PESQUISA & DEBATE, SP, volume 18, nmero 1 (31) pp.

131-153, 2007
CONDICIONANTES POLTICOS E
ECONMICOS DA POLTICA SOCIAL
1


J LIO MANUEL PIRES
2



Resumo: o artigo procura apresentar e proceder a uma anlise crtica de algumas
vertentes tericas voltadas para explicar o surgimento e consolidao da poltica
social no mbito das economias capitalistas. Alm do exame das proposies
tericas que enfatizam os condicionantes de ordem econmica e das explicaes que
se assentam em determinantes polticos, o artigo objetiva tambm integrar estes dois
conjuntos analticos num corpo terico consistente.
Palavras-chave: Poltica social, teoria keynesiana, desenvolvimento econmico,
Estado do bem-estar social, cidadania.
Classificao JEL: H53, I31

POLITICAL AND ECONOMIC
FACTORS OF THE SOCIAL POLICY

Abstract:The article intents to present and to realize a critical analysis about some
theoretical perspectives dedicated to explain the emergence and consolidation of
social policies in the capitalist economies. Besides to examine the theories that stand
out economic conditions and the theories rested on politic grounds, the article try to
integrate both analytical set in one consistent theoretical view.
Key words: Social policy, Keynesian theory, economic development, welfare state,
citizenship

Introduo

A poltica social constitui h muito tempo parcela importante da vida de todos os
indivduos. Tornou-se praticamente impossvel imaginar o funcionamento das sociedades
industriais modernas sem a presena de todo o aparato institucional estatal prprio da
interveno no campo social. A profuso dessas instituies acabou por moldar todo um
sistema diferenciado e complexo de relacionamento entre a sociedade e o Estado,
constituindo-se como fundamental para a regulao do sistema econmico como um todo.
Ademais, as cifras correspondentes aos gastos governamentais na denominada rea social
alcanam, na maioria dos pases, porcentagens significativas do produto interno bruto. A

1
Recebido em 12/11/2006. Liberado para publicao em 27/01/2007.
2
Professor da FEA/Ribeiro e da PUCSP. E-mail: jmpires@usp.br.
Jlio Manuel Pires
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imbricao entre a poltica econmica e a poltica social tornou-se essencial na gesto
governamental nos pases capitalistas, pelo menos desde a Segunda Guerra Mundial.
Entender, pois, a gnese e o processo de desenvolvimento da poltica social constitui
elemento fundamental para a compreenso de todo o processo de desenvolvimento
econmico e social.
A primeira pergunta a surgir quando h a proposio de se estudar a poltica
social e qual no podemos deixar de dar resposta , refere-se a como explicar
teoricamente sua emergncia e consolidao. Isto , quais as principais contribuies
tericas elucidativas do surgimento e expanso das polticas sociais. Sem a preocupao
com uma anlise exaustiva
3
, nosso objetivo neste artigo to-somente sistematizar e
apresentar criticamente os posicionamentos tericos mais relevantes acerca do surgimento
e da expanso da poltica social, alguns deles pouco mencionados no debate sobre o tema.
Intentamos que tal diligncia sirva como orientao no sentido de propiciar o
enquadramento da poltica social no contexto mais amplo do processo de
desenvolvimento econmico e das polticas pblicas.
No tocante s contribuies tericas desenvolvidas com o intuito de dar conta do
papel da poltica social nas sociedades capitalistas e, por conseguinte, das razes
associadas a seu surgimento, podemos identificar, de um modo genrico, dois conjuntos
de proposies. Enquanto um conjunto assenta todo o peso explicativo sobre
consideraes de ordem econmica, o outro o firma nas motivaes de ordem poltica.
Com tal qualificao no se pretende emprestar carter homogneo s formulaes
internas a cada conjunto, nem atribuir uma independncia total entre ambos, mas sim
enfatizar as diferenas entre os mesmos.
Entre os que apontam as motivaes econmicas como elemento determinante
das polticas sociais, podemos observar duas perspectivas diversas. A "Tese da
Convergncia" afirma que o prosperar do aparato pblico na rea social uma
caracterstica compartilhada pelos pases industrializados, independentemente da
constituio de sua base produtiva capitalista ou socialista , ou de qualquer outra
nuance poltica. A "Teoria Econmica do Estado", por sua vez, procura explicar a
participao estatal na economia como resultante de crescimentos desproporcionais da
produtividade e de custos entre os vrios setores econmicos.
Para um segundo enfoque alternativo e, a nosso ver, complementar, a
responsabilidade principal na origem e ampliao da poltica social deve-se aos processos
polticos e apenas secundariamente s motivaes econmicas. Neste caso, o referencial
bsico o conceito de legitimao. A poltica social destinar-se-ia, precipuamente, a
resguardar o capitalismo de posicionamentos mais extremados por parte dos

3
. Para uma viso mais ampla da literatura mundial e brasileira acerca da poltica social, vide:
AURELIANO & DRAIBE (1989), VIANNA & SILVA (1989), DRAIBE & HENRIQUE (1988),
HFLING (2001), BEHRING (1998), VIEIRA (2001).
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trabalhadores, ao "conceder-lhes" alguns direitos no campo social, amenizando-se, dessa
forma, as condies de explorao e de desigualdade oriundas das relaes de produo.
A "Teoria Poltica Social-Democrata" constitui uma das vertentes deste tipo de
posicionamento. Busca essencialmente explicar a implementao do Welfare State nos
pases desenvolvidos sua expanso e crise. Segundo esta teoria, o Estado de Bem-Estar
Social teria emergido a partir de um acordo entre as organizaes de trabalhadores e
empresrios, lastreado pela poltica econmica keynesiana visando a manuteno do
pleno emprego e a redistribuio de renda.
Acoplada a esta "vertente poltica", calcada tambm no conceito de legitimao,
mas com enfoque um tanto diverso, temos a denominada "Teoria da Cidadania". O autor
basilar desta corrente Theodore Marshall. Segundo ele, as teses da cidadania poltica,
brilhantemente defendidas pelos iluministas do sculo XVIII e consolidadas ao longo do
sculo XIX e incio do sculo XX, alcanam, sobretudo aps a II Guerra Mundial, seu
ponto de culminncia com a "cidadania social". De acordo com esta formulao, ao
direito ao voto, liberdade de expresso etc., consagrados como direitos do indivduo
enquanto cidado, vm se agregar, doravante, o direito educao, sade,
previdncia, como seus complementos naturais e necessrios.
Tendo em conta tal apresentao sumria, constitui tambm nosso objetivo
integrar os dois conjuntos analticos acima sumariados. Ao antecipar uma das concluses
deste trabalho, entendemos ser imprescindvel a integrao dos fatores econmicos e
polticos num corpo terico coerente para tornar possvel caracterizar adequadamente o
espao e o movimento da poltica social. Este movimento, regulado pelos fatores
polticos, tem seus limites prescritos por condicionantes econmicos.
Para alcanar tal resultado final, procederemos neste trabalho a um exame crtico
de cada uma das explicaes acima mencionadas. Dessa forma poderemos obter alguns
elementos necessrios para situar o conjunto das polticas sociais no contexto da
sociedade capitalista em geral e para o caso brasileiro em particular.

1. A poltica social e o desenvolvimento econmico

A tese da convergncia
4
encontra-se estreitamente vinculada s proposies
relacionadas ao "fim das ideologias" e s teorias da modernizao. Trata-se de uma
discusso anterior ao fim da antiga Unio Sovitica e da maioria das experincias
socialistas, mas que adquire relevncia pelos elementos trazidos discusso e por sua
proposta de explicao a respeito dos elementos cruciais a condicionar o surgimento das
polticas sociais.

