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244
O crescimento , de um modo geral, lento. Todavia, nos ltimos quarenta anos,
pelo menos em trs ocasies observaram-se mudanas abruptas para patamares mais
altos:
1965/67, quando o sistema tributrio oriundo da reforma ento levada a termo
elevou a carga tributria para o patamar de 25% do PIB (ante um nvel de
arrecadao que no chegava a 20% do PIB). Esse patamar foi mantido, a
despeito de algumas oscilaes, at meados dos anos 90;PF
271
FP
a partir da segunda metade da dcada de 90, quando a estabilizao da economia
consequente ao Plano Real e diversas medidas tpicas levaram a carga tributria
para um novo patamar algo prximo a 30% do PIB. At 1998, a arrecadao
manteve-se, quase sem oscilaes, em torno dessa marca;
aps a crise cambial de 1999, desde quando, por fora da adoo do regime
macroeconmico baseado no trip metas de inflao, cmbio flutuante e
resultados primrios positivos para o setor pblico, foi iniciada nova escalada
tributria. A arrecadao em proporo do produto ano aps ano vem subindo,
tendo atingido seu maior nvel histrico em 2005: 33,7% do PIB.
Aps a reforma de 1967, por um perodo de tempo relativamente longo a
questo tributria deixou de ser uma grande preocupao na agenda poltica e
econmica brasileira. O sistema tributrio que com ela emergiu, deixando para trs a
catica coleo de tributos de m qualidade at ento vigente, na expresso de Varsano
(1997), equipou o pas com uma estrutura impositiva relativamente moderna e eficaz, e
TP
271
PT As maiores oscilaes para baixo em relao ao patamar de 25% do PIB ocorreram nos anos
posteriores ao Plano Cruzado (1986), com o nvel mnimo (22,4% do PIB) atingido em 1988, ltimo ano
antes da entrada em vigor da Constituio Federal, e do novo sistema tributrio por ela institudo. Em
1990, a carga tributria atingiu um valor acima do verificado no perodo 1969-93 em decorrncia de
medidas extraordinrias do Plano Collor.
245
se constituiu em pea-chave na estratgia de crescimento acelerado ento posta em
prticaTPF
272
FPT.
O tema voltaria baila no incio dos anos 1980. Naquela ocasio, contudo,
diferentemente de hoje, no havia maiores preocupaes quanto ao tamanho da carga
tributria. As que havia eram dirigidas em larga medida s questes federativas. O
modelo fiscal implementado na reforma de 67 era excessivamente centralizador, e como
o perodo do milagre econmico havia elevado as desigualdades regionaisPF
273
FP, os
mecanismos de transferncia da Unio para as regies mais pobres (Norte, Nordeste,
Centro-Oeste) encontravam-se muito pressionados. As propostas que surgiram
procuravam criar condies de maior descentralizao na estrutura do setor pblico
brasileiro. Havia preocupao tambm com o excesso de subsdios e incentivos no
sistema, que geravam problemas de equidade horizontal. Com relao ao tamanho
propriamente dito, todavia, a carga brasileira se situava entre as menores entre pases de
seu nvel de renda poca (Medeiros e Salm, 1993).TPF
274
FPT
Tal debate evoluiu ao longo da dcada de 80, atravessou o perodo da
redemocratizao do pas, e encontrou seu pice no processo de reforma tributria
levado a termo na Assemblia Nacional Constituinte, cujos trabalhos se deram no binio
1987-88.PF
275
FP No por acaso, a principal caracterstica da estrutura tributria consagrada
TP
272
PT Adiante, a reforma de 1967 ser analisada de forma mais detalhada.
TP
273
PT Conforme evidenciado em Guimares Neto, Leonardo. Planejamento e Polticas Pblicas, no. 15,
junho de 1997 (p. 54).
TP
274
PT Medeiros e Salm (1993) chamam a ateno para o fato de que nos anos 80 a carga fiscal no Brasil
manteve-se em nveis inslitos ao longo da dcada. Os 23% do PIB registrados na economia brasileira
em 1988 contra os 44% registrados na CEE [Comunidade Econmica Europia] do uma idia da
dimenso do problema. Na Amrica Latina, a nica economia macroeconomicamente estvel, o Chile,
elevou em mais de 16% sua carga fiscal nos anos 80 atingindo, em 1988, a 38.2% do PIB.
TP
275
PT A srie de Textos para Discusso publicada pelo IPEA (Estudos para a reforma tributria, TDs 104,
105, 106, 107 e 108) constitui sem dvida um rico exemplo da participao de pesquisadores de diversas
instituies no processo de elaborao do captulo tributrio da Carta de 1988. Esta srie consolida os
estudos realizados pela Comisso de Reforma Tributria e Descentralizao Administrativa e Financeira
(CRETAD), criada pelo governo federal em 1985 no mbito do Ministrio do Planejamento.
246
pela Constituio Federal de 1988 foi o elevado grau de descentralizao; os estados
tiveram suas competncias tributrias substancialmente incrementadas via aumento da
base de incidncia de seu principal imposto, o ICM (que viria a se tornar o atual ICMS),
os municpios foram alados condio de entes federados, e os mecanismos de
correo dos desequilbrios regionais foram reformulados.
Evidentemente, esse aumento do grau de descentralizao do sistema teve como
grande perdedor, em termos de recursos tributrios lquidos, o governo federal. Sua
parcela do total arrecadado pelo setor pblico nos trs nveis de governo, que j vinha
decaindo no fim do regime militar e no incio do governo Sarney frente a uma
recomposio das receitas estaduais, ainda mais reduzida nos primeiros anos de
vigncia da nova Constituio. Nesse perodo, claramente aparecem como ganhadores
estados e principalmente municpios tanto no conceito de arrecadao direta quanto no
de receita disponvel, em que so contabilizadas as partilhas inter-governamentais
(grficos 7 e 8).
Grfico 7 -Evoluo da arrecadao direta por esfera de governo: 1960, 1965,
1970-2005
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40%
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Unio Estados Municpios
Fonte: Dados anuais extrados de Afonso e Meireles (2006).
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Grfico 8 Evoluo da receita disponvel por esfera de governo:
1960, 1965, 1970-2005
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40%
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Unio Estados Municpios
Fonte: Dados anuais extrados de Afonso e Meireles (2006).
A partir de meados dos anos 90, com a implementao do Plano Real em 1994 e
a conseqente estabilizao da economia brasileira, passa a ocorrer aprecivel elevao
da arrecadao tributria no pas medida em proporo do PIB isto , da carga
tributria nacional. Desde a segunda metade daquela dcada, parcela crescente do
produto nacional tem sido apropriada pelo setor pblico atravs da cobrana de tributos.
Importa destacar que data tambm desse perodo precisamente no binio 1993-94
um claro movimento de recomposio das receitas tributrias federais. Ou seja, pode-se
afirmar que a responsabilidade maior pela crescente elevao da carga tributria na
ltima dcada recai, predominantemente, sobre a Unio. Os governos municipais, de
modo geral, conseguiram preservar sua fatia do bolo tributrio. Os estados tm sido
os grandes perdedores.
Um ponto a ser mencionado que, embora a elevao recente da arrecadao
seja um fato relativamente conhecido, nem sempre est claro qual , efetivamente, a
248
magnitude da carga tributria nacional. Menos ainda se sabe sobre o comportamento e
composio da arrecadao de tributos ao longo do tempo. Isso explicado, dentre
outras razes, pela inexistncia de uma metodologia oficial de clculo. Distintos
rgosPF
276
FP pblicos e privados seguem critrios prprios de apurao da carga
tributria e, por esta razo, os valores divulgados pelos mesmos apresentam diferenas
(s vezes no desprezveis) entre si. Alm disso, os prazos para divulgao dos
resultados tambm so distintos e no h convergncia quanto abrangncia do perodo
de anlise.PF
277
FP Adicionalmente, h controvrsia conceitual na classificao de itens
importantes usualmente considerados na carga tributria brasileira (por exemplo,
contribuies para INSS e FGTS).
De todo modo, independente de critrios ou conceitos, fato indiscutvel o
crescimento que, ano aps ano, a carga tributria vem experimentando no passado
recente. Os fatores puramente tcnicos so diversos: criao de novos impostos ou
contribuies (ou via aumento de alquotas), aperfeioamento de mecanismos de
controle da sonegao, alteraes na legislao infra-constitucional, resposta a perodos
de crescimento econmico mais acelerado,PF
278
FP todos estes vm concorrendo para o
paulatino crescimento da carga.
TP
276
PT Atualmente, dentre os rgos pblicos que efetuam a apurao da carga tributria nacional encontram-
se, principalmente, o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) e a SRF (Secretaria da Receita
Federal). Para fins do presente trabalho, dar-se- preferncia, sempre que possvel, aos dados oficiais
disponibilizados pela SRF.
P
277
P Para maiores detalhes acerca dos distintos critrios de apurao e valores da carga tributria, ver:
Banco Federativo (HTUwww.federativo.bndes.gov.brUTH); Tribunal de Contas da Unio (HTUwww.tcu.gov.brUTH);
IBGE (HTUwww.ibge.gov.brUTH); e Secretaria da Receita Federal (HTUwww.receita.fazenda.gov.brUTH). Afonso e
Meirelles (2006) apresentam comentrios interessantes sobre as diferenas entre sua metodologia de
clculo da carga tributria e as de outros estudos, em particular os realizados pela SRF.
TP
278
PT Uma caracterstica interessante que o sistema tributrio brasileiro vem apresentando nos ltimos dez
anos, a propsito, tem sido uma sensibilidade pequena a perodos de baixo crescimento, porm elevada
quando a economia acelera. Isso se justifica provavelmente pelo peso considervel da cumulatividade na
carga tributria, que tem amortecido os efeitos de ciclos econmicos adversos.
249
Mais importante do que meramente apontar quais tributos cresceram mais ou
menos em termos de arrecadao, e que fatores concorreram para isso, parece ser
analisar algumas variveis-chave que influenciam fortemente o sistema tributrio. Em
primeiro lugar, h que se ter em conta que a conformao de qualquer sistema tributrio
um processo social, e como tal, aspectos estruturais como cultura e tradio exercem
papel fundamental. O ambiente poltico interno e a conjuntura poltica internacional,
noutro plano, so cruciais para a determinao do papel do Estado na sociedade (e por
conseqncia, do volume de recursos necessrio para financi-lo). Condicionadas por
estes fundamentos scio-polticos, operam decisivamente as trs dimenses assinaladas
como relevantes para o entendimento dos processos de evoluo de sistemas tributrios,
e do caso brasileiro em particular. O regime macroeconmico, de cuja constituio a
poltica fiscal (e consequentemente a poltica tributria) um componente relevante; a
questo federativa, que se consubstancia na relao fiscal-tributria entre governo
central e demais entes subnacionais; e a dicotomia entre a busca por maior equidade ou
eficincia por meio da tributao e do gasto pblico.
Nessa seo, o objetivo discutir as questes inerentes dicotomia centralizao
x descentralizao na formao da federao brasileira. Como se sabe, este um ponto
de intenso debate no Brasil moderno, tanto no que diz respeito ao gasto pblico, como
tambm no que toca s competncias tributrias dos entes federados.
evidente que quando se introduz a categoria de anlise federalismo, quase
que por definio o perodo a ser considerado se inicia na Repblica, dado que a partir
deste perodo histrico que o pas passa a se constituir como federao. Por isso parece
mais frutfero trabalhar (tambm) com o conceito de centralizao, contrapondo-o ao
de descentralizao na prpria formao do Estado brasileiro. Duas razes podem ser
evocadas para tal opo. A primeira que permite incluir, ainda que mediante sumrias
250
referncias, o perodo do Imprio, o qual, em qualquer aspecto (poltico, econmico,
cultural, social, etc.) decisivo para a compreenso das questes estruturais brasileiras,
conforme j assinalado.PF
279
FP A segunda que, como argumenta Abrucio (1998), no lxico
poltico brasileiro a prpria idia de federalismo parece estar muito mais ligada a uma
dimenso abstrata de descentralizao poltico-administrativa, do que a seu sentido
estrito de um ambiente institucional caracterizado pela cooperao e ao articulada
entre os diferentes nveis de governo.
A caracterstica marcante, presente desde as origens mais remotas da formao
do Brasil como Estado-Nao,PF
280
FP a presena e a forte atuao de um poder central
constitudo, em torno do qual gravitam, voluntariamente ou no, as dinmicas polticas
e econmicas dos poderes locais e regionais, como indicam as anlises de Celso Furtado
e Caio Prado, fartamente utilizadas no captulo II. Assim que, mesmo antes da
Independncia, movimentos de contestao Coroa portuguesa ou por maior autonomia
provincial (por exemplo, a Inconfidncia em Minas em 1789, e a Conjurao Baiana de
1798) foram severamente reprimidosPF
281
FP.
O perodo posterior Independncia foi tracejado por sucessivos conflitos, em
particular nas provncias do Nordeste. Entretanto, a reao do poder central, tanto no
Primeiro Reinado quanto no perodo regencial, sempre se deu de maneira enrgica no
TP
279
PT Ver Captulo II.
TP
280
PT Por mais recentes, em termos histricos, que essas origens possam ser, em comparao com as de
outras naes.
TP
281
PT O tema da centralidade do poder colonial versus autonomia provincial ou local tratado por vrios
historiadores. Ver, por exemplo, a coletnea organizada por Srgio Buarque de Holanda (Colnia e
Imprio) e Boris Fausto (Repblica), publicada em 11 volumes entre 1960 e 1984 , pela Difel, So Paulo.
Fausto (1996), Iglsias (1993) e Linhares (2000) constituem tambm referncias obrigatrias. Carvalho
(2005) observa que no sculo XVIII houve quatro revoltas polticas. Trs delas foram lideradas por
elementos da elite, contra a poltica metropolitana e a favor da independncia de partes da colnia (e das
quais, no por acaso, duas se passaram nas regies das minas, sendo a mais importante a Inconfidncia
Mineira); a quarta a mais popular e a nica a incluir a extino da escravido entre suas bandeiras foi
a Revolta dos Alfaiates em 1798, na Bahia. A ltima revolta antes da independncia aconteceu em
Pernambuco, em 1817, quando os rebeldes proclamaram uma repblica independente que inclua, alm
de Pernambuco, as capitanias da Paraba e do Rio Grande do Norte (Carvalho, 2005).
251
sentido de esmagar qualquer pretenso emancipacionista por parte das provnciasPF
282
FP.
Para o bem ou para o mal, no importa o juzo que se faa, o fato que o Brasil,
integrado em cultura e identidade apesar da vastido de seu territrio e da alta
precariedade de sua infra-estrutura, foi construdo como Nao por fora e obra da ao
desse poder central.
Tambm no seria correto supor que o processo de integrao conduzido pelo
governo central, particularmente no Segundo Reinado, tenha se dado sem contestaes.
Muito ao contrrio, como atestam as diversas conflagraes armadas em diferentes
provncias. Ao longo do reinado de D. Pedro II, contudo, quando h um processo de
pacificao interna levado a termo pelo governo imperial, as contestaes ao regime
passam ao campo da poltica e da cultura.PF
283
FP Autores da segunda metade do sculo
XIX, como Tavares Bastos, defendem energicamente maior autonomia provincial,
fortemente estimulados, naturalmente, pelo exemplo dos Estados Unidos da
Amrica.PF
284
FP Este debate (centralizao x autonomia provincial), portanto, uma das
razes do Brasil moderno; no por acaso, quando o pas ingressa na era da
modernidade, o faz quase que simultaneamente em trs direes. Elimina-se a
escravido (no crepsculo do Imprio), adota-se o regime republicano, e inaugura-se um
TP
282
PT Em 1824, a revolta da Confederao do Equador, liderada por Pernambuco, separou vrias provncias
do resto do pais e proclamou uma repblica. A Revolta dos Cabanos, envolvendo pequenos proprietrios,
ndios, camponeses e escravos, ocorreu em 1832, na fronteira das provncias de Pernambuco e Alagoas.
Em 1838, a Balaiada, no Maranho chegou a reunir 11 mil homens armados. A Cabanagem, iniciada em
1835, no Par, durou at 1840 e resultou em cerca de 30 mil mortos. A Farroupilha estendeu-se por dez
anos, s terminando no Segundo Reinado. Em todas elas, o separatismo esteve presente (ver Carvalho,
2005).
TP
283
PT Carvalho (2005) observa que, enquanto no Primeiro Reinado (e no perodo regencial) as revoltas
ocorridas expressavam (ou se beneficiavam de) conflitos entre faces da classe dominante, aps 1848,
quando o Imperador passa a exercer efetivamente o Poder Moderador, a situao se altera. O Estado
Imperial se consolida, a alternncia do governo promovida pelo Poder Moderador pacifica as elites e as
revoltas ganham, ento, caractersticas de reao s reformas promovidas pelo governo. Assim, houve
reaes em vrias provncias contra a lei que introduziu o registro civil, em 1851, contra a lei que
ordenava o primeiro recenseamento nacional em 1852, contra a lei que adotava o sistema decimal de
pesos e medidas, em 1862.
TP
284
PT Ver, de Tavares Bastos, a obra clssica A Provncia (Cia. Editora Nacional, 1937).
252
perodo de quatro dcadas em que as antigas provncias, ento convertidas em estados,
experimentaram o maior grau de descentralizao que j tiveram.
Neste ponto, convm introduzir uma idia interessante, que trabalhada de
maneira diferente por diversos autores (Abrucio, 1998; Resende e Afonso, 2003), e cujo
argumento tem como ncleo, de modo geral, a constatao de um movimento
pendular no que tange s relaes entre o governo central e as instncias
subnacionais. O Estado brasileiro oscilaria, ao longo de sua histria, em ciclos ora de
maior centralizao, ora de maior descentralizao. O quadro 2 sintetiza o argumento.
253
Quadro 2 O movimento pendular ciclos de centralizao e descentralizao na
federao brasileira
1891-1930: Nas primeiras quatro dcadas republicanas, a federao brasileira foi altamente
descentralizada. Um governo federal fraco foi acompanhado por estados independentes fortes,
com poder para regular e tributar o comrcio interno e externo, alm de serem responsveis
pela proviso da maioria dos bens pblicos.
1930-1945: O primeiro governo Vargas, como notrio, levou a uma crescente concentrao de
poderes nas mos federais. Os objetivos gerais eram o desenvolvimento de um mercado interno
mais integrado e o estabelecimento das bases para a industrializao. A regulamentao do
comrcio interno e externo passou para o governo federal e criaram-se tributos nacionais.
Reduziu-se a influncia das oligarquias estaduais nas polticas nacionais, embora os governos
estaduais mantivessem autonomia para aplicar seus prprios tributos e at criar outros.
1946-1964: A democratizao aps o fim da Segunda Guerra Mundial moveu o pndulo de
volta descentralizao. A autonomia subnacional foi considerada necessria para apoiar
grandes responsabilidades e uma democracia estvel. Porm, a concentrao da produo de
manufaturados no Sudeste agravou as disparidades regionais e aumentou as rivalidades
polticas. Concederam-se incentivos fiscais para investimentos no Nordeste, com o objetivo de
reverter a tendncia de concentrao regional.
1964-1985: O advento do regime militar, aps o golpe de 1964, levou o pndulo de volta para a
centralizao. Com esse objetivo, a reforma tributria da metade dos anos 60 desempenhou um
papel central. Os poderes tributrios do governo federal foram reforados, possibilitando um
aumento da carga tributria total para financiar a modernizao da infra-estrutura e acelerar
o ritmo do desenvolvimento. Tal como na rodada de centralizao anterior, os estados no
foram privados de sua autonomia para tributar. Com efeito, ganharam o poder de aplicar um
imposto sobre valor agregado de ampla base, em substituio do imposto sobre transaes
existente. Ao mesmo tempo, foi institudo um mecanismo de partilha da receita para melhorar a
receita daqueles que tinham uma base tributria estreita.
1985-1990: A democratizao levou a uma nova oscilao no sentido da descentralizao. A
autonomia federalista se beneficiou com a deciso de dar aos estados o privilgio de tributar
petrleo, telecomunicaes e energia eltrica, aumentando assim sua base tributria. Alm
disso, um significativo aumento das receitas federais compartilhadas com os estados e
municpios foi benfico para os estados menos desenvolvidos e os pequenos municpios. O
poder dos governos locais foi ratificado quando os municpios ganharam o status de membros
da federao.
1990 at agora: Foras opostas provocaram um resultado pouco claro. As demandas
macroeconmicas de ajuste fiscal e a coordenao poltica levaram a um aumento na parte do
governo federal da coleta total de impostos e a um grande controle sobre as dvidas
subnacionais. Do lado oposto, a exigncia de eficincia e responsabilidade nas polticas
pblicas impulsionou a descentralizao nos gastos pblicos. As presses da globalizao e da
integrao regional tornam difcil encontrar um modo de harmonizar essas duas foras
opostas.
Fonte: Rezende e Afonso (2003).
O quadro acima, embora possa ser considerado til para compreenso, dada sua
estrutura esquemtica e pelo contedo de informao ali sintetizada, demasiado
incompleto. Omite, em primeiro lugar, um perodo crucial para a formao do Estado
brasileiro o Imprio, e comete este equvoco por se prender excessivamente
254
dimenso econmica da categoria federalismo, isto , tratando a questo sob o ponto
de vista do federalismo fiscalTPF
285
FPT. Em decorrncia disto, acaba no tendo a capacidade
de perceber que, ao longo de toda a histria republicana brasileira, perpassa um
elemento caracterstico da vida poltica do Brasil Imperial, ainda que sob diferentes
formas e nuances, e jamais explicitado: a permanncia do Poder Moderador.
Este argumento, sugerido nos captulos anteriores, nos quais se reconstituiu o
processo de desenvolvimento brasileiro no sculo XX, merece ser reprisado . Durante a
Repblica Velha, o poder moderador estaria presente na fora exercida pelos
governadores estaduais; tal tese encontra respaldo em diversos autores recentes que
tratam o tema do federalismo (por exemplo, Abrucio [1998]). Aps a Revoluo de
1930, e durante os quinze anos do primeiro governo Vargas, no difcil identificar que
passa pelo prprio governo central, em particular aps 1937, no Estado Novo ainda
que seja necessrio qualificar o argumento com os atenuantes da aproximao varguista
com os mundos corporativo e do trabalho. No perodo que vai de 1945 a 1964, de
grandes turbulncias polticas e sociais (a despeito de seu carter inequivocamente
democrtico), o poder moderador (e aqui talvez as aspas sejam necessrias) passaria
pelas Foras Armadas, em particular pelo Exrcito, como aponta Lafer (1970).
Ao fazer referncia a este poder moderador ao longo da histria republicana,
parte-se da constatao de que, em seus diversos perodos, foras polticas houve que,
em momentos de instabilidade ou de conflitos institucionais, agiram no sentido de
garantir a governabilidade ou mesmo no de prover sadas para impasses (institucionais
ou no).TPF
286
FPT O ponto a destacar, aqui, que, dada a natureza notadamente poltica de
TP
285
PT Affonso (2003) afirma que o uso indiscriminado dos conceitos de descentralizao e federalismo na
literatura revela um entendimento reducionista da teoria econmica , pois o federalismo visto quase que
exclusivamente em seu aspecto fiscal, desconsiderando as demais dimenses social, poltica e histrica
que o integram e explicam.
TP
286
PT 1964, a propsito, constitui, nitidamente, um caso paradigmtico de sada no-institucional.
255
qualquer sistema tributrio, e, no caso brasileiro, as estreitas relaes do mesmo com os
alternados arranjos federalistas verificados, no h como prescindir de incorpor-las (as
ditas foras polticas) anlise.TPF
287
FPT
O perodo que vai de 1964 a 1985, marcado pela forte centralizao poltica sob
a ditadura militar, seria o ltimo a se encaixar inteiramente nessa chave analtica da
existncia, em alguma medida, do poder moderador (no caso, exercido obviamente pelo
governo federal). A partir da redemocratizao, h um movimento ambguo,
primeiramente de descentralizao poltica, administrativa e tributria em favor de
estados e municpios, consubstanciado na Carta de 1988, e posteriormente de
recentralizao de recursos e poderes no mbito da Unio. Contudo, possvel afirmar
que no h mais sequer resqucios da existncia de alguma espcie de poder
moderador na vida poltica, o que sem dvida reflete o amadurecimento institucional
da democracia brasileira.
A dimenso federativa, portanto, no toa constitui objeto (e entrave) essencial
dos debates de reforma tributria que vm sendo travados no Brasil h mais de dez anos.
E vale dizer, o foi tambm em contextos anteriores (Constituinte, incio dos anos 80,
reforma de 67). Estud-la de um ponto de vista histrico, com uso de ferramentas da
cincia poltica e da economia, parece um caminho bastante interessante para entender a
conformao atual do Estado no Brasil.
Segundo Varsano (1997), as duas caractersticas que asseguram legitimidade a
um sistema de tributao teriam marcado a evoluo da estrutura tributria brasileira,
desde os idos remotos do Imprio at hoje, passando pelas Constituies de 1891, 1934,
TP
287
PT Mais uma vez, cabe lembrar que a tentativa de examinar o desenvolvimento da economia brasileira a
partir de autores representativos do dilogo entre poltica e economia foi feita em captulo anterior.
256
1937, 1946, pela reforma tributria de 1967 e pela Constituio de 1988: a continuidade
e a lentido do processo de alteraes, sempre necessrias.
Com efeito, desde que o sistema tributrio do pas comea a ser estruturado, o
fluxo de receitas gerado na venda de bens importados e na exportao de produtos
primrios constituiu-se na principal base de incidncia nacional, o que, em parte, tem
explicao no fato de que, at quase a metade do sculo passado, a economia brasileira
era eminentemente agrcola e extremamente aberta. Durante todo o Imprio, a principal
fonte de receita tributria consistia no comrcio exterior, destacando-se o imposto de
importao que, s vsperas da Repblica, era responsvel por aproximadamente
metade da receita (Arajo, 1999). Aps a proclamao da Repblica, a Constituio de
1891 adotou, sem maiores alteraes, a composio tributria anterior.
A instituio do regime federativo, porm, imps a necessidade de dotar as
unidades subnacionais de receitas que lhes permitissem autonomia financeira. Sendo
ento o sistema tributrio assentado praticamente em uma nica base de incidncia e
dada a forma como esse regime fora concebido, a soluo encontrada residiu
simplesmente em permitir o acesso dos diferentes nveis de governo a esta base,
mediante a adoo de um esquema de separao tributria. Ou seja, a Constituio
apenas discriminou os impostos de competncia exclusiva da Unio e dos estados;
dentre os mais relevantes, coube, respectivamente, a cada esfera: o imposto de
importao, e o imposto de exportao tanto sobre as vendas externas quanto
interestaduais.TPF
288
FPT
Do final do sculo XIX at as trs primeiras dcadas do sculo XX,
paralelamente aos gravames sobre o comrcio exterior, foram sendo criados impostos
TP
288
PT Para maiores detalhes sobre a formao e caractersticas das relaes federativas brasileiras, ver
Arajo (1999).
257
sobre as mercadorias produzidas internamente, merecendo destaque o Imposto de
Consumo uma unio de espcies prematuras de excises taxes incidente sobre alguns
bens especficos, e o Imposto sobre Vendas Mercantis, mais amplo que o anterior. Cabe
observar que somente a partir de 1924 o governo federal instituiu um imposto de renda
geral. Com as fortes oscilaes provocadas na atividade primrio-exportadora devido
aos efeitos da I Guerra Mundial e da Grande Depresso que o pas ingressa, nos anos
30 do sculo passado, em uma nova fase de sua histria tributria. A novidade no
consistiu, entretanto, em mudana na composio da arrecadao global (em direo a
uma maior participao dos impostos sobre a renda e a propriedade) e sim na
progressiva predominncia da tributao dos produtos domsticos.
At a reforma empreendida na dcada de 60, portanto, o sistema tributrio
concebido nos anos 30 no sofreu substanciais alteraes. O principal tributo federal
sobre vendas permanecia sendo o Imposto de Consumo; o estadual, o IVC (Imposto
sobre Vendas e Consignaes), originrio do Imposto sobre Vendas Mercantis, cuja
exclusividade impositiva lhe foi atribuda em 1934; e o municipal, o Imposto sobre
Indstrias e Profisses, praticamente uma rplica do IVC, cuja competncia legislativa
lhe foi designada em 1946. Varsano (1996) informa que durante o perodo 1946/66, o
Imposto de Consumo era responsvel por mais de 45% da receita tributria da Unio, o
IVC correspondia a quase 90% da receita estadual e o Imposto sobre Indstrias e
Profisses gerava cerca de 45% da receita municipal; em conjunto, perfaziam 65% da
arrecadao tributria nacional.
Todavia, se essas caractersticas - a continuidade e a lentido do processo de
mudana - estiveram presentes em quase 80 anos de repblica, no decurso das trs
primeiras fases do movimento pendular apresentado acima, o mesmo no se pode dizer
em relao alterao que se opera com a instalao do autoritarismo militar em 1964.
258
Ao contrrio, possvel afirmar que a reforma da dcada de 60 fugiu por completo
daquele padro evolutivo, dadas a profundidade e o alcance das transformaes por que
passou o sistema tributrio na ocasio. De fato, foi nessa reforma que se instituram os
principais impostos da malha arrecadadora nacional, impostos que, em que pese o fato
de terem sido modificados ao longo do tempo, esto em pleno vigor at hoje.
2.2 A Reforma dos anos 60
A reforma tributria implantada entre 1965 e 1967 no pode ser corretamente
compreendida sem que esteja inserida em seu contexto histrico e poltico. Seu amplo
alcance, sua concepo e a maneira como foi implementada obedecendo a critrios
predominantemente tcnicos e com pouca discusso com a sociedade s foram
possveis dado o regime de exceo instaurado a partir do golpe militar de 31 de maro
de 1964.
No se trata de dizer que a idia da reforma surgiu depois da "revoluo". Havia
de fato um consenso, mesmo antes de 64, sobre a necessidade de se reformular o
sistema tributrio brasileiro, motivada inclusive pelo surgimento de dficits crnicos no
setor pblico derivados do ciclo industrializante da dcada de 50, que fora comandado
pelo Estado. Tanto que, em 1963, constitura-se a Comisso de Reforma do Ministrio
da Fazenda, com a tarefa de reorganizar e modernizar a administrao fiscal federal. A
questo que as modificaes implementadas s se deram na velocidade e volume
efetivados em funo do contexto autoritrio em que se encontrava o pas.
Analisando a reforma sob um ponto de vista tcnico, de todo modo, no se pode
descartar o contedo modernizador que ela conteve em diversos aspectos. Em primeiro
lugar, implantou-se de fato, pela primeira vez no Brasil, um sistema na acepo da
palavra tributrio, que veio a substituir o amontoado de fontes de arrecadao que
259
alimentavam o setor pblico. Por sistema tributrio, entenda-se a concepo de um
instrumento de poltica que possa vir a ser utilizado com eficcia pelos policy makers
para atingir determinados objetivos econmicos no caso brasileiro, especificamente,
alavancar uma estratgia de crescimento acelerado. Em segundo lugar, as mudanas
tributrias implementadas na reforma que sero alvo de ateno a seguir lograram
um rpido e vigoroso aumento da carga fiscal que passou de um patamar mdio de
15% do PIB em 1966 para cerca de 25% em 1969, nvel em torno do qual se
estabilizaria ao longo de toda a dcada de 70.
Finalmente, mas no menos importante, o teor modernizante da reforma
expressava-se na supresso quase total de tributos com incidncia cumulativaTPF
289
FPT, que
ficaram restritos aos incidentes sobre servios e aos impostos nicos sobre combustveis
e lubrificantes e sobre energia eltrica. Em substituio queles, foi adotada a tributao
sobre o valor adicionado tanto para o principal imposto estadual como para o imposto
federal sobre produtos industrializados, tcnica que poca era utilizada apenas na
Frana.
Antes da reforma, o Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC) era o principal
instrumento de arrecadao dos estados, respondendo por quase 90% da receita
tributria estadual. O Imposto de Consumo (IC), por sua vez, era o tributo indireto
federal mais importante, sua arrecadao correspondendo, s vsperas da reforma, a
mais de 45% da receita tributria da Unio. Ambos estes tributos incidiam
cumulativamente sobre o processo de produo e circulao das mercadorias que
compunham suas bases. Em substituio ao IVC, foi criado o Imposto sobre Operaes
Relativas Circulao de Mercadorias (ICM), tributo com caracterstica inovadora no
TP
289
PT Um tributo chamado cumulativo ou "em cascata" (turn-over tax) quando incide sobre as diversas
etapas de produo e comercializao de uma mercadoria, sem que haja mecanismos de dbito e crdito
em sua cobrana, tornando sua incidncia efetiva sobre o preo final de venda bem maior que sua alquota
nominal.
260
contexto internacional, pelo fato de ser a primeira experincia de tributao a nvel
subnacional com base no valor adicionado. E o IC, por sua vez, deu lugar ao Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI), tributo com incidncia tambm baseada na tcnica
do valor adicionado, embora com pequenas diferenas conceituais em relao ao
ICM.TPF
290
FPT
Estas medidas, em adio a revises a que foi submetida a legislao do Imposto
de Renda e reorganizao da administrao fazendria, alm da criao de trs novos
impostos (Imposto sobre Servios ISS , municipal, Imposto sobre Operaes de
Crdito IOF e Imposto sobre Transportes e Comunicaes ambos federaisTPF
291
FPT),
possibilitaram o vigoroso aumento das receitas pblicas acima mencionado.
No que toca ao enquadramento da reforma tributria da dcada de 60 no
conceito de um sistema tributrio de fato, vale lembrar que ela se insere no contexto da
introduo de profundas reformulaes na estrutura econmica brasileira, como foi
ressaltado no captulo anterior. Neste sentido, lcito afirmar que, dentre os objetivos
almejados no desenho do sistema tributrio, estava no apenas elevar o nvel de esforo
fiscal da sociedade para atingir o equilbrio oramentrio, mas tambm impulsionar o
processo de crescimento econmico o que foi feito predominantemente atravs de
incentivos fiscais acumulao de capital.TPF
292
FPT Um ponto a ser colocado que, desta
forma, ao privilegiar o estmulo ao crescimento acelerado e acumulao privada e,
TP
290
PT Embora ambos fossem IVAs com cobrana baseada no mtodo da subtrao, foi estabelecido que o
ICM teria incidncia "por dentro", isto , agregando o prprio valor do imposto na base de incidncia,
enquanto que o IPI seria cobrado "por fora". Alm do que, evidentemente, a base do IPI seria mais
restrita, alcanando apenas os produtos industrializados. Para maiores detalhes, ver Rezende & Silva
(1973), Ueda & Torres (1984) ou ainda Quadros (1995).
TP
291
PT Para um quadro detalhado da estrutura tributria brasileira por nveis de governo antes e aps a
reforma, ver Ueda & Torres (1984).
TP
292
PT importante destacar tambm que na realizao do objetivo de promover o crescimento acelerado
foram utilizados outros instrumentos importantes, tais como diversos mecanismos de financiamento a
empresas e setores industriais, atravs de instituies como o BNDE e os bancos regionais de
desenvolvimento.
261
portanto, os detentores da riqueza a reforma praticamente desprezou o objetivo da
equidade.
Outro ponto a ser ressaltado que, embora fossem mantidas as fontes de
arrecadao prprias para os nveis de governo subnacionais isto , estados e
municpios , a autonomia que de fato lhes foi concedida era extremamente restrita. Em
outras palavras, a reforma tributria de 1967 promoveu um aumento substancial da
centralizao fiscal, consubstanciada no aumento ininterrupto da participao do
governo federal nas receitas tributrias totais, que passa de menos da metade [em 1964]
a um percentual em torno de 60% [a partir de 1974] (...) (Ueda & Torres, 1984, p. 11).
Esta caracterstica da reforma o aumento da centralizao fiscal nas mos do governo
federal, vale dizer, era condizente tanto com o contexto poltico, marcado por um
regime autoritrio, quanto com o econmico, em que prevalecia a estratgia de o Estado
comandar mais um ciclo de crescimento acelerado. Para tanto, no que dizia respeito s
decises do setor privado, estas seriam moldadas por meio dos incentivos fiscais. E em
relao ao setor pblico, atravs da concentrao de recursos e instrumentos fiscais na
Unio.
A centralizao se deu basicamente por intermdio de dois fatores. Primeiro,
restringindo a autonomia fiscal dos estados e municpios; concretamente, as Unidades
da Federao no tinham poder para fixarem as alquotas do ICM, nem mesmo para
concederem incentivos e isenes, dado que isto era prerrogativa exclusiva do poder
central. Dito de outra forma, o poder dos estados para legislar em matria tributria foi
limitado, (...) de modo que o imposto [o ICM] gerasse arrecadao sem que pudesse
ser usado como instrumento de poltica (...) (Varsano, 1996, p. 10). Alm disso, as
chamadas transferncias governamentais, mecanismos pelos quais, atravs dos Fundos
de Participao dos Estados e dos Municpios (FPE e FPM), o governo federal
262
repassava recursos s unidades subnacionais, foram tambm restringidas a partir de
1968, aumentando o volume de recursos disponveis no caixa do governo central, e de
resto a dependncia daquelas a este.TPF
293
FPT O quadro a seguir (quadro 3) resume as
principais caractersticas do sistema tributrio brasileiro, em diferentes momentos entre
1964 e 1988, no que tange repartio de receitas.
A evoluo da estrutura tributria posteriormente reforma promulgada em
1967 se deu basicamente em dois sentidos. Num, de cobrir as brechas que a intensa
concesso de incentivos fiscais havia deixado e que comeavam a comprometer os
nveis de arrecadao tributria, especialmente aps o fim do chamado milagre
econmico. Noutro, de reduzir o grau de centralizao fiscal a que se havia chegado,
aumentando a autonomia fiscal de estados e municpios.
O primeiro movimento mencionado se concretizou na criao de tributos a
Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS), no incio dos anos 70 e a
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Finsocial), nos 80TPF
294
FPT que
marcaram a reintroduo da cumulatividade na tributao no pas. Ou seja, para reforar
suas fontes de financiamento, o Governo lanou mo de mecanismos que acarretavam a
piora da qualidade do sistema tributrio. Analisando as motivaes para a criao da
Contribuio para o PIS, Beatriz Azeredo observa que:
A Contribuio para o Pis, assim como a contribuio social para o FGTS
em 1966, estava diretamente ligada s mudanas que foram feitas no padro
de financiamento das polticas pblicas. Vale lembrar que a reforma
tributria fez parte de um grupo de grandes reformas administrativa,
bancria e previdenciria que tinham por objetivo a modernizao do
aparelho de estado para dar conta do salto qualitativo no processo de
TP
293
PT Embora antes da reforma j houvesse mecanismos de transferncia para estados e municpios, em
1965 que se constituem o FPE e o FPM na forma como vigoram at hoje, isto , centralizando percentuais
do Imposto de Renda e do IPI. O que mudou ao longo dos anos, e como se ver, de maneira bastante
significativa, foram justamente estes percentuais.
TP
294
PT Sobre as contribuies criadas nos anos 70 ver Azeredo (1987).
263
industrializao que estava sendo pretendido. E, de fato, estes fundos
cumpriram essa funo de ampliao da capacidade de financiamento do
estado: o FGTS, como principal fonte de recursos para o Banco Nacional de
Habitao e o PIS-PASEP como fonte de receitas para o BNDE (Azeredo,
1987, pp. 8-9).
Quadro 3 - Repartio das Receitas Tributrias: 1964 1988
1964-1967: A reforma tributria feita pelo regime militar estabeleceu a base do atual sistema
de repartio da receita. Vinte por cento do produto dos principais impostos federais
produtos industrializados (IPI) e renda (IR) foram destinados em partes iguais a um Fundo de
Participao dos Estados (FPE) e um Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e
distribudos de acordo com uma frmula prpria.
1968: A porcentagem dos impostos federais partilhados com os estados e municpios foi
reduzida metade e foi criado um Fundo Especial formado com 2% dos mesmos impostos para
aumentar o controle federal sobre o uso dos recursos fiscais. A autonomia fiscal dos governos
subnacionais foi reduzida a um mnimo e permaneceu assim at o comeo da transio gradual
para a democracia.
1975-1983: Emendas constitucionais promulgadas em 1975 e 1980 levaram a um progressivo
aumento da participao dos estados e municpios na arrecadao federal do IPI e do IR. Em
conseqncia, os estados e municpios recuperaram as perdas causadas em 1968 (a
porcentagem desses dois impostos que compem o FPE e o FPM atingiu 10,5% em 1983).
1984-1988: A acelerao do ritmo da democratizao aumentou a presso dos governos
subnacionais por maior participao nas receitas tributrias. O FPE e o FPM aumentaram
novamente em 1984 e 1985, chegando respectivamente a 14% e 16% dos impostos federais. Ao
mesmo tempo, foram adotadas medidas para conter as tentativas federais de reduzir a
participao de estados e municpios nessas receitas.
1988: Com a nova Constituio, a porcentagem de impostos federais que compem o FPE e o
FPM subiu novamente durante cinco anos consecutivos, atingindo 22,5% em 1993. Outros 10%
do IPI formaram um fundo separado para compensar os estados por no tributarem as
exportaes de bens manufaturados. Alm do mais, 3% do IR e do IPI foram destinados a um
fundo de desenvolvimento regional para financiar investimentos no Norte, Nordeste e Centro-
Oeste.
Fonte: Rezende e Afonso (2003).
J o segundo movimento pode ser visualizado pelas sucessivas elevaes dos
percentuais de destinao de recursos ao FPE e ao FPM a partir de 1976, atravs de
emendas constitucionais (Emendas n.P
os
P 5/75, 17/80 e 23/83). Os percentuais do produto
da arrecadao do IR e do IPI destinados ao FPE e ao FPM, que em 1975 eram de
apenas 5%, atingiram, em 1982, 10,5%. E ao final do regime militar, em 1985, as
transferncias federais para estados e municpios, via FPE e FPM, chegavam
respectivamente a 14 e 16% da arrecadao conjunta de IR e IPI.
264
2.3 O Sistema Tributrio na Constituio de 1988
O grande diferencial do sistema tributrio criado pela Constituio de 1988 em
relao quele originado na reforma de 65-67 foi o carter absolutamente aberto,
transparente e democrtico que marcou sua discusso assim como de resto todo o
processo da Assemblia Nacional Constituinte. Enquanto que o sistema gerado na
dcada de 60 foi fruto do trabalho de uma tecnoburocracia alheia aos reclames da
sociedadeTPF
295
FPT, pode-se dizer que os trabalhos da Constituinte foram a anttese desse
processo, uma vez que no apenas permitiam a intensa participao de todos os
constituintes, como tambm a participao direta da populao, atravs das emendas
populares. Alm disso, introduziu-se um componente indito, que vinha a ser a
liberdade de concepo, (...) que no havia ocorrido em processos constitucionais
anteriores que, por se basearem em textos previamente preparados por especialistas,
tendiam a limitar a discusso aos tpicos ali expostos e j eivados pelos vieses dos
autores (Varsano, 1996, p. 13).
Todavia, alguns autores argumentam que, no obstante todos estes pontos
positivos que marcaram os debates da Constituinte e da reforma tributria nela inserida,
dados o ineditismo e a dificuldade de coordenar um processo daquela envergadura,
resultou uma estrutura tributria com srios problemas. Na opinio de Varsano (1996),
A Assemblia Nacional Constituinte, (...), ao fracionar a discusso do papel
do Estado por quase todas as comisses enquanto em uma delas se
desenhava, isoladamente, o sistema tributrio , criou um sistema de
financiamento insuficiente para o tamanho do Estado implicitamente
definido nas diversas comisses. Este, por sua vez, no se fundamentou em
uma previso realista de recursos para o financiamento de suas aes. A
situao de desequilbrio oramentrio que j existia, ao invs de ser
eliminada, consolidou-se. (Varsano, 1996, p. 14)
TP
295
PT Embora se possa fazer a ressalva de que o grande empresariado tenha sido muito bem representado.
265
Neste sentido, para este autor, embora houvesse um grande sentimento nacional,
presente na Constituinte, dado inclusive pelo contexto poltico, de redemocratizao e
conquista de direitos sociais, de atendimento da grande quantidade de demandas
acumuladas por longos anos pela populao que se expressava no tamanho do Estado
implcito nas comisses , a elevao da carga tributria que poderia financiar este
Estado no logrou entrar para a lista dos objetivos prioritrios da reforma.
Dessa forma, embora estados e municpios tenham se beneficiado com a
descentralizao tributria promovida, a ausncia de um projeto negociado tambm de
distribuio de encargos seria responsvel pela construo de um federalismo manco,
medida que contaria com uma de suas pernas - a do governo federal - fragilizada
financeiramente, colocando em risco o atendimento de suas responsabilidades, que
haviam se ampliado com os resultados da Constituio (aumento do percentual
destinado educao de 13% para 18%, gastos adicionais com a criao de novos
estados, ampliao de recursos vinculados sade, assistncia famlia e criana).
No bastasse isso, o enfraquecimento financeiro do governo federal, alm de
nocivo para o equilbrio federativo e para o cumprimento das novas responsabilidades
do Estado, limitaria ainda sua ao, j que contando com recursos escassos, na
implementao de polticas voltadas para o desenvolvimento e para a reduo das
desigualdades regionais de renda, prejudicando, paradoxalmente, as regies mais pobres
que so mais dependentes de transferncias federais, e que mais resistncias colocaram
aprovao do projeto de descentralizao dos encargos.
De todo modo, o desenho do sistema tributrio foi marcado, at mesmo como
uma reao natural a mais de vinte anos de concentrao do poder poltico, por uma
forte inteno de se alar a questo federativa como o principal objetivo a ser atingido.
Neste sentido, o aumento do grau de autonomia dos estados e municpios e a
266
desconcentrao dos recursos tributrios tornaram-se os eixos mestres das discusses da
reforma tributria.
A ampliao do grau de autonomia fiscal dos estados e municpios se deu
atravs de vrias modificaes na legislao tributria at ento vigente. A primeira, e
talvez a mais importante, foi a ampliao da base de incidncia do ICM, que passou a
abarcar os servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicaes,
dando origem ao atual ICMS. Em segundo lugar, a cada estado foi atribuda a
competncia para fixar autonomamente as alquotas deste que seu principal imposto (o
ICMS). Alm disso, vedou-se Unio o poder, outrora previsto na Constituio
anterior, de conceder isenes e incentivos de impostos estaduais e municipais,
impedindo-se tambm a imposio de condies ou restries transferncia de
recursos s unidades subnacionais por parte do governo federalTPF
296
FPT.
Acrescente-se a isso o aumento significativo dos percentuais da arrecadao
conjunta de IR e IPI destinados ao FPE e ao FPM, realizado de maneira escalonada, de
forma que, em 1993, chegassem aos atuais 21,5 e 22,5%, respectivamente. Finalmente,
foram criadas ainda uma partilha do IPI, na qual os estados passariam a repartir 10% de
sua arrecadao em proporo exportao de produtos manufaturados, e os fundos
constitucionais de desenvolvimento das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
compostos por 3% da arrecadao de IR e IPI, controlados pelas instituies financeiras
federais de carter regional.
Cabe destacar ainda a criao, no processo da Constituinte, de um importante
mecanismo institucional, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ),
rgo colegiado que viria ser constitudo pela totalidade dos secretrios estaduais de
Fazenda, mais o Ministro titular desta pasta. O CONFAZ foi idealizado para ser o
TP
296
PT Ver Varsano (1996).
267
instrumento de coordenao entre a Unio e os governos estaduais, no sentido de
permitir, preservada a autonomia fiscal-tributria de cada Unidade da Federao, a
harmonizao entre as polticas tributrias dos estados. Para isto, foi previsto na lei que,
para que um estado implementasse modificaes em sua estrutura de alquotas de
ICMS, tal deciso deveria ser respaldada por aprovao unnime dos demais membros
do CONFAZ. Na prtica, porm, esta legislao passou a ser sucessivamente
desrespeitada, dando origem, especialmente nos ltimos anos, ao surgimento das
chamadas guerras fiscais que os estados tm promovido para atrair empresas e
investimentos.
Para autores como Varsano (1996, 1997, 1998) e Rezende (1996), o grande
problema que surgiu em decorrncia de todo este movimento pr-descentralizao foi
que a perda de recursos disponveis da Unio, resultante do aumento das transferncias
e da eliminao de cinco impostos, cujas bases foram incorporadas do ICM para
formar o campo de incidncia do ICMS, no foi contrarrestada pela necessria
inclusive do ponto de vista do almejado fortalecimento da Federao descentralizao
de encargos junto s unidades subnacionais, em virtude de controvrsias polticas
poca da Constituinte. Assim, nesta concepo, (...) a Constituio de 1988, alm de
consolidar uma situao de desequilbrio do setor pblico, concentrou a insuficincia de
recursos na Unio e no proveu os meios, legais e financeiros, para que houvesse um
processo ordenado de descentralizao dos encargos (Varsano, 1996, p.16).
H que se considerar, entretanto, que esta uma viso particular destes autores.
A questo da descentralizao poltica consagrada pela Carta de 88, com todos os seus
rebatimentos sobre a esfera tributria, inclusive , e suas implicaes no que respeita a
aspectos como o desequilbrio resultante do setor pblico, com a conseqente perda de
fora do Estado no sentido de comandar investimentos, constitui terreno ainda a ser
268
explorado com maior profundidade, tanto em termos tericos como empricosTPF
297
FPT.
preciso ressaltar especialmente que esta uma questo que se insere dentro de um
arcabouo analtico mais amplo, que contempla a relao entre os fluxos de poupana
privada e pblica no contexto do financiamento do desenvolvimento em uma economia
dependente.TPF
298
FPT
2.4. A Evoluo Posterior a 1988
A principal caracterstica do perodo ps-Constituio, no que respeita poltica
tributria empreendida pelo governo federal, tem sido a adoo de sucessivas medidas
para compensar suas perdas e fazer face a seu desequilbrio fiscal crnico.
Frequentemente, tais medidas tm girado em torno da criao de novos tributos e da
elevao das alquotas dos j existentes, especialmente daqueles que no constituem
objeto de partilha com estados e municpios.
Para compensar as perdas de recursos que sofrera e capacitar-se,
financeiramente, a atender as novas responsabilidades que lhe foram atribudas com a
Constituio de 1988, o governo federal passa a pr em marcha, j a partir do primeiro
ano aps a promulgao da nova Carta Magna, um perodo de ajustamentos em suas
finanas, que, pelas suas caractersticas, no somente se revelaro prejudiciais para
competitividade da economia como representaro o incio de um processo de
TP
297
PT No se pode esquecer que, se houve alguma melhora nos indicadores sociais nos ltimos dez anos e
os dados disponveis confirmam esta tendncia , isto pode ser creditado pelo menos em parte aos gastos
realizados nas esferas subnacionais em reas como educao, sade e assistncia social; cabe lembrar que
isso est relacionado no apenas s receitas disponveis, mas tambm aos repasses estabelecidos em lei e
execuo descentralizada dos recursos oramentrios . Souza (2002), por exemplo, discute os incentivos
que a descentralizao promove, em termos de maior participao dos governos locais na proviso de
servios sociais e na adoo de polticas participativas.
TP
298
PT Esta questo, por sua vez, vem a se inserir numa rea de pesquisa recentemente aberta por autores
como Tavares & Fiori (1997) e Fiori (1999). Nestes trabalhos, tem-se procurado retomar o debate sobre o
desenvolvimento econmico global e a distribuio desigual da riqueza entre os Estados nacionais,
levantando-se indagaes sobre o futuro do desenvolvimento na periferia capitalista. No entanto, no h
uma abordagem especfica nesta linha de pesquisa que trate das questes relacionadas aos impactos dos
sistemas de tributao sobre os perfis distributivos das sociedades capitalistas modernas.
269
enfraquecimento da federao. Aprovada para revitalizar o federalismo, a
descentralizao de recursos, desacompanhada de um projeto correspondente de
descentralizao de encargos e de recriao dos mecanismos de cooperao
intergovernamental, passaria a condicionar, assim, a natureza de um ajuste fiscal, o
qual, sem enfrentar as causas que conduziram a esse desajuste, se transformar em
obstculo para o crescimento da economia, medida que gerador de uma carga
tributria em crescente elevao, composta por impostos de m qualidade e, pelas suas
caractersticas, em instrumento de desconstruo do federalismo.
So exemplos deste fato a criao da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
(CSLL) que todavia estava prevista na Constituio , em 1989, e do Imposto
Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF), depois transformado em
contribuio (CPMF), alm das sucessivas majoraes da alquota da Contribuio para
Financiamento da Seguridade Social (atual Cofins, ex-Finsocial), atualmente em 3%.
Ressalte-se que todos estes tributos, sem exceo, incidem de maneira cumulativa no
processo produtivo. Alm disso, impostos que teoricamente deveriam ter funo
predominantemente extrafiscal, isto , com utilizao voltada para objetivos de poltica
econmica mais gerais (comrcio exterior e poltica monetria), como o Imposto de
Importao e o IOF, passaram a ser utilizados como importantes instrumentos de
gerao de receitas pelo governo federal, tambm pelo fato de suas receitas no serem
partilhadas com as unidades subnacionais (Quadros, 1995). Neste, sentido, como j
indicado acima, as contribuies sociais desempenharam um papel fundamental no
ajuste fiscalTPF
299
FPT.
TP
299
PT Gentil (2006) demonstra o ponto com evidncias bastante precisas.
270
Conforme mencionado mais atrs, desde a segunda metade da dcada de 90, foi
observada aprecivel elevao da arrecadao tributria no pas medida em proporo
do PIB (produto interno bruto) isto , da carga tributria nacional (Tabela 1, a seguir).
Aps a estabilizao da economia brasileira proporcionada pelo Plano Real em
meados de 1994 , a carga tributria nacional saltou do patamar de cerca de 25% do PIB
para algo prximo a 30% do produto. Importa observar que a receita total do governo
federal (incluindo previdncia) somava 16,5% do PIB no perodo 1991/93; passa a
18,58% do PIB no perodo 1995/98; e no perodo que se sucede (1999/2002), a receita
tributria do governo central d um salto, passando a 22,7% do PIB. O aumento de
receitas do tesouro se d principalmente em funo dos impostos no partilhados com
os governos subnacionais, cuja arrecadao sobe de 9,6% para 13,5% do PIB, com
destaque para os impostos sobre receita das empresas (COFINS), cuja receita mais do
que dobrou (de 1,46% para 3,74%) e para o imposto sobre cheques (CPMF), que foi
criado em 1996, recriado inmeras vezes e que se consolida como o terceiro principal
tributo federal em fins da dcada (com arrecadao de 1,3% do PIB).
