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Novos atores
Relaes
Internacionais
e
Ldia M. Vianna Possas
Jos Blanes Sala
(Org.)
Adriana Capuano de Oliveira - Anatoly S. Kapko - Andr Scamtimburgo - Clia Tolentino -
Durval de Noronha Goyos - Eiiti Sato- ElsonMenegazzo- FernandoFiamengui - Janina Onuki - JeffersonAparecidoDias -
Jos Blanes Sala - Lus Antnio Francisco de Sousa - Lus Antonio Paulino - Marcelo Fernandes de Oliveira - Marcos
Cordeiro Pires - Marina Gusmo de Mendona - Mirian C. Loureno Simonetti - Odair da Cruz Paiva - Rita de Cssia
Biason- Rosngelade LimaVieira- Shiguenoli Miyamoto- ThiagoLima- TulloVigevani - YogeshTyagi
Amncio Jorge de Oliveira -
CULTURA
ACADMICA
E d i t o r a
MARLIA
2010
N O V O S A T O R E S E
RE L A E S I N T E R N A C I O N A I S
L D I A M. VI A NNA POSSA S
JOS BLANES SALA
(ORG.)
CONSELHO EDITORIAL
Maringela Spotti Lopes Fujita (Presidente)
Adrin Oscar Dongo Montoya
Arlenice Almeida da Silva
Clia Maria Giacheti
Cludia Regina Mosca Giroto
Jos Blanes Sala
Marcelo Fernandes de Oliveira
Maria Rosngela de Oliveira
Maringela Braga Norte
Neusa Maria Dal Ri
Rosane Michelli de Castro
Ficha catalogrfica
Servio de Biblioteca e Documentao Unesp - campus de Marlia
UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS
Diretora:
Profa. Dra. Maringela Spotti Lopes Fujita
Vice-Diretor
Dr. Heraldo Lorena Guida
Copyright 2010 Conselho Editorial
COLABORADORES
Lus Antnio Paulino
Marcelo Fernandes de Oliveira
Rosngela de Lima Vieira
Lus Antnio Francisco de Sousa
Rodrigo Alves Correia
N945 Novos atores e relaes internacionais / Ldia M. Vianna
Possas, Jos Blanes Sala (orgs.) ; [colaboradores: Lus
Antnio Paulino ... et al.]. So Paulo : Cultura
Acadmica ; Marlia : Oficina Universitria, 2010.
441 p.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7983-065-5

1. Relaes internacionais. 2. Brasil Relaes
exteriores. 3. BRICs Relaes econmicas exteriores.
4. Migrao. I. Possas, Ldia Maria Vianna. II. Blanes Sala,
Jos. III. Paulino, Lus Antnio.
CDD 327

SU M R I O
Apresentao
Ldia M. Vianna Possas ............................................................... i
PARTE I
DANANDO COM OS GIGANTES: O BRASIL E O BRICS
Apresentao
Lus Antonio Paulino................................................................... 3
A ordem poltica mundial e os novos protagonistas nas relaes
internacionais
Durval de Noronha Goyos............................................................ 9
A cooperao Brasil Rssia no sculo XXI: balano
e perspectivas
Anatoly S. Kapko.......................................................................... 19
Os BRICS e a economia mundial
Lus Antonio Paulino................................................................... 29
A insero de Brasil e China no processo de
globalizao - 1980-2002
Marcos Cordeiro Pires.................................................................. 41
Dilemas e perspectivas da frica do Sul contempornea
Marina Gusmo de Mendona .................................................... 87
O Desafio da Globalizao: A Perspectiva Indiana
Yogesh Tyagi ................................................................................ 113
PARTE II
FLUXOS MIGRATRIOS E INDIVIDUALIDADES: NOVOS ATORES
E RELAES INTERNACIONAIS
Apresentao
Jos Blanes Sala ........................................................................... 133
As migraes internacionais e as polticas dos estados: uma
questo de segurana (desde quando?)
Adriana Capuano de Oliveira...................................................... 137
Distantes mas influentes? Participao e representatividade
poltica dos migrantes internacionais e seus descendentes
Elson Menegazzo ......................................................................... 153
Migraes internacionais ps segunda guerra mundial: dinmica
econmica, excluso social e incorporao
Odair da Cruz Paiva ................................................................... 179
PARTE III
ATORES SUBNACIONAIS
Apresentao
Marcelo Fernandes de Oliveira .................................................... 203
Problemas para a atividade internacional das unidades
subnacionais: estados e municpios brasileiros
Tullo Vigevani .............................................................................. 207
Cooperao tcnica internacional e financiamento externo:
aportes tericos
Marcelo Fernandes de Oliveira .................................................... 229
Aspectos constitucionais dos atores subnacionais nas relaes
internacionais
Jefferson Aparecido Dias.............................................................. 243
PARTE IV
OFICINAS
Apresentao
Rosngela de Lima Vieira ............................................................ 257
A propsito de atores: um possvel papel do cinema para as RI
Clia Tolentino............................................................................. 261
Globalizao, ambiente e agricultura
Mirian Claudia Loureno Simonetti; Andr Scamtimburgo;
Fernando Fiamengui ................................................................... 267
A corrupo como uma nova ameaa segurana regional
Rita de Cssia Biason .................................................................. 293
A agenda de poltica externa dos EUA para a Amrica Latina:
um exame a partir da poltica comercial
Thiago Lima................................................................................. 307
PARTE V
FRUM: AS RELAES INTERNACIONAIS COMO REA
DE CONHECIMENTO
Apresentao
Lus Antnio Francisco de Sousa ................................................. 331
Relaes Internacionais como rea do conhecimento e sua
consolidao nas instituies de ensino e pesquisa
Eiiti Sato....................................................................................... 335
As relaes internacionais como rea de conhecimento
Shiguenoli Miyamoto ................................................................... 383
A produo da ps-graduao em RI no Brasil: breve avaliao
Janina Onuki; Amncio Jorge de Oliveira ................................... 399
Referncias Bibliogrficas ................................................................. 413
Sobre os autores ............................................................................... 441
PREFCIO i
A Semana de Relaes I nternacionais promovida
anualmente pelos Conselhos dos Cursos de Relaes Internacionais
da Unesp de Marlia e Franca um evento de natureza acadmico
- cientifico que vem se consolidando desde 2003 como um espao
de debate, de troca de experincias, de pesquisas e principalmente
de reflexes sobre temticas inditas que provocadas por
conjunturas em mudana colocam para a rea de relaes
internacionais questes e problematizaes, confirmando sua
relevncia e projeo nacional e internacional.
Em 2007 a proposta temtica debruou-se sobre a ao dos
NOVOS ATORES e as relaes internacionais, tendo como sede
do evento, a cidade de Marlia.
1
Para tanto o espao de reflexo
concentrou-se em compreender os novos dilemas e atores societais
frente s transformaes politico-culturais, bem como os ajustes
nas polticas econmicas neoliberais de processos histricos
especficos de (re) democratizao, tendo em vista as
transformaes observadas a partir da dcada de 1980. Para tanto
o desafio proposto foi de analisar como se processou a construo
democrtica e os desdobramentos diante da presena de novos
protagonistas sociais, de organizaes e movimentos sociais bem
com o instituies da sociedade ps industrial, no contexto de
APRESENTAO
1
Trata-se de uma promoo do Conselho de Curso de RI da Unesp/Marlia e contou para sua
realizao com o apoio das agncias de fomento (FAPESP, CAPES, Fundunesp), da Pro
Reitoria de Ps Graduao e do Programa de Ps Graduao Santiago Dantas
ii LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
consolidao e institucionalizao de uma cultura poltica
democrtica que obrigatoriamente abriu espaos para formas de
ao, de articulao frente os aparelhos polticos burocrticos,
colocando frente a frente o Estado e a sociedade civil exigindo
ainda uma maior insero no cenrio global.
Reconhecemos que ao longo das ltimas dcadas houve
significativa aproximao das relaes entre os diversos pases
do mundo que levaram a rever hierarquizaes de poder, a
questionar hegemonias e rediscutir categorias de anlises capazes
de captar processos sutis de insero social e poltica, de
mobilizao e organizao frente globalizao evidenciando,
por sua vez uma enorme diversidade.
O Estado e as sociedades civis nacionais ao intensificarem
as relaes possibilitaram vislumbrar novas representaes que
foram captadas de forma concreta e material ao mesmo tempo
que permitiram condies de aproximao entre os povos mesmo
diante das diferenas. Neste sentido o mundo, as distintas
sociedades e culturas (re)descobriram a possibilidade de dilogos
engendrando articulaes polticas jamais pensadas nas relaes
internacionais que ao mesmo tempo se tornaram complexas diante
da constatao da pluralidade, de um cenrio mltiplo de posies,
de ritmos desconexos de tempo e de polifonia dos sujeitos.
Novas questes e temas afloram obrigando as agendas
polticas a discutir o meio ambiente, o (des)respeito aos direitos
humanos, os fluxos migratrios, o terrorismo, o narcotrfico, o
crime organizado internacional e as questes de gnero diante
dos movimentos feministas cada vez mais adensados no cenrio
poltico. A partir do cotidiano os cidados comuns e as prticas
locais ganharam visibilidade confrontando-se de forma simultnea
com procedimentos globais.
Nas palavras de Alain Touraine (2007)
Uma nova cultura se coloca marcada pela priorizao no mais
da conquista do mundo tpica da poca da dominao
masculina exigindo alquimias mltiplas, que superem as
assimetrias e formas de dominao que caracterizaram a
modernizao europia.
PREFCIO iii
Os Estados e seus respectivos governos bem como
organismos supranacionais, diante do descrdito que hoje pesa
sobre a poltica e sobre as formas tradicionais de ao e de
utopias buscam um novo espao de atuao no mundo.
Vivenciando, portanto um processo de mudana, os novos
atores procuram inserir-se no jogo, conhecendo as regras e
inclusive propondo alternativas que viabilizem a sua incluso.
nesse sentido que surgem com importante papel nas
relaes internacionais contemporneas figuras no s como as
empresas transnacionais, governos de entidades subnacionais,como
tambm de organizaes no-governamentais e principalmente
grupos de comunidades locais representando os mais variados
segmentos da sociedade civil.
Para tanto a V Semana, atravs de seminrios cientificos,
trouxe para o centro do debate o papel dos Novos Atores
evidenciando as possibilidades e as mltiplas formas de insero
diante do acesso de pases at ento de economia perifrica ao
grande mercado que passaram a exigir novas alquimias conforme
nos evidencia o tema Danando com os Gigantes: Brasil e o BRICs;
e ainda compreendendo a necessidade de rever os pactos polticos
na consolidao de uma Democracia na Amrica Latina e a
insurgncia de prticas de populismos(s). Nas mesas redondas
discutiu-se a presena de Os Fluxos Imigratrios e Os Atores
Subnacionais visando ampliar e rever perspectivas de anlise
desses fenmenos no cenrio internacional.
Paralelamente ao debate da temtica proposta, um dos
pontos de grande relevncia desta semana foi o Frum de
Debates visando discutir, aprofundar e consolidar questes que
se colocam na contemporaneidade, associando questes tericas
que fundamentam a rea de conhecimento das relaes
internacionais, vislumbrando as condies de Ensino da disciplina
e os objetos de Pesquisas nos Programas de Ps Graduao .
Ainda para atender diversidade de objetos e interesses os
mini cursos vieram fundamentar e evidenciar as interfaces
iv LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
possveis entre os campos do conhecimento cientifico e a rea
de relaes internacionais .
Deste modo, as reflexes realizadas durante o evento foram
traduzidas em artigos e trabalhos que compem as distintas partes
desse livro garantindo uma maior proximidade entre as polticas,
sejam econmicas e estratgicas, revendo a unipolaridade,
categoria em que o poder da maior potncia do planeta enfrenta
adversidades que leva os organismos internacionais busca de
novas formulas de convvio no cenrio internacional.
Diante da pluralidade cultural do mundo que se torna visvel
e impactante em um tempo virtual o multilateralismo se
apresenta como forma necessria de ampliao da democracia e
de diminuio das desigualdades, revendo conceitos e categorias
e aprofundando o debate frente aos paradigmas que estruturam
os sistemas explicativos e que norteiam o cenrio internacional.
O Brasil cada vez mais (re) direciona sua poltica externa
com posies mediadas por outros contornos e defendendo uma
agenda sobre o desenvolvimento que englobe a luta contra a
pobreza, o respeito ao meio ambiente, aos direitos humanos e s
diferenas entre os povos do planeta.
Pensar em alternativas, rever conceitos, valores e prticas sociais
so segundo o diplomata e cientista poltico Sergio Paulo Rouanet,
uma forma de retomar a Crise dos Universais dos paradigmas
existentes e nos possibilita reincorporar a intelectualidade brasileira
na reelaborao de um projeto estratgico nacional.
Como intelectuais, professores e alunos fazem parte de
uma Comunidade acadmica respeitvel na sociedade brasileira.
O nosso compromisso colaborar com o capital intelectual
acumulado, as reflexes compartilhadas, as observaes realizadas
como frutos das pesquisas que estimulam novas prticas sociais e
ampliam e reivindicam a justia e a incluso social revendo a
nossa cultura poltica vislumbrando a democracia.
O resultado desse trabalho aponta para a compreenso e a
reviso de construes histricas tradicionais, principalmente no
PREFCIO v
que tange aos pases perifricos que diante de certos vcios
analticos conformavam situaes de misria, de rivalidades quase
que congnitas e de difcil superao. As perspectivas ainda so
indefinidas, principalmente se pensarmos na trajetria poltica
republicana e contempornea quanto governabilidade, a
representao poltica e principalmente a integrao econmica
sul americana.
Eventos acadmicos como este Semana de Relaes
Internacionais da Unesp devem ser espaos de diversidade
intelectual pelas distintas abordagens e temas de vanguarda, de
encontro reflexivo profcuo que estimulem o debate sobre a
produo cientfica existente de modo a projetar perspectivas e
contribuies originais para as Relaes Internacionais, no
somente enquanto a definio de Aes de Poltica Externa, mas
de criao de novos instrumentos que levem a garantir participao
real de todos os indivduos, independente de classe, sexo, etnia
ou raa. Uma Utopia? No, apenas a expresso efetiva de maior
representatividade e de insero democrtica no planeta.
Lidia M. V. Possas
2
2
Lidia M. V. Possas professora de Relaes Internacionais, com nfase em Histria do
Brasil Repblica e Amrica Latina nos cursos de Relaes Internacionais e Cincias Sociais
na Faculdade de Filosofia e Cincias da Universidade Estadual Paulista UNESP/Marlia.
vi LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE I 1
PARTE I
DANANDO COM OS GIGANTES:
O BRASIL E O BRICS
2 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE I 3
Lus Antonio Paulino
1
O
pano de fundo dos artigos da Parte I deste livro o cenrio
em mutao da economia mundial, no qual um conjunto de
pases, que antes tinham pouca ou nenhuma influncia sistmcia,
aumentam o seu brilho na constelao de poder global, provocando
um realinhamento importante nas relaes de poder e na prpria
economia-mundo. O aspecto mais conspcuo dessas mudanas
a emergncia, entre os pases em desenvolvimento, de um
conjunto de novos atores, que esto alterando as tradicionais
relaes de equilbrio de poder global, os chamados BRICs.
Os BRICs, acrnimo de Brasil, Rssia, ndia e China e,
dentre estes, particularmente os dois ltimos, epitomam, no
imaginrio coletivo, esse processo de mudana, mas nem de longe
so os nicos atores relevantes no processo. Outros pases do
mundo em desenvolvimento, tais como Mxico, frica do Sul e
APRESENTAO
1
Lus Antonio Paulino professor da Universidade Estadual Paulista - Unesp, na Faculdade
de Filosofia e Cincias Marlia, no curso de Relaes Internacionais, onde leciona disciplinas
nas reas de economia e comrcio internacional. short term consultant do Banco
Mundial e membro do Conselho Superior de Comrcio Exterior COSCEX, da Federao
das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP. Professor do Departamento de Cincias
Polticas e Econmicas da Faculdade de Filosofia e Cincias Unesp Marlia -
lapaulino@marilia.unesp.br
4 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Vietn, contribuem para redesenhar os equilbrios de poder neste
incio de sculo, ao mesmo tempo em que o antigo centro,
representado pelos Estados Unidos e Unio Europia, tem cada
vez mais dificuldade em ditar o ritmo de funcionamento do resto
do mundo.
Como afirmou Javier Santiso (2008, p. A15), economista-
chefe do Centro de Desenvolvimento da OCDE, em artigo recente:
No se trata de espuma passageira, mas de uma profunda onda
duradoura. H 50 anos, as economias da OCDE concentravam
75% do PIB mundial. Agora sua parcela se aproxima de apenas
55% do PIB mundial. A maior parte do crescimento mundial destes
ltimos anos se situa nas economias emergentes.
H uma dcada mais de 70% do comrcio mundial estava
nas mos dos pases ricos e agora esta proporo apenas 60%.
Pela primeira vez, em 2007, a participao dos BRICs na economia
mundial igualou a dos Unidos (21% do PIB mundial) (SANTISO,
2008, p. A15).
Enquanto h 40 anos, 100% do investimento direto
estrangeiro tinham origem nos pases da OCDE, atualmente esse
montante de apenas 85%. Jias do antigo imprio britnico
como a siderrgica Corus e as fabricantes de automveis Jaguar e
Land Rover, so agora propriedade de empresas indianas. A
unidade de computadores pessoais da IBM, a Lenovo, passou
para o controle estatal chins. No Brasil, o processo de
internacionalizao de empresas por meio do investimento direto
estrangeiro vai ganhando impulso. Dezenas de empresas
brasileiras tm fbricas ou subsidirias em outros pases. A
Petrobrs, uma das pioneiras, investe no apenas na Amrica
Latina, mas j adquiriu refinarias nos Estados Unidos e no Japo.
Aracruz, Coteminas, Companhia Vale do Rio Doce, Embraco,
Embraer, Gerdau, Marco Polo, Natura, Odebrecht, Sab, Sadia,
Suzano, Tigre, Vicunha, Vipal, Votorantin e WEG, entre outras,
estabeleceram ou adquiriram unidades em diversos pases do
mundo: Estados Unidos, Unio Europia, Rssia, China e ndia.
PARTE I 5
Renomados especialistas em estudos de desenvolvimento,
como o economista e historiador Angus Maddison, consultorias e
bancos de investimentos de prestgio internacional, como a
PriceWaterHouseCoopers (PWC) e o Goldman Sachs debruam-
se sobre esse fenmeno e tentam prever quando a China, que
at meados do sculo XIX concentrava mais de 30% do PIB
mundial, superar novamente nos Estados Unidos.
Segundo Angus Maddison (2007), em 2015 a economia
chinesa ter alcanado a economia americana. Diversos estudos
do Goldman Sachs (PURUSHOTHAMAN; WI LSON, 2003;
GOLDMAN, 2003) apontam que os chamados BRICs (Brasil, Rssia,
ndia e China) figuraro, por volta de 2050, entre as quatro maiores
economias do mundo.
Toda tentativa de antecipar o futuro um exerccio de alto
risco, dado o elevado grau de incerteza envolvido nas hipteses
assumidas. fato, contudo, que mudanas importantes esto em
curso na economia mundial e o Brasil est no olho do furaco.
Conseguiremos nos manter nessa onda e deixar
definitivamente para trs as frustraes da construo
interrompida, verdadeiro trabalho de Ssifo, a que nos condenou
o pecado original da explorao colonial, ou seremos engolidos
pela onda, morrendo na praia como bolhas de espuma?
uma questo totalmente em aberto. Depende, em parte,
das restries externas que limitam a capacidade do pas formular
sua estratgia de desenvolvimento. Mais importante, contudo,
depende da capacidade do Brasil formular polticas adequadas
de desenvolvimento que sejam capazes de lidar com essas mesmas
restries e o novo quadro que se estabelece da economia global.
Nesse sentido, comparar experincias e tentar entender como
os principais atores envolvidos nesse processo esto lidando com
essa nova situao uma tarefa urgente.
No h receita pronta para o sucesso. Como o demonstram
os trabalhos apresentados a seguir: o texto de Anatoly S. Kapto,
Cnsul Geral da Rssia no Brasil, no qual aborda aborda as reformas
6 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
recentes da economia Rssia; de Durval de Noronha Goyos Jr.,
sobre a ordem poltica mundial e os novos protagonista nas relaes
internacionais; de Lus Antonio Paulino, sobre o novo papel dos
BRICS na economia mundial; de Marina Gusmo de Mendona,
sobre os dilemas e perspectivas da frica do Sul contempornea;
de Marcos Cordeiro Pires, sobre estratgias de insero
internacional de Brasil e da Repblica Popular da China e de
Yogesh Tyagi, sobre as vises da globalizao a partir da
perspectiva indiana, nada bvio quando o tema a estratgia
de desenvolvimento.
O sucesso atual de pases, como a China e a ndia, se deve,
em grande parte, capacidade de combinar elementos da chamada
ortodoxia econmica, como a abertura ao comrcio exterior e ao
investimento estrangeiro, com elementos altamente heterodoxos,
derivados de uma experincia local nica.
O que o xito das experincias chinesa e indiana demonstram
que, ao contrrio da tabula rasa do Consenso de Washington,
preciso identificar prioridades. Ao invs de uma longa e exigente
lista de que pr-requisitos institucionais, a maioria dos quais no
so causas, mas conseqncias, preciso reconhecer que h fatores
que servem de esteio para o crescimento econmico; que o
crescimento econmico comandado por um conjunto inicialmente
restrito de polticas e iniciativas institucionais, as quais constituem
a estratgia de desenvolvimento de cada pas; que os elementos
chave dessa estratgia so o investimento em recursos humanos
adequados, a existncia da infra-estrutura pblica para suportar o
crescimento econmico e um consenso social mnimo em torno
dessas mesmas polticas, que galvanize a energia do conjunto da
sociedade e motivem os investidores domsticos. No h
desenvolvimento nacional sem uma ideologia do desenvolvimento
nacional, no sentido de um conjunto de idias que interpretem a
realidade nacional a partir de seus prprios valores, e se constituam
no motor de transformao dessa prpria realidade.
As reformas iniciais necessrias para deslanchar as estratgias
de desenvolvimento nunca so, como bem o demonstra a
experincia desses pases, meras cpias uma das outras. No geral,
PARTE I 7
combinam abordagens mais ou menos ortodoxas com inovaes
domsticas no convencionais. Se h, portanto, algo que possamos
aprender da anlise comparada da experincia recente das
economias emergentes em rpido crescimento que nada bvio.
O comrcio internacional pode expandir mercados, facilitar
a competio e disseminar conhecimentos, criando oportunidades
de crescimento e desenvolvimento humano, mas a liberalizao
comercial, por si mesma, no garante o desenvolvimento humano,
e sua expanso nem sempre tem um efeito positivo ou neutro
nesse desenvolvimento.
Pr-condies institucionais e sociais, internas e externas,
determinam, em larga medida, se e quando um pas ou grupo
populacional se beneficiar do comrcio. A integrao mais
profunda na economia global pode tornar os pases em
desenvolvimento mais vulnerveis a choques externos. A
liberalizao comercial pode resultar em deteriorao dos termos
de troca e, em alguns casos, em crescimento empobrecedor,
quando o aumento da produo para exportao no absorvido
pelos mercados internacionais, causando danos aos termos de
troca e perdas na renda real.
O comrcio pode tambm aumentar a participao
econmica das pessoas, na medida em que cria empregos e facilita
o acesso ao crdito e aos mercados de bens. O aprimoramento
da capacidade de produo necessria para a conquista de novos
mercados contribui no apenas para o crescimento econmico,
como para a gerao de conhecimentos e, em ltima instncia,
para a elevao do bem-estar material e e o desenvolvimento
espiritual da nao. No h, contudo, provas convincentes de
que a liberalizao comercial esteja sempre associada ao
crescimento econmico (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS
PARA O DESENVOLVIMENTO, 2004, p. 74).
A integrao na economia global um resultado, no um
pr-requisito de uma estratgia bem sucedida de crescimento.
Se, por um lado, nenhum pas desenvolveu-se com sucesso virando
as costas ao comrcio internacional e aos fluxos de capital de
8 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
longo prazo, a simples abertura para o comrcio e os investimentos
externos tambm no logrou faz-lo (PROGRAMA DAS NAES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2004, p. 74). Mais uma
vez, retornando ao recente exemplo chins e indiano, a chave
do sucesso est em combinar as oportunidades oferecidas pelos
mercados globais com estratgias de investimento interno.
PARTE I 9
Durval de Noronha Goyos
2
INTRODUO
O
sculo XX caracterizou-se por uma profuso de conflitos
militares ininterruptos que marcaram todo o globo e nos
quais pereceram aproximadamente 200 milhes de pessoas.
Dentre esses conflitos, contam-se duas guerras mundiais, uma de
1914 a 1918 e, a outra, de 1931, quando da invaso japonesa da
Manchria, at 1945, ocasio em que se renderam a Alemanha e
o Japo. No ocidente, costuma-se datar o incio da Segunda Guerra
Mundial quando da invaso da Polnia por tropas nazistas.
Com muita propriedade, Eric Hobsbawm observa que as
duas guerras mundiais podem ser interpretadas como uma s
guerra dos 30 anos. (HOBSBAWN, 2007, p. 1). De fato,
apresenta-se pertinente o comentrio j que os Estados beligerantes
A ORDEM POLTICA MUNDIAL E OS NOVOS
PROTAGONISTAS NAS RELAES INTERNACIONAIS
1
1
Texto bsico da aula magna proferida por ocasio da abertura da semana de relaes
internacionais, na Unesp, Marlia, Estado de So Paulo, 24 de setembro de 2007.
2
Advogado qualificado no Brasil, Inglaterra e Gales e Portugal. Fundador e scio snior de
Noronha-Advogados. rbitro do Brasil na Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Professor de ps-graduao de direito do comrcio internacional. Autor e colunista. Professor
de ps-graduao de direito do comrcio internacional Coordenador do curso de direito
internacional da Escola Paulista de Direito Professor convidado da Universidade Fudan
(China) e Universidade Jawaharlal Nehru (ndia) email: dng@noronhaadvogados.com.br
10 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
foram, de uma maneira geral, os mesmos, e as causas idnticas
ou assemelhadas, apenas agravadas pelos termos tanto draconianos
como trgicos do Tratado de Versailles.
No incio do sculo passado, o direito internacional pblico
foi, nas palavras do professor espanhol Pastor Ridruejo
basicamente oligocrtico, isto , concebido por um pequeno
grupo de grandes poderes para servir e para legitimar seus
prprios interesses. (RIDRUEJO, 1996). Ocorre que diferentes
oligocracias podiam ter, e freqentemente tinham, interesses
diversos e, s vezes, conflitantes.
Na falta de um sistema pacfico e confivel de resoluo de
disputas, esses conflitos resultaram no recurso s vias armadas,
que trouxeram a morte, a misria e a desesperana na maior
parte do mundo. Dessa maneira, em abril de 1945, no final da
referida confrontao blica, representantes de 50 Estados,
inclusive o Brasil, reuniram-se na Conferncia das Naes Unidas
sobre a Organizao Internacional, na cidade de So Francisco,
Califrnia, EUA, para deliberar sobre a Carta das Naes Unidas,
que foi assinada no dia 26 de junho de 1945. Dela resultou a
ONU, que passou a existir formalmente a partir de 24 de outubro
de 1945, com sede em Nova Iorque, EUA.
A formatao da Carta das Naes Unidas foi inspirada
principalmente pelos EUA, a principal potncia ocidental
vencedora do conflito mundial e, subsidiariamente, pelo Reino
Unido, potncia imperial em declnio, e pela Unio das Repblicas
Socialistas Soviticas (URSS) (GOYOS, 2005, p. 31). Posteriormente,
na dcada subseqente, todo um sistema de direito internacional
foi criado mediante convenes diversas e organismos multilaterais
vrios.
Dessa maneira, foram criados o Banco Mundial e o Fundo
Monetrio Internacional (FMI), atravs os chamados Tratados de
Bretton Woods, de 27 de dezembro de 1945, no incio instrumentos
de poltica monetria da chamada guerra fria que se iniciava
entre os EUA e a URSS. Em 1947, firmou-se o Acordo Geral de
Tarifas e Comrcio, o GATT, com 23 signatrios originrios,
PARTE I 11
incluindo-se o Brasil e a China, com o objetivo de regulamentar o
comrcio internacional.
A NOVA ORDEM INTERNACIONAL
Todos esses tratados, que constituam a chamada nova
ordem internacional, visavam em ltima instncia basicamente
promover os interesses fundamentais, tanto aqueles polticos como
os econmicos, de uma potncia hegemnica, os EUA, e,
marginalmente, do ncleo central de seus aliados, uns poucos
pases ocidentais e orientais.
Contudo, a voracidade da potncia hegemnica era muitas
vezes limitada pela ento existncia da guerra fria com a URSS, a
qual recomendava em alguns casos a rapina com parcimnia e
aes que, embora andinas em resultados, representavam um
exerccio de relaes pblicas digno de nota.
Da mesma maneira, progressos foram feitos na construo
do direito internacional pblico. Em 9 de dezembro de 1948, a
Assemblia Geral da ONU aprovava a Declarao Universal dos
Direitos Humanos e era assinada a Conveno para a Preveno
e Punio do Genocdio. Em agosto de 1949, foram assinadas as
quatro convenes de Genebra para a Proteo das Vtimas de
Guerra. Posteriormente, vrios diplomas foram assinados visando
a limitao da proliferao e o controle de armas nucleares, a
promoo dos direitos humanos, dentre outros.
