Resumo

O desenvolvimento econmico em nvel

municipal tem sido tradicionalmente
estudado a partir de variveis econmicas,
da estrutura poltica ou da capacidade
endgena de inovar e criar riqueza. A
hiptese terica que guia esta pesquisa
que o desenvolvimento econmico de
um municpio depende essencialmente da
qualicao da gesto municipal. A partir de
uma abordagem multidisciplinar e interdis-
ciplinar, em nvel metodolgico, expe-se a
primeira fase da investigao, exploratria,
baseada em uma metodologia quantitati-
va, em diversos municpios do estado do
Par. Expem-se e analisam-se as variveis
planejamento e a gesto de pessoas. Como
concluso, observa-se a importncia que
adquire o planejamento a mdio e longo
prazos e a formao do pessoal para o
fortalecimento institucional.
Abstract
Economic development at the municipal
level has traditionally been studied from
economical, political structure, or the en-
dogenous capacity to innovate and create
wealth. The theoretical hypothesis guiding
this research is that economic development
in a municipality, mainly depends on the
classication of municipal management.
From a multidisciplinary and interdiscipli-
nary, methodological level, it presents the
rst phase of research, essentially explora-
tory, based on a quantitative methodology
in several counties of the state of Par
They expose themselves and analyze the
variables: the planning and management
people. In conclusion, we observe the im-
portance of planning to acquire medium to
long term and staff training for institutional
strengthening.
Novos Cadernos NAEA
v. 14, n. 2, p. 171-196, dez. 2011, ISSN 1516-6481
Palavras-chave
Gesto pblica. Planejamento. Municpios.
Instituies. Desenvolvimento. Estado do Par.
Keywords
Plublic management. Planning. Municipalities.
Institutions. Development. State of Par.
Desafi os de uma nova gesto pbl i ca para o
desenvolvimento dos municpios no Par
Challanges of a new public admmistration for the development of
the munipalities of Para
Josep Pont Vidal - Professor Associado do Ncleo Altos Estudos Amaznicos (NAEA), da Univer-
sidade Federal do Par (UFPA). E-mail: vidalpont@yahoo.es
Duarte de Souza Rosa Filho - Professor do Departamento de Administrao, da Universidade Federal
do Esprito Santo (UFES). E-mail: duartes@gmail.com
Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
172
INTRODUO
Quando se estuda e se analisa o baixo desenvolvimento de algumas
regies, surgem questes centrais: quais so as variveis estratgicas para alcanar
o desenvolvimento
1
? Qual a causa do baixo desenvolvimento? Na maioria
dos estudos surgem variveis de causa-efeito relacionadas com a economia
e o desenvolvimento das foras produtivas (COSTA, 2005; 2006). O baixo
desenvolvimento de um pas ou de uma regio a consequncia de um conjunto
de fatores, como o nvel educacional e contexto histrico, variveis do sistema
poltico (TEIXEIRA, 2002), a inovao, a economia de escala e o processo de
acumulao capitalista. No entanto, como aponta Douglass North (1973), estes
fatores no so as causas do baixo desenvolvimento, mas so consequncia do
prprio baixo desenvolvimento, ou seja, so resultados de uma baixa organizao
eciente. Como organizaes ecientes, North coloca no centro do seu estudo a
atividade humana. O autor se refere especicamente s instituies econmicas, o
desenvolvimento se traduz na prpria viso do mercado como instituio e no
como espao neutro de encontro de compradores e vendedores (ABRAMOVAY,
2001, p.167). Abramovay e North se referem concretamente s regies e pases de
desenvolvimento baixo e mdio (segundo denio do PNUD).
As instituies, entendidas como produto e produtoras da ao humana
(BERGER; LUCKAMNN, 1995) adquirem, nesse sentido histrico, um papel
determinante nos aspectos normativos referentes ao cumprimento de contratos,
mas tambm podem ser o resultado de uma forma de pensar e de planicar, e em
consequncia, de atuar e de agir. Abramovay indica que basicamente o ambiente
social o que inibe a inovao visto que este se apoia em vnculos hierrquicos
localizados e bloqueia a ampliao do crculo de relaes sociais em que se movem
as pessoas (ABRAMOVAY, 2001, p. 168).
1
Neste trabalho, trata-se o conceito desenvolvimento, ao serem analisadas variveis diretamente
relacionadas com o desenvolvimento social e poltico dos municpios. evidente que o
desenvolvimento social s possvel quando vinculado ao desenvolvimento sustentvel.
Contudo, por razes de objetivo e delimitao da investigao, no se entra no debate de
desenvolvimento sustentvel. Parte-se do conceito de desenvolvimento sustentvel proposto
pela Commision on Environment and Development, e a Brundtland Commission, em 1987:
O desenvolvimento econmico e social que satisfaz as necessidades da gerao atual sem
comprometer a capacidade das geraes futuras satisfazerem suas prprias necessidades.
Para mais informao, ver: XIMENES, T. (Org.). Perspectivas do desenvolvimento
sustentvel: uma contribuio para a Amaznia 21. Belm: NAEA, 1997; BECKER, D. F.
(Org.). Desenvolvimento Sustentvel. So Paulo: Edunisc, 1997. BRASIL. MINISTERIO
DO MEIO AMBIENTE. Instrumentos econmicos para o desenvolvimento sustentvel
da Amaznia. Braslia, 2002; CAVALCANTI, C. Meio Ambiente, Desenvolvimento
Sustentvel e Polticas Pblicas. Recife: Fundao Joaquim Nabuco, 1997.
173
Desaos de uma nova gesto pblica para o desenvolvmento dos municpios no Par
Tentativas baseadas nas instituies e na correspondente gesto pblica
como varivel explicativa independente de outros fenmenos sociais como o
desenvolvimento econmico e social, salvo poucas excees (FARIAS FILHO,
2004; 2004), so escassos, destacando os estudos que estabelecem uma relao
entre gesto pblica e monitoramento das desigualdades (SILVA JUNIOR, 2007)
e gesto pblica e desenvolvimento (NETO, 1995).