4
. A exposio e crtica desenvolvidas neste tpico seguem os pontos principais levantados por
SOUZA (1987: 3-15).
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Ao longo das dcadas anteriores aos anos 1990, ganhou corpo e projeo a idia
de que, cada vez mais, o mundo caminhava para um consenso capaz de extrapolar a
diviso leste-oeste, capitalismo/socialismo. A base econmica industrial bastante
desenvolvida, a preparar desde j a sociedade ps-industrial, teria tornado definitivamente
obsoleta a tnica do conflito. Moldar-se-ia, a partir deste fato em comum, a convergncia
dos sistemas econmicos.
Convivendo de forma muito prxima com tal concepo, no campo da poltica
social encontramos autores que identificam na "lgica da industrializao" o surgimento
do aparato estatal na rea social, independentemente de quaisquer outras consideraes.
Na origem do seguro social, como hodiernamente o conhecemos, estariam as
modificaes introduzidas no modo de vida dos pases capitalistas com a consolidao e
ampliao do processo de industrializao. O novo intra-relacionamento e dimenso
assumida pela famlia fez com que os membros idosos e incapazes para a atividade
laboral cuja manuteno estava assegurada no seio da famlia ampliada , passassem a
ser socorridos por planos de pagamento extra-familiares. O desmantelo das organizaes
comunitrias e familiares precedentes industrializao, as quais propiciavam certo
respaldo aos seus partcipes em situao de infortnio, tornava imprescindvel o
surgimento de novas formas de proteo recproca em caso de necessidade
5
. O
mutualismo constituiu a primeira manifestao de tal carncia. Contudo, tal esquema de
proteo mtua logo se mostrou insuficiente frente magnitude das necessidades das
pessoas
6
.
As polticas sociais surgiriam, nesse contexto, como um dos mecanismos
essenciais para evitar a anomia ao tornar possvel a integrao social nos novos termos.
Os gastos estatais na rea social viriam tornar possvel o atendimento de certas
necessidades bsicas do ser humano, surgidas ou amplificadas com a nova situao: a
maior complexidade e insegurana trazida pela vida urbana e industrial, as condies
sanitrias diversas necessrias numa cidade vis--vis a vida no campo, a complexidade
crescente do processo de produo e mesmo da vida quotidiana - a qual conduz a maiores
demandas por educao
7
-, a quebra da famlia ampliada etc. Tais observaes no podem

5
. Offe refere-se perda das formas feudais paternalistas de "bem-estar" e da "autarquia econmica
individual" como fontes de dependncia do cidado em relao ao Estado para a manuteno de
condies mnimas de segurana para sua sobrevivncia (Cf. OFFE, 1989: 270).
6
. "Essas associaes, no obstante terem sido subsidiadas pelo governo em alguns pases,
fracassaram na sua grande maioria. E no seria de esperar outro fim, porque, tendo carter
voluntrio, a mutualidade interessava preferencialmente aos trabalhadores mais velhos ou em
precrias condies de sade. Sem que se pretendesse, verificava-se uma seleo negativa de
riscos que a economia coletiva no poderia suportar". MELLO (1977: 53).
7
. Assim como as relaes complementares que findam por se estabelecer como, por exemplo, o
fato de um maior nvel educacional levar a uma maior demanda por sade e habitao. Cf.
GOUGH (1990: 264-6).
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deixar de ser feitas quando analisamos o caso brasileiro, dada a importncia assumida
pelo processo de urbanizao desde o sculo passado.
A corroborao desta teoria viria mediante a anlise emprica feita para vrios
pases, relacionando a evoluo do produto e dos gastos sociais. isto que Pryor faz
8
.
Sua inteno bsica consiste em demonstrar a inexistncia de diferenas significativas
entre os pases capitalistas e socialistas no tocante ao evolver das polticas sociais.
Salienta, dessa forma, a importncia do grau de desenvolvimento econmico; as variveis
polticas assumem importncia secundria
9
. Segundo o entender crtico de Souza, "ao fim
e ao cabo, o que Pryor est provando que a renda excelente preditor da despesa
governamental, o que obviamente correto, posto que dela o Estado depende para
financiar seu dispndio. S que, a este nvel de generalidade, a tese perde relevncia
"
(
SOUZA, 1987: 8)
10
.
Esta observao de Souza, conquanto no retomada e aprofundada
posteriormente, permite-nos tirar algumas conseqncias importantes para nossa anlise,
das quais a autora parece no se dar conta ou releg-las a segundo plano.
Trata-se de atribuir a devida importncia imprescindvel existncia de
condies econmicas mnimas para viabilizar o funcionamento da poltica social. Ou
seja, a constatao de que indispensvel a constituio de uma base produtiva
minimamente complexa atingindo-se certo nvel de produtividade global relativamente
elevado para a emergncia e ampliao dos gastos sociais no pode ser tomada como
banal.
Seria incorreto atribuir exclusividade s variveis polticas s quais a autora,
corretamente, empresta maior relevncia , na definio da poltica social. A
conformao de uma base produtiva adequada, juntamente com uma base tributria
relativamente ampla, constitui pr-condio necessria para o desenvolvimento das
polticas sociais sem, contudo, confirmar-se tambm como condio suficiente.
Podemos nos referir de forma anloga aos fatores associados ao surgimento e
consolidao da economia industrial. Atribuir papel determinante aos processos sociais e

8
. Cf. PRYOR, F. Public Expenditure in Capitalist and Communist Countries. Irwin Homewood,
Ill, 1968. Apud SOUZA (1987: 7-9). Como exemplo de estudo a adotar perspectiva semelhante
sem, contudo, preocupar-se com a explorao analtica de suas conseqncias podemos citar o
trabalho de MONTORO FILHO & PORTO (1982).
9
. Wanderley Guilherme dos Santos descreve tal ponto de vista da seguinte forma. " usual
afirmar-se que, uma vez iniciada a interferncia do Estado na regulao social, deflagra-se
inexorvel tendncia expanso do escopo dessa interferncia, ainda que em ordem e ritmos
variveis de pas para pas, levando a uma convergncia na produo estatal, mais ou menos
uniforme, de uma poltica de bem-estar, independente dos atributos polticos dos diversos pases,
embora vinculada variao em seus respectivos nveis de riqueza". SANTOS (1979: 16).
10
. Tal reflexo revela-se um tanto quanto injusta para com o autor, uma vez que Pryor admite a
sindicalizao como importante fator medianeiro na configurao da legislao social. Cf.
SANTOS (1979:17).
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demogrficos resultantes da nova base produtiva, consolidada ao longo dos sculos XIX e
XX, na instituio e disseminao das polticas sociais significa superestimar a
importncia desses fatores e, mais grave ainda, deixar de lado eventos essenciais. Tomada
isoladamente tal informao e na forma como nos proposta pela "teoria da
convergncia", os condicionantes polticos ficam completamente esquecidos. O
importante, com efeito, no tanto o aparecimento de novas "necessidades bsicas"
derivadas da industrializao quanto as respostas diversas encaminhadas no campo
poltico a este fato. Segundo as observaes pertinentes de Souza:

" inegvel que o processo de industrializao cria novas condies de
dependncia (desemprego, aumento da idade mdia etc.) diminuindo a
independncia e autonomia do grupo familiar. Mas esta situao ser ou no
considerada um problema a ser resolvido pelo Estado em funo da cultura
poltica e dos arranjos institucionais existentes em cada sociedade. O fato de tal
evoluo ter se dado nos pases industrializados mais avanados no anula a
dimenso poltica-ideolgica, mas implica em uma certa estruturao desta
dimenso" (SOUZA 1987: 9).