Com a queda do muro de Berlim, em 1989, e com a
formalizao do colapso da URSS, em 1991, atravs o Tratado de
Alma Ata, os freios existentes para a conteno da nica potncia
hegemnica remanescente, os EUA, deixaram de existir, j que a
ordem jurdica internacional ainda no era forte o suficiente para
opor um obstculo de monta aos seus desgnios predatrios.
Mais ainda, estrategistas norte-americanos, vislumbraram a
oportunidade de impor uma ordem unilateral global, um jus
imperium, ao resto da humanidade, reservando-se, e a alguns
aliados, a prosperidade e impondo a misria aos alienados. O jus
12 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
imperium caracteriza-se, de um lado, pela manipulao dos
organismos internacionais existentes para a obteno dos objetivos
nacionais hegemnicos, e de outro, pelo que chamei de a
deconstruo do direito internacional existente, naquilo em que
limitava a ao da barbrie.
A ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO E O INTERESSE AMERICANO
Um caso tpico de manipulao dos organismos
internacionais o da Organizao Mundial do Comrcio, a OMC,
que substituiu o GATT e iniciou atividades em 1995. Ao incluir
regras inquas a favorecer enormemente um ncleo central de
pases desenvolvidos, em detrimento daqueles em
desenvolvimento, o organismo promove a prosperidade seletiva
de uns poucos em detrimento dos muitos.
Assim, dados de organismos como a ONU, o FMI e o prprio
Banco Mundial, atestam que 80% das benesses do sistema
multilateral de comrcio da OMC recaem para o ncleo central
de pases desenvolvidos, invertendo a relao de benefcio para
populao com os pases em desenvolvimento, j que estes com
80% dos habitantes globais ficam apenas com 20% das vantagens.
Tais ganhos foram obtidos atravs de tratados desiguais e
leoninos como aquele sobre propriedade intelectual, o chamado
TRIPS, que assegura um monoplio absoluto sobre o direito
imaterial da parte dos grandes conglomerados farmacuticos, sem
levar em considerao questes de ordem superior como direitos
humanos ou razes de ordem pblica e mesmo os conhecimentos
tradicionais, utilizados h milnios.
Tambm o chamado TRIMS, o tratado de investimentos no
mbito da OMC, permite as polticas de apoio a vantagens
comparativas mantidas pelos pases desenvolvidos, enquanto veda
as polticas de apoio ao desenvolvimento econmico e
tradicionalmente utilizadas pelos pases emergentes, algumas das
quais desenvolvidas por organismos da ONU.
PARTE I 13
Por sua vez, o chamado GATS, o tratado sobre servios da
OMC, ao impedir o acesso a mercado dos provedores dos pases
em desenvolvimento, e liberalizar aquele aos prestadores de
servios dos pases desenvolvidos, aliena os pases emergentes
do comrcio internacional de servios, muito superior ao de bens
e mercadorias. Acresce que, nesse setor, no existem mecanismos
de defesas, como as salvaguardas (GOYOS, 1995).
De resto, a ordem jurdica multilateral da OMC permite a
prtica de escandalosos subsdios ao setor agrcola dos pases
desenvolvidos, procedimento no permitido em qualquer outra rea,
como na industrial, quando naquele segmento em que os pases
emergentes tm uma natural vantagem comparativa por diversos
fatores, inclusive pelo natural custo inferior da mo de obra.
O CONSELHO DE SEGURANA DA ONU E O ANACRONISMO DOS PROCESSOS
DECISRIOS
De outro lado, o anacronismo dos organismos decisrios da
prpria ONU permite sua manipulao e desvirtuamento pelo
vcio de fraca representatividade. De fato, os poderes decisrios
executivos da ONU so de competncia de um Conselho de
Segurana composto de 15 membros, dos quais 5, permanentes,
e 10, no permanentes. Os permanentes, a Repblica Popular da
China, a Frana, a Federao Russa, o Reino Unido e os EUA, ex
vi do disposto no artigo 27, 3 da Carta da ONU, tm o chamado
poder de veto. (GOYOS, 1995, p.37).
Quanto aos membros no permanentes, eleitos para um
mandato no renovvel de dois anos, tm sua composio
determinada pela Resoluo nmero 1991, da Assemblia Geral
da ONU, que reserva 5 assentos para pases africanos a asiticos;
um para a Europa Oriental; dois da Amrica Latina; e dois da
Europa Ocidental.
Em primeiro lugar, constate-se que o poder de veto estranho
ao direito e, por conseguinte, recomendvel sua substituio
pelo critrio democrtico da maioria, simples ou qualificada. Em
14 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
segundo lugar, hoje injustificvel a manuteno da dicotomia
entre membros permanentes e no permanentes. Acresce que h
uma desproporcional representao dos Estados Europeus.
O anacronismo da composio do Conselho de Segurana
reconhecido universalmente, porm sua estrutura atual atende aos
interesses hegemnicos dos EUA e do ncleo central de seus aliados,
notadamente o Reino Unido, Estado cliente do primeiro. Algumas
frmulas foram apresentadas para a reforma do Conselho, tendo se
apresentado como candidatos naturais a membros permanentes o
Brasil, a ndia, a frica do Sul, a Alemanha e o Japo.
Considerando que a Rssia e a China j fazem parte do
Conselho de Segurana como membros permanentes, constata-se
o recente protagonismo internacional de Brasil, frica do Sul e
ndia, todos pases em desenvolvimento. Vamos ento analisar as
razes pelas quais estes pases normalmente apresentam-se aliados
nas questes internacionais.
Tal como o Brasil, a frica do Sul, a China e a ndia liberaram-
se em passado recente ou muito recente dos infames grilhes do
colonialismo ou do semi-colonialismo. Durante os anos em que
foram subjugados, tais pases no puderam realizar os seus
respectivos potenciais naturais. Em todos os casos, at mesmo a
capacidade de crescimento de mdio prazo foi prejudicada pelo
impedimento da formao educacional das populaes nacionais,
da parte dos poderes coloniais.
De fato, Brasil, China e ndia passaram a perseguir polticas
nacionais e independentes quase que contemporaneamente a partir
do segundo governo de Getlio Vargas, a partir de 1951, e da
vitria da revoluo comunista em 1949, liderada por Mo Tse
Tung. Por sua vez, a ndia teve sua independncia reconhecida
em 1947 e imediatamente passou a perseguir polticas nacionalistas,
sob a liderana de Pandit Nehru. A frica do Sul somente em
1994 libertou-se do odioso regime do apartheid.
Com altos e baixos, nas ltimas dcadas, esses pases
atingiram notveis conquistas na rea econmica e expressivos
PARTE I 15
sucessos de desenvolvimento humano, social e tecnolgico, da
mesma maneira que promoveram uma poltica externa benigna e
no agressiva. H hoje muita identidade entre eles, o que veio a
ser internacionalmente reconhecido.
No Brasil, o valor do PIB chegou US$ 1.8 trilho no critrio
de paridade do poder de compra e de US$ 1.2 trilho no sistema
de taxas de cmbio. Suas reservas externas situam-se em
aproximadamente US$ 200 bilhes. Sua populao de cerca de
200 milhes de habitantes. O comrcio externo do pas gera
saldos de cerca de US$ 50 bilhes ano. Seu crescimento econmico
superior a 5% ao ano. Seus programas sociais so eficazes na
integrao social e expressiva reduo da marginalidade
econmica. Sua poltica econmica e externa so fatores de
estabilidade e prosperidade regional.
A China hoje a maior fora motriz do crescimento
econmico mundial. Seu PIB no critrio de paridade do poder de
compra de US$ 10 trilhes e de US$ 2.5 trilho no sistema de
taxas de cmbio. Sua populao de cerca de 1.3 bilho de
habitantes. Suas reservas externas situam-se em aproximadamente
US$ 1.3 trilho e sua poltica de financiamento dos dficits
comerciais americanos tem permitido a continuidade do
crescimento econmico mundial. Seu crescimento econmico
superior a 9% ao ano. Seus programas sociais so eficazes na
integrao social e expressiva reduo da marginalidade
econmica. Sua poltica econmica e externa so fatores de
estabilidade e prosperidade regional.
A ndia tem um PIB de cerca de US$ 4.5 trilhes no critrio
de paridade do poder de compra e de US$ 900 bilhes no sistema
de taxas de cmbio. Sua populao de cerca de 1.1 bilho de
habitantes. Suas reservas externas situam-se em aproximadamente
US$ 200 bilhes. Sua economia cresce a cerca de 9% ao ano. O
pas pratica eficientes programas de integrao social e reduo
da marginalidade econmica. Sua poltica econmica e externa
so fatores de estabilidade e prosperidade regional.
16 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
A frica do Sul tem um PIB de cerca de US$ 650 bilhes
no critrio de paridade do poder de compra e de cerca de US$
250 bilhes no sistema de taxas de cmbio. Sua populao de
aproximadamente 35 milhes de habitantes. Sua economia cresce
cerca de 6% ao ano.Seus programas sociais so eficazes na
integrao social e expressiva reduo da marginalidade
econmica. Sua poltica econmica e externa, e seu regime
democrtico, so paradigmticos e fatores e estabilidade e
prosperidade regional.
A Federao Russa tem um perfil diverso dos pases que a
precederam nesta anlise, j que foi at pouco tempo uma das
potncias hegemnicas mundiais. Hoje, procura recuperar sua
economia, promover a prosperidade social e buscar um novo
horizonte nas relaes internacionais. De qualquer maneira, o PIB
da Rssia hoje de US$ 1,7 trilho, de acordo com o critrio de
paridade do poder de compra e de US$ 1,1 trilho no sistema de
taxas de cmbio. Sua populao de cerca de 145 milhes de
pessoas. Sua economia cresce a 7% ao ano. Seu saldo comercial
de US$ 130 bilhes ao ano. grande produtora e exportadora de
gs e petrleo. A inconsistncia da ordem poltica mundial hodierna
tal que a Rssia, ao mesmo tempo em que membro permanente
do Conselho de Segurana da ONU excluda da OMC.
OS DESAFIOS DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA
Os formuladores da poltica externa brasileira aperceberam-
se dessas semelhanas e constataram que esses pases partilham
igualmente as mesmas vulnerabilidades externas de ordem
econmica, poltica, militar, ideolgica e cultural. Para o Brasil,
tais disparidades
Tm sua origem nas regras e nos mecanismos que constituam a
estrutura e a trama das relaes entre o Brasil Colnia e a metrpole
portuguesa, no seio da dinmica de expanso do capitalismo a
partir de seu centro de irradiao europeu, no impulso de formao
do sistema econmico e poltico mundial. (GUIMARES, 2006, p.
22-23).
PARTE I 17
Assim, qualquer que seja a estratgia de insero
internacional do Brasil, ela dever necessariamente, nas palavras
do grande estrategista brasileiro, Embaixador Samuel Pinheiro
Guimares (2006, p. 259), ser construda e executada a partir
dos trs desafios da sociedade brasileira, que so a reduo das
extremas disparidades sociais, a eliminao das crnicas
vulnerabilidades externas e a realizao acelerada do seu
potencial.
Ora, no difcil concluir que os desafios dos demais pases
sob anlise so exatamente os mesmos. Igualmente, os obstculos
de todos so aqueles constitudos pelos responsveis pela
anacrnica, injusta e egosta ordem poltica e econmica
internacional. Enfim, como acabar com a tirania poltica, com o
infame jus imperium e com a nojenta poltica da promoo da
prosperidade seletiva de uns poucos pases em detrimento dos
muitos?
A construo da necessria cooperao internacional entre
os novos protagonistas no tarefa fcil. Em primeiro lugar, h
ainda muito desconhecimento. As relaes sul-norte foram por
muito tempo privilegiadas, em detrimento das sul-sul.
Acresce que se h muitos e substanciais fatores que levam
cooperao, por outro lado permanece ainda a competio em
muitas reas So ainda as economias emergentes vulnerveis sob
muitos aspectos, particularmente na rea social, e portanto sensveis
a fortes presses externas.
O fato que, pouco a pouco, com a evoluo do crescimento
econmico dos novos protagonistas internacionais que, segundo
dados da CIA em 15 anos consumiro mais energia do que os
EUA e a Unio Europia, juntos, ser muito difcil negar-lhes a
correspondente quota em poder poltico internacional. Todavia,
parece certo que a oposio haver. Afinal, como diz o ditado,
old habits die hard.
A poltica externa brasileira do governo Lula contempla a
articulao da aproximao real e prtica (alm da retrica) poltica
18 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
e econmica com outros grandes Estados perifricos que tm
interesse estratgico em promover a multipolaridade do sistema
mundial.(GUIMARAES, 2006, p.294). Para o Brasil, a vigorosa
busca do necessrio entendimento internacional com os novos
protagonistas dever ser feita levando-se sempre presente a
realidade regional e sem prejuzo das excelentes relaes mantidas
no continente e, em especial, com a Repblica Argentina.
PARTE I 19
Anatoly S. Kapko
1
G
ostaria, em primeiro lugar, de cumprimentar organizadores
e participantes do seminrio, no mbito do qual ns
planejamos trocar opinies sobre tal assunto bem interessante da
vida internacional contempornea como as possibilidades de
ampliao da cooperao entre os estados, cujas economias
demonstram os ritmos mais dinmicos de crescimento, Brasil,
Rssia, ndia e China.
Cientistas polticos e economistas de todo o mundo j conhecem
bem a abreviatura BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), O dilogo
neste formato os chanceleres dos quatro pases lanaram em setembro
de 2006, margem da sexagsima primeira sesso da ONU.
Os paises mencionados, dispondo de economias
intensivamente crescentes, desempenham papel positivo e
considervel no que se refere ao desenvolvimento das relaes
internacionais modernas. O fato de que a Rssia membro pleno
do G-8 e que o Brasil, ndia e a China j se tornaram participantes
tradicionais do segmento ampliado deste grupo, comprova a
crescente influncia destes pases.
A COOPERAO BRASIL RSSIA NO SCULO XXI:
BALANO E PERSPECTIVAS
1
Cnsul-Geral da Rssia no Brasil.
20 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Nossos estados demonstram cada vez mais coincidncia dos
interesses em muitos assuntos da agenda global, evidente a
aspirao comum de fortalecer o papel central da ONU e a
arquitetura multipolar das relaes internacionais, de buscar
decises multilaterais dos problemas mundiais mais agudos.
Tornando em considerao o tema de nossa conversa, no
vou detalhar o dilogo poltico russo-brasileiro: sem exagero,
est excelente. Anotarei s que seu desenvolvimento visa
formao de relaes privilegiadas da parceria estratgica, tanto
no plano bilateral, como no formato de trabalho comum na arena
internacional.
No meu discurso, a exemplo das relaes russo-brasileiras,
eu gostaria de revelar oportunidades que empresas e investidores
estrangeiros tm no meu pas, bem corno destacar as caractersticas
principais da situao atual e das tendncias de desenvolvimento
da economia russa. Penso que esta informao ser interessante
para todos aqui presentes.
Quero sublinhar que todas as atraentes oportunidades
econmicas e de investimentos da Rssia, dos quais eu falarei,
esto disposio de todos os nossos os parceiros sem exceo,
inclusive indianos e chineses.
O Brasil o parceiro comercial principal da Rssia na
Amrica Latina e o nosso relacionamento, em minha opinio,
pode ser avaliado como um exemplo de cooperao bilateral
multifacetada entre os pases com economias de alto ritmo de
crescimento.
Nos ltimos anos atingimos altos indicadores do comrcio
bilateral que em 2006 alcanou cerca de quatro bilhes de dlares
norte-americanos. Temos a nossa frente um objetivo ambicioso,
mas realista: incrementar o volume do comrcio para o nvel de
dez bilhes de dlares ate o ano de 2010. Alm disso, damo-nos
conta da necessidade de diversificar a pauta do nosso comrcio,
bem como equilibr-lo. com satisfao que destacamos a
disposio do governo brasileiro a trabalhar nesse sentido.
PARTE I 21
A cooperao entre a Rssia e o Brasil na esfera material
em muitos aspetos tem carter privilegiado que corresponde ao
esprito e aos princpios da parceria estratgica. O nosso objetivo
aqui formar a aliana tecnolgica bilateral, de acordo com a
tarefa formulada pelos Presidentes da Rssia e do Brasil e
confirmada na declarao conjunta deles, adotada em Moscou em
2005. No sentido mais amplo a criao desta aliana tecnolgica
prev a realizao de projetos bilaterais de grande escala nas
reas de alta tecnologia.
O trabalho nessa direo j se faz, primeiramente na esfera
de explorao pacfica do espao exterior. Isto no s o vo do
coronel Marcos Pontes com a tripulao russa Estao Espacial
Internacional; esto sendo realizados outros projetos concretos
de vantagem mtua. Especialistas dos nossos pases trabalham
em conjunto para modernizar o veculo-lanador de satlites
brasileiro VLS- 1. Em termos prticos discutimos a possibilidade
de produzir satlites destinados para o Brasil, bem como da
participao do pas no sistema global de navegao por satlites
GLONASS que est sendo formado pela Rssia. Avaliamos a
perspectiva de usar Alcntara para lanamentos comerciais.
No que se refere a construo de avies, hoje ns podemos
falar sobre possveis exportaes para o mercado brasileiro de
excelentes modelos de helicpteros russos MI-26, MI- 171 A,
bem como de avies-anfibios incomparveis Be-103 e Be-200.
Est na mesa a proposta da corporao Embraer de fabricao
na Rssia de jatos regionais.
Est se ampliando a cooperao no setor de energia.
Empresas russas forneceram equipamentos para hidroeltricas
Porto Ges e Corumb-3. Nossas companhias e especialistas
esto prestes a participao ulterior do desenvolvimento da esfera
da energia eltrica do Brasil. Estudamos possibilidades de produzir
aqui em parceria com os brasileiros turbinas de gs para usinas
de energia eltrica. com interesse que acompanhamos os avanos
do Brasil na produo e no uso de biocombustvel.
22 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Iniciou-se dilogo entre empresas Gazprorn e Petrobras
visando formar uma cooperao mutuamente vantajosa, inclusive
no que se refere ao uso das ltimas tecnologias e know-how
russos na explorao e explotao de jazidas de gs no Brasil.
Neste contexto, na nossa viso, no futuro se poder tratar tambm
da perspectiva de levar a nossa cooperao bilateral aos mercados
energticos de terceiros pases, em particular atravs do potencial
de Gazprorn no caso da construo de gasoduto Venezuela
Brasil Argentina.
Recentemente se ampliou significativamente a geografia
da cooperao entre institutos de cincia dos nossos pases. Isto
tem uma importncia essencial para a realizao russo-brasileira
de projetos de grande escala na rea de alta tecnologia. Temos
nesse sentido um vasto espectro de possibilidades antes de
mais nada, biotecnologia, nanotecnologia, materiais novos,
informtica, eletrnica ptica. Passo importante nesta direo ser
a possvel adeso do Brasil s atividades do Centro Internacional
de Cooperao Cientfico-Tecnolgica e Inovadora Rssia
Amrica Latina.
Claro, que ainda temos muito a fazer para diversificar a
pauta do nosso intercmbio comercial, aumentar a fatia dos produtos
da indstria de alta tecnologia. Atualmente a Rssia famosa
aqui principalmente por seus fertilizantes que constituem vinte e
sete por cento do setor correspondente do mercado brasileiro,
enquanto o Brasil exporta quarenta e cinco por cento da carne
suna consumida em total na Rssia, quarenta por cento da carne
bovina e quinze por cento da carne de aves.
Entretanto, j se pode constatar que os parceiros brasileiros
exploram o mercado russo comercial de uma maneira bastante
eficaz. Porm, o setor de investimentos ainda se mantm quase
intacto o raro exemplo de cooperao nessa rea a fbrica
da Sadia que est sob a construo na regio de Kaliningrado.
Acho que em perspectiva mais prxima o incremento da
cooperao na esfera de investimentos com o Brasil, bem como
com outros paises estrangeiros, deve se tornar uma das nossas
PARTE I 23
tarefas mais prioritrias, levando em conta a favorvel situao
econmica e de investimentos na Rssia. A realizao desta tarefa
depender muito dos esforos no s dos governos, mas tambm
do setor privado, da iniciativa dos empresrios de cada pas.
Neste contexto permitam-me passar ao discurso sobre as
peculiaridades atuais do desenvolvimento do mercado russo. Eu
queria comear pela constatao do fato agradvel de que nos
ltimos anos o nosso pas tem mostrado altas taxas do crescimento
econmico.
Vou citar alguns dados.
Em 2006 o crescimento do PIB foi de 6,8%. O crescimento
da indstria foi de mais de quatro por cento e o da agricultura de
quase trs por centos. O setor de servios, cuja participao na
economia de mais de cinqenta por cento, cresceu oito por
cento. No total, de 2000 a 2006, o PIB russo aumentou quase
sessenta por cento. A taxa mdia anual do crescimento foi de
sete por cento, o que mais do que o dobro da taxa mdia anual
da economia mundial nesse mesmo perodo. Em 2006. a Rssia
tornou-se a dcima maior economia no mundo com o PIB de
mais de um trilho de dlares correntes.
As reservas internacionais do Banco Central nos ltimos
anos tm superado significativamente a dvida pblica externa e
agora alcanaram trezentos e vinte bilhes de dlares o que coloca
a Rssia entre os trs primeiros pases no mundo nesse segmento.
A inflao em 2006 diminuiu para nove por cento. A dvida
pblica reduziu-se visivelmente para cerca de quarenta e cinco
bilhes de dlares. A conjuntura favorvel dos preos dos
principais produtos de exportao russa permitiu acumular no
Fundo de Estabilizao cerca de cem bilhes de dlares. Nas
condies favorveis do mercado mundial dos recursos energticos
aumentaram de forma drstica as exportaes para trezentos e
cinco bilhes de dlares em 2006, e o supervit comercial para
cento e quarenta e um bilho de dlares.
O ano de 2006 foi para ns o ano de transio da poltica
de estabilizao e acumulao poltica de desenvolvimento. A
24 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
tarefa principal no ano corrente a transio ao modelo do
desenvolvimento econmico por meio da diversificao da
economia e ampliao das fontes de investimento e inovao do
seu crescimento. Para manter as taxas altas do desenvolvimento
da economia e, em particular, da formao bruta do capital fixo e
do ingresso dos investimentos estrangeiros, o governo vem
continuando as suas atividades visando melhorar o clima de
investimentos. Nas empresas com a participao do capital
estrangeiro (mais de nove mil) so empregados dois e meio
milhes de pessoas, e a participao dessas empresas no PIB
russo quase trinta por cento; na produo industrial, cerca de
vinte e cinco por cento.
O clima de investimentos permanece favorvel. Os peritos
avaliam que, pela sua caracterstica, mais prximo ao brasileiro
e indiano. Em dezembro de 2005 a Rssia entrou no grupo dos
seis pases mais atraentes para investimentos estrangeiros diretos.
O fluxo destes significativo. Segundo as estatsticas, no fim de
2006 o seu volume acumulado foi cerca de cento e quarenta
bilhes de dlares (aumento de quase trinta por cento em
comparao com o fim de 2005).
Em 2006 ingressaram na economia russa cinqenta e cinco
bilhes de dlares, o que superou o nvel do ano anterior apenas
em trs por cento. Ao mesmo tempo os investidores estrangeiros
transferiram da Rssia quase quarenta bilhes de dlares. O maior
volume do ingresso foi constatado nas reas da indstria de
processamento, comrcio (incluindo o exterior) e alimentao,
extrao dos recursos naturais, imveis, transporte e comunicao,
no setor financeiro.
Os lderes em investimentos diretos acumulados na economia
russa, segundo os dados de 31 de dezembro de 2006, so Chipre
(quase vinte e trs bilhes de dlares), Pases Baixos, EUA,
Alemanha, Gr-Bretanha e Ilhas Virgens Britnicas (dois e meio
bilhes de dlares).
A peculiaridade do aspecto regional do ingresso dos
investimentos estrangeiros a sua concentrao alta no pequeno
PARTE I 25
grupo das regies. Em particular, em Moscou entraram quase
quarenta e cinco por cento do volume total, na regio de Sakhalin
e em So Petersburgo cerca de dez por cento em cada um.
O impacto positivo ao incremento da atividade de
investimento e assegurao do desenvolvimento da economia
com base na modernizao tecnolgica tero as medidas previstas
nos Rumos Principais da Atividade do Governo no perodo at
2008 e no Programa do Desenvolvimento Econmico e Social da
Federao da Rssia em 2006-2008.
Entre essas podemos destacar as de modernizao industrial,
assegurao do crescimento econmico sustentvel, defesa dos
direitos dos proprietrios, reduo da carga tributria total sobre
os produtores, apoio s exportaes, melhoramento da gesto
corporativa, assegurao da maior transparncia financeira das
empresas russas, desenvolvimento do sistema dos crditos
hipotecrios, ativao dos bancos russos de fomento. Foram
realizadas as aes do aperfeioamento da defesa da propriedade
intelectual. Conduz-se o trabalho para assegurar a liberalizao
cambial total.
Foi reduzida drasticamente a alquota do imposto da renda,
diminuda significativamente a alquota do imposto sobre o lucro
com simultnea liquidao dos diversos privilgios, anulado
completamente os impostos sobre as vendas. Tomamos medidas
para simplificar e reduzir a taxao das empresas pequenas. Foi
introduzido o imposto nico sobre o lucro presumido com a
alquota de seis ou quinze por cento, em conformidade com o
objeto de taxao. O efeito positivo da reforma tributria comeou
mostrar-se permitindo legalizar at trinta por cento dos
investimentos das empresas do setor real da economia.
Para o melhoramento do clima de investimento, aumento
da abertura e concorrncia global da economia russa o grande
significado tem a modernizao do sistema alfandegrio. Foram
diminudas as alquotas das tarifas de importao sobre o
equipamento tecnolgico usado na metalurgia, indstria de
alimentao e farmacutica. No futuro prximo planeja-se a
26 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
reduo ulterior das tarifas de importao sobre o equipamento
tecnolgico necessrio para a modernizao das bases de produo,
bem como a matria-prima ausente na Rssia, mantendo o nvel
necessrio da defesa tarifria dos produtos prontos para o consumo.
Em ritmo ativo realiza-se trabalho para aperfeioamento do
sistema legal da Federao da Rssia cdigos alfandegrio,
civil, de habitao, florestal, etc. Foram aprovados ou entraram
em vigor outras leis federais visados a melhorar o clima empresarial
e estimular atividade de investimento.
Est em andamento a reforma administrativa visada a
assegurar a diviso distinta das funes, atribuies e
financiamento entre as estruturas da administrao pblica e
impedir a interveno excessiva do estado na economia.
Trabalhamos ativamente para liquidar a burocratizao econmica
e barreiras administrativas que dificultam as atividades dos
investidores estrangeiros e empresrios em geral.
Est sendo elaborado o conceito da poltica estatal na rea
de atrao dos investimentos estrangeiros diretos. Prev-se a
incorporao desta no programa estatal de mdio prazo. Foram
empreendidos passos importantes nas reformas na rea de energia
eltrica, transporte ferrovirio, setor de gs, na soluo dos
problemas do setor habitacional. Desde ano de 2006 tm sido
realizados quatro projetos nacionais: na educao, sade, habitao
e no setor agroindustrial.
Para financiar projetos de infra-estrutura e os outros projetos
da importncia nacional foi criado o Fundo de Investimentos
base da parceria pblico-privada. O volume total do fundo no ano
corrente de quatro bilhes e duzentos e sessenta milhes de
dlares. Presta-se ateno especial ao desenvolvimento da infra-
estrutura financeira. Aumento da confiana no sistema bancrio
uma das importantssimas tarefas nesta rea. Foi iniciada a realizao
da reforma bancria de grande envergadura, cujo objetivo principal
o incremento da capitalizao e segurana do sistema bancrio,
Todos os bancos russos apresentam os relatrios ao Banco Central
de acordo com os padres internacionais.
PARTE I 27
Continua sendo a prioridade de nosso trabalho o objetivo
de fortalecer a base legislativa da participao da Rssia na
cooperao internacional de investimentos. Nos ltimos anos
entraram em vigor acordos bilaterais para iseno da dupla
tributao com uma srie dos pases estrangeiros que foi tambm
assinada com o Brasil.
Atualmente esto em vigor quarenta e trs acordos bilaterais
para estimulao e proteo mtua dos investimentos, muitos
destes so programados para a ratificao. No futuro planejamos
comear estas negociaes com o Brasil.
O elemento importante da nossa atividade, visada a criar
condies favorveis para investimentos estrangeiros e a elevar
o patamar da abertura da economia russa, so as negociaes
sobre a adeso da Rssia a tais influentes organismos econmicos
internacionais como a Organizao Mundial do Comrcio e a
Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico.
Continua-se o trabalho para adaptar a legislao russa s normas
e regras da OMC e OCDE. A Rssia ficou o pleno membro do
FATF, Grupo de Ao Financeira Sobre Lavagem de Dinheiro.
Hoje em dia a economia russa no nada mais fechada ou
subsidiada do que as economias dos pases que so membros dos
organismos mencionados.
Est sendo realizado o trabalho no mbito das organizaes
financeiras e econmicas regionais, em particular, do Banco
Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento (a fatia da Rssia
na sua pasta de crdito atingiu quase quarenta por cento, ou seja,
quase dois bilhes de euros), do Banco do Mar Negro de Comrcio
e Desenvolvimento (cerca de vinte por cento da sua pasta de
crdito). Estuda-se a possibilidade da nossa plena adeso ao Banco
Interamericano de Desenvolvimento.