Quando nos referimos Amaznia Oriental, devemos pensar que no se
trata de uma regio subdesenvolvida, mas de uma regio de baixo desenvolvimento
(segundo IDH, PIB per capita, e coeciente Gini). A gesto municipal adquire um
papel determinante para o desenvolvimento do municpio e, em consequncia,
da regio, ao implicar a gesto nanceira, de capital e infraestrutura, de pessoas
e de tecnologias da informao, tendo como eixos transversais a capacidade de
planejamento e os resultados. Seguindo esta lgica, a existncia de modelos de gesto
municipal que no se baseiam em um planejamento racional, na gesto orientada a
resultados e na ecincia, e na formao dos recursos humanos disponveis, constitui
um obstculo para o desenvolvimento econmico.
A hiptese que guia esta investigao a seguinte: o fortalecimento
institucional, e com ele a legitimidade e efetividade das propostas polticas de
um municpio, depende essencialmente de uma serie de fatores internos da
administrao, especicamente da qualicao da gesto municipal em dois
aspectos: 1) a capacidade de planejamento; 2) o modelo de gesto implementado.
Este fato foi identicado por Abrucio e P (2002), ao analisar os temas centrais
das reformas dos anos 90 e seus mecanismos institucionais, que identicam, entre
outras, como capacidade de gesto as seguintes variveis: 1) Capacitao de
recursos humanos; 2) Criao de estruturas de carreiras e salrios; 3) Avaliao e
onitoramento de gesto
Nos municpios paraenses ainda predomina um modelo de gesto
burocrtico, sendo o modelo gerencial uma exceo (FARIAS FILHO, 2003). Por
outro lado, o planejamento se limita frequentemente resoluo de problemas
imediatos. Como consequncia destes dois aspectos, predomina uma gesto
dbil que se manifesta em um baixo empoderamento da sociedade e uma
dependncia de fatores exgenos para o desenvolvimento. Neste texto, descrevem-
se os resultados parciais relativos, investigao Fortalecimento Institucional e
Qualicao da Gesto Municipal
2
, referentes ao estudo das prefeituras do Estado
do Par. Expem-se os dois fundamentos terico-conceituais no que se baseia a
investigao: o institucionalismo e a gesto pblica.
2
Investigao nanciada pelo Instituto de Pesquisas Econmica Aplicada (IPEA) e o Instituto
de Desenvolvimento Socioeconmico do Par (IDESP), realizadas entre 2009 e 2010.
Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
174
1 REFERENCIAL TERICO: INSTITUIES E MODELO DE
GESTO PBLICA
O fortalecimento institucional depende da capacidade de gesto das
instituies, neste caso das prefeituras. O papel das instituies em impulsionar as
mudanas, tem sido interpretado desde diferentes perspectivas, de tal forma que
alguns autores, desde uma leitura interacionista, fundamentada na ao consciente
dos homens, armam que estas so produto e produtores das instituies
(BERGER; LUCKMANN, 1966, 1965), enquanto que outros se mostram cticos
sobre a capacidade de mudana, pois estas podem inibir as reformas ao criar
expectativas no satisfeitas pelas instituies (CAIDEN, 1999).
Uma contribuio para o papel das instituies para o desenvolvimento
econmico, ou constitui a corrente neoinstitucionalista (MARCH; OLSEN, 1984;
ANDREWS, 2005, entre outros). No se trata de uma escola monoltica, Hall e
Taylor (1996) diferenciam pelo menos trs escolas de pensamento: o institucionalismo
histrico, o institucionalismo da escolha racional e o institucionalismo sociolgico (NORTH,
1995).
A obra do North constitui uma tentativa de sintetizar as contribuies
tericas procedentes da cincia poltica, da sociologia e da economia, o
denominado enfoque institucional. No esboo de uma teoria para a mudana social,
North pretende explicar de que forma o passado inui no presente a partir da
compreenso do desempenho das questes econmicas, nas quais as instituies
tm um papel decisivo: As instituies so as regras do jogo em uma sociedade.
De forma similar interpretao interaccionista as instituies so produto e
produzidas pela atividade humana para compreender sua funo no deve
desconsiderar sua formao social: so as limitaes ideadas pelo homem que do
forma interao humana. Para isso, indica a necessidade de estud-las em seu
contexto histrico, visto que: estruturam incentivos no intercmbio humano, seja
poltico, social ou econmico. Compreend-las como produto social e histrico,
signica lhes outorgar um papel determinante para a mudana social: a mudana
institucional conforma o modo em que as sociedades evoluem com o passar do
tempo, a chave para entender a mudana histrica.... A mudana institucional
afeta a escolha estabelecida em certo momento e a natureza da dependncia
3
.
O estudo dos municpios do Par trata de ampliar as concepes limitadas
de compreenso da racionalidade em termos de uma racionalidade abstrata de
ns e meios, abrindo uma reexo as esferas inuenciadas pelas prticas ligadas
3
NORTH D. C. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica / Economa Contempornea, 1995. p. 13.
175
Desaos de uma nova gesto pblica para o desenvolvmento dos municpios no Par
cultura. Vrios estudos sociolgicos inspirados por Max Weber tm considerado
as estruturas burocrticas dominantes nas sociedades contemporneas como um
produto de estruturas cada vez mais ecazes. No entanto, essa percepo se esquece
de que as prprias prticas destas estruturas deveriam ser consideradas em seu
tempo como prticas culturais. Essas prticas seriam paulatinamente incorporadas
nas organizaes e instituies, no somente no aspecto de aumentar a eccia,
mas tambm como consequncia do processo de transmisso que do origem s
prticas culturais em geral.
O marco analtico do Novo Institucionalismo que trata de explicar o processo
de tomada de decises por parte dos atores polticos, tem como pressuposto
bsico a ideia de que a congurao das instituies afeta o comportamento dos
atores sociais. Alguns autores (HALL; TAYLOR, 1996; PEREIRA PRATES,
2000) apontam a existncia de, ao menos, trs enfoques: o institucionalismo
histrico, o da eleio racional e o sociolgico, o tambm referido como teoria
das organizaes
4
. Nas correntes normativas, acentuam-se o papel dos atores
polticos e das instituies como formadores de bons cidados. Na corrente
histrica, acentua-se o papel de decises histricas, as quais tm inuncia no
desenvolvimento das instituies. Finalmente, a corrente sociolgica resulta de
uma sntese das anteriores, embora questione o determinismo histrico, dando
nfase nas inuncias do contexto social. A sntese da perspectiva sociolgica
e a histrica (DOBBIN, 1994). A perspectiva histrica fundamental para a
compreenso sobre o funcionamento das instituies e as agncias governamentais
e a ao estratgica dos atores frente e dentro delas, posto que estas sejam tambm
produto da ao dos atores. A regio da Amaznia Oriental (estado do Par), como
regio em desenvolvimento, uma regio onde a presena do Estado manifesta-se
com instituies distanciadas e fora dos problemas cotidianos da populao, pela
construo de algumas infraestruturas, que no tm contribudo para criar uma
cidadania, sendo que esta, frente a projetos inacabados, tem estado historicamente
excluda de tais processos, favorecendo a emergncia de atores econmicos que
tem orientado sua ao, enchendo o vazio e a ausncia deixada pelo Estado
e as instituies governamentais, aspectos j identicados por diversos autores
(PINTO, 1980; COSTA, 1992; BRITO, 1998), de tal forma que se tem constitudo
uma frgil institucionalidade (TORRES, 2004) e nos aspectos relacionados com
a gesto pblica de frgil tradio de controle (REZENDE, 2002, p. 119).
O pensamento burocrtico em que se fundamenta a gesto pblica enfatiza
os princpios bsicos de uma forma administrativa tradicional descrita por Max
Weber. Este modelo hierrquico burocrtico se apoia no controle da esfera poltica
4
PETERS, 2003, considera a existncia de pelo menos sete enfoques diferentes.
Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
176
sobre a esfera administrativa. O modelo est vertebrado em torno das estruturas
burocrticas hierarquizadas, organizado a partir de superiores e subordinados. O
procedimento correto e burocrtico-administrativo prepondera na consecuo
de objetivos. Este fato comporta que os uxos de informao e de autoridade
sejam descendentes.
Este tipo de modelo burocrtico est fortemente determinado pelo
controle poltico da administrao, sendo a esfera administrativa exclusivamente
dependente da esfera poltica. Este fato produz uma dinmica perversa. Por
um lado, os polticos assumem competncias de direo poltica das reas e
departamentos, intervindo, desta forma, na gesto diria da organizao; por
outro lado, os altos funcionrios intervm em numerosas ocasies na tomada
de decises de carter poltico. importante mencionar que a diviso existente
entre a administrao e a poltica no pode ser desprezada na determinao
das responsabilidades de um e de outro grupo (PARRADO DIEZ, 1996). Os
planos de carreira esto pouco estruturados e a ascenso obedece geralmente ao
princpio de antigidade, e o tempo de servio o que normalmente determina
as remuneraes, sendo descartado o tipo de trabalho realizado ou a capacidade
de trabalho dos funcionrios.
A gesto tambm est imersa no esquema da falta de objetivos. Os
oramentos so elaborados em funo de transferncias e funes estatais e
federais, desconsiderando-se outros tipos de programas. Por ltimo, a estrutura
organizativa segmentada em departamentos e secretarias estanques e
frequentemente concorrentes entre si no ajuda a estabelecer uma viso ampla
e integrada dos oramentos. Trata-se, a partir de prticas incrementalistas, ou seja,
apoiadas no clculo de oramentos e despesas do ano anterior, desconsiderando
um planejamento orientado a objetivos. A poltica continusta no possibilita
a existncia de canais que elevem as demandas e inquietaes da cidadania s
decises superiores.
Com relao ao modelo gerencial, a meta da administrao pblica j
no simplesmente o cumprimento da lei sem incorrer na ilegalidade mas a
introduo de maior rapidez nos servios prestados pelos gestores, alm de incluir
melhorias. Cabe destacar que estas melhorias so tomadas unilateralmente, sem
a consulta prvia aos usurios.
177
Desaos de uma nova gesto pblica para o desenvolvmento dos municpios no Par
Quadro 1. Critrios utilizados na pesquisa.
COMPONENTE
CRITRIOS DE UMA GESTO DBIL COM RELAO AO
PLANEJAMENTO
Planejamento Capacidade para estabelecer metas a mdio e longo prazo
Instrumentos de
planejamento
Planejamento fundamentado em indicadores, estudos socioeconmicos
o prognsticos
Planejamento de
concursos
Concursos para servidores previstos nos prximos anos
Capacitao de
funcionrios
Intensidade e durao dos cursos de formao e reciclagem internos
Tipo de gesto Gesto orientada a resultados
Transparncia da
gesto
Empoderamentos da sociedade e participao da sociedade civil
Informao Disponibilidade da informao referente aos acordos da do plenrio
municipal
Planos municipais Seguimento e utilizao dos planos municipais: PD, PPA, PE, PDLS, PG.
Acesso informao Estrutura da arquitetura computacional
Acesso dos funcionrios a sistemas de informtica
Denio de
prioridades
Instrumentos utilizados: estdios tcnicos, secretarias, participao
entidades sociais
Planejamento
econmico
Existncia de mecanismo de controle
Existncia de mecanismos de correo em caso de dcit pblico
Anos de atualizao
de cadastros
Cadastros: IPTU, ISSQN
Planejamento na
criao de novas vagas
Informaes em que se baseia a criao de novas vagas: parmetros de
polticas setoriais; demandas dos secretrios; cadastro e movimentaes
dos servidores.
Fonte: Elaborao dos autores.
2 A ADMINISTRAO PBLICA NO ESTADO DO PAR
A investigao inscreve-se na rea de conhecimento da administrao
pblica, e especicamente na gesto pblica municipal. As prefeituras
aparecem em muitos casos como o nvel pobre nos diferentes nveis do
Estado e da Administrao Pblica. Contudo, a realidade algo diferente.
Entre os anos 2000 e 2008, a maioria das prefeituras paraenses multiplicaram
por cinco, o volume de receita oramentria, como, por exemplo, Castanhal,
que passou de mais de R$ 25 milhes (2000) a R$130 milhes (2008)
ou Marab, de R$60 (2000) a R$315 (2008). Este aumento tem sido
signicativo entre os anos 2005 e 2008, com recursos provenientes de uma
parte importante do governo federal. Tambm o nmero de funcionrios
tem aumentado signicativamente em todo o pas, com uma mdia que
Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
178
ultrapassa os 30 %. Este aumento tem possibilitado o xito de programas
governamentais dirigidos diretamente pelas prefeituras, como o Programa
Bolsa Famlia.
Tabela 1. Evoluo da Receita Oramentria de alguns municpios (2005-2008).
Municpio 2005 2006 2007 2008
Barcarena 102.216.72,27 117.418.834,9 131.086.825,9 160.687.681,7
Castanhal 88.877.927 93.972,121 108.314,437 130.563,154
Marab 155.502.908,59 165.596.099,7 200.937.854,9 315.743.203,8
Fonte: Elaborao do autor, a partir de dados do SIE/IDESP.
Este fato agravado pela diculdade de trat-lo no contexto da regio
amaznica, especificamente na Amaznia Oriental (estado do Par), pois
praticamente no existem estudos baseados em dados empricos sobre a gesto
pblica, destacando-se poucos exemplos recentes, como o estudo de administrao
municipal (MONTEIRO, 1997), mudanas na administrao pblica (SOARES,
CONCEIO, FARIAS FILHO, 2004) ou o programa do governo para
modernizar a administrao pblica Programa Qualidade na Gesto Pblica
no Estado do Par (2007). Como os estudos e trabalhos tratam-se, em geral, de
monograas de carter exploratrio e baseados no mtodo de estudo de caso, no
possvel estabelecer concluses que permitam generalizar.
Seguindo as recomendaes de organismos internacionais e latino-
americanos (CLAD, documento: A New Public Management for Latin America, 1998),
vrios estudos e relatrios diagnosticaram uma crise da administrao pblica
burocrtica e a necessidade de empreender reformas (LONGO; YSA, 2008,
p.17). Esta crise no se manifesta somente nos aspectos tcnicos e cientcos,
mas tambm pela prpria complexidade destes novos cenrios, tanto locais
quanto globais, que se conguram nas agendas pblicas e nas prprias falhas
do sistema de mercado hegemnico e propostas neoliberais de retrocesso ou
de diminuio do Estado. Todos se traduzem na necessidade de produo de
respostas por parte das administraes pblicas, diante dessa nova realidade. Os
cenrios poltico-institucionais so apontados como determinantes na superao
dos marcos estveis para superar a crise. Para fornecer respostas, objetiva-se que
cada vez mais as intervenes pblicas devem ser realizadas com a colaborao das
diversas instncias e com diferentes autoridades hierarquizadas das administraes,
isto , com a colaborao de atores de diferentes hierarquias da mesma organizao
ou por organizaes fora do sistema pblico.
179
Desaos de uma nova gesto pblica para o desenvolvmento dos municpios no Par
O Brasil no se encontra isento deste processo, e, apesar dos importantes
avanos no ltimo quarto de sculo, em toda a administrao pblica, a
Confederao Nacional de Municpios (CNM) publicou em 2008 a coletnea Gesto
2009-2012. A Nova Administrao Pblica, em que se justica: Transformaes
tecnolgicas, estruturais, econmicas e sociais exercem grandes impactos na vida
das pessoas, sendo que estes impactos consequentemente reetem nas gestes
por elas lideradas (CNM, 2008, p.8). Com esta proposta, aborda-se um Modelo
de administrao pblica voltado para a ecincia, eccia e efetividade (Ibid.,
p.14). No documento bsico surgem os conceitos e as diretrizes principais, tais
como Gesto Baseada em Processos (Ibid., p.33), conduo para a ecincia,
excelncia e Orientao para o pblico (ibid., p.15-17), tambm trata aspectos
constituintes como a tecnologia de gesto e o planejamento estratgico.
Diversos autores (LANDER, 1998; BRESSER-PEREIRA; CUNILL
GRAU, 1998; BRESSER-PEREIRA, 2004) sugerem a necessidade de estabelecer
uma governana dos sistemas pblicos contemporneos. As organizaes sociais,
denominadas por Bresser-Pereira (2004) pblico no estatal, demandam cada vez
mais da exigncia na prestao de servios pblicos. Nos ltimos anos, o mercado
e as redes, disputam, cada vez mais, no poder pblico, um papel protagonista
predominante na prestao de servios, especialmente na sade e em outros
campos sociais. Confrontar a governana (governabilidade) na gesto pblica
signica adotar uma srie de critrios que devero orientar os procedimentos
administrativos e a gesto (DENTE,1995; DE LIMA, 2001).
Diversos autores diagnosticaram a emergncia de um Estado Relacional
incipiente, compreensvel talvez no contexto das democracias da Europa Ocidental,
mas no para a regio amaznica. Esta regio, que faz parte da periferia da periferia
(MELLO, 2007), e que por sua capacidade de desenvolvimento institucional pode
ser caracterizada como regio de baixa institucionalidade (TORRES, 2004). A
realidade de muitos municpios paraenses se expressa claramente no estudo de
Monteiro (1997, p. 153):
[...] A forma como se administra o municpio, no caso de realidade paraense,
continua presa tradio patrimonialista. Os gestores municipais utilizaram os
cargos pblicos como uma extenso de seus negcios particulares e de seus
familiares (MONTEIRO, 1997, p. 153).
3 MODELO DE ANLISE
A anlise do sistema de administrao do Estado que se tem analisado,
interpretado como um processo de retroalimentao sistmica contnuo temporal,
em que o processo de retroalimentao se sucede a partir de quatro fases:
Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
180
planejamento, monitoramento, avaliao e controle. Analisa-se, a partir de quatro grandes
subsistemas, os quais englobam o ncleo de funes comuns de todos os nveis
do governo: 1) Gesto nanceira; 2) Gesto de capital e infraestrutura; 3) Gesto
de pessoas; 4) Gesto de tecnologia da Informao (Figura 1).
O planejamento, no subsistema da gesto financeira, compreende
questes como a realizao de estudos socioeconmicos, os mecanismos de
acompanhamento e controle, e mecanismos de correo em caso de dcit
municipal. No subsistema da gesto de capital e infraestrutura, compreende
questes relativas a: os instrumentos utilizados para denir as prioridades dos
investimentos, e os instrumentos de subsdio no planejamento. A avaliao e
controle da gesto de pessoas compreendem os instrumentos de atendimento
e comunicao ao cidado, tais como o balco integrado de atendimento ou a
existncia da ouvidoria pblica, entre outros itens.
Quanto aos subsistemas, a qualicao da Gesto nanceira municipal
representa a mais usual setorizao da gesto municipal, e que inuencia de maneira
decisiva o modelo de gesto a ser implementado. O departamento nanceiro
normalmente o primeiro setor a se estabelecer, tendo acesso direto ao prefeito
pelo seu envolvimento a tomada de decises relacionada a oramento e despesas
do municpio. Ainda conforme o autor, a rea nanceira a que mais detm
regulamentaes legais e a pioneira na implementao de novas tecnologias,
investindo principalmente em sistemas mais integrados.
A Gesto de pessoas (GP) um componente essencial de qualquer
sistema de gesto. implementada para garantir a utilizao do capital humano
de forma ecaz e eciente, para que sejam alcanadas as metas do governo. A
GP refere-se s polticas, sistemas e prticas que inuenciam comportamentos,
atitudes e desempenho de funcionrios e, consequentemente, o desempenho
da instituio. As atividades operacionais de prticas de gesto de pessoas so
vastas, incluindo estratgia de planejamento da fora de trabalho, recrutamento
de funcionrios potenciais, seleo de trabalhadores, formao e desenvolvimento
de funcionrios, gerenciamento de mrito e reconhecimento de funcionrios,
avaliao de desempenho do funcionrio, classicao de posies, criao de um
ambiente de trabalho positivo e saudvel (relaes interpessoais) e administrao
de recompensas aos empregados.
181
Desaos de uma nova gesto pblica para o desenvolvmento dos municpios no Par
Quadro 2. Conceitos e critrios utilizados na pesquisa.
CONCEITO CRITRIOS INDICADOR CLCULO
Gesto
nanceira
Perspectivas e Planeja-
mento Oramentrio
Relao do clculo do
ano scal com a vota-
o do oramento
Ano scal: data
Nvel de dependncia
Estadual e federal
Participao %
Leis orgnicas vigentes Denio das leis
Sade e estabilidade
scal
Gesto da divida Mdio e longo prazo
Parcerias Pblico-
-privadas
Parcerias: estado-fede-
ral-empresas privadas
Clculo em % do total
do oramento
Planejamento e execuo Estudos socioecon-
micos
Estudos realizados se-
gundo estrato
Gesto de
capital e
infraestrutura
Planejamento e ora-
mento de capital
Implementao siste-
ma padronizado com
registro
Horizonte deste planeja-
mento (anos)
Subsdios do
planejamento
PD, PPA, PE, PS, PG,
PDLS,
Utilizao e implemen-
tao dos Planos
Participao da poplao Conselhos, Oramento
Participativo, Audin-
cias pblicas
Regularidade
Manuteno de bens e
infraestrutura
Bens mveis, demais
bens, bens de uso p-
blico
Peridica, Preventiva,
Reparadora
Gesto de
pessoas
Anlise estratgica ne-
cessidades de GP
Gerao de resultados
de acordo com objeti-
vos e metas
Metas e objetivos
Obteno de funcion-
rios qualicados
Realizao de concurso
pblico
Contratao de funcio-
nrios efetivos
Contratao de funcio-
nrios temporrios
Retroalimentao dos
funcionrios
Programas de treina-
mento
Realizao de cursos de
capacitao
Treinamento Programa de treina-
mento
Frequncia do Programa
de treinamento
Engajamento do cidado Participao na elabo-
rao dos Planos
Instrumentos utilizados
Fonte: Elaborao dos autores.
4 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
No estado do Par foram selecionados 29 municpios, sobre um total de
144, com os que conta o estado, representando 20,1 %. Estes foram selecionados
de forma aleatria, a partir de variveis. A razo pela qual foi escolhida uma
Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
182
mostra aleatria estraticada e no uma amostra aleatria simples baseia-se em
trs critrios: primeiro, a estraticao pode produzir um erro; segundo, o custo da
observao; terceiro, a estimao dos parmetros populacionais e desejveis para
os subgrupos da populao. A forma de especicar os estratos um problema
mais difcil do que aparenta, em um primeiro momento. Na investigao, decidiu-
se pelo critrio de nmero de habitantes e do PIB per capita.
Parte-se da premissa de que a varivel do PIB per capita um indicador
importante, visto que os municpios com diferentes PIB tm capacidade de gesto
diferenciada. Quanto importncia da varivel populao, deve-se ao seu critrio
bsico para o volume de transferncias de recursos econmicos governamentais
aos municpios, como a faixa de populao municipal (FPM). A estraticao
dos municpios foi dividida segundo 8 estratos. Os municpios selecionados
correspondem tambm a cada uma das 11 Regies de integrao (Quadro 3).
A aplicao dos questionrios se realizou entre os secretrios dos respectivos
municpios, com visitas personalizadas, sendo possvel o retorno das respostas
alguns dias mais tarde, em face da complexidade e extenso das questes a
responder de maneira exata.
5
O ndice de questionrios respondidos, foi, no
entanto, baixo.
Quadro 3. Critrios tcnicos de seleo de municpios.
Faixas de
populao
PIB per capita do Estado
Abaixo Acima
At 20.000
habitantes
Total municpios =
43,00
Desvio-Padro PIB
per capita = 1032,16
Mdia PIB per capita
= 2835,34
Peso estrato = 0,13
Tamanho da amostra
= 3,64
Tamanho da amostra
nal = 4,00
Terra Alta
Placas
Piarra
Senador Jos
Porfrio
Total municpios = 6,00
Desvio-Padro PIB per
capita = 2825,37
Mdia PIB per capita
= 10201,02
Peso estrato = 0,05
Tamanho da amostra
= 1,39
Tamanho da amostra
nal = 1,00
Anapu
5
A investigao de campo foi realizada durante os meses de maro a junho de 2010. Foram
formulados quatro tipos de questionrios: Bloco A: Gesto nanceira; Bloco B: Gesto
de capital e infraestrutura; Bloco C: Gesto de pessoas; Bloco D: Gesto de Tecnologia da
Informao. Cada um deles est composto entre 11 e 23 perguntas.
183
Desaos de uma nova gesto pblica para o desenvolvmento dos municpios no Par
Entre 20.000
e 100.000
habitantes
Total municpios =
72,00
Desvio-Padro PIB
per capita = 934,57
Mdia PIB per capita
= 2940,04
Peso estrato = 0,19
Tamanho da amostra
= 5,52
Tamanho da amostra
nal = 5,00
Altamira
Anajs
Aurora do
Par
Vigia
So
Domingos
do Araguaia
Total municpios
= 12,00
Desvio-Padro PIB per
capita = 15790,50
Mdia PIB per capita
= 16564,51
Peso estrato = 0,54
Tamanho da amostra
= 15,53
Tamanho da amostra
nal = 15,00
Almeirim
gua Azul
do Norte
Tucuru
Cana dos
Carajs
Benevides
Tucum
Oriximin
Barcarena
Paragominas
So Flix do
Xingu
Redeno
Xinguara
Entre 100.000
e 500.000
habitantes
Total municpios =
7,00
Desvio-Padro PIB
per capita = 1410,47
Mdia PIB per capita
= 3871,14
Peso estrato = 0,03
Tamanho da amostra
= 0,81
Tamanho da amostra
nal = 1,00
Bragana Total municpios = 2,00
Desvio-Padro PIB per
capita = 12915,38
Mdia PIB per capita
= 22187,30
Peso estrato = 0,07
Tamanho da amostra
= 2,12
Tamanho da amostra
nal = 2,0
Parauapebas
Marab
Acima de
500.000
habitantes
NE Total municpios = 1,00
Desvio-Padro PIB per
capita =
Mdia PIB per capita
= 8765,47
Peso estrato = 0,00
Tamanho da amostra
= 0,00
Tamanho da amostra
nal = 1,00
Belm
Legenda: NE: No Existem municpios nesse estrato.
Fonte: Pesquisa IPEA/IDESP.
No menos importante nesse item sobre metodologia o processo de
trabalho multidisciplinar realizado. Trata-se de uma pesquisa realizada em dois
nveis: Estadual e Federal. No primeiro nvel, tratou-se de uma pesquisa baseada
na multidisciplinaridade, visto que a nalidade de equipe de investigadores foi
resolver problemas concretos da investigao (PIAGET, 1978), desde sua rea
de conhecimento, tais como, a construo terica de conceitos, a partir de leituras
especcas procedentes de diversas reas do conhecimento e a formulao dos
questionrios, para posteriormente serem aplicados. A interdisciplinaridade entre
os investigadores foi o desao que se tinha que superar no segundo nvel da
Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
184
investigao a comparao federal entre os diversos estados
6
. Trata-se de uma
interdisciplinaridade restringida (BIOSOT, 1972), ou seja, focalizada em funo
do objeto concreto de investigao. Os trabalhos em equipe, as leituras e crticas
das investigaes mencionadas mostraram sua utilidade: aplicvel de forma
crtica e mantendo as distncias em alguns aspectos da realidade dos municpios
brasileiros. Ao nal, estruturam-se dois subsistemas principais: 1) Gesto nanceira;
2) Gesto de pessoas. A partir destes eixos, um segundo passo foi aprofundar sobre
os conceitos utilizados e propor novos conceitos, a anlise da viso sistmica da
gesto municipal e a pauta metodologia e tcnica da investigao de campo.
5 FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL MUNICIPAL NO ESTADO
DO PAR
A congurao atual dos municpios paraenses e sua evoluo histrica,
desde 1988 um tema j tratado por diversos autores (ROCHA, 2008), assim como
os novos recortes municipais (SILVA, 2008). No estado do Par, assim como em
outros Estados da Unio so muitos os municpios que, para viabilizar as polticas
setoriais, procuram recursos e dependem diretamente dos repasses dos tributos
do governo Estadual e da Unio, sem, contudo, apresentarem polticas que os
tornem capazes de aumentar suas arrecadaes, e assim dar solues aos seus
problemas urbanos e rurais (SILVA, 2008, p.78). Este fenmeno se manifesta
de forma especial nos municpios de recente criao. No estado do Par, desde
1980 criaram-se mais de 60 novos municpios, passando de 83 em 1980 para os
atuais 144 em 2010. Quanto ao estrato populacional mais importante, o constituem
municpios entre 20.000 e 100.000 habitantes, somando, neste estrato, um total de
84 municpios. Com esses dados, evidencia-se que o nmero de habitantes desses
municpios se converte em uma varivel-chave para aumentar suas arrecadaes,
seja por impostos locais ou por transferncias federais. Para gerenciar esta situao
so necessrias duas condies: a capacidade de planejar, e de dispor de pessoal
adequadamente qualicado.
Para medir a capacidade de planejamento na gesto nanceira, tm-se
construdo diversos indicadores. A realizao de estudos socioeconmicos,
como elemento bsico para o planejamento, todavia, mnima nas prefeituras
de tamanho mdio, e maior nas menores. No entanto, este dado no esclarece o
tipo de estudos, a metodologia utilizada e a aplicao e seguimento por parte dos
gestores municipais. Especialmente as prefeituras mdias tm poucos mecanismos
6
Estados de Alagoas, Rio de Janeiro, Paran, Pernambuco e Esprito Santo.
185
Desaos de uma nova gesto pblica para o desenvolvmento dos municpios no Par
de acompanhamento e controle a curto e longo prazos, assim como de atualizao
do Imposto Sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU) e do Imposto Sobre
Servio Qualquer Natureza (ISSQN). Estes aspectos podem ter como consequncia
que, em caso de endividamento, vejam-se obrigados a tomar medidas drsticas,
como o aumento da arrecadao de impostos e do endividamento. Um salto
qualitativo se manifesta nas prefeituras grandes, as quais se baseiam em estudos
prvios para planejamento e acompanhamento a curto e longo prazos (Tabela 2).
Quanto gesto de capital e infraestrutura, enquanto a prefeitura grande
utiliza vrios tipos de estudos tcnicos, participao de entidades tambm
as decises do prefeito, nos municpios mdios e pequenos se adotam outras
estratgias. Nas prefeituras pequenas, aparece a participao das entidades sociais
como o instrumento para denir as prioridades dos investimentos, sendo mais
importantes que as decises do prefeito e os estudos tcnicos. A situao varia
nas prefeituras mdias, nas quais aparece um equilbrio entre estudos tcnicos,
decises do prefeito e participao das entidades.
Como instrumentos de subsdio ao planejamento de investimentos, nas
prefeituras pequenas existem o Plano Plurianual, o Plano de Governo e o Plano
Diretor como os mais importantes. Nas prefeituras mdias, apesar da obrigao
de dispor do Plano Diretor, este no utilizado em 85 % delas, enquanto que o
PPA o instrumento mais utilizado. Na prefeitura grande, so o Plano Plurianual,
o Plano Estratgico e o Plano de Governo. O Plano de Desenvolvimento Local
Sustentvel (PDLS) surge como um instrumento pouco utilizado em todos os
tipos de prefeituras (Tabela 3).
O precrio planejamento ou o planejamento insuciente tem consequncias
na gesto de pessoas, especicamente na previso de concurso para os prximos
anos. Menos da metade das prefeituras mdias tm previsto a realizao de
concursos. Este fato pode ser resultado da falta de informaes para a criao de
novas vagas, embora esta ausncia se manifeste de diferente forma, segundo o
estrato de prefeitura que se trata. Evidencia-se, nas prefeituras pequenas, como as
que mais importncia do aos parmetros das polticas setoriais, embora a prefeitura
de grande porte obedea s demandas das Secretarias. A existncia de planos de
cargos (PCS e PCCR) constitui um problema para as prefeituras pequenas e mdias.
Por ltimo, um problema de primeira ordem no que constitui a falta de encontrar
prossionais dispostos a trabalhar e viver nas prefeituras mdias e pequenas do
interior do Par (Tabela 4).
Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
186
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Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
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Possivelmente o problema do precrio planejamento uma consequncia
da deciente capacitao do pessoal da prefeitura. Todavia, realizam-se poucos
cursos de capacitao, com poucas horas dedicadas. Este fato surge alarmante na
gesto de tecnologia da informao. Dispor de um moderno sistema de hardware
ou de software em uma prefeitura no signica necessariamente uma maior eccia
e ecincia, dado que muitos funcionrios dispem apenas de conhecimentos
bsicos de informtica (Tabela 5).
Tabela 5. Nvel de capacitao dos funcionrios das prefeituras.
Gesto pessoas
Gesto
tecnologia
Informao
Faixa
populacional
Cursos
capacitao
funcionrios
Prefeitura
Realizao de curso
de capacitao
Capacitao
de pessoas
Programao
de cursos %
Demandas
especicas %
Pequenos 75.00 50.00 50.00 25.00
Mdios 71.43 57.14 57.14. 28.57
Grandes 100.00 100.00 100.00 25.00
Total 75.00 58.33 58.33 33.33
Fonte: Pesquisa de campo, IPEA/IDESP, 2010.
Quanto gesto nanceira, de capital, de pessoas , nos municpios mdios
no possvel estabelecer uma tendncia clara. Nesta rea, aparecem contradies
como: possvel a existncia de uma equipe responsvel para o planejamento
dos investimentos sem dispor previamente de estudos socioeconmicos?
Aparentemente diferente a situao nos municpios pequenos, nos que armam
realizar estudos socioeconmicos, ter uma equipe responsvel pelo planejamento
e realizar previso de concurso nos prximos dois anos. Contudo, na amostra
emprica no se especica a tipologia, profundidade e qualidade dos estudos
socioeconmicos, assim como tampouco a composio da equipe responsvel
do planejamento (Tabela 6).
189
Desaos de uma nova gesto pblica para o desenvolvmento dos municpios no Par
Tabela 6. O planejamento da gesto em diferentes reas.
Gesto nanceira
Gesto de capital
e infraestrutura
Gesto de pessoas
Faixa
populacional
Realizam estudos
socioeconmicos
Possui equipe responsvel
pelo planejamento dos
investimentos
Previso de
concurso prximos
2 anos
Pequenos 80.00 75.00 75.00
Mdios 33.33 85.71 42.86
Grandes 100.00 100.00 100.00
Total 58.33 83.33 58.33
Fonte: Pesquisa de campo, IPEA/IDESP, 2010.
6 FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL E DESENVOLVIMENTO
A gesto pblica na regio da Amaznia Oriental no pode se limitar a
apenas uma boa gesto, no sentido amplo da expresso, mas deve ser tambm
orientada ao desenvolvimento. Para isso deve se cumprir uma srie de exigncias
e desaos.
O desenvolvimento econmico produz como consequncia da utilizao
do potencial e do excedente gerado localmente e a atrao, eventualmente, de
recursos externos (VAZQUEZ-BARQUERO, 2000; 2001), assim como outros
autores que tomam a varivel econmica e institucional como varivel independente
(NORTH, 1981; WILLIAMSON, 1985). O desenvolvimento econmico produz,
como consequncia, quatro determinantes entrelaados, que podem favorecer ou
dicultar o desenvolvimento: 1) a difuso das inovaes do conhecimento; 2) a
organizao exvel da produo; 3) o desenvolvimento urbano do territrio;
4) a densidade do tecido institucional (VAZQUEZ-BARQUERO, 2001). Nestes
quatro elementos aparecem de forma transversal, com maior ou menor intensidade,
o papel dos atores locais, concretamente, as decises tomadas por eles e o papel
das instituies. As instituies como portadoras e transmissores de uma cultura
e em consequncia de uma forma de organizao, podem favorecer os processos
de desenvolvimento.
Com as falhas detectadas nas polticas pblicas no nvel macro, devido
entre outros aspectos, sua homogeneidade e falta de adaptao, o municpio
adquire um papel estratgico na formulao e execuo de polticas pblicas para
o desenvolvimento. Existe um conjunto de explicaes sobre o fenmeno da falta
de planejamento o planejamento fraco, a mdio e longo prazo, pode explicar
segundo o foco, o nvel de abstrao e a forma como se argumenta.
Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
190
Quatro elementos aparecem como determinantes na composio de uma
gesto pblica municipal por resultados: 1) o contexto institucional; 2) as falhas
sequenciais da gesto; 3) a arquitetura organizacional; 4) a cultura de planejamento.
Figura 2. Interligao dos quatro nveis que compem a gesto pblica municipal.
Fonte: Elaborao dos autores.
O contexto institucional faz parte dos estudos das diversas vertentes do
institucionalismo, o qual incorpora em sua anlise elementos estruturais do governo
e seus elementos histricos e normativos. Refere-se institucionalidade existente
na prpria prefeitura, como em outras instituies municipais, estaduais e federais,
com as quais a prefeitura possui vnculos. A Teoria da Delegao (MELO, 1996)
se refere responsabilizao dos governantes no controle da agenda pblica e
das agncias estatais. A continuidade e as falhas sequenciais constituem um
elemento de anlise essencial para compreender os mecanismos geradores destas
falhas nas reformas gerenciais. As continuidades-descontinuidades da gesto
descontinuidades, abandonadas, terminadas (REZENDE, 2004, p.34), no
foram estudadas na investigao, embora possam entrever como uma atitude
que prejudica enormemente o desenvolvimento. No uma exceo observar
em prefeituras projetos iniciados obras pblicas anunciadas por um prefeito, e
abandonadas no momento em que aparece uma mudana de representantes no
poder poltico municipal. Entre as hipteses que se estabelecem, as reformas
falham essencialmente a partir de mecanismos causais como: os custos de transao
envolvidos nas reformas, os legados de desempenho ou o dilema do controle
(REZENDE, 2004).
191
Desaos de uma nova gesto pblica para o desenvolvmento dos municpios no Par
A arquitetura organizacional ou o organograma municipal constitui um
elemento determinante, que pode reduzir o grau de efetividade da gesto, visto
que obedece em alguns casos as decises arbitrrias e, portanto, sem um conceito
racional. A arquitetura organizacional inui tambm na gesto de projetos
estratgicos, como diversos estudos apontam (CURY, 2007; MAXIMIANO,
2007; MARIANI, 2008), e, nalmente, acrescenta-se a cultura do planejamento
(HOFSTEDE, 1999; REZENDE, 2004).
A gesto pblica no s deve dar resposta s exigncias e demandas atuais,
mas tambm deve ser orientada ao desenvolvimento do municpio e da regio.
Embora a gesto pblica municipal no incida diretamente sobre o desenvolvimento
socioeconmico do municpio, consideramos necessrio que a gesto pblica induza
uma srie de prticas de mudana da cultura e do nvel operativo, com o objetivo
de fortalecer e acelerar a modernizao da instituio pblica:
- Otimizao dos recursos pblicos. As prefeituras recebem recursos a partir de
diversos programas federais, alm de outras fontes prprias ou atravs de parcerias
com empresas privadas. Uma eciente gesto destes recursos e o estabelecimento
de prioridades de investimentos um elemento bsico para o fortalecimento
institucional.
- Introduo de uma cultura de postos e responsabilidades. Esta cultura se
baseia na meritocracia e na competncia dos servidores pblicos. Contratao
de pessoal preparado e competente para desempenhar as funes bsico para
que a administrao possa oferecer servios de qualidade ao cidado. Esta nova
cultura da meritocracia h de enterrar prticas de carter endogmico e neptico,
comuns em muitos municpios.
- Internalizando uma cultura de planejamento. A construo de um futuro com
melhor qualidade de vida para os habitantes, e para evitar situaes de improvisao
nos planos de carreira e na criao de novas vagas e concursos, dependem da
introduo de uma cultura de planejamento em todas as secretarias e nveis
municipais. Colocar em prtica o Plano Diretor seria um avano neste sentido.
- Introduzir uma cultura de formao e reciclagem constante dos funcionrios. A
formao dos funcionrios, para otimizar o hardware e o software, indispensvel
para o bom funcionamento dos servios da prefeitura. Dado o baixo ndice
de formao dos funcionrios em algumas prefeituras, a oferta de cursos de
formao homologados e de estgios temporais de funcionrios em outras
prefeituras selecionadas como casos de boa gesto municipal so elementos
que favoreceriam a introduo de novas prticas de gesto.
- Otimizao do organograma municipal. Estruturado de forma mais funcional
e racional, orientado a resultados e as novas demandas da cidadania e da sociedade
e no orientado ao poder pblico.
Finalmente, estas dimenses podem sintetizar-se na cultura do planejamento.
Josep Pont Vidal Duarte de Souza Rosa Filho
192
CONCLUSES
Cada sociedade possui formas especcas de organizao das instituies
e a cultura e as formas de organizao, as quais facilitam ou dificultam o
desenvolvimento econmico. A organizao destas instituies est fortemente
condicionada por uma cultura. Nas prefeituras pequenas e mdias paraenses
detecta-se a falta de normalizao de uma cultura de planejamento nanceiro e
de mecanismos e acompanhamento e controle na rea da gesto nanceira, que
nos municpios pequenos e grandes, tem efeitos negativos. Surpreendentemente,
em todas as prefeituras se destina pessoal para estas tarefas. A falta de cultura de
planejamento tem como consequncia, no caso de dcit oramentrio como
na maioria das prefeituras do Par que tenham que tomar medidas drsticas
de reduo de despesas e de procura de transferncias voluntrias, seja de origem
federal ou estadual. Entretanto, aparece a questo: as prefeituras pequenas e mdias
possuem pessoal sucientemente capacitado e qualicado para procurar linhas
oramentrias e realizar os correspondentes trmites de formulao e gesto de
projetos e aes governamentais?
A ao da prefeitura e a gesto para o desenvolvimento, por menores que
sejam, no se restringem aos limites do municpio, mas, isto reete, em maior ou
menor medida, um contexto institucional e de ao poltica mais ampla em nvel
estadual. No surpreendentemente, no mundo da fsica se tem visto a concluso:
o innitamente pequeno, e o innitamente grande, guardam os mesmos segredos.
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Texto submetido Revista em 08.04.2011
Aceito para publicao em 15.10.2011