, impostos que, em que pese o fato
de terem sido modificados ao longo do tempo, esto em pleno vigor at hoje.
2.2 A Reforma dos anos 60
A reforma tributria implantada entre 1965 e 1967 no pode ser corretamente
compreendida sem que esteja inserida em seu contexto histrico e poltico. Seu amplo
alcance, sua concepo e a maneira como foi implementada obedecendo a critrios
predominantemente tcnicos e com pouca discusso com a sociedade s foram
possveis dado o regime de exceo instaurado a partir do golpe militar de 31 de maro
de 1964.
No se trata de dizer que a idia da reforma surgiu depois da "revoluo". Havia
de fato um consenso, mesmo antes de 64, sobre a necessidade de se reformular o
sistema tributrio brasileiro, motivada inclusive pelo surgimento de dficits crnicos no
setor pblico derivados do ciclo industrializante da dcada de 50, que fora comandado
pelo Estado. Tanto que, em 1963, constitura-se a Comisso de Reforma do Ministrio
da Fazenda, com a tarefa de reorganizar e modernizar a administrao fiscal federal. A
questo que as modificaes implementadas s se deram na velocidade e volume
efetivados em funo do contexto autoritrio em que se encontrava o pas.
Analisando a reforma sob um ponto de vista tcnico, de todo modo, no se pode
descartar o contedo modernizador que ela conteve em diversos aspectos. Em primeiro
lugar, implantou-se de fato, pela primeira vez no Brasil, um sistema na acepo da
palavra tributrio, que veio a substituir o amontoado de fontes de arrecadao que


259

alimentavam o setor pblico. Por sistema tributrio, entenda-se a concepo de um
instrumento de poltica que possa vir a ser utilizado com eficcia pelos policy makers
para atingir determinados objetivos econmicos no caso brasileiro, especificamente,
alavancar uma estratgia de crescimento acelerado. Em segundo lugar, as mudanas
tributrias implementadas na reforma que sero alvo de ateno a seguir lograram
um rpido e vigoroso aumento da carga fiscal que passou de um patamar mdio de
15% do PIB em 1966 para cerca de 25% em 1969, nvel em torno do qual se
estabilizaria ao longo de toda a dcada de 70.
Finalmente, mas no menos importante, o teor modernizante da reforma
expressava-se na supresso quase total de tributos com incidncia cumulativaTPF
289
FPT, que
ficaram restritos aos incidentes sobre servios e aos impostos nicos sobre combustveis
e lubrificantes e sobre energia eltrica. Em substituio queles, foi adotada a tributao
sobre o valor adicionado tanto para o principal imposto estadual como para o imposto
federal sobre produtos industrializados, tcnica que poca era utilizada apenas na
Frana.
Antes da reforma, o Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC) era o principal
instrumento de arrecadao dos estados, respondendo por quase 90% da receita
tributria estadual. O Imposto de Consumo (IC), por sua vez, era o tributo indireto
federal mais importante, sua arrecadao correspondendo, s vsperas da reforma, a
mais de 45% da receita tributria da Unio. Ambos estes tributos incidiam
cumulativamente sobre o processo de produo e circulao das mercadorias que
compunham suas bases. Em substituio ao IVC, foi criado o Imposto sobre Operaes
Relativas Circulao de Mercadorias (ICM), tributo com caracterstica inovadora no

TP
289
PT Um tributo chamado cumulativo ou "em cascata" (turn-over tax) quando incide sobre as diversas
etapas de produo e comercializao de uma mercadoria, sem que haja mecanismos de dbito e crdito
em sua cobrana, tornando sua incidncia efetiva sobre o preo final de venda bem maior que sua alquota
nominal.


260

contexto internacional, pelo fato de ser a primeira experincia de tributao a nvel
subnacional com base no valor adicionado. E o IC, por sua vez, deu lugar ao Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI), tributo com incidncia tambm baseada na tcnica
do valor adicionado, embora com pequenas diferenas conceituais em relao ao
ICM.TPF
290
FPT
Estas medidas, em adio a revises a que foi submetida a legislao do Imposto
de Renda e reorganizao da administrao fazendria, alm da criao de trs novos
impostos (Imposto sobre Servios ISS , municipal, Imposto sobre Operaes de
Crdito IOF e Imposto sobre Transportes e Comunicaes ambos federaisTPF
291
FPT),
possibilitaram o vigoroso aumento das receitas pblicas acima mencionado.
No que toca ao enquadramento da reforma tributria da dcada de 60 no
conceito de um sistema tributrio de fato, vale lembrar que ela se insere no contexto da
introduo de profundas reformulaes na estrutura econmica brasileira, como foi
ressaltado no captulo anterior. Neste sentido, lcito afirmar que, dentre os objetivos
almejados no desenho do sistema tributrio, estava no apenas elevar o nvel de esforo
fiscal da sociedade para atingir o equilbrio oramentrio, mas tambm impulsionar o
processo de crescimento econmico o que foi feito predominantemente atravs de
incentivos fiscais acumulao de capital.TPF
292
FPT Um ponto a ser colocado que, desta
forma, ao privilegiar o estmulo ao crescimento acelerado e acumulao privada e,

TP
290
PT Embora ambos fossem IVAs com cobrana baseada no mtodo da subtrao, foi estabelecido que o
ICM teria incidncia "por dentro", isto , agregando o prprio valor do imposto na base de incidncia,
enquanto que o IPI seria cobrado "por fora". Alm do que, evidentemente, a base do IPI seria mais
restrita, alcanando apenas os produtos industrializados. Para maiores detalhes, ver Rezende & Silva
(1973), Ueda & Torres (1984) ou ainda Quadros (1995).
TP
291
PT Para um quadro detalhado da estrutura tributria brasileira por nveis de governo antes e aps a
reforma, ver Ueda & Torres (1984).
TP
292
PT importante destacar tambm que na realizao do objetivo de promover o crescimento acelerado
foram utilizados outros instrumentos importantes, tais como diversos mecanismos de financiamento a
empresas e setores industriais, atravs de instituies como o BNDE e os bancos regionais de
desenvolvimento.


261

portanto, os detentores da riqueza a reforma praticamente desprezou o objetivo da
equidade.
Outro ponto a ser ressaltado que, embora fossem mantidas as fontes de
arrecadao prprias para os nveis de governo subnacionais isto , estados e
municpios , a autonomia que de fato lhes foi concedida era extremamente restrita. Em
outras palavras, a reforma tributria de 1967 promoveu um aumento substancial da
centralizao fiscal, consubstanciada no aumento ininterrupto da participao do
governo federal nas receitas tributrias totais, que passa de menos da metade [em 1964]
a um percentual em torno de 60% [a partir de 1974] (...) (Ueda & Torres, 1984, p. 11).
Esta caracterstica da reforma o aumento da centralizao fiscal nas mos do governo
federal, vale dizer, era condizente tanto com o contexto poltico, marcado por um
regime autoritrio, quanto com o econmico, em que prevalecia a estratgia de o Estado
comandar mais um ciclo de crescimento acelerado. Para tanto, no que dizia respeito s
decises do setor privado, estas seriam moldadas por meio dos incentivos fiscais. E em
relao ao setor pblico, atravs da concentrao de recursos e instrumentos fiscais na
Unio.
A centralizao se deu basicamente por intermdio de dois fatores. Primeiro,
restringindo a autonomia fiscal dos estados e municpios; concretamente, as Unidades
da Federao no tinham poder para fixarem as alquotas do ICM, nem mesmo para
concederem incentivos e isenes, dado que isto era prerrogativa exclusiva do poder
central. Dito de outra forma, o poder dos estados para legislar em matria tributria foi
limitado, (...) de modo que o imposto [o ICM] gerasse arrecadao sem que pudesse
ser usado como instrumento de poltica (...) (Varsano, 1996, p. 10). Alm disso, as
chamadas transferncias governamentais, mecanismos pelos quais, atravs dos Fundos
de Participao dos Estados e dos Municpios (FPE e FPM), o governo federal


262

repassava recursos s unidades subnacionais, foram tambm restringidas a partir de
1968, aumentando o volume de recursos disponveis no caixa do governo central, e de
resto a dependncia daquelas a este.TPF
293
FPT O quadro a seguir (quadro 3) resume as
principais caractersticas do sistema tributrio brasileiro, em diferentes momentos entre
1964 e 1988, no que tange repartio de receitas.
A evoluo da estrutura tributria posteriormente reforma promulgada em
1967 se deu basicamente em dois sentidos. Num, de cobrir as brechas que a intensa
concesso de incentivos fiscais havia deixado e que comeavam a comprometer os
nveis de arrecadao tributria, especialmente aps o fim do chamado milagre
econmico. Noutro, de reduzir o grau de centralizao fiscal a que se havia chegado,
aumentando a autonomia fiscal de estados e municpios.
O primeiro movimento mencionado se concretizou na criao de tributos a
Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS), no incio dos anos 70 e a
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Finsocial), nos 80TPF
294
FPT que
marcaram a reintroduo da cumulatividade na tributao no pas. Ou seja, para reforar
suas fontes de financiamento, o Governo lanou mo de mecanismos que acarretavam a
piora da qualidade do sistema tributrio. Analisando as motivaes para a criao da
Contribuio para o PIS, Beatriz Azeredo observa que:
A Contribuio para o Pis, assim como a contribuio social para o FGTS
em 1966, estava diretamente ligada s mudanas que foram feitas no padro
de financiamento das polticas pblicas. Vale lembrar que a reforma
tributria fez parte de um grupo de grandes reformas administrativa,
bancria e previdenciria que tinham por objetivo a modernizao do
aparelho de estado para dar conta do salto qualitativo no processo de

TP
293
PT Embora antes da reforma j houvesse mecanismos de transferncia para estados e municpios, em
1965 que se constituem o FPE e o FPM na forma como vigoram at hoje, isto , centralizando percentuais
do Imposto de Renda e do IPI. O que mudou ao longo dos anos, e como se ver, de maneira bastante
significativa, foram justamente estes percentuais.
TP
294
PT Sobre as contribuies criadas nos anos 70 ver Azeredo (1987).



263

industrializao que estava sendo pretendido. E, de fato, estes fundos
cumpriram essa funo de ampliao da capacidade de financiamento do
estado: o FGTS, como principal fonte de recursos para o Banco Nacional de
Habitao e o PIS-PASEP como fonte de receitas para o BNDE (Azeredo,
1987, pp. 8-9).
Quadro 3 - Repartio das Receitas Tributrias: 1964 1988
1964-1967: A reforma tributria feita pelo regime militar estabeleceu a base do atual sistema
de repartio da receita. Vinte por cento do produto dos principais impostos federais
produtos industrializados (IPI) e renda (IR) foram destinados em partes iguais a um Fundo de
Participao dos Estados (FPE) e um Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e
distribudos de acordo com uma frmula prpria.
1968: A porcentagem dos impostos federais partilhados com os estados e municpios foi
reduzida metade e foi criado um Fundo Especial formado com 2% dos mesmos impostos para
aumentar o controle federal sobre o uso dos recursos fiscais. A autonomia fiscal dos governos
subnacionais foi reduzida a um mnimo e permaneceu assim at o comeo da transio gradual
para a democracia.
1975-1983: Emendas constitucionais promulgadas em 1975 e 1980 levaram a um progressivo
aumento da participao dos estados e municpios na arrecadao federal do IPI e do IR. Em
conseqncia, os estados e municpios recuperaram as perdas causadas em 1968 (a
porcentagem desses dois impostos que compem o FPE e o FPM atingiu 10,5% em 1983).
1984-1988: A acelerao do ritmo da democratizao aumentou a presso dos governos
subnacionais por maior participao nas receitas tributrias. O FPE e o FPM aumentaram
novamente em 1984 e 1985, chegando respectivamente a 14% e 16% dos impostos federais. Ao
mesmo tempo, foram adotadas medidas para conter as tentativas federais de reduzir a
participao de estados e municpios nessas receitas.
1988: Com a nova Constituio, a porcentagem de impostos federais que compem o FPE e o
FPM subiu novamente durante cinco anos consecutivos, atingindo 22,5% em 1993. Outros 10%
do IPI formaram um fundo separado para compensar os estados por no tributarem as
exportaes de bens manufaturados. Alm do mais, 3% do IR e do IPI foram destinados a um
fundo de desenvolvimento regional para financiar investimentos no Norte, Nordeste e Centro-
Oeste.
Fonte: Rezende e Afonso (2003).
J o segundo movimento pode ser visualizado pelas sucessivas elevaes dos
percentuais de destinao de recursos ao FPE e ao FPM a partir de 1976, atravs de
emendas constitucionais (Emendas n.P
os
P 5/75, 17/80 e 23/83). Os percentuais do produto
da arrecadao do IR e do IPI destinados ao FPE e ao FPM, que em 1975 eram de
apenas 5%, atingiram, em 1982, 10,5%. E ao final do regime militar, em 1985, as
transferncias federais para estados e municpios, via FPE e FPM, chegavam
respectivamente a 14 e 16% da arrecadao conjunta de IR e IPI.


264

2.3 O Sistema Tributrio na Constituio de 1988
O grande diferencial do sistema tributrio criado pela Constituio de 1988 em
relao quele originado na reforma de 65-67 foi o carter absolutamente aberto,
transparente e democrtico que marcou sua discusso assim como de resto todo o
processo da Assemblia Nacional Constituinte. Enquanto que o sistema gerado na
dcada de 60 foi fruto do trabalho de uma tecnoburocracia alheia aos reclames da
sociedadeTPF
295
FPT, pode-se dizer que os trabalhos da Constituinte foram a anttese desse
processo, uma vez que no apenas permitiam a intensa participao de todos os
constituintes, como tambm a participao direta da populao, atravs das emendas
populares. Alm disso, introduziu-se um componente indito, que vinha a ser a
liberdade de concepo, (...) que no havia ocorrido em processos constitucionais
anteriores que, por se basearem em textos previamente preparados por especialistas,
tendiam a limitar a discusso aos tpicos ali expostos e j eivados pelos vieses dos
autores (Varsano, 1996, p. 13).
Todavia, alguns autores argumentam que, no obstante todos estes pontos
positivos que marcaram os debates da Constituinte e da reforma tributria nela inserida,
dados o ineditismo e a dificuldade de coordenar um processo daquela envergadura,
resultou uma estrutura tributria com srios problemas. Na opinio de Varsano (1996),
A Assemblia Nacional Constituinte, (...), ao fracionar a discusso do papel
do Estado por quase todas as comisses enquanto em uma delas se
desenhava, isoladamente, o sistema tributrio , criou um sistema de
financiamento insuficiente para o tamanho do Estado implicitamente
definido nas diversas comisses. Este, por sua vez, no se fundamentou em
uma previso realista de recursos para o financiamento de suas aes. A
situao de desequilbrio oramentrio que j existia, ao invs de ser
eliminada, consolidou-se. (Varsano, 1996, p. 14)

TP
295
PT Embora se possa fazer a ressalva de que o grande empresariado tenha sido muito bem representado.


265

Neste sentido, para este autor, embora houvesse um grande sentimento nacional,
presente na Constituinte, dado inclusive pelo contexto poltico, de redemocratizao e
conquista de direitos sociais, de atendimento da grande quantidade de demandas
acumuladas por longos anos pela populao que se expressava no tamanho do Estado
implcito nas comisses , a elevao da carga tributria que poderia financiar este
Estado no logrou entrar para a lista dos objetivos prioritrios da reforma.
Dessa forma, embora estados e municpios tenham se beneficiado com a
descentralizao tributria promovida, a ausncia de um projeto negociado tambm de
distribuio de encargos seria responsvel pela construo de um federalismo manco,
medida que contaria com uma de suas pernas - a do governo federal - fragilizada
financeiramente, colocando em risco o atendimento de suas responsabilidades, que
haviam se ampliado com os resultados da Constituio (aumento do percentual
destinado educao de 13% para 18%, gastos adicionais com a criao de novos
estados, ampliao de recursos vinculados sade, assistncia famlia e criana).
No bastasse isso, o enfraquecimento financeiro do governo federal, alm de
nocivo para o equilbrio federativo e para o cumprimento das novas responsabilidades
do Estado, limitaria ainda sua ao, j que contando com recursos escassos, na
implementao de polticas voltadas para o desenvolvimento e para a reduo das
desigualdades regionais de renda, prejudicando, paradoxalmente, as regies mais pobres
que so mais dependentes de transferncias federais, e que mais resistncias colocaram
aprovao do projeto de descentralizao dos encargos.
De todo modo, o desenho do sistema tributrio foi marcado, at mesmo como
uma reao natural a mais de vinte anos de concentrao do poder poltico, por uma
forte inteno de se alar a questo federativa como o principal objetivo a ser atingido.
Neste sentido, o aumento do grau de autonomia dos estados e municpios e a


266

desconcentrao dos recursos tributrios tornaram-se os eixos mestres das discusses da
reforma tributria.
A ampliao do grau de autonomia fiscal dos estados e municpios se deu
atravs de vrias modificaes na legislao tributria at ento vigente. A primeira, e
talvez a mais importante, foi a ampliao da base de incidncia do ICM, que passou a
abarcar os servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicaes,
dando origem ao atual ICMS. Em segundo lugar, a cada estado foi atribuda a
competncia para fixar autonomamente as alquotas deste que seu principal imposto (o
ICMS). Alm disso, vedou-se Unio o poder, outrora previsto na Constituio
anterior, de conceder isenes e incentivos de impostos estaduais e municipais,
impedindo-se tambm a imposio de condies ou restries transferncia de
recursos s unidades subnacionais por parte do governo federalTPF
296
FPT.
Acrescente-se a isso o aumento significativo dos percentuais da arrecadao
conjunta de IR e IPI destinados ao FPE e ao FPM, realizado de maneira escalonada, de
forma que, em 1993, chegassem aos atuais 21,5 e 22,5%, respectivamente. Finalmente,
foram criadas ainda uma partilha do IPI, na qual os estados passariam a repartir 10% de
sua arrecadao em proporo exportao de produtos manufaturados, e os fundos
constitucionais de desenvolvimento das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
compostos por 3% da arrecadao de IR e IPI, controlados pelas instituies financeiras
federais de carter regional.
Cabe destacar ainda a criao, no processo da Constituinte, de um importante
mecanismo institucional, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ),
rgo colegiado que viria ser constitudo pela totalidade dos secretrios estaduais de
Fazenda, mais o Ministro titular desta pasta. O CONFAZ foi idealizado para ser o

TP
296
PT Ver Varsano (1996).


267

instrumento de coordenao entre a Unio e os governos estaduais, no sentido de
permitir, preservada a autonomia fiscal-tributria de cada Unidade da Federao, a
harmonizao entre as polticas tributrias dos estados. Para isto, foi previsto na lei que,
para que um estado implementasse modificaes em sua estrutura de alquotas de
ICMS, tal deciso deveria ser respaldada por aprovao unnime dos demais membros
do CONFAZ. Na prtica, porm, esta legislao passou a ser sucessivamente
desrespeitada, dando origem, especialmente nos ltimos anos, ao surgimento das
chamadas guerras fiscais que os estados tm promovido para atrair empresas e
investimentos.
Para autores como Varsano (1996, 1997, 1998) e Rezende (1996), o grande
problema que surgiu em decorrncia de todo este movimento pr-descentralizao foi
que a perda de recursos disponveis da Unio, resultante do aumento das transferncias
e da eliminao de cinco impostos, cujas bases foram incorporadas do ICM para
formar o campo de incidncia do ICMS, no foi contrarrestada pela necessria
inclusive do ponto de vista do almejado fortalecimento da Federao descentralizao
de encargos junto s unidades subnacionais, em virtude de controvrsias polticas
poca da Constituinte. Assim, nesta concepo, (...) a Constituio de 1988, alm de
consolidar uma situao de desequilbrio do setor pblico, concentrou a insuficincia de
recursos na Unio e no proveu os meios, legais e financeiros, para que houvesse um
processo ordenado de descentralizao dos encargos (Varsano, 1996, p.16).
H que se considerar, entretanto, que esta uma viso particular destes autores.
A questo da descentralizao poltica consagrada pela Carta de 88, com todos os seus
rebatimentos sobre a esfera tributria, inclusive , e suas implicaes no que respeita a
aspectos como o desequilbrio resultante do setor pblico, com a conseqente perda de
fora do Estado no sentido de comandar investimentos, constitui terreno ainda a ser


268

explorado com maior profundidade, tanto em termos tericos como empricosTPF
297
FPT.
preciso ressaltar especialmente que esta uma questo que se insere dentro de um
arcabouo analtico mais amplo, que contempla a relao entre os fluxos de poupana
privada e pblica no contexto do financiamento do desenvolvimento em uma economia
dependente.TPF
298
FPT
2.4. A Evoluo Posterior a 1988
A principal caracterstica do perodo ps-Constituio, no que respeita poltica
tributria empreendida pelo governo federal, tem sido a adoo de sucessivas medidas
para compensar suas perdas e fazer face a seu desequilbrio fiscal crnico.
Frequentemente, tais medidas tm girado em torno da criao de novos tributos e da
elevao das alquotas dos j existentes, especialmente daqueles que no constituem
objeto de partilha com estados e municpios.
Para compensar as perdas de recursos que sofrera e capacitar-se,
financeiramente, a atender as novas responsabilidades que lhe foram atribudas com a
Constituio de 1988, o governo federal passa a pr em marcha, j a partir do primeiro
ano aps a promulgao da nova Carta Magna, um perodo de ajustamentos em suas
finanas, que, pelas suas caractersticas, no somente se revelaro prejudiciais para
competitividade da economia como representaro o incio de um processo de

TP
297
PT No se pode esquecer que, se houve alguma melhora nos indicadores sociais nos ltimos dez anos e
os dados disponveis confirmam esta tendncia , isto pode ser creditado pelo menos em parte aos gastos
realizados nas esferas subnacionais em reas como educao, sade e assistncia social; cabe lembrar que
isso est relacionado no apenas s receitas disponveis, mas tambm aos repasses estabelecidos em lei e
execuo descentralizada dos recursos oramentrios . Souza (2002), por exemplo, discute os incentivos
que a descentralizao promove, em termos de maior participao dos governos locais na proviso de
servios sociais e na adoo de polticas participativas.
TP
298
PT Esta questo, por sua vez, vem a se inserir numa rea de pesquisa recentemente aberta por autores
como Tavares & Fiori (1997) e Fiori (1999). Nestes trabalhos, tem-se procurado retomar o debate sobre o
desenvolvimento econmico global e a distribuio desigual da riqueza entre os Estados nacionais,
levantando-se indagaes sobre o futuro do desenvolvimento na periferia capitalista. No entanto, no h
uma abordagem especfica nesta linha de pesquisa que trate das questes relacionadas aos impactos dos
sistemas de tributao sobre os perfis distributivos das sociedades capitalistas modernas.


269

enfraquecimento da federao. Aprovada para revitalizar o federalismo, a
descentralizao de recursos, desacompanhada de um projeto correspondente de
descentralizao de encargos e de recriao dos mecanismos de cooperao
intergovernamental, passaria a condicionar, assim, a natureza de um ajuste fiscal, o
qual, sem enfrentar as causas que conduziram a esse desajuste, se transformar em
obstculo para o crescimento da economia, medida que gerador de uma carga
tributria em crescente elevao, composta por impostos de m qualidade e, pelas suas
caractersticas, em instrumento de desconstruo do federalismo.
So exemplos deste fato a criao da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
(CSLL) que todavia estava prevista na Constituio , em 1989, e do Imposto
Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF), depois transformado em
contribuio (CPMF), alm das sucessivas majoraes da alquota da Contribuio para
Financiamento da Seguridade Social (atual Cofins, ex-Finsocial), atualmente em 3%.
Ressalte-se que todos estes tributos, sem exceo, incidem de maneira cumulativa no
processo produtivo. Alm disso, impostos que teoricamente deveriam ter funo
predominantemente extrafiscal, isto , com utilizao voltada para objetivos de poltica
econmica mais gerais (comrcio exterior e poltica monetria), como o Imposto de
Importao e o IOF, passaram a ser utilizados como importantes instrumentos de
gerao de receitas pelo governo federal, tambm pelo fato de suas receitas no serem
partilhadas com as unidades subnacionais (Quadros, 1995). Neste, sentido, como j
indicado acima, as contribuies sociais desempenharam um papel fundamental no
ajuste fiscalTPF
299
FPT.

TP
299
PT Gentil (2006) demonstra o ponto com evidncias bastante precisas.



270

Conforme mencionado mais atrs, desde a segunda metade da dcada de 90, foi
observada aprecivel elevao da arrecadao tributria no pas medida em proporo
do PIB (produto interno bruto) isto , da carga tributria nacional (Tabela 1, a seguir).
Aps a estabilizao da economia brasileira proporcionada pelo Plano Real em
meados de 1994 , a carga tributria nacional saltou do patamar de cerca de 25% do PIB
para algo prximo a 30% do produto. Importa observar que a receita total do governo
federal (incluindo previdncia) somava 16,5% do PIB no perodo 1991/93; passa a
18,58% do PIB no perodo 1995/98; e no perodo que se sucede (1999/2002), a receita
tributria do governo central d um salto, passando a 22,7% do PIB. O aumento de
receitas do tesouro se d principalmente em funo dos impostos no partilhados com
os governos subnacionais, cuja arrecadao sobe de 9,6% para 13,5% do PIB, com
destaque para os impostos sobre receita das empresas (COFINS), cuja receita mais do
que dobrou (de 1,46% para 3,74%) e para o imposto sobre cheques (CPMF), que foi
criado em 1996, recriado inmeras vezes e que se consolida como o terceiro principal
tributo federal em fins da dcada (com arrecadao de 1,3% do PIB).
Aps a crise cambial de 1999, foi iniciada uma nova escalada tributria. A
arrecadao em proporo do produto bateu sucessivos recordes at atingir um recorde
histrico em 2005: cerca de 33,7% do PIB (Tabela 1). Esta dinmica se coaduna,
cumpre repetir, com um dos pilares da poltica econmica implementada no Brasil aps
os acordos com o FMI firmados no perodo da crise cambial: a gerao de expressivos
supervits primrios pelo setor pblico para viabilizar o pagamento de encargos
financeiros e a reduo da relao dvida/PIB.
Em suma, no perodo posterior a 1988, o que se observa um forte movimento
de ajuste fiscal, baseado essencialmente num vigoroso crescimento das receitas
tributrias, especificamente no mbito da Unio, com o objetivo ntido de fornecer


271

respaldo a polticas macroeconmicas de estabilizao monetria. Neste sentido, todo e
qualquer outro objetivo inclusive o equilbrio federativo posto em segundo plano.
A recentralizao tributria, que implicou em particular num enfraquecimento
financeiro dos estados, e a perda, pelos governos subnacionais, de alguns graus de
autonomia em relao s decises de gasto, com o declnio de sua receita prpria no
total da arrecadao e o aumento de sua dependncia das transferncias federais para o
financiamento de seus gastos, constituem variveis-chave nesse processoTPF
300
FPT.
Tabela 2 Carga tributria, 1947-2006, em % do PIB
ANO CARGA ANO CARGA ANO CARGA ANO CARGA
1947 13,84 1962 15,76 1977 25,55 1992 25,01
1948 14,03 1963 16,05 1978 25,70 1993 25,78
1949 14,39 1964 17,02 1979 24,66 1994 29,75
1950 14,42 1965 18,99 1980 24,52 1995 29,41
1951 15,74 1966 20,95 1981 25,25 1996 29,09
1952 15,41 1967 20,47 1982 26,34 1997 29,56
1953 15,20 1968 23,29 1983 26,97 1998 29,64
1954 15,82 1969 24,87 1984 24,34 1999 31,71
1955 15,05 1970 25,98 1985 24,06 2000 30,40
1956 16,42 1971 25,26 1986 26,19 2001 31,90
1957 16,66 1972 26,01 1987 23,77 2002 32,30
1958 18,70 1973 25,05 1988 22,43 2003 31,90
1959 17,86 1974 25,05 1989 24,13 2004 32,80
1960 17,41 1975 25,22 1990 28,78 2005 33,70
1961 16,38 1976 25,14 1991 25,24 2006 34,53
Fonte: Arajo (1999), com atualizaes pela SRF para os anos mais recentes.
Nota: 2006 refere-se a estimativa.
2.5 Desdobramentos Recentes
Em que pese a enorme diversidade de questes envolvendo a dinmica e a
estrutura de funcionamento do federalismo brasileiro, no constitui equvoco apontar
dois aspectos como centrais em sua configurao atual. So eles o processo de
competio entre entes federados para atrao de investimentos (guerra fiscal) e a
delicada questo da renegociao de suas dvidas com o governo federal.

TP
300
PT Ver a respeito da recentralizao depois de 1998, Almeida (2005)


272

A assim chamada guerra fiscal lana suas razes em um vcuo criado pela
ausncia de uma poltica regional patrocinada pela esfera federal para contrabalanar a
tendncia concentrao das atividades econmicas modernas no estado de So
Paulo.TPF
301
FPT Sem aes fortes para promover o crescimento econmico das regies menos
desenvolvidas, a tendncia a reduzir a distncia entre o PIB das cinco principais regies,
que estava em andamento desde o final dos anos 70, parou na metade dos anos 80 e
permaneceu inalterada desde ento. Um movimento ainda imperceptvel na direo
oposta ameaa desencadear uma nova onda de aumento das desigualdades regionais
que, se concretizada, trar consigo instabilidade poltica. O principal instrumento da
nova rodada de competio por investimentos entre os estados brasileiros a concesso
de benefcios fiscais, apoiados por generosas concesses financeiras. Nessa guerra
fiscal, os estados vm concedendo vantagens cada vez maiores aos investidores
estrangeiros e nacionais para sediar novas unidades industriais. Esse processo provocou
crticas severas, baseadas principalmente no argumento de que o dinheiro pblico est
sendo desviado para beneficiar o capital externo, em detrimento de demandas atuais e
futuras da populao. Alm disso, a escalada da guerra fiscal favorecida pelo princpio
origem-destino misto, aplicado ao imposto sobre valor agregado estadual.
Deve-se observar, no entanto, que outros elementos tambm desempenham um
papel nas decises dos investidores sobre a melhor localizao de suas fbricas. A
estabilidade poltica e a boa governana, por exemplo, estavam por trs da deciso de
indstrias manufatureiras tradicionais estabelecidas no sul do pas de mudar-se para os
estados da Bahia e do Cear, a fim de beneficiarem-se das melhores condies
encontradas nesses estados para seus negcios.

TP
301
PT Ver Arbix (2000).


273

A nova onda de investimentos na indstria automotiva levou instalao de
novas fbricas nos estados do Paran, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do
Sul, no distantes do principal centro industrial de So Paulo, e a escolha de cidades
conhecidas pela qualidade de seu ambiente e de sua fora de trabalho. Houve um nico
caso de indstria automotiva que foi mais para o norte, para a Bahia, depois que o novo
governo estadual do Rio Grande do Sul rejeitou o acordo feito por seu antecessor, que
inclua um generoso apoio fiscal e financeiro. O quadro a seguir (quadro 4) resume
algumas informaes bsicas sobre a guerra fiscal.


274

Quadro 4 - A guerra fiscal
A assim chamada guerra fiscal disseminou-se na esteira de um virtual abandono pelo governo
federal das polticas regionais do passado, tendo em vista o impacto da crise macroeconmica
sobre as finanas federais. Abandonados, os governos estaduais optaram por fazer uso de
benefcios fiscais para atrair investimentos privados e promover o desenvolvimento industrial.
A principal arma dessa guerra o princpio misto de origem-destino aplicado ao imposto sobre
valor agregado estadual e a complexidade de situaes envolvida. Quando a produo ocorre
em uma regio menos desenvolvida e o bem consumido em uma mais desenvolvida, dois
teros do imposto so arrecadados na origem e um tero no destino. Essas propores so
invertidas quando os bens so produzidos em estados desenvolvidos para serem vendidos nos
mais atrasados.
Para atrair novos investimentos os estados produtores concedem descontos integrais do
imposto devido na origem. Alm disso, quando a produo vendida nos principais centros de
consumo, os investidores podem reivindicar crdito pelo imposto supostamente arrecadado na
origem. Assim, o peso financeiro imediato desses benefcios suportado, de fato, pelo estado
onde o bem consumido.
A nova onda de investimentos privados nacionais e estrangeiros que se formou no incio dos
anos 90 deu mpeto a essa guerra. O medo de perder terreno na disputa por esses
investimentos, tendo em vista as melhores externalidades encontradas nos principais centros
industriais, levou ao oferecimento de maiores vantagens por estados menos desenvolvidos.
Uma vez iniciada, a guerra fiscal tende a crescer, na medida em que os investidores circulam
em busca de concesses ainda melhores enquanto competidores em outros estados exigem
vantagens iguais para sustentar um campo de jogo nivelado. Aumentam os conflitos na
federao medida que as ameaas de mudana de localizao tendem a igualar as condies
em todos os lugares.
No fim, os benefcios fiscais podem sair pela culatra. Com todos engajados na guerra, os
benefcios tendem a se igualar, perdendo assim sua eficcia como instrumento para atrair
investimentos. A essa altura, as decises sobre investimento voltam ao bsico: boa
infraestrutura e boas condies sociais. Como os incentivos reduzem a capacidade financeira
dos estados menos desenvolvidos para melhorar essas condies, eles esto fadados e perder a
guerra. As disparidades regionais podem aumentar na ausncia de uma poltica regional
patrocinada pelo governo federal.
Sem contar com instrumentos suficientes, a competio na federao
concentrou-se em duas direes principais. Uma procurou benefcios fiscais e
financeiros para atrair investimentos. A outra deu destaque ao apoio poltico para ter


275

acesso s fontes federais de financiamento. No fim, esse tipo de competio pode levar
a um jogo de soma negativa. A fim de atrair investimentos, estados e municpios
privaram-se de futuras receitas oramentrias que reduzem sua capacidade de responder
s atuais necessidades e s futuras que resultaro de um aumento da urbanizao. Ao
reduzir seus recursos no futuro, tornam-se mais dependentes do acesso a recursos
federais, perdendo autonomia em relao a polticas que criam uma ambiente favorvel
aos negcios. Desse modo, benefcios de curto prazo podem se transformar em custos
significativos no mdio e longo prazo, adicionando mais instabilidade nas relaes
federaisTPF
302
FPT.
A competio entre os estados membros de uma federao considerada por
alguns benfica do ponto de vista da eficincia. Dessa perspectiva, se os governos
estaduais e municipais usam recursos pblicos para criar um ambiente econmico e
social melhor para pessoas e negcios, a competio promover a eficincia econmica
e a satisfao social. Evidentemente, isso implica que as autoridades subnacionais
tenham autonomia para decidir a alocao de seus recursos, sejam eles compostos de
receitas prprias ou transferncias. Como foi dito antes, essa condio no existe
plenamente na federao brasileira, o que significa que, em nosso caso, a competio
provoca distores econmicas e injustia social.
O segundo aspecto mencionado o das finanas dos governos subnacionais. Em
relao a estas, identificadas como focos de descontrole das contas pblicas, o governo
federal deslancharia um processo, em 1997, com a edio da Lei 9.496, de 11 de
setembro, que seria concludo em 1998, para garantir especialmente o refinanciamento
das dvidas mobilirias estaduais (uma cronologia das renegociaes das dvidas

TP
302
PT Alm de comprometer ainda mais as j combalidas finanas de estados e municpios, minando as
tentativas de se alcanar qualquer equilbrio fiscal, essa disputa distorce a competio no mercado e
provoca a diminuio dos investimentos privados j decididos nas matrizes das multinacionais,
diminuio esta que passa a ser compensada pela elevao dos gastos pblicos (Arbix , 2000, p.6).


276

estaduais entre 1989 e a edio da lei 9.496 se encontra abaixo, no quadro 5). O objetivo
desta renegociao era claro: estancar uma fonte de desequilbrio das contas pblicas,
traduzido nos significativos dficits nominais que vinham apresentando no perodo, o
que era indispensvel para atenuar/remover as incertezas existentes sobre a capacidade
de solvncia do Estado. Para isso, estados e municpios que assinaram o contrato de
renegociao da dvida com a Unio se comprometeram a destinar, anualmente, at 13%
de sua Receita Lquida Real (RLR) para o pagamento de seus encargos financeiros,
compromisso que assumiu o status de despesa obrigatria em seus oramentos,
aumentando o seu grau de rigidez, mas que representaram a garantia de gerao de
supervits primrios. Alm disso, o contrato proibiu a contratao de novas dvidas por
esses governos, at que sua RLR se equiparasse ao estoque de suas dvidas, eliminando,
portanto, a alternativa do endividamento como mecanismo complementar de
financiamento de suas atividades, e exigiu a realizao de um ajuste estrutural de suas
contas, que inclua compromissos com a realizao de reformas administrativa,
patrimonial, avano dos processos de privatizao e de permisso e concesso de
servios pblicos, alm da proibio de gerao de dficits operacionais.
Com a ratificao posterior dessas medidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), aprovada em maio de 2000, passou-se a dispor de um instrumento legal de
controle e disciplinamento das contas dos distintos nveis de governo, capaz de garantir
uma gesto fiscal responsvel, mas a verdade que tanto o contrato da dvida como a
LRF no somente limitaram o grau de autonomia das instncias subnacionais como
acrescentaram dificuldades adicionais para a administrao de seus oramentos com o
seu maior enrijecimento, medida que ajustados para garantirem a gerao de
supervits primrios para o pagamento de parcela dos encargos da dvida com a Unio.


277

Quadro 5 - Cronologia das renegociaes das dvidas estaduais

1989: Depois do colapso do plano de estabilizao lanado em 1986, a lei 7976 autorizou o
Banco do Brasil a refinanciar as dvidas dos estados por vinte anos. Por ser parcial o
refinanciamento limitava-se a dvidas para com o Tesouro Nacional essa operao fez pouco
para resolver os problemas financeiros dos estados, que continuaram a se deteriorar sob o
impacto de altas taxas de juros e inflao acelerada.
1991: A lei 8388 estabeleceu novas condies para refinanciar dvidas no includas na
renegociao de 1989. Vinte anos para quitar, com juros de 6% e pagamentos mensais
limitados a 11% das receitas no primeiro ano e 15% depois. Como as condies no foram
aceitas, essa proposta no se materializou.
1993: Conforme as diretrizes estabelecidas pela lei 8388/91, a lei 8727/93 possibilitou o
refinanciamento de dvidas pendentes para com instituies financeiras federais, inclusive
pagamentos devidos desde 1991. Os limites para reembolso foram baixados para 9% das
receitas no primeiro ano e 11% depois. Embora as novas condies permitissem a
regularizao dos pagamentos da dvida, elas no cobriam todo o problema, pois as dvidas
para com os bancos privados e ttulos no estavam includas.
1995: Depois do Plano Real, o governo federal mudou sua abordagem da renegociao das
dvidas dos estados e introduziu novas medidas para controlar o endividamento. A partir de
ento, o refinanciamento estaria associado s reformas do setor pblico, incluindo
privatizaes e condies para cumprir as metas estabelecidas para ajustar as contas fiscais.
Alm disso, os novos acordos teriam de ser submetidos aos legislativos estaduais.
1996: Novas regras foram introduzidas pela Medida Provisria 1560, dando ao governo
federal poder para renegociar todos os tipos de dvidas. As negociaes deveriam ser feitas
caso a caso, dependendo das medidas adotadas pelos estados. O objetivo final era trazer o total
das dvidas financeiras dos estados a nveis abaixo de suas receitas lquidas.
1997-98: A lei 9496/97 criou critrios a serem adotados nas renegociaes, estabelecendo
metas para a dvida total, supervit primrio, folha de salrios, arrecadao de impostos e
privatizao. Dos 27 estados, 24 assinaram acordos com o governo federal dentro das regras
desta lei.
Fonte: Lopreato (2000).
Sobre a deteriorao das contas fiscais dos governos estaduais e municipais na
segunda metade dos anos 90 recaram diversos fatores. Um ingrediente importante da
estratgia de estabilizao monetria era a manuteno de altas taxas de juros,


278

aumentando o peso dos pagamentos de juros sobre os oramentos estaduais e
municipais. Como essas taxas implicavam uma economia menos dinmica, as receitas
prprias e as transferncias federais no cobriam os compromissos adicionais dessas
esferas, aumentando o dficit subnacional. Portanto, a renegociao das dvidas dos
estados realizada em 1997 e 1998 no pode ser considerada propriamente um caso
clssico de salvao, pois as polticas macroeconmicas estavam por trs da
deteriorao das finanas estaduais.
Enquanto o governo federal podia refazer sua situao fiscal aumentando a carga
tributria com contribuies sociais, as autoridades estaduais e municipais no tinham
essa possibilidade. Em conseqncia, o dficit primrio dos governos subnacionais no
perodo 1995-98 podia ser compensado com um supervit nas contas federais, evitando
assim um resultado total negativo.
Pelas regras estabelecidas pela lei 9496/97, o governo federal assinou
renegociaes de dvidas com 24 estados, num total de US$ 82 bilhes (equivalentes a
10,5% do PIB), em condies bastante favorveis: trinta anos para pagamento e taxas de
juros fixas entre 6% e 7,5%. Alm disso, o reembolso no deveria superar 15% das
receitas atuais (essa porcentagem poderia baixar at 11%). Por esses acordos, os estados
no poderiam emitir novos ttulos at que suas dvidas totais fossem compatveis com
suas receitas anuais. Se no cumprirem com seus compromissos, o governo federal tem
o direito de bloquear as transferncias do Fundo de Participao dos Estados e os
estados perdem tambm os benefcios especiais do acordo.
As crises financeiras internacionais trouxeram mais dificuldades para a
economia brasileira e a federao. O remdio aplicado para combater o impacto das
crises asitica e russa um aperto nas polticas monetria e fiscal aumentou as
dificuldades dos estados e municpios para responder s demandas de suas populaes.


279

Com a economia andando devagar, as receitas dos impostos no proporcionavam espao
suficiente para melhorar as polticas pblicas, gerando apreenso nas autoridades locais
que pretendiam fazer uso da emenda constitucional que permitia a reeleio em todos os
nveis.
Para evitar o risco de repetir experincias passadas de sucessivas renegociaes
das dvidas estaduais, que poderiam comprometer o cumprimento das metas fiscais
estabelecidas no acordo do governo federal com o FMI, fez-se um aperto no controle do
endividamento dos estados aps a renegociao de 1997-98. A Resoluo 78/98 do
Senado proibiu novos emprstimos de qualquer tipo aos estados que apresentassem um
dficit primrio no perodo de doze meses anterior aplicao, reduziu as margens de
endividamento e aplicou uma reduo gradual na proporo dvida/receita. Os contratos
assinados com os estados tambm proibiam a emisso de nova dvida em caso de no
cumprimento da trajetria estabelecida para reduzir a proporo dvida/receita, ou
contrair nova dvida que pudesse alterar essa trajetria.
Do lado da oferta, controles criados pelo Conselho Monetrio Nacional e o
Banco Central impuseram tetos exposio das instituies financeiras a emprstimos
concedidos aos estados, municpios e instituies sob seu controle. As duras restries
sobre a gesto de recursos fiscais no nvel subnacional trouxe resultados importantes de
uma perspectiva macroeconmica. As contas fiscais consolidadas dos governos
estaduais e municipais atingiram um supervit primrio de 1,1% do PIB em 2001, em
comparao com um dficit de 0,7% em 1997.
Do ponto de vista dos servios pblicos urbanos, no entanto, o preo foi alto. Os
gastos dos governos subnacionais em segurana pblica, transporte, habitao e servios
urbanos caram para 3,1% do PIB em 2000, de um nvel j baixo de 4,1% em 1996,
embora a urbanizao continuasse crescendo. O mesmo no ocorreu com os gastos em


280

servios sociais educao, sade e saneamento que aumentaram dos 5,5% do PIB
registrados em 1996 para 7% em 2000, devido ao aumento das transferncias de
recursos do governo federal destinado a aumentar a descentralizao desses servios
(SUS e FUNDEF).
A prioridade esmagadora atribuda estabilizao monetria em uma poca de
abertura econmica imps no somente severos constrangimentos ao
governamental, como tambm implicou um enfraquecimento ainda maior da federao.
De um lado, a poltica macroeconmica significava um golpe pesado na autonomia dos
governos subnacionais com conseqncias polticas importantes, como mencionado
acima. De outro lado, a abertura da economia competio estrangeira e a incapacidade
do governo federal de tratar dos desequilbrios regionais levaram a um aumento dos
conflitos entre jurisdies que no favoreceu o avano de importantes reformas
institucionais.
3. Estado e distribuio de renda: a regressividade do sistema tributrio brasileiro
3.1. Introduo
Duas avaliaes parecem desfrutar de unanimidade (ou quase), entre os
estudiosos do atual quadro scio-econmico brasileiro: a carga tributria demasiado
elevada, em se tratando de uma economia em desenvolvimento, e a distribuio de
renda incompreensivelmente desigual, dado o volume de riqueza produzido no pas.
O aparente consenso esmorece, contudo, na medida em que, ultrapassado o mero
reconhecimento dos males, se busca identificar a natureza ou os determinantes dos
mesmos, e se esvai inteiramente quando o dilogo entre os temas se estabelece.TPF
303
FPT

TP
303
PT So poucos os trabalhos que relacionam as questes da estrutura tributria e da desigualdade. Em
geral, essas questes so tratadas isoladamente. Da a contradio implcita na primeira frase do
pargrafo. Dada a constatao de que o Brasil um pas de renda mdia, os autores que lidam com a


281

Assim, no que concerne carga tributria, embora boa parte da literatura se
preocupe em assinalar apenas ou prioritariamente seus efeitos sobre a competitividade
dos agentes privados, h autores que examinam o crescimento ocorrido na ltima
dcada chamando a ateno para o fato de que:
(...) o patamar mais elevado dos tributos deve-se, especialmente, ao
aumento da carga incidente sobre bens e servios que chegam, em 2003, a
65% da arrecadao global [e so] esses tributos que atingem especialmente
os consumidores assalariados, que tm elevada propenso marginal a
consumir, ou ainda, que gastam tudo o que ganham, e pagam pelos impostos
e contribuies sociais embutidos nos preos dos bens e servios que
consomem (Gentil, 2006, p. 218).
De forma anloga, em relao s desigualdades, no que pese a predominncia,
hoje, de estudos que relevam, entre seus determinantes, aspectos como os demogrficos,
os comportamentais e/ou os educacionais, h aqueles que, no se limitando a verificar
correlaes (recorrentemente positivas) entre indicadores, reiteram, como fundamentais
compreenso do fenmeno, as (recorrentemente omitidas) causas estruturais. Salm
(2006), criticando o teor da anlise contida no Relatrio IPEA 2006TP F
304
FPT - paradigmtico
do citado tipo de estudos -, ressalta os vnculos que o problema das desigualdades
guarda com a estrutura tributria vigente.
Num pas com estruturas de consumo muito diferenciadas, como o Brasil,
onde to elevado, entre os pobres, o peso dos gastos em itens essenciais
como alimentao e transporte, no se justifica a omisso no estudo de
qualquer referncia ao assunto [preos relativos]. O barateamento relativo
da cesta bsica, e de outros produtos de consumo popular devido em parte
valorizao cambial - ter certamente contribudo para elevar o poder de
compra dos estratos de baixa renda. Com efeitos contrrios, mas em
conexo com este item, cabe registrar tambm que, a no ser em uma breve
meno, quase nada dito pelo relatrio a respeito da elevada incidncia
dos impostos indiretos, altamente regressivos, em nossa estrutura tributria.
(Salm, 2006, p. 294).

questo tributria tendem a enfatizar o fato de o pas no ser rico, enquanto os que se debruam sobre a
questo das desigualdades tendem a enfatizar o fato do pas no ser pobre. So exemplos,
respectivamente, Varsano (1996) e Barros & Mendona (2000).
TP
304
PT Publicado em livro (que inclui o artigo de Cludio Salm) organizado por Ricardo Paes e Barros,
Nathan Foguel e Gabriel Ulyssea. Ver, na bibliografia, IPEA (2006).



282

Esta seo tem por objetivo examinar o sistema tributrio brasileiro no que se
refere dimenso da equidade, abordando sua natureza regressiva e sua incidncia
sobre diferentes estratos da pirmide social. Pretende-se com isso corroborar as
afirmaes (como as citadas acima) que lhe atribuem papel relevante na persistente
estrutura de desigualdadesTPF
305
FPT. Para tanto, sero revisitados alguns trabalhos que
fornecem evidncias empricas coerentes com tais afirmaes.
3.2 Evidncias sobre os impactos distributivos do sistema tributrio
A despeito do forte vis marginalista presente na maior parte da literatura
moderna sobre teoria da tributao, dela depreende-se que, de modo geral, em um
sistema tributrio a tributao direta o instrumento atravs do qual se busca atingir os
objetivos de equidade, enquanto que a meta de eficincia repousa predominantemente
sobre a tributao indiretaTPF
306
FPT. praticamente lugar comum nessa literatura (produzida
basicamente nos anos 60 e 70) a formulao de que os tributos diretos destacando-se o
imposto sobre a renda favorecem a equidade porque eles podem ser
personalizadosTPF
307
FPT conforme caractersticas scio-econmicas, dentre outras, renda,
tamanho da famlia e patrimnio. Em outras palavras, podem ser estabelecidos com

TP
305
PT A proposio inversa a de que o sistema tributrio potencialmente capaz de alterar a estrutura de
desigualdades to consistente quanto a aqui adotada, no constituiu objeto do captulo. Hoffmann
(2002) faz algumas simulaes procurando demonstrar que determinadas mudanas no imposto de renda
(que ele mesmo reconhece como utpicas na conjuntura brasileira) aumentariam significativamente o
potencial redistributivo do sistema.
TP
306
PT Na teoria convencional sobre sistemas tributrios, em geral h convergncia entre os autores na
identificao de dois conjuntos de caractersticas bsicas desejveis para um desenho tributrio. O
primeiro tem a ver com a eficincia: no interferncia na alocao tima de recursos, capacidade de
corrigir distores em alguns setores do mercado, baixos custos administrativos e flexibilidade para
responder a mudanas conjunturais na economia. O segundo se relaciona equidade: ter transparncia
(ser compreensvel para o contribuinte) e incidir diferentemente sobre indivduos com caractersticas
scio-econmicas diferentes (ser justo). Para uma anlise mais detalhada das questes conceituais nas
teorias da tributao ver Vianna (2000).
TP
307
PT Atkinson (1977). Na expresso de Shoup (1969), apud Atkinson (1977), tailored, isto , feito sob
medida.


283

facilidade parmetros de progressividade na tributao direta, ainda que isto implique
perdas de eficincia e aumentos de custos do sistema tributrio.
Hoje em dia, contudo, j no impera o consenso outrora existente sobre o carter
regressivo da tributao indireta, ainda que se mantenha a viso de sua contrapartida
positiva de permitir maior eficincia do sistema tributrio. Trabalhos recentes, como o
de Creedy (1997), tm levantado controvrsias a respeito desta questo, colocando em
debate a natureza da regressividade dos tributos indiretos. No caberia aqui discorrer
sobre os termos de tal debateTPF
308
FPT embora caiba anotar que autores brasileiros no esto
alheios a ele.
Rezende (1996), por exemplo, entende que o modelo de tributao direta sobre a
renda foi concebido em um contexto em que no era expressiva a mobilidade de fatores
de produo e dos fluxos financeiros e comerciais. A determinao das bases
impositivas, ento, tomava como referncia a localizao fsica de grande parte das
atividades econmicas, que, por seu turno, respeitava os limites impostos pelas
fronteiras de cada pas. Com as mudanas ocorridas nas ltimas dcadas em mbito
mundial, como a acelerao dos processos de globalizao dos mercados e a formao
de blocos regionais de comrcio, as condies anteriores teriam se alterado. No atual
contexto, a acirrada disputa por aplicaes produtivas e financeiras foraria moderao
na utilizao de impostos e contribuies sobre fatores de maior mobilidade.
Segundo autores como Rezende (1996), Spndola (1998) e Hinrichs (1996), uma
vez que os impactos de determinadas polticas (no apenas a tributria) sobre as
decises dos agentes econmicos no esto mais circunscritos aos limites territoriais de
cada pas, existem tambm srias restries adoo de prticas tributrias

TP
308
PT Ver a respeito do mesmo, Vianna (2000) e Afonso, Arajo e Vianna (2004).


284

isolacionistas.TPF
309
FPT Para Rezende (1996), medida que os vcios da exagerada
progressividade dos impostos sobre a renda comearam a se mostrar perversos, foi
abalada a crena, longamente acalentada, de que o ideal da justia fiscal consistia em
tributar pesadamente os grandes lucros e as altas rendas.
Subjacente a tal suposto, estaria uma percepo amenizada da regressividade dos
impostos indiretos sobre o consumo local de bens e servios - tidos como alternativas
para os governos necessitados de receitas. Talvez por compartilharem essas premissas,
os autores que valorizam certas caractersticas da populao na explicao da
continuada desigualdade no Brasil (composio etria, cor da pele, escolaridade, etc)
descurem o tema da estrutura tributria na identificao de suas causas.
No caso brasileiro, o que estudos empricos sobre tributos tm mostrado que os
impostos sobre bens e servios so regressivos e reforam as desigualdades. Mais ainda,
que a crescente progressividade da tributao direta (em particular do imposto de renda)
no tem sido suficiente para contrarrestar os efeitos negativos, em termos de equidade,
dos impostos indiretosTPF
310
FPT. Vale frisar, porm, que os trabalhos examinados a seguir so

TP
309
PT Segundo SPNDOLA (1998, p. 3): "... as bases tributrias tradicionais, sobre as quais se assentavam os
sistemas arrecadatrios, vo se transformando aceleradamente no decorrer do processo de globalizao.
Estimar adequadamente o lucro tributvel, resultante de operaes que se iniciam em determinado pas, se
desenvolvem em outros e se concluem em um terceiro, torna-se um verdadeiro desafio para as
administraes tributrias modernas. A maior participao dos servios, de bens intangveis e de
operaes virtuais no comrcio mundial, alm da forte presena do componente externo na renda dos
contribuintes nacionais, cria dificuldades adicionais para a perfeita e completa identificao da base
imponvel. Os ativos financeiros, em especial, se tornam cada vez mais volteis, e verdadeiramente
escapam ao controle tributrio. As fronteiras nacionais se diluem no chamado fluxo planetrio de
capitais que redefine a localizao de indstrias e redistribui a renda e o emprego em escala mundial.
Em resumo, o capital tende a se movimentar desde o pas com maior carga tributria para outros com
menor carga tributria".
TP
310
PT Esta formulao se ope inteiramente quelas que consideram negligencivel o impacto distributivo
do imposto de renda, e sua importncia limitada ao papel como fonte de arrecadao, supondo que as
transferncias diretas para as famlias no extremo inferior da distribuio so muito mais eficazes para
reduzir a desigualdade de renda do que o imposto de renda (Rocha, 2002, p.73).



285

apenas alguns, obviamente, entre os muitos que enfocam o tema e esto longe de uma
posio consensualTPF
311
FPT.
O trabalho de Eris et al.(1983)TPF
312
FPT um dos primeiros a tratar os efeitos
distributivos do sistema tributrio, abarcando os principais impostos que constituam a
carga fiscal na poca. Em que pese o fato de ser um trabalho relativamente antigo, ainda
mais em se considerando a velocidade e a intensidade das transformaes por que
passou o sistema tributrio brasileiro, sua anlise interessante no sentido de observar
como algumas caractersticas estruturais do sistema em especial no que respeita a
aspectos de equidade mantiveram-se inalteradas.
A partir das simulaes realizadas, os autores obtiveram uma listagem de todas
as famlias da amostra representativa da populao brasileira, contendo a renda
disponvel de cada uma delas no status quo e na ausncia de um ou mais tributosTPF
313
FPT.
Estes dados foram agrupados em dois tipos de resultados: uma tabela de distribuio,
constituda pelas informaes sobre os perfis de distribuio de renda nas situaes com
e sem o imposto analisado, e uma tabela de alquotas, em que so apresentados os
percentuais pelos quais as rendas disponveis no status quo aumentariam se o imposto

TP
311
PT Uma observao que se deve fazer de antemo que, de modo geral, estes estudos tomam como
referencial para a anlise de incidncia as unidades familiares. Isto se d porque os principais tributos que
compem o sistema de impostos brasileiro, sobretudo os indiretos, recaem predominantemente sobre as
unidades de consumo, isto , os indivduos e/ou as famlias. Outra observao relevante que os estudos
usam metodologias diferentes, o que no ser objeto, aqui, de exame. Uma reviso que contempla os
aspectos metodolgicos das investigaes sobre impactos do sistema tributrio brasileiro se encontra em
Afonso, Arajo e Vianna (2004).
TP
312
PT A principal fonte de dados do trabalho foi o Estudo Nacional de Despesa Familiar (ENDEF),
realizado pelo IBGE em 1974, que vem a ser a mais completa pesquisa sobre despesas familiares de
mbito nacional j feita no pas.
TP
313
PT Considerando uma distribuio de renda inicial que no seria afetada por fatores dinmicos (ou seja,
realizando uma anlise esttica, de curto prazo), o estudo consistiu basicamente na avaliao de como esta
distribuio seria influenciada pela existncia de impostos. Isto foi feito atravs da comparao entre dois
estados da economia: o inicial, em que todos os impostos esto presentes (status quo), e o alternativo,
ocasionado pela ausncia de um ou mais impostos em questo. Os impostos considerados foram o IR, os
impostos indiretos federais (IPI, os antigos impostos nicos e o Imposto de Importao), as contribuies
para a Previdncia Social (alm da contribuio para o PIS) e o ICM. Os impostos municipais foram,
portanto, desconsiderados.


286

analisado fosse extinto. Estas tabelas foram construdas por faixas de renda e por
regies, mais o total do Brasil.
O primeiro caso analisado aquele em que todos os impostos considerados no
estudo so simultaneamente eliminados. Os autores chamam a ateno para dois
aspectos referentes aos resultados desta situao. Em primeiro lugar, para a alta
incidncia do sistema tributrio tomado em conjunto sobre as camadas mais pobres da
populao: para a primeira classe de renda (de zero a um salrio mnimo), as medianas
das alquotas obtidas ficaram entre 29% e 36%, dependendo das vrias hipteses de
transferncias dos impostos para os preos que os autores consideraram. E segundo,
para o fato de que, em se eliminando os impostos, as alteraes nos perfis de
distribuio de renda seriam muito pequenas: na hiptese mais favorvelTPF
314
FPT, a
participao na renda dos 20% de famlias mais pobres se elevaria de 2,39% para
2,55%.
A explicao para tal resultado, que constitua aparentemente um paradoxo, foi
atribuda pelos autores ao fato de serem, as rendas das famlias mais pobres, muito
baixas. Assim, apesar de muito altas as alquotas incidentes sobre estas famlias, o
impacto de sua eliminao no resultava em melhora significativa do perfil distributivo.
Em outras palavras, a distribuio de renda do universo de famlias com que
trabalharam os autores era to desigual que, embora o percentual da renda das famlias
mais pobres destinado ao pagamento de impostos fosse bastante elevado, a presena ou
a ausncia de impostos no a afetava de maneira expressiva. Neste sentido, j sugeriam
os autores, o atual Sistema Tributrio no pode ser utilizado como um instrumento

TP
314
PT Em que se supe que os impostos sobre renda total no so transferidos para os preos, enquanto que
aqueles sobre lucros, salrios e vendas o so.


287

destinado a melhorar o perfil da distribuio de renda, a menos que seja radicalmente
transformado (Eris et al., 1983, p. 122, grifos dos autores).
De todo modo, em relao ao que realmente interessa no escopo do presente
trabalho, constata-se que a questo da regressividade possui razes antigas no sistema
tributrio brasileiro. Por outro lado, a forte presena de tributao cumulativa vem a ser
fenmeno relativamente recente, de modo que naquele contexto, incio dos anos 1980,
tal questo no era colocada em tela.
Sampaio de Souza (1996) parte da observao de que no Brasil, dadas as
restries impostas pelo contexto da poltica de estabilizao macroeconmica s
possibilidades de financiamento dos gastos pblicos atravs de endividamento externo
ou interno, a ao do Estado para atender as demandas da sociedade ampliadas pela
distribuio extremamente desigual da renda tender a ser feita cada vez mais atravs
do sistema tributrio.TPF
315
FPT Ancorada num marco terico que privilegia os aspectos de
eficincia alocativa e distributiva do sistema tributrioTPF
316
FPT, a autora considera que o
principal condicionante dos custos marginais em termos de bem-estar dos impostos o
parmetro de averso desigualdade. Quando este suposto baixo ou nulo, isto ,
quando apenas as questes de eficincia alocativa dos impostos so consideradas, os
custos marginais mais baixos so os dos produtos de primeira necessidade, cujas
elasticidades de demanda em relao a preo e renda so reduzidas. Nesta situao,
portanto, os resultados apontam para a introduo na estrutura de impostos de alteraes

TP
315
PT Esta viso vai ao encontro da de outros autores. Varsano (1996), por exemplo, sugere que, para fazer
face enorme dvida social e aos investimentos em infra-estrutura necessitados pelo pas, inevitvel que
no curto e mdio prazos a carga tributria alcance e se mantenha na marca de 1/3 do PIB.
TP
316
PTNeste tipo de abordagem, a questo relevante seria a identificao dos custos adicionais em termos de
bem-estar advindos do aumento da carga tributria. Uma reforma tributria voltada para fins de equidade
deveria portanto almejar a minimizao desses custos e para tanto, seria preciso que a fixao das
alquotas dos impostos (em particular no caso de tributos indiretos, que constituem o foco da autora) fosse
feita de maneira diferenciada conforme as condies de mercado (isto , segundo as elasticidades de
demanda e oferta) dos bens e servios.


288

orientadas no sentido de se aumentar as alquotas dos produtos agrcolas e da indstria
alimentar em geral.
Quando se consideram valores maiores do parmetro de averso desigualdade,
contudo, a evidncia emprica sugere direes de reforma radicalmente diferentes. Nas
palavras da autora:
(...) quando os aspectos distributivos so considerados, as regras de
tributao so sensivelmente alteradas. Para maiores nveis de averso
desigualdade, as perdas em termos de bem-estar, associadas a aumentos de
impostos sobre esses produtos [de primeira necessidade], so considerveis.
Isso porque tais produtos representam uma parcela significativa do
oramento das populaes de baixa renda (Sampaio de Souza, 1996, p. 12).
Conseqentemente, ao se considerarem questes de carter distributivo, as
majoraes de impostos deveriam ser orientadas no sentido de recair sobre produtos que
no afetam significativamente o padro de consumo das famlias mais pobres, ainda que
as elasticidades de demanda destes produtos sejam elevadas. Em vista disso, a autora
conclui que a estrutura das alquotas de impostos indiretos obtida quando se leva em
conta a questo da equidade praticamente oposta quela que se obtm quando somente
aspectos de eficincia so considerados (Sampaio de Souza, 1996, pg. 12).
Por fim, a autora se dedica a analisar os custos marginais em termos de bem-
estar relativos a trs diferentes impostos indiretos presentes no sistema tributrio
brasileiro o ICMS, o IPI e o Imposto de Importao. Nesta anlise, em havendo
preocupaes distributivas no tocante tributao, o Imposto de Importao torna-se o
melhor candidato a aumentos de alquotas, inclusive porque sua incidncia recai
predominantemente sobre produtos consumidos por famlias pertencentes a classes de
renda mais elevada. Em contrapartida, seguindo este raciocnio, a tributao atravs do
ICMS e do IPI deveria ser reduzida, uma vez que tais impostos incidem mais
pesadamente sobre os produtos consumidos pelas camadas mais pobres da populao.


289

Em outro estudo (Rodrigues [1998]), encontra-se uma tentativa de estimar a
carga tributria incidente efetivamente sobre as famlias brasileiras atravs da Pesquisa
de Oramentos Familiares 1995-96 do IBGE. No entanto, a estimativa de incidncia
tributria realizada no trabalho de Rodrigues (1998) contemplou somente os segmentos
assalariados da populao, o que reduz sensivelmente o escopo de tratamento das
questes em discussoTPF
317
FPT.
Com relao carga tributria indireta, os resultados a que chegou o autor
evidenciam o carter regressivo desta forma de tributao no Brasil. Concretamente,
para a primeira classe de renda (que inclui as famlias com rendimentos at 2 salrios
mnimos) a carga de impostos indiretos totalizava em mdia 13,1% da renda destas
famlias, enquanto que para a ltima classe esta proporo se situava em 6,9%.
Em que pese o indiscutvel carter regressivo expresso por estes valores, a
tributao indireta neste estudo apresenta-se claramente subestimada, principalmente
para as primeiras faixas de rendimentos isto , para as famlias mais pobres. A
comparao com resultados obtidos em outros trabalhos, ainda que feita com certa
cautela, em funo de diferenas metodolgicas, torna este fato ainda mais evidente.
Como foi visto, em Eris et al. (1983) a carga tributria indireta para a primeira classe de
renda foi estimada em 25,2%; como se ver adiante, em Siqueira et al. (1999), este
montante alcana 28,1% para essa mesma classe; em Vianna et al. (2000), o mesmo
valor chega a 26,5%. Parece claro, portanto, que a base de dados utilizada pelo autor
levou-o a subestimar seriamente os montantes de incidncia da carga tributria indireta

TP
317
PT O mtodo do estudo consistiu basicamente na mensurao dos fluxos de receita e despesa dos
receptores de salrios formalmente empregados. Assim, as entradas de receitas (salrios) foram captadas
com base no rendimento bruto mdio mensal de natureza salarial do chefe de famlia, informao que
discriminada na POF.Combinando os fluxos de receitas com a legislao tributria vigente (alquotas,
base de clculo, dedues), o autor estimou a parcela da renda devida a ttulo de tributao direta, isto ,
sobre a renda. Foram consideradas, alm do Imposto de Renda Pessoa Fsica, as contribuies para o
Fundo de Previdncia e Assistncia Social (administrado pelo Instituto Nacional de Seguro Social
INSS) isto , a Previdncia Pblica e para o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).


290

sobre as famlias, em particular o montante incidente sobre as famlias situadas nos
segmentos de menor renda, comprometendo os resultados do seu estudo.
No que respeita carga tributria direta, os resultados foram condicionados
pelas hipteses de transmisso das contribuies trabalhistas devidas pelos
empregadores aos salrios. medida que se consideram coeficientes de transmisso
positivos (hipteses de transmisso de 50% e 100%), a carga tributria sobre a renda
cresce significativamente. Contudo, dada a base de dados utilizada, em todas as
hipteses o grau de progressividade obtido para os tributos diretos foi suficiente para
compensar, por significativa margem, a regressividade dos impostos indiretos. Deve-se
atentar para o fato extremamente importante de que os valores obtidos em Rodrigues
(1998) para a carga tributria direta referem-se incidncia legal dos impostos diretos
(tambm chamada na literatura de incidncia estatutria), e no ao que foi efetivamente
pago. Neste sentido, poder-se-ia afirmar que os resultados do estudo em relao
tributao direta sobre as famlias encontram-se bastante superestimados.
Em resumo, as opes de anlise adotadas por Rodrigues (1998) resultam numa
evidncia emprica que leva o autor a concluir que, tomado de forma abrangente
(incluindo a tributao direta e a indireta), o sistema tributrio tem um efeito final
progressivo sobre as famlias brasileiras, no sendo portanto um fator a contribuir para a
m distribuio de renda do pas.
A abordagem de Siqueira et al. (1999) difere fundamentalmente dos j
mencionados por realizar estimativas da distribuio da carga de impostos sobre
consumo (isto , indiretos) no Brasil utilizando no s a renda como parmetro, mas
tambm os dispndios familiares com consumo. Os resultados a que chegam os autores
sobre o grau de regressividade destes tributos, como se ver, so substancialmente
diferentes para cada uma dessas hipteses.


291

Assim, enquanto Eris et al. (1983) e Rodrigues (1998), ao medirem os impactos
dos impostos indiretos com base apenas na razo entre estes e a renda dos contribuintes,
apontam para o carter inequivocamente regressivo destes tributos, Siqueira et al.
(1999) questionam tais concluses, pois em sua abordagem alternativa que os autores
julgam teoricamente mais consistente , baseada nos gastos de consumo das famlias, a
regressividade da tributao indireta praticamente eliminada.
Segundo os autores, o principal motivo para realizar estimativas de incidncia da
carga tributria indireta com base na razo entre o montante de imposto pago e os
dispndios familiares que h uma forte sugesto na teoria econmica de que a
equidade dos impostos sobre consumo mensurada mais adequadamente em relao
aos gastos totais das famlias do que em termos das suas rendas disponveis. (Siqueira
et al., 1999, p. 1). Estas estimativas so comparadas com aquelas realizadas com base
nas rendas disponveis familiares, ocasionando, como j mencionado, resultados
bastante diferentes.
A fundamentao terica para a abordagem da incidncia tributria tendo como
parmetro de avaliao os gastos de consumo das famlias reside na idia de que, para a
anlise de um nico perodo, as despesas de consumo familiares refletem melhor os
impactos distributivos dos tributos indiretos do que a renda corrente (Creedy, 1997).
Sendo assim, a regressividade de um imposto indireto s ocorreria de fato quando sua
alquota fosse maior para produtos cuja participao nas despesas familiares aumenta
medida que a despesa total cai.
Alm disso, com base em literatura recente (Poterba, 1989; Creedy, 1997;
Feenberg et al., 1998), os autores argumentam que os gastos de consumo constituem
indicador mais apropriado do padro de vida das famlias do que a renda, por ser mais
estvel durante o ciclo de vida das mesmas. Isto seria explicado pela hiptese de


292

nivelamento dos padres de consumo (consumption smoothing) ao longo do ciclo de
vida por parte dos consumidores, atravs de poupana ou endividamento.
A crtica central que pode ser feita a este tipo de concepo que ela inibe
intenes redistributivas no prprio desenho de sistemas tributrios. Para concretizar
tais objetivos redistributivos, preciso considerar a renda dos contribuintes como a
medida mais adequada de aferio de sua capacidade de pagamento, uma vez que esta
constitui de fato o parmetro de riqueza a ser distribuda no interior da sociedade. Se a
capacidade de pagamento oriunda da renda percebida permite introduzir objetivos
redistributivos no sistema tributrio, a idia de se preservar a poupana, implcita na
abordagem do consumo como parmetro de incidncia da tributao indireta, perde
sentido ou torna-se estranha, uma vez que a deciso de poupar implica necessariamente
a acumulao de riqueza.
H no entanto outras crticas, de carter emprico, a serem levantadas. Em
primeiro lugar, aparecem problemas no desprezveis associados ao cmputo das
informaes de consumo das famlias. indiscutvel que a aferio das rendas de cada
famlia significa para o pesquisador um problema de resoluo bem mais fcil que o
registro de suas despesas. Alm disso, h que se considerar o intrincado problema que
consiste no desafio de se extrair as despesas correntes dos chamados desembolsos
globais de cada famlia, para preservar o rigor metodolgico da mensurao.
Concretamente, para que os gastos de consumo representem um indicador mais
estvel que a renda, preciso separar itens de despesa corrente alimentao,
habitao daqueles que constituem aquisies de bens durveis, que so consumidos
com pouca freqncia (de um modo geral, independentemente das rendas percebidas).
Em momento algum o estudo em tela esclarece o procedimento adotado pelos autores
em relao a este ponto; eles simplesmente trabalham com os "gastos totais" das


293

famlias, sem especificar quais os itens de despesa que esto a includos. Todavia, esta
base genrica de medio apresenta o problema adicional de que outros itens de
despesas, tais como pagamentos de impostos diretos, aumentos de ativos e redues de
passivos, esto presentes na Pesquisa de Oramentos Familiares do IBGE (considerados
como desembolsos) e so, portanto, passveis de registro como gastos totais das
famlias.
Por fim, mas no menos importante, cabe salientar que as principais medidas de
desigualdade utilizadas em cincias sociais, como os ndices de Gini, Theil, Sen, entre
outros, procuram captar aspectos de concentrao de renda e/ou riqueza. Da mesma
forma, as chamadas linhas de indigncia e de pobreza referem-se a nveis de renda
abaixo dos quais determinadas camadas da populao so classificadas como indigentes
ou pobres. Portanto, em termos de equidade, para a avaliao dos impactos distributivos
associados tributao indireta o mais apropriado seria assumir como parmetro
necessrio a renda disponvel das famlias, e no seus gastos de consumo.
Concretamente, os autores mostram que, quando calculados com base na razo
entre o montante de impostos indiretos (so considerados no referido estudo o ICMS, o
IPI, o ISSTPF
318
FPT, o Imposto de Importao e outros impostos indiretos no especificados)
pagos pelas famlias e suas rendas disponveis (isto , lquidas de impostos diretos), os
impactos da tributao indireta mostram-se claramente regressivos. Nessa forma de
clculo, para a primeira classe de renda (famlias com rendimentos at 2 salrios
mnimos) a carga tributria indireta alcana 28,1%, e vai se reduzindo continuamente

TP
318
PT Na verdade, o fato de o estudo considerar o ISS tambm passvel de crtica do ponto de vista
metodolgico. A maioria dos estudos empricos sobre tributao no Brasil, como j mencionado, ignora
explicitamente este imposto, por um motivo simples: a extrema dificuldade em se medir sua incidncia,
em funo da escassez de informaes e da diversidade de legislaes municipais que impedem a
obteno de alquotas uniformes para aplicao nas respectivas bases imponveis. Alm disso, a
participao do ISS na carga tributria global (que inclui as trs esferas de governo) bastante reduzida:
em 1996, atingia somente 1,94% deste total.


294

conforme a escala de rendimentos vai aumentando. Na ltima classe (rendimentos
acima de 30 salrios mnimos), a carga tributria indireta atinge apenas 11,7% da renda
disponvel destas famlias.
Em contraste, quando medida pela proporo entre o montante de impostos
pagos e os gastos totais das famlias, a regressividade dos tributos indiretos
praticamente desaparece. Os resultados a que os autores chegam por este mtodo
apontam, na verdade, para uma incidncia da tributao indireta quase que proporcional
sobre as diferentes classes de renda: a carga tributria seria de 18,1% para a primeira
classe de renda, situando-se em 17,3% para a ltima.
A partir desses resultados, os autores concluem que os impactos distributivos da
tributao indireta no Brasil, da forma como atualmente est estruturada, seriam
semelhantes queles resultantes de um sistema com alquota uniforme. "Portanto",
prosseguem, "a substituio deste sistema [de tributao indireta atual] por um com
alquota uniforme seria aproximadamente neutro do ponto de vista distributivo"
(Siqueira et al. 1999, p. 14).
Enfim, curioso observar que, em trabalho anterior (Siqueira et al., 1998), os
mesmos autores foram taxativos ao emitir julgamento oposto acerca do sistema de
tributao indireta brasileiro, como prova a seguinte afirmao: "Por sua vez, a natureza
altamente regressiva do sistema de impostos indiretos brasileiro, largamente criticada
por tributaristas e pelo pblico em geral, fica ainda mais evidente quando consideramos
a incidncia final ou efetiva dos impostos" (Siqueira et al. 1998, p. 17).
semelhana do estudo de Rodrigues (1998), Vianna et al. (2000) utilizam a
Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 1995-96 do IBGE como base de informaes
para as estimativas de incidncia tributria. Uma diferena importante, contudo, reside
no uso dos dados individualizados (microdados) da POF, que permite aos autores


295

analisar em detalhe os perfis de renda e consumo de cada famlia, conferindo razovel
preciso s estimativas. Alm disso, conforme assinalado, Rodrigues (1998) restringiu
seu objeto de anlise aos recebedores de salrios formalmente empregados. Vianna et
al. (2000), por sua vez, consideram todo o universo de declarantes pesquisados pela
POF.
Os principais achados do estudo se encontram sintetizados no grfico 9, abaixo,
que mostra a carga tributria total tributos diretos e indiretos estimada pelos autores
como percentual dos recebimentos familiares por classes de renda, considerando o total
das reas urbanas pesquisadas pela POF 1995-1996.
Grfico 9 Carga tributria direta e indireta sobre renda, segundo classes de
renda em salrios mnimos para o total das reas, em %
Fonte: Vianna et al. (2000).
Os tributos diretos incidentes sobre a renda bruta familiar, naquela conjuntura,
atuavam em sentido progressivo, como se pode observar. A carga tributria direta
incidente sobre o recebimento das famlias que recebiam at dois salrios mnimos, na
mdia das regies metropolitanas, era pouco inferior a 2% de sua renda bruta. Para
famlias com ganhos acima de 30 salrios mnimos, a carga tributria direta perfazia em
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
At 2 2 a 3 3 a 5 5 a 6 6 a 8 8 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 30 + de 30
Faixas de Renda (em salrios mnimos)
tributo i ndi reto tri buto dreto


296

mdia cerca de 11% de sua renda. As famlias mais ricas pagavam portanto, para cada
real recebido cerca de 11 centavos em tributos diretos. As famlias mais pobres arcavam
com menos de 2 centavos.
Dito de outra forma, os autores constataram que a carga tributria direta das
famlias do ltimo estrato de renda era seis vezes maior que a do primeiro. Tomando
como fonte a estrutura de rendimentos familiares oferecida pelos dados da POF 1995-
1996, observaram ainda que o recebimento mdio mensal familiar per capita das
famlias situadas no estrato superior da distribuio era 37 vezes superior ao das
famlias do primeiro estrato (at dois salrios mnimos). Neste sentido, tinha-se um
quadro em que, embora a carga tributria direta suportada pelas famlias mais ricas
fosse cerca de seis vezes mais elevada que aquela suportada pelas famlias mais pobres,
isso ocorria numa estrutura distributiva em que o recebimento mdio mensal familiar
per capita daquelas ficava em torno de 37 vezes maior que o das famlias mais
pobres.TPF
319
FPT
Aceitando-se que um parmetro de comparao da progressividade de um
sistema tributrio e, portanto, da sua equidade, so as diferenas da distribuio de
renda observadas entre famlias e indivduos, a evidncia encontrada sugere ento que o
grau de progressividade da tributao direta era e continua a ser - insuficiente para
compensar o alto grau de desigualdade de renda da sociedade brasileira.
Pelos dados da POF 1995-1996, que mostram as famlias situadas no estrato de
renda entre 20 a 30 salrios mnimos com uma carga de tributos diretos representando
6% de sua renda bruta, verifica-se que a progressividade dos tributos diretos bem

TP
319
PT O ideal seria replicar tal exerccio com base nos dados oferecidos pela POF 2002-2003. No entanto, o
quadro geral no deve ter se alterado de modo substancial. Trabalhos mais recentes que utilizam a POF
2002-03 (por exemplo, Zockun 2005, analisado a seguir) demonstram avano da regressividade, o que d
sustentao argumentao aqui desenvolvida.


297

menos acentuada, j que estas famlias sofrem uma incidncia dos tributos diretos
apenas 3 vezes maior que a das famlias pobres. Os tributos indiretos, por sua vez, tm a
propriedade de serem significativamente regressivos em relao renda lquida
descontados os tributos diretos das famlias que ganham at dois salrios mnimos.TPF
320
FPT
Considerando a anlise da carga tributria total, os autores verificam que,
quando se somam os percentuais de tributos diretos e de indiretos incidentes sobre os
recebimentos familiares, a carga total de tributos pagos pelas famlias mais pobres
ligeiramente superior a 28%. As famlias com rendimentos at cinco salrios mnimos
mensais tambm tm uma carga tributria total maior que as famlias de maior renda.
As famlias mais ricas, do ltimo estrato de renda, por sua vez, destinam, em mdia, ao
pagamento dos tributos apenas 18% de sua renda.
As evidncias obtidas sugerem, segundo os autores, que o atual sistema
tributrio nacional apresenta em seu conjunto um carter regressivo, podendo ser um
fator que contribui para a manuteno dos nveis de desigualdade de renda e pobreza
observados no pas. Sugerem tambm, por outro lado, que modificaes na atual
estrutura tributria, com sentido de rever o atual grau de regressividade do sistema,
podem contribuir para a melhoria da desigualdade social e das condies de vida da
populao pobre.
Siqueira et al. (2001), em estudo posterior ao j citado, procuraram calcular a
incidncia efetiva dos impostos indiretos sobre os diferentes componentes da demanda
final definidos pelo sistema de contas nacionais brasileiro: famlias, administrao
pblica e exportaes. O estudo partiu da constatao de que, dada a multiplicidade de

TP
320
PT O total de tributos indiretos perfazia, em mdia, cerca de 27% da renda lquida dessas famlias. As
famlias do ultimo estrato de renda pagavam apenas 7% de sua renda mensal em tributos indiretos. Ou
seja, para cada real de renda das famlias mais pobres, elas pagavam quase 27 centavos em impostos
indiretos. Em contraste, as famlias mais ricas pagavam um pouco mais de sete centavos. Os autores
observaram tambm que a percentagem da renda lquida destinada ao pagamento dos tributos indiretos se
reduz medida que a renda familiar cresce em todos os estratos.


298

impostos e alquotas, e sua incidncia sobre insumos, as alquotas finais (efetivas) dos
tributos indiretos presentes nos preos muitas vezes divergem substancialmente das
alquotas nominaisTPF
321
FPT.
Os resultados obtidos pelos autores corroboram a hiptese da disparidade entre
alquotas nominais e efetivas dos impostos indiretos considerados: IPI, ICMS, ISS e II
(Imposto de Importao). No caso dos impostos incidentes sobre o consumo das
famlias que respondia na poca por 84% da incidncia final , por exemplo, para o
setor de produtos vegetais beneficiados, que inclui alimentos da cesta bsica como arroz
e farinha de trigo, a alquota efetiva mdia encontrada foi de 24%, bastante superior
alquota efetiva mdia obtida para o total do consumo das famlias, de 16,2%. Mesmo as
exportaes, que (...) aparentemente eram apenas levemente tributadas, com alquotas
de primeiro estgio de 2,5% e 1,4% para todos os impostos e para o ICMS,
respectivamente, eram de fato fortemente oneradas pelos impostos indiretos em 1995,
com uma alquota mdia efetiva de 11,7% para o total dos impostos e de 6,7% para o
ICMS (Siqueira et al., 2001, p. 9). Os autores observaram ainda que, mesmo se fossem
incorporados os efeitos da Lei Complementar N87 (Lei Kandir), de 13/09/96, que
desonera o ICMS incidente sobre as exportaes de produtos primrios e semi-
elaborados, possibilitando rebater o ICMS pago nas compras de bens de capital e
material de consumo no utilizado diretamente no processo produtivo, as exportaes
ainda assim seriam afetadas pela tributao direta e indireta de insumos.
Conseqentemente, concluem, o sistema de impostos indiretos apresenta um
srio problema de falta de transparncia, na medida que sua incidncia efetiva bem

TP
321
PT A metodologia e a base de dados utilizadas pelos autores so praticamente as mesmas do trabalho
anteriormente citado (Siqueira et al., 1999). Nesse, porm, os autores no esto preocupados em avaliar
impactos distributivos da incidncia tributria. Seu objetivo avaliar, conforme mencionado, o efeito
final dos impostos levando em conta sua incidncia no interior da cadeia produtiva. Por este motivo, a
base de informaes utilizada foi apenas a Matriz Insumo-Produto elaborada pelo IBGE para 1995.


299

diversa da que se poderia esperar a partir de sua estrutura de alquotas nominais. O que
o estudo sugere, na verdade, ainda que no explicite, que h presena de
cumulatividade na tributao indireta mesmo no caso dos impostos sobre valor
adicionado (IPI e ICMS). Uma possvel crtica ao trabalho, nesse sentido, que,
propondo-se a avaliar os efeitos da tributao de insumos na incidncia final dos
impostos indiretos, no considera tributos que tambm oneram a produo e o consumo
de bens e servios, tais como a COFINS, o PIS e a CPMF, que possuem ainda o
agravante de incidirem de maneira cumulativa. Assim, ainda que o objeto do estudo seja
relevante, seu alcance torna-se muito limitado, pois no h como avaliar a incidncia
efetiva dos impostos indiretos no Brasil sem considerar o gravame das contribuies
acima citadas.
Afonso, Arajo e Vianna (2004) buscaram avaliar a incidncia tributria no
Brasil aplicando uma metodologia para a mensurao de efeitos distributivos
relacionados incidncia de impostos indiretos sobre as despesas de consumo das
famlias. A metodologia consistiu basicamente de duas etapas. Na primeira, as alquotas
efetivas dos principais impostos e contribuies que compem a carga tributria indireta
brasileira foram estimadas a partir dos coeficientes tcnicos da matriz insumo-produto
de 1996 do IBGE. Na segunda etapa as alquotas efetivas foram aplicadas sobre as
despesas com uma cesta de consumo dos seguintes itens: alimentao no domiclio,
vesturio e medicamentos - despesas essas informadas pelas famlias ao IBGE e que
constam dos microdados da Pesquisa de Oramentos Familiares (2002-03)PF
322
FP. A partir
dos microdados da POF, as famlias foram reordenadas segundo dcimos populacionais.
Os resultados finais consistiram portanto em estimativas do peso da carga tributria
indireta incidente sobre uma cesta de consumo bastante representativa no oramento das

TP
322
PT Convm observar que a POF-IBGE fornece as informaes sobre o pagamento de tributos diretos
pelas unidades familiares.


300

famlias de baixa renda, como proporo das despesas de consumo (alquotas efetivas) e
da renda mdia de cada dcimo populacional (indicador de regressividade).
TABELA 3 - PRINCIPAIS IMPOSTOS INDIRETOS RECOLHIDOS E NUS
FISCAL POR FAIXA DE RENDA
0 a 2
SM
2 a 5
SM
5 a 10
SM
10 a 20
SM
> 20
SM

VALOR MDIO DO IMPOSTO (R$ de 1996) 30,3 54,9 91,8 159,0 390,2
ICMS 13,5 24,2 39,9 68,8 164,8
IPI + ISS 3,9 6,9 11,7 19,9 45,3
COFINS + PIS + PASEP 13,0 23,8 40,3 70,3 180,1

PARTICIPAO DOS IMPOSTOS NO
CONSUMO (%)
13,3% 13,1% 12,6% 12,3% 11,9%
ICMS 5,9% 5,8% 5,5% 5,3% 5,0%
IPI + ISS 1,7% 1,6% 1,6% 1,5% 1,4%
COFINS + PIS + PASEP 5,7% 5,7% 5,5% 5,4% 5,5%

PARTICIPAO DOS IMPOSTOS NA RENDA
(%)
13,3% 12,9% 11,4% 9,9% 8,3%
ICMS 5,9% 5,7% 5,0% 4,3% 3,5%
IPI + ISS 1,7% 1,6% 1,5% 1,2% 1,0%
COFINS + PIS + PASEP 5,7% 5,6% 5,0% 4,4% 3,8%
Fonte: Afonso, Arajo e Vianna (2004).
Grfico 10 - Participao dos impostos na renda
13,30%
12,90%
11,40%
9,90%
8,30%
6,00%
7,00%
8,00%
9,00%
10,00%
11,00%
12,00%
13,00%
14,00%
0 a 2 SM 2 a 5 SM 5 a 10 SM 10 a 20 SM > 20 SM

Fonte: Tabela 3.


301

Grfico 11 - Participao do ICMS na Renda das Famlias
5,90%
5,70%
5,00%
4,30%
3,50%
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
6,00%
7,00%
0 a 2 SM 2 a 5 SM 5 a 10 SM 10 a 20 SM > 20 SM

Fonte: Tabela 3.
Grfico 12 - Participao do ICMS na Renda das Famlias
1,70%
1,60%
1,50%
1,20%
1,00%
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
0 a 2 SM 2 a 5 SM 5 a 10 SM 10 a 20 SM > 20 SM
TFonte: Tabela 3TT.


302

Grfico 13 - Participao da Cofins+PIS+CPMF na Renda das Famlias
5,70%
5,60%
5,00%
4,40%
3,80%
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
6,00%
7,00%
0 a 2 SM 2 a 5 SM 5 a 10 SM 10 a 20 SM > 20 SM
TFonte: Tabela 3.TT
Os resultados apresentados por Afonso, Arajo e Vianna (2004) na Tabela 3 e
nos grficos 10 a 13 fortalecem, mais uma vez, a hiptese de que os tributos indiretos
so regressivos. Isso particularmente verdade, como era de se esperar, quando tais
tributos so considerados como proporo da renda das famlias. No estudo, os autores
evidenciam, por exemplo, que enquanto a tributao indireta representou 13,3% da
renda das famlias que ganham at 2 salrios mnimos, na classe das famlias de maior
rendimento (mais de 20 salrios mnimos) mobilizou 8,3% da renda ou seja,
praticamente 5 pontos percentuais a menos.
Conforme os autores, quando os tributos so divididos em grupos distintos -
ICMS, IPI+ISS e Cofins+PIS+CPMF - os resultados diferem quanto ao grau de
regressividade (grficos 2, 3 e 4):
a menor discrepncia entre o nus fiscal suportado pelas famlias observada
em relao ao grupo IPI+ISS. Os autores a explicam em grande medida pelo


303

fato de que o IPI tem incidncia limitada a bens industrializados e o ISS a um
determinado grupo de servios. Regra geral, tais bens (como por exemplo,
automveis) e servios (p. ex., restaurantes e hotis) so preponderantemente
consumidos pelas famlias de mais alta renda;
em segundo lugar, encontra-se o grupo Cofins+PIS+CPMF. Esse resultado um
pouco curioso se comparado ao obtido em relao ao ICMS que se mostrou o
mais regressivo dos trs grupos de tributos considerados. Para os autores, era
esperado que os efeitos da cumulatividade potencializassem a regressividade da
tributao indireta. No entanto, o que os resultados demonstraram o que o
ICMS um imposto cobrado segundo a sistemtica do valor adicionado se
mostrou mais regressivo que as trs contribuies sociais cobradas em cascata.
Zockun (2005), em artigo que atualiza os dados de Vianna et al. (2000),
confirma o suposto de que a progressividade dos impostos diretos insuficiente para
compensar a elevadssima regressividade dos tributos indiretos. Para a autora, a
controvrsia em torno da questo renda ou consumo como medidas de capacidade de
pagamento de contribuintes, presente na literatura tradicional sobre finanas pblicas,
no tem relevncia em pases pobres e com alta concentrao de renda como o Brasil. A
tabela abaixo, reproduzida do texto em tela, mostra a carga tributria por classe de renda
familiar em 1996 e 2004TPF
323
FPT. Os tributos diretos referem-se aos pagamentos que as
famlias efetivamente efetuaram com imposto de renda, IPTU, contribuies trabalhistas
e IPVA. Os tributos indiretos foram estimados mediante aplicao das alquotas

TP
323
PT As estimativas para 2004 , como as de Vianna et al. (2000), para 1996, so baseadas na POF, que
considera como renda todas as fontes: remunerao do trabalho, transferncias (aposentadorias, penses,
bolsas de estudo, mesadas, doaes, transferncias transitrias), lucros recebidos, rendimentos de aluguel,
de aplicaes financeiras e de capital.


304

nominais de ICMS, IPI, PIS e Cofins no-cumulativos TPF
324
FPT aos gastos que constituem
base de incidncia desses tributos, supondo ausncia de sonegao.
Como enfatiza a autora, a regressividade do sistema como um todo, que j era
acentuada em 1996, foi intensificada em 2004 (Zockun, 2005, p.11). As famlias com
renda de at 2 salrios mnimos, que em 1996 destinavam 28% da renda ao pagamento
de impostos, passaram a ter um percentual de 49% de sua renda total comprometido
com tal destino. As famlias com renda superior a 30 salrios mnimos tambm sofreram
elevao da carga tributria, mas em propores menores.
Zockun (2005) chama ateno ainda para o papel que a incidncia de impostos
indiretos nos preos de bens e servios, associada pobreza da maioria de uma
populao com aspiraes de consumo incompatveis com seu nvel de renda, exerce
na manuteno do alto grau de informalidade do mercado de trabalho brasileiro. A partir
da elaborao de dados da POF 2002/2003, conclui que:
(...) os tributos indiretos consideradosTPF
325
FPT acrescentam, em mdia, 37% de
custo aos produtos, numa disperso elevada que chega a mais de 3 mil por
cento no caso de fumo ou quase trezentos por cento no caso de artigos de
higiene pessoal. nessa elevada margem que floresce a informalidade no
Brasil: ao no cobrar do consumidor o valor total dos impostos, o preo
praticado d economia informal vantagem imbatvel, muitas vezes no
compensvel pela maior produtividade, ganhos de escala e melhor
tecnologia e qualidade do produto fornecido pela empresa inteiramente
formal (Zockun, 2005, p. 12).


TP
324
PT Por isso, explica a autora, a referncia o ano de 2004, quando os tributos passaram a vigorar nesse
regime.
TP
325
PT Alquotas do PIS/Cofins no cumulativas; no foram includos nem o ISS nem os encargos
trabalhistas pagos pelas empresas.
4 O sistema tributrio brasileiro em debate
A reforma tributria tem sido um tema recorrente no debate poltico e
econmico brasileiro, ao longo da dcada de 1990 at hoje. No obstante a importncia
do tema, e sua permanncia durante tanto tempo,
[...] as propostas de mudana estrutural do sistema tributrio no ganharam
fora suficiente para implantar as transformaes pretendidas, cedendo
espao para alteraes de natureza pragmtica, centradas em ganhos de
produtividade fiscal, que agravaram as distores j existentes no sistema
(Dain, 2005)
De fato, em diferentes momentos desse perodo - Reviso Constitucional de
1993, os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (permeados pelas crises
internacionais e seus impactos internos) e o atual governo - muito se discutiu a respeito
da necessidade de se aperfeioar o sistema impositivo brasileiro, em funo de suas
indesejveis caractersticas de alta complexidade, quase nenhuma eqidade e seus
vieses contrrios competitividade empresarial e indutores de conflitos entre os estados.
Na prtica, contudo, os sucessivos ajustes feitos ao longo dos anos nem sequer
arranharam os problemas estruturais. O brevssimo histrico que segue abaixo procura
sintetizar em linhas gerais esses trs momentos:
Reviso Constitucional de 1993: o Congresso Revisor teria, em tese, o caminho
facilitado pelo relaxamento, naquela conjuntura excepcional (prevista, vale
lembrar,na prpria Carta de 1988) da exigncia de quorum qualificado para
mudanas constitucionais. A reforma tributria, destarte, poderia ter sido feita
naquela ocasio, necessitando apenas da construo de maiorias simples nas
duas casas do Congresso. Entretanto, o mximo que se conseguiu foi a criao


306
do Fundo Social de Emergncia (FSE), que viria a permitir a desvinculao de
at 20% das receitas da UnioTPF
326
FPT.
Governo FHC: do ponto de vista da poltica fiscal, a principal caracterstica a se
destacar nos oito anos do governo Fernando Henrique foi a inequvoca mudana
de patamar da carga tributria como proporo do PIB. De fato, no primeiro
mandato (1995-98) passa-se de um nvel de pouco mais de 25% do PIB para
pouco mais de 29%. No segundo mandato, iniciado em 1999, a carga sobe
paulatinamente at ultrapassar 33% do PIB, em 2002. No obstante ter sido
criada na Cmara dos Deputados Comisso Especial para tratar da reforma
tributria, as propostas dali originadas foram sempre rejeitadas pela equipe
econmica do Executivo federal, temerosa em alterar substancialmente um
regime que se mostrava capaz de gerar volumosas receitas, num contexto em
que a maior preocupao era a estabilizao monetria. Assim, os diversos
ajustes realizados objetivaram, via de regra, manter um percentual de
desvinculao de receitas (via criao do Fundo de Estabilizao Fiscal - FEF -
em1996), ou obter ganhos de arrecadao.
No primeiro governo Lula, houve um prenncio de que algum aperfeioamento
mais profundo pudesse se concretizar, dado inclusive que a questo tributria
havia sido um tema importante da campanha presidencial. Foi submetida ao
Congresso uma proposta de reforma (PEC 41 de 2003), cujo ponto central era
T[...] a criao da legislao nacional do ICMS, em substituio s atuais 27
legislaes estaduais, aliada simplificao de sua estrutura de alquotas

TP
326
PT O Fundo Social de Emergncia (FSE) foi criado em 1994. Em 1996 foi renomeado como Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF) e posteriormente recebeu a denominao atual, DRU (Desvinculao das
Receitas da Unio). Trata-se de um mecanismo de vigncia provisria, que vem sendo prorrogado
regularmente, pelo qual 20% das contribuies arrecadadas (excetuando-se as contribuies
previdencirias que incidem sobre salrios e folha salarial) so de uso exclusivo do governo federal. O
estratagema visa contornar o preceito constitucional de vinculao das receitas oriundas de contribuies
sociais a reas especficas.


307
para apenas cinco. No entanto, as dificuldades de tramitao (por exemplo,
divergncias entre governos estaduais acerca da competncia do ICMS, se
origem ou destino) levaram ao desmembramento da PEC. Aprovou-se a
toque de caixa, TaindaT uma vez, um arremedo de ajuste fiscal nos moldes dos
anteriores: desvinculao de receitas federais (agora sob denominao
explcita, a DRU) e manuteno da CPMF e sua elevada alquota de 0,38%
(Dain, 2005).T
Do acima exposto, depreende-se claramente que, por maiores que tenham sido as
reivindicaes da sociedade por um sistema tributrio mais simples, equilibrado e justo,
ao longo dos ltimos quinze anos, segundo Dain (2005), [...] o ajuste fiscal de curto
prazo tem tido precedncia sobre decises relativas a reformas estruturais, tributrias e
outras. Assim, verificou-se distoro no padro de tributao, tendo-se priorizado, ao
longo do perodo, a produtividade fiscal dos impostos, relativamente sua qualidade.
H, de fato, um inegvel consenso na sociedade brasileira em geral acerca da
necessidade de reforma da estrutura impositivaTPF
327
FPT. Dentre os inmeros defeitos do
sistema tributrio, apontados por autores que trabalham com o temaTPF
328
FPT, conforme visto
acima, pode-se enumerar:
(i) seu nvel, extremamente elevado, ainda mais em relao ao de outros pases
em desenvolvimento. Em adio alta complexidade (somente o ICMS possui 27
diferentes legislaes), isso constitui, sem dvida, severa restrio competitividade do
produtor nacional e, por conseguinte, gerao de emprego e renda no mercado interno;
(ii) sua composio desequilibrada, majoritariamente composta por tributos
indiretos, cuja incidncia no observa, salvo poucas excees, critrios de
essencialidade, reforando assim as estruturas de desigualdade social. Alm disso, no
comporta um sistema eficaz de equalizao fiscal de rendas no territrio, dada a

TP
327
PT Embora diferentes segmentos da mesma tenham razes distintas para tal.
TP
328
PT Varsano (1997), Dain (2005 e 2003), Afonso (2005), entre outros.


308
obsolescncia dos mecanismos de partilha dos fundos de participao (FPE e FPM),
reforando tambm a desigualdade regional;
(iii) sua elevada propenso ao estabelecimento de conflitos federativos, como
guerras fiscais entre estados e municpios, dada a sistemtica peculiar de cobrana e a
autonomia para legislar sobre tributos como ICMS e ISS.
Cabe indagar, portanto: se o sistema tributrio brasileiro to ruim (e de fato ),
se h uma cobrana to forte da sociedade por menos e melhores impostos e por que,
afinal de contas, se o tema est em pauta h tanto tempo, passada uma dcada e meia de
intensas discusses na academia, entidades de classe e no Congresso Nacional, to
pouco se avanou no aperfeioamento da estrutura impositiva?
Autores como Ricardo Varsano sustentam, por exemplo, que h duas
caractersticas inerentes evoluo de sistemas tributrios: a continuidade e a lentido
do processo evolutivoTPF
329
FPT.
A continuidade seria importante na medida em que o sistema tributrio deve
estar permanentemente em processo de aprimoramento, buscando acompanhar o prprio
ambiente econmico, tambm em constante transformao. No se trata apenas de o
sistema ser flexvel para responder a mudanas repentinas ou promover ajustes
corretivos na economia. A questo que o sistema tributrio no pode ficar esttico
enquanto a economia muda quase que cotidianamente. Alm disso, o fato de a evoluo
do sistema tributrio se dar de maneira contnua, e no atravs de alteraes bruscas e
radicais, asseguraria a minimizao de perdas e ganhos por partes dos atores envolvidos
no jogo poltico (governadores, prefeitos, entidades de classe, sindicatos), o que tornaria
possvel modificar o aparelho arrecadador.

TP
329
PT Como visto anteriormente, para o autor essas duas caractersticas estariam presentes no sistema
tributrio brasileiro.


309
Por outro lado, o ritmo destas mudanas na estrutura tributria necessariamente
tem que ser lento. Esta lentido refletiria as resistncias da sociedade e do prprio
Estado a mudanas, no sendo por acaso que o tempo decorrido entre os primeiros
reclamos por uma reforma tributria e sua realizao seja grande. A questo central
que a estrutura tributria um condicionante que afeta todos os agentes econmicos;
alteraes radicais nesta estrutura inevitavelmente levam a mudanas nos preos
relativos e/ou na carga tributria. Sendo assim, a lentido da evoluo do sistema
tributrio seria a barreira, criada pelos prprios agentes econmicos, que os protege
contra este risco (Varsano, 1997, p. 17).
Os argumentos contidos nesse tipo de anlise fazem sentido, no h dvida. No
caso do sistema tributrio brasileiro atual, entretanto, parece ter havido um processo
inverso, por assim dizer, de involuo. Dito de outra forma, o sistema foi se
deteriorando gradativamente, a cada ajuste que visava aumentar a arrecadao, de tal
maneira que hoje parece no haver alternativa que no seja uma reformulao profunda,
levada a termo no mais curto espao de tempo possvel. A argumentao da lentido e
da continuidade, portanto, pode ser verdadeira para um sistema minimamente racional
que esteja funcionando razoavelmente bem. Mas esse no definitivamente o caso
brasileiro.
Duas chaves explicativas, uma econmica e outra poltica, provavelmente
fornecem elementos mais contundentes para a compreenso do fenmeno. A econmica
diz respeito, basicamente, subordinao de todo o aparato instrumental da poltica
econmica (em suas dimenses micro e macro) lgica da estabilizao monetria. A
partir do diagnstico do processo inflacionrio como sendo originrio essencialmente do
desequilbrio fiscal crnico do setor pblico, passou a prevalecer, por parte dos policy
makers, a convico de que o realmente importante seria perseguir ajustes fiscais de


310
curto prazo, utilizando para este fim instrumentos pragmticos que estivessem
mo.Como observa Denise Gentil:
Um dos problemas cruciais para a estabilizao, apontados pelos
formuladores da poltica econmica ortodoxa posta em prtica desde os
anos 1990, o equilbrio da situao fiscal do Estado. O dficit pblico
tomado como um dos elementos responsveis pela inflao e um fator
desestabilizador das expectativas dos agentes, os quais consideram a
sustentabilidade da dvida pblica um aspecto relevante para a construo
de cenrios de avaliao do mercado financeiro. De acordo com esta
interpretao, a gerao de supervit primrio torna-se essencial para conter
o crescimento da relao dvida pblica/PIB (Gentil, 2006, p. 177)TPF
330
FPT.
A criao do FSE, assim, foi apresentada como pr-condio indispensvel ao
plano de estabilizao que viria a ser implementado poucos meses depois, em que pese
o fato de se ter desperdiado a oportunidade nica de se implementar uma reforma
tributria de qualidade no contexto da Reviso ConstitucionalTPF
331
FPT. O avano das
contribuies sociais no compartilhadas com os governos subnacionais, de outra parte,
teria cumprido a funo de recompor as receitas da Unio, demasiado erodidas com o
sistema aprovado na Carta de 88TPF
332
FPT. No por acaso, esses seriam, para boa parte dos
analistas econmicos, os principais problemas fiscais criados pela Constituio: excesso

TP
330
PT Sobre a subordinao da poltica macroeconmica lgica da estabilizao monetria e os problemas
da decorrentes, ver, alm de Gentil (2006), Hermann (2002). As autoras reconstituem com preciso e
com respaldo em autores variados as medidas tomadas e as caractersticas do contexto em que foram
adotadas.
TP
331
PT Como medida preventiva para enfrentar o esperado aumento dos gastos que viria com o fim da
inflao, o governo criou, em 1993, o Plano de Ao Imediata (PAI) e, em 1994, o Fundo Social de
Emergncia [que visava]: (i) a reduo dos gastos pblicos e a maior eficincia em sua utilizao; (ii) a
elevao da receita fiscal com a criao do Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF) e
o combate sonegao; (iii) a redefinio das relaes entre a Unio e os estados e municpios,
consubstanciada na reduo das transferncias no-constitucionais e na regularizao do pagamento das
dvidas destes para com o governo federal; (iv) as mudanas institucionais e saneamento dos bancos
estaduais e federais; (v) a ampliao do Programa Nacional de Desestatizao (PND), concluindo-se a
privatizao das empresas de siderurgia e petroqumica e iniciando-se a dos setores de energia eltrica e
de transporte ferrovirio, com a instituio do Fundo de Privatizao (Gentil, 2006, p.193). Ver tambm
Modenesi (2005).
TP
332
PT. O total arrecadado com a COFINS que era de cerca de 14 bilhes de reais em 1995, passa para mais
de 38 bilhes em 2000, chegando a quase 88 bilhes em 2005; com a CPMF passa de 14, 385 bilhes
em 2000 para 29,230 em 2005; e com a CSLL vai de 5,615 bilhes em 1995 para 8,750 em 2000 e para
26, 323 bilhes em 2005. Cf. Gentil (2006).


311
de vinculaes e descentralizao excessiva de receitas tributrias, porm no de
encargos.
Mais recentemente, a partir do segundo mandato do Presidente Fernando
Henrique Cardoso, com a adoo do trip de poltica econmica (metas de inflao,
cmbio flutuante, metas de supervit primrio), a dinmica dos ajustes fiscais ad hoc foi
exacerbada. Conseqentemente, o espao para implementao de uma reforma tributria
verdadeira foi ainda mais reduzido. Evidente, pois diante da necessidade de gerao de
expressivos excedentes de caixa, como poderia querer o governo federal modificar um
sistema que propiciava crescentes nveis de arrecadao, inclusive de maneira quase que
independente dos ciclos econmicos?
Este um dilema que vem perdurando at hoje. Mas no o nico.
A combinao dos trs elementos constitutivos do trip tem se revelado muito
custosa, em particular para a poltica fiscal. A perseguio de metas inflacionrias
ambiciosas tem implicado a execuo de uma poltica monetria extremamente rgida,
baseada em juros reais muito elevados.
Aps a desvalorizao cambial de 1999, iniciou-se uma nova etapa. Houve
a adoo do sistema de flutuao cambial. A nfase na estabilidade de
preos foi reforada, em funo do risco de contaminao dos preos pela
desvalorizao cambial e da histria de inflao e indexao do pas. Assim,
o modelo de atuao do Bacen se modificou. O governo associou o regime
de cmbio flutuante ao regime de metas de inflao, atravs do qual a taxa
de juros Selic tornou-se o mais importante instrumento utilizado pela
autoridade monetria para garantir que o ndice de inflao (IPCA) se
manter no intervalo de flutuao estabelecido pelo Conselho Monetrio
Nacional. A taxa Selic passou a ser calibrada de acordo com a perspectiva
da inflao, elevando-se (reduzindo-se) com a identificao de uma
trajetria de inflao superior (inferior) meta. A meta de inflao, por sua
vez, tem duplo papel neste modelo: figura como objetivo nico da poltica
monetria, subordinando todas as demais variveis macroeconmicas e
eliminando eventuais dilemas associados a conflitos com outros objetivos;
e, idealmente (se o Bacen desfruta de boa credibilidade junto ao pblico),


312
passa a atuar como guia das expectativas inflacionrias (Gentil, 2006, p.
199, grifos no original)TPF
333
FPT
Os juros altos, por sua vez, impactam diretamente as necessidades de
financiamento do setor pblico, que vem realizando supervits primrios gigantescos,
que por sua vez so ainda insuficientes para cobrir a totalidade das despesas com juros
da dvida pblica. Segundo Lopreato (2006), nesta fase ps-1999, a poltica fiscal sofreu
um enrijecimento, com a dupla tarefa de:
[...] contribuir no esforo de conter a demanda agregada dentro dos
parmetros de produto potencial definidos no Banco Central e manter o
compromisso com a evoluo da dvida pblica, evitando que alteraes na
expectativa dos agentes em relao situao fiscal pudessem provocar
turbulncias no mercado de cmbio e gerar surtos inflacionrios decorrentes
do mecanismo de transmisso das desvalorizaes cambiais aos preosTPF
334
FPT.
As alteraes levadas a cabo desde ento envolveram a dimenso do oramento
pblico, com a implantao de reformas e a adoo de regras fiscais rgidas. O intuito
foi nitidamente o de inibir a ao discricionria das autoridades econmicas e permitir o
ajuste fiscal independentemente do governo no poder (Gentil, 2006, p. 201). A autora
menciona especificamente as seguintes medidas:
A LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias) define a meta de supervit primrio e
o resultado nominal para o ano seguinte e os prximos dois anos. Se a estimativa
de receita no se concretizar, deve ocorrer o contingenciamento dos gastos
fixados na lei oramentria anual at que haja segurana que a meta de supervit
ser alcanada;
As reformas da previdncia (Emendas Constitucionais nP
o.
P 20 de 1998 e nP
o.
P 41,
de 2003) feitas essencialmente por razes fiscais embora a pretexto de garantir a
viabilidade de longo prazo do sistema;

TP
333
PT Ver tambm Modenesi (2005) e Hermann (2002).
TP
334
PT Lopreato (2006, p. 190).


313
A reforma tributria (Emenda Constitucional nP
o.
P42, de 2003), realizada sob a
justificativa de racionalizar o sistema, mas que s assegurou as possibilidades de
aumento do montante arrecadado;
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nP
o.
P 101/2000) que definiu
regras fixas e padronizadas de ajuste fiscal para a Unio, os estados e os
municpiosTPF
335
FPT;
As resolues do Senado nP
o.
P 40 e nP
o.
P 43, de 2001, que estabeleceram limites para
a dvida consolidada lquida dos estados, do Distrito Federal e dos municpios,
criaram restries a operaes financeiras e fixaram tetos para o
comprometimento do oramento com as despesas de amortizao, juros e
encargos da dvida;
A renegociao das dvidas estaduais (Lei nP
o.
P 9.497, de 1997), que embora
aprovada alguns anos antes, foi produzir efeitos posteriormente, com o
estabelecimento de controles rigorosos do endividamento e de gastos dos
estados, para produzir estabilidade no quadro fiscal e a to desejada confiana
do mercado (Gentil, 2006, p. 202).
O remdio amargo da ortodoxia, nas palavras de Denise Gentil, ainda que
tenha vindo para ser definitivo, no logrou solucionar os problemas fiscaisTPF
336
FPT. A dvida
pblica interna cresceu 28,1 pontos percentuais do PIB do incio do plano real at 2005.
Apesar dos elevados supervits primrios do perodo ps-1999, a relao dvida/PIB

TP
335
PT Esta lei limitou as despesas com pessoal, dificultou a realizao de investimentos pblicos e
restringiu a gerao de novas despesas de custeio, de forma que as metas anuais de resultados fiscais
(resultado primrio e nominal e o montante da dvida pblica) nunca fossem afetadas. Alm disso, imps
ajustes de compensao a toda renncia de receitas e induziu a obteno de supervit primrio para
reduo da dvida pblica (Gentil, 2006, p. 201).
TP
336
PT Da, segundo a autora, a continuidade do discurso pr-reforma da previdncia, com o sentido de
reduzir o seu alcance, mesmo tendo o presidente Lula declarado, ao assumir o segundo mandato de
governo, que no o faria.


314
cresceu para patamares ainda mais altos. Ou seja, ao mesmo tempo que o remdio
restringe as possibilidades de uma efetiva reforma tributria, aumenta, tambm, a
presso por novos ajustes.
A este respeito, convm revisitar um texto anterior de Sulamis Dain, que possui
o sugestivo ttulo de Reformas tributria e da Previdncia: muito mais, do mesmo. Ao
discorrer sobre a necessidade de o economista rejeitar explicaes simplrias e sadas
fceis para a questo fiscal-tributria, a autora observa que:
preciso reconhecer que a prpria poltica de estabilizao engendrou um
ciclo autnomo de agravamento das condies fiscais, ciclo que independe
das variveis fiscais tradicionais. De fato, em grande medida, o
comportamento do dficit depende tanto da determinao da taxa de juros,
cujas flutuaes afetaro tanto - ou mais - este dficit quanto o
comportamento perdulrio dos gastos fiscais (Dain, 1999, p. 177).
A outra explicao para as dificuldades que o aperfeioamento do sistema
tributrio tem enfrentado ao longo dos anos reside, como mencionado, no campo da
poltica. Tambm neste terreno o artigo de Sulamis Dain introduz elementos inovativos,
em especial quando se considera a abordagem usual dos economistas sobre o tema.
A autora identifica como principais problemas a dinmica poltico-partidria e a
dimenso federativa do arranjo poltico nacional. Na primeira, a fragmentao
partidria, aliada Constituio Parlamentarista, no tem permitido produzir maioria
ntida, seja do partido do Presidente, seja da oposio. Tornou-se assim prtica
dominante no presidencialismo brasileiro, a formao de uma coalizo de partidos para
sustentar o governo no Legislativo o presidencialismo de coalizo. Essa realmente
uma questo da maior importncia. Na histria brasileira recente, desde a
redemocratizao, os sucessivos governos eleitos viram-se defrontados, para garantir a
prpria governabilidade, a construir maiorias no Parlamento. Isso tem levado
formao de leques demasiado amplos de alianas, envolvendo partidos com programas


315
e vises de mundo bastante diferenciados. O que, se por um lado confere relativa
estabilidade ao supremo mandatrio, por outro acaba se constituindo em obstculo
virtualmente intransponvel para reformas estruturais, como a tributria.
No campo da cincia poltica h uma srie de autores que destacam as
especificidades do sistema poltico brasileiro, presidencialista e federativo, e sua
influncia sobre o processo decisrio relativo questo tributriaTPF
337
FPT. Azevedo e Melo
(1997), por exemplo, abordam as propostas agendadas na primeira metade da dcada de
90, salientando os interesses em jogo e o padro de interao poltica entre eles nessa
arena especfica, caracterizada como apresentando grande complexidade tcnica e
mdia visibilidade poltica, e tendo como atores fundamentais elites burocrticas e
governadoresTPF
338
FPT. Esses autores concluem que o impasse est fundado em elementos
consociativosTPF
339
FPT do sistema poltico brasileiro, em problemas de ao coletiva por parte
dos governadores e na geometria poltica das perdas produzidas pela reforma (Azevedo
e Melo, 1997)TPF
340
FPT.
No caso das perdas resultantes da desonerao do ICMS (das exportaes,
da cesta bsica, de bens de capital, dos produtos da agropecuria) e da
mudana na sistemtica de cobrana do ICMS (destino/origem), a situao
complexa e apresenta clivagens supra-regionais ou em qualquer outra
dimenso poltica relevante. A geometria das perdas , portanto,
extremamente variada, no permitindo a formao de coalizes vencedoras.

TP
337
PT Como indicado no captulo I, os trabalhos nessa linha, em sua grande maioria , seguem
incondicionalmente os preceitos neo-institucionalistas, o que confere a suas anlises um carter
economicista, centrado no comportamento maximizador dos atores polticos. Os partidos, as regras de
representao parlamentar, os regulamentos do Congresso, a legislao que rege as relaes entre os
poderes Executivo e Legislativo e entre a Unio e os demais entes federativos ou seja, as instituies ,
elementos basilares das investigaes so vistos como entidades em si, com uma incmoda
desconsiderao pela histria. No entanto, as informaes que tais estudos revelam so bastante teis para
os objetivos da presente tese.
TP
338
PT O artigo em tela tem como referncia os debates ocorridos no Congresso entre 1995 e 1997 sobre a
PEC 175/ 1995, mencionada acima.
TP
339
PT Dentre as caractersticas consorciativas presentes no caso brasileiro, os autores destacam: o grande
nmero de partidos relevantes no Congresso, a indisciplina partidria e as constantes mudanas de
legenda, obrigando o presidente a montar um gabinete bastante heterogneo e difcil de controlar.
TP
340
PT Em artigo mais recente, Melo (2005) examina as trajetrias divergentes da Argentina e do Brasil no
que diz respeito capacidade tributria e capacidade de promover reformas no sistema tributrio,
ressaltando a importncia do arranjo federativo presente em cada um dos pases.


316
A questo do efeito da multidimensionalidade sobre a formao de
coalizes um ponto extremamente conhecido na literatura ancorada na
escolha racional. A observao do lder do governo de que no d para o
governo impor um projeto [de reforma tributria], porque so muitos os
interesses contrariados, particularmente apta para descrever a situao. A
fragmentao poderia facilitar uma imposio pelo governo se houvesse
menos interdependncia entre os issues e se esses fossem em menor nmero
(Azevedo e Melo, 1997, p. 13).
A este tipo de problema se soma outro, identificado por Dain (1999) como sendo
o da fragmentao municipal: embora os dois processos no sejam da mesma natureza,
sua combinao reveste de dificuldade a pactuao em torno a temas relevantes para o
executivo e para a sociedade, sobretudo onde a polarizao de interesses torna qualquer
arbitragem penosa, como o caso das decises alocativas e redistributivas no plano da
tributao.
Alm disso, h outra questo, diretamente relacionada a essa ltima, da
natureza e composio partidria e regional das lideranas no Congresso, que possui
dupla dimenso. De uma parte, implica a necessidade da construo de dilogo poltico
(muitas vezes difcil) com os governadores, que controlam suas bancadasTPF
341
FPT. De
outra, h que se levar em conta o excessivo personalismo da poltica brasileira, em que
as lideranas [polticas], em sua distribuio regional e partidria, dependem menos do
partido ou da importncia econmica de um estado, que da personalidade dos lderes
(Dain, 1999).
A questo do personalismo na poltica brasileira provavelmente diz mais
respeito ausncia de organicidade dos partidos do que qualquer outro fatorTPF
342
FPT. A
quase inexistente participao das classes mdias nos movimentos sociais (sindicatos,

TP
341
PT Historicamente os partidos consolidaram-se em torno dos centros de poder regional e de coalizes de
elites locais (Carvalho, 1993); com o passar do tempo, a diferenciao dos redutos eleitorais dos partidos
reproduziu-se ou se acentuou. Devido a caractersticas desses ltimos, a lealdade dos parlamentares
vincula-se mais a seus estados que aos partidos ou a uma lgica nacional (Abrucio, 1997) e portanto, os
governadores influenciam fortemente as bancadas legislativas (Kinzo, 1997).
TP
342
PT vasta, na cincia poltica, a literatura que enfatiza a ausncia de organicidade dos partidos polticos
no Brasil. Ver Kinzo (1997), Palermo (1998) e outros.


317
movimentos estudantis etc.) j seria em si um elemento explicativo desse fenmeno. O
prprio Partido dos Trabalhadores, por muito tempo tido como nico exemplo de fato
de partido poltico do pas, em sua real constituio jamais passou de uma grande
federao de grupos com ideologias e mtodos bastante distintos entre si prova maior
disso o fato (provavelmente nico entre grandes partidos de esquerda do ocidente) de
nunca ter conseguido produzir um jornal prprio.
Em relao fora dos governadores, o ponto central passa pela compreenso do
movimento pendular, mencionado anteriormente, em que a Repblica tem oscilado,
desde seus primrdios, entre momentos de centralizao e de descentralizao poltica.
Na raiz desse fenmeno, a necessidade da qual o pas jamais abdicou da existncia de
um poder moderador, sejam eles os governos estaduais, nas fases descentralizadas,
seja o governo federal, nas fases centralizadoras.A atual conjuntura, ao que tudo indica,
de transio do modelo descentralizado consagrado em1988; contudo, embora o poder
dos governadores na poltica nacional ainda seja muito grande, na medida em que se
constituem como canais importantes de intermediao entre o Executivo Federal e o
Legislativo, no parece que com isso exeram algum tipo de poder moderador.
A Constituio de 1988 foi o momento culminante do movimento de reverso da
forte centralizao tributria e administrativa por parte do governo federal, a qual fora
uma das caractersticas distintivas do regime militar. O processo da Assemblia
Nacional Constituinte notabilizou-se por um forte apelo no sentido de ampliar as
prerrogativas e as competncias tributrias dos estados e municpios. Predominava o
sentimento de que democracia e descentralizao deveriam estar associadas, e a idia-
fora de que o domnio dos recursos tributrios pelos estados e municpios permitiria
avanar sobre o outro pilar de sustentao dos trabalhos constitucionais, qual seja, o
resgate social da parcela da populao brasileira alijada dos ganhos do desenvolvimento


318
no perodo militar. O movimento idealizado naquele momento objetivava ento garantir
a descentralizao fiscal e criar recursos adicionais para atender expanso das polticas
sociais totalidade da populao.
(...) No contexto da luta contra um regime autoritrio de fortes traos
centralizadores, a descentralizao tornou-se, para as oposies, sinnimo
de democracia e de devoluo cidadania da autonomia usurpada pelos
governos militares. (...) A descentralizao foi vista como instrumento de
universalizao do acesso e do aumento do controle dos beneficirios sobre
os servios sociais (Almeida, 1996, p.17)TP

F
343
FPT
O exame das condies tributrias hoje vigentes na economia brasileira, no
entanto, demonstra que se est bastante longe de cumprir o esprito que marcou a
discusso dos trabalhos constitucionais. O resgate da dvida social ainda est longe de
ser realizado e os governos subnacionais tambm no apresentam o quadro idealizado
pelos constituintes. No se pode negar que a descentralizao avanou bastante desde a
Constituio de 1988, mas os estados e municpios enfrentam dificuldades financeiras e
no cumprem satisfatoriamente o papel que deles se esperava no imaginrio dos
legisladoresTPF
344
FPT.
As decises da Constituio de 1988 levaram o governo federal, preocupado
com o descontrole das contas pblicas, a reagir contra a perda de recursos e a promover
a descentralizao de encargos. Certamente, a distribuio organizada de receitas e
encargos entre as esferas de governo enfrentaria dificuldades e teria poucas chances de
sucesso em face das disparidades econmicas, sociais, financeiras e gerenciais da
Federao brasileira. Entretanto, a falta de definio das linhas gerais da nova
organizao da Federao desencadeou um movimento de descentralizao catico que

TP
343
PT Almeida (1996) assinala a forte influncia que os processos de descentralizao e crise fiscal
presentes no contexto dos anos 80 exerceram na transformao do sistema federativo. Segundo a autora,
a descentralizao deveria implicar a transferncia de competncias e atribuies de outras esferas para os
municpios, instncia em que se supunha ser mais fcil o controle democrtico exercido pelos cidados.
TP
344
PT Sobre questes relacionadas aos estados e municpios aps a Constituio de 88, ver, entre outros,
Nazareth (2005), Prado (2001 e 2003), Silva (2003), Afonso e Arajo (2001), Santos e Mattos (2006).


319
se constituiu em fator de desagregao do tecido federativo. No por acaso, discute-se
hoje justamente quanto que dos problemas brasileiros se deriva de uma crise na
Federao.
5 Algumas consideraes adicionais sobre o debate atual
O processo de descentralizao levado a termo no perodo posterior
promulgao da Constituio de 1988 levou a alteraes da distribuio dos recursos
tributrios e dos encargos entre as esferas de governo. Os estados e os municpios
ganharam autonomia no exerccio das respectivas competncias tributrias e ampliaram
a participao no valor da receita disponvel e do gasto. Segundo Serra e Afonso (1999),
os governos subnacionais respondiam, ao fim da dcada de 90 do sculo passado, por
32% do total dos tributos e ficavam com 43% da receita tributria nacional, aps a
distribuio das transferncias constitucionais, incluindo as contribuies
previdencirias. Quanto aos gastos, eram ento responsveis por 62% da folha de
pagamento dos servidores pblicos em atividade, 71% dos outros custeios e 78% dos
investimentos fixos. Os municpios, sozinhos, detinham elevada participao no valor
dos investimentos pblicos e investiam tanto quanto a soma da formao bruta de
capital fixo do governo central e dos 27 estados, enquanto que a presena do governo
federal se fazia dominante nas transferncias a pessoas e gastos com os juros da dvida
pblica.
As expressivas mudanas da Federao dotaram o setor pblico brasileiro de um
grau de descentralizao semelhante ao das economias avanadas. O novo cenrio
ampliou as responsabilidades dos municpios e parcela crescente da populao passou a
depender da capacidade financeira destes de ofertarem os vrios servios e atenderem as
demandas sociais locais. Mas, apesar do seu carter marcante, o avano da


320
descentralizao enfrentou uma srie de dificuldades e parece inegvel o descompasso
entre a maior responsabilidade e a capacidade financeira dos municpios no atendimento
satisfatrio das demandas sociais, o que tem resultado no agravamento das tenses no
interior da Federao brasileira. O governo federal, como resposta ao quadro tributrio
definido em 1988, adotou um conjunto de medidas visando manter a participao
federal na repartio das receitas tributrias. O esforo tributrio do governo federal se
voltou para a cobrana de impostos e contribuies sociais no compartilhados com as
outras esferas de governo. A arrecadao das contribuies sociais ganhou um peso
decisivo na receita federal e respondeu, em 2000, por 36,4% do total da carga tributria
(em 1990 esse valor alcanava 30,1%) e tornou-se o fator responsvel por elevar a
participao da Unio no valor da arrecadao bruta, bem como na receita tributria
disponvel aps as transferncias constitucionais. A participao da Unio na receita
tributria disponvel em 1990 era de 57,1% e cresceu para 59,2% em 2004, enquanto
que, no mesmo perodo, os estados perderam participao de 28% para 25% e os
municpios tiveram um pequeno ganho de 15% para 16%. O fator determinante do
crescimento da participao dos municpios foi o aumento da arrecadao prpria que se
expandiu de 3% do PIB em 1990 para 5% do PIB em 2004 e que aumentou seu peso na
composio do valor total da receita disponvel.
Alm disso, importante mencionar que outros fatores contriburam para que
no se configurasse plenamente a idealizao da Constituio de 1988 de tornar os
municpios entidades capazes de atender adequadamente s demandas por servios
sociais. Em primeiro lugar, o governo aprovou o Fundo de Social de Emergncia (hoje
DRU, Desvinculao das Receitas da Unio), desvinculando 20% das receitas das
transferncias constitucionais, objetivando criar condies fiscais adequadas
implantao do plano de estabilizao. Esse movimento, visto inicialmente como


321
emergencial, ganhou carter perene e contribuiu para ampliar o domnio federal sobre
os recursos fiscais. Em segundo lugar, o baixo crescimento da economia brasileira
impediu um comportamento mais favorvel da receita fiscal prpria e principalmente
dos recursos das transferncias constitucionais. Ainda assim, os municpios
conseguiram elevar os tributos prprios. Finalmente, as altas taxas de juros provocaram
o aumento do servio da dvida e contriburam para as dificuldades financeiras de vrios
municpios, sobretudo, as capitais e as unidades mais importantes economicamente, que
tiveram maior acesso a operaes de crdito.
Pode-se dizer, ento, que a configurao hoje presente resultado de um duplo
movimento. De um lado, ocorreu o processo de descentralizao fiscal, com os
municpios assumindo maior peso no atendimento das demandas sociais e no valor dos
gastos totais. De outro, observa-se que vrios municpios vivem uma conjuntura de
dificuldade financeira e no apresentam condies de responder adequadamente
crescente demanda de servios que recaem sobre eles. A situao muito evidente
sobretudo nas unidades de maior porte e nas capitais, onde se concentram parcelas
substanciais da populao e que foram as que mais sofreram com o quadro recente da
economia brasileira. importante notar que, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, este
cenrio tende a um agravamento, considerando a situao catica das finanas pblicas
herdadas de gestes passadas, especialmente no que tange ao endividamento municipal.
Diante destes fatos, coloca-se certamente um grande desafio, que ganha
dimenso quando se tem presente o processo de urbanizao e a necessidade de oferta
de servios pblicos nos grandes centros urbanos brasileiros. O movimento de
metropolizao tem levado a que os municpios menores muitas vezes com condies
financeiras satisfatrias acabem delegando a responsabilidade por ofertar servios
sociais fundamentais, como sade e educao, aos municpios que compem o ncleo


322
central da Regio Metropolitana, com implicaes sobre a qualidade dos servios, dado
que municpios com dificuldades financeiras so forados a ofertar um volume de
servios maior do que o nmero de seus habitantes, sem que tenham qualquer
contrapartida financeira.
As relaes entre as unidades da mesma regio metropolitana precisam ser cada
vez mais consideradas quando se discutem os problemas e as solues a serem
encaminhadas nas reas sociais.TPF
345
FPT O enfrentamento individual das questes de carter
regional-metropolitano limita a possibilidade de solues mais adequadas, diante das
dificuldades financeiras hoje existentes. Neste contexto, vlido pensar nas regies
metropolitanas dando-lhes um sentido de novos entes federados, na medida em que,
como enfrentam problemas comuns de sade, saneamento, educao, segurana etc.,
devem procurar solues tambm compartilhadas para tais questes. Parece claro, por
conseguinte, que o caminho mais seguro a ser trilhado pela sociedade brasileira no
enfrentamento de seus problemas sociais ainda o preconizado na Constituio de 88: o
reforo cada vez maior da Federao, e a busca de solues compartilhadas e pactuadas
entre os entes que a compem.

TP
345
PT Para uma discusso concreta sobre as questes envolvendo o compartilhamento de servios pblicos
por habitantes de diferentes municpios de uma mesma Regio Metropolitana, no caso a de Campinas, ver
Lopreato e Paiva (2001).


323
Captulo V A construo interrompida
Would you tell me please, which way I ought
to go from here ? (asked Alice).
That depends a good deal on where you want
to get to, said the cat.
(Alice in the Wonderland, Cap. VI).TPF
346
FPT
O presente captulo toma emprestado (alm da epgrafe, conforme a nota que a
segue) o ttulo de um dos ltimos livros de Celso Furtado, Brasil:A Construo
Interrompida. Nele, Furtado rene, em suas prprias palavras, o sentimento de
angstia gerado pelas incertezas que pairavam, naquele j longnquo ano de 1992 (data
de sua publicao), sobre o futuro do Brasil (p. 9).
Diversas foram as transformaes de extraordinria envergadura por que
passaria o mundo nesses ltimos quinze anos um piscar de olhos em termos histricos.
No plano geopoltico, a definitiva desintegrao da Unio Sovitica, que marcava a
vitria dos Estados Unidos na guerra fria e consolidaria a posio desta ltima nao
como nica hiper-potncia global; a completa integrao dos pases da Europa, que se
consubstanciaria na eliminao de suas fronteiras, na adoo de uma moeda nica, e
avanando na criao de mecanismos formais de representao poltica, como o
Parlamento Europeu e a Constituio Europia (esta ainda inconclusa); por ltimo, mas
longe de desimportante, a marcante ascenso da China e da ndia (esta em menor
escala) condio, cada vez mais concreta, de potncias globais, crescendo j h vrios
anos a taxas prximas ou iguais a 10%, detendo arsenais nucleares e uma populao

TP
346
PT Este pequeno trecho da obra universal de Lewis Carrol, de simbolismo mpar, foi utilizado, ao que
consta, pelo menos outra vez na cincia social brasileira. com ele que L. A. Costa Pinto, importante
socilogo do desenvolvimento, com vasta obra publicada nas dcadas de 1950 e 1960, hoje virtualmente
ignorado, abre o Captulo 2 de Desenvolvimento Econmico e Transio Social (Instituto de Cincias
Sociais, Universidade do Brasil, 1967, 1. edio).


324
conjunta de quase 2,5 bilhes de habitantes.TPF
347
FPT Permeando esse quadro de radicais
mudanas, um processo crescente de mundializao das relaes polticas e econmicas,
em paralelo a revolues permanentes no mundo da tecnologia e das telecomunicaes
a referncia, evidentemente, introduo da internet e da telefonia celular , que
eram absolutamente impossveis de serem previstas no incio da dcada de 1990.
Por tudo isso, parece to distante aquele ano de 1992.
No Brasil, especificamente, 1992 seria marcado pela deposio do presidente
Fernando Collor de Mello em 29 de setembro, quando, em sesso extraordinria,
assistida ao vivo, em rdio e televiso, por todo o pas, o Congresso Nacional aprovou,
por ampla maioria, a abertura de processo de impedimento contra ele, por crime de
responsabilidade. Eleito em 1989, nas primeiras eleies presidenciais diretas desde a
sucesso de Juscelino Kubitschek, quase trs dcadas antes, Collor de Mello assumiria o
pas, a 15 de maro de 1990, num contexto de aguda crise econmica, com a inflao
naquele ms atingindo, segundo o IGP-DI/FGV, 81,3% (contra ndices superiores a
70% em janeiro e fevereiro), o equivalente, em termos anualizados, a uma taxa superior
a cento e vinte seis mil por cento.
O processo de hiperinflao aberta que se instaurara representava, por sua vez, o
desfecho dramtico de um decnio que receberia a denominao, posteriormente, de
dcada perdida. Abandonando em certa medida o rigor e a preciso que anlise do
perodo 1930-80 exigiam para os propsitos desta tese, os quais se tentou empregar,
ainda que em vo, no Captulo III, prope-se retomar o fio da histria, de maneira a
reconstituir, muito abreviadamente, o quadro geral da poltica e da economia nos anos

TP
347
PT A ndia ainda , a rigor, uma potncia regional. Para uma anlise detalhada da evoluo do quadro
geopoltico mundial, ver Fiori, J. L., O poder global dos Estados Unidos: formao, expanso e limites,
in O Poder Americano, Editora Vozes, Petrpolis, 2004. Para um exame do processo de desenvolvimento
recente da China, ver Medeiros, C.A., A China como um duplo plo na economia mundial e a
recentralizao da economia asitica, Texto para Discusso IE/UFRJ, 2006.


325
80; feito isto, estar-se- na mesma perspectiva em que Furtado estivera quando escreveu
a pequena e substantiva obra que inspira o presente captulo. Isto, conforme se espera
ficar claro, atender a um duplo objetivo: qualificar a expresso dcada perdida e
demonstrar que Furtado, ao se referir interrupo de um processo de construo
nacional, no estava (apenas) constatando algo ocorrido, mas principalmente antevendo
o que seria a economia poltica brasileira nos anos que se seguiriam.
A primeira metade da dcada de 80, na poltica, marca o perodo de vigncia do
ltimo governo militar do regime instaurado em maro de 1964, o do General Joo
Baptista Figueiredo, que sucedera Ernesto Geisel em 1979 e cujo mandato terminaria
em 1985. Figueiredo houvera sido um membro destacado do regime desde seu incio,
quando, recm promovido a coronel, fora designado para chefiar o Servio Nacional de
Informaes no Rio de Janeiro, e, dois anos depois (1966), comandar a Fora Pblica do
Estado de So Paulo. Em 1969, alcanaria o generalato, sendo ento convidado por
Emlio G. Mdici, ento comandante do III Exrcito, a ocupar a chefia de seu Estado-
Maior. Escolhido presidente, em outubro daquele ano, Mdici nomearia Figueiredo, no
dia de sua posse, Ministro-Chefe do Gabinete Militar.
No governo seguinte, de Geisel, viria a ocupar a chefia do SNI, vindo a ter
grande participao no ncleo central das principais decises governamentais sobre o
processo de distenso "lenta, segura e gradual" do regime autoritrio ento efetivada, e
que tinha como principal articulador o Ministro-Chefe do Gabinete Civil, Golbery do
Couto e Silva. Escolhido pelo prprio Geisel para suced-lo, num processo que geraria
tenses e fraturas no Exrcito,TPF
348
FPT Figueiredo daria continuidade abertura poltica,

TP
348
PT Os setores da linha-dura ligados ao ministro do Exrcito, general Slvio Frota, que disputava a
indicao, opunham resistncia ao nome de Figueiredo, que, ademais, fora promovido a general-de-
diviso havia pouco tempo, estando naquela ocasio, em tese, distante da conquista imediata da quarta
estrela (a patente de general-de-exrcito, o topo da hierarquia militar), considerada indispensvel para o
acesso presidncia da Repblica. Aps sucessivos choques no relacionamento entre o ministro do


326
mantendo sob seu estrito controle esse processo. Em agosto de 1979, foi sancionada a
Lei n. 6.683, anistiando todos os cidados punidos por atos de exceo desde 9 de abril
de 1964, data da edio do AI-1. Entre presos, cassados, banidos, exilados ou
simplesmente destitudos dos seus empregos, a Lei de Anistia beneficiou quase cinco
mil pessoas. Em outubro, Figueiredo enviou mensagem ao Congresso, que seria
aprovada no ms seguinte, propondo a extino da Arena e do MDB, e a formao, em
18 meses, de novos partidos, que deveriam montar diretrios em, pelo menos, 1/5 dos
municpios de nove estados.TPF
349
FPT
Em 1980, o Congresso aprovou projeto do governo que restaurava as eleies
diretas para os governos estaduais, e extinguia a figura do senador eleito por via
indireta. Em contrapartida, foi mantida a legislao pertinente propaganda eleitoral de
rdio e de televiso (Lei Falco), extremamente restritiva, e estabelecida a vinculao
total de votos.TPF
350
FPT Alm disso, proibiu-se a coligao de partidos, em qualquer nvel.
Embora a poltica de distenso conduzida pelos governos Geisel e Figueiredo
no tivesse modificado a estrutura sindical e a legislao trabalhista, que colocavam as
entidades e os movimentos reivindicativos dos trabalhadores sob tutela e vigilncia do
Estado, o quadro da abertura teve influncia no sentido de uma retomada das atividades

Exrcito e o presidente da Repblica, Geisel destituiria Frota, em outubro de 1977. Figueiredo seria
promovido em maro de 1978, quando sua indicao j fora anunciada.
TP
349
PT Com a extino do bipartidarismo, as novas foras polticas comearam a constituir-se. A maior parte
dos antigos emedebistas filiou-se ao Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), sob a
presidncia do deputado paulista Ulysses Guimares. Dissidentes da antiga Arena, com o senador
emedebista Tancredo Neves, criaram o Partido Popular (PP), que tinha como presidente de honra o
senador arenista Magalhes Pinto. O lder sindicalista Lus Incio da Silva, o Lula, com o apoio de
intelectuais, grupos socialistas e de algumas correntes ligadas s comunidades eclesiais de base, fundou o
Partido dos Trabalhadores (PT). A ex-Arena, acrescida de polticos oriundos do antigo MDB, passou a
chamar-se Partido Democrtico Social (PDS), presidido pelo senador Jos Sarney. Dois grupos, liderados
pelo ex-governador gacho Leonel Brizola e pela ex-deputada Ivete Vargas, disputavam a sigla do antigo
Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). A deciso do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), em maio de 1980,
favoreceu Ivete, levando Brizola a fundar o Partido Democrtico Trabalhista (PDT), completando assim o
espectro partidrio que se manteria at fevereiro de 1982, quando o PP se integra ao PMDB.
TP
350
PT O eleitor seria obrigado a sufragar a chapa integral de um nico partido para os cargos de governador,
senador, deputado federal, deputado estadual, prefeito e vereador. Qualquer discrepncia - um voto sequer
em candidato de outro partido - implicaria a anulao.


327
sindicais. Os sindicatos dos metalrgicos do ABC - especialmente o de So Bernardo e
Diadema - se destacaram no contexto nacional, organizando, a partir de 1978,
sucessivas greves que paralisaram a indstria de ponta.
As eleies de 1982, ainda que no tenham constitudo um triunfo esmagador
das oposies, marcam sem dvida uma derrota da qual o regime militar no se
recuperaria. A partir das vitrias do PMDB em estados como So Paulo, com Franco
Montoro, Minas Gerais, com Tancredo Neves, Paran, com Jos Richa, e de Leonel
Brizola (PDT), no Rio de Janeiro,TPF
351
FPT fermentou-se um clima de intensa mobilizao
poltica e popular, que atingiria seu auge em 1984, quando grandes cidades, como Rio e
So Paulo, foram palcos de comcios, em prol da redemocratizao e da realizao de
eleies diretas para presidente, assistidos por milhes de pessoas.
Na economia, o perodo do governo Figueiredo caracterizou-se por uma das
piores crises da histria republicana. Aps registrar em seus dois primeiros anos taxas
expressivas de crescimento do PIB (6,7% em 1979 e 9,2% em 1980), combinadas
porm a uma violenta elevao dos nveis de inflao (77% e 110%, respectivamente,
frente a um ndice de 41% em 1978, e a uma mdia de 38% entre 1974 e 1978), a
economia sofreria os efeitos devastadores de dois choques externos: a duplicao dos
preos do petrleo (segundo choque do petrleo) e a elevao dos juros internacionais
(choque dos juros).
O impacto combinado de ambos produziu uma grave deteriorao na relao
entre o valor das exportaes e o montante da dvida externa. O quadro se agravou
durante o ano de 1981, quando a alta taxa de inflao (95%) e o aumento dos

TP
351
PT No total, a oposio conquistou 10 dos 22 em disputa, e obteve maioria na Cmara. O PDS manteve
seu controle sobre o Senado e, com os 12 governos estaduais conquistados, garantiu a maioria governista
no Colgio Eleitoral encarregado de escolher o sucessor de Figueiredo. O Colgio Eleitoral era
constitudo de todos os integrantes do Congresso, mais seis deputados de cada Assemblia Legislativa
indicados pelo partido majoritrio.


328
pagamentos relativos ao servio da dvida se associaram a uma recesso profunda (o
PIB real despencaria 4,3% naquele ano)TPF
352
FPT, caracterizando a entrada do pas em um
perodo de estagflao, que perduraria at 1983. Neste ano, o PIB declinaria quase 3%,
em termos reais, e a inflao atingiria a marca de 211% (contra 100% em 1982) -
refletindo os impactos da maxidesvalorizao da moeda levada a termo em fevereiroTPF
353
FPT
-, patamar em relao ao qual se elevaria ligeiramente nos dois anos seguintes.
Tomando por base o ano de 1980 (isto , construindo uma srie de nmeros-ndice com
1980=100), a renda real per capita, em 1983, havia se reduzido em praticamente 13%.
A maxidesvalorizao se inseriu num conjunto de medidas que integravam o
"Programa para o Setor Externo em 1983", elaborado pelo Conselho Monetrio
Nacional, e que constavam da primeira (de um total de sete) carta de intenes enviada
ao FMI, subordinando explicitamente os rumos da poltica econmica ao gerenciamento
da dvida externa.TPF
354
FPT Em 1983, o governo conseguiria negociar novo emprstimo junto
ao FMI, vinculado exigncia de adoo de uma nova poltica salarial, em que os
salrios fossem reajustados de acordo com ndices inferiores aos da inflao. Isto seria
viabilizado pela aprovao aps intensos embates no Congresso, em que o governo,

TP
352
PT Modiano (1997, p. 327) salienta que a escalada das taxas de juros internacionais de quase 4 pontos
percentuais em 1981 adicionou (...) cerca de US$ 3 bilhes ao pagamento dos juros da dvida externa, que
absorvia ento 40% das receitas de exportao. Naquele ano, o PIB industrial teria uma queda de cerca
de 10%, puxada pelas retraes de 26% e de 19% nos segmentos de bens de consumo durveis e de bens
de capital, respectivamente.
TP
353
PT Entre os meses de maro e novembro, o cruzeiro foi desvalorizado em cerca de 140%.
TP
354
PT Dois fatos importantes ocorridos entre 1981 e 1982 devem ser mencionados. Primeiro, a
implementao do chamado "pacote da Previdncia", que resultou no aumento das contribuies
compulsrias de empregadores e empregados O segundo foi a criao, em maio de 1982, do Finsocial
(que deu origem atual Cofins), tributo que incidiria alquota de 0,5% sobre a renda bruta das empresas
pblicas e privadas, incluindo instituies financeiras e seguradoras, e que constituiria um fundo para o
desenvolvimento de programas governamentais nas reas de produo agrcola, educao, sade e
habitao. O BNDE foi encarregado de gerir a aplicao desse fundo, passando a denominar-se Banco
Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).


329
pela primeira vez desde 1964, amargaria derrotas em votaes parlamentares - do
Decreto n. 2.065, pelo qual se tentou implementar a desindexao salarial.TPF
355
FPT
Em 1984, graas recuperao econmica dos Estados Unidos, a restrio
externa da economia brasileira seria aliviada; com a retomada da atividade industrial,
puxada principalmente por uma forte demanda de exportaes, o PIB real registrou
crescimento de 5,4%, interrompendo o processo de encolhimento da renda per capita
(que aumentaria 3% em relao ao ano anterior).
Contudo, a eroso poltica do regime a esta altura j estava muito avanada, e
seu processo de esgotamento era irreversvel. Mesmo conseguindo barrar no Congresso
a emenda constitucional que propunha restabelecer eleies diretas para a presidncia
da Repblica, o regime militar, que, sintomaticamente, apresentara pela primeira vez
um candidato civil para a sucesso, sofreria ampla derrota no Colgio Eleitoral. A
Aliana Democrtica, formada pelo PMDB e pela Frente Liberal,TPF
356
FPT com a chapa
Tancredo Neves - Jos Sarney, vence as eleies indiretas com uma votao mais de
trs vezes superior do candidato da situao (Paulo Maluf). Inaugurar-se-ia, ento, a
Nova Repblica, termo cunhado por Tancredo em campanha, que daria incio ao
processo da transio poltica brasileira.TPF
357
FPT
A Nova Repblica inicia-se, como se sabe, sob o trauma do episdio do
falecimento de Tancredo Neves. Assim, em que pese a hegemonia do PMDB,e em

TP
355
PT Para detalhes sobre a poltica salarial do regime militar, e do governo Figueiredo em particular, ver
Sabia, J., Poltica salarial e distribuio de renda: 25 anos de desencontros, in Distribuio de renda no
Brasil, Ed. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 2000.
TP
356
PT Constituda por significativa dissidncia do PDS. Despontavam, entre suas principais lideranas,
Antnio Carlos Magalhes, Marco Maciel e Aureliano Chaves (este o vice-presidente da Repblica).
TP
357
PT Pretendeu-se aqui apenas traar as linhas gerais do ciclo final do regime militar. Sugere-se, a ttulo de
introduo para o estudo rigoroso e aprofundado do perodo: na dimenso poltica, Reis, F. W. e
ODonnel, G. (orgs.), A Democracia no Brasil: Dilemas e Perspectivas, Editora Revista dos Tribunais,
So Paulo, 1988; e Werneck Vianna (1986). Na economia, Belluzo, L. G. M. e Coutinho, L. (orgs.),
Desenvolvimento Capitalista no Brasil: Ensaios sobre a Crise, Editora Brasiliense, vol. 1, So Paulo,
1982; Castro e Souza (1985); e Carneiro (2002).


330
particular a influncia de Ulysses Guimares como seu presidente, a transio no seria
conduzida, como originalmente arquitetado, pelo veterano poltico mineiro, discpulo e
herdeiro de VargasTPF
358
FPT, mas sim por um elemento sado do regime, oriundo do
estamento oligrquico nordestino, com razes polticas (na antiga UDN) antitticas s de
Tancredo.
De todo modo, como presidente, no h margem a dvida, Jos Sarney viria a
conceder amplo acesso passagem da agenda original da Nova Repblica, que se
traduzia, em essncia, ao trinmio: consolidao do regime democrtico (que se
consubstanciaria na convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte, para a
eliminao do entulho autoritrio no campo institucional-legal), desenvolvimento
econmico e justia social.
Do ponto de vista poltico, e portanto do primeiro objetivo da agenda acima
referida, o primeiro (que no curso da histria acabaria por ser o nico) governo da Nova
Repblica foi indiscutivelmente exitoso.TPF
359
FPT Alm da imediata restaurao das
liberdades civis e democrticas, produziu-se a Constituio Federal de 1988, a
Constituio Federativa, a Constituio Cidad, que contou com ativa participao
popular e social em sua elaborao, reforou os laos federativos e ampliou poderes nas
esferas legislativa e judiciria, consagrando ainda um captulo inteiro seguridade
social, com a integrao de aes relativas sade, previdncia e assistncia social,

TP
358
PT Como se sabe, Tancredo fora Ministro da Justia no segundo governo Vargas. No sepultamento deste,
em sua terra natal, So Borja (RS), pronunciou violento discurso contra o novo governo chefiado por
Caf Filho e as foras polticas que haviam levado ao suicdio de Vargas.
TP
359
PT Para a anlise poltica do governo Sarney, veja-se Vianna, L. W., TA Transio da Constituinte
Sucesso Presidencial, Editora Revan, Rio de Janeiro, 1989; e Santos, W. G., A Ps-Revoluo
Brasileira, in Jaguaribe, H. et al., Brasil, Sociedade Democrtica, TJos Olympio, Rio de Janeiro, 1985.


331
assim como a universalidade dos benefcios para os que contribuam ou no, alm de
beneficiar onze milhes de aposentados, espoliados em seus proventos.TPF
360
FPT
Na economia, e no que respeita em particular ao desenvolvimento (e
estabilidade), por outro lado, os resultados foram, sem dvida, muito fracos.TPF
361
FPT Os
sucessivos fracassos nas tentativas de controle inflacionrio via programas
heterodoxosTPF
362
FPT tiveram, como conseqncia, a consolidao da componente inercial na
inflao; medida pelo IGP-DI, a taxa mdia do perodo superou 470%. A economia
ainda registraria taxas expressivas de crescimento em 1985 e 1986 (7,9% e 7,5%),
puxadas pelas vigorosas expanses de demanda que se seguiram aos Planos Cruzado e
sucedneos, que, no entanto, no tiveram sustentabilidade. De todo modo, graas a esse
episdico crescimento, a renda per capita se recuperaria aos nveis de 1980. Mais ainda,
desconsiderando a depresso do trinio 1981-1983 (isto , construindo um ndice com
base em 1984), a renda por habitante registraria aumento real de 12%, incluindo o
crescimento de 1984 (ou seja, levando a base do ndice para 1983), tal aumento teria
sido superior a 15%. Um valor modesto, sem dvida, em especial se comparado com a
mdia histrica anterior, mas certamente muito melhor que a estagnao resultante da
considerao de toda a dcada na anlise.
Assim, uma concluso que emerge, mesmo aps uma exposio superficial
como a apresentada, a de que o decnio 1980-89 no foi exatamente uma dcada

TP
360
PT Ulysses Guimares, discurso de promulgao da Constituio na Cmara dos Deputados, Braslia, 5
de outubro de 1988.
TP
361
PT Para o estudo da poltica econmica no governo Sarney, ver Carneiro, R. (org.), A Poltica Econmica
da Nova Repblica, Ed. Paz e Terra, So Paulo, 1986, e Teixeira (1994); para a questo inflacionria, ver
Arida, P. (org.), Inflao Zero Brasil, Argentina e Israel, Ed. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1986; para o
problema da dvida, ver Velloso, J. P. R. (org.), Dvida Externa e Desenvolvimento, Rio de Janeiro: Jos
Olympio, 1990.
TP
362
PTA maior parte da literatura converge ao identificar, como justificativa principal desses fracassos, a
crise fiscal e financeira do setor pblico. Esta, por sua vez, tinha como razes um enfraquecimento da
capacidade tributria do Estado (conforme visto no Captulo IV) e o crescimento da dvida pblica
externa, que se refletia no crescimento da dvida interna.


332
perdida; este adjetivo talvez seja apropriado para qualificar sua primeira metade. A
metade seguinte, no entanto, conseguiu produzir algum crescimento (ainda que aos
tropees). E, mais importante, deixou sociedade o legado de uma democracia poltica
solidamente enraizada, com uma Carta Constitucional que, pela primeira vez na histria
republicana, conseguia realizar uma aproximao entre o Brasil legal e o Brasil
real, para utilizar uma expresso de Oliveira Vianna. Tratar esses dois perodos de
maneira unificada, portanto, constitui um equvoco, que obscurece uma realizao
fundamental da Nova Repblica.
No caberia aqui um exame do perodo de Fernando Collor de Mello na
presidncia.TPF
363
FPT Importa mais observar a inflexo que seu governo representa do ponto
de vista da estratgia de longo prazo e do papel do Estado na economia, que se
traduziria na disseminao do iderio neoliberal no pas. Segundo Alosio Teixeira:
impossvel um balano, ainda que breve, da poltica econmica [no] incio
dos anos 90 sem se levar em conta a reorientao estratgica, de cunho
neoliberal, que se tentou implementar no perodo. Foi ela, de fato e no as
polticas de estabilizao que se constituiu na marca principal (no plano da
poltica econmica) do primeiro governo eleito por voto direto em quase
trinta anos (...) (Teixeira, 1994, p. 130).
Dadas a prolongada crise por que vinha passando o pas desde o incio do
decnio anterior, e a seqncia de insucessos das experincias heterodoxas praticadas ao
longo do governo Sarney, ao que se poderia acrescentar o movimento de
desestruturao da ordem econmica mundial, e a prevalncia, por assim dizer, de um
novo contexto ideolgico internacional, marcado pela ascenso de idias e prticas

TP
363
PT Para a anlise poltica do perodo, ver Vianna, L. W., TDe um Plano Collor a Outro: Estudo de
conjuntura, Rio de Janeiro: Editora Revan, 1991. Na economia, ver, sobre o Plano Collor, Faro, C. (org.),
Plano Collor: avaliao e perspectivas, Revista Brasileira de Economia, edio especial, v. 44, jan. 1991.
Sobre a poltica econmica e social, ver Tavares et al. (orgs.), Aquarella do Brasil, Rio de Janeiro: Rio
Fundo Ed, 1990; e Teixeira (1994).


333
liberalizantes (resumidas no famoso Consenso de WashingtonTPF
364
FPT), Teixeira (1994)
avalia que, com a conjugao desses fatores, o diagnstico neoconservador-neoliberal
afigurou-se como a nica proposta reformista presente ao debate. Mais ainda,
enquanto as polticas de curto prazo do governo [Collor] sofreram forte
descontinuidade em seus quase trs anos de existncia, o mesmo no ocorreu com sua
estratgia de longo prazo, estratgia esta baseada nos pilares neoliberais: reduo do
Estado e de seu papel indutor/coordenador do desenvolvimento, abertura comercial e
liberalizao financeira, de modo a facilitar o ingresso de capitais externos (Teixeira,
1994, pp.130-131).
esse quadro geral, especfico daquela conjuntura, de desarticulao
progressiva do padro de desenvolvimento brasileiro (cf. Teixeira, 1994), que
configura o contexto em que Celso Furtado evoca a idia da construo interrompida. O
autor antecipava, portanto, um processo que s viria a se estabelecer efetivamente dois
anos mais tarde, quando Fernando Henrique Cardoso elege-se presidente da Repblica.
diferena de Collor de Mello, que se elegera por um partido nanico, legenda criada
para abrigar sua candidatura, uma aventura que viria a se tornar realidade, o governo
Fernando Henrique chegaria presidncia amparado por uma slida aliana eleitoral e
poltica entre seu partido, o PSDB, e o PFL (alm de outros partidos mdios e
pequenos), gozando ainda de um grande prestgio popular, por ter sido, quando Ministro
da Fazenda do governo Itamar Franco, o homem que lograra finalmente derrotar a
inflao, com o Plano Real.

TP
364
PT O Consenso de Washington era um conjunto de medidas - composto de dez regras bsicas -,
formulado em novembro de 1989 por economistas de instituies financeiras baseadas em Washington,
como o FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos EUA, fundamentadas num texto do
economista John Williamson, e que se tornou a poltica oficial do FMI em 1990, quando sua adoo
passou a condicionar a ajuda financeira do Fundo para pases em desenvolvimento que passavam por
dificuldades. desnecessrio fazer meno literatura que se formou em torno do tema, que, de resto,
vastssima. A referncia do texto original Williamson, J., What Washington means by policy reform,
in Williamson, J., Latin American adjustment: how much has happened , Washington, DC: Institute of
International Economics, 1990.


334
Com efeito, em dezembro de 1994, j eleito presidente, Fernando Henrique
Cardoso pronunciaria no Senado Federal, a ttulo de despedida daquela Casa, um
discurso que ficou famoso (Filosofia e Diretrizes de Governo)TPF
365
FPT em que anunciava
um acerto de contas com o passado, que se traduziria pelo fim da Era Vargas. Esta era
apresentada como um pedao do nosso passado poltico que ainda atravanca[va] o
presente e retarda[va] o avano da sociedade, na medida em que se baseava num
modelo de desenvolvimento autrquico e num Estado intervencionista. Os
problemas conjunturais da crise econmica dos anos 80 (a ressaca dos choques do
petrleo e dos juros externos, a decadncia do regime autoritrio, a superinflao)
teriam, nessa interpretao, mascarado os sintomas de esgotamento estrutural do
modelo varguista de desenvolvimento.
Neste sentido, a abertura de um novo ciclo de desenvolvimento teria de passar,
necessariamente, por uma reforma do Estado e por um novo modo de insero do Pas
na economia internacional, o que requereria medidas no sentido da abertura externa e
da desestatizao da economia; mas sobretudo a manuteno, na agenda poltica, das
reformas fundamentais para um novo modelo de desenvolvimento (Filosofia e
Diretrizes..., grifos acrescentados). As reformas institucionais para o desenvolvimento,
nessa nova agenda que viria a ser predominante at mesmo em funo da
hegemonia poltica que a aliana PSDB-PFL lograria estabelecer no mais se
implementariam para capacitar o Estado a liderar o processo, como no passado que se
pretendia enterrar, mas sim para dotar o mercado de condies para realizar as
atividades inerentes a uma sociedade capitalista moderna que o Estado, quando
desempenhara, conduzira a distores e ineficincias. A prpria Constituio Federal de
1988 viria a ser qualificada como um bice institucional para o desenvolvimento; o

TP
365
PT Disponvel no stio eletrnico da presidncia (www.planalto.gov.br).


335
novo ciclo deveria ser precedido, ento, Pela remoo, da Carta de 88, dos ns que
atam o Estado brasileiro herana do velho modelo (Filosofia e Diretrizes....).
Antes de se passar anlise dessa agenda (neoliberal), que permeia o debate
econmico dos anos 90 e vem at os dias atuais, de reformas para um novo ciclo de
desenvolvimento agenda essa que, na realidade, nos termos de Furtado, simboliza a
interrupo do processo de construo nacional , convm recuperar algumas das
principais questes discutidas ao longo da presente tese. O objetivo deste procedimento
justamente delinear, em termos gerais, o que foi esse processo de construo.
Assinale-se, antes de mais nada, seu ponto de partida: a Revoluo de 1930, que
marca o fim da hegemonia agrrio-exportadora e o incio da predominncia da estrutura
produtiva de base urbano-industrial na sociedade brasileira. Conforme analisado no
Captulo III, o processo mediante o qual ocorre essa mudana de paradigma se d por
uma nova correlao de foras sociais, pela reformulao do aparelho e da ao estatal,
e pela regulamentao dos fatores, entre os quais o trabalho ou o preo do trabalho, o
que teria tido um duplo significado (Oliveira, 1981). De um lado, de destruio das
regras do jogo segundo as quais a economia se inclinava para as atividades agrrio-
exportadoras; de outro, de criao das condies institucionais para a expanso das
atividades ligadas ao mercado interno.
Observou-se tambm, com suporte tanto da bibliografia sociolgica como da
econmica, que, entre 1930 e 1937, comea a amadurecer na estrutura de Estado um
projeto de desenvolvimento nacional centrado na industrializao. Dada a necessidade
de se fazer frente crise econmica engendrada pela depresso internacional e pelos
problemas internos por que passava a economia cafeeira, a poltica econmica dos
primeiros anos da dcada pautou-se de imediato por combater a crise. Depois de 1933,
quando a indstria passa a apresentar vigoroso crescimento dada a conjugao da crise


336
do setor exportador com a existncia de capacidade ociosa acumulada nos anos 1920, e
ocorre o deslocamento do centro dinmico da economia para o mercado interno,
vislumbra-se efetivamente a possibilidade de um crescimento acelerado baseado num
processo de industrializao. Tal processo ganharia impulso e acelerao acentuados,
contudo, a partir de 1937, com a ruptura institucional ento ocorrida.
O Estado Novo, resultado do golpe de Estado de 10 de novembro de 1937, e
institucionalizado pela Constituio outorgada naquele mesmo dia, no apenas abortaria
o processo sucesso do Presidente Getlio Vargas, eleito indiretamente pelo
Congresso em 1934, mas, principalmente, representaria a definitiva e dramtica ruptura
com os valores e princpios do liberalismo e da democracia representativa constantes do
iderio republicano brasileiro, desde a Repblica Velha.
Fechado o Parlamento, banidos os partidos polticos, cerceadas as liberdades
civis e pblicas, postos os sindicatos sob tutela estatal, abrir-se-iam amplas
oportunidades para a ao modernizadora do Estado, principalmente no objetivo de
estabelecer as bases para um processo duradouro de industrializao do pas, em que
viriam a ocupar papel central os temas da siderurgia, do petrleo e da regulao de um
mercado de trabalho nacional. A centralizao de recursos financeiros e organismos
institucionais (agncias, conselhos etc.) na esfera do governo central, decorrncia direta
da nova configurao do Estado, seria apresentada como um mecanismo necessrio para
viabilizar a acumulao industrial, a qual seria facilitada pela formulao de polticas
nas instncias de planejamento e planificao, que passariam a ter grande visibilidade.
As polticas relativas s tarifas e ao cmbio constituam o principal instrumento
do protecionismo industrial no perodo, alm de, numa economia em incio de transio


337
para uma (precria) base industrial, as maiores fontes de receita pblicaTPF
366
FPT. Como foi
discutido (no Captulo III), tais polticas expressavam respostas do governo s presses
do empresariado, o qual, desde o comeo dos anos 30, vinha, atravs de suas
organizaes, pleiteando uma reformulao da poltica de comrcio exterior que visasse
a proteo da produo manufatureira nacional. O controle da taxa de cmbio e a
proteo tarifria, ao lado do crdito industrial, figuravam, portanto, como demandas
dos empresrios que progressivamente foram incorporadas agenda decisria.
Entre 34 e 37, com o Congresso em funcionamento, os industriais concentraram
no Legislativo suas presses, obtendo pequenos acrscimos e mudanas, conforme o
momento, lei tarifria de 34. A partir de 37, a formulao da poltica tarifria foi
transferida para o Ministrio da Fazenda. Para os empresrios, contudo, isto no
significou propriamente um estreitamento da discusso, ao contrrio, j que a mesma se
deslocou para agncias como o Conselho Federal de Comrcio Exterior (CFCE), o
Conselho Superior de Tarifa, a Comisso de Similares, a Diretoria de Rendas
Alfandegrias e, posteriormente, a Coordenao de Mobilizao Econmica. Assim
como a questo tarifria, a poltica cambial tambm envolveria a articulao das
entidades de classe com tcnicos governamentais naqueles rgos colegiados, onde se
produziria o consenso (Leopoldi, 2000) sobre o controle das importaes.
A instituio do monoplio das operaes cambiais pelo Banco do Brasil, em
37, a criao da Carteira de Exportao e Importao (Cexim), tambm no Banco do
Brasil, e a atribuio CME (Coordenao de Mobilizao Econmica) de poderes para
atuar nas reas de comrcio exterior, de poltica cambial e do planejamento da poltica

TP
366
PT Conforme analisado no Captulo IV.


338
industrial so outros exemplos que vm a confirmar o aumento da capacidade de
interveno do governo na economia. TPF
367
FPT
Em suma, a partir de 37, o Estado assumiu um posio mais definida em favor
da substituio de importaes pela produo interna, alm de um posicionamento mais
marcadamente nacionalista na concepo de certos setores estratgicosTPF
368
FPT. O Estado
Novo pavimentou, de fato, o caminho para a modernizao econmica do pas, assim
como refundou a repblica, ampliando o escopo do Estado, tanto para abrigar os
novos personagens sociais nascidos do mundo urbano-industrial, quanto para promover
a expanso deste ltimo. Claro est, o fez a um preo elevado: a perda de autonomia da
sociedade quanto ao seu Estado e a herana do autoritarismo poltico a pesar sobre a
histria republicana, como no regime do Ato Institucional n. 5, em 1969, e que s viria
a ser definitivamente eliminada nos marcos constitucionais de 1988.
Restaurada a democracia, e findo o governo Dutra, o projeto desenvolvimentista,
baseado na acelerao do crescimento industrial, seria retomado ao longo dos anos 50,
realizando-se em duas fases. A primeira, sob o segundo governo de Getlio Vargas, e
que vai de 1951 a 1954; nesta etapa, conforme Carlos Lessa, teriam sido lanadas as
bases instrumentais da poltica econmica do decnio. A segunda fase compreende a
metade posterior da dcada, sob o governo JK e o esquema do Plano de Metas. Entre
essas duas etapas, se situa um perodo de transio, marcado por tentativas frustradas de
implementao de esquemas convencionais de estabilizao e pela grande instabilidade
poltica que se seguiu ao traumtico episdio do suicdio de Vargas.

TP
367
PT Alm, evidentemente, como enfatizado em captulos anteriores, do Cdigo Tarifrio e do sistema
tributrios ento introduzidos.
TP
368
PT Conforme exposto em III.3.2, a Constituio de 1937 continha dispositivos relacionados com a
nacionalizao das minas, dos recursos energticos e das indstrias consideradas bsicas ou essenciais
defesa econmica ou militar da nao.


339
Um ponto de crucial importncia para a compreenso do processo de
desenvolvimento engendrado na dcada de 1950 deve ser enfatizado. Representa as
opes feitas por Vargas, e posteriormente retomadas por Kubitschek, de contornar, na
medida do possvel, o sistema poltico-partidrio, no sentido de, atravs da abertura de
brechas e atalhos na estrutura institucional vigente, criar as agncias e instituies
que, simultaneamente, planejariam e executariam a estratgia desenvolvimentista.
Assim, Vargas se cercaria da Assessoria Econmica e do grupo de tcnicos da CMBEU
que daria origem ao primeiro ncleo dirigente do BNDE, e JK formaria uma
administrao paralela no corpo do Estado. Tal construo institucional atenderia um
duplo objetivo: primeiro, isolar as decises de carter tcnico das ingerncias do mundo
da poltica; e segundo, articular, dentro do aparelho do Estado, o movimento simultneo
de unificao das classes dominantes e de controle das classes subalternas em prol do
projeto de acumulao acelerada.
Outra questo que permeia o processo de desenvolvimento dos anos 50 a
ausncia de bases fiscais e financeiras slidas, tanto no setor pblico quanto no privado,
que garantissem sua sustentabilidade. As principais peas da poltica industrial
permaneceriam sendo os instrumentos cambiais e tarifrios, auxiliados por mecanismos
de controle e contingenciamento de importaes. Assim, na ausncia de reformas
estruturais nos sistemas financeiro e tributrio, que consumiriam as energias
governamentais em negociaes longas e paralisantes com o Congresso e os governos
estaduais, adotava-se uma estratgia de fuga para frente, que seria viabilizada a partir
da montagem de arranjos financeiros alternativos, cuja implementao mitigaria os
problemas da fragilidade financeira e fiscal.
Estes arranjos financeiros corresponderam, de maneira geral, a trs fundos, cujos
pesos relativos no financiamento do crescimento variariam conforme as circunstncias:


340
fundos internos s empresas, visando seu autofinanciamento e constitudos pela
majorao inflacionria dos seus mark-ups no mbito de uma estrutura de
mercado oligopolizada;
fundos pblicos, constitudos, principalmente, pelos fundos do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e do Banco do Brasil, alm da
formao de capital forjada pelo governo central e pelas Estatais;
fundos externos, associados ao aumento do passivo externo lquido da economia.
A articulao desses fundos no processo de financiamento do crescimento era
realizada pela poltica econmica na medida em que polticas monetria, fiscal, cambial,
comercial, tributria, de financiamento, entre outras, afetavam a sua prpria formao.
Ao longo do decnio, o fundo interno s empresas foi estimulado pelos sistemas de
contingenciamento das importaes e de taxas mltiplas de cmbio. A proteo cambial
dupla a que se referiu Tavares (1972) garantia o autofinanciamento das empresas
atravs dos aumentos sistemticos de mark-ups no setor industrial. Ademais, polticas
monetria, de crdito e fiscal expansionistas, com destaque para o investimento pblico,
eram fonte de demanda efetiva e de presso inflacionria, viabilizando aumentos de
margem de lucro para as firmas.
Quanto ao fundo externo, durante aquele ciclo o financiamento do investimento
dependeu do autofinanciamento complementado pelo acesso a capitais do exterior, no
caso das empresas privadas. Quanto ao fundo pblico, este tambm se beneficiava de
receitas oriundas das diferenas de cmbio; mais importante, ressalte-se o papel
fundamental do BNDE como financiador de projetos e investimentos em infra-estrutura;
no se deve perder de vista, por fim, a sistemtica emisso monetria pelo Tesouro
Nacional, requerida para financiar os gastos pblicos.
A reverso da fase ascendente desse ciclo de crescimento esteve associada,
conforme se discutiu em III.5.1, ao recrudescimento inflacionrio e deteriorao das


341
contas externas (entre outros fatores), que induziram a adoo de polticas
macroeconmicas restritivas no incio dos anos 1960. Estas polticas eliminaram a
funcionalidade do arranjo financeiro domstico adotado at ento, contribuindo para a
reverso da fase ascendente do ciclo de crescimento da economia. De um lado, a
demanda do setor pblico e a demanda agregada foram arrefecidas, inviabilizando
fundo interno. De outro, as contas pblicas deterioraram-se, afetando o investimento
pblico (fundo pblico).
De todo modo, uma etapa fundamental do processo de construo fora cumprida.
Esse processo, como foi visto, foi duramente criticado, em diversos momentos: ao longo
de sua prpria execuo (quando se destacavam as crticas de Eugnio Gudin e de
Octavio Gouva de BulhesTPF
369
FPT); no regime militar, por homens como Antonio Delfim
Neto e Mrio Henrique Simonsen; e nos anos 90,TPF
370
FPT quando as crticas seriam
formuladas em outros termos, associando o desenvolvimentismo a uma
condescendncia perversa com a inflao e com prticas fiscais irresponsveis. A
seguinte passagem de um texto recente de Gustavo Franco, um dos principais idelogos
do neoliberalismo, e que, no por acaso, foi um destacado membro da equipe econmica
no governo Fernando Henrique Cardoso, lapidar:
curioso que o desenvolvimentismo brasileiro tenha conseguido preservar
em torno de si a aura de projeto nacional redentor e, com isso, tenha logrado
distanciar-se de alguns dos principais problemas que criou, como a
concentrao de renda que, curiosamente, no vista como uma decorrncia
da aplicao, durante vrias dcadas, de um imposto nico sobre o pobre
a inflao. extraordinrio que essas culpas tenham ficado sem dono.

TP
369
PT Havia tambm crticas de grupos esquerda, contrrios presena de indstrias multinacionais.
TP
370
PT A dcada de 1990, em particular nos anos governo Fernando Henrique Cardoso, a questo da
estabilidade monetria dominaria todos os demais temas da agenda econmica, conforme ser explorado
mais adiante.


342
Para no deixar dvidas, o autor se repete no pargrafo seguinte:TPF
371
FPT
curioso: tudo se passa como se a concentrao de renda no fosse obra da
inflao, da qual dependia o dinamismo de um modelo econmico calcado
na indisciplina fiscal, mas de alguma determinao impronuncivel
emanada de nosso passado colonial, ou de perversos mecanismos imanentes
ordem econmica internacional ou s contradies do capitalismo.TPF
372
FPT
evidente que o processo de construo implicou custos elevados, entre eles o
processo inflacionrio e a concentrao de renda. No este o ponto. Todos os autores
estruturalistas, Celso Furtado em primeiro lugar, reconhecem esses custos. Ocorre que:
(i) a inflao foi, sim, funcional ao processo de desenvolvimento; e (ii) a concentrao
de renda apenas marginalmente foi intensificada pelo imposto inflacionrio. A relao
entre a piora na distribuio de renda e o crescimento econmico dos anos 50 tem
fundamentos muito ma