Em concluso gostaria de expressar a opinio de que o
incremento dos vnculos econmicos, comerciais, financeiros e
de investimentos entre os pases que esto se desenvolvendo
com a maior dinmica, em particular, entre o Brasil, Rssia, ndia,
China, Mxico, frica do Sul lana os alicerces de longo prazo
28 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
para consolidar a cooperao bilateral e multilateral entre eles.
Por sua vez, isto corresponde ao nosso objetivo estratgico comum
de construir uma ordem mundial mais justa e formar sistema
multipolar das relaes internacionais que se baseie na supremacia
do direito internacional e que crie as possibilidades para o
crescimento e desenvolvimento de todos os estados sem excees.
PARTE I 29
Lus Antonio Paulino
1
A
sigla BRIC foi criada pelo pelo economista Jim ONeill, do
banco de investimentos Goldman Sachs, para designar os
quatro principais pases emergentes do mundo, a saber: Brasil,
Rssia, ndia e China. Esses quatro pases, em conjunto, abrigam
quase a metade da populao mundial, detm 20% da superfcie
terrestre e respondem por cerca de 15% do PIB mundial. Em
2008, os chanceleres dos quatro pases, reunidos na cidade de
Ekaterinburg, a 1.600 km de Moscou, oficializaram a associao
dos quatro pases como um bloco, para atuar de forma coordenada
nos fruns internacionais.
Antes, contudo, de se dar como assente que o referido
termo expresse, realmente, um fato novo no cenrio econmico
e geopoltico internacional, caberia, preliminarmente, uma breve
reflexo a respeito do prprio conceito de BRIC e particularmente
sobre a pertinncia e o sentido do nome do Brasil estar associado
OS BRICS E A ECONOMIA MUNDIAL
1
Lus Antonio Paulino professor da Universidade Estadual Paulista - Unesp, na Faculdade
de Filosofia e Cincias Marlia, no curso de Relaes Internacionais, onde leciona disciplinas
nas reas de economia e comrcio internacional. short term consultant do Banco
Mundial e membro do Conselho Superior de Comrcio Exterior COSCEX, da Federao
das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP. Professor do Departamento de Cincias
Polticas e Econmicas da Faculdade de Filosofia e Cincias Unesp Marlia -
lapaulino@marilia.unesp.br
30 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
a esse grupo de pases, com os quais no partilha muito mais que
o fato de ser, como eles, uma grande pas em desenvolvimento.
As perguntas que deveramos inicialmente responder
seriam as seguintes:
1. No seria o termo BRIC, o que filsofo Thomas Hobbes
designou de discurso insignificante?
2. Haveria uma agenda poltica comum a esses pases que nos
permitisse considera-los, alm de categoria de anlise, um
grupo de interesses?
Em conferncia pronunciada na Universidade de
Harvard, em 2005, o historiador Eric Hobsbawn (2007, p. 5),
afirmou o seguinte:
Diz-se que histria so discursos. No h como entender essa
expresso a menos que entendamos a linguagem em que as
pessoas pensam, conversam e tomam decises. Entre os
historiadores, que se sentem tentados pelo que se denomina a
virada lingstica, h mesmo alguns que argumentam que so
as idias e os conceitos expressos nas palavras caractersticas do
perodo que explicam o que aconteceu e por que aconteceu. Os
tempos em que vivemos [...] so o bastante para deixar-nos cticos
quanto a essas proposies. Ambas esto saturadas com que o
filsofo Thomas Hobbes chamou de discurso insignificante,
discurso sem sentido, e suas subvariedades, o eufemismo e a
nova lngua de George Orwell, ou seja, o discurso que tem o
propsito de falsear e desorientar. Mas, a menos que os fatos
mudem, mudar as palavras tambm pouco os muda.
Teria o conceito BRIC, tomando as palavras de Hobsbawn, o
propsito de falsear e desorientar ou seria um conceito que nos
ajuda a explicar o que acontece e por que acontece hoje no mundo?
A tal respeito, tendemos a concordar com as palavras de
Santiso (2008, p. A15) para quem,
O que estamos vivendo uma mudanas de poca e de paradigma
que se assemelha a uma grande transformao, para parafrasear
o economista blgaro Karl Polanyi. Os equilbrios e as riquezas
dos pases esto se redesenhando a grande velocidade com a
PARTE I 31
emergncia de novos pases, atravs da China, ndia, Brasil,
Mxico, frica do Sul e Rssia, para mencionar as economias de
ponta, que emergem a partir daquelas que at anteontem eram
denominadas pases em desenvolvimento.
Para alguns, a associao do Brasil a esse grupo de pases
dinmicos da sia pode parecer, por diversos motivos, no mnimo
imprpria. Afinal, enquanto o Brasil segue a passo arrastado, no
ritmo ditado pelo Consenso de Washington, as economias
emergentes da sia crescem duas vezes mais rpido, guiados
por seu prprio consenso.
Dizer que o rpido crescimento daquelas economias se deve
ao fato de terem abandonado as polticas voltadas para o
desenvolvimento interno e terem abraado as propostas neoliberais
baseadas na abertura de mercados seria de fato um discurso
insignificante.
Alm disso, os laos econmicos e geopolticos dessas
economias com Brasil so limitados. Da corrente de comrcio da
China que, em 2008, deve ultrapassar dois trilhes de dlares, as
trocas com Brasil respondem por cerca de 20 bilhes de dlares,
o que equivale a apenas um por cento do total. No plano
geopoltico, as preocupaes dos pases asiticos e, em menor
grau, da Rssia convergem para o chamado Pacific Rim
2
. Como
lembra o ex-secretrio de Estado dos Estados Unidos, Henry
Kissenger (2005, p. A19):
The center of gravity of world affairs is shifting from the Atlantic,
where it was lodged for the past three centuries, to the Pacific. The
most rapidly developing countries are in Asia, with a growing means
to vindicate their perception of the national interest.
Vistas as coisas desse ngulo faz sentido perguntar: seria
de fato o acrnimo BRIC a expresso de um agrupamento de
pases que partilham caractersticas ou mesmo interesses comuns
2
O termo Pacific Rim refere-se aos pases e cidades localizados nos limites do Oceano
Pacfico. Os centros econmicos mais importantes em torno do Pacific Rim so Hong
Kong, Cingapura, Seul, Tquio, Taipei, Cidade de Ho Chi Minh, Sidney, Melbourne, Brisbane,
Auckland, Santiago, San Francisco, Seatle, San Diego, Portaland e Vancouver.
32 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
ou apenas mais uma inveno Wall Street com o propsito de
compeli-los prtica do confidence building, ou seja, deixar de
pensar por conta prpria e seguir as polticas recomendadas pelo
chamado Consenso de Washington?
A considerar o que afirmam os j mencionados estudos do
Goldman Sachs, no teramos dvida em afirmar que a segunda
alternativa a mais provvel. Afinal, as hipteses que deveriam
ser respeitadas (estabilidade macroeconmica, instituies estveis,
abertura comercial, melhoria da educao) para que esses pases
cumpram o destino previsto tm o selo neoliberal do Consenso
de Washington.
Poderamos, entretanto, colocar a questo de outro modo:
que motivos teria Wall Street para estimular nesses quatro pases
prtica alienante do confidence building se no enxergasse
neles um potencial efetivo de deslocamento da hegemonia
mundial? No seria parte de uma viso mais realista de como
enfrentar o desafio da emergncia desses novos plos dinmicos
da economia mundial, particularmente a China, diante da falncia
do projeto do Sculo XXI Americano evidenciado pelo fracasso
americano no Iraque e, mais recentemente, pela crise que devastou
a economia dos Estados Unidos?
A esse respeito Henry Kissinger, em artigo publicado em
2005 (p. A19), afirma:
The strategic equation in Asia is altogether different. U.S. policy in
Asia must not mesmerize itself with the Chinese military buildup.
There is no doubt that China is increasing its military forces, which
were neglected during the first phase of its economic reform. But
even at its highest estimate, the Chinese military budget is less than
20 percent of Americas; it is barely, if at all, ahead of that of Japan
and, of course, much less than the combined military budgets of
Japan, India and Russia, all bordering China not to speak of
Taiwans military modernization supported by American decisions
made in 2001. Russia and India possess nuclear weapons. In a
crisis threatening its survival, Japan could quickly acquire them
and might do so formally if the North Korean nuclear problem is not
solved. When China affirms its cooperative intentions and denies a
military challenge, it expresses less a preference than the strategic
realities. The challenge China poses for the medium-term future
will, in all likelihood, be political and economic, not military.
PARTE I 33
Se os fatos acima descritos no nos autorizam a considerar
o Brasil e os demais BRICs como aves de um mesmo bando, no
possvel negar que, por circunstncias histricas distintas, somos,
eventualmente, companheiros de viagem, que tentam chegar ao
mesmo destino. Temos um propsito comum: o desenvolvimento;
partilhamos de condies semelhantes: grande extenso territorial,
grande populao, abundncia de recursos naturais, nvel de renda
per capita e desenvolvimento semelhante; h complementaridades
econmicas que podem ser exploradas em benefcio mutuo; o
peso relativo de cada pas em suas respectivas regies grande;
no existem conflitos de interesse importantes que nos coloquem
em campos opostos em questes decisivas para todos, como tem
demonstrado a sintonia desses pases em organismos internacionais
como a ONU e a OMC.
H, portanto, inmeras razes para desenvolver estratgias
de cooperao mtua em torno de questes de interesse comum,
sejam nos fruns globais como a ONU, OMC, FMI, sejam nas
relaes bilaterais.
Colocada a questo nessa perspectiva, nos parece que o
estudo comparado desse agrupamento de pases algo oportuno,
no apenas pelas razes j mencionadas, mas tambm pelos
seguintes fatos:
1. So quatro grandes pases em desenvolvimento que enfrentam
desafios mais ou menos semelhantes no que diz respeito ao
desenvolvimento e elevao da qualidade de vida da
populao e vm adotando estratgias de desenvolvimento
distintas frente aos desafios da globalizao. Particularmente
no que diz respeito ndia e China, de um lado, e Brasil, de
outro, possvel distinguir estratgias de desenvolvimento
bastante diferentes. Enquanto os pases asiticos mantm o
foco de suas polticas no crescimento econmico, por meio
de um controle rgido dos fluxos de capitais e das taxas de
cmbio e de polticas industriais ativas voltadas para a inovao
tecnolgica, a poltica macroeconmica do Brasil, cujo nico
foco a estabilidade da moeda, se caracteriza pela prtica de
34 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
elevadas taxas de juros, sobrevalorizao cambial e nenhum
controle sobre o fluxo de capitais. O estudo comparado dessas
diferentes estratgias de desenvolvimento nos parece de suma
importncia para que o Brasil possa romper o estgio de
semi-estagnao pelo qual tem passado dos ltimos 25 anos.
Fonte: BIRD, FMI, UNTACT, apud Delfim Neto, A. (2007)
2. Pela primeira vez na histria, o Brasil exportou mais para os
pases em desenvolvimento do que para os pases
desenvolvidos. Em 2006, o valor das exportaes brasileiras
para os pases em desenvolvimento somou US$ 67,8 bilhes,
enquanto as exportaes para os pases desenvolvidos foram
de US$ 67,2 bilhes. Entre as razes apontadas para essa
mudana, h o fato de os pases em desenvolvimento estarem
crescendo e comprando mais alimentos e produtos bsicos,
itens importantes de nossa pauta de exportao; o
protecionismo dos pases ricos para esses mesmos produtos;
Taxas de crescimento anual
2
,
7
0
2
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-2,00
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2,00
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14,00
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(
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%
)
1991/2002 2002/2006 2007*
PARTE I 35
a pauta bastante diversificada dos produtos brasileiros e a
perda de competitividade e de mercados para os produtos
manufaturados nos pases ricos devido valorizao do cmbio.
H que se considerar, ainda, o prprio esforo da atual poltica
externa brasileira de intensificar as chamadas relaes Sul-
Sul, que na prtica representa um esforo maior de
aproximao econmica e poltica entre os pases em
desenvolvimento. Segundo o ex-Ministro do Desenvolvimento,
Luiz Fernando Furlan, esses nmeros mostram que as
empresas descobriram que existem outros mercados a explorar
alm dos tradicionais e que se trata de uma tendncia
irreversvel (BARROS, 2007, p. B1).
Fonte: MDIC
3. Desde 2000, o comrcio Brasil-sia apresentou um
crescimento de 193%, com destaque para a China e para
ndia, cujo crescimento foi, respectivamente, de 610% e 394%
no perodo considerado. Esses dados revelam o potencial de
crescimento de comrcio entre o Brasil e os pases da sia. O
conjunto de 21 pases que constituem a rea de Cooperao
sia-Pacfico (Apec), entre os quais se incluem Rssia e China,
representa cerca de 46% do PIB mundial. Em agosto de 2007
52,4
42,8
59,8
56,4
62,7
67,8
0
10
20
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50
60
70
U
S
$

b
i
2004 2005 2006
Exportaes do Brasil
Pases desenvolvidos Pases em Desenvolvimento
36 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
realizou-se, em Braslia, o 3 Foro de Cooperao Amrica
Latina sia do Leste (Focolal), onde se evidenciou o mtuo
interesse dos pases latinos e asiticos de intensificarem as
trocas comerciais e a interconexo das respectivas cadeias
produtivas e investimentos recprocos (MARIN, 2007a, p. B1).
Fonte: MDIC
4. Com relao China, o comrcio bilateral entre os dois pases
j se encontra, em 2007, na casa dos US$ 20 bilhes. A China j
o segundo parceiro comercial do Brasil, atrs apenas dos
Estados Unidos, superando a Argentina que sempre ocupou
essa posio. Se considerarmos, entretanto, que as exportaes
e importaes chinesas devem chegar, em 2007, casa dos
US$ 2 trilhes, a participao brasileira no comrcio global
chins mal chega a 1%, com o agravante de que mais de 90%
de nossas importaes da China so de produtos industriais,
enquanto 65% de nossas exportaes para aquele pas so de
soja e minrio de ferro. Existe, portanto, um enorme potencial
de crescimento do comrcio bilateral entre os dois pases. A
misso brasileira chefiada pelo secretrio-executivo do Ministrio
do Desenvolvimento, Ivan Ramalho, acompanhado de 34
empresrios brasileiros que visitou a China em setembro de
2007 para discutir acordos de harmonizao estatstica para
Comrcio Brasil-sia (2006)
7
3
1
6
4
7
3
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Tailndia Malsia J apo Indonsia ndia Coria do
Sul
Cingapura China
U
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b
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l
h

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s
Exportaes Importaes Corrente de Comrcio
PARTE I 37
melhorar o controle dos fluxos de comrcio entre os dois pases
revela a importncia crescente do comrcio bilateral entre Brasil
e China. A economia chinesa, medida pela paridade do poder
de compra, j representa 50% do PIB dos Estados Unidos. Entre
2002 e 2006, respondeu por 1/3 do crescimento do planeta
(ROMERO, 2008, p. A2). A crescente necessidade da China de
recursos, para alimentar uma economia que cresce
continuamente a taxas de cerca de 10% ao ano nos ltimos 20
anos, tem fomentado suas relaes comerciais com pases ricos
em matrias-primas, mantendo aquecido o mercado mundial
de commodities. A China , atualmente, o segundo maior
consumidor de petrleo do mundo, atrs apenas dos Estados
Unidos, e compra quantidades crescentes de minrio de ferro,
cobre, nquel e alumnio (TREVISAN, 2006, p. 5). O consumo
chins de alumnio, cobre, nquel e minrio de ferro, como
frao do consumo mundial dessas mercadorias, saltou de 7%
em 1990 para 20% em 2005. Em 2004, a China respondeu por
31% do aumento da demanda de petrleo

(ZWEIG; JIANHAI,
2004, p. 25). Entre 2002 e 2006, a respondeu por 29% do
crescimento global (LAMUCCI, 2007, p. A4).
5. As relaes Brasil-ndia adquirem cada vez mais importncia.
Aps uma reduo das exportaes do Brasil para aquele
pas de US$ 621 milhes, em 1994, para US$ 285 milhes,
em 2001, houve uma retomada das relaes bilaterais de
comrcio. As trocas bilaterais, entre 2004 e 2006, dobraram,
alcanando US$ 2,4 bilhes. Entre 2000 e 2006, as exportaes
brasileiras do Brasil para a ndia apresentaram um aumento
de 331%, alcanando US$ 936 milhes e as importaes
subiram 444% e atingiram o valor de US$ 1,474 bilho. Da
mesma forma que em relao China, as exportaes brasileiras
concentram-se em produtos bsicos e relativamente poucos
itens. Petrleo, sulfetos de minrio de cobre e leo de soja
responderam por 48% dos embarques brasileiros para a ndia.
Em discurso no encerramento do Seminrio Empresarial ndia-
Brasil, paralelo visita oficial do presidente Lula ndia em
38 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
junho de 2007 o governo brasileiro anunciou o objetivo de
quadruplicar as trocas comerciais entre os dois pases em
quatro anos e alcanar US$ 10 bilhes em 2010. (MARIN,
2007b, p. B13). Vigora atualmente um acordo de preferncias
tarifrias entre a ndia e o Mercosul que envolve 20% das
linhas tarifrias entres esses parceiros cerca de 900 produtos
mas existe a possibilidade de se ampliar essa preferncia
para 50%. A ampliao das preferncias depende, contudo,
da ratificao do acordo inicial pelo Congresso do Brasil, o
qual j foi aprovado pela Argentina, Paraguai e Uruguai, mas
segue pendente no Parlamento brasileiro, apesar do apoio do
governo. O acordo assinado em 2004 reduz a zero as tarifas
para 3% dos produtos, reduz em 20% as tarifas para 10% dos
produtos e em 10% para 87% das mercadorias. Segundo estudos
de inteligncia comercial realizados pelo Itamaraty, h fortes
oportunidades para o comrcio de produtos como leo de
soja, minrio de ferro, couro, celulose e papel, produtos da
indstria automotiva e de equipamentos para produo de
lcool. Recentemente, 32 empresas indianas investiram no
Brasil, principalmente em informtica e servios. Atradas pela
disponibilidade de mo-de-obra de baixo custo, pela
produtividade do desenvolvedor de software brasileiro, por
um fuso horrio mais adequado ao atendimento de clientes
nos Estados Unidos e na Europa, alm da semelhana entre os
processos bancrios, diversas empresas indianas apostam no
Brasil como plataforma de exportao de servios de TI. A
TCS (Tata Consultancy Services), brao na rea de servios do
grupo Tata, do empresrio Ratan Tata, cujas 96 empresas
produzem de ch a automveis, e que tm um valor de
mercado de US$ 57 bilhes, instalou-se no Brasil em 2005 e
deve terminar 2007 com cerca de 2000 funcionrios
(TREVISAN, 2007, p. B1). No sentido oposto, empresas
brasileiras investiram naquele pas em minerao e engenharia,
dada o grande potencial existente naquele pas na rea de
infra-estrutura, na qual se estima, sero necessrios
investimentos de US$ 320 bilhes (MOREIRA, 2007, p. A5)

e
h planos de investimento de US$ 120 bilhes entre 2007 e
PARTE I 39
2012 (LEO, 2007, p. A6). No plano geopoltico, observa-se
uma crescente aliana entre os dois pases nos diversos fruns
multilaterais com mandato global, como a OMC e a ONU, em
torno de temas que vo desde a Rodada Doha at o Conselho
de Segurana da ONU, passando pelo acordo comum dos dois
pases com a frica do Sul, conhecido como IBAS.
6. No caso da Rssia, a aproximao poltica e econmica do
Brasil tambm tem apresentado importantes avanos. A pauta
de intercmbio comercial bastante variada. As crises
financeiras que atingiram os dois pases (1998/1999) afetaram
a balana comercial, mas observou-se recuperao a partir de
2001. Entre 2002 e 2005, as exportaes brasileiras para a
Rssia aumentaram de US$ 1,252 bilho para US$ 2,917 bilhes.
A aproximao poltico-diplomtica, que incluiu visita do
Presidente Fernando Henrique a Moscou em 2002, do
Presidente Putin ao Brasil, em 2005, resultou em importantes
acordos de cooperao cientfico-tecnolgica. A Rssia vem
procurando diversificar sua economia, e vem dando grande
ateno cooperao com o Brasil nos segmentos de altas
tecnologias, em especial nos setores da gerao de energia,
aeroespacial e defesa. Entre 1999 e 2007 a economia russa
cresceu 69% e suas exportaes de gs e petrleo saltaram
de U$ 76 bilhes para US$ 350 bilhes (WOLF, 2008, p.
A11). A agenda de reformas que o governo russo vem
promovendo para dinamizar sua economia tem inmeros
elementos em comum a atual agenda brasileira. O governo
russo est realizando um conjunto de reformas macro e
microeconmicas, entre as quais se destacam a reduo da
carga tributria sobre as atividades produtivas, medidas de
apoio exportao, melhora da gesto corporativa visando
dar maior transparncia financeira s empresas russas, o
desenvolvimento de um sistema de crditos hipotecrios e
ativao dos bancos russos de fomento.
40 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
CONCLUSO
A agenda de pesquisa sobre os BRICs nos parece bastante
promissora. A diversidade dos estudos aqui apresentados, sua
riqueza terica e as pistas que abrem para pesquisas futuras so a
demonstrao factual dessa afirmativa.
Sem querer fechar prematuramente uma agenda que mal se abre,
duas linhas de investigao esto claramente delineadas:
1. As mudanas necessrias na ordem internacional tendo em
vista a necessidade de adaptar a superestrutura institucional a
uma nova realidade econmica e poltica mundial no mais
condizente aquela herdada da Segunda Guerra Mundial,
consubstanciada nas chamadas instituies de Bretton Woods.
A poca dos imprios e do mundo eurocntrico acabou, mas
o arcabouo institucional que o sustenta, mesmo carcomido,
continua em p. A violncia com que o imprio americano
age e reage no mundo, cujo exemplo mais conspcuo a
Guerra do Iraque, mais sinal de fraqueza do que fora; a
expresso do que Giovanni Arrighi de forma esclarecedora
denomina dominao sem hegemonia. (ARRIGHI, 2007 p.
175).
2. A importncia dos estudos de polticas comparadas dos pases
em desenvolvimento. A tentativa de entender o sucesso ou
fracasso das polticas econmicas dos pases em
desenvolvimento a partir da agenda da boa governana
preconizada pelo Consenso de Washington est claramente
superada. O paradigma terico a ele subjacente um velho
barril que no suporta mais a presso do vinho novo,
representando pelo sucesso de economias emergentes como
a China e a ndia.
PARTE I 41
Marcos Cordeiro Pires
1
1 INTRODUO

uma tarefa spera comparar dois pases com processos sociais


to diferentes quanto Brasil e China no perodo de 1980 a
2002. Em princpio, um leitor mais exigente poderia dizer que se
trata de uma comparao entre gua e azeite. No obstante, o
exerccio intelectual de analisar este assunto se justifica por tentar
compreender duas estratgias polticas de insero na economia
mundial que apresentaram resultados dspares, e buscar apreender
as especificidades de cada experincia.
As trajetrias econmicas do Brasil e da Repblica Popular
da China apresentam sentidos diferentes no perodo de 1980 a
2006. Enquanto o primeiro amarga um longo perodo de
estagnao, a segunda apresenta um vigoroso crescimento no
mesmo intervalo de tempo. Isto provoca surpresa, pois entre
1930 e 1980 o Brasil foi um dos pases que apresentou os maiores
ndices de crescimento econmico do mundo, em mdia de 6,5%.
A INSERO DE BRASIL E CHINA NO PROCESSO DE
GLOBALIZAO - 1980 - 2002
1
Professor do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas da Faculdade de Filosofia
e Cincias Unesp Marlia - mcp@marilia.unesp.br
42 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Porm, no perodo 1980-2006, a mdia de crescimento do Produto
interno foi de apenas 2,5%. Em contrapartida, a Repblica Popular
da China, aps 150 anos de estagnao, que coincidiram com a
decadncia do Imprio e as guerras civis do perodo republicano,
apresentou um crescimento mdio anual de 5,0%, entre 1949 e
1980, e 10% no perodo de 1980-2006. O grfico 1, que trata da
evoluo do PIB neste perodo, ilustra esta afirmao.
Grfico 1 Evoluo do PIB de Brasil e China 1980-2006
ndice: 1980=100.
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados extrados de: Brasil: IBGE/SCN;
China NBS.
Do que se pode depreender da leitura do grfico 1, o PIB
brasileiro cresceu neste perodo apenas 75%, enquanto que o chins
cresceu mais de 1.100%! Em linhas gerais, podem ser mencionados
alguns eventos que podem dar pistas sobre o desempenho de
cada pas. No Brasil, a crise da dvida externa e a conseqente
crise fiscal que a acompanhou, entre 1981 e 1994, em conjunto
com a adoo de polticas inadequadas, foram responsveis pela
estagnao; na China, a poltica de modernizao implementada
0
200
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6
China Brasil
PARTE I 43
pelo Partido Comunista Chins e acelerada sob a liderana de
Deng Xiaoping, a partir de 1978, pode ser responsabilizada pelo
vigoroso crescimento. No primeiro, como forma de superar a dcada
perdida foram adotadas as polticas neoliberais impostas pelos
organismos financeiros internacionais; na segunda, foram introduzidos
mecanismos de mercado, entre os quais o investimento externo
teve um papel significativo, sob o controle poltico do Estado. No
primeiro, foi aplicado o receiturio conhecido como o Consenso
de Washington; no segundo, uma estratgia de liberalizao sob
controle do Estado, um modelo recm batizado Consenso de
Pequim.
Se observados superficialmente, tais processos histricos
parecem ser excludentes, j que o Brasil estagnou e a China
cresceu rapidamente. No entanto, eles pertencem a nico processo
scio-econmico, que inspirou a reestruturao produtiva em nvel
mundial aps o incio da longa recesso iniciada nos anos (19)70,
no caso as polticas de liberalizao, desregulamentao e
privatizao, vulgarizadas como neoliberalismo.
As idias de liberalizao, desregulamentao, privatizao,
abertura econmica e financeira floresceram nos anos (19)80,
fosse pela influncia de Margareth Thatcher e Ronald Reagan,
fosse sob as condicionalidades impostas pelo FMI e pelo Banco
Mundial aos pases subdesenvolvidos (particularmente os da
Amrica Latina) no bojo das renegociaes da dvida externa.
Essas idias foram popularizadas como o Consenso de
Washington, termo cunhado por John Williamson, em 1989, aps
uma reunio do Instituto de Economia Internacional, que contou
com a presena, entre outros, de economistas do FED, do FMI,
do BIRD e do BID. Posteriormente, nos anos (19)90, foram
aplicadas nas economias do antigo Bloco Sovitico, como um
tratamento de choque para recriar o sistema capitalista naqueles
pases. O resultado dessas polticas foi a abertura forada de
mercados e a possibilidade de as empresas multinacionais
usufrurem mundialmente de diversas vantagens como o diferencial
de salrios, o cmbio desvalorizado, o tamanho do mercado de
consumo, as matrias-primas e fontes energticas baratas, mercado
44 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
de trabalho desregulamentado, taxas de juros baixas, baixas
restries ambientais etc.
importante frisar que as regras do jogo que
aparentemente estavam disposio tanto da China como dos
pases latino-americanos levaram a caminhos opostos, refletindo
a ao poltica de cada uma das elites nacionais. Na Amrica
Latina o resultado final da integrao forada ao sistema econmico
mundial foi o fracasso, que se verificou entre 1998 e 2001 na
totalidade dos pases da regio, excetuando Cuba. evidente
que cada pas tem suas idiossincrasias, mas o fracasso generalizado
na estratgia de integrao subordinada ao receiturio de
Washington deve indicar algum mal congnito desse projeto. Em
contraposio, apesar de a China apoiar seu desenvolvimento
nesse mesmo ambiente mundial de liberalizao, seu resultado
foi o inverso daquele alcanado pelos pases da Amrica Latina.
Para responder a essa situao, preciso compreender
alguns aspectos da estratgia em que se baseou a experincia
chinesa, como quatro mil anos de histria, o poder poltico
centralizado em Pequim sob o controle do PCCh e as aes
econmicas descentralizadas entre provncias e municipalidades;
a estratgia de soltar as pequenas e reter as grandes empresas
estatais e reuni-las em grande conglomerados; a poltica de priorizar
a educao, tal como fizeram antes Taiwan, Coria do Sul ou
Singapura; negociar o ingresso de empresas multinacionais
mediante o compromisso de transferncia de tecnologia e dentro
dos objetivos nacionais; estimular uma poltica das inovao
tecnolgica; o cmbio desvalorizado etc.. Tais caractersticas se
distanciam bastante de polticas do Consenso de Washington, apesar
de estarem inseridas num contexto por ele determinado.
Joshua C. Ramo, ex-editor da revista Times, denominou a
estratgia chinesa de desenvolvimento como o Consenso de
Pequim, num texto publicado em 2004 pelo The Foreign Policy
Centre, do Reino Unido, num claro contraponto ao Consenso de
Washington. Antes de buscar explicaes econmicas, o autor
privilegiou outros aspectos como a liderana do Estado, as polticas
pblicas e o consenso social por detrs de uma estratgia de
PARTE I 45
desenvolvimento. De acordo com Ramo, so trs as caractersticas
centrais (ou como ele denomina, os teoremas) que explicam o
sucesso chins: (a) os investimentos em alta tecnologia, inovao e
educao; (b) o crescimento econmico acompanhado de medidas
que garantam maior equidade e sustentabilidade; e (c) um ambiente
de mobilizao nacional, denominado por ele de autodeterminao.
Tais estratgias se inserem num projeto nacional de reerguimento
da China, cujo marco foi a vitoriosa Revoluo de 1949.