Podemos, assim, desde j firmar os primeiros lineamentos de nosso entendimento
sobre o tema. A poltica social nas sociedades capitalistas emerge como resultado de
fatores econmicos e polticos. Os fatores econmicos tm o papel de delimitar os limites
extremos nos quais se move a poltica social, nec plus ultra. Se, por um lado, o estgio e
o padro de desenvolvimento econmico de um pas tm o papel de originar certos
requerimentos mnimos para a reproduo da mo-de-obra, com reflexos em termos da
poltica social, por outro, esse mesmo nvel de desenvolvimento das foras produtivas
fixa os limites mximos de recursos possveis de serem absorvidos pela rea social
absorver sem comprometer o processo de acumulao
11
.
Os condicionantes polticos atuam nesse entremeio, ao fazer com que a poltica
social se situe mais prxima do "limite mnimo", ou se desloque para absorver parcela
mais significativa do excedente.
A poltica social surge e evolui como resultante de presses e contrapresses dos
vrios grupos sociais sobre o Estado, o qual, capaz de imbuir-se de uma perspectiva de
tempo mais ampla, busca acomodar em seu interior, tanto quanto possvel e visando a

11
. Assim, em pases nos quais os nveis de produtividade ainda so muito reduzidos, no qual o
excedente global gerado mostra-se baixo, o objetivo de garantir um benefcio mnimo para toda a
populao - sem considerar a relao de cada um com o mercado de trabalho -, mesmo se
perseguido com seriedade e obstinao, esbarraria nas condies gerais da produo, a qual no
garante esse mnimo nem mesmo para a maior parte dos trabalhadores ativos.
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preservao do status quo, as demandas e necessidades postas pelo capital e trabalho.
Voltaremos a esta questo mais frente.

2. Produtividade, custos e poltica social: a busca da legitimao

Uma outra linha alternativa de raciocnio para elucidar a participao do Estado
na economia a "Teoria econmica do Estado" desenvolvida por VOGT (1980a e
1980b). A problemtica central refere-se ao porqu de, numa sociedade capitalista, na
qual as mercadorias e servios so produzidos pelas empresas privadas, determinados
bens e servios e tambm por que estes e no outros so fornecidos ou subsidiados
pelo Estado.
A resposta a estas questes, em termos sintticos, afirma que o Estado capitalista
termina por se engajar em determinadas atividades devido ao desenvolvimento tcnico
desigual entre setores. Quando o crescimento da produtividade se faz de forma mais lenta
em setores cujos bens ou servios so fundamentais para a reproduo da fora de
trabalho ou quando a maior sofisticao desses produtos ou servios impem custos mais
elevados, o Estado acaba por assumir esses setores como nica alternativa para a
continuidade de sua produo em escala socialmente necessria. A administrao desses
setores por empresas privadas levaria a acrscimos nos preos relativos desses bens e
servios capazes de repercutir desfavoravelmente no oramento dos trabalhadores.
Comprometer-se-ia, assim, o processo de legitimao, o qual se pauta, essencialmente,
por garantir aos assalariados ou pelo menos a certa parcela deles, como no caso
brasileiro , o acesso a uma cesta de bens determinada social e historicamente
12
.
Explicitemos melhor o argumento. A produtividade pode crescer mais lentamente
em determinados setores, ou pode ocorrer uma mudana nos padres de oferta dada pela

12
. Vogt fornece, a nosso ver, a definio mais precisa a respeito do salrio de subsistncia. "A
abdicao - justificada pela venda da fora de trabalho sob o contrato salarial de direitos de
liberdade e de autodeterminao, no fundo ainda burgueses -, tem de ser e pode ser
`recompensada', bem no sentido de uma abstrata `justia de mercado', pelo menos
temporariamente, por algum `equivalente' material, aceito como sendo bastante. Esse
`equivalente' abrange componentes definveis dos custos diretos de reproduo da fora de
trabalho, como sejam, por exemplo, alimentao, vesturio, moradia, sade e educao
suficientes. Implica, alm do mais e de forma evidente, tambm na manuteno de um `status quo'
relativo das camadas trabalhadoras da populao, ou seja proporcional melhoria da riqueza
material da sociedade. nesse sentido que se deve entender a problemtica da legitimao na
teoria preconizada, ou seja, no sentido do arrolamento de condies gerais sob as quais os
assalariados se disporiam e teriam condies de se reproduzir como tais. Acho que no h teoria
aceitvel a respeito dos sistemas capitalistas capaz de prescindir de tal elemento legitimador".
VOGT (1980b: 66).
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maior complexidade assumida por conta de mudanas tecnolgicas
13
. Isto faz crescer os
preos relativos dos bens e servios sujeitos a tal processo, excluindo-se, assim, parcelas
de consumidores. No entanto, ao se tomar em conta as condies necessrias
manuteno do sistema capitalista a longo prazo, pode se constatar ser contraproducente,
em face da importncia social e poltica desses consumidores, priv-los do acesso a tais
bens e servios. Por conseguinte, a incompatibilidade dessas atividades com a forma
privada de administrao promove sua passagem alada do Estado, seja mediante a
subveno ao setor privado, seja por meio da produo direta do setor pblico.
Em suma, a exigncia de legitimao impe restries ao crescimento dos preos
de determinados bens. Tal fato, conjugado com o crescimento menor da produtividade do
lado da oferta, compromete a produo desses bens pelo setor privado. Haveria uma
contradio incontornvel entre a manuteno de taxas de rentabilidade adequadas e a
excluso de certa parcela da populao do consumo desses bens e servios. Da a
passagem da produo desses bens para o mbito do setor pblico ou seu
subvencionamento pelo Estado. Dessa forma, o Estado acaba por absorver as atividades
que "por razes prticas e polticas no so organizveis de forma capitalista privada"
(VOGT, 1980a: 25). Isto ocorre no porque estas atividades no sejam lucrativas, mas
sim porque a sua lucratividade em termos normais comprometeria "certas exigncias
econmicas de segurana ou direitos politicamente fixados" (VOGT, 1980a: 25).
Tal assertiva no implica atribuir ao Estado responsabilidade perptua na
administrao das atividades cujo progresso tcnico ocorra mais lentamente. A
privatizao pode ocorrer quando o nvel de produtividade alcanado for capaz de
satisfazer as condies de lucratividade e acesso dos bens e servios s camadas
significativas da populao. No implica tambm que todas as atividades com
crescimento lento de produtividade passem obrigatoriamente alada do Estado, mas sim
apenas aquelas importantes para o processo de legitimao social e poltica.
importante observar que o argumento no engloba a excluso do setor privado
na oferta autnoma desses servios, isto , sem subsdios estatais. A atuao de empresas
particulares pode prosseguir enquanto proporcione um servio de melhor qualidade a
segmentos sociais de maior poder aquisitivo, os quais podem arcar com tais custos e
encontram-se desejosos de atendimento diferenciado. A segmentao da oferta de certos
bens e servios em um setor privado, destinado a atender aos mais aquinhoados, e um
setor pblico, direcionado para o restante da populao, tende a se consolidar mais forte e
amplamente quanto maiores forem as deficincias apresentadas pelo setor governamental
na oferta de bens e servios na rea social.
A argumentao at aqui exposta serve tambm como subsdio para explicar o
crescimento da participao do Estado na economia durante a maior parte do sculo XX.

13
. Como exemplo eloqente desse tipo de alterao podemos citar o setor de sade, sobretudo
aps a II Guerra Mundial.
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Se admitirmos a inexistncia de qualquer relao significativa entre as condies de
demanda e o crescimento maior ou menor da produtividade por setor, podemos inferir
que o no aumento satisfatrio da produo ou a maior complexidade do servio dever
ser compensada pela maior absoro de mo-de-obra. Isto implica um crescimento mais
rpido dos empregados do setor estatal vis--vis o setor privado.
Com tal anlise descarta-se a explicao do setor pblico como derivado das
"propriedades naturais" dos bens, tpica da teoria dos bens pblicos. Ou seja, a anlise no
plano dos valores de uso como prope a teoria econmica tradicional na rea de
finanas pblicas
14
, perde relevncia.
Uma evidncia plausvel para reforar a tese acima enunciada refere-se s
reformas sociais feitas nos pases desenvolvidos por governos conservadores nas dcadas
de 50 a 70. Embora a ideologia desses governos no inclusse o aumento da participao
do Estado na economia, constataram a necessidade de adotar tais procedimentos. Pode-se
argir, com relativa consistncia, que tal deciso foi tomada com base numa viso de
mdio e longo prazo para o sistema capitalista e em consideraes semelhantes
formulada pela tese aqui analisada
15
.
Embora a "teoria econmica do Estado" fixe o essencial de sua argumentao nos
condicionantes impostos pela base produtiva, inequvoca a importncia assumida pelos
fatores polticos na definio da poltica de dispndio pblico.
A questo da legitimao eixo fundamental de todo o conjunto de proposies
tratadas a partir do prximo tpico exerce funo imprescindvel no raciocnio proposto
pela "Teoria Econmica do Estado". No entanto, no h a inteno de avanar
analiticamente nesta direo, o que pretendemos fazer com as contribuies de outros
autores analisados nos prximos tpicos.




14
. Para uma apresentao da teoria neoclssica ver MUSGRAVE & MUSGRAVE (1980) e
GIAMBIAGI & ALM (2002).
15
. A dificuldade em encontrar respaldo factual tese de que a necessidade de legitimao a
principal responsvel pela imposio das legislaes sociais ou pelas estatizaes do sistema de
sade e previdncia em alguns pases leva o autor a argumentar no sentido de que as outras razes
so menos plausveis. "A mim parece que existem provas empricas eloqentes de que nos
sistemas capitalistas existem atividades produtivas organizadas ou financiadas pelo Estado, que,
em princpio, tambm poderiam funcionar em bases puramente de capitalismo privado - basta
lembrar, nesse sentido, to somente os campos da educao e da sade pblica. Que outra razo
igualmente plausvel haveria, para que isso ocorra no sistema capitalista, a no ser a simples
razo de que os preos, indispensveis na produo do tipo capitalista privado, seriam
insuportveis para relevantes camadas da populao e que, por isso, a forma privada como forma
exclusiva de produo tornar-se-ia intolervel em relao a essas atividades?" VOGT (1980b:
67-8).
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3. Cidadania e poltica social

Entre os trabalhos a tratar especificamente com a questo da poltica social, da
cidadania e dos direitos sociais, a obra de Marshall pode ser considerada como seminal.
Segundo a periodizao de Marshall, os trs elementos da cidadania teriam se
constitudo ao longo dos sculos XVIII (os direitos civis), XIX (os direitos polticos) e
XX (direitos sociais) (Cf. MARSHALL, 1967: 66)
16
. Tais marcos cronolgicos no
podem ser tomados em sentido estrito; deve-se permitir a flexibilidade necessria s
delimitaes de perodos histricos.
A cidadania teria se consolidado ao longo de alguns sculos pelo enriquecimento
do conjunto de direitos imputado aos indivduos enquanto partcipes da sociedade. Numa
primeira etapa esse enriquecimento no se constituiu de forma alguma como incompatvel
com o capitalismo e com a propriedade privada, pelo contrrio. So indispensveis para o
estabelecimento pleno do sistema de classe prprio do capitalismo.
Os direitos civis, assim como o direito de propriedade, afiguram-se como
essenciais para que as pessoas possam se relacionar de forma autnoma num mercado
livre. Porm, a emergncia e consolidao dos direitos polticos ao longo dos sculos XIX
e XX passa a colocar em contradio a cidadania e a classe social. A contradio assenta-

16
. No tocante ao evolver das funes estatais ao longo dos ltimos sculos e sua relao com a
sociedade, o trecho abaixo de Claus Offe, embora extenso, parece resumir com extrema adequao
tal processo. "Primeiro, nos estgios iniciais da era moderna, o principal problema funcional do
Estado era a garantia da paz (na forma da capacidade de uma comunidade poltica de se proteger
em um ambiente internacional hostil, como foi discutido por Maquiavel, e/ou da capacidade de
superar e impedir a guerra civil, que foi a preocupao de Hobbes). Segundo, e paralelamente ao
objetivo de paz, a instituio dos direitos de cidadania `passivos' (habeas-corpus, propriedade
privada e separao da autoridade poltica da paterna) foi acrescentada lista de critrios
normativos de acordo com os quais a legitimidade da autoridade poltica deveria ser considerada.
Ou seja, a autoridade poltica legtima deveria doravante ser limitada, uma autoridade parcial da
qual os cidados e, portanto, uma esfera da sociedade civil deveriam estar isentos. Esta segunda
srie de funes corresponde noo liberal e `negativa' de liberdade com respeito
interferncia do Estado, defendida por pensadores como Locke e Voltaire. Terceiro, e tambm
acrescentada s duas sries de funes anteriores, a igualdade de direitos, incluindo o direito a
participar ativamente no processo pelo qual a autoridade poltica constituda, tornou-se o maior
fundamento da legitimidade. Este fundamento defendido por Tocqueville, J. S. Mill e outros
atravs da noo de cidadania `ativa' - cidadania entendida como o acesso democrtico aos
direitos polticos. Finalmente, e como conseqncia direta dessa interpretao democrtica da
autoridade poltica, um quarto critrio foi acrescentado ao universo das funes legtimas do
Estado e das que lhe conferem legitimidade. Este critrio est associado capacidade do Estado
em administrar e distribuir os recursos da sociedade de forma a contribuir para a realizao e a
garantia das noes prevalecentes de justia, assim como de seus pr-requisitos evidentes, tais
como o `crescimento econmico'. Naturalmente, esse o Estado do bem-estar keynesiano e de
suas diretrizes de polticas sociais, econmicas e industriais, que se tornaram prevalecentes no
decorrer do sculo XX". (OFFE, 1989: 11-2).
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se entre a cidadania, caracterizada como "um status concedido aqueles que so membros
integrais de uma comunidade"
17
e a classe social, intrinsecamente um sistema de
desigualdade. Tais princpios opostos s puderam conviver com a alterao qualitativa
emprestada cidadania ao longo do sculo XX. A incluso dos direitos sociais conseguiu
diminuir as desigualdades oriundas do sistema de classes; serviu como uma forma de
"tornar o sistema de classes menos vulnervel ao ataque atravs da eliminao de suas
conseqncias menos defensveis" (MARSHALL 1967: 75-8)
18
. Ao longo do sculo XX
ocorreu, ento, a incorporao dos direitos sociais ao status de cidadania.
O estreito liame entre os direitos sociais e a cidadania pode ser bem aquilatado
quando observamos o caso do desenvolvimento do sistema educacional. "A educao das
crianas est diretamente relacionada com a cidadania, e, quando o Estado garante que
todas as crianas sero educadas, este tem em mente, sem sombra de dvida, as
exigncias e a natureza da cidadania. Est tentando estimular o desenvolvimento de
cidados em formao. O direito educao um direito social de cidadania genuno
porque o objetivo da educao durante a infncia moldar o adulto em perspectiva.
Basicamente, deveria ser considerado no como direito da criana freqentar a escola,
mas como direito do cidado adulto ter sido educado. E, nesse ponto, no h nenhum
conflito com os direitos civis do modo pelo qual so interpretados numa poca de
individualismos. Pois os direitos civis se destinam a ser utilizados por pessoas
inteligentes e de bom senso que aprenderam a ler e escrever. A educao um pr-
requisito necessrio da liberdade civil" (MARSHALL, 1967: 73).
Assim, mesmo no auge do liberalismo ingls, no final do sculo XIX, a educao
primria foi no s gratuita mas tambm obrigatria. O argumento empregado baseava-se
na falta de condies da criana em optar pelo melhor para si de forma autnoma. Logo,
fazia-se necessria a imposio por parte do Estado do interesse geral da sociedade,
passando inclusive por cima da autoridade paterna
19
. Isto se torna ainda mais evidente

17
. "Todos aqueles que possuem o status so iguais com respeito aos direitos e obrigaes
pertinentes ao status". MARSHALL (1967: 75).
18
. As conquistas dos trabalhadores no tocante luta distributiva foram, segundo Bowles e Gintis,
muito mais significativas no confronto com o Estado do que na disputa com os capitalistas. Assim,
nos Estados Unidos, no perodo do ps-guerra at meados da dcada de 70, enquanto o
crescimento mdio dos salrios alcanou cerca de 1,5% ao ano, as despesas estimadas com
benefcios sociais, incluindo sade, educao, moradia, nutrio e transferncias promovidas pela
seguridade social, cresceram a uma taxa anual mdia de 5,6%. Em 1977, segundo a estimativa dos
autores supracitados, as despesas com benefcios sociais representaram cerca de 75% da renda de
um trabalhador simples com trs dependentes. BOWLES, Samuel & GINTIS, Herbert. "The Crisis
of Liberal Democratic Capitalism: The Case of the United States". In Politics and Society, 11
(1):51-93. Apud CARNOY (1986: 305-6).
19
. "Ao direito veio corresponder uma obrigao, no apenas porque o cidado tem uma
obrigao para consigo mesmo, assim como um direito, de desenvolver o que se encontra latente
dentro de si - um dever que nem a criana nem o pai pode apreciar em toda sua extenso - mas
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pela indispensabilidade posta pela democracia poltica e pelas novas tcnicas de produo
quanto a um mnimo de qualificao necessria. O fortalecimento da educao pblica
ainda na Inglaterra Vitoriana constituiu, assim, um referencial fundamental para o
desenvolvimento da poltica social no sculo XX.
O desenvolvimento inicial do aparato educacional pblico brasileiro no sculo
XIX e mesmo nas primeiras dcadas do sculo XX encontra-se amparado muito mais em
consideraes desse tipo do que "em necessidades do processo de acumulao" ou
mesmo "demandas por parte da sociedade". A restrita oferta educacional pblica
encontrava-se circunscrita prpria limitao do conceito de cidadania ento vigente.
Uma maneira complementar para a observao da relao entre cidadania e
direitos sociais consiste em examinar a forma de acesso aos servios sociais ao longo do
tempo. Na Inglaterra do sculo XIX, a assistncia aos pobres implicava o tratamento
destes como indigentes. O status dessas pessoas tornava-se nitidamente inferior ao dos
demais indivduos, podendo at mesmo virem a perder a liberdade pessoal e o direito ao
voto. Quando da instalao do Estado do Bem-estar Social ao longo do sculo XX, tal
concepo passa por radical mudana tendo em vista a ampliao dos direitos sociais a
toda a populao. Os direitos civis e polticos passaram a se relacionar de forma ntima e
complementar aos direitos sociais e no mais contraditoriamente como antes (Cf.
MARSHALL, 1967: 194).
O caminho percorrido entre a situao do sculo XIX e o entendimento atual
acerca dos direitos sociais pode ser dividido em trs "fases". A primeira delas
corresponde ao reconhecimento de que pelo menos parcela das pessoas em situao
econmica difcil no tem responsabilidade por seu apuro, devendo, portanto, serem
assistidos pelo poder pblico. Na etapa seguinte, passa-se a admitir a obrigao da
sociedade em solidarizar-se para com os idosos, os quais trabalharam uma grande parte
da vida e agora no tm como sustentar-se.
A terceira "fase" vem com a aceitao dos fracassos do livre mercado e a
necessidade de garantir a sobrevivncia daqueles atingidos pelo funcionamento deficiente
da economia. Inicia-se, a partir de ento, o estabelecimento do seguro social como

porque a sociedade reconheceu que ela necessitava de uma populao educada". MARSHALL
(1967: 99). Note-se a importncia do argumento do ponto de vista liberal pois argumentao
semelhante utilizada por Milton Friedman em sua obra mais famosa, para demonstrar a
existncia de externalidades positivas no "consumo" da educao. "Uma sociedade democrtica e
estvel impossvel sem um grau mnimo de alfabetizao e conhecimento por parte da maioria
dos cidados e sem a ampla aceitao de algum conjunto de valores. A educao pode contribuir
para esses dois objetivos. Em conseqncia, o ganho com a educao de uma criana no
desfrutado apenas pela criana ou por seus pais mas tambm pelos outros membros da
sociedade". FRIEDMAN (1988: 81-2).
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modernamente o conhecemos
20
. J estamos aqui s vsperas da crise da ideologia liberal,
para a qual tal idia era inconcebvel. O Relatrio Beveridge, surgido ainda durante a II
Guerra Mundial, tratou de dispor em outro nvel a discusso acerca da poltica social,
assentando em primeiro plano no mais a questo da sobrevivncia, mas sim os princpios
de generalidade e universalidade
21
.
A poltica social, entendida como uma obrigao do Estado em orientar-se para a
satisfao de certas necessidades sociais e como um direito do indivduo enquanto
cidado, s tomou corpo com o abandono da idia de que a pobreza era resultante de
disfunes pessoais. Vale dizer, quando perdeu fora a idia liberal: o mercado como
regulador ideal e exclusivo da economia
22
. Apenas com o fortalecimento de concepo
diversa, na qual as situaes de carncia material emergem como resultado de todo o
contexto scio-econmico vigente, torna-se possvel ao indivduo deixar de ser amparado
em ocasies de necessidade como um pedinte - como se fosse apenas uma benesse do
governo ou de entidades filantrpicas - e passar a reivindicar o acesso aos servios e
benefcios sociais como um direito seu e dever do Estado. Em outras palavras, o
dimensionamento poltico das questes afetas rea social s alcanou expresso
significativa ao longo do sculo XX com a negao do juzo at ento vigente acerca da
pobreza. Neste juzo, se asseverava a correspondncia entre pobreza e disfuno pessoal
dos indivduos. A realidade cruel das duas guerras, entremeadas pela grande depresso da
dcada de 30, fez ver at aos mais empedernidos liberais o enraizamento profundo da
pobreza no contexto social
23
.

20
. "Invoca-se a solidariedade para proteger uma classe da sociedade contra os perigos que
ameaam aquela classe apenas, os quais so inerentes ordem social e no podem,
aparentemente, ser eliminados dela". MARSHALL (1967: 197).
21
. O sucesso alcanado quando da divulgao do Plano Beveridge foi muito grande. Tornou-se um
smbolo para as tropas inglesas na 2
a
Guerra daquilo pelo qual lutavam, sendo tambm
considerado um dos principais fatores pelo qual Churchill perdeu as eleies logo aps o final da
guerra. Cf. MARSHALL (1967: 198). Para mais detalhes acerca do Relatrio Beveridge vide:
BEVERIDGE (1946 e S/D) e COSTA (1943).
22
. No pode ser tomado como simples coincidncia o fato de que, entre os pases desenvolvidos,
aqueles com maior tradio liberal, Estados Unidos e Inglaterra, apresentarem menor proporo de
gastos sociais e maior volume de despesas militares se comparados, por exemplo, com os pases da
Comunidade Econmica Europia, embora no final do sculo XX houvesse uma ntida tendncia
convergncia da estrutura dos gastos sociais entre esses pases. Cf. GOUGH (1990: 243-4).
23
. As primeiras manifestaes constitucionais assegurando aos seus cidados alguma proteo
social podem ser encontradas na Constituio mexicana de Quertaro, de 1917 e na Constituio
da Repblica de Weimar, de 1919. (Cf. COTARELO, 1988: 20). No entanto, foi apenas com os
sofrimentos impostos pela Grande Depresso na dcada de 30 e pela Guerra na primeira metade da
dcada seguinte e a alterao substancial na gesto da poltica econmica propiciada pela
"revoluo keynesiana" que a legislao relativa poltica social se desenvolveu. Nesse
desenvolvimento, papel de destaque coube ao Plano Beveridge pela influncia exercida na
configurao do corpo legislativo ingls quanto s questes sociais.
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Nesse contexto, podemos assinalar dois posicionamentos distintos do Estado
quanto poltica social. Um primeiro, paternalista, no qual a preocupao social do
Estado restringe-se a um atendimento emergencial aos pobres, uma ajuda motivada por
razes humanitrias, dentro de uma concepo religiosa-caritativa. O Estado aparece
como um benfeitor da sociedade, arvorando-se o direito de eleger os grupos sociais
passveis de usufrurem dos servios pblicos. De acordo com este entendimento, a noo
de cidadania, quando existente, restringe-se cidadania poltica restrita; no atinge a
noo de igualdade de oportunidades para todos os indivduos, livres de quaisquer outras
consideraes, como ocorre no Welfare State.
No Estado de Bem-Estar, os direitos sociais (direito sade, educao,
moradia, assistncia em situaes de infortnio etc.) so assumidos como independentes
de consideraes humanitrias e encontram-se intimamente associados cidadania
poltica. Esses dois posicionamentos distintos encontram expresso no discurso poltico e,
sobretudo, guarida junto legislao de cada pas
24
.
O entendimento da cidadania como componente fundamental da poltica social
constituiu-se como uma das idias mais importantes e influentes entre os autores
hodiernos. Assim, o liame estreito entre a consolidao do conceito de cidadania e o
progresso quantitativo e qualitativo da interveno estatal na rea social constitui uma de
nossas hipteses de trabalho centrais. Os avanos da sociedade no campo dos direitos
civis e polticos tornando estes mais abrangentes e conscientemente exercidos , teriam,
assim, um papel fundamental a exercer no tocante a um desempenho mais favorvel da
poltica social.
O desenvolvimento da sociedade civil nos pases hoje desenvolvidos permitiu
estabelecer limites precisos interveno do Estado no campo dos direitos individuais e
conduzi-lo a uma participao maior no campo social. A reduzida importncia da
sociedade civil nos demais pases pode ser considerada como uma das principais
responsveis pela pouca eficcia das polticas pblicas na rea social. A parca
significncia das instituies e movimentos representativos da sociedade deveu-se a todo
um conjunto especfico de condicionantes histricos.
Uma linha de raciocnio semelhante, mas com uma abrangncia maior e
direcionada para o entrelaamento com os fatores econmicos aspecto pouco realado
na anlise de Marshall , constitui objeto de anlise no prximo tpico. Trata-se do
desenvolvimento da social-democracia na Europa e a importncia, nesse contexto, das
idias keynesianas. Acreditamos que o exame de tal processo pode ajudar na
interpretao da poltica social brasileira, ainda que o seja por servir como contraponto.

24
. "As, la ciudadana en el Estado social, no slo implicaba el disfrute de los derechos polticos
de la democracia liberal, sino que se extenda a la igualdad de derecho a la satisfaccin de
necesidades por los servicios pblicos, que no estaban disponibles en el mercado (por lo menos no
a precios razonables)". PREUSS (1988: 79).
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4. Keynes e a teoria poltica da social-democracia

Como conseqncia da Primeira Guerra Mundial e da crise econmica posterior,
emergiram trs correntes polticas principais no mundo: o comunismo sovitico, o nazi-
fascismo, caracterstico de Itlia, Alemanha, Espanha e Portugal, e o reformismo social-
democrata. Apenas este ltimo preocupou-se em dar continuidade herana dos
movimentos burgueses do sculo passado, o Estado constitucional democrtico.
A vitria desta terceira corrente parece ter sido significativa nos pases ocidentais
aps a Segunda Guerra Mundial, pois "todos os partidos dirigentes alcanaram maioria,
de forma mais ou menos acentuada, sob a insgnia dos objetivos scio-estatais"
(HABERMAS, 1987: 106). A idia, hoje diramos, um tanto utpica, de manuteno de
uma sociedade na qual a economia se mantivesse em constante crescimento, com altas
taxas de emprego e uma boa distribuio de renda, embalou as massas e conformou o
Estado capitalista em grande parte dos pases ocidentais nas dcadas seguintes II
Guerra.
A poltica social constituiu, sem sombra de dvida, um dos eixos principais de
articulao do projeto social-democrata, absorvendo, nesses pases, parcela significativa
do excedente global gerado.
Quando observamos a poltica social com seu amplo espectro e significativo
volume de gastos, uma questo a se impor desde logo se refere funcionalidade desses
gastos com um dos problemas bsicos do capitalismo: a manuteno de um alto nvel de
emprego.
Embora tal problema j sobrevivesse "nos subterrneos do mundo de Marx", e
tenha obtido uma formulao em muitos pontos semelhantes de Kalecki quase
simultaneamente, a discusso acerca do desemprego como tendncia inerente do sistema
de mercado instalou-se solidamente no debate acadmico apenas a partir da publicao da
"General Theory of Employment, Interest and Money", em 1936. A crise econmica
deflagrada com a quebra da Bolsa de Nova York em 1929 e cuja repercusso faz-se
sentir por toda a dcada de 30 sob a forma de uma depresso profunda e generalizada em
todo o mundo capitalista , contribuiu muito para a aceitao das idias de interveno do
Estado na economia. A publicao da principal obra de Keynes conferiu, de certa forma,
respaldo terico e reforou as experincias de interveno estatal j em curso, como a do
Estado Nazista e do New Deal. No Brasil, com a derrocada da economia cafeeira,
tivramos, segundo Furtado (Cf. FURTADO, 1986: 192-3), uma experincia keynesiana
bem antes do surgimento acabado das idias do economista ingls.
Os pontos de vista interpretativos acerca da obra de Keynes so bastante amplos.
H "keynesianos" para todos os gostos e tipos. A larga diversidade de verses para "o que
Keynes realmente queria dizer" tornou-se fonte de razovel bibliografia sobre o tema.
Sem entrarmos nessa discusso, pretendemos aqui to somente abordar algumas idias
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bsicas propostas na "Teoria Geral", e que findaram por servir como importante elemento
para a justificao e conseqente consolidao dos gastos governamentais na rea social.
O ponto de partida da crtica keynesiana teoria econmica ento hegemnica, a
qual denomina de clssica, o funcionamento do mercado de trabalho e a validade
irrestrita da Lei de Say. Tendo demonstrado, em seus termos, a impossibilidade da
determinao do equilbrio no mercado de trabalho e a no validade da Lei de Say num
contexto no qual a moeda possa servir tambm como reserva de valor, Keynes passa a
expor o seu entendimento acerca do funcionamento de uma economia capitalista. Em
suma, e para o que nos interessa no momento, Keynes observa que, sendo a economia
capitalista obrigatoriamente uma economia monetria, surge da a possibilidade/tendncia
de que uma parcela da renda recebida pelos agentes econmicos no seja despendida na
compra de bens e servios e sim "entesourada" sob a forma de moeda. Nas pocas de
crise econmica tal tendncia torna-se mais atuante, aprofundando ainda mais o ciclo
depressivo. Nesse contexto faz-se necessria a atuao estatal para, mediante o aumento
de suas despesas e por meio de uma poltica monetria mais frouxa esta ltima com
limitaes bem maiores e eficcia menor , contrabalanar o declnio dos gastos do setor
privado.
A questo decisiva posta pelo economista ingls centra-se na capacidade de a
economia capitalista caminhar autonomamente numa trajetria de razovel equilbrio, de
manter um grau elevado de utilizao dos fatores produtivos, sem a interferncia de um
agente movido por uma racionalidade externa lgica da empresa ou do indivduo no
capitalismo, isto , diversa daquela do lucro ou da maximizao da renda e utilidade.
Operando nos limites da economia de mercado, a capacidade de manobra do
Estado poderia servir como elemento fundamental para estabilizar o nvel de atividade
econmica com taxas de desemprego reduzidas. A eficincia do Estado para alcanar tal
intento seria maior quanto mais constante essa participao, diminuindo-se as
possibilidades de xito com intervenes espordicas. A grande contribuio a ser dada
pelo Estado para a manuteno da sociedade capitalista justamente o seu
"comportamento no-capitalista". O Estado, por no depender diretamente da produo
da mais-valia, ou melhor, por no ser o responsvel pela produo da mais-valia se bem
dependa de sua magnitude para sua existncia , no precisa ter o mesmo comportamento
das empresas privadas para gerao de mais-valia, passando por cima de qualquer
considerao poltica ou social para aumentar ao mximo a taxa de lucro. Assim, o
Estado imprime ao sistema produtivo uma racionalidade extra-capitalista imprescindvel
para a manuteno do capitalismo.
Basta agora um passo muito pequeno para contemplarmos as polticas sociais
apoiadas aconchegantemente nos braos da teoria keynesiana.
A revoluo keynesiana trouxe para os partidos social-democratas europeus,
estabelecidos no poder ou em disputa, "uma poltica econmica precisa para a gesto de
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economias capitalistas" (PRZEWORSKI, 1989: 51). At ento, as polticas
redistributivas postas em prtica por estes partidos quando no poder no tinham qualquer
esteio terico. A teoria econmica at ento adotada de forma exclusiva pelos partidos de
esquerda, o marxismo, tem como eixo basilar a crtica ao capitalismo, pautando-se suas
propostas pela estatizao dos meios de produo e o advento de uma forma superior de
organizao econmica, o socialismo. Pouco tem a oferecer sobre como administrar uma
economia baseada na propriedade privada e no sistema de mercado. Essa notria
insuficincia do marxismo tem a ver com os prprios objetivos de Marx ao elaborar todo
seu corpo terico. Ele estava preocupado em fazer a revoluo e no em fornecer material
analtico para a gesto do capitalismo.
Ora, para os social-democratas, os quais j haviam exercido o poder ou ainda o
faziam quando da publicao da "Teoria Geral", e que assentavam parte substantiva de
sua administrao na ampliao dos gastos na rea social, o novo corpo terico caiu como
uma luva. Doravante, justificava-se plenamente o aumento dos dispndios
governamentais com seguro-desemprego, sade, educao, habitao etc., como poltica
anti-cclica eficiente e socialmente desejvel.
Segundo a teoria neoclssica at aquele momento dominante e qual, por
exemplo, o Partido Trabalhista ingls ainda se aferrava em 1929 , a soluo para a crise
econmica deveria advir, obrigatoriamente, de uma poltica rigorosa de conteno de
gastos e custos. Em sntese, equilbrio das contas pblicas, com cortes de despesas e
reduo de salrios. Nessa perspectiva, os interesses dos trabalhadores, as reivindicaes
por melhores salrios e aumento do consumo do setor pblico colidiam de forma
irretorquvel com o interesse geral.
A perspectiva essencialmente diversa fornecida pela teoria keynesiana tem como
conseqncia mais importante permitir colocar na ordem do dia os interesses dos
trabalhadores como coincidentes com o interesse geral dentro de uma sociedade
capitalista. J ustificava-se, assim, a interveno estatal e os gastos pblicos na rea
social
25
. Isto permitiu social-democracia alicerar com maior propriedade sua proposta
reformista. Tornou-se exeqvel legitimar a tese da necessidade de participao dos
partidos de esquerda no poder em um Estado capitalista e, ao mesmo tempo, evidenciar a
possibilidade de conciliar os interesses materiais dos trabalhadores numa economia
baseada na propriedade privada dos meios de produo, por meio da manuteno de um
alto nvel de emprego e polticas redistributivas.

