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Proposta de Trabalho para XI Semana de Relaes Internacionais da UNESP

Autor: Thiago de Oliveira Meireles
Endereo: Rua Gabriel D. Borges, 676, Centro Paulo de Faria/SP
Grupo de Trabalho XI - Polticas pblicas e relaes internacionais
Filiao institucional: Bacharel em Relaes Internacionais pela Faculdade de Filosofia e
Cincias da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho UNESP Campus
Marlia
Email: thiago.omeireles@gmail.com
Telefone: (17) 9738-6350

O incio da institucionalizao da atuao internacional subnacional no Brasil: O
processo de federalizao do Ministrio das Relaes Exteriores no Governo Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002)

Resumo: A atuao internacional subnacional no Brasil um evento historicamente recente,
tendo se iniciado na dcada de 1980 e ganhando maior projeo em meados dos anos de 1990.
Lembrando que para que uma entidade federativa inicie sua atuao internacional, no
necessariamente se faz necessrio um rgo responsvel para o mbito internacional em todos
os casos, visto que algumas dessas unidades atuam externamente apesar de no possurem tais
rgos. Este trabalho busca contextualizar historicamente a atuao dos Governos no
centrais no Estado brasileiro desde o seu incio at o final do governo de Fernando Henrique
Cardoso (FHC). Dessa forma, trata-se uma contextualizao histrica da atuao dos
governos no centrais brasileiros sob a tica do governo central em um perodo inicial
caracterizado pelo processo de federalizao do Ministrio das Relaes Exteriores.
Palavras-Chave: Atuao internacional subnacional; Paradiplomacia; Ministrio das
Relaes Exteriores.

Abstract: The subnational international acting in Brazil is a historically recent event, having
begun in the 1980s and earning more projection in the mid-1990s. Remembering that for a
federative entity start its international activities, it does not necessarily need a body
responsible for its international activities in all cases, seen that some of these units operate
externally despite not having such bodies. This paper seeks to contextualize historically the
role of non-central governments in the Brazilian state from its inception until the end of the
Fernando Henrique Cardoso (FHC). Thus, it is an historical contextualization of the acting of
Brazilian non-central governments from the perspective of the central government in an initial
period characterized by the process of Ministry of Foreign Affairs federalization.
Key-Words: Subnational international acting; Paradiplomacy; Ministry of Foreign Affairs.
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Introduo

O Brasil, mesmo sendo uma federao, possui historicamente uma tradio
centralizadora das relaes externas. Diferentemente de outros Estados federativos, que
nasceram da unio de diferentes Estados que formaram um nico Estado, o federalismo
brasileiro nasceu da descentralizao de um Estado unitrio, de forma que as provncias (hoje
estados) ganharam maior autonomia em meados do sculo XX. Essa tradio se mostra
problemtica para ambos os lados: os Governos no centrais tm dificuldades em atuar
internacionalmente, uma vez que, embora sejam sujeitos de facto, no so de jure perante o
direito internacional, sendo possveis somente atos informais no plano internacional.
Acompanhando o perodo de redemocratizao e de descentralizao poltica e
administrativa, o Brasil viu as primeiras iniciativas de diplomacia federativa com os pioneiros
projetos dos governos do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul na dcada de 1980. Essa
transformao, observada na prpria Constituio de 1988, estabeleceu a forma federalista de
governo como clusula ptrea constitucional, bem como os municpios foram includos entre
os entes federados. Deve-se observar que as unidades federativas exercem apenas os direitos
que a Constituio Nacional no lhes veda
1
. O que poderia constituir um entrave para o
desenvolvimento da atuao internacional subnacional no Brasil no o foi, uma vez que o que
no de competncia da Unio ante as relaes externas no se faz ilegal para essas unidades.
O que se observava era que, apesar da descentralizao gradual das Relaes
Exteriores, existia um desconforto na Presidncia da Repblica e no Itamaraty, mesmo
quando o fenmeno se encontrava em estgio inicial. Dentro das aes externas exercidas
pelos atores subnacionais, a lista que devia passar por consulta do Itamaraty era muito
abrangente, sendo mantida a posio centralizadora do rgo. O Ministrio das Relaes
Exteriores possua dificuldades de ao frente criao dos novos organismos nos estados
federativos. A partir da dcada de 1990, mesmo que o Estado mantenha a exclusividade sobre
a representao externa atravs do presidente da repblica, inicia-se um processo de aceitao
da atuao dos membros da federao externamente, de modo que os assuntos tratados nessas
relaes no entrem em conflito com as reas de atuao externa garantida pela constituio
ao governo central, uma vez que essa nova forma de atuao externa se mostrava interessante
pela possibilidade de reforar as posies nacionais no exterior do prprio Estado.

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Para maiores detalhes consultar o trabalho apresentado na I Semana de Cincia Poltica da UFSCar intitulado
A atuao internacional subnacional brasileira: perspectivas tericas e jurdicas do caso brasileiro, disponvel
em <https://docs.google.com/file/d/0B9M78VzxsWrtbnlNQUZrTERnV0k>
3

Tal tratamento ocorreu para que os interesses dessas unidades no entrassem em
conflito com os interesses nacionais e causassem constrangimentos perante a sociedade
internacional e limitando o interesse do governo central no fomento dessas atividades. Assim,
iniciava-se no pas a consolidao do chamado Estado logstico, segundo o qual o conceito
tradicional de soberania estatal posto em xeque, ao permitir engendrar a revitalizao de
reas incontestavelmente ligadas a interesses e cooperaes com as unidades subnacionais
(SARAIVA, 2004, p.137).
O comrcio exterior tambm se mostrava muito importante, pois, com supervits na
balana comercial, a necessidade de atrao de capitais volteis para o pas seria reduzida,
assim como auxiliaria no fortalecimento de relaes com parceiros consolidados ou mesmo
com novos parceiros e na formao de coalizes internacionais, em especial aquelas
envolvendo pases em desenvolvimento. A valorizao da atuao internacional subnacional
pelo Estado brasileiro coincide com a emergncia do Estado logstico no Brasil, pois nasceu
do interesse do governo federal em aumentar a pauta exportadora, abrindo novas portas e
possibilidades para atuao externa das unidades subnacionais.
No fim da dcada de 1990 e no incio da dcada de 2000, observam-se os processos de
reconhecimento da atuao internacional subnacional das unidades federadas brasileiras e de
federalizao do Ministrio das Relaes Exteriores. Corroborando com essas afirmaes, so
tomadas trs aes centrais que constituem o foco do estudo: a construo de uma poltica de
Estado para a atuao internacional subnacional, chamada diplomacia federativa a partir de
1994; a criao da Assessoria de Relaes Federativas (ARF) do Ministrio das Relaes
Exteriores em junho de 1997; e a abertura dos Escritrios de Representao Regional do
Ministrio das Relaes Exteriores a partir, tambm, de 1997.


1. A diplomacia federativa e a criao da Assessoria de Relaes Federativas

No primeiro trimestre de 1993 o Itamaraty organizou um ciclo de discusses e
seminrios contando com a participao de membros do corpo diplomtico brasileiro, alm de
representantes da sociedade civil, representada por acadmicos, empresrios e sindicalistas.
Como resultado, obteve-se um documento intitulado Reflexes sobre a Poltica Externa
Brasileira, no qual se observa pela primeira vez meno dimenso subnacional entre os
responsveis pela construo da Poltica Externa nacional, demonstrando a percepo do
Governo Central com o fenmeno. Em sntese:
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O objetivo desse esforo foi o de explorar, em benefcio da instituio e da
Poltica Externa Brasileira, a circunstncia histrica especial representada
pela conjuno de duas grandes linhas de mudana com incidncia direta
sobre o Itamaraty e a sua rea de competncia: as profundas
transformaes em curso no cenrio internacional e as mudanas internas
que assinalaram, no Brasil, a consolidao do regime democrtico.
(MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1993, p.2)

Atentando-se s transformaes polticas provenientes do processo de democratizao,
podendo-se inclusive apontar-se o primeiro impeachment presidencial, aparece a preocupao
de traar diretrizes para a poltica externa relacionadas relacionando-as participao pblica
em busca de um projeto nacional:

A ausncia de uma preocupao ampla e constante dos agentes sociais
sobre as questes internacionais no impediu, historicamente, que houvesse
uma poltica externa articulada, reunindo, alis, um razovel consenso,
talvez alimentado por uma dose de indiferena. Pelo prestgio institucional
do Itamaraty, por omisso, pelo apoio de manifestaes pontuais, pela
urgncia de questes internas, estas, sim, mobilizadoras, desenha-se, na
histria recente da poltica externa brasileira, uma base de apoio social, de
baixa articulao, que se manifesta, quase sempre, sob a forma de um
consenso implcito sobre o que o Estado fazia em relaes internacionais.
Por algumas razes, talvez essa situao esteja chegando ao limite. (...) O
debate sobre o federalismo - e as formas variadas pelas quais a poltica
externa afeta as diferentes unidades da Federao - outro dado novo nas
equaes diplomticas brasileiras. (MINISTRIO DAS RELAES
EXTERIORES, 1993, p. 39).

Elenca-se, tambm, a preocupao da reflexo acerca da relao interno-externo
proveniente da combinao do declnio do monoplio do Estado em relao poltica externa
e da natureza democrtica brasileira, de forma que:

A desarrumao do mundo estimula, por outro lado, a reflexo sobre o
sistema internacional e o uso de argumentos novos no debate interno. De
qualquer maneira, os novos motivos de interesse pela poltica externa no
so suficientes, ainda, para definir um lugar de relevncia, com autonomia,
no debate do cotidiano poltico brasileiro. A responsabilidade do Estado
tende a ser monoplica em boa parte da agenda internacional, mas um
monoplio j parcialmente contestado por agentes sociais e exercido em
momento de aguda crise fiscal, que limita as condies de exerccio do
mesmo monoplio. (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1993,
p. 39).

Nota-se a preocupao de como a formulao e a execuo da Poltica Externa
impactariam sobre as unidades federadas, entretanto, no se estabelece, ainda, o fenmeno
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contrrio. Posteriormente, surge a questo de como esses entes subnacionais influenciariam a
formulao e a execuo da Poltica Externa Nacional:

O Brasil tem realidades to dspares que se torna muito difcil a definio
do que o interesse nacional. O Itamaraty deveria levar em considerao
essa diferena regional no dilogo com os Estados da Federao. O MRE
deveria trabalhar mais continuamente com as administraes estaduais e
auxiliar na criao de Secretarias de Assuntos Internacionais nos Estados.
Isso traria uma interlocuo permanente do MRE com realidades regionais
distintas, possibilitando uma melhor percepo do interesse nacional e uma
qualificao - que hoje no existe - da atuao Internacional dos Estados.
(MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1993, p. 187).

Dessa forma, como aponta Miklos (2010, p. 41) pela primeira vez o Ministrio das
Relaes Exteriores coloca as unidades subnacionais no processo decisrio da Poltica
Externa Brasileira de forma clara. Utilizando o binmio globalizao/democratizao, novas
vozes so colocadas para a construo da Poltica Externa, atrelando novas questes ao
debate, que tambm passa a contemplar as dimenses interna e externa para a construo
desse projeto.
Na execuo de um projeto direcionado atuao internacional subnacional brasileira,
pouco tempo aps assumir o cargo de Ministro das Relaes Exteriores, o chanceler Luiz
Felipe Lampreia, em discurso endereado Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos
Deputados, apresenta essa percepo do Ministrio das Relaes Exteriores em relao s
transformaes polticas relacionadas ao exterior, assim como s demandas da sociedade civil
e dos entes federativos. No discurso, o embaixador fala em duas diretrizes da Poltica Externa
do governo FHC em seu primeiro mandato, partindo do prprio presidente. A diplomacia
pblica e a diplomacia federativa apresentavam, a priori, uma nova postura da diplomacia
brasileira.
A primeira, segundo o prprio Lampreia, baseia-se na construo de uma poltica
externa em dilogo com a sociedade civil, atravs do contato direto com a academia e
organizaes no-governamentais, defendendo a identificao (e no a criao) de interesses
nacionais. Pode-se estabelecer facilmente a relao com os apontamentos do documento
Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira, especialmente no que tange preocupao da
identificao e da integrao da sociedade civil no debate do projeto nacional.
A segunda diretriz condiz na primeira poltica estatal direcionada atuao
internacional subnacional brasileira. Tratando da crescente agenda internacional dos estados e
dos municpios, ressalta ser uma nova agenda externa a se somar com a da Unio, responsvel
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pelas Relaes Exteriores do Brasil. O ministro aponta que:

Essa nova e dinmica dimenso da nossa diplomacia requer um esforo
permanente de dilogo, de troca de informao e de consultas entre o
Executivo federal e as Regies, Estados e Municpios, de forma que haja
maior coordenao e a maior harmonia possvel nos diversos nveis do
relacionamento internacional do Brasil. (LAMPREIA, 1995, p. 115).

Dessa forma, nota-se certa preocupao com a atuao internacional subnacional dos
entes federados brasileiros, uma vez que os objetivos centrais da poltica so uma maior
coordenao e uma maior harmonia. Ou seja, o Ministrio das Relaes Exteriores
buscava se precaver em relao a aes internacionais subnacionais que pudessem contradizer
diretrizes da Poltica Externa nacional. Mesmo se tratando, normalmente, de low politics
2
, o
governo central buscou proteger as premissas externas.
Ao mesmo tempo, prope uma maior interao e retoma a proposta de federalizao
do Ministrio das Relaes Exteriores apresentada no documento de 1993 ao tratar que:

Governadores e prefeitos, membros do Congresso Nacional em
representao de um Estado ou uma regio, associaes e sindicatos, a
imprensa e os meios de comunicao locais trn procurado com intensidade
cada vez maior o Itamaraty para tratar de assuntos internacionais de seu
interesse imediato. O Itamaraty, por sua vez, tem procurado, dentro dos
limites dos seus recursos escassos, criar canais diretos de contato com os
Estados, inclusive mediante a criao de formas de presena permanente em
algumas capitais. (LAMPREIA, 1995, p. 115-116).

O projeto de federalizao do Ministrio das Relaes Exteriores foi tomando corpo
aos poucos, sendo que o primeiro grande passo foi dado com a criao a Assessoria de
Relaes Federativas (ARF) do Ministrio das Relaes Exteriores pelo Decreto n 2.246 de
1997, a qual buscava responder s necessidades que esses novos fenmenos impunham.
Durante o governo FHC, o crescimento da atuao internacional subnacional culminou na
criao da Assessoria de Relaes Federativas (ARF), ligada diretamente ao gabinete do
Ministro das Relaes Exteriores, buscando intermediar as relaes entre o rgo diplomtico
brasileiro e as unidades federativas. Dias aps a criao da ARF, em discurso para a Comisso
Especial Temporria de Polticas para o desenvolvimento do Nordeste sobre a integrao
regional e seu impacto na regio nordeste, o Ministro Lampreia afirmou que:


2
temas que no interferem na estratgia internacional do governo central, no se opem s opes econmicas
do Estado e no tocam em questes sensveis do ponto de vista da segurana nacional (MIKLOS, 2010, p. 27).
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(...) importante destacar a prioridade que o Itamaraty tem concedido s
relaes com os Estados da Federao. Justamente por ser um Ministrio
voltado para a ao externa, o Itamaraty deve manter os ps muito
plantados no cho do Brasil, para a realidade nacional. No pode se dar ao
luxo de olhar mais para fora do que para dentro. (...) Considero
absolutamente essencial que o Itamaraty tenha esse tipo de entrosamento.

E, especificamente sobre a ARF, complementa:

Acabo de dar posse ao ocupante do novo cargo que foi criado. Trata-se do
cargo de assessor de relaes federativas, diretamente vinculado ao
gabinete do Ministro, e que dever ocupar-se dessa relao com os Estados
e com os municpios tambm. E espero que isso faa com que o dilogo do
Itamaraty com as diversas Regies do Pas, em particular com o Nordeste,
seja cada vez mais fluente.

Aps um ms da criao da Assessoria, o Senador Romeu Tuma (PFL-SP) foi
tribuna em 2 de julho de 1997
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discursar sobre a nova empreitada do Ministrio das Relaes
Exteriores, iniciando seu discurso da seguinte forma:

Srs e Srs. Senadores, gostaria de registrar junto a esta Casa que o Ministro
de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Luiz Felipe Lampreia, por
determinao expressa do Senhor Presidente da Repblica, determinou a
criao da Assessoria de Relaes Federativas, rgo diretamente ligado a
seu gabinete, para fazer a interface do Ministrio das Relaes Exteriores
com os Governos dos Estados e Municpios brasileiros, assessorando-os em
suas iniciativas externas, tratativas com Governos estrangeiros, organismos
multilaterais e organizaes no-governamentais internacionais. (..)
Promover, alm disso, a interlocuo dos estados e municpios com os
escritrios regionais do Itamaraty no Brasil -- que passam a subordinar-se
diretamente nova Assessoria -- e com a rede de Embaixadas, Misses,
Consulados brasileiros no exterior.

Ao tratar da funcionalidade do novo organismo do Ministrio das Relaes Exteriores,
o senador Tuma aponta que:

Alm de suas tarefas como instncia de coordenao poltica, dentro e fora
do Itamaraty, a Assessoria de Relaes Federativas ter papel significativo
na difuso de informaes sobre temas internacionais relevantes para
estados e municpios, promovendo conferncias e seminrios dirigidos a
governadores, planejadores, assessores interais, empresrios e quadros
tcnicos locais.

A partir dos pontos expostos algumas questes se apresentam como pertinentes.

3
Discurso encontrado no Dirio do Senado Federal de 3 de julho de 1997.
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Inicialmente, deve-se atentar que, apesar da discusso acerca da federalizao do Ministrio
das Relaes Exteriores percebida a partir das discusses apresentadas no documento
Reflexos sobre a Poltica Externa Brasileira, a diplomacia pblica e a diplomacia
federativa partiram do gabinete da presidncia ocupada pelo antigo Ministro das Relaes
Exteriores Fernando Henrique Cardoso. No mesmo sentido, nota-se a influncia presidencial
direta na criao da ARF, pois, como afirma o Senador Romeu Tuma, fora criada a partir de
uma determinao expressa do Presidente da Repblica.
Um segundo ponto a ser tratado a mo-dupla esperada nas relaes entre o
Ministrio das Relaes Exteriores e as unidades federadas nas propostas apresentadas. Nos
discursos do Ministro Lampreia e do Senador Tuma a questo da construo de uma Poltica
Externa em dilogo com o governos subnacionais apresentada como um dos objetivos do
processo de federalizao do Ministrio das Relaes Exteriores. Na outra via, essa
aproximao, na tica do Ministrio das Relaes Exteriores, visava assessorar e preparar os
profissionais responsveis pela atuao internacional dos entes federados. Como coloca o
conselheiro Mrio Csar Moura Daniel:

A Assessoria de Relaes Federativas do Itamaraty foi instituda em junho
de 1997, criada por determinao expressa do presidente da Repblica,
Cardoso, e vinculada diretamente ao gabinete do ministro de Estado de
Relaes Exteriores, com a misso precpua de intermediar as relaes entre
o Itamaraty e os governos dos estados e municpios brasileiros, com o
objetivo de assessor-los nas suas iniciativas externas, tratativas com
governos estrangeiros e organismos internacionais. A assessoria tem por
objetivo sistematizar e centralizar os contatos entre os governos estaduais e
municipais e o Itamaraty (...). (MOURA DANIEL, 2002, p.45).

No se pode, no entanto, deixar de ressaltar que o Ministrio das Relaes Exteriores
esperava, com esse processo, criar uma forma de controle e de coordenao sobre a atuao
internacional subnacional brasileira. Como aponta Boga Filho (2001, p. 63):

Nessa perspectiva, o Decreto n 2.246, de 6 de junho de 1997, que
implantou a Assessoria de Relaes Federativas ARF dava-lhe a misso
de realizar a interlocuo do Ministrio com os governos estaduais e
municipais para, de um lado, assessor-los em suas iniciativas externas e,
de outro, assegurar que as mesmas estivessem em consonncia com os
princpios diretores da poltica externa nacional.

Como pondera Miklos (2010, p. 58), em concordncia com Boga Filho, a ARF fora
criada para pautar, coordenar e, quando necessrio, controlar a atividade internacional de
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unidades subnacionais. Complementando que:

A Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio das Relaes Exteriores
deve, enfim, ser entendida com uma instncia de coordenao, ou
orientao, da atuao internacional de unidades subnacionais,
responsvel, no limite, pelo controle desta modalidade de insero
internacional. Era necessrio o desenvolvimento de estruturas responsveis
pelo controle das aes externas das unidades constituintes do Estado
brasileiro e a Assessoria de Relaes Federativas pode ser entendida como
o mecanismo criado para garantir ao Ministrio das Relaes Exteriores o
exerccio deste controle.
Classificando o movimento como reativo e tardio. Tardio porque na dcada de 1980
j se observavam as primeiras experincias internacionais federativas no Brasil. E reativo,
embora a posio oficial apresentasse uma perspectiva propositiva e diligente, pelas diretrizes
apresentadas poltica voltada para essa forma de atuao internacional pelo Ministrio das
Relaes Exteriores. Em documento elaborado por um diplomata da ARF, tambm se
apresenta a preocupao sobre o controle da atuao internacional subnacional no perodo
FHC ainda de forma mais clara:

Haveria espao, ento sobretudo se levarmos em conta a realidade da
globalizao para que os Estados e Municpios se engajem de forma mais
intensa em um processo de exteriorizao, a fim de identificar, l fora, novas
oportunidades comerciais, recursos adicionais, cooperao de toda ordem,
com vistas a promover o desenvolvimento harmonioso, equilibrado e
sustentvel de suas sociedades. Essa ao externa das unidades federadas
ao externa, veja bem, no poltica externa deve ser conduzida em
estreita coordenao com o Itamaraty. No s porque podemos facilitar,
utilizando nossa rede de postos no exterior, a circulao internacional das
cidades e Estados. Tambm, e sobretudo, para assegurar que toda ao
pontual esteja em consonncia com os princpios diretores da poltica
externa brasileira. (ABREU apud FARIAS, 2000, p. 109).

Ao tratar das atribuies da ARF e da chamada diplomacia federativa, o Ministrio das
Relaes Exteriores procurava o estabelecimento da federalizao da Poltica Externa
Brasileira, sendo as principais aes para tal. A expectativa era de uma maior aproximao e
dilogo com as aspiraes subnacionais, assim como o controle e a superviso da atuao
internacional dos entes federados. Sob a superviso do prprio Presidente da Repblica,
Fernando Henrique Cardoso, o Estado brasileiro criava sua primeira poltica de Estado
direcionada para a atuao internacional subnacional.

2 A implementao dos Escritrios de Representao do Ministrio das Relaes
Exteriores
10

Para estabelecer de fato um vnculo com essas unidades, o Ministrio das Relaes
Exteriores utilizou-se da criao dos Escritrios de Representao, sendo estes regionais ou
estaduais, subordinados ARF.

Na perspectiva de se voltar mais diretamente para as unidades da
federao, o Ministrio de Relaes Exteriores instalou uma rede de
escritrios de representao em diversas capitais estaduais, concebidos
para ampliar sua capilaridade interna e favorecer uma maior aproximao
com a sociedade e, principalmente, estender ao empresariado local acesso
mais direto ao comrcio exterior. (BOGA FILHO, 2002, p. 67).

Boga, na passagem supracitada, utiliza uma expresso muito importante para o
entendimento do fenmeno: a capilaridade. Trata-se do movimento de aproximao com os
governos locais, seja com a diplomacia federativa ou com a criao da ARF e dos Escritrios
de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores. Como bem aponta Miklos (2010, p.
45), a capilaridade uma noo importante que implica a expanso e aprofundamento da
presena da Chancelaria brasileira junto aos governos locais que, juntamente com o conceito
de diplomacia pblica, se constitui em um dos pilares da criao da ARF e de Escritrios de
Representao Regional.
No entanto, apesar da busca por essa aproximao com a implementao dos
Escritrios de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores, a posio dentro do
prprio Itamaraty no era consensual, como consta no documento Reflexes sobre Poltica
Externa. A discusso entre os embaixadores Carlos Moreira Garcia e Paulo Nogueira Batista
explicita as divergncias quanto a implementao.

Embaixador Carlos Moreira Garcia: "(...) preciso que vejamos onde
somos bons e onde precisamos melhorar. Gostaria de referir-me ao que o
Ministro Celso Lafer disse no primeiro desses nossos seminrios: o
Itamaraty tem autoridade, mas no tem poder. A verdade que o Itamaraty
precisa aprender a se articular mais com a sociedade, estabelecer esse
contato cotidiano, manter presena nas diversas unidades da Federao,
informar a opinio pblica, ampliar esse tipo de exerccio que estamos
tendo hoje. "
Embaixador Paulo Nogueira Batista: "Preocupa-me as declaraes do
Embaixador Carlos Garcia de que o Itamaraty deve estar representado nos
Estados. Essa representao me pareceria uma deformao decorrente da
situao em que atualmente vivemos. A verdade que tanto o estrato federal
como os estaduais esto cerceados pela depresso econmica, e o que os
organismos internacionais querem, aproveitando-se dessa situao,
aumentar o grau de dependncia."
Embaixador Carlos Garcia: "Acho que se trata de um problema mais
poltico do que econmico. O governo central no tem hoje mais como
impor sua vontade aos Estados." (MINISTRIO DAS RELAES
11

EXTERIORES, 1993, p. 202).

O debate sobre a adoo de uma nova dinmica entre o Estado e seus entes federados
demonstrava a diviso quanto criao de mecanismos que impactassem sobre essa relao.
Dessa forma, embora a percepo do fenmeno da atuao internacional subnacional
existisse, no era ntida se o fenmeno possua carter estrutural ou conjuntural. Como coloca
Miklos (2010, p. 59-60), aqueles que o apontavam como estrutural, defendiam a alterao
dessa dinmica, pois percebiam a atuao subnacional como parte de um conjunto de
processos que fazia a mudana necessria. J os que o indicavam como conjuntural opunham-
se criao dessa nova dinmica por se tratar de um fenmeno transitrio.
Em meio a esse debate, o prprio Presidente da Repblica assumia o crescimento
dessa forma de ao internacional, bem como atribua importncia mesma. Segundo
Fernando Henrique Cardoso: O Itamaraty, no comeo, no assimilava essa ideia, porque
relao com o exterior era monoplio da Unio. Os governadores tm agora essa funo e
alguns prefeitos tambm. Nesse contexto, permeado pelo debate sobre a atuao
internacional subnacional brasileira e pelo estreitamento do Ministrio das Relaes
Exteriores com os governos locais, alinhou-se a criao dos escritrios de representao do
Ministrio das Relaes Exteriores nos estados em meados da dcada de 1990, exceto o
Escritrio Regional no Rio de Janeiro, existente desde a dcada de 1970 devido
transferncia do Ministrio para Braslia. Alm do escritrio no Rio de Janeiro (ERERIO),
foram criados mais oito escritrios
4
.
Para a instalao desses escritrios, o Ministrio das Relaes Exteriores e os
governos estaduais buscaram acordos, em alguns casos utilizando de instituies pblicas
com jurisdio regional, transferindo para a esfera estadual a maior parte dos gastos para
instalao e manuteno dos novos rgos da diplomacia brasileira (GOMES FILHO, 2011,
p. 86). Quanto s atribuies dos Escritrios de Representao do Ministrio das Relaes
Exteriores, elas podem ser encontradas no Decreto N 2.775, de 9 de setembro de 1998,
segundo o qual:

4
Escritrio de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores em Minas Gerais (EREMINAS), em Belo
Horizonte; Escritrio de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores na Regio Nordeste (ERENE), em
Recife-PE; Escritrio de Representao Ministrio das Relaes Exteriores na Regio Norte (ERENOR), em
Manaus-AM; Escritrio de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores no Paran (EREPAR), em
Curitiba; Escritrio de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores em Santa Catarina (ERESC), em
Florianpolis; Escritrio de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores em So Paulo (ERESP), em
So Paulo; Escritrio de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores no Rio Grande do Sul (ERESUL),
em Porto Alegre; e Escritrio de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores na Bahia (EREBAHIA
4
),
em Salvador.
12


Art. 30. Aos Escritrios de Representao compete coordenar e apoiar as
aes desenvolvidas pelo Ministrio das Relaes Exteriores nas suas
respectivas reas de jurisdio (...). Pargrafo nico. Ao Escritrio de
Representao no Rio de Janeiro cabe ainda apoiar as unidades
administrativas do Ministrio das Relaes Exteriores e da Fundao
Alexandre de Gusmo - FUNAG, situadas naquela cidade, bem como zelar,
em conjunto com esta, pela manuteno e conservao do conjunto
arquitetnico do Palcio Itamaraty do Rio de Janeiro e dos acervos do
Museu Histrico e Diplomtico, da Biblioteca, da Mapoteca e do Arquivo
Histrico do Ministrio das Relaes Exteriores.

Aps observar as aes do Governo Central entre o incio dos anos 1990 e 2000,
percebe-se um movimento de alinhamento do Ministrio das Relaes Exteriores com o novo
cenrio internacional. Como afirmam Colacrai e Zubelz (2004, p. 314-315), considerando-se
a relevncia das relaes entre entidades subnacionais de diferentes Estados, seria oportuno
incluir esses novos atores na relao de atores internacionais. Acrescentando que esses atores,
tanto os governamentais quanto os no governamentais, incrementavam seus vnculos fora
das fronteiras estatais, gerando diversos tipos formas de inter-relaes e exibindo um
dinamismo sem precedentes.
Como aponta Gomes Filho (2008, p.8):

(... ) as unidades subnacionais passaram a ter interesses em estabelecer
participaes no plano internacional pelo fato de serem tambm
responsveis pelos assuntos econmicos, sociais, culturais e ambientais de
suas reas de jurisdio, visto que cada vez mais sofrem influncias do meio
internacional. Pois os governos subnacionais, ao colocar em prtica suas
atividades trans-soberanas de governos no centrais, consideram possuir
autonomia suficiente para lidar com assuntos importantes de sua jurisdio,
mesmo que para isso devam fazer interface com atores externos.

O governo brasileiro no perodo FHC assume essa nova tendncia sem, no entanto,
abrir mo do controle da agenda internacional. A criao de uma poltica de Estado, bem
como a criao da ARF e a implementao dos Escritrios de Representao Regional do
Ministrio das Relaes Exteriores, apontam nessa direo. Por mais que assumissem a
existncia do fenmeno, apesar das contradies internas no Itamaraty, desenvolveram
mecanismos de controle e superviso sobre essas aes. Como coloca Nunes (2005, p. 44-45)
ao debater o caso do Rio Grande do Sul, buscava-se uma coeso das agendas internacionais:

O governo federal buscava fomentar, atravs da diplomacia federativa, a
coeso das agendas internacionais de Estados e Municpios com a da Unio,
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visando ter uma voz nica no cenrio externo. Uma das primeiras iniciativas
do MRE, em 1995, foi o estabelecimento de um Escritrio de Representao
no Rio Grande do Sul. A concretizao dessa iniciativa resultou de
movimentos paralelos do Itamaraty e do governo gacho: o primeiro
buscava uma maior interao com governos subnacionais e com a sociedade
civil e, o segundo, maior apoio para sua atuao internacional..

Da mesma forma, buscam auxiliar os estados e os municpios brasileiros a
desenvolverem aes com maior capacitao, uma vez que tambm assessora essas aes. Por
mais que tais questes fossem vistas como importantes, era impossvel exercer um real
mecanismo de controle, superviso e auxlio aos entes subnacionais, seja devido falta de
contrapartida ou pela dificuldade do reconhecimento de novas atividades dos governos locais.

Consideraes Finais

O debate, pautado na observao das transformaes polticas supracitadas, demonstra
a preocupao em se estabelecer linhas gerais para a poltica externa que abarcassem a
participao pblica em busca de um projeto nacional. Da mesma forma, as questes acerca
da relao entre questes internas e externas tambm foram levantadas, ainda que, no incio,
esboassem apenas preocupao com os impactos que as questes internacionais impactariam
sobre as unidades subnacionais.
Nesse sentido, j no primeiro mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso, o
Ministrio das Relaes Exteriores atribui uma nova postura diplomacia brasileira ao
estabelecer os conceitos de diplomacia pblica e diplomacia federativa. Com a diplomacia
federativa o governo central buscava se precaver contra aes internacionais dos governos
subnacionais que contradissessem as diretrizes da Poltica Externa, objetivando uma maior
coordenao e maior harmonia dessas aes com aquelas empreendidas pelo Ministrio das
Relaes Exteriores.
O Ministrio das Relaes Exteriores, por sua vez, empreendia um projeto de
federalizao, contando com duas aes centrais: a criao da Assessoria e Relaes
Federativas e a instalao de Escritrios de Representao estaduais e regionais. O projeto de
federalizao do Ministrio contou com influncia direta do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, pois os conceitos de diplomacia pblica e diplomacia federativa, bem como a
criao da ARF, partiram do gabinete presidencial.
Nesse cenrio, a ARF surgiu com papel de interlocutora entre o Ministrio e as
unidades subnacionais, buscando ser uma via de mo-dupla ao aproximar os estados e
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municpios da formulao da poltica externa e, com essa aproximao, capacitar e preparar
os profissionais responsveis pela atuao internacional subnacional desses atores
subnacionais. Com isso, o Ministrio das Relaes Exteriores pretendia criar um mecanismo
de controle e coordenao sobre a atuao internacional subnacional. Esse movimento pode
ser classificado como reativo e tardio, uma vez que as interaes, ainda que buscassem
controlar e coordenar essas aes, ocorreram j em meados da dcada de 1990, enquanto o
fenmeno j era observado na dcada de 1980.
Dentro dessa perspectiva, importante entender o fenmeno da capilaridade do
Ministrio das Relaes Exteriores, uma vez que se constitui no movimento de aproximao
com os governos locais e a implementao da diplomacia federativa, a criao da ARF e a
instalao dos Escritrios de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores so aes
que corroboram para esse entendimento. No entanto, a falta de consenso quanto ao carter do
fenmeno da atuao internacional subnacional ainda mantinha o debate em aberto: de um
lado aqueles que o viam como estrutural e, do outro lado, os que o consideravam conjuntural.
O Presidente Fernando Henrique Cardoso, em meio a esse debate, assumiu o crescimento do
fenmeno como algo estrutural, dedicando importncia ao mesmo, embora a maior parte dos
gastos com a instalao e manuteno dos rgos relacionados diplomacia federativa tenha
ficado a cargo dos estados.
Dessa forma, mesmo reconhecendo e assumindo o crescimento do fenmeno da
atuao internacional subnacional e buscando coordenar, supervisionar e auxiliar os atores
subnacionais em suas aes internacionais, o mecanismo no era de todo efetivo, uma vez que
era impossvel exercer uma real fiscalizao de suas empreitadas internacionais, seja pela falta
de informaes enviadas ao Ministrio das Relaes Exteriores ou mesmo pela dificuldade de
se reconhecer novas atividades dos governos locais. No entanto, o processo de federalizao
do Ministrio das Relaes Exteriores constituiu importante avano no reconhecimento da
atuao internacional subnacional no Brasil, ainda que no Governo de Lus Incio Lula da
Silva tenha ocorrido a mudana de poltica destinada ao fenmeno.

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