No entanto, antes de se contraporem, preciso reafirmar
que ambos os consensos fazem parte de um mesmo processo,
cada um alimentando o outro. o custo China que fora para
baixo os custos produtivos em escala mundial. a estrutura
produtiva chinesa que leva runa estratgias de sindicatos de
trabalhadores de defender empregos e salrios em cada nao
Alm disso, as exportaes chinesas, cuja taxa de expanso tem
se situado acima de 20% ao ano na ltima dcada, tem permitido
uma reduo da inflao mundial, ao baratear o preo de bens de
consumo.. Ademais, o grande supervit chins e a conseqente
elevao de suas reservas de divisas estrangeiras tm feito do
pas um dos sustentculos da estabilidade monetria dos Estados
Unidos. Ttulos do Tesouro norte-americano em poder do governo
da China somam mais de 1 trilho de dlares. Porm, se os
mercados mundiais no tivessem sido abertos pelas polticas
liberais, o impacto da presena chinesa seria menos preponderante
do que efetivamente o .
O objetivo do presente texto, apesar de compreender a
natureza bastante especfica de Brasil e China nesse processo,
o de discutir a complementaridade desses fenmenos dentro do
arcabouo de globalizao e reestruturao produtiva em nvel
mundial que permeou o perodo de 1980 a 2002. A opo por
esta periodizao se justifica por que o ano de 1980 marca o
incio da crise latino-americana vinculada exploso da dvida
externa aps o choque dos juros e, por outro lado, marca o
comeo da expanso chinesa que dura at os dias atuais. J o ano
de 2002 marca o fundo do poo da crise do modelo liberal na
Amrica Latina e o ingresso efetivo da China na Organizao
46 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Mundial do Comrcio. Nesse sentindo, o texto est organizado
em trs sees: (a) a crise dos anos (19)70, as polticas neoliberais
e o processo de reestruturao produtiva; (b) a experincia
brasileira sob o Consenso de Washington; (c) a experincia
chinesa de insero na economia mundial ps-Deng Xiaoping.
1) A CRISE DOS ANOS (19)70, POLTICAS NEOLIBERAIS E A REESTRUTURAO
PRODUTIVA
Entre o final da Segunda Guerra Mundial e 1973, a economia
capitalista assistiu a longo processo de crescimento econmico,
vulgarizado como Era de Ouro.
2
Ao longo de quase 30 anos, os
indicadores sociais dos pases industriais melhoraram
sensivelmente. Polticas de assistncia social foram adotadas para
amparar os trabalhadores no desemprego, na doena e na velhice.
O consumo popular passou a ser o carro-chefe da expanso da
economia. A inovao tecnolgica e a obsolescncia programada
dos produtos faziam girar as grandes estruturas industriais. J nos
pases do chamado Terceiro Mundo no se pode generalizar a
expresso Era de Ouro. Algumas regies expandiram
rapidamente, como certos pases da Amrica Latina e do Extremo
Oriente. Entretanto, na maior parte dos pases africanos, no Sudeste
Asitico e no subcontinente indiano, as lutas de descolonizao
deixaram profundas cicatrizes, cujos reflexos ainda persistem.
A crise dos anos (19)70, entretanto, deteriorou aquelas
condies. A contrao do mercado mundial e a crise energtica
foraram as economias a se adaptarem a ambiente caracterizado
por maior concorrncia e menores taxas de lucro. Do ponto de
vista das grandes corporaes multinacionais, as regras do jogo at
ento prevalecentes j no serviam mais. A aliana implcita que
existia entre estas e os trabalhadores organizados dos pases centrais,
que ajudava a impedir o avano do comunismo, tornara-se obsoleta
2
H certa convergncia entre os estudiosos do sculo XX em caracterizar o perodo de
1945 a 1973 como os anos dourados ou a era de ouro. Veja-se: Eric Hobsbawm. A era
dos extremos: o breve sculo XX 1914-1991. 2 ed. So Paulo: Cia. da Letras, 2001.
PARTE I 47
nos anos (19)80, quando o bloco socialista apresentava sinais de
exausto.
3
Alm disso, por conta dos elevados custos sociais, a
lucratividade do sistema como um todo estava comprometida.
poca, o economista Milton Friedman chamava ateno de que o
almoo grtis dos trabalhadores estava sendo pago com a reduo
dos lucros empresariais.
4
Desse ponto de vista, os subornos sociais
que foram necessrios para minimizar a luta de classes nos pases
centrais j no deveriam ser to generosos.
Do ponto de vista microeconmico, as empresas passaram
a adotar estratgias para um mercado cada vez mais restrito e
sujeito a fortes flutuaes, decorrentes de ciclos de crescimento
cada vez mais curtos, verificados aps a crise iniciada em 1973.
Dois ou trs anos de crescimento e outros dois ou trs anos de
contrao. Por conta disso, na viso dos economistas liberais, a
economia deveria se tornar mais flexvel para se estabilizar de
maneira mais rpida. As garantias sociais que protegiam em
demasia o trabalhador, por exemplo, deveriam ser liquidadas,
pois a grande empresa privada necessitava de margem de manobra
para enfrentar uma concorrncia mais acirrada.
Como decorrncia dessa situao, as grandes plantas
industriais de padro fordista foram fragmentadas a partir de
estratgias de terceirizao.
5
Tambm o modelo japons de
gesto, baseado no estoque zero
6
e na produo just-in-time
7
3
So fatos caractersticos os pedidos de ingresso no FMI de pases como a Hungria e a
Polnia, j no comeo dos anos de 1980.
4
Milton Friedman. Theres No Such Thing as a Free Lunch. La Salle (USA-IL). Open Court
Publishing Co., 1977.
5
Terceirizao, ou outsourcing, a estratgia de desmobilizar parte dos trabalhadores de
uma grande empresa quando se determina que sua tarefa no central no processo de
produo de uma certa mercadoria. Geralmente esses trabalhadores so empregados em
pequenas empresas e contratados por salrios inferiores e sem as garantias sociais daqueles
da empresa-me. Tambm se refere ao processo de direcionar parte da produo de
determinado bem para terceiras empresas.
6
Levando-se em considerao as pequenas dimenses fsicas de boa parte das empresas
japonesas, estas optaram por no possuir grandes estoques de suprimentos e de produtos
acabados, da a expresso estoque zero.
7
Just-in-time significa literalmente produzir s na hora em que o mercado demandar.
Para tanto, faz-se necessrio o estabelecimento de grande sincronia entre as empresas
terceirizadas e a empresa-me, de tal forma que no mesmo momento em que feito um
48 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
passou a ser adotado nos Estados Unidos e na Europa. O mercado
de massa foi substitudo pelo mercado de nichos e de
segmentos. Artigos que demandavam muita matria-prima foram
miniaturizados. O chip de computador passou a figurar como
pea-chave em quase todos os dispositivos industrializados.
Reduzindo custos com a eletrnica, foram disseminados os
computadores pessoais, as placas de fax-modem, a comunicao
por cabos de fibra tica e o satlite de telecomunicaes.
A concorrncia inter-monopolstica levou tambm ao
processo de deslocalizao.
8
As grandes empresas iniciaram um
processo de deslocamento de parte de suas atividades industriais
para os pases perifricos. A principal explicao para este
fenmeno estava na busca por fatores produtivos mais baratos,
como matria-prima e trabalho, ou ainda outras vantagens, como
menor carga tributria, incentivos fiscais, cmbio desvalorizado
etc.. Comparativamente ao similar norte-americano, um operrio
mdio na China, no Brasil, na Malsia ou no Mxico recebe
pequena frao do salrio daquele, forando para baixo os custos
trabalhistas. A gesto de unidades to distantes das matrizes foi
facilitada pelo barateamento nos preos das telecomunicaes.
Softwares cada vez mais complexos tornaram as tarefas
administrativas padronizadas e o clculo financeiro adequado para
apurar, no tempo real, os ganhos e perdas decorrentes de
modificaes abruptas nas taxas de cmbio dos diferentes pases
em que operam aquelas corporaes.
Tambm por conta desta internacionalizao da produo,
as operaes financeiras aumentaram de forma surpreendente
pedido para uma montadora, por exemplo, as empresas de autopeas produzam a quantidade
de componentes necessrias para a produo de automveis. Vale destacar que este tipo de
operao industrial faz parte do chamado toyotismo, em contraposio ao fordismo.
A este respeito ver: Thomas GOUNET. Fordismo e toyotismo na civilizao do automvel.
So Paulo: Boitempo, 1999.
8
O processo conhecido como deslocalizao diz respeito transferncia de plantas industriais
dos pases com maiores custos produtivos para aqueles onde tais custos sejam menores. Este
processo se intensificou nos anos (19)80 medida que as polticas de globalizao se
intensificaram, particularmente sob os auspcios do ex-GATT e atual OMC.
PARTE I 49
desde 1980.
9
Novos instrumentos financeiros foram criados, como
no caso dos derivativos, ou tiveram o uso intensificado, como as
operaes de hedge.
10
Uma vez que a instabilidade passou a ser
a regra da economia mundial, os agentes econmicos buscaram
se defender das mudanas abruptas de cenrio, utilizando-se cada
vez mais de mecanismos de proteo.
No obstante necessidade tangvel, as operaes financeiras
ao longo das duas ltimas dcadas tm-se caracterizado mais
pelo carter especulativo. So objetos de especulao, em nvel
mundial, as taxas de cmbio, as taxas de juros, a variao nos
preos de commodities etc. A tambm o desenvolvimento das
telecomunicaes possibilitou o acompanhamento do mercado
financeiro de diferentes pases a partir de, por exemplo, um
escritrio da City de Londres, em tempo imediato. As posies
e os ativos financeiros passaram a mudar de mos rapidamente,
sempre na busca pela mxima rentabilidade. Hoje em dia, os
prprios sistemas de informtica administram automaticamente as
posies, por intermdio de ordens limitadas, que compram ou
vendem ativos de acordo com a variao dos nveis de preos.
Os sistemas tambm permitem a avaliao simultnea de uma
srie de variveis para obter o timo de rentabilidade. Outra
modalidade de transao financeira a arbitragem, que consiste
em comprar um determinado ativo de um mercado e vend-lo
em outro, por preo mais elevado.
Um caso parte da financeirizao da economia mundial
o crescimento acentuado das dvidas pblicas de diversos pases.
9
De acordo com Robert Salomon: Quase todas as formas de transaes financeiras
i nt ernaci onai s aument aram enormement e na dcada de 1980 ent re os pa ses
industrializados. As transaes em ttulos e ativos lqidos que atravessaram fronteiras nos
Estados Unidos isto , vendas e compras brutas de papis negociveis (valores) entre
residentes e no-residentes elevaram-se de 9 por cento do PIB em 1980 para 89 por
cento em 1990. Como o PIB dobrou ao longo da dcada, conclui-se que essas transaes
aumentaram quase vinte vezes. Em 1996, chegaram a 164 por cento do PIB americano.
O crescimento de transaes financeiras internacionais semelhantes ocorreu nos outros
pases industrializados. A nica exceo a queda aps 1989 no coeficiente do Japo.
Robert SALOMON. Dinheiro em movimento. Rio de Janeiro: Record, 2001. p. 178-179.
10
Trata-se de operaes financeiros que visam a proteger o investidor de futuras oscilaes
dos preos de commodities, dos juros ou do cmbio.
50 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Em que pese a adoo de polticas de equilbrio fiscal ao longo
dos anos de 1980, fato que as dvidas pblicas dos principais
pases do mundo aumentaram expressivamente. A dvida dos
EUA dobrou entre 1975 e 1995, passando de 35% para 70% do
PIB. As dvidas pblicas da Itlia, Blgica, Sucia e Japo
superaram os respectivos PIB anual. Em parte, o aumento das
dvidas se relaciona com a queda na poupana interna. Por outro
lado, se relaciona com a internacionalizao da rolagem feita nos
mercados financeiros. O mercado passou a ditar o nvel das
taxas de juros, tornando os governos seus refns.
Todas as caractersticas deste novo quadro do capitalismo,
que se vem desenrolando nos ltimos vinte anos, possuem fio
condutor nico: o acirramento da concorrncia entre as naes
centrais do sistema, independentemente e/ou apesar de arranjos
regionais como a Unio Europia, APEC Asia Pacific Economic
Cooperation Organization, ou NAFTA North American Free Trade
Agrement. De fato, empresas norte-americanas, alems e japonesas
procuram criar no mundo as condies mais adequadas para suas
respectivas estratgias; e seus governos assumem papel destacado
nesta tarefa, ao forar a abertura de novos mercados.
Diante disso, os organismos financeiros internacionais, sob
controle dos pases centrais, passaram a defender uma nova ordem
mundial. Se a tecnologia j permitia o deslocamento de capitais e
de indstrias por todas as partes do mundo, por que restringir tal
movimento devido a interesses locais nacionais? Estava na hora
de retomar o antigo discurso liberal: laissez-faire, laissez-passer,
o que significou, no final da dcada de 1980, aprofundar a
globalizao econmica e forar a abertura de mercados em todo
planeta, particularmente nos pases em desenvolvimento.
Para atender s novas necessidades do capitalismo, as regras
que valiam na Era de Ouro j no mais serviam. O papel dos
Estados em administrar as economias nacionais, principalmente
nos pases da periferia, no deveria ser tratado como antes.
Tratava-se de criar um consenso acerca dos temas que mais
interessavam aos pases do centro do sistema: (a) liberdade de
circulao de capitais; (b) supresso de restries ao investimento
PARTE I 51
produtivo; (c) abertura comercial; e (d) padronizao de polticas
macroeconmicas.
As diretrizes anteriormente citadas foram reforadas nas
polticas de instituies como o FMI, Banco Mundial e OMC (ex-
GATT), ao longo dos anos (19)90. A atuao conjunta destas
instituies teria por finalidade criar uma ordem internacional dita
mais solidria, ao estimular a integrao dos pases por via do
comrcio internacional e por deslocar o capital excedente de um
plo do sistema para outro. Seria obtida assim melhor alocao de
capital, desde que todos os pases convergissem em suas polticas
macroeconmicas. Por essas, garantir-se-ia a transparncia necessria
para a medio da taxa de lucros e dar-se-ia maior segurana aos
investimentos estrangeiros diretos. No final do processo, todos os
pases sairiam vitoriosos, pois os padres de consumo seriam
equalizados no longo prazo. Os mais pobres se aproximariam
rapidamente dos mais ricos, sem prejuzo para os segundos.
Observando o processo sob o ponto de vista das naes,
pode-se constatar que o processo de globalizao foi benfico
para algumas e malfico para outras. China e ndia podem ser
mencionadas como beneficirias desse processo por conta das
elevadas taxas de crescimento que tm alcanado nos ltimos 15
anos. Os pases da Amrica Latina e da frica podem ser
considerados perdedores, pois a economia quando no estagnou,
no caso da Amrica Latina, entrou em colapso, no caso africano.
No entanto, quando se desce do nvel das naes para o das classes
sociais, verifica-se que este processo o responsvel pela
desestruturao de sociedades tradicionais e pelo aumento das
disparidades de renda. Vejamos a experincia de Brasil e China.
2) A EXPERINCIA BRASILEIRA SOB O CONSENSO DE WASHINGTON
Ao longo dos anos noventa do sculo XX, as diretrizes do
Consenso de Washington foram implementadas em todos os
pases latino-americanos, exceto Cuba. Em linhas gerais, o
receiturio do Consenso tinha por objetivo a superao da crise
52 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
econmica dos anos (19)80 por meio de polticas liberalizantes
idealizadas pelo FMI e pelo Banco Mundial. Durante a chamada
dcada perdida, as instituies de Bretton Woods organizaram
sua interveno nos pases latino-americanos visando superao
da crise da dvida externa atuando em duas fases. Na primeira
tratava-se de organizar polticas de estabilizao econmica,
sob o acompanhamento do FMI, na segunda, a reforma estrutural,
sob a coordenao do Banco Mundial.
11
2.1 A INSPIRAO LIBERAL DAS REFORMAS
As polticas de estabilizao (primeira fase) visavam a atacar
os problemas do dficit pblico e do desequilbrio do balano de
pagamentos. Para tanto, exigia modificaes em (a) na poltica
cambial, geralmente impondo desvalorizaes cambiais;
12
(b)
liberao de preos, com conseqente dolarizao dos preos
internos; (c) desindexao dos salrios, forando sua baixa, ao
no repassar as variaes das taxas de inflao; (d) enquadrar o
Banco Central, de forma a evitar o descontrole da oferta de moeda;
(e) controlar o oramento pblico, cortando gastos para garantir a
reduo do dficit pblico e gerar recursos para o pagamento de
juros; e (f) reduo do investimento pblico.
As polticas de reforma estrutural visavam, pois, a adequar
a economia nacional s necessidades do comrcio internacional.
Assim sendo, as principais medidas foram: (a) promover a abertura
completa da economia, para forar o aumento de competitividade
11
O Consenso decorreu de uma srie de reunies entre os dirigentes do FMI, Banco
Mundial, BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento e Tesouro dos Estados Unidos,
alm de polticos e economistas latino-americanos. A primeira delas, convocada pelo
economista ingls, John Williamson, do Institute for International Economics, ocorreu em
novembro de 1989, em que foram debatidos os problemas enfrentados pelos pases da regio
(inflao e crise econmica), alm de discutir as experincias adotadas com sucesso,
como as do Chile e Mxico, que ento se abriam ao capital estrangeiro e aparentemente
conseguiam enfrentar tais problemas. Tambm ali foram reafirmados os princpios
neoliberais, tal como preconizado pelo governo norte-americano.
12
No entanto, entre 1988 e 1996, o FMI preconizou para os pases perifricos a valorizao
da moeda local, via paridade com o dlar, para facilitar a internacionalizao de tais
economias. So dessa poca os Planos Cavallo, Real, etc., cuja qualidade hoje conhecida.
PARTE I 53
das atividades produtivas locais; (b) privatizar as empresas estatais,
em princpio para diminuir o estoque da dvida pblica e para
aumentar o investimento privado na economia; (c) reforma fiscal,
de forma a aumentar a arrecadao e conter o dficit pblico; (d)
desregulamentar o sistema bancrio e suprimir a presena dos
bancos pblicos do setor; (e) liberar a movimentao de capitais,
para atrair o investimento estrangeiro; (f) patrocinar programas
de reduo da misria, de forma a melhor lidar com as
conseqncias sociais temporrias das polticas de ajuste; e (g)
apoiar a implantao de governos democrticos.
As polticas preconizadas pelas instituies de Washington,
tal como a doutrina econmica que as anima, procuram arvorar
sempre, um carter supostamente universal. So indicadas como
panacia que serve a todos os pases pobres em dificuldades,
indistintamente. No importa se um determinado pas tem a
economia baseada na exportao de bens agrcolas ou se oriundo
do antigo bloco socialista, com forte presena do setor secundrio
em sua estrutura produtiva. Todos so tratados de forma similar,
j que a suposta origem de todos os problemas sempre seria a
mesma: Estado obsoleto; falta de competitividade; proteo
ao mercado local; inflao; falta de abertura ao exterior etc.
Tambm a terapia sempre a mesma, o que em essncia significa:
abrir-se integrao com o comrcio internacional.
Alm disso, a poltica liberal de estado mnimo retirou do
Estado nacional qualquer possibilidade de coordenar a atividade
econmica no sentido de maximizar o potencial produtivo do
pas. Qualquer meno poltica industrial era rapidamente
desacreditada, uma vez que o mercado seria sempre mais gil
em determinar o rumo do desenvolvimento, sem que os Estado
tivesse que arcar com benefcios indevidos a um determinado
grupo de empresrios. Gustavo Franco justifica dessa forma a
adoo de uma soluo horizontal para a reestruturao produtiva
brasileira quando do lanamento do Plano Real:
Com o incio dos preparativos para o Plano Real, retomado o
ritmo das medidas de abertura, vale dizer, a caminhada na direo
do modelo horizontal, embora num ritmo excessivamente lento
54 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
(...) Se fssemos atacar cada um desses obstculos [ adoo de
um novo modelo de industrializao] negociando com os
respectivos setores, e enfrentando as naturais resistncias
mudana e eliminao de privilgios antigos e sedimentados,
precisaramos de um enorme exrcito de liberalizadores, de muitos
anos de atividades e de muita pacincia. Nenhum desses recursos
era abundante naquele momento. O Plano Real traria uma medida
inesperada e de enorme amplitude, e que destruiria todas essas
armadilhas de uma vez e mudaria drasticamente o grau de
proteo a que estavam sujeitas as empresas brasileiras: a nova
poltica cambial. Com a apreciao, as barreiras todas se tornavam
menores e o Brasil podia, finalmente, retomar o processo de
redefinio, tantas vezes adiado, de novos termos de troca entre
nacionalismo e internacionalismo. (FRANCO, 2000, p. 115).
De acordo com o discurso oficial, a manuteno da
estabilidade econmica e a retomada do desenvolvimento auto-
sustentvel deveriam passar pela modernizao do parque
industrial, visando ao aumento da produtividade, e a resoluo
definitiva do problema fiscal brasileiro. Para tanto, o Brasil deveria
organizar reformas, que viabilizassem aqueles objetivos, quais
sejam: (1) abertura da economia local; e (2) diminuio do dficit
oramentrio e reduo do estoque da dvida pblica.
As reformas necessrias para atender ao primeiro ponto,
seriam: (a) abertura comercial; (b) abertura do mercado local de
capitais; (c) supresso de restries ao ingresso de capital
estrangeiros; e (d) desregulamentao. Do ponto de vista das
contas pblicas; as reformas seriam: (a) privatizao de empresas
pblicas; (b) reforma previdenciria; (c) reforma tributria; e (d)
reforma administrativa.
preciso retornar no tempo, mais precisamente para o
governo Collor de Mello, para compreender a essncia da poltica
industrial que se implantou no Brasil sob a inspirao do Consenso
de Washington. Ao longo dos anos (19)90, a implementao de
tais polticas variou de ritmo e intensidade, de acordo com a
conjuntura poltica. A primeira fase da reformas, durante o
governo Collor de Mello, deu-se de forma mais lenta, em que
pese a radicalidade do discurso governamental. Durante o governo
Itamar Franco, entre 1992 e 1994, as reformas foram parcialmente
PARTE I 55
refreadas, mas prontamente retomadas aps Fernando Henrique
Cardoso assumir o Ministrio da Fazenda e lanar o plano de
estabilizao econmica. Na fase do Plano Real, o processo foi
mais rpido, por conta da folgada maioria conquistada pelo bloco
de sustentao de FHC no Congresso.
2.2 ABERTURA COMERCIAL, MODERNIZAO PRODUTIVA E DESNACIONALIZAO
Os discursos de posse de Fernando Collor e Fernando
Henrique, apresentaram um trao em comum: ambos intentavam
mais uma vez sepultar a Era Vargas.
13
Para tanto, deveriam
liquidar com seus mais importantes legados: a industrializao
local, a CLT e as empresas pblicas. Para fazer frente s
necessidades da matriz, ambos estavam comprometidos em abrir
a economia brasileira aos fluxos de mercadorias e capitais
internacionais.
Em seu discurso de posse, o presidente Collor de Mello
indicou que iria modernizar a economia brasileira por intermdio
da liberalizao comercial. As primeiras indicaes dos objetos e
diretrizes da nova poltica industrial foram explicitadas na Exposio
de Motivos da Medida Provisria 158, publicada em 15 de maro
de 1990. As bases da nova poltica estavam fortemente enfocadas
na questo microeconmica da competitividade, em contraponto
s polticas adotadas anteriormente, que objetivavam a expanso
da capacidade produtiva mediante o incentivo substituio de
importaes. Tal afirmao merece uma reflexo, pois causa
estranheza esta distino, como se a busca pela elevao da
produtividade fosse contraditria em relao ao aumento da
capacidade produtiva em pas subdesenvolvido, isto sem mencionar
o fato de que uma poltica industrial digna deste nome deve
focar tanto aspectos macro como microeconmicos.
13
O legado de Vargas talvez tivesse sido, de fato, muito extenso. Desde a posse de Jnio
Quadros, passando pelos presidentes-generais, excetuando Goulart, todos intentaram sepultar
suas realizaes, como o direito trabalhista, as empresas pblicas e o que lhe foi mais caro,
a perspectiva nacionalista.
56 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Essa proposta inicial foi detalhada posteriormente no
documento Diretrizes Gerais para a Poltica Industrial e de
Comrcio Exterior (PICE), divulgado em meados de 1990. O
objetivo central da nova poltica industrial, apontado no documento,
era o aumento da eficincia na produo e comercializao de
bens e servios, com base na modernizao e reestruturao da
indstria.
14
A nova Poltica Industrial e de Comrcio Exterior considerava
que a modernizao da economia local deveria ser feita sem a
interveno direta do Estado. Insistia na supresso de rgos que,
na viso dos neoliberais, significassem cartrios para o apoio a
determinados grupos empresariais. Foi este esprito que animou
a extino de rgos como o IBC Instituto Brasileiro do Caf,
IAA Instituto do Acar e do lcool e Interbrs Petrobrs
Internacional, entre outros, que tinham como funo apoiar
exportaes do Pas. Tal tarefa deveria ser relegada ao mercado,
que teria de operar com o maior nvel de liberdade possvel.
Aquela diretriz do governo contemplava as seguintes estratgias:
Reduo progressiva dos nveis de proteo tarifria;
eliminao da distribuio indiscriminada e no-transparente
de incentivos e subsdios; e de fortalecimento dos mecanismos
de defesa da concorrncia.
Reestruturao competitiva da indstria mediante adoo de
mecanismos de coordenao, de instrumentos de apoio
creditcio e de fortalecimento da infra-estrutura tecnolgica.
Fortalecimento de segmentos potencialmente competitivos e
desenvolvimento de novos setores, por meio de maior
especializao da produo.
Exposio da indstria competio externa, visando maior
insero no mercado exterior; melhora de qualidade e preo
no mercado interno; e aumento da competio em setores
oligopolizados.
14
A respeito da poltica industrial que se tentou implantar durante o governo Collor, veja-
se: Luiz Paulo Velloso LUCAS. A poltica industrial brasileira: avanos e desafios. in: Joo
Paulo dos REIS VELLOSO (coord.). Estratgia industrial e retomada do desenvolvimento.
Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1992.
PARTE I 57
Capacidade tecnolgica da empresa nacional, atravs de
proteo tarifria seletiva s indstrias de tecnologia de ponta
e do apoio difuso das inovaes nos demais setores.
Para atingir esses objetivos e cumprir as estratgias
delineadas, foram criados dois instrumentos de apoio: o Programa
de Competitividade Industrial (PCI) e o Programa Brasileiro de
Qualidade e Produtividade (PBQP). J o BNDES teve papel
fundamental nesse processo. No final dos anos 1980 e incio dos
1990, definiu um modelo de desenvolvimento denominado
integrao competitiva, baseado nos conceitos de
competitividade e produtividade, sem vinculao com polticas
setoriais. As novas linhas de financiamento seriam direcionadas
s indstrias que apresentassem resultados em termos de
competitividade, como programas de qualidade total e
aprimoramento de tecnologia e de mo-de-obra.
15
Na inteno de fomentar fuses e incorporaes de empresas,
foi lanado o Programa de Reestruturao e Racionalizao
Empresarial, no segundo semestre de 1992. O BNDES foi ainda
indicado gestor do Programa Nacional de Desestatizao (PND).
O Plano Estratgico do Sistema BNDES priorizava trs focos de
investimentos:
modernizao da estrutura produtiva existente, incluindo
melhorias tecnolgicas em unidades instaladas; substituio
de processos e mesmo de unidades produtivas obsoletas;
aplicao de sistemas de automao industrial e de controle
de processo; introduo de novos produtos; reestruturao de
modelos de comercializao, de administrao tcnica e
financeira; e estmulo associao entre empresas.
15
Ao longo dos anos (19)90 foi bastante comum no mbito das empresas a multiplicao de
estratgias revolucionrias para estimular o aumento da produtividade: terceirizao,
kanban, downsizing, reengenharia, benchmark, crculos de qualidade, cinco
s, bancos de sugestes, etc.. De fato, tais estratgias vendidas por consultores vivaldinos
serviram de pano-de-fundo para explicar um fato: a produtividade aumentou porque foram
introduzidos maquinrios poupadores de mo-de-obra, que enxugaram as folhas salariais e
aumentaram a produo por indivduo.
58 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
ampliao da capacidade produtiva por meio de expanses e
novas instalaes em setores de bens de consumo e de
insumos bsicos; os investimentos visavam atender demanda
interna e externa, paralelamente modernizao dos processos
produtivos.
investimentos nos setores de infra-estrutura, particularmente
nos setores de energia eltrica, transportes e portos; previa-
se a ampliao da participao de capitais privados em
atividades anteriormente sob a responsabilidade dita estatal.
As prioridades na destinao dos recursos objetivavam: (1)
incremento de competitividade e produtividade industrial; (2)
ampliao e modernizao dos investimentos em infra-estrutura; (3)
redefinio do papel do Estado; (4) parceria com a iniciativa privada;
e (5) tentativa de diminuio de desequilbrios regionais e sociais. A
combinao da nova poltica industrial com a recesso provocada
pela poltica de estabilizao em vigor implicou, por parte das
empresas, severo ajuste. Este se estenderia ao longo dos anos
subseqentes, o que levou demisso de inmeros trabalhadores.
Vale destacar que as demisses no se restringiram aos
operrios. Atingiram reas administrativas e cargos de direo,
indicando movimento de ajuste da produo, com uma
reestruturao dos processos administrativos. As principais
caractersticas desse ajuste foram a (1) desverticalizao e (2) a
terceirizao, como vinha ocorrendo em outros pases por conta
da desmobilizao da estrutura industrial de padro fordista. Em
outras palavras, as empresas passaram a se especializar e a se
concentrar em suas atividades principais, encerrando atividades
de plantas e linhas produtivas secundrias. Alm disso, passaram
a adquirir de outras firmas alguns servios anteriormente supridos
internamente, sobretudo atividades intensivas em mo-de-obra
como limpeza, vigilncia, transporte, cozinha, manuteno de
equipamentos, entre outras.
