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Art. 16 da Lei da Ao Civil Pblica e efeitos "erga omnes"
Juliano Taveira ernardes
Publicado em 01/200! Elaborado em 11/200"!
! " AP#$%$&TA'()
*oi com grande satisfao +ue recebi o convite de meuamigo ,rico de Pina Cabral -ara
-artici-ar deste ! Congresso rasileiro de Processo Civil Coletivo. reali/ado -ela Associao
0oiana do 1inist2rio Pblico " A01P. entidade de +ue tive a 3onra de fa/er -arte durante a
2-oca em +ue fui -romotor de Justia no $stado de 0oi4s. A-roveito ento a o-ortunidade
tanto -ara agradecer o fato de ter sido lembrado -ara falar neste evento +uanto -ara elogiar a
bril3ante iniciativa de -romover um congresso desta magnitude em min3a cidade natal.
) tema +ue -retendo abordar 2. sem dvida. dos mais im-ortantes a serem tratados neste
congresso. e5atamente -or+ue di/ res-eito 6 -r7-ria efic4cia das decis8es 9udiciais -roferidas
no :mbito do -rocesso civil coletivo. ;a<. no -osso dei5ar de recon3ecer a enorme
res-onsabilidade em sustentar uma nova -ers-ectiva -ara inter-retar o -ol=mico artigo 16 da
Lei >.?@>ABC DLei da Ao Civil Pblica " LACPE. na redao +ue l3e deua Lei F.@F@AF>. ;e
fato. 2 grande o desafio de tentar acrescentar algo de novidade al2m da+uilo tudo +ue ilustres
-rocessualistas 94 disseram a res-eito do assunto. -rinci-almente -or+ue me dedico mais 6
4rea do direito constitucional. 1as -or isso mesmo. -or -ossuir uma formao ligada
-rinci-almente ao direito constitucional. 2 +ue talve/ -ossa atingir esse ambicioso ob9etivo.
) -lano da e5-osio divideGse em duas eta-as. Primeiro. buscarei refutar as teses contr4rias
6 a-licabilidade da modificao legislativa feita no mencionado artigo 16 da LACP. &a
segunda eta-a. -rocurarei fi5ar a e5ata dimenso do +ue -arece ser o efeito erga omnes. -ara
ento concluir min3a -ro-osta de inter-retao do dis-ositivo comentado.
A norma +ue se vai comentar 2 -roveniente da alterao feita na LACP -ela 1edida
Provis7ria 1.C>H. de 1FF>. convertida na Lei F.@F@ do mesmo ano. Pela regra alterada. a
sentena -roferida em ao civil -blica fa/ia coisa 9ulgada erga omnes. e5ceto se o -edido
fosse re9eitado -or defici=ncia de -rovas. 3i-7tese em +ue +ual+uer legitimado -oderia
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intentar outra ao. com id=ntico fundamento. valendoGse de nova -rova. Com a inovao.
-retendeuGse restringir a coisa 9ulgada erga omnes aos limites da com-et=ncia territorial do
7rgo -rolator da deciso. mantida. no mais. -raticamente id=ntica a redao original do art.
16 da LACP.
!! " $*!CIC!A $ JAL!;A;$ ;) &)J) A#T. 16 ;A LACP
Corte r4-ido -ara a -rimeira eta-a da e5-osio. no se -ode negar o retrocesso advindo da
modificao legislativa. Contudo. tam-ouco se -ode es+uecer. esse retrocesso ocorreu de
maneira inteiramente consciente. A inteno tanto da 1P 1.C>HAF> +uanto da lei em +ue se
converteu. sem dvida. foi atenuar a efic4cia -r4tica da resoluo 9udicial dos conflitos de
massa 9ulgados em sede ao civil -blica. em -or isso. so com-reens<veis as tentativas da
doutrina -rocessual de "desconstruir" a nova -ro-osio legislativa. Todavia. a tarefa de
definir os limites da coisa 9ulgada ainda -ertence ao legislador. Ademais. argumentos
baseados em meras o-ini8es doutrin4rias. -or mais res-eit4veis +ue se9am do -risma
cient<fico. no so -ar:metro suficiente -ara invalidar leis editadas com o ob9etivo de alterar
os contornos da coisa 9ulgada ou dos institutos 9ur<dicos a ela correlatos.
Pois bem. A doutrina contr4ria 6 a-licabilidade da modificao legislativa trabal3a em duas
vertentes. A -rimeira delas sustenta a ine#iccia da inovao do te5to do art. 16 da LACP. A
outra vertente tem o mesmo ob9etivo. mas se baseia na in$alidade constitucional da
alterao -romovida -ela 1P 1.C>HAF>. convertida na Lei F.@F@AF>.
A tese da ine#iccia -ossui fundamento nas seguintes -remissas. Como o legislador no
alterou a sistem4tica do C7digo de ;efesa do Consumidor DC;CE. de nada adiantou modificar
somente o artigo 16 da LACP. 1antido sem limites territoriais o regime do C;C acerca da
coisa 9ulgada erga omnes. a inovao 2 in7cua. em ra/o da remisso ao -r7-rio C;C contida
no artigo K1 da LACP.
$ essa tese conta ainda com o reforo da -osio defendida -elo Professor &elson &erL
Jnior. neste mesmo congresso. segundo a +ual o art. 16 da LACP 94 fora revogado -ela
a-licao do C;C determinada -ela alterao feita em 1FFH ao art. K1 da LACP. ;a<. como o
C;C regula inteiramente a mat2ria relativa aos efeitos das sentenas nos -rocesso coletivos.
acabou -or revogar a regra original do art. 16 da LACP. Por conseguinte. a su-erveni=ncia da
1P 1.C>H e da Lei F.@F@AF> 2 irrelevante. -ois o legislador no -oderia alterar o +ue no mais
e5istia no mundo 9ur<dico.
Contudo. esses argumentos no so convincentes. asta notar +ue. na verdade. a a-licao 6
LACP da sistem4tica do C;C tem nature/a subsidiria. Ao -rescrever a remisso contida no
art. K1 da LACP. o -r7-rio legislador ressalva +ue o T<tulo !!! do C;C s7 se a-lica "no +ue for
cab<vel". ;essarte. no se -ode -retender a inefic4cia da legislao principal e posterior.
com base na a-licao da legislao subsidiria e anterior.
$m outras -alavras. a legislao geral DLACPE no se considera revogada -ela remisso +ue se
fa/ 6 legislao es-ecial DC;CE. 94 +ue a a-licao desta s7 se o-era subsidiariamente.
;escabe falar em revogao. -ois o caso no 2 a+uele -revisto no M 1N do art. KN da Lei de
!ntroduo ao C7digo Civil. seno o do M KN do mesmo artigo. $m mat2ria de efeitos
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das sentenas -roferidas em -rocessos coletivos. -ortanto. as normas da LACP e as do C;C
convivem 3armonicamente. con+uanto rec<-roca e subsidiariamente a-lic4veis. -or2m
vigoram de maneira inde-endente. -or+ue a a-licao subsidi4ria das regras de uma Dlei
geralE e outra Dlei es-ecialE s7 ocorre na+uilo +ue no conflitarem entre si.
Ademais. a -revalecer a id2ia da revogao da verso original do art. 16. -or decorr=ncia da
remisso introdu/ida ao art. K1. nada im-ede +ue o legislador "reintrodu/a" novo -rograma
normativo ao artigo su-ostamente revogado.
$nfim. o +ue se -ode corretamente -ensar 2 +ue. -ara o microssistema em +ue se a-lica o
C;C de maneira -rinci-al. e no subsidi4ria. a modificao do art. 16 da LACP no surte
efeitos 9ur<dicos. -or+uanto a alterao da legislao geral no re-ercute no :mbito da
legislao es-ecial +ue dis-on3a em sentido contr4rio.
;e outro lado. defendeGse +ue a modificao legislativa -adece de inconstitucionalidade
tanto -or defeito de forma +uanto de contedo. Certo. -oderGseGia ob9etar essa assertiva com
a sim-les refer=ncia ao ac7rdo da A;!n1C 1.C>6A;*. em +ue o Plen4rio do %T* entendeu
constitucional a nova redao do art. 16 da LACP. 1as isso seria es+uecer +ue o debate
cient<fico no se esgota com a -osio do %T* acerca do tema. es-ecialmente -or+ue se tratou
de 9ulgamento liminar e a ao foi -osteriormente e5tinta -or falta de aditamento ao -edido.
;a<. -arece necess4rio adentrar ao e5ame dos argumentos -ela inconstitucionalidade da
inovao.
&esse rumo. a inconstitucionalidade #ormal estaria na inobserv:ncia dos re+uisitos de
urg=ncia e relev:ncia necess4rios -ara validar a edio da 1P 1.C>HAF>. &o 3averia ra/8es
-ara alterar a sistem4tica relativa aos efeitos das sentenas da ao civil -blica. 94 +ue em
vigor 34 -elo menos desde a su-osta revogao da redao original do art. 16. -or fora da
mencionada remisso +ue se im-lantou. em 1FFH. no art. K1 da LACP.
Contudo. esse argumento 2. no m<nimo. incom-leto do -onto de vista dogm4tico. !sso -or+ue
-assa totalmente 6 margem da s2ria discusso constitucional acerca da -ossibilidade ou no
de os v<cios formais da medida -rovis7ria serem convalidados ante a res-ectiva converso em
lei -elo Congresso &acional. $m sentido -ositivo. ali4s. 34 at2 -recedente do %T*.
Contudo. embora 94 ten3a me manifestado contrariamente 6 convalidao nessas 3i-7teses
e a des-eito do +ue -arece ser uma reviravolta do %T* +uanto ao tema. a tese da
inconstitucionalidade formal tam-ouco convence.
&o direito constitucional. com base no -rinc<-io da inde-end=ncia das fun8es estatais.
vigora +uase um consenso em torno da inviabilidade da reviso 9udicial dos -ressu-ostos
constitucionais de urg=ncia e relev:ncia das medidas -rovis7rias. a menos +ue se utili/em
par%metros obeti$os -ara control4Glos. 1edidas -rovis7rias so atos -ol<ticos cu9o m2rito
dos res-ectivos re+uisitos constitucionais situaGse. com e5clusividade. na esfera da
discricion4ria avaliao deferida -ela Constituio ao $5ecutivo. sob a -osterior fiscali/ao
do Legislativo. Logo. no -odem ser anuladas -elo Judici4rio. -or falta de urg=ncia ou
relev:ncia. sem +ue se a-onte violao a -ar:metros minimamente ob9etivos a legitimar o
controle 9udicial.
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;essarte. se 2 +ue se -ode afastar o car4ter sub9etivo acerca do +ue se re-uta "longo" -er<odo
de vig=ncia da legislao modificada. essa id2ia no serve -ara invalidar a modificao
normativa. &a verdade. a situao de urg=ncia e relev:ncia -ode advir. e5atamente. da
in2rcia do Legislativo em revisar a legislao "antiga" ou mesmo da su-erveni=ncia de
circunst:ncias novas. no consideradas anteriormente. Assim. noves fora 9u</os sub9etivos de
valor. o Presidente da #e-blica *ernando Qenri+ue Cardoso tin3a l4 suas ra/8es.
confess4veis ou no. -ara +uerer modificar o art. 16 da LACP. es-ecialmente -ara tentar frear
a c3amada "guerra de liminares" ao tem-o dos leil8es de -rivati/ao. bem como -ara
restringir os -re9u</os do governo com as a8es coletivas movidas em favor de servidores
-blicos federais. Ali4s. a vingar o racioc<nio fundado no decurso do -ra/o de vig=ncia lei
alterada. de +uase nada valeria a medida -rovis7riaR se uma lei "vel3a" no -udesse ser
alterada -or medida -rovis7ria. uma lei "nova". tam-ouco. -ois no 3averia urg=ncia -ara
mudar o +ue legislador acabasse de -rodu/ir.
J4 os argumentos -ela inconstitucionalidade material da modificao legislativa
radicam na su-osta reduo indevida de acesso 6s vias 9udiciais. Por +uest8es metodol7gicas.
contudo. essa tese ser4 analisada somente ao final da e5-osio. 94 +ue o assunto de-ende de
como se deve inter-retar o efeito erga omnes. tema da -arte seguinte da e5-osio.
!!! " #$AL ;!1$&%() ;)% $*$!T)% ERGA OMNES
Pelo menos na doutrina es-ec<fica +ue consultei. -arece vigorar noo e+uivocada acerca
da verdadeira dimenso dos efeitos erga omnes referentes a alguns ti-os de decis8es
9udiciais. Por2m. a correta inter-retao do mencionado artigo 16 no -ode ser feita sem +ue
esse -onto se9a satisfatoriamente esclarecido.
$mra/o dessa incom-reenso doutrin4ria. 2 fre+Sente di/er +ue o legislador. ao estabelecer
limites territoriais 6 efic4cia da coisa 9ulgada erga omnes. confundiu limites sub9etivos da
coisa 9ulgada com temas relacionados 6 9urisdio e com-et=ncia dos 7rgos 9udiciais. em
-or isso. a doutrina a-onta como -atol7gica a a-licao da modificao legislativa em
e5em-los deste ti-oR DaE numa ao civil -blica +ue -retendesse interrom-er a -oluio de
um rio -rovocada -or certa indstria ou garim-o clandestino. a limitao territorial
im-licaria +ue a -roced=ncia do -edido somente tivesse efic4cia no trec3o do rio +ue cru/asse
a 4rea da 9urisdio do 7rgo -rolator. Com isso. a indstria ou o garim-o -oluentes
-oderiam driblar a deciso. bastando +ue locomovessem suas atividades -ara local diverso.
ainda +ue do mesmo curso dT4guaU DbE numa ao civil -blica a -leitear a condenao de
em-resa a2rea a instalar -oltronas es-eciais -ara deficientes f<sicos em seus avi8es. a deciso
s7 atenderia 6s finalidades -retendidas com relao 6s aeronaves +ue cru/assem o territ7rio
inserido no :mbito da 9urisdio do 9u</o res-ectivo.
$ inclusive no cam-o do direito constitucional. semel3ante incom-reenso temocorrido. $m
sede de controle abstrato de constitucionalidade. falaGse. -or e5em-lo. +ue o %T* no -ode
rever os -ronunciamentos +ue emite -or+ue tamb2m estaria abrangido -elo efeito erga
omnes +ue ti-ificam as decis8es -roferidas nesse ti-o es-ecial de -rocesso.
O1HP
O11P
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&ada obstante. o efeito erga omnes no 2 o res-ons4vel -ela vinculao 6 autoridade da coisa
9ulgada. ;iferentemente do +ue se su-8e. no 2 -or causa do efeito erga omnes +ue o 7rgo
9ulgador e demais su9eitos -rocessuais esto im-edidos de renovar a discusso das +uest8es
94 a-reciadas. mas sim em ra/o do sistema de -reclus8es -rocessuais. cu9o maior e5em-lo
radica na coisa 9ulgada. Tanto 2 +ue mesmo -rovimentos interlocut7rios -odem contar com
efeitos erga omnes. sem +ue o 9u</o este9a im-edido de revog4Glos -osteriormente. tal +ual
ocorre com as liminares concedidas nas a8es diretas de inconstitucionalidade.
) +ue 9ustifica a concesso de efeitos gerais Derga omnesE a determinadas decis8es 9udiciais 2
a necessidade -ragm4tica de conciliar a atividade 9urisdicional. +ue no se -ode desenvolver
mediante -rocessos com elevado nmero de -artici-antes. ante a dimenso sub9etiva das
-essoas +ue devam ser atingidas -elos res-ectivos 9ulgamentos. &o caso do controle abstrato
de constitucionalidade. -or e5em-lo. se os -rocessos t=m -or esco-o -rinci-al de-urar o
ordenamento 9ur<dico e garantir a su-remacia da Constituio. as decis8es 3avero de
-ossuir efeitos erga omnes. -ara -ermitir +ue todos os destinat4rios da norma +uestionada
fi+uem automaticamente com-reendidos entre os +ue se su9eitam aos efeitos substanciais do
ato decis7rio. , s7 -or meio desse efeito +ue a atividade de controle abstrato de
constitucionalidade se -ode com-arar. na dico Velseniana. 6 de um "legislador negativo".
;essarte. no e5iste um ti-o erga omnes de coisa 9ulgada. -ois o efeito erga omnes no di/
com a +ualidade desta. , sim-les artif<cio 9ur<dico mediante o +ual se obt2m a extenso dos
limites subeti$os +ue naturalmente decorrem da coisa 9ulgada e de outras 3i-7teses de
-recluso. $+uivale a di/er. a efic4cia erga omnes constitui um plus +ue se acresce aos efeitos
normais da coisa 9ulgada. ;a<. no atinge indefinidamente a "todos". seno a todos a+ueles a
+ue. embora e5clu<dos dos limites sub9etivos originais da coisa 9ulgada. se devem estender os
limites ob9etivos da deciso.
Portanto. com relao aos su9eitos -rocessuais. 7rgo 9udicial incluso. a imutabilidade
decorre da sim-les -recluso ou da -r7-ria coisa 9ulgada. e no do efeito erga omnes em si. A
definitividade das decis8es nada tem a ver com o fato de se l3es atribuir ou no efeito erga
omnes. mas com o regime de -reclus8es a +ue se submetem. $nfim. a autoridade +ue torna a
+uesto decidida indiscut<vel -ara os su9eitos -rocessuais -rov2m mesmo 2 da coisa 9ulgada.
cu9os limites sub9etivos 94 os abrangem naturalmente. sem +ue se9a -reciso recorrer ao efeito
erga omnes.
;e conseguinte. os efeitos erga omnes no -odem ser confundidos com a coisa 9ulgada a +ue
se agregam. at2 -or+ue no so se+uer atributo e5clusivo das decis8es 9udiciais. asta notar
+ue a efic4cia e5tensiva obtida -elos efeitos erga omnes -ode ser utili/ada em outros setores.
como ocorre nas resolu8es do %enado *ederal -revistas no inciso W do art. CH da C*ABB.
Portanto. -ercebeGse +ue a modificao legislativa no causa confuso entre coisa 9ulgada e
com-et=ncia. , a doutrina +ue est4 a confundir a concesso de efeito erga omnes 6s
decis8es das a8es civis -blicas com algum ti-o es-ecial de coisa 9ulgada.
$nto. 94 se -ode concluir. a im-osio de limites territoriais 3avida no art. 16 da LACP no
-re9udica a obrigatoriedade 9ur<dica da deciso 9udicial em relao aos -artici-antes da
relao -rocessual origin4ria. onde +uer +ue estes se encontrem. , +ue tais su9eitos e
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intervenientes esto vinculados pela prpria fora dos limites subjetivos e objetivos que
decorrem da coisa julgada, independentemente da incidncia ou no do efeito erga omnes.
Da, voltando aos exemplos acima, se o pedido das aes civis pblicas mencionadas for
julgado procedente, os garimpeiros, a indstria poluidora ou a empresa a!rea estaro
obrigados a cumprir a deciso em qualquer lugar que exeram suas atividades, exatamente
porque se vinculam " deciso em ra#o da prpria coisa julgada, sem necessidade de
abrang$los pelos efeitos erga omnes.
%rosseguindo, em mat!ria de ao civil pblica ajui#ada para proteger interesses difusos ou
coletivos, a mudana legislativa ! irrelevante. &essas aes, como se trata de interesses que
no comportam defesa individual, pois so essencialmente metaindividuais, a legitimidade
ativa ! do tipo ordin'ria, como ensina a doutrina. (ogo, eventual limitao territorial a
restringir os efeitos erga omnes no impede a plena executoriedade da deciso, pois tanto o
autor quanto o r!u esto sujeitos " autoridade da coisa julgada, no importa onde estiverem.
%or conseguinte, a restrio territorial do efeito erga omnes s prejudica a extenso da
efic'cia subjetiva da coisa julgada em face daqueles que at! ento eram livremente
substitudos pelas entidades legitimadas " propositura de aes civis pblicas, isto !, os
titulares de interesses individuais )omogneos no abrangidos pelos *limites da competncia
territorial do rgo prolator* da deciso. +ntes, qualquer pessoa que fosse titular de interesse
individual )omogneo e que estivesse includa na qualidade de substituda processual,
independentemente do local em que residisse, poderia beneficiar$se do ttulo judicial, sem
necessidade de outra ao de con)ecimento. +gora, contudo, est' em vigor restrio "
substituio processual dos titulares de interesses individuais )omogneos. ,omente esto
aptas a se beneficiar com os efeitos do julgado, ou seja, s se qualificam como substitudos
processuais, as pessoas que estejam na esfera da competncia do rgo judicial.
- isso at! explica por que se editou outra norma igualmente criticada pela doutrina em geral.
&a tentativa de elucidar essa nova restrio " substituio processual, foi preciso esclarecer
quem so os substitudos processuais que podem diretamente beneficiar$se da deciso
judicial nas aes coletivas. Da se encontrar em vigor a .edida %rovisria /.012$345/220,
que incluiu o artigo /6$+ " (ei 7.878579, de modo a esclarecer que: *a sentena civil
prolatada em ao de car'ter coletivo proposta por entidade associativa, na defesa dos
interesses e direitos dos seus associados, abranger' apenas os substitudos que ten)am, na
data da propositura da ao, domiclio no ;mbito da competncia territorial do rgo
prolator.*
%or outro lado, a despeito dessas restries expressas " substituio processual em sede de
ao civil pblica, manteve$se aberta a via judicial para que cada um dos titulares de
interesses individuais )omogneos possam ajui#ar as aes que entenderem pertinentes. -
mais: qualquer dessas pessoas pode ser substituda por entidades a patrocinar aes civis
pblicas no foro em que ten)a domiclio. (ogo, retomando os argumentos contr'rios " tese
da invalidade da inovao legislativa, descabe falar em inconstitucionalidade material. <omo
os interesses individuais )omogneos no passam de interesses materiais individuali#ados
que podem ser coletivamente defendidos numa mesma sede processual, a simples restrio a
=0>?
=09?
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Juliano Taveira Bernardes
jui# federal em @oi's, professor da Aaculdade de Direito da Bniversidade
Aederal de @oi's, mestre em Direito e -stado pela Bniversidade de
Craslia DBnCE, ex$membro da magistratura e do .inist!rio %blico do
-stado de @oi's, membro do Fnstituto Crasileiro de Direito <onstitucional
DFCD<E
que seus titulares sejam substitudos por alguma das entidades legitimadas a ingressar com
ao civil pblica no atinge o ncleo essencial da garantia prevista no inciso GGGH do art. 46
da <onstituio Aederal, conquanto integralmente preservado o direito " propositura de
aes individuais. Fnconstitucionalidade s )averia se se pretendesse, numa interpretao
totalmente descabida, aplicar a inovao em detrimento das sentenas anteriormente
transitadas em julgado, pois isso afrontaria a garantia do inciso GGGHF do art. 46 da
<onstituio Aederal.
I %'gina anterior 0 DJE
/ D5artigos599705art$0>$da$lei$da$acao$civil$publica$e$efeitos$erga$omnes5/E
%rxima p'gina K D5artigos599705art$0>$da$lei$da$acao$civil$publica$e$efeitos$erga$omnes5/E
+utor
Fnformaes sobre o texto
+rtigo publicado na Levista de Direito %rocessual <ivil, <uritiba, n. 38, p. 94/$9>2, out.5de#.
/228. Caseado em palestra intitulada *+rt.0> da (+<%: um novo enfoque*, proferida pelo
autor no 06 <ongresso Crasileiro de %rocesso <ivil <oletivo, reali#ado em @oi;nia D@ME, no
dia 00 de novembro de /228. + verso escrita foi confeccionada por sugesto do professor
(ui# @uil)erme .arinoni.
<omo citar este texto D&CL >2/3:/22/ +C&NE
C-L&+LD-,, Ouliano Naveira. +rt. 0> da (ei da +o <ivil %blica e efeitos *erga omnes*.
Jus Navigandi, Neresina, ano 00, n. 70>, 4 jan. /22>. Disponvel em:
P)ttp:55jus.com.br5artigos59970Q. +cesso em: 03 maio /208.
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