Division of Social Sciences Research and Policy Policy and Cooperation in Social Sciences Section/UNESCO-Paris Os autores so responsveis pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo deste livro no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, nem tampouco a delimitao de suas fronteiras ou limites. edies UNESCO BRASIL Conselho Editorial da UNESCO no Brasil Jorge Werthein Cecilia Braslavsky Juan Carlos Tedesco Adama Ouane Clio da Cunha Comit para a rea de Desenvolvimento Social Julio Jacobo Waiselfisz Carlos Alberto Vieira Marlova Jovchelovicth Noleto Edna Roland Colaborao Rosana Sperandio Pereira Traduo: Patrcia Zimbres Reviso Tcnica: Rosana Sperandio Pereira Reviso: Mirna Saad Assistente Editorial: Rachel Gontijo de Arajo Diagramao: Fernando Brando Projeto Grfico: Edson Fogaa UNESCO, 2003 Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Representao no Brasil SAS, Quadra 5 Bloco H, Lote 6, Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9 andar. 70070-914 Braslia DF Brasil Tel.: (55 61) 2106-3500 Fax: (55 61) 322-4261 E-mail: UHBRZ@unesco.org.br Pobreza e desigualdade no Brasil: traando caminhos para a incluso social / organizado por Marlova Jovchelovitch Noleto e Jorge Werthein. Braslia : UNESCO, 2003. XXXp. Anais do Seminrio Internacional Pobreza e Desigualdade no Brasil Braslia, 8-9 de maio de 2003. ISBN: 85-87853-96-1 1. Pobreza - Brasil 2. Desigualdade Social - Brasil 3. Integrao Social - Brasil I. Noleto, Marlova Jovchelovitch II. Werthein, Jorge III. UNESCO CDD 362.5 5 SUMRIO Apresentao................................................................................................. 11 Abstract ........................................................................................................... 15 A Unesco e o compromisso com o desenvolvimento e o combate pobreza ........................................................................ 17 Jorge Werthein e Marlova Jovchelovitch Noleto Pobreza, a prxima fronteira na luta pelos direitos humanos .... 27 Pierre San Construindo estratgias para combater a desigualdade social: uma perspectiva socioeconmica................................................. 45 Aloizio Mercadante O combate fome no Brasil ........................................................ 41 Jos Graziano Assistncia Social e pobreza: o esforo da incluso ................... 37 Benedita da Silva POBREZA NO BRASIL Desnaturalizar a desigualdade e erradicar a pobreza no Brasil .... 63 Ricardo Henriques Pobreza e transferncias de renda................................................ 69 Snia Rocha Nova poltica de incluso socioeconmica ................................. 75 Mrcio Pochmann 6 POBREZA COMO VIOLAO DE DIREITOS HUMANOS A pobreza como violao dos direitos humanos: justia global, direitos humanos e as empresas multinacionais ............. 89 Tom Campbell Pobreza como violao de direitos humanos ............................ 133 Flvia Piovesan O Programa Fome Zero ............................................................. 159 Frei Betto PROGRAMAS MUNICIPAIS E ESTADUAIS DE ENFRENTAMENTO DA POBREZA E DA EXCLUSO Gesto intergovernamental para o enfrentamento da excluso social no Brasil ....................................................... 173 Aldaza Sposati O municpio de Porto Alegre no enfrentamento pobreza ..... 173 Ana Paula Motta Costa Sistema Integrado de Controle Social de Polticas Pblicas: uma proposta de incluso poltica como instrumento de incluso social ........................................................................ 179 Celeste Cordeiro Rede Social SP Programa de aes integradas do Governo do Estado de So Paulo ............................................................. 191 Maria Helena Guimares de Castro DESENHANDO ESTRATGIAS DE ENFRENTAMENTO DA POBREZA: A CONTRIBUIO INTERNACIONAL Cincias Sociais e pobreza: a busca de um enfoque integrado... 205 Alberto Cimadamore 7 As demandas morais da justia global ....................................... 215 Thomas Pogge A contribuio da FAO para o combate fome........................ 233 Jos Tubino ESTRATGIAS DO GOVERNO FEDERAL DE COMBATE POBREZA E DE ARTICULAO COM A SOCIEDADE CIVIL Estado e sociedade: a experincia da participao social ........ 241 Cezar Alvarez Para acabar com a fome ............................................................. 249 Flvio Borges Botelho Filho Sobre os autores ......................................................................................... 255 Para minha filha Laura, que eu espero possa crescer em um Brasil mais justo e humano. Marlova Jovchelovitch Noleto Para Cludio, Paulo, Rodrigo, Gustavo e Lucas. Jorge Werthein 11 APRESENTAO Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, assistncia mdica e os servios sociais indispensveis.... (Declarao Universal dos Direitos Humanos, artigo 25, 1, adotada e proclamada pela resoluo 217 A, III, da Assemblia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948). A pobreza, resultado da combinao de fatores scio- econmicos e polticos diversos, revela-se uma das mais perversas e histricas faces da desigualdade social que vem exigindo, para alm da identificao de suas causas, a descoberta de alternativas criativas para sua superao. Seja qual for o caminho a ser escolhido, sabemos que, tanto no Brasi l como em todo o mundo, esse desafi o passa pel a igualmente desafiadora viabilizao da incluso social. A excluso social no fruto to-somente da insuficincia de renda, ainda que, sem gerar e distribuir a renda de forma mais equnime, para que todo cidado possa ter acesso a bens privados e a servios pblicos essenciais, ser difcil pensar que a pobreza ser superada, e ainda mais distante ficar o desenvolvimento social e humano. Aes de combate pobreza cujo alvo esteja centrado em sua definio apenas com base em aspectos econmicos no podem gerar resultados satisfatrios. Precisamos entender que a situao de vulnerabilidade social vivida por muitos , antes de tudo, uma questo de violao de direitos humanos, a comear pelo mais bsico deles: o direito vida, direito primordial de qualquer ser humano previsto na Declarao Universal dos Direitos Humanos e o primeiro a ser comprometido em situaes de pobreza e misria. Nesse sentido, como to bem ressaltou o Secretrio Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, temos que deixar de pensar que os nicos direitos humanos que nos interessam so os nossos, 12 individuais, e lembrar que a violao dos direitos humanos de qualquer indivduo nos influencia e afeta a todos. Significa dizer que a existncia de milhes de pessoas vivendo em situaes sub-humanas de pauperizao um problema que diz respeito ao conjunto da sociedade, aos governos e comunidade internacional e, portanto, responsabilidade de todos. por assi m entender que a UNESCO, dando prosseguimento s aes que vem desenvolvendo para o enfrentamento e a erradicao da pobreza no Brasil, realizou em Braslia, nos dias 8 e 9 de maio deste ano, o Seminrio Internacional Pobreza e desigualdade no Brasil: traando caminhos para a incluso social, em parceria com a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), o Ministrio de Assistncia Social, o Setor de Mobilizao Social do Programa Fome Zero e o Mi ni stri o Extraordi nri o de Segurana Alimentar e Combate Fome, com o objetivo de promover um debate mais aprofundado sobre a tema, trazendo para a realidade brasileira discusses que possam agregar novas idias, reflexes e possibilidades de atuao tanto para o Estado como para a sociedade. O seminrio contou com a presena de representantes de governos, acadmicos, especialistas na temtica, pesquisadores nas reas de assistncia social e direitos humanos nacionais e internacionais , que analisaram diversos temas relacionados pobreza como violao dos direitos humanos, cujos textos debatendo a questo so apresentados agora nesta coletnea. Esse seminrio faz parte de um novo projeto da UNESCO sobre pobreza, coordenado pelo Diretor-Geral Adjunto para Cincias Humanas e Sociais da UNESCO, Pierre San, lanado em junho de 2002, que inclui um ciclo de debates internacionais que esto ocorrendo este ano (como o Seminrio de Filosofia realizado no All Souls College da Universidade de Oxford, realizado em abril, e o Seminrio Internacional de Pobreza, que se realizar no prximo ano, em Nova Deli). Entre seus objetivos, 13 o projeto pretende organizar seminrios comtcnicos e especialistas em filosofia, direito, economia e cincia poltica para discutir o tema, trocar informaes e agregar novas perspectivas ao debate que possamauxiliar na proposio de solues concretas, a exemplo do que foi produzido no seminrio realizado no Brasil. Neste momento, em que o Presidente Luiz Incio Lula da Silva e seu governo se comprometem publicamente com o combate pobreza e fome, num grande esforo para a superao da desigualdade social no Brasil, a UNESCO espera que iniciativas como essas e outras que vem desenvolvendo em parceria com os governos federal, estaduais e com as organizaes da sociedade civil possam contribuir para que a incluso social, mais que um desejo coletivo, torne-se uma realidade irreversvel. Jorge Werthein Representante da UNESCO no Brasil 15 ABSTRACT This book gathers a variety of academic articles written by national and international government representatives, specialists and researchers in the areas of social aid and human rights. These individuals analyzed several themes related to poverty and inequality and paths to social inclusion based on the International Seminar on Poverty and Inequality in Brazil: Creating Paths for Social Inclusion. The seminar was held in Brasilia on May 8 and 9 this year in partnership with the United Nations Food and Agriculture Organization, the Ministry of Social Security and Welfare, the Social Mobilization Sector of the Zero Hunger Program and the Ministry of Food Security and Hunger Prevention. This seminar is a follow-up to the actions UNESCO has developed to combat and eradicate poverty in Brazil. These actions are developed in partnership with the government and society and their objective is to promote a more comprehensive debate on the matter by encouraging discussions that might result in new ideas, reflections and possibilities for action in Brazil. UNESCO understands that only through the involvement of society, the government and the international community can the subhuman conditions of poverty millions of people all over the world live in be overcome. This book also includes articles that focus on poverty as a violation of human rights. 17 Em 1995, durante a Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social, realizado em Copenhague, na Dinamarca, inaugurava-se o Relgio da Pobreza, uma tentativa de mostrar, de forma dramtica, a rapidez do crescimento da pobreza no mundo. Nesse relgio, a cada minuto, 47 pessoas se somavam ao j enorme contingente de pobres, o que representava por ano, poca, nada menos que 25 milhes de pessoas. Em 1947, um ano aps a criao da Unesco e um ano antes da aprovao da Declarao Universal dos Direitos Humanos, a populao mundial era de 2,3 bilhes de pessoas. Desse total, 400 milhes eram pobres, que representavam 17,3% da populao mundial. J em fins do sculo XX, estudos de diversos organismos internacionais estimavam em 1,3 bilhes o nmero de pobres, o que significa aproximadamente 22% dos 6 bilhes de pessoas que hoje habitam o mundo, apesar de a riqueza produzida pela humanidade haver aumentado, nesse mesmo perodo, mais de sete vezes. A situao da Amrica Latina, em especial, no diferente desse quadro desolador. No perodo compreendido entre 1980 e 1999, o nmero de pessoas pobres na regio aumentou de 63 A UNESCO E O COMPROMISSO COM O DESENVOLVIMENTO E O COMBATE POBREZA Jorge Werthein* Marlova J. Noleto** * Representante da UNESCO. ** Diretora Tcnica da UNESCO no Brasil. 18 para 130 milhes. Em 2000, a pobreza na regio era ainda maior que em 1980. Segundo Kliksberg (2001), a Amrica Latina a regio mais desigual do mundo, tendo em vista que 5% da populao de maior renda detm 25% do PIB e 30% da populao de menor renda s possui 7,6%. Entre os pases latino- americanos, segundo relatrio do PNUD, o Brasil ocupava, em 2002, a 73 o posio no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), embora seja a oitava economia do mundo. Estima-se que o pas precisaria crescer 5% ao ano, durante 20 anos, e implantar, com urgncia, polticas redistributivas e autopromotoras para que possamos nos igualar a padres como o da Grcia, pas em que a populao no enfrenta nveis intolerveis de desigualdade social e que conseguiu promover reformas no campo social e econmico. Alm disso, precisamos, necessariamente, elevar os nveis de participao democrtica da populao, respeitar os direitos humanos e desenvolver um compromisso com a igualdade e a democracia. inegvel que enormes avanos foram registrados nas ltimas dcadas: desde 1960, a mortalidade infantil nos pases em desenvolvimento caiu mais de 50%. A incidncia da subnutrio teve queda de 30%. Em 20 anos, a China e outros 14 pases, que representam 1,6 bilho de pessoas, diminuram em 50% a parcela da populao vivendo abaixo do nvel de pobreza. Ainda assim, 840 milhes de pessoas, entre elas 160 milhes de crianas, esto subnutridas, 100 milhes de crianas esto sem escolas, cerca de quase 900 milhes de habitantes so analfabetos e um nmero ainda maior no tem acesso gua potvel. em razo de alarmantes nmeros como esses que se coloca a necessidade de implantao de polticas redistributivas, as quais apontam para a direo do desenvolvimento auto- sustentvel, cujos efeitos se revertem para o combate s causas da pobreza, podendo, a longo prazo, constituir-se em fator para quebrar o ciclo retroalimentador da misria. Tais polticas podem 19 ser capazes de interromper, como queria Gunnar Myrdal 1 , o princpio de causao circular, em que a pobreza e misria acabam gerando mais pobreza e misria, perspectiva que adquire enorme dimenso econmica se tentarmos calcular o custo da pobreza gerando mais pobreza. Atender s questes sociais e combater a pobreza, com um claro compromisso centrado no desenvolvimento, no uma concesso. Trata-se sim de, em uma democracia, respeitar os direitos fundamentais de seus membros. O que est em jogo, como adverte a ONU, a questo de violao de direitos humanos. Como ressalta o Informe de Desenvolvimento Humano 2000 do PNUD, a erradicao da pobreza constitui uma tarefa importante dos direitos humanos no sculo XXI. Um nvel decente de vida, nutrio suficiente, ateno sade, educao, trabalho e proteo contra as calamidades no so simplesmente metas do desenvolvimento, so tambm direitos humanos. Se, apesar de todos os esforos, a pobreza continua a vitimar milhes de pessoas, torna-se necessrio e urgente proceder reviso do paradigma de desenvolvimento em curso, de forma a encontrar alternativas que possam viabilizar uma nova tica para presidir o desenvolvimento e regular as relaes internacionais. A construo de uma nova tica, como quer a UNESCO (1998), ou de uma democracia mundial, para usar a expresso de Rouanet (2000), passa, necessariamente, pela superao de algumas falcias implcitas no atual modelo de desenvolvimento econmico e social. Entre essas falcias, segundo Kliksberg (2001), oportuno destacar as seguintes: 1. Negao ou minimizao da pobreza: Na Amrica Latina, a pobreza no ano 2000 foi maior que em 1980. Houve 1 Economista e socilogo sueco, Prmio Nobel de Economia em 1974. Trabalhando a convite do Carnegie Corporation (N.Y.), Myrdal explorou os problemas sociais e econmicos dos negros nos Estados Unidos entre 1938 e 1940 e escreveu "Um Dilema americano: o problema do negro e a democracia moderna" (1944). Neste trabalho, Myrdal apresentou sua teoria da causao circular, que se transformou em caracterstica principal de seus estudos sobre economia do desenvolvimento. 20 um crescimento, entre 1997 e 2000, de 204 para 220 milhes de pessoas pobres. No Brasi l , esti ma-se que 43, 5% da populao ganha menos de dois dlares por dia e 40 milhes de brasileiros vivem em pobreza absoluta; na regio Nordeste, essa cifra atinge 48,8%. Segundo Kliksberg, a falcia funciona por intermdio de dois canais: um, pela relativizao da situao, quando se afirma que a pobreza existe em todo l ugar; e outro, pel o di scurso de que os pobres sempre existiram. A falcia de desconhecer ou relativizar a pobreza no incua para Kliksberg, j que gera severas conseqncias na formulao de polticas pblicas. Se existem pobres em todos os l ados e se el es sempre exi sti ram, por que dar prioridade pobreza? 2. Fal cia da pacincia: mui to comum os formul adores de pol ti cas soci ai s pedi rem paci nci a na soluo dos problemas enfrentados pela populao pobre, alegando, com freqncia, tratar-se de etapas que devem se suceder umas s outras; assim, haveria uma etapa de aperto, em seguida, a reativao do desenvolvimento para depois enfrentar-se a pobreza. Esta poltica acaba por conduzir a um panorama sombrio, como, por exemplo, a existncia, na Amrica Latina, no ano 2000, de 36% de crianas com menos de dois anos, em situao de risco alimentar. 3. Falcia do crescimento econmico: Se as metas do cresci ment o forem at i ngi das, t odas as demai s sero facilitadas. Todavia, a realidade no funciona como quer a ortodoxi a econmi ca. As promessas fei tas na Amri ca Latina, no comeo dos anos oitenta, no se cumpriram. 4. A desigualdade um dado da natureza e no impede o desenvolvimento: Para os defensores dessa falcia, a desigualdade , simplesmente, uma etapa inevitvel da marcha para o desenvolvimento. Alguns chegam mesmo a admitir a acumulao de recursos em poucas mos para ampliar a capacidade de investimento. 21 5. Desvalorizao da poltica social: Muitos chegam a admitir que a nica poltica social a econmica. Consideram a poltica social como uma categoria inferior, o que significa colocar os direitos humanos margem das polticas pblicas. 6. Maniquesmo do Estado: No contexto do pensamento econmico convencional, h uma tendncia para fragilizar o papel do Estado. Procura-se associar a idia de Estado com corrupo, incompetncia e excesso de burocracia. Essa viso ajudou a engendrar uma oposio entre Estado e sociedade civil. Em decorrncia, houve a reduo das funes do Estado e o conseqente debilitamento de polticas sociais importantes. 7. Descrena sobre a possibilidade de contribuio da sociedade civil: O pensamento econmico em vigor procura minimizar, e mesmo desvalorizar, o papel da sociedade civil, atribuindo-lhe uma funo secundria. A nfase est sempre no mercado, na fora dos incentivos econmicos e na gerncia de negcios. Procura-se ignorar que alguns dos modelos de organizao e gesto social mais efetivos do nosso tempo foram engendrados no mbito da sociedade civil, muitos dos quais apoiados em trabalhos voluntrios. 8. Resistncia participao comunitria: Malgrado os i nmeros exempl os posi ti vos de gesto comuni tri a, persiste ainda a viso imposta verticalmente, em que uns poucos formul am e deci dem, rel egando comuni dade desfavorecida o papel de sujeito passivo do processo. 9. A iluso tica: A anlise econmica convencional centra sua fora nas questes de custo-benefcio, sem nenhuma considerao pelas implicaes ticas do desenvolvimento. A racionalidade tcnica tem a primazia em detrimento de uma discusso mais ampla e profunda sobre os fins. Entre as perguntas-chave que devem ser feitas nessa perspectiva, destacam-se: Quais so as conseqncias ticas das polticas em curso? eticamente lcito o sacrifcio de geraes? Por que os mais frgeis, como as crianas e os velhos, so mais afetados? 22 Por que as famlias esto sendo destrudas? As prioridades no deveriam ser reexaminadas? No h polticas que precisariam ser descartadas por seu efeito letal em termos sociais? 10. No h outra alter nativa: Uma argumentao preferida no discurso econmico ortodoxo a alegao de que as medidas adotadas so as nicas possveis. Portanto, os problemas sociais que se criam so inevitveis. No se admitem vias alternativas em que pese s discusses que vm sendo feitas nessa direo, com a participao de chefes de Estado dos pases mais desenvolvidos. O enfrentamento dessas falcias, por intermdio de uma nova matriz conceitual do desenvolvimento, poder, a mdio e a longo prazos, romper com o crculo vicioso da inevitabilidade do atraso e ensejar uma viso mais ampla do desenvolvimento, no contexto em que se tornar factvel uma efetiva poltica de combate excluso social. Devi do i nterdependnci a das pol ti cas de desenvolvimento, a definio e a operacionalizao de uma nova matriz conceitual implicam revises no plano externo e interno. No plano externo, analistas como J. Stiglitz e A. Giddens vm chamando a ateno para a necessidade de novos caminhos. Giddens (2001), por exemplo, ressalta a natureza i nterdependente do mundo contemporneo. Por i sso, a globalizao precisa ser administrada para que todos possam dela se beneficiar. Em outras palavras, a globalizao precisa ser administrada na perspectiva de uma nova tica, de um novo direito mundial. Giddens (2001) vai mais longe ainda: Se quisermos que a frica, algum dia, viva seu milagre econmico prprio, ser preciso que os pases africanos, longe de serem excludos dos processos de globalizao, sejam mais e mais includos neles. O exemplo da frica se aplica a outros continentes. O importante a sensibilizao dos pases mais ricos em funo 23 de sua liderana mundial, com relao ao maior desafio da histria, qual seja, o de encontrar alternativas de desenvolvimento que proporcionem a todos um patamar mnimo de atendimento s necessidades bsicas da pessoa humana. oportuno lembrar que estamos falando de necessidades bsicas e no de mnimas para deixar claros os contornos do conceito. No plano interno, torna-se necessrio, sobretudo em pases como o Brasil, a adoo de polticas redistributivas que priorizem a reduo da desigualdade, como propem Barros, Henriques e Mendona (2000). A desigualdade na distribuio da renda tem sido, historicamente, um dos grandes entraves ao combate excluso. Essa estratgia, insistem esses autores, deve combinar polticas redistributivas estruturais a partir da redistribuio de ativos, em particular: acelerao da educao, reforma agrria e acesso a crdito , que tm impacto de mdio e longo prazos, com polticas redistributivas compensatrias como programas de renda mnima que corrigem, temporariamente, as desigualdades a posteriori com impacto de curto prazo. Os programas de renda mnima so um bom exemplo, sobretudo quando associ ados educao e a outros componentes do desenvolvimento humano. em direo a essa perspectiva que a UNESCO vem envidando esforos para reorientar suas polticas de ao voltadas erradicao da pobreza. Trata-se de uma posio importante, na medida em que a UNESCO, ao longo de sua existncia de mais de meio sculo, acumulou um acervo de conhecimentos construdo no embate direto com diferentes ti pos de probl emas soci ai s em todo o mundo. Assi m, percebendo a necessidade de mudanas, a UNESCO est si nal i zando o advento de um novo paradi gma de desenvolvimento, mediante a reorientao de seus planos de ao, de modo a situ-los no esforo de combate pobreza. No campo da Educao, os esforos da UNESCO convergiro para melhorar o acesso de populaes de baixa renda 24 educao bsica, criao de programas direcionados comunidade, promoo de amplas iniciativas de acesso universidade para os menos favorecidos, como tambm para a criao de uma Agenda para a Educao no Sculo XXI, baseada no Frum Mundial de Educao, realizado em Dacar, em 2000. No campo da Cincia, a UNESCO busca desenvolver vrios programas cientficos intergovernamentais relacionados aos diversos temas do desenvolvimento sustentvel, diretamente ligados gua, energia, reciclagem e ao uso apropriado de tecnologias. Quanto ao microfinanciamento, o desafio reside em promover a sua expanso, com o acesso dos menos privilegiados, especialmente das mulheres, a servios sociais e facilidades de benefcios. A dimenso cultural do desenvolvimento explorada pela UNESCO como condio primordial para o acesso de famlias e de grupos populacionais, em situao de pobreza, educao. O combate pobreza converteu-se no grande desafio deste milnio. Precisamos estar sempre atentos para as medidas paliativas que perpetuam a misria. Nesse aspecto, a proposta de Pierre San (2002), Diretor Geral Adjunto para Cincias Humanas e Sociais da UNESCO, deve ser objeto de reflexo e de debate por sua relevncia e pela profundidade que encerra. Di z el e que, no i nstante de estabel ecer as metas do desenvolvimento para o novo milnio, as Naes Unidas fixaram como a mais importante meta a reduo metade, nos prximos 15 anos, do nmero de pessoas que vivem na extrema pobreza. Todavia, esta meta, ainda que sumamente louvvel por si, no encerra a questo da pobreza. Com efeito, esse objetivo no ser alcanado com facilidade e, mesmo que o seja, o problema da misria continuar intacto: poderemos seguir tolerando a perpetuao da pobreza? pergunta e adverte San. preciso colocar a questo em termos muito diferentes, continua San. Se continuarmos abordando a pobreza como um dficit quantitativo natural incluindo o qualitativo que preciso 25 reparar, no conseguiremos mobilizar a vontade pblica necessria para combat-l a. Isso somente ser poss vel quando reconhecermos que a pobreza se constitui em violao aos Direitos Humanos e que, por conseguinte, for declarada sua abolio. San argumenta, ento, que, se se define a pobreza em termos relativos, ela se mostrar inesgotvel e incurvel, porque seremos obrigados a aceit-la indefinidamente e a gastar recursos e mais recursos para reduzi-la sem cessar. Da a necessidade de proclamar sua abolio, o que significaria introduzir o reconhecimento do direito dos pobres. No entanto, a pobreza no desapareceria de forma milagrosa ou por arte de ensalmo, mas se criariam as condies para que a causa abolicionista se erigisse em prioridade das prioridades, por ser do interesse de todos. A aplicao do princpio da Justia e o rigor do Direito, postos a servio dessa causa, so foras extremamente potentes. Foi assim que se conseguiu abolir a escravido e combater o colonialismo e o apartheid. Importa salientar e advertir que a pobreza est desumanizando a metade dos habitantes de nosso planeta, em meio a uma indiferena generalizada, enquanto a escravido e o apartheid foram rechaados e combatidos (San, 2002). Hoje difcil discutir as evidncias de que o investimento soci al gera capi tal humano, transformando-se em produtividade, progresso tecnolgico e em fator decisivo para a competitividade dos pases. Na real i dade, a pol ti ca soci al bem desenhada e eficientemente executada um poderoso instrumento de desenvolvimento econmico. Como colocado por Touraine (1997), ao invs de compensar todos os efeitos da lgica econmica, a poltica social deve conceber-se como condio indispensvel do desenvolvimento econmico. Acreditamos que o Brasil vive seu momento mais oportuno para discutir um modelo de desenvolvimento que possa combater a pobreza e a desigualdade e acelerar o processo de incluso social, com participao e crescimento econmico. 26 O que precisamos de uma poltica social com letra maiscula, como diz Kliksberg, em que possamos dar prioridade efetiva s metas sociais no desenho das polticas pblicas, procurar articular de forma estreita as polticas econmicas e as sociais, montando uma institucionalidade moderna e eficiente, assegurando recursos apropriados, formando recursos humanos qualificados na rea social, fortalecendo e hierarquizando as capacidades de gerncia. Somente assim poder ser possvel avanar na promoo do desenvolvimento com incluso social. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BARROS, R.P. & HENRIQUES, R. & MENDONA, R. Desigualdade e pobreza no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 15, n. 42, p. 123-142, fev.2000. CULLAR, J.P. Nossa diversidade criadora. Campinas: Papirus/ UNESCO, 1998. GIDDENS, A. O fim da globalizao. Folha de S.Paulo, So Paulo, 28 out.2001, p. 34. KLIKSBERG, B. Falcias e mitos do desenvolvimento social. So Paulo, 14 jul. 2000. 47p. NOLETO, Marlova Jovchelovitch. A UNESCO Brasil e o combate pobreza. Brasil: UNESCO, 2001(mimeo) ROUANET, S.F. A revoluo francesa das letras. Folha de S.Paulo, 14 jul. 2002 (Caderno Mais, p.15). SAN, P. Abolir la pobreza no es uma utopia, sino todo lo contrario. Paris: UNESCO, 2002 (mimeo). TEDESCO, J. C. O novo pacto educativo. So Paulo: tica, 1997. WERHTEIN, J. & CUNHA, C. Polticas de educao: idias e aes. Braslia: UNESCO, 2001. 37p. 27 PROPOSTA: A pobreza s acabar quando for reconhecida como uma violao dos direitos humanos e, como tal, abolida. Devemos ter conscincia de que a caracterstica mais marcante de nossa civilizao, num tempo em que ela se globaliza em torno da aspirao a uma prosperidade sem precedentes, a persistncia e at mesmo o agravamento da pobreza. O fato esmagador: a pobreza afeta metade da populao do mundo e vem se alastrando. A grande maioria dos 2 ou 3 bilhes de seres humanos que se acrescentaro populao do mundo antes do fim deste sculo estar exposta pobreza. Ela vem colocando presses alarmantes sobre o meio ambiente e os equilbrios globais. As cifras so apocalpticas: 8 milhes de crianas morrem a cada ano em razo de pobreza, 150 milhes de crianas com menos de cinco anos sofrem de desnutrio extrema, 100 milhes de crianas moram nas ruas. A cada trs segundos, a pobreza mata uma criana em algum lugar. E nosso mundo tolera essa situao. Quando, em 1994, 800.000 cadveres de Tutsis e de seus opositores Hutu, vtimas do genocdio em Ruanda, foram arrastados por rios de sangue atravs de todo o pas das mil colinas, o mundo prendeu o flego. Todos ns nos sentimos culpados. POBREZA, A PRXIMA FRONTEIRA NA LUTA PELOS DIREITOS HUMANOS Pierre San* * Diretor-Geral Adjunto para Cincias Humanas e Sociais da UNESCO. 28 Teramos gostado que algum tivesse agido para evitar a tragdia. Ns todos, mais uma vez, dissemos: nunca mais! As Naes Unidas criaram um tribunal para estabelecer a verdade dos fatos e fazer justia. No podemos trazer os mortos de volta, mas os culpados pagaro. O direito internacional prevalecer, a moralidade continua em segurana. Mas, e as 8 milhes de crianas que morrem a cada ano de doenas relacionadas pobreza? Conhecemos bem esses nmeros, e bem provvel que eles estejam subavaliados. No seremos novamente pegos de surpresa e, alm disso, poderamos evitar essa matana com meios que, em ltima anlise, so bastante modestos. Qual seria, ento, a razo para o padro tico dplice que nos leva a aceitar a pobreza fabricada por nossa sociedade, apesar de ela causar matanas mais constantes e metdicas que os faces afiados e as milcias? Haveria sequer uma nica justificativa moral ou tica para essa contradio central entre a igualdade proclamada na concesso de direitos e a crescente desigualdade no acesso aos recursos vitais? Tratar dessa questo de importncia crucial para a preservao de nossa humanidade. Ao que tudo indica, contudo, os famosos padres de decncia esto mudando. Assim, a comunidade internacional estabeleceu como prioridade para o milnio (Metas de Desenvolvimento para o Milnio MDMs) reduzir pela metade, nos prximos 15 anos, o nmero de pessoas que vivem em pobreza extrema. Esse enfoque, por mais elogivel que seja em si mesmo, no esgota a questo. Para comear, a meta estabelecida no ser fcil de se cumprir. Mas mesmo que consegussemos cumpri-la, a questo bsica permaneceria intocada: a persistncia da pobreza pode ser tolerada? O problema tem que ser abordado de outro ngulo. Enquanto a pobreza for vista como um dficit quantitativo e natural a ser sanado, a vontade poltica de erradic-la no ser mobilizada. A pobreza s chegar ao fim quando for vista como uma violao dos direitos humanos e, como tal, abolida. Aqui vo o porqu e o como. 29 Quando a pobreza definida em termos relativos, ela, imediatamente, passa a ser infindvel e incurvel. Somos forados, simultaneamente, a tolerar indefinidamente sua existncia e a esgotar, em vo, incontveis recursos na tentativa de minor-la. Esse enfoque relativista em nada resulta, alm de determinar uma linha arbitrria para a definio da pobreza, a ser adotada como um horizonte artificial. Mas esse falso horizonte continua intolervel: o que significam um ou dois dlares por dia e, sobretudo, que direito temos ns de nos contentarmos com essa quantia? Pois a pobreza no um destino a ser aliviado por atos caridosos ou por ajuda internacional. Tampouco a pobreza se deve falta de competncia dos pobres, ou sua incapacidade de competir na arena das oportunidades supostamente iguais. A causa da persistncia da pobreza no so apenas governos incompetentes ou corruptos, e insensveis sorte de sua populao. No. Fundamentalmente, a pobreza no pode ser definida como um padro de vida, ou como determinados tipos de condies de vida: ela , simultaneamente, a causa e o efeito da sonegao, total ou parcial, dos direitos humanos. Das ci nco fam l i as de di rei tos humanos c vi cos, polticos, culturais, econmicos e sociais proclamados pela Decl arao Uni versal dos Di rei tos do Homem como inerentes pessoa humana, a pobreza consiste numa violao do quinto, sempre; do quarto, em geral; muitas vezes do terceiro e, s vezes, at mesmo do segundo e do primeiro. Reciprocamente, a violao sistemtica de qualquer um desses direitos rapidamente degenera em pobreza. Como foi reconhecido na Conferncia Internacional sobre Direitos Humanos, realizada em Viena, em 1993, h um vnculo orgnico entre pobreza e violao dos direitos humanos. No entanto, os direitos humanos so inalienveis e inseparveis. Sua violao uma infrao fundamental da dignidade humana como um todo, e no um deplorvel embarao a ser lamentado por vizinhos distantes. Ela, portanto, 30 tem que terminar, e esse imperativo assume uma forma simples: a pobreza tem que ser abolida. Essa reivindicao soa ingnua, a ponto de provocar sorrisos. A condescendncia, entretanto, seria to equivocada quanto imprpria. No h nada que possa provocar sorrisos na aflio, na misria, no desamparo e na morte que marcham, numa parada sombri a, l ado a l ado com a pobreza. Deveramos, de fato, nos envergonhar. Mas a questo tambm substantiva: a abolio da pobreza o nico ponto de apoio capaz de permitir a alavancagem de sua erradicao. A alavancagem, neste caso, viria dos investimentos, das reformas e das polticas nacionais e internacionais, visando a remediar as muitas deficincias que formam o pano de fundo da pobreza. Felizmente, a humanidade, hoje, possui os meios de responder a esse desafio: nunca fomos to ricos, to tecnicamente competentes e to bem-informados. Mas, na ausncia de um ponto de apoio, essas foras no podero ser empregadas em seu pleno potencial. Se, no entanto, a pobreza fosse declarada abolida, como de fato deveria ser, por consistir numa violao macia, sistemtica e contnua dos direitos humanos, sua persistncia deixaria de ser vista como uma lamentvel caracterstica da natureza das coisas, vendo-se transformada numa negao da justia. O nus da prova mudaria de mos. Os pobres, uma vez reconhecidos como a parte prejudicada, obteriam o direito de indenizao, pela qual os governos, a comunidade internacional e cada cidado seriam conjuntamente responsveis. Gerar-se-ia, assim, um forte interesse na eliminao urgente das bases dessa responsabilidade, sendo de se esperar que esse interesse viesse a desencadear foras muito mais poderosas que aquelas que a compaixo, a caridade ou mesmo a preocupao com a prpria segurana so capazes de mobilizar, em benefcio alheio. bvio que, com a concesso de direitos aos pobres, a abolio da pobreza no faria com que a pobreza desaparecesse 31 da noite para o dia. Seriam criadas, contudo, as condies para que a causa da erradicao da pobreza fosse elevada condio de prioridade mais alta e de interesse comum a todos deixando de ser apenas uma preocupao secundria dos mais esclarecidos ou dos meramente caridosos. Da mesma forma que a abolio da escravatura no significou a erradicao desse crime, e que a abolio da violncia do genocdio no extirpou essa violao da conscincia humana, a abolio jurdica da pobreza no far com que a pobreza desaparea. Mas, com ela, a pobreza ser colocada, na conscincia da humanidade, no mesmo nvel que essas injustias do passado, cuja sobrevivncia no presente nos ofende, choca e conclama ao. A invocao do princpio da justia, aliada fora da lei mobilizada a seu servio, tem um enorme poder. Afinal, foi assim que a escravatura, o colonialismo e o apartheid chegaram ao fim. Mas, enquanto a escravatura e o apartheid se confrontaram com o ativismo ferrenho de seus opositores, a pobreza desumaniza metade do planeta, reduzindo-a a um coro silencioso e a total indiferena. Entender como violaes to macias, sistemticas e cotidianas no chegam a perturbar a conscincia das boas pessoas que as contemplam de cima para baixo consiste, sem dvida, na questo moral mais aguda do novo sculo. Embora a igualdade de direitos seja proclamada, desigualdades crescentes na distribuio de bens materiais continuam existindo, entrincheiradas em polticas econmicas e sociais injustas, tanto no nvel nacional como no global. Encarar a pobreza como uma violao dos direitos humanos significa ir alm da idia de justia internacional que trata das relaes entre Estados e naes avanando na direo de uma justia global que se aplica s relaes entre os seres humanos que vivem numa sociedade global e gozam de direitos absolutos e inalienveis, como o direito vida, assegurados pela comunidade internacional. Esses direitos no pertencem aos cidados dos Estados, mas sim, universalmente, aos seres humanos enquanto tais, para quem esses 32 direitos so uma condio necessria vida neste planeta. A obrigao de denunciar violaes e assegurar o respeito, a proteo e o gozo efetivo desses direitos cabe a todos, sem distino de raa, pas ou credo. O princpio da justia global estabeleceria, assim, as condies para uma distribuio mais justa entre seus habitantes dos recursos do planeta, luz de determinados direitos absolutos. Lembremo-nos que, em termos morais, o direito propriedade no absoluto: segue-se da que a soberania territorial, que implica a propriedade dos recursos naturais, no pode se qualificar como um direito absoluto, da mesma ordem que o direito vida. Temos que atentar para o fato de que 3 bilhes de pessoas recebem apenas 1,2% da renda mundial, enquanto 1 bilho de outras, nos pa ses desenvol vi dos, recebem 80%. Uma transferncia anual de 1% de um grupo para o outro seria o bastante para eliminar a pobreza extrema. O que acontece, na verdade, que essa transferncia continua a se dar em sentido inverso, apesar de todos os esforos destinados reduo da dvida e ajuda ao desenvolvimento. No final das contas, a escolha simples. No se trata de optar entre um enfoque pragmtico, baseado na ajuda concedida aos pobres pelos ricos, e a alternativa aqui esboada. A verdadeira escolha se faz entre a abolio da pobreza e o nico outro caminho possvel aos pobres para a conquista desses direitos que se apoderarem deles pela fora. desnecessrio dizer que essa ltima soluo, invariavelmente, causa sofrimento para todos: nessas circunstncias, conflitos sociais, criminalidade desenfreada, migraes em massa e fora de qualquer controle, contrabando e trfico so as nicas atividades a prosperar. Mas que base moral temos ns para exigir um comportamento moral de pessoas a quem recusamos qualquer oportunidade de viver uma vida saudvel? Que direito teramos de exigir que elas respeitassem nossos direitos? Essa alternativa sombria vir a se configurar como cada vez mais provvel, caso nada seja feito 33 ou se o que for feito no for o bastante, como tende a acontecer com o pragmatismo, por mais bem-intencionado que ele seja. Nossas opes vm-se assim reduzidas a uma nica escolha, que tambm a nica compatvel com o imperativo categrico do respeito aos direitos humanos: abolir a pobreza vi sando a erradi c-l a, e extrai r desse pri nc pi o todas as conseqncias implcitas em sua livre aceitao. Nenhum grande programa poder garantir a erradicao da pobreza. A proclamao de sua abolio ter que, antes de tudo, criar direitos e obrigaes, mobilizando assim as foras verdadeiramente capazes de corrigir o estado de um mundo flagelado pela pobreza. Pelo simples estabelecimento de uma prioridade efetiva, e tambm de sua obrigatoriedade, a abolio altera as regras do jogo e contribui para a criao de um novo mundo. Esse o preo a ser pago pela humanizao da globalizao, e essa tambm a maior oportunidade que temos a nosso alcance de vir a criar um desenvolvimento sustentvel. Quais seriam as implicaes dessa abolio para as at i vi dades das ONGs? Pri mei rament e, i mperat i vo desenvolver estratgias que confiram significado tangvel aos princpios de indivisibilidade e interdependncia dos direitos humanos. A infeliz separao histrica dos direitos humanos em civis e polticos, por um lado, e econmicos, sociais e culturais, por outro, tendeu a criar a arraigada viso de que a pobreza estaria alm do mbito dos direitos humanos e da competncia das ONGs, relegando a questo s foras de mercado e aos processos de desenvolvimento. As campanhas para a ratificao dos acordos internacionais tero que promover tratados sobre di rei tos soci ai s, econmi cos e culturais; as legislaes nacionais devero ser emendadas de forma compatvel e as violaes desses direitos devem tornar- se sujeitas a processos judiciais. Alm disso, com relao aos t rabal hos de campo, t cni cas de pesqui sa devem ser empregadas, de modo a monitorar as violaes sofridas pelas 34 vtimas, o cumprimento de suas obrigaes por parte dos Estados e dos atores internacionais e as indenizaes para as partes lesadas. Em ltima anlise, o que est em questo a mobilizao da opinio pblica a favor de uma justia universal que se encontra a nosso alcance. O surgimento dessa mobilizao foi lento lento demais. No perodo decorrido entre a Declarao Universal dos Direitos Humanos e a Conferncia de Roma, que criou o Tribunal Penal Internacional, a justia universal foi conspurcada por atos de barbrie que representaram graves crimes contra a dignidade humana. Hoje, contudo, temos a nosso dispor todos os instrumentos jurdicos necessrios e, pouco a pouco, novos experimentos e novas iniciativas nos trazem esperana. Resta manter acesa a vontade poltica, atravs de mobilizao incessante, de um pensamento genuno, da contribuio de especialistas e do apoio s vtimas e s suas famlias. Que promessas encerrariam uma tal justia global? Ci tando o ganhador do Prmi o Nobel , Jos Saramago: Houvesse essa justia, e nem um s ser humano mais morreria de fome ou de tantas doenas que so curveis para uns, mas no para outros. Houvesse essa justia, e a existncia no seria, para mais de metade da humanidade, a condenao terrvel que objetivamente tem sido. Tenho dito que para essa justia dispomos j de um cdigo de aplicao prtica ao alcance de qualquer compreenso, e que esse cdigo se encontra consignado desde h cinqenta anos na Declarao Universal dos Direitos Humanos... E tambm tenho dito que a Declarao Universal dos Direitos Humanos... poderia substituir com vantagem, no que respeita a retido de princpios e clareza de objetivos, os programas de todos os partidos polticos do orbe. Quanto UNESCO, seu objetivo, nos termos de sua Carta de Fundao, o de promover, atravs das relaes educacionais, cientficas e culturais entre os povos do mundo, os objetivos da paz internacional e do bem-estar comum da humanidade, para os quais a Organizao das Naes Unidas 35 foi criada e que so proclamados em sua Carta. No h dvida quanto ao fato de que o atual estado do mundo zomba grosseiramente dessa aspirao de bem-comum, e o faz, alm disso, de maneira que se vem convertendo na principal ameaa ao objetivo de paz. Cabe, portanto, UNESCO, nos termos de suas atribuies, desempenhar, no cerne dos debates internacionais, o papel de porta-estandarte da idia seminal uma idia poderosamente pragmtica de que a pobreza uma violao dos direitos humanos. Essa a contribuio da UNESCO para a consecuo dessa MDM fundamental, aquela da qual, em ltima anlise, todas as outras dependem. Para a superao dessa ameaa que tanto pesa sobre seu futuro, o mundo possui agora a alavanca exigida por Arquimedes a ela falta apenas o ponto de apoio. A deciso de abolir a pobreza, banindo assim todos os atos que a geram ou a mantm, nos fornecer esse exato ponto de apoio. 37 CONSTRUINDO ESTRATGIAS PARA COMBATER A DESIGUALDADE SOCIAL: UMA PERSPECTIVA SOCIOECONMICA Aloizio Mercadante* O Brasil um pas profundamente desigual e estruturalmente injusto. Somos um dos pases mais desiguais do planeta e esta desigualdade tem sido uma caracterstica permanente da nossa estrutura econmica e social. A participao dos 20% mais pobres da populao na renda total, por exemplo, da ordem de 2,5%. Somente em Serra Leoa, na Repblica Central Africana, na Guatemala e no Paraguai os mais pobres tm uma participao menor na renda do que no Brasil. Somos o quinto do mundo. Mas se tomarmos o extremo oposto, os 20% mais ricos da populao, ganhamos trs posies: somos o segundo do mundo, com um nvel de participao dos mais ricos na renda em torno de 63,8%, s superado pela Repblica Central Africana, que ostenta uma marca de 65%. Mas a estrutura de distribuio de renda no Brasil no apenas polarizada. Tambm os segmentos intermedirios apresentam porcentagens de participao muito inferiores s que se encontram em pases com estruturas sociais mais homogneas. Por exemplo, se dividirmos a populao brasileira em cinco grupos, cada um com 20% do total de habitantes, os trs grupos de rendas mais baixas (60% da populao) tm uma participao de somente 18% da renda total. No caso da * Senador da Repblica e Lder do Governo no Senado Federal. 38 Itlia, estes grupos detm 40,8% da renda total. por isso que o coeficiente de Gini um indicador-sntese do nvel de desigualdade, que varia entre zero e a unidade de 0,600 no Brasil (o terceiro mais alto entre 110 pases listados pelo Banco Mundial) e de apenas 0,273 na Itlia. O mesmo acontece com a distribuio da riqueza. Um dos poucos estudos disponveis sobre o tema 1 indica que 1% da populao, pouco mais de 1,5 milho de pessoas, equivalentes a cerca de 400 mil famlias, controla 17% da renda nacional e 53% do estoque lquido de riqueza privada do pas que, em 1995, era avaliado em 2.022 bilhes de dlares. S para comparar, nos Estados Unidos, por exemplo, que no so propriamente um modelo em termos de distribuio eqitativa da renda e da riqueza, os percentuais correspondentes ao 1% mais rico da populao so de 8% e 26%, respectivamente. Este segmento social est entre os principais beneficirios do extraordinrio aumento das despesas nominais do setor pblico com juros da dvida interna que atingiram, no perodo 1995/2002, aproximadamente, 423 bilhes de reais, a maior parte dos quais convertidos em novos ttulos da dvida pblica. Mas no s a dimenso do problema distributivo que chama a ateno no caso brasileiro. O que surpreendente a permanncia deste padro de desigualdade ao longo do tempo. Nos l ti mos 30 anos, por exempl o, apesar do pa s ter experimentado um sem nmero de polticas e vivido diversas fases em sua evoluo econmica nestas trs dcadas tivemos perodos de rpido crescimento e de estagnao da economia, de inflao moderada ou acelerada e de relativa estabilidade de preos a concentrao da renda manteve, como regra, uma 1 Veja-se o artigo Reinaldo Gonalves - GONALVES, R. Distribuio de riqueza e renda: alternativas para a crise brasileira. In: LESBAUPIN, I. (Org.) O desmonte da Nao: balano do governo FHC. So Paulo: Editora Vozes, 1999. 39 tendncia concentrao. As excees foram episdicas, como em 1986, com o Plano Cruzado, ou em 1995, com o controle da hiperinflao e o aumento significativo do salrio mnimo, quando se verificaram melhorias passageiras no padro distributivo. Estes avanos, no entanto, foram sempre revertidos em prazos relativamente curtos, dando lugar a processos de reconcentrao da renda, como o que ocorreu na dcada passada. O modismo neoliberal difundiu a idia, simplificadora como quase tudo naquela ideologia, de que a inflao o fator central na distribuio da renda. Obviamente, a inflao agrava o conflito distributivo fundamentalmente porque i) os trabalhadores, ao contrrio do governo, das empresas e dos rentistas, no tm como transpassar para outros segmentos os aumentos de preos e ii) as polticas antiinflacionrias ou de controle da inflao que tm sido praticadas no pas envolveram sempre a reduo do salrio real dos trabalhadores. Mas a inflao est longe de ser seu determinante principal. As grandes desigualdades no Brasil esto associadas a trs vetores principais: i) matriz social originria, fundada na concentrao da terra e do poder poltico e na dependncia externa, que impe sua marca a todo processo de constituio histrica e evoluo da nao brasileira; ii) ao carter patrimonialista do Estado e forma como so obtidos e utilizados seus recursos (o carter regressivo do sistema tributrio e a apropriao privada dos recursos pblicos pelos grupos que controlam ou se beneficiam do poder poltico, por exemplo); iii) ao carter concentrador e excludente dos modelos econmi cos hi stori camente adotados no pa s, voltados para a acumulao do capital e preservao e reproduo dos interesses dos grupos econmicos i nternos e externos que ocupam uma posi o hegemnica na estrutura de poder poltico. 