O processo de abertura iniciado com Collor foi ampliado
em seguida pelo governo de Cardoso. A abertura de mercado
nos setores at ento reservados a empresas domsticas, realizado
PARTE I 59
no bojo da reformas constitucionais, as exps a competio
desproporcional. A liberao do transporte de cabotagem por
exemplo, levou ao sucateamento do Lloyds Brasileiro, que no
teve como competir com grandes empresas internacionais.
Artifcio eficaz para a abertura da economia foi a poltica de
sobrevalorizao adotada aps o Plano Real. De fato, aps 1995
verificou-se aumento expressivo da importao de bens finais e
intermedirios, cujos reflexos sobre a indstria local foram
rapidamente sentidos. Exemplo foi a desnacionalizao do setor
de autopeas. Empresas at ento tidas como modernas e
competitivas, como eram os casos da METAL LEVE e da COFAP,
foram adquiridas por empresas multinacionais, frente
impossibilidade de concorrer em p de igualdade e tambm das
cadeias produtivas internacionais s quais estavam ligadas as
montadoras. Enquanto que a importao de veculos era sobretaxada
com alquotas de imposto que variavam entre 35% e 70%, as
alquotas para a importao de autopeas no excediam 11%.
A apreciao cambial levou ao aumento temporrio do poder
de compra das camadas mdias. De sbito puderam ter acesso a
grande variedade de bens de consumo, a preos inferiores aos
similares nacionais. Verificou-se no perodo 1995-1998 o aumento
das importaes e a contrao das exportaes Por outro lado,
devido sobrevalorizao do Real, verificou-se a intensificao
do fluxo de viagens internacionais, pressionando ainda mais a
conta de transaes correntes. Aquela poltica ficou conhecida
como populismo cambial. Tal artifcio, que viabilizou a reeleio
de FHC, levou o pas crise cambial de 1999.
Outro aspecto da apreciao cambial diz respeito queda
do preo dos ativos domsticos em moeda estrangeira. Isto
favoreceu a grupos externos a adquirirem empresas locais com a
queda da rentabilidade das mesmas pela exposio concorrncia.
Foi uma opo de aqueles grupos comprar empresas que possuam
marcas fortes, redes de distribuio e pessoal qualificado.
16
A
16
A respeito da desnacionalizao da economia ver: LACERDA, A. C (Org.).
Desnacionalizao: mitos, riscos e desafios. So Paulo: Contexto, 2000.
60 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
descrio deste processo assim complementada por Delfim
Netto (1998, p. 145-146):
A abertura foi essencial para o aumento da produtividade, embora
viesse combinada com sobrevalorizao do cmbio e com atos
de loucura em matria de tarifas. Os erros foram imensos. As
tarifas no foram usadas como instrumentos de poltica industrial,
mas como instrumentos de vingana contra os produtores
brasileiros. Abrimos nosso mercado no momento em que
praticvamos taxas de juros absurdas. Passamos a importar
produtos que seriam pagos em 18 a 24 meses com taxas de juros
de 6% a 7% ao ano, quando o produtor brasileiro tinha que
enfrentar juros de 30% e s podia dar prazo de um ms. [...] Boa
parte da quebradeira das nossas empresas no teve nada a ver
com produtividade. Resultou, simplesmente, de erros dramticos
de poltica econmica, que levaram meses para serem corrigidos.
A constatao feita por Delfim Netto, no que diz respeito
ao tratamento dado aos produtores locais por parte do governo,
justificada, como vimos, por Gustavo Franco, pois para ele, o
tratamento de choque seria necessrio para forar os empresrios
locais, acostumados com a proteo do Estado, a modernizarem
suas indstrias.
necessrio breve intervalo para que se reflita sobre a
(no) poltica industrial patrocinada pelo BNDES sob os governos
de Collor, Itamar e FHC. Ao privilegiar a modernizao e a
produtividade, os novos investimentos financiados com o
dinheiro do BNDES foram decisivos para o aumento do
desemprego industrial no Pas. Assim, a preocupao social foi
relegada. Quanto maiores a concentrao de capital, o desemprego
e a terceirizao, maior seria a produtividade apurada em dado
empreendimento. Reflexos como a queda da renda, a diminuio
do mercado de trabalho, eram, por si s, considerados
inevitveis, frutos da tecnologia e da globalizao ou, como
afirmaram os economistas do governo FHC, o desemprego era
uma varivel de ajuste.
Veja-se a o grfico 2, que descreve a evoluo do emprego
industrial no Estado de So Paulo, que concentra 40% desta atividade
no pas.
PARTE I 61
Grfico 2 Nvel de emprego - indstria - ndice (jun. 1994 =
100) So Paulo. Periodicidade: Mensal
Fonte: Federao e Centro das Indstrias do Estado de So Paulo, Levantamento
de Conjuntura (Fiesp) Disponvel em: <www.ipeadata.gov.br>. Acesso em: 15
jun. 2006.
Nota-se a tendncia de declnio do nvel de emprego
industrial no Brasil entre 1981 e 2002. Esse desempenho reflete
uma soma de fatores, como o aumento de produtividade no setor,
fruto das polticas acima descritas; baixo nvel de atividade
econmica, conforme se pode confrontar com o grfico 2; como
ao aumento da participao de bens importados aps a abertura,
em 1990, intensificada com a valorizao cambial entre 1995 e
1999. No entanto, verifica-se o no perodo 1990 a 2002 o emprego
industrial recuou metade, de 137, em janeiro de 1990, para 70
em dezembro de 2002.
2.3 ABERTURA FINANCEIRA E PRIVATIZAO
Alm de abrir o mercado, os governos Collor e FHC
promoveram a abertura financeira. Depois de Collor eliminar as
restries aos fluxos de capital, Cardoso operou a reestruturao
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62 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
do setor bancrio, fosse pela desregulamentao (que conferia
igualdade de tratamento a bancos locais e estrangeiros), fosse
pelo incentivo para o ingresso de grupos bancrios internacionais,
facilitando a aquisio de bancos brasileiros por parte do HSBC,
ABN-AMRO, BBVA, Santander etc.
Outra medida que contribuiu para a abertura financeira do
Pas foi a utilizao de contas-correntes conhecidas como CC5.
Tais contas especiais destinavam-se a pessoas fsicas e empresas
no-residentes no Brasil. A maior parte dos recursos aplicados
nas CC5 pertencia a cidados e empresas brasileiras, que antes
haviam remetido divisas ilegalmente para parasos fiscais, como
o Uruguai, Ilhas Cayman e Bahamas, sem o pagamento de
impostos. Um instrumento do Banco Central, conhecido por Anexo
IV, facilitava o retorno desse dinheiro, uma vez que dava isenes
fiscais para que o suposto capital estrangeiro negociasse com
ttulos e aes no Brasil.
A abertura financeira foi responsvel tambm pela
internacionalizao de parcela significativa da dvida pblica.
Valendo-se da manipulao das taxas internas de juros, o governo
passou a emitir papis com correo cambial e/ou juros pr-
fixados e os oferecia aos capitais gafanhotos, aqueles que
percorrem o mundo em busca das melhores taxas de juros.
Posteriormente, a partir de 1995, quando os dficits comerciais
passaram a ser expressivos, o pas ficou cada vez mais dependente
desses investimentos em carteira (smart capital), pois estes eram
imprescindveis para a cobertura do enorme dficit das transaes
correntes.
Enquanto existia liquidez internacional, o governo se
orgulhava de apresentar elevados saldos nas reservas
internacionais. Nem a crise mexicana, que demonstrou a
vulnerabilidade daquele esquema de financiamento, fez com que
o governo mudasse o rumo da poltica econmica. Mais uma vez
se recorre opinio de Delfim Netto (1998, p. 147):
A rapaziada acredita em dois postulados falsos. O primeiro: a
valorizao do cmbio produz competitividade, quando a
abertura que produz. O segundo: num mundo em que h livre
PARTE I 63
movimentao de capitais, o dficit em conta-corrente deixa de
ter importncia, pois sempre existir algum disposto a financi-
lo. Portanto, no haveria mais restries pelo lado do balano de
pagamentos. Ora, quem vive essa situao so os Estados Unidos,
pois o mundo permanece at agora disposto a financi-los. A
ns no. A evoluo recente da economia mundial j tornou
insustentvel esse segundo postulado. Com o susto de outubro
de 1997, alguns galos viraram pintos.
A rapaziada, como ironicamente definiu Delfim Netto,
errou ao fazer essa ilao de que a economia brasileira similar
dos Estados Unidos. Enquanto que os Estados Unidos sempre
encontram financiadores para a sua imensa dvida pblica, ao
pagar baixas taxas de juros, pases como o Brasil so obrigados a
pagar elevadas taxas para atrair especuladores.
Um subproduto da financeirizao da economia brasileira
foi o processo de privatizao, coordenado pelo BNDES e apoiado
por diversas consultorias financeiras privadas, nacionais e
estrangeiras. Foram estas ltimas as responsveis pela engenharia
financeira e pelo desenho do processo, que, ademais, privilegiou
grupos financeiros privados. Destaque neste processo foi a forma
como os fundos de penso de empresas estatais foram manipulados
para apoiar um ou outro consrcio de compradores cujo exemplo
mais caracterstico foram os arranjos em torno da privatizao do
lote da telefonia norte-atlntico, que contraps interesses de
grupos nacionais, como o La Fonte, e o da Telecom Itlia, e seus
respectivos lobistas nos fundos de penso e no BNDES.
Alm de gerar (pouco) caixa para o governo, a privatizao
de empresas pblicas significou uma grande modificao
patrimonial no controle do mercado brasileiro. Alguns setores
apresentaram grandes avanos, particularmente aqueles
relacionados com telecomunicaes e siderurgia. Outros setores,
como os de transporte ferrovirio e de eletricidade no
apresentaram grande xito. No setor bancrio quase todo o sistema
de bancos estaduais foi privatizado. Os maiores compradores
foram os bancos Ita e Bradesco, de capital nacional, e o espanhol
Santander, que adquiriu o Banespa e o Meridional. Nos estados, a
64 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
privatizao envolveu a concesso de rodovias, de empresas de
distribuio de energia eltrica e de gs.
A privatizao foi defendida pelas autoridades
governamentais como a panacia que curaria todos os males da
economia. Privatizar passou a ser sinnimo de gastos pblicos
sob controle; de aumento da produtividade; de eliminao de
cabides de empregos; de maior concorrncia; de tarifas e preos
mais baratos, etc.. O depoimento a seguir, de Pedro Malan,
caracterstico dos argumentos utilizados pelos defensores da
privatizao. Veja-se:
Na verdade, a privatizao, e sua continuidade, se justifica por trs
ordens de razo: primeiro, aumenta a eficincia da economia como
um todo, na medida em que o setor privado , na mdia, melhor
gestor que o setor pblico[...]. [...] Segundo, porque a passagem
para o setor privado de empresas que representavam um nus
para o setor pblico, seja porque deficitrias, seja por que, mesmo
no o sendo, demandavam aumentos de capital de quando em
vez para manter-se em atividade, reduz a contribuio destas
empresas para o dficit fiscal consolidado do setor pblico. Terceiro,
e mais importante, porque ao passar para o setor privado atividades
que hoje no mais se justifica estarem na rbita pblica, possvel
canalizar recursos pblicos escassos, para investimentos nos ativos
mais importantes de um Pas: sua prpria gente, investindo em
educao bsica, sade bsica, segurana e, obviamente, sem
descurar da crucial rea regulatria. (MALAN, 1998).
A opinio do ministro da Fazenda era reforada por grande
parte dos formadores de opinio. Isso impediu um debate mais
abrangente sobre o rumo que tomou o processo. No entanto, a
liberao de dinheiro pblico para as reas sociais no passou de
discurso, pois sob quaisquer indicadores, a situao da educao,
da sade e da segurana piorou no perodo de 1990 a 2002.
As medidas preconizadas pelos organismos financeiros
internacionais, na prtica, surtiram efeitos contrrios quilo que
prometiam resolver. A misria e o desemprego aumentaram em
todos os pases que se submeteram a tais polticas; as crises do
balano de pagamentos passaram a ocorrer com maior freqncia
e intensidade (Mxico, 1994; sia, 1997; Rssia e Brasil, 1998;
PARTE I 65
Equador, 1999; Turquia, 2000; Argentina, 2001.); o produto interno
dos pases pobres se contraiu; as dvidas interna e externa ali
explodiram; a instabilidade econmica se expandiu, tornando
permanente a crise social. A ascenso de governos populares no
comeo da dcada de 2000 uma conseqncia direta desta
situao.
Tabela 1
Alm disso, ao invs da promessa de inserir os pases da
Amrica Latina no rol do chamado primeiro mundo, verificou-
se um processo de internacionalizao de empresas, ao mesmo
tempo em que se assistiu desindustrializao de diversos
segmentos produtivos. Particularmente no Brasil, o processo de
privatizao colocou sobre o controle de grupos estrangeiros parte
de setores importantes como o eltrico, o financeiro, as
telecomunicaes, petrleo, autopeas, entre outros.
A experincia brasileira sob a influncia do Consenso de
Washington foi particularmente infrutfera. Entre 1990 e 2001, a
economia brasileira apresentou taxas de crescimento pouco maiores
do que as da economia mundial, conforme se pode extrair da
leitura da tabela 1. Enquanto que o Brasil cresceu numa taxa mdia
de 2,8% entre 1990 e 2001, o mundo crescia taxa de 2,7%.
Chama ateno o crescimento anual mdio da China e da ndia
Taxas de Crescimento do Produto - Pases selecionados - 1990-2001 (%)
Produto Total Produto per Capita
PERODO 1990-2001 1995-2001 2000-2001 1990-2001 1995-2001 2000-2001
Mundo 2,7 2,9 1,1 1,2 1,5 (0,2)
Pases Desenvolvidos 2,4 2,7 0,7 1,7 2,1 0,1
Pases em Desenv. 4,7 3,8 2,3 2,9 2,2 0,8
Canad 3,1 3,9 1,5 2,1 3,0 0,6
Estados Unidos 3,4 3,8 0,3 2,3 2,6 (0,8)
Japo 1,3 0,9 (0,6) 1,0 0,7 (0,8)
Argentina 3,6 1,4 (4,5) 2,3 0,1 (5,6)
Brasil 2,8 2,0 1,5 1,4 0,6 0,2
China 10,0 8,0 7,3 8,9 7,1 6,5
Taiwan 6,0 4,8 (2,2) 5,1 3,9 (2,7)
ndia 5,9 5,5 5,4 4,0 3,7 3,7
Indonsia 3,8 (0,0) 3,3 2,3 (1,4) 2,0
Coria do Sul 5,7 4,3 3,0 4,7 3,5 2,4
Fonte: Unctad, Handbook of Statistics, 2004.
66 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
neste perodo, de 10,0% e 5,9%, respectivamente. Por outro lado,
o Japo apresentou um crescimento bem inferior mdia mundial
e tambm em relao aos Estados Unidos. Este ltimo, por conta
das polticas implementadas na gesto Clinton, atingiu um patamar
elevado para pases desenvolvidos, da ordem de 3,4%.
Em relao China, o elevado patamar de suas taxas se
explica pela atual tendncia daquele pas a tornar-se oficina do
mundo. Desde h trinta anos a China maior produtor material
do mundo. Ali tambm se encontra o maior parte de mquinas do
mundo. Em virtude dos rendimentos muito distribudos, a China
apresenta uma mo-de-obra muito barata, do ponto de vista do
mercado internacional. Portanto, a aceitao pelas autoridades
chinesas de um papel de fornecedor industrial dos mercados
desenvolvidos, tem como efeito interno elevados ritmos de
crescimentos, at que se tenha processado por completo a
concentrao de renda, no modelo das sociedades ocidentais.
17
Esse desempenho da China o assunto da prxima seo.
Cabe finalizar esta parte com uma reflexo: do ponto de
vista da insero do Brasil na economia mundial o resultado de
uma dcada de neoliberalismo foi desastroso. A participao
brasileira nos fluxos internacionais de comrcio se restringiu a
1%, enquanto que a populao brasileira representa 3,3% da
populao mundial. Ademais, a pauta brasileira se caracteriza
mais pelo volume do que pelo valor agregado, j que nela
abundam matrias-primas e alimentos. Alm disso, ela bastante
concentrada, uma vez que 91% das exportaes brasileiras em
2005 foram feitas por grandes empresas, majoritariamente
multinacionais.
18
Em nenhum segmento industrial dinmico o Brasil
apresenta uma empresa de escol internacional, o que evidencia
ausncia de tecnologia de ponta, inovao cientfica e tecnolgica
17
Uma anlise mais detalhada do desempenho da economia mundial pode ser lida em:
OLIVEIRA; PIRES; SANTOS. Economia para administradores. So Paulo: Saraiva, 2006.
18
Ver: BRASIL. Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Exportaes
brasileiras por porte de empresa. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/
arquivo/secex/porteempresa/2005_2004/exp_porte_2005_comentario.pdf>. Acesso em: 21
jun. 2007.
PARTE I 67
e ainda diferenciao de design. Apesar de complexa, a
industrializao brasileira ainda a perifrica. Em suma, a
experincia brasileira entre 1980 e 2002 evidenciou o fracasso
de uma estratgia nacional de conferir ao pas um melhor
posicionamento na economia mundial.
3) A EXPERINCIA CHINESA E CONSENSO DE PEQUIM
Entre 1978 e 2002, as taxas de crescimento econmico da
Repblica Popular da China se situaram prximas a 10% a.a. De
pas margem da economia mundial, a China se tornou a quarta
economia do mundo e o terceiro maior trader, atrs dos EUA e da
Alemanha. Em parte, o desempenho chins se deve ao processo
de modernizao, que combinou a abertura econmica e a
introduo de mecanismos de mercado sob estrito controle poltico
do Partido Comunista Chins, e em parte estratgia da empresas
multinacionais em seu processo de globalizao e de sua estratgia
de deslocalizao produtiva, buscando vantagens comparativas
ao redor do mundo.
A China soube tirar proveito do ambiente econmico
internacional para desenvolver um poderoso parque industrial.
Este novo ambiente foi gestado pelas reformas liberais que tiveram
incio nos anos (19)80, que culminaram com a criao da
Organizao Mundial do Comrcio, em 1995, da qual o pas faz
parte desde 2001. As polticas neoliberais que se seguiram
crise dos anos (19)70 procuraram restabelecer a lucratividade do
sistema capitalista por meio de aes que forassem para baixo
os custos de produo, fosse pelo achatamento dos salrios ou
pela produo em larga escala, campos em que a produo chinesa
contribuiu decisivamente. Nesta seo faremos um breve histrico
sobre a formao da Repblica Popular, as polticas de
modernizao da era ps-Mao e, por fim, a estratgia chinesa de
desenvolvimento dentro de um contexto de reestruturao
produtiva mundial sob a hegemonia neoliberal.
68 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
3.1 BREVE RELATO DA EVOLUO DA REPBLICA POPULAR DA CHINA 1949-
1976
O processo de forte crescimento verificado na China entre
1980 e 2002 no pode ser desvinculado de uma estratgia de
reerguimento do pas iniciada em 1949, com a fundao da
Repblica Popular. Naquele momento se encerrava o ciclo de
150 anos de decadncia iniciado no final do governo do imperador
Qianlong (1799), passando pelas duas Guerras do pio (1839-42
e 1856-1860), por sangrentas guerras civis como as dos Taiping
(1853-1864) e dos Boxers (1900), pela implantao da Repblica
e o governo dos Senhores de Guerra, pela ascenso de Chiang
Kai-Check (1925) e o incio da guerra civil com os comunistas
liderados por Mao Tse-Tung (1927), a invaso japonesa (1937-
1945) e, por fim, pela vitria das foras de Mao e a fuga da
tropas de Chiang Kai-Check para a ilha de Taiwan, em 1949.
A vitria do Partido Comunista significou para o povo chins
sua libertao do imperialismo ocidental e a possibilidade de colocar
de p o outrora Grande Imprio do Meio, que at o sculo XVIII
era a principal economia do mundo, de acordo com os estudos de
Angus Maddison (citado por SHENKAR, 2005. p. 56). O pensamento
de Mao Ts-Tung, alm de adaptar o marxismo-leninismo para a
realidade chinesa, ao destacar o carter revolucionrio do
campesinato, tambm se apoiou na tradio cultural do pas,
particularmente no confucionismo, ainda hoje bastante arraigado
na sociedade, com vista a restituir valores e o orgulho nacional que
foram destroados pelos 150 anos de decadncia.
Sob a liderana de Mao e do Partido Comunista, a Repblica
Popular tateou o seu prprio caminho. Em princpio, adotou o
modelo de planejamento centralizado legado pela experincia
da Unio Sovitica e a estratgia de criar um poderoso setor de
bens de produo para viabilizar a industrializao do pas. Nesse
processo, foi introduzida a planificao por meio de Planos
Qinqenais. Posteriormente, implantou a poltica conhecida
como o Grande Salto para Frente (1958-1960), quando se tentou
acelerar o desenvolvimento econmico por meio da mobilizao
PARTE I 69
popular (elevando a moral socialista do povo) e pela
descentralizao da produo de diversos insumos industriais,
diferentemente da experincia de tipo sovitica de grandes
unidades fabris. Seria uma tentativa de dotar o pas de uma poltica
de auto-suficincia, j que naquele perodo ocorriam as primeiras
rugas entre a China e a URSS.
Sem atingir os objetivos o Grande Salto foi abandonado e
novamente a centralizao e o planejamento foram adotados. De
qualquer forma, o esforo chins de desenvolvimento tecnolgico
j se mostrava bem sucedido quando o pas dominou a tecnologia
nuclear, ao detonar uma bomba de hidrognio em 1964, o que
lhe propiciou o ttulo de potncia militar, colocando-se ao lado
de EUA, URSS, Inglaterra e Frana. Em 1966 teve incio a Revoluo
Cultural, uma tentativa de romper com os valores tradicionais do
pas, instituir uma sociedade igualitria, superar a dicotomia entre
cidade e campo e liquidar os resqucios burgueses da sociedade.
Mais uma vez os resultados econmicos e sociais no foram
satisfatrios. A grande ebulio social, particularmente no ataque
s hierrquicas estruturas militar e educacional levou o pas ao
um impasse (e at mesmo de posies consolidadas dentro do
PCCh). Em 1969 a Revoluo foi formalmente encerrada, por
receio de fragmentar ainda mais a sociedade e o Partido
Comunista.
19
Os excessos da Revoluo Cultural foram
abandonados, muitos quadros antes perseguidos foram reabilitados,
entre eles Deng Xiaoping, enquanto que o idelogo da Revoluo
Cultural, Lin Biao, foi perseguido e morreu em um acidente areo
quando fugia para a URSS.
A partir de 1970, em meio ao conflito militar no Sudeste
Asitico (Vietnam, Camboja, Laos e Birmnia), o governo chins
inicia uma drstica mudana em suas relaes internacionais. A
China sinalizou uma aproximao inusitada com o governo
republicano e anticomunista de Richard Nixon. O princpio o
19
Ver: Jonh K. FAIRBANK, J. K.; GOLDMAN, M. China: uma nova histria. Porto Alegre:
L&PM, 2007; POMAR, W. A revoluo chinesa. So Paulo: UNESP, 2001; SPENCE, J. D.
Em busca da China moderna. So Paulo: Cia. das Letras, 1996.
70 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
inimigo de meu inimigo meu amigo foi a aplicado. Temendo
a ecloso de novas escaramuas com as foras soviticas ao longo
da extensa fronteira que separa a China da Sibria e tambm o
aumento da influncia da URSS na regio, Mao Tse-Tung instituiu
uma aliana estratgica com os Estados Unidos.
20
Grfico 3 Comrcio Exterior da China. Exportaes, Importaes
Totais e Importaes de Mquinas e Equipamentos. 1966-1978.
Fonte: Elaborado a partir de Spence (1996. p. 599).
Aps esta virada poltica, o governo chins iniciou um
processo de maior integrao com a economia mundial, visando
modernizao das estruturas econmicas do pas, e
consequentemente de sua capacidade de defesa, conforme se
pode constatar da leitura do Grfico 3. Entre 1972 e 1978 o
intercmbio comercial chins avanou 348%. Alm disso, foi
20
Cabe assinalar que o processo de abertura da sociedade chinesa, aps o perodo conhecido
como a Grande Revoluo Cultural (1966-1970), se iniciou quando da aproximao
diplomtica entre a China e os Estados Unidos. Isso permitiu que a China substitusse
Formosa (Taiwan) na ONU, em 1971. Em 1972, em meio ao conflito do Vietnam que se
espalhava pelo sudeste asitico, o presidente Richard Nixon viaja China para encontrar
Mao Zedong. Naquele momento era selada uma aliana estratgica entre ambos os pases,
cujo objetivo era refrear o papel exercido pela Unio Sovitica no continente asitico. Ver:
SPENCE, J. D. Em busca da China moderna. So Paulo: Cia. das Letras, 1996.
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978
Exp Imp Imp Maq.
PARTE I 71
implementado um plano em 1972 que previa de transferncia de
tecnologia por meio da compra de plantas industriais, como os
casos da Nippon Steel para a produo de ao e a Rolls-Roice,
para a fabricao de turbinas de jatos(SPENCE, 1996: 599-600).
Nesse perodo, a importao de bens de capital se situou em
torno de 20% do total. Estas informaes so relevantes, j que
situam a abertura e as reformas econmicas chinesas ainda sob o
governo maosta, em contrapartida ao senso comum que data a
arrancada da economia chinesa em 1978, sob a liderana do
revisionista Deng Xiaoping.
3.2 AS LINHAS GERAIS DA POLTICA DE MODERNIZAO ENTRE 1978 E 2002
Aps a morte do primeiro-ministro Chou En-lai, em 1975, e
do presidente Mao, em 1976, assumiu o poder Hua Guofeng.
Este, com o apoio de Deng Xiaoping, obteve sucesso na liquidao
da corrente maosta do PCCh, liderada pelo grupo pejorativamente
conhecido como a Gang dos Quatro, cuja figura mais proeminente
era a viva de Mao Tse-tung, Jiang Qing.
Aps esses eventos, a liderana do Partido Comunista Chins
continuou no processo de buscar a verdade nos fatos, o que
significou a construo de uma estratgia econmica que
apresentasse resultados palpveis, o que naquela viso significava
o aumento da produtividade, o domnio de sofisticados processos
tecnolgicos e a garantia da segurana nacional, como ademais o
bem-estar material da populao. As questes ideolgicas foram
deixadas de lado, apesar de o Partido reafirmar em seus
documentos a correo dos princpios marxista-leninistas e
maostas.
21
A contradio fundamental a ser superada deixou
de ser a luta de classes, mas sim atraso x desenvolvimento.
21
Uma justificativa para implementar polticas de estilo capitalista estaria no famoso texto
de Marx o Prefcio Crtica da Economia Poltica, em que Marx afirma que nenhuma
formao social acaba antes de proporcionar o mximo de suas potencialidades. Alm disso,
muitas vezes a experincia sovitica da NEP (Novo Poltica Econmica) tambm citada,
uma vez que Lnin preconizou o uso das foras de mercado, sob controle do Estado
Operrio, para avanar a URSS rumo sociedade socialista. Nesse sentido, de acordo com a
liderana do PCCh, a sociedade chinesa ainda estaria nos estgios iniciais do processo de
construo do socialismo.
72 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
De forma geral, o sentido das transformaes econmicas
iniciadas em 1972 foi o de conferir maior autonomia para as
unidades produtivas e instituir mecanismos de mercado na
formao da oferta e da demanda. Em dezembro de 1978, o
comit central do PCCh, sob a liderana de Deng Xiaoping, deu
incio ao programa de reformas econmicas, abandonando o
discurso da luta de classes e o substituindo pelo slogan da
modernizao socialista. O cume desse processo foi a instituio
do direito propriedade privada na Constituio da Repblica
Popular em 2003.
Antes, em 1975, Deng Xiaoping, ento vice-presidente do
Comit Central do PCCh, havia apresentado um relatrio de 20
pontos no qual propunha, entre outras medidas, a introduo de
mecanismos de mercado na produo agrcola, em paralelo s
comunas coletivas; a gesto das empresas com base em critrios
mais estritos; o recurso sistemtico s tecnologias importadas (assim
como das tcnicas de gesto em que ela se insere); e a necessidade
da melhoria do nvel de vida dos trabalhadores. Com base nessas
propostas, as reformas econmicas foram iniciadas, dando incio
a um longo processo de crescimento econmico. De acordo com
Shangquan e Fulin (1995), as reformas ps-maostas, anteriores
ao ingresso do pas na OMC, podem ser assim sistematizadas:
a) 1978 outubro de 1984 Neste perodo, a prioridade da
poltica governamental foi a de reestruturar a propriedade no
campo, abandonando as comunas criadas no perodo do
Grande Salto para Frente. Essa poltica foi denominada de
Contrato de Responsabilidades pela produo com base
familiar. No lugar do antigo sistema, em que toda a produo
era controlada pelo Estado, foi implantado um sistema misto,
onde as famlias deveriam produzir e vender uma parte para
Estado a preos pr-estabelecidos e a parte excedente poderia
ser livremente negociada no mercado. Garantia-se, dessa forma,
o abastecimento da populao urbana, a renda mnima dos
agricultores e, ainda, estimulava-se a diversificao e o aumento
da produo agrcola. No obstante, foram criadas as primeiras
Zonas Econmicas Especiais no Sul da China, como no delta
PARTE I 73
do Rio das Prolas, no sul da provncia de Guangdong (cidades
de Shenzhen, Zhuhai, Shantou), a cidade de Xiamen, na
provncia de Fujian, defronte Ilha de Taiwan, e a provncia
de Hainan, uma ilha ao sul de Guangdong. Estas zonas foram
as primeiras a receber os investimentos privados estrangeiros,
particularmente aqueles advindos de Hong Kong e Taiwan.
