7 Aula Atos Administrativos

CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS
PROFESSOR GUSTAVO BARCHET
AULA 7: ATOS ADMINISTRATIVOS
Trabalharemos hoje uma matéria cobrada em todo e qualquer certame que envolva
questões de Direito Administrativo: atos (administrativos, logicamente).
Questão 01
(Analista de Controle Externo - ACE – TCU/2002) - O ato administrativo de remoção
de ofício de servidor público estável, adotado como represália ao comportamento
desidioso do servidor, padece de vício em relação ao seu seguinte elemento:
a) objeto
b) forma
c) motivo
d) finalidade
e) competência
Gabarito: D
Comentários:
Vamos utilizar a questão para relembrar os cinco elementos ou requisitos de
validade dos atos administrativos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
Competência é o conjunto de poderes conferidos por lei aos agentes públicos para
o desempenho de suas funções. Exemplificativamente, os auditores-fiscais da
Receita Federal têm poder para emitir autos de infração contra contribuintes
desidiosos no recolhimento de tributos administrados pela SRF, os policiais
rodoviários federais podem reter veículos que estejam trafegando sem os
equipamentos de utilização obrigatória. Tais poderes são conferidos por lei para que
os agentes possam desempenhar suas funções.
Aos auditores-fiscais da Receita Federal incumbe fiscalizar o cumprimento da
legislação tributária federal, aos policiais rodoviários federais incumbe exercer
opatrulhamento ostensivo das rodovias federais, com o intuito de assegurar a
observância da legislação de trânsito. Todos os poderes que a lei confere a estes e a
outros agentes para que possam desempenhar a contento suas funções nada mais
são do que competências, ou competências administrativas.
São três as características básicas da competência (além de sua previsão em lei):
irrenunciabilidade, inderrogabilidade e improrrogabilidade.
A irrenunciabilidade se traduz na obrigatoriedade de o agente desempenhar
suas competências. Nada mais é do que o chamado poder-dever de agir. Sempre
que a lei estabelece uma competência ao agente público, esta é de utilização
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obrigatória para o agente, sempre que o requerer o interesse público, na forma
posta na lei, sob pena de responder o agente por sua omissão ilícita.
A inderrogabilidade significa que a competência conferida por lei a um agente não
pode ser transferida a outro mediante acordo de vontades. A fonte normativa
da competência é a lei, de modo que é vedado aos agentes, mediante consenso,
alterar as regras de competência previstas no diploma legal. A delegação e a
avocação, que serão vistas na próxima aula, não se confundem com a
inderrogabilidade e nem caracterizam exceção a ela. Inderrogabilidade é vedação à
alteração de competência por acordo, enquanto que a delegação e a avocação são
atos unilaterais praticados de um superior para o subordinado, dentro de uma
estrutura hierárquica. Logo, não há consenso algum na delegação e na avocação,
mas determinação, ordem, comando do superior hierárquico para o subordinado.
A improrrogabilidade completa as demais características de competência,
significando que o agente, além de não poder deixar de exercer sua competência
(irrenunciabilidade), e de não poder alterá-la por acordo (inderrogabilidade), só pode
praticar os atos situados dentro de sua competência. Enfim, o agente só pode
praticar atos para os quais a lei tenha conferido competência, ressalvadas as
hipóteses de delegação e avocação.
O segundo requisito ou elemento dos atos administrativos é a finalidade.
Este elemento pode ser interpretado em sentido estrito e em sentido amplo. Em
sentido amplo, finalidade significa que todo e qualquer ato administrativo deve visar
ao interesse público; em sentido estrito, significa que todo ato administrativo só
pode ser validamente praticado visando ao fim para ele previsto explícita ou
implicitamente na norma de competência (na lei).
É esse o elemento que corresponde à descrição do enunciado. Em sentido amplo, a
finalidade é a mesma para todo ato administrativo: o interesse público. O que se
altera, conforme o ato administrativo a que estejamos nos referindo, é a finalidade
em sentido estrito, a finalidade específica do ato, a finalidade prevista em lei para
aquele ato em especial. Mesmo que um ato satisfaça a finalidade, genericamente
considerada, ou seja, que ele seja praticado tendo em vista algum interesse público,
será nulo se desatender à sua finalidade específica.
O caso trazido no enunciado é paradigmático. A remoção foi determinada pela
Administração para punir um servidor desidioso, e a punição de servidores que
estejam a exercer irregularmente suas funções é medida de interesse público. Logo,
a finalidade em sentido amplo, genericamente considerada, foi atendida. O que foi
violada foi a finalidade em sentido estrito, a finalidade específica do ato de remoção,
pois este é um instrumento cujo fim é permitir à Administração deslocar um agente
para uma unidade, no mesmo ou em outro Município, na qual seus serviços sejam
mais necessários. Logo, não é instrumento de punição de servidores públicos. Como
no presente caso a remoção foi utilizada com este fim, a mesma padece de vício no
seu elemento finalidade.
O terceiro elemento do ato administrativo é forma, a qual, para não ficar atrás da
finalidade, também pode ser compreendida num sentido amplo ou estrito. Num
sentido estrito, forma é o conjunto de formalidades que devem ser observadas
pela Administração para que o ato seja validamente produzido. Todos os requisitos
formais para a prática de um ato estão compreendidos dentro da forma em sentido
estrito.
Já a forma em sentido amplo corresponde ao procedimento observado para a
produção de um ato administrativo, ou seja, à seqüência de atos praticados de forma
seqüencial com o fim de possibilitar que a Administração pratique um ato final,
aquele que era seu intento com a instauração do procedimento. A licitação é um
excelente exemplo de procedimento, que se inicia, publicamente, com a divulgação
de um resumo do edital ou com o envio de uma carta-convite, passa em regra pelas
fases de habilitação dos participantes e julgamento das propostas, e culmina, após a
homologação dos atos anteriores pela autoridade competente, com a adjudicação do
objeto da licitação, com a atribuição deste objeto ao licitante vencedor. Esta é o ato
final do procedimento, a adjudicação, e em função dele foram praticados todos os
atos anteriores. Isto é o que se entende por forma em sentido amplo.
O quarto requisito de validade dos atos administrativos é o motivo, que consiste no
pressuposto de fato e de direito para a produção do ato administrativo. O
pressuposto de direito nada mais é do que a previsão em lei do motivo pelo qual
um ato pode ou deve ser praticado. Por exemplo, a lei prevê como direito do servidor
ao completar 70 anos a aposentadoria compulsória. Este é o pressuposto de direito,
a previsão em abstrato do motivo, em lei. Quando este motivo ocorrer no mundo
real, teremos o pressuposto de fato do ato administrativo, ou seja, a concretização
do pressuposto de direito. No nosso exemplo, pressuposto de fato é algum servidor
chegar realmente à idade de 70 anos, quando então fará jus à aposentadoria
compulsória. Em síntese, a lei prevê o motivo pelo qual o ato pode ou deve ser
produzido, este é o pressuposto de direito; quando esta previsão em abstrato se
concretizar no mundo real, temos o pressuposto de fato, e o ato administrativo está
apto a ser praticado.
O quinto e último elemento do ato administrativo é o objeto, nada mais nada menos
que o próprio conteúdo, o “coração” do ato administrativo. É, de uma forma mais
analítica, o que o ato efetivamente cria, extingue, altera ou declara. Aposentadoria
de R$ 2.000,00, autorização para instalar um ponto de táxi na esquina da Avenida
“A” com a “B”, autorização para instalar gratuitamente pelo prazo de seis meses uma
banca de jornais na calçada defronte ao prédio da Administração etc. Temos aqui
alguns exemplos possíveis de um ato administrativo.
Vamos, então, fechar o circuito. Todo ato administrativo só pode ser praticado pelo
agente competente, na forma da lei (requisito da competência), e ademais, só pode
ser praticado com vistas à satisfação do interesse público e visando à finalidade
específica para ele prevista em lei (finalidade em sentido amplo/estrito). A
Administração, ao praticá-lo, deve observar todas as formalidades previstas em lei
para tanto e, da mesma forma, observar o seu procedimento de formação (forma em
sentido estrito/amplo). Logicamente, o ato só pode ser praticado se o motivo
previsto em lei efetivamente estiver presente (motivo – pressuposto de direito e de
fato). Por fim, resta o próprio conteúdo do ato (autorização, permissão, punição,
revogação etc), que corresponde ao elemento objeto.
Síntese do Comentário:
1) são em número de cinco os requisitos ou elementos de validade do ato
administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto;
2) competência é o conjunto de poderes outorgado por lei aos agentes públicos para
o desempenho de suas atribuições. Suas três características básicas são a
irrenunciabilidade (o agente obrigatoriamente exerce suas competências quando o
requerer o interesse público), a inderrogabilidade (a competência, porque fixada em
lei, não pode ser alterada por acordo de vontade) e a improrrogabilidade (o agente
só pode praticar os atos para os quais a lei lhe conferiu competência, ressalvadas as
hipóteses de delegação e avocação);
3) finalidade, em sentido amplo, significa que todo ato administrativo deve visar ao
interesse público; em sentido estrito, significa que todo ato administrativo só pode
ser validamente produzido visando à finalidade para ele prevista, de forma implícita
ou explícita, na lei;
4) forma, em sentido estrito, é o conjunto de formalidades que devem ser
observadas para a produção do ato; em sentido amplo, corresponde a toda
sequência de atos que antecede o ato final praticado pela Administração (o
procedimento);
5) motivo é o pressuposto de direito (a previsão abstrata em lei) e de fato (a
concretização da previsão abstrata) que autoriza ou determina a produção do ato
administrativo;
6) objeto é o conteúdo, o núcleo do ato, aquilo que o ato efetivamente cria,
extingue, modifica ou declara.
Questão 02
(Analista de Finanças e Controle - AFC/CGU - 2003/2004) - O mérito administrativo,
na atuação do administrador público, cujo controle jurisdicional sofre restrições,
condiz em particular com o exercício regular do seu poder
a) disciplinar
b) hierárquico
c) de polícia
d) discricionário
e) vinculado
Gabarito: D.
Comentários:
Mérito administrativo é o espaço de decisão que a lei confere ao agente público

para valorar o motivo para a produção do ato e para definir o seu objeto. De
outro modo, podemos definir mérito administrativo como a margem de liberdade
conferida por lei para que o agente aprecie a conveniência e a oportunidade do
ato e determine o seu conteúdo. Quando um ato pode ser produzido com essa
margem de liberdade, dizemos que há discricionariedade administrativa, e
denominamos tais atos de discricionários (o mais correto, tecnicamente, é se falar
em atos praticados com base em competência discricionária).
Quando a lei não outorga ao agente nenhum espaço de decisão, definindo com
detalhe todos os aspectos do ato a ser praticado, dizemos que se trata de um ato
vinculado (da mesma forma, tecnicamente mais adequado é falar-se em atos
praticados com base em competência vinculada)
Só há espaço para discricionariedade, para juízo de mérito, nos elementos motivo e
objeto. Assim, mesmo nos atos discricionários, temos sempre vinculados os
elementos competência, finalidade e forma. Nos atos vinculados, logicamente, todos
os elementos são vinculados, pormenorizadamente tratados em lei.
Só há espaço para juízo de mérito se assim dispuser a lei. Desse modo, a lei é o
primeiro limite do ato discricionário: será ela que definirá os termos da
discricionariedade. Contudo, há um segundo limite: o caso em concreto. É
apenas a partir da análise da situação real onde o ato será produzido que poderemos
determinar quanto daquele espaço de decisão que a lei conferiu resta ao agente
público. Sim, porque a discricionariedade tem apenas um objetivo: permitir ao
agente, dentro de uma situação em concreto, adotar a solução mais satisfatória para
o interesse público.
Vamos exemplificar esta limitação.
Digamos que uma lei defira a agentes municipais competência discricionária para
permitir a instalação de quiosques em praças públicas. Segundo a lei, caberá ao
agente avaliar a conveniência e a oportunidade de cada pedido de instalação feito
pelos particulares, e, se considerar que o pedido satisfaz esses requisitos, emitir a
autorização pelo prazo de 2 a 12 meses (espaço para definir o conteúdo do ato).
Chegam às mãos do agente público dois pedidos, um para instalação de quiosques
na Praça “A”, outro para a Praça “B”. Na primeira praça as condições de uso são
regulares, de modo que, se considerar que o pedido do administrado é conveniente e
oportuno, poderá o agente municipal autorizar a instalação por todo o período que a
lei lhe autoriza, 12 meses. Na Praça “B”, contudo, a situação é diferente, pois, devido
às suas más condições de conservação, será ela interditada para reformas daqui a 6
meses. Neste caso, pode o agente ainda assim conceder a autorização, mas apenas
pelo prazo de 06 meses, tendo em vista que após este período a Praça será
interditada.
Com este exemplo fica claro que, a partir de uma mesma competência discricionária
prevista em lei, poderá restar para o agente público maior ou menor
discricionariedade para praticar o ato, conforme a situação em concreto que a ele se
apresente.
Por fim, cabe analisarmos o ponto especificamente cobrado na questão: o controle
judicial dos atos discricionários. Embora se armem verdadeiros cavalos de batalha
sobre esta matéria, esta é bastante simples, e pode ser assim sintetizada: o
Judiciário tem competência para analisar a legalidade de todo e qualquer
ato praticado pela Administração, nada importando se o mesmo foi
praticado a partir de competência vinculada ou discricionária.
O princípio da inafastabilidade da jurisdição, de envergadura constitucional, autoriza
que o Judiciário analise a conformidade de todo ato da Administração às leis e aos
princípios administrativos. Se entender que tais atos não se sustentam numa análise
dessa natureza, deve proceder à sua anulação. No desencargo desta tarefa o
Judiciário poderá, sem sombra de dúvida, analisar os elementos de mérito dos atos
discricionários, o motivo e o objeto, sempre sob o prisma da legalidade.
O que lhe é vedado, em qualquer circunstância, é julgar o próprio mérito
administrativo, no sentido de considerar que a decisão administrativa, tomada nos
limites da legalidade, mostra-se inconveniente ou inoportuna, e, a partir daí, decidir
pela revogação. O juízo de conveniência e oportunidade é prerrogativa exclusiva da
Administração, deferida por lei, sendo vedado ao Judiciário pretender substituir pela
sua a escolha do agente da Administração, e assim revogar o ato por considerá-lo
inconveniente ou inoportuno. Mais uma vez frisando: isso só a Administração pode
fazer (revogar os atos que praticou por considerar que se mostram inconvenientes
ou inoportunos). O Judiciário só pode anular os atos por ela praticados;
competência para revogar, só com relação aos atos praticados pelo próprio Poder
Judiciário (e, neste caso, o Poder Judiciário não estará desempenhando sua função
típica, jurisdicional, mas sim a função administrativa).
1) mérito administrativo é a margem de liberdade que a lei confere ao agente
público para valorar o motivo e definir o objeto do ato administrativo. Pode-se dizer,
também, que mérito administrativo é margem de liberdade outorgada por lei para
que o agente aprecie a conveniência e a oportunidade do ato e defina o seu
conteúdo;
2) um ato praticado a partir de um juízo de mérito é chamado de discricionário. A
discricionariedade incide apenas sobre dois elementos do ato administrativo, o
motivo e o objeto, os demais elementos sempre são vinculados;
3) há dois limites para o exercício de competências discricionárias pela
Administração: a lei e o caso em concreto. Uma mesma previsão de competência
discricionária em lei poderá resultar num maior ou menor espaço de decisão para o
agente conforme o caso concreto em que ela será exercitada;
4) o Judiciário tem competência para analisar a legalidade de todo e qualquer ato
praticado pela Administração, seja o mesmo vinculado ou discricionário. Se entender
que o ato afronta a lei ou um princípio administrativo, deve anulá-lo. O que é vedado
ao Judiciário é substituir o mérito da Administração pelo seu, e, por considerar que o
ato praticado é inconveniente ou inoportuno, decidir pela sua revogação. Esse juízo é
exclusivo da Administração, apenas ela revoga seus atos. O Judiciário só tem
competência para revogar os atos editados pelo próprio Poder, caso em que estará
exercendo a função administrativa, não a jurisdicional.
Questão 03
(Analista Judiciário - TRT - 7ª Região – 2003) - Tratando-se da classificação dos atos
administrativos, quanto a serem vinculados ou discricionários, correlacione as duas
colunas:
1- ato vinculado
2- ato discricionário
( ) aposentadoria compulsória do servidor aos 70 anos de idade
( ) licença municipal para abertura de estabelecimento comercial
( ) imposição de penalidade a servidor público ao final de processo administrativo
( ) autorização para cessão de bem público para evento de natureza filantrópica
( ) contratação direta com base em uma das hipóteses legais de dispensa de licitação
a) 1/1/2/2/2
b) 1/2/2/1/1
c) 2/1/1/2/2
d) 1/2/2/2/1
e) 1/1/2/2/1
Gabarito: A.
Comentários:
Vamos verificar porque cada ato é vinculado ou discricionário:

- aposentadoria compulsória do servidor aos setenta anos de idade: é o exemplo
mais típico da ESAF de ato vinculado. Na aposentadoria compulsória que faz o
agente público? Decide pela conveniência e oportunidade da concessão? Não, se
limita a verificar se o pressuposto legal foi preenchido (se o servidor completou
setenta anos). Tem liberdade para definir o objeto, o conteúdo do ato? Não, o valor
da aposentadoria é calculado a partir de regras detalhadamente prevista em lei.
Nada há para o agente decidir, ele se limita a verificar se os pressupostos legais para
a aposentadoria foram preenchidos ou não. Trata-se de ato vinculado;
- licença municipal para a abertura de um estabelecimento comercial: a licença é ato
vinculado pelo qual a Administração autoriza ao administrado o exercício de um
direito ou de uma atividade. Não há espaço para qualquer juízo de mérito. A
Administração verifica se os pressupostos legais foram preenchidos, e só. Se
estiverem, pratica o ato, se não estiverem, não pratica;
- imposição de penalidade a servidor público ao final de processo administrativo:
alternativa complicada. Como vimos quando dos comentários das questões de
poderes administrativos, no exercício do poder disciplinar dispõe a Administração de
certa dose de liberdade para tipificar a falta (enquadrar a conduta do servidor em um
ou outro dispositivo legal) e definir a penalidade aplicável, dentre aquelas previstas
em lei. Contudo, uma vez comprovado o cometimento da falta, a Administração está
obrigada a punir (aqui não há qualquer discricionariedade). Desse modo, apesar do
posicionamento da ESAF, que devemos conhecer, a imposição de penalidade é ato
vinculado da Administração: ficou comprovada a falta, ela é obrigada a punir
(tendo certa autonomia para tipificar a falta e escolher a penalidade); não ficou
comprovada, ela não pode fazê-lo;
- autorização para cessão de bem público para evento de natureza filantrópica: as
competências administrativas relacionadas à cessão de bens públicos são
discricionárias. Mesmo que o requerente satisfaça todos os requisitos legais, a
Administração poderá legitimamente negar sua solicitação;
- contratação direta com base em uma das hipóteses legais de dispensa de licitação:
outra alternativa perigosa, mas aqui a ESAF está correta. Você não pode confundir:
as hipóteses de dispensa de licitação estão detalhadamente previstas em lei, aqui
não há espaço para discricionariedade (até há, mas para concurso não há). Mas a
decisão da Administração de contratar diretamente, configurada uma dessas
hipóteses, é discricionária.
Síntese do comentário:
1) são atos vinculados: concessão de aposentadoria compulsória e outorga de
licença;
2) são atos discricionários: cessão de bens públicos e contratação direta com base
em uma das hipóteses legais de dispensa (há discricionariedade para decidir sobre a
contratação, mas as hipóteses de dispensa estão detalhadamente previstas em lei);
3) a ESAF considerou que a imposição de penalidade a servidor é ato discricionário.
Não é. Há discricionariedade para tipificar a falta e escolher a penalidade. Mas, para
impor a penalidade, uma vez comprovada a falta, a atuação é vinculada. De
qualquer modo, saiba a posição da ESAF.
Questão 04
(Especialista – MPOG/2000) – A extinção de um ato administrativo perfeito, por
motivo de conveniência e oportunidade, denomina-se
a) revogação
b) anulação
c) convalidação
d) conversão
e) invalidação
Gabarito: A.
Comentários:
Acredito que ninguém tenha dúvidas de que a figura solicitada na questão é a

revogação. Vamos fazer uso da questão para apresentar as três modalidades de
desfazimento ou extinção de atos administrativos por ato expresso da
Administração: a anulação, a revogação e a cassação. Apresentaremos também os
conceitos de convalidação (deixando para aprofundar o estudo na próxima aula) e
conversão.
Antes de mais nada, é necessário esclarecermos que a ESAF usa o termo invalidação
com dois sentidos diversos: como sinônimo de anulação ou como gênero que
engloba a anulação, a revogação e a cassação.
A anulação, em sentido próprio, é a extinção do ato administrativo por motivos de
ilegalidade (contrariedade à lei ou aos princípios administrativos). A Administração,
a pedido ou de ofício, no exercício de seu poder-dever de autotutela, ou o Poder
Judiciário, mediante provocação do interessado, tem competência na matéria.
A anulação produz efeitos ex tunc (retroativos ou retrooperantes), ou seja, uma
vez determinada desconstitui o ato e seus efeitos desde a data em que o ato foi
produzido. Devem ser ressalvados, entretanto, os terceiros de boa-fé, que não
participaram do ato mas que forma de algum modo por ele atingidos. Para estes
terceiros subsistem os direitos nascidos sob a égide do ato anulado, em função da
presunção de legitimidade e veracidade que acompanha os atos administrativos. Se
o próprio direito não puder ser resguardado, os terceiros de boa-fé fazem jus à
indenização pelos prejuízos decorrentes da anulação.
É indispensável a observância do contraditório e da ampla defesa antes da
Administração decidir pela anulação de um ato, sempre que o administrado for
atingido pela medida, mesmo que ele não esteja sendo acusado de qualquer conduta
ilícita. Isso se explica pelo fato de que, apesar de ele não ter agido ilegalmente, e de
o ato administrativo ser unilateral, o administrado será atingido pela anulação. Logo,
deve ter oportunidade de se manifestar sobre a ilegalidade.
A segunda modalidade de ato extintivo é a revogação, que podemos definir como o
desfazimento de um ato válido e discricionário por motivos de conveniência e
oportunidade.
Dois pontos devem ser inicialmente frisados. Primeiro, que só se revoga ato válido.
Se o ato apresenta vício de legalidade deve ser anulado, não revogado. Segundo,
que a revogação, como praticada por motivos de conveniência e oportunidade, só
pode incidir sobre atos produzidos também a partir de tal juízo. Se a lei não
possibilitou à Administração avaliar a conveniência e a oportunidade para produzir o
ato, logicamente que a Administração não gozará dessa prerrogativa para desfazê-lo.
A principal diferença entre anulação e revogação é que aquela incide sobre atos
ilegais, e esta sob atos válidos. A segunda é que, em função disso, a anulação
produz efeitos ex tunc, ao passo que a revogação produz efeitos ex nunc
(proativos), da data em diante. Se o ato é válido, não há como se desconstituí-lo
com eficácia retroativa.
A revogação pode ser total ou parcial. Total, se todo o ato tornou-se inconveniente
ou inoportuno, ou se a parte que poderia permanecer eficaz, por estar em
conformidade com o interesse público, não puder subsistir por si mesma, pelo fato
de ser dependente da parte revogada; parcial, quando isto for possível. Por exemplo,
se são emitidas duas autorizações para instalação de quiosques em um mesmo ato,
é plenamente possível a revogação de apenas uma, já que outra autorização é
autônoma. Um dos quiosques não poderá mais ser explorado, o outro continuará
sendo.
Um ponto importante é quanto à forma a ser adotada para a revogação. Regra geral,
a revogação deve observar a mesma forma do ato originário, uma vez que a forma é
elemento vinculado de todo ato administrativo, não cabendo aí discricionariedade. Se
a lei prevê uma forma para o ato ser praticado, esta forma deverá ser adotada, regra
gral, para sua revogação.
Como a revogação incide sobre atos válidos, ela possui limites. Assim, há atos
insuscetíveis de serem revogados, os chamados atos irrevogáveis. Segundo a
doutrina majoritária, são assim considerados os seguintes atos administrativos:
1º) os atos consumados, que exauriram seus efeitos: já que a revogação tem
eficácia proativa, da data em diante, se o ato já produziu seus efeitos nada há a ser
revogado;
2º) os atos vinculados;
3º) os atos que já geraram direitos adquiridos para os administrados: os atos
que geram direitos adquiridos são atos vinculados. Apenas os apresentamos em
separado porque eventualmente eles são cobrados desta forma;
4º) os atos que integram um procedimento: dentro dum procedimento um ato é
praticado a fim de permitir que outro, posterior, o seja, e assim por diante, até a
produção do ato final. Desse modo, se o ato já foi produzido, já cumpriu sua
finalidade no procedimento, não podendo mais ser desfeito por motivo de
conveniência ou oportunidade;
5º) os meros atos administrativos, aqueles em que a Administração se limita a
declarar algo ou opinar sobre algo, a exemplo dos atestados e certidões (a
Administração emite uma certidão de tempo de serviço, o que há para ser
revogado?).
Como terceira forma de desfazimento de ato administrativo temos a cassação, que
podemos definir como a extinção do ato administrativo em virtude de falta do
administrado. Diversos atos administrativos, tais como as licenças e autorizações,
são praticados estabelecendo para o particular condições para sua manutenção em
vigor. Se o particular desatender tais condições, o ato é cassado.
Devemos notar que o ato cassado é, em si mesmo, um ato válido. Não há vício
algum nele. Apenas ele estabelecia condições para sua manutenção em vigor, e
estas não foram respeitadas pelo beneficiário.
Aqui encerramos as formas de desfazimento expresso de atos administrativos, ou
seja, atos que, por um motivo ou outro, extinguem outros atos administrativos. Só
nos resta apresentarmos os conceitos de convalidação e conversão, que não são
modalidades de extinção de atos administrativos, ao contrário, são meios pelos quais
são aproveitados atos praticados com vício em algum de seus elementos de
validade.
A convalidação, na lição de Maria Sylvia di Pietro, “é o ato administrativo pela qual
é suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que
este foi praticado”. A convalidação, portanto, nada mais é do que a correção, com
eficácia retroativa, de um ato produzido com vícios. No próximo encontro
voltaremos ao tema.
E, por fim, a conversão é o aproveitamento do ato, com eficácia retroativa, de
uma categoria jurídica em outra, pelo fato dele não ter preenchido os
requisitos de validade da primeira. O ato, por não preencher algum dos
requisitos de validade para poder ser mantido na primeira categoria é, quando
possível, aproveitado em outra.
O melhor exemplo, aqui, é a conversão de uma nomeação para cargo efetivo para
uma nomeação para cargo em comissão, pelo fato de o nomeado não ter sido
aprovado no concurso para o cargo efetivo.
1) são modalidades de desfazimento expresso de atos administrativos: anulação,
revogação e cassação;
2) a anulação é o desfazimento do ato por vício de legalidade. Pode ser determinada
pela Administração ou pelo Judiciário, e seus efeitos são ex tunc (retroativos), desde
a data em que o ato viciado foi praticado, ressalvados os direitos dos terceiros de
boa-fé, que devem ser mantidos. Quando isso não for possível, estes terceiros
devem ser indenizados. Na anulação devem ser observados os princípios do
contraditório e da boa-fé;
3) a revogação, é o desfazimento de um ato válido e discricionário por motivos de
conveniência e oportunidade, com eficácia ex nunc (proativa), da data da revogação
em diante. A revogação pode ser total, quando a parte que poderia não ser revogada
não for subsistente por si mesma, ou parcial, quando houver tal autonomia
(logicamente, se todo o ato tornar-se inconveniente ou inoportuno a revogação deve
ser total). Em regra, a mesma forma com que o ato foi produzido deve ser
observada na sua revogação. Por fim, há atos irrevogáveis: (a) os atos consumados;
(b) os atos vinculados; (c) os atos que geraram direito adquirido; (d) os atos que
compõem um procedimento; (e) os meros atos administrativos;
4) a cassação é o desfazimento de um ato válido por motivo de falta do
administrado;
5) a convalidação é a correção com eficácia retroativa de um ato com vício de
legalidade;
6) a conversão é o aproveitamento do ato, com eficácia retroativa, de uma categoria
jurídica em outra, pelo fato dele não ter preenchido os requisitos de validade da
primeira.
Questão 05
(Analista de Finanças e Controle - AFC/CGU - 2003/2004) - Entre os elementos
sempre essenciais à validade dos atos administrativos em geral, cuja preterição
acarreta a sua nulidade, o caso específico de uma autoridade haver revogado certa
autorização anteriormente dada, sob a alegação, nesse ato revogatório não
declinada, de versar matéria não vedada em lei, mas estar afeta a outro setor da
Administração, caracteriza vício de
a) competência
b) forma
c) finalidade
d) motivo
e) objeto
Gabarito: D.
Comentários:
Ô questão enrolada.
Vejam bem. Estava-se pedindo o elemento de validade que foi violado em um ato
que revogou outro por vício de incompetência. Se a revogação se dá sempre por
motivos de conveniência e oportunidade, uma revogação por motivo de
incompetência é nula por vício no motivo. Aqui se encerra a questão.
Note-se, porém, que o enunciado fala “nesse ato revogatório não declinada”, ou
seja, no ato revocatório não foi expresso que o motivo era a incompetência. Pois
bem, e se no ato viesse tal declaração? Aí a resposta seria outra: vício de forma.
A declaração por escrito dos motivos pelos quais um ato foi praticado é
denominada motivação, e ela não se confunde com o próprio motivo. São coisas
diversas um ato que conceda uma aposentadoria compulsória pelo fato de ter o
servidor atingido a idade de 70 anos e um ato que conceda uma aposentadoria
compulsória com a declaração expressa de que a concessão se deve ao fato de
que o servidor completou 70 anos. No primeiro caso o motivo ocorreu, mas não foi
declarado por escrito no ato; no segundo, o motivo ocorreu e isto foi expressamente
mencionado no ato.
Deste modo, se posteriormente se constatar que na verdade o servidor não atingiu
essa idade, no primeiro caso teremos um vício no próprio motivo; no segundo
teremos um vício na declaração do motivo, e tal declaração integra outro elemento
do ato administrativo, a forma.
Você deve estar pensando na teoria dos motivos determinantes, segundo a qual
se num ato constar a declaração por escrito dos motivos da sua prática, e
posteriormente se comprovar que tais motivos não ocorreram ou, mesmo que
tenham ocorrido, não são adequados para o ato que foi produzido, deve-se anular
este ato.
Pois bem, isto está correto, sem dúvida, mas devemos perceber que, sempre que
aplicarmos está teoria, apesar de o “problema” ser no motivo (este inexiste ou é
inadequado), devemos considerar que o vício é na forma, pois a motivação, a
declaração dos motivos, integra este elemento do ato administrativo. Teremos,
assim, um ato anulado por vício de forma mediante a aplicação da teoria dos
motivos determinantes.
1) motivação é a declaração por escrito dos motivos que levaram o ato a ser
produzido, e integra o elemento forma do ato administrativo;
2) já a teoria dos motivos determinantes dispõe que, se são declarados por escrito
os motivos da prática do ato, e posteriormente se descobre que tais motivos ou não
ocorreram ou não são adequados para o ato que foi praticado, deve o mesmo ser
anulado;
3) sempre que houver motivação e o ato vier a ser anulado teremos uma anulação
por vício de forma mediante a aplicação da teoria dos motivos determinantes.
Questão 06
(AFPS – Administração Tributária e Previdenciária/2002) - No caso de um ato
administrativo estar eivado de vício insanável de legalidade, cuja ilegalidade seja
constatada pela autoridade superior àquela que o praticou, em face de instância
recursal instaurada pelo próprio interessado, a solução prevista na legislação de
regência seria
a) a devolução do caso à autoridade inferior que praticou o ato respectivo, para sua
anulação.
b) a devolução do caso à autoridade inferior que praticou o ato respectivo, para sua
reformulação.
c) a devolução do caso à autoridade inferior que praticou o ato respectivo, para sua
revogação.
d) que a autoridade competente para decidir o recurso pode anular o ato que
constatou ser ilegal.
e) que a autoridade competente para decidir o recurso deve revogar o ato que
constatou ser ilegal.
Gabarito: D.
Comentários:
Essa é tranqüila.
Se o administrado recorre da decisão de uma autoridade inferior para uma
autoridade superior, uma vez estando esta de posse do recurso não poderá mais a
autoridade inferior manifestar-se sobre a questão, pois está instância está superada.
Pode ocorrer que o administrado recorra contra a decisão e a lei confira à autoridade
inferior oportunidade para fazer um juízo de reconsideração sobre sua anterior
decisão, mas este não é o caso do enunciado. Se a autoridade superior foi quem
constatou o vício, é porque o processo já está em suas mãos, e neste caso a
autoridade inferior não pode mais se manifestar. Se chegássemos a esta conclusão,
eliminaríamos as alternativas a, b, e c.
Ficamos com as duas últimas alternativas, mas agora é simples. Como a questão é
de ilegalidade, é caso para anulação, não revogação. Correta, portanto, a alternativa
d.
Questão 07
D12 (TRF/2002) – A presunção de legitimidade é atributo próprio dos atos
administrativos
a) que não admite prova de vício formal e/ou ideológico.
b) que os torna irrevisíveis judicialmente.
c) que impede sua anulação pela Administração.
d) que autoriza sua imediata execução.
e) que lhes dá condição de ser insusceptível de controle quanto ao mérito.
Gabarito: D.
Comentários:
A presunção de legitimidade, também denominada presunção de legitimidade

e veracidade, é o primeiro dos atributos dos atos administrativos, ou seja, das
prerrogativas que conferem ao ato administrativo uma especial eficácia, uma
maior efetividade que os atos praticados pelos particulares em geral.
Consiste a presunção de legitimidade na pressuposição de que quando a
Administração pratica um ato e declara os motivos por que o faz, tal ato está em
conformidade com a lei, e os fatos declarados pela administração efetivamente
ocorreram e ocorreram da forma por ela declarados. Enfim, presume-se que o ato é
legal e que os fatos declarados pela Administração ocorreram nos termos da
declaração.
A presunção de legitimidade é relativa, ou seja, admite prova em contrário. O
particular, inconformado com o ato, pode impugná-lo perante a própria
Administração ou o Judiciário. Para lograr êxito em sua tentativa, contudo, é ele que
terá que comprovar que o ato está eivado de ilegalidade ou que os motivos
declarados pela Administração não ocorreram ou ocorreram de forma diversa da
declarada. Esta é uma primeira conseqüência da presunção: a inversão do ônus da
prova. A Administração se limita a praticar o ato e a declarar porque o faz. É ao
particular que incumbe provar que o ato é ilegal ou que a declaração administrativa
não corresponde à realidade.
Mesmo impugnado o ato pelo particular, ele permanece eficaz, escorado na
presunção, até que decisão administrativa ou judicial reconheça que existe vício no
seu processo de formação. Enquanto não prolatada esta decisão, por mais graves
que sejam as alegações formuladas pelo particular, o ato permanece com sua
eficácia incólume. A imediata executoriedade ou operatividade do ato
administrativo, mesmo impugnado pelo particular, é a segunda conseqüência da
presunção de legitimidade.
Por fim, resta dizer que a presunção de legitimidade é atributo não só dos atos
administrativos, ou seja, dos atos da Administração praticados sob regime de direito
público, mas também dos atos por ela praticados com base precipuamente no direito
privado; enfim, os atos de direito privado praticados pela Administração. Importa
aqui é que o ato seja praticado pela Administração, não o regime jurídico, de direito
público ou privado, que o fundamenta. Ademais, a presunção de legitimidade é
atributo que independe de expressa previsão em lei.
Passemos, então, à análise das alternativas, segundo as quais a presunção de
legitimidade é atributo dos atos administrativos:
a) que não admite prova de vício formal e/ou ideológico (errada): a presunção ora
tratada é relativa, isto é, admite prova em contrário. Uma presunção que não admite
tal prova é uma presunção absoluta. Uma presunção relativa, como a presunção de
legitimidade, tem por conseqüência inverter o ônus da prova;
b) que os torna irrevisíveis judicialmente (errada): o Judiciário é plenamente
competente para apreciar o ato, apenas, incumbe ao particular comprovar que ele
apresenta ilegalidade ou que os fatos declarados pela Administração não
correspondem à realidade (inversão do ônus da prova);
c) que impede sua anulação pela Administração (errada): se a Administração
constatar vício em ato que praticou, deve evidentemente anular o ato;
d) que autoriza sua imediata execução (certa): correto, está a uma das
conseqüências da presunção, a imediata execução do ato, mesmo se ele for
impugnado pelo administrado;
e) que lhes dá condição de ser insusceptível de controle quanto ao mérito (errada): a
presunção de legalidade não se relaciona ao mérito administrativo, mas à legalidade
e aos motivos declarados pela Administração para sua produção.
1) a presunção de legitimidade (ou de legitimidade e veracidade) é o atributo do ato
da Administração pelo qual se presume que ele foi produzido em conformidade com
a lei e que os motivos declarados para tanto realmente ocorreram e ocorreram da
forma como declarados;
2) a presunção de legitimidade é relativa, ou seja, admite prova em contrário. Sua
primeira conseqüência é a inversão do ônus da prova: é do particular o ônus de
provar que o ato é ilegal ou que os motivos não ocorreram ou ocorreram de forma
diversa da declarada;
3) enquanto não prolatada decisão, administrativa ou judicial, reconhecendo a
existência de vício no ato, este permanece eficaz, podendo ser imediatamente
executado pela Administração. A imediata executoriedade ou operatividade é a
segunda conseqüência da presunção de legitimidade;
4) a presunção independente de norma legal que a estabeleça, e acompanha não só
os atos administrativos, de direito público, mas também os atos de direito privado
praticados pela Administração.
Questão 08
(Oficial de Chancelaria – MRE/2002) – O atributo do ato administrativo, que impõe a
coercibilidade para seu cumprimento ou execução, enquanto não for retirado do
mundo jurídico por anulação ou revogação, é o da
a) auto-executoriedade
b) indisponibilidade
c) imperatividade
d) presunção de legalidade
e) presunção de veracidade
Gabarito: C.
Comentários:
O atributo do ato administrativo pelo qual ele é coercitivo, impositivo para o

administrado é a imperatividade. Com outras palavras, imperatividade é o atributo
do ato administrativo pelo qual ele pode ser executado pela Administração
independentemente de anuência do administrativo. É este o atributo que
corresponde à alternativa correta.
Diferentemente da presunção de legitimidade, a imperatividade é atributo presente
somente nos atos administrativos, nos atos praticados sob regime de direito
público, e, ademais, requer previsão expressa em lei.
Há atos administrativos, todavia, que prescindem de coercitividade, ou seja, que não
precisam ser impostos pela Administração ao administrado. Nesta situação se
enquadram os atos ditos negociais, aqueles em que a Administração defere uma
pretensão do administrado. São atos praticados a pedido do administrado, aqui
podendo citar-se as licenças, as autorizações, as permissões para o exercício de
atividades ou para o uso de bens públicos. Como o próprio administrado tem
interesse em que o ato seja produzido, nada há a lhe ser imposto.
Também não gozam de imperatividade os atos chamados enunciativos, em que a
Administração limita-se a declarar um fato ou a manifestar uma opinião sobre certo
assunto (certidões, atestados, pareceres etc). Um atestado medido fornecido por
junta médica oficial é um ato pelo qual a Administração limita-se a declarar que
determina pessoa encontra-se acometida de certa enfermidade. Nada há, aqui, a ser
imposto a quem quer que seja.
Assim, podemos concluir que a imperatividade é atributo que, mediante previsão em
lei, acompanha apenas os atos administrativos, ressalvados, dentre estes, os atos
negociais e os enunciativos.
O terceiro atributo dos atos administrativos é a auto-executoriedade, a qual pode
ser definida como a prerrogativa que possui a Administração de executar seus atos
independentemente de prévia manifestação do Poder Judiciário.
Da mesma forma que a imperatividade, a auto-executoriedade está presente apenas
nos atos administrativos, ressalvados os atos negociais e os enunciativos.
Diferentemente da imperatividade, todavia, a auto-executoriedade existe quando
prevista em lei, como é evidente, ou, mesmo sem tal previsão, quando a situação
demande atuação imediata da Administração. Em suma, em situações de
urgência, em que não há tempo para a Administração buscar a tutela jurisdicional,
sob pena de dano ao interesse público.
O fato de a Administração poder executar seus atos sem prévia manifestação do
Judiciário em nada prejudica o direito que tem o administrado de, inconformado com
o ato, procurar a tutela jurisdicional. Aqui tem integral vigência o princípio da
inafastabilidade da jurisdição: sempre é reservada ao particular a faculdade de
impugnar o ato administrativo perante o Poder Judiciário.
Uma hipótese em que não dispõe a Administração de auto-executoriedade é a
cobrança de multas, quando o particular se nega ao pagamento. Pode a
Administração, auto-executoriamente, emitir a multa e intimar o administrado para
quitá-la. Se este se negar a tanto, contudo, não resta outra saída à Administração
que não recorrer ao Poder Judiciário para ver satisfeito o débito.
Há autores que subdividem o atributo em dois, como frisamos na aula sobre poderes
administrativos. Segundo tais autores (que são adotados pela ESAF), a auto-
executoriedade pode ser desmembrada em exigibilidade e executoriedade (pode
aparecer nas questões o termo auto-executoriedade).
A exigibilidade é caracterizada pela coação indireta, ou seja, está presente
quando a Administração se vale de meios indiretos para se impor ao particular. É o
que ocorre, por exemplo, quando ela intima o particular que está exercendo alguma
atividade para adequar seu comportamento à lei, sob pena de ser contra ele lançada
uma multa. A lavratura da multa representa uma sanção para o administrado
faltoso, mas não o impede de persistir descumprindo a lei. Um ato que se amolde a
tais características é um ato dotado de exigibilidade.
Já a executoriedade (ou auto-executoriedade) manifesta-se quando a
Administração de vale de meios diretos de coação contra o administrativo. Ou
este se submete ao comando administrativo, ou é impedido de continuar a exercer
certo direito ou atividade. Seria o caso, por exemplo, de a Administração determinar
a regularização de uma construção, sob pena de sua interdição. Nesta hipótese ou o
particular acata a determinação ou é impedido de continuar a construir. É um ato,
pois, dotado de executoriedade.
1) imperatividade é o atributo do ato administrativo pelo qual ele é de observância
obrigatória para o administrado, independentemente de sua anuência. O ato
administrativo é coercitivo para o administrado, concorde ou não com ele;
2) a imperatividade requer previsão em lei, e está presente apenas nos atos
administrativos (não nos atos de direito privado), ressalvados os atos negociais e os
enunciativos, em relação aos quais não têm aplicação o atributo;
3) o terceiro atributo do ato administrativo é a auto-executoriedade, a qual pode ser
definida como a prerrogativa que possui a Administração de executar seus atos
independentemente de prévia manifestação do Poder Judiciário;
4) a auto-executoriedade existe quando a lei a prevê ou quando a situação é de
urgência. Da mesma forma que a imperatividade, aplica-se somente aos atos
administrativos, exceto os enunciativos e os negociais;
5) uma situação em que não há auto-executoriedade é na cobrança de multas,
quando o particular resiste ao pagamento;
6) existe uma subdivisão do atributo em exigibilidade e executoriedade (ou auto-
executoriedade). Um ato é dotado de exigibilidade quando por seu intermédio a
Administração coage indiretamente o administrado, imputando-lhe uma sanção pelo
descumprimento da lei sem o impedir, todavia, de permanecer descumprindo-a. Por
sua vez, um ato possui executoriedade quando por seu intermédio a Administração
coage diretamente o administrado: ou este acata o comando administrativo ou é
impedido de continuar a exercer dado direito ou atividade da forma ilegal como até
então vem procedendo.
Questão 09
(ESAF/ AFRF/ 2003) O denominado poder extroverso do Estado ampara o seguinte
atributo do ato administrativo:
a) imperatividade
b) presunção de legitimidade
c) exigibilidade
d) tipicidade
e) executoriedade
Gabarito: A.
Comentários:
Poder extroverso é o poder que o Estado tem de impor-se aos particulares, de

emitir comandos de observância obrigatória independentemente de sua
concordância. É em suma, a imperatividade.
Esta denominação – poder extroverso – é utilizada pela Professora Maria Sylvia
Zanella di Pietro, comentando a obra do autor italiano Renato Alessi.
1) o poder extroverso nada mais é do que a imperatividade.
Questão 10
(Contador da prefeitura de Recife/2003) - A inversão do ônus da prova,
característica do direito administrativo, relaciona-se com o seguinte atributo do ato
administrativo:
a) imperatividade
b) auto-executoriedade
c) presunção de legitimidade
d) exigibilidade
e) coercibilidade
Gabarito: C.
Comentários:
Conforme explanado na questão 07, a inversão do ônus da prova relaciona-se com a

presunção de legitimidade (percebam que é esta denominação usada pela ESAF),
atributo do ato da Administração pelo qual presume-se (relativamente) que ele está
em conformidade com a lei, e que os motivos declarados pela AdministraÇão para
sua produção realmente ocorreram, e ocorreram da exata forma como por ela
declarados.
Tal atributo produz duas principais consequências: a inversão do ônus da prova e a
imediata operatividade do ato. Ademais, independe de norma legal que o preveja e
está presente em todos os atos praticados pela AdministraÇão, tanto os de direito
público como os de direito privado.
Questão 11
(Auditor do Tesouro Municipal - Prefeitura do Recife – 2003) - Com referência ao ato
administrativo normativo, assinale a afirmação falsa.
a) O ato normativo tem precedência hierárquica sobre o ato individual.
b) O ato normativo é sempre revogável.
c) O ato normativo não pode ser impugnado na via administrativa, por meio dos
recursos administrativos ordinários.
d) O ato normativo tem natureza de ato vinculado, pois não pode exorbitar da lei.
e) O ato normativo não pode ser impugnado, judicialmente, diretamente pela pessoa
lesada, mas apenas pela via de argüição de inconstitucionalidade.
Gabarito: D.
Comentários:
a) O ato normativo tem precedência hierárquica sobre o ato individual (certa).

Atos normativos são os atos gerais e abstratos editados pela Administração:
gerais porque tem destinatários indeterminados, abstratos porque se destinam a
sucessivas aplicações, sempre que um dado comportamento amoldar-se à norma.
São exemplos de atos normativos: uma instrução normativa da Secretaria da Receita
Federal que complemente as disposições de um decreto sobre o imposto de renda,
uma portaria do Ministério da Saúde que especifique os documentos necessários
para a apresentação de requerimentos ao órgão etc.
Todo e qualquer ato concreto praticado pela Administração tem por base um ato
normativo. O servidor do Ministério da Saúde, ao analisar o pedido do particular e
conferir que o mesmo mostra-se devidamente documentado, em função do que o
recepciona e encaminha-o à repartição competente, nada mais está fazendo do que
aplicar o ato normativo que disciplina a matéria.
Em vista disto, autores afirmam que o ato normativo precede hierarquicamente o
individual. Apesar de não concordarmos inteiramente com a afirmação, pois em
nosso entender não há relação hierárquica entre um ato e outro, é esta a posição
adotada pela ESAF.
Portanto, alternativa correta.
b) O ato normativo é sempre revogável (certa).

Todo e qualquer ato normativo, seja qual for seu nível hierárquico (lei, decreto
regulamentador, atos administrativos normativos), é sempre livremente revogável
pelo órgão ou entidade que o elaborou. A revogação, como se sabe, tem eficácia
proativa, da data em que foi praticada em diante.
Deste modo, todos os atos concretos praticados com base no ato normativo, em data
anterior à sua revogação, não tem prejudicada sua eficácia. O ato normativo, sim,
após sua revogação deixa de ser eficaz, em função de outro ato normativo que o
tenha revogado.
c) O ato normativo não pode ser impugnado na via administrativa, por meio dos
recursos administrativos ordinários (certa).
Esta alternativa é perigosa e deve ser bem compreendida. O que o administrado não
possui legitimidade é para impugnar o próprio ato normativo, em si mesmo, ou seja,
interpor um pedido em que vise à invalidação do próprio ato normativo, não só
para si, mas para todos os administrados suscetíveis de serem por ele alcançados
(eficácia erga omnes).
Todavia, todo administrado goza de legitimidade para impugnar a validade do ato
com relação a uma específica relação que afete diretamente seus interesses. Neste
caso, ele se socorrerá da esfera administrativa para pleitear a não-aplicação do ato
que entende inválido com relação a um específico interesse que possui, sem buscar a
sua anulação com efeitos gerais.
Por exemplo, digamos que uma instrução normativa da SRF discipline a
apresentação de documentos para os pedidos de isenção de imposto de renda.
Ocorre que a lei, ao criar o direito à isenção, nas hipóteses que regula, já estatuiu os
documentos de apresentação obrigatória para se pleitear o gozo do benefício, e a
instrução normativa, que deveria regular somente a forma de apresentação dos
documentos previstos na lei, foi além e exigiu documentos na lei não elencados.
Neste caso, é vedado ao administrado que pretenda entrar com um pedido desta
natureza instaurar em âmbito administrativo um processo no qual pretenda a
anulação da instrução normativa, por ofensa ao princípio da legalidade, para todos
os administrados. O que lhe é permitido é buscar administrativamente a não-
aplicação da instrução, por considerá-la inválida, com relação à sua situação
específica, para que possa apresentar o requerimento de isenção acompanhado
apenas dos documentos previstos em lei.
d) O ato normativo tem natureza de ato vinculado, pois não pode exorbitar da lei
(errada).
Todo ato normativo não pode exorbitar da lei. Isso é certo. Mas ele sempre
apresenta aspectos de discricionariedade na sua elaboração. Desde modo, não se
pode dizer que o ato normativo é vinculado. Isto é errado.
Valendo-nos do exemplo anterior, a SRF gozará de certa margem de autonomia para
disciplinar a forma de apresentação dos documentos nos requerimentos de isenção.
Aqui ela possui certa discricionariedade. Só que esta discricionariedade possui um
limite bem claro, os termos da lei, os quais a instrução normativa não pode
ultrapassar, sob pena de nulidade.
A conclusão cabível, aqui, portanto, nada tem de peculiar: todo ato normativo
editado pela Administração possui aspectos discricionários, nos limites da lei.
Portanto, alternativa errada.
e) O ato normativo não pode ser impugnado, judicialmente, diretamente pela pessoa
lesada, mas apenas pela via de argüição de inconstitucionalidade (certa).
Valem aqui os comentários que fizemos na terceira administrativa. O administrado
não possui legitimidade para impugnar o próprio ato, abstratamente. Na esfera
judicial, isto só é possível mediante a interposição de uma das ações de controle
concentrado de constitucionalidade, no caso de ofensa direta à Constituição, por um
dos legitimados na CF.
1) atos normativos são os atos gerais e abstratos elaborados pela Administração.
Todo e qualquer ato individual praticado pela Administração tem por base um ato
normativo, de modo que há autores que entendem que o ato normativo tem
precedência hierárquica sobre o individual, posição com a qual a ESAF concorda;
2) o ato normativo é sempre passível de revogação, respeitados os efeitos dos atos
praticados sob sua égide ao tempo em que ainda era vigente;
3) o ato normativo, em si mesmo, não pode ser impugnado pelo administrado na via
administrativa ou judicial. Na via judicial isto só pode ser feito mediante a
interposição de algum das ações que compõem nosso controle concentrado de
constitucionalidade, por um dos legitimados para tanto pela Constituição Federal. A
legitimidade que possui o administrado, tanto na esfera administrativa como judicial,
é para pleitear a não-aplicação do ato, por considerá-lo inválido, em uma situação
em concreto que afete seus interesses;
4) o ato normativo é discricionário, nos limites da lei.
Questão 12
(Procurador do BACEN/2002) - Tratando-se de ato administrativo, correlacione as
duas colunas:
1- Ato administrativo imperfeito
2 – Ato administrativo pendente
3 – Ato administrativo consumado
4 – Ato administrativo válido
( ) O ato que está sujeito a termo ou condição para produzir seus efeitos.
( ) O ato que não pode produzir seus efeitos porque não concluiu seu ciclo de
formação.
( ) O ato que está de conformidade com a lei.
( ) O ato que já exauriu seus efeitos.
a) 2/1/4/3
b) 1/2/4/3
c) 2/1/3/4
d) 1/2/3/4
e) 1/3/2/4
Gabarito: A.
Comentários:
O ato válido não é novidade para ninguém, é o ato, como consta na questão, que
está de conformidade com a lei. De forma mais completa, ato válido é aquele que
está em conformidade com a lei e os princípios administrativos.
O restante da questão trata de uma classificação de atos administrativos baseada na
capacidade do ato para a produção de efeitos, conforme o ponto do ciclo de
formação (procedimento) em que o ato se encontre.
Para explicar a matéria utilizaremos um exemplo: um ato normativo que estabeleça
direito a isenção de IPTU, em algumas hipóteses, no ano-calendário de 2005. Este
ato é inicialmente elaborado por uma autoridade, deve ser aprovado por uma
autoridade superior, após o que deve ser levado à publicação na imprensa oficial.
Com a publicação encerra-se o ciclo de formação do ato.
Considera-se ato administrativo perfeito aquele que completou seu ciclo de
produção, que já ultrapassou todas as etapas do procedimento, estando apto à
produção de seus efeitos. No nosso exemplo, perfeito é o ato normativo após sua
publicação na imprensa oficial.
Imperfeito, ao contrário, é o ato que ainda não ultrapassou todas suas fases de
produção, que ainda se encontra em algum ponto da cadeia procedimental, não
estando, por isso, apto para iniciar a produção de seus efeitos jurídicos. Ato
imperfeito é o ato incompleto, porque não foi encerrado ainda seu processo de
formação. No nosso exemplo, imperfeito é o ato normativo antes de ser publicado
oficialmente.
Em prosseguimento, pendente é o ato que já teve seu ciclo de produção
encerrado, mas se encontra sujeito a termo ou condição, antes do que seus
efeitos não podem ser deflagrados. Ato pendente, de outro modo, é o ato perfeito
sujeito a termo ou condição. Em nosso exemplo, pendente é o ato normativo
publicado, digamos, em 10-12-2004 (em qualquer data anterior a 2005). Este ato já
teve seu ciclo de produção completado (já foi publicado), mas o início da produção
de seus efeitos está sujeito a um termo (um evento futuro e certo), qual seja, o
início de 2005. Como a isenção só poderá ser pleiteada a partir neste ano, antes
disso o ato não está apto à produção de seus efeitos.
Encerrando, temos o ato consumado, que é o ato que exauriu seus efeitos.
Consumado é o ato que, além já ter encerrado seu ciclo de produção, foi além, pois
já produziu todos os efeitos a que estava predisposto. No nosso exemplo, o ato
normativo está consumado no primeiro dia de 2006, quando então cessa o direito á
isenção. Ele produziu seus efeitos em 2005, quando todos que se enquadraram em
suas prescrições gozaram do favor fiscal. Em 2006 aquele ato não tem mais
qualquer efeito a produzir.
Esses conceitos podem ser assim sintetizados: o ato que não completou o seu ciclo
de produção é um ato imperfeito; aquele que já teve seu ciclo de formação
completado é um ato perfeito; esse ato perfeito pode estar apto para a produção de
seus efeitos, por não estar sujeito a termo ou condição, ou pode estar sujeito a um
desses elementos acidentais, quando então é um ato pendente. Quando o ato for
produzido em conformidade com a lei, será um ato válido, e quando tiver cessado a
produção dos efeitos a que se predispunha será um ato consumado.
Aplicando esses conceitos à questão podemos fazer as seguintes relações:
- ato administrativo imperfeito: o ato que não pode produzir seus efeitos porque não
concluiu seu ciclo de formação.
- ato administrativo pendente: o ato que está sujeito a termo ou condição para
produzir seus efeitos;
- ato administrativo consumado: o ato que já exauriu seus efeitos;
- ato administrativo válido: o ato que está de conformidade com a lei;
Correta, assim, a alternativa a.
Síntese do comentário:
1) ato válido é o ato praticado com obediência da lei e dos princípios administrativos;
2) há uma classificação de atos administrativos que leva em conta sua aptidão para
a produção de efeitos jurídicos conforme a etapa do processo de formação em que o
ato se encontre. Com base nesses parâmetros o ato pode ser perfeito, imperfeito,
pendente ou consumado;
3) ato perfeito é aquele que completou seu ciclo de produção, estando apto à
produção de seus efeitos;
4) por oposição, ato imperfeito é aquele que não completou seu ciclo de formação,
não estando apto ainda para iniciar a produção de seus efeitos;
5) ato pendente é o ato que encerrou seu ciclo de formação, mas se encontra sujeito
a termo ou condição, em função do que não pode ainda iniciar a produção e seus
efeitos;
6) ato consumado é o que, além de ter completado seu ciclo de formação, exauriu
seus efeitos, produziu todos os efeitos a que estava predisposto.
Questão 13
(ESAF/ AFRF/ 2003) - Conforme a doutrina, o ato administrativo, quando concluído
seu ciclo de formação e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não
se encontra disponível para eclosão de seus efeitos típicos, por depender de um
termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou
homologação, a serem manifestados por uma autoridade controladora, classifica-se
como:
a) perfeito, válido e eficaz
b) perfeito, válido e ineficaz
c) perfeito, inválido e eficaz
d) perfeito, inválido e ineficaz
e) imperfeito, inválido e ineficaz
Gabarito: B.
Comentários:
Inicialmente, temos que apresentar dois conceitos de eficácia.

Num primeiro sentido, eficácia é a aptidão do ato para a produção de efeitos
jurídicos, em decorrência do encerramento de seu ciclo de produção. Nesta
acepção, eficácia é sinônimo de perfeição. Desde que o ato tenha encerrado seu ciclo
de formação (perfeição), ele é eficaz, ainda que esteja sujeito a termo ou
condição (ou seja, ainda que esteja pendente). Veja-se bem: quando dizemos que
um ato está apto para produzir seus efeitos, isto não significa que eles
necessariamente podem se iniciar imediatamente, mas apenas que tudo que havia
para ser praticado o foi (o ato encerrou seu ciclo de formação). Agora, basta para o
início de produção dos efeitos do ato que se concretize o termo ou a condição (se ele
estiver sujeito a um ou a outra), elementos que não integram seu ciclo de formação.
Pois bem, quanto o ato está pronto para deflagrar imediatamente seus efeitos,
pois, além de ter completado seu ciclo de produção, não está sujeito a termo ou
condição, dizemos que o ato é exeqüível. Exeqüibilidade, assim, é a aptidão do
ato para o início imediato da produção de seus efeitos.
Num segundo sentido, a eficácia corresponde exatamente ao conceito de
exeqüibilidade apresentado acima. Este é o conceito usual de eficácia e, pelo
menos nesta questão, foi o adotado pela ESAF.
De qualquer forma, você deve apreender os dois sentidos de eficácia e, pelo que aqui
deu a ESAF a entender, só se valha do primeiro sentido, numa prova da ESAF, se a
questão tratar da diferenciação entre eficácia e exeqüibilidade.
Retornando à questão, devemos considerar que o ato é ineficaz (adotando-se o
segundo sentido do termo), pois, como consta no enunciado, ele não se encontra
disponível ainda para a eclosão (produção) de seus efeitos típicos.
O ato é também válido, já que o enunciado informa que o ato está adequado aos
seus requisitos de legitimidade (legitimidade é a legalidade em sentido amplo,
compreendendo a lei e os princípios administrativos).
Problema há, todavia, no entendimento da ESAF de que o ato em questão é perfeito.
Se nos basearmos no início do enunciado, aonde conta que o ato concluiu seu ciclo
de formação, concluiremos que ele é realmente perfeito. Ocorre que, no final do
enunciado, a ESAF diz que o ato não pode produzir seus efeitos pelo fato de se
encontrar ainda sujeito a um termo, condição, autorização, aprovação ou
homologação. Ora, se o ato está sujeito, ainda, a uma autorização, aprovação ou
homologação, é porque ele ainda não completou seu ciclo de formação, e assim, não
pode ser considerado um ato perfeito.
Não ainda irmos além. A ESAF, em nosso entender, foi tecnicamente incorreta no
final do enunciado. Vamos ficar com sua parte inicial e acatar que o ato está perfeito
porque seu ciclo de produção foi concluído.
1) há dois sentidos para o termo eficácia. Um primeiro, pelo qual eficácia é a aptidão
do ato para a produção de seus efeitos típicos, em decorrência do encerramento do
seu ciclo de formação. Encerrado este, o ato é eficaz, mesmo que seus efeitos não
possam iniciados imediatamente, ou seja, mesmo que o ato esteja sujeito a termo
ou condição. Se o ato estiver pronto para iniciar imediatamente a produção de seus
efeitos ele é exeqüível. A exeqüibilidade, neste contexto, é um plus em relação à
eficácia, indicando que o ato, além de ter encerrado seu processo de formação, não
está sob termo ou condição, podendo deflagrar imediatamente seus efeitos;
2) num segundo sentido, eficácia é sinônimo de exeqüibilidade, de ato que
completou seu ciclo de formação e pode iniciar imediatamente a produção de seus
efeitos. Adote, para fins de prova da ESAF, este segundo sentido de eficácia, a não
ser que a questão esteja tratando da diferença entre eficácia e exeqüibilidade, caso
em que devemos adotar o primeiro sentido apresentado;
3) a ESAF cometeu um equívoco na questão, ao considerar que se pode considerar
perfeito um ato ainda sujeito a autorização, aprovação ou homologação. Um ato
nessas condições não é perfeito, pois seu ciclo de formação não está encerrado. De
qualquer forma, adote o conceito de ato perfeito antes analisado (ato que encerrou
seu ciclo de formação), mas guarde também o entendimento da ESAF nesta questão.
Até semana que vem.

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CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS

PROFESSOR GUSTAVO BARCHET

AULA 7: ATOS ADMINISTRATIVOS

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Até semana que vem.

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