Aps a crise cambial de 1999, foi iniciada uma nova escalada tributria. A
arrecadao em proporo do produto bateu sucessivos recordes at atingir um recorde
histrico em 2005: cerca de 33,7% do PIB (Tabela 1). Esta dinmica se coaduna,
cumpre repetir, com um dos pilares da poltica econmica implementada no Brasil aps
os acordos com o FMI firmados no perodo da crise cambial: a gerao de expressivos
supervits primrios pelo setor pblico para viabilizar o pagamento de encargos
financeiros e a reduo da relao dvida/PIB.
Em suma, no perodo posterior a 1988, o que se observa um forte movimento
de ajuste fiscal, baseado essencialmente num vigoroso crescimento das receitas
tributrias, especificamente no mbito da Unio, com o objetivo ntido de fornecer
271
respaldo a polticas macroeconmicas de estabilizao monetria. Neste sentido, todo e
qualquer outro objetivo inclusive o equilbrio federativo posto em segundo plano.
A recentralizao tributria, que implicou em particular num enfraquecimento
financeiro dos estados, e a perda, pelos governos subnacionais, de alguns graus de
autonomia em relao s decises de gasto, com o declnio de sua receita prpria no
total da arrecadao e o aumento de sua dependncia das transferncias federais para o
financiamento de seus gastos, constituem variveis-chave nesse processoTPF
300
FPT.
Tabela 2 Carga tributria, 1947-2006, em % do PIB
ANO CARGA ANO CARGA ANO CARGA ANO CARGA
1947 13,84 1962 15,76 1977 25,55 1992 25,01
1948 14,03 1963 16,05 1978 25,70 1993 25,78
1949 14,39 1964 17,02 1979 24,66 1994 29,75
1950 14,42 1965 18,99 1980 24,52 1995 29,41
1951 15,74 1966 20,95 1981 25,25 1996 29,09
1952 15,41 1967 20,47 1982 26,34 1997 29,56
1953 15,20 1968 23,29 1983 26,97 1998 29,64
1954 15,82 1969 24,87 1984 24,34 1999 31,71
1955 15,05 1970 25,98 1985 24,06 2000 30,40
1956 16,42 1971 25,26 1986 26,19 2001 31,90
1957 16,66 1972 26,01 1987 23,77 2002 32,30
1958 18,70 1973 25,05 1988 22,43 2003 31,90
1959 17,86 1974 25,05 1989 24,13 2004 32,80
1960 17,41 1975 25,22 1990 28,78 2005 33,70
1961 16,38 1976 25,14 1991 25,24 2006 34,53
Fonte: Arajo (1999), com atualizaes pela SRF para os anos mais recentes.
Nota: 2006 refere-se a estimativa.
2.5 Desdobramentos Recentes
Em que pese a enorme diversidade de questes envolvendo a dinmica e a
estrutura de funcionamento do federalismo brasileiro, no constitui equvoco apontar
dois aspectos como centrais em sua configurao atual. So eles o processo de
competio entre entes federados para atrao de investimentos (guerra fiscal) e a
delicada questo da renegociao de suas dvidas com o governo federal.
TP
300
PT Ver a respeito da recentralizao depois de 1998, Almeida (2005)
272
A assim chamada guerra fiscal lana suas razes em um vcuo criado pela
ausncia de uma poltica regional patrocinada pela esfera federal para contrabalanar a
tendncia concentrao das atividades econmicas modernas no estado de So
Paulo.TPF
301
FPT Sem aes fortes para promover o crescimento econmico das regies menos
desenvolvidas, a tendncia a reduzir a distncia entre o PIB das cinco principais regies,
que estava em andamento desde o final dos anos 70, parou na metade dos anos 80 e
permaneceu inalterada desde ento. Um movimento ainda imperceptvel na direo
oposta ameaa desencadear uma nova onda de aumento das desigualdades regionais
que, se concretizada, trar consigo instabilidade poltica. O principal instrumento da
nova rodada de competio por investimentos entre os estados brasileiros a concesso
de benefcios fiscais, apoiados por generosas concesses financeiras. Nessa guerra
fiscal, os estados vm concedendo vantagens cada vez maiores aos investidores
estrangeiros e nacionais para sediar novas unidades industriais. Esse processo provocou
crticas severas, baseadas principalmente no argumento de que o dinheiro pblico est
sendo desviado para beneficiar o capital externo, em detrimento de demandas atuais e
futuras da populao. Alm disso, a escalada da guerra fiscal favorecida pelo princpio
origem-destino misto, aplicado ao imposto sobre valor agregado estadual.
Deve-se observar, no entanto, que outros elementos tambm desempenham um
papel nas decises dos investidores sobre a melhor localizao de suas fbricas. A
estabilidade poltica e a boa governana, por exemplo, estavam por trs da deciso de
indstrias manufatureiras tradicionais estabelecidas no sul do pas de mudar-se para os
estados da Bahia e do Cear, a fim de beneficiarem-se das melhores condies
encontradas nesses estados para seus negcios.
TP
301
PT Ver Arbix (2000).
273
A nova onda de investimentos na indstria automotiva levou instalao de
novas fbricas nos estados do Paran, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do
Sul, no distantes do principal centro industrial de So Paulo, e a escolha de cidades
conhecidas pela qualidade de seu ambiente e de sua fora de trabalho. Houve um nico
caso de indstria automotiva que foi mais para o norte, para a Bahia, depois que o novo
governo estadual do Rio Grande do Sul rejeitou o acordo feito por seu antecessor, que
inclua um generoso apoio fiscal e financeiro. O quadro a seguir (quadro 4) resume
algumas informaes bsicas sobre a guerra fiscal.
274
Quadro 4 - A guerra fiscal
A assim chamada guerra fiscal disseminou-se na esteira de um virtual abandono pelo governo
federal das polticas regionais do passado, tendo em vista o impacto da crise macroeconmica
sobre as finanas federais. Abandonados, os governos estaduais optaram por fazer uso de
benefcios fiscais para atrair investimentos privados e promover o desenvolvimento industrial.
A principal arma dessa guerra o princpio misto de origem-destino aplicado ao imposto sobre
valor agregado estadual e a complexidade de situaes envolvida. Quando a produo ocorre
em uma regio menos desenvolvida e o bem consumido em uma mais desenvolvida, dois
teros do imposto so arrecadados na origem e um tero no destino. Essas propores so
invertidas quando os bens so produzidos em estados desenvolvidos para serem vendidos nos
mais atrasados.
Para atrair novos investimentos os estados produtores concedem descontos integrais do
imposto devido na origem. Alm disso, quando a produo vendida nos principais centros de
consumo, os investidores podem reivindicar crdito pelo imposto supostamente arrecadado na
origem. Assim, o peso financeiro imediato desses benefcios suportado, de fato, pelo estado
onde o bem consumido.
A nova onda de investimentos privados nacionais e estrangeiros que se formou no incio dos
anos 90 deu mpeto a essa guerra. O medo de perder terreno na disputa por esses
investimentos, tendo em vista as melhores externalidades encontradas nos principais centros
industriais, levou ao oferecimento de maiores vantagens por estados menos desenvolvidos.
Uma vez iniciada, a guerra fiscal tende a crescer, na medida em que os investidores circulam
em busca de concesses ainda melhores enquanto competidores em outros estados exigem
vantagens iguais para sustentar um campo de jogo nivelado. Aumentam os conflitos na
federao medida que as ameaas de mudana de localizao tendem a igualar as condies
em todos os lugares.
No fim, os benefcios fiscais podem sair pela culatra. Com todos engajados na guerra, os
benefcios tendem a se igualar, perdendo assim sua eficcia como instrumento para atrair
investimentos. A essa altura, as decises sobre investimento voltam ao bsico: boa
infraestrutura e boas condies sociais. Como os incentivos reduzem a capacidade financeira
dos estados menos desenvolvidos para melhorar essas condies, eles esto fadados e perder a
guerra. As disparidades regionais podem aumentar na ausncia de uma poltica regional
patrocinada pelo governo federal.
Sem contar com instrumentos suficientes, a competio na federao
concentrou-se em duas direes principais. Uma procurou benefcios fiscais e
financeiros para atrair investimentos. A outra deu destaque ao apoio poltico para ter
275
acesso s fontes federais de financiamento. No fim, esse tipo de competio pode levar
a um jogo de soma negativa. A fim de atrair investimentos, estados e municpios
privaram-se de futuras receitas oramentrias que reduzem sua capacidade de responder
s atuais necessidades e s futuras que resultaro de um aumento da urbanizao. Ao
reduzir seus recursos no futuro, tornam-se mais dependentes do acesso a recursos
federais, perdendo autonomia em relao a polticas que criam uma ambiente favorvel
aos negcios. Desse modo, benefcios de curto prazo podem se transformar em custos
significativos no mdio e longo prazo, adicionando mais instabilidade nas relaes
federaisTPF
302
FPT.
A competio entre os estados membros de uma federao considerada por
alguns benfica do ponto de vista da eficincia. Dessa perspectiva, se os governos
estaduais e municipais usam recursos pblicos para criar um ambiente econmico e
social melhor para pessoas e negcios, a competio promover a eficincia econmica
e a satisfao social. Evidentemente, isso implica que as autoridades subnacionais
tenham autonomia para decidir a alocao de seus recursos, sejam eles compostos de
receitas prprias ou transferncias. Como foi dito antes, essa condio no existe
plenamente na federao brasileira, o que significa que, em nosso caso, a competio
provoca distores econmicas e injustia social.
O segundo aspecto mencionado o das finanas dos governos subnacionais. Em
relao a estas, identificadas como focos de descontrole das contas pblicas, o governo
federal deslancharia um processo, em 1997, com a edio da Lei 9.496, de 11 de
setembro, que seria concludo em 1998, para garantir especialmente o refinanciamento
das dvidas mobilirias estaduais (uma cronologia das renegociaes das dvidas
TP
302
PT Alm de comprometer ainda mais as j combalidas finanas de estados e municpios, minando as
tentativas de se alcanar qualquer equilbrio fiscal, essa disputa distorce a competio no mercado e
provoca a diminuio dos investimentos privados j decididos nas matrizes das multinacionais,
diminuio esta que passa a ser compensada pela elevao dos gastos pblicos (Arbix , 2000, p.6).
276
estaduais entre 1989 e a edio da lei 9.496 se encontra abaixo, no quadro 5). O objetivo
desta renegociao era claro: estancar uma fonte de desequilbrio das contas pblicas,
traduzido nos significativos dficits nominais que vinham apresentando no perodo, o
que era indispensvel para atenuar/remover as incertezas existentes sobre a capacidade
de solvncia do Estado. Para isso, estados e municpios que assinaram o contrato de
renegociao da dvida com a Unio se comprometeram a destinar, anualmente, at 13%
de sua Receita Lquida Real (RLR) para o pagamento de seus encargos financeiros,
compromisso que assumiu o status de despesa obrigatria em seus oramentos,
aumentando o seu grau de rigidez, mas que representaram a garantia de gerao de
supervits primrios. Alm disso, o contrato proibiu a contratao de novas dvidas por
esses governos, at que sua RLR se equiparasse ao estoque de suas dvidas, eliminando,
portanto, a alternativa do endividamento como mecanismo complementar de
financiamento de suas atividades, e exigiu a realizao de um ajuste estrutural de suas
contas, que inclua compromissos com a realizao de reformas administrativa,
patrimonial, avano dos processos de privatizao e de permisso e concesso de
servios pblicos, alm da proibio de gerao de dficits operacionais.
Com a ratificao posterior dessas medidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), aprovada em maio de 2000, passou-se a dispor de um instrumento legal de
controle e disciplinamento das contas dos distintos nveis de governo, capaz de garantir
uma gesto fiscal responsvel, mas a verdade que tanto o contrato da dvida como a
LRF no somente limitaram o grau de autonomia das instncias subnacionais como
acrescentaram dificuldades adicionais para a administrao de seus oramentos com o
seu maior enrijecimento, medida que ajustados para garantirem a gerao de
supervits primrios para o pagamento de parcela dos encargos da dvida com a Unio.
277
Quadro 5 - Cronologia das renegociaes das dvidas estaduais
1989: Depois do colapso do plano de estabilizao lanado em 1986, a lei 7976 autorizou o
Banco do Brasil a refinanciar as dvidas dos estados por vinte anos. Por ser parcial o
refinanciamento limitava-se a dvidas para com o Tesouro Nacional essa operao fez pouco
para resolver os problemas financeiros dos estados, que continuaram a se deteriorar sob o
impacto de altas taxas de juros e inflao acelerada.
1991: A lei 8388 estabeleceu novas condies para refinanciar dvidas no includas na
renegociao de 1989. Vinte anos para quitar, com juros de 6% e pagamentos mensais
limitados a 11% das receitas no primeiro ano e 15% depois. Como as condies no foram
aceitas, essa proposta no se materializou.
1993: Conforme as diretrizes estabelecidas pela lei 8388/91, a lei 8727/93 possibilitou o
refinanciamento de dvidas pendentes para com instituies financeiras federais, inclusive
pagamentos devidos desde 1991. Os limites para reembolso foram baixados para 9% das
receitas no primeiro ano e 11% depois. Embora as novas condies permitissem a
regularizao dos pagamentos da dvida, elas no cobriam todo o problema, pois as dvidas
para com os bancos privados e ttulos no estavam includas.
1995: Depois do Plano Real, o governo federal mudou sua abordagem da renegociao das
dvidas dos estados e introduziu novas medidas para controlar o endividamento. A partir de
ento, o refinanciamento estaria associado s reformas do setor pblico, incluindo
privatizaes e condies para cumprir as metas estabelecidas para ajustar as contas fiscais.
Alm disso, os novos acordos teriam de ser submetidos aos legislativos estaduais.
1996: Novas regras foram introduzidas pela Medida Provisria 1560, dando ao governo
federal poder para renegociar todos os tipos de dvidas. As negociaes deveriam ser feitas
caso a caso, dependendo das medidas adotadas pelos estados. O objetivo final era trazer o total
das dvidas financeiras dos estados a nveis abaixo de suas receitas lquidas.
1997-98: A lei 9496/97 criou critrios a serem adotados nas renegociaes, estabelecendo
metas para a dvida total, supervit primrio, folha de salrios, arrecadao de impostos e
privatizao. Dos 27 estados, 24 assinaram acordos com o governo federal dentro das regras
desta lei.
Fonte: Lopreato (2000).
Sobre a deteriorao das contas fiscais dos governos estaduais e municipais na
segunda metade dos anos 90 recaram diversos fatores. Um ingrediente importante da
estratgia de estabilizao monetria era a manuteno de altas taxas de juros,
278
aumentando o peso dos pagamentos de juros sobre os oramentos estaduais e
municipais. Como essas taxas implicavam uma economia menos dinmica, as receitas
prprias e as transferncias federais no cobriam os compromissos adicionais dessas
esferas, aumentando o dficit subnacional. Portanto, a renegociao das dvidas dos
estados realizada em 1997 e 1998 no pode ser considerada propriamente um caso
clssico de salvao, pois as polticas macroeconmicas estavam por trs da
deteriorao das finanas estaduais.
Enquanto o governo federal podia refazer sua situao fiscal aumentando a carga
tributria com contribuies sociais, as autoridades estaduais e municipais no tinham
essa possibilidade. Em conseqncia, o dficit primrio dos governos subnacionais no
perodo 1995-98 podia ser compensado com um supervit nas contas federais, evitando
assim um resultado total negativo.
Pelas regras estabelecidas pela lei 9496/97, o governo federal assinou
renegociaes de dvidas com 24 estados, num total de US$ 82 bilhes (equivalentes a
10,5% do PIB), em condies bastante favorveis: trinta anos para pagamento e taxas de
juros fixas entre 6% e 7,5%. Alm disso, o reembolso no deveria superar 15% das
receitas atuais (essa porcentagem poderia baixar at 11%). Por esses acordos, os estados
no poderiam emitir novos ttulos at que suas dvidas totais fossem compatveis com
suas receitas anuais. Se no cumprirem com seus compromissos, o governo federal tem
o direito de bloquear as transferncias do Fundo de Participao dos Estados e os
estados perdem tambm os benefcios especiais do acordo.
As crises financeiras internacionais trouxeram mais dificuldades para a
economia brasileira e a federao. O remdio aplicado para combater o impacto das
crises asitica e russa um aperto nas polticas monetria e fiscal aumentou as
dificuldades dos estados e municpios para responder s demandas de suas populaes.
279
Com a economia andando devagar, as receitas dos impostos no proporcionavam espao
suficiente para melhorar as polticas pblicas, gerando apreenso nas autoridades locais
que pretendiam fazer uso da emenda constitucional que permitia a reeleio em todos os
nveis.
Para evitar o risco de repetir experincias passadas de sucessivas renegociaes
das dvidas estaduais, que poderiam comprometer o cumprimento das metas fiscais
estabelecidas no acordo do governo federal com o FMI, fez-se um aperto no controle do
endividamento dos estados aps a renegociao de 1997-98. A Resoluo 78/98 do
Senado proibiu novos emprstimos de qualquer tipo aos estados que apresentassem um
dficit primrio no perodo de doze meses anterior aplicao, reduziu as margens de
endividamento e aplicou uma reduo gradual na proporo dvida/receita. Os contratos
assinados com os estados tambm proibiam a emisso de nova dvida em caso de no
cumprimento da trajetria estabelecida para reduzir a proporo dvida/receita, ou
contrair nova dvida que pudesse alterar essa trajetria.
Do lado da oferta, controles criados pelo Conselho Monetrio Nacional e o
Banco Central impuseram tetos exposio das instituies financeiras a emprstimos
concedidos aos estados, municpios e instituies sob seu controle. As duras restries
sobre a gesto de recursos fiscais no nvel subnacional trouxe resultados importantes de
uma perspectiva macroeconmica. As contas fiscais consolidadas dos governos
estaduais e municipais atingiram um supervit primrio de 1,1% do PIB em 2001, em
comparao com um dficit de 0,7% em 1997.
Do ponto de vista dos servios pblicos urbanos, no entanto, o preo foi alto. Os
gastos dos governos subnacionais em segurana pblica, transporte, habitao e servios
urbanos caram para 3,1% do PIB em 2000, de um nvel j baixo de 4,1% em 1996,
embora a urbanizao continuasse crescendo. O mesmo no ocorreu com os gastos em
280
servios sociais educao, sade e saneamento que aumentaram dos 5,5% do PIB
registrados em 1996 para 7% em 2000, devido ao aumento das transferncias de
recursos do governo federal destinado a aumentar a descentralizao desses servios
(SUS e FUNDEF).
A prioridade esmagadora atribuda estabilizao monetria em uma poca de
abertura econmica imps no somente severos constrangimentos ao
governamental, como tambm implicou um enfraquecimento ainda maior da federao.
De um lado, a poltica macroeconmica significava um golpe pesado na autonomia dos
governos subnacionais com conseqncias polticas importantes, como mencionado
acima. De outro lado, a abertura da economia competio estrangeira e a incapacidade
do governo federal de tratar dos desequilbrios regionais levaram a um aumento dos
conflitos entre jurisdies que no favoreceu o avano de importantes reformas
institucionais.
3. Estado e distribuio de renda: a regressividade do sistema tributrio brasileiro
3.1. Introduo
Duas avaliaes parecem desfrutar de unanimidade (ou quase), entre os
estudiosos do atual quadro scio-econmico brasileiro: a carga tributria demasiado
elevada, em se tratando de uma economia em desenvolvimento, e a distribuio de
renda incompreensivelmente desigual, dado o volume de riqueza produzido no pas.
O aparente consenso esmorece, contudo, na medida em que, ultrapassado o mero
reconhecimento dos males, se busca identificar a natureza ou os determinantes dos
mesmos, e se esvai inteiramente quando o dilogo entre os temas se estabelece.TPF
303
FPT
TP
303
PT So poucos os trabalhos que relacionam as questes da estrutura tributria e da desigualdade. Em
geral, essas questes so tratadas isoladamente. Da a contradio implcita na primeira frase do
pargrafo. Dada a constatao de que o Brasil um pas de renda mdia, os autores que lidam com a
281
Assim, no que concerne carga tributria, embora boa parte da literatura se
preocupe em assinalar apenas ou prioritariamente seus efeitos sobre a competitividade
dos agentes privados, h autores que examinam o crescimento ocorrido na ltima
dcada chamando a ateno para o fato de que:
(...) o patamar mais elevado dos tributos deve-se, especialmente, ao
aumento da carga incidente sobre bens e servios que chegam, em 2003, a
65% da arrecadao global [e so] esses tributos que atingem especialmente
os consumidores assalariados, que tm elevada propenso marginal a
consumir, ou ainda, que gastam tudo o que ganham, e pagam pelos impostos
e contribuies sociais embutidos nos preos dos bens e servios que
consomem (Gentil, 2006, p. 218).
De forma anloga, em relao s desigualdades, no que pese a predominncia,
hoje, de estudos que relevam, entre seus determinantes, aspectos como os demogrficos,
os comportamentais e/ou os educacionais, h aqueles que, no se limitando a verificar
correlaes (recorrentemente positivas) entre indicadores, reiteram, como fundamentais
compreenso do fenmeno, as (recorrentemente omitidas) causas estruturais. Salm
(2006), criticando o teor da anlise contida no Relatrio IPEA 2006TP F
304
FPT - paradigmtico
do citado tipo de estudos -, ressalta os vnculos que o problema das desigualdades
guarda com a estrutura tributria vigente.
Num pas com estruturas de consumo muito diferenciadas, como o Brasil,
onde to elevado, entre os pobres, o peso dos gastos em itens essenciais
como alimentao e transporte, no se justifica a omisso no estudo de
qualquer referncia ao assunto [preos relativos]. O barateamento relativo
da cesta bsica, e de outros produtos de consumo popular devido em parte
valorizao cambial - ter certamente contribudo para elevar o poder de
compra dos estratos de baixa renda. Com efeitos contrrios, mas em
conexo com este item, cabe registrar tambm que, a no ser em uma breve
meno, quase nada dito pelo relatrio a respeito da elevada incidncia
dos impostos indiretos, altamente regressivos, em nossa estrutura tributria.
(Salm, 2006, p. 294).
questo tributria tendem a enfatizar o fato de o pas no ser rico, enquanto os que se debruam sobre a
questo das desigualdades tendem a enfatizar o fato do pas no ser pobre. So exemplos,
respectivamente, Varsano (1996) e Barros & Mendona (2000).
TP
304
PT Publicado em livro (que inclui o artigo de Cludio Salm) organizado por Ricardo Paes e Barros,
Nathan Foguel e Gabriel Ulyssea. Ver, na bibliografia, IPEA (2006).
282
Esta seo tem por objetivo examinar o sistema tributrio brasileiro no que se
refere dimenso da equidade, abordando sua natureza regressiva e sua incidncia
sobre diferentes estratos da pirmide social. Pretende-se com isso corroborar as
afirmaes (como as citadas acima) que lhe atribuem papel relevante na persistente
estrutura de desigualdadesTPF
305
FPT. Para tanto, sero revisitados alguns trabalhos que
fornecem evidncias empricas coerentes com tais afirmaes.
3.2 Evidncias sobre os impactos distributivos do sistema tributrio
A despeito do forte vis marginalista presente na maior parte da literatura
moderna sobre teoria da tributao, dela depreende-se que, de modo geral, em um
sistema tributrio a tributao direta o instrumento atravs do qual se busca atingir os
objetivos de equidade, enquanto que a meta de eficincia repousa predominantemente
sobre a tributao indiretaTPF
306
FPT. praticamente lugar comum nessa literatura (produzida
basicamente nos anos 60 e 70) a formulao de que os tributos diretos destacando-se o
imposto sobre a renda favorecem a equidade porque eles podem ser
personalizadosTPF
307
FPT conforme caractersticas scio-econmicas, dentre outras, renda,
tamanho da famlia e patrimnio. Em outras palavras, podem ser estabelecidos com
TP
305
PT A proposio inversa a de que o sistema tributrio potencialmente capaz de alterar a estrutura de
desigualdades to consistente quanto a aqui adotada, no constituiu objeto do captulo. Hoffmann
(2002) faz algumas simulaes procurando demonstrar que determinadas mudanas no imposto de renda
(que ele mesmo reconhece como utpicas na conjuntura brasileira) aumentariam significativamente o
potencial redistributivo do sistema.
TP
306
PT Na teoria convencional sobre sistemas tributrios, em geral h convergncia entre os autores na
identificao de dois conjuntos de caractersticas bsicas desejveis para um desenho tributrio. O
primeiro tem a ver com a eficincia: no interferncia na alocao tima de recursos, capacidade de
corrigir distores em alguns setores do mercado, baixos custos administrativos e flexibilidade para
responder a mudanas conjunturais na economia. O segundo se relaciona equidade: ter transparncia
(ser compreensvel para o contribuinte) e incidir diferentemente sobre indivduos com caractersticas
scio-econmicas diferentes (ser justo). Para uma anlise mais detalhada das questes conceituais nas
teorias da tributao ver Vianna (2000).
TP
307
PT Atkinson (1977). Na expresso de Shoup (1969), apud Atkinson (1977), tailored, isto , feito sob
medida.
283
facilidade parmetros de progressividade na tributao direta, ainda que isto implique
perdas de eficincia e aumentos de custos do sistema tributrio.
Hoje em dia, contudo, j no impera o consenso outrora existente sobre o carter
regressivo da tributao indireta, ainda que se mantenha a viso de sua contrapartida
positiva de permitir maior eficincia do sistema tributrio. Trabalhos recentes, como o
de Creedy (1997), tm levantado controvrsias a respeito desta questo, colocando em
debate a natureza da regressividade dos tributos indiretos. No caberia aqui discorrer
sobre os termos de tal debateTPF
308
FPT embora caiba anotar que autores brasileiros no esto
alheios a ele.
Rezende (1996), por exemplo, entende que o modelo de tributao direta sobre a
renda foi concebido em um contexto em que no era expressiva a mobilidade de fatores
de produo e dos fluxos financeiros e comerciais. A determinao das bases
impositivas, ento, tomava como referncia a localizao fsica de grande parte das
atividades econmicas, que, por seu turno, respeitava os limites impostos pelas
fronteiras de cada pas. Com as mudanas ocorridas nas ltimas dcadas em mbito
mundial, como a acelerao dos processos de globalizao dos mercados e a formao
de blocos regionais de comrcio, as condies anteriores teriam se alterado. No atual
contexto, a acirrada disputa por aplicaes produtivas e financeiras foraria moderao
na utilizao de impostos e contribuies sobre fatores de maior mobilidade.
Segundo autores como Rezende (1996), Spndola (1998) e Hinrichs (1996), uma
vez que os impactos de determinadas polticas (no apenas a tributria) sobre as
decises dos agentes econmicos no esto mais circunscritos aos limites territoriais de
cada pas, existem tambm srias restries adoo de prticas tributrias
TP
308
PT Ver a respeito do mesmo, Vianna (2000) e Afonso, Arajo e Vianna (2004).
284
isolacionistas.TPF
309
FPT Para Rezende (1996), medida que os vcios da exagerada
progressividade dos impostos sobre a renda comearam a se mostrar perversos, foi
abalada a crena, longamente acalentada, de que o ideal da justia fiscal consistia em
tributar pesadamente os grandes lucros e as altas rendas.
Subjacente a tal suposto, estaria uma percepo amenizada da regressividade dos
impostos indiretos sobre o consumo local de bens e servios - tidos como alternativas
para os governos necessitados de receitas. Talvez por compartilharem essas premissas,
os autores que valorizam certas caractersticas da populao na explicao da
continuada desigualdade no Brasil (composio etria, cor da pele, escolaridade, etc)
descurem o tema da estrutura tributria na identificao de suas causas.
No caso brasileiro, o que estudos empricos sobre tributos tm mostrado que os
impostos sobre bens e servios so regressivos e reforam as desigualdades. Mais ainda,
que a crescente progressividade da tributao direta (em particular do imposto de renda)
no tem sido suficiente para contrarrestar os efeitos negativos, em termos de equidade,
dos impostos indiretosTPF
310
FPT. Vale frisar, porm, que os trabalhos examinados a seguir so
TP
309
PT Segundo SPNDOLA (1998, p. 3): "... as bases tributrias tradicionais, sobre as quais se assentavam os
sistemas arrecadatrios, vo se transformando aceleradamente no decorrer do processo de globalizao.
Estimar adequadamente o lucro tributvel, resultante de operaes que se iniciam em determinado pas, se
desenvolvem em outros e se concluem em um terceiro, torna-se um verdadeiro desafio para as
administraes tributrias modernas. A maior participao dos servios, de bens intangveis e de
operaes virtuais no comrcio mundial, alm da forte presena do componente externo na renda dos
contribuintes nacionais, cria dificuldades adicionais para a perfeita e completa identificao da base
imponvel. Os ativos financeiros, em especial, se tornam cada vez mais volteis, e verdadeiramente
escapam ao controle tributrio. As fronteiras nacionais se diluem no chamado fluxo planetrio de
capitais que redefine a localizao de indstrias e redistribui a renda e o emprego em escala mundial.
Em resumo, o capital tende a se movimentar desde o pas com maior carga tributria para outros com
menor carga tributria".
TP
310
PT Esta formulao se ope inteiramente quelas que consideram negligencivel o impacto distributivo
do imposto de renda, e sua importncia limitada ao papel como fonte de arrecadao, supondo que as
transferncias diretas para as famlias no extremo inferior da distribuio so muito mais eficazes para
reduzir a desigualdade de renda do que o imposto de renda (Rocha, 2002, p.73).
285
apenas alguns, obviamente, entre os muitos que enfocam o tema e esto longe de uma
posio consensualTPF
311
FPT.
O trabalho de Eris et al.(1983)TPF
312
FPT um dos primeiros a tratar os efeitos
distributivos do sistema tributrio, abarcando os principais impostos que constituam a
carga fiscal na poca. Em que pese o fato de ser um trabalho relativamente antigo, ainda
mais em se considerando a velocidade e a intensidade das transformaes por que
passou o sistema tributrio brasileiro, sua anlise interessante no sentido de observar
como algumas caractersticas estruturais do sistema em especial no que respeita a
aspectos de equidade mantiveram-se inalteradas.
A partir das simulaes realizadas, os autores obtiveram uma listagem de todas
as famlias da amostra representativa da populao brasileira, contendo a renda
disponvel de cada uma delas no status quo e na ausncia de um ou mais tributosTPF
313
FPT.
Estes dados foram agrupados em dois tipos de resultados: uma tabela de distribuio,
constituda pelas informaes sobre os perfis de distribuio de renda nas situaes com
e sem o imposto analisado, e uma tabela de alquotas, em que so apresentados os
percentuais pelos quais as rendas disponveis no status quo aumentariam se o imposto
TP
311
PT Uma observao que se deve fazer de antemo que, de modo geral, estes estudos tomam como
referencial para a anlise de incidncia as unidades familiares. Isto se d porque os principais tributos que
compem o sistema de impostos brasileiro, sobretudo os indiretos, recaem predominantemente sobre as
unidades de consumo, isto , os indivduos e/ou as famlias. Outra observao relevante que os estudos
usam metodologias diferentes, o que no ser objeto, aqui, de exame. Uma reviso que contempla os
aspectos metodolgicos das investigaes sobre impactos do sistema tributrio brasileiro se encontra em
Afonso, Arajo e Vianna (2004).
TP
312
PT A principal fonte de dados do trabalho foi o Estudo Nacional de Despesa Familiar (ENDEF),
realizado pelo IBGE em 1974, que vem a ser a mais completa pesquisa sobre despesas familiares de
mbito nacional j feita no pas.
TP
313
PT Considerando uma distribuio de renda inicial que no seria afetada por fatores dinmicos (ou seja,
realizando uma anlise esttica, de curto prazo), o estudo consistiu basicamente na avaliao de como esta
distribuio seria influenciada pela existncia de impostos. Isto foi feito atravs da comparao entre dois
estados da economia: o inicial, em que todos os impostos esto presentes (status quo), e o alternativo,
ocasionado pela ausncia de um ou mais impostos em questo. Os impostos considerados foram o IR, os
impostos indiretos federais (IPI, os antigos impostos nicos e o Imposto de Importao), as contribuies
para a Previdncia Social (alm da contribuio para o PIS) e o ICM. Os impostos municipais foram,
portanto, desconsiderados.
286
analisado fosse extinto. Estas tabelas foram construdas por faixas de renda e por
regies, mais o total do Brasil.
O primeiro caso analisado aquele em que todos os impostos considerados no
estudo so simultaneamente eliminados. Os autores chamam a ateno para dois
aspectos referentes aos resultados desta situao. Em primeiro lugar, para a alta
incidncia do sistema tributrio tomado em conjunto sobre as camadas mais pobres da
populao: para a primeira classe de renda (de zero a um salrio mnimo), as medianas
das alquotas obtidas ficaram entre 29% e 36%, dependendo das vrias hipteses de
transferncias dos impostos para os preos que os autores consideraram. E segundo,
para o fato de que, em se eliminando os impostos, as alteraes nos perfis de
distribuio de renda seriam muito pequenas: na hiptese mais favorvelTPF
314
FPT, a
participao na renda dos 20% de famlias mais pobres se elevaria de 2,39% para
2,55%.
A explicao para tal resultado, que constitua aparentemente um paradoxo, foi
atribuda pelos autores ao fato de serem, as rendas das famlias mais pobres, muito
baixas. Assim, apesar de muito altas as alquotas incidentes sobre estas famlias, o
impacto de sua eliminao no resultava em melhora significativa do perfil distributivo.
Em outras palavras, a distribuio de renda do universo de famlias com que
trabalharam os autores era to desigual que, embora o percentual da renda das famlias
mais pobres destinado ao pagamento de impostos fosse bastante elevado, a presena ou
a ausncia de impostos no a afetava de maneira expressiva. Neste sentido, j sugeriam
os autores, o atual Sistema Tributrio no pode ser utilizado como um instrumento
TP
314
PT Em que se supe que os impostos sobre renda total no so transferidos para os preos, enquanto que
aqueles sobre lucros, salrios e vendas o so.
287
destinado a melhorar o perfil da distribuio de renda, a menos que seja radicalmente
transformado (Eris et al., 1983, p. 122, grifos dos autores).
De todo modo, em relao ao que realmente interessa no escopo do presente
trabalho, constata-se que a questo da regressividade possui razes antigas no sistema
tributrio brasileiro. Por outro lado, a forte presena de tributao cumulativa vem a ser
fenmeno relativamente recente, de modo que naquele contexto, incio dos anos 1980,
tal questo no era colocada em tela.
Sampaio de Souza (1996) parte da observao de que no Brasil, dadas as
restries impostas pelo contexto da poltica de estabilizao macroeconmica s
possibilidades de financiamento dos gastos pblicos atravs de endividamento externo
ou interno, a ao do Estado para atender as demandas da sociedade ampliadas pela
distribuio extremamente desigual da renda tender a ser feita cada vez mais atravs
do sistema tributrio.TPF
315
FPT Ancorada num marco terico que privilegia os aspectos de
eficincia alocativa e distributiva do sistema tributrioTPF
316
FPT, a autora considera que o
principal condicionante dos custos marginais em termos de bem-estar dos impostos o
parmetro de averso desigualdade. Quando este suposto baixo ou nulo, isto ,
quando apenas as questes de eficincia alocativa dos impostos so consideradas, os
custos marginais mais baixos so os dos produtos de primeira necessidade, cujas
elasticidades de demanda em relao a preo e renda so reduzidas. Nesta situao,
portanto, os resultados apontam para a introduo na estrutura de impostos de alteraes
TP
315
PT Esta viso vai ao encontro da de outros autores. Varsano (1996), por exemplo, sugere que, para fazer
face enorme dvida social e aos investimentos em infra-estrutura necessitados pelo pas, inevitvel que
no curto e mdio prazos a carga tributria alcance e se mantenha na marca de 1/3 do PIB.
TP
316
PTNeste tipo de abordagem, a questo relevante seria a identificao dos custos adicionais em termos de
bem-estar advindos do aumento da carga tributria. Uma reforma tributria voltada para fins de equidade
deveria portanto almejar a minimizao desses custos e para tanto, seria preciso que a fixao das
alquotas dos impostos (em particular no caso de tributos indiretos, que constituem o foco da autora) fosse
feita de maneira diferenciada conforme as condies de mercado (isto , segundo as elasticidades de
demanda e oferta) dos bens e servios.
288
orientadas no sentido de se aumentar as alquotas dos produtos agrcolas e da indstria
alimentar em geral.
Quando se consideram valores maiores do parmetro de averso desigualdade,
contudo, a evidncia emprica sugere direes de reforma radicalmente diferentes. Nas
palavras da autora:
(...) quando os aspectos distributivos so considerados, as regras de
tributao so sensivelmente alteradas. Para maiores nveis de averso
desigualdade, as perdas em termos de bem-estar, associadas a aumentos de
impostos sobre esses produtos [de primeira necessidade], so considerveis.
Isso porque tais produtos representam uma parcela significativa do
oramento das populaes de baixa renda (Sampaio de Souza, 1996, p. 12).
Conseqentemente, ao se considerarem questes de carter distributivo, as
majoraes de impostos deveriam ser orientadas no sentido de recair sobre produtos que
no afetam significativamente o padro de consumo das famlias mais pobres, ainda que
as elasticidades de demanda destes produtos sejam elevadas. Em vista disso, a autora
conclui que a estrutura das alquotas de impostos indiretos obtida quando se leva em
conta a questo da equidade praticamente oposta quela que se obtm quando somente
aspectos de eficincia so considerados (Sampaio de Souza, 1996, pg. 12).
Por fim, a autora se dedica a analisar os custos marginais em termos de bem-
estar relativos a trs diferentes impostos indiretos presentes no sistema tributrio
brasileiro o ICMS, o IPI e o Imposto de Importao. Nesta anlise, em havendo
preocupaes distributivas no tocante tributao, o Imposto de Importao torna-se o
melhor candidato a aumentos de alquotas, inclusive porque sua incidncia recai
predominantemente sobre produtos consumidos por famlias pertencentes a classes de
renda mais elevada. Em contrapartida, seguindo este raciocnio, a tributao atravs do
ICMS e do IPI deveria ser reduzida, uma vez que tais impostos incidem mais
pesadamente sobre os produtos consumidos pelas camadas mais pobres da populao.
289
Em outro estudo (Rodrigues [1998]), encontra-se uma tentativa de estimar a
carga tributria incidente efetivamente sobre as famlias brasileiras atravs da Pesquisa
de Oramentos Familiares 1995-96 do IBGE. No entanto, a estimativa de incidncia
tributria realizada no trabalho de Rodrigues (1998) contemplou somente os segmentos
assalariados da populao, o que reduz sensivelmente o escopo de tratamento das
questes em discussoTPF
317
FPT.
Com relao carga tributria indireta, os resultados a que chegou o autor
evidenciam o carter regressivo desta forma de tributao no Brasil. Concretamente,
para a primeira classe de renda (que inclui as famlias com rendimentos at 2 salrios
mnimos) a carga de impostos indiretos totalizava em mdia 13,1% da renda destas
famlias, enquanto que para a ltima classe esta proporo se situava em 6,9%.
Em que pese o indiscutvel carter regressivo expresso por estes valores, a
tributao indireta neste estudo apresenta-se claramente subestimada, principalmente
para as primeiras faixas de rendimentos isto , para as famlias mais pobres. A
comparao com resultados obtidos em outros trabalhos, ainda que feita com certa
cautela, em funo de diferenas metodolgicas, torna este fato ainda mais evidente.
Como foi visto, em Eris et al. (1983) a carga tributria indireta para a primeira classe de
renda foi estimada em 25,2%; como se ver adiante, em Siqueira et al. (1999), este
montante alcana 28,1% para essa mesma classe; em Vianna et al. (2000), o mesmo
valor chega a 26,5%. Parece claro, portanto, que a base de dados utilizada pelo autor
levou-o a subestimar seriamente os montantes de incidncia da carga tributria indireta
TP
317
PT O mtodo do estudo consistiu basicamente na mensurao dos fluxos de receita e despesa dos
receptores de salrios formalmente empregados. Assim, as entradas de receitas (salrios) foram captadas
com base no rendimento bruto mdio mensal de natureza salarial do chefe de famlia, informao que
discriminada na POF.Combinando os fluxos de receitas com a legislao tributria vigente (alquotas,
base de clculo, dedues), o autor estimou a parcela da renda devida a ttulo de tributao direta, isto ,
sobre a renda. Foram consideradas, alm do Imposto de Renda Pessoa Fsica, as contribuies para o
Fundo de Previdncia e Assistncia Social (administrado pelo Instituto Nacional de Seguro Social
INSS) isto , a Previdncia Pblica e para o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
290
sobre as famlias, em particular o montante incidente sobre as famlias situadas nos
segmentos de menor renda, comprometendo os resultados do seu estudo.
No que respeita carga tributria direta, os resultados foram condicionados
pelas hipteses de transmisso das contribuies trabalhistas devidas pelos
empregadores aos salrios. medida que se consideram coeficientes de transmisso
positivos (hipteses de transmisso de 50% e 100%), a carga tributria sobre a renda
cresce significativamente. Contudo, dada a base de dados utilizada, em todas as
hipteses o grau de progressividade obtido para os tributos diretos foi suficiente para
compensar, por significativa margem, a regressividade dos impostos indiretos. Deve-se
atentar para o fato extremamente importante de que os valores obtidos em Rodrigues
(1998) para a carga tributria direta referem-se incidncia legal dos impostos diretos
(tambm chamada na literatura de incidncia estatutria), e no ao que foi efetivamente
pago. Neste sentido, poder-se-ia afirmar que os resultados do estudo em relao
tributao direta sobre as famlias encontram-se bastante superestimados.
Em resumo, as opes de anlise adotadas por Rodrigues (1998) resultam numa
evidncia emprica que leva o autor a concluir que, tomado de forma abrangente
(incluindo a tributao direta e a indireta), o sistema tributrio tem um efeito final
progressivo sobre as famlias brasileiras, no sendo portanto um fator a contribuir para a
m distribuio de renda do pas.
A abordagem de Siqueira et al. (1999) difere fundamentalmente dos j
mencionados por realizar estimativas da distribuio da carga de impostos sobre
consumo (isto , indiretos) no Brasil utilizando no s a renda como parmetro, mas
tambm os dispndios familiares com consumo. Os resultados a que chegam os autores
sobre o grau de regressividade destes tributos, como se ver, so substancialmente
diferentes para cada uma dessas hipteses.
291
Assim, enquanto Eris et al. (1983) e Rodrigues (1998), ao medirem os impactos
dos impostos indiretos com base apenas na razo entre estes e a renda dos contribuintes,
apontam para o carter inequivocamente regressivo destes tributos, Siqueira et al.
(1999) questionam tais concluses, pois em sua abordagem alternativa que os autores
julgam teoricamente mais consistente , baseada nos gastos de consumo das famlias, a
regressividade da tributao indireta praticamente eliminada.
Segundo os autores, o principal motivo para realizar estimativas de incidncia da
carga tributria indireta com base na razo entre o montante de imposto pago e os
dispndios familiares que h uma forte sugesto na teoria econmica de que a
equidade dos impostos sobre consumo mensurada mais adequadamente em relao
aos gastos totais das famlias do que em termos das suas rendas disponveis. (Siqueira
et al., 1999, p. 1). Estas estimativas so comparadas com aquelas realizadas com base
nas rendas disponveis familiares, ocasionando, como j mencionado, resultados
bastante diferentes.
A fundamentao terica para a abordagem da incidncia tributria tendo como
parmetro de avaliao os gastos de consumo das famlias reside na idia de que, para a
anlise de um nico perodo, as despesas de consumo familiares refletem melhor os
impactos distributivos dos tributos indiretos do que a renda corrente (Creedy, 1997).
Sendo assim, a regressividade de um imposto indireto s ocorreria de fato quando sua
alquota fosse maior para produtos cuja participao nas despesas familiares aumenta
medida que a despesa total cai.
Alm disso, com base em literatura recente (Poterba, 1989; Creedy, 1997;
Feenberg et al., 1998), os autores argumentam que os gastos de consumo constituem
indicador mais apropriado do padro de vida das famlias do que a renda, por ser mais
estvel durante o ciclo de vida das mesmas. Isto seria explicado pela hiptese de
292
nivelamento dos padres de consumo (consumption smoothing) ao longo do ciclo de
vida por parte dos consumidores, atravs de poupana ou endividamento.
A crtica central que pode ser feita a este tipo de concepo que ela inibe
intenes redistributivas no prprio desenho de sistemas tributrios. Para concretizar
tais objetivos redistributivos, preciso considerar a renda dos contribuintes como a
medida mais adequada de aferio de sua capacidade de pagamento, uma vez que esta
constitui de fato o parmetro de riqueza a ser distribuda no interior da sociedade. Se a
capacidade de pagamento oriunda da renda percebida permite introduzir objetivos
redistributivos no sistema tributrio, a idia de se preservar a poupana, implcita na
abordagem do consumo como parmetro de incidncia da tributao indireta, perde
sentido ou torna-se estranha, uma vez que a deciso de poupar implica necessariamente
a acumulao de riqueza.
H no entanto outras crticas, de carter emprico, a serem levantadas. Em
primeiro lugar, aparecem problemas no desprezveis associados ao cmputo das
informaes de consumo das famlias. indiscutvel que a aferio das rendas de cada
famlia significa para o pesquisador um problema de resoluo bem mais fcil que o
registro de suas despesas. Alm disso, h que se considerar o intrincado problema que
consiste no desafio de se extrair as despesas correntes dos chamados desembolsos
globais de cada famlia, para preservar o rigor metodolgico da mensurao.
Concretamente, para que os gastos de consumo representem um indicador mais
estvel que a renda, preciso separar itens de despesa corrente alimentao,
habitao daqueles que constituem aquisies de bens durveis, que so consumidos
com pouca freqncia (de um modo geral, independentemente das rendas percebidas).
Em momento algum o estudo em tela esclarece o procedimento adotado pelos autores
em relao a este ponto; eles simplesmente trabalham com os "gastos totais" das
293
famlias, sem especificar quais os itens de despesa que esto a includos. Todavia, esta
base genrica de medio apresenta o problema adicional de que outros itens de
despesas, tais como pagamentos de impostos diretos, aumentos de ativos e redues de
passivos, esto presentes na Pesquisa de Oramentos Familiares do IBGE (considerados
como desembolsos) e so, portanto, passveis de registro como gastos totais das
famlias.
Por fim, mas no menos importante, cabe salientar que as principais medidas de
desigualdade utilizadas em cincias sociais, como os ndices de Gini, Theil, Sen, entre
outros, procuram captar aspectos de concentrao de renda e/ou riqueza. Da mesma
forma, as chamadas linhas de indigncia e de pobreza referem-se a nveis de renda
abaixo dos quais determinadas camadas da populao so classificadas como indigentes
ou pobres. Portanto, em termos de equidade, para a avaliao dos impactos distributivos
associados tributao indireta o mais apropriado seria assumir como parmetro
necessrio a renda disponvel das famlias, e no seus gastos de consumo.
Concretamente, os autores mostram que, quando calculados com base na razo
entre o montante de impostos indiretos (so considerados no referido estudo o ICMS, o
IPI, o ISSTPF
318
FPT, o Imposto de Importao e outros impostos indiretos no especificados)
pagos pelas famlias e suas rendas disponveis (isto , lquidas de impostos diretos), os
impactos da tributao indireta mostram-se claramente regressivos. Nessa forma de
clculo, para a primeira classe de renda (famlias com rendimentos at 2 salrios
mnimos) a carga tributria indireta alcana 28,1%, e vai se reduzindo continuamente
TP
318
PT Na verdade, o fato de o estudo considerar o ISS tambm passvel de crtica do ponto de vista
metodolgico. A maioria dos estudos empricos sobre tributao no Brasil, como j mencionado, ignora
explicitamente este imposto, por um motivo simples: a extrema dificuldade em se medir sua incidncia,
em funo da escassez de informaes e da diversidade de legislaes municipais que impedem a
obteno de alquotas uniformes para aplicao nas respectivas bases imponveis. Alm disso, a
participao do ISS na carga tributria global (que inclui as trs esferas de governo) bastante reduzida:
em 1996, atingia somente 1,94% deste total.
294
conforme a escala de rendimentos vai aumentando. Na ltima classe (rendimentos
acima de 30 salrios mnimos), a carga tributria indireta atinge apenas 11,7% da renda
disponvel destas famlias.
Em contraste, quando medida pela proporo entre o montante de impostos
pagos e os gastos totais das famlias, a regressividade dos tributos indiretos
praticamente desaparece. Os resultados a que os autores chegam por este mtodo
apontam, na verdade, para uma incidncia da tributao indireta quase que proporcional
sobre as diferentes classes de renda: a carga tributria seria de 18,1% para a primeira
classe de renda, situando-se em 17,3% para a ltima.
A partir desses resultados, os autores concluem que os impactos distributivos da
tributao indireta no Brasil, da forma como atualmente est estruturada, seriam
semelhantes queles resultantes de um sistema com alquota uniforme. "Portanto",
prosseguem, "a substituio deste sistema [de tributao indireta atual] por um com
alquota uniforme seria aproximadamente neutro do ponto de vista distributivo"
(Siqueira et al. 1999, p. 14).
Enfim, curioso observar que, em trabalho anterior (Siqueira et al., 1998), os
mesmos autores foram taxativos ao emitir julgamento oposto acerca do sistema de
tributao indireta brasileiro, como prova a seguinte afirmao: "Por sua vez, a natureza
altamente regressiva do sistema de impostos indiretos brasileiro, largamente criticada
por tributaristas e pelo pblico em geral, fica ainda mais evidente quando consideramos
a incidncia final ou efetiva dos impostos" (Siqueira et al. 1998, p. 17).
semelhana do estudo de Rodrigues (1998), Vianna et al. (2000) utilizam a
Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 1995-96 do IBGE como base de informaes
para as estimativas de incidncia tributria. Uma diferena importante, contudo, reside
no uso dos dados individualizados (microdados) da POF, que permite aos autores
295
analisar em detalhe os perfis de renda e consumo de cada famlia, conferindo razovel
preciso s estimativas. Alm disso, conforme assinalado, Rodrigues (1998) restringiu
seu objeto de anlise aos recebedores de salrios formalmente empregados. Vianna et
al. (2000), por sua vez, consideram todo o universo de declarantes pesquisados pela
POF.
Os principais achados do estudo se encontram sintetizados no grfico 9, abaixo,
que mostra a carga tributria total tributos diretos e indiretos estimada pelos autores
como percentual dos recebimentos familiares por classes de renda, considerando o total
das reas urbanas pesquisadas pela POF 1995-1996.
Grfico 9 Carga tributria direta e indireta sobre renda, segundo classes de
renda em salrios mnimos para o total das reas, em %
Fonte: Vianna et al. (2000).
Os tributos diretos incidentes sobre a renda bruta familiar, naquela conjuntura,
atuavam em sentido progressivo, como se pode observar. A carga tributria direta
incidente sobre o recebimento das famlias que recebiam at dois salrios mnimos, na
mdia das regies metropolitanas, era pouco inferior a 2% de sua renda bruta. Para
famlias com ganhos acima de 30 salrios mnimos, a carga tributria direta perfazia em
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
At 2 2 a 3 3 a 5 5 a 6 6 a 8 8 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 30 + de 30
Faixas de Renda (em salrios mnimos)
tributo i ndi reto tri buto dreto
296
mdia cerca de 11% de sua renda. As famlias mais ricas pagavam portanto, para cada
real recebido cerca de 11 centavos em tributos diretos. As famlias mais pobres arcavam
com menos de 2 centavos.
Dito de outra forma, os autores constataram que a carga tributria direta das
famlias do ltimo estrato de renda era seis vezes maior que a do primeiro. Tomando
como fonte a estrutura de rendimentos familiares oferecida pelos dados da POF 1995-
1996, observaram ainda que o recebimento mdio mensal familiar per capita das
famlias situadas no estrato superior da distribuio era 37 vezes superior ao das
famlias do primeiro estrato (at dois salrios mnimos). Neste sentido, tinha-se um
quadro em que, embora a carga tributria direta suportada pelas famlias mais ricas
fosse cerca de seis vezes mais elevada que aquela suportada pelas famlias mais pobres,
isso ocorria numa estrutura distributiva em que o recebimento mdio mensal familiar
per capita daquelas ficava em torno de 37 vezes maior que o das famlias mais
pobres.TPF
319
FPT
Aceitando-se que um parmetro de comparao da progressividade de um
sistema tributrio e, portanto, da sua equidade, so as diferenas da distribuio de
renda observadas entre famlias e indivduos, a evidncia encontrada sugere ento que o
grau de progressividade da tributao direta era e continua a ser - insuficiente para
compensar o alto grau de desigualdade de renda da sociedade brasileira.
Pelos dados da POF 1995-1996, que mostram as famlias situadas no estrato de
renda entre 20 a 30 salrios mnimos com uma carga de tributos diretos representando
6% de sua renda bruta, verifica-se que a progressividade dos tributos diretos bem
TP
319
PT O ideal seria replicar tal exerccio com base nos dados oferecidos pela POF 2002-2003. No entanto, o
quadro geral no deve ter se alterado de modo substancial. Trabalhos mais recentes que utilizam a POF
2002-03 (por exemplo, Zockun 2005, analisado a seguir) demonstram avano da regressividade, o que d
sustentao argumentao aqui desenvolvida.
297
menos acentuada, j que estas famlias sofrem uma incidncia dos tributos diretos
apenas 3 vezes maior que a das famlias pobres. Os tributos indiretos, por sua vez, tm a
propriedade de serem significativamente regressivos em relao renda lquida
descontados os tributos diretos das famlias que ganham at dois salrios mnimos.TPF
320
FPT
Considerando a anlise da carga tributria total, os autores verificam que,
quando se somam os percentuais de tributos diretos e de indiretos incidentes sobre os
recebimentos familiares, a carga total de tributos pagos pelas famlias mais pobres
ligeiramente superior a 28%. As famlias com rendimentos at cinco salrios mnimos
mensais tambm tm uma carga tributria total maior que as famlias de maior renda.
As famlias mais ricas, do ltimo estrato de renda, por sua vez, destinam, em mdia, ao
pagamento dos tributos apenas 18% de sua renda.
As evidncias obtidas sugerem, segundo os autores, que o atual sistema
tributrio nacional apresenta em seu conjunto um carter regressivo, podendo ser um
fator que contribui para a manuteno dos nveis de desigualdade de renda e pobreza
observados no pas. Sugerem tambm, por outro lado, que modificaes na atual
estrutura tributria, com sentido de rever o atual grau de regressividade do sistema,
podem contribuir para a melhoria da desigualdade social e das condies de vida da
populao pobre.
Siqueira et al. (2001), em estudo posterior ao j citado, procuraram calcular a
incidncia efetiva dos impostos indiretos sobre os diferentes componentes da demanda
final definidos pelo sistema de contas nacionais brasileiro: famlias, administrao
pblica e exportaes. O estudo partiu da constatao de que, dada a multiplicidade de
TP
320
PT O total de tributos indiretos perfazia, em mdia, cerca de 27% da renda lquida dessas famlias. As
famlias do ultimo estrato de renda pagavam apenas 7% de sua renda mensal em tributos indiretos. Ou
seja, para cada real de renda das famlias mais pobres, elas pagavam quase 27 centavos em impostos
indiretos. Em contraste, as famlias mais ricas pagavam um pouco mais de sete centavos. Os autores
observaram tambm que a percentagem da renda lquida destinada ao pagamento dos tributos indiretos se
reduz medida que a renda familiar cresce em todos os estratos.
298
impostos e alquotas, e sua incidncia sobre insumos, as alquotas finais (efetivas) dos
tributos indiretos presentes nos preos muitas vezes divergem substancialmente das
alquotas nominaisTPF
321
FPT.
Os resultados obtidos pelos autores corroboram a hiptese da disparidade entre
alquotas nominais e efetivas dos impostos indiretos considerados: IPI, ICMS, ISS e II
(Imposto de Importao). No caso dos impostos incidentes sobre o consumo das
famlias que respondia na poca por 84% da incidncia final , por exemplo, para o
setor de produtos vegetais beneficiados, que inclui alimentos da cesta bsica como arroz
e farinha de trigo, a alquota efetiva mdia encontrada foi de 24%, bastante superior
alquota efetiva mdia obtida para o total do consumo das famlias, de 16,2%. Mesmo as
exportaes, que (...) aparentemente eram apenas levemente tributadas, com alquotas
de primeiro estgio de 2,5% e 1,4% para todos os impostos e para o ICMS,
respectivamente, eram de fato fortemente oneradas pelos impostos indiretos em 1995,
com uma alquota mdia efetiva de 11,7% para o total dos impostos e de 6,7% para o
ICMS (Siqueira et al., 2001, p. 9). Os autores observaram ainda que, mesmo se fossem
incorporados os efeitos da Lei Complementar N87 (Lei Kandir), de 13/09/96, que
desonera o ICMS incidente sobre as exportaes de produtos primrios e semi-
elaborados, possibilitando rebater o ICMS pago nas compras de bens de capital e
material de consumo no utilizado diretamente no processo produtivo, as exportaes
ainda assim seriam afetadas pela tributao direta e indireta de insumos.
Conseqentemente, concluem, o sistema de impostos indiretos apresenta um
srio problema de falta de transparncia, na medida que sua incidncia efetiva bem
TP
321
PT A metodologia e a base de dados utilizadas pelos autores so praticamente as mesmas do trabalho
anteriormente citado (Siqueira et al., 1999). Nesse, porm, os autores no esto preocupados em avaliar
impactos distributivos da incidncia tributria. Seu objetivo avaliar, conforme mencionado, o efeito
final dos impostos levando em conta sua incidncia no interior da cadeia produtiva. Por este motivo, a
base de informaes utilizada foi apenas a Matriz Insumo-Produto elaborada pelo IBGE para 1995.
299
diversa da que se poderia esperar a partir de sua estrutura de alquotas nominais. O que
o estudo sugere, na verdade, ainda que no explicite, que h presena de
cumulatividade na tributao indireta mesmo no caso dos impostos sobre valor
adicionado (IPI e ICMS). Uma possvel crtica ao trabalho, nesse sentido, que,
propondo-se a avaliar os efeitos da tributao de insumos na incidncia final dos
impostos indiretos, no considera tributos que tambm oneram a produo e o consumo
de bens e servios, tais como a COFINS, o PIS e a CPMF, que possuem ainda o
agravante de incidirem de maneira cumulativa. Assim, ainda que o objeto do estudo seja
relevante, seu alcance torna-se muito limitado, pois no h como avaliar a incidncia
efetiva dos impostos indiretos no Brasil sem considerar o gravame das contribuies
acima citadas.
Afonso, Arajo e Vianna (2004) buscaram avaliar a incidncia tributria no
Brasil aplicando uma metodologia para a mensurao de efeitos distributivos
relacionados incidncia de impostos indiretos sobre as despesas de consumo das
famlias. A metodologia consistiu basicamente de duas etapas. Na primeira, as alquotas
efetivas dos principais impostos e contribuies que compem a carga tributria indireta
brasileira foram estimadas a partir dos coeficientes tcnicos da matriz insumo-produto
de 1996 do IBGE. Na segunda etapa as alquotas efetivas foram aplicadas sobre as
despesas com uma cesta de consumo dos seguintes itens: alimentao no domiclio,
vesturio e medicamentos - despesas essas informadas pelas famlias ao IBGE e que
constam dos microdados da Pesquisa de Oramentos Familiares (2002-03)PF
322
FP. A partir
dos microdados da POF, as famlias foram reordenadas segundo dcimos populacionais.
Os resultados finais consistiram portanto em estimativas do peso da carga tributria
indireta incidente sobre uma cesta de consumo bastante representativa no oramento das
TP
322
PT Convm observar que a POF-IBGE fornece as informaes sobre o pagamento de tributos diretos
pelas unidades familiares.
300
famlias de baixa renda, como proporo das despesas de consumo (alquotas efetivas) e
da renda mdia de cada dcimo populacional (indicador de regressividade).
TABELA 3 - PRINCIPAIS IMPOSTOS INDIRETOS RECOLHIDOS E NUS
FISCAL POR FAIXA DE RENDA
0 a 2
SM
2 a 5
SM
5 a 10
SM
10 a 20
SM
> 20
SM
VALOR MDIO DO IMPOSTO (R$ de 1996) 30,3 54,9 91,8 159,0 390,2
ICMS 13,5 24,2 39,9 68,8 164,8
IPI + ISS 3,9 6,9 11,7 19,9 45,3
COFINS + PIS + PASEP 13,0 23,8 40,3 70,3 180,1
PARTICIPAO DOS IMPOSTOS NO
CONSUMO (%)
13,3% 13,1% 12,6% 12,3% 11,9%
ICMS 5,9% 5,8% 5,5% 5,3% 5,0%
IPI + ISS 1,7% 1,6% 1,6% 1,5% 1,4%
COFINS + PIS + PASEP 5,7% 5,7% 5,5% 5,4% 5,5%
PARTICIPAO DOS IMPOSTOS NA RENDA
(%)
13,3% 12,9% 11,4% 9,9% 8,3%
ICMS 5,9% 5,7% 5,0% 4,3% 3,5%
IPI + ISS 1,7% 1,6% 1,5% 1,2% 1,0%
COFINS + PIS + PASEP 5,7% 5,6% 5,0% 4,4% 3,8%
Fonte: Afonso, Arajo e Vianna (2004).
Grfico 10 - Participao dos impostos na renda
13,30%
12,90%
11,40%
9,90%
8,30%
6,00%
7,00%
8,00%
9,00%
10,00%
11,00%
12,00%
13,00%
14,00%
0 a 2 SM 2 a 5 SM 5 a 10 SM 10 a 20 SM > 20 SM
Fonte: Tabela 3.
301
Grfico 11 - Participao do ICMS na Renda das Famlias
5,90%
5,70%
5,00%
4,30%
3,50%
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
6,00%
7,00%
0 a 2 SM 2 a 5 SM 5 a 10 SM 10 a 20 SM > 20 SM
Fonte: Tabela 3.
Grfico 12 - Participao do ICMS na Renda das Famlias
1,70%
1,60%
1,50%
1,20%
1,00%
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
0 a 2 SM 2 a 5 SM 5 a 10 SM 10 a 20 SM > 20 SM
TFonte: Tabela 3TT.
302
Grfico 13 - Participao da Cofins+PIS+CPMF na Renda das Famlias
5,70%
5,60%
5,00%
4,40%
3,80%
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
6,00%
7,00%
0 a 2 SM 2 a 5 SM 5 a 10 SM 10 a 20 SM > 20 SM
TFonte: Tabela 3.TT
Os resultados apresentados por Afonso, Arajo e Vianna (2004) na Tabela 3 e
nos grficos 10 a 13 fortalecem, mais uma vez, a hiptese de que os tributos indiretos
so regressivos. Isso particularmente verdade, como era de se esperar, quando tais
tributos so considerados como proporo da renda das famlias. No estudo, os autores
evidenciam, por exemplo, que enquanto a tributao indireta representou 13,3% da
renda das famlias que ganham at 2 salrios mnimos, na classe das famlias de maior
rendimento (mais de 20 salrios mnimos) mobilizou 8,3% da renda ou seja,
praticamente 5 pontos percentuais a menos.
Conforme os autores, quando os tributos so divididos em grupos distintos -
ICMS, IPI+ISS e Cofins+PIS+CPMF - os resultados diferem quanto ao grau de
regressividade (grficos 2, 3 e 4):
a menor discrepncia entre o nus fiscal suportado pelas famlias observada
em relao ao grupo IPI+ISS. Os autores a explicam em grande medida pelo
303
fato de que o IPI tem incidncia limitada a bens industrializados e o ISS a um
determinado grupo de servios. Regra geral, tais bens (como por exemplo,
automveis) e servios (p. ex., restaurantes e hotis) so preponderantemente
consumidos pelas famlias de mais alta renda;
em segundo lugar, encontra-se o grupo Cofins+PIS+CPMF. Esse resultado um
pouco curioso se comparado ao obtido em relao ao ICMS que se mostrou o
mais regressivo dos trs grupos de tributos considerados. Para os autores, era
esperado que os efeitos da cumulatividade potencializassem a regressividade da
tributao indireta. No entanto, o que os resultados demonstraram o que o
ICMS um imposto cobrado segundo a sistemtica do valor adicionado se
mostrou mais regressivo que as trs contribuies sociais cobradas em cascata.
Zockun (2005), em artigo que atualiza os dados de Vianna et al. (2000),
confirma o suposto de que a progressividade dos impostos diretos insuficiente para
compensar a elevadssima regressividade dos tributos indiretos. Para a autora, a
controvrsia em torno da questo renda ou consumo como medidas de capacidade de
pagamento de contribuintes, presente na literatura tradicional sobre finanas pblicas,
no tem relevncia em pases pobres e com alta concentrao de renda como o Brasil. A
tabela abaixo, reproduzida do texto em tela, mostra a carga tributria por classe de renda
familiar em 1996 e 2004TPF
323
FPT. Os tributos diretos referem-se aos pagamentos que as
famlias efetivamente efetuaram com imposto de renda, IPTU, contribuies trabalhistas
e IPVA. Os tributos indiretos foram estimados mediante aplicao das alquotas
TP
323
PT As estimativas para 2004 , como as de Vianna et al. (2000), para 1996, so baseadas na POF, que
considera como renda todas as fontes: remunerao do trabalho, transferncias (aposentadorias, penses,
bolsas de estudo, mesadas, doaes, transferncias transitrias), lucros recebidos, rendimentos de aluguel,
de aplicaes financeiras e de capital.
304
nominais de ICMS, IPI, PIS e Cofins no-cumulativos TPF
324
FPT aos gastos que constituem
base de incidncia desses tributos, supondo ausncia de sonegao.
Como enfatiza a autora, a regressividade do sistema como um todo, que j era
acentuada em 1996, foi intensificada em 2004 (Zockun, 2005, p.11). As famlias com
renda de at 2 salrios mnimos, que em 1996 destinavam 28% da renda ao pagamento
de impostos, passaram a ter um percentual de 49% de sua renda total comprometido
com tal destino. As famlias com renda superior a 30 salrios mnimos tambm sofreram
elevao da carga tributria, mas em propores menores.
Zockun (2005) chama ateno ainda para o papel que a incidncia de impostos
indiretos nos preos de bens e servios, associada pobreza da maioria de uma
populao com aspiraes de consumo incompatveis com seu nvel de renda, exerce
na manuteno do alto grau de informalidade do mercado de trabalho brasileiro. A partir
da elaborao de dados da POF 2002/2003, conclui que:
(...) os tributos indiretos consideradosTPF
325
FPT acrescentam, em mdia, 37% de
custo aos produtos, numa disperso elevada que chega a mais de 3 mil por
cento no caso de fumo ou quase trezentos por cento no caso de artigos de
higiene pessoal. nessa elevada margem que floresce a informalidade no
Brasil: ao no cobrar do consumidor o valor total dos impostos, o preo
praticado d economia informal vantagem imbatvel, muitas vezes no
compensvel pela maior produtividade, ganhos de escala e melhor
tecnologia e qualidade do produto fornecido pela empresa inteiramente
formal (Zockun, 2005, p. 12).
TP
324
PT Por isso, explica a autora, a referncia o ano de 2004, quando os tributos passaram a vigorar nesse
regime.
TP
325
PT Alquotas do PIS/Cofins no cumulativas; no foram includos nem o ISS nem os encargos
trabalhistas pagos pelas empresas.
4 O sistema tributrio brasileiro em debate
A reforma tributria tem sido um tema recorrente no debate poltico e
econmico brasileiro, ao longo da dcada de 1990 at hoje. No obstante a importncia
do tema, e sua permanncia durante tanto tempo,
[...] as propostas de mudana estrutural do sistema tributrio no ganharam
fora suficiente para implantar as transformaes pretendidas, cedendo
espao para alteraes de natureza pragmtica, centradas em ganhos de
produtividade fiscal, que agravaram as distores j existentes no sistema
(Dain, 2005)
De fato, em diferentes momentos desse perodo - Reviso Constitucional de
1993, os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (permeados pelas crises
internacionais e seus impactos internos) e o atual governo - muito se discutiu a respeito
da necessidade de se aperfeioar o sistema impositivo brasileiro, em funo de suas
indesejveis caractersticas de alta complexidade, quase nenhuma eqidade e seus
vieses contrrios competitividade empresarial e indutores de conflitos entre os estados.
Na prtica, contudo, os sucessivos ajustes feitos ao longo dos anos nem sequer
arranharam os problemas estruturais. O brevssimo histrico que segue abaixo procura
sintetizar em linhas gerais esses trs momentos:
Reviso Constitucional de 1993: o Congresso Revisor teria, em tese, o caminho
facilitado pelo relaxamento, naquela conjuntura excepcional (prevista, vale
lembrar,na prpria Carta de 1988) da exigncia de quorum qualificado para
mudanas constitucionais. A reforma tributria, destarte, poderia ter sido feita
naquela ocasio, necessitando apenas da construo de maiorias simples nas
duas casas do Congresso. Entretanto, o mximo que se conseguiu foi a criao
306
do Fundo Social de Emergncia (FSE), que viria a permitir a desvinculao de
at 20% das receitas da UnioTPF
326
FPT.
Governo FHC: do ponto de vista da poltica fiscal, a principal caracterstica a se
destacar nos oito anos do governo Fernando Henrique foi a inequvoca mudana
de patamar da carga tributria como proporo do PIB. De fato, no primeiro
mandato (1995-98) passa-se de um nvel de pouco mais de 25% do PIB para
pouco mais de 29%. No segundo mandato, iniciado em 1999, a carga sobe
paulatinamente at ultrapassar 33% do PIB, em 2002. No obstante ter sido
criada na Cmara dos Deputados Comisso Especial para tratar da reforma
tributria, as propostas dali originadas foram sempre rejeitadas pela equipe
econmica do Executivo federal, temerosa em alterar substancialmente um
regime que se mostrava capaz de gerar volumosas receitas, num contexto em
que a maior preocupao era a estabilizao monetria. Assim, os diversos
ajustes realizados objetivaram, via de regra, manter um percentual de
desvinculao de receitas (via criao do Fundo de Estabilizao Fiscal - FEF -
em1996), ou obter ganhos de arrecadao.
No primeiro governo Lula, houve um prenncio de que algum aperfeioamento
mais profundo pudesse se concretizar, dado inclusive que a questo tributria
havia sido um tema importante da campanha presidencial. Foi submetida ao
Congresso uma proposta de reforma (PEC 41 de 2003), cujo ponto central era
T[...] a criao da legislao nacional do ICMS, em substituio s atuais 27
legislaes estaduais, aliada simplificao de sua estrutura de alquotas
TP
326
PT O Fundo Social de Emergncia (FSE) foi criado em 1994. Em 1996 foi renomeado como Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF) e posteriormente recebeu a denominao atual, DRU (Desvinculao das
Receitas da Unio). Trata-se de um mecanismo de vigncia provisria, que vem sendo prorrogado
regularmente, pelo qual 20% das contribuies arrecadadas (excetuando-se as contribuies
previdencirias que incidem sobre salrios e folha salarial) so de uso exclusivo do governo federal. O
estratagema visa contornar o preceito constitucional de vinculao das receitas oriundas de contribuies
sociais a reas especficas.
307
para apenas cinco. No entanto, as dificuldades de tramitao (por exemplo,
divergncias entre governos estaduais acerca da competncia do ICMS, se
origem ou destino) levaram ao desmembramento da PEC. Aprovou-se a
toque de caixa, TaindaT uma vez, um arremedo de ajuste fiscal nos moldes dos
anteriores: desvinculao de receitas federais (agora sob denominao
explcita, a DRU) e manuteno da CPMF e sua elevada alquota de 0,38%
(Dain, 2005).T
Do acima exposto, depreende-se claramente que, por maiores que tenham sido as
reivindicaes da sociedade por um sistema tributrio mais simples, equilibrado e justo,
ao longo dos ltimos quinze anos, segundo Dain (2005), [...] o ajuste fiscal de curto
prazo tem tido precedncia sobre decises relativas a reformas estruturais, tributrias e
outras. Assim, verificou-se distoro no padro de tributao, tendo-se priorizado, ao
longo do perodo, a produtividade fiscal dos impostos, relativamente sua qualidade.
H, de fato, um inegvel consenso na sociedade brasileira em geral acerca da
necessidade de reforma da estrutura impositivaTPF
327
FPT. Dentre os inmeros defeitos do
sistema tributrio, apontados por autores que trabalham com o temaTPF
328
FPT, conforme visto
acima, pode-se enumerar:
(i) seu nvel, extremamente elevado, ainda mais em relao ao de outros pases
em desenvolvimento. Em adio alta complexidade (somente o ICMS possui 27
diferentes legislaes), isso constitui, sem dvida, severa restrio competitividade do
produtor nacional e, por conseguinte, gerao de emprego e renda no mercado interno;
(ii) sua composio desequilibrada, majoritariamente composta por tributos
indiretos, cuja incidncia no observa, salvo poucas excees, critrios de
essencialidade, reforando assim as estruturas de desigualdade social. Alm disso, no
comporta um sistema eficaz de equalizao fiscal de rendas no territrio, dada a
TP
327
PT Embora diferentes segmentos da mesma tenham razes distintas para tal.
TP
328
PT Varsano (1997), Dain (2005 e 2003), Afonso (2005), entre outros.
308
obsolescncia dos mecanismos de partilha dos fundos de participao (FPE e FPM),
reforando tambm a desigualdade regional;
(iii) sua elevada propenso ao estabelecimento de conflitos federativos, como
guerras fiscais entre estados e municpios, dada a sistemtica peculiar de cobrana e a
autonomia para legislar sobre tributos como ICMS e ISS.
Cabe indagar, portanto: se o sistema tributrio brasileiro to ruim (e de fato ),
se h uma cobrana to forte da sociedade por menos e melhores impostos e por que,
afinal de contas, se o tema est em pauta h tanto tempo, passada uma dcada e meia de
intensas discusses na academia, entidades de classe e no Congresso Nacional, to
pouco se avanou no aperfeioamento da estrutura impositiva?
Autores como Ricardo Varsano sustentam, por exemplo, que h duas
caractersticas inerentes evoluo de sistemas tributrios: a continuidade e a lentido
do processo evolutivoTPF
329
FPT.
A continuidade seria importante na medida em que o sistema tributrio deve
estar permanentemente em processo de aprimoramento, buscando acompanhar o prprio
ambiente econmico, tambm em constante transformao. No se trata apenas de o
sistema ser flexvel para responder a mudanas repentinas ou promover ajustes
corretivos na economia. A questo que o sistema tributrio no pode ficar esttico
enquanto a economia muda quase que cotidianamente. Alm disso, o fato de a evoluo
do sistema tributrio se dar de maneira contnua, e no atravs de alteraes bruscas e
radicais, asseguraria a minimizao de perdas e ganhos por partes dos atores envolvidos
no jogo poltico (governadores, prefeitos, entidades de classe, sindicatos), o que tornaria
possvel modificar o aparelho arrecadador.
TP
329
PT Como visto anteriormente, para o autor essas duas caractersticas estariam presentes no sistema
tributrio brasileiro.
309
Por outro lado, o ritmo destas mudanas na estrutura tributria necessariamente
tem que ser lento. Esta lentido refletiria as resistncias da sociedade e do prprio
Estado a mudanas, no sendo por acaso que o tempo decorrido entre os primeiros
reclamos por uma reforma tributria e sua realizao seja grande. A questo central
que a estrutura tributria um condicionante que afeta todos os agentes econmicos;
alteraes radicais nesta estrutura inevitavelmente levam a mudanas nos preos
relativos e/ou na carga tributria. Sendo assim, a lentido da evoluo do sistema
tributrio seria a barreira, criada pelos prprios agentes econmicos, que os protege
contra este risco (Varsano, 1997, p. 17).
Os argumentos contidos nesse tipo de anlise fazem sentido, no h dvida. No
caso do sistema tributrio brasileiro atual, entretanto, parece ter havido um processo
inverso, por assim dizer, de involuo. Dito de outra forma, o sistema foi se
deteriorando gradativamente, a cada ajuste que visava aumentar a arrecadao, de tal
maneira que hoje parece no haver alternativa que no seja uma reformulao profunda,
levada a termo no mais curto espao de tempo possvel. A argumentao da lentido e
da continuidade, portanto, pode ser verdadeira para um sistema minimamente racional
que esteja funcionando razoavelmente bem. Mas esse no definitivamente o caso
brasileiro.
Duas chaves explicativas, uma econmica e outra poltica, provavelmente
fornecem elementos mais contundentes para a compreenso do fenmeno. A econmica
diz respeito, basicamente, subordinao de todo o aparato instrumental da poltica
econmica (em suas dimenses micro e macro) lgica da estabilizao monetria. A
partir do diagnstico do processo inflacionrio como sendo originrio essencialmente do
desequilbrio fiscal crnico do setor pblico, passou a prevalecer, por parte dos policy
makers, a convico de que o realmente importante seria perseguir ajustes fiscais de
310
curto prazo, utilizando para este fim instrumentos pragmticos que estivessem
mo.Como observa Denise Gentil:
Um dos problemas cruciais para a estabilizao, apontados pelos
formuladores da poltica econmica ortodoxa posta em prtica desde os
anos 1990, o equilbrio da situao fiscal do Estado. O dficit pblico
tomado como um dos elementos responsveis pela inflao e um fator
desestabilizador das expectativas dos agentes, os quais consideram a
sustentabilidade da dvida pblica um aspecto relevante para a construo
de cenrios de avaliao do mercado financeiro. De acordo com esta
interpretao, a gerao de supervit primrio torna-se essencial para conter
o crescimento da relao dvida pblica/PIB (Gentil, 2006, p. 177)TPF
330
FPT.
A criao do FSE, assim, foi apresentada como pr-condio indispensvel ao
plano de estabilizao que viria a ser implementado poucos meses depois, em que pese
o fato de se ter desperdiado a oportunidade nica de se implementar uma reforma
tributria de qualidade no contexto da Reviso ConstitucionalTPF
331
FPT. O avano das
contribuies sociais no compartilhadas com os governos subnacionais, de outra parte,
teria cumprido a funo de recompor as receitas da Unio, demasiado erodidas com o
sistema aprovado na Carta de 88TPF
332
FPT. No por acaso, esses seriam, para boa parte dos
analistas econmicos, os principais problemas fiscais criados pela Constituio: excesso
TP
330
PT Sobre a subordinao da poltica macroeconmica lgica da estabilizao monetria e os problemas
da decorrentes, ver, alm de Gentil (2006), Hermann (2002). As autoras reconstituem com preciso e
com respaldo em autores variados as medidas tomadas e as caractersticas do contexto em que foram
adotadas.
TP
331
PT Como medida preventiva para enfrentar o esperado aumento dos gastos que viria com o fim da
inflao, o governo criou, em 1993, o Plano de Ao Imediata (PAI) e, em 1994, o Fundo Social de
Emergncia [que visava]: (i) a reduo dos gastos pblicos e a maior eficincia em sua utilizao; (ii) a
elevao da receita fiscal com a criao do Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF) e
o combate sonegao; (iii) a redefinio das relaes entre a Unio e os estados e municpios,
consubstanciada na reduo das transferncias no-constitucionais e na regularizao do pagamento das
dvidas destes para com o governo federal; (iv) as mudanas institucionais e saneamento dos bancos
estaduais e federais; (v) a ampliao do Programa Nacional de Desestatizao (PND), concluindo-se a
privatizao das empresas de siderurgia e petroqumica e iniciando-se a dos setores de energia eltrica e
de transporte ferrovirio, com a instituio do Fundo de Privatizao (Gentil, 2006, p.193). Ver tambm
Modenesi (2005).
TP
332
PT. O total arrecadado com a COFINS que era de cerca de 14 bilhes de reais em 1995, passa para mais
de 38 bilhes em 2000, chegando a quase 88 bilhes em 2005; com a CPMF passa de 14, 385 bilhes
em 2000 para 29,230 em 2005; e com a CSLL vai de 5,615 bilhes em 1995 para 8,750 em 2000 e para
26, 323 bilhes em 2005. Cf. Gentil (2006).
311
de vinculaes e descentralizao excessiva de receitas tributrias, porm no de
encargos.
Mais recentemente, a partir do segundo mandato do Presidente Fernando
Henrique Cardoso, com a adoo do trip de poltica econmica (metas de inflao,
cmbio flutuante, metas de supervit primrio), a dinmica dos ajustes fiscais ad hoc foi
exacerbada. Conseqentemente, o espao para implementao de uma reforma tributria
verdadeira foi ainda mais reduzido. Evidente, pois diante da necessidade de gerao de
expressivos excedentes de caixa, como poderia querer o governo federal modificar um
sistema que propiciava crescentes nveis de arrecadao, inclusive de maneira quase que
independente dos ciclos econmicos?
Este um dilema que vem perdurando at hoje. Mas no o nico.
A combinao dos trs elementos constitutivos do trip tem se revelado muito
custosa, em particular para a poltica fiscal. A perseguio de metas inflacionrias
ambiciosas tem implicado a execuo de uma poltica monetria extremamente rgida,
baseada em juros reais muito elevados.
Aps a desvalorizao cambial de 1999, iniciou-se uma nova etapa. Houve
a adoo do sistema de flutuao cambial. A nfase na estabilidade de
preos foi reforada, em funo do risco de contaminao dos preos pela
desvalorizao cambial e da histria de inflao e indexao do pas. Assim,
o modelo de atuao do Bacen se modificou. O governo associou o regime
de cmbio flutuante ao regime de metas de inflao, atravs do qual a taxa
de juros Selic tornou-se o mais importante instrumento utilizado pela
autoridade monetria para garantir que o ndice de inflao (IPCA) se
manter no intervalo de flutuao estabelecido pelo Conselho Monetrio
Nacional. A taxa Selic passou a ser calibrada de acordo com a perspectiva
da inflao, elevando-se (reduzindo-se) com a identificao de uma
trajetria de inflao superior (inferior) meta. A meta de inflao, por sua
vez, tem duplo papel neste modelo: figura como objetivo nico da poltica
monetria, subordinando todas as demais variveis macroeconmicas e
eliminando eventuais dilemas associados a conflitos com outros objetivos;
e, idealmente (se o Bacen desfruta de boa credibilidade junto ao pblico),
312
passa a atuar como guia das expectativas inflacionrias (Gentil, 2006, p.
199, grifos no original)TPF
333
FPT
Os juros altos, por sua vez, impactam diretamente as necessidades de
financiamento do setor pblico, que vem realizando supervits primrios gigantescos,
que por sua vez so ainda insuficientes para cobrir a totalidade das despesas com juros
da dvida pblica. Segundo Lopreato (2006), nesta fase ps-1999, a poltica fiscal sofreu
um enrijecimento, com a dupla tarefa de:
[...] contribuir no esforo de conter a demanda agregada dentro dos
parmetros de produto potencial definidos no Banco Central e manter o
compromisso com a evoluo da dvida pblica, evitando que alteraes na
expectativa dos agentes em relao situao fiscal pudessem provocar
turbulncias no mercado de cmbio e gerar surtos inflacionrios decorrentes
do mecanismo de transmisso das desvalorizaes cambiais aos preosTPF
334
FPT.
As alteraes levadas a cabo desde ento envolveram a dimenso do oramento
pblico, com a implantao de reformas e a adoo de regras fiscais rgidas. O intuito
foi nitidamente o de inibir a ao discricionria das autoridades econmicas e permitir o
ajuste fiscal independentemente do governo no poder (Gentil, 2006, p. 201). A autora
menciona especificamente as seguintes medidas:
A LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias) define a meta de supervit primrio e
o resultado nominal para o ano seguinte e os prximos dois anos. Se a estimativa
de receita no se concretizar, deve ocorrer o contingenciamento dos gastos
fixados na lei oramentria anual at que haja segurana que a meta de supervit
ser alcanada;
As reformas da previdncia (Emendas Constitucionais nP
o.
P 20 de 1998 e nP
o.
P 41,
de 2003) feitas essencialmente por razes fiscais embora a pretexto de garantir a
viabilidade de longo prazo do sistema;
TP
333
PT Ver tambm Modenesi (2005) e Hermann (2002).
TP
334
PT Lopreato (2006, p. 190).
313
A reforma tributria (Emenda Constitucional nP
o.
P42, de 2003), realizada sob a
justificativa de racionalizar o sistema, mas que s assegurou as possibilidades de
aumento do montante arrecadado;
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nP
o.
P 101/2000) que definiu
regras fixas e padronizadas de ajuste fiscal para a Unio, os estados e os
municpiosTPF
335
FPT;
As resolues do Senado nP
o.
P 40 e nP
o.
P 43, de 2001, que estabeleceram limites para
a dvida consolidada lquida dos estados, do Distrito Federal e dos municpios,
criaram restries a operaes financeiras e fixaram tetos para o
comprometimento do oramento com as despesas de amortizao, juros e
encargos da dvida;
A renegociao das dvidas estaduais (Lei nP
o.
P 9.497, de 1997), que embora
aprovada alguns anos antes, foi produzir efeitos posteriormente, com o
estabelecimento de controles rigorosos do endividamento e de gastos dos
estados, para produzir estabilidade no quadro fiscal e a to desejada confiana
do mercado (Gentil, 2006, p. 202).
O remdio amargo da ortodoxia, nas palavras de Denise Gentil, ainda que
tenha vindo para ser definitivo, no logrou solucionar os problemas fiscaisTPF
336
FPT. A dvida
pblica interna cresceu 28,1 pontos percentuais do PIB do incio do plano real at 2005.
Apesar dos elevados supervits primrios do perodo ps-1999, a relao dvida/PIB
TP
335
PT Esta lei limitou as despesas com pessoal, dificultou a realizao de investimentos pblicos e
restringiu a gerao de novas despesas de custeio, de forma que as metas anuais de resultados fiscais
(resultado primrio e nominal e o montante da dvida pblica) nunca fossem afetadas. Alm disso, imps
ajustes de compensao a toda renncia de receitas e induziu a obteno de supervit primrio para
reduo da dvida pblica (Gentil, 2006, p. 201).
TP
336
PT Da, segundo a autora, a continuidade do discurso pr-reforma da previdncia, com o sentido de
reduzir o seu alcance, mesmo tendo o presidente Lula declarado, ao assumir o segundo mandato de
governo, que no o faria.
314
cresceu para patamares ainda mais altos. Ou seja, ao mesmo tempo que o remdio
restringe as possibilidades de uma efetiva reforma tributria, aumenta, tambm, a
presso por novos ajustes.
A este respeito, convm revisitar um texto anterior de Sulamis Dain, que possui
o sugestivo ttulo de Reformas tributria e da Previdncia: muito mais, do mesmo. Ao
discorrer sobre a necessidade de o economista rejeitar explicaes simplrias e sadas
fceis para a questo fiscal-tributria, a autora observa que:
preciso reconhecer que a prpria poltica de estabilizao engendrou um
ciclo autnomo de agravamento das condies fiscais, ciclo que independe
das variveis fiscais tradicionais. De fato, em grande medida, o
comportamento do dficit depende tanto da determinao da taxa de juros,
cujas flutuaes afetaro tanto - ou mais - este dficit quanto o
comportamento perdulrio dos gastos fiscais (Dain, 1999, p. 177).
A outra explicao para as dificuldades que o aperfeioamento do sistema
tributrio tem enfrentado ao longo dos anos reside, como mencionado, no campo da
poltica. Tambm neste terreno o artigo de Sulamis Dain introduz elementos inovativos,
em especial quando se considera a abordagem usual dos economistas sobre o tema.
A autora identifica como principais problemas a dinmica poltico-partidria e a
dimenso federativa do arranjo poltico nacional. Na primeira, a fragmentao
partidria, aliada Constituio Parlamentarista, no tem permitido produzir maioria
ntida, seja do partido do Presidente, seja da oposio. Tornou-se assim prtica
dominante no presidencialismo brasileiro, a formao de uma coalizo de partidos para
sustentar o governo no Legislativo o presidencialismo de coalizo. Essa realmente
uma questo da maior importncia. Na histria brasileira recente, desde a
redemocratizao, os sucessivos governos eleitos viram-se defrontados, para garantir a
prpria governabilidade, a construir maiorias no Parlamento. Isso tem levado
formao de leques demasiado amplos de alianas, envolvendo partidos com programas
315
e vises de mundo bastante diferenciados. O que, se por um lado confere relativa
estabilidade ao supremo mandatrio, por outro acaba se constituindo em obstculo
virtualmente intransponvel para reformas estruturais, como a tributria.
No campo da cincia poltica h uma srie de autores que destacam as
especificidades do sistema poltico brasileiro, presidencialista e federativo, e sua
influncia sobre o processo decisrio relativo questo tributriaTPF
337
FPT. Azevedo e Melo
(1997), por exemplo, abordam as propostas agendadas na primeira metade da dcada de
90, salientando os interesses em jogo e o padro de interao poltica entre eles nessa
arena especfica, caracterizada como apresentando grande complexidade tcnica e
mdia visibilidade poltica, e tendo como atores fundamentais elites burocrticas e
governadoresTPF
338
FPT. Esses autores concluem que o impasse est fundado em elementos
consociativosTPF
339
FPT do sistema poltico brasileiro, em problemas de ao coletiva por parte
dos governadores e na geometria poltica das perdas produzidas pela reforma (Azevedo
e Melo, 1997)TPF
340
FPT.
No caso das perdas resultantes da desonerao do ICMS (das exportaes,
da cesta bsica, de bens de capital, dos produtos da agropecuria) e da
mudana na sistemtica de cobrana do ICMS (destino/origem), a situao
complexa e apresenta clivagens supra-regionais ou em qualquer outra
dimenso poltica relevante. A geometria das perdas , portanto,
extremamente variada, no permitindo a formao de coalizes vencedoras.
TP
337
PT Como indicado no captulo I, os trabalhos nessa linha, em sua grande maioria , seguem
incondicionalmente os preceitos neo-institucionalistas, o que confere a suas anlises um carter
economicista, centrado no comportamento maximizador dos atores polticos. Os partidos, as regras de
representao parlamentar, os regulamentos do Congresso, a legislao que rege as relaes entre os
poderes Executivo e Legislativo e entre a Unio e os demais entes federativos ou seja, as instituies ,
elementos basilares das investigaes so vistos como entidades em si, com uma incmoda
desconsiderao pela histria. No entanto, as informaes que tais estudos revelam so bastante teis para
os objetivos da presente tese.
TP
338
PT O artigo em tela tem como referncia os debates ocorridos no Congresso entre 1995 e 1997 sobre a
PEC 175/ 1995, mencionada acima.
TP
339
PT Dentre as caractersticas consorciativas presentes no caso brasileiro, os autores destacam: o grande
nmero de partidos relevantes no Congresso, a indisciplina partidria e as constantes mudanas de
legenda, obrigando o presidente a montar um gabinete bastante heterogneo e difcil de controlar.
TP
340
PT Em artigo mais recente, Melo (2005) examina as trajetrias divergentes da Argentina e do Brasil no
que diz respeito capacidade tributria e capacidade de promover reformas no sistema tributrio,
ressaltando a importncia do arranjo federativo presente em cada um dos pases.
316
A questo do efeito da multidimensionalidade sobre a formao de
coalizes um ponto extremamente conhecido na literatura ancorada na
escolha racional. A observao do lder do governo de que no d para o
governo impor um projeto [de reforma tributria], porque so muitos os
interesses contrariados, particularmente apta para descrever a situao. A
fragmentao poderia facilitar uma imposio pelo governo se houvesse
menos interdependncia entre os issues e se esses fossem em menor nmero
(Azevedo e Melo, 1997, p. 13).
A este tipo de problema se soma outro, identificado por Dain (1999) como sendo
o da fragmentao municipal: embora os dois processos no sejam da mesma natureza,
sua combinao reveste de dificuldade a pactuao em torno a temas relevantes para o
executivo e para a sociedade, sobretudo onde a polarizao de interesses torna qualquer
arbitragem penosa, como o caso das decises alocativas e redistributivas no plano da
tributao.
Alm disso, h outra questo, diretamente relacionada a essa ltima, da
natureza e composio partidria e regional das lideranas no Congresso, que possui
dupla dimenso. De uma parte, implica a necessidade da construo de dilogo poltico
(muitas vezes difcil) com os governadores, que controlam suas bancadasTPF
341
FPT. De
outra, h que se levar em conta o excessivo personalismo da poltica brasileira, em que
as lideranas [polticas], em sua distribuio regional e partidria, dependem menos do
partido ou da importncia econmica de um estado, que da personalidade dos lderes
(Dain, 1999).
A questo do personalismo na poltica brasileira provavelmente diz mais
respeito ausncia de organicidade dos partidos do que qualquer outro fatorTPF
342
FPT. A
quase inexistente participao das classes mdias nos movimentos sociais (sindicatos,
TP
341
PT Historicamente os partidos consolidaram-se em torno dos centros de poder regional e de coalizes de
elites locais (Carvalho, 1993); com o passar do tempo, a diferenciao dos redutos eleitorais dos partidos
reproduziu-se ou se acentuou. Devido a caractersticas desses ltimos, a lealdade dos parlamentares
vincula-se mais a seus estados que aos partidos ou a uma lgica nacional (Abrucio, 1997) e portanto, os
governadores influenciam fortemente as bancadas legislativas (Kinzo, 1997).
TP
342
PT vasta, na cincia poltica, a literatura que enfatiza a ausncia de organicidade dos partidos polticos
no Brasil. Ver Kinzo (1997), Palermo (1998) e outros.
317
movimentos estudantis etc.) j seria em si um elemento explicativo desse fenmeno. O
prprio Partido dos Trabalhadores, por muito tempo tido como nico exemplo de fato
de partido poltico do pas, em sua real constituio jamais passou de uma grande
federao de grupos com ideologias e mtodos bastante distintos entre si prova maior
disso o fato (provavelmente nico entre grandes partidos de esquerda do ocidente) de
nunca ter conseguido produzir um jornal prprio.
Em relao fora dos governadores, o ponto central passa pela compreenso do
movimento pendular, mencionado anteriormente, em que a Repblica tem oscilado,
desde seus primrdios, entre momentos de centralizao e de descentralizao poltica.
Na raiz desse fenmeno, a necessidade da qual o pas jamais abdicou da existncia de
um poder moderador, sejam eles os governos estaduais, nas fases descentralizadas,
seja o governo federal, nas fases centralizadoras.A atual conjuntura, ao que tudo indica,
de transio do modelo descentralizado consagrado em1988; contudo, embora o poder
dos governadores na poltica nacional ainda seja muito grande, na medida em que se
constituem como canais importantes de intermediao entre o Executivo Federal e o
Legislativo, no parece que com isso exeram algum tipo de poder moderador.
A Constituio de 1988 foi o momento culminante do movimento de reverso da
forte centralizao tributria e administrativa por parte do governo federal, a qual fora
uma das caractersticas distintivas do regime militar. O processo da Assemblia
Nacional Constituinte notabilizou-se por um forte apelo no sentido de ampliar as
prerrogativas e as competncias tributrias dos estados e municpios. Predominava o
sentimento de que democracia e descentralizao deveriam estar associadas, e a idia-
fora de que o domnio dos recursos tributrios pelos estados e municpios permitiria
avanar sobre o outro pilar de sustentao dos trabalhos constitucionais, qual seja, o
resgate social da parcela da populao brasileira alijada dos ganhos do desenvolvimento
318
no perodo militar. O movimento idealizado naquele momento objetivava ento garantir
a descentralizao fiscal e criar recursos adicionais para atender expanso das polticas
sociais totalidade da populao.
(...) No contexto da luta contra um regime autoritrio de fortes traos
centralizadores, a descentralizao tornou-se, para as oposies, sinnimo
de democracia e de devoluo cidadania da autonomia usurpada pelos
governos militares. (...) A descentralizao foi vista como instrumento de
universalizao do acesso e do aumento do controle dos beneficirios sobre
os servios sociais (Almeida, 1996, p.17)TP
F
343
FPT
O exame das condies tributrias hoje vigentes na economia brasileira, no
entanto, demonstra que se est bastante longe de cumprir o esprito que marcou a
discusso dos trabalhos constitucionais. O resgate da dvida social ainda est longe de
ser realizado e os governos subnacionais tambm no apresentam o quadro idealizado
pelos constituintes. No se pode negar que a descentralizao avanou bastante desde a
Constituio de 1988, mas os estados e municpios enfrentam dificuldades financeiras e
no cumprem satisfatoriamente o papel que deles se esperava no imaginrio dos
legisladoresTPF
344
FPT.
As decises da Constituio de 1988 levaram o governo federal, preocupado
com o descontrole das contas pblicas, a reagir contra a perda de recursos e a promover
a descentralizao de encargos. Certamente, a distribuio organizada de receitas e
encargos entre as esferas de governo enfrentaria dificuldades e teria poucas chances de
sucesso em face das disparidades econmicas, sociais, financeiras e gerenciais da
Federao brasileira. Entretanto, a falta de definio das linhas gerais da nova
organizao da Federao desencadeou um movimento de descentralizao catico que
TP
343
PT Almeida (1996) assinala a forte influncia que os processos de descentralizao e crise fiscal
presentes no contexto dos anos 80 exerceram na transformao do sistema federativo. Segundo a autora,
a descentralizao deveria implicar a transferncia de competncias e atribuies de outras esferas para os
municpios, instncia em que se supunha ser mais fcil o controle democrtico exercido pelos cidados.
TP
344
PT Sobre questes relacionadas aos estados e municpios aps a Constituio de 88, ver, entre outros,
Nazareth (2005), Prado (2001 e 2003), Silva (2003), Afonso e Arajo (2001), Santos e Mattos (2006).
319
se constituiu em fator de desagregao do tecido federativo. No por acaso, discute-se
hoje justamente quanto que dos problemas brasileiros se deriva de uma crise na
Federao.
5 Algumas consideraes adicionais sobre o debate atual
O processo de descentralizao levado a termo no perodo posterior
promulgao da Constituio de 1988 levou a alteraes da distribuio dos recursos
tributrios e dos encargos entre as esferas de governo. Os estados e os municpios
ganharam autonomia no exerccio das respectivas competncias tributrias e ampliaram
a participao no valor da receita disponvel e do gasto. Segundo Serra e Afonso (1999),
os governos subnacionais respondiam, ao fim da dcada de 90 do sculo passado, por
32% do total dos tributos e ficavam com 43% da receita tributria nacional, aps a
distribuio das transferncias constitucionais, incluindo as contribuies
previdencirias. Quanto aos gastos, eram ento responsveis por 62% da folha de
pagamento dos servidores pblicos em atividade, 71% dos outros custeios e 78% dos
investimentos fixos. Os municpios, sozinhos, detinham elevada participao no valor
dos investimentos pblicos e investiam tanto quanto a soma da formao bruta de
capital fixo do governo central e dos 27 estados, enquanto que a presena do governo
federal se fazia dominante nas transferncias a pessoas e gastos com os juros da dvida
pblica.
As expressivas mudanas da Federao dotaram o setor pblico brasileiro de um
grau de descentralizao semelhante ao das economias avanadas. O novo cenrio
ampliou as responsabilidades dos municpios e parcela crescente da populao passou a
depender da capacidade financeira destes de ofertarem os vrios servios e atenderem as
demandas sociais locais. Mas, apesar do seu carter marcante, o avano da
320
descentralizao enfrentou uma srie de dificuldades e parece inegvel o descompasso
entre a maior responsabilidade e a capacidade financeira dos municpios no atendimento
satisfatrio das demandas sociais, o que tem resultado no agravamento das tenses no
interior da Federao brasileira. O governo federal, como resposta ao quadro tributrio
definido em 1988, adotou um conjunto de medidas visando manter a participao
federal na repartio das receitas tributrias. O esforo tributrio do governo federal se
voltou para a cobrana de impostos e contribuies sociais no compartilhados com as
outras esferas de governo. A arrecadao das contribuies sociais ganhou um peso
decisivo na receita federal e respondeu, em 2000, por 36,4% do total da carga tributria
(em 1990 esse valor alcanava 30,1%) e tornou-se o fator responsvel por elevar a
participao da Unio no valor da arrecadao bruta, bem como na receita tributria
disponvel aps as transferncias constitucionais. A participao da Unio na receita
tributria disponvel em 1990 era de 57,1% e cresceu para 59,2% em 2004, enquanto
que, no mesmo perodo, os estados perderam participao de 28% para 25% e os
municpios tiveram um pequeno ganho de 15% para 16%. O fator determinante do
crescimento da participao dos municpios foi o aumento da arrecadao prpria que se
expandiu de 3% do PIB em 1990 para 5% do PIB em 2004 e que aumentou seu peso na
composio do valor total da receita disponvel.
Alm disso, importante mencionar que outros fatores contriburam para que
no se configurasse plenamente a idealizao da Constituio de 1988 de tornar os
municpios entidades capazes de atender adequadamente s demandas por servios
sociais. Em primeiro lugar, o governo aprovou o Fundo de Social de Emergncia (hoje
DRU, Desvinculao das Receitas da Unio), desvinculando 20% das receitas das
transferncias constitucionais, objetivando criar condies fiscais adequadas
implantao do plano de estabilizao. Esse movimento, visto inicialmente como
321
emergencial, ganhou carter perene e contribuiu para ampliar o domnio federal sobre
os recursos fiscais. Em segundo lugar, o baixo crescimento da economia brasileira
impediu um comportamento mais favorvel da receita fiscal prpria e principalmente
dos recursos das transferncias constitucionais. Ainda assim, os municpios
conseguiram elevar os tributos prprios. Finalmente, as altas taxas de juros provocaram
o aumento do servio da dvida e contriburam para as dificuldades financeiras de vrios
municpios, sobretudo, as capitais e as unidades mais importantes economicamente, que
tiveram maior acesso a operaes de crdito.
Pode-se dizer, ento, que a configurao hoje presente resultado de um duplo
movimento. De um lado, ocorreu o processo de descentralizao fiscal, com os
municpios assumindo maior peso no atendimento das demandas sociais e no valor dos
gastos totais. De outro, observa-se que vrios municpios vivem uma conjuntura de
dificuldade financeira e no apresentam condies de responder adequadamente
crescente demanda de servios que recaem sobre eles. A situao muito evidente
sobretudo nas unidades de maior porte e nas capitais, onde se concentram parcelas
substanciais da populao e que foram as que mais sofreram com o quadro recente da
economia brasileira. importante notar que, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, este
cenrio tende a um agravamento, considerando a situao catica das finanas pblicas
herdadas de gestes passadas, especialmente no que tange ao endividamento municipal.
Diante destes fatos, coloca-se certamente um grande desafio, que ganha
dimenso quando se tem presente o processo de urbanizao e a necessidade de oferta
de servios pblicos nos grandes centros urbanos brasileiros. O movimento de
metropolizao tem levado a que os municpios menores muitas vezes com condies
financeiras satisfatrias acabem delegando a responsabilidade por ofertar servios
sociais fundamentais, como sade e educao, aos municpios que compem o ncleo
322
central da Regio Metropolitana, com implicaes sobre a qualidade dos servios, dado
que municpios com dificuldades financeiras so forados a ofertar um volume de
servios maior do que o nmero de seus habitantes, sem que tenham qualquer
contrapartida financeira.
As relaes entre as unidades da mesma regio metropolitana precisam ser cada
vez mais consideradas quando se discutem os problemas e as solues a serem
encaminhadas nas reas sociais.TPF
345
FPT O enfrentamento individual das questes de carter
regional-metropolitano limita a possibilidade de solues mais adequadas, diante das
dificuldades financeiras hoje existentes. Neste contexto, vlido pensar nas regies
metropolitanas dando-lhes um sentido de novos entes federados, na medida em que,
como enfrentam problemas comuns de sade, saneamento, educao, segurana etc.,
devem procurar solues tambm compartilhadas para tais questes. Parece claro, por
conseguinte, que o caminho mais seguro a ser trilhado pela sociedade brasileira no
enfrentamento de seus problemas sociais ainda o preconizado na Constituio de 88: o
reforo cada vez maior da Federao, e a busca de solues compartilhadas e pactuadas
entre os entes que a compem.
TP
345
PT Para uma discusso concreta sobre as questes envolvendo o compartilhamento de servios pblicos
por habitantes de diferentes municpios de uma mesma Regio Metropolitana, no caso a de Campinas, ver
Lopreato e Paiva (2001).
323
Captulo V A construo interrompida
Would you tell me please, which way I ought
to go from here ? (asked Alice).
That depends a good deal on where you want
to get to, said the cat.
(Alice in the Wonderland, Cap. VI).TPF
346
FPT
O presente captulo toma emprestado (alm da epgrafe, conforme a nota que a
segue) o ttulo de um dos ltimos livros de Celso Furtado, Brasil:A Construo
Interrompida. Nele, Furtado rene, em suas prprias palavras, o sentimento de
angstia gerado pelas incertezas que pairavam, naquele j longnquo ano de 1992 (data
de sua publicao), sobre o futuro do Brasil (p. 9).
Diversas foram as transformaes de extraordinria envergadura por que
passaria o mundo nesses ltimos quinze anos um piscar de olhos em termos histricos.
No plano geopoltico, a definitiva desintegrao da Unio Sovitica, que marcava a
vitria dos Estados Unidos na guerra fria e consolidaria a posio desta ltima nao
como nica hiper-potncia global; a completa integrao dos pases da Europa, que se
consubstanciaria na eliminao de suas fronteiras, na adoo de uma moeda nica, e
avanando na criao de mecanismos formais de representao poltica, como o
Parlamento Europeu e a Constituio Europia (esta ainda inconclusa); por ltimo, mas
longe de desimportante, a marcante ascenso da China e da ndia (esta em menor
escala) condio, cada vez mais concreta, de potncias globais, crescendo j h vrios
anos a taxas prximas ou iguais a 10%, detendo arsenais nucleares e uma populao
TP
346
PT Este pequeno trecho da obra universal de Lewis Carrol, de simbolismo mpar, foi utilizado, ao que
consta, pelo menos outra vez na cincia social brasileira. com ele que L. A. Costa Pinto, importante
socilogo do desenvolvimento, com vasta obra publicada nas dcadas de 1950 e 1960, hoje virtualmente
ignorado, abre o Captulo 2 de Desenvolvimento Econmico e Transio Social (Instituto de Cincias
Sociais, Universidade do Brasil, 1967, 1. edio).
324
conjunta de quase 2,5 bilhes de habitantes.TPF
347
FPT Permeando esse quadro de radicais
mudanas, um processo crescente de mundializao das relaes polticas e econmicas,
em paralelo a revolues permanentes no mundo da tecnologia e das telecomunicaes
a referncia, evidentemente, introduo da internet e da telefonia celular , que
eram absolutamente impossveis de serem previstas no incio da dcada de 1990.
Por tudo isso, parece to distante aquele ano de 1992.
No Brasil, especificamente, 1992 seria marcado pela deposio do presidente
Fernando Collor de Mello em 29 de setembro, quando, em sesso extraordinria,
assistida ao vivo, em rdio e televiso, por todo o pas, o Congresso Nacional aprovou,
por ampla maioria, a abertura de processo de impedimento contra ele, por crime de
responsabilidade. Eleito em 1989, nas primeiras eleies presidenciais diretas desde a
sucesso de Juscelino Kubitschek, quase trs dcadas antes, Collor de Mello assumiria o
pas, a 15 de maro de 1990, num contexto de aguda crise econmica, com a inflao
naquele ms atingindo, segundo o IGP-DI/FGV, 81,3% (contra ndices superiores a
70% em janeiro e fevereiro), o equivalente, em termos anualizados, a uma taxa superior
a cento e vinte seis mil por cento.
O processo de hiperinflao aberta que se instaurara representava, por sua vez, o
desfecho dramtico de um decnio que receberia a denominao, posteriormente, de
dcada perdida. Abandonando em certa medida o rigor e a preciso que anlise do
perodo 1930-80 exigiam para os propsitos desta tese, os quais se tentou empregar,
ainda que em vo, no Captulo III, prope-se retomar o fio da histria, de maneira a
reconstituir, muito abreviadamente, o quadro geral da poltica e da economia nos anos
TP
347
PT A ndia ainda , a rigor, uma potncia regional. Para uma anlise detalhada da evoluo do quadro
geopoltico mundial, ver Fiori, J. L., O poder global dos Estados Unidos: formao, expanso e limites,
in O Poder Americano, Editora Vozes, Petrpolis, 2004. Para um exame do processo de desenvolvimento
recente da China, ver Medeiros, C.A., A China como um duplo plo na economia mundial e a
recentralizao da economia asitica, Texto para Discusso IE/UFRJ, 2006.
325
80; feito isto, estar-se- na mesma perspectiva em que Furtado estivera quando escreveu
a pequena e substantiva obra que inspira o presente captulo. Isto, conforme se espera
ficar claro, atender a um duplo objetivo: qualificar a expresso dcada perdida e
demonstrar que Furtado, ao se referir interrupo de um processo de construo
nacional, no estava (apenas) constatando algo ocorrido, mas principalmente antevendo
o que seria a economia poltica brasileira nos anos que se seguiriam.
A primeira metade da dcada de 80, na poltica, marca o perodo de vigncia do
ltimo governo militar do regime instaurado em maro de 1964, o do General Joo
Baptista Figueiredo, que sucedera Ernesto Geisel em 1979 e cujo mandato terminaria
em 1985. Figueiredo houvera sido um membro destacado do regime desde seu incio,
quando, recm promovido a coronel, fora designado para chefiar o Servio Nacional de
Informaes no Rio de Janeiro, e, dois anos depois (1966), comandar a Fora Pblica do
Estado de So Paulo. Em 1969, alcanaria o generalato, sendo ento convidado por
Emlio G. Mdici, ento comandante do III Exrcito, a ocupar a chefia de seu Estado-
Maior. Escolhido presidente, em outubro daquele ano, Mdici nomearia Figueiredo, no
dia de sua posse, Ministro-Chefe do Gabinete Militar.
No governo seguinte, de Geisel, viria a ocupar a chefia do SNI, vindo a ter
grande participao no ncleo central das principais decises governamentais sobre o
processo de distenso "lenta, segura e gradual" do regime autoritrio ento efetivada, e
que tinha como principal articulador o Ministro-Chefe do Gabinete Civil, Golbery do
Couto e Silva. Escolhido pelo prprio Geisel para suced-lo, num processo que geraria
tenses e fraturas no Exrcito,TPF
348
FPT Figueiredo daria continuidade abertura poltica,
TP
348
PT Os setores da linha-dura ligados ao ministro do Exrcito, general Slvio Frota, que disputava a
indicao, opunham resistncia ao nome de Figueiredo, que, ademais, fora promovido a general-de-
diviso havia pouco tempo, estando naquela ocasio, em tese, distante da conquista imediata da quarta
estrela (a patente de general-de-exrcito, o topo da hierarquia militar), considerada indispensvel para o
acesso presidncia da Repblica. Aps sucessivos choques no relacionamento entre o ministro do
326
mantendo sob seu estrito controle esse processo. Em agosto de 1979, foi sancionada a
Lei n. 6.683, anistiando todos os cidados punidos por atos de exceo desde 9 de abril
de 1964, data da edio do AI-1. Entre presos, cassados, banidos, exilados ou
simplesmente destitudos dos seus empregos, a Lei de Anistia beneficiou quase cinco
mil pessoas. Em outubro, Figueiredo enviou mensagem ao Congresso, que seria
aprovada no ms seguinte, propondo a extino da Arena e do MDB, e a formao, em
18 meses, de novos partidos, que deveriam montar diretrios em, pelo menos, 1/5 dos
municpios de nove estados.TPF
349
FPT
Em 1980, o Congresso aprovou projeto do governo que restaurava as eleies
diretas para os governos estaduais, e extinguia a figura do senador eleito por via
indireta. Em contrapartida, foi mantida a legislao pertinente propaganda eleitoral de
rdio e de televiso (Lei Falco), extremamente restritiva, e estabelecida a vinculao
total de votos.TPF
350
FPT Alm disso, proibiu-se a coligao de partidos, em qualquer nvel.
Embora a poltica de distenso conduzida pelos governos Geisel e Figueiredo
no tivesse modificado a estrutura sindical e a legislao trabalhista, que colocavam as
entidades e os movimentos reivindicativos dos trabalhadores sob tutela e vigilncia do
Estado, o quadro da abertura teve influncia no sentido de uma retomada das atividades
Exrcito e o presidente da Repblica, Geisel destituiria Frota, em outubro de 1977. Figueiredo seria
promovido em maro de 1978, quando sua indicao j fora anunciada.
TP
349
PT Com a extino do bipartidarismo, as novas foras polticas comearam a constituir-se. A maior parte
dos antigos emedebistas filiou-se ao Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), sob a
presidncia do deputado paulista Ulysses Guimares. Dissidentes da antiga Arena, com o senador
emedebista Tancredo Neves, criaram o Partido Popular (PP), que tinha como presidente de honra o
senador arenista Magalhes Pinto. O lder sindicalista Lus Incio da Silva, o Lula, com o apoio de
intelectuais, grupos socialistas e de algumas correntes ligadas s comunidades eclesiais de base, fundou o
Partido dos Trabalhadores (PT). A ex-Arena, acrescida de polticos oriundos do antigo MDB, passou a
chamar-se Partido Democrtico Social (PDS), presidido pelo senador Jos Sarney. Dois grupos, liderados
pelo ex-governador gacho Leonel Brizola e pela ex-deputada Ivete Vargas, disputavam a sigla do antigo
Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). A deciso do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), em maio de 1980,
favoreceu Ivete, levando Brizola a fundar o Partido Democrtico Trabalhista (PDT), completando assim o
espectro partidrio que se manteria at fevereiro de 1982, quando o PP se integra ao PMDB.
TP
350
PT O eleitor seria obrigado a sufragar a chapa integral de um nico partido para os cargos de governador,
senador, deputado federal, deputado estadual, prefeito e vereador. Qualquer discrepncia - um voto sequer
em candidato de outro partido - implicaria a anulao.
327
sindicais. Os sindicatos dos metalrgicos do ABC - especialmente o de So Bernardo e
Diadema - se destacaram no contexto nacional, organizando, a partir de 1978,
sucessivas greves que paralisaram a indstria de ponta.
As eleies de 1982, ainda que no tenham constitudo um triunfo esmagador
das oposies, marcam sem dvida uma derrota da qual o regime militar no se
recuperaria. A partir das vitrias do PMDB em estados como So Paulo, com Franco
Montoro, Minas Gerais, com Tancredo Neves, Paran, com Jos Richa, e de Leonel
Brizola (PDT), no Rio de Janeiro,TPF
351
FPT fermentou-se um clima de intensa mobilizao
poltica e popular, que atingiria seu auge em 1984, quando grandes cidades, como Rio e
So Paulo, foram palcos de comcios, em prol da redemocratizao e da realizao de
eleies diretas para presidente, assistidos por milhes de pessoas.
Na economia, o perodo do governo Figueiredo caracterizou-se por uma das
piores crises da histria republicana. Aps registrar em seus dois primeiros anos taxas
expressivas de crescimento do PIB (6,7% em 1979 e 9,2% em 1980), combinadas
porm a uma violenta elevao dos nveis de inflao (77% e 110%, respectivamente,
frente a um ndice de 41% em 1978, e a uma mdia de 38% entre 1974 e 1978), a
economia sofreria os efeitos devastadores de dois choques externos: a duplicao dos
preos do petrleo (segundo choque do petrleo) e a elevao dos juros internacionais
(choque dos juros).
O impacto combinado de ambos produziu uma grave deteriorao na relao
entre o valor das exportaes e o montante da dvida externa. O quadro se agravou
durante o ano de 1981, quando a alta taxa de inflao (95%) e o aumento dos
TP
351
PT No total, a oposio conquistou 10 dos 22 em disputa, e obteve maioria na Cmara. O PDS manteve
seu controle sobre o Senado e, com os 12 governos estaduais conquistados, garantiu a maioria governista
no Colgio Eleitoral encarregado de escolher o sucessor de Figueiredo. O Colgio Eleitoral era
constitudo de todos os integrantes do Congresso, mais seis deputados de cada Assemblia Legislativa
indicados pelo partido majoritrio.
328
pagamentos relativos ao servio da dvida se associaram a uma recesso profunda (o
PIB real despencaria 4,3% naquele ano)TPF
352
FPT, caracterizando a entrada do pas em um
perodo de estagflao, que perduraria at 1983. Neste ano, o PIB declinaria quase 3%,
em termos reais, e a inflao atingiria a marca de 211% (contra 100% em 1982) -
refletindo os impactos da maxidesvalorizao da moeda levada a termo em fevereiroTPF
353
FPT
-, patamar em relao ao qual se elevaria ligeiramente nos dois anos seguintes.
Tomando por base o ano de 1980 (isto , construindo uma srie de nmeros-ndice com
1980=100), a renda real per capita, em 1983, havia se reduzido em praticamente 13%.
A maxidesvalorizao se inseriu num conjunto de medidas que integravam o
"Programa para o Setor Externo em 1983", elaborado pelo Conselho Monetrio
Nacional, e que constavam da primeira (de um total de sete) carta de intenes enviada
ao FMI, subordinando explicitamente os rumos da poltica econmica ao gerenciamento
da dvida externa.TPF
354
FPT Em 1983, o governo conseguiria negociar novo emprstimo junto
ao FMI, vinculado exigncia de adoo de uma nova poltica salarial, em que os
salrios fossem reajustados de acordo com ndices inferiores aos da inflao. Isto seria
viabilizado pela aprovao aps intensos embates no Congresso, em que o governo,
TP
352
PT Modiano (1997, p. 327) salienta que a escalada das taxas de juros internacionais de quase 4 pontos
percentuais em 1981 adicionou (...) cerca de US$ 3 bilhes ao pagamento dos juros da dvida externa, que
absorvia ento 40% das receitas de exportao. Naquele ano, o PIB industrial teria uma queda de cerca
de 10%, puxada pelas retraes de 26% e de 19% nos segmentos de bens de consumo durveis e de bens
de capital, respectivamente.
TP
353
PT Entre os meses de maro e novembro, o cruzeiro foi desvalorizado em cerca de 140%.
TP
354
PT Dois fatos importantes ocorridos entre 1981 e 1982 devem ser mencionados. Primeiro, a
implementao do chamado "pacote da Previdncia", que resultou no aumento das contribuies
compulsrias de empregadores e empregados O segundo foi a criao, em maio de 1982, do Finsocial
(que deu origem atual Cofins), tributo que incidiria alquota de 0,5% sobre a renda bruta das empresas
pblicas e privadas, incluindo instituies financeiras e seguradoras, e que constituiria um fundo para o
desenvolvimento de programas governamentais nas reas de produo agrcola, educao, sade e
habitao. O BNDE foi encarregado de gerir a aplicao desse fundo, passando a denominar-se Banco
Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
329
pela primeira vez desde 1964, amargaria derrotas em votaes parlamentares - do
Decreto n. 2.065, pelo qual se tentou implementar a desindexao salarial.TPF
355
FPT
Em 1984, graas recuperao econmica dos Estados Unidos, a restrio
externa da economia brasileira seria aliviada; com a retomada da atividade industrial,
puxada principalmente por uma forte demanda de exportaes, o PIB real registrou
crescimento de 5,4%, interrompendo o processo de encolhimento da renda per capita
(que aumentaria 3% em relao ao ano anterior).
Contudo, a eroso poltica do regime a esta altura j estava muito avanada, e
seu processo de esgotamento era irreversvel. Mesmo conseguindo barrar no Congresso
a emenda constitucional que propunha restabelecer eleies diretas para a presidncia
da Repblica, o regime militar, que, sintomaticamente, apresentara pela primeira vez
um candidato civil para a sucesso, sofreria ampla derrota no Colgio Eleitoral. A
Aliana Democrtica, formada pelo PMDB e pela Frente Liberal,TPF
356
FPT com a chapa
Tancredo Neves - Jos Sarney, vence as eleies indiretas com uma votao mais de
trs vezes superior do candidato da situao (Paulo Maluf). Inaugurar-se-ia, ento, a
Nova Repblica, termo cunhado por Tancredo em campanha, que daria incio ao
processo da transio poltica brasileira.TPF
357
FPT
A Nova Repblica inicia-se, como se sabe, sob o trauma do episdio do
falecimento de Tancredo Neves. Assim, em que pese a hegemonia do PMDB,e em
TP
355
PT Para detalhes sobre a poltica salarial do regime militar, e do governo Figueiredo em particular, ver
Sabia, J., Poltica salarial e distribuio de renda: 25 anos de desencontros, in Distribuio de renda no
Brasil, Ed. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 2000.
TP
356
PT Constituda por significativa dissidncia do PDS. Despontavam, entre suas principais lideranas,
Antnio Carlos Magalhes, Marco Maciel e Aureliano Chaves (este o vice-presidente da Repblica).
TP
357
PT Pretendeu-se aqui apenas traar as linhas gerais do ciclo final do regime militar. Sugere-se, a ttulo de
introduo para o estudo rigoroso e aprofundado do perodo: na dimenso poltica, Reis, F. W. e
ODonnel, G. (orgs.), A Democracia no Brasil: Dilemas e Perspectivas, Editora Revista dos Tribunais,
So Paulo, 1988; e Werneck Vianna (1986). Na economia, Belluzo, L. G. M. e Coutinho, L. (orgs.),
Desenvolvimento Capitalista no Brasil: Ensaios sobre a Crise, Editora Brasiliense, vol. 1, So Paulo,
1982; Castro e Souza (1985); e Carneiro (2002).
330
particular a influncia de Ulysses Guimares como seu presidente, a transio no seria
conduzida, como originalmente arquitetado, pelo veterano poltico mineiro, discpulo e
herdeiro de VargasTPF
358
FPT, mas sim por um elemento sado do regime, oriundo do
estamento oligrquico nordestino, com razes polticas (na antiga UDN) antitticas s de
Tancredo.
De todo modo, como presidente, no h margem a dvida, Jos Sarney viria a
conceder amplo acesso passagem da agenda original da Nova Repblica, que se
traduzia, em essncia, ao trinmio: consolidao do regime democrtico (que se
consubstanciaria na convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte, para a
eliminao do entulho autoritrio no campo institucional-legal), desenvolvimento
econmico e justia social.
Do ponto de vista poltico, e portanto do primeiro objetivo da agenda acima
referida, o primeiro (que no curso da histria acabaria por ser o nico) governo da Nova
Repblica foi indiscutivelmente exitoso.TPF
359
FPT Alm da imediata restaurao das
liberdades civis e democrticas, produziu-se a Constituio Federal de 1988, a
Constituio Federativa, a Constituio Cidad, que contou com ativa participao
popular e social em sua elaborao, reforou os laos federativos e ampliou poderes nas
esferas legislativa e judiciria, consagrando ainda um captulo inteiro seguridade
social, com a integrao de aes relativas sade, previdncia e assistncia social,
TP
358
PT Como se sabe, Tancredo fora Ministro da Justia no segundo governo Vargas. No sepultamento deste,
em sua terra natal, So Borja (RS), pronunciou violento discurso contra o novo governo chefiado por
Caf Filho e as foras polticas que haviam levado ao suicdio de Vargas.
TP
359
PT Para a anlise poltica do governo Sarney, veja-se Vianna, L. W., TA Transio da Constituinte
Sucesso Presidencial, Editora Revan, Rio de Janeiro, 1989; e Santos, W. G., A Ps-Revoluo
Brasileira, in Jaguaribe, H. et al., Brasil, Sociedade Democrtica, TJos Olympio, Rio de Janeiro, 1985.
331
assim como a universalidade dos benefcios para os que contribuam ou no, alm de
beneficiar onze milhes de aposentados, espoliados em seus proventos.TPF
360
FPT
Na economia, e no que respeita em particular ao desenvolvimento (e
estabilidade), por outro lado, os resultados foram, sem dvida, muito fracos.TPF
361
FPT Os
sucessivos fracassos nas tentativas de controle inflacionrio via programas
heterodoxosTPF
362
FPT tiveram, como conseqncia, a consolidao da componente inercial na
inflao; medida pelo IGP-DI, a taxa mdia do perodo superou 470%. A economia
ainda registraria taxas expressivas de crescimento em 1985 e 1986 (7,9% e 7,5%),
puxadas pelas vigorosas expanses de demanda que se seguiram aos Planos Cruzado e
sucedneos, que, no entanto, no tiveram sustentabilidade. De todo modo, graas a esse
episdico crescimento, a renda per capita se recuperaria aos nveis de 1980. Mais ainda,
desconsiderando a depresso do trinio 1981-1983 (isto , construindo um ndice com
base em 1984), a renda por habitante registraria aumento real de 12%, incluindo o
crescimento de 1984 (ou seja, levando a base do ndice para 1983), tal aumento teria
sido superior a 15%. Um valor modesto, sem dvida, em especial se comparado com a
mdia histrica anterior, mas certamente muito melhor que a estagnao resultante da
considerao de toda a dcada na anlise.
Assim, uma concluso que emerge, mesmo aps uma exposio superficial
como a apresentada, a de que o decnio 1980-89 no foi exatamente uma dcada
TP
360
PT Ulysses Guimares, discurso de promulgao da Constituio na Cmara dos Deputados, Braslia, 5
de outubro de 1988.
TP
361
PT Para o estudo da poltica econmica no governo Sarney, ver Carneiro, R. (org.), A Poltica Econmica
da Nova Repblica, Ed. Paz e Terra, So Paulo, 1986, e Teixeira (1994); para a questo inflacionria, ver
Arida, P. (org.), Inflao Zero Brasil, Argentina e Israel, Ed. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1986; para o
problema da dvida, ver Velloso, J. P. R. (org.), Dvida Externa e Desenvolvimento, Rio de Janeiro: Jos
Olympio, 1990.
TP
362
PTA maior parte da literatura converge ao identificar, como justificativa principal desses fracassos, a
crise fiscal e financeira do setor pblico. Esta, por sua vez, tinha como razes um enfraquecimento da
capacidade tributria do Estado (conforme visto no Captulo IV) e o crescimento da dvida pblica
externa, que se refletia no crescimento da dvida interna.
332
perdida; este adjetivo talvez seja apropriado para qualificar sua primeira metade. A
metade seguinte, no entanto, conseguiu produzir algum crescimento (ainda que aos
tropees). E, mais importante, deixou sociedade o legado de uma democracia poltica
solidamente enraizada, com uma Carta Constitucional que, pela primeira vez na histria
republicana, conseguia realizar uma aproximao entre o Brasil legal e o Brasil
real, para utilizar uma expresso de Oliveira Vianna. Tratar esses dois perodos de
maneira unificada, portanto, constitui um equvoco, que obscurece uma realizao
fundamental da Nova Repblica.
No caberia aqui um exame do perodo de Fernando Collor de Mello na
presidncia.TPF
363
FPT Importa mais observar a inflexo que seu governo representa do ponto
de vista da estratgia de longo prazo e do papel do Estado na economia, que se
traduziria na disseminao do iderio neoliberal no pas. Segundo Alosio Teixeira:
impossvel um balano, ainda que breve, da poltica econmica [no] incio
dos anos 90 sem se levar em conta a reorientao estratgica, de cunho
neoliberal, que se tentou implementar no perodo. Foi ela, de fato e no as
polticas de estabilizao que se constituiu na marca principal (no plano da
poltica econmica) do primeiro governo eleito por voto direto em quase
trinta anos (...) (Teixeira, 1994, p. 130).
Dadas a prolongada crise por que vinha passando o pas desde o incio do
decnio anterior, e a seqncia de insucessos das experincias heterodoxas praticadas ao
longo do governo Sarney, ao que se poderia acrescentar o movimento de
desestruturao da ordem econmica mundial, e a prevalncia, por assim dizer, de um
novo contexto ideolgico internacional, marcado pela ascenso de idias e prticas
TP
363
PT Para a anlise poltica do perodo, ver Vianna, L. W., TDe um Plano Collor a Outro: Estudo de
conjuntura, Rio de Janeiro: Editora Revan, 1991. Na economia, ver, sobre o Plano Collor, Faro, C. (org.),
Plano Collor: avaliao e perspectivas, Revista Brasileira de Economia, edio especial, v. 44, jan. 1991.
Sobre a poltica econmica e social, ver Tavares et al. (orgs.), Aquarella do Brasil, Rio de Janeiro: Rio
Fundo Ed, 1990; e Teixeira (1994).
333
liberalizantes (resumidas no famoso Consenso de WashingtonTPF
364
FPT), Teixeira (1994)
avalia que, com a conjugao desses fatores, o diagnstico neoconservador-neoliberal
afigurou-se como a nica proposta reformista presente ao debate. Mais ainda,
enquanto as polticas de curto prazo do governo [Collor] sofreram forte
descontinuidade em seus quase trs anos de existncia, o mesmo no ocorreu com sua
estratgia de longo prazo, estratgia esta baseada nos pilares neoliberais: reduo do
Estado e de seu papel indutor/coordenador do desenvolvimento, abertura comercial e
liberalizao financeira, de modo a facilitar o ingresso de capitais externos (Teixeira,
1994, pp.130-131).
esse quadro geral, especfico daquela conjuntura, de desarticulao
progressiva do padro de desenvolvimento brasileiro (cf. Teixeira, 1994), que
configura o contexto em que Celso Furtado evoca a idia da construo interrompida. O
autor antecipava, portanto, um processo que s viria a se estabelecer efetivamente dois
anos mais tarde, quando Fernando Henrique Cardoso elege-se presidente da Repblica.
diferena de Collor de Mello, que se elegera por um partido nanico, legenda criada
para abrigar sua candidatura, uma aventura que viria a se tornar realidade, o governo
Fernando Henrique chegaria presidncia amparado por uma slida aliana eleitoral e
poltica entre seu partido, o PSDB, e o PFL (alm de outros partidos mdios e
pequenos), gozando ainda de um grande prestgio popular, por ter sido, quando Ministro
da Fazenda do governo Itamar Franco, o homem que lograra finalmente derrotar a
inflao, com o Plano Real.
TP
364
PT O Consenso de Washington era um conjunto de medidas - composto de dez regras bsicas -,
formulado em novembro de 1989 por economistas de instituies financeiras baseadas em Washington,
como o FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos EUA, fundamentadas num texto do
economista John Williamson, e que se tornou a poltica oficial do FMI em 1990, quando sua adoo
passou a condicionar a ajuda financeira do Fundo para pases em desenvolvimento que passavam por
dificuldades. desnecessrio fazer meno literatura que se formou em torno do tema, que, de resto,
vastssima. A referncia do texto original Williamson, J., What Washington means by policy reform,
in Williamson, J., Latin American adjustment: how much has happened , Washington, DC: Institute of
International Economics, 1990.
334
Com efeito, em dezembro de 1994, j eleito presidente, Fernando Henrique
Cardoso pronunciaria no Senado Federal, a ttulo de despedida daquela Casa, um
discurso que ficou famoso (Filosofia e Diretrizes de Governo)TPF
365
FPT em que anunciava
um acerto de contas com o passado, que se traduziria pelo fim da Era Vargas. Esta era
apresentada como um pedao do nosso passado poltico que ainda atravanca[va] o
presente e retarda[va] o avano da sociedade, na medida em que se baseava num
modelo de desenvolvimento autrquico e num Estado intervencionista. Os
problemas conjunturais da crise econmica dos anos 80 (a ressaca dos choques do
petrleo e dos juros externos, a decadncia do regime autoritrio, a superinflao)
teriam, nessa interpretao, mascarado os sintomas de esgotamento estrutural do
modelo varguista de desenvolvimento.
Neste sentido, a abertura de um novo ciclo de desenvolvimento teria de passar,
necessariamente, por uma reforma do Estado e por um novo modo de insero do Pas
na economia internacional, o que requereria medidas no sentido da abertura externa e
da desestatizao da economia; mas sobretudo a manuteno, na agenda poltica, das
reformas fundamentais para um novo modelo de desenvolvimento (Filosofia e
Diretrizes..., grifos acrescentados). As reformas institucionais para o desenvolvimento,
nessa nova agenda que viria a ser predominante at mesmo em funo da
hegemonia poltica que a aliana PSDB-PFL lograria estabelecer no mais se
implementariam para capacitar o Estado a liderar o processo, como no passado que se
pretendia enterrar, mas sim para dotar o mercado de condies para realizar as
atividades inerentes a uma sociedade capitalista moderna que o Estado, quando
desempenhara, conduzira a distores e ineficincias. A prpria Constituio Federal de
1988 viria a ser qualificada como um bice institucional para o desenvolvimento; o
TP
365
PT Disponvel no stio eletrnico da presidncia (www.planalto.gov.br).
335
novo ciclo deveria ser precedido, ento, Pela remoo, da Carta de 88, dos ns que
atam o Estado brasileiro herana do velho modelo (Filosofia e Diretrizes....).
Antes de se passar anlise dessa agenda (neoliberal), que permeia o debate
econmico dos anos 90 e vem at os dias atuais, de reformas para um novo ciclo de
desenvolvimento agenda essa que, na realidade, nos termos de Furtado, simboliza a
interrupo do processo de construo nacional , convm recuperar algumas das
principais questes discutidas ao longo da presente tese. O objetivo deste procedimento
justamente delinear, em termos gerais, o que foi esse processo de construo.
Assinale-se, antes de mais nada, seu ponto de partida: a Revoluo de 1930, que
marca o fim da hegemonia agrrio-exportadora e o incio da predominncia da estrutura
produtiva de base urbano-industrial na sociedade brasileira. Conforme analisado no
Captulo III, o processo mediante o qual ocorre essa mudana de paradigma se d por
uma nova correlao de foras sociais, pela reformulao do aparelho e da ao estatal,
e pela regulamentao dos fatores, entre os quais o trabalho ou o preo do trabalho, o
que teria tido um duplo significado (Oliveira, 1981). De um lado, de destruio das
regras do jogo segundo as quais a economia se inclinava para as atividades agrrio-
exportadoras; de outro, de criao das condies institucionais para a expanso das
atividades ligadas ao mercado interno.
Observou-se tambm, com suporte tanto da bibliografia sociolgica como da
econmica, que, entre 1930 e 1937, comea a amadurecer na estrutura de Estado um
projeto de desenvolvimento nacional centrado na industrializao. Dada a necessidade
de se fazer frente crise econmica engendrada pela depresso internacional e pelos
problemas internos por que passava a economia cafeeira, a poltica econmica dos
primeiros anos da dcada pautou-se de imediato por combater a crise. Depois de 1933,
quando a indstria passa a apresentar vigoroso crescimento dada a conjugao da crise
336
do setor exportador com a existncia de capacidade ociosa acumulada nos anos 1920, e
ocorre o deslocamento do centro dinmico da economia para o mercado interno,
vislumbra-se efetivamente a possibilidade de um crescimento acelerado baseado num
processo de industrializao. Tal processo ganharia impulso e acelerao acentuados,
contudo, a partir de 1937, com a ruptura institucional ento ocorrida.
O Estado Novo, resultado do golpe de Estado de 10 de novembro de 1937, e
institucionalizado pela Constituio outorgada naquele mesmo dia, no apenas abortaria
o processo sucesso do Presidente Getlio Vargas, eleito indiretamente pelo
Congresso em 1934, mas, principalmente, representaria a definitiva e dramtica ruptura
com os valores e princpios do liberalismo e da democracia representativa constantes do
iderio republicano brasileiro, desde a Repblica Velha.
Fechado o Parlamento, banidos os partidos polticos, cerceadas as liberdades
civis e pblicas, postos os sindicatos sob tutela estatal, abrir-se-iam amplas
oportunidades para a ao modernizadora do Estado, principalmente no objetivo de
estabelecer as bases para um processo duradouro de industrializao do pas, em que
viriam a ocupar papel central os temas da siderurgia, do petrleo e da regulao de um
mercado de trabalho nacional. A centralizao de recursos financeiros e organismos
institucionais (agncias, conselhos etc.) na esfera do governo central, decorrncia direta
da nova configurao do Estado, seria apresentada como um mecanismo necessrio para
viabilizar a acumulao industrial, a qual seria facilitada pela formulao de polticas
nas instncias de planejamento e planificao, que passariam a ter grande visibilidade.
As polticas relativas s tarifas e ao cmbio constituam o principal instrumento
do protecionismo industrial no perodo, alm de, numa economia em incio de transio
337
para uma (precria) base industrial, as maiores fontes de receita pblicaTPF
366
FPT. Como foi
discutido (no Captulo III), tais polticas expressavam respostas do governo s presses
do empresariado, o qual, desde o comeo dos anos 30, vinha, atravs de suas
organizaes, pleiteando uma reformulao da poltica de comrcio exterior que visasse
a proteo da produo manufatureira nacional. O controle da taxa de cmbio e a
proteo tarifria, ao lado do crdito industrial, figuravam, portanto, como demandas
dos empresrios que progressivamente foram incorporadas agenda decisria.
Entre 34 e 37, com o Congresso em funcionamento, os industriais concentraram
no Legislativo suas presses, obtendo pequenos acrscimos e mudanas, conforme o
momento, lei tarifria de 34. A partir de 37, a formulao da poltica tarifria foi
transferida para o Ministrio da Fazenda. Para os empresrios, contudo, isto no
significou propriamente um estreitamento da discusso, ao contrrio, j que a mesma se
deslocou para agncias como o Conselho Federal de Comrcio Exterior (CFCE), o
Conselho Superior de Tarifa, a Comisso de Similares, a Diretoria de Rendas
Alfandegrias e, posteriormente, a Coordenao de Mobilizao Econmica. Assim
como a questo tarifria, a poltica cambial tambm envolveria a articulao das
entidades de classe com tcnicos governamentais naqueles rgos colegiados, onde se
produziria o consenso (Leopoldi, 2000) sobre o controle das importaes.
A instituio do monoplio das operaes cambiais pelo Banco do Brasil, em
37, a criao da Carteira de Exportao e Importao (Cexim), tambm no Banco do
Brasil, e a atribuio CME (Coordenao de Mobilizao Econmica) de poderes para
atuar nas reas de comrcio exterior, de poltica cambial e do planejamento da poltica
TP
366
PT Conforme analisado no Captulo IV.
338
industrial so outros exemplos que vm a confirmar o aumento da capacidade de
interveno do governo na economia. TPF
367
FPT
Em suma, a partir de 37, o Estado assumiu um posio mais definida em favor
da substituio de importaes pela produo interna, alm de um posicionamento mais
marcadamente nacionalista na concepo de certos setores estratgicosTPF
368
FPT. O Estado
Novo pavimentou, de fato, o caminho para a modernizao econmica do pas, assim
como refundou a repblica, ampliando o escopo do Estado, tanto para abrigar os
novos personagens sociais nascidos do mundo urbano-industrial, quanto para promover
a expanso deste ltimo. Claro est, o fez a um preo elevado: a perda de autonomia da
sociedade quanto ao seu Estado e a herana do autoritarismo poltico a pesar sobre a
histria republicana, como no regime do Ato Institucional n. 5, em 1969, e que s viria
a ser definitivamente eliminada nos marcos constitucionais de 1988.
Restaurada a democracia, e findo o governo Dutra, o projeto desenvolvimentista,
baseado na acelerao do crescimento industrial, seria retomado ao longo dos anos 50,
realizando-se em duas fases. A primeira, sob o segundo governo de Getlio Vargas, e
que vai de 1951 a 1954; nesta etapa, conforme Carlos Lessa, teriam sido lanadas as
bases instrumentais da poltica econmica do decnio. A segunda fase compreende a
metade posterior da dcada, sob o governo JK e o esquema do Plano de Metas. Entre
essas duas etapas, se situa um perodo de transio, marcado por tentativas frustradas de
implementao de esquemas convencionais de estabilizao e pela grande instabilidade
poltica que se seguiu ao traumtico episdio do suicdio de Vargas.
TP
367
PT Alm, evidentemente, como enfatizado em captulos anteriores, do Cdigo Tarifrio e do sistema
tributrios ento introduzidos.
TP
368
PT Conforme exposto em III.3.2, a Constituio de 1937 continha dispositivos relacionados com a
nacionalizao das minas, dos recursos energticos e das indstrias consideradas bsicas ou essenciais
defesa econmica ou militar da nao.
339
Um ponto de crucial importncia para a compreenso do processo de
desenvolvimento engendrado na dcada de 1950 deve ser enfatizado. Representa as
opes feitas por Vargas, e posteriormente retomadas por Kubitschek, de contornar, na
medida do possvel, o sistema poltico-partidrio, no sentido de, atravs da abertura de
brechas e atalhos na estrutura institucional vigente, criar as agncias e instituies
que, simultaneamente, planejariam e executariam a estratgia desenvolvimentista.
Assim, Vargas se cercaria da Assessoria Econmica e do grupo de tcnicos da CMBEU
que daria origem ao primeiro ncleo dirigente do BNDE, e JK formaria uma
administrao paralela no corpo do Estado. Tal construo institucional atenderia um
duplo objetivo: primeiro, isolar as decises de carter tcnico das ingerncias do mundo
da poltica; e segundo, articular, dentro do aparelho do Estado, o movimento simultneo
de unificao das classes dominantes e de controle das classes subalternas em prol do
projeto de acumulao acelerada.
Outra questo que permeia o processo de desenvolvimento dos anos 50 a
ausncia de bases fiscais e financeiras slidas, tanto no setor pblico quanto no privado,
que garantissem sua sustentabilidade. As principais peas da poltica industrial
permaneceriam sendo os instrumentos cambiais e tarifrios, auxiliados por mecanismos
de controle e contingenciamento de importaes. Assim, na ausncia de reformas
estruturais nos sistemas financeiro e tributrio, que consumiriam as energias
governamentais em negociaes longas e paralisantes com o Congresso e os governos
estaduais, adotava-se uma estratgia de fuga para frente, que seria viabilizada a partir
da montagem de arranjos financeiros alternativos, cuja implementao mitigaria os
problemas da fragilidade financeira e fiscal.
Estes arranjos financeiros corresponderam, de maneira geral, a trs fundos, cujos
pesos relativos no financiamento do crescimento variariam conforme as circunstncias:
340
fundos internos s empresas, visando seu autofinanciamento e constitudos pela
majorao inflacionria dos seus mark-ups no mbito de uma estrutura de
mercado oligopolizada;
fundos pblicos, constitudos, principalmente, pelos fundos do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e do Banco do Brasil, alm da
formao de capital forjada pelo governo central e pelas Estatais;
fundos externos, associados ao aumento do passivo externo lquido da economia.
A articulao desses fundos no processo de financiamento do crescimento era
realizada pela poltica econmica na medida em que polticas monetria, fiscal, cambial,
comercial, tributria, de financiamento, entre outras, afetavam a sua prpria formao.
Ao longo do decnio, o fundo interno s empresas foi estimulado pelos sistemas de
contingenciamento das importaes e de taxas mltiplas de cmbio. A proteo cambial
dupla a que se referiu Tavares (1972) garantia o autofinanciamento das empresas
atravs dos aumentos sistemticos de mark-ups no setor industrial. Ademais, polticas
monetria, de crdito e fiscal expansionistas, com destaque para o investimento pblico,
eram fonte de demanda efetiva e de presso inflacionria, viabilizando aumentos de
margem de lucro para as firmas.
Quanto ao fundo externo, durante aquele ciclo o financiamento do investimento
dependeu do autofinanciamento complementado pelo acesso a capitais do exterior, no
caso das empresas privadas. Quanto ao fundo pblico, este tambm se beneficiava de
receitas oriundas das diferenas de cmbio; mais importante, ressalte-se o papel
fundamental do BNDE como financiador de projetos e investimentos em infra-estrutura;
no se deve perder de vista, por fim, a sistemtica emisso monetria pelo Tesouro
Nacional, requerida para financiar os gastos pblicos.
A reverso da fase ascendente desse ciclo de crescimento esteve associada,
conforme se discutiu em III.5.1, ao recrudescimento inflacionrio e deteriorao das
341
contas externas (entre outros fatores), que induziram a adoo de polticas
macroeconmicas restritivas no incio dos anos 1960. Estas polticas eliminaram a
funcionalidade do arranjo financeiro domstico adotado at ento, contribuindo para a
reverso da fase ascendente do ciclo de crescimento da economia. De um lado, a
demanda do setor pblico e a demanda agregada foram arrefecidas, inviabilizando
fundo interno. De outro, as contas pblicas deterioraram-se, afetando o investimento
pblico (fundo pblico).
De todo modo, uma etapa fundamental do processo de construo fora cumprida.
Esse processo, como foi visto, foi duramente criticado, em diversos momentos: ao longo
de sua prpria execuo (quando se destacavam as crticas de Eugnio Gudin e de
Octavio Gouva de BulhesTPF
369
FPT); no regime militar, por homens como Antonio Delfim
Neto e Mrio Henrique Simonsen; e nos anos 90,TPF
370
FPT quando as crticas seriam
formuladas em outros termos, associando o desenvolvimentismo a uma
condescendncia perversa com a inflao e com prticas fiscais irresponsveis. A
seguinte passagem de um texto recente de Gustavo Franco, um dos principais idelogos
do neoliberalismo, e que, no por acaso, foi um destacado membro da equipe econmica
no governo Fernando Henrique Cardoso, lapidar:
curioso que o desenvolvimentismo brasileiro tenha conseguido preservar
em torno de si a aura de projeto nacional redentor e, com isso, tenha logrado
distanciar-se de alguns dos principais problemas que criou, como a
concentrao de renda que, curiosamente, no vista como uma decorrncia
da aplicao, durante vrias dcadas, de um imposto nico sobre o pobre
a inflao. extraordinrio que essas culpas tenham ficado sem dono.
TP
369
PT Havia tambm crticas de grupos esquerda, contrrios presena de indstrias multinacionais.
TP
370
PT A dcada de 1990, em particular nos anos governo Fernando Henrique Cardoso, a questo da
estabilidade monetria dominaria todos os demais temas da agenda econmica, conforme ser explorado
mais adiante.
342
Para no deixar dvidas, o autor se repete no pargrafo seguinte:TPF
371
FPT
curioso: tudo se passa como se a concentrao de renda no fosse obra da
inflao, da qual dependia o dinamismo de um modelo econmico calcado
na indisciplina fiscal, mas de alguma determinao impronuncivel
emanada de nosso passado colonial, ou de perversos mecanismos imanentes
ordem econmica internacional ou s contradies do capitalismo.TPF
372
FPT
evidente que o processo de construo implicou custos elevados, entre eles o
processo inflacionrio e a concentrao de renda. No este o ponto. Todos os autores
estruturalistas, Celso Furtado em primeiro lugar, reconhecem esses custos. Ocorre que:
(i) a inflao foi, sim, funcional ao processo de desenvolvimento; e (ii) a concentrao
de renda apenas marginalmente foi intensificada pelo imposto inflacionrio. A relao
entre a piora na distribuio de renda e o crescimento econmico dos anos 50 tem
fundamentos muito mais concretos. Furtado os analisa em inmeras obras; em A
Construo Interrompida, por exemplo, ele observa que
a regio mais pobre do pas transferia para a mais rica esta, em processo
de rpida industrializao o recurso econmico mais escasso e mais
estratgico do ponto de vista do desenvolvimento econmico: a capacidade
para importar. (...) [Alm disso,] o salrio pago massa da populao
trabalhadora no acompanhava o aumento da produtividade nas atividades
industriais, em razo da formidvel reserva de mo-de-obra disponvel nas
regies mais pobres (...).
Mais ainda:
O que permitia aos brasileiros conviver com as gritantes injustias sociais
era o intenso dinamismo da economia. Muitos observadores (...) descobriam
nesse dinamismo uma fonte de legitimidade para um sistema de poder que
gerava tantas injustias. Outros (entre os quais me incluo) consideravam que
o preo social que estava sendo pago pelo desenvolvimento era
exorbitantemente elevado (...). Mas, pelo menos sobre um ponto, havia
consenso: interromper o crescimento econmico no contribuiria seno para
agravar os problemas sociais (Furtado, 1992, p. 12).
TP
371
PT O que no chega a constituir surpresa para quem, por ofcio, obrigado a acompanhar a literatura
econmica corrente. Convm lembrar as palavras de L. G. M. Belluzzo, segundo as quais o custo de
oportunidade de ler Gustavo Franco muito alto, porque o texto muito ruim (Carta Capital, n. 37, 27
de novembro de 1996).
TP
372
PT Franco, G. H. B., Auge e Declnio do Inflacionismo no Brasil, in Giambiagi, F. et al. (orgs.),
Economia Brasileira Contempornea: 1945/2004, Editora Campus, Rio de Janeiro, 2005.
343
Relacionar a inflao concentrao de renda, tal como o faz G. Franco, revela
uma postura ou de ignorncia, ou de desonestidade intelectual que, vista de hoje,
ajuda a compreender a prioridade absoluta que a poltica de estabilidade monetria viria
a ter nos anos 90, com todas as suas conseqncias negativas sobre as demais variveis
da economia. Resta, portanto, qualificar sua referncia ao passado colonial de
determinao impronuncivel (sic), o que pode ser feito, de resto, com a recuperao
de algumas colocaes de um autor, como se sabe, absolutamente insuspeito: Edmar
Bacha. Referindo-se concentrao de renda ocorrida na dcada de 60, este autor
considera os aportes tericos e as evidncias empricas produzidos pelos economistas
brasileiros, para concluir que se formara um consenso segundo o qual
a extrema desigualdade na distribuio da renda do pas tem fundas razes
histricas, que remontam ao padro monoplico de apropriao da
terra no Brasil Colnia. A concentrao de renda se projeta do campo para
a cidade ao criar uma fonte permanente de suprimento de mo-de-obra a
salrios reduzidos para a indstria. (...) Ademais, a concentrao de renda
tende apenas a agravar-se com a continuao do crescimento econmico,
mantida a estrutura agrria e o padro de industrializao dependente
(Bacha, 1976, p. 15, grifos acrescentados).
A construo seria retomada, conforme visto em III.5.3, no regime militar que se
instala a partir do golpe de 1964. Sobre este perodo, importa observar que, no novo
arcabouo poltico e institucional autoritrio inerente ditadura, marcado pela
hipercentralizao decisria e administrativa e pela completa sujeio dos demais
poderes ao Poder Executivo federal, a agenda das reformas estruturais tributria,
financeira, bancria seria imposta em curto espao de tempo.
Estas reformas permitiram superar o estrangulamento proporcionado pela
inadequao da estrutura financeira e creditcia s necessidades de expanso (tanto na
esfera da produo quanto da circulao) dos novos setores industriais e, em particular a
tributria, conforme se procurou analisar no Captulo IV, capacitaram o Estado a
resolver os problemas do financiamento pblico. O sistema tributrio, por sinal, pela
344
primeira vez na histria brasileira fora arquitetado como uma pea-chave na
engrenagem do sistema econmico, e no mais apenas como instrumento de gerao de
receitas. Neste sentido, o conjunto das reformas, sem dvida, conferiu uma forma mais
moderna ao capitalismo brasileiro, com a construo de mecanismos de acumulao
especificamente financeira (Teixeira, 1994, p. 149).
interessante observar que, na fase ascendente seguinte do ciclo econmico
brasileiro, observada entre 1967 e 1973, as formas de financiamento do ciclo anterior
foram reproduzidas: autofinanciamento, recursos externos e fundos pblicos. A reforma
fiscal-financeira de 1965-1967 foi funcional para a retomada do crescimento da
economia ao contribuir para a recomposio das fontes de financiamento do governo
(fundo pblico) atravs da emisso de ttulos com clusula de correo monetria
(ORTNs), alm de favorecer a expanso do crdito ao consumidor e para capital de giro.
Ademais, houve majorao de tarifas pblicas e de impostos diretos e indiretos, e corte
de gastos do governo, no mbito do Programa de Ao Econmica do Governo
(PAEG). A criao do Banco Nacional de Habitao (BNH) e a adoo do sistema do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), em 1964, tambm estimularam a
formao do fundo pblico. A partir de 1971, este contou, tambm, com o Programa de
Integrao Social (PIS).
Quanto ao fundo interno, o autofinanciamento das empresas foi relevante no
perodo para o financiamento de investimento. A poltica de arrocho salarial viabilizada
pelo contexto autoritrio, em paralelo adoo de polticas monetria, de crdito e
fiscal expansionistas, permitiu o aumento de mark-ups e o controle da inflao. O
aumento de margens foi ainda favorecido pela poltica de comrcio exterior que, entre
1964 e 1967, introduziu um conjunto de incentivos fiscais e creditcios s
345
exportaes.TPF
373
FPT Finalmente, com relao ao fundo externo, houve nesse perodo
crescente endividamento externo, inclusive das empresas estatais.
Conforme exposto em III.5.3.2, a experincia de crescimento acelerado do
perodo 1968-73, mais que um milagre econmico, deve ser percebida como uma
vigorosa recuperao econmica. Sua longa durao e as altas taxas de crescimento
atingidas so explicadas pelo enorme hiato existente, em 1967, entre o PNB potencial e
o efetivo, como resultado do extenso perodo de crescimento abaixo do potencial desde
1962 at 1967 (Bacha, 1976). Assim, quando a utilizao plena da capacidade instalada
trouxe a necessidade de novos investimentos em capital fixo, concomitantemente
depresso dos mercados financeiros e de comrcio externos no final de 1973, a
funcionalidade do arranjo financeiro para o crescimento foi ameaada. De fato, aps o
choque do petrleo, quando o quadro externo favorvel foi desfeito e, tambm, quando
o esgotamento da capacidade instalada imps a necessidade de ampliar o investimento
em capital fixo, a balana comercial e de transaes correntes deterioraram-se
rapidamente.
Contudo, esse quadro seria rapidamente revertido em funo da reciclagem dos
petrodlares e dos dficits interno e externo norte-americanos que deram novo
impulso aos euromercados, aumentando sua dimenso e provocando excesso de liquidez
internacional. Deste modo, um novo ciclo de crescimento econmico no Brasil foi
viabilizado entre 1976 e 1980, sob a gide do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II
PND). A partir de 1976 o governo praticou uma poltica de aumento do diferencial entre
taxas de juros internas e externas visando estimular o endividamento externo e, ao
mesmo tempo, conter presses inflacionrias decorrentes da ampliao da base
TP
373
PT Estes incentivos compreendiam desde a iseno do pagamento do Imposto de Renda relativo parcela
do lucro proveniente da atividade exportadora, at a iseno do pagamento de impostos indiretos para os
produtos exportados. Implantou-se o regime de drawback, que isenta o pagamento de impostos e taxas
vinculadas s importaes de bens utilizados em projetos voltados para a exportao.
346
monetria. Este processo, que ficou conhecido como ciranda financeira, vinculava,
ento, a dvida pblica interna dvida externa, cuja estatizao cresceu a passos largos
a partir de 1979. A conseqncia era, novamente, a fragilizao financeira do Estado.
Enquanto houve financiamento externo abundante, o programa de investimento das
estatais foi levado adiante e os desequilbrios externos puderam ser financiados (dir-se-
ia escamoteados), viabilizando-se o ciclo de crescimento do II PND. Contudo, quando
ocorreu a reverso do ciclo de liquidez internacional na virada dos anos 1970 para os
anos 1980, o arranjo financeiro adotado perdeu sua funcionalidade para o crescimento
da economia, que sofreria, como visto anteriormente, uma crise devastadora.
Este, portanto, de maneira abreviada, o processo de construo, com seus erros e
acertos, cujo fim anunciado por Fernando Henrique Cardoso ao decretar o fim da Era
Vargas. Os pargrafos seguintes dedicam-se, guisa de concluso, a apresentar o que
constitui, em essncia, a agenda de reformas que passa a ser, at os dias atuais,
submetida sociedade como condio no apenas necessria, tampouco suficiente, mas
imprescindvel para o pas adentrar um novo ciclo de desenvolvimento.
O alvo principal dessa agenda a prpria Constituio Federal de 1988. Esta, em
especial no que respeita a seu captulo da Seguridade Social (CF, Ttulo VIII, Captulo
II), teria sido excessivamente generosa, principalmente em relao legislao da
Previdncia Social, ao estender benefcios para largas parcelas no-contributivas da
populao (inclusive no setor rural) e vincular o piso previdencirio ao salrio mnimo.
Isto, ao implicar um comprometimento financeiro crescente do Estado no sentido de
atender a essas novas demandas previdencirias, t-lo-ia desviado de funes mais
urgentes e importantes, como realizar investimentos em infra-estrutura e focalizar
seus gastos sociais nos segmentos realmente pobres. Assim, a reforma previdenciria,
cujos principais itens devem contemplar: a desvinculao entre o piso previdencirio e o
347
salrio mnimo; a adoo, por parte do INSS, do princpio da idade mnima de 55 anos
para as mulheres e 60 anos para os homens, e se possvel o aumento da idade mnima; a
eliminao dos regimes especiais dos professores e dos empregados do meio rural; a
reduo dos benefcios assistenciais para 50% do piso previdencirio; e o aumento da
idade de elegibilidade da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) para 70 anos.TPF
374
FPT
A contestao a um tal tipo de proposio bvia. Em primeiro lugar, a
Constituio no consagrou um captulo Seguridade por ndole generosa. Ela o fez por
questes de justia social, porque este era o elemento primordial de vontade que estava
presente na sociedade que elegeu os constituintes. evidente que os gastos
previdencirios teriam de subir; para isso, a Carta de 88 separou o Oramento da
Seguridade do Oramento Geral da Unio, destinando receitas especficas as
contribuies sociais (cf. Captulo IV desta tese) ao financiamento da Seguridade.TPF
375
FPT
Mas, reformar a previdncia, nos termos anteriormente descritos, implica,
necessariamente, reescrever o texto constitucional da ordem tributria (CF, Ttulo VI).
notrio que a evoluo, nos ltimos anos, do sistema tributrio se deu no sentido de
piora de sua qualidade, ao mesmo tempo em que ampliava enormemente sua
participao na renda nacional. Note-se, porm, que isto ocorreu muito mais como
imperativo da lgica da estabilidade monetria do que, por exemplo, dos ditames
universalizantes da poltica social estabelecidos na Constituio. Prova cabal desse fato
a apropriao, pelo Executivo federal, via mecanismos como a DRU, de recursos que
originalmente se destinariam Seguridade, e que acabam sendo utilizados para reforar
o supervit primrio e, em ltima instncia, pagar juros da dvida pblica. Neste sentido,
TP
374
PT IPEA, Diretoria de Estudos Macroeconmicos, Uma agenda para o crescimento econmico e a
reduo da pobreza, Texto para Discusso n. 1234, Rio de Janeiro, 2006.
TP
375
PT No se trata aqui de negar que haja espao para aperfeioamentos na gesto da Previdncia. O que no
se perder de vista, , reafirme-se, o carter distributivo e universal que a Constituio de 1988 destinou
Seguridade. Para o aprofundamento dessas questes, ver Gentil (2006).
348
ao invs de uma reforma ampla e de resultados incertos, parece muito mais razovel
caminhar no sentido de aperfeioamentos graduais, que ampliem a base tributria,
reduzam a carga fiscal em setores prioritrios, e que promovam uma maior
progressividade do sistema.
Outras reformas freqentemente propugnadas, as quais aqui sero apenas
enunciadas, dizem respeito legislao trabalhista e ao Poder Judicirio. As primeiras,
em geral, objetivam flexibilizar as relaes de trabalho, questionando ainda o que
seria um excessivo conjunto de direitos estabelecidos na legislao constitucional e na
CLT. A reforma do Judicirio apresentada como necessria por ser este poder um
fator de risco para o investimento no Brasil. Argumentam seus defensores que, ao
invs de se dedicarem sua funo precpua, isto , garantir o cumprimento das leis e
dos contratos (...) e proteger os direitos de propriedade (...), os magistrados entendem
que o seu papel principal (...) [] o de fazer justia social.TPF
376
FPT
A agenda de reformas no se esgota a. Importa ressaltar, contudo, seu carter
geral, absolutamente antittico ao que foi a agenda de reformas no ciclo
desenvolvimentista brasileiro, conforme se tentou demonstrar ao longo desta tese. Com
efeito, as reformas institucionais implementadas no meio sculo compreendido entre
1930 e 1980, fosse pela via autoritria, fosse por atalhos ao mundo da poltica,
objetivaram sempre dotar o Estado de instrumentos e capacidades que o permitissem
conduzir o pas via da modernizao esta vista como o nico caminho para a
superao do subdesenvolvimento. Este processo de construo nacional que, para se
utilizar a metfora clssica, transformou o imenso cafezal num parque industrial
moderno e diversificado. A agenda moderna de reformas, em contraste, enfatiza
TP
376
PT Pinheiro, A. C. e Giambiagi, F., Rompendo o marasmo: a retomada do desenvolvimento no Brasil,
Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. Para uma crtica contundente e fundamentada a essa viso, ver TDellOrto,
C. L. B. e Carvalho, L. F. R., TTA justia paroquial e a sndrome de Robin Hood Compromisso com a
jurisdio e o valor justo, TTBoletim CEDES, fevereiro 2007 (disponvel em www.cedes.iuperj.br).T
349
precisamente o contrrio: o que se deve fazer criar e fortalecer as instituies de
mercado, de modo a capacit-lo a realizar o desenvolvimento econmico; as reformas,
portanto devem sempre obedecer sua lgica (isto , devem ser market friendly).
Como palavras finais, afirme-se que a presente tese pretende constituir, dentro
dos limites de suas modestas possibilidades, um contraponto a esse iderio
modernizante. E que, neste sentido, observa-se com vivo interesse uma reanimao
dos ideais desenvolvimentistas na sociedade brasileira, de que so provas inequvocas a
crescente recuperao da figura e do pensamento de Celso Furtado, e a ocupao, no
atual governo, de postos-chave do Estado (como o BNDES) por figuras historicamente
comprometidas com o desenvolvimento nacional.
A Constituio de 1988 continua sendo o grande marco institucional da
Repblica. Desenvolvimento e justia social so os principais valores que estiveram
presentes em sua elaborao. Um Estado e uma sociedade unidos e comprometidos com
sua efetiva implementao so os elementos necessrios para a retomada da construo
interrompida. Pois como Celso Furtado ensinou, a Histria ainda no terminou, e
ningum pode estar seguro de quem ser o ltimo a rir ou a chorar.
350
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