Em princpio eram apenas plataformas de exportao, que
utilizavam uma mo-de-obra barata, abundante e disciplinada;
b) Outubro de 1984 Setembro de 1988 Em outubro de
1984, o Comit Central do PCCh prope a implantao de um
sistema misto, onde coexistissem o planejamento central e o
mercado. Teve incio a liberao de preos, a descentralizao
do comrcio exterior e o aumento da autonomia das empresas.
O objetivo era uma planificao flexvel e indicativa que
garantisse o equilbrio do conjunto, utilizando meios de
regulao macroeconmica (crdito, poltica fiscal). Em 1987,
o Congresso do Partido invocou um novo conceito, o estado
inicial do socialismo, para justificar aquilo que fora da China
muitos passaram a chamar de retorno ao capitalismo. Nesta
fase, a reestruturao econmica foi marcada pela mudana
de foco da reforma, que deixou de privilegiar o campo e se
voltou para as cidades. Neste aspecto merece destaque a
reestruturao das empresas estatais, que gradativamente
passaram a adotar tcnicas de gesto ocidentais e a se pautar
por eficincia e lucratividade. Finalmente, essas reformas
buscavam dar maior autonomia para as empresas e tambm
reforar os nveis locais de poder, que passaram a estruturar
suas prprias empresas e tambm a negociar a atrao de
empresas estrangeiras;
c) Setembro de 1988 dezembro de 1991 Aps dez anos de
liberao a economia progrediu, mas de forma mal controlada;
os antigos mtodos de planificao, de inspirao sovitica,
estavam sendo abandonados sem que os instrumentos
necessrios para a regulao de uma economia de mercado
fossem complementados e efetivamente implantados. Esse
sistema duplo, se de um lado permitiu China fazer a transio
74 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
sem um choque de liberalizao brutal, como ocorreu na antiga
URSS, criou uma zona de sombra entre os dois circuitos (estatal
e de mercado), onde problemas de trfico de influncia,
especulao e corrupo se ampliaram, contribuindo para a
crise de maio/junho de 1989. O governo ento desacelerou
temporariamente o ritmo das reformas, adotou um discurso
mais ideolgico e uma postura mais poltica mais dura, o que,
de certo modo, ia de encontro s medidas liberalizantes adotas
nos dez anos anteriores. importante salientar que este perodo
foi caracterizado por distrbios sociais, nomeadamente as
manifestaes da Praa Tiananmen, e pelo desmoronamento
do bloco sovitico. O fim da URSS, em 1991, fez pender
definitivamente a balana para o lado dos reformadores, que
consideravam que a legitimidade do poder se apoiava cada
vez mais no progresso econmico e na melhoria das condies
de vida do povo. Dessa experincia, duas concluses podem
ser tiradas a partir do desenvolvimento ulterior da China: (1)
o processo de abertura no poderia ocorrer sem o controle do
Partido Comunista, diferentemente do ocorrido na URSS, sob
pena de levar desestruturao do pas por meio de conflitos
sociais, guerras de secesso e guerras civis; (2) a rpida
desestruturao da economia planificada enfraqueceu as
correntes de esquerda, diante do fracasso das teses de
planejamento centralizado, e reforou as tendncias internas
do Partido favorveis a um maior aprofundamento do processo
de liberalizao econmica;
d) Janeiro de 1992 2002 O novo surto de reformas teve
incio no comeo de 1992, aps a visita Deng Xiaoping ao
Sul da China, quando viu de perto as transformaes iniciadas
na dcada anterior. Esta viagem marcou a retomada das
reformas, porm com um novo mote: economia socialista de
mercado. A liberao dos preos se acelerou e a formao
de preos por mecanismos de mercado ganhou terreno. Em
novembro de 1993, foram relanadas as reformas das empresas
do Estado e foram criadas novas formas de propriedade de
empresa, ao reafirmar o papel principal do setor pblico. O
PARTE I 75
controle de muitas empresas estatais foi transferido aos gerentes
e trabalhadores, enquanto que outras empresas foram
transformadas em sociedades por aes (Controladas pelo
Estado e geridas de maneira autnoma pelos gerentes) e
algumas delas transferidas ao controle privado. Essa estratgia
ficou conhecida pelo lema de reter as grandes, soltar a as
pequenas. Em seu primeiro aspecto (reter as grandes), o
Estado manteve debaixo de sua rbita em torno de 10.000
empresas grandes e mdias, assegurando ao mesmo tempo
sua reestruturao corporativa como sociedades por aes.
As que deveriam ser retidas eram aquelas consideradas
estratgicas pelo governo, como as reas de defesa, energia,
telecomunicaes e transportes.
22
Em 1994, foi realizada outra
reforma institucional, desta vez estruturando simultaneamente
o sistema bancrio, o sistema fiscal e um regime de cmbio.
Cabe destacar que ao longo desses anos, o governo chins
adotou polticas de atrao de empresas estrangeiras, cujos
objetivos eram os de internalizar tecnologia de ponta e obter
divisas para o processo de modernizao. Nesse sentindo, o
principal mecanismo de atrao de empresas foi o estabelecimento
de joint-ventures em que a parte externa tinha que se aliar com
empresas pblicas de forma a garantir s corporaes
multinacionais tanto o acesso ao mercado local como privilgios
para o estabelecimento de plataformas de exportao.
23
A entrada da China na Organizao Mundial do Comrcio,
em 2001, abriu ainda mais a China para a concorrncia internacional
e, de certo modo, constitui-se num instrumento de presso para os
dirigentes chineses acelerarem as reformas, uma vez que as
resistncias decorrentes dos seus custos sociais localizados poderiam
ser justificadas pelo acordo assinado, uma vez que ele busca a
22
Para uma descrio desses processo, ver: SANTILLN, G.; SILBERT, J. Un aporte a la
comprensin de la Repblica Popular China hoy: economa, intervencin estatal y
consecuencias sociales. Revista Herramienta: Buenos Aires Argentina. n 29. Junio de
2005.
23
Ver: Arne J. De Keijzer. China: estratgias para um mercado emergente. Lisboa: Difuso
Cultural, 1994; e Oded Shenkar. O sculo da China. Porto Alegre: Bookman, 2005.
76 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
liberalizao reas at ento consideradas estratgicas, como o
setor bancrio. A tabela abaixo, mostra a evoluo do setor privado
na produo dos diferentes setores, entre 1998 e 2003.
Tabela 2 - Peso do setor privado na produo por setor econmico
(em %).
Fonte: OCDE, apud Lemoine, F. Leconomie de la Chine (2005).
Nota-se que a evoluo do setor privado foi bastante
expressiva nesses cinco anos. Retornando para 1980, quando a
quase totalidade da produo (excetuando a agricultura) era
realizada por empresas pblicas, a diminuio do peso do setor
pblico foi flagrante. No entanto, importante lembrar que apesar
dessa diminuio quantitativa, o setor pblico responsvel pela
produo de bens estratgicos, tal qual o determinado pela poltica
de soltar as pequenas e reter as grandes. Alm do mais, o
papel do Estado em regular a economia e controlar os principais
mecanismos de controle macro-econmico suficiente para
descartar, em princpio, aquilo que David Harvey (2005)
denominou de neoliberalismo com caractersticas chinesas. Se
fosse o caso adjetivar, o modelo chins est mais prximo do
keynesianismo[...]
De qualquer forma, as polticas adotadas de modernizao
e abertura apresentaram resultados expressivos. O PIB chins
saltou de 451,78 bilhes de yuans, em 1980, para 10.393,53
1998 2003
Agricultura 96 96
Indstria 48 61
Construo Civil 49 76
Servios 26 56
PIB total 50 68
PARTE I 77
bilhes, em 2002. A mudana no foi s de volume, mas tambm
qualitativa. Veja-se tabela 3 a seguir:
Tabela 3 - China. Distribuio Percentual do Produto por setores.
1980 2002.
Fonte: elaborado pelo autor a partir das contas nacionais chinesas: China.
National Bureau of Statistic. Disponvel em: <http://www.stats.gov.cn/english/
statisticaldata/yearlydata/>. Acesso em: 21 jun. 2006.
Na comparao entre os dados de 1980 e 2002, chama
ateno a diminuio do peso das atividades primrias na formao
do Produto, ao passo que o setor de servios apresentou um
expressivo aumento, em grande parte devido ao incremento dos
setores de transporte e telecomunicaes. O setor industrial
manteve o seu peso, ampliando em 2% sua participao.
importante lembrar que aproximadamente 800 milhes de chineses
vivem no campo, e que a diminuio do peso da agricultura no
PIB traz impactos negativos para a renda dos camponeses.
Tabela 4 - Estrutura da produo manufatureira da China (em %)
Fonte: China Statistical Yearbook, (apud LEMOINE, 2005).
Primrio Secundrio Servios
1980 30 49 21
2002 15 51 34

1980 1990 2004
Total 100 100 100
Mquina, Metalurgia 30 24 23
Eltrica e Eletrnica 5 9 21
Qumica e Petroqumica 27 26 19
Agro alimentar 10 15 10
Txtil e vesturio 18 15 10
Madeira, papel, editorial 4 4 9
Material de Transporte 3 4 8
Diversos 3 3 1

78 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Como visto, a indstria tem sido o principal motor do
crescimento chins nos ltimos 25 anos e passou, ao longo desse
perodo, por profundas transformaes: liberalizao de atividades
e desenvolvimento de um mercado concorrencial com a entrada
de novos atores, inclusive empresas estrangeiras; desenvolvimento
de novos setores; abertura concorrncia com as importaes; e
elevados ganhos de produtividade. Cabe ressaltar que o salto
da era Deng foi fortemente apoiado pela infra-estrutura
previamente durante a era maosta.
A tabela 4 a mostra as mudanas ocorridas na estrutura da
indstria manufatureira ao longo desse perodo. Os dados
evidenciam uma mudana estrutural. Setores como eltrico e
eletrnica, material de transportes e madeira, papel e editorial
apresentaram crescimento expressivo, enquanto que txtil e
vesturio e qumica e petroqumica e mquina e metalurgia.
A queda apresentada entre 1980 e 2003 nesses ltimos setores
reflete a mudana qualitativa entre o modelo de mercado,
puxado pelo setor de bens de consumo, e o modelo maosta,
ainda forte em 1980, que conferia grande importncia para a
indstria pesada.
3.3 A INTEGRAO CHINESA NA ECONOMIA MUNDIAL E O CHAMADO CONSENSO
DE PEQUIM
Os resultados apresentados pela China foram conseguidos
em grande parte porque o governo chins soube compreender
e/ou intuir o sentido das transformaes econmicas mundiais
iniciadas com o projeto de hegemonia liderado pelos Estados
Unidos desde o comeo dos anos 1980. O estado chins soube
se posicionar habilmente nesse contexto, buscando extrair o
mximo de vantagens para sua estratgia de desenvolvimento.
Desse processo, em suas manifestaes internacionais, preciso
destacar a ao das grandes empresas capitalista em liquidar (ou
diminuir) do poder de barganha dos trabalhadores com vistas
obter uma recomposio das taxas de lucro. Alm disso, com o
acirramento da concorrncia oligopolstica e com o excesso liquidez
PARTE I 79
de capitais, a busca de novos mercados tornou-se um imperativo
para o capital. Nesse contexto, tratava-se de englobar para o
mercado mundial vastas regies do continente asitico e as antigas
economias do Bloco Socialista.
24
Esse processo de supresso de
barreiras circulao do capital e das mercadorias levou ao
acirramento da concorrncia e propiciou o ambiente adequado
para a deslocalizao produtiva ou para a introduo de processos
de terceirizao, dos quais a economia chinesa se beneficiou.
Observando a experincia chinesa, entre 1980 e 2002, nota
que sua trajetria parece reproduzir as experincias bem sucedidas
de outras naes asiticas, como as do Japo, da Coria do Sul,
de Singapura, de Taiwan ou de Hong Kong. Esses processos de
industrializao estavam ancorados em cinco pilares: na forte
participao do setor pblico na economia; no aumento do nvel
educacional da populao; na internalizao de tecnologia
estrangeira; num elevado grau de explorao da fora de trabalho;
e no cmbio desvalorizado.
Por meio de estratgias conhecidas como engenharia
reversa o Japo, aps ser destroado pela II Guerra, retomou
seu processo de industrializao a partir da produo de bens
manufaturados, em princpio de baixa intensidade tecnolgica e
alta intensidade em mo-de-obra. Posteriormente, foi subindo na
escala de agregao de valor a tal ponto que conseguiu dominar
e aprimorar a tecnologia ocidental e a estruturar empresas de
escol internacional. Nesse momento, quando o pas ganhava
espao no comrcio internacional, sua renda, e consequentemente
os salrios, se elevaram, de forma que o pas teve que iniciar um
processo de terceirizao nos pases vizinhos, como as ex-colnias
Coria do Sul e Taiwan.
25
A experincia japonesa estimulou tais
24
No caso da Amrica Latina, a estratgia seria a de liquidar as estruturas industriais nacionais,
particularmente o setor produtivo estatal, e absorv-las por meio de privatizaes, aquisies
e fuses.
25
importante assinalar que a estratgia de desenvolvimento das economias asiticas
contou com o apoio direto dos Estados Unidos, tanto por seus gastos militares como pela
abertura de seu mercado aos pases aliados em sua cruzada anticomunista. claro que isso
no invalida o esforo de cada um deles em aproveitar as oportunidades ao organizar uma
poltica econmica bem sucedida de desenvolvimento.
80 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
pases a adotarem polticas semelhantes. O desenvolvimento
chins, ao menos na aparncia, no se distancia desse padro.
No entanto, quando se observa a experincia chinesa com
maior ateno, preciso salientar as diferenas no processo. Em
primeiro lugar deve-se considerar as lies aprendidas em quase
5.000 mil anos de histria contnua dos chineses. Sua cultura
extremamente sofisticada, e sua populao sempre apresentou
caractersticas bastante criativas e inovadoras. Citar as contribuies
chinesas para a humanidade seria enfadonho. Ainda neste aspecto,
preciso considerar suas tradies morais e filosficas, que tendem
a organizar o povo de maneira bastante hierarquizada, mantendo,
porm, aberta a porta da mobilidade social por conta das virtudes
intelectuais de cada indivduo, pois a China foi o primeiro pas a
montar sua burocracia por meio de concursos pblicos.
Em segundo lugar, sua populao de aproximadamente 1,3
bilhes de pessoas um fator de grande diferenciao. Alm de
um manancial de mo-de-obra capacitada (ao ano se formam em
torno de 400 mil engenheiros), o mercado consumidor da China
bastante atrativo, tanto para suas prprias empresas como para
as multinacionais. Some-se a isso a distribuio setorial dessa
populao. O campo concentra aproximadamente 800 milhes
de pessoas, cuja renda um tero das reas urbanas. Isso significa,
para citar um conceito de Marx, que o exrcito industrial de
reserva latente muito grande, influenciando negativamente as
presses advindas de aumentos salariais nas cidades. Disso se
pode intuir outra diferenciao em relao ao Japo e Coria
do Sul: no haveria presses para terceirizar a produo por
conta de elevao dos custos locais com mo-de-obra. Alm disso,
a atual dependncia que o pas tem do comrcio internacional
pode ser diminuda, ou pelo menos contrabalanada, com a forte
expanso do mercado interno.
Um terceiro aspecto se refere estrutura poltica e
econmica. Por mais aberta que seja a economia, o poder de
controle do Estado sobre as principais variveis econmicas
muito acentuado. Os mecanismos de mercado so mantidos e
PARTE I 81
estimulados desde que inseridos numa estratgia nacional. Alm
disso, as decises polticas e sua implementao tendem a ser
bastante geis, j que a estrutura do Estado em muitos aspectos
se confunde com a estrutura do Partido Comunista. Alm do mais,
o pas no dominado por preconceitos quanto participao do
Estado na economia. Da mesma forma que empresas so
privatizadas ou cedidas aos seus empregados, o Estado pode
estruturar outra desde que atenda a questes consideradas
estratgicas.
Acerca das especificidades do desenvolvimento chins,
Oded Shenkar (2005, p. 62) defende que a ascenso da China
na primeira parte do sculo XXI muito diferente, tendo mais
em comum com o surgimento dos Estados Unidos no sculo XX
do que com seus vizinhos asiticos; as repercusses desta escalada
chinesa so igualmente monumentais. De fato, o autor chama
ateno para as repercusses ulteriores do processo de
desenvolvimento chins, ressaltando a possibilidade de no final
do sculo XXI se formar um novo centro hegemnico da economia
mundial, quando a China suplantaria a economia norte-americana
como motor da economia internacional.
O campo onde a presena chinesa tem despertado maior
ateno por parte de acadmicos e empresrios o desempenho
do setor industrial. A China vem sendo chamada atualmente, com
toda razo, de fabrica do mundo. Quando o movimento de
globalizao ampliou-se nos anos (19)90, a China desempenhou
papel ativo na reorganizao da produo industrial em escala
mundial. A presso concorrencial tem conduzido as empresas
dos pases industrializados a buscar locais de produo de baixo
custo, estabelecendo, assim, uma rede mundial de produo
fragmentada. Nessa rede, os pases em desenvolvimento so os
fornecedores a baixo custo para os estgios de produo intensivos
em trabalho e a China, graas sua infra-estrutura, qualidade e
quantidade de sua mo-de-obra se transformou na principal
plataforma mundial de exportao e suas empresas hoje fazem
parte essencial da rede global de produo. Soma-se a isso o fato
de que o custo de produo da China tende a ser o balizador dos
82 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
preos industriais em nvel mundial. As tecnologias de informao
e comunicao permitem a comparao de preos on line e
real time em escala planetria. A empresa ocidental que quiser
vender seu produto no mercado mundial tem antes que se deparar
com a oferta barata de produtos industriais chineses.
Grande parte desta fora gravitacional chinesa est no baixo
custo relativo dos salrios, conforme a com a tabela 5, mais adiante.
No entanto, seria precipitado atribuir a vantagem chinesa apenas
a este aspecto, pois a ndia tem custos salariais ainda mais baixos,
isto sem mencionar os salrios de Bangladesh, Vietnam ou Laos.
A resposta, conforme salientamos anteriormente, est nas
especificidades da China, como seu sistema poltico, sua estrutura
demogrfica, sua criatividade, sua estrutura educacional, na
qualidade crescente de seus produtos e at mesmo no padro de
consumo e poupana de sua populao.
Tabela 5 - Salrios mensais na ndia, China, Singapura, Taiwan,
Japo e Estados Unidos. Ocupaes selecionadas, em US$.
Fonte: (ASIAWEEK, 2000 citado por JRGENS; REHBEHN, 2004).
No comeo do processo da arrancada, as Zonas Economias
Especiais eram meras plataformas de exportao (drawback), em
que a fora de trabalho local se encarregava de processos
simplificados de trabalho; num segundo momento a China comeou
a terceirizar partes de processos mais complexos de empresas
multinacionais, e para tanto conseguiu dominar tecnologias mais
ndia CHINA Singapura Taiwan Japo EUA
Presidente da Empresa 1.764 2.865 11.131 13.638 18.300 31.200
Diretor industrial 937 1.866 6.740 6.986 12.045 11.592
Gerente de cho de fbrica 724 1.399 4.639 6.036 7.992 8.052
Engenheiro de Sistemas 490 746 2.290 2.573 4.663 5.460
Supervisor de produo 384 589 1.847 2.253 3.485 3.917
Secretria 176 393 1.326 1.415 1.720 2.208
Motorista 147 279 975 1.520 1.217 2.442

PARTE I 83
sofisticadas. No comeo da dcada, a indstria chinesa j possua
capacidade para produzir mercadorias completas, como as ligadas
aos setores eletroeletrnicos, automotivo e de tecnologias de
informao e comunicao. Nessa fase, muitos dos processos foram
desenvolvidos por laboratrios chineses, com pessoal prprio.
Atualmente, as empresas chinesas iniciam um processo de criao
de marcas globais, seja por afirmar suas prprias empresas, seja
por adquirir marcas e empresas estrangeiras, cujo emblema foi a
compra pela Lenovo da linha de produo de computadores
pessoais da IBM.
claro que todos esses estgios da industrializao chinesa
(alm de produes artesanais ou domiciliares) convivem lado a
lado nos dias atuais, revelando diferentes nveis de produtividade,
seja num mesmo segmento industrial ou numa mesma regio ou
provncia. Mas a tendncia que se pode observar que a presena
de empresas chinesas de alta tecnologia no mercado mundial
venha a se consolidar nos prximos 10 anos. Afinal, quem poderia
prever, em 1980, que a Coria do Sul poderia organizar empresas
multinacionais, como a Hyundai, Samsung, LG ou Kia?
Um processo de transformaes to rpido tem merecido a
ateno de diversos especialistas. Joshua C. Ramo um deles, e
foge do pensamento tradicional ao analisar o fenmeno chins
como um processo de modelar que poderia ser seguido por outros
grandes pases em desenvolvimento, como Brasil e ndia.
26
Seriam
polticas sociais e econmicas coordenadas pelo Estado, as quais
ele denomina de Consenso de Pequim, que podem ser resumidas
em trs teoremas (RAMO, 2004):
a) O primeiro diz respeito ao papel essencial do Estado no apoio
a polticas de inovao, no apenas de dominar o atual
arcabouo cientifico, mas de criar uma prpria tecnologia. As
polticas educacionais e econmicas do governo chins tm
26
Observadores ocidentais do processo de desenvolvimento chins tendem a olhar o futuro
da China com bastante pessimismo, desde que, claro, se instale no pas um modelo de
democracia representativa, aquele que melhor se ajustaria a uma sociedade de mercado. Ver.
Fairbank e Goldman (2007).
84 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
proporcionado ao pas criar centros de excelncia em setores
de alta tecnologia, montados, ademais, em grandes empresas
estatais, muitas delas controladas pelo Exrcito Popular de
Libertao;
b) O segundo teorema refere-se ao modelo de desenvolvimento
chins, que procura manter a sustentabilidade e a eqidade
entre as classes sociais, em que pesem a instabilidade e as
disparidades sociais decorrentes dessa situao. A liderana
chinesa atribui a este aspecto de sua poltica o nome de
Sociedade Harmnica. Nesse sentindo mais uma vez se
apresenta o poder do Estado ao coordenar a sociedade, tanto
no que se refere migrao interna (cujos efeitos devastadores
aparecem nas favelas das grandes cidades latino-americanas),
como na poltica de refrear a exploso demogrfica, por meio
da poltica de filho nico;
c) Por fim, o Consenso chins est baseado numa teoria de
autodeterminao, que influencie e despertem na sociedade
grandes foras para que ela possa se mover com suas prprias
pernas.
interessante refletir que, a despeito do processo poltico
chins ser dirigido pelo Partido Comunista, o que por si s
diferencia a experincia chinesa, os teoremas de Ramo chamam
a ateno para polticas que reafirmam o papel do Estado no
processo de desenvolvimento, algo que soaria como heresia
para as elites ocidentais, particularmente as latino-americanas.
Essas mesmas caractersticas citadas por Ramo podem ser
encontradas em outros processos de industrializao acelerada,
como no Japo e na Alemanha no sculo XIX. Foi o Chanceler
Bismarck, ao instituir o primeiro sistema de previdncia social,
que incorporou a classe trabalhadora alem no projeto de
industrializao acelerada. Alm disso, o mesmo Estado alemo
criou condies para o desenvolvimento de grandes grupos
industriais por meio da cartelizao de setores, o que contrariava
o pensamento livre-cambista difundido pela Inglaterra na poca.
PARTE I 85
As caractersticas assinaladas por Ramo facilmente poderiam
ser classificadas no conceito de Projeto Nacional, uma estratgia
de desenvolvimento adotada por uma elite econmica, poltica e
cultural que, ao controlar o aparelho do Estado, cria mecanismos
para convencer a maior parte da populao que esta seria
beneficiada pelo desenvolvimento econmico decorrente dessa
poltica.
fato que, do ponto de vista da acumulao de capital, a
estratgia nacional chinesa vem logrando xito, tanto para ela
prpria quanto para o sistema capitalista como um todo. Ela se
insere num mercado mundial relativamente aberto, em que os
pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento se abrem aos
fluxos de capitais e mercadorias, criando um espao novo para a
expanso das grandes corporaes. J os pases industrializados,
em que pese a perda de importantes segmentos industriais (para
a China), ainda mantm o controle sobre a indstria mundial ao
liderar, por meio de suas empresas multinacionais, tanto o processo
de inovao tecnolgica como o de definio do padro de
consumo mundial. O barato fluxo de bens de consumo tem
permitido a eles garantir um padro de vida elevado, apesar de a
renda da maior parte da populao permanecer estagnada desde
a crise dos anos setenta do sculo XX. Em contrapartida, o nmero
dos super-ricos no para de crescer. Se isso no bastasse, a
utilizao das reservas chinesas na compra de ttulos pblicos
tem viabilizado a estabilidade monetria nos Estados Unidos e no
mundo, na medida em que ajuda a cobrir os dficits oramentrio
e comercial, sem que o dlar sofra maiores presses para se
desvalorizar. Por fim, cabe lembrar que este dficit comercial
em grande parte decorrente de importaes chinesas.
CONSIDERAES FINAIS
Buscou-se neste texto salientar a diferena de concepes
e de estratgias entre os pases latino-americanos (particularmente
o Brasil) e a Repblica Popular da China. Tendo que conviver
com o mesmo processo de reestruturao do capitalismo mundial,
86 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
os pases latino-americanos tiveram sua dependncia econmica
acentuada por conta de reformas liberalizantes dos anos (19)90,
que acabaram por destruir a capacidade estatal de gerir as
principais variveis macroeconmicas e por desnacionalizar setores
importantes da economia local. Por outro lado, a China reestruturou
o papel do Estado na economia e reforou o controle sobre
importantes decises econmicas, alm de estruturar um dinmico
conjunto de corporaes industriais que contriburam para seu
vigoroso processo de crescimento.
As experincias econmicas de Brasil e China so faces de
uma mesma moeda. O contexto que viabilizou a modernizao
produtiva da China, transformando-a em fbrica do mundo e
em maquina de exportao foi o mesmo que permitiu a
liberalizao forada de mercados e a desnacionalizao de
importantes sectores econmicos, como no caso do Brasil, e a
sua condio de grande exportador de commodities.
Nesta anlise parcial, muitos aspectos foram negligenciados
e novos questionamentos podem ser feitos a um mesmo conjunto
de evidncias. No entanto, estaremos satisfeitos se este artigo
puder despertar o debate sobre o papel do setor pblico em
projetos de desenvolvimento e o equvoco associado s estratgias
de liberalizao. Estas polticas liberais foram muito bem definidas
por Ha-Joon Chang (2004) como estratgias de chutar a escada
para que outros pases no se desenvolvam.
PARTE I 87
Marina Gusmo de Mendona
1
Os imprios polticos que, nos finais do sculo XIX e no
incio do sculo XX, foram proclamados, em frica, de forma
to orgulhosa e confiante, como prolongamentos inevitveis
e permanentes da civilizao europia, duraram apenas trs
escassas geraes. (FAGE, 1995, p.481).
O
s imprios coloniais africanos, surgidos a partir da Conferncia
de Berlim, em 1885, duraram apenas at a dcada de 1960,
quando, ento, entraram em colapso, desaparecendo por completo
na dcada de 1970. Apenas as fortificaes brancas na frica do
Sul, que mantinha tambm soberania sobre a Nambia,
permaneceram, sendo, no entanto, eliminadas na dcada de 1990.
DILEMAS E PERSPECTIVAS DA
FRICA DO SUL CONTEMPORNEA
1
Bacharel em Histria e em Direito pela Universidade de So Paulo; Mestre e Doutora em
Histria Econmica pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade
de So Paulo; Professora Titular de Formao Econmica do Brasil e Formao Econmica
da Amrica Latina na Faculdade de Economia e Relaes Internacionais da Fundao Armando
lvares Penteado (FAAP); autora de O demolidor de presidentes (Editora Cdex), Progresso
e autoritarismo no Brasil (Editora Pensieri) e Formao econmica do Brasil (Editora
Thomson), este ltimo em colaborao com Marcos Cordeiro Pires; tem no prelo o livro
Histrias da frica (Editora Conex).
88 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Para compreender o processo de desagregao desses
imprios coloniais, bem como a prpria rapidez com que o
fenmeno se deu, necessrio considerar dois aspectos
fundamentais: o primeiro deles o reconhecimento de que, em
grande medida, a independncia foi resultado de uma ampla
articulao de movimentos de carter nacionalista, representados
pelas correntes ligadas negritude, ao pan-africanismo e ao pan-
islamismo. Em segundo lugar, no podemos esquecer das prprias
transformaes ocorridas nas metrpoles durante o sculo XX, e
que, de certa forma, levaram a uma situao de impossibilidade
de manter o colonialismo.
Iniciemos, pois, a anlise dos movimentos de independncia
na frica pela prpria evoluo da postura das metrpoles em
relao s suas colnias.