25
. "Com uma elegncia quase Hegeliana, a dialtica do individualismo e do coletivismo, do
capitalismo e da democracia, haviam se combinado numa nova sntese, denominada `Welfare
State', onde os recursos para os necessitados eram essenciais reativao do capitalismo, e no
uma ameaa sua sobrevivncia". MYLES, J ohn. Old age in the Welfare State: the political
economy of public pensions. Boston, Little, 1984. Apud DAIN (1989: 54).
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A utilizao de polticas keynesianas para manter a demanda elevada, permitiria a
"soluo social-democrata de redistribuio sem dor, usando a expanso para financiar
o Estado do Bem-estar"
26
. A relao ntima existente entre a poltica econmica e a
poltica social no fortuita. Os perodos de expanso econmica e do Welfare State no
ps-guerra coincidiram de forma bastante ntida. Entre a poltica keynesiana de
manuteno de um nvel de emprego elevado e o Estado do Bem-Estar existe uma
simbiose quase perfeita
27
. Este estreito liame entre o desempenho econmico satisfatrio
e o consenso sobre as linhas principais do Welfare State tem justificativas muito fceis de
perceber.
A primeira delas refere-se prpria questo do financiamento das polticas
sociais. Uma economia em crise afeta duplamente as bases de sustentao financeira da
poltica social. Por um lado, influi negativamente no valor percebido do lado das receitas,
e, ao mesmo tempo, por outro, faz crescer as despesas. Ademais, ao se tomar em conta
um contexto mais amplo, observamos um acirramento menor da luta distributiva numa
economia em crescimento. Abrem-se, dessa forma, maior espao para o estabelecimento
de consensos polticos a respeito dos processos redistributivos embutidos nas polticas
sociais. A transformao da "mo invisvel em visvel aperto de mos" (PREUSS, 1988:
76) proporcionada pela poltica keynesiana s se configurava como possvel por estarmos
a tratar de um jogo de soma positiva; a disputa restringia-se ao rateio dos ganhos de
produtividade alcanados.
Tal formulao deixa por suposto a necessidade constante do progresso tcnico,
do aumento da produtividade do trabalho como fator de manuteno e expanso das
polticas sociais. Estas, por sua vez, tm impacto no desprezvel sobre a produtividade,
tanto no tocante melhoria do "capital humano", quanto em relao s empresas,
impelindo-as para a busca de ampliao da margem de lucro por meio de mudanas
tecnolgicas
28
.
O projeto social-democrata, a partir de meados da dcada de 30,
redimensionado. Significou, doravante, direcionar o Estado para uma interveno mais
categrica na economia, influenciando de forma decisiva as empresas privadas e
encaminhando o gasto pblico na direo do Welfare State, deixando em segundo plano a

26
. TAYLOR-GOOBY, P. "Legitimation Deficit, Public Opinion and the Welfare State" in
Sociology 17 (1983), n
o
2, p. 171. Apud OFFE (1989: 308-9).
27
. No a toa que a crise das polticas sociais nos pases desenvolvidos tenha se acirrado a partir
do processo de estagnao e crise vivenciados pelas economias desenvolvidas a partir da primeira
metade da dcada de 70.
28
. "La dinmica del Estado social est marcada por la sinergia de la continua innovacin
tecnolgica y econmica y el aumento de la productividad del sistema de empresa privada".
(PREUSS, 1988: 82).
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preocupao com a estatizao dos meios de produo
29
. Na viso de Przeworski, o
Estado deixou de ser um organizador da classe e dos interesses capitalistas, visando sua
hegemonia a longo prazo para ser o resultado de um compromisso de classes, incluindo
agora tambm os trabalhadores. "O novo projeto, na verdade, implicava um compromisso
fundamental com aqueles que ainda eram denunciados como exploradores, mas era
economicamente vivel, socialmente benfico e, talvez mais importante, politicamente
praticvel sob as condies democrticas" (PRZEWORSKI, 1989: 55).

Consideraes Finais

Deixemos de lado, nas linhas acima, a considerao normativa ("socialmente
benfico") e atenhamo-nos s ponderaes objetivas: "economicamente vivel" e
"politicamente praticvel sob as condies democrticas". Perguntemo-nos: qual o
significado preciso destes termos? O exame das semelhanas e diferenas principais entre
o ocorrido na Europa e no Brasil pode contribuir para o entendimento melhor da poltica
social brasileira.
primeira vista, por "economicamente vivel", poderamos entender que, se os
gastos governamentais constituem-se como importante elemento para regular a economia
e manter um razovel nvel de utilizao da capacidade produtiva, no haveria porque
deixar de utilizar esse dispndio para melhorar as condies de vida dos trabalhadores. As
despesas sociais substituiriam, com evidentes vantagens, a poltica de "enterrar garrafas
ou construir pirmides". No obstante, o "economicamente vivel" no pode ficar restrito
a esta interpretao, sob pena de deixarmos de lado um dos problemas bsicos da teoria
econmica e de nosso cotidiano: a questo da escassez de recursos.
Uma verso ingnua e incompleta da teoria keynesiana pode, numa aproximao
distorcida da realidade, trazer a impresso de que o acrscimo no volume de gastos
governamentais e as polticas redistributivas so, em qualquer situao, bem-vindas.
Emprestar validade geral s proposies keynesianas sem atentar para o contexto
econmico especfico de sua aplicao significa empobrecer em demasia as idias de
Keynes. Em primeiro lugar, o carter salutar de acrscimos nos gastos pblicos para a
economia como um todo s se faz sentir num contexto de subemprego dos fatores
produtivos. Caso contrrio, os efeitos tendero a se concentrar no patamar de preos e no

29
. J nos primrdios das formulaes das propostas social-democratas podemos encontrar um
contexto reformista no campo social promovido por Bismarck modesto para os padres atuais,
mas substancial para os coetneos , capaz de sustentar o otimismo de Bernstein quanto s
possibilidades de reforma do sistema capitalista. "En realidad, es difcil concebir la obra de
Bernstein si no es sobre el transfondo de ese incipiente Estado alemn que, entre otras cosas,
vena a probar con hechos una de la tesis ms calurosamente defendidas por Bernstein, la que el
capitalismo posee una notable capacidad de cambio, adaptacin y reforma". COTARELO (1988:
19).
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na quantidade produzida. Trata-se do caso particular da teoria "geral" keynesiana, no
qual, segundo o prprio Keynes, a "teoria clssica" se aplica. Supe-se, portanto, uma
absoro apenas parcial do volume de poupana pelo investimento, fazendo-se necessria
a interveno estatal para cobrir esta diferena.
As circunstncias peculiares dos pases subdesenvolvidos, nos quais as
deficincias na oferta de bens e servios fazem antever a necessidade de pesados
investimentos na ampliao da infra-estrutura bsica e na capacidade produtiva em geral,
promoveu viso bastante distinta relativamente ao papel das polticas pblicas nesse
contexto. A primazia da poltica social no rol das polticas governamentais cedeu lugar,
assim, a intervenes do setor pblico visando a estimular o crescimento econmico com
investimentos diretos, subsdios ao setor privado etc. As demandas de natureza
econmica da poltica social visando a manter a demanda agregada no se somaram aqui,
como ocorreu nos pases desenvolvidos, aos requerimentos derivados da necessidade de
se manter condies mnimas de sobrevivncia e reproduo da fora de trabalho.
A questo de como financiar os gastos pblicos adquire maior relevncia no
contexto de nveis de atividade prximos ao pleno emprego. Entretanto, mesmo quando
existe capacidade ociosa, constitui-se no mnimo uma temeridade assumir a inexistncia
de qualquer impacto sobre preos quando ocorrem acrscimos nos gastos pblicos.
Portanto, a capacidade de manobra do Estado para operar polticas redistributivas numa
economia capitalista, mantendo-a "economicamente vivel", atende a limites muito
precisos dados pelo processo de acumulao de capital. Isto , se se pretende manter certa
taxa de crescimento do produto numa economia na qual prevalece a propriedade
particular dos instrumentos de produo, no h como deixar de garantir certo nvel de
rentabilidade mnima para o capital empregado, abaixo do qual cessa o incentivo para a
continuidade da acumulao. Este limite demarcaria o mximo de participao do
trabalho no produto total.
Todavia, mesmo num governo social-democrata, tal limite dificilmente foi ou
ser atingido. A parcela dos trabalhadores na renda total, a qual inclui as despesas
apropriadas sob a forma de gastos governamentais na rea social, fica aqum desse limite.
E a entra o "politicamente vivel".
Consideramos de crucial importncia ter em conta o amplo espectro de solues
possveis quando tratamos com a poltica social. Conquanto tenhamos presente as
limitaes impostas pelo nvel de desenvolvimento econmico alcanado, bem como as
flutuaes conjunturais, no podemos, de forma alguma, cair no fatalismo. Acreditar
numa determinao absoluta da poltica social pelos fatores econmicos significaria
restringir erroneamente seus condicionantes, com graves prejuzos anlise.
H que se ter claro a ampla variedade de alternativas possveis conformao da
poltica social, embora esta encontre seus limites nas condies econmicas. As medidas
pblicas na rea social efetivam-se, uma vez fixados os contornos econmicos, a partir de
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opes mediadas pela atuao poltica dos diversos grupos interessados e incorporados
poltica pblica por um Estado capaz de alguma margem de manobra frente aos interesses
mais imediatos do capital. Ou, como nos dizeres precisos de Abranches, Santos e
Coimbra (1987, p. 11):

"histria e circunstncia encontram-se na determinao da extenso das
carncias sociais e da urgncia com que devem ser enfrentadas. O padro de
acumulao impe restries poltica social, desenhando caprichosamente o
perfil da escassez e o limite das possibilidades de mudana. Mas a ordem
poltica que define as opes disponveis de ao e as direes plausveis de
interveno estatal".

Seria incorrer em grave erro considerar a configurao atual do Estado capitalista
como resultante exclusivo dos interesses capitalistas. A luta de classes traz para o palco
os interesses da classe trabalhadora, os quais tambm se fazem sentir na conformao do
Estado. Constitui-se, assim, o Estado possvel aos capitalistas tendo em vista a resistncia
operada pelas classes dominadas. Na atuao do Estado est sempre presente ainda que
em propores distintas, conforme o contexto histrico e social especfico , restries
dispostas pela estrutura econmica e social, assim como uma certa autonomia de deciso
dos dirigentes polticos.
A instncia poltica de embate entre as foras sociais diversas responsabiliza-se
por fixar a partio da renda entre os vrios agentes sociais dentro dos limites fixados, de
um lado pela sobrevivncia dos trabalhadores - a partir de certos padres mnimos
exigidos pelo prprio capital -, e de outro pelas necessidades de manter a acumulao de
capital, ou seja, pelos condicionantes econmicos.

"As respostas emergem, assim, de um processo de escolhas sucessivas, que
envolve confrontos, atritos, coalizes, presses e contrapresses. So muitas as
foras envolvidas: os segmentos sociais, os estamentos tecnoburocrticos do
Estado, o Congresso, a presidncia, os partidos, os sindicatos, os movimentos
sociais, os especialistas e, no raro, suas corporaes. esse processo que
define, em cada momento, como ser a poltica social, que prioridade eleger,
qual ser sua relao com a poltica econmica, qual a amplitude de seu
alcance" (ABRANCHES, SANTOS & COIMBRA, 1987: 11).

Os gastos sociais inserem-se nesse contexto como componente do salrio indireto
a ser percebido pelos trabalhadores dentro desse "acordo" mais amplo. A poltica social
emerge, assim, como um dos resultados da disputa na arena poltica entre as classes
sociais, tendo como balizamentos a base econmica. Sua conformao estrutural, bem
como suas peculiaridades conjunturais esto umbilicalmente relacionadas a esse processo.
Jlio Manuel Pires
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Por terem raiz comum, observamos com freqncia a ntima relao existente
entre a taxa de salrio direto e o salrio indireto propiciado pela poltica social, embora o
bom senso ditasse outro procedimento como estratgia de compensao. Todavia, a
mesma fora a pr em marcha dois processos com caractersticas semelhantes, conquanto
distintos, no pode imprimir direes e velocidades diferentes a cada um deles.



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