40 A experincia recente do pas ilustrativa da permanncia e interao desses determinantes. As polticas neoliberais adotadas neste perodo, embora tenham viabilizado uma relativa estabilizao dos preos internos, no somente engessaram nosso crescimento econmico de 1995 a 2002 o pas cresceu a uma taxa mdia de apenas 2,3%, menos, portanto, do que na dcada perdida mas tambm levaram a nveis extremos a dependncia e vulnerabilidade externa do pas e agravaram extraordinariamente a questo social agora amplificada pelo flagelo do desemprego reforando os vetores de excluso social e de enfraquecimento do estado nacional embutidos no funcionamento espontneo da economia de mercado e na dinmica do processo de globalizao. O Brasil no um caso isolado de fracasso dessas polticas. Em realidade, o modelo neoliberal foi incapaz de encaminhar solues s questes centrais que afetam o funcionamento e o desenvolvimento de praticamente a totalidade das economias latino-americanas. Nelas, como aqui, esse modelo agravou os problemas existentes e, em muitos casos, adicionou novos complicadores ao j complexo quadro socioeconmico da regio. Um olhar sobre a Amrica Latina, ao final de 2002, mostrava um cenrio desolador: guerra civil na Colmbia, num processo de acirramento tal como nunca tivemos; crise institucional na Venezuela; colapso econmico e poltico na Argentina anteriormente citada em prosa e verso como um exemplo a ser seguido cujo PIB diminuiu mais de 20% nos ltimos quatro anos; crise poltico-institucional na Bolvia, com manifestaes de rua que deixaram trinta mortos e trezentos feridos; no Paraguai, pedido de impeachment; no Uruguai, curralito; no Chile e no Mxico, quedas acentuadas e sucessivas nas taxas de crescimento do PIB. Ou seja, um entorno de crise econmica sem precedentes. Como construir um novo modelo de desenvolvimento capaz de distribuir renda, de promover o crescimento com sustentabilidade, de promover a incluso social e diminuir a vulnerabilidade externa, depois desse longo perodo de poltica 41 neoliberal? uma tarefa importante e difcil, porque no est escrita, no est pronta e ningum a realizou at agora. Qual era a essncia da lgica neoliberal? O corao daquele modelo era o dficit de transaes correntes, ou seja, era a necessidade permanente de endividamento externo. Quanto maior o dficit em transaes correntes, mais dinheiro externo era preciso para financiar a economia. Quanto mais dinheiro era necessrio, mais empresas estatais deveriam ser vendidas para financiar o balano de pagamentos. Em funo dessa lgica, o governo anterior vendeu 76% do patrimnio que o Brasil construiu em 50 anos, desnacionalizou a economia, vendendo todos os ativos rentveis disponveis, e manteve os juros altos para poder atrair capital especulativo e fechar as contas externas. Essa era a essncia do modelo. Em 1994, o dficit em transaes correntes era de 1,7 bilho de dlares. Quatro anos depois, o dficit em transaes correntes passou para 34 bilhes de dlares. Ou seja, o Brasil precisava, para fechar suas contas, de 34 bilhes de dlares adicionais aos compromissos que j tinha feito em perodos anteriores. O passivo externo dolarizado, quer dizer, os passivos em dlar, resultantes da desnacionalizao, da privatizao e do endividamento externo, atingiram, nesses quatro anos, 115 bilhes de dlares. O impacto dessa poltica nas contas externas pode ser medido de diversas maneiras. Cito apenas um indicador: somente com remessas de lucros e pagamento de juros externos, o pas desembolsou, em 1998, quase 23 bilhes de dlares (contra 11 bilhes em 1994), consumindo nestes itens 44,2% de suas receitas de exportao. Isto, somado ao crescente dficit na balana comercial, fez com que o dficit nas transaes correntes do balano de pagamentos saltasse de 0,31% do PIB, em 1994, para 4,24% do PIB em 1998. A lgica desse modelo tinha como eixo o dficit de transaes correntes. E o que significa isso? Significa que esse modelo era insustentvel. No havia mais como continuar 42 endividando o pas nessa velocidade, nem havia mais como vender patrimnio pblico e nacional no ritmo em que isso vinha sendo feito. Tanto que o prprio mercado rompeu parcialmente esse modelo, com o ataque especulativo em janeiro de 1999, que enterrou o regime de cmbio semifixo e imps uma taxa de cmbio flexvel, para comear a ajustar as contas externas e diminuir a necessidade de endividamento e financiamento. Para que se tenha uma idia do volume de recursos envolvidos, os encargos externos do Pas ou seja, o dficit nas transaes correntes mais as amortizaes da dvida externa eram de 22 bilhes de dlares em 1994; em 1998, tinham chegado a 67 bilhes, caindo posteriormente, em 2002, para 51,7 bilhes de dlares, em funo da recuperao do saldo comercial propiciada pela desvalorizao do Real. A dependncia crescente de recursos externos, alm da vulnerabilidade externa que tornou o pas indefeso frente s manobras do capital financeiro especulativo, criou um segundo grave problema: a fragilidade das finanas pblicas. A manuteno de taxas de juros elevadas criava uma fragilidade crescente nas finanas pblicas, que ia sendo ajustada com a venda de patrimnio, o aumento de impostos e o corte de gastos em investimento. Entre 1995 e 2002, a carga tributria total passou de 27,90 % para 35,86% do PIB. Apesar deste extraordinrio aumento, a dvida pblica mobiliria federal, que era de 64 bilhes de reais, no dia 31 de dezembro de 1994, passou para 623 bilhes de reais em dezembro de 2002. Houve um crescimento explosivo da dvida, principalmente no perodo 1995/98, e quase 50% dele foram decorrentes das elevadas taxas de juros. Diferentemente do Plano de Metas dos anos 50, que construiu Braslia, a indstria automotiva, a estrutura de transporte e outras realizaes, ou do II PND, que na dcada de 70 possibilitou a construo de Tucuru, Carajs, a ferrovia do ao, expandiu a produo de bens de capital e de bens intermedirios os dois programas endividaram o Brasil, 43 geraram um perodo de instabilidade, mas as obras e realizaes esto a. difcil encontrar obras nesse perodo (1995/2002) que justifiquem o aumento de 559 bilhes de reais da dvida mobiliria federal e de 200 bilhes de dlares no passivo externo do pas, ao longo desses oito anos. O modelo patrimonial/ financeiro que vigorou nesse perodo colocou o pas numa situao de vulnerabilidade externa sem precedentes, dilacerou as rel aes soci ai s, fragi l i zou as fi nanas pbl i cas e comprometeu os instrumentos de poltica econmica e social do governo e a capacidade de ao autnoma do Estado. Consumiu enormes energias e imps enormes sacrifcios populao somente para reproduzir as polticas restritivas e o padro de integrao subordinado economia globalizada que esto na base da sua lgica. Bom, esse era o modelo e essa a herana estrutural. Agora, em que conjuntura se inicia o novo governo que tomou posse em janeiro de 2003? A bolha especulativa e financeira nos Estados Unidos tinha estourado em maro de 2000 e vinha desabando o mercado de aes, havendo perdas patrimoniais monumentais da Enron e da Worldcom, manipulao de balanos de diversas outras companhias e uma crescente averso ao risco por parte dos investidores, do que resultou uma retrao violenta do fluxo de financiamentos e investimentos para o pas. Em segundo lugar, a crise da Argentina agravava o risco e o acesso ao crdito de todos aqueles pases da Amrica Latina que mantinham vinculaes mais estreitas com a economia daquele pas. Em terceiro lugar, havia a previso do incio de uma guerra, que gerava um quadro de instabilidade e de insegurana. Ento, no segundo semestre do ano passado, o pas no ti nha mai s crdi to externo nenhum, nenhuma l i nha de financiamento e nenhum investimento externo. Os fluxos externos de investimento e financiamento ficaram praticamente paralisados. As empresas no conseguiam rolar nem mesmo os crditos comerciais. Nunca, nem na moratria de incio dos 44 anos 80, os crditos comerciais tinham sido afetados. A taxa de rolagem das dvidas caiu a 17%. O risco Brasil, que o termmetro disso, foi para 2.400 pontos. Quer dizer, era preciso pagar 24% de juros acima da taxa internacional. Ento, no havia mais crdito para ningum. E internamente a rolagem da dvida era cada vez mais difcil e mais custosa naquele cenrio internacional de falta de perspectiva. A dvida pblica que, em 2001, era rolada a 18,5% ao ano teve seu custo de rolagem elevado para 44% no ano passado. A evoluo da crise cambial, com o aumento das presses sobre o dlar que j vinham se manifestando desde abril de 2002, levou a uma forte desvalorizao da taxa de cmbio no segundo semestre daquele ano. Apesar de suas repercusses negativas, isso teve um benefcio importante nas contas externas. As exportaes comearam a crescer, a produo agrcola aumentou em 30% e, com isso, diminuiu o dficit externo, que agora est na faixa dos US$ 3,5 bilhes. Ou seja, progressivamente o Brasil est saindo daquela lgica do modelo neoliberal, marcado por um elevado dficit externo, que exigia privatizao, desnacionalizao e endividamento crescente. As exportaes no primeiro trimestre cresceram 25%, o que significa um maior ingresso de divisas e, dado que as importaes praticamente no aumentaram, um incremento significativo do saldo comercial, que o elemento central para que o pas possa superar a vulnerabilidade externa. O Brasil no ter uma alternativa para esta crise se no exportar mais, se no vender mais. No podemos trocar exportao por capital voltil. Capital bom que vem para o pas o capital que fica, que exporta, que gera emprego, tecnologia, desenvolvimento. necessrio manter um saldo exportador elevado, diminuir a vulnerabilidade externa, para no depender de capital financeiro especulativo, este capital motel, que entra de manh, sai de noite e no deixa nada. preciso buscar crescer diminuindo a vulnerabilidade externa, como se est comeando 45 a fazer. Isto est permitindo que a taxa de cmbio caia de forma sustentada embora no se possa exagerar nessa direo para no prejudicar as exportaes. Essa queda ajuda a melhorar as contas pblicas. Em outubro do ano passado, a dvida pblica era de 62% do PIB, agora est em 52%. Isto ocorreu porque 49% da dvida esto indexados ao cmbio e, portanto, contabilmente diminui em reais quando a taxa de cmbio cai. A queda no dlar fez a inflao comear a cair. Todos os indicadores mostram uma queda significativa e sustentada da inflao: o ndice de preos ao consumidor amplo (IPCA) passou de 2,10% em dezembro de 2002 para 0,97% em abril; no caso do ndice geral de preos de mercado (IGP-M), a queda foi ainda mais acentuada, de 3,75% para 0,92%. Se a dvida pblica melhora e a inflao retorna a nveis aceitveis, possvel comear a reduzir a taxa bsica de juros. Essa reduo pode ser potencializada com a adoo de medidas que reduzam os juros na ponta, diminuindo o chamado spread a diferena entre a taxa paga pelo banco para captar recursos e a taxa utilizada nos emprstimos que realiza , tais como a ampliao do microcrdito, o fortalecimento das cooperativas de crdito, a criao de linhas especiais de crdito com taxas preferenciais, uti l i zando recursos dos depsi tos compul sri os, a instrumentalizao dos bancos pblicos como vetores de aumento da concorrncia no sistema financeiro. A queda sustentvel da taxa de juros, progressiva porque no adianta reduzir juros de uma forma populista e apressada para logo depois ter que aument-los de novo vai permitir ao pas crescer mais, gerar mais empregos e recuperar a capacidade de investimento pblico que est totalmente comprometida pela taxa de cmbio e pela taxa de juros que pressionam o oramento. Dentro desse contexto, a atual poltica econmica uma poltica de transio para sair daquele modelo neoliberal e criar as bases de um crescimento sustentvel. Agora, olhando para a nossa histria, a estabilidade econmica importante para 46 reduzir a desigualdade? . O fim da inflao importante? . Mas uma condio suficiente? No. Crescer importante para resolver o problema da desigualdade? muito importante. Mas no necessariamente resolve o problema da desigualdade. Ento, no basta crescer ou estabilizar a economia. No bastam polticas compensatrias, que atenuem a situao dos mais pobres sem alterar sua condio econmica e social e afetar os determinantes da pobreza e da desigualdade. Ao mesmo tempo em que ter que criar condies para crescer, para manter a estabilidade e para recuperar o oramento pblico, o pas vai ter que mexer nas estruturas arcaicas poderosas que foram se mantendo ao longo do tempo e que so as razes fundamentais da reproduo da desigualdade. O primeiro movimento nessa direo aprofundar a democracia. Quando se cria o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social para discutir polticas pblicas, se est criando um espao para engajar a sociedade, para que ela saia de uma l gi ca corporati va. Quando se constroem os conselhos de participao de sociedade, se esto criando formas de participao da vida pblica, no estatal, que permitem sociedade quebrar esta lgica patrimonialista e autoritria do Estado brasileiro. Esta uma frente ampla de trabalho que envolve o estmulo organizao da sociedade civil, o desenvolvimento dos partidos polticos, das centrais sindicais, dos movimentos sociais, das ONGs, a consolidao e ampliao da negociao como mtodo de soluo de conflitos e diferenas, o controle social sobre o Estado. A segunda ao estratgica colocar a incluso social como prioridade na poltica de governo e na alocao dos recursos pblicos. Isso envolve estimular a participao dos movimentos sociais na formulao e implementao das polticas pblicas e fazer com que os temas da incluso social sejam prioridades no debate nacional das estratgias de desenvolvimento. Quais so os objetivos macrossociais no 47 atual estgio da economia brasileira? So basicamente trs: i) a incluso de cerca de 50 milhes de brasileiros, subcidados que sobrevivem em condies de extrema precariedade, sem acesso aos bens e servios essenciais a uma vida minimamente digna; ii) a preservao do direito ao trabalho e proteo social de milhes de assalariados, pequenos e mdios produtores rurais e urbanos, inativos de baixa remunerao e jovens que buscam ingressar no mercado de trabalho, todos eles ameaados pelas tendncias excludentes e concentradoras associadas ao modelo econmi co que preval eceu nos l ti mos anos; e i i i ) a universalizao dos servios e direitos sociais bsicos, com a elevao progressiva da qualidade dos servios prestados e o crescente envolvimento da populao na sua gesto. E qual o modelo de desenvolvimento do Brasil? necessri o abri r esta di scusso, com uma caracter sti ca importante: ns no temos modelo a copiar. Um pas do tamanho do Brasi l , to compl exo, nas ci rcunstnci as histricas atuais, tem que construir o seu prprio caminho. Tambm no existe nenhuma literatura promissora que diga como avanar em um cenrio ps-neoliberalismo. Ns somos nosso prprio modelo. Um terceiro aspecto central a criao de um mercado interno forte, vigoroso, que incorpore os excludos e os transforme em produtores, consumidores e cidados. Esta a grande tarefa histrica deste pas. O Fome Zero uma forma de col ocar esta agenda no centro do debate sobre o desenvolvimento nacional. Um programa estruturante que abranja simultnea e integradamente os aspectos relacionados com a produo, a circulao dos produtos e a distribuio da renda, de forma tal que as aes emergenciais no sejam autocontidas, mas sim parte de um processo que, via gerao de fontes produtivas de trabalho e renda, contribui para a expanso da economia e para a eliminao da dependncia dos segmentos mais vulnerveis da populao de polticas emergenciais e assistenciais. 48 Mas quais as polticas que podem acelerar a construo desse modelo? O primeiro parmetro fundamental o salrio mnimo. preciso ter uma poltica de recuperao sustentvel, progressiva e corajosa do valor do salrio mnimo. Ao aumentar o salrio mnimo, melhora-se a distribuio de renda e diminui-se a brecha salarial, porque melhora a condio dos de baixo. O segundo parmetro a incorporao dos trabalhadores do setor informal ao sistema de proteo social. A questo central da reforma da Previdncia Social no o ajuste fiscal. o problema da incluso social. So 40 milhes de brasileiros fora do sistema de seguridade social. A reforma da Previdncia e a reforma tributria no s do consistncia s melhorias macroeconmicas, como tambm fazem parte de uma poltica de incluso social. Reforma tributria tem que tratar da progressividade dos impostos, como imposto de renda e imposto sobre herana. Em um pas que tem uma multido que no tem herana nenhuma, o imposto sobre herana uma maneira de se ajudar a construir uma herana social mnima. A reforma agrria outra dimenso estratgica do combate desigualdade social. Isto porque uma das manifestaes fundamentais da desigualdade na distribuio da riqueza a concentrao da propriedade da terra. Completados mais de quatro sculos e meio do processo de monopolizao territorial e formao do latifndio, inaugurado com as capitanias hereditrias e preservado, em sua verso ps-colonial, pela Lei de Terras de 1850, o grau de concentrao da propriedade agrria no pas atinge ainda nveis extraordinariamente elevados. Segundo o Censo Agropecurio de 1995/6, existiriam no pas 5.050.307 estabelecimentos rurais, ocupando uma rea total de 353.611.247 hectares. A comparao entre os pontos extremos da estrutura fundiria ilustrativa do grau de concentrao e polarizao existente. Os estabelecimentos com menos de 10 hectares so 2.518.628 unidades ocupam uma rea de 7,9 milhes de hectares, inferior rea ocupada por 49 somente 37 estabelecimentos com 100.000 hectares ou mais de superfcie, que da ordem de 8,3 milhes de hectares. A superfcie mdia destes 37 estabelecimentos de mais de 224.000 hectares, ou seja, mais de 74.000 vezes o tamanho mdio do grupo de pequenos estabelecimentos com menos de 10 hectares, que de apenas 3,0 hectares 2 . precisamente neste segmento de pequenos produtores ao qual haveria que adicionar a maior parte da populao agrcola que no tem acesso a terra que se concentram os fenmenos de pobreza relativa e absoluta no campo. Agregue- se o fato de que o desenvolvimento do capitalismo na agricultura, ao gerar uma concentrao da propriedade do capital ainda maior do que a da propriedade da terra, contribuiu para reproduzir e amplificar o processo de concentrao e polarizao da distribuio da renda no setor rural. A acelerao do processo de reforma fundamental tambm para, no curto prazo, aumentar o emprego na agricultura, com um investimento relativamente baixo e praticamente sem gastos relevantes em divisas, e proporcionar segurana alimentar aos trabalhadores sem terra e suas famlias. A expanso e a integrao da produo, paralelamente ao desenvolvimento das diversas formas e nveis de organizao produtiva dos beneficirios, permitiro consolidar, a mdio e a l ongo prazos, os efei tos redi stri buti vos da reforma e contribuir decisivamente para a regulao dos fluxos de abastecimento nas esferas local e regional. A reforma urbana, direcionada para a ampliao e agilizao do acesso propriedade imobiliria da populao de baixa renda, articulada com programas de infra-estrutura 2 Mesmo considerando que uma parte destas megapropriedades se encontra no norte do pas, eventualmente em reas de menor aptido agropecuria, injustificvel, sob qualquer ponto de vista, a existncia de um grau de concentrao e polarizao fundirias dessa magnitude. 50 voltados para a gerao de emprego, um outro elemento central do processo de distribuio da renda e incluso social. A democratizao e regulao da propriedade do terreno na periferia e reas de ocupao irregular das grandes cidades um fator de viabilizao do financiamento imobilirio e do estmulo construo civil popular. Ela permitir ampliar o sentido social dos programas de saneamento bsico e habitao popular, que so essenciais para a elevao do nvel de emprego e reduo dos dficits nas condies sanitrias e de moradia da populao, contribuindo para o aumento da renda familiar e melhoramento da qualidade de vida dos segmentos sociais mais carentes. Por ltimo, h um aspecto que vital, tanto pelo seu significado intrnseco quanto pelo papel que desempenha na sustentabilidade dos efeitos redistributivos das demais polticas pblicas: a educao. As deficincias quantitativas e qualitativas do si stema educaci onal consti tuem um dos pri nci pai s problemas estruturais do pas e um dos fatores que favorecem a concentrao da renda e contribuem perpetuao das fortes desigualdades que caracterizam a sociedade brasileira. O analfabetismo est para o sculo XXI como a escravido para o sculo XIX. No possvel tolerar o analfabetismo neste contexto de tantas exigncias no mundo do trabalho e no prprio exerccio da cidadania. Temos cerca de 15 milhes de analfabetos absolutos e 35 milhes de analfabetos funcionais. Os ndices de evaso escolar so ainda muito elevados e a qualidade do ensino bsico se deteriorou acentuadamente nos ltimos anos. A educao no , na sua essncia, uma forma de adestramento da fora de trabalho, como apregoam as concepes de corte neoliberal. A educao um vetor de promoo da cidadania em todas suas dimenses. Nessa perspectiva, a reforma e consolidao do sistema de educao pblica em todos os nveis, que assegure o acesso dos segmentos de rendas mdias e baixas da populao a um ensino gratuito da mais alta qualidade e que incorpore os critrios e prioridades do 51 desenvolvimento nacional e de preservao e desenvolvimento de nossa identidade cultural, constitui um dos elementos centrais de um novo padro de desenvolvimento que tenha no social um dos seus eixos fundamentais. Os avanos no salrio mnimo, na expanso e formalizao do emprego, no redirecionamento dos recursos pblicos, nas reformas estruturais nas reas urbanas e rurais e na reforma educacional, que do contedo estratgia proposta de combate pobreza e desigualdade social, supem a retomada e a sustentao do crescimento da economia. Quanto mais rapidamente cresa a economia, tanto maior a margem de manobra para avanar simultaneamente na mudana do perfil de distribuio da renda e da riqueza. Mas no est demais insistir em que to importante quanto o ritmo de expanso do PIB o estilo de crescimento que se estabelea. Para criar uma sinergia positiva entre distribuio e crescimento, necessrio muito mais do que adicionar aos modelos econmicos tradicionais polticas compensatrias, que podem atenuar expresses localizadas da excluso social, mas so incapazes de alterar os mecanismos de reproduo e aprofundamento da desigualdade e da pobreza, dentro de prazos compatveis com a preservao da nossa democracia e da nossa integridade como Nao. Sem a incorporao a todas as polticas pblicas de um contedo que priorize o processo redistributivo, sem o estabelecimento de um novo padro de insero internacional que reduza nossa vulnerabilidade externa e resgate nossa autonomia de decises na esfera econmica, e sem uma transformao poltica que permita aprofundar e radicalizar a democracia, no h nenhuma possibilidade de dar soluo efetiva e permanente aos problemas de pobreza e da desigualdade social. Nosso desafio histrico est, precisamente, em construir esse novo caminho de desenvolvimento. 53 O COMBATE FOME NO BRASIL Jos Graziano da Silva* Sabemos que a fome a face mais cruel da desigualdade social e da pobreza. Embora sejam conceitos distintos, h uma forte relao entre pobreza e fome, especialmente no Brasil. No h dvidas que a dificuldade de acesso alimentao est relacionada falta de renda para adquirir os alimentos, o que nos remete s causas estruturais de extrema concentrao de renda e elevado nvel de desemprego e, principalmente, de subemprego. No entanto, h componentes especficos em todo esse quadro que exigem um programa de garantia da segurana alimentar, vez que a alimentao um direito bsico de cidadania. O Estado deve garantir, no mnimo, condies para que as famlias se alimentem dignamente. Isso o que determina o Direito Humano Alimentao, do qual o Brasil um dos signatrios desde 1933, quinze anos antes da Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU colocar a alimentao em primeiro lugar entre os direitos fundamentais do homem. Nessa perspectiva, a Proposta de Emenda Constitucional n 21/2001, de autoria do Senador Antonio Carlos Valadares (PSB/SE), recentemente aprovada pelo Senado e j encaminhada Cmara dos Deputados insere a alimentao ao lado da educao, da sade do trabalho, da moradia, da proteo * Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome. 54 infncia, da proteo maternidade e da assistncia aos desamparados, no conjunto dos direitos sociais garantidos pela Constituio Federal. fundamental entender que a fome, alm de ser uma conseqncia da pobreza, tambm sua causa. Uma criana com fome pode at ir escola, mas no aprende. A situao ainda pior no caso da primeira infncia. Se uma criana no tiver uma alimentao adequada at os seis anos de idade, ter sua capacidade de aprendizado comprometida por toda vida. Mes em situao de vulnerabilidade alimentar no conseguem amamentar. O mesmo acontece com o trabalhador que, vivenciando essa mesma situao, no consegue trabalhar. Pesquisas nacionais apontam que a preocupao com a fome ganha destaque entre os principais problemas do pas. Segundo o levantamento do Datafolha, publicado em 9 de abril, a preocupao da sociedade brasileira com a fome passou de 6%, em setembro de 2002, para 22%, em abril de 2003, tornando-se a segunda principal preocupao da populao depois do emprego. Por todas essas razes, o Presidente Lula colocou o tema da fome na agenda brasileira e vem fazendo o mesmo em mbito mundial. gratificante ver que se multiplica a cada dia a adeso da sociedade ao Mutiro contra a Fome, convocado pelo Presidente no seu discurso de posse, ao considerada no somente do governo, mas de toda a sociedade brasileira. Como disse a Ministra da Assistncia Social, Benedita da Silva, queremos construir uma rede de solidariedade para reconstruir a nao brasileira em outros moldes. A urgncia da luta contra a fome foi apenas o atalho escolhido pelo Governo Federal e, de certa forma, imposto a ele pela realidade para atingir o ncleo duro da excluso brasileira e, a partir da, irradiar uma trama de insero e cidadania. A fome no Brasil no decorre de constrangimentos naturais. No pas no h escassez de alimentos, mas, ainda assim, 55 vive-se uma situao histrica de insegurana alimentar: milhes de brasileiros no tm acesso a uma alimentao adequada, regular e digna. Solues assistenciais no conseguem resolver o problema. Ainda que medidas emergenciais sejam necessrias para amenizar os impactos advindos da herana de nossos graves problemas econmicos e sociais, s teremos segurana alimentar com a insero de milhes de excludos ao processo de desenvolvimento. O Governo Lula no deseja e no vai perpetuar a fila da misria. Nosso objetivo garantir o direito humano alimentao ao mesmo tempo em que se estimulam as economias locais para o desencadeamento de dinmicas de desenvolvimento sustentveis. O Programa Fome Zero um divisor de guas em termos de polticas sociais no pas, as quais, nos ltimos anos, no conseguiram alterar de fato nossos desequilbrios de renda e de oportunidades. No Brasil, a pobreza e a fome esto fortemente concentradas na regio Nordeste, ainda que ambas venham crescendo em quase todas as regies metropolitanas do pas. no Semi-rido Nordestino que o Programa Fome Zero comeou a ser implementado, com o Carto-Alimentao, mas, em funo de sua amplitude, o Programa atingir toda a sociedade e todas as cidades pelo carter educativo e organizativo embutido em suas diversas aes. Algumas dessas aes esto sendo desenvolvidas em parceria com instituies diversas, buscando a garantia da cidadania inicialmente nos municpios contemplados pelo Carto Alimentao. So exemplos de parcerias: com a Unesco para a implantao de cursos de alfabetizao; com a ASA Articulao do Semi-rido para construo de cisternas, permitindo o acesso da populao a gua de forma sustentvel; 56 com o Estado do Mato Grosso do Sul para a garantia da produo sustentvel para o autoconsumo alimentar; com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e o Ministrio da Agricultura/Conab no programa de compra de alimentos da agricultura familiar, que ser lanado em breve; entre outras. preciso ressaltar, finalmente, que com a participao de todos os setores e segmentos do governo e da sociedade que conseguiremos atingir a meta ambiciosa de garantir a segurana alimentar a todos os brasileiros e brasileiras e fazer com que, no futuro prximo, as pessoas no precisem depender apenas de aes assistencialistas para minimizar o sofrimento de milhares de brasileiros, alternativa que, observando a realidade brasileira, no vem conseguindo resolver alguns de nossos mais graves problemas, como a pobreza e a fome. 57 A temtica da pobreza e da desigualdade necessita ser alvo de discusses mais freqentes, de modo que se torne um debate de toda a sociedade. A anlise da questo social permite vislumbrar um quadro que indica, com elevado grau de preciso, o tamanho do desafio para a superao da pobreza e da desigualdade. A fim de se ter uma idia da disparidade gerada pela pobreza e pela desigualdade, basta considerar que cerca de 64% da renda total do pas controlada pelos 20% mais ricos da populao, enquanto que os 20% mais pobres sobrevivem com 2,5% dela. Existe hoje um acmulo importante de estudos sobre pobreza e de inmeras experincias que buscam a eliminao da mesma. No entanto, acreditamos que a questo central a ser enfrentada a desigualdade. Uma faceta dessa desigualdade diz respeito etnia. Quase a metade da populao brasileira (45%) constituda de afro- descendentes. Parcela que corresponde a 65% de nossa populao pobre e 70% da populao indigente, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do IBGE. Portanto, no Brasil, a pobreza tem cor. Ela negra. Ademais, essa desigualdade possui gnero e endereo. Ela tambm mulher e nordestina. Se analisarmos os indicadores ASSISTNCIA SOCIAL E POBREZA: O ESFORO DA INCLUSO Benedita da Silva* * Ministra de Estado da Assistncia Social. 58 de analfabetismo, decrescente nos ltimos anos (13%), verificamos discrepncias regionais (So Paulo 66%, Piau 31,6%). Analisando dados de desemprego, encontramos discrepncia raa/gnero (homem branco 7,5%; mulher negra 16,5%). Esses dados tambm podem ser encontrados na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. Os indicadores educacionais tambm confirmam esta realidade de desigualdade social. A escolaridade mdia do jovem negro de 25 anos de 6,1 anos de estudos. A escolaridade mdia do jovem branco, da mesma idade, de 8,4 anos de estudos. No mbito da estratgia governamental para reverter esse quadro, convm ressaltar dois princpios norteadores da ao do Ministrio da Assistncia Social: de um lado, a diretriz de substituir o carter clientelista tradicional por uma ao governamental proativa, que transforme o usurio da ao protetora em sujeito de direito com vista a capacit-lo para o exerccio da cidadania e, de outro, o fato de a famlia ser o ncleo e destinatrio de todo e qualquer benefcio. O Plano Nacional de Atendimento Integral Famlia (PAIF) foi elaborado a partir dessas premissas. Esses princpios nos remetem a outros dois aspectos igualmente importantes. Em primeiro lugar, ao papel da assistncia social e relevncia de uma das funes do Ministrio da Assistncia Social. A assistncia social enquanto poltica pblica reconhece o cidado como sujeito de direito e o Estado como instituio que tem o dever de atend-lo. Por seu turno, o Ministrio da Assistncia Social exerce a funo de articulao entre as polticas setoriais bsicas. Portanto, o resgate da cidadania poderia ser ilustrado como uma rvore que passa pela etapa da sobrevivncia, para atingir posteriormente o crescimento e, finalmente, produzir frutos. Em termos comparativos, a estratgia de superao da pobreza se desdobra em dois eixos: a rede de proteo social, para garantir os direitos bsicos s famlias em situao de vulnerabilidade, e 59 o programa de promoo social, que funciona como uma espcie de alavanca e constitui um conjunto de aes emancipatrias. O carter interativo desse conjunto de aes tem a finalidade de abrir novas perspectivas ao usurio e criar condies favorveis para que ele prprio participe ativamente da sua incluso social. Da a relevncia deste seminrio que, ao reunir um conjunto muito especial de pensadores e atores da rea social, oferece uma rica oportunidade de se articular novas idias e formas de operacionalizao dessas estratgias. Dessa forma, talvez a principal indagao seja como romper o crculo vicioso do trinmio desigualdade-pobreza- fome, condio sine qua non para uma efetiva poltica de incluso social. Pobreza no Brasil 63 A eleio do presidente Lula promoveu um deslocamento sem precedentes nas pautas sociais da agenda nacional. O complexo debate acerca dos horizontes e das polticas de combate desigualdade e pobreza em nosso pas, ganha fora e espao. Dos bares s academias, nos lares ou no Congresso Nacional, nas empresas ou atravs da mdia, cresce o desconforto com a condio de pobreza que vem excluindo parte significativa da populao brasileira do acesso a condies mnimas de dignidade e cidadania. O vergonhoso ttulo de campees mundiais da desigualdade, produto de uma herana de injustia social, mobiliza a arena pblica para o debate de uma realidade social contundente e aterradora. A pobreza a questo mais urgente que o pas necessita enfrentar no incio do novo milnio. Temos cerca de 55 milhes de brasileiros pobres, dos quais 24 milhes esto na condio de extrema pobreza. Simplesmente 34% da populao, um patamar estarrecedor, alm de desnecessrio, dada a riqueza do pas. Essa enorme quantidade de pessoas pobres encontra-se mergulhada em um pas cuja renda per capita no permite consider-lo pobre. Cerca de 77% da populao mundial vive em pases com renda per capita inferior brasileira. O Brasil encontra-se, portanto, no quarto mais rico do mundo. DESNATURALIZAR A DESIGUALDADE E ERRADICAR A POBREZA NO BRASIL Ricardo Henriques* * Secretrio-Executivo do Ministrio da Assistncia Social. 64 Nossa desigualdade de renda nos transtorna ainda mais que a pobreza. Se reduzssemos, por exemplo, o grau de desigualdade do Brasil para o padro do Uruguai (o menor entre os pases latino- americanos) e mantendo-se a atual renda per capita, seria possvel reduzir em cerca de 20 pontos percentuais a pobreza no Brasil, isto , passaramos a ter 14% da populao pobre ao invs de 34%. Considerando um conjunto de 92 pases, o Brasil s perde em termos de desigualdade para Malawi e frica do Sul. Aqui, a renda mdia dos 10% mais ricos representa 28 vezes a renda mdia dos 40% mais pobres. O grfico abaixo desenha a injusta realidade brasileira do ltimo quarto do sculo com a preciso de um bisturi, expondo nossas entranhas e denunciando o incmodo fato de convivermos com a desigualdade como uma realidade algo natural. Demonstra nossa perversa simetria social onde os 10% mais ricos se apropriam de 50% do total da renda das famlias e, como por espelhamento, os 50% mais pobres possuem cerca de 10% da renda. Alm disso, 1% da populao, o 1% mais rico, detm uma parcela da renda superior apropriada por metade de toda a populao brasileira. EVOLUO DA DESIGUALDADE DE RENDA NO BRASIL Porcentagem da renda apropriada por diferentes grupos na populao Fonte: Barros, Henriques e Mendona "A estabilidade inaceitvel: desigualdade e pobreza no Brasil" in Henriques, R.(Org.) com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) - 1981 a 2001. Nota: PNAD no foi coletada em 1991, 1994 e 2000. 65 Naturalizada, a desigualdade no se apresenta aos olhos de nossa sociedade como um artifcio. No entanto, trata-se de um artifcio, de uma mquina, de um produto de cultura que resulta de um acordo social excludente, que no reconhece a cidadania para todos, onde a cidadania dos includos distinta da dos excludos e, em decorrncia, tambm so distintos os direitos, as oportunidades e os horizontes. A tradio da poltica econmica e social brasileira, no entanto, refora de forma recorrente a via nica do crescimento econmico, sem gerar resultados satisfatrios no que diz respeito reduo da pobreza. O velho modelo culinrio, tipicamente brasileiro, do crescer o bolo para depois distribuir, ou ainda em sua verso nouvelle cuisine do crescer, crescer e crescer como via nica de combate pobreza, parece apresentar um pensamento que sucumbe inrcia, no resistindo complexidade da realidade brasileira. O raciocnio simples, por vezes simplista, parece operar por metonmias: pobreza resulta de no riqueza, crescimento gera riqueza, riqueza reduz pobreza. Desse modo, para combater a pobreza s restaria, segundo esse raciocnio, a estratgia do crescimento. evidente que o crescimento econmico deve ser perseguido de forma incessante mas, ao contrrio do que comungam alguns cnones da economia, creio que no deve ser perseguido como um fim em si mesmo. Como nos sugere o prmio nobel de economia, Amartya Sen, o desenvolvimento deve referir-se melhoria da qualidade de vida que levamos e s liberdades que desfrutamos. Desse modo, redistribuir a renda e a riqueza no Brasil emerge como elemento central para erradicar a pobreza, contribuir para a dinmica do crescimento econmico e criar as bases slidas para o desenvolvimento sustentado e solidrio. O desenho das polticas de redistribuio de renda e de combate pobreza, no entanto, no nada trivial. Desigualdade e pobreza, apesar de serem confundidas em diversos momentos 66 na discusso cotidiana, so dimenses radicalmente distintas de nossa realidade e solicitam, portanto, solues diferenciadas. O custo financeiro de erradicar a pobreza no Brasil no astronmico, nem incompatvel com a riqueza relativa do pas. Pelo contrrio, a renda familiar per capita e o PIB per capita, representam valores cinco a oito vezes superiores linha de indigncia e trs a quatro vezes linha de pobreza. O que confirma categoricamente a hiptese da inexistncia da escassez de recursos, na medida em que uma distribuio eqitativa dos recursos nacionais disponveis seria muito mais do que suficiente para eliminar toda a pobreza. Da mesma forma, os gastos sociais atualmente existentes no Brasil no podem ser considerados de pequeno porte. Em anos recentes, o conjunto dos gastos sociais, englobando Previdncia Social, Sade, Educao e Cultura, Assistncia Social, Trabalho e Emprego, Saneamento Bsico e Habitao e Poltica Fundiria, excludos os gastos com pessoal inativo, correspondem a um montante de recursos da ordem de 15% do PIB. Todavia, o gasto social definitivamente no chega aos pobres. O que impe um urgente processo de definio de prioridades que faam com que a populao pobre tenha acesso aos programas sociais. Mas no basta a formulao brilhante e bem intencionada de mentes iluminadas. imperativo avaliar os diversos programas sociais para sabermos quais so seus impactos. Aqui surge nova perplexidade. No dispomos de um sistema de acompanhamento das aes sociais nas diversas esferas de governo para avaliarmos os impactos das polticas pblicas. Paradoxal equao da poltica social brasileira: gasta-se bastante, no alvo errado e com resultados desconhecidos. Entre as diversas dimenses de incluso dos pobres, assegurando igualdade de oportunidades e condies mnimas de cidadania, sabemos com certeza que a educao a principal explicao da desigualdade e, portanto, da pobreza. 67 A enorme heterogeneidade entre os nveis de escolaridade dos indivduos representa a principal fonte da desigualdade salarial brasileira. Nas condies atuais, o mercado de trabalho brasileiro no , de forma preponderante, gerador de desigualdade, mas apenas revela uma desigualdade anterior, a desigualdade educacional. Alm dela, nosso nvel de escolaridade, relativamente experincia internacional, muito baixo. A escolaridade mdia de um brasileiro em torno de 6 anos de estudo. Isso significa que um adulto entra no mercado de trabalho com uma escolaridade equivalente a uma criana de 13 anos de idade que no apresenta defasagem escolar. A escolaridade mdia dos pobres inferior a 3 anos de estudo. Isso significa que um adulto pobre, em mdia, entra no mercado de trabalho com uma escolaridade equivalente a uma criana de 10 anos de idade. A escolaridade mdia dos 25% mais ricos da populao, por sua vez, superior a 10 anos de estudo. escandaloso o nvel de escolaridade de nossa populao. evidente que com essa heterogeneidade na escolaridade formal no h qualquer possibilidade de igualdade de oportunidades entre os brasileiros. Dispomos de uma massa de excludos que analfabeta ou no concluiu o ensino fundamental e uma elite de includos universitrios ou, ao menos, com segundo grau. O elevado diferencial salarial entre os 25% mais ricos e os 25% mais pobres da populao explicado em 80% pela diferena no acesso educao desses dois grupos no extremo da distribuio de renda. Um poder explicativo enorme, derivado da desigualdade educacional. Alm disso, metade desse efeito, ou seja 40% do total da diferena de salrios entre esses grupos, est associada s diferenas nos nveis de escolaridade das mes e dos pais. Crculo vicioso onde a insuficincia de educao transforma- se em insuficincia de renda, acionando o motor de reproduo da pobreza entre geraes. Pobres so filhos de pobres, imersos em um sistema educacional de elevada imobilidade, onde a 68 educao das pessoas depende significativamente da escolaridade de seus pais. A educao at recentemente no fez parte da estratgia de desenvolvimento do pas. A acelerada expanso tecnolgica brasileira, constitutiva de nosso propalado perodo de milagre econmico, esteve sistematicamente associada a um lento processo de expanso educacional. O progresso tecnolgico claramente venceu a corrida contra o sistema educacional. Vitria de Pirro, anunciando um triunfo perverso da sociedade brasileira. Nesse contexto, a provocativa frase de Nelson Rodrigues toma contornos trgicos: subdesenvolvimento no se improvisa, obra de sculos. Sabemos da evidente limitao do conceito de subdesenvolvimento, mas trata-se, hoje, de pensar os parmetros de uma sociedade mais justa, que crie as bases para um desenvolvimento sustentado em termos sociais, econmicos, polticos, ticos e culturais. Do ponto de vista estrutural, fundamental reconhecer a desigualdade como principal fator de explicao do excessivo nvel de pobreza do pas. preciso conceber programas de natureza compensatria, com prioridade aos mais pobres, para enfrentar o horizonte de curto prazo e programas redistributivos estruturais, direcionados sobretudo para uma intensa redistribuio de ativos na sociedade. Redistribuio de terra, redistribuo de renda e de riqueza, acesso a credito e educao universal de qualidade pilares de uma poltica estrutural de erradicao da pobreza a partir da reduo da desigualdade. A sociedade brasileira precisa tecer as redes de um novo acordo social. Uma repactuao que reconhea a pobreza como o maior problema econmico do pas e a desnaturalizao da desigualdade como seu maior problema estrutural. 69 Quando se trata da prioridade a ser dada eliminao da pobreza, freqente que o debate venha centrado na possibilidade de mobilizar novos recursos para o financiamento de aes especficas dos diferentes nveis de governo. Neste contexto, freqente tambm que a pobreza seja tratada apenas como insuficincia de renda. O custo de sua erradicao ento associado eliminao do hiato de renda, isto , ao montante de recursos necessrio para elevar a renda de todos os pobres ao valor da linha de pobreza. A estimativa deste valor, em 1999, era de R$27,1 bilhes ou o equivalente a 2,7% do PIB daquele ano. 1 Esse montante aparentemente modesto quando se tem em vista o benefcio potencial, isto , a eliminao da pobreza do ponto de vista da renda. Deve-se levar emconta, no entanto, que transferncias diretas de renda aos pobres no podem ser feitas uma s vez, mas tm que se repetir ao longo dos anos, at que as medidas que realmente atacam as causas da pobreza venham reduzir paulatinamente o tamanho da populao-alvo. Ademais, a facilidade de estimao estatstica do chamado hiato da renda mascara as dificuldades reais de operacionalizao de programas de transferncia direta de renda. POBREZAE TRANSFERNCIAS DE RENDA Snia Rocha* * Coordenadora de Projetos IBRE Fundao Getlio Vargas. 1 Este valor do hiato est associado ao uso de 23 diferentes linhas de pobreza derivadas da Pesquisa de Oramentos Familiares, do IBGE. A respeito ver ROCHA, S. Do consumo observado linha de pobreza, Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 27, n. 2, p. 239-250, ago. 1997. 70 Apesar das reconhecidas dificuldades operacionais, vem ganhando importncia no Brasil, desde meados da dcada de noventa, mecanismos antipobreza baseados em transferncia de renda. No se trata de programas de renda mnima universais e de valor compatvel com o atendimento das necessidades bsicas, 2 mas geralmente da utilizao de transferncias monetrias vinculadas a outras aes sociais focalizadas em clientelas especficas. A justificativa principal a este tipo de mecanismo se baseia no fato de que, numa economia moderna e monetizada, a cidadania plena depende de dispor de renda para atender a necessidades no mbito do consumo privado. Ademais, para um mesmo valor do gasto pblico, o bem-estar do beneficirio maior quando obtm renda, em comparao com recebimentos sob forma de bens e servios. 3 Alguns programas desse tipo, como o amparo assistencial aos idosos e deficientes, expandiram a clientela atendida e o valor do benefcio, a partir de programas existentes desde a dcada de setenta. 4 Outros foram criados recentemente, levando em conta a prioridade j reconhecida do atendimento s crianas e da funo educacional da poltica antipobreza, como o caso da bolsa- escola, da bolsa alimentao e do programa de erradicao do trabalho-infantil (PETI). Outros ainda, como o auxlio-gs, tm como objetivo apenas repassar para famlias de baixa renda o valor correspondente eliminao de um subsdio ao consumo, anteriormente de carter generalizado. 2 Propostas de implementao de uma renda mnima de cidadania foram feitas no Brasil desde a dcada de setenta. Ver SILVEIRA (1975); BACHA & UNGER (1978). Com os resultados adversos que vinham se verificando desde o incio dos anos 80 em relao evoluo do nvel e do grau de desigualdade de renda, a temtica ganhou novo impulso nos anos 90. O projeto de Lei n o 2561, de autoria do Senador Suplicy, foi aprovado no Senado em 1992, mas no chegou a ser votado na Cmara. A lei atualmente em vigor a 9.533, de 10 de dezembro de 1997. 3 SABIA; ROCHA, S. An Evaluation Methodology for Minimum Income Programmes in Brazil. Genebra: SES Papers, Sep. 2002. 4 Renda Mensal Vitalcia. 71 As informaes apresentadas na tabela a seguir mostram que, em dezembro de 2001, estes programas realizavam 19,4 milhes de transferncias, certamente com alguma mltipla contagem de beneficirios. Se anualizado, o valor consolidado relativo aos benefcios novos, criados depois de 1999, corresponderia acerca de 10% do valor do hiato de renda estimado para aquele ano, evidenciando que, mesmo com a grande expanso dos programas, a pobreza enquanto insuficincia de renda est longe de ser erradicada. 5 Alm da restrio de recursos, h a questo central da focalizao dos benefcios, de modo que existe consenso de que a expanso dos programas de transferncia de renda tem que ser necessariamente feita de forma cautelosa e, em particular, que necessrio instrumentalizar a administrao pblica para lidar com a complexidade dessas polticas. Algumas Caractersticas dos Programas Federais deTransferncia de Renda Fonte: MPAS, MEC, MS. 5 Mesmo supondo uma focalizao perfeita dessas transferncias. 72 Como a pobreza no se limita insuficincia de renda, dispndios associados a outras necessidades dos mais pobres, em particular aquelas vinculadas ao provimento de servios pblicos bsicos e os de promoo social, formam o conjunto indispensvel de aes no escopo de uma poltica antipobreza. Tanto aes antipobreza como mecanismos de poltica social de carter universal resultam em despesas genericamente consideradas como gasto social. O gasto social no Brasil que inclui a totalidade dos gastos da previdncia, da sade, da educao equivale acerca de 20% do PIB. evidente que a persistncia da pobreza no est vinculada insuficincia do gasto pblico, e que, por conseqncia no se trata apenas da mobilizao de recursos adicionais, mas de mudana na natureza e melhoria da eficincia do gasto social em geral. Isto suscita questes de operacionalizao pura e simples, mas tambm questes distributivas complexas do ponto de vista poltico, como aquelas relativas s caractersticas do gasto previdencirio. O consenso terico sobre a necessidade de priorizar as despesas voltadas satisfao de necessidades bsicas de alimentao, sade, educao e saneamento, focalizando os mais pobres, assim como de corrigir iniqidade distributivas bvias do gasto social, se defronta, na prtica, com obstculos legais e polticos mudana. O outro lado da questo, o da receita pblica, est sujeito a restries da mesma natureza, como bem demonstram as polmicas sem fim em torno da reforma tributria, em geral, e da incidncia e progressividade do imposto de renda, em particular. 6 6 HOFFMAN (2001) incansvel em colocar em termos concretos a vinculao entre desigualdade e pobreza, mostrando que, em 1999, indivduos com renda superior a R$ 625 por ms eram relativamente ricos. Neste sentido, aumentos de rendas acima deste valor resultavam em aumento do ndice de desigualdade, enquanto aumento das rendas abaixo de R$625 contribuam para a sua reduo. 73 Adotar o combate pobreza como bandeira poltica conseqente requer a reestruturao do gasto social em geral e o redesenho dos mecanismos voltados especificamente ao atendimento dos pobres. Implica, ainda, que os mecanismos de financiamento do gasto pblico levem em conta explicitamente desigualdades da distribuio de renda no pas. Especificamente na operacionalizao de polticas antipobreza, indispensvel concentrar o uso de recursos, antigos ou novos, em polticas de objetivos claros e focalizados em populaes bem definidas. essencial priorizar o atendimento aos mais pobres, mas garantindo a eficincia operacional tanto de medidas assistenciais, que apenas amenizam os sintomas presentes da pobreza, como daquelas que tm o potencial de romper, de forma definitiva, o crculo vicioso da pobreza. 75 O Brasil tem sido cada vez mais identificado como um pas de referncia internacional no campo da desigualdade, marcada por enorme contradio nacional. Apesar de encontrar- se entre as 10 maiores economias mundiais, permanece entre as quatro naes com pior distribuio de renda. Situa-se entre os seis pases com maior exportao de alimentos, mas mantm uma parcela significativa de sua populao passando fome, utilizando cerca de 1/3 do total de terras agriculturveis. destaque internacional no combate AIDS e nas tcnicas de cirurgia plstica, porm convive com doenas e situao de analfabetismo prximo do sculo XIX. Procurar enfrentar essa complexa realidade no algo simples. Isso porque, de um lado, o pas no tem larga experincia democrtica. Desde 1500 para c, houve menos de cinqenta anos de pleno regime democrtico. Alm do trao pouco democrtico que a nao possui na gesto pblica, h, de outro lado, a necessidade de superar o contedo clientelista e assistencialista presente no conjunto das polticas pblicas nacionais. Em funo dessas condicionalidades nacionais, foi desenvolvido o presente texto, apresentando uma NOVA POLTICA DE INCLUSO SOCIOECONMICA Marcio Pochmann* * Secretrio do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade do Municpio de So Paulo. 76 breve recuperao da construo das sociedades salariais nas economias capitalistas avanadas que se caracterizaram por se expandir muito no processo de incluso socioeconmica. Posteriormente, analisa-se a situao brasileira para, em seguida, apresentar alguns elementos favorveis construo de uma nova poltica de incluso socioeconmica no Brasil. A EXPERINCIA NO CAPITALISMO AVANADO A sociedade salarial, consolidada a partir do sculo XX nos pases desenvolvidos, foi caudatria de dois processos civilizatrios do capitalismo. De um lado, a estruturao do mercado de trabalho, que possibilitou a predominncia dos contratos de empregos assalariados no total da ocupao, todos eles apoiados numa rede de proteo social e trabalhista. De outro, a constituio de uma distribuio secundria da renda nacional, que se mostrou capaz de garantir, por intermdio de polticas tributrias e sociais, a ampliao do rendimento do trabalho no total do excedente econmico. Assim, assistiu-se, a partir do avano da urbanizao influenciada pelo amplo processo de industrializao originria da Segunda Revoluo Tecnolgica (1870-1910), que a cada dez postos de trabalho gerados, oito ou nove eram empregos assalariados. A predominncia do assalariamento deu vazo ao novo sindicalismo, que terminou por se fortalecer politicamente, contando com representao prpri a no parl amento e sustentando a generalizao de modernas e avanadas legislaes social e trabalhista, todas favorveis especialmente s classes que vivem do trabalho. Com isso, o modo de produo capitalista, pela primeira vez na Histria, possibilitou que determinados segmentos das classes trabalhadoras passassem a viver sem estarem subordinados 77 dinmica das foras de mercado 1 . Mais precisamente foram os casos de crianas e adolescentes com menos de 16 anos que puderam ficar afastados do mercado de trabalho para elevar a escolaridade, assim como doentes, deficientes fsicos e mentais, idosos, entre outros. Em sntese, permaneceu dependendo do mercado de trabalho uma menor parte da fora de trabalho, sobretudo aqueles maiores de 16 anos e abaixo da idade mxima de aposentadoria. Essa condio de conteno da dependncia por parte das classes trabalhadoras das foras de mercado somente se mostrou possvel com a instalao de uma estrutura secundria de distribuio da renda, necessria para transgredir a tradicional repartio simples da renda entre o trabalho e o capital. Com o Estado de bem-estar social absorvendo parcelas significativas do excedente econmico gerado, por intermdio de fundos pblicos oriundos das reformas fundirias, tributrias e sociais, foi possvel atingir a etapa do capitalismo de consumo de massa. O pleno emprego, a estabilidade ocupacional e a difuso do crdito ao consumo foram os elementos estratgicos das sociedades salariais modernas 2 . O avano no sistema de proteo social tornou-se uma real i dade a parti r de um ci cl o vi rtuoso de expanso econmica, sustentado na estrutura de funcionamento do mercado de trabalho e na firme regulao da concorrncia pelo Estado. Mas quando a realidade econmica transforma- se, altera-se, por conseqncia, a situao do mercado de trabalho e os esquemas de proteo social e trabalhista. As metamorfoses do capitalismo avanado, desde o ltimo quartel do sculo passado, vieram acompanhadas de inovaes nas polticas sociais e do trabalho, diante do maior desemprego e da ampliao da ocupao precria. Ainda no h convergncia 1 Para mais detalhes ver CASTEL (1998); OFFE & HEIZE (1997). 2 Para aprofundamento ver KALECKI (1943); BEVERIDGE (1944); AGLIETTA (1979); MATTOSO (1995); POCHMANN (1995). 78 possvel a ser assinalada, a partir do conjunto de experincias nacionais at o momento, embora sejam registrados tanto sinais de maior individualismo, combinado ao fortalecimento das foras de mercados, como inovaes de garantia de renda ampliada e imposio de maior dependncia ao funcionamento do mercado de trabalho 3 . A EXPERINCIA BRASILEIRA Nas economias no desenvolvidas, como o Brasil, no houve experincias consolidadas de constituio plena do estgi o de soci edades sal ari ai s, conforme veri fi cada no capitalismo avanado, devido condio de estruturao incompleta do mercado de trabalho e da ausncia de uma efetiva distribuio secundria da renda. De um lado, a economia nacional passou, entre as dcadas de 1930 e 1970, por um i mport ant e ci cl o vi rt uoso de i ndust ri al i zao nacional, acompanhado da rpida e descontrolada urbanizao, o que favoreceu a constituio de um movimento rumo estruturao do mercado de trabalho, embora constrangido pelo enorme xodo rural para as grandes cidades 4 . 3 Para detalhamento das distintas experincias ver ESPING-ANDERSEN (1999); VAN PARIJS (2002); SADER & GENTILI (1995); GORZ (1998); GIOVANNI (1998). 4 Entre 1940 e 1980, por exemplo, a cada 10 postos de trabalho abertos no pas, 8 eram assalariados, sendo 7 com carteira assinada. J na dcada de 1990, a cada 10 vagas abertas, 8 so no assalariadas (ocupao sem remunerao, autnomo, ambulante, conta prpria, trabalho independente, empresrio, cooperativado), sendo somente 2 assalariados, uma apenas com carteira assinada. Ainda para os anos 90, os postos de trabalho em alta foram o emprego domstico, vendedor ambul ante, l i mpeza e conservao e segurana pbl i ca ou pri vada, que responderam por 7 a cada 10 vagas geradas no pas. Ver mais em POCHMANN (1998); POCHMANN (2001). 79 De outro lado, contudo, as reformas clssicas do capitalismo contemporneo no foram realizadas (agrria, tributria e social), possibilitando a consolidao de uma sociedade apartada entre os includos pelo mercado de trabalho organizado, com acesso s polticas sociais de garantia de uma certa cidadania regulada, e os excludos, mais conhecidos como despossudos do progresso econmico 5 . Assim, o bolo cresceu sem distribuio justa da renda nacional gerada, aprofundando a herana escravista de elevadas diferenas entre ricos e pobres. A partir de 1980, contudo, o Brasil ingressou numa fase de estagnao da renda per capita e da desestruturao do mercado de trabalho. As baixas taxas de expanso da economia nacional, acompanhadas de forte oscilao na produo, impediram a gerao de postos de trabalho necessrios para absorver a populao trabalhadora. Com isso, assistiu-se a expanso do desassalariamento (reduo do emprego assalariado no total da ocupao), do desemprego e dos postos de trabalho precrios. No obstante os constrangimentos evoluo do bem-estar social, terminou sendo implementado um conjunto de medidas orientadas para a desregulamentao do mercado de trabalho, o que colaborou ainda mais para afastar o movimento emtorno da construo da sociedade salarial num pas que opta por no realizar as reformas civilizatrias do capitalismo contemporneo (tributria, agrria e social). POR UMA POLTICA DE INCLUSO A reverso da situao atual de forte excluso social possvel, urgente e necessria. Tecnicamente realizvel. Precisa, no entanto, da superao de dois grandes problemas de difcil resoluo. 5 Sobre isso, ver mais em: SPOSATI & FALCO (1989); DRAIBE (1993). 80 De uma parte, o problema da conformao de um novo padro de financiamento capaz de alavancar o crescimento econmi co sustentado, com a necessri a el evao da produo interna, do nvel geral de empregos e das divisas internacionais. Sem isso, o Brasil pode vir a consolidar uma tercei ra dcada perdi da, ai nda conti ngenci ado por uma crescente dependncia externa de capitais e de tecnologia. De outra parte, o problema da construo de uma verdadeira estratgia nacional de incluso social, portadora de novos mecanismos institucionais e de gesto pblica, capaz de superar o atual padro de polticas sociais e do trabalho fundado na setorializao das aes, na desarticulao dos programas, na focalizao de clientelas e na falta de integrao operacional. At o momento, o resultado disso tem sido a baixa eficcia das polticas sociais e do trabalho para romper com o ciclo estrutural de produo da excluso social no Brasil (pobreza, desigualdade de renda e desemprego). Mais grave ainda o pouco preparo por parte do setor pblico para dar conta das novas condies de reproduo da pobreza. Atualmente, cresce a pobreza sobre segmentos com maior escolaridade, com famlias monoparentais, com faixas etrias mais precoces, entre outras caractersticas distintas da conhecida velha pobreza. De acordo com as vrias metodologias de construo e avaliao das polticas pblicas orientadas para a questo social, h, pelo menos, dois elementos a resolver: o padro de financiamento e o nvel de proteo social a ser assegurado a todos 6 . Sabe-se que, no Brasil, o volume do gasto social alcana quantias no desprezveis, ainda que no seja o suficiente. Por isso, fundamental rever e simultaneamente ampliar as bases do financiamento do gasto com as polticas sociais e 6 Ver mais em: SCHMID et alii (1996); MARTIN (1998); CARVALHO & BARREIRA (2001); RICO (1998). 81 do trabalho. Da mesma forma, necessita-se procurar fazer mais e melhor do mesmo recurso existente, elevando a efetividade, efi cci a e efi ci nci a das pol ti cas pbl i cas naci onai s. A consti tui o de um verdadei ro oramento uni fi cado da seguridade social, envolvendo tambm a problemtica do trabalho no Brasil, com garantia de verbas carimbadas, representaria um grande avano ao quadro atual. Mas a superao do atual modelo de poltica social e do trabalho exige uma inovadora metodologia de ao governamental, capaz de identificar o cidado na sua totalidade, no de maneira parcial e setorizada 7 . Como exemplo, observar, no plano do governo federal, como as polticas de garantia de renda so operadas de forma fragmentada e pulverizada em diversos organismos e ministrios (bolsa escola na Educao, bolsa alimentao na Sade, bolsa de erradicao do trabalho infantil na Previdncia, seguro desemprego e qualificao profissional no Trabalho etc.), com a promoo de elevado e injustificado custo meio (diversos cadastramentos e banco de informaes, atividades socioeducativas, exigncias especficas de seleo, acompanhamento dos beneficirios, muitas vezes sem avaliao e monitoramento). Estima-se, atualmente, que o chamado custo meio de implementao e desenvolvimento das polticas pblicas no Brasil varia, em mdia, de 32% a 51% do total dos recursos apl i cados. Tudo i sso acrescentando a contabi l i zao da reproduo de certa concorrncia entre as diferentes esferas governamentais, assim como a setorializao, desarticulao e desintegrao das aes sociais e do trabalho no plano dos governos estaduais, municipais e federal. 7 Sobre isso ver mais em: MONTAO & BORGIANNI (2000); JOIN-LAMBERT (1997); POCHMANN (2002). 82 Sem a articulao e integrao das aes, o objetivo da incluso social geralmente termina no sendo alcanado, pois dificilmente h condies de identificao plena das clientelas atendidas com um ou mais programas. Quando so assistidas por um determinado programa, no h integrao com outro, o que inviabiliza a operacionalizao sistmica de uma estratgia de incluso social, sem falar na ausncia de polticas pblicas para diversos segmentos sociais e economicamente excludos. Da mesma forma que uma cirurgia, em determinado paciente, exige a ao integrada de uma equipe (mdico cirurgio, anestesista, enfermeira, entre outros), a incluso social constitui um processo com comeo, meio e fim, que envolve a coordenao de mltiplas e transversais aes. Apenas o pagamento de uma bolsa de garantia de renda a uma famlia carente no permite, necessariamente, a plena incluso, pois pode haver pessoas com problemas psicolgicos, de sade, de dependncia qumica, de baixa escolaridade, alm dos problemas de moradia, transporte, saneamento bsico, entre tantas outras condies de excluso social. Assim, a oferta de uma ao governamental isolada no suficiente para a ruptura do ciclo estrutural de pobreza no Brasil. Nesse sentido, a promoo da intersetorialidade no conj unto dos programas governamentai s poderi a ser alcanada por meio de um comando nico, garantindo maior xito na gesto de aes multivariadas, tanto no sentido horizontal de um mesmo nvel de governo (sade, educao, assistncia, trabalho, etc.), como no sentido vertical entre as vrias esferas de governo (unio, estados e municpios). Como resultado imediato, obtm-se a drstica reduo do custo-meio de implementao e desenvolvimento das polticas pblicas, permitindo fazer mais e melhor do mesmo recurso existente, ao mesmo tempo em que torna o processo de incluso social possvel no Brasil. Dessa forma, com a constituio de um sistema nico de gesto, capaz de operar descentralizadamente por meio de aes 83 intersetorializadas, articuladas e integradas, o ciclo estrutural da pobreza poderia ser rompido efetivamente. E, assim, o pas pode vir a seguir uma nova rota de incluso social. CONSIDERAES FINAIS Conforme assinalado anteriormente, o Brasil no conseguiu alar o estgio de sociedade salarial, no contando, portanto, com a estruturao do mercado de trabalho e com a instalao de uma distribuio secundria da renda. Mesmo durante o perodo de maior expanso econmica, entre as dcadas de 1930 e 1970, coma forte expanso do emprego assalariado, permaneceu excluda uma parcela importante da populao. A partir de 1980, com o ciclo de estagnao da renda per capita, no apenas se reverteu o movimento de estruturao do mercado de trabalho, como se acentuou a concentrao da renda nacional. Nesse cenrio, a retomada sustentada do desenvolvimento econmico fundamental, porm no suficiente. Torna-se necessria a construo de um sistema nico de incluso social, coma reverso das prioridades, revendo procedimentos e ampliando os esforos de apoio emancipao socioeconmica. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AGLIETTA, M. Regulacin y crisis del capitalismo. Madrid: Siglo XXI, 1979. BARREIRA, M.; CARVALHO, M. Tendncias e perspectivas na avaliao de polticas e programas sociais. So Paulo: PUC, 2001. BEVERIDGE, W. Full Employment in a Free Society. London: G. Allen & Unwin Ltd, 1944. 84 BORGIANNI, E.; MONTAO, C. La poltica social hoy. So Paulo: Cortez, 2000. CASTEL, R. As metamorfoses da questo social. Petrpolis: Vozes, 1998. DRAIBE, S. As polticas sociais e o neoliberalismo, Revista da USP. So Paulo: USP, 1993. ESPING-ANDERSEN, G. Les trois mondes de ltat-providence. Paris: PUF, 1999. GIOVANNI, G. Sistemas de proteo social. In: OLIVEIRA, M. (Org.) Reforma do Estado & Polticas de emprego no Brasil. Campinas: IE/UNICAMP, 1998. GORZ, A. Miserias del presente, riqueza de lo posible. Buenos Aires: Paids, 1991. JOIN-LAMBERT, M. Politiques sociales. Paris: PSP, 1997. KALECKI, M. Political Aspects of Full Employment. PQ 4, 1943. MARTIN, G. La dynami que des pol i t i ques soc i al es . Pari s: LHarmattan, 1998. MATTOSO, J. A desordem do trabalho. So Paulo: Scritta, 1995. OFFE, C.; HEIZE, R. 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Pobreza como violao dos direitos humanos 89 A proposta de que a persistncia da extrema pobreza tem que ser concebida como uma violao dos direitos humanos tem o mrito de priorizar a erradicao da pobreza, de forma compatvel com os direitos civis e polticos fundamentais, sugerindo o emprego de instrumentos de natureza equivalente, tais como o uso de coero, inclusive de sanes penais e de interveno armada, de forma a garantir a abolio da pobreza. A proposta no deve ser interpretada como significando que os direitos humanos exijam a erradicao apenas da extrema pobreza que a conseqncia causal de condutas censurveis ou injustas por parte de sistemas econmicos, ou que a razo de ser do direito subsistncia decorra inteiramente de consideraes relativas justia, com suas conotaes de merecimento e equidade, com excluso do discurso humano menos voltado s questes de mrito, que enfoca a obrigao de aliviar o sofrimento como um fim em si. A aplicao dessa anlise s obrigaes relacionadas aos direitos humanos das empresas multinacionais nos permite: (1) endossar A POBREZA COMOVIOLAO DOS DIREITOS HUMANOS: JUSTIA GLOBAL, DIREITOS HUMANOS EAS EMPRESAS MULTINACIONAIS Tom Campbell* * Professor do Centro de Filosofia Aplicada e tica Pblica (CAPPE), da Universidade Charles Sturt, Camberra, Austrlia, e Professor visitante na Escola de Direito, Kings Colleges em Londres. 90 as obrigaes negativas geralmente aceitas das empresas, tais como a obrigao de no destruir economias e meios ambientes de forma a empobrecer aqueles que deles dependem para seu sustento, ou manter ligaes com regimes corruptos que vendem os recursos naturais de seu pas sem usar as receitas em benefcio de suas populaes pobres, (2) acrescentar obrigaes de reparao pela violao dessas obrigaes negativas e (3) considerar a possibilidade de estabelecer obrigaes positivas (morais e jurdicas), de modo que elas contribuam com a erradicao da pobreza na proporo de seus recursos e oportunidades, obrigaes essas que elas teriam em comum com outros indivduos e coletividades em situao semelhante. A categorizao da pobreza como uma violao dos direitos humanos e o uso do termo abolio (em lugar de erradicao) da pobreza podem ser vistos como tentativas de conferir prioridade mais alta eliminao da pobreza como um objetivo econmico e poltico. 1 Como tal, essa idia deve ser aplaudida e incentivada por todos os que reconheam as realidades horrendas da extrema pobreza, que to generalizada, atingindo mais de um quarto da populao mundial. Pois, embora sej a ofi ci al mente reconheci do que os di rei tos econmicos e sociais, por um lado, e os direitos civis e polticos, por outro, sejam de igual importncia, 2 no h dvida de que, por uma razo ou por outra, os direitos sociais e econmicos sejam, na prtica, relativamente negligenciados. A tortura vista como inaceitvel, j a pobreza, como apenas lamentvel. A categorizao da pobreza como uma violao dos direitos humanos pode tambm ser vista como uma medida destinada a criar novos mecanismos para a eliminao da 1 Ver UNESCO (2003); POGGE (2003). 2 ICESCR. Prembulo ao Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: o ideal de seres humanos livres desfrutarem de uma vida livre de medo e de privaes s poder ser alcanado se forem criadas condies atravs das quais todos possam gozar de seus direitos econmicos, sociais e culturais, tanto quanto de seus direitos civis e polticos. 91 pobreza. 3 Por exemplo, possvel afirmar que agora seja a hora de pensar em utilizar sanes jurdicas, como responsabilidade civil por atitudes que, por omisso, promovam a pobreza, ou de punio jurdica, por implementar, conscientemente, polticas governamentais ou prticas empresariais que, de maneira evitvel, agravem ou no faam diminuir a pobreza. Pode ser tambm que, ao ver a pobreza como uma violao dos direitos humanos, estejamos de fato incentivando a constitucionalizao dos direitos econmicos e sociais, 4 de forma que a tarefa de estabelecer padres mnimos para essas reas seja conferida aos tribunais, e no aos governos, revogando legislaes que, a seu ver, agravem ou no faam diminuir a incidncia ou o grau de pobreza naquela jurisdio, ou que no contribuam de forma suficiente com a ajuda internacional. Uma outra implicao de considerar a pobreza como uma violao dos direitos humanos seria a possibilidade de examinar o uso de sanes econmicas, perda de acesso a emprstimos ou interveno armada, contanto que esses mtodos sejam utilizados visando proteo dos direitos civis e polticos. Cenrios como esses talvez sejam mais problemticos no caso dos direitos sociais e econmicos que no caso dos direitos civis e polticos, no porque, por exemplo, a pobreza generalizada tenha menor importncia moral que a privao do direito de voto ou a tortura sistemtica, mas porque as causas e as curas da pobreza so muito mais evasivas, muito mais controversas e muito mais desafiadoras que muitas das outras falhas dos direitos humanos. Mesmo os especialistas discordam quanto a quais polticas econmicas oferecem maiores esperanas de eliminao 3 Ver em TURK (1992) sobre a Subcomisso para a Preveno da Discriminao e a Proteo das Minorias: a questo de se os direitos econmicos, sociais e culturais podem ser violados em sentido jurdico foi respondida convincentemente em sentido afirmativo, citado em HUNT (1996). 4 Como, em alguma medida, nas Constituies da ndia, da frica do Sul e da Finlndia. 92 da pobreza. No existem mecanismos para a redistribuio sistemtica dos recursos do mundo. A pobreza no pode ser abolida com a simples aprovao de leis que tornem ilegal sua persistncia, mesmo que as pessoas faam todo o possvel para obedecer a essas leis. Em relao constitucionalizao dos di rei tos econmi cos e soci ai s, fal tam aos tri bunai s os conhecimentos especializados para que eles determinem quais leis deveriam ser revogadas no interesse da reduo da pobreza, como falta tambm a legitimidade para formular polticas econmicas e sociais. Nessas circunstncias, talvez seja injusto, ineficaz e contraproducente contemplar a possibilidade de adoo de remdios jurdicos e de sanes internacionais destinadas a abolir a pobreza. 5 Isso no significa, contudo, que essas vias no devam ser examinadas. Est agora bem estabelecido que as diferenas lgicas e prticas entre direitos sujeitos ou no apreciao judiciria, entre direitos gratuitos e direitos caros, e entre direitos positivos e direitos negativos foram grandemente exageradas, talvez por razes ideolgicas. 6 Ao contrrio, teremos que trabalhar com grande afinco para esclarecer o significado e as implicaes de considerar a pobreza como uma violao dos direitos humanos e fornecer os argumentos claros e convincentes que sero necessrios para emprestar credibilidade a essa tese. Nest e ar t i go, t rat o de al guns desses t pi cos, par t i cul ar ment e as responsabi l i dades das empresas multinacionais (EMNs), com relao aos direitos humanos em geral e abolio da pobreza em particular. Na primeira seo do artigo, desenvolvo posies sobre uma srie de questes pertinentes relacionadas ao conceito e ao contedo dos direitos humanos e s responsabilidades associadas a eles. Nessa 5 Para uma exposio e resposta a tais crticas, ver JACKMAN (1992). 6 Ver SHUE (1980). 93 primeira seo, defendo uma perspectiva que abra espao aos deveres de humanidade (relativos benevolncia, altrusmo e prestao de assistncia), e tambm dos deveres de justia (relativos equidade, ao merecimento e ao mrito), sem dar prioridade justia sobre a humanidade. Investigarei tambm alguns dos pontos complexos na relao entre direitos humanos e deveres humanos. Com respeito sugesto de que a pobreza seja uma violao dos direitos humanos, afirmo que ela benfica, no sent i do de pri ori zar o al vi o da pobreza e de sugeri r estratgias que poderiam vir a ser adotadas em alguns casos, tais como a criminalizao de atos que conscientemente provocam o empobrecimento de outros. No entanto, falar da pobreza como uma violao dos direitos humanos pode ser contraproducente, caso implique que a nica pobreza a ser priorizada aquela que resulta de aes governamentais ou de falhas dos sistemas econmicos e sociais, sem incluir tambm, por exempl o, a pobreza causada por desastres naturais ou por atos individuais que impliquem prejuzos econmicos. Esse ponto, entretanto, pode ser resolvido com a afirmativa de que a omisso no alvio pobreza, tanto quanto a responsabilidade por atos que venham a provocar pobreza, ou cumplicidade neles, devem ser vistas como violaes dos direitos humanos relativos pobreza. Na segunda seo deste artigo, trato das questes mais especficas das responsabilidades das EMNs com relao aos direitos humanos. Partindo do pressuposto de que as empresas possuem as obrigaes normais e universais relativas aos direitos humanos negativos de no causar prejuzo a outros das maneiras identificadas no contedo dos direitos humanos em questo, discuto a questo de se as EMNs tm a obrigao especial de proteger e promover os direitos humanos. Defendo a idia de que as EMNs falham, caso tentem apresentar argumentos a priori que as isentem de responsabilidades 94 especiais quanto aos direitos humanos. Mas, quando as questes so colocadas em debate, o argumento em favor da imputao de amplos e distintos deveres relativos a direitos humanos s EMNs em geral no fica claro, exceto com relao a fatores especficos que tornam uma determinada categoria de EMNs propensa a perpetrar alguns tipos caractersticos de violaes dos direitos humanos, como acontece com as EMNs cujas operaes extrati vi stas esto di retamente i mpl i cadas na destruio de sistemas econmicos existentes, nos casos em que as pessoas afetadas no contem com alternativas de sobrevivncia, ou com aquelas que compram produtos naturais de regimes corruptos e usam essas receitas em benefcio prprio, em sociedades onde a pobreza generalizada. No entanto, baseando-me na tese de que a pobreza uma violao dos direitos humanos e aceitando que isso implique uma obrigao universal e proporcional aos meios, afirmo que as EMNs tm que assumi r sua parcel a das obri gaes humanitrias e fazer uso de quaisquer oportunidades que surj am no decorrer de suas operaes para promover a consecuo desses fins. Defendo a idia de que, ao aceitar o princpio da humanidade como o princpio moral supremo nas questes relativas pobreza, possvel exigir das EMNs que elas assumam a responsabilidade por uma parcela do impacto de um imposto mundial sobre a riqueza, alm das demais obrigaes de indenizar aqueles que foram prejudicados por qualquer omisso no respeito aos direitos negativos. Numa proposta ilustrativa, que visa a demonstrar as possveis implicaes de considerar a pobreza extrema e persistente como uma violao dos direitos humanos, sugiro que examinemos a idia de um Tributo Humanitrio Global (THG) que implique uma forma internacional de tributao, paga pelos governos participantes diretamente a um Fundo Global Humanitrio, administrado pela ONU e destinado ao alvio da pobreza extrema e, se necessrio, por sua prpria 95 agncia. A no-participao nesse fundo consistiria numa violao dos direitos humanos, justificando a adoo de sanes contra governos, empresas e indivduos que se recusem a contribuir. I. Os fatos relativos s desigualdades, tanto entre naes quanto internamente a elas, so extremos e bem documentados. Quaisquer que sejam os desacordos que possam existir com relao mensurao absoluta e comparativa dos recursos materiais e de outros tipos, todos os mtodos resultam no mesmo cenrio: uma minoria significativa da populao do mundo vive em extrema pobreza, num tempo em que uma pequena minoria tem acesso a riquezas abundantes. Ningum di scorda tambm de que essa si tuao sej a no apenas moralmente inaceitvel como tambm remedivel na prtica. Quer o enfoque adotado seja utilitrio ou deontolgico, quer falemos em termos de direitos humanos, de justia ou de simples humanidade, a amplitude e o grau da injustia que hoje prevalece no mundo uma desgraa perfeitamente passvel de ser sanada. 7 Pode-se argumentar, portanto, que possvel dispensar sutilezas morais, tais como as apresentadas nas teorias da justia internacional, relativas ao porqu de essas igualdades 7 As estatsticas so geralmente apresentadas em termos das mensuraes do Banco Mundial, de rendimentos dirios com o poder de compra de menos de 1 dlar, segundo as quais hoje, no mundo, 1 bilho de pessoas encontra-se em situao de extrema pobreza. O que isso significa, na prtica, de difcil compreenso para os que no tm que passar por situaes como essa, mas as conseqncias, em termos de sade e felicidade, so mais do que claras. 96 serem consideradas como moralmente erradas, e prosseguir na tarefa de determinar como pode ser remediado aquilo que, como todos concordam, um estado de coisas moralmente inaceitvel, passando ento a buscar meios de motivar, a ns mesmos e a outros, a fazer algo para reverter essa situao. Em certos aspectos, esse ponto de vista correto. a factibilidade das diferentes medidas corretivas que tem que, agora, receber a mais urgente ateno intelectual no determinar o que errado, mas como remedi-lo. Alm disso, o que falta vontade poltica e compromisso moral. As maiores questes prticas so como superar os obstculos econmicos, sociais e polticos que impedem o alvio contnuo e eficaz da pobreza generalizada, devastadora e desnecessria. No entanto, h uma outra questo que tem que ser tratada, que guarda uma relao complexa com esses tpicos de meios efetivos e motivao prtica. Essa questo se refere a quem deve assumir a liderana ou desempenhar os principais papis nas aes necessrias para corrigir os desequilbrios da riqueza mundial. Colocando a questo em termos de direitos: se os que vivem em pobreza evitvel tm o direito ao sustento, de quem so os deveres correlatos, e qual a extenso desses deveres? Ou, para colocar a questo em termos utilitrios: se o total da misria humana pode ser grandemente reduzido, quem teria o dever de fazer com que isso acontea, e quais os contedos especficos desses deveres? Pelo menos parte da inao relativa s questes de justia global tem a ver com a falta de consenso quanto a quem cabe a responsabilidade de tomar medidas para sanar essa situao, e quais seriam essas medidas. As inquietaes quanto a quem responsvel por tomar iniciativas eficazes a respeito da desigualdade global so, no mnimo, um dos fatores que contribuem para essa inao generalizada. Levar adiante a discusso sobre esse assunto pode nos ajudar a superar o 97 impasse e exercer um impacto indireto sobre a resoluo do problema, sendo, portanto, uma questo que vale a pena ser tratada. E uma questo que no pode ser tratada sem ser remetida ao conceito de justia global e, particularmente, pergunta por que razo causar ou consentir existncia da extrema pobreza consiste num delito, delito esse que talvez deva ser conceituado como uma violao dos direitos humanos. Os fatos sobre a injustia global figuram em dois nveis bastante distintos: a extenso da pobreza e o grau de desigualdade em questo. Trata-se a da conhecida distino entre pobreza absoluta e pobreza relativa. Esta ltima se relaciona desigualdade, ao fato de uma pessoa ou um grupo possuir menos que outros. Pobreza relativa significa apenas estar situado no extremo inferior da escala adotada para comparar as posses do grupo em estudo. J a pobreza absoluta trata do que ser pobre, de maneira independente de comparaes com os demais. A pobreza absoluta definida como uma privao dos bens materiais, implicando uma situao inferior aos padres definidos como necessrios vida (que colocam necessidades bsicas, capacidades mnimas etc.), provao essa que se aplica independentemente das posses relativas. Conceitualmente, ela admite a possibilidade de sermos todos igualmente pobres, ou de que, em algumas sociedades desiguais, ningum seja realmente pobre. Neste artigo, trato tanto da pobreza absoluta quanto da pobreza relativa, mas esses dois tpicos possuem focos diferentes. principalmente a existncia da pobreza absoluta que irei considerar como sendo problema. A pobreza relativa algo que mencionarei, no para determinar o que h de errado com a pobreza absoluta, mas sim no contexto de determinar quem tem a obrigao de remediar esse indesejvel estado de coi sas. Ou sej a, o probl ema bsi co a pobreza, no a desi gual dade como t al , embora essa desi gual dade v comparecer na busca de uma soluo para o problema. 98 Colocando a questo em termos de direitos, a proposio a ser analisada a de que todos tm o direito de acesso aos meios de subsistncia bsica: o direito s condies materiais e sociais necessrias para continuar vivo, com sade normal e em razovel conforto. Na medida em que esse um direito universal (que se aplica a todos, em qualquer parte) e, inegavelmente, um direito importante (talvez o mais importante) deles, e como se trata de al go sobre o qual ns, tanto col eti va quanto individualmente, podemos afetar atravs de nossas aes, ele um candidato bvio a ingressar na categoria dos direitos. Que fundamento teramos para acreditar que um tal direito exista ou deveria existir? Aqui, tem que estar claro para ns se estamos tratando de direitos humanos morais ou de direitos humanos posi ti vos. Os di rei tos humanos morai s so reivindicaes que acreditamos devam ser reconhecidas (ou pela moralidade ou pela lei). Os direitos humanos positivos so direitos que de fato constam dos sistemas de normas sociais (direitos societrios), ou que so postulados nos sistemas jurdicos humanos, tais como a Carta Internacional dos Direitos (ou seja, a Declarao Universal dos Direitos Humanos das Naes Unidas, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional sobre os Direitos Sociais, Econmicos e Culturais). Os direitos humanos jurdicos positivos colocam, de fato, esse direito subsistncia. O artigo 25.1 da Declarao Universal dos Direitos Humanos das Naes Unidas (que pode ser considerada como uma soft law) postula: Todo o homem tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda de meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle. Esses princpios so corroborados no Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Polticos, artigo 11.1: Os Estados-partes no presente 99 Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado para si prprio e para sua famlia, inclusive alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhoria contnua de suas condies de vida. A questo normativa sobre os direitos humanos morais se eles deveriam ou no constar dos direitos humanos positivos (societrios ou jurdicos). Poucos duvidariam de que a resposta a essa pergunta deveria ser positiva, mas a questo : por qu? A resposta mais bvia seria o sofrimento causado pela falta de meios de subsistncia: fome, doenas e morte. Numa escala de valores utilitria, dor e sofrimento so os grandes males. Por essa razo, a forma mais evidente de fazer o que certo consiste em eliminar as formas extremas de sofrimento humano. O alvio do sofrimento extremo, em si mesmo, um impulso cuja j usti fi cati va uma i ntui o central no apenas da ti ca utilitarista, mas de qualquer sistema plausvel de pensamento moral. 8 A verso do conseqencialismo chamada de utilitarismo negativo, que poderia, com mais acerto, ser denominada de humanitarismo, confere prioridade moral ao alvio da dor, do sofrimento e da aflio. Tal vez sej a i gual mente bvi o que a subsi stnci a necessria sobrevivncia e, sem sobreviver, no seria possvel desempenhar atividade alguma, nem passar por experincias consideradas como moralmente desejveis. A subsistncia uma precondio material ou um pr-requisito causal, no apenas da felicidade, mas de tudo que valorizado pelos seres humanos. Uma dessas precondies necessrias a agncia. Desse ponto 8 Adam Smith, em sua Teoria dos Sentimentos Morais VI. ii. 3.I, afirma: no podemos conceber a idia de um ser inocente e sensvel cuja felicidade no deveramos desejar, ou cujo sofrimento, quando trazido de forma distinta imaginao, no despertaria em ns algum grau de averso. A caracterstica distintiva do utilitarismo como uma teoria tica que ele transforma a produo de prazer e de dor em seu nico critrio moral. 100 de vista, preciso que os agentes estejam vivos e em condies de pensar racionalmente, e de exercer escolhas a fim de exercer sua natureza de agentes. 9 Boa parte do discurso dos direitos humanos, com razo, centra-se na idia da agncia moral, da agncia particularmente moral: o modelo enobrecedor de uma vida genuinamente humana como uma vida de deliberao, escolha moral e de oportunidade de agir de acordo com essas escolhas. Muitas vezes, isso considerado como constituindo um aspecto nico e distintamente valioso da existncia humana genuna, na qual se funda o prprio conceito de direitos humanos. Diz-se que essa fundamentao explica o porqu de a vida humana possuir tanto valor intrnseco, e de ser marcantemente distinta da de qualquer outro ser que possua dignidade inerente. Essa opinio, que de aplicao bvia aos direitos liberdade e participao democrtica, aplicada s necessidades da vida, atravs do argumento de que esses direitos so importantes fundamentalmente como pr-requisitos para o exerccio da agncia moral. 10 Esse enfoque da precondio causal transforma o sofrimento inerente pobreza num fator circunstancial da pobreza como um mal, em algo derivado (uma possibilidade que nem sempre se real i za) da ausnci a dos fatores da capacidade de agncia. Essa abordagem radicalmente diferente 9 Esse enfoque neokantiano exemplificado no trabalho de GEWIRTH (1982): em virtude de serem agentes atuais ou prospectivos dotados de determinadas necessidades de agncia, as pessoas tm direitos morais liberdade e ao bem- estar. Como todos os seres humanos so agentes, os direitos genricos liberdade e ao bem-estar so direitos humanos... bvio que a fome um prejuzo bsico, uma depravao do bem-estar bsico. 10 O artigo 22 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, da ONU, reza: Todo o homem, como membro da sociedade, tem direito segurana social e realizao, pelo esforo nacional, pela cooperao internacional e de acordo com a organizao e recursos de cada Estado, dos direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento de sua personalidade. 101 de embasar o direito ao sustento na mera sordidez implicada numa vida de privaes. Quando a nfase colocada no aspecto da precondi o causal , nossa ateno desvi a-se do fato independente de a pobreza provocar experincias terrveis e da urgente necessidade moral de alivi-la. Embora essas duas anlises (o sofrimento em si e a capacidade de agncia) paream se reforar mutuamente, sem competir uma com a outra, elas, na verdade, so radicalmente diferentes em termos de seu contedo e de suas implicaes. No t ocant e ao cont edo, a pri mei ra anl i se t rat a da i ndesej abi l i dade i ntr nseca da pobreza como for ma de sofrimento, enquanto a segunda trata das conseqncias causais da agncia humana. Em termos de suas implicaes, a adoo da abordagem da pobreza como um mal coloca a questo de quem ou deveria ser responsvel por atender s necessidades de subsistncia. Por outro lado, se o valor da agncia for colocado no cerne dos direitos humanos, haver um inevitvel impacto, no apenas sobre a questo de por que a pobreza errada, mas tambm na questo de quem responsvel por sua erradicao. inevitvel, portanto, que o foco na agncia moral levante questes sobre a responsabilidade daqueles que vivem em pobreza sobre sua prpria condio. Se algum, pelo menos em parte, responsvel por seu prprio empobrecimento, como a adoo da viso da agncia moral leva a indagar, o mero fato de haver privaes no justificativa suficiente para o direito ao alvio dessas privaes. Desse modo, o impacto do impulso humanitrio enfraquecido por razes morais aparentemente slidas. Alm disso, a anlise dos direitos humanos que parte do princpio da agncia moral tende a nos resguardar das implicaes morais mais imediatas levantadas pelos fatos do sofrimento humano, uma vez que ela aponta na direo da avaliao da responsabilidade moral pela causao da pobreza, o que pode levar at mesmo afirmao de que o dever de aliviar o 102 sofrimento depende de o agente em questo ser ou no a causa culpvel desse sofrimento. Sem negar que existam deveres especiais decorrentes da causao culpvel do sofrimento e de outros males relacionados a ele (deveres que, conceitualmente, se enquadram na categoria justia, discurso esse no qual os mritos relativos melhor se enquadram 11 ), importante enfatizar que existem outras fundamentaes, independentes do mrito, para os deveres de aliviar a pobreza; fundamentaes essas que se derivam da humanidade, e no da justia. Esses deveres no so especiais, mas, sim, aparentemente gerais, uma vez que eles se fundam na relao moral entre o sofrimento como um mal e a obrigao de al i vi -l o, rel ao essa que no apresent a grande complexidade. A escolha entre embasar o direito subsistncia no fato do sofrimento ou na promoo da autonomia moral, portanto, t em profundas i mpl i caes prt i cas. O pri nc pi o da benevolncia, ou humanidade (no sentido de humanitarismo) baseia-se na adequao da reao primria de ajudar outro ser humano, ao assistir ou imaginar o sofrimento dessa pessoa, i ndependentemente de quem el a sej a, ou de como esse sofrimento veio a acontecer. A justia encara essa questo de um prisma mais complexo, levantando sempre a questo de se tal sofrimento merecido ou de alguma forma foi provocado por sua vtima, considerando que o mal maior o sofrimento imerecido, e a pessoa responsvel por sua ocorrncia, caso haja. O mnimo que pode ser dito que tanto a humanidade quanto a justia so igualmente relevantes para a erradicao da pobreza e, talvez, que o ponto de vista da humanidade com relao ao sofrimento extremo deva ter uma certa precedncia sobre a justia. Essa prioridade assume importncia quando 11 Ver CAMPBELL (2001). 103 se trata das justificativas apresentadas pelas pessoas para eximir-se de suas obrigaes de fazer algo para remediar a situao, como, por exemplo, as justificativas baseadas na alegao de supostas falhas morais das vtimas de privaes extremas, ou nos direitos de propriedade daqueles que se encontram em condies de aliviar esse sofrimento. 12 importante, portanto, que, no exame da idia de que a pobreza possa ser uma violao dos direitos humanos, ns aceitemos que, pelo menos em algumas esferas, a humanidade tenha precedncia sobre a justia e que, ao contrrio de Rawles, ns no afirmemos que a justia seja, por definio, o fato preponderante na distribuio de benefcios e encargos. 13 Se a pobreza uma violao dos direitos humanos, isso se deve gravidade das necessidades provocadas pela existncia do sofrimento, independentemente das caractersticas especiais ou dos mri tos das pessoas envol vi das. A pobreza a fundamentao de uma reivindicao universal e incondicional, que tem como base as relaes morais entre os que sofrem e os que podem fazer algo para aliviar esse sofrimento. Pode-se dizer que seja por demais precipitada essa passagem entre afirmar que a pobreza um mal e imputar a obrigao de aliviar essa pobreza queles que se encontram em condies de faz-lo. Seria possvel simplesmente perguntar se a fome e as privaes so situaes moralmente desejveis ou indesejveis, se essas condies, em ltima anlise, tm valor intrnseco positivo ou negativo. Supondo que cheguemos concluso de que essa situao seja um mal, e no um bem (concluso essa que no inevitvel, se privilegiarmos o valor moral sobre a felicidade humana), poderamos ento passar 12 Ver CAMPBELL (1974). 13 Essa afirmativa tantas vezes repetida simplesmente estipulada nas primeiras pginas de Uma Teoria da Justia (1972). 104 afirmativa de que moralmente correto proporcionar alvio pobreza e moralmente incorreto agir de forma a provoc-la. Mas no se segue da que essas valoraes morais envolvam a imputao de obrigaes no sentido de fazer o que certo e evitar o que errado. A desejabilidade moral no acarreta responsabilidade moral. Quando levantamos essas questes em termos de direitos, contudo, estamos trabalhando em direo a concluses relativas s obrigaes societrias e morais que deveriam impor restries numa sociedade, seja ela comunitria ou global. E, quando se trata de obrigaes, fazer o que certo e evitar o que errado dei xam de ser comportamentos opci onai s, tornando-se moral mente ou j uri di camente obri gatri os. Os di rei tos representam a face inflexvel da moralidade. Isso significa que, para estabelecer que algum seja possuidor de um direito, preciso estabelecer tambm que algum mais tenha uma obrigao, que se constitui num dever mandatrio, tanto no caso de um direito positivo (de conferir algum benefcio ao detentor do direito), quanto no de um direito negativo (de abster-se de prejudicar o detentor do direito). 14 Segue-se da que o direito subsistncia no seja postulado apenas pela meno indesejabilidade moral da condio de pobreza. Tem que ser demonstrado tambm que pelo menos algumas outras pessoas tm a obrigao de aliviar aquela pobreza, o que pode ser contestado. Argumenta-se, s vezes, que a existncia de um direito seja a base para a imputao de uma obrigao correlata, de maneira que os direitos tenham um 14 Em termos estritos, isso no se aplica a todos os direitos. dito que os direitos de pura liberdade, de Hohfeld, implicam que o detentor do direito no esteja errado ao fazer o que dito que ele tem direito a fazer. Isso significa que outras pessoas no tm o dever de permitir a ele fazer o que ele tem direito a fazer. Suponho que esse direito de pura liberdade seja irrelevante neste contexto, uma vez que o direito de pura liberdade de ser pobre no beneficia a pessoa que pobre. 105 embasamento independente. Segundo esse ponto de vista, as pessoas podem possuir direitos a algo, mesmo que ningum mais tenha uma obrigao que os permita ou capacite a obter esse algo. De fato, os direitos podem ser considerados como a fundamentao para a afirmativa de que outros tm a obrigao correlata. Desse ponto de vista, os direitos so logicamente anteriores s obrigaes. Essa opinio tem sua razo de ser. As razes pelas quais imputamos obrigaes se sobrepem s razes pelas quais conferimos direitos. No caso da pobreza, os sofrimentos em questo aparecem tanto nas razes de os pobres possurem o direito quanto nas razes para os ricos terem a obrigao. No entanto, no se trata de estabelecermos primeiramente que algum tenha um direito, para ento procurar por algum a quem a obrigao deva ser imputada, na certeza de que essa pessoa deva existir. possvel que o direito putativo no seja realmente um direito, pelo fato de simplesmente no haver uma outra pessoa a quem a obrigao correlata possa ser imputada. No caso da pobreza, isso talvez seja pouco provvel, mas, mesmo aqui, em algumas situaes nas quais todos so pobres, a ausncia de obrigaes significa que, de partida, no haja direito. Esse no um ponto suprfluo, uma vez que ele chama a ateno para o fato de que a imputao de uma obrigao algo mais complexo que o simples estabelecer que uma outra pessoa (o detentor do direito putativo) seria beneficiada por alguma ao ou omisso do detentor do direito putativo. Se pretendemos determinar quem tem o dever moral obrigatrio de agir segundo as exigncias desse direito, necessrio mais do que a simples reafirmao da importncia dos interesses a serem protegidos por esse direito. Somos t ent ados a argument ar que essa exi gnci a adicional consista em algum tipo de relao especial existente entre o detentor do direito putativo e o detentor da obrigao putativa. Algum est sofrendo. Concordamos que seria bom 106 se isso no acontecesse. Mas quem tem a obrigao correlata? A obrigao de fazer algo talvez recaia na pessoa que causou aquele sofrimento (o modelo do delito civil), na pessoa que prometeu ajudar (o modelo do contrato), nos parentes da pessoa (o modelo familiar), em seus amigos (o modelo do companheirismo), na comunidade onde ela vive (o modelo comunitrio), no grupo ao qual ela pertence (o modelo da i denti dade), no Estado do qual el a ci dad (o model o poltico) e nas empresas, principalmente as que possuem interesses econmicos na unidade territorial em questo (o modelo das partes interessadas), ou qualquer que seja essa relao especial. No entanto, a abordagem das relaes especiais no se casa bem com os direitos humanos. Pode-se afirmar que os direitos humanos sejam no apenas direitos de todos, mas tambm obrigaes de todos. 15 O Prembulo da Declarao Universal dos Direitos Humanos proclama esta Declarao Universal dos Direitos do Homem como o ideal comum a ser atingido por todos os povos e todas as naes, com o objetivo de que cada indivduo e cada rgo da sociedade, tendo sempre em mente esta Declarao, se esforce, atravs do ensino e da educao, por promover o respeito a esses direitos e liberdades, e, pela adoo de medidas progressivas de carter nacional e internacional, por assegurar o seu reconhecimento e a sua observncia universais e efetivos, tanto entre os povos dos prprios Estados Membros, quanto entre os povos dos territrios sob sua jurisdio. Observando que, quer se trate de Estados ou de indivduos, a Carta Internacional dos Direitos parece reconhecer as obrigaes particulares que as pessoas e os povos tm para com aqueles que 15 Ver em LUBAN (1985): Um direito humano, ento, ser um direito cujos beneficirios sejam todos os seres humanos, e cujas partes obrigadas sejam todos os seres humanos em condies de pr em efeito aquele direito. 107 so membros de sua prpria comunidade ou Estado. A maneira mais fcil de entender de que forma a universalidade dos direitos humanos se estenderia com relao s obrigaes correlatas mediar esse princpio atravs das instituies coletivas que tm como base alguma forma de proximidade. No entanto, necessrio aqui distinguir as obrigaes positivas das negativas. Cada indivduo e cada rgo da sociedade tm a obrigao de no prejudicar os outros de maneiras especificadas na listagem dos direitos humanos. Com respeito s obrigaes positivas, quer elas pretendam evitar que outras pessoas venham a violar esses direitos ou fazer algo de positivo com respeito a criar as condies desejveis identificadas no direito (como o direito vida e sade), elas cabero principalmente aos Estados e, aos indivduos, apenas na condio de cidados desse Estado, em seu papel de eleitores ou de partidrios leais desse Estado, na medida em que ele cumpra esses direitos positivos. Mas o que significa cada rgo da sociedade? Essas entidades seriam equivalentes aos indivduos, onerados apenas com as obrigaes negativas de no cometer violaes contra os direitos de outros indivduos, ou seriam elas, de forma mais semelhante ao Estado, partes com obrigaes especiais, tanto positivas quanto negativas, em relao a seu pas? E se esses rgos da sociedade existem em muitas sociedades diferentes, suas obrigaes transcenderiam as fronteiras de uma sociedade especfica, como se diz agora que acontece com as obrigaes dos Estados com respeito interveno em outras sociedades onde esteja havendo violao dos direitos humanos? So essas as questes que i rei exami nar a segui r, sugerindo que os princpios da humanidade tendem a uma concluso mais ampla quanto localizao espacial desses direitos humanos positivos relacionados pobreza, havendo conexo direta entre os sofrimentos impostos pela pobreza e a obrigao de participar de sua eliminao. 108 Ao tratar dos argumentos favorvei s a uma mai or participao dos rgos da sociedade, concentrar-me-ei principalmente nas organizaes empresariais, apresentando algumas consideraes para embasar minha afirmativa de que elas devem ter obrigaes morais com relao aos direitos humanos, algumas delas passveis de serem aplicadas por fora de lei, que so anlogas s obrigaes dos prprios Estados. Ao mesmo tempo, eu gostaria de observar que o direito com relao ao qual as empresas tm essas obrigaes pode no consistir no prolongamento dos mesmos direitos formulados numa poca em que os est ados, e no as empresas, representavam as principais ameaas e continham as maiores promessas com relao ao bem-estar dos cidados do mundo. O que sugi ro que os di rei t os de subsi st nci a fundamentam-se, basicamente, na obrigao humanitria universal de participar no alvio do sofrimento extremo. A universalidade dessa obrigao relativa capacidade da pessoa ou do coletivo de contribuir para a reduo da extrema pobreza. O dever de aliviar a pobreza do mundo recai sobre todos, na proporo de sua capacidade de faz-lo e, alm do mai s, aument ado por qual quer papel que cada um, porventura, desempenhe na existncia dessa pobreza. Do ponto de vista humanitrio, a capacidade o fator mais importante, talvez at mesmo o nico fator relevante na determinao das responsabilidades. Deve, aqui, significa pode. No h obrigao sem capacidade. E, nesse contexto, poder implica dever. A capacidade no meramente uma precondio da obrigao, ela a prpria condio. O nico bom nadador que se encontre nas proximidades de uma criana que esteja se afogando tem a obrigao de salvar essa criana apenas se partirmos do pressuposto que todos os que tenham capacidade de faz-lo deveriam faz-lo. Nesse caso, se a situao tal que haja diversas pessoas capazes de salvar a criana, a capacidade, ento, deixar de ser o nico fator a 109 pesar na deciso quanto a quem deveria mergulhar e conduzir o socorro. Essa, sem dvida, a situao no que concerne pobreza. Estados ricos, empresas muitas vezes ainda mais ricas e inmeros empreendimentos cooperativos, formados pela associao de pessoas que no so necessariamente ricas, poderiam fornecer esse socorro. Alm do mais, as operaes de socorro aos pobres e famintos no consistem no socorro de tipo ou tudo ou nada, ilustrado no caso da criana que se afoga. Trata-se mais de uma questo de o quanto deveriam contribuir os diferentes agentes morais, e no se eles deveriam contribuir ou no. Quanto a esse tpico, poder-se-ia adotar o princpio de que a assistncia deveria ser pro rata, de acordo com os meios existentes. Poder-se-i a di zer que essa proporci onal i dade das obrigaes introduz, de imediato, uma longa srie de fatores morais aparentemente relevantes, como, por exemplo, quais outras obrigaes que impliquem esgotamento de recursos j so incumbncia desses agentes morais, e se os recursos possudos por eles so merecidos ou imerecidos. O critrio da capacidade de ajudar pode ser qualificado referindo-o a quaisquer relaes especiais que as pessoas ou as coletividades possam ter por outras razes que no sua capacidade de prestar auxlio, tais como a fonte ou as causas da desigualdade e seus mri tos rel ativos, as rel aes espec fi cas de parentesco, proximidade e nacionalidade, e estas devem ser qualificadas ainda pelos outros deveres que cabem queles cujo dever de ajudar os pobres est em questo. Isso significaria que nos vemos de volta questo da justia distributiva que tentamos superar, ao afirmar que todos so responsveis por tomar alguma iniciativa de combate pobreza? Em certa medida tem que ser assim, mesmo que pela nica razo de que a obrigao universal de ajudar a erradicar a pobreza esteja sujeita ressalva de que os indivduos no so obrigados a fazer mais do que a parcela que lhes caberia, 110 caso todos os demais cumprissem suas obrigaes na estrutura geral de alvio da pobreza. No entanto, possvel conferir prioridade humanidade em relao ao sofrimento extremo, convertendo-a na considerao preponderante neste contexto. E como ficam as organizaes? No resta dvida de que, neste particular, tende-se muito a empurrar a responsabilidade para outros. Os indivduos e os grupos argumentam que a distribuio funo do Estado. Os Estados afirmam que seus deveres se restringem a suas fronteiras e que, alm do mais, esses deveres so limitados pela vontade democrtica que, certa ou errada, no favorece uma redistribuio ampla nem ao menos dentro, quanto mais fora das fronteiras do pas. certo que os pases ricos contribuem com apenas uma quantia minscula de seus produtos nacionais brutos para a ajuda humanitria direta e para os fundos de desenvolvimento isentos de condies e, ao mesmo tempo, se beneficiam enormemente do regime de comrcio global. As pessoas costumam ver o alvio pobreza como incumbncia daqueles que possuem meios financeiros muitos superiores aos delas prprias e, apesar do enorme esforo das entidades beneficentes de todo o mundo, como a Oxfam e a Action Aid, as doaes para fins humanitrios constituem uma parte muito pequena daquilo que seria necessrio para causar impacto real. E essas doaes so apenas isso, doaes: presentes oferecidos por generosidade, e no pagamentos devidos por uma questo de obrigatoriedade. Nessas circunstncias (a no-contribuio dos Estados, a ausncia de uma governana global efetiva e a insuficincia das doaes privadas), natural que lancemos o olhar aos grandes conglomerados empresariais do mundo: essas empresas multinacionais, cuja receita maior que a da maioria dos Estados. Obviamente, essas empresas tm a capacidade de exercer um impacto de peso real. Elas possuem os recursos, a estrutura de comando, os meios de acesso aos pases em 111 desenvolvimento, muitas vezes influncia sobre o governo desses pases, que desejam que essas empresas l instalem partes de suas atividades, e elas no so limitadas pela tacanhez das maiorias democrticas. At um certo ponto, essas empresas hoj e acei tam argumentos dessa natureza, pelo menos no que diz respeito quilo que chamado de responsabilidade social das pessoas jurdicas, segundo a qual as empresas deveriam agir como bons cidados. No apenas elas deveriam se submeter s leis do Estado no qual elas operam, mas elas, alm disso, deveriam tomar todos os cuidados para no prejudicar os outros de maneiras moralmente inaceitveis; no deveriam causar danos ao meio ambiente nem vender produtos noci vos, devendo tambm tratar seus empregados, clientes e fornecedores de maneira justa. 16 Em grande parte graas aos esforos das ONGs, muitas grandes empresas que dependem de uma boa imagem para manter e ampliar sua participao no mercado esto tomando providncias no sentido da eliminao gradual do trabalho infantil, do pagamento de salrios decentes e de evitar prticas de corrupo. As grandes empresas extrativistas agora do alguma ateno s conseqncias ambientais de suas operaes e contribuem, numa certa medida, com as comunidades onde elas operam, em termos do fornecimento de servios sociais e educacionais. E algumas delas pressionam os governos opressores e corruptos, no sentido de mudar sua maneira de atuar. Por que no, ento, ampliar os deveres negativos das grandes empresas, que deixariam de tratar apenas de salrios justos e condies de trabalho aceitveis, passando a ter participao direta e positiva na adoo de uma distribuio mais humana dos recursos do mundo? Esse seria um corolrio bvio do enfoque que v a pobreza como uma violao dos direitos humanos. 16 Ver DONALDSON (1989). 112 No entanto, as grandes empresas, por mais ricas que sejam, observam que as decises sobre a destinao de seus recursos no cabem apenas a elas, e afirmam que sua incumbncia gerar, e no distribuir riquezas; tarefa essa para a qual elas no estariam equipadas e pela qual elas no so responsveis. Sim, elas deveriam ser boas cidads, cumprir a lei, no prejudicar os outros de maneira desleal, mas elas no possuem nem os recursos administrativos nem o poder jurisdicional para gerir programas de distribuio de riquezas ou formular e implementar planos de desenvolvimento. Na prxima seo deste artigo, afirmo que as grandes empresas perdero terreno nessa discusso, caso elas optem por vetar todos os planos de conferir a elas obrigaes positivas de combate pobreza. No h fundamentao a priori para que elas se eximam do imperativo humanitrio. Elas no podem se basear em direitos de propriedade (o dinheiro nosso) ou em outros direitos naturais, tais como de liberdade, liberdade de contrato ou liberdade de comrcio. Tampouco elas podem usar argumentos definitrios (as empresas visam o lucro), ou apelar pretensa ilegalidade de as empresas se lanarem em tais empreitadas (uma vez que isso pode vir a ser alterado). Por outro lado, uma vez iniciada a discusso, seja em termos de di rei tos humanos, de uti l i tari smo ou de consideraes de natureza prtica, no est totalmente claro que haja argumentos convincentes a favor de conferir s grandes empresas em geral a responsabilidade de corrigir a pobreza global. 17 Mas isso no o bastante para isentar essas grandes empresas das obrigaes advindas de sua significativa capacidade de aliviar a aflio da extrema pobreza, tanto de forma imediata, atravs da ajuda direta, quanto a longo prazo, atravs de desenvolvimento seletivo e projetos empresariais. 17 Para uma tentativa vigorosa, ver BROCK (1998). 113 II. Ao tratar da extenso das responsabilidades das grandes empresas em geral e da extrema pobreza em particular, temos que, antes de tudo, nos confrontar com uma srie de estratgias de recusa empregadas pelas grandes empresas: argumentos aparentemente indiscutveis, que as eximem de quaisquer responsabilidades pelos direitos humanos, e chegam mesmo a isent-las das obrigaes que cabem s pessoas fsicas. O primeiro argumento a priori (o argumento estatista) o de que quaisquer deveres especiais relacionados proteo e ampliao dos direitos humanos so de responsabilidade dos Estados. O segundo argumento (o argumento negcios so negcios) que os deveres das grandes empresas se limitam a objetivos empresariais, particularmente ao lucro, excluindo assim como ilegtimos todos os objetivos externos. O terceiro argumento (no podemos dar o que no nos pertence) que a riqueza das grandes empresas, diferentemente da riqueza dos indivduos, pertence aos acionistas dessas empresas, dos quais alguns so ricos e alguns so pobres. O quarto argumento a priori (o veto libertrio) que roubo tirar aquilo que pertence a outra pessoa que legitimamente adquiriu esses bens em resultado de seu trabalho ou de transferncias voluntrias da parte de outros. Em termos mais gerais, usado o argumento de que apenas as organizaes de direitos humanos e os governos possuem objetivos de direitos humanos. O que organizaes de outro tipo podem ter so limitaes quanto aos direitos humanos. As organizaes tm seus prprios objetivos, que elas devem desempenhar dentro dos limites estabelecidos por lei, em particular a legislao de direitos humanos. Desse modo, as organizaes empresariais existem para gerar lucros, embora, nesse processo, no devam se permitir assassinatos, tortura, escravizao ou genocdio. Essas limitaes sua busca de lucros no significam que elas possuam objetivos de direitos humanos. 114 Neste artigo, concentrar-me-ei no argumento estatista, de que a proteo aos direitos humanos incumbncia do Estado, mas algumas palavras so necessrias com relao a outras tentativas de eximir de obrigaes as grandes empresas, com relao proteo e ampliao dos direitos humanos. O argumento negcios so negcios geralmente toma a forma da tese Friedman, de que o nico objetivo das empresas gerar lucros. 18 Salvo se tomada como uma definio estipulativa e crua do conceito de atividade empresarial, essa afirmativa confunde os deveres cotidianos das empresas com a justificativa do sistema econmico em questo, no caso, o capitalismo de mercado. Em qualquer economia poltica que oferea um arrazoado normativo da atividade produtiva, o lucro no consiste no objetivo das empresas, mas apenas num meio para a criao dessa riqueza, definida como as coisas materiais valorizadas pelos seres humanos para seu sustento e seu prazer. Gerar lucros a precondio normal do funcionamento de um empreendimento produtivo num sistema capitalista, e a busca do lucro um objetivo correto e saudvel dentro desse sistema. No entanto, no h fundamento em afirmar que esse objetivo no possa ser complementado e restringido por outros objetivos legitimados ou pelo mesmo objetivo de criao de riqueza ou por outras consideraes de relevncia moral, tais como a humanidade ou a justia social. Tudo o que se pode afirmar que qualquer poltica que ignore o papel legtimo do lucro pode vir a prejudicar o funcionamento eficiente do capitalismo de mercado, tal como definido pela finalidade ltima da maximizao da riqueza. Isso significa que desviar as empresas para outros objetivos pode trazer conseqncias que precisam ser levadas em conta. No se trata de um veto, mas sim de uma limitao prudente responsabilidade das grandes empresas quanto ao objetivo dos direitos humanos. 18 Ver FRIEDMAN (1970). 115 O argumento no podemos dar o que no nos pertence vlido em contraposio ao ponto de vista de que as grandes empresas so proprietrias de seus recursos da mesma forma que os indivduos o so dos deles, e que atribui aos seus Conselhos Diretores as mesmas prerrogativas sobre os bens da empresa que os indivduos tm sobre suas propriedades. O mais correto, ao contrrio, seria dizer que as empresas de fundo acionrio so de propriedade de seus acionistas, ou seja, daqueles que investiram na associao em questo, a pedido dessa mesma associao, para fins da operao de atividades econmicas lucrativas. As empresas de fundo acionrio no podem ser vistas como ricas, na mesma acepo dada a esse termo quando aplicado a indivduos. E certamente verdade que muitos dos acionistas dessas empresas no so individualmente ricos, de maneira que, se a participao dessas empresas em empreendimentos de direitos humanos redundar em prejuzo financeiro, haver uma reduo do n vel dos pagament os de di vi dendos, si gni f i cando dificuldades para esses acionistas. No entanto, em razo dos privilgios jurdicos conferidos s empresas de fundo aci onri o em questes de responsabi l i dade l i mi tada, e tambm dos obj eti vos soci ai s mai s ampl os usados para justificar o sistema econmico, as regulamentaes externas no podem, sem exame por menori zado, ser decl aradas ilegtimas. Alm do mais, se os acionistas forem previamente notificados da participao da empresa em atividades sem fins lucrativos, eles podero exercer seu arbtrio e se retirar do fundo acionrio em questo. Da mesma forma, o veto l i bertri o, que ressal ta a importncia moral da liberdade e do consentimento, pode ser convincente, na medida em que incorpora uma verso da teoria trabalhista do valor, bem como o compromisso com o valor da livre escolha individual, ambos ingredientes cruciais de um sistema econmico justificado. No entanto, 116 como deixam claro as extensas crticas ao trabalho de Robert Nozick, 19 esse argumento tambm no consegue excluir outras consideraes moralmente relevantes da avaliao da posio normativa de um sistema poltico e econmico. Voltando ento ao argumento estatista, devemos observar que ele tem razes na histria dos direitos humanos e da tradio dos direitos naturais em geral, na qual o papel dos direitos humanos o de estabelecer objetivos e limites ao poder do Estado. A Carta Internacional dos Direitos moderna, que tem como base a ONU, , primordialmente, um pacto entre os Estados e os povos, no sentido de respeitar, proteger e promover os direitos de seus cidados, embora todos os rgos da sociedade sejam conclamados a participar, apoiando seus Estados no cumprimento dessas obrigaes de direitos humanos. Isso se enquadra na histria dos direitos humanos, que enfoca, principalmente, os direitos concedidos pelos Estados, listando o que estes no devem fazer a seus cidados, e que papis positivos eles devem desempenhar a fim de preservar sua legitimidade poltica. A postura estatista quanto aos direitos humanos pode ser observada no surgimento dos exames judiciais, meio esse largamente empregado na proteo aos direitos humanos. Se os Estados so a principal ameaa aos direitos humanos, faz sentido, ento, conferir aos tribunais o poder no apenas de acompanhar a atuao dos governos, para que el a se d dentro das formalidades do estado de direito, mas tambm de impedir que esses governos promulguem leis que consistam numa violao dos direitos humanos. Embora esse modelo possa parecer inteiramente correto no caso dos direitos civis e polticos, o Estado continua a ocupar um lugar central nas modernas concepes dos direitos sociais e 19 Ver PAUL (1982). 117 econmicos, uma vez que, com seu poder de tributao, sua capacidade administrativa para a redistribuio, o fornecimento dos bens pblicos e servios universais e, ao que se espera, sua legitimidade democrtica, eles possuem a autoridade, a capacidade burocrtica e os recursos financeiros para proteger e promover esses direitos. bvio que todos os cidados esto obrigados a no violar determinados interesses importantes identificados por direitos humanos especficos, evitando atos, tais como matar, roubar e privar outros de liberdade, mas o Estado tem o especial dever de proteger os cidados uns dos outros atravs de legislao, de procedimentos administrativos e de polticas apropriadas. Faz parte das obrigaes de direitos humanos dos Estados cuidar para que seu prprio aparato no transgrida os direitos humanos e atuar, sempre que necessrio, no sentido de assegurar esses direitos a todos os que vivam dentro de sua jurisdio. Tudo isso compatvel com a idia de que as grandes empresas, tanto quanto qualquer cidado, possuem obrigaes de direitos humanos: elas no devem matar, roubar, ou privar outros de liberdade. E tambm, como qualquer pessoa fsica, elas tm o dever de compensar as transgresses dos direitos humanos cometidas por elas. Ningum duvida de que as empresas multinacionais no devam tomar parte nas violaes de direitos humanos perpetradas pelos governos dos pases nos quais elas operam, como, por exemplo, na intimidao ou assassinato de empregados seus, na expulso de populaes e no emprego de mo-de-obra infantil, mesmo que tais atos no sejam ilegais naquele pas. E pode-se defender a idia de que elas possuem a obrigao moral e/ou jurdica de oferecer indenizaes pelas transgresses dos direitos humanos que elas tenham perpetrado ou nas quais tenham consentido, como acontece com qualquer outro agente. Mas isso no significa que as empresas multinacionais tenham deveres especiais de corrigir danos cometidos por 118 outros, nem de fazer algo a respeito da pobreza cujo surgimento eles no tenham provocado atravs de meios ilcitos. Isso no cabe a elas, como no cabe a ningum mais, exceto ao Estado. o que diz o argumento estatista. Esse cenrio no tanto um argumento a favor do estatismo quanto uma afirmao de sua realidade histrica. Os direitos humanos foram criados e desenvolvidos com base na suposio de eles serem atribuio do Estado. Mas o mundo vem mudando em muitos aspectos, o que talvez venha a tornar aconselhvel ampliar a outras organizaes as responsabilidades pelos direitos humanos que hoje cabem aos estados. O simples fato da existncia das empresas multinacionais, que comandam vastas riquezas e imensas foras produtivas, com atividades em muitos pases, quando visto no contexto de uma economia global na qual a liberdade de ao de muitos Estados se v reduzida, abre espao para uma mudana no enfoque dos direitos humanos, que abranja meios alternativos de assegurar os interesses identificados com esses direitos. Os estados j no so mais nem a nica ameaa aos direitos humanos nem o nico recurso para sua proteo. Isso vale, sobretudo, se levarmos a srio a importncia dos direitos econmicos e sociais. O poder, tanto benfico quanto malfico, das empresas multinacionais hoje equivalente ou superior ao de muitos estados. Elas trazem consi go benef ci os econmi cos que so uni versal mente desejados, mas que, muitas vezes, implicam efeitos colaterais danosos, que os estados no tm a capacidade de impedir. Numa economia global baseada nos princpios do mercado, os estados no tm a capacidade de proteger seus cidados contra os regimes de comrcio internacional desfavorveis a eles, contra a degradao do mei o ambi ente, nem contra as pol ti cas empresariais das empresas multinacionais. H aqui um vcuo de poder que tem que ser preenchido. Embora esse quadro talvez seja exagerado, ele tem fora suficiente para nos levar ao exame da possibilidade de transferir 119 pelo menos algumas das obrigaes de direitos humanos dos estados para organizaes de outros tipos, particularmente dos direitos econmicos e sociais para as multinacionais, cujo papel o desempenho eficiente das atividades produtivas. Pode-se argumentar que os estados, historicamente, nunca foram outra coisa seno um mecanismo importante de proteo e de promoo dos interesses humanos bsicos. Agora, o cetro, ou pelo menos parte dele, est passando a outras mos. No tocante ao al vi o da pobreza, as empresas mul ti naci onai s tm mui to a seu favor. El as possuem e administram os recursos necessrios para gerar atividades produtivas, tm o poder de comando e de controle para empregar grande nmero de pessoas de forma organizada e eficiente. Elas, direta ou indiretamente, tm acesso aos pases onde grassa a pobreza e contam com peso econmico que pode ser usado para influenciar os pases onde regimes opressivos e incompetentes perpetuam a pobreza de seus cidados. Da mesma forma, elas tm muito contra elas, no que se refere ao efeito de suas atividades sobre as condies de vida das populaes mais pobres do planeta. Seus empreendimentos, muitas vezes, desalojam economias anteriormente viveis, que davam sustento a pessoas que no possuem as qualificaes para serem absorvidas pelas novas indstrias. Elas provocam danos ao meio ambiente que sustenta outras formas de vida e incentivam polticas econmicas que exacerbam as desigualdades existentes. Esses benefcios e esses danos podem ser vistos como um eco do desempenho ambivalente que antes caracterizava os estados, dando-nos, assim, mais uma razo para considerar que correta a viso de que as empresas multinacionais so organizaes que necessitam de padres de direitos humanos para orientar e controlar sua atuao. O fato de no ter aconteci do assi m ao l ongo da hi stri a no val e como argumento contra o exame dessa possibilidade. possvel que as empresas multinacionais representem a exata combinao de 120 ameaa e promessa, em rel ao ao bem-estar humano, pri nci pal mente o bem-estar econmi co, que i nspi rou a concepo da idia dos direitos humanos. Mais que uma mudana, isso representaria uma ampliao do foco, uma vez que no se pretende que as multinacionais simplesmente assumam as responsabilidades dos governos com relao aos direitos humanos. Elas no possuem determinados poderes, como o de tributao (do qual elas no necessitam) e de l egi sl ao (que, de qual quer modo, el as conseguem influenciar), nem poder administrativo sobre as populaes (embora seu controle empresarial sobre seus empregados seja muito maior). Mas elas possuem algumas capacidades que as colocam em posio de fazer contribuies importantes, embora pontuais, aos papis de proteo e promoo tradicionalmente atribudos aos estados, particularmente na esfera econmica, incluindo as funes associadas de educao, treinamento profissional, moradia e sade. No est exatamente claro quais seriam essas obrigaes relativas a direitos humanos. Uma vez que elas no possuem os poderes jurdicos do Estado, elas no teriam condies de simplesmente assumir as obrigaes deste. Em relao pobreza, poderamos identificar o dever de levar em conta o alvio da extrema pobreza, ao tomar decises relativas a investimentos, estabelecer nveis salariais e gerar condies de emprego. Poderia ser a acrescentado o dever de proteger as economias vulnerveis que se encontram ameaadas por suas atividades, a promoo da educao nos territrios nos quais elas recrutam sua fora de trabalho e o apoio a polticas progressistas de bem-estar social nas jurisdies nas quais elas operam. Para que essas tarefas se constituam em genunas obrigaes de direitos humanos, as empresas teriam que ser obrigadas a desempenh-las por fora de leis nacionais e internacionais? Se as obrigaes relativas causao ou ao alvio da extrema pobreza devem ser encaradas como violaes dos direitos humanos, isso 121 significaria que o no-cumprimento dessas obrigaes deveria acarretar danos civis, sanes econmicas e penalidades legais, bem como intervenes e confisco? Essas implicaes no derivam, necessariamente, do fato de as responsabilidades relativas proteo e promoo dos direitos humanos serem atribudas aos estados. Se assim fosse, no haveria tanta pressa em atribuir essas obrigaes s empresas multinacionais, mesmo que pela nica razo de elas talvez virem a se mostrar contraproducentes com relao ao alvio da pobreza. No entanto, afirma-se com freqncia que encarar como meramente morais essas obrigaes discricionrias, no sentido de que cabe a quem tem essas obrigaes decidir se ir ou no cumpri-las, significa rebaix-las a um nvel de menor importncia. Esse argumento, no entanto, no apenas parte do pressuposto de que as obrigaes meramente morais nunca sejam cumpridas em grau suficiente, mas tambm confunde a questo pragmtica da eficcia dos meios com a importncia moral atribuda s conseqncias de adotar um mecanismo, ao invs de outro, para a reduo de um fenmeno social, tal como a pobreza. As obrigaes morais que se enrazam nas expectativas sociais, tornando-se portanto institucionalizadas na cultura nacional ou internacional, no tm que ser apresentadas como acrscimos opcionais e, em determinadas circunstncias, podem exercer mais efeito sobre a conduta do que um sistema de normas baseado em sanes que no conte com o apoio daqueles que so adversamente afetados por ele. E, claro, essas obrigaes podem obter o apoio de toda uma gama de presses sociais no-coercivas, tais como aprovao e desaprovao, preferncia por parte de consumidores ou acionistas e a conscincia dos benefcios a serem auferidos a longo prazo a partir da erradicao da pobreza. Alm do mais, embora o fato de essas obrigaes serem vistas como isentas de coero legal, certamente no resulta da incluso do elemento humanitrio (nem do da justia social) na fundamentao da obrigao de aliviar a pobreza. Retirar o 122 el emento coerci vo das obri gaes de di rei tos humanos relacionadas pobreza tem a vantagem de nos ajudar a evitar o duvi doso cami nho de fundamentar essas obri gaes na identificao de uma culpa prvia nos detentores dessas obrigaes. As razes humanitrias podem, e muitas vezes devem, figurar na justificativa das intervenes jurdicas e coercivas. Esse papel conferido s razes humanitrias mais polmico que no caso das consideraes que tomam por base a justia, que mais facilmente se enquadram nas sanes civis e penais, embora tal fato possa ser visto como um preconceito herdado de outras pocas. No , portanto, necessariamente incongruente falar do no-cumprimento da obrigao moral de propiciar alvio extrema pobreza como uma violao dos direitos humanos. Essa retrica tem como efeito sublinhar a importncia moral inerente a essas obrigaes, da mesma forma que falar de abolir a pobreza implica que no deveramos nos contentar com os objetivos menos ambiciosos que caracterizam a maioria das tentativas de lidar com a pobreza. Mas tudo isso deixa em aberto a opo de fazer uso da fora da lei, incluindo o uso coercivo de sanes internacionais, tanto jurdicas quanto polticas. neste ponto que tendemos a nos sentir atrados pelo enfoque de Thomas Pogge, segundo o qual, aps termo-nos confrontado com o fenmeno horrendo da pobreza global, o fato crucial o grau de cumplicidade de cada um de ns governos, cidados e empresas, no sistema que provoca essa pobreza. O mal no tanto a pobreza em si, mas o fato de ela resultar de instituies humanas e de escolhas coletivas. 20 Uma vez estabelecido esse fato, passar do discurso sobre os direitos humanos ao discurso sobre as violaes dos direitos humanos pode parecer um passo rel ati vamente curto. 20 Ver POGGE (2002). 123 A suposio mais fcil seria de que a responsabilidade causal culpvel estabelece que aqueles que so assim responsveis tm a obrigao de compensar aqueles que vivem em situao de pobreza em decorrncia dessa conduta culpvel. Uma conexo semelhante, embora mais frgil, pode ser feita entre aqueles que se beneficiaram (inconscientemente ou sua revelia) de um regime econmico ou poltico que tenha reduzido outros pobreza. Estabelecidas essas relaes, possvel compreender prontamente o discurso da indenizao, talvez exigida pelos tribunais de justia, e da responsabilidade penal daqueles que, de forma deliberada, participam de sistemas que os beneficiam de maneira injusta, empobrecendo outros. Se tomarmos a analogia com a escravido, a tese que os benefcios derivados dessa instituio so de natureza criminosa. Decretar a ilegalidade desses benefcios talvez no venha a erradicar, de imediato, o fenmeno da escravido, mas o enfoque das violaes tem, de fato, o efeito de sanar as dvidas legais quanto legitimidade dessa instituio e de abrir caminho para remdios adequados, a serem aplicados contra os culpados; algo que no apenas passvel de justificativa imediata, mas que, a longo prazo, poder ser de grande eficcia para a erradicao do fenmeno. Pogge, baseando-se num raciocnio semelhante, prope um Dividendo dos Recursos Globais (DRG), a fim de levantar fundos para o alvio da pobreza, atravs da tributao das receitas da extrao e da venda de recursos no-renovveis, como forma de retificar as injustias presentes no mercado global, mtodo esse que teria o benfico efeito colateral de desacelerar o esgotamento desses recursos. 21 Mesmo que no lancemos dvidas srias sobre a tese de que o sistema econmico internacional injusto, e de que ele implica todo o mundo desenvolvido no oprbrio da pobreza global, 21 Idem. 124 podemos questionar essa vinculao da retrica das violaes dos direitos humanos anlise da fundamentao da obrigao de abolir a pobreza em termos de culpa/cumplicidade. Parte desse questi onamento nos remete questo fundamental levantada anteriormente, de se os imperativos morais aqui tratados so exclusivamente aqueles relativos justia, excluindo os relativos humanidade. Outras partes dessa crtica se relacionam s diversas maneiras pelas quais o contedo e as i mpl i caes da tese de Pogge podem ser questi onados. Agrupari a esses questi onamentos sob os seguintes cabealhos: (1) controvertibilidade emprica, (2) responsabilidade individual e coletiva, (3) contra-moralidade, (4) constries conceituais. (1) Controvertibilidade emprica. A crtica da controvertibilidade emprica enfoca a tese de Pogge de que a omisso no apoio ou na implementao de um sistema social e econmico, que teria conseqncias melhores para os pobres, implica culpa. As objees, aqui, no seriam tese moral, mas sim dificuldade prtica de estabelecer a possibilidade da existncia de um sistema mais justo, onde essa justia seja considerada como parcialmente dependente dos resultados desse sistema. Tomemos a questo bastante crua dos benefcios ou prejuzos econmicos resultantes da tentativa de encontrar exemplos da ideologia libertria de governo mnimo e liberdade de comrcio. Muitas histrias de terror podem ser contadas sobre a pobreza que resultou da implementao desse racionalismo econmico, como a histria recente do Mxico e de muitas outras economias sul-americanas o demonstram fartamente. Mas o problema chegar a um acordo quanto existncia de opes melhores, seja atravs da adoo mais rigorosa do modelo libertrio ou de outras polticas de natureza bem diversa. Todos ns temos opinies sobre essa questo, mas tanto depende de especulaes sobre situaes no-factuais e sobre seus possveis resultados, que temos que concluir que falta, mesmo entre pessoas 125 de boa vontade, o consenso emp ri co necessri o para fundamentar, mesmo que em bases probabilsticas, uma afirmativa sobre as violaes dos direitos humanos sobre a qual pudssemos, de forma segura, embasar medidas coercivas. (2) Responsabilidade individual e coletiva. Supondo que no haja dvida quanto aos fatos, e que sejamos capazes de chegar a um acordo quanto a ter havido ou haver alternativas viveis s ordens econmicas passadas e presentes, isso seria suficiente para identificar os responsveis por essa ordem que, portanto, com base na justia, deveriam indenizar aqueles que foram lesados por ela ao ponto do empobrecimento? Os problemas aqui levantados se relacionam responsabilidade individual por sistemas coletivamente formulados, sistemas esses que tm que ser, em muitos aspectos, os resultados no-intencionais da falta de coordenao entre escolhas individuais, com conseqncias imprevistas e, muitas vezes, imprevisveis, da parte de pessoas que, de qualquer modo, no tm poder para mudar a ordem vigente. bvio que isso no significa que a atual ordem social e econmica no seja gravemente injusta, ou que vantagens indevidas no sejam conferidas s minorias privilegiadas do mundo ou s elites de alguns pases em desenvolvimento, embora sugira que a grande maioria dessa minoria no pode ser responsabilizada por algo que no foi de criao sua, e que eles nada podem fazer para mudar, pelo menos no a ponto de gerar a obrigao de corrigir os desequilbrios morais causados por sua culpabilidade. Isso no exclui usar a existncia de uma ordem econmica injusta, no nvel nacional ou internacional, como fundamentao para a necessidade de promover mudanas polticas que levem a uma distribuio mais eqitativa da riqueza e acordos comerciais mais justos entre as naes, embora sugira que o principal argumento em favor desse reordenamento no deva se fundar numa imputao de grave culpa moral queles que nada fizeram para promover acordos mais justos. 126 Consideraes a respeito de culpa moral poderiam, em princpio, se aplicar melhor queles que, no desempenho de papis de liderana poltica ou empresarial, cometem ou apiam, com conhecimento de causa, injustias dessa natureza, vi sando ganho pessoal . Nos casos onde as cadei as de responsabilidade moral so claras, e a gravidade dos atos per pet rados no est suj ei t a a quest i onament o, responsabilidade civil e penal deve ser imputada, tanto a pessoas quanto a governos e empresas. Na verdade, esse ser o ponto mximo da categorizao da pobreza extrema como uma violao dos direitos humanos, chegando ao ponto de descrev-lo como um crime contra a humanidade. O perigo de um tal raciocnio ser mais amplamente aplicado a pessoas cuja culpa moral nem de perto atinge o ponto que daria motivo ao uso dessa terminologia. Como resposta a essa objeo, pode-se dizer que o que se alega no que as pessoas que se beneficiam do empobrecimento alheio sejam moralmente culpadas, mas apenas que a situao est errada e deve ser corrigida. O recebimento de benefcios indevidos errado, quer os beneficirios sejam culpados pela situao ou no. Essa fundamentao para a distribuio coerciva de recursos talvez esteja correta. Mas isso no significa que aqueles que, inconscientemente ou minimamente, contribuem para esses resultados devam ser tachados de violadores dos direitos humanos, ou que essa seja uma base slida para o uso de sanes contra eles. (3) Contra-moralidade. Uma das maneiras de lidar com a diluio da responsabilidade moral que ocorre em relao aos sistemas polticos e econmicos , ao tentarmos estabelecer a obrigao de remediar situaes injustas, basearmo-nos numa acepo muito fraca de participao nesses sistemas, segundo a qual, para determinar a obrigao, seria necessrio apenas que houvesse um sistema, no sentido de que as decises e aes ocorridas num determinado local tenham efeitos sistemticos em outro local. Desse modo, o fato de eu comprar 127 ch, e no caf, aliado a escolhas semelhantes por parte de milhes de outros consumidores, pode representar prejuzos para os produtores de caf e vantagens para os produtores de ch localizados em partes diferentes do mesmo sistema econmico. Esse sistema pode ser descrito como uma ordem, tanto na acepo fraca de que ele obedece a um padro, sendo portanto ordenado, quanto devido ao fato de ele ser o produto de ordens, que ocorrem na forma de regras estabelecidas e aplicadas pelas autoridades constitudas, como, por exemplo, o regime de propriedade intelectual, nos termos do acordo TRIPS. J afirmei anteriormente que, nesses sistemas, aqueles que agem ou so afetados pelos atos de outros no podem ser responsabilizados, pelo menos em grau significativo, pelos resultados sistmicos de seus atos, a no ser que essas pessoas possam ser identificadas como os agentes centrais dos processos decisrios ou normativos implicados nesses sistemas. Isso vale mesmo que as conseqncias da operao desses sistemas sejam claras e extremamente injustas. Pode-se argumentar tambm que um sistema dessa natureza necessita ser justificado por critrios abrangentes que l evem em conta suas ori gens e suas conseqncias. Desse modo, no que se refere pobreza, as avaliaes dos sistemas de mercado, ou de formas especficas de sistema de mercado, tm que encarar os mercados como mecanismos econmicos e sociais que talvez sejam precondies necessrias para os progressos materiais do bem-estar humano. Nesse contexto, os mercados tm que ser aceitos como desejveis, caso aceitemos que a pobreza indesejvel. Como aponta A. K. Sen, o status moral dos mercados tem que ser alto. 22 Mas, se os sistemas de mercado so a forma mais eficaz de produo da riqueza que tira as pessoas da pobreza e gera 22 Ver SEN (1985). 128 recursos que podem ser usados para aliviar essa pobreza, segue-se da que estar implicado ou participar nos sistemas de mercado possui um valor positivo que pode ser contraposto afirmativa de que aqueles que assim participam so responsveis pela pobreza daqueles que sofrem em conseqncia desse sistema de mercado especfico. Pode-se inferir da que no razovel criticar as pessoas por agir de acordo com a ordem do mercado, como, por exemplo, ao fazer opes de consumo e empregar os recursos de que elas dispem com base em suas prprias preferncias e prioridades. Ao agir assim, essas pessoas esto contribuindo, como de fato devem, para o sistema de mercado que gera os recursos indispensveis para tantos fins moralmente imperativos. Isso, obviamente, talvez no seja intencional da parte daqueles que vem os mtodos atualmente empregados pelo mercado e, possivelmente, todas as economias de mercado, como implicando violaes dos direitos humanos, ou porque elas mantm na pobreza um grande nmero de pessoas ou porque elas reduzem condio de pobreza um nmero quase equivalente de pessoas. Mas, caso no haja intencionalidade nessa gerao de pobreza, precisa ento ficar claro que o que se faz necessrio so adaptaes nesses mtodos de mercado, ou para torn-los mais justos ou (o que no a mesma coisa) para assegurar que el es no resul tem em pri vaes significativas para algumas das pessoas afetadas por eles, atravs de, por exemplo, um sistema de redistribuio da riqueza. Essas recomendaes polticas no tm necessariamente que se basear em crticas gerais aos sistemas de economia de mercado, nem implicam culpa da parte das pessoas que participam desses sistemas. Ao contrrio, a participao nessas ordens econmicas, de acordo com as normas vigentes, pode ter aspectos benficos e elogiveis. Aqui tambm, essas consideraes no contradizem a moralidade de aperfeioar esses sistemas de modo que eles proporcionem benefcios maiores e mais bem distribudos, 129 embora sugiram que identificar atores comuns do mercado como cmplices em violaes de direitos humanos pode ser simplista, enganoso e contraproducente. Si mpl i sta por i gnorar o desempenho geral desses sistemas em relao gerao de riqueza,; enganoso por atribuir de forma errada responsabilidades pel os si stemas vi gentes, que sem dvi da so al tamente imperfeitos, e contraproducentes porque as falhas desse argumento levam as pessoas a pr em dvida e, portanto, a evitar cumprir as obrigaes que seriam mais bem fundamentadas em consideraes de outra ordem (humanitria). (4) Restries conceituais. Por fim, a ttulo de crtica ao que poderia ser chamado do enfoque da culpabilidade com relao abolio da pobreza, eu gostaria de apontar uma srie de suposies dbias quanto ao discurso dos direitos humanos, presentes pelo menos na verso de Pogge. Refiro-me tese de que os direitos humanos se relacionam unicamente s rei vi ndi caes movi das contra i nsti tui es soci ai s, particularmente o Estado. 23 A tese de Pogge que nem todas as injustias contam como injustias contra os direitos humanos. Se algum rouba meu carro ou me mantm em crcere privado, essa no seria uma violao de meu direito humano propriedade ou liberdade, mas, se o Estado confisca meu carro, ou me pe na cadeia, talvez houvesse violao de meus direitos humanos. Como j vimos anteriormente, h poderosos argumentos histricos e prticos a favor de encarar o Estado como o foco primrio das violaes de direitos humanos, e tambm como o foco primrio das obrigaes de proteger e promover esses direitos. Mas considerar a totalidade das violaes de direitos 23 POGGE (2002). Op. Cit. p. 441: Devemos conceber os direitos humanos primordialmente como reivindicaes endereadas s instituies sociais coercivas e, de modo secundrio, como reivindicaes contra aqueles que do sustentao a essas instituies. 130 humanos como ocorrendo atravs das instituies dotadas de poderes coercivos confundir o instrumento contingente com o mal que estamos tentando conter. Excluir os danos que foram infligidos ou no-reparados pelas organizaes empresariais, pel as condutas cri mi nosas e pel os desastres naturai s, principalmente numa poca em que a capacidade da maioria dos estados de remediar esses danos foi drasticamente reduzida, seria minimizar a importncia e o impacto potenciais do discurso dos direitos humanos. No h dvida de que as ofensas aos direitos humanos exigem respostas organizadas e sistemticas. Pessoalmente, eu de fato favoreo as solues conceituais que relacionam a idia de direitos existncia ou desejabilidade do estabelecimento de um sistema de regras efetivo, visando preveno e reparao dessas ofensas. Mas, limitar os males que exigem remdio queles perpetrados pelas organizaes humanas dotadas de poder coercivo significa diminuir o potencial dos direitos humanos de vir a abranger os danos causados por indivduos e por desastres naturais. Suspeito, alm disso, que essa limitao ter tambm o papel subsidirio de incentivar enfoques que tentam fundamentar as obrigaes de direitos humanos nica e exclusivamente na identificao das partes que criam ou se beneficiam de sistemas injustos. No entanto, como j vimos, embora essa seja uma parte importante da questo, ela apenas uma parte. Ao col ocar esses pontos, no pretendo cri ti car as recomendaes polticas que costumam acompanhar as posies tericas usadas para justificar essas polticas. Dou preferncia a mtodos distributivos radicais, atravs de sistemas de tributao progressiva no nvel nacional e, no nvel internacional, de medidas coercivas de tipo passvel de ser adotado pela ONU. Uma dessas propostas se refere a um Tributo Humanitrio Global (THG) que vise a reforar a base humanitria para o alvio da extrema pobreza, instituindo a obrigao universal de participar do esforo de enfrentar a pobreza como uma questo global, atravs de um 131 mecanismo que incorpore uma proporcionalidade aproximada com relao capacidade de ajuda. Para tal, poderia ser criado um imposto de 2% sobre toda a renda individual acima de 50 mil dlares anuais, e uma taxao de 2% sobre todos os bens de propriedade individual cujo valor ultrapasse 500 mil dlares, bem como tributos a incidirem sobre as empresas, calculados com base nos lucros e no capital. Esses impostos poderiam ser cobrados por intermdio dos governos nacionais, mas seriam administrados no nvel global. A legitimidade dessa tributao depende da eficincia do uso dos fundos gerados, visando abolio da extrema pobreza, o que significa que essas verbas no poderiam ser usadas unicamente atravs de governos cuja eficincia, moralidade e responsabilidade sejam questionadas. A resoluo dessas dificuldades polticas e administrativas seria a precondio da legitimidade desse sistema, como ocorre tambm com a implementao de todos os esforos no sentido da redistribuio e do desenvolvimento globais. Uma vez que o estabelecimento de um sistema humanitrio universal como esse exige o emprego de coero e interveno, ele se enquadra bem no paradigma de que a extrema pobreza, num mundo repleto de recursos, consiste numa violao dos direitos humanos, e que essa pobreza deve ser erradicada com a mxima urgncia. Esse sistema tem o mrito de no vincular de modo demasiadamente estreito essa concepo com a tese controvertida e fragmentria de que a pobreza decorre da injustia, e de dar nfase idia de que as violaes surgem principalmente em decorrncia da omisso em remediar essa pobreza, mais que da cumplicidade em provocar seu surgimento. A violao ocorre quando aqueles que possuem a capacidade de faz-lo no tomam as devidas providncias. Deixar que pessoas continuem em extrema pobreza a afronta humanidade capaz de justificar as intervenes coletivas em defesa de um Tributo Humanitrio Global. 132 Proponho que identifiquemos o princpio da humanidade como a razo de ser fundamental do Tributo Humanitrio Global. Segundo esse princpio, obrigao de todos aqueles que tm capacidade para tal aliviar o extremo sofrimento de outros seres humanos, obrigao essa que independe de mritos e demritos relativos, e da identificao dos responsveis pelas causas da pobreza ou do sofrimento em geral, exceto como parte da estratgia de conceber maneiras de atuar de forma eficaz no combate aos males da pobreza. O caminho que nos leva adiante o de negar que as consideraes de natureza humanitria sejam menos precisas, mais arbitrrias e menos exigentes que as que tomam por base a justia. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BROCK, G. Are Corporations Morally Defensible? Business Ethics Quarterly, n. 8, p. 703-21, 1998. CAMPBELL, T. Humanity Before Justice, British Journal of Political Science, n. 4, p. 1-16, 1974. _____________. Justice. 2.ed. London: MacMillan, 2001. DONALDSON, T Moral Minimums for Multinationals. Ethics and International Affairs, n. 3, p. 163-82, 1989. FRIEDMAN, M. 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O sistema internacional de proteo dos direitos humanos constitui o legado maior da chamada Era dos Direitos, que tem permitido a internacionalizao dos direitos humanos e a humanizao do Direito Internacional contemporneo, como atenta Thomas Buergenthal 1 . Considerando esta concepo, indaga-se: constituiria a pobreza uma forma de violao aos direitos humanos? Em um segundo momento, sero avaliados os principais desafios e perspectivas para a implementao do direito incluso social na ordem contempornea, a fim de que o valor dos direitos humanos assuma a centralidade referencial a orientar a agenda internacional contempornea. POBREZA COMO VIOLAO DE DIREITOS HUMANOS Flavia Piovesan* * Procuradora do Estado de So Paulo. 1 BUERGENTHAL (1991). No mesmo sentido, afirma HENKIN et alii (1993): O Direito Internacional pode ser classificado como o Direito anterior Segunda Guerra Mundial e o Direito posterior a ela. Em 1945, a vitria dos aliados introduziu uma nova ordem com importantes transformaes no Direito Internacional. 136 2. COMO COMPREENDER A CONCEPO CONTEMPORNEA DE DIREITOS HUMANOS? LUZ DESTA CONCEPO, CONSTITUIRIA A POBREZA UMA FORMA DE VIOLAO AOS DIREITOS HUMANOS? Enquanto reivindicaes morais, os direitos humanos nascem quando devem e podem nascer. Como reala Norberto Bobbio, os direitos humanos no nascem todos de uma vez e nem de uma vez por todas 2 . Para Hannah Arendt, os direitos humanos no so um dado, mas um construdo, uma inveno humana, em constante processo de construo e reconstruo 3 . Considerando a historicidade destes direitos, pode-se afirmar que a definio de direitos humanos aponta a uma pluralidade de significados. Tendo em vista tal pluralidade, destaca-se, neste estudo, a chamada concepo contempornea de direitos humanos, que veio a ser introduzida com o advento da Declarao Universal de 1948 e reiterada pela Declarao de Direitos Humanos de Viena de 1993. Esta concepo fr uto do movi mento de internacionalizao dos direitos humanos, que constitui um movimento extremamente recente na histria, surgindo, a partir do ps-guerra, como resposta s atrocidades e aos horrores cometidos durante o nazismo. Apresentando o Estado como o grande violador de direitos humanos, a era Hitler foi marcada 2 Ver BOBBIO (1988). 3 Ver: ARENDT (1979); LAFER (1988). No mesmo sentido, afirma SACHS (1998a): No se insistir nunca o bastante sobre o fato de que a ascenso dos direitos fruto de lutas, que os direitos so conquistados, s vezes, com barricadas, em um processo histrico cheio de vicissitudes, por meio do qual as necessidades e as aspiraes se articulam em reivindicaes e em estandartes de luta antes de serem reconhecidos como direitos. Para ROSAS (1995): O conceito de direitos humanos sempre progressivo. () O debate a respeito do que so os direitos humanos e como devem ser definidos parte e parcela de nossa histria, de nosso passado e de nosso presente. 137 pela lgica da destruio e da descartabilidade da pessoa humana, que resultou no envio de 18 milhes de pessoas a campos de concentrao, com a morte de 11 milhes, sendo 6 milhes de judeus, alm de comunistas, homossexuais, ciganos, O legado do nazismo foi condicionar a titularidade de direitos, ou seja, a condio de sujeito de direitos, pertinncia a determinada raa a raa pura ariana. No dizer de Ignacy Sachs, o sculo XX foi marcado por duas guerras mundiais e pelo horror absoluto do genocdio concebido como projeto poltico e industrial 4 . neste cenrio que se desenha o esforo de reconstruo dos direitos humanos, como paradigma e referencial tico a orientar a ordem internacional contempornea. Se a 2 Guerra significou a ruptura com os direitos humanos, o Ps-Guerra deveria significar a sua reconstruo. Neste sentido, em 10 de dezembro de 1948, aprovada a Declarao Universal dos Direitos Humanos, como marco maior do processo de reconstruo dos direitos humanos. Introduz ela a concepo contempornea de direitos humanos, caracterizada pela universalidade e indivisibilidade destes direitos. Universalidade porque clama pela extenso universal dos direitos humanos, sob a crena de que a condio de pessoa o requisito nico para a dignidade e titularidade de direitos. Indivisibilidade porque a garantia dos direitos civis e polticos condio para a observncia dos direitos sociais, econmicos e culturais e vice-versa. Quando um deles violado, os demais tambm o so. Os direitos humanos compem, assim, uma unidade indivisvel, interdependente e inter- relacionada, capaz de conjugar o catlogo de direitos civis e polticos ao catlogo de direitos sociais, econmicos e culturais. Ao examinar a indivisibilidade e a interdependncia dos direitos humanos, leciona Hector Gros Espiell: S o reconhecimento integral de todos estes direitos pode assegurar a 4 Ver: SACHS (1998b). 138 existncia real de cada um deles, j que sem a efetividade de gozo dos direitos econmicos, sociais e culturais, os direitos civis e polticos se reduzem a meras categorias for mais. Inversamente, sem a realidade dos direitos civis e polticos, sem a efetividade da liberdade entendida em seu mais amplo sentido, os direitos econmicos, sociais e culturais carecem, por sua vez, de verdadeira significao. Esta idia da necessria integralidade, interdependncia e indivisibilidade quanto ao conceito e realidade do contedo dos direitos humanos, que de certa forma est implcita na Carta das Naes Unidas, se compila, se amplia e se sistematiza em 1948, na Declarao Universal de Direitos Humanos, e se reafirma definitivamente nos Pactos Universais de Direitos Humanos, aprovados pela Assemblia Geral em 1966, e em vigncia desde 1976, na Proclamao de Teer de 1968 e na Resoluo da Assemblia Geral, adotada em 16 de dezembro de 1977, sobre os critrios e meios para melhorar o gozo efetivo dos direitos e das liberdades fundamentais (Resoluo n. 32/130). 5 A Declarao Universal de 1948, na qualidade de marco maior do movimento de internacionalizao dos direitos humanos, fomentou a converso destes direitos em tema de legtimo interesse da comunidade internacional. Como observa Kathryn Sikkink: O Direito Internacional dos Direitos Humanos pressupe como legtima e necessria a preocupao de atores estatais e no estatais a respeito do modo pelo qual os habitantes de outros Estados so tratados. A rede de proteo dos direitos humanos internacionais busca redefinir o que matria de exclusiva jurisdio domstica dos Estados. 6 5 Ver: ESPIELL (1986). 6 SIKKINK (1993) p.413. Acrescenta a mesma autora: Os direitos individuais bsicos no so do domnio exclusivo do Estado, mas constituem uma legtima preocupao da comunidade internacional. p. 441. 139 Fortalece-se, assim, a idia de que a proteo dos direitos humanos no deve se reduzir ao domnio reservado do Estado, isto , no deve se restringir competncia nacional exclusiva ou jurisdio domstica exclusiva, porque revela tema de legtimo interesse internacional. Por sua vez, esta concepo inovadora aponta a duas importantes conseqncias: 1) a reviso da noo tradicional de soberania absoluta do Estado, que passa a sofrer um processo de rel ati vi zao, na medi da em que so admi ti das intervenes no plano nacional em prol da proteo dos direitos humanos; isto , transita-se de uma concepo hobbesiana de soberania centrada no Estado para uma concepo kantiana de soberania centrada na cidadania universal) 7 ; 2) a cristalizao da idia de que o indivduo deve ter di rei tos protegi dos na esfera i nternaci onal , na condio de sujeito de Direito. Prenuncia-se, deste modo, o fim da era em que a forma pela qual o Estado tratava seus nacionais era concebida como um problema de jurisdio domstica, decorrncia de sua soberania. O processo de universalizao dos direitos humanos permitiu, por sua vez, a formao de um sistema normativo internacional de proteo destes direitos. Na lio de Andr Gonalves Pereira e Fausto de Quadros: Em termos de Cincia Poltica, tratou-se apenas de transpor e adaptar ao Direito Internacional a evoluo que no Direito Interno j se dera, no incio do sculo, do Estado-Polcia para o Estado-Providncia. Mas foi o suficiente para o Direito Internacional abandonar a 7 Para LAFER (1999), de uma viso ex parte prncipe, fundada nos deveres dos sditos com relao ao Estado passa-se a uma viso ex parte populi, fundada na promoo da noo de direitos do cidado. 140 fase clssica, como o Direito da Paz e da Guerra, para passar era nova ou moderna da sua evol uo, como Di rei to Internacional da Cooperao e da Solidariedade. 8 A partir da aprovao da Declarao Universal de 1948 e a partir da concepo contempornea de direitos humanos por ela introduzida, comea a se desenvolver o Direito Internacional dos Direitos Humanos, mediante a adoo de inmeros tratados internacionais voltados proteo de direitos fundamentais. A Declarao de 1948 confere lastro axiolgico e unidade valorativa a este campo do Direito, com nfase na universalidade, indivisibilidade e interdependncia dos direitos humanos. Como leciona Norberto Bobbio, os direitos humanos nascem como direitos naturais universais, desenvolvem-se como direitos positivos particulares (quando cada Constituio incorpora Declaraes de Direito), para finalmente encontrarem sua plena realizao como direitos positivos universais 9 . O processo de universalizao dos direitos humanos permitiu a formao de um sistema internacional de proteo destes di rei tos. Este si stema i ntegrado por tratados internacionais de proteo que refletem, sobretudo, a conscincia tica contempornea compartilhada pelos Estados, na medida em que invocam o consenso internacional acerca de parmetros protetivos mnimos relativos aos direitos humanos. Neste 8 PEREIRA & QUADROS (1993) acrescentam: As novas matrias que o Direito Internacional tem vindo a absorver, nas condies referidas, so de ndole variada: poltica, econmica, social, cultural, cientfica, tcnica, etc. Mas dentre elas o livro mostrou que h que se destacar trs: a proteo e a garantia dos Direitos do Homem, o desenvolvimento e a integrao econmica e poltica. Na viso de FIX-ZAMUDIO (1991): (...) o estabelecimento de organismos internacionais de tutela dos direitos humanos, que o destacado tratadista italiano Mauro Cappelleti tem qualificado como jurisdio constitucional transnacional, enquanto controle judicial da constitucionalidade das disposies legislativas e de atos concretos de autoridade, tem alcanado o Direito interno, particularmente a esfera dos direitos humanos e tem se projetado no mbito internacional e inclusive comunitrio. 9 BOBBIO (1988). Op. Cit. p. 30. 141 sentido, cabe destacar que, at agosto de 2002, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos contava com 148 Estados-partes; o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Soci ai s e Cul turai s contava com 145 Estados-partes; a Conveno contra a Tortura contava com 130 Estados-partes; a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Racial contava com 162 Estados-partes; a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher contava com 170 Estados-partes e a Conveno sobre os Direitos da Criana apresentava a mais ampla adeso, com 191 Estados-partes. 10 . Ao lado do sistema normativo global, surgem os sistemas regionais de proteo, que buscam internacionalizar os direitos humanos nos planos regionais, particularmente na Europa, Amrica e frica. Adicionalmente, h um incipiente sistema rabe e a proposta de criao de um sistema regional asitico. Consolida-se, assim, a convivncia do sistema global da ONU com instrumentos do sistema regional, por sua vez, integrado pelo sistema americano, europeu e africano de proteo aos direitos humanos. Os sistemas global e regional no so dicotmicos, mas complementares. Inspirados pelos valores e princpios da Declarao Universal, compem o universo instrumental de proteo dos direitos humanos, no plano internacional. Nesta tica, os diversos sistemas de proteo de direitos humanos interagem em benefcio dos indivduos protegidos. O propsito da coexistncia de distintos instrumentos jurdicos garantindo os mesmos direitos , pois, no sentido de ampliar e fortalecer a proteo dos direitos humanos. O que importa o grau de eficcia da proteo, e, por isso, deve ser aplicada a norma que, no caso concreto, melhor proteja a vtima. Ao adotar o valor da primazia da pessoa humana, estes sistemas se complementam, interagindo com o sistema nacional de proteo, a fim de proporcionar a maior 10 A respeito, consultar UNDP (2002). 142 efeti vi dade poss vel na tutel a e promoo de di rei tos fundamentais. Esta inclusive a lgica e principiologia prprias do Direito Internacional dos Direitos Humanos. A concepo contempornea de di rei tos humanos caracteri za-se pel os processos de uni versal i zao e internacionalizao destes direitos, compreendidos sob o prisma de sua i ndi vi si bi l i dade 11 . Ressalte-se que a Declarao de Direitos Humanos de Viena, de 1993, reitera a concepo da Declarao de 1948, quando, em seu pargrafo 5, afirma: Todos os direitos humanos so universais, interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e equitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase. Logo, a Declarao de Viena de 1993, subscrita por 171 Estados, endossa a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos, revigorando o lastro de legitimidade da chamada concepo contempornea de direitos humanos, introduzida pela Declarao de 1948. Note-se que, enquanto consenso do ps Guerra, a Declarao de 1948 foi adotada por 48 Estados, com 8 abstenes. Assim, a Declarao de Viena de 1993 estende, renova e ampl i a o consenso sobre a uni versal i dade e indivisibilidade dos direitos humanos. A Declarao de Viena afirma ainda a interdependncia entre os valores dos Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento. Em face da indivisibilidade dos direitos humanos, h de ser definitivamente afastada a equivocada noo de que uma classe de direitos (a dos direitos civis e polticos) merece inteiro reconhecimento e respeito, enquanto outra classe de direitos (a dos direitos sociais, econmicos e culturais), ao revs, no merece 11 Note-se que a Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao Racial, a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher e a Conveno sobre os Direitos da Criana contemplam no apenas direitos civis e polticos, mas tambm direitos sociais, econmicos e culturais, o que vem a endossar a idia da indivisibilidade dos direitos humanos. 143 qualquer observncia. Sob a tica normativa internacional, est definitivamente superada a concepo de que os direitos sociais, econmicos e culturais no so direitos legais. A idia da no- acionabilidade dos direitos sociais meramente ideolgica e no cientfica. So eles autnticos e verdadeiros direitos fundamentais, acionveis, exigveis e demandam sria e responsvel observncia. Por isso, devem ser reivindicados como direitos e no como caridade, generosidade ou compaixo. Como aludem Asbjorn Eide e Allan Rosas: Levar os direitos econmicos, sociais e culturais a srio implica, ao mesmo tempo, um compromisso com a integrao social, a solidariedade e a igualdade, incluindo a questo da distribuio de renda. Os direitos sociais, econmicos e culturais incluem como preocupao central a proteo aos grupos vulnerveis. () As necessidades fundamentais no devem ficar condicionadas caridade de programas e polticas estatais, mas devem ser definidas como direitos. 12 Neste contexto, a afirmao dos direitos econmicos, sociais e culturais como verdadeiros direitos humanos implica cinco conseqncias: 1) mapear o campo dos direitos econmicos, sociais e culturais, fixando os delineamentos e o alcance destes direitos, o que apontaria ao direito incluso social, demarcando a pobreza como violao de direitos humanos; 2) cri ar proteo especi al aos gr upos soci al mente vulnerveis, enquanto vtimas preferenciais de violao destes direitos; 3) identificar o campo da responsabilidade em face da violao a estes direitos, na perspectiva de correlao entre direitos e deveres; 12 EIDE & ROSAS ( 1995) p.17-18. 144 13 LAFER (1999). Op. Cit. 14 ROSAS (1995). Op. Cit. p. 254-255. 4) aval i ar quai s os agentes responsvei s por estas violaes; e 5) adotar mecanismos para a efetivao do direito incluso social e para o enfrentamento da pobreza enquanto violao de direitos humanos A compreenso do direito incluso social ou da pobreza como violao a direitos humanos demanda ainda que se recorra ao direito ao desenvolvimento. Para desvendar o alcance do direito ao densevolvimento, importa realar, como afirma Celso Lafer, que, no campo dos valores, em matria de direitos humanos, a conseqncia de um sistema internacional de polaridades definidas Leste/Oeste, Norte/Sul foi a batalha ideolgica entre os direitos civis e polticos (herana liberal patrocinada pelos EUA) e os direitos econmicos, sociais e culturais (herana social legado do socialismo patrocinada pela ento URSS). Neste cenrio, surge o empenho do Terceiro Mundo de el ababorar uma i denti dade cul tural prpri a, propondo direitos de identidade cultural coletiva, como o direito ao desenvolvimento. 13 , assim, adotada pela ONU a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, em 1986, por 146 Estados, com um voto contrrio (EUA) e 8 abstenes. Para Allan Rosas: A respeito do contedo do direito ao desenvolvimento, trs aspectos devem ser menci onados. Em pri mei ro l ugar, a Declarao de 1986 endossa a importncia da participao. () Em segundo lugar, a Declarao deve ser concebida no contexto das necessidades bsicas de justia social. () Em terceiro lugar, a Declarao enfatiza tanto a necessidade de adoo de programas e pol t i cas naci onai s, como da cooperao internacional. () 14 145 O artigo 2 da Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, de 1986, consagra que: A pessoa humana o sujeito central do desenvolvimento e deve ser ativa participante e beneficiria do direito ao desenvolvimento. Adiciona o artigo 4 da Declarao que os Estados tm o dever de adotar medidas, individualmente ou coletivamente, voltadas a formular polticas de desenvolvimento internacional, com vistas a facilitar a plena realizao de direitos, acrescentando que a efetiva cooperao internacional essencial para prover aos pases emdesenvolvimento meios que encorajem o direito ao desenvolvimento. O direito ao desenvolvimento demanda uma globalizao tica e solidria. No entender de Mohammed Bedjaqui: Na real i dade, a di menso i nternaci onal do di rei to ao desenvolvimento nada mais que o direito a uma repartio equitativa concernente ao bem-estar social e econmico mundial. Reflete uma demanda crucial de nosso tempo, na medida em que os quatro quintos da populao mundial no mais aceitam o fato de um quinto da populao mundial continuar a construir sua riqueza com base em sua pobreza. 15 O desenvolvimento h de ser concebido como um processo de expanso das liberdades reais que as pessoas podem usufruir, para adotar a concepo de Amartya Sen 16 . Acrescente-se ainda 15 BEDJAQUI (1991). p. 1182. 16 Ao conceber o desenvolvimento como liberdade, sustenta Amartya SEN (2002) Op. Cit. p. 35-36 e p. 297: Neste sentido, a expanso das liberdades vista concomitantemente como 1) uma finalidade em si mesma e 2) o principal si gni fi cado do desenvol vi mento. Tai s fi nal i dades podem ser chamadas, respectivamente, como a funo constitutiva e a funo instrumental da liberdade em relao ao desenvolvimento. A funo constitutiva da liberdade relaciona-se com a importncia da liberdade substantiva para o engrandecimento da vida humana. As liberdades substantivas incluem as capacidades elementares, como a de evitar privaes como a fome, a subnutrio, a mortalidade evitvel, a mortalidade prematura, bem como as liberdades associadas com a educao, a participao poltica, a proibio da censura, Nesta perspectiva constitutiva, o desenvolvimento envolve a expanso destas e de outras liberdades fundamentais. Desenvolvimento, nesta viso, o processo de expanso das liberdades humanas. Sobre o direito ao desenvolvimento, ver tambm VASAK (1979). 146 que a Declarao de Viena, de 1993, enfatiza ser o direito ao desenvolvimento um direito universal e inalienvel, parte integral dos direitos humanos fundamentais. Reitere-se que a Declarao de Viena reconhece a relao de interdependncia entre a democracia, o desenvolvimento e os direitos humanos. Transita-se, assim, reflexo final: 3. QUAIS OS DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A IMPLEMENTAO DO DIREITO INCLUSO SOCIAL NA ORDEM CONTEMPORNEA? O enfrentamento desta questo remete a cinco desafios: 1) Consolidar e fortalecer o processo de afirmao do direito incluso social como um direito humano inalienvel, constituindo a pobreza uma violao aos direitos humanos Os direitos humanos enquanto adquirido axiolgico esto em constante processo de elaborao e redefinio. Se, tradicionalmente, a agenda de direitos humanos centrou-se na tutela de direitos civis e polticos, sob o forte impacto da voz do Norte, testemunha-se, atualmente, a ampliao desta agenda tradicional, que passa a incorporar novos direitos, com nfase nos direitos econmicos, sociais e culturais, no direito ao desenvolvimento, no direito incluso social e na pobreza como violao de direitos. Este processo permite ecoar a voz prpria do Sul, capaz de revelar as preocupaes, demandas e prioridades desta regio. So, assim, necessrios avanos na expanso contnua do alcance conceitual de direitos humanos, contemplando as necessi dades bsi cas de j usti a soci al . Neste cenri o, 147 fundamental consolidar e fortalecer o processo de afirmao do di rei t o i ncl uso soci al como um di rei t o humano i nal i envel , const i t ui ndo a pobreza uma vi ol ao aos direitos humanos. 2) Incorporar o enfoque de gnero, raa e etnia na concepo do direito incluso social e da pobreza como violao a direitos humanos, bem como criar polticas especficas para a tutela de grupos socialmente vulnerveis A efetiva proteo do direito incluso social demanda no apenas polticas universalistas, mas especficas, endereadas a grupos socialmente vulnerveis, enquanto vtimas preferenciais da pobreza. Isto , o di rei to i ncl uso soci al requer a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos, acrescidas do valor da diversidade. Ao processo de expanso dos direitos humanos soma- se o processo de especificao de sujeitos de direitos. A primeira fase de proteo dos direitos humanos foi marcada pela tnica da proteo geral, que expressava o temor da diferena (que no nazismo havia sido orientada para o extermnio), com base na igualdade formal. Torna-se, contudo, insuficiente tratar o indivduo de forma genrica, geral e abstrata. Faz-se necessria a especificao do sujeito de direito, que passa a ser visto em sua peculiaridade e particularidade. Nesta tica, determinados sujeitos de direitos, ou determinadas violaes de direitos, exigem uma resposta especfica e diferenciada. Neste cenrio, as mulheres, as crianas, a populao afro-descendente, os migrantes, as pessoas portadoras de deficincia, dentre outras categorias vulnerveis, devem ser vistas nas especificidades e peculiaridades de sua condio social. Ao lado do direito igualdade, surge, tambm, como direito fundamental, o direito diferena. Importa o respeito diferena e diversidade, o que lhes assegura um tratamento especial. 148 17 A respeito, ver SANTOS (2003). p.25-68 e p.425-461. 18 Idem. Para Nancy Fraser, a justia exige, simultaneamente, redistribuio e reconhecimento de identidades. Vale dizer: justia social somada ao reconhecimento das diferenas (direito i denti dade). O reconheci mento no pode reduzi r-se distribuio e nem tampouco a distribuio no pode reduzir-se ao reconhecimento (a ttulo exemplificativo, cite-se o caso de um banqueiro negro em Wall Street que no pode conseguir um txi; cite-se ainda o caso de um trabalhador branco que demitido porque houve cortes de funcionrios. H, assim, o carter bidimensional da justia: redistribuio somada ao reconhecimento. No mesmo sentido, Boaventura de Souza Santos afir ma que apenas a exi gnci a do reconheci mento e da redistribuio permite a realizao da igualdade 17 . Ainda Boaventura acrescenta: temos o direito a ser iguais quando a nossa diferena nos inferioriza; e temos o direito a ser diferentes quando a nossa igualdade nos descaracteriza. Da a necessi dade de uma i gual dade que reconhea as diferenas e de uma diferena que no produza, alimente ou reproduza as desigualdades 18 . Consi derando os processos de femi ni zao e etnicizao da pobreza, percebe-se que as maiores vtimas de violao dos direitos econmicos, sociais e culturais, na experincia brasileira, so as mulheres e as populaes afro- descendentes. Da a necessidade de adoo, ao lado das polticas universalistas, de polticas especficas, capazes de dar visibilidade a sujeitos de direito com maior grau de vulnerabilidade, visando ao pleno exerccio do direito incluso social. Adicione-se, ainda, o componente democrtico a orientar a formulao de tais polticas pblicas. Isto , h que se assegurar o direito efetiva participao de grupos sociais no 149 que tange formulao de polticas que diretamente lhes afetem. A sociedade civil clama por maior transparncia, democratizao e accountability na gesto do oramento pblico e na construo e implementao de polticas pblicas. 3) Otimizar a justiciabilidade e a acionabilidade dos direitos econmicos, sociais e culturais, fortalecendo a efetivao do direito incluso social Como recomendou a Declarao de Viena de 1993, fundamental adotar medidas para assegurar a maior justiciabilidade e exigibilidade aos direitos econmicos, sociais e culturais, tais como a elaborao de um Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (que introduza a sistemtica de peties individuais) e a elaborao de indicadores tcnico-cientficos capazes de mensurar os avanos na implementao destes direitos. No sistema global, o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais apenas contempla o mecanismo dos relatrios a serem encaminhados pelos Estados, como forma de monitoramento dos direitos que enuncia. J no sistema regional interamericano, h a previso do sistema de peties Comisso Interamericana de Direitos Humanos para a denncia de violao do direito educao e dos direitos sindicais, enunciados no Protocolo de San Salvador. Alm de instituir a sistemtica de petio no mbito global, mediante a adoo de Protocolo Facultativo, tambm essencial otimizar o uso deste mecanismo regional, qual seja, o direito de petio, para a proteo do direito educao e de direitos sindicais. Ademais, h que se potenci al i zar a l i ti gnci a dos demai s di rei tos econmicos, sociais e culturais, por meio, inclusive da violao de direitos civis como porta de entrada para demandas afetas aos desc. A ttulo ilustrativo, merecem destaque os casos: a) fornecimento de medicamentos para portadores do vrus HIV (com fundamento na violao ao artigo 4 o da Conveno 150 Americana direito vida); b) demisso sumria de trabalhadores (com fundamento na violao do devido processo legal caso Baena Ricardo x Panam). Percebe-se a potencialidade da litigncia internacional em propiciar avanos internos no regime de proteo dos direitos humanos. Esta a maior contribuio que o uso do sistema internacional de proteo pode oferecer: fomentar progressos e avanos internos na proteo dos direitos humanos em um determinado Estado. A incorporao da sistemtica de petio individual, ademais, reflexo do processo de reconhecimento de novos atores na ordem internacional, com a conseqente democratizao dos instrumentos internacionais. Se os Estados foram ao longo de muito tempo os protagonistas centrais da ordem internacional, vive-se hoje a emergncia de novos atores internacionais, como as organizaes internacionais, os blocos regionais econmicos, os indivduos e a sociedade civil internacional (ex: organizaes no-governamentais internacionais). O fortalecimento da sociedade civil internacional, mediante um network que alia e fomenta uma rede de interlocuo entre entidades locais, regionais e globais, bem como a consolidao do indivduo como sujeito de direito internacional demandam a democratizao dos instrumentos internacionais. Demandam, ainda, o acesso aos mecanismos internacionais e prpria justia internacional. O surgimento de novos atores internacionais requer a democratizao do sistema internacional de proteo dos direitos humanos. A ttulo de exemplo, merece destaque o Protocolo n.11 do sistema regional europeu, que permitiu o acesso direto do indivduo Corte Europia de Direitos Humanos. Acrescente-se ai nda a recente aprovao do Protocolo Facultativo Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher, de 1999, que incorpora a sistemtica de petio individual. Neste mesmo sentido, cabe meno ao proj eto de Protocol o Facul tati vo ao Pacto 151 Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que, do mesmo modo, introduz o direito de petio individual. Contudo, vale ressaltar a resistncia de muitos Estados em admitir a democratizao do sistema internacional de proteo dos direitos humanos, especialmente no que tange acei t ao da si st emt i ca de pet i o i ndi vi dual . Est a sistemtica cristaliza a capacidade processual do indivduo no plano internacional, constituindo um mecanismo de proteo de marcante significao, alm de conquista de transcendncia histrica, como leciona Antnio Augusto Canado Trindade 19 . Com efeito, ainda grande a resistncia de muitos Estados em aceitar as clusulas facultativas referentes s peties individuais e comunicaes interestatais. Basta destacar que: a) dos 147 Estados-partes do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos apenas 97 Estados aceitam o mecanismo das peties individuais (tendo ratificado o Protocolo Facultativo para este fim); b) dos 124 Estados-partes na Conveno contra a Tortura, apenas 43 Estados aceitam o mecanismo das comunicaes interestatais e das peties individuais (nos termos dos artigos 21 e 22 da Conveno); c) dos 157 Estados- partes na Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Di scri mi nao Raci al apenas 34 Estados acei tam o mecanismo das peties individuais (nos termos do artigo 14 da Conveno); e, finalmente, d) dos 168 Estados-partes na Conveno sobre a El i mi nao de todas as for mas de Discriminao contra a Mulher, apenas 21 Estados aceitam o mecani smo das peti es i ndi vi duai s, tendo rati fi cado o Protocolo Facultativo Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher. Faz-se ainda fundamental que os tratados de proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais possam contar com 19 Ver TRINDADE (1991). p. 8. 152 uma efi caz si stemti ca de moni toramento, prevendo os rel at ri os, as pet i es i ndi vi duai s e as comuni caes interestatais. Seria importante acrescentar ainda a sistemtica das investigaes in loco, apenas prevista na Conveno contra a Tortura e no Protocolo Facultativo CEDAW. Neste cenrio, fundamental encorajar os Estados a aceitar estes mecanismos. No mais admissvel que Estados aceitem direitos e neguem as garantias de sua proteo. Alm destes mecanismos, crucial que se fomente a elaborao de indicadores tcnico-cientficos para avaliar o cumprimento e a observncia dos direitos econmicos, sociais e culturais, especialmente no que tange sua necessria progressividade e proibio de retrocesso social. Outra estratgia propiciar a visita de relatores especiais da ONU ou da OEA sobre temas afetos aos direitos econmicos, sociais e culturais. As relatorias temticas constituem um eficaz meio de catalisar as atenes e dar visibilidade a determinada vi ol ao de di rei tos humanos, bem como de propor recomendaes. Mais que simbolizar um diagnstico sobre a situao dos direitos humanos em determinado pas, a maior contribuio da atuao dos relatores, na elaborao de relatrios, est em estes servirem de instrumento para obteno de avanos internos no regime de proteo dos direitos humanos em determinado pas. A respeito, vide o positivo impacto da visita no Brasil do relator da ONU para a Tortura, em 2000. Adicione-se ainda o impacto da visita do relator sobre o direito alimentao no Brasil, em 2002. Destaca-se, ainda, a indita experincia no Brasil de adoo de relatorias temticas sobre os direitos econmicos, sociais e culturais, sob inspirao das relatorias da ONU. Foram, assim, criadas as relatorias para: a) sade; b) moradia; c) educao; d) alimentao; e) trabalho; e f) meio ambiente. Tal como no sistema da ONU, a proposta que tais relatorias formulem um diagnstico da situao destes direitos e apontem recomendaes para assegurar o pleno exerccio de tais direitos. 153 Em suma, so necessrios esforos para otimitizar a justiciabilidade e a acionabilidade dos direitos econmicos, sociais e culturais, fortalecendo a efetivao do direito incluso social. 4) Incorporar a pauta social de direitos humanos na agenda das instituies financeiras internacionais, das organizaes regionais econmicas e do setor privado Para enfrentar a pobreza como forma de violao de direitos humanos e para reforar o direito incluso social, no basta apenas a implementao dos direitos humanos pelo Estado. A prpria Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento e o PIDESC enfatizam tanto a necessidade de adoo de programas e polticas nacionais, como da cooperao internacional. O artigo 4 o da Declarao reala que a efetiva cooperao internacional essencial para prover aos pases em desenvolvimento meios que encorajem o direito ao desenvolvimento. No contexto da globalizao econmica, faz-se premente a incorporao da agenda de direitos humanos por atores no- estatais. Neste sentido, surgem trs atores fundamentais: a) agncias financeiras internacionais; b) blocos regionais econmicos; e c) setor privado. Com relao s agncias financeiras internacionais, h o desafio de que os direitos humanos possam permear a poltica macroeconmica, de forma a envolver a poltica fiscal, a poltica monetria e a poltica cambial. As instituies econmicas internacionais devem levar em grande considerao a dimenso humana de suas atividades e o forte impacto que as polticas econmicas podem ter nas economias locais, especialmente em um mundo cada vez mais globalizado 20 . 20 Cf. ROBINSON (1999). Adiciona ROBINSON (1999): A ttulo de exemplo, um economista j advertiu que o comrcio e a poltica cambial podem ter maior impacto no desenvolvimento dos direitos das crianas que propriamente o alcance do oramento dedicado sade e educao. Umincompetente diretor do Banco Central pode ser mais prejudicial aos direitos das crianas que um incompetente Ministro da Educao. 154 21 Afirma SACHS (1999). p. 8 apud STEINER & ALSTON (2000): Aproximadamente 700 milhes de pessoas as mais empobrecidas esto em dbito perante os pases ricos. Os chamados Highly Indebted Poor Countries (pases pobres altamente endividados) compem um grupo de quarenta e duas economias financeiramente falidas e largamente desestruturadas. Eles devem mais de $100 milhes em dvida no paga ao Banco Mundial, ao Fundo Monetrio Internacional, a demais Bancos de desenvolvimento e governos (...). Muitos deste emprstimos foram feitos em regimes tirnicos para responder aos propsitos da Guerra Fria. Muitos refletem idias equivocadas do passado. (...) O Jubileu 2000, uma organizao que tem o apoio de pessoas to diversas como o Papa Joo Paulo II, Jesse Jackson e Bono, o cantor de rock, tem defendido a eliminao da dvida externa dos pases mais pobres do mundo. A idia frequentemente vista como irrealista, mas so os realistas que fracassam ao compreender as oportunidades econmicas da ordem contempornea. (...) Em 1996, o FMI e o Banco Mundial anunciaram um programa de grande impacto, mas sem prover um dilogo verdadeiro com os pases afetados. Trs anos depois, estes planos fracassaram. Apenas 2 pases, Bolivia e Uganda, receberam $200 milhes, enquanto que 40 pases aguardam na fila. No mesmo perodo, a bolsa de valores dos pases ricos cresceu mais de $5 trilhes, mais que 50 vezes que o dbito dos quarenta e dois pases pobres. Assim, um jogo cruel dos pases mais ricos do mundo protestar que eles no teriam como cancelar as dvidas. Embora as agncias financeiras internacionais estejam vinculadas ao sistema das Naes Unidas, na qualidade de agncias especi al i zadas, o Banco Mundi al e o Fundo Monetri o Internacional, por exemplo, carecem da formulao de uma poltica vocacionada aos direitos humanos. Tal poltica medida imperativa para o alcance dos propsitos da ONU e, sobretudo, para a coerncia tica e principiolgica que h de pautar sua atuao. A agenda de direitos humanos deve ser, assim, incorporada no mandato de atuao destas agncias. H que se romper comos paradoxos que decorremdas tenses entre a tnica includente voltada para a promoo dos direitos humanos, consagrada nos relevantes tratados de proteo dos direitos humanos da ONU(comdestaque ao Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais) e, por outro lado, a tnica excludente ditada pela atuao especialmente do Fundo Monetrio Internacional, na medida em que a sua poltica, orientada pela chamada condicionalidade, submete pases em desenvolvimento a modelos de ajuste estrutural incompatveis com os direitos humanos 21 . 155 Quanto aos blocos regionais econmicos, vislumbram- se, do mesmo modo, os paradoxos que decorrem das tenses entre a tni ca excl udente do processo de gl obal i zao econmi ca e os movi ment os que i nt ent am reforar a democracia e os direitos humanos como parmetros a conferir lastro tico e moral criao de uma nova ordem internacional. De um lado, portanto, lana-se a tnica excludente do processo de globalizao econmica e, de outro lado, emerge a tnica includente do processo de internacionalizao dos direitos humanos, somadas ao processo de incorporao das clusulas democrticas e direitos humanos pelos blocos econmicos regionais. Embora a formao de blocos econmicos de alcance regional, tanto na Unio Europia, como no Mercosul, tenha buscado no apenas a integrao e cooperao de natureza econmica, mas posterior e paulatinamente a consolidao da democracia e a implementao dos direitos humanos nas respectivas regies (o que se constata com maior evidncia na Unio Europia e de forma ainda bastante incipiente no Mercosul), observa-se que as clusulas democrticas e de direitos humanos no foram incorporadas na agenda do processo de globalizao econmica. No que se refere ao set or pri vado, h t ambm a necessi dade de acent uar sua responsabi l i dade soci al , especialmente das empresas multinacionais, na medida em que const i t uem as grandes benefi ci ri as do processo de gl obal i zao, bastando ci tar que das 100 (cem) mai ores economias mundiais, 51 (cinqenta e uma) so empresas multinacionais e 49 (quarenta e nove) so Estados nacionais. Por exemplo, importa encorajar empresas a adotarem cdigos de di rei tos humanos rel ati vos ati vi dade de comrci o; demandar sanes comerciais a empresas violadoras dos direitos sociais; adotar a taxa Tobin sobre os investimentos financeiros internacionais, dentre outras medidas. 156 22 EIDE (1995) Op. Cit. p. 383 acrescenta: Onde a renda igualmente distribuda e as oportunidades razoavelmente equnimes, os indivduos esto em melhores condies para tratar de seus interesses e h uma menor necessidade de despesas pblicas por parte do Estado. Quando, por outro lado, a renda injustamente distribuda, a demanda por iguais oportunidades e igual exerccio de direitos econmicos, sociais e culturais requer maior despesa estatal, baseada em uma tributao progressiva e outras medidas. Paradoxalmente, entretanto, a tributao para despesas pblicas nas sociedades igualitrias parece mais bem vinda que nas sociedades em que a renda injustamente distribuda. 5) Reforar a responsabilidade do Estado na implementao dos direitos econmicos, sociais e culturais e do direito incluso social, bem como na pobreza como violao de direitos humanos Por fim, considerando os graves riscos do processo de desmantelamento das polticas pblicas estatais na esfera social, h que se redefinir o papel do Estado sob o impacto da globalizao econmica. H que se reforar a responsabilidade do Estado no tocante implementao dos direitos econmicos, sociais e culturais. Como adverte Asbjorn Eide: Caminhos podem e devem ser encontrados para que o Estado assegure o respeito e a proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais, de forma a preservar condies para uma economia de mercado relativamente livre. A ao governamental deve promover a igualdade social, enfrentar as desigualdades sociais, compensar os desequilbrios criados pelos mercados e assegurar um desenvolvimento humano sustentvel. A relao entre governos e mercados deve ser complementar. (...) Onde a renda igualmente distribuda e as oportunidades razoavelmente equnimes, os indivduos esto em melhores condies para tratar de seus interesses e h uma menor necessidade de despesas pblicas por parte do Estado. Quando, por outro lado, a renda injustamente distribuda, a demanda por iguais oportunidades e igual exerccio de direitos econmicos, sociais e culturais requer maior despesa estatal, baseada em uma tributao progressiva e outras medidas. 22 157 No mesmo sentido, pontua Jack Donnelly: Mercados livres so economicamente anlogos ao sistema poltico baseado na regra da maioria, sem contudo a observncia aos direitos das minorias. As polticas sociais, sob esta perspectiva, so essenciais para assegurar que as minorias, em desvantagem ou privadas pelo mercado, sejam consideradas com o mnimo respeito na esfera econmica. (...) Os mercados buscam eficincia e no justia social ou direitos humanos para todos. 23 Acrescente-se ai nda que a efeti vao dos di rei tos econmicos, sociais e culturais no apenas uma obrigao moral dos Estados, mas uma obrigao jurdica, que tem por fundamento os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, em especial o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Os Estados tm, assim, o dever de respeitar, proteger e implementar os desc enunciados no Pacto. Este Pacto, que conta atualmente com a adeso de 145 Estados-partes, enuncia um extenso catlogo de direitos, que inclui o direito ao trabalho e justa remunerao, o direito a formar sindicatos e a eles se filiar, o direito a um nvel de vida adequado, o direito moradia, o direito educao, previdncia social, sade, etc. Nos termos em que esto previstos pelo Pacto, estes direitos apresentam realizao progressiva, estando condicionados atuao do Estado, que deve adotar todas medidas, at o mximo de seus recursos disponveis 24 , com vistas a alcanar progressivamente a 23 Ver em DONNELLY (1998) e (2001): Aliviar o sofrimento da pobreza e adotar polticas compensatrias so funes do Estado e no do mercado. Estas so demandas relacionadas justia, a direitos e a obrigaes e no eficincia. (...) Os mercados simplesmente no podem trat-las porque no so vocacionados para isto. 24 Cabe realar que tanto os direitos sociais, como os direitos civis e polticos demandam do Estado prestaes positivas e negativas, sendo equivocada e simplista a viso de que os direitos sociais s demandariam prestaes positivas, enquanto que os direitos civis e polticos demandariam prestaes negativas, ou a mera absteno estatal. A ttulo de exemplo, cabe indagar qual o custo do aparato de segurana, mediante o qual se assegura direitos civis clssicos, como o direito liberdade e direito propriedade, ou ainda qual o custo do aparato 158 completa realizao desses direitos (artigo 2, pargrafo 1 do Pacto) 25 . Como afirma David Trubek: Os direitos sociais, enquanto social welfare rights implicam a viso de que o Governo tem a obrigao de garantir adequadamente tais condies para todos os indivduos. Reitere-se que, em razo da indivisibilidade dos direitos humanos, a violao aos direitos econmicos, sociais e culturais propicia a violao aos direitos civis e polticos, eis que a vulnerabilidade econmico-social leva vulnerabilidade dos direitos civis e polticos. No dizer de Amartya Sen: A negao da liberdade econmica, sob a forma da pobreza extrema, torna a pessoa vul nervel a vi ol aes de outras for mas de liberdade.() A negao da liberdade econmica implica a negao da liberdade social e poltica. 26 Se os direitos civis e polticos mantm a democracia dentro de limites razoveis, os direitos econmicos e sociais estabelecem os limites adequados aos mercados. Mercados e eleies, por si s, no so suficientes para assegurar direitos humanos para todos. 27 eleitoral, que viabiliza os direitos polticos, ou, do aparato de justia, que garante o direito ao acesso ao Judicirio. Isto , os direitos civis e polticos no se restringem a demandar a mera omisso estatal, j que a sua implementao requer polticas pblicas direcionadas, que contemplam tambm um custo. 25 A expresso aplicao progressiva tem sido frequentemente mal interpretada. Em seu General Comment n. 3 (1990), a respeito da natureza das obrigaes estatais concernentes ao artigo 2, pargrafo 1, o Comit sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais afirmou que, se a expresso realizao progressiva constitui um reconhecimento do fato de que a plena realizao dos direitos sociais, econmicos e culturais no pode ser alcanada em um curto perodo de tempo, esta expresso deve ser interpretada luz de seu objetivo central, que estabelecer claras obrigaes aos Estados-partes, no sentido de adotarem medidas, to rapidamente quanto possvel, para a realizao destes direitos. 26 Ver SEN (1999). p.08. 27 DONNELLY (1998). Op. Cit. p. 160. 159 Diante destes desafios resta concluir pela crena na implementao dos direitos humanos, como a nica plataforma emancipatria de nosso tempo. Hoje, mais do que nunca, h que se inventar uma nova ordem, mais democrtica e igualitria, capaz de celebrar a interdependncia entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos e que, sobretudo, tenha a sua centralidade no valor da absoluta prevalncia da dignidade humana. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ARENDT, H. As origens do totalitarismo. Rio de Janeiro: s.ed., 1979. BEDJAQUI, M. The Right to Development. In: _____ (Ed.) International Law: Achievements and Prospects, 1991. p. 1182. BOBBIO, N. Era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1988. BUERGENTHAL, T. Prlogo. In: TRINDADE, A. A. C. A proteo internacional dos direitos humanos: fundamentos jurdicos e instrumentos bsicos. So Paulo: Saraiva, 1991, p.xxxi. DONNELLY, J. Ethics and International Human Rights. In: UNITED NATIONS UNIVERSITY. Ethics and International Affairs. 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Esse programa, que atravessou as trs ltimas campanhas eleitorais do candidato Lula foi, inicialmente, elaborado pelo pai do Ministro Jos Graziano, o companheiro Jos Gomes da Silva, j falecido, unanimidade nacional na sua competncia em poltica agrria e em poltica de segurana alimentar. Segurana alimentar uma questo de segurana nacional. Vrias naes descobriram, a partir da 1 Guerra Mundial, que a alimentao uma arma. H ameaa de escassez ou extino de alimentao em algumas regies do planeta e, portanto, um pas que tem uma poltica estratgica, de longo prazo, deve ter uma poltica de segurana alimentar. Apenas em 2002, durante a campanha eleitoral, que a proposta ganhou a marca Fome Zero e, uma vez eleito, o presidente Lula, j no dia do resultado da eleio, anunciou nao que esse seria o carro-chefe da sua administrao. Isso O PROGRAMA FOME ZERO Frei Betto* * Assessor Especial do Presidente da Repblica e Coordenador da Mobilizao Social para o Programa Fome Zero 164 tem a ver com um fator objetivo, que um escndalo, de vivermos num pas que um dos maiores produtores mundiais de alimentos e, no entanto, um tero da populao, cerca de 44 milhes de pessoas ou pouco mais de 9 milhes de famlias, vivem em insegurana alimentar. O primeiro portugus que pisou aqui, Pero Vaz de Caminha, j se deu conta de que em se plantando, tudo d. Portanto, a fome no Brasil traz essa conotao de escndalo, na medida em que vivemos na terra da fartura, onde no h nenhuma catstrofe natural, apesar das dimenses continentais do pas e, ao contrrio de nossos vizinhos latino-americanos e caribenhos, aqui no h neve, deserto, terremoto, vulces, furaces. No entanto, h fome, o que injustificvel, a no ser pelo descaso de tantos governos que, na verdade, nunca se empenharam na questo social. Para muitos deles, a questo social era um derivativo de primeira-dama. O presidente Lula o primeiro da histria do Brasil que no vem da pobreza, mas da misria. O Brasil teve um nico presidente que veio da pobreza, Nilo Peanha. Mas Lula veio da misria. Passou fome, teve uma histria trgica de infncia. Para ele, erradicar a fome no Brasil um compromisso atvico, moral. Como se acaba com uma mazela social? S h uma receita, que o Brasil aplicou para erradicar a sua maior mazela, a escravido. Em nenhum pas das trs Amricas ela durou tanto quanto aqui. Foram 358 anos, e durante 300 anos a escravido foi considerada to natural quanto o dia e a noite, e s foi erradicada oficialmente quando se transformou num fato poltico. Tambm muitas geraes conviveram, no Brasil, coma fome, semse importar, mas na medida em que transformarmos a fome num fato poltico, ela h de acabar no Brasil, como acabou a escravido. Um exemplo de que a despolitizao das questes sociais faz com que elas perdurem e se aprofundem so as campanhas mundiais em prol da erradicao do vrus HIV. H contribuies milionrias, mobilizaes de grandes sumidades de Hollywood, 165 empresrios como Bill Gates que, anualmente, doam milhes de dlares para as pesquisas da Aids, e bom que isso acontea. O escndal o que, se chegarmos em Santa Mni ca, na Califrnia, e abrirmos a lista telefnica, vamos encontrar o nmero da Fundao Elizabeth Taylor contra Aids, e isso bom, mas jamais encontraremos o nmero da Fundao Elizabeth Taylor contra a fome. O que significa isso? Significa um terrvel preconceito de classe. A Aids no faz distino de classe. A fome, sim; que os pobres morram, isso no nos importa. Ento no h 0,01 por cento de mobilizao mundial para acabar com a fome no mundo. At porque acabar com a fome no mundo acabar com a desigualdade social. No h poltica de erradicao da fome sem distribuio de renda, sem tocar nas estruturas, ou seja, se no se toca nas questes estruturais no possvel resolver a questo social e, no Governo Lula, a lgica se inverteu: a economia meio e o social fim. A economia a ferramenta e o social objetivo primordial do governo. Por isso, ao ser empossado, o Presidente priorizou os mais pobres entre os pobres, os famintos que, alis, diga-se de passagem, no votaram nele, porque, segundo todas as pesquisas de campanha, era nas classes C e D que havia os maiores ndices de rejeio, talvez at por causa daquele princpio denunciado por Marx e, mais tarde, pelo psicanalista Franz Fannon num livro clssico, Os Condenados da Terra, que diz que, devido sua baixa auto-estima, o pobre no elege outro pobre, por no acreditar que algum na sua condio pode ser capaz de algo. Ele cria tamanha dependncia, como trabalhou o professor Paulo Freire em relao ao opressor, que internaliza, na sua conscincia, os paradigmas do opressor, e o velho Marx j tinha constatado que jamais nenhum pas miservel faria revoluo. De fato, no o lumpemproletariado a classe mais revolucionria, como a histria do Brasil revela. Foi no setor mais bem pago da classe trabalhadora, os metalrgicos do ABC, que surgiram os movimentos mais progressistas, e no entre os setores mais 166 deserdados. Da a importncia de se estabelecer um plano estratgico de erradicao da fome para quatro anos. O Fome Zero no um programa assistencialista, ao contrrio da maioria das atividades de combate fome existentes no Brasil. um programa de insero social, o que significa que, quanto menos a famlia beneficiria depender do programa, maior o seu xito. Ela tem que ser alada da excluso para a incluso social. No Fome Zero menos importante distribuir alimentos do que gerar renda, trabalho e resgatar a auto-estima e a cidadania. No se exige nota fiscal dos beneficirios, a menos que o comerciante local a emita. No h de ser o governo que vai incentivar a sonegao. Quando se pede algum comprovante, no por desconfiana do consumidor beneficirio, mas para que o programa possa avaliar como est evoluindo na educao nutricional; por exemplo, se est conseguindo vencer vcios alimentcios que todos ns brasileiros trazemos, porque somos analfabetos em matria de nutrio. Ao contrrio dos chineses, os brasileiros no sabem o que ingerem; ingerem substncias altamente danosas sade, por ignorncia, porque no fomos educados para a nutrio. Ao contrrio dos chineses, no sabemos quais so os alimentos que convm ser ingeridos pela manh, porque melhoram a nossa disposio para enfrentar o dia, e quais os que devem ser ingeridos noite, porque nos preparam para um bom repouso. Sequer temos uma educao para a degl uti o. O brasi l ei ro sequer sabe masti gar, tem uma tendncia a ingerir os alimentos sem permitir que o organismo trabalhe como uma usina qumica para tornar mais fcil a sua absoro. Disso decorre uma srie de problemas de sade pel a m nutri o ou pel a i nsufi ci nci a nutri ci onal . Por exemplo, na regio do semirido, que uma das prioridades do Fome Zero, as pessoas passam o ms inteiro consumindo macaxei ra ou fei j o, quando poderi am consumi r outros produtos. Ento preciso que essa comprovao permita 167 saber se a famlia passou a ingerir legumes, verduras, frutas, alimentos muito positivos na nossa nutrio. O Fome Zero um programa de todo o governo, embora elaborado e monitorado por um ministrio, o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, para o qual todas as polticas sociais devem convergir. A posteriori, constatamos que as iniciais formam a palavra MESA. No desenho do programa, colocamos um COPO, um PRATO, um SAL e um TALHER, ou seja, preciso que em cada Estado do Brasil haja um CONSEA, Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional e que, a exemplo do CONSEAFederal, os Conselhos Estaduais sejam integrados por dois teros de representantes da sociedade civil organizada e um tero por representantes do poder pblico. O governo faz um apelo: que em cada municpio sejam mobilizados a sociedade civil, as entidades, associaes, igrejas, ONGs, sindicatos, clubes de servio que trabalham com a populao carente; que essas instituies, entidades e organizaes se organizem em funo da instituio do CONSEA, pressionando o poder pblico para que isso seja formatado o quanto antes, porque assim o Fome Zero se tornar um programa nacional. Para 2003, o Programa tem cinco prioridades: o semirido nordestino, incluindo os Vales do Jequitinhonha e do Mucuri; as aldeias indgenas em estado de subnutrio; os acampamentos e assentamentos rurais; a populao que vive nos e dos lixes; e as comunidades quilombolas, que so mais de 1.000 em todo pas. At dezembro de 2003, o programa, que hoje j atinge 191 municpios, chegar a dois mil municpios com recursos do governo federal. Porm, qualquer municpio que j tenha estabelecido o seu CONSEA, e que tenha o programa em andamento, pode e deve agilizar-se para implant-lo, porque o FOME ZERO no propriedade do governo federal, e muito menos do poder pblico; protagonismo da sociedade civil. Essa mobilizao que vai garantir o xito do programa, que est acima de partidos, de credos, de ideologias etc. 168 O COPO significa Conselho Operativo do Programa Fome Zero. Em cada municpio, o CONSEA deve ter, como brao executivo, um COPO, para credenciar as entidades que recebero os alimentos doados. Existem entidades muito srias que fazem, h anos, um trabalho com a populao em estado de insegurana alimentar, como o caso dos Vicentinos. preciso averiguar quais so as entidades que fazem um trabalho srio e quais as que so apenas um cabide de empregos, disfaradas em ONGs, mas que no atuam efetivamente junto populao carente. O COPO tem esse papel, mas tambm ajuda a recolher os alimentos, armazen-los e transport-los. Cria um sistema de informao populao local sobre o programa. O PRATO equivale aos comits do Betinho, Programa de Ao Todos Pela Fome Zero. Se voc juntar mais duas pessoas, voc formou um PRATO. Vamos encher o prato dos famintos. O PRATO essa grande rede de voluntrios, em todo pas, que vai, cada um deles, encontrar a sua maneira de participar do Fome Zero. O ttulo do PRATO j revela que haver uma boa margem de autonomia. Cada PRATO ir estabelecer o seu programa de ao Todos Pela Fome Zero. No cabe ao CONSEA dizer o que cada PRATO ir fazer. O CONSEA pode at apelar aos PRATOS, mas o melhor que o PRATO j tome a iniciativa de exercer uma srie de atividades, assumindo as populaes carentes dentro dos objetivos do Programa e das suas possibilidades. Se puder atuar numa creche, ou com filhos de uma comunidade que vive do lixo, timo. Se puder atuar com um pequeno segmento de populao da rua, mas que assuma algum tipo de compromisso junto queles que vivem em estado de insegurana alimentar, timo. Os PRATOS tambm recolhem alimentos, aprendem a armazen-los, fazem com que cheguem s entidades que cuidam dessa populao, evitando entregar diretamente famlia ou pessoa carente, para reduzir o nvel de assistencialismo. O SAL so os agentes de segurana alimentar. Cada agente acompanha um nmero de famlias beneficirias. No caso do 169 semirido, estamos priorizando as 500 famlias que vivem no estado de penria. O cadastro feito pelo governo federal anterior no confivel, da a importncia de recadastrar as famlias com renda mensal inferior a meio salrio mnimo. Essas famlias tm um carto alimentao, entregue preferencialmente mulher e no ao marido, porque a mulher administra melhor a economia domstica. Ela retira na Caixa Econmica, mensalmente, 50 Reais, e adquire alimentos, evitando bebidas alcolicas, fumo e refrigerantes. Algum pergunta: mas se o marido tomar o dinheiro da mulher e beber em cachaa na esquina? Quem trabalha com movimento popular sabe que, se isso acontecer, ser uma nica vez, porque a prpria comunidade organizada vai impedir que acontea de novo. Por exemplo, em Guaribas (PI), municpio pi l oto do Fome Zero, a pri mei ra coi sa que as fam l i as beneficirias fizeram foi elencar quais os comerciantes que vendiam os produtos mais baratos do municpio, porque, quando o Fome Zero comeou a ser implantado, alguns comerciantes subiram excessivamente os preos do produto. Essas famlias adquiriram um nvel de conscincia em apenas dois meses de Fome Zero, graas organizao que o programa implanta. Guaribas uma regio produtora de feijo e, todo ano, os atravessadores aparecem para comprar o produto. Como sempre, apareceram este ano e ofereceram 22 reais por saca de feijo e, pela primeira vez na histria do municpio, o povo disse: ningum vai vender separadamente, a venda ser comunitria, e vamos fazer leilo. Resultado: graas ao Fome Zero, a saca de feijo foi vendida a 60 reais. Por a se tem uma idia do que representa a entrada do programa, no que diz respeito insero social, num pequeno municpio. Algum pode dizer que 50 reais muito pouco. muito pouco considerado individualmente, mas se pensarmos que, num municpio como Guaribas, um dos cinco mais pobres do pas, so 25 mil reais mensais em circulao, reativando a economia local, isso uma revoluo. Por isso, repito, que o mais importante no Fome Zero no 170 distribuir alimento, porque o programa no quer incentivar a mendicncia alimentcia, o programa quer promover a insero social e, por isso, prefere distribuir dinheiro. O Governo Federal no vai absorver as pequenas doaes, que devem ser trabalhadas pelos municpios, de modo que cheguem o quanto antes a setores carentes. O Governo Federal s aceitar as grandes doaes, que sero, preferencialmente, leiloadas pela CONAB e transformadas em dinheiro. No haver procisso de carretas atravessando o Brasil de sul ao norte, para o Nordeste, levando alimentos para serem distribudos. Para saber como est indo o Fome Zero basta saber a resposta para esta pergunta: se cessarmos o trabalho amanh, a populao continua com fome ou ter alcanado a sua insero social? isso o Fome Zero: tanto mais exitoso, quanto mais rapidamente a famlia no depender dele e da solidariedade nacional. Quem e o que faz o agente de segurana alimentar? Preferencialmente, esse agente ser um dos filhos das prprias famlias beneficirias, que ter o seu primeiro emprego, de acompanhar ms a ms cada uma das 30, 40 famlias sob a sua guarda. Esse agente ir checar se os beneficirios esto freqentando o curso de alfabetizao, de cooperativismo, de microcrdito; se esto sendo feitas as hortas comunitrias; se est sendo feito o aproveitamento integral dos alimentos; entre outras questes. Ou seja, so esses agentes que vo garantir a progressiva insero social de cada setor beneficiado, e todos eles sero capacitados por uma equipe de educao cidad, que vai se multiplicar em tantas outras equipes, chamadas TALHER. Talher um instrumento de alimentao, mas tambm a ressonncia do espanhol taller, oficina, capacitao. A equipe do TALHER capacita o SAL, o agente de segurana alimentar, os monitores dos PRATOS e dos COPOS, porque no basta saciar a fome de po, preciso tambm saciar a fome de beleza e, como diz o poeta, a primeira sacivel; a segunda, infindvel. Em outras palavras, se no trabalharmos a subjetividade dos 171 beneficirios, o programa corre o risco de fracassar. Se no trouxermos as pessoas para uma conscincia de cidadania, o programa corre o risco de ficar no mero assistencialismo. No queremos repetir no programa Fome Zero o erro dos pases socialistas da Europa que, em nome do socialismo, ofereceram aos trabalhadores um futuro burgus e, de repente, como aconteceu com os operrios da Alemanha Oriental, ficaram olhando para o outro lado do Muro e, vendo que os supostos expl orados do outro l ado ti nham uma vi da mui to mai s confortvel que a deles, que eram proprietrios dos meios de produo. Ento disseram: Que se dane o socialismo! Prefiro ser explorado, ter um carro novo e poder passar frias nas praias da Itlia ou da Espanha, do que ser dono dos meios de produo e estar aqui ralando o ano inteiro e com carro de quatro geraes. isso que temos que evitar no programa, porque se ficarmos s no benefcio material, que o carto, vamos formar uma nova gerao de burgueses, individualistas, e o programa quer formar um grande mutiro de cidados participantes da vida social, como se formou nesse pas ao longo dos ltimos 40 anos, principalmente. Conheo muitas experincias, mas vou falar daquela que me toca mais de perto, as Comunidades Eclesiais de Base. Atravs delas, dos cem mil ncleos de CEBs no pas, formamos toda uma gerao militante sem oferecer nenhuma contrapartida material. Dessa gerao de CEBs, temos cinco ministros, sem falar de deputados federais, senadores e tantas outras lideranas. Conheci nas CEBs a Ministra da Assistncia Social, Benedita da Silva; a Ministra do Meio Ambiente, Marina Silva; o Ministro Jos Fritsch, da Pesca; o Ministro do Desenvolvimento Agrrio, Miguel Rossetto; e o Ministro das Cidades, Olvio Dutra, na Pastoral Operria. Se foi possvel criar uma gerao cidad atravs dos movimentos sociais, sem nenhuma contrapartida material, muito mais ser se soubermos atrelar a fome de po fome de beleza, educao cidad; e isso fundamental no desenho do programa. 172 O programa rene polticas locais, feitas pelo municpio; polticas especficas, como o caso do carto alimentao; e polticas estruturais, as cinco reformas prioritrias do governo Lula: agrria, tributria, previdenciria, trabalhista e poltica. H ainda a campanha nacional de alfabetizao, e o brao hdrico do programa, Sede Zero. Por intuio de um agricultor, h 20 anos se descobriu que no se combate a seca, aprende-se a conviver com ela. Como disse o Presidente da Repblica, combater a seca a mesma coisa que combater a neve, ou seja, no Nordeste chove, s que chove muito em poucos dias. O segredo, descoberto por aquele cidado, como conservar a gua da chuva. Ele inventou a cisterna de placa. O brao hdrico do Fome Zero a ASA - Articulao no Semirido, o maior frum de entidades no Brasil. A ASA congrega mais de 700 entidades, sindicatos, ONGs, igrejas, etc, voltados para um programa de construo de 1 milho de cisternas de captao da gua da chuva via telhado das casas. A FEBRABAN, Federao dos Bancos, vai financiar a construo de 10 mil cisternas, e o Presidente liberou verba para a construo de mais 12 mil cisternas. uma revoluo na famlia beneficiada pela cisterna. Primeiro, porque, at ento, essas famlias tinham suas crianas e mulheres andando longos percursos, diariamente, para captar gua contaminada. De cada trs crianas que morrem no Brasil, uma morre de gua contaminada. Ou ento dependiam do carro-pipa, um grande trambique eleitoralista dos maus polticos do semirido. No momento em que se constri a cisterna, a famlia tem que passar por um processo educativo. Ela capta, em dois dias de chuva, 16 mil litros de gua potvel, porque a primeira gua deixa-se correr para lavar a atmosfera e os telhados; a segunda gua, que vai direto para a cisterna, potvel, pode se beber durante oito ou nove meses. Ela abastece uma famlia de cinco pessoas at que cheguem as novas chuvas. Essa gua utilizada para dar de beber aos animais, na higiene domstica, na cozinha. A gua domstica conservada para a plantao em volta da casa, desde que no seja atirada diretamente na planta. Ela precisa ser filtrada, nos seus 173 componentes qumicos, pela terra, e, por isso, precisa ser colocada a trs palmos da plantao. O Programa Fome Zero j est sendo implantado em todo pas, atravs das iniciativas das prefeituras, via CONSEA ou da sociedade civil, via movimento social articulado no Brasil, incluindo a iniciativa privada e as empresas pblicas. As empresas pblicas so obrigadas a participar, mas as privadas entram como parceiras, e sempre exigimos que a parceria seja por quatro anos. No queremos parceria porque agora o programa est na moda. feito um protocolo, dado um certificado, de maneira que essa parceria se torna uma coisa sria e conseqente. Como podemos agilizar o programa? Alguns exemplos: a comunidade judaica de So Paulo, atravs da Confederao Israelita Brasileira, fez a seguinte pergunta: somos um grupo pequeno, temos algum poder, e de que maneira podemos agilizar o programa? No mesmo dia, a prefeitura de Diadema, em So Paulo, fez a mesma pergunta. Juntamos os dois, CONIB e Di adema que, por sua vez, assumi ram, nos prximos quatro anos, uma parceria com a prefeitura de Itinga, no Vale do Jequitinhonha, que recebeu a visita do Presidente Lula e seus ministros em janeiro. Durante quatro anos, esses dois parceiros vo ajudar Itinga a elevar os seus nveis de desenvolvimento humano. Estamos incentivando cidades-irms, em que uma cidade mais bem aquinhoada se torne cidade-irm de um desses municpios em estado de calamidade pblica, por quatro anos. J estamos planejando uma viagem para alguns pases da Europa, porque h vrias cidades na Itlia e na Espanha, especialmente, interessadas em se tornar cidades-irms dos municpios prioritrios. Uma escola do Rio de Janeiro fez a pergunta: Como podemos participar do Fome Zero? Assinaram um convnio com uma escola de ensino fundamental do Vale do Jequitinhonha, prxima ao Rio. Durante quatro anos, essa escola vai acompanhar a outra escola, ajud-la na merenda escolar, no material didtico, no 174 equipamento de esporte, lazer e cultura, fazer permutas em feriados prolongados, em frias, entre professores e alunos. A um grupo sindical que se ofereceu para participar do Fome Zero, sugerimos a realizao de uma parceria com o sindicato de agricultores do semirido. A Scania, uma empresa importante de fabricao de caminhes, est assumindo, durante quatro anos, um municpio do semirido Nordestino. Alm desses, existem tantos outros exemplos. Queremos que os PRATOs tambm funcionem assim, dentro de uma perspectiva de longo prazo e educativa; nunca assistencialista. O exemplo mais elementar de trabalho junto populao carente uma ao emergencial e as aes emergenciais so importantes. No desestimulamos a coleta de alimentos, pois, como disse o Betinho, quem tem fome tem pressa, e preciso fazer alguma coisa por aquelas pessoas que esto em estado de insegurana alimentar. O resultado da eleio do companheiro Lula a maior prova de que o movimento social tem muito poder; e esse poder que vai transformar esse pas. No h outra via. Programas municipais e estaduais de enfrentamento da pobreza e da excluso 177 O modelo de gesto preconizado pela Constituio brasileira de 1988 para as polticas sociais supe a articulao entre o alcance da gesto democrtica com a consolidao dos direitos sociais. O artigo 204 da Constituio claro a esse respeito e foi includo por demanda de movimentos sociais, principalmente ligados criana e ao adolescente. Sua redao demarca que a descentral i zao, a muni ci pal i zao e a participao so marcas da gesto social brasileira a serem adotadas pelos rgos pblicos das trs instncias de governo. Est e pri nc pi o const i t uci onal demarca os ei xos ori ent adores da di vi so i nt ergovernament al das responsabilidades sociais entre os nveis de governo e, por conseqncia, da gesto das polticas sociais. Pode-se dizer que, exceo da sade, as demais reas da poltica social no est abi l i zaram, em seu modo de gest o, os di t ames constitucionais. Na sade, a proposta de Reforma Sanitria, nasceu sob a insgnia no s da ruptura com a exclusividade do modelo curativo individual subordinando-o ao modelo preventivo sanitarista, como tambm, na exigncia da sua gesto democrtica, participativa e sob controle pblico. GESTOINTERGOVERNAMENTAL PARA OENFRENTAMENTODAEXCLUSO SOCIAL NO BRASIL Aldaza Sposati* * Secretria Municipal de Assistncia Social da Prefeitura de So Paulo. 178 Sem ingressar no mbito das diversificaes conceituais da excluso social, o que farei no percurso do texto, convm afirmar de sada que at o incio do terceiro milnio no est pactuado o alcance da gesto intergovernamental brasileira para a incluso social. A Frana, a exemplo, gerou lei nacional ao final da dcada de oitenta, introduzindo alteraes nos dispositivos na sua legislao social que permitissem a nfase na incluso social. O Estado francs predomi nantemente central i zado, portanto, esta louvvel conduo precisaria ser mesclada, no caso brasileiro, com o compromisso de descentralizao e alargamento dos canais democrticos, de modo a romper com a herana ditatorial na cultura das instituies governamentais, expressa pelo predomnio da tecnocracia. A assistncia social, poltica que compe o regime brasileiro de seguridade social com a sade e previdncia soci al , no al canou ai nda a gesto descentral i zada. A presena dos municpios nessa poltica operada como uma organi zao executora do pensamento da Uni o. A desconcentrao adotada fere o princpio constitucional de i sonomi a entre os entes federati vos e de autonomi a do municpio para atender s caractersticas de interesse local. Nesse contexto de baixa definio poltica do carter da descentralizao do social, vem ocupando espaos polticos a discusso sobre o pacto intergovernamental de gesto dos programas de transferncia de renda. Desde o incio da dcada de 90, a transferncia de renda comeou a ser apresentada como a alternativa eficaz s ineficincias de programas sociais, com forte custo meio e baixo investimentos nos fins, isto , a crtica de que vinha ocorrendo o desperd ci o admi ni strati vo dos recursos financeiros e de que pouco chegava s mos dos usurios. emergncia de experincias municipais, como a de Campinas, seguiram-se outras estaduais e posteriormente sua 179 pulverizao em programas nacionais. O novo modelo de gesto do social era o de associar a cada poltica social uma transferncia de renda. Na educao o bolsa-escola, na sade o vale- alimentao, na assistncia social o benefcio de prestao continuada, o agente jovem, o PETI (Programa de Erradicao de Trabalho Infantil), nas Minas e Energia o vale-gs. Terminou o ano de 2002 com tickets sociais em profuso, cuja avaliao de resultados entre meios e fins para a incluso social est por ser realizada. Uma das bandeiras democrticas e de ruptura com a tradicional poltica de assistncia social, sustentada em atenes individuais, a de substituir o mecanismo assistencial por uma poltica no contributiva de proteo social bsica e especial. O percurso do mecanismo assistencial , em geral, o da fragmentao e do reducionismo de ajudas no geradoras de direitos sociais. Enquanto a assistncia social vem operando este difcil percurso, as polticas sociais tradicionais foram buscando novos caminhos para estabelecer sua relao com o mercado. A sade e a educao so geradoras, em sua ateno, de demandas a serem supridas pelo mercado farmacutico de medi camentos e de materi ai s di dti cos. O bai xo poder aquisitivo da populao, isto , o grau de indigncia das famlias foi afastando a condio para que garantissem o provimento das pr-condies para uso dessas polticas pblicas com seus salrios. A transferncia de renda seletiva e sob a orientao segmentada das polticas sociais visa retomar a capacidade de consumo dessas famlias para serem usurias dessas polticas sociais. i nteressante observar este desl ocamento do mecanismo assistencial. Enquanto a assistncia social luta por se tornar poltica de direitos, outras polticas sociais passam a adotar mecanismos seletivos de acesso fora do campo das seguranas e garantias sociais. 180 O pr edom ni o do mi l agr e dos pr ogr amas de transferncia de renda no iderio das polticas sociais do incio do terceiro milnio exige algumas consideraes particulares no desenvolvimento desse artigo, principalmente no que diz respeito ruptura que trazem expanso dos direitos sociais e do exerccio da gesto democrtica. EXCLUSO SOCIAL E TRANSFERNCIA DE RENDA Em contexto de alta desigualdade econmica e social, como o caso do Brasi l , geram- se dvi das quant o possibilidade das polticas sociais exercerem sua inerente capacidade redistributiva. Uma das respostas a tais dvidas, operada vi a de regra por economi st as, t em si do a de subordi nar o al cance das pol t i cas soci ai s regul ao econmica neoliberal e ao monetarismo, gerando programas oficiais de transferncia de renda que no ingressam no campo dos direitos sociais. A alta seletividade adotada em nome da busca do mel hor f oco, acel erada pel a t ecnol ogi a informacional, dispensa o conhecimento e a verbalizao das necessi dades do requerente. A rel ao soci oeducati va e humana subst i t u da por processos i nf or mat i zados i nfl ex vei s, sob a j ust i fi cat i va de i mpedi r t radi ci onai s mecani smos de favor da cul tura pol ti ca coronel i sta e patrimonialista que marcou o acesso s polticas sociais brasileiras pr Constituio de 1988. Esta assepsia relacional retira dilogo, protagonismos, trabalho socioeducativo considerando-os como mau uso do recurso pbl i co. O padro soci al substi tu do pel o da operao fi nancei ra, centrado no i ndi v duo que, com dinheiro no bolso, escolher sua oportunidade no mercado. O outro lado da moeda no levado em conta, isto , a 181 alta seletividade focalizada direciona a seleo a indigentes, os mais pobres dentre os pobres, para quem o tamanho e a diversificao das necessidades exige de tudo: acessos sociais, acessos urbanos, ofertas intersetoriais, oferta de emprego, sade, apoios familiares, transporte, endereo para receber carta, entre outras tantas necessidades no alcanveis pela ajuda financeira ou disponvel no territrio em que vivem. Excluso e apartao social das condies de incluso social de acesso aos demais habitantes so fortes motivos de sua miserabilidade que o parco e transitrio dinheiro no bolso no resolve. Muito menos quando processos de orientao social, coletivos ou individuais, so abstrados e se mantm as relaes entre governo e usurio, reificados em um carto magntico. As medidas de avaliao pela info excluso social deslocam-se do exame real das alteraes na vida do beneficiado para o exame do grau de injeo de recursos que ela provoca no mercado. O critrio de eficincia assim o da capacidade de instalar um novo veculo de transferncia de recursos pblicos para o mercado. O processo de transferncia de recurso individual e a avaliao do comportamento do mercado e no das aquisies do cidado e de sua famlia. Este modo economicista liberal, ou neoliberal, restringe o social do monetrio, no altera em absoluto o padro das relaes sociais, da cidadania, da democracia na sociedade brasileira. Portanto quando se tem por meta a relao intergovernamental para o enfrentamento da excluso social a discusso do aporte de financiamento de cada esfera governamental uma parte do debate a ser realizado. A questo central a distncia destas gestes para o alcance dos direitos sociais e da gesto democrtica. A discusso do mbito financeiro importante para o gestor pblico, mas no , em absoluto, a questo que d direo poltica ao enfrentamento da excluso/incluso social para os brasileiros apartados na cidadania e no direito. Com 182 isto, no se nega a exigncia do adequado financiamento da poltica social, mas no se pode fazer dele uma questo central, subordinando o alcance de democracia e de direitos sociais como secundrios. H aqui uma interdependncia entre uma e outra dimenso caso, de fato, o horizonte seja a incluso social. Considero que o enfrentamento da excluso social tem, na alterao do contrato social entre Estado, sociedade e mercado, seu enraizamento fundamental. Polticas e programas que escamoteiam esta dimenso no alteram o padro de civilidade dentre os brasileiros e no alcanam a condio da universalidade do direito a ter direitos. O social exige a forte incluso da dimenso poltico- cultural principalmente em contextos brasileiros em que a redistribuio de renda exige a expanso do contrato social. inseparvel no Brasil o avano combinado entre democracia, direito e polticas sociais. A luta brasileira pelo Estado de Direito, em contraponto ditadura, soldou a busca de uma agenda social com seu carter democrtico, a ser cumprida pelo Estado em suas trs instncias de gesto. O alcance formal de direitos sociais em 1988, atravs de texto constitucional e no de condies efetivamente i mpl antadas constri o que denomi no de regul ao social tardia. Trata-se da realidade de pases via de regra latino- americanos e do sul da Europa que precisam enfrentar e derrubar ditaduras para poderem expressar direitos sociais, mas, que ao alcanar tal condio, se defrontam com a hegemonia da regul ao econmi ca neol i beral que i mpede/di fi cul ta a ampliao de provises sociais pblicas extensivas, usando, para isso, de mecanismos transnacionais de regulao econmica restritiva. A inteno de implantar um modelo de welfare demandado pela agenda dos movimentos sociais vai ter pela frente, ou pelos flancos, agncias internacionais que delimitam as regulaes nacionais aos interesses econmicos globalizados. 183 Os mecanismos sociais e sindicais que levaram s rupturas polticas do ltimo quartil do sculo XX no Brasil e trouxeram a democracia e os direitos sociais cena defrontaram-se assim com uma nova realidade: alcance da democracia subordinada regulao inter nacional ou globalizada. A nova realidade mundial e nacional imps duas grandes lutas sociais: o confront o com os di t ames i nt ernaci onai s, demarcados principalmente pelas correntes de posio mais esquerda, contra o imprio e o imperialismo que historicamente subjugaram pases colonizados, pobres ou subdesenvolvidos, integrantes da dvida financeira internacional; a construo de respostas locais com experincias democrticas de gesto e de ampliao de acessos sociais impulsionadas por movimentos locais pela garantia de direitos e condies de vida. Esta segunda vertente foi catalisada extensivamente por gestes democrticas-populares no mbito de prefeituras do PT Partido dos Trabalhadores, onde se destacam Porto Alegre, Belo Horizonte e, mais recentemente So Paulo, pontualmente por experincias da social democracia brasileira. Sem querer com este duplo recorte simplificar as lutas, mas tendo por objetivo demarcar dois locus catalisadores de foras de lutas sociais, preciso ter claro que diversamente das realidades dos pases europeus, emergncia das respostas sociais, no caso brasileiro, so marcadas mais pelas ousadias municipais do que pela presena de compromissos nacionais. A primeira onda deste municipalismo-social ocorreu ainda sob a ditadura, em 1974, nas emblemticas experincias emedebistas de Lages e de Piracicaba. A segunda onda sociomunicipalista, no incio da dcada de 80, apareceu em Icapui (Cear), com a inovao do oramento democrtico pichado nos 184 muros da cidade pelo Prefeito, como forma de publicizao e estmulo ao controle pblico. As experincias da dcada de 90 sero difusas em cidades de vrios portes e marcadas por um novo assento legal, agora constitucional sob o Estado de Direito. Outro forte contributo do ps 88 a emergncia de leis sociais i nfraconsti tuci onai s como o Estatuto da Cri ana e do Adolescente em mbito nacional, a Lei Orgnica da Assistncia Social, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, e uma srie de leis estaduais e municipais de alcance de direitos a segmentos sociais e de direitos diferena de gnero, etnia, etria, etc. Ao mesmo tempo se consolida de modo exemplar: a experincia de Oramento Participativo de Porto Alegre; o Programa de Renda Mnima de Campinas; a instalao de Fruns de lutas municipais, estaduais e nacionais por direitos sociais e direitos humanos; de Consel hos pari tri os de gesto e de Fundos soci ai s de financiamento intergovernamental com capacidade de captao de recursos externos. Nova era democrtica de gesto social articulada, ou no, com ONGs que passam a ter tambm papel protagnico, muitas vezes realado em detrimento da necessria regulao social do Estado e fazendo perdurar o velho princpio da subsidiariedade. Toda essa fora soci al vai construi r duas grandes instncias na gesto das polticas sociais brasileiras: a macro gesto poltica e a microgesto poltica. No mbito da microgesto, a demarcao do territrio inter-relaciona o social com o urbano e evidenca um novo campo de luta pelo direito cidade, ou o direito a que o municpio consiga estender a infra-estrutura urbano-social necessria qualidade de vida a todos os bairros reais. Trata-se, no caso, da incluso na agenda pblica das reas de ocupao da populao moradora de favelas, moradias populares que reivindicam seu reconhecimento, embora vivam sob a ilegalidade fundiria do espao ocupado. A legitimidade supera a legalidade inalcanvel em sua realidade de vida indigente e excluda. 185 A luta pelo direito cidade mescla-se com as lutas ambientais e sociais e s vai ser reconhecida como legtima pelo Estatuto das Cidades no terceiro milnio, todavia, sem os necessri os mecani smos l egai s para sua efeti vao e desenvolvimento operacional da concepo da propriedade social da terra. INSTNCIAS DA POLTICA SOCIAL A macrogesto da poltica social composta pelas organizaes: supra ou transnacionais, nacionais, regionais ou estaduais. A microgesto, por sua vez, se compe pelas vrias formas do territrio local: metrpoles, cidades e territrios intra- urbanos at as relaes de vizinhana. As regulaes supranacionais adquirem dupla mo: de um lado, as agncias restritivas ao social pela regulao econmica financeira; e, de outro, as cpulas mundiais com presena dos segmentos institucionais das Naes Unidas (ONU), ONGs internacionais com carter expansivo, em defesa de uma agenda social ampliada e prescrito seu alcance, em um perodo de tempo pactuado internacionalmente. Enquanto acordos financeiros como FMI (Fundo Monetrio Internacional) so restritivos, as cpulas difundem o alcance de agendas mnimas para mulheres, pobreza, idosos, sade, direitos humanos. A poltica social em mbito nacional tambm vai seguir, durante a dcada de 90, dupla mo. De um lado, desenvolve experincias de regulao estatal interinstitucional, como no caso da sade e a instalao do Sistema nico de Sade; de outro, incentiva a subsidiariedade do Estado com a criao, por exemplo, do Programa Comunidade Solidria, que vai diluir a necessria regulao estatal no voluntariado e em transferncia de recursos pblicos para organizaes sociais neogovernamentais. 186 A poltica social nacional passa a ser regulada pela seleo de municpios ditos mais carentes pela construo do IDH, diluindo-se o direito dos cidados que se transmuta em direito do municpio. Isto , inscreve-se um modo seletivo de reconhecimento dos cidados a partir, no de sua necessidade, mas do lugar onde ele vive. Este modo discriminador da operao da poltica social fragmenta a noo de direito de cidadania e a submete s negociaes circunstanciais entre prefeitos e Unio. A micropoltica, por sua vez, intensifica as relaes com os cidados, que passam inclusive, em algumas cidades, a definir a prioridade da alocao oramentria, gerando um novo protagonismo. Enquanto a instncia nacional descarta o cidado, a muni ci pal refora sua presena democrti ca. Esta inconsistncia da aliana entre o social e a democracia vai gerar um conjunto de incongruncias entre as instncias governamentais. No se i nstal ou ai nda no Brasi l a coernci a entre responsabilidade das instncias de governo na poltica social. A gesto regional ou dos governos estaduais permanece com papel difuso, concorrencial, paralelo ou suplementar aos municpios, dependendo do interesse poltico partidrio que preside a relao entre municpio/estado. Construir direito incluso social ou enfrentar a excluso social exige, no caso brasileiro, uma clara combinao entre uma fora ascendente, pautada no protagonismo democrtico que emerge nas cidades com a fora descendente de fortalecimento de direitos atravs do necessrio papel regulador do Estado e no sua fragilizao. O modelo de gesto da poltica social, num pas de extenso e desigualdade socioeconomica como o Brasil, exige a incorporao decisria do municpio. preciso romper com o modelo taylorista de gesto intergovernamental da poltica social, onde a Unio pensa e o municpio executa. 187 A macropoltica deve conter o espao de interferncia e deciso da micropoltica, garantindo democraticamente a construo cidad, ativa e participativa, que emerge da micro poltica. preciso romper o modelo da homogeneidade totalmente incompatvel com a heterognea realidade das cidades brasileiras. A exemplo, a ausncia de flexibilidade em linhas de financiamento, adotadas pela Unio, exige que a micropoltica crie uma realidade fantasia para se enquadrar nos dispositivos que a macropoltica impe. Clarear esta dimenso exige pontuar alguns elementos sobre a concepo de excluso social. RECONHECIMENTO DA EXCLUSO SOCIAL A noo de excluso social tem sido aplicada no senso comum como sinnimo de pobreza. Excluso social mais do que renda, indica a perversa deciso histrica de uns pela apartao de outros. No existem msticas religiosas que a opacizam, mostrando que se trata de um sofrimento no hoje para ter como prmio a conquista do paraso ps-morte. A excluso histrica, isto , no h excluso antes de uma incluso. Ela marcada pela desigualdade e diferenas das relaes societrias fundadas na desigualdade, concentrao de riqueza e poder. Como construo social, o enfrentamento da excluso s pode se realizar com a desconstruo de sua reproduo histrica. Isto significa uma nova relao entre as foras societrias com o objetivo da incluso, eqidade, justia social, isto , um novo contrato social entre sociedade, mercado e Estado. Alargar o contrato social entre sociedade, mercado e Estado no Brasil exige, de sada, superar a incongruncia reinante sobre o reconhecimento da pobreza e da excluso social. Duas afirmaes so aqui necessrias: 188 primeiro, persiste um reducionismo na anlise da realidade brasileira preconizado por economistas que i ns i s t em em ut i l i zar r ef er nci as de mi s er abi l i dade como cor t e de pobr eza. Por cons eqnci a, ger a- s e a noo de pr ecr i as cober t ur as s oci ai s que no r et m qual quer possibilidade para que os miserveis e indigentes cheguem a ser pobres, o que dir ultrapassar o limiar da pobreza para o da no pobreza. Faltam cultura poltica do pas consensos sobre a no pobreza, ou mnimos sociais afianveis como patamar para uma condio de autonomia, dignidade ou insero em um patamar bsico de incluso social; segundo, anlises pautadas em macrodados, em mdi as, e no entrecortadas pel as di menses da demografia, escamoteiam a realidade de vida dos brasileiros. Os macrodados e as mdias, por melhor tratamento estatstico, deixam escapar a realidade extremamente heterognea das condies da vida real da popul ao das ci dades. Enquant o 48% dos municpios brasileiros tm at 10 mil habitantes, cidades como So Paulo tm mais de 10 mil pessoas que vivem em si tuao de rua. A popul ao em situao de rua no includa nos censos oficiais, poi s el a no domi ci l i ada, conf or me exi ge a metodologia censitria. Inexiste uma linha censitria no pas que conte os sem-teto, ou os sem-terra que vagam em ruas ou estradas. Mais ainda, os mapas of i ci ai s das ci dades regi st ram os ar r uament os regulares e no a presena de brasileiros, mesmo que em locais sem legalidade fundiria. Perversamente, os conceitos de pobreza adotados no Brasil e difundidos na cultura poltica de dirigentes so o conceito de teto e no de piso. Com isso, o horizonte das 189 polticas sociais permanece na utopia de que os brasileiros alcancem o lugar da pobreza, e no o da sua superao. Inexi ste um i nvesti mento soci opol ti co em estabel ecer consensos sobre condies bsicas de vida, que evidenciem incluses, cidadania, no pobreza. Esta uma utopia a ser aclarada. Predominam as concepes em que o pobre, ao contrrio do rico, enxergado to-s pelo que lhe falta na condio de carente e necessitado. Ele visto como um vazio onde no h espaos para suas potencialidades, ou mesmo para a mutao do conceito de necessitado para o reconhecimento de suas necessidades. O entendimento de mnimos sociais de cidadania poder levar a um pacto mais alargado, pautado na dignidade humana para todos, como manifestao civilizatria. O conceito de pobr eza, por cont r apont o, l eva r esi dual i dade e ao entendimento de que a boa focalizao significa identificar os mais pobres dentre os pobres os miserveis para que sejam menos pobres, mas que continuem sob a chancela de pobres. Quero tocar ainda em duas conseqncias da aplicao da concepo da pobreza como base do compromisso da polcia social: a noo de compensatrio e de focalizao. A regulao da poltica social centrada no mercado, como querem os liberais ou neoliberais, traz distores significativas. Ela deve ser desenvolvida como poltica no mer cant i l . Tor nando cl ar a est a pr emi ssa, di r i a que compensao, no campo econmico, signo positivo e no campo social signo negativo. Compensar um cheque trocar papel-compromisso por papel-moeda no mesmo valor. O compensar social fazer al go no recomendvel que favorece a t ut el a e a dependnci a. Ist o , t rat a-se de compensar o mercado pelo no consumidor e no de indenizar o cidado ou reconhecer-lhe direitos de igualdade. 190 Tom Campbell nos diz que, se a pobreza uma violao de direitos humanos, ela supe identificar a responsabilidade, isto , a criminalizao da prtica de empobrecer outras pessoas e no o ato de buscar a culpa do indivduo. Neste caso, estamos apontando para a reparao ou indenizao. Temos aqui um signo positivo de compensao para a pobreza. Quando nos afastamos do referencial do conceito de mercado para exame da condio de vida, verificamos criticamente que tal influncia mercadolgica opera a noo de compensao a menor, discriminatria para quem no consumidor e depende de proteo pblica. Por contraponto, quando se analisa o carter da compensao fora da referncia ao mercado, torna-se evidente nova apreenso, isto , a da compensao sob o signo de cidadania, onde ela assume o sentido de indenizao de uma dvida social. Outra concepo fundamental, e que vem ocupando o debate pbl i co, da rel ao entre universalizao e focalizao, utilizadas como oposies. Ao pensar/falar de poltica social, estamos tratando de seres humanos. Portanto, a universalizao imprescindvel enquanto direito de cidadania afianvel a todo ser humano. O referencial em foco na pobreza rompe o signo universal e traz como referncia a cidadania invertida, j que se referencia na condio de necessi tado e no de ci dado, produzi ndo uma noo excludente e estigmatizadora. A focalizao pode ser regra de prioridade, mas no de excludncia. Se assim no for, a focalizao como construo ideolgica e neoliberal castradora da condio de cidadania. Por outro lado, a di reo de universalidade, em uma sociedade em que o mercado produtor de atenes sociais de forma concorrencial ao Estado, termina por limitar o acesso aos servios estatais a quem no tem renda para consumi r o ser vi o pri vado. Assi m, sade, educao, habitao, assistncia social so todas polticas pblicas para os mais pobres ou para aqueles sem renda para o consumo 191 pri vado. Dest e pont o de vi st a t odas so f ocal i zaes universais ou universalizaes focadas. A direo da poltica social a universalidade como direito afianvel e constitucional, embora sua prtica, em uma sociedade de mercado, termine por alcanar predominantemente quem no consome o servio privado. A pobreza tem rosto, gnero, diferenas e territrio, isto , o lugar como elemento bsico para construo da identidade do cidado. Muitos brasileiros no tm acesso a endereo alcanvel pelo correio, no so comunicveis ou localizveis. So muitos os demandatrios de acessos sociais que vivem em reas onde os servios pblicos, ou o Estado no chega. Esta realidade no s caracterstica dos povos da Amaznia, mas tambm de cidade e metrpoles como So Paulo. A propsito, quero aqui incluir alguns dados de estudos soci oter ri tori ai s que temos desenvol vi do na Ponti f ci a Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP, desde 1995, com a construo da metodologia do Mapa da Excluso/ Incluso Social, bem como, da pesquisa financiada pela FAPESP (Fundo de Amparo Pesquisa) e atravs de parceira com o INPE (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais), pelo Centro de Estudos de Desigualdades Scio Territoriais CEDEST. Out ro est udo compl ement ar o Mapa das Vulnerabilidades, construdo pela Secretaria Municipal de Assistncia Social da Prefeitura de So Paulo em parceria com o CEM (Centro de Estudos Metropolitanos) do CEBRAP (Centro Brasileiro de Anlise e Pesquisas). Estes estudos geram medidas territoriais intra-urbanas, no caso de So Paulo por distrito (96), por setores censitrios (13.120), ou por reas da pesquisa OD (Origem/Destino) do Metr (360). medida que ocorre a aproximao territorial, o comportamento da relao incluso/excluso social se altera sensivelmente, isto , ela emerge com fora de qualidade e de quantidade nas concentraes urbanas. 192 Na seqncia de mapas que ilustram esse pensamento, parte-se dos estudos do IDH-2000, realizados pelo PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento). O Brasil examinado pelo IDH dos Estados mostra a regio sul e sudeste com altos IDHs. A segunda aproximao dos IDHs dos municpio brasileiros j altera essa realidade que pode ser verificada, por exemplo, nas diferenas internas do Estado do Ri o Grande do Sul ou do Estado de So Paul o ao particularizar o IDH de seus municpios. Em outro recorte, agora da cidade de So Paulo, atravs da metodologia de balanceamento dos dados de cada distrito, medindo-os enquanto a discrepncia entre as melhores e as piores situaes detectadas e parametradas a partir de um padro bsico de incluso, verifica-se que: dentre os 96 distritos, em 76 deles o conjunto populacional majoritrio que ali vive est abaixo de um padro bsico de incluso. A anlise do movimento populacional entre os distritos mostra que a populao dos distritos mais includos decresceu na dcada em at 27%, enquanto que a populao dos distritos mais excludos cresceu em at 120%. Tende a aumentar a populao nos territrios de maior excluso e, quando se examina o percentual populacional por faixa etria, verifica- se que ali vivem mais crianas do que em outras reas. O segundo estudo Mapa das Vulnerabilidades traz o recorte do terri tri o da ci dade pel os 13. 120 setores censitrios que agrupam 200 famlias em mdia, ou 1.000 pessoas. Este estudo permitiu reconhecer 3.300 setores ou cerca de 3 milhes de brasileiros que vivem em domiclios chefi ados por j ovens em al t ssi ma pri vao e i dade de reproduo. Isto significa que so territrios com maior presena de crianas. Compromete-se, no caso, no s o presente como o futuro. Recorta-se, ai nda, doi s dos 96 distritos da cidade de So Paulo, para melhor evidenciar territrios com maior vulnerabilidade das famlias. 193 ndice de Desenvolvimento Humano Municipal, 2000 Todos os Estados do Brasil ndice de Desenvolvimento Humano Municipal, 2000 Todos os Municpios do Brasil Fonte: PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (out/2003). 194 ndice de Desenvolvimento Humano Municipal, 2000 Municpios do Estado de So Paulo ndice de Desenvolvimento Humano Municipal, 2000 Municpios do Estado do Rio Grande do Sul Fonte: PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (out/2003). 195 Mapa da Vulnerabilidade, 2003 Municpio de So Paulo Distritos com maior ndice de vulnerabilidade Municpio de So Paulo Fonte: PUC/SP, INPE, POLIS, Mapa da Excluso/Incluso Social, 2002. 196 Esta topografia social base para o planejamento de prioridades da presena das polticas sociais. Estes exemplos, que se enquadram na produo de uma nova tecnologia social voltada para a incluso social, mostram que temos capacidade cientfica e tecnolgica de, a partir das cidades, desenvolver a alocao de respostas e provises sociais territorializadas, integradas, intersetoriais e democrticas e, desta forma, com manifesta capacidade de enfrentar a excluso social. ndice de Excluso/Incluso Social, 2002 Municpio de So Paulo Fonte: PUC/SP, INPE, POLIS, Mapa da Excluso/Incluso Social, 2002. 197 Para tanto, o modelo intergovernamental necessita incorporar a l i nha ascendente de deci so para a gesto soci al . Em contraponto, so necessrias redes locais intersetoriais, com insero na organizao popular e no com exclusividade em cartes pl sti cos de transfernci a de renda. O trabal ho socioeducativo vivo e potenciador do empreendedorismo e do protagonismo social fundamental. A linha de incluso social supe que se expanda no tempo a capacidade de resilincia para enfrentar os conflitos e se desenvolver as potencialidades da populao. So necessrias polticas de desenvolvimento humano e soci al al m da t ransfernci a de renda que automaticamente no afiana resultados sociais e aquisies demandadas ao cidado e sua famlia. Elas podem ser uma porta de entrada, mas, com certeza, no so uma porta de sada, como j se afirmou aqui. Esta perspecti va de arti cul ao entre trabal ho socioeducativo, expanso da rede de proteo social, programas de transferncia de renda e disputa na sociedade pela inscrio de direitos sociais a todos significa novos recursos sociais financeiros e polticos de orientao redistributiva, com capacidade de instalar pactos de solidariedade para a democracia e a incluso social. INDICAES FINAIS O pacto federativo nas polticas sociais assim um pacto de cidadania que busca romper com necessidades negligenciadas na agenda pblica. A relao intergovernamental para incluso social e, no contraponto, ao enfrentamento da excluso social exige um novo pacto federativo de gesto interinstitucional das polticas sociais no Brasil. O model o pol ti co das pol ti cas soci ai s brasi l ei ras precisa ser revisto luz de clara regulao estatal que, sem 198 abrir mo de necessrias parcerias com ONGs, no abra mo de afianar direitos aos cidados e garantir a centralidade do Estado nesse processo. preciso desenvolver uma cultura poltica de poltica social que se comprometa com o confronto excluso social e a favor da incluso social. O modelo de poltica social em construo deve ser coerente com a perspectiva da abolio da pobreza a caminho da incluso social. 199 REDE DE ASSISTNCIA SOCIAL DE PORTO ALEGRE Porto Alegre a capital do Rio Grande do Sul e possui 1.360.595 habitantes. Dentre a sua populao total, conforme dados do IBGE-2000, existem 59.297 famlias na linha de indigncia, ou seja, vivem em residncias cujos responsveis ganham at um salrio mnimo. Na estrutura da poltica de Assistncia Social municipal, o rgo gestor a Fundao de Assistncia Social e Cidadania FASC, com a funo de gerenciar o sistema de Assistncia Social, composto por programas e servios prprios e pela manuteno e supervi so/assessori a rede de servi os executados por entidades no-governamentais. A partir de 1997, respaldada pelas deliberaes da II Conferncia Municipal de Assistncia Social, a FASC passou por um processo de reordenamento que apontou para a estruturao de um novo formato de gerenciamento da Rede de Assistncia Social e da prpria Fundao, no sentido da descentralizao, no s dos programas e servios para as regi es mai s empobreci das da ci dade, mas tambm da descentralizao gerencial, favorecendo maior autonomia e adequao s necessidades da gesto local. O MUNICPIO DE PORTOALEGRE NO ENFRENTAMENTOPOBREZA Ana Paula Motta Costa* * Presidente da Fundao de Assistncia Social e Cidadania de Porto Alegre. 200 Assim, a abrangncia da gesto de toda a Cidade, dividida regionalmente para uma melhor administrao. O rgo deliberativo da poltica de Assistncia Social em Porto Alegre o Conselho Municipal de Assistncia Social/CMAS, que organizado regionalmente atravs das Comisses Regionais de Assistncia Social. As CRAS so instncias de participao direta e livre de todos os membros e entidades da comunidade, que elegem representantes para o Conselho e que tm carter consultivo deste mesmo Conselho. O CMAS responsvel, ainda, pela deliberao dos recursos do Fundo Municipal de Assistncia Social, que recebe recursos da unio, estado e municpio para financiamento de toda rede municipal. Do ponto de vista da execuo da poltica de Assistncia Social, a cidade dividida em regies de abrangncia, que so administradas por gerentes regionais, cujas responsabilidades so: administrar os equipamentos, programas e servios prprios de sua regio, gerenciar o processo de assessoria rede conveniada de sua regio, responder perante a CRAS, responder perante o Conselho Tutelar e articular o gerenciamento conjunto comas demais polticas sociais do municpio. A criao das Gerncias Regionais, com poder de representao poltica e decisria no mbito da Regio, em consonncia com a diretriz da descentralizao, possibilita uma maior articulao intra e interinstitucional, no sentido de adequao s especificidades regionais. Responde, ainda, necessidade de um modelo gerencial mais flexvel e horizontalizado, onde o poder de deciso compartilhado e mais prximo aos usurios, possibilitando, por parte destes, atravs das Comisses Regionais da Assistncia Social, a efetivao do controle social. A estrutura do gerenciamento do sistema de Assistncia Soci al divi di da entre Rede Bsi ca e Rede de Ser vi os Especializados. Trata-se de redes de servios pblicos no necessariamente estatais, controladas de forma muito prxima pela populao. 201 A Rede Bsica consiste na rede de programas e servios necessrios em todas as comunidades, destinados populao de baixa renda vulnerabilizada, que mantm vnculos familiares e comunitrios e que deve ser atendida, pelas caractersticas de suas necessidades sociais, prxima a seus locais de moradia. So equipamentos da Rede Bsica os nove Centros Regi onai s de Assi stnci a Soci al , que se consti tuem em referncia regional e plos de gerenciamento do sistema e os doze Mdul os de Assi stnci a Soci al , responsvei s pel a prestao de servios a determinadas comunidades, definidas como prioritrias a partir de indicadores sociais. A estratgia de descentralizao dos servios tambm se d atravs de entidades no-governamentais conveniadas, responsveis pela execuo de programas em regime de parceri a com o poder pbl i co, atravs de convni os de manuteno e assessoria tcnica. Desta forma, a gesto da poltica de Assistncia Social de Porto Alegre executada atravs da articulao de programas e servios em um sistema regionalizado e hierarquizado, composto por unidades operacionais prprias municipais, entidades conveniadas e parcerias com a iniciativa privada. So programas da Rede Bsica, os Ncleos de Apoio Sciofamiliar, o Servio de apoio Socioeducativo SASE, o Trabalho Educativo, o Programa de ateno ao idoso, o Apoio ao trabalho, o Atendimento Comunidade/Planto Social, a Assessoria Jurdica, o Agente Jovem e o PEMSE (execuo de medidas socioeducativas). J a rede de Servios Especializados consiste na rede de programas e servios destinados populao com maior grau de vulnerabilidade, que precisa de atendimento especializado para contemplar suas necessidades. Localiza-se em pontos estratgicos e destina-se ao atendimento de toda a cidade, a partir de encaminhamentos do conjunto da rede de atendimento ou das autoridades competentes. 202 So caractersticas da rede especializada o gerenciamento da rede centralizado e especfico por equipamento e a rea de abrangncia geral da cidade, no regional; alm do fato de os servios serem especializados para pblicos especficos, sendo o seu acesso, em geral, a partir de encaminhamentos. So programas da Rede Especializada os abrigos para crianas e adolescentes, de carter breve, casas de passagem para vtimas de violncia, e de carter permanente, casas lares e abrigos residenciais. O acolhimento noturno destinado a crianas e adolescentes em situao de rua que ainda no se vincularam aos programas da rede municipal. J a rede especializada para populao adulta composta dos abrigos de carter breve, seja abrigo com atendimento integral de 24h, ou os albergues, com atendimento noturno para populao de rua, ou ainda de carter permanente, no caso, abrigos residenciais e instituies conveniadas para populao idosa e portadora de deficincia. Outros servios compem a rede especializada: a Casa de Convivncia, o Atendimento Social de Rua, o Servio de Educao Social de Rua, ambos voltados para a abordagem das populaes nas ruas, e Reinsero na Atividade Produtiva RAP. A concepo adotada na prestao dos servios em rede tem como estratgia o objetivo da poltica de Assistncia Social de acessibilidade s demais polticas, a incompletude dos programas, a complementaridade entre as vrias polticas pblicas e a articulao e potencializao de aes. Busca-se a avaliao de cada situao social em atendimento, sendo feito diagnstico e plano de trabalho, o qual deve ser socializado atravs da rede de servio. Busca-se, ainda, priorizar a interveno atravs dos servios da rede bsica. Somente quando imprescindvel, faz- se o atendimento atravs da rede especializada. O desafi o deste si stema est em promover mai or autonomia para a gesto local, portanto, transferncia de poder. Ao mesmo tempo, tambm desafiadora a manuteno 203 da conexo entre a realidade local e a poltica estabelecida para o sistema de gerenciamento de toda a cidade. Parte-se do conceito de que a excluso no apenas econmica, tambm produz outras conseqncias na vida das pessoas. Caracteriza-se pela falta de pertencimento social e institucional, falta de informao e acesso s polticas pblicas, perda do status e das referncias do mundo do trabalho, determinando a baixa auto-estima dos sujeitos. A trajetria de excluso da sociedade formalmente constituda um processo de perda de vnculos familiares e comunitrios, alm da ausncia de projeto de vida e de perspectiva. Por outro l ado, a observao sobre o processo de excluso social tambm permite constatar a resilincia e a fora da populao, a qual se manifesta, no espao coletivo. Neste contexto, a Assistncia Social constitui-se em uma rede de proteo e resgate individual e coletivo. Deve possibilitar aos usurios a resignificao da realidade, a ampliao da conscincia acerca dos direitos sociais, alm de permitir a construo de perspectivas de vida. 205 O Sistema Integrado de Controle Social de Polticas Pblicas do Estado do Cear foi concebido considerando a incluso poltica como pressuposto para aes estruturantes de incluso econmica e social. A partir dessa perspectiva, Secretaria Extraordinria de Incluso Social coube coordenar esse sistema integrado, ultrapassando a dimenso meramente tcnica dos instrumentos de controle estatal. Oque se pretende trabalhar o tema da Incluso Social dentro do Governo do Estado, de modo que cada Secretaria ou rgo vinculado agregue valor social s aes implementadas, ao mesmo tempo em que se busca viabilizar a mobilizao social a partir do eixo da incluso e da gesto compartilhada de suas polticas. Tal iniciativa representa um ousado desafio tcnico- administrativo no quadro da cultura poltica prevalecente, exigindo atores e instrumentos que promovam a capacitao necessria para que os mais diversos setores da sociedade civil SISTEMA INTEGRADO DE CONTROLE SOCIAL DE POLTICAS PBLICAS: UMA PROPOSTA DE INCLUSO POLTICA COMO INSTRUMENTO DE INCLUSO SOCIAL Celeste Cordeiro* * Secretria Extraordinria de Incluso e Mobilizao Social do Estado do Cear. 206 organizada possam participar do monitoramento e da reflexo sobre ndi ces e metas rel ati vos Incl uso Soci al como princpio de desenvolvimento. 1. JUSTIFICATIVA A justificativa para a proposio dessa estratgia de inovao institucional pode ser fundamentada com base em cinco pontos: 1. O aprofundamento da reforma do Estado brasileiro no pode mais buscar legitimao como tarefa eminentemente tcnico-organizacional, exigindo uma transformao poltico-institucional do estado patrimonial nos rumos do fortalecimento da democracia. 2. O fortalecimento da democracia depende do esforo em socializar, de modo mais amplo, a responsabilidade social sobre decises de conseqncias coletivas, o que impe a ampliao de esferas pblicas em todos os nveis (nacional, regional e local). 3. A nfase colocada pelo atual Governo Federal na importncia da integrao nacional, incluindo sua efetivao no plano territorial, precisa constituir-se como integrao conceitual a respeito das diretrizes para o desenvolvimento e integrao poltica no sentido do controle social (e no mais meramente estatal , corporati vo ou de mercado) sobre os investimentos pblicos. 4. A evidncia do carter regressivo da desigualdade sobre as pol ti cas pbl i cas, al i ado sua i ntensa capaci dade de reproduo, est exi gi ndo mai or focal i zao no estabel eci mento de pri ori dades estruturantes voltadas ao combate pobreza e preveno da excluso. 207 5. A disposio do Governo Estadual em colaborar, de todas as formas possveis, com o Programa Fome Zero, do Governo Federal, que imps a todos os brasileiros a inadivel tarefa cvica de buscar a produtividade do investimento pblico na direo da Incluso Social. Nesse sentido, como afirmou Frei Betto 1 , o menos importante no Programa a distribuio de alimentos, chamando ateno para os necessrios fundamentos estruturais do Fome Zero, tanto do ponto de vista econmico (por exemplo, de fortalecimento da agricultura fami l i ar) quanto do ponto de vi sta pol ti co (de participao e controle social). 2. OPERACIONALIZAO DO SISTEMA A estratgia de controle social das polticas a fim de estimular a incluso tanto poltica como social assenta-se sobre a articulao de instncias de negociao entre Governo e sociedade em torno da avaliao das Metas de Incluso Social e estrutura-se nos seguintes passos: Sensibilizao das Secretarias para a definio setorial de Metas de Incluso Social. Consolidao das Metas de Incluso Social a partir de ajustes com setores da sociedade e, novamente, com as secretarias de governo. Definio pblica do compromisso poltico do Governo com a Incluso Social atravs da apresentao das Metas de Incluso Social com destaque para 14 metas principais a serem massivamente divulgadas a um Frum composto por todas as lideranas da sociedade. 1 Conferncia proferida em Fortaleza, CE em maro de 2003. 208 Sofisticado processo de comunicao com a sociedade para envolv-la efetivamente no esforo de qualificao tcnica e parceria poltica; tal processo envolveria um conjunto de aes, a partir de material publicitrio, participao da imprensa, realizao de reunies com setores organizados da sociedade, especialmente Conselhos, realizao de seminrios regionais, e a Conferncia Estadual de Incluso Social. Implantao de ncoras locais do sistema, ou seja, espaos de acolhimento e apoio s iniciativas da sociedade civil no sentido de contribuir para o alcance das Metas de Incl uso Soci al , que no so do Governo, mas da sociedade como um todo; nessa funo, os parceiros so os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Sustentvel (CMDS). Organizao de Observatrios de Incluso Social, ou seja, espaos de competncia tcnica e credibilidade poltica, independentes e respeitados, que possam produzir informaes qualificadas sobre as polticas pblicas e a realidade do Estado para os diversos setores da sociedade como Conselhos, organizaes da sociedade civil, etc. Por sua decisiva importncia, vale a pena tecer maiores consideraes sobre os Observatrios de Incluso Social. 3. OBSERVATRIOS DE INCLUSO SOCIAL Inicialmente instalados nas universidades estaduais e federal, tendo em vista a base material e capacitao em alto nvel que j possuem, os Observatrios de Incluso Social tambm podem ser instalados na Assemblia Legislativa, atravs da revitalizao de suas Comisses Tcnicas. Um encarte mensal em jornal de grande circulao no Estado e programa semanal de 209 rdio sobre as polticas, as metas sociais e sua avaliao tambm faro parte do sistema de Observatrios de Incluso Social. Portanto, esses Observatrios tero importncia tanto como formuladores de informao e opinio quanto como espaos de mobilizao social, mesmo porque h o propsito de facilitar o controle social atravs da traduo, num modo ludicamente acessvel aos mais amplos setores sociais, dos ndices e Metas de Incluso Social propostos. Para isso, a Secretaria de Incluso e Mobilizao Social do Estado do Cear (SIM Cear) vem inicialmente concentrando esse esforo junto s Universidades que poderiam tornar-se verdadeiros centros de referncia em avaliao de polticas pblicas para Incluso Social no Estado. Esses nichos de conhecimento, assessoria e prtica de avaliao esto sendo desenvolvidos nas universidades estaduais UECE, Universidade Vale do Acara UVA e Universidade Regional do Cariri URCA, alm da Faculdade Vale do Salgado de Ic e na Universidade Federal do Cear, descentralizando o controle social nas mais importantes regies do Estado do Cear. O trabalho j comeou a envolver tambm universidades particulares. Para se tornarem efetivamente i nstr umentos de control e soci al , h a necessi dade de disponibilizar para as universidades envolvidas: a) Slida base de informao digital, em termos de estrutura e de programas, como condi o para cadastro de polticas, monitoramento e avaliao das aes desenvolvidas. Esta base necessita constituir- se em rede para atender de forma i ntegrada s universidades envolvidas e outras instituies, com destaque para o IPECE (Instituto de Pesquisa e Estratgi a Econmi ca do Cear, vi ncul ado Secretaria de Planejamento). b) Interface permanente com centros avanados de avaliao de polticas pblicas includentes, dentro e fora do pas, procurando garantir assessoria tcnica, 210 i ncl usi ve com a previ so de vi nda ao Cear de consultores e professores especializados. c) Capacitao de Conselheiros e outros agentes da sociedade para que se qualifiquem crescentemente em sua atribuio de acompanhar e avaliar polticas pblicas setoriais. d) Capacitao permanente de tcnicos do Governo para a adoo da Incluso Social como pressuposto do desenvolvimento do Estado, para a racionalizao das polticas propostas, o correto manejo de dados que permita um planejamento eficiente e para a interao com a sociedade, agora concebida como co-gestora da ao pblica. 4. DIMENSES FUNDAMENTAIS PARA A DEFINIO DE REAS DE AO COMUM Trata-se, assim, de um sistema de controle e mobilizao social centrado na implementao, monitoramento e avaliao de Metas de Incluso Social, que se estabelecem em 4 linhas de ao as quais se entrecruzam: Informao tcnica sobre a realidade e as polticas. Comunicao efetiva e criativa entre os diversos atores envolvidos. Mobilizao social e comunitria. Capacitao permanente. Com base nessas quatro di menses, defi ne-se a construo de espaos polticos (esferas pblicas) que tambm se interpenetram: Espao para definir e discutir as prioridades no esforo da Incluso Social, agregando governo e sociedade. Espao para agir de acordo com as metas inclusivas propostas. 211 Espao para comuni car e convocar, a parti r principalmente da imprensa e tambm de seminrios e conferncias. Espao para aprimorar o olhar social sobre as polticas includentes: Observatrios, Conselhos, ONGs etc. Espao para discutir aes e resultados: Frum de Incl uso Soci al , Consel hos, Observatri os, imprensa, seminrios, conferncias. Espao para capacitar a ao e seus agentes: Universidade (educao a distncia), imprensa, e outras instituies e entidades. 5. OS SIGNIFICADOS DA ESTRUTURAO DE UM SISTEMA DE INCLUSO SOCIAL PARA O ESTADO DO CEAR A pri nci pal vantagem do si stema per mi ti r o acompanhamento do desempenho do Estado e seus municpios, ano a ano, no que diz respeito a indicadores sociais. Essa objetividade e essa clareza tm vantagens polticas e tcnicas, para dentro do Governo e para a sociedade, como se observa: a) Politicamente, a primeira vez que um governo explicita seus compromissos sociais de forma to direta, como por exemplo, reduzir em 20% a mortalidade materna do Estado at 2006. Mais que isso, assume o compromisso de que nunca os indicadores sociais variaro abaixo do percentual do PIB de um determinado ano. b) Facilita o controle social. c) Oferece critrios claros para a hierarquizao das aes de governo, priorizando aquelas consideradas centrais e dizendo o porqu; e, dessa forma, assumindo compromisso oramentrio de alocao de recursos nessas reas. 212 d) Internamente, o governo estabeleceu prioridades claras que valem para o conjunto das secretarias, o que absoluta novidade na cultura gerencial do Estado brasileiro. e) Um conjunto de indicadores e metas de incluso social, de alta qualidade tcnica, que permite comparaes nacionais e internacionais, e o acompanhamento por qual quer agnci a de estudos estat sti cos de desenvolvimento. Permite ainda o mapeamento anual do Estado no que se refere aos indicadores sociais, que podem ser desagregados por regies, setores e grupos populacionais. f) Possibilita a montagem de um sistema lgico que liga um indicador, numa ponta, ao trabalho interno de uma secretaria, na outra; ou seja, pela primeira vez, o monitoramento do rgo de planejamento tem efeitos concretos nas opes cotidianas da poltica setorial. 6. REAS PRIORITRIAS DE POLTICAS DE INCLUSO A estruturao desse Sistema parte do princpio de que a excluso social em nosso estado tem a pobreza, e em especial a pobreza rural, como eixo fundamental, ainda que outros fatores, como etnia, idade, sexo, deficincia fsica, etc., possam ser fatores agravantes. Elege cinco reas de interveno fundamental, que no esgotam as aes de governo contra a excluso social, mas que se mostram, alm de estruturantes ou sustentveis no esforo de incluso (e no meramente paliativas ou de efeito curto), passveis de monitoramento por disporem de indicadores seguros: I. Educao II. Sade III. Condies de moradia 213 IV. Emprego e Renda V. Desenvolvimento Rural Em cada uma dessas reas tem-se: Uma meta global, como avanar nas condies de empregabilidade como meio de combate pobreza. Um i ndi cador de resul tado, como a taxa de mortalidade infantil (na rea de Sade) que pode medir o esforo de todos os agentes, governo e sociedade, em direo a uma meta global. Um indicador de oferta, para medir a contribuio do governo nesse esforo, ex., mantendo o foco na Sade, ampliao da cobertura do programa Sade da Famlia. Metas setoriais de governo e os respectivos programas para alcan-las: ex. ampliar o nmero de jovens cursando o ensino mdio ou melhorar o desempenho de nossos estudantes nas provas de portugus e de matemtica do SAEB (rea de Educao). A partir desse quadro, outros agentes sociais que desejem contribuir podem se comprometer com metas soci ai s espec fi cas dentro do si stema. Ex. uma Prefeitura ou uma empresa pode definir para um municpio ou regio a meta de alfabetizar x% dos adul tos, dentro de uma meta governamental de reduzir o analfabetismo em 47,7% at 2006. A ao do Governo, como j expresso, no se esgota nessas cinco grandes reas, havendo outras metas sociais e programas di reci onados a segurana pbl i ca, cul tura, atrao de investimentos industriais, assistncia social, cincia e tecnologia, dentre outras. Especialmente no caso de definio e publicizao das metas, foram pri ori zadas aquel as que apresentaram indicadores, tanto de resultados, como de oferta, passveis de serem monitorados ano a ano, por municpio, com possibilidade de comparao, inclusive com outros Estados. 214 Trata-se, portanto, de um sofisticado sistema construdo logicamente, que permite ao governo e, ao mesmo tempo, sociedade, congregarem esforos numa mesma direo, com a garantia de avaliao constante e segura dos resultados de sua ao. Assegura a transparncia das aes de governo, convoca a sociedade ao seu controle, busca atuar com aes estruturantes, fugi ndo pi rotecni a do assi stenci al i smo e assumi ndo o compromisso com um modelo de desenvolvimento includente. Aceita o risco de priorizar aes, to difcil em nossa cultura poltica, onde a falta de conhecimento sobre os problemas induz a demandas i nvi vei s que fazem a del ci a de governos descomprometidos com o social, pela facilidade com que isso permite desmoralizar as oposies. A base do Sistema fundamenta-se ainda na construo de indicadores passveis de monitoramento e com alto poder de comparabilidade. Tem como apoio a concepo das Metas de Desenvolvimento do Milnio da ONU que, at o ano de 2015, conclama os pases a combaterem a misria e outros tipos de excluso social. O Sistema de Incluso Social foi apresentado sociedade cearense pelo Governo do Estado, juntamente com o Pacto de Cooperao do Cear, no dia 8 de setembro de 2003. Em sntese, o sistema pode ser acompanhado atravs do quadro a seguir. 2 1 5 217 O Rede Social SP o programa de enfrentamento da pobreza e da desi gual dade soci al i mpl ement ado pel o Governo Est adual at ravs da Secret ari a Est adual de Assistncia e Desenvolvimento Social. Trata-se de uma estratgia para combater a excluso social a partir de uma abordagem territorial, oferecendo projetos articulados que permitam melhorar as condies de vida das famlias e aumentem a capacidade de insero social e produtiva dos indivduos. As aes estratgi cas a serem desenvol vi das esto estruturadas em seis princpios bsicos: 1. integrao e articulao de programas intersetoriais, evi tando a fragmentao, a superposi o e a pulverizao das iniciativas, buscando a convergncia e a atuao conjunta de diferentes reas do governo, de organizaes da sociedade civil e do empresariado; 2. focal i zao nas fam l i as mai s vul nervei s, com rendimento familiar mensal de at 1 SM; 3. focalizao da famlia vulnervel no territrio, o que envolve a definio de reas prioritrias: municpios com baixo desenvolvimento econmico e social; e setores censitrios nas Regies Metropolitanas de So Paulo, Campinas e da Baixada Santista; REDE SOCIAL SP PROGRAMA DE AES INTEGRADAS DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO Maria Helena Guimares de Castro* * Secretria de Assistncia e Desenvolvimento Social do Estado de So Paulo. 218 4. flexibilidade no desenho dos projetos, de forma a permitir o atendimento dos segmentos identificados como mais vulnerveis nas diferentes localidades; 5. moni toramento cont nuo das aes como etapa indispensvel para o gerenciamento do programa; 6. aval i ao das aes a part i r de i ndi cadores quantitativos e qualitativos, de forma a dimensionar os resultados e impactos obtidos. REDE SOCIAL SO PAULO DESENHO DA AO INTEGRADA O desenho da ao integrada envolve a articulao de programas e proj et os desenvol vi dos por di ferent es Secretarias de Estado em vrios municpios do Estado de So Paulo. So programas com reconhecida importncia social e para os quais buscar-se- a ampliao seja do nmero de beneficirios ou de localidades a serem cobertas. Estes programas foram sel eci onados por estarem orientados com os seguintes objetivos: complementao da renda familiar; gerao de trabalho e renda; melhoria da escolaridade dos pais e dos jovens que abandonaram os estudos; melhoria das condies de vida das famlias; complementao da jornada escolar, assegurando s crianas e adolescentes atividades socioeducativas, esportivas e culturais que alm de melhorarem o desempenho escolar, funcionem como um espao de integrao e proteo social; ampliao das atividades de convivncia, esporte e lazer. 219 O papel do Governo do Estado o de articular e coordenar o setor pbl i co, pri vado, o vol untari ado e a comuni dade, a parti r da defi ni o das reas-al vo para i nt erveno, baseadas em di agnst i co preci so sobre a situao de vulnerabilidade social destas localidades. Nesse sentido, o estabelecimento de parcerias surge como forma exemplar para a convergncia de aes com o objetivo de evitar a pulverizao das iniciativas. Est prevista a criao de estrutura permanente que realize esta articulao, sob a coordenao da Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social. Essa estrutura promover estratgias e aes intersetoriais, sendo consti tu da de um Consel ho de Gesto, composto por represent ant es da soci edade ci vi l e de uma Cmara Governamental, formada por representantes das Secretarias Estaduais. Um dos papis que caber ao Conselho de Gesto ser o de mobilizar e articular as instituies privadas e empresariais para o estabelecimento de parcerias. Para a i mpl ementao de aes l ocai s, a Cmara Governamental instituir comits tcnicos regionais, com a 220 ampla participao de representantes das instncias municipais e da comunidade. Etapas de Desenvolvimento As carncias e caractersticas associadas s condies de pobreza di ferem enormement e caso se compare muni c pi os de pequeno port e, com predom ni o de popul ao resi di ndo em reas rurai s, com as peri feri as urbanas das regies metropolitanas. Assim, a ao integrada ser desenvolvida em duas vertentes: 50 municpios paulistas com os piores ndices de desenvolvimento humano, e setores censitrios das Regies Metropolitanas de So Paulo, Campinas e da Baixada Santista com elevado grau de privao econmica e social. As aes integradas nos 50 Municpios com Pior IDH-M Na pri mei ra etapa, sero atendi dos 10 muni c pi os paulistas entre os 50 com menor IDH-M. Dada a maior concent rao de muni c pi os com bai xos ndi ces de desenvolvimento humano na Regio do Vale do Ribeira, as aes integradas estaro concentradas inicialmente nesta regio, atendendo os municpios de Apia, Barra do Chapu, Barra do Turvo, El dorado, Iporanga, Itaca, Itapi rapu Paulista, Pedro de Toledo, Ribeira e Sete Barras. Para tanto, est o sendo fi nal i zados os di agnst i cos regi onai s, cont empl ando o mapeament o das carnci as e dos atendimentos j existentes, para redirecionamento das aes e formatao das novas intervenes. As aes integradas nos setores censitrios com maior grau de privao social e econmica nas Regies Metropolitanas Nas Regies Metropolitanas, as aes estaro focadas nos bolses de vulnerabilidade social. Para a definio dos setores 221 censitrios a serem atendidos, est sendo utilizada metodologia desenvolvida pelo Centro de Estudos da MetrpoleCEBRAP/ Seade que visa a deteco de diferentes situaes de carncias sociais por meio da anlise da distribuio da estrutura socioeconmica no espao urbano, permitindo a identificao de grupos gerados a partir da combinao da dimenso da privao econmica com a estrutura etria. Na primeira etapa foram selecionados os municpios de Carapi cu ba, Fer raz de Vasconcel os, Franci sco Morato, Itapecerica da Serra e Itaquaquecetuba, que apresentam concentrao elevada de setores censitrios com presena de jovens em situaes de extrema privao social e econmica. INFORMAO, MONITORAMENTO E AVALIAO Para os municpios e setores censitrios selecionados para participar do Programa sero definidas metas precisas, baseadas em diagnstico prvio. Nesse sentido, ser elaborado quadro referencial com os objetivos detalhados identificados por indicadores socioeconmicos. Os programas e projetos so desenhados para resolver problemas especficos, delimitados socialmente, com pblico-alvo e objetivos bem especficos. Todos os programas tero indicadores (medidos na situao inicial e na situao-objetivo) e contero aes para os quais fiquem definidos custos e metas. O monitoramento um requisito imprescindvel para o exerccio da avaliao como um instrumento de gesto. um processo sistemtico e contnuo que, produzindo informaes sintticas e em tempo eficaz, permite a rpida avaliao situacional e a interveno oportuna que confirma ou corrige as aes monitoradas. Os instrumentos de monitoramento sero, nesse sentido, parte constitutiva do desenho da poltica integrada. Eles 222 funcionaro, por conseguinte, em dois nveis: o de cada ao/ projeto e o nvel da ao integrada. Seus objetivos sero: verificar se o programa est sendo implementado conforme seus objetivos, diretrizes e prioridades; verificar se seus produtos esto atingindo as metas previstas, com a necessria eficincia; propiciar um conjunto de informaes de domnio pblico sobre a atuao social do governo estadual e dos governos municipais envolvidos. Alm do monitoramento, a poltica integrada ser submetida a uma avaliao de resultados, sob a coordenao da SEADS, que dimensione sua eficcia no atendimento dos objetivos previamente definidos nos municpios contemplados e nos bolses de vulnerabilidade social metropolitanos. Ela envolver: um sistema de indicadores municipais; uma pesquisa de tipo painel que acompanhe ao longo do tempo uma amostra das famlias beneficiadas pelo Programa e de famlias inscritas que constituiro um grupo de controle; a identificao de impactos diferenciados nas famlias de acordo com sua composi o e i nsero nos programas ofereci dos, i sto , veri fi car se as transformaes pri mri as e/ou secundri as na real i dade so atri bu das s aes do programa, estabelecendo as devidas relaes de causalidade. O Cadastro pr-Social Os programas que envolvem rgos governamentais sero coordenados setorialmente; no entanto, para fins de macrogesto do Programa ser desenvolvido um sistema de informaes de monitoramento e de avaliao do Programa, como um todo. Da mesma forma, as aes em parceria envolvendo a sociedade civil, como por exemplo empresariado e entidades filantrpicas, tambm sero acompanhadas e avaliadas. 223 Est sendo estruturado o Cadastro Pr-Social do Estado de So Paulo, com a finalidade de coletar, armazenar e disponibilizar informaes referentes atuao na rea social dos rgos do governo e demais instituies, em sistema corporativo. Ser composto de bancos de dados relacionais, estruturado em trs mdulos: cadastro nico de instituies; cadastro nico de programas /projetos/aes e cadastro nico de famlias e beneficirios. O sistema, baseado em arquitetura aberta, utilizando tecnologia WEB (Internet), possibilitar aos usurios acesso hierarquizado para incluso/excluso e consulta aos dados armazenados, bem como disponibilizar instrumentos de recuperao automtica de informaes e de cruzamento com bases de dados secundrios. Trata-se, portanto, de uma ferramenta indispensvel para compartilhar informaes, coordenar aes e produzir conhecimentos sobre os resultados da poltica social no Estado. El e possi bi l i tar, tambm, a mel hori a dos procedimentos de focalizao da poltica integrada e, em conseqncia, aprimorar sua eficincia alocativa. SEADS, em trabalho conjunto com a PRODESP, empresa estadual de processamento de dados, coube o desenho e implementao desse instrumento. TABELA 1 Domiclios com Rendimento Total at 1 Salrio Mnimo (1) Estado de So Paulo, Regies Metropolitanas e 50 Municpios com Pior IDH-M 2000 Fonte: Preparado por Fundao Seade a partir dos dados do Censo Demogrfico/IBGE 2000. (1) inclusive aquelas que declararam no possuir nenhum rendimento. 224 ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IDH-M Estado de So Paulo 2000 Fonte: Novo Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil PNUD/Fundao Joo Pinheiro/Ipea. Parcela das Famlias com Renda de at 1 Salrio Mnimo Estado de So Paulo 2000 Fonte: IBGE. Censo demogrfico 2000. 225 TABELA 2 50 Muni c pi os com os Pi ores ndi ces de Desenvolvimento Humano no Estado de So Paulo 2000 Fonte: Novo Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil PNUD/Fundao Joo Pinheiro/IPEA. 226 Fonte: Fundao SEADE. (1) Ano de instalao do municpio posterior a 1991. TABELA 3 Densidade Demogrfica,Taxa de Urbanizao e Taxa de Crescimento Anual da Populao. Estado de So Paulo e 50 Municpios com Piores IDH-M no Estado 2000 227 TABELA 4 Jovens de 15 a 24 Anos que No Concluram o Ensino Fundamental e/ou Mdio. Estado de So Paulo, Regies Metropolitanas e 50 Municpios com Pior IDH-M 2000 Fonte: Censo Demogrfico 2000 IBGE. Grupos de Setores Censitrios classificados segundo Dimenso de Privao e Ciclo de Vida Familiar Regio Metropolitana de So Paulo 2000 Mapa da Vulnerabilidade Social CEM-Cebrap/IBGE/SAS/Fapesp Desenhando estratgias de enfrentamento da pobreza: a contribuio internacional 231 INTRODUO A pobreza, a desigualdade e a excluso social so, seguramente, os principais problemas que afetam os pases de nossa regio, nas ordens poltica, social, econmica e tica. Este seminrio tem como objetivo refletir sobre o caso especfico do Brasil, embora, naturalmente, o caso brasileiro possa ser situado dentro de um contexto regional mais amplo. O convite da UNESCO para participar de um Painel sobre as contri bui es i nternaci onai s no senti do da amenizao desses flagelos sociais me leva, necessariamente, segui nte pergunta: Qual ou qual pode vi r a ser a contri bui o dos mei os acadmi cos para um tema caracterizado principalmente pela urgncia material? A resposta que irei oferecer ser imaterial, no sentido de que ela se concentrar numa viso que toma como ponto de partida as cincias sociais, privilegiando as idias. Qual a importncia das idias, num tema que, com toda a urgncia, exige solues materiais? Vejamos. Trs dos conceitos que habitualmente se usam, tanto nas cincias sociais como na linguagem comum, quando falamos de pobreza, desigualdade e excluso so: Estado, Mercado e Sistema internacional. CINCIAS SOCIAIS E POBREZA: ABUSCADE UMENFOQUE INTEGRADO Alberto D. Cimadamore* * Assessor do Conselho Latino-americano de Cincias Sociais (CLACSO) e Professor de Relaes Internacionais da Faculdade de Cincias Sociais de Buenos Aires. 232 Qualquer um que reflita sobre o tema que nos ocupa e preocupa aqui concordaria, em princpio, que esses trs conceitos so de grande relevncia para a descrio e a explicao das condies que favorecem a produo e a manuteno da pobreza, da desigualdade e da excluso social. cert o que os est udos emp ri cos deri vados desses pressupostos tericos contribuiriam, como de fato ocorre, para reafirmar hipteses derivadas daquela afirmao. No entanto, algum j viu qualquer um desses conceitos no mundo real? Claro que no. Eles no podem ser vistos, nem tocados, porque so i materi ai s. So i di as, so construes mentais que usamos para compreender alguns aspectos fundamentai s das rel aes pol ti cas, soci ai s, econmicas e internacionais. Uma vez que concordamos que essas trs construes intelectuais so importantes para a compreenso das causas da pobreza e de suas possveis solues, comeamos, no CLACSO e, mais especificamente, no Programa CLACSO-CROP de Estudos sobre a Pobreza na Amrica Latina e no Caribe 1 , a enfocar o apoio acadmico aos estudos e, indiretamente, tomada de decises relativa erradicao ou mitigao da pobreza em dois temas especficos e inter-relacionados: o papel do Estado na luta contra a pobreza e a economia poltica da pobreza. O terceiro tema, logicamente relacionado com os dois anteriores na ordem das idias antes mencionada o das relaes internacionais da pobreza. O programa CLACSO-CROP avanou, com relao ao primeiro tema, dando apoio a pesquisas originais e realizando, 1 Esse programa uma iniciativa conjunta do Conselho Latino-americano de Cincias Sociais e do Comparative Research Programme on Poverty (CROP), do Conselho Internacional de Cincias Sociais (CICS), que comeou a desenvolver seu programa de trabalho no ano de 2001. Para maiores informaes, dirigir-se a www.clacso.org ou www.crop.org. 233 com pesquisadores da rea social, oficinas sobre o tema do papel do Estado na luta contra a pobreza. Ao longo dos dois ltimos anos, vm sendo concedidas a acadmicos bolsas de pesquisa de dez meses de durao para o estudo de temas considerados cruciais para a reflexo sobre as condies da produo e do alvio da pobreza. Da mesma forma, o Programa organizou oficinas e seminrios, com o objetivo especfico de discutir esse tema a partir das contribuies internacionais que privilegiam as perspectivas comparativas nos estudos sobre a pobreza. Atualmente, est sendo avaliado um segundo programa de bolsas para pesquisadores latino-americanos e caribenhos, voltadas para o tema da economia poltica da pobreza. AS CONTRIBUIES: UMA AVALIAO PROVISRIA O programa CLACSO-CROP de estudos sobre a pobreza na Amrica Latina e no Caribe vem avanando no fortalecimento das bases para a formao de uma rede internacional de pesquisadores sobre os temas relativos pobreza, ao facilitar a dedicao pesquisa e interao em espaos virtuais ou reais. 2 Esse pode ser considerado como umdos pontos altos do Programa, que se baseia no trabalho que ambas as instituies vm desenvolvendo, desde seu incio. Por outro lado, as contribuies cientficas produzidas nas diferentes atividades desenvolvidas at o presente por esse Programa poderiam ser consideradas como um reflexo do estado 2 Este ltimo tipo de interao se d principalmente em torno do Campus Virtual do CLACSO. Essa plataforma permite a realizao de cursos, conferncias e outras formas de interao eletrnica entre pesquisadores, docentes e administradores do Campus, do Programa CLACSO-CROP e do Programa Regional de Bolsas de Pesquisa da CLACSO, entre outros. 234 atual das cincias sociais latino-americanas, de modo geral, e da rea de estudos sobre a pobreza, em particular. Uma vez que novos caminhos esto sendo abertos para o pensamento sobre a problemtica especfica da pobreza na regio, pode-se dizer que os estudos sobre pobreza compartilham os problemas (e tambm os sucessos, embora eu no v me ocupar destes, nesta apresentao) que afetam de modo generalizado as cincias sociais na Amrica Latina e no Caribe. Nesse sentido, pode-se dizer que existe uma disperso significativa nas pesquisas sobre o tema da pobreza. Um grande nmero dessas pesquisas consiste de estudos de caso focalizados em diferentes nveis de anlise principalmente nacionais ou subnacionais cujas concluses so difceis de comparar entre si, de modo a avanar no processo de acumulao de conhecimento sobre as condies de produo e/ou reproduo da pobreza. Essas dificuldades tm origem tanto no tipo de mtodo privilegiado (isto , estudos de caso) quanto em outras questes metodolgicas e tericas referentes aos problemas clssicos de definio de variveis e utilizao de conceitos, de maneira que estes possam, eventualmente, vir a formar parte de uma agenda de estudos comparados. Uma agenda comparativa de amplo alcance permitiria um aumento substancial da qualidade e da quantidade do conhecimento sobre o tema, o que, por sua vez, ser indispensvel para o desenvolvimento de uma estratgia efetiva de reduo e eliminao da pobreza, em suas diferentes manifestaes. Do mesmo modo, observa-se que muitos desses estudos enfocam questes muito especficas, que dificultam um panorama mais geral da problemtica da pobreza, ou seja, uma teoria sobre as causas e condies de sua produo e reproduo. Em alguns casos, seria possvel falar da existncia de uma ambio interpretativa mais geral. No entanto, as limitaes empricas ou tericas inerentes aos estudos de caso impossibilitam a traduo dessas ambies em generalizaes vlidas para diferentes contextos geogrficos e histricos da Amrica Latina e do Caribe. 235 Os problemas do uso das principais categorias e conceitos algo que sem dvida est relacionado ao dficit terico metodolgico antes assinalado no apenas afetam a qualidade da produo cientfica, como tambmtranscendemessas esferas, tendo impacto sobre a visualizao do problema a partir de uma perspectiva normativa ou poltica. Um exemplo significativo a falta de consenso, nos estudos sobre pobreza, acerca da definio de um conceito central para o pensamento poltico e social dos ltimos trs sculos: o Estado. possvel observar, tanto nos trabalhos acadmicos como nos discursos sobre o tema da pobreza, que os termos governo e Estado so usados indistintamente, sem levar em conta que um um agente e o outro, uma estrutura; que um possui entidade fsica, enquanto o outro uma construo intelectual. De forma semelhante, em alguns casos, se fala de sociedade civil como oposta ao Estado, sem levar em conta que o conceito clssico de Estado inclui a sociedade como um de seus componentes, juntamente com a ordem jurdico-constitucional, o territrio e o governo. Essas confuses, infelizmente, fragilizam os achados ou as concluses dos estudos ou das vises que os promovem. Como natural, produzem-se assim posies normativas ou visualizaes de polticas que partem de uma percepo equivocada do problema do papel do Estado/Governo/ Sociedade na produo ou no alvio da pobreza. Uma aproximao superficial do que poderia ser o estado da arte nessa rea de estudos (algo que, no momento, no possumos, mas que seria indispensvel para sabermos onde estamos) provavelmente concluiria que grande parte dos debates centrais sobre o tema concentram-se mais nas questes relacionadas mensurao da pobreza certamente relevantes, sej a qual for o ponto de vi sta ou nas mani festaes particulares da pobreza em pontos especficos do tempo e do espao. Essa concentrao nas questes quantitativas ou particularistas da pobreza leva a uma distribuio de recursos que tende a desfavorecer o tratamento de questes substantivas 236 mais gerais, que tenham o potencial de contribuir para a descrio e a explicao das complexas situaes que acarretam sua produo e reproduo, nos diferentes nveis (local, nacional e internacional). Em outras palavras, poder-se-ia dizer embora arriscando cair numa generalizao excessiva que, na rea de estudos sobre a pobreza, no existem tentativas sistemticas de construir enfoques tericos capazes de contribuir para a explicao da pobreza e da derivar solues nos diversos contextos espaciais e temporais. Essa uma importante brecha que tm que enfrentar todos aqueles que se interessam pelas pesquisas sobre a pobreza e pretendem que essas pesquisas venham a exercer impacto sobre o mundo real. O HORIZONTE DESEJVEL Nesse contexto, a busca de um enfoque terico que integre diversas perspectivas disciplinares das cincias sociais, cruzando transversalmente os diversos nveis de anlise (local, nacional, regional e internacional, entre outros) transforma-se num objetivo central, tanto para os acadmicos como para as instituies que realizam ou apiam pesquisas sobre a pobreza. Um enfoque integrado que se proponha a cobrir o dficit antes assinalado teria que tomar como base algumas diretrizes fundamentais. Para tal, necessrio, em primeiro lugar, construir um debate terico que, simultaneamente, tenda a descrever melhor o universo em estudo complexo, por definio e traga alguma clareza quanto ao uso dos principais conceitos e nveis de anlise envolvidos na problemtica da pobreza. Esse primeiro passo contribuir para uma melhor especificao das variveis envolvidas nesses estudos, bem como de suas relaes causais, o que, por sua vez, tender a favorecer, ou, pelo menos, possibilitar a realizao dos estudos comparativos que so indispensveis para o melhor conhecimento das condies da produo, reduo ou eliminao da pobreza, nos diferentes contextos. 237 O debate metodolgico necessariamente vinculado ao debate terico teria que apontar para a produo de pesquisas e reflexes comparativas que reduzam a vulnerabilidade inerente aos estudos de caso e permitam aumentar os graus de generalizao dos achados e das concluses. Nesse ponto, ter-se-ia que dedicar especial ateno aos problemas derivados dos nveis de anlise e das interaes das variveis nesses diferentes nveis. Uma viso agregada da problemtica da pobreza requer um exame meticuloso da interao dos fatores ou variveis que operam nos nveis locais, estaduais, nacionais, regionais e internacionais. No entanto, a produo acadmica de nossa regio no tende a refletir sobre a complexidade inerente a esse universo de estudo. RUMO A UM ENFOQUE INTEGRADO A construo de um enfoque integrado, como o que aqui se prope, no implica, sob nenhum ponto de vista, a construo de uma teoria nica para a descrio e a explicao da problemtica, nem, muito menos, a adoo de um mtodo nico que, por definio, seja o mais apropriado rea de estudos sobre a pobreza. A idia consiste, simplesmente, numa tentativa inicial de integrar alguns dos conceitos centrais que operam em alguns dos principais nveis de anlise que so, a priori, relevantes para a descoberta das condies que levam tanto produo quanto eliminao da pobreza. Poucos duvidam de que Estado, Mercado e Sistema Internacional sejam conceitos centrais, operando em diferentes nveis de anlise, para a explicao desse fenmeno. No seria arriscado afirmar que na interao das variveis que operam dentro dessas trs estruturas residam algumas das principais causas e condies que levam tanto produo e reproduo da pobreza quanto sua reduo e eliminao. No entanto, no conheo estudos que, de forma sistemtica, trabalhem simultaneamente 238 com esses trs nveis e que tenham o potencial de serem integrados numa agenda de pesquisa internacional. A discusso de uma aproximao terico-metodolgica, nos termos acima descritos, poderia partir de uma simplificao de seus principais componentes, ou seja, de um modelo terico. 239 O modelo aqui apresentado , como todo modelo, uma simplificao de uma aproximao terica possvel problemtica da pobreza, abarcando nveis distintos de anlise. O propsito de sua apresentao muito simples: favorecer um debate crtico que possa contribuir para a diminuio do dficit acima assinalado. A tarefa subseqente implica, entre outras coisas, definir os principais conceitos, pensar sobre os modos em que eles interatuam para gerar ou mitigar a pobreza, e apresent-los na forma de hipteses que possam fazer parte de uma agenda de pesquisa comparativa. Naturalmente, essa uma primeira aproximao, que poder vir a ser superada a partir de diferentes vises crticas, que resgatem outros conceitos e posies terico- metodolgicas. O importante capturar os distintos nveis de anlise que aqui se consideram fundamentais para a gerao de uma agenda de pesquisas que nos permita abordar as complexas rel aes econmi cas, pol ti cas e soci ai s que produzem, reproduzem, amenizam ou eliminam a pobreza. 241 As retrospectivas do sculo XX abrem amplo espao a seus horrores. Nelas, as catstrofes naturais so eclipsadas pelas guerras e por outros desastres de autori a humana: sei s mi l hes assassinados no holocausto alemo, 30 milhes mortos de fome no Grande Salto para Frente de Mao-ts Tung, 11 milhes eliminados por Stalin, 2 milhes mortos pelo Khmer Rouge, meio milho de vidas ceifadas em Ruanda, e assim por diante. No comparecem nessas retrospectivas as mortes por desnutrio e por doenas evitveis em poucas palavras, a fome mundial: cerca de 270 milhes apenas nos poucos anos decorridos desde o fim da Guerra Fria. Por que razo essas mortes no so mencionadas? Seriam elas desinteressantes e corriqueiras demais, e no suficientemente chocantes? Ou ser que, pelo contrrio, elas so perturbadoras demais por se tratar de mortes que, diferentemente das demais, no podem sem atribudas responsabilidade de outros. Examinemos essa perturbadora idia. Somos responsveis pelas mortes causadas por pobreza extrema, ocorridas em outros pases? Confrontada com essa pergunta, a maioria das pessoas responde com um firme no. Mas esse no vem rpido AS EXIGNCIAS MORAIS DA JUSTIA GLOBAL Thomas W. Pogge* * Professor de Fi l osofi a Moral e Pol ti ca da Uni versi dade de Col umbi a, Nova York. 242 demais, evidenciando uma forte relutncia em examinar em maior profundidade suas razes. Essa relutncia ocorre tambm nos ticos, cujo trabalho pensar sobre as questes e as responsabilidades morais. bem provvel que a maioria deles concordasse com o firme no de seus compatriotas, embora poucos tenham se dado ao trabalho de investigar a questo com cuidado suficiente para fornecer boas razes para essa resposta. Como se faz para examinar essa questo? Podemos comear pela recapitulao dos fatos bsicos sobre a fome mundial. Estima- se que, de um total de 6 bilhes de seres humanos, mais de 2,8 bilhes vivam com menos de 2,15 dlares (1993) por pessoa por dia, ou seja, com uma renda anual per capita cujo poder de compra seria de menos de 1000 dlares, nos Estados Unidos, hoje. Em mdia, o complemento de renda necessrio seria de 43%. Alm disso, 1,2 bilhes de pessoas vivem com menos da metade dessa quantia (Chen e Ravallion, 290, 293). Uma pobreza to severa traz conseqncias: 799 milhes de seres humanos encontram-se hoje subnutridos, 1 bilho no tm acesso a gua potvel, 2,4 bilhes no tm acesso a saneamento bsico e 878 milhes de adultos so analfabetos (PNUD 1999, 22). Aproximadamente, 1 bilho de pessoas no possuem moradia adequada e 2 bilhes no so servidos por energia eltrica (PNUD 1998, 49). Duas entre cada cinco crianas, no mundo em desenvolvimento, so raquticas, uma em cada trs tem peso abaixo do normal e uma em cada dez sofre de seqelas irreversveis (FAO 1999, 11). 250 milhes de crianas entre 5 e 14 anos de idade trabalham fora de casa muitas vezes em condies duras ou cruis: como soldados, prostitutas, empregados domsticos, ou na agricultura, na construo, em indstrias txteis ou na produo de tapetes (OMT, 9, 11, 18). Em todo o mundo, 34.000 crianas menores de 5 anos morrem a cada dia, de fome ou de doenas evitveis ( USDA, i i i ) . Cerca de um t ero das mort es humanas, aproxi madamente 50. 000 a cada di a, devem-se a causas 243 relacionadas pobreza, e seriam facilmente evitveis atravs de melhor nutrio, gua potvel, vacinas, kits baratos de reidratao e antibiticos (OMS 2001, Tabela Anexa 2). (Esse percentual assim to alto porque bem mais de um quarto de todas as mortes humanas - como tambm de suas vidas - ocorrem no quarto mais pobre, devido expectativa de vida muito menor da populao pobre). So muitos, nos pases mais ricos, os que acreditam que a pobreza severa, em termos globais, esteja em acelerado declnio. Com tanto progresso econmico e tecnolgico, parece razovel supor que a enchente da mar levante todos os barcos. Alm disso, as declaraes, as conferncias de cpula e as convenes voltadas para o problema projetam uma forte imagem de ao concatenada e de progressos rpidos. Mas a tendncia real muito mais ambgua. Houve progresso substantivo nas formulaes e na ratificao de documentos tratando da questo, na coleta e na publicao de informaes estatsticas, e at mesmo algum progresso na reduo de aspectos importantes da pobreza. No entanto, nos onze anos que se seguiram ao fim da Guerra Fria, o nmero de pessoas que subsistem abaixo da linha de pobreza representada pelos 2,15 dlares dirios (1993) cresceu em mais de 10% (Chen e Ravallion, 290), e o nmero das pessoas subnutridas permaneceu basicamente o mesmo. As tendncias da desigualdade no nvel internacional mostram claramente que a imagem da enchente da mar no se aplica, nesse contexto: a disparidade de renda verificada entre o quinto da populao mundial que vive nos pases mais ricos e o outro quinto que vive nos pases mais pobres era, em 1997, de 74 para 1, o que representa um aumento em relao aos 60 para 1 de 1990 e os 30 para 1 de 1960.As estimativas para outros anos so de 72 para 1 em 1992; de 44 para 1 em 1973; de 35 para 1 em 1950; de 11 para 1 em 1913; de 7 para 1 em 1870 e de 3 para 1 em 1820 PNUD 1999, 3, 38). Uma tendncia constante de aumento da disparidade de renda continuou, sem 244 interrupes, durante todo o fim do perodo colonial, ocorrido h 40 anos. Hoje, enquanto os 47% mais desfavorecidos vivem com cerca de 140 dlares anuais, em mdia (poder de compra de 570 dlares), o PIB per capita para 2001, nos Estados Unidos, foi de 35.277 dlares, e de um pouco menos, em mdia, nos demais pases ricos (PNUD 2003, 278). Uma disparidade de tamanhas dimenses pe em questo a viso comum de que a erradicao da fome em todo o mundo seria proibitivamente cara, e de que ela, de fato, empobreceria a todos ns, destruindo nossa cultura e nosso estilo de vida. Richard Rorty expressa essa viso: as partes ricas do mundo tal vez estej am na si tuao de al gum que se prope a compartilhar seu nico po com uma centena de famintos. Se essa pessoa divi de seu po, todos, i ncl usive el a mesma, morrero de fome. Ele manifesta dvidas quanto ao fato de que sejamos capazes de ajudar os pobres do mundo, apontando que um proj eto pol i ti camente vi vel de redi stri bui o igualitria da riqueza exigiria que houvesse dinheiro suficiente para que, aps a redistribuio, os ricos ainda pudessem reconhecer a si mesmos, que eles continuassem sentindo que sua vida vale a pena ser vivida (Rorty, 10, 14). Apreenses dessa natureza talvez se justifiquem pelo imenso nmero de pessoas extremamente pobres: 2, 8 bilhes. Mas elas, na verdade, so grandemente exageradas devido ao fato de que a desigualdade de renda, em termos mundiais, muito maior do que Rorty parece supor. A renda agregada de toda essa populao de apenas 384 bilhes de dlares, que representa 1 % do produto social global de 31, 5 trilhes (Banco Mundial, 235). Uma alterao na distribuio mundial de renda que duplicasse, s nossas custas, a renda dessas populaes teria, ainda assim, um impacto de menor importncia sobre ns. O dcimo superior teria seus rendimentos reduzidos em cerca de 1,5%, o que certamente no significaria uma ameaa grave nossa cultura e a nosso estilo de vida. 245 Essa concluso pode ser reforada pelo exame das desigualdades de riqueza, que so consideravelmente maiores que as desigualdades de renda, uma vez que o mais comum que as famlias ricas possuam um patrimnio lquido maior que sua renda anual, enquanto, nas famlias pobres, esse patrimnio tende a ser menor que a renda. As fortunas dos ultra-ricos, em particular, tornaram-se enormes: As 200 pessoas mai s ri cas do mundo mai s que dupl i caram seu patri mni o l qui do nos quatro anos anteri ores a 1998, atingindo hoje um total de 1 trilho de dlares. Os bens dos trs grandes bilionrios ultrapassam em valor o total dos PIBs de todos os pases menos desenvolvidos, com seus 600 milhes de habitantes (PNUD, 1999, 3). O custo adicional de atingir e manter o acesso universal educao fundamental para todos, atendi mento mdi co bsi co para todos e sade reprodutiva para todas as mulheres, alimentao adequada, gua potvel e saneamento para todos seria inferior a 4% da soma da riqueza das 225 pessoas mais ricas do mundo (PNUD, 1998, 30). Aqui, tambm, as apreenses de Rorty aparecem como grandemente exageradas. Uma terceira maneira de colocar em perspectiva o custo da erradicao da fome no mundo relacionar esse custo com aquilo que conhecido como o dividendo da paz. Aps o fim da Guerra Fria, os gastos militares caram de 4,7% do produto social global, em 1985, para 2,9%, em 1996 (PNUD, 1998, 197). Essa queda produziu um imenso dividendo anual de bem mais de 500 bilhes de dlares, em valores atuais uma quantia muito superior aos 288 bilhes, em termos agregados, que os pobres do mundo necessi tam para ultrapassar a linha de pobreza de 2,15 dlares dirios (1993). Muitos cidados dos Estados Unidos acreditam que uma grande parcela do oramento federal j seja gasta em ajuda externa. Mas no assim: A Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID) administra os 246 programas de assistncia externa daquele pas, que recebem menos da metade de 1% do oramento federal (USAID). Alm disso, os pases de renda alta, em 1990, reduziram sua assistncia oficial ao desenvolvimento (AOD) de 0,33% para 0,22% da soma de seus PIBs (PNUD 2003, 290). Os Estados Unidos lideraram esse declnio, reduzindo sua AOD de 0,21% a 0,11% de seu PIB, numa poca de grande prosperidade, que culminou em grandes supervits oramentrios (ibid). Grande parte da AOD alocada por razes polticas: apenas 23% dela vai para os 49 pases menos desenvolvidos (ibid), e apenas 3,7 bilhes de dlares so gastos em servios sociais bsicos. (http: //mi l l eni umi ndi cators. un. org/unsd/mi /mi _seri es_ results.asp?rowId=592) menos que os 20% acordados na Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social. A AOD di reci onada aos servi os soci ai s bsi cos educao fundamental , sade bsi ca, programas popul aci onai s, abastecimento dgua e saneamento corresponde, ento, em mdia, a cerca de 4 dlares por ano pagos por cada um de ns, cidados desses pases. Os cidados dos pases ricos tambm prestam aj uda atravs das organi zaes no- governamentais. A cada ano, essa ajuda totaliza cerca de 7 bilhes de dlares, ou 7,60 dlares por cidado (PNUD 2003, 290). Em mdia, gastamos cerca de 11,60 dlares por ano com a erradicao da pobreza severa que significa cerca de 3,80 dlares ao ano para cada pessoa pobre. Um exemplo significativo da postura oficial vigente com relao erradicao da pobreza nos dado pela Cpula Mundial sobre Alimentos, realizada em Roma e promovida pela Organizao das Naes Unidas para os Alimentos e a Agricultura, em novembro de 1996. Seu principal feito foi o segui nte compromi sso, assumi do pel os 186 governos participantes: Ns, os Chefes de Estado e de Governo, ou nossos representantes, reunidos na Cpula Mundial sobre Al i mentos, reafi rmamos o di rei to de todos ao acesso a 247 alimentos seguros e nutritivos, coerentemente com o direito de todos a alimentos suficientes e ao direito fundamental de no sofrer de fome. Afirmamos nossa vontade poltica e nosso compromisso comum e nacional de alcanar a segurana al i mentar para todos, com o esforo atual mente sendo envidado no sentido de erradicar a fome em todos os pases, tendo em vista a imediata [!] reduo do nmero de pessoas subnutridas metade de seu nvel atual, no mais tardar at 2015. Consideramos intolervel que mais de 800 milhes de pessoas em todo o mundo, e particularmente nos pases em desenvol vi mento, no tenham acesso a al i mentos em quanti dade sufi ci ente para atender a suas necessi dades nutricionais bsicas. Essa situao inaceitvel... (Roma). O governo dos Estados Unidos publicou sua prpria interpretao desse compromisso: a consecuo de qualquer direito a alimentos suficientes ou do direito fundamental de no sofrer de fome um objetivo ou aspirao a ser alcanado progressivamente, no gerando obrigaes internacionais de qualquer natureza (Declarao Interpretativa). O governo ameri cano cont est ou t ambm a afi r mao da FAO (Alexandratos) de que o cumprimento desse compromisso exigiria que todos os estados desenvolvidos elevassem para 6 bi l hes de dl ares anuai s o total da AOD desti nada agricultura: Como parte do Plano de Ao dos Estados Unidos para a Segurana Alimentar, a USAID encomendou um estudo espec fi co sobre a proj eo dos cust os i mpl i cados no cumprimento da meta colocada pela Cpula Mundial sobre Alimentos e sobre uma estratgia destinada a alcanar tais obj etivos. Esse estudo, concl u do em meados de 1998, concentrou-se numa possvel estrutura para os investimentos de AOD e calculou que essa meta poderia ser atingida com um aumento da soma total da AOD da ordem de 2,6 bilhes de dlares anuais, contra os 6 bilhes anuais estimados pela FAO (USDA, Apndice A). O estudo, desse modo, prope que 248 o compromisso seja cumprido com apenas 3, e no 7 dlares anuais para cada pessoa pobre. O plano de reduo da fome adotado em Roma prev, implicitamente, um total de mais de 200 milhes de mortes causadas pela fome e por doenas evitveis ao longo do perodo contemplado pelo plano, de 1996 a 2015. Poder-se-ia pensar que, mesmo que o aumento de 6 bilhes de dlares anuais proposto pela FAO tornasse possvel reduzir a fome no mundo num ritmo mais rpido que o planejado, no haveria nada a lamentar quanto a esse fato. Reduzir pela metade a fome no mundo num prazo de 15 anos, afinal de contas, significa um avano glido. E 6 bilhes de dlares no representam uma quantia excessiva para os pases de alta renda, que, em conjunto, apresentaram, em 1998, um PIB de 22.600 bilhes de dlares. Essa crescente relutncia em gastar dinheiro na reduo da fome no mundo associa-se idia cada vez mais amplamente aceita de que a melhor maneira de atingir esse objetivo atravs de investimentos, e no de ajuda. A fome ser erradicada por meio da globalizao e dos mercados livres. Mas essa idia apresenta problemas. Os mercados mais livres e globalizados dos ltimos anos no trouxeram consigo uma reduo significativa da pobreza e da subnutrio. Os investimentos externos e a abertura dos mercados talvez sejam teis em pases onde j exista uma infra- estrutura mnima, e onde o desenvolvimento fsico e mental dos empregados potenciais no tenha sido permanentemente prejudicado pelas doenas, pela subnutrio e pelo analfabetismo. Os investimentos externos, contudo, dificilmente criaro essas condies, e em nada ajudaro as crianas que necessitam agora de comida, gua potvel, saneamento bsico, atendimento mdico bsico e educao primria. O dinheiro gasto hoje no atendimento dessas necessidades permitiria progressos que, por sua vez, atrairiam investimentos externos, que poderiam ento gerar um crescimento auto-sustentvel. Se essas necessidades no forem atendidas, os investimentos sero canalizados para outras regies, e o enorme abismo entre ricos e pobres continuar a se expandir. 249 Essa soluo a de que as crianas tm que ter atendidas suas necessidades bsicas, de que elas necessitam de um ponto de partida decente seria decerto a soluo adotada num contexto interno. Seria para ns intolervel se, em algum lugar dos Estados Unidos, a mortalidade infantil fosse de 20% devido falta de alimentos, de gua potvel, de saneamento bsico, de servios de sade bsicos e de educao primria. Por que razo condies de vida semelhantes, ocorridas em pases estrangeiros, seriam vistas como muito mais aceitveis? bvio que a fronteira nacional que demarca nosso pas desempenha um papel significativo em nosso pensamento moral. Mas qual, exatamente, o significado moral que essas fronteiras supostamente possuem? Uma idia comum a de que os Estados Unidos so uma comunidade solidria, cujos membros devem muito mais uns aos outros que a estrangeiros. Essa idia pode ser logicamente extrapol ada de duas formas. Segundo uma del as, nossa responsabilidade moral para com estrangeiros suplantada por nossa responsabilidade com relao a nossos compatriotas. Mas essa afirmativa no faz sentido, uma vez que os custos de erradicar a fome no mundo so exguos demais para representar perdas reais para nossos patrcios. Um por cento do PIB dos pases desenvolvidos menos da metade dos dividendos da paz poderia reduzir em muito a fome em todo mundo, num prazo de poucos anos, permitindo que, a partir da, os gastos fossem significativamente reduzidos (cf. Pogge, cap. 8). Esse desembolso no nos impediria de continuar cumprindo nossas responsabilidades com relao a nossos compatriotas, por mais ampla que fosse sua interpretao. Poder amos ai nda al egar que no cabe a ns a responsabilidade de fornecer ajuda ou apoio para alm das fronteiras da comunidade solidria nacional que estabelecemos uns com os outros. Podemos reforar essa alegao dizendo que as responsabilidades que de outro modo teramos so, nesse caso, 250 tornadas nulas pelo fato de que esses estrangeiros que passam fome tm seus prprios estados e seus prprios compatriotas que deveriam fornecer a ajuda e o apoio necessrio. Esse argumento, entretanto, no promissor, uma vez que os pobres do mundo, na verdade, no contam com estados e compatriotas dispostos e capacitados a atender suas necessidades bsicas, e tampouco concordaram em abrir mo de quaisquer reivindicaes que eles, de outro modo, teriam a fazer a ns. mais promissor reforar esse argumento afirmando que a responsabilidade de fornecer ajuda ou apoio, alm do mbito de nossa famlia imediata e das emergncias que porventura encontremos em nosso caminho, justifica-se apenas por nossa participao voluntria numa comunidade solidria. Ao viver nos Estados Unidos, aceitamos essas responsabilidades com relao a nossos compatriotas, mas no as aceitamos no caso de estrangeiros. A fim de examinar esse ponto de vista, pensemos por um momento no Brasil, partindo do pressuposto de que a maioria dos brasileiros no pense em seu pas em termos de uma comunidade solidria. H boas razes para adotarmos esse pressuposto, uma vez que o Brasil uma das sociedades mais desiguais do planeta, na qual o quinto superior dos rendimentos 29,7 vezes maior que o quinto inferior (PNUD 2003, 283 essa razo entre quintos tendendo a ser de 4 a 10, nos pases situados fora da Amrica Latina). A desigualdade global apenas ligeiramente mais alta que a do Brasil, quando as rendas so computadas em termos de poder de compra, embora seja muito mais alta quando essas rendas so computadas em termos de taxas cambiais, o que tem necessariamente que ser feito para que seja obtida uma medida aproximada dos custos da reduo da pobreza. Os dois casos so semelhantes tambm em outros aspectos: em termos de PNB real per capita, de incidncia de pobreza, de expectativa de vida e de analfabetismo. Suponhamos agora que a elite abastada do Brasil continue afirmando no possuir qualquer responsabilidade com relao 251 aos pobres de seu pas, uma vez que a maioria dos brasileiros no se v como membro, juntamente com os pobres, de uma comunidade solidria. A meu ver, poucos americanos aceitariam essa forma de se eximir de responsabilidade. Dispomo-nos a respeitar outras sociedades, mesmo quando elas no praticam, ou no tm a inteno de praticar a justia, tal como a entendemos. Mas acreditamos na existncia de condies mnimas que qualquer estado tem a obrigao de cumprir para ser merecedor de respeito moral, quer seu povo se veja como uma sociedade solidria ou no. Qualquer que seja a maneira usada para detalhar esse padro mnimo de decncia (cf. Rawls), parece claro que o Brasil, em razo de sua pobreza macia e evitvel, no se qualificaria para essa respeitabilidade. Mas se a ordem econmica global no mnimo to ruim quanto a do Brasil, esse juzo no teria que se aplicar tambm a ela? Essa idia sugerida na Declarao Universal dos Direitos Humanos, que proclama que Todo homem tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser plenamente realizados, inclusive o direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos ( 28 e 25). Como sugere o 28, a ocorrncia de pobreza extrema fortemente influenciada pela ordem social e internacional vigente. E uma tal pobreza poderia ento acarretar no apenas responsabilidades positivas para os brasileiros influentes e para ns, na qualidade de doadores potenciais, mas tambm responsabilidades negativas para os brasileiros influentes e para ns, na qualidade de defensores de uma ordem mundial que reproduz maciamente a fome e a pobreza. Ao contrrio de simplesmente no ajudarmos os pobres, talvez sejamos culpados tambm por danos cometidos contra eles, por meio da imposio de uma ordem econmica global na qual as desigualdades aumentam to rapidamente que os ganhos obtidos com o progresso econmico so enormes no 252 topo e minsculos, ou nulos, na base da hierarquia econmica global (cf. Milanovic, 88). No de surpreender que a ordem global reflita os interesses dos estados ricos e poderosos. Dependendo de nossos votos e de nossos impostos, nosso governo, juntamente com seus aliados, trabalha intensamente para formular regras que nos beneficiem, como se pode observar em sua reao Cpula Mundial sobre Alimentos, em sua bem-sucedida renegociao do Tratado da Lei Martima e em incontveis outros exemplos. bvio que os pobres do mundo tm seus prprios governos. Mas a quase totalidade deles fraca demais para exercer qualquer influncia real na organizao da economia global. E o que mais importante, esses governos tm pouca motivao para atender s necessidades de seus compatriotas pobres, uma vez que sua permanncia no poder depende, em medida muito maior, das elites locais e de governos e empresas estrangeiros. No surpresa, portanto, que nos pases em desenvolvimento, mais bem dotados em termos de recursos naturais, a ocorrncia de guerras civis e de regimes no-democrticos seja mais provvel e que, por essa mesma razo, eles tendam a ter um crescimento econmico mais lento ou at mesmo nulo (Lam e Wantchekon). Seus governantes podem vender os recursos de seus pases, comprar armas e soldados para manter o poder e acumular fortunas pessoai s. Esses governantes gostam da ordem econmica mundial tal como ela . E tambm os estados ricos no tm o menor interesse em mudar as regras do jogo, de modo a que os direitos de propriedade sobre os recursos naturais deixem de poder ser obtidos de governos tirnicos. Uma tal mudana reduziria a oferta, aumentando, portanto, o preo dos recursos naturais que precisamos importar. As pessoas podem se matar umas s outras com bombas ou com faces. Os acordos econmicos, entretanto, podem ser igualmente eficazes para esse fim. Milhes morreram vtimas desses acordos na Grande Fome das Batatas, na Irlanda, na 253 coletivizao forada de Stalin, no Grande Salto para a Frente, de Mao, na Coria atual, e tambm em muitos outros desastres fabricados pelo homem e limitados no tempo e no espao. A atual catstrofe da fome mundial pertence a essa mesma categoria. Mas ela diferente, no sentido de ser menos restrita no espao e no tempo, ainda mais devastadora em seus efeitos e menos reconhecida. Ela causa um tero de todas as mortes humanas. Mas essas mortes ocorrem a grandes distncias, a pessoas que no conhecemos. Elas acontecem em contextos sociais que dependem da ordem mundial vigente de maneira que no compreendemos, e em regies nas quais, segundo acreditamos, as pessoas sempre foram irremediavelmente pobres. pouco provvel, portanto, que os cidados e os governos dos pases desenvolvidos se sensibilizem com o problema em grau suficiente para reconhecer a prpria responsabilidade. E, portanto, podemos esperar que essa mortandade, pontuada por conferncias de cpula espordicas, continue acontecendo por muito tempo ainda. So muitos os que dizem que as reflexes morais sobre a fome no mundo de nada valem, uma vez que ningum duvida que a fome seja uma coisa m, que no deveria existir. O que deveramos fazer, ao invs de moralizar, pensar na questo prtica: quais seriam as melhores maneiras de erradicar a fome. Eu certamente concordo que deveramos pensar nessa questo prtica, e tratarei dela logo a seguir. Mas discordo veementemente da pri mei ra afi r mativa. O governo dos Estados Uni dos fez todo o poss vel para negar que o compromisso assumido na Cpula Mundial sobre Alimentos, que classifica a fome de intolervel e inaceitvel, d margem a obrigaes internacionais de qualquer natureza. Esse grande erro moral, no qual incorrem tanto os governos quanto os cidados dos pases desenvolvidos, o principal obstculo erradicao da fome no mundo. Sem um sentido de responsabilidade moral pela ordem econmica global que 254 estamos impondo, no haver a vontade poltica de reformar essa ordem, nem disposio, da parte dos governos e dos indivduos, para mitigar seus piores efeitos. A responsabilidade moral que defendo parte do pressuposto de que tanto os governos quanto os cidados dos pases desenvolvidos tm a capacidade de reduzir a fome do mundo atravs de medidas de reforma e alvio. Os escritos de alguns economistas profissionais alimentam o ceticismo quanto a esse pressuposto, e o fazem de trs maneiras: mostrando que os diferentes mtodos adotados (por exemplo, boa parte da ajuda ao desenvolvimento) no funcionaram bem na prtica; argumentando que os efeitos das variveis especficas em sistemas altamente complexos no podem ser mensurados de forma confivel ( bempossvel que os benefcios inequvocos trazidos pelos projetos Oxfam aos microemprstimos individuais do Banco Grameen sejam contrabalanados por seus efeitos indiretos desconhecidos); e por acerbos desacordos quanto ao que deve ser feito (fazendo com que os leigos dem de ombros, pensando: se at mesmo os economistas discordam tanto, talvez o melhor seja no fazer nada). Um tal ceticismo rejeitado at mesmo pelos governos dos pases ricos. Eles assumiram o compromisso proposto pela Cpula Mundial sobre Alimentos e, no caso dos Estados Unidos, argumentaram em grande detalhe que seriam capazes de reduzir metade a fome do mundo at o ano de 2015 de maneira ainda mais barata que as propostas pelas estimativas da FAO. Nem mesmo esses governos que nunca hesitam em taxar de impossveis as coisas que eles no querem fazer chegaram a endossar a opinio de que reduzir a fome no mundo esteja alm de nossas capacidades. verdade que esses governos, de modo equivocado, no reconhecem qualquer responsabilidade moral quanto a um esforo macio visando a rpida e imediata reduo da fome no mundo. Mas at mesmo eles so forados a concordar que, caso essa responsabilidade de fato exista, ela no seria prejudicada por uma evidente incapacidade de cumpri-la. 255 verdade que grande parcela dessa suposta ajuda no surtiu resultados no tocante erradicao da pobreza. Mas isso no de surpreender, uma vez que boa parte dela consistiu de iniciativas bilaterais de ajuda ao desenvolvimento, direcionadas para a compra do apoio poltico de governos estrangeiros e de exportadores internos. O dinheiro pode ser bem gasto, principalmente em bens e servios de origem local, permitindo que as pessoas pobres possam pagar por alimentos mais abundantes e melhores, e tambm por moradias mais condignas, financiando um maior nmero de escolas e servios de sade de melhor qualidade e ampliando a infra-estrutura local (gua potvel, saneamento, energia eltrica, ligaes rodovirias e ferrovirias). So muitos os governos de pases em desenvolvimento que aceitariam de bom grado essas verbas, e que fariam sua parte na aplicao eficaz desses recursos, principalmente se esse apoio fosse recompensado pela continuidade dos financiamentos. Sim, verdade que existem pases pobres cujos governantes esto mais interessados em manter seus compatriotas na pobreza, no analfabetismo, na impotncia, na dependncia e, portanto, vulnerveis explorao. Nesses casos, o mnimo que podemos fazer retirar nosso apoio a esses governantes, no permitindo que eles vendam seus recursos a nossas empresas, nem tomem emprstimos de nosso bancos em nome de seus pases, proibindo que eles compremde nossas empresas as armas de que eles necessitam para se manter no poder. Desse modo, estaramos dificultando a permanncia no poder desses governantes sem apoio popular e, o que ainda mais importante, estaramos reduzindo enormemente os atrativos da tomada no-democrtica e do exerccio irresponsvel do poder e, portanto, a motivao para assim agir. Uma terceira resposta a essa cortina de fumaa de ceticismo remonta a Immanuel Kant, que afirma que um projeto imposto por obrigao moral no pode ser abandonado apenas por supormos, com base em nosso conhecimento atual, que ele talvez seja impraticvel, mas apenas se ele for demonstravelmente impossvel (Kant 89, cf. 173-4). Quando os rendimentos dos seis 256 por cento mais ricos da humanidade so 70 vezes maiores que a renda da metade mais pobre, quando um tero de todas as mortes humanas se deve a causas relacionadas pobreza, e quando a renda agregada global mantm-se em crescimento contnuo, seria ridculo alegar que a reduo da pobreza demonstravelmente impossvel. Talvez no saibamos, de partida, qual o melhor caminho a tomar. Por outro lado, no verdade que nossa ignorncia seja total, e ns aprenderamos muito mais no processo de envidar esforos srios e concentrados nesse sentido. Fica claro que o que nos falta aqui no so conhecimentos especializados, mas sim o senso de responsabilidade moral e, baseada nele, a vontade poltica de financiar o desenvolvimento e promover reformas em nossa ordem econmica global. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALEXANDRATOS, N. (Ed.) World Agriculture: Toward 2010, an FAO Study. Chichester, UK: J. Wiley & Sons, and Roma: FAO, 1995. CHEN; SHAOHUA; RAVALLION, M. How Did the Worlds Poorest Fare in the 1990s? Review of Income and Wealth, n. 47, p. 283-300, 2001. FAO. Decl arao de Roma sobre segurana al imentar mundial . Disponvel em: <www.fao.org/wfs/>. FAO. The State of Food Insecurity in the World, 1999. Disponvel em: <www.fao.org/news/1999/img/sofi99-e.pdf> ILO. A Fut ur e Wi t hout Chi l d Labour. Di spon vel em: <www.ilo.org/public/english/standards/decl/publ/reports/ report3.htm> 257 KANT, I. Kants Political Writings, Cambridge: Cambridge University Press 1970. LAM; RICKY; WANTCHEKON, L. Dictatorships as a Political Dutch Disease. 1999. Disponvel em: <www.nyarko.com/ wantche1.pdf>. MILANOVIC, B. True World Income Distribution, 1988 and 1993: First Calculation Based on Household Surveys Alone, The Economic Journal n. 112, p. 51-92, 2002. POGGE, T. W. World Poverty and Human Rights. Cambridge: Polity Press, 2002. RAWLS, J. A Law of Peopl es. Cambri dge, MA: Har vard University Press 1999. RORTY, R. Who are We? Moral Universalism and Economic Triage. Diogenes, n. 44, p. 5-15, 1996. UNDP. Human Development Report, 2003. New York: UNDP, Oxford University Press 2003. _____. Human Development Report, 1999. New York: UNDP, Oxford University Press 1999. _____. Human Development Report, 1998. New York: UNDP, Oxford University Press 1998. UNITED STATES. DEPARTMENT OF AGRICULTURE. Decl arao i nt er pret at i va. Di spon vel em: <www. fas. usda. gov: 80/i cd/summi t/i nterpre. html >. (com refernci a ao primeiro pargrafo da Declarao de Roma sobre Segurana Alimentar Mundial) 258 UNITED STATES. DEPARTMENT OF AGRICULTURE. U.S. Action Plan on Food Security. Disponvel em: <www.fas.usda.gov/ icd/summit/usactplan.pdf>. _______. USAID. Disponvel em: <http://www.info.usaid.gov/ pubs/cp98/progprview.htm>. WHO. The World Health Report, 2001. Geneva: WHO, 2001. WORLD BANK. World Development Report, 2003. New York: Oxford University Press, 2002. 259 A Cpula Mundial da Alimentao, que contou com a participao de 186 pases em nvel de chefes de estado e de governo, definiu que a fome crnica um obstculo para eliminar a pobreza j que l eva a um ci cl o de doenas, fal ta de desenvolvimento biolgico e mental e, como conseqncia, a baixo rendimento escolar, baixa produtividade no trabalho e pobreza. A desnutrio crnica causa efeitos particularmente nocivos nas mes grvidas e nas crianas menores de seis anos, quando acontece o ciclo de maior desenvolvimento do crebro e outros rgos vitais. A fome ao mesmo tempo causa e resultado da pobreza. Por esse motivo, os pases membros da FAO unanimemente assinaram o Acordo de Roma, comprometendo- se a reduzir a fome a 50% do nvel de 1996, estimado em 840 milhes de pessoas, para o ano 2015. Na Cpula Mundial da Alimentao: Cinco Anos Depois, de junho 2002, a avaliao dos resultados obtidos at essa data mostrou que a meta no ser atingida, j que a reduo de famintos no mundo est abaixo de um tero do acordado. Uns poucos pases tm tido efeitos positivos na reduo da fome, mas outros A CONTRIBUIO DA FAO PARA O COMBATE FOME Jos Tubino* * Representante da FAO no Brasil. 260 apresentam situao ainda pior que na data da Cpula. A informao em nmeros totais sobre a reduo da fome no mundo (acima de 70 milhes de pessoas) distorcida em funo da reduo de um s pas, a China. As principais limitaes identificadas para uma reduo mais significativa nos nmeros foram a falta de vontade poltica dos governos e de recursos financeiros disponveis. As organizaes no-governamentais que participaram no foro no- governamental da Cpula manifestaram sua grande frustrao com os resultados obtidos. Uma sada lanada pelos pases, com apoio da sociedade civil, foi a iniciativa para a Aliana Internacional Contra a Fome com o objetivo de intensificar o esforo internacional para atingir a meta da Cpula de reduzir a fome metade para o ano 2015. A sol i dari edade entre povos e entre ci dados foi reconhecida como um ingrediente fundamental para mobilizar as sociedades e os governos do mundo. Sem esse ingrediente fundamental tambm no sero atingidas as metas do milnio que marcam o caminho da humanidade e so o resultado das outras cpulas e conferncias das Naes Unidas. A eleio do Presidente Lula no Brasil e o lanamento do Programa Fome Zero tm marcado o incio de uma nova fase com renovadas esperanas para retomar o compromisso da Cpula Mundial da Alimentao e das Metas do Milnio. A declarao do Presidente na sua posse, de que a luta contra a fome no Brasil a primeira prioridade social de seu governo, teve uma resposta imediata da FAO, com apoio incondicional. A guerra contra a fome lanada no Brasil pelo governo com o apoio de amplos setores da sociedade civil brasileira uma nova dimenso nas polticas de incluso social e de gerao de cidadania. Com respeito ao tema estratgias de enfrentamento da pobreza, importante informar que a Organizao das Naes 261 Unidas para a Agricultura e a Alimentao FAO est contribuindo com assistncia tcnica para consolidar a execuo do Projeto Fome Zero em quatro eixos: 1) Apoi o para a consol i dao do Mi ni stri o Extraordinrio de Segurana Alimentar, MESA, nas reas de fortalecimento institucional, planejamento, anlise e formulao de polticas, monitoramento e aval i ao, assi m como oferecendo consul tori as tcnicas rpidas em reas de trabalho prioritrias. 2) Reori entao de proj etos sobre execuo com a FAO, parti cul armente nas reas de gerao de emprego e renda e de agricultura familiar, e apoio ao governo na adaptao de projetos de investimento para atingir metas de segurana alimentar. 3) Apoio institucional no Nordeste atravs da formao de capital humano nas instituies envolvidas no Programa Fome Zero na execuo do programa de convivncia com a seca. 4) Adicionalmente, a FAO est promovendo com os Mi ni stri os da Educao, da Cul tura, do Desenvol vi mento Agrri o e da Agri cul tura o aprimoramento do currculo educacional rural, a colheita da gua de chuva e a reincorporao das hortas escolares e comunitrias como fator importante na mudana dos hbitos alimentares e nutricionais da populao pobre, particularmente do Nordeste. Com relao ao tema da consolidao do MESA, a FAO considera indispensvel o papel articulador desse ministrio para a execuo do Programa Fome Zero com a participao dos outros parceiros. Por isso, importante que o MESA tenha a capacidade de articular a formulao do Plano Plurianual no s desse ministrio, mas do Programa Fome Zero, no que diz respeito definio das atividades a serem desempenhadas pelos outros ministrios em nvel federal e estadual. Esse 262 trabal ho supe uma mudana na for ma tradi ci onal de pl anej amento do governo com a defi ni o de agendas compartilhadas em torno do Programa Fome Zero. Como resultado, a coordenao entre ministrios deve ser orientada para um conjunto ordenado e hierarquizado de reformas nos enfoques, estratgias, polticas, instrumentos e programas com os quai s at uam os mi ni st ri os e governos est aduai s e municipais, parceiros do Programa Fome Zero. A vinculao entre ministrios e governos estaduais atravs de agendas compartilhadas pode ser um suporte essencial para fortalecer o papel articulador do MESA no i nteri or do poder executi vo; assi m como o papel de catalisador no processo de convergncia desses dois nveis de governo com o nvel municipal no fomento da participao social e consolidao da base social do Programa Fome Zero. A eficincia e a eficcia da articulao e sinergia de programas e i nstrumentos em n vel l ocal dependem do fortal eci mento de arranj os i nsti tuci onai s l ocai s para a execuo do Programa Fome Zero que incentivem a evoluo da gesto pblica local respaldada pela mobilizao social. Os novos arranjos institucionais precisam ter capacidade de garantir o controle social do Programa, particularmente nos muni c pi os onde o poder tradi ci onal da el i te l ocal est firmemente estabelecido nos governos municipais. Neste contexto, torna-se fundamental que a mobilizao cidad do Programa Fome Zero seja complementada por aes especficas de fortalecimento das instituies municipais para construir a capacidade de formular e executar uma poltica pblica de articulao e sinergia local dentro do territrio muni ci pal ; uma pol i ti ca pbl i ca l ocal de fomento e consol i dao dos consel hos, comi ts e associ aes de produtores, bem como de regulamentaes e incentivos; e uma politica pblica de alianas e parcerias pontuais que motive a vinculao intermunicpios at a consolidao dos 263 consrcios municipais para um desenvolvimento territorial integral e sustentvel. Em relao reorientao dos projetos em andamento, a FAO consi dera que i mportante dar conti nui dade s experincias relevantes do passado, tais como os projetos de combate pobreza rural, e que necessrio avali-las e adapt- las s novas prioridades do governo. Para esse propsito, a FAO tem fundos disponveis e apoiar essas iniciativas de acordo com l i neamentos de uma estratgi a que ser desenvol vi da com o MESA, os mi ni stri os e governos estaduais parceiros e as organizaes financieiras. Com referncia ao terceiro eixo, a FAO est no processo de concentrar seu apoi o na di menso de estrutura do Programa Fome Zero, parti cul armente no mbi to da agricultura familiar, do desenvolvimento rural sustentvel e da gerao de emprego e renda. Nesse sentido, estamos apoiando o Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, atravs de sua Secretaria Nacional de Agricultura Familiar, para melhorar os sistemas de assistncia tcnica e crdito para os produtores fami l i ares, com nfase parti cul ar nos assentamentos da reforma agrria. A estratgia apoiar o fortalecimento institucional das organi zaes que parti ci pam do Proj eto, tai s como a EMATER, a EMBRAPA e organizaes no-governamentais, atravs da formao de capacitadores nas metodologias de Escol as de Campo e de Comuni cao para o Desenvolvimento e apoiando viagens de estudo. Igualmente, a FAO est trabalhando com o Ministrio da Integrao Nacional nos temas de incluso social com a gerao de emprego e renda e de manejo dos recursos hdricos. O apoio da FAO s mudanas estruturais inclui um esforo conjunto que est sendo negociado com o Ministrio de Educao e, possivelmente, com a UNESCO, para o melhoramento do currculo das escolas rurais, atravs do 264 programa alimentando as mentes, e para a reintroduo das hortas escolares e comunitrias, como espao educativo integral, para produzir alimentos sadios a serem consumidos pelos prpios produtores e suas comunidades. Para este ltimo componente, a FAO j tem identificada uma grande lista de possveis instituies parceiras. Um primeiro passo ser a organizao de um seminrio regional no Nordeste sobre educao rural e hortas escolares em que esperamos contar com a parceria da UNESCO. Um segundo passo nessa l i nha ser o Concerto Internacional Contra a Fome, que est sendo trabalhado conjuntamente com o Ministrio da Cultura. O Teletom Telefome Zero fornecer recursos da sociedade civil para impulsionar o Programa das Hortas Escolares e Comunitrias como parte integral do Mutiro Contra a Fome e a Misria. A FAO tem expectativas de que o Presidente Luiz Incio Lula da Silva participar no ato central do Dia Mundial da Alimentao em Roma para tratar do tema da Aliana Internacional Contra a Fome. Na prxima segunda-feira, o Brasil estar participando do Comit Mundial da Segurana Alimentar na FAO em Roma. A guerra contra a fome est-se iniciando e, desde j, o Brasil est procurando uma coligao de aliados. Estratgias do Governo Federal de combate pobreza e de articulao com a sociedade civil 267 A arti cul ao com a soci edade ci vi l uma tarefa constituidora das distintas polticas pblicas, no apenas por sua inscrio em programas partidrios e compromissos eleitorais, mas uma reafirmao atualizada diretamente pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva a cada um dos seus ministrios e, em particular, Secretaria-Geral da Presidncia da Repbl i ca na medi da em que, entre suas funes, a articulao com a Sociedade Civil uma das principais. Nestes momentos iniciais de governo, dificilmente podemos falar de uma estratgia acabada ou de um plano de trabalho absolutamente definido. O que existe um conjunto de aes em construo, o exame de iniciativas e fruns j existentes e a busca da colocao deste conjunto de formas de participao num patamar superior e articulado, o que exige articulao e complementaridade das polticas muitas vezes setorializadas e departamentalizadas. Outra ressalva ainda preliminar de que, se verdade para o Partido dos Trabalhadores em sua trajetria e histria de governo a incidncia nos movimentos sociais, o tema da participao popular constitutivo, quase gentico na sua ao poltica. ESTADO E SOCIEDADE: A EXPERINCIA DA PARTICIPAO SOCIAL Cezar Alvarez* * Sub-Secretrio Geral da Presidncia da Repblica. 268 O governo do presidente Lula tem uma composio partidria mais ampla, desde o perodo eleitoral. A composio governamental, construda aps a vitria nas eleies do ano passado, tem carter e ampl i tude que asseguram uma governabilidade ainda maior, muito mais ampla que o prprio partido. Isto nos leva a afirmar que tambm o processo de articulao e participao popular um processo em articulao e discusso, convencimento real e no apenas formal, no interior do prprio governo. A experincia petista rica, diversificada, vinculada e articulada com a realidade social, econmica, poltica nacional e democrtica de cada regio e estado, mas no autoriza a transposio mecnica, para o espao nacional, da participao popular existente no local, no territrio delimitado de uma cidade, de uma regio. A questo no meramente de logstica, de ampliao de escala. Envolve outras relaes sociais, regionais e polticas que nortearo esta dimenso da participao social no territrio nacional. Neste ensaio, buscaremos analisar algumas linhas de trabalho, refletir e avaliar o processo do oramento participativo em n vel l ocal , que consti tui um patri mni o parti dri o, programtico e poltico para o pas; mostraremos brevemente o que est em curso na preparao do PPA 2004-2007; e, finalmente, levantaremos algumas hipteses e idias de conexo entre estes diferentes momentos e apreciaes e a perspectiva de ento dialogar com o tema original deste seminrio, ou seja, o quanto a participao e a articulao da sociedade civil so capazes de contribuir para o enfrentamento e combate pobreza. Respeitada a primazia de Lajes, de Dirceu Carneiro, em Santa Catarina ou de Pelotas, de Bernardo de Souza, no Rio Grande do Sul na primeira experincia de governo democrtico popular, na cidade de Porto Alegre, na gesto Olvio Dutra na forma do Oramento Participativo que o tema da participao popular ganha uma dimenso orgnica e sistmica. Constitui-se 269 enquanto poltica pblica, que foi alm dos limites daquela cidade, experimentada por centenas e centenas de municpios, no apenas no Brasil, mas em vrios pases da Amrica Latina e da prpria Europa, sob governos de tradio, matriz e ideologia diversas. Cada uma dessas experincias guarda evidentemente sua peculiaridade, mas constitui um exemplo de poltica pblica, referendada como elemento de controle social e eficcia de gesto e controle dos recursos pblicos, at mesmo por organismos internacionais de financiamento. Na sua origem, numa viso conselhista, antiestatal e, at mesmo, assemblestica, a experincia do Oramento Participativo buscava a convalidao e a co-responsabilidade de governo com setores popul ares tradi ci onal mente afastados, benefi ci ri os apenas das sobras dos grandes investimentos e servios dos tradicionais poderes pblicos. A chamada i nverso de pri ori dade consti tu a um elemento fundante desta viso original conselhista, que se alargou rapidamente com a superao da viso de um governo de parte da sociedade para a responsabilidade de governar para a totalidade da sociedade desde um ponto de vista particular, setorial, partidrio. Mas a universalidade das polticas pblicas e a necessidade de propor uma poltica para o conjunto da cidadania no territrio imps e, gradualmente, transformou a viso assemblestica, conselhstica numa viso de participao orgnica e permanente chamada Oramento Participativo. Algumas teses, concluses, constataes mais orgnicas ou mais empricas realizadas em diferentes fruns ao longo dos ltimos anos, em particular a elaborao terica do Ministro Tarso Genro, ento prefeito da cidade de Porto Alegre, iluminam alguns elementos constituidores da experincia do oramento participativo. El es ressal tam o papel desnudador do Estado, tradicionalmente na Amrica Latina, e em particular no nosso pas, que sempre exerceu e combinou a viso opressora do 270 estado-patro com a viso paternalista da troca de influncia e favores, da cooptao do estado-padrinho, do estado-pai, mas sempre um elemento distante. O desnudamento do poder do Estado, de suas prioridades, seus critrios, seus financiamentos, e a democratizao da discusso da prioridade um elemento que resgata o novo protagonismo do poder popular, como sujeito orgnico e no apenas como um elemento da literatura clssica da esquerda. Outro ponto para observarmos o exerccio de cidadania no interior do aparato do estado, mais em relao a um quadro tcnico e burocrtico que exercia sempre de forma impiedosa seu saber, seu conhecimento sobre as classes populares. A estrutura de estado obrigada a mediar seu saber com o saber e o controle populares, obrigada a interagir at com seus prprios departamentos estanques. Isso traz uma nova qualificao e uma nova relao entre camadas tcnicas, dirigentes governamentais e o exerccio das suas funes profissionais no exerccio das polticas pblicas. Se num primeiro momento a democracia direta afronta e contesta a dinmica, as formas e as instituies da repartio dos poderes em particular do Legislativo esta dinmica refora, reconstri e relegitima o prprio papel do estado, da cidadania, dos partidos polticos. No temos qualquer dvida em dizer hoje que est absolutamente superada qualquer viso antagnica entre democracia direta e democracia participativa. Democracia partidria e legislativa e democracia assemblestica cidad so elementos de complementaridade, de revitalizao da vida poltica, civil e cidad, inclusive com suas contradies e tenses. Este ti po de parti ci pao ci dad contri bui para a renovao de um teci do democrti co l ocal , com associativismo e associaes de bairro, e total renovao de vida cultural desse associativismo comunitrio, mesmo que em al guns momentos corra-se o ri sco de di reci on-l o exclusivamente para a demanda de estado. De qualquer forma, 271 evi dente que mesmo a parti ci pao ci dad i ndi vi dual reforou os laos coletivos do associativismo territorial em cada cidade que experimentou o Oramento Participativo. Finalmente, uma dimenso das mais propagadas o quanto este elemento de participao popular e controle social constitui um elemento de transparncia e, conseqentemente, de combate corrupo. Mais ainda o que no excludente de controle da prpria eficcia e efetividade do gasto pblico, do gasto social, do di nhei ro do ci dado. Este um tema no raro superdimensionado pelos organismos multilaterais, na sua viso, algumas vezes, preconceituosa em relao aos poderes polticos tradicionais latino-americanos e sua relao com o dinheiro pblico. Ressaltam a prtica do controle social e a eficcia do gasto social do poder local o chamado small is beautiful em detrimento de um projeto global de nao. Em toda essa discusso, a questo que se coloca : os elementos que constituem fundamentos de uma dinmica de participao popular e social, num determinado microterritrio, so capazes de gerar os mesmos efeitos renovadores, do pblico, da dimenso pblica no-estatal, num territrio de uma nao como o Brasil? Como tese, acreditamos que sim, porm no de forma linear, mecnica e automtica. Em relao experincia do Plano Plurianual, evidente que aqui estamos trabalhando uma nova inveno poltica e social, traduzida para aes governamentais, de um projeto poltico novo que comea a se estabelecer. Esta inveno tem razes, base e prticas em reflexes socializadas internamente, muito alm do prprio Partido dos Trabalhadores, mas no deixa de ser uma grande inveno. Inveno aqui em um sentido mais amplo e generoso de um processo comum, coletivo, no linear e at mesmo contraditrio, mas que no ser objeto do beletrismo iluminado desta ou daquela cabea, deste ou daquele ministro, deste ou daquele setor do governo. um processo que vai alm do prprio governo, construdo socialmente a partir de 272 uma ao prtica: a construo do Plano Plurianual para 2004- 2007, que dever ser entregue pel o governo Lul a ao Congresso Nacional at o final de agosto deste ano de 2003. Evidentemente que a elaborao deste documento talvez no seja a melhor experincia para iniciarmos um processo de participao popular e social orgnica, interagindo com o conj unto de mi ni stri os. Os prazos so absol utamente ex guos, mas com i sto resgatamos um compromi sso de campanha do ento candi dato Lul a, que propunha que repensssemos a fundo nosso pas, construindo um projeto de ao, um projeto com a viso de longo prazo, um projeto solidrio e estratgico. Um projeto que permita que o Brasil, evidentemente no isolado de um contexto internacional, reencontre sua raiz, seu crescimento, sua incluso, seu espao num contexto de nao soberana, moderna, democrtica com distribuio de riqueza e combate s desigualdades sociais. Combi nar uma pol ti ca de cresci mento e desenvolvimento com elementos necessrios estabilidade macroeconmica, diante da herana recebida de governos anteriores, tem-se constitudo um desafio mpar que estamos conseguindo, no sem dificuldades, superar. Trata tambm o PPA de dar conta de uma viso nacional das diferentes e complementares polticas regionais de desenvolvimento, tendo na diversidade social, econmica, cul tural , geogrfi ca deste i menso pa s um el emento de riqueza, como tem assinalado o Ministro Chefe da Secretaria Geral da Presi dnci a da Repbl i ca, Lui z Dul ci , ci tando l i vremente Srgi o Buarque de Hol anda. Reconhecendo, amplificando e valorizando nossas diferenas, precisamos atravs delas combater as desigualdades. Aprovei tando uma bel ssi ma frase do soci l ogo e cientista poltico portugus Boaventura de Souza Santos, este processo propiciar uma escuta muito forte da sociedade brasi l ei ra. Estaremos escutando enti dades, movi mentos, 273 grupos soci ai s, personal i dades. Desenvol veremos uma dinmica institucional, diversa, social, temtica e territorial: a diversidade, as expectativas e as mltiplas relaes com as polticas pblicas de idoso e do adolescente; a diversidade demogrfica, racial, de gnero, mais do que simples discurso ou afirmao de princpios deve atravessar de ponta a ponta toda e qualquer poltica setorial e geral deste governo. O PPA deve reforar as tendncias de uma repactuao federalista entre as trs instncias e esferas, a Unio, governos estaduai s e muni c pi os, sem subal terni dade, mas com complementaridade, criando suas polticas para a cidadania. O PPA no se constitui num documento esttico. um processo social contnuo, em reviso, capaz de ser criticado, aperfeioado. Conseqentemente, o processo de elaborao do PPA exigir transparncia e qualificao no formato de participao, controle e discusso, de forma que a participao no se esgote num episdio deste ou daquele seminrio ou assemblia, mas que construa mecanismos permanentes para o exerccio da cidadania. Esta interao e esta complementaridade de programas em cada territrio, em cada poltica social, percebidas em cada pblico distinto, sero elementos constituidores de maior eficcia no conjunto das polticas pblicas, em particular daquelas destinadas a combater as desigualdades e a pobreza, alm da identidade de territrio e o compromisso federativo. A complementaridade entre as diferentes esferas pblicas seria outro elemento que traria maior eficcia e se daria no apenas na i ntegrao estatal (Uni o, Estado e muni c pi o), mas tambm na integrao de movimento sociais, ONGs, setores e pblicos beneficirios; no apenas como receptculos da pol ti ca, mas como el ementos ati vos na construo de di retri zes propostas. O processo permi te cri ar a co- responsabilidade na execuo, acompanhamento e crtica dessas pol ti cas. Os consel hos setori ai s, e at mesmo 274 profissionais, acima de suas legtimas vises corporativas ou departamentais, so chamados universalidade, a trazer elementos de qualidade s polticas de combate pobreza. O ncl eo fami l i ar, entendi do tanto como pbl i co beneficirio de polticas como tambm elemento constituidor de avaliao e participao na construo destas polticas, deve constituir-se como referncia de maior efetividade no combate pobreza e desigualdade. Alm disso, algumas experi nci as em outros pa ses com o associ ati vi smo, as cooperativas sociais, no consumo, na produo, na gesto, nos mostram que estes so um elemento renovador das polticas pblicas, em particular em formas e espaos pblicos no-estatais. Importante mencionar, ainda que se gere certa polmica, a integrao do voluntariado nesta ampla rede de participao por sua moti vao de i ntegrao soci al , de combate s desigualdades com motivaes tico-religiosas e como um outro elemento a perpassar, dinamizar e combater a viso exclusivamente estatal na poltica de combate pobreza e s desigualdades. Este processo de discusso do PPA absolutamente novo. Nos meses de junho e julho de 2003, realizaremos 27 fruns estaduais com participao de 80, 90, 100 entidades sociais de cada estado do Brasil. Simultaneamente, cada ministrio realizar fruns nacionais para definir, para cada rea setorial, as grandes diretrizes do nosso projeto. Este caminho ainda experimental, mas, por definio programtica, inteno e vontade expressa do Presidente Lula, um caminho que no ter volta. E so seminrios como este e a contribuio desta rica platia em cada rgo, organismo, sindicato, conselho, em cada cidade ou Estado deste pas, que permitiro tornar esta experincia uma inveno criativa e nova no contexto de um Brasil sem pobreza e sem desigualdades. 275 A sociedade brasileira adotou o Programa Fome Zero, o qual estabelece que a alimentao de qualidade um direito inalienvel de todos os cidados. dever do Estado criar as condies para que a populao desfrute desse direito. A nossa meta atingir 9,3 milhes de famlias (ou 44 milhes de pessoas) muito pobres. A tarefa de erradicar a fome e de assegurar o direito a uma alimentao de qualidade no pode ser exclusivamente uma ao de governo. vital envolver nessa luta a sociedade civil organi zada: si ndi catos, associ aes popul ares, ONGs, universidades, escolas, entidades religiosas diversas e entidades empresariais. O objetivo do programa atender emergencialmente as famlias que esto em situao de risco alimentar. Para isso, necessrio envolver as pessoas que no esto vinculadas sociedade organizada nessa luta. Esses so grandes desafios. Garantir a segurana alimentar promover uma grande mudana em muitas regies do Brasil. Queremos deixar claro nesta apresentao que o eixo central do Programa Fome Zero tende a conjugar as polticas centradas no desenvolvimento com outras cujo foco so as intervenes emergenciais. Limitar-se a estas ltimas significa desperdiar recursos. Limitar-se s polticas de PARA ACABAR COM A FOME Flvio Borges Botelho Filho* * Secretrio-Executivo do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome 276 desenvolvimento como uma condio prvia inadmissvel, pois quem tem fome tem pressa. Limitar-se a uma ou a outra representaria uma ruptura de uma viso solidria do mundo que se baseia em um princpio de cooperao A solidariedade dever e um imperativo do pensamento humanista. As polticas pblicas requerem anos e, s vezes, dcadas para gerar frutos consistentes. A fome segue ou matando a cada dia, ou produzindo: desagregao familiar, enfermidades, desespero e violncia crescente. Por tudo isso, o Programa Fome Zero tenta combinar esses dois tipos de medidas. Mas no cabe dvida de que nossa prioridade mxima tem sido sistematizar as medidas que podem ser implementadas, agora, imediatamente, sem perder de vista as mudanas profundas. Mudanas que construam um Brasi l que transmi ta esperana no futuro para os brasileiros desesperanados de hoje. Um Brasil onde a democracia se estenda ao domnio econmico-social, no qual a justia seja meta de todos e a solidariedade uma regra geral de convivncia. O Fome Zero um processo e est em permanente discusso. Queremos o aperfeioamento das aes concretas para que o pas assegure a seus cidados um dos direitos bsicos de cidadania que ter alimentao de qualidade. Temos consci nci a de que podemos aperfei oar e modificar nossas aes. Necessitamos, por exemplo, precisar os aspectos operacionais das vrias propostas em diferentes nveis de interveno governamental. Isto algo fundamental: necessi tamos encontrar mecani smos permanentes que i ncenti vem a cooperao das pessoas em uma ampl a mobilizao pela garantia de alimentao saudvel para todos. Trata-se de declarar um enorme esforo nacional, sem trguas, para arrancar o espectro da fome de nosso pas. Dito isso, vamos s explicaes mais concretas. Os bolses de misria e ignorncia criam condies econmicas 277 e sociais para a existncia de foras polticas atrasadas. Essas foras so constru das como redes de segurana dessas populaes e isso facilita a perpetuao no poder de elites conservadoras locais. As elites, h sculos, mantm intocveis o seu status poltico e as causas da fome. Nas zonas rurais, por exemplo, em Guaribas, pequena cidade do nordeste brasileiro, regio sujeita seca, a populao recebia gua atravs de um carro-pipa (ou caminho de abastecimento). A distribuio da gua era, e at hoje, controlada pela elite conservadora local (os coronis). Esse mesmo prefeito (coronel) quem escolhia as pessoas que iam ser contratadas para as frentes de trabalho. Hoje o programa-piloto est fornecendo uma ajuda de aproximadamente vinte dlares (U$ 20) por ms a cada famlia, de preferncia para a mulher/me. Esse programa-piloto articula doaes de fundos privados, por exemplo, ofertados por instituies financeiras, para construir pequenas cisternas, para que as famlias possam conviver com a seca. Por exemplo, a FEBRABAN (Federao Brasileira dos Bancos) doou dez mil cisternas como projeto experimental para um programa de um milho de cisternas, elaborado pela sociedade civil organizada, somente com o estmulo catalisador governamental. Cada cisterna tem um custo de materiais de aproximadamente quatrocentos dlares (U$ 400) por famlia. As famlias se encarregam de construir as cisternas. Todas as famlias que recebem a ajuda participam de programas de alfabetizao e de educao alimentar. Tenta- se obter a substituio do consumo de mas e pras e produtos industrializados por sirigela ou umbu, que so frutas produzidas localmente. Deixando de lado o aspecto do estmulo economia local, queremos somente enfatizar os aspectos polticos e libertrios do programa. As famlias agora obtm renda por meio de um mecanismo participativo no mais dependente exclusivamente da elite local. As famlias obtm acesso gua independentemente do carro-pipa 278 (ou caminho de abastecimento) das prefeituras, que era, e , at hoje, controlado pela elite local. E ainda, as mulheres economizam muito do seu tempo gasto na busca de gua, pois elas tm agora gua ao lado da casa. Com tudo isto, as famlias e os cidados podero exercer o direito de livre escolha do seu futuro. Os bolses de misria e ignorncia, semelhantes aos encontrados em Guaribas, esto localizados, tambm, nas favelas das grandes cidades; apenas muda nesses locais o nome das foras do atraso: em lugar dos coronis, se tm os narcotraficantes. Nas favelas, sero aplicados trs tipos semelhantes de polticas: a distribuio emergencial de aproximadamente (U$ 20), a legalizao dos terrenos e a educao. O programa complexo, mas vivel e possvel. Depois de superadas a fome e a ignorncia, parecer muito simples ter conseguido tal feito. Assim, a guerra contra a fome ser venci da na arena pol ti ca. As resi stnci as (i mpl ci tas e expl ci tas) superao da fome e da i gnornci a so encabeadas por essas foras polticas j descritas e que esto vinculadas ao atraso. O atraso poltico obtm parcela de sua representao nos bolses de misria que esto espalhados pel o pa s. A mi sri a e a i gnornci a convi vem com os mecanismos polticos que do sustento parcial e alguma segurana a essas comunidades. Dentre as vrias causas do processo de excluso e da existncia dos polticos defensores do atraso est a ausncia do Estado. Inexistem polticas pblicas nesses locais que garantam a sobrevivncia dessas comunidades marginalizadas em situao de risco do tipo: seca, grupos organizados de narcotrfico, enchentes e outros. A Pol ti ca de Segurana Al i mentar do Governo Brasileiro prope superar essa omisso do Estado. Entretanto, podem ocorrer erros de percepo dos tcni cos que trabalham com os programas sociais. Eles podem acreditar que, isoladamente, as polticas pblicas e a presena do Estado resolvero positivamente a batalha poltica. 279 Sem uma mobilizao popular gigantesca, no se obter a vitria poltica. As necessrias transformaes sociais e polticas rumo a institucionalizar uma poltica de segurana alimentar para todos os cidados dependem da ao dos partidos polticos nacionais que queiram mudanas. Para direcionar e conduzir esse movimento, necessrio que os atores polticos e os atores dos movimentos populares atuem de modo articulado e integrado para vencer as foras do atraso. Sem a participao da sociedade no se superar a fome. No se pode ter a iluso de que as foras polticas do atraso, que ainda sobrevivem nas comunidades constitudas pelos bolses de misria e de ignorncia e que esto espalhadas por todo o nosso pas, vo desistir dos sistemas que as sustentam. Nas metrpoles e nos grotes polticos, os representantes do atraso criam vnculos que restringem a liberdade das famlias e dos indivduos. Esses representantes (do atraso ou da marginalidade) impedem que se exera a liberdade de escolha, pois, para sobreviver, as pessoas dependem das redes de segurana social que esto controladas por eles. A perda do direito de exercer sua cidadania e seus direitos, e dentre eles, o direito alimentao adequada e suficiente, d a necessria amplitude humana ao Programa Fome Zero. Ns queremos uma soci edade na qual a fome e a insegurana alimentar sejam consideradas erros e que estes possam e devam ser corrigidos. Precisamos criar um mundo que coopere e crie uma condio de convivncia na qual nema pobreza, nema insegurana alimentar, nem a dominao de foras polticas do atraso existam, mas vamos faz-lo de modo legtimo e democrtico. 281 NOTA SOBRE OS AUTORES JORGE WERTHEIN Representante da Unesco no Brasil. PhD em Educao, Mestre em Comunicao e Mestre em Educao pela Universidade de Standford. Foi diretor do Escritrio da UNESCO em Nova Iorque e Washington (1994 a 1996) ; Di ret or de Rel aes Ext ernas do Inst i t ut o Interamericano de Cooperao para a Agricultura, Sede do IICA, em San Jos, Costa Rica (1986 a 1994); e Especialista em Educao Rural (encarregado dos Programas Sociais para o Brasil), do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agri cul tura, no Brasi l (1977-1986). autor de di versas publicaes, dentre elas Polticas de Educao e Combate Pobreza; Pobreza e Desi gual dades Soc i ai s; Const ru o e Identidade: As idias da UNESCO no Brasil; Fundamentos da Nova Educao; Educao, Trabalho e Desemprego: Novos Tempos, Novas Perspectivas; e Cadernos da UNESCO Brasil. MARLOVA JOVCHELOVITCH NOLETO Diretora Tcnica da UNESCO no Brasil e acumula a Coordenao de Desenvolvimento Social, Projetos Transdisciplinares e do Programa Cultura de Paz da UNESCO no Brasil. Mestre em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul PUC/RS e Especialista em Polticas Sociais no Estado de Bem-Estar Social pela International Federation of Social Workers IFSW, na Sucia. Foi Presidente do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS (1994 a 1996) e Oficial de Polticas Pblicas e Direitos do Fundo das Naes Unidas para a Infncia UNICEF (1997 a 1999); Professora universitria de Teoria e Metodologia do Servio Social, na Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul PUC/RS (1987 a 1997); Coordenadora Tcnica da rea Social no Governo do Estado do Rio Grande do Sul (1987); e Coordenadora de Assistncia Social 282 e Cidadania da Federao das Associaes dos Municpios do Rio Grande do Sul (1988 a 1997). autora de diversas publicaes nas reas de servio social, municipalizao, direitos humanos e terceiro setor, entre elas, Assistncia Social no Contexto dos Diretos Humanos e Sociais no Brasil; A Unesco Brasil e o combate pobreza; Abrindo Espaos: Educao e Cultura para a Paz, alm de vrios artigos em revistas especializadas. PIERRE SAN Diretor-Geral Adjunto para Cincias Humanas e Sociais da UNESCO. Graduado em Finanas e Contabilidade pela cole Nouvelle DOrganization conomique et Sociale, em Paris; MBA pela cole Suprieure de Commerce et DAdministration des Entreprises, em Bordeaux, Frana; Mestre em Administrao Pblica e Poltica Pblica pela London School of Economics, na Inglaterrra; e Doutor em Cincia Poltica pela Carleton University, em Ottawa, Canad. Foi Membro Fundador do PANAF (Dakar) e Frontline e Membro Executivo do Henri Dunand Institute, em Genebra; Diretor de Polticas e Oramento e Diretor Regional no Centro Internacional de Pesquisa para o Desenvolvimento no Canad; e Secretrio Geral da Anistia Internacional (1992 a 2001). Publicou diversos livros sobre Desenvolvimento e Direitos Humanos. ALOIZIO MERCADANTE OLIVA Senador da Repblica e Lder do Governo no Senado Federal e no Congresso Nacional. Graduado em Economia pela Universidade de So Paulo USP, com mestrado e doutorado na Universidade Estadual de Campinas UNICAMP. Professor de Economia licenciado da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP e da UNICAMP. membro do Par t i do dos Trabalhadores desde sua fundao, tendo exercido diversas funes como Assessor Econmico, membro do Diretrio Nacional e da Executiva Nacional, Vice-Presidente nacional e, atualmente, Secretrio de Relaes Internacionais. Foi 283 Presidente da Associao de Professores da PUC; Vice- Presidente Nacional da Associao Nacional de Docentes do Ensino Superior; e Coordenador do Departamento de Estudos da CUT. Deputado eleito em 1990 e 1998. Tem diversas obras publicadas, entre elas, O Brasil ps-Real. JOS GRAZIANO DA SILVA Mi ni st ro de Est ado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome. Graduado em Engenharia Agronmica pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz em So Paulo e Doutor em Economia Agrcola pela Universidade Estadual de Campinas UNICAMP. Foi Professor Ti t ul ar na UNICAMP e Coordenador do Programa de Mestrado em Desenvolvimento Econmi co, Espao e Mei o Ambi ente do Insti tuto de Economia da UNICAMP at 2002. Autor de numerosos livros, dentre os quais, Projeto Fome Zero: uma proposta de poltica de segurana al imentar para o Brasil , alm de outros artigos. Participou da equipe de Transio do Governo Lula (2002). BENEDITA DA SILVA Ministra de Estado da Assistncia Social. Graduada em Estudos Sociais e Servio Social. Foi Vereadora do Municpio do Rio de Janeiro (1982), Deputada Federal por dois mandatos (1986 e 1990), Senadora da Repblica (1994) e Governadora do Estado do Rio de Janeiro (2002). RICARDO HENRIQUES Secret ri o-Execut i vo do Ministrio de Assistncia Social e Coordenador da Unificao dos Programas de Transferncia de Renda do Governo Federal. Professor l i cenci ado do Departamento de Economi a da Uni versi dade Federal Fl umi nense UFF. Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, Mestre em Economia pelo Instituto de Economia Industrial UFRJ e Doutorando em Economia pela Universit Paris. Pesquisador especializado na questo da 284 desigualdade, pobreza, racismo, avaliao de polticas sociais e Terceiro Setor. autor de diversas publicaes, entre elas, Desigualdade e Pobreza no Brasil; A Estabilidade inaceitvel: desigualdade e pobreza no Brasil; e Pelo fim das dcadas perdidas: educao e desenvolvimento sustentado no Brasil. SONIA ROCHA Coordenadora de Proj etos IBRE Fundao Getlio Vargas. Graduada em Economia e Doutora em Planejamento Econmico pela Universit de Paris I (Panthon-Sorbonne). Trabalhou no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE e no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA e realizou nos ltimos quinze anos estudos sobre conceitos, medidas e caracterizao da pobreza no Brasi l , assi m como aval i aes de pol ti cas pbl i cas compensatrias e de transferncia de renda. autora de diversas publicaes no pas e no exterior, entre elas, Poverty in Brazil: basic parameters and empirical results; Governabilidade e pobreza: o desafio dos nmeros; e Caracterizao da pobreza no Brasil. MARCIO POCHMANN Secret ri o Muni ci pal do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da Prefeitura do Municpio de So Paulo. Professor Livre Docente do Instituto de Economi a da Uni versi dade Estadual de Campi nas UNICAMP e Pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho CESIT. autor e organizador de vrios livros, dentre os quais: Padres de Relaes de Trabalho e Sindicalismo no Brasil; Outra Cidade Possvel Alternativas de Incluso Social em So Paulo; Atlas da Excluso Social no Brasil Dinmica e Manifestao Territorial; volume 2; e Atlas da Excluso Social no Brasil. TOM D. CAMPBELL Professor Fellow no Centro de Filosofia Aplicada e tica Pblica na Universidade Charles Sturt, Camberra; e Professor Visitante na Escola de Direito, Kings 285 College, em Londres. M.A. Mrito de Primeira Classe em Lgica e Filosofia Moral, Universidade de Glasgow, Esccia; B.A. Mrito de Primeira Classe em Teologia, Universidade de Oxford; Ph.D. pela Universidade de Glasgow, Esccia e Membro da Royal Society of Edinburgh. Membro da Academia de Cincias Sociais da Austrlia. Foi Professor de Filosofia na Universidade de Stirling, Esccia (1973 a 1979); Professor de Jurisprudncia na Universidade de Glasgow, Esccia (1980 a 1990) e Reitor e Professor de Direito na Australian National University. Publicou vrios livros, dentre eles, Seven Theories of Human Society, The Left and the Rights: A Conceptual Analysis of the Idea of Socialist Rights, Justice. Alm disso, autor de dezenas de ensaios recentes e co-autor de diversos livros. FLVIA PIOVESAN Procuradora do Estado de So Paulo, desde 1991; Professora Doutora da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP; Assessora Cientfica da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo FAPESP; Consultora do CNPq; Membro do Comit Lantino-Americano e do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher, do Conselho Nacional de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, da Comisso Justia e Paz e da Associao dos Constitucionalistas Democrticos e da LASA Latin American Studies Association. Mestre e Doutora em Direito Consti tuci onal pel a PUC/SP, tendo desenvol vi do seu doutoramento na Harvard Law School. autora de vrios livros, dentre el es, Di rei t os Humanos e o Di rei t o Const i t uc i onal Internacional; Temas de Direitos Humanos; Proteo Judicial contra Omisses Legais: Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso Legal e Mandado de Injuno, alm de co-autora em outras obras. FREI BETTO Assessor Especi al do Presi dent e da Repblica, atuando como Coordenador da Mobilizao Social para o Programa Fome Zero. Frade dominicano e escritor. 286 Graduado em Jornalismo, Antropologia, Filosofia e Teologia. Foi assessor da Central de Movimentos Populares; do Instituto Cidadania; das Comunidades Eclesiais de Base; e consultor do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). Tambm assessorou a Pastoral Operria do ABC (So Paulo), entre 1979 e 2002. Em 1983, ganhou o prmio Jabuti, da Cmara Brasileira do Livro, pela obra Batismo de Sangue. Eleito Intelectual do Ano de 1985, recebeu o trofu Juca Pato da Unio Brasileira de Escritores. Em 1988, recebeu o prmio de direitos humanos da Fundao Bruno Kreisky, em Viena. Na Itlia, em 1988, recebeu o prmio Paolo E. Borsellino, por seu compromisso com movimentos populares. Autor de 48 obras publicadas, muitas das quais editadas no exterior. ALDAZA SPOSATI Secretria Municipal de Assistncia Social da Prefeitura de So Paulo (maro/2002). Vereadora l i cenci ada do Muni c pi o de So Paul o pel o Parti do dos Trabal hadores (1993-1996 / 1997-2000 / 2001-2004); Professora Titular da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP; e Coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas de Seguridade e Assistncia Social PUC-SP. Doutora em Servio Social e Ps Doutorada na Universidade de Coimbra Faculdade de Economia. Foi Secretria das Administraes Regionais da Prefeitura do Municpio de So Paulo (1989-1990); Consultora Internacional para o Programa de Desenvol vi mento Urbano pel a ONU/HABITAT, na Nicargua; Professora em Programas de Mestrado e Doutorado na Universidade de La Plata, na Argentina, no Instituto Superior de Servio Social em Lisboa, Portugal, e no Instituto Superior de Servio Social da Universidade do Porto, em Portugal. autora de vrios artigos e livros sobre Polticas Sociais e Gesto Municipal, dentre eles: Vida Urbana e Gesto da Pobreza, Mapa da Excluso/Incluso Social da Cidade de So Paulo, Renda Mnima e Crise Mundial: sada ou agravamento?, Cidade em Pedaos. 287 ANA PAULA MOTTA COSTA Presidente da Fundao de Assistncia Social e Cidadania de Porto Alegre. Graduada em Sociologia e Direito e Mestranda em Cincias Criminais. Foi Assessora de Polticas Sociais da Secretaria Municipal de Porto Alegre (1993 a 1996); Presidente da Fundao de Assistncia Social de Cidadania de Porto Alegre (1997 a 2000); e Presidente da Fundao de Atendimento Scioeducativo do Rio Grande do Sul FASE/RS (2000 a 2002). CELESTE CORDEIRO Secretria Extraordinria de Incluso e Mobilizao Social do Estado do Cear; Professora Titular de Sociologia Poltica da Universidade Estadual do Cear; e Coordenadora do Ncleo de Pesquisa e Assessoria em Associativismo e Polticas Pblicas. Doutora em Sociologia pela Universidade Federal do Cear. Foi Coordenadora Geral da Universidade Aberta do Nordeste, da Fundao Demcrito Rocha; Pr-Reitora de Graduao e Coordenadora do Curso de Cincias Sociais da Universidade Estadual do Cear, alm de Diretora da Escola de Formao de Governantes do Cear. Publicou vrios livros, dentre eles, Brinquedos da Memria, a infncia em Fortaleza no incio do sculo XX, alm de dezenas de artigos em revistas e jornais. MARIA HELENA GUIMARES DE CASTRO Secretria de Assistncia e Desenvolvimento Social do Estado de So Paulo e Professora licenciada do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas UNICAMP. Foi Presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Inep; Secretria de Ensino Superior do Ministrio da Educao MEC; e Secretria-Executiva do MEC no Governo Fernando Henrique Cardoso. autora de diversas publicaes, dentre elas, Education for the 21 st century: the challenges of quality and equity, Democratic Transition and Social Policy in Brazil: Some Dilemmas in the Agenda of Reform e Social Policy and Democratic Consolidation in Brazil. 288 ALBERDO D. CIMADAMORE Assessor do Conselho Lati no-Ameri cano de Ci nci as Soci ai s CLACSO e do Pr ogr ama CLACSO- CROP ( Compar at i ve Resear ch Programme on Povert y; Int er naci onal Soci al Sci ences Council) de Estudos sobre Pobreza, Pesquisador do Conselho Nacional de Pesquisas Cientficas e Tcnicas da Argentina CONITEC; e Professor de Relaes Internacionais e de Integrao Regional da Faculdade de Cincias Sociais e do Centro de Estudos Avanados da Universidade de Buenos Ai res (UBA). Graduado em Di rei to pel a Uni versi dade Catlica de Santa F, na Argentina, e em Cincia Poltica pela Universidade Nacional de Rosrio, na Argentina; Mestre em Relaes Internacionais pela Faculdade Latino-americana de Cincias Sociais FLACSO, na Argentina; e Doutor em Relaes Internacionais pela University of Southern USC, em Los Angeles, Estados Unidos. THOMAS W. POGGE Editor de Filosofia Poltica e Social da Enci cl opdi a de Fi l osofi a de Stanford; Membro da Academia de Cincia da Noruega; e Professor de Filosofia Poltica e Moral na Universidade de Columbia, Nova York. PhD em Fi l osof i a pel a Uni ver si dade de Har vard. Atualmente, est cedido para o National Institutes of Health em Bet hesda, Mar yl and, Est ados Uni dos. Suas vri as publicaes recentes tais como, What we can reasonably reject, Can the capability approach be justified?, On the site of distribute justice incluem temas como a Pobreza no mundo, Direitos Humanos e Justia Global. JOS TUBINO Representante responsvel pelo programa da FAO no Brasil. Graduado em Economia Agronmica pela Universidade Federal de Agricultura, Lima/Peru, e Mestre em Estudos Ambi entai s, Desenvol vi mento Sustentvel Agrcola e Rural pela Universidade York, Toronto/Canad. 289 Foi Di retor de Assuntos Mul ti l aterai s do Mi ni stri o da Agri cul tura do Canad; Representante Responsvel pel o Programa da FAO na Bolvia e em El Salvador. CEZAR SANTOS ALVAREZ Sub-Secretrio Geral da Presi dnci a da Repbl i ca. Graduado em Economi a. Foi Assessor do Gabi nete do Prefei to Ol vi o Dutra (1992); Subsecretrio Geral de Governo na Prefeitura de Porto Alegre (1995); Chefe de Gabinete do Prefeito (1996); Secretrio Municipal de Administrao (1997 a 2000); e Secretrio Municipal de Indstria e Comrcio (2001 e 2002). FLVIO BORGES BOTELHO FILHO Secretri o- Execut i vo do Mi ni st ri o Ext raordi nri o de Segurana Alimentar e Combate Fome e Professor da Universidade de Braslia. Graduado em Engenharia Agronmica pela Escola Super i or de Agr i cul t ur a Esal q/USP; Mest r e pel a Uni versi dade Federal da Bahi a UFBA; e Doutor pel a Universidade Estadual de Campinas UNICAMP. ROSANA SPERANDIO PEREIRA Oficial de Projetos do Setor de Desenvolvimento Social da Unesco no Brasil. Mestre em Poltica Social pela Universidade de Braslia UnB. Foi Assessora da Presidncia do Conselho da Comunidade Sol i dri a ( 1996 a 2002) e Assessora da Secret ari a de Pr ogr amas de Segur ana Al i ment ar do Mi ni st r i o Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (2003). Entre suas publicaes, destaca-se Seis Anos de Interlocuo Poltica Metodologia, Resultados e Avaliao.