EVOLUO DAS RELAES ENTRE METRPOLES E COLNIAS
Como se sabe, a implantao dos imprios coloniais na
frica ocorreu no perodo compreendido entre a Conferncia de
Berlim, em 1885, e o incio da Primeira Guerra Mundial, em
1914. Nessa fase, tratou-se, principalmente, de partilhar o territrio
o que se deu por meio de uma diviso pura e simples feita
pelas naes europias a partir de mapas que detalhavam apenas
a costa do continente e, a seguir, de proceder conquista
propriamente dita, o que, saliente-se, levou necessidade de
enfrentar violenta resistncia. Uma vez dominadas as populaes
locais, passou-se implantao da administrao colonial e ao
aproveitamento mximo dos recursos das colnias pelas
metrpoles.
O sistema colonial sofreria o seu primeiro grande abalo no
perodo compreendido entre 1914 e o fim da Segunda Guerra
Mundial. Com efeito, o morticnio das duas grandes guerras,
permeados pela depresso iniciada em 1929, pelo advento da
Revoluo Russa e pelo avano do nazi-fascismo, provocou uma
fratura na confiana anteriormente depositada na suposta misso
civilizatria europia. Por outro lado, a destruio dos pases
PARTE I 89
europeus, sobrepujados economicamente pelos Estados Unidos,
provocou um declnio na capacidade das antigas potncias de
manterem integralmente o domnio colonial. Como assinalou Joseph
Ki-Zerbo ([1972] p. 158),
A guerra, que acabava pela revelao apocalptica da energia
nuclear sobre Hiroxima e Nagasqui, representava uma viragem
decisiva na histria universal e em particular na histria da frica.
Centenas de milhares de negros participaram nela em teatros de
operaes [...] variados [...]. Foi essa, para centenas de milhares
de negros, a ocasio de uma descoberta brutal do homem branco,
na sua verdade, sem mscara imperial nem ouropis
proconsulares.
Todavia, e apesar de destrudas pelo conflito, as naes
europias retomariam, aps a Segunda Guerra Mundial, a
justificativa anteriormente apresentada para a dominao, isto ,
a de que os brancos teriam como misso levar a civilizao ocidental
a povos que ainda viviam em situao de barbrie. Mas o prprio
sistema colonial havia provocado mudanas profundas nas colnias,
gerando contradies difceis de serem superadas.
Com efeito, a criao de um sistema educacional nas colnias
africanas havia engendrado o surgimento de uma elite educada,
que no mais se conformava com a situao de dominao. Por
outro lado, a introduo de elementos modernizadores tais como
meios de transporte (rodovias e ferrovias), novas tcnicas agrcolas
e de minerao, aproveitamento de fontes diversas de energia,
instalao de indstrias, expanso da economia monetria e de
mercado, a busca por mo-de-obra assalariada e a propagao do
cristianismo -, havia provocado modificaes profundas na
economia e na sociedade africanas, gerando demandas at ento
inexistentes. A partir dessas alteraes, os prprios africanos
passaram a querer realizar mudanas, criando-se as condies
para o desenvolvimento do nacionalismo.
Na dcada de 1950, com o avano dos movimentos
nacionalistas e o acirramento dos conflitos, alm da necessidade
de orientar os gastos para a reconstruo europia, os dirigentes
90 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
metropolitanos perceberam que no mais havia vantagem em
ignorar as pretenses independncia, principalmente levando-
se em conta o fato de que os objetivos iniciais que levaram
construo dos imprios coloniais haviam sido plenamente
atingidos. De fato, depois de dcadas de colonialismo, as empresas
europias j detinham o pleno controle dos mercados e dos
recursos africanos, podendo deles se aproveitar em benefcio
prprio e de seus aliados. Por outro lado, e dada a imensa
defasagem tecnolgica, era evidente que esse aproveitamento
era inevitvel e irreversvel, e a tentativa de manter a dominao
pela fora somente reduziria os potenciais benefcios econmicos.
Como bem resumiu Bill Freund (1998, p. 202-203),
A descolonizao foi um processo histrico to rpido e to
complexo quanto a partilha no final do sculo XIX. Suas causas
esto, em parte, fora da frica, na mudana da correlao de
foras polticas internacionais e, tambm, nas transformaes
estruturais das necessidades do capital, que agora tinha muito
menos interesse na extrao de riquezas que caracterizou o sistema
colonial na frica no incio. Em parte, as negociaes de
independncia atingiram o estgio de uma nova aliana entre a
emergente classe dominante nativa e os negcios do ocidente.
Essa nova classe uma criatura do colonialismo. [...] A grande
onda de resistncia popular surgida nas dcadas de 1940 e 1950
provocou modificaes nas colnias africanas muito mais difceis
de administrar. Foi esse movimento que transformou as pequenas
associaes nacionalistas do perodo anterior guerra em agncias
polticas dinmicas de luta contra o poder estatal.
Dessa forma, verifica-se que o processo de independncia
foi resultado da confluncia entre a presso exercida pelos
movimentos nacionalistas de um lado, e o desinteresse e/ou a
incapacidade de as metrpoles manterem o jugo, de outro. Na
realidade,
Os poderes coloniais tinham que contabilizar os custos da
represso ao nacionalismo e da modernizao do colonialismo,
que cresceram com o aumento da populao. Os benefcios de
manter o poder se tornaram duvidosos, a partir do momento em
que a Europa se recuperou economicamente na dcada de 1950.
Os tecnocratas franceses comearam a pensar nas colnias
meramente como complementos para os setores mais dinmicos
PARTE I 91
da indstria. Os oficiais britnicos concluram, em 1957, que faria
pouca diferena se as colnias se tornassem independentes. Muitos
homens de negcios concordaram: sua prioridade era ter boas
relaes com quem quer que estivesse no poder. Na dcada de
1950, portanto, era desvantajoso resistir ao nacionalismo. (ILIFFE,
1995, p.246).
A QUESTO DA FRICA DO SUL E A CONSTRUO DO APARTHEI D
Embora a independncia da frica do Sul no tenha ocorrido
no mesmo perodo em que se deu a emancipao da maioria das
colnias africanas, a anlise da evoluo histrica daquele pas
constitui um elemento fundamental para a compreenso do
processo de libertao do continente, porquanto, embora tenha
conquistado a autonomia formal em 1910, permaneceu um reduto
de privilgios de uma minoria branca sobre um imenso contingente
de negros.
Para compreendermos o problema da frica do Sul,
necessrio nos reportarmos ao sculo XVII, quando ocorreu a
ocupao branca da regio do Cabo, promovida pela Companhia
Holandesa das ndias Orientais, com o objetivo de organizar uma
base de controle da passagem para o Oceano ndico e para
abastecimento de navios. No sculo XVIII, a ocupao branca
daquela rea se intensificou, com a chegada de agricultores
holandeses (boers), que passaram a disputar as melhores terras e
pastagens com os khoi, sob o argumento - baseado na crena
calvinista de que eram os eleitos de Deus de que tinham a
misso de civilizar os selvagens. O resultado foi a expulso dos
khoi de suas terras, dando incio ao processo de segregao racial.
Assim, no sculo XIX, seriam criadas as primeiras reservas.
No entanto, a Inglaterra, interessada no controle da regio do
Cabo, considerada estratgica, passou a combater as estruturas
dos boers, provocando enorme descontentamento. A resposta dos
agricultores seria o desencadeamento, nas dcadas de 1830/1840,
do Grande Trek, um movimento de expanso para o Norte que
culminou na formao de dois Estados independentes na dcada
de 1850.
92 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Entretanto, a sociedade dos boers se veria ameaada na
segunda metade do sculo XIX, com a descoberta de enormes
jazidas de ouro e diamantes, o que atraiu imediatamente grande
volume de homens e investimentos. Esse movimento provocaria
transformaes na sociedade afrikander, fazendo nascer um
movimento de oposio nacionalista ao avano dos interesses
capitalistas. Diante disso, a Inglaterra reagiu, desencadeando a
Guerra dos Boers (1899/1902) que, aps um verdadeiro banho
de sangue, culminou com a vitria britnica.
Finalmente, em 1910, a Gr-Bretanha concederia
independncia s quatro colnias estabelecidas na regio, que
passaram a constituir a Unio Sul-Africana. A partir da, a populao
branca de origem afrikaner passaria construo de uma ideologia
segregacionista por meio de um arcabouo jurdico cujo objetivo
era garantir a apropriao das riquezas do pas apenas pela minoria
branca. Todavia, preciso salientar que, embora a construo do
apartheid tenha se iniciado como um projeto afrikaner, ao longo
do tempo evoluiria para um projeto mais amplo, voltado para
garantir vantagens para os brancos em geral, inclusive para a
populao de origem britnica. (HENRARD (2002, p. 19).
De fato, a emancipao no significaria um retorno antiga
sociedade estabelecida pelos boers. Na verdade, a organizao
do novo pas permitiu a prevalncia dos interesses europeus,
que se impuseram por meio da institucionalizao do racismo.
Como bem salientaram Catherine Coquery-Vidrovith e Henri
Moniot, A Unio Sul-Africana e a Rodsia [...] oferecem na frica
o nico exemplo de pases onde o colonizador se arrogou o
poder de uma metrpole e organizou a luta contra o nacionalismo
local sob a forma de contra-revoluo branca. COQUERY-
VIDROVITCH; MONIOT, 1985, p. 130, traduo nossa).
Assim, logo em 1913, foi aprovada a Lei de Terras Nativas,
que impunha restries ocupao por parte da populao
africana, e separava os arrendatrios das terras, substituindo
contratos de arrendamento por outros de aluguel da fora de
trabalho. Em 1923, seria, pela primeira vez, estabelecido o
PARTE I 93
princpio da segregao racial em reas residenciais urbanas,
provocando, dessa forma, o deslocamento forado para a reservas.
Na dcada seguinte, em 1936, a aprovao da Lei de Terra e
Desenvolvimento Confivel permitiria a alocao de terras j
prometidas para as reservas. Por outro lado, no ano seguinte, por
meio da Emenda s Leis Nativas, a populao africana ficou
proibida de adquirir lotes urbanos.
O estabelecimento de um Estado sob hegemonia branca
garantiria, na verdade, o impulso ao desenvolvimento industrial,
por meio da explorao da mo-de-obra negra, submetida pela
poltica de segregao racial.
Entretanto, foi somente em 1948, com a vitria eleitoral do
Partido Nacional, que o apartheid passou a ser um projeto de
Estado, caracterizado como uma poltica central de dividir e
dominar, com o objetivo de garantir a sobrevivncia da hegemonia
branca por meio da diviso da populao no-branca, que passou
a ser classificada segundo linhas raciais e tnicas. Essa estratgia,
alm de permitir a diviso da maioria da populao em inmeros
grupos minoritrios, criou tambm uma categoria intermediria
(embora marginalizada) os chamados coloureds e indianos
com o objetivo de impedir a emergncia de um movimento de
resistncia unificado (HENRARD (2002, p. 19).
Porm, na segunda metade do sculo XX, a situao da frica
do Sul sofreria grandes alteraes. De fato, de um lado o crescimento
da populao negra e dos movimentos de resistncia ao racismo
criava a necessidade de rgido controle por parte dos brancos. De
outro, o prprio processo de independncia das colnias africanas
estimulou a presso internacional, que passou a exigir o fim da
poltica de segregao. A resposta do governo sul-africano foi a
construo de um arcabouo jurdico segregacionista como meta
principal. Assim, j em 1950 foi aprovada a Lei de reas de Grupo,
que estabelecia a segregao nas reas residenciais e de negcios,
bem como o controle das aes inter-raciais relativas propriedade.
No ano seguinte, entrariam em vigor duas normas: a Lei de
Autoridades Bantu, que reconhecia a existncia de autoridades
tribais, regionais e territoriais, e a Lei de Preveno Usurpao,
94 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
que permitia ao governo estabelecer campos de reassentamento
para os excedentes populacionais despejados das fazendas brancas.
Em 1954, a Lei de Reassentamento Negro autorizava o Estado a
remover africanos de qualquer rea do distrito de Joanesburgo e
adjacncias, e em 1959, a Lei de Promoo de Auto-Governo Bantu
criava os chamados Bantustes, por meio do estabelecimento das
reservas como terra natal dos negros sul-africanos. Dessa forma,
no incio da dcada de 1960 seriam criados os primeiros campos
de reassentamento para posseiros expulsos e populaes urbanas
desempregadas, medida reforada pela Emenda s Leis Negras e
pela Lei de Confiana Nativa, de 1964, cujo objetivo era abolir a
posse e a ocupao pelo trabalho. Esse conjunto de normas levaria
ao superpovoamento das terras da populao negra, resultado da
remoo e da realocao de cerca de 3.500.000 africanos entre as
dcadas de 1960 e 1980 (THWALA, 2007, p. 2)
Na verdade, como bem apontou Wellington D. Thwala, (
2007, p. 2-3)
A expropriao de terras da populao negra do pas deveu-se
necessidade de reduzir a competio com os agricultores brancos
e criar uma reserva de mo-de-obra barata para trabalhar nas
fazendas, minas e, mais tarde, na indstria. O padro de posse e
uso de terras estruturou os mecanismos sociais de controle sobre
os trabalhadores negros e adequou o excedente populacional s
necessidades da economia capitalista. Assim, a extrema
desigualdade de acesso terra foi, e continua sendo, um
componente central da economia poltica da frica do Sul.
Dessa forma, durante as primeiras dcadas do apartheid, o
Estado estruturou mecanismos que asseguravam aos brancos uma
situao privilegiada de garantia de emprego e de proteo contra
a competio contra os negros. Para isso, discriminava racialmente
ao regular o acesso a empregos ou ao servio pblico. A
justificativa ideolgica era dada pela nfase em que cada grupo
racial (bem como cada grupo tnico da prpria populao africana)
deveria cuidar de si prprio. Dessa forma, os brancos no eram
considerados responsveis pela pobreza dos negros (SEEKINGS,
2005, p. 2).
PARTE I 95
A CRISE ECONMICA, AS TRANSFORMAES DA CONJUNTURA INTERNACIONAL E
O COLAPSO DO REGIME DE APARTHEI D
Durante todo o sculo XX, a economia sul-africana
desenvolveu-se de modo razoavelmente fechado, ou seja, foram
adotados mecanismos protecionistas, especialmente em relao
manufatura. Na verdade, a exportao de minrios e de produtos
agrcolas, bem como a adoo de mecanismos voltados para a
atrao de capitais, permitiram, ao longo de dcadas, financiar a
importao de bens de capitais que sustentavam um processo de
substituio de importaes, promovido pelo Estado, e que tomou
corpo a partir da dcada de 1920. Saliente-se que a estratgia
sul-africana de substituio de importaes provocaria uma
concentrao maior que aquela verificada na Amrica Latina,
porquanto o crescimento econmico era baseado no corte racial.
Os primeiros sinais graves de crise deste modelo econmico
comearam a aparecer no incio da dcada de 1970, com a evidncia
de queda acentuada no crescimento econmico. Realmente, entre
1946/1974, o crescimento mdio do PIB foi de 4,9%. Na dcada
de 1970, essa taxa seria reduzida para uma mdia de 1,9%, e na
dcada de 1980 para 1,5% (CATCHPOWLE; COOPER, 2007, p. 6)
. Essas quedas evidenciavam uma contradio de fundo da economia
sul-africana. De fato, a rpida industrializao ocorrida a partir da
dcada de 1960 comearia a cobrar seu preo no decnio seguinte:
a criao dos bantustes, no final da dcada de 1950, tivera como
um de seus objetivos garantir fornecimento de mo-de-obra barata
para a indstria. Todavia, o crescimento acentuado da populao
negra ali confinada acabaria por levar desintegrao desses
bantustes, provocada pelo xodo em direo s reas urbanas
brancas, onde um enorme contingente passou a viver ilegalmente,
provocando uma disputa acirrada pelos escassos recursos e o
agravamento dos conflitos polticos.
Por outro lado, a prpria institucionalizao do apartheid, a
partir de 1948, levara, do ponto de vista internacional, a uma
mudana da postura dos pases ocidentais em relao frica do
Sul. De fato, os horrores perpetrados pelo regime nazista
acabariam por levar, depois da Segunda Guerra Mundial,
96 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
execrao pblica de polticas racistas. Dessa forma, entre 1948
e 1960, a frica do Sul se transformaria num verdadeiro pria
internacional. A resposta do governo sul-africano seria vincular
sua ordem interna s divises da guerra fria, por meio da adoo
de uma postura de defensor dos valores da civilizao ocidental
branca no continente africano e de bastio contra o avano
comunista.
Contudo, um grande golpe na poltica sul-africana viria com
a Revoluo dos Cravos, em 1974, que levaria ao colapso do
ultra-colonialismo portugus, afetando, em conseqncia, o balano
de poder na frica Austral, com a exposio das fronteiras da
frica do Sul e da Nambia a hostilidades promovidas por Estados
anti-apartheid., alm do cerco Rodsia do Sul. A reao do
governo de Pretria seria defender uma poltica de dtente, com
o objetivo de tentar uma soluo pacfica para os conflitos.
O fracasso, porm, logo se evidenciou, e por vrias razes:
primeiramente, em virtude da recusa de Ian Smith em considerar
a possibilidade de participao africana no processo poltico da
Rodsia; em segundo lugar, pelas divises e rivalidades entre os
movimentos de libertao do Zimbbue; em terceiro, pela prpria
inflexibilidade da frica do Sul na questo da Nambia; e, por
fim, pela falta de um papel ativo das potncias ocidentais nas
negociaes para superao dos conflitos.
2
O golpe de misericrdia na dtente sul-africana viria com a
invaso de Angola, em 1975, e a conseqente adoo de uma
poltica de interveno repressiva no subcontinente. Como bem
salientou Wolfgang Dpcke (1998, p. 137-138),
A deciso se baseou na percepo, principalmente por parte da
inteligncia militar, de que um governo angolano do MPLA
ameaaria os interesses de segurana da frica do Sul na Nambia,
[...]. A frica do Sul parecia esperar por um envolvimento macio
e solidrio por parte dos EUA [...]. Entretanto, ficou demonstrado
que a avaliao sul-africana sobre o relativo poder de cada lado
na guerra civil angolana, e sobre a disposio dos EUA de arriscar
2
Veja-se: DPCKE, Wolfgang. Uma nova poltica exterior depois do apartheid? Reflexes
sobre as relaes regionais da frica do Sul, 1974-1998. Revista Brasileira de Poltica
Internacional. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais. v. 41, n 1, 1998.
PARTE I 97
mais um aberto engajamento em um conflito no Terceiro Mundo,
logo depois do desastre da Guerra do Vietnam, era equivocada.
Diante da possibilidade de ter que enfrentar uma guerra
semiconvencional prolongada, [...] a frica do Sul optou por uma
rpida retirada em janeiro de 1976. A frica do Sul sofreu uma
experincia traumtica em Angola [...]. Sentiu-se ento
profundamente trada pelo Ocidente [...]. Em 1980, o cordon
sanitaire de colnias brancas, protegendo a frica do Sul da
onda negra, finalmente se despedaou. [...] Este colapso [...] foi
seguido por uma exploso da resistncia interna, iniciada com a
revolta de SOWETO em 1976, provocando assim uma severa crise
no pas e uma reao externa drstica na forma de um embargo
de armas, pronunciado pelas Naes Unidas.
Entretanto, com a ascenso de Ronald Reagan, em 1981, e
a conseqente minimizao da questo dos direitos humanos, a
poltica externa norte-americana procuraria inserir o regime do
apartheid numa estratgia global de combate ao comunismo. Dessa
forma, as elites brancas da frica do Sul passariam a se considerar
como combatentes no confronto com a Unio Sovitica, procurando
desestabilizar os governos de Angola, Moambique e Zimbbue.
Durante a dcada de 1980, por meio da chamada Total National
Strategy, implementada a partir da ascenso de P. W. Botha ao
cargo de Primeiro
Ministro, as decises estratgicas passariam para as mos
de uma pequena elite, composta principalmente de militares. A
situao no subcontinente seria, ento, de guerra no declarada,
com conflitos intermitentes que provocariam a morte de cerca de
1.500.000 pessoas e perdas materiais da ordem de U$
60.000.000.000. (DPCKE, 1998, p. 140).
Todavia, a partir de meados da dcada de 1980, diversos
fatores forariam o governo a recuar de sua poltica regional
agressiva. Primeiramente, deve-se ressaltar o ressurgimento dos
conflitos provocados pela resistncia interna ao regime, que
levariam decretao do Estado de Emergncia (1985). Em
segundo lugar, as transformaes internacionais decorrentes do
fim da guerra fria levariam a frica do Sul a um isolamento cada
vez maior. Os confrontos, cada vez mais sangrentos, acabariam
98 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
por provocar uma situao de quase guerra civil, com graves
conseqncias econmicas, como a retirada de investimentos,
especialmente por parte de empresas norte-americanas, e a perda
de confiana do mercado financeiro internacional.
Por outro lado, e do ponto de vista econmico, a crise se
agravaria, principalmente em decorrncia da queda na exportao
de minrios e da reduo do influxo de capitais. Isso acabaria
por gerar presses pelo aumento da exportao de manufaturas.
Porm, esta soluo se tornava extremamente difcil, tendo em
vista o isolamento internacional crescente, que dificultava qualquer
negociao pela reduo de tarifas. Na verdade, o baixo
crescimento econmico da dcada de 1980 pode ser creditado
necessidade de o Partido Nacional manter o controle do
desenvolvimento econmico para acomodar o sistema do
apartheid, por meio da tentativa de perpetuar a aliana entre o
setor agrcola controlado pelos brancos e os trabalhadores urbanos
brancos, com vistas a fortalecer uma burguesia urbana afrikaner.
Desse modo, a falta de uma poltica de exportao, os
investimentos dispendiosos do Estado nos setores da indstria
considerados estratgicos, a falta de educao e de qualificao
adequadas e o precrio funcionamento do mercado de trabalho
acabariam por levar estagnao.
A crise interna e a presso internacional acabariam por
provocar a renncia de Botha e a ascenso de F. W. De Klerk
como presidente do Partido Nacional e da frica do Sul, em
1989. De Klerk, no entanto, logo perceberia a necessidade de
reformas fundamentais como nica sada para se evitar a guerra
civil. Assim, em fevereiro de 1990, anunciou em um discurso o
reconhecimento legal da oposio e a libertao de Nelson
Mandela. Finalmente, a seca de 1992 acabaria por favorecer o
fim do isolamento sul-africano, pois os pases do subcontinente
se viram obrigados a importar alimentos da frica do Sul.
O que se verifica, pois, que a queda do sistema do
apartheid deveu-se, em grande medida, sua incapacidade para
promover a acumulao capitalista e proporcionar lucros, problema
que seria agravado pela presso ocidental, manifestada por meio
PARTE I 99
da fuga de capitais e da reduo do crdito internacional. Portanto,
no final da dcada de 1980, evidenciava-se, para o Partido Nacional,
a perspectiva de perda do poder. Diante disso, a intelligentzia
sul-africana passaria a articular uma alternativa ideolgica para a
superao do apartheid: a defesa do livre mercado e a reduo
do papel do Estado na economia, iderio fundamentado no
Consenso de Washington. Para isso, o South African Reserve Bank
- a principal fora por trs da estratgia do Partido Nacional -
adotaria uma poltica monetria contracionista, com o objetivo de
reduzir a inflao, alm de defender a desregulamentao
econmica e a liberalizao comercial.
A poltica do apartheid [...] fora justificada pela crena de ser
uma boa maneira de os povos da frica do Sul alcanarem a paz
e a prosperidade. Os pensadores nacionalistas, seguidos pela
maior parte do resto do partido e, na verdade, da maioria das
pessoas de ascendncia europia [...] aperceberam-se, ento, pela
experincia, de que esta crena estava errada, no porque a
poltica fosse injusta (apesar de o ser), ou porque ocasionara
sanes internacionais (que interferiram na economia, mas eram
suportveis), mas essencialmente porque no trouxera paz e
prosperidade. As raas eram interdependentes; separ-las e, em
particular, tentar controlar os negros que procuravam emprego e
riqueza na sociedade avanada dos brancos, interferia no
desenvolvimento econmico e levava ao aumento da agitao e
da violncia. Enquanto at ali fora possvel limitar os efeitos da
agitao e da violncia atravs do exerccio do poder militar e
policial branco, tal iria ser cada vez mais contraproducente
medida que a populao ia excedendo sempre mais a populao
branca esperava-se que a relao de 5:1, em 1991, fosse de 9:1
em 2015, altura em que os negros totalizariam 70 milhes. Nunca
seria possvel reprimir completamente a oposio negra ao
apartheid. (FAGE, 1995, p. 561, grifo do autor).
Portanto, as articulaes em torno da eliminao do
apartheid, a partir do final da dcada de 1980, se deram
principalmente pelo fato de que, na poca, tornara-se claro, tanto
para empresrios como para a elite poltica, de que a frica do
Sul entrara num beco sem sada. Da a necessidade de novas
estratgias, entre as quais se destaca a incorporao ao jogo poltico
do Congresso Nacional Africano (CNA), maior fora de oposio.
Porm, preciso ressaltar que, durante todo o perodo de transio
100 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
(1990/1994), as ameaas paz foram extremamente graves. Com
efeito, de um lado, De Klerk e seu grupo trataram de elaborar
salvaguardas com o objetivo de manter a ordem racial vigente.
De outro, grupos militares e da polcia procuravam fortalecer
Gatsha Buthelezi e o conservador Inkhata Freedom Party (IFP),
com o objetivo era dificultar a emergncia do CNA como fora
hegemnica na transio. Assim, diante das ameaas contra uma
transio pacfica, que poderiam levar a algo alm de um Estado
branco, tanto o Partido Conservador como organizaes fascistas,
tais como o Afrikaner Weerstands Beweging (AWB)
permaneceram no jogo com o compromisso de manter a ordem
do apartheid. Um dos maiores riscos era representado pelo General
Constant Viljoen, em virtude de suas ligaes com o establishment
de segurana voltado para a prtica de putschs. Porm, o White
Right acabaria encurralado dentro do quadro de uma transio
pacfica, principalmente a partir da deciso de Buthelezi de
participar do processo eleitoral. Na verdade, Buthelezi se tornaria
o grande beneficirio do processo de elaborao da nova
Constituio, porquanto os polticos brancos conseguiram
estabelecer uma diviso federativa de poderes de tal forma que
logrou paralisar o governo do CNA.
Dessa forma, ficava garantida a manuteno da desigualdade,
por meio da vinculao do CNA com normas constitucionais
voltadas para a proteo dos direitos individuais - especialmente
o direito de propriedade - e o estabelecimento de salvaguardas,
durante um perodo, das posies dos brancos nos empregos
pblicos. De outra parte, o estabelecimento de um governo de
unidade nacional asseguraria ao Partido Nacional e ao IFP vrios
cargos no gabinete formado pelo CNA depois da vitria eleitoral
de 1994 e da anistia concedida queles que cometeram abusos
de poder na defesa do apartheid (SAUL, 2002).
Portanto, o preo pago pela transio pacfica seria o colapso
do CNA como organizao poltica de massas, o que se verifica
no apoio de suas lideranas ao processo de desmobilizao popular.
A diversidade da frica do Sul faria o resto, porquanto as provncias
obtiveram espao para a expresso de manifestaes de atraso,
PARTE I 101
tornando-se instrumentos nas mos daqueles que detm o direito
sobre as alocaes oramentrias.
A FRICA DO SUL PS-APARTHEID
Depois da vitria eleitoral de 1994, um dos primeiros
problemas que se apresentou ao governo do CNA foi a
necessidade de enfrentamento das desigualdades econmicas e
sociais oriundas do perodo colonial e do regime de apartheid.
Para se ter uma idia do tamanho da empreitada, preciso
considerar que em 1995 a populao sul-africana era de
aproximadamente 42 milhes de habitantes.
3
Destes, cerca de 31
milhes eram negros (76%), e os brancos constituam um
contingente de apenas 13%. Ainda, do total da populao em
1995, 48% viviam em reas rurais, embora a previso do Centro
para o Desenvolvimento Empresarial (CDE) para 2011 seja de
que o ndice de habitantes nas zonas rurais e pequenas cidades
deva cair para 46%, enquanto a populao urbana e metropolitana
deva aumentar para 53,4%(THWALA, 2007, p. 3-4).
Isto, evidentemente, significa uma enorme presso, no
apenas sobre a terra, mas tambm sobre as zonas urbanas,
porquanto a densidade populacional passou de 19 para 34
habitantes/km2 entre 1970 e 1995. Assinale-se que essa taxa no
uniforme, verificando-se grande variedade entre as diversas
provncias. Ademais, preciso levar em conta que, segundo dados
do Banco Mundial, em 1995 cerca de 95% dos pobres eram
negros (THWALA, 2007, p. 3-5).
O problema se torna ainda mais grave se considerarmos a
questo do desemprego. De fato, se em 1995 o ndice de
desocupao era de 5,5% entre os brancos, chegava a 37% entre
os negros. Outro dado a ser considerado a questo da correlao
entre pobreza e gnero: em 1995, os habitantes de lares chefiados
por mulheres constituam cerca de 50% da populao pobre,
3
As estimativas prevem que a populao sul-africana atingir cerca de 57 milhes em
2010, e 70 milhes em 2025 (veja-se: THWALA,2007, p. 3).
102 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
sendo o desemprego feminino de aproximadamente 35%, enquanto
entre os homens era de 25% (THWALA, 2007, p. 3-5).
O modelo econmico adotado, consubstanciado no Growth,
Employment and Reconstruction (GEAR), de 1996, provocaria
srio agravamento no quadro de desemprego. Com efeito, entre
1993/1998, as estatsticas oficiais apontam para uma queda de
12% no emprego formal (cerca de 642 mil vagas), sendo que o
setor manufatureiro sofreu uma reduo de 6%, enquanto na
construo civil a diminuio foi de 21% e, na minerao, de
cerca de 27%. Ou seja: o desemprego atingia mais profundamente
a mo-de-obra no qualificada, formada, essencialmente, por
negros, tendo em vista, que, durante o apartheid, essa populao
no recebera educao adequada (CARTER; MAY, 2001, p. 1993).
Por outro lado, entre 1996 e 1999, a expanso do setor
informal chegava a 84% dos cerca de 1,1 milho de empregos
criados, sendo que a fora de trabalho havia sofrido um acrscimo,
no mesmo perodo, de aproximadamente 3,1 milho
(HOOGEVEEN; ZLER, 2005 p. 4). De outra parte, a prpria
estrutura do mercado de trabalho sofreu alteraes profundas,
beneficiando os trabalhadores mais qualificados, porquanto a queda
nos rendimentos e no emprego nos setores mineiro e agrcola
foram muito acentuados.
No que tange disparidade de renda entre negros e brancos,
tomem-se os dados de 1995 relativos renda mensal mdia por
domiclio. No caso da populao negra, a renda era de 281 rands,
enquanto entre os negros atingia 5.055 rands. Quanto ao consumo
mensal mdio por domiclio, cerca de 53% da populao (ou seja,
os 40% mais pobres) eram responsveis por menos de 10%, ao
passo que os 10% mais ricos atingiam cerca de 40% do consumo
(THWALA, 2007, p. 3-5). A implantao do GEAR agravaria essa
situao, pois em 2000 mais de 2/3 dos sul-africanos negros viviam
na pobreza, sendo que 40% dispunham de menos de US$ 1/dia.
Outro elemento a ser considerado o fato de a pobreza ter
aumentado, tanto nas reas rurais como nas zonas urbanas. De fato,
no campo, se aqueles que viviam com menos de US$ 1/dia
PARTE I 103
constituam menos de 45% da populao, em 1995, este ndice
corresponderia metade da populao rural em 2000. Quanto s
zonas urbanas, a pobreza aumentou de 36% para 40% no mesmo
perodo (HOOGEVEEN; ZLER, 2005, p. 9-10). Pesquisas indicam
que, apenas entre 1999 e 2002, 4 milhes de sul-africanos se
tornaram pobres (ROBERTS, 2005, p. 8). Evidentemente, esses
dados refletem-se diretamente na questo da subnutrio infantil,
conforme pode ser constatado por alguns dados: durante a dcada
de 1990, o nmero de crianas abaixo do peso subiu de 9,3% para
10,3%, e o retardamento mental na faixa entre 1 e 6 anos aumentou
de 22,9% em 1994, para 23,3% em 1999 (ROBERTS, 2005, p. 13)..
Ressalte-se que, desde 1993, o Banco Mundial vinha
advertindo para a necessidade de uma reestruturao no campo,
com transferncias de terras e a organizao de pequenas unidades
agrcolas, sob risco de deflagrao de uma guerra civil. Dessa
forma, o novo governo, que assumiu o poder em 1994, procurou,
aparentemente, adotar uma poltica de reforma agrria,
implantando leis voltadas para a redistribuio de cerca de 30%
das reas agricultveis, alm de se comprometer com a concluso
de processos judiciais baseados em pedidos de restituio de
terras expropriadas pelos sucessivos governos segregacionistas
desde 1913 (THWALA, 2007, p. 6-7).
O modelo de redistribuio de terras foi, inicialmente,
esboado no Reconstruction and Development Programmme
(RDP), como resultado de um compromisso entre setores do CNA
e o Congresso Sindical Sul-Africano (COSATU). No entanto, em
1996 o CNA fechou o escritrio do RDP, e anunciou a adoo de
uma estratgia muito mais ortodoxa e voltada para a implantao
dos paradigmas neo-liberais, consubstanciada, afinal, no GEAR.
Segundo o documento, o problema da pobreza deveria ser
enfrentado a longo prazo, dando-se prioridade expanso
industrial, ao aumento das exportaes e atrao de investimentos
estrangeiros diretos. Em suma, o plano constitua uma estratgia
macro-econmica de exportao, com a adoo de polticas anti-
inflacionrias, de restrio fiscal, aperto monetrio e conteno
salarial. As estimativas de crescimento econmico anual ficavam
104 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
entre 2,8% e 4,2%, no perodo compreendido entre 1996/2000,
e o dficit deveria ser reduzido para 3% do PIB (HOOGEVEEN;
ZLER, 2005, p. 3).
Dentro dessa proposta, o programa de redistribuio de
terras voltou-se para o atendimento das necessidades do mercado,
baseando-se em princpios de compra e venda voluntria e
desconsiderando totalmente o perfil demogrfico sul-africano, cujo
contingente da populao rural chega a mais de 45%. Dessa
forma, ao final de 2001, o que se constatava que menos de 2%
das terras haviam sido transferidas para a populao negra. Para
se ter uma idia da paralisia do governo a esse respeito, basta
dizer que das cerca de 68.878 peties apresentadas com o
propsito de reivindicar restituio, apenas 12.678 haviam sido
julgadas, significando benefcio para menos de 40.000 domiclios
predominantemente urbanos, dos quais cerca de 40% receberam
compensao monetria e no terras (THWALA, 2007, p. 8-9). .
Outros dados que ilustram a ineficincia da proposta de
reforma agrria referem-se ao fato de que, embora o GEAR
previsse a distribuio de 25,5 milhes ha, at 1999 apenas 480.400
ha haviam sido entregues a 45.454 famlias. Diante de tal fracasso,
em agosto de 2001 o governo lanou o Programa de Redistribuio
de Terras para o Desenvolvimento Agrcola. Porm, mais uma
vez a proposta estava voltada para o mercado, porquanto o
pblico-alvo era eminentemente aquele composto de fazendeiros
de tempo integral. Isso se comprova facilmente pelo fato de que
o programa previa a exigncia de uma contribuio mnima por
parte dos beneficirios de cerca de 5.000 rands (aproximadamente
U$500), o que, evidentemente, exclua em definitivo a maioria
dos pobres do campo. Ademais, dentro da previso oramentria,
somente 0,33% eram destinados ao Departamento de Assuntos
Agrrios. Diante disso, estudos apontaram para a perspectiva de
que seriam necessrios 150 anos para completar o processo de
restituio de terras, e de cerca de 125 anos para que a
redistribuio chegasse ao fim (THWALA, 2007, p. 9).
Nesse quadro, o que se verifica a manuteno da extrema
desigualdade na distribuio da renda rural, conseqncia direta
PARTE I 105
dos padres de posse da terra. O setor agrcola mantm-se sob o
domnio de cerca de 60 mil grandes fazendeiros, sendo que a
maioria deles branca. Ao mesmo tempo o acesso aos recursos
naturais negado a mais de 13 milhes de pessoas que vivem
em reas marginais, e a 7 milhes de trabalhadores daquelas
fazendas (THWALA, 2007, p. 10).
Outra questo a ser levada em conta na anlise dos resultados
obtidos pela implantao do GEAR dizem respeito ao problema da
dvida pblica deixada pelo regime do apartheid, e que montava,
em 1993, a 189,9 bilhes rands. Para se ter uma idia do volume
de transferncia de riqueza da frica do Sul para o mercado
internacional, basta dizer que, de 1993 a 1998, cerca de 6,7% do
PIB e 24% do oramento foram anualmente consumidos pelo
pagamento de juros (CARTER, ; MAY, 2001, p. 1993) . De outra
parte, a soluo propugnada, ou seja, as privatizaes realizadas
durante a dcada de 1990, no resultaram em qualquer benefcio
em termos de reduo da dvida ou de modernizao da economia,
porquanto a maior parte dos investimentos (60,4%) foi feito em
aquisies, e apenas 16,7% foram destinados a aumento da
capacidade produtiva. O setor de telefonia foi aquele que atraiu a
maior parte do investimento estrangeiro direto entre 1994 e 1999
(NATTRASS; SEEKINGS, 2000, p. 27). Como se v, a opo do
governo do CNA pela estratgia preconizada pelo Consenso de
Washington tem agravado a pobreza e a misria da grande maioria
da populao sul-africana. Embora muitos autores afirmem que a
pobreza deixou de ser determinada por fatores raciais, baseando-
se, depois de 1994, na posio social (SEEKINGS, 2005), a questo
nos parece bizantina, tendo em vista que, na frica do Sul, ser
negro e ser pobre so, em grande medida, a mesma coisa.
A TRAGDIA DA AIDS
Alm da permanncia da misria e das profundas desigualdades,
a frica do Sul ps-apartheid se v s voltas com um gravssimo
problema de sade pblica, representando, principalmente, pela
epidemia de AIDS que atinge o pas. Para se ter uma idia do drama
106 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
que isso representa no apenas em perda de vidas, mas tambm
em orfandade, o que gera duras dificuldades para o futuro -, basta
lembrar que apenas entre 1995 e 1998 a contaminao por HIV
cresceu de 10,5% para 22,8% da populao, certamente um dos
maiores ndices em todo o mundo (HOOGEVEEN; ZLER, 2005 , p.
2). Em 2001, as diversas molstias provocadas pela AIDS mataram
360 mil sul-africanos, sendo que, no mesmo ano, cerca de 250 mil
crianas estavam infectadas e 600 mil eram rfs. Dos adultos
contaminados, aproximadamente 57% eram mulheres. Somente na
provncia de Kwazulu-Natal, 35,5% das grvidas eram portadoras do
HIV. Em 2002, um em cada 9 sul-africanos eram soro-positivos, e a
doena havia reduzido a expectativa de vida de 66 para 50 anos,
evidenciando uma situao de retrocesso para os nveis da dcada
de 1950 (VACHANI, 2004, p. 101-102).
Outro dado assustador refere-se ao fato de que, em 2000, a
frica do Sul tinha um dos maiores ndices do mundo em nmero
de raptos e de estupro, sendo que 40% das vtimas tinham menos
de 18 anos e 20% menos de 11 anos. Uma das explicaes para
essa tragdia est ligada crena, disseminada entre a populao,
de que manter relaes sexuais com virgens levaria cura da
AIDS (VACHANI, 2004, p. 109).
Apesar desses nmeros estarrecedores, o governo do CNA
tem, sistematicamente, se negado a tomar providncias drsticas
para combater a epidemia, embora o direito de todos sade e a
responsabilidade do Estado em garanti-lo estivesse exposto no
Health Plan for South Africa, de 1994. A justificativa para tal
descaso baseia-se no argumento de que a distribuio do AZT
representa um gasto enorme com o qual a administrao pblica
no pode arcar. Diante disso, o laboratrio britnico Glaxo-
Wellcome ofereceu a droga a preos reduzidos. No entanto, o
novo presidente, Thabo Mbeki passou a alegar que o remdio
era txico, chegando a reter cerca de US$ 6,2 milhes do total de
U$ 17 milhes previstos no oramento para os gastos destinados
a combater a epidemia (VACHANI, 2004, p. 102). Diante de tal
paralisia, cabe uma pergunta fundamental: por que o governo
sul-africano no enfrenta diretamente a questo da AIDS?
PARTE I 107
Uma das explicaes parece estar na posio assumida por
Thabo Mbeki - e generalizada entre os dirigentes do CNA - que
sistematicamente tem negado a existncia de vnculo de causalidade
entre o vrus HIV e a AIDS, alm de afirmar que as drogas retro-
virais no apenas so incuas para combater a doena, como so
txicas. Ou seja: Mbeki e seus partidrios negam peremptoriamente
os postulados cientficos sobre a molstia, acusando os mdicos e
laboratrios farmacuticos ocidentais de racismo e defendendo a
necessidade de se buscarem solues africanas para o problema.
Por isso, sua posio seria, na verdade, de defesa dos africanos
contra o racismo e o neo-imperialismo (MBALI, 2002, p. 2-3).
Para alguns autores, essa posio de Mbeki est, no fundo,
condicionada pelos fantasmas do apartheid e do colonialismo.
Em trabalho de 1991, Megan Vaughan alertou para o fato de que,
na histria da medicina colonial na frica, o continente ainda
visto como uma cama quente para as doenas, tanto que nos
relatos mdicos e jornalsticos europeus e norte-americanos sobre
o problema da AIDS na frica, a regio considerada sinnimo
de doena, morte e sexualidade incontrolvel. Por outro lado,
numa total inverso do argumento, muitos africanos denunciam a
tentativa de se transferir para a frica a responsabilidade de um
problema de sade ocidental, na verdade provocado pela
degenerao dos costumes e pelo homossexualismo (VAUGHAN,
apud MBALI, 2002, p. 9-10).
Dessa forma, a negao de Mbeki estaria influenciada por
duas vises. Ao argumentar que a medicina ocidental estigmatiza
a sexualidade africana, relacionando-a questo da AIDS, e ao
apelar por solues africanas para o problema, est preso idia
de uma cultura africana essencial, esquecendo-se, contudo, de
que esta cultura foi profundamente alterada pelo colonialismo.
Para Mbeki, todos os ativistas dos movimentos organizados pela
AIDS, e que defendem a ortodoxia cientfica, so racistas. Mais
recentemente, a negao ganhou uma outra conotao, sendo
atribuda a um clamor pela liberdade intelectual africana e a uma
atitude que conduza os africanos a pensarem por si prprios.
108 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Porm, o fato incontestvel que o Presidente no oferece
alternativas para reduzir a mortalidade pela doena e prevenir a
transmisso, especialmente, da me para o feto. Na verdade, sua
teoria de que a AIDS resultado de um compl da Central
Intelligence Agency (CIA) com a indstria farmacutica para vender
remdios txicos e desacreditar seu governo caram por terra
com o espantoso aumento da mortalidade na frica do Sul em
virtude da doena (MBALI, 2002, p. 21-22).
POR QUE O NEO-LIBERALISMO?
As eleies de 1994, que deram ao CNA ampla maioria e
levaram Nelson Mandela Presidncia da frica do Sul,
simbolizavam, aparentemente, a vitria final da luta contra um
regime odioso. As esperanas, portanto, eram enormes. Contudo,
passados mais de dez anos do fim do apartheid, o que se v o
aumento da pobreza, do desemprego e da excluso, e uma
populao que est sendo consumida pela AIDS. Por que isso
aconteceu?
Na verdade, conforme apontou John S. Saul, a grande tragdia
em curso na frica do Sul est ligada ao fato de que, diante das
enormes expectativas criadas pelo sucesso na luta contra o
apartheid, uma grande parcela da populao est sendo sacrificada
no altar da lgica neo-liberal do capitalismo global (SAUL, 2002,
p.2). Diante disso, a questo fundamental que se coloca : o
movimento popular sul-africano fracassou ou ocorreu, de fato,
uma traio do CNA?
Segundo Chris Landsberg, desde o incio da dcada de 1990,
alguns governos estrangeiros, especialmente os Estados Unidos e
seus aliados, tm logrado induzir as lideranas do CNA a abandonar
suas propostas socialistas (inclusive aquelas relativas nacionalizao
de importantes setores da economia) e adotar os princpios do livre
mercado (LANDSBERG, apud SAUL, 2002, p. 8). Exemplos cabais
dessa opo seriam a posio de Mandela relativamente questo
da responsabilidade fiscal e a elaborao do GEAR, um plano baseado
na ortodoxia neo-liberal e implementado a partir de 1996.
PARTE I 109
Algumas consideraes so necessrias para compreender essa
capitulao do governo do CNA diante do neo-liberalismo. Com
efeito, a profunda crise da dcada de 1980 levou o capital (nacional
e transnacional) a perceber a impossibilidade de manuteno do
apartheid como instrumento eficaz para a continuidade da super-
explorao capitalista. Diante disso, j naquela dcada, iniciaram-se
as articulaes para elaborao de uma estratgia contra-revolucionria,
com o objetivo de permitir a superao do regime mediante sua
substituio por uma alternativa que no colocasse em risco o sistema
capitalista na frica do Sul. Dessa forma, por meio da ascenso aos
altos escales da comunidade de negcios sul-africana, uma camada
poderosa de capitalistas afrikaneres se tornaria protagonista, no seio
do Partido Nacional, de um projeto de desracializao do capitalismo.
Essa estratgia seria consubstanciada no Normative Economic Model
(NEM), de 1993, pelo qual a ortodoxia neo-liberal foi implementada
(SAUL, 2002, p. 9).
No entanto, o fato de a classe dominante afrikaner procurar
uma alternativa para a continuidade da explorao capitalista na
frica do Sul no explica a adoo e muito menos a defesa - do
modelo neo-liberal pelas lideranas do CNA. A esse respeito,
algumas consideraes devem ser feitas.
Primeiramente, preciso levar em conta que muitas das
explicaes sobre a adeso do CNA ao neo-liberalismo baseiam-se
na idia de que determinantes estruturais seriam definidas segundo
a necessidade econmica. Porm, esta uma justificativa que, na
verdade, no explica nada. Mais plausvel seria, talvez, levantar a
hiptese de que algumas lideranas do CNA tinham verdadeiro horror
guerra civil e ao conseqente banho de sangue que isto
representaria. A esse propsito, significativa a manifestao de
Nelson Mandela (1992, apud SAUL, 2002, p. 15, traduo nossa) de
que ns estamos sentados numa bomba-relgio, [...] e seus inimigos
so agora voc e eu, pessoas que tm um carro e uma casa.
Por outro lado, se nos ativermos s bases ideolgicas do
CNA, talvez possamos verificar que este nunca foi um partido
revolucionrio. A esse respeito, Thabo Mbeki, que sucedeu Mandela
110 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
na Presidncia, em 1999, deu uma declarao, ainda em 1984,
bastante reveladora: o CNA no um partido socialista, nunca
fingiu ser, nunca disse que era e no est tentando ser. O CNA no
se tornar um partido socialista para agradar a seus crticos de
esquerda (MBEKI, apud SAUL, 2002, p. 17, traduo nossa).
Essa declarao corrobora, em parte, a viso dos crticos do
CNA, para quem no houve qualquer surpresa na transformao
ideolgica do partido que, como movimento de expresso
nacionalista, teria sido sempre pautado por um projeto pequeno-
burgus. Porm, aqui cabe a pergunta: a que pequeno-burguesia
ele representava?
A resposta parece estar em algumas anlises que apareceram
na imprensa e no meio acadmico. De fato, em 1996, The Economist
publicou um artigo em que alertava para o fato de que:
Apesar de a renda dos negros corresponder a menos de 1/6 da
dos brancos, uma elite negra estava em ascenso no governo e
nos empregos pblicos, bem como em ramos de negcios
controlados por negros. Estas pessoas estariam se mudando para
os subrbios e adotando smbolos de prestgio, tais como
automveis BMW, casa com piscina, campeonatos de golfe e
empregada domstica negra. (THE ECONOMIST, 1996, apud SAUL,
2002, p. 15, traduo nossa).
J o Washington Post, por ocasio da ascenso de Thabo
Mbeki Presidncia, em 1999, publicou um artigo em que fazia
cidas crticas a ele. Segundo o jornal, (THE WASHINGTON,1999
apud SAUL, 2002, p. 17, traduo nossa) durante sua experincia
no exlio, Mbeki pde adentrar o mundo financeiro, no estando
disposto, agora, a abandonar os laos com os negcios
desenvolvidos durante aquele tempo.
Por outro lado, acadmicos como Bill Freund e Vishnu
Padayachee parecem explicar a adeso do CNA ao neo-liberalismo
como decorrncia de perspectivas individuais. Para eles,
O governo sul-africano parece, de certo modo, o equivalente de
grupos como SWAPO e ZANU, ou seja, um grupo de velhos
militantes que esto mais preocupados em obter recompensas
por seus sofrimentos do que em promover transformaes na
PARTE I 111
sociedade. Dessa forma, com o desaparecimento da viso
revolucionria, o que resta para estes militantes um projeto de
ascenso social. (THE WASHINGTON,1999 apud SAUL, 2002, p.
17, traduo nossa).
Andrew Nash procurou explicar a posio do CNA a partir
das prprias idias de Nelson Mandela. Segundo ele,
Ao interpretar seu papel nos primeiros cinco anos do perodo
ps-apartheid, Mandela evoca um ethos mais tradicional, um
modelo tribal de democracia. Para alm de determinantes estruturais
(econmicas e de classe), o fim do regime segregacionista um
momento em que variveis definidas em termos polticos e de
personalidade podem explicar os resultados na frica do Sul.
Mas Mandela no um poltico que a gerao mais nova escolheria
como parceiro de jogo. Tendo atingido praticamente o impossvel,
isto , o fim do apartheid, a nova gerao est muito feliz consigo
mesma. Muito espertos para serem meros esquerdistas, eles
esperam jogar o nico jogo que existe o capitalismo e vencer.
(SAUL, 2002, p. 17-18, traduo nossa).
Seja qual for a explicao para a adeso do CNA ao neo-
liberalismo, preciso considerar um aspecto levantado por John
Saul, segundo o qual a opo foi facilitada pelo fato de a sociedade
sul-africana ser profundamente marcada pelo desenvolvimento
do capitalismo. Na verdade, a frica do Sul uma sociedade em
que h uma profunda e frustrada cultura consumista, especialmente
nas reas urbanas, e a ascenso do CNA contribuiu para aprofundar
essa cultura, que se tornou um elemento fundamental para a
conquista da hegemonia pelo partido. De qualquer modo, ao
fazer essa escolha, o CNA desperdiou uma extraordinria
oportunidade histrica.(SAUL, 2002, p. 19-20, traduo nossa).
112 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE I 113
Yogesh Tyagi
1
I INTRODUO
E
sta apresentao composta de quatro partes: perspectiva
terica; papel do Estado na globalizao; papel dos demais
atores na globalizao e concluses. Trata-se basicamente da viso
acadmica do assunto, que pode no corresponder posio oficial
do Estado e demais atores indianos. A despeito de ser focada na
ndia, a apresentao reafirma a crena de que o mundo em
desenvolvimento unido tem mais poder do que cada um dos pases
que o constitui individualmente, por mais poderosos que estes
possam ser. Essa crena demonstra nossa preferncia pela resposta
coletiva do mundo em desenvolvimento no desafio globalizao.
II PERSPECTIVA HISTRICA
Nossa noo de globalizao depende: do seu entendimento;
da identificao dos seus desafios; do planejamento das estratgias
para superar esses desafios; do aproveitamento das oportunidades
O DESAFIO DA GLOBALIZAO:
A PERSPECTIVA INDIANA
1
Professor de Direito Internacional e Diretor do Centro de Ensino e Pesquisa sobre Direitos
Humanos da Faculdade de Estudos Internacionais da Universidade Jawaharlal Nehru Nova
Dli, ndia. email: yogeshtyagi@gmail.com
114 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
proporcionadas; do estabelecimento de seus objetivos; da reviso
desses objetivos; do exame do papel de seus diversos atores; da
reviso do processo de globalizao; e do desenvolvimento de
uma abordagem baseada em resultados. Todos esses aspectos
devem ser debatidos.
1 FENMENO
A globalizao no um acontecimento, no um desastre,
no uma inovao e definitivamente no algo in abstracto.
Ento, o qu ? um fenmeno contnuo com fronteiras em
expanso, oportunidades ilimitadas e efeitos duradouros em
diversas reas, algumas conhecidas e muitas outras ainda por
descobrir. Compreender a globalizao condio necessria para
que se lide com ela de maneira eficaz. impossvel dominar o
assunto, at porque ainda em desenvolvimento. Diferentes
disciplinas, diferentes ideologias, diferentes povos provavelmente
compreendero de maneira diversa a globalizao, portanto, ela
no necessita definio (porque teria muitas), preciso (dado que
limitadora) e estabilidade (em razo da mutabilidade de seus limites
e contedos).
A globalizao no um fenmeno recente. Se considerada
uma filosofia, a globalizao se adequaria ao antigo conceito
oriental do vasudhev kutumbakam (o mundo uma famlia). Se
fosse uma postura poltica, seria mais recente que o colonialismo.
Se a eficincia tcnica e a abordagem utilitria determinassem a
relao funcional para o preenchimento contnuo das necessidades
comuns dos povos, a International Telecommunication Union
(ITU) e a Universal Postal Union (UPU), surgidas no sculo XIX
teriam sido as precursoras daquilo que hoje se denomina
globalizao. Supondo que a globalizao seja a mais elaborada
organizao de incluso social, seria muito mais antiga do que a
ONU. Caso uma moral mnima comum seja o motivo da
globalizao, seria possvel verificar sua origem no esprito que
motivou a Declarao Universal dos Direitos do Homem. Tomada
como um acordo comercial multilateral, teramos que a globalizao
PARTE I 115
muito anterior Organizao Mundial do Comrcio (OMC). A
despeito da ntima relao entre ambas, a globalizao no
fruto da OMC. Muito embora determinados pases tenham exercido
poder global num passado recente, a globalizao no obra
sua. A globalizao no made in Europa, ainda que os europeus
se auto intitulem pais da ordem pblica global. A globalizao
feita em todos os lugares, mesmo naqueles em que no se vem
quaisquer de seus traos.
Pases, governos e administraes no so nem a base nem
o reflexo da globalizao, no so sequer seu principal objetivo;
no so os verdadeiros beneficirios da globalizao, nem so
suas maiores vtimas. Em suma, pases, governos e administraes
no so o centro da globalizao, pois ela , na verdade, um
fenmeno amplamente disseminado; uma guerra sangrenta contra
as limitaes descabidas. A globalizao transmite a poderosa
idia de que mudanas radicais so possveis sem grandes gestos.
A globalizao visa redefinio do sistema de Estado-
nao penetrando no mais sagrado desse sistema, a soberania.
Ela encurta distncias, criando famlias virtuais e novas
comunidades. A globalizao, muitas vezes, traa fronteiras inteis;
ela reformula o sistema de valores das sociedades. Esse processo
eleva o status dos recursos humanos em relao aos recursos
materiais; seu objetivo fortalecer os indivduos de acordo com
suas capacidades individuais. Ela nos faz todos sentirmos expostos.
A globalizao, para desespero de muitos amantes da liberdade,
no opcional, no uma questo de escolha, havendo pouca
escapatria. Ao mesmo tempo a globalizao oferece meios e
maneiras de se complicar ainda mais uma vida j bastante
complexa, o que pode sinalizar uma evoluo. A enormidade, a
velocidade e a incerteza conferem beleza globalizao.
Nenhum pas, organizao, ideologia, disciplina ou sistema
jurdico pode reivindicar a patente da globalizao, produto de
uma ampla gama de relaes formais e informais. Assim como o
conceito de livre comrcio, a noo de Direitos Humanos teve
grande importncia para o crescimento da globalizao. V-se a
globalizao da AIDS ao comrcio eletrnico, do turismo ao
116 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
terrorismo, do financiamento lavagem de dinheiro e da adoo
internacional interveno humanitria. Ela motiva aos engajados
em negociaes mundiais a reduzirem as barreiras comerciais e
instiga aqueles que buscam consolo no suicdio aps sofrerem
nas lavouras.
A internet hoje o Everest tcnico da globalizao. A
universalizao dos direitos humanos o seu eptome moral.
Comunidades virtuais so o produto social da globalizao. O
trfico de drogas, o terrorismo internacional e o crime organizado
so algumas das manifestaes mais chocantes da globalizao. A
sociedade civil o grupo mais fortalecido por causa da
globalizao. Ao invs do impacto direto sobre os meios de
produo e de distribuio, a globalizao mais do que um
fenmeno econmico. A natureza plurifacetada da globalizao a
torna um objeto de estudo excitante e instigante. Quanto mais se
estuda, mais fascinado se fica. A globalizao merece ser matria
de estudo obrigatria tanto dos legisladores minimamente
preocupados quanto daqueles que os vigiam.
2 DESAFIOS
A globalizao impe a todos uma srie de desafios,
incluindo aqueles que a detestam. A primeira e maior tarefa a
identificao, compreenso e anlise de seus maiores desafios,
desafios esses que podem ser classificados em cinco categorias:
administrativos, jurdicos, institucionais, morais e ideolgicos.
Vejamos ento cada um deles.
Desafio administrativo
Exceto por uns poucos procedimentos consultivos de
determinados setores como o comrcio, no existem polticas
regulamentando o fenmeno globalizao. Quantas questes
cotidianas exigem controle e quantas so decididas fora da
assemblia de acionistas. A doutrina nacionalista, que ainda
encontra respaldo no artigo 2 (7) da Carta das Naes Unidas,
est virtualmente morta mesmo sem qualquer emenda Carta.
PARTE I 117
Ainda que haja alguns fruns de suporte formulao de diretrizes
para a globalizao, permanece o desconforto do conflito causado
pelos incansveis corretores a favor de seus velozes efeitos. Como
exemplo do que foi dito, tome-se a Rodada Doha da OMC.
Polticas globais exigem valores e consenso globais. O
mundo contemporneo raramente permite o consenso, do ponto
de vista formal. Na ausncia do necessrio consenso, as elites
procuram impor seus valores (interesses) como meio de escolha
(por exemplo, declaraes unilaterais, legislao domstica e
acertos ad hoc). Por outro lado os interesses dos despossudos,
ainda que caros sociedade, so relegados a um segundo plano
(por exemplo, o direito de libertar-se da misria, o direito
participao paritria no processo de desenvolvimento e a
reestruturao das instituies injustas). No caso de conflitos
insuperveis entre as elites e os despossudos, estes sofrero as
conseqncias, prevalecer a confuso e a globalizao ser alvo
de ataques. Os defensores da globalizao assumem o papel de
neo-imperialistas e seus adversrios insistem na desculpa habitual
do status quo. Aqueles que buscam um meio termo lutam para se
encontrar em meio ao labirinto da globalizao.
O aspecto positivo da globalizao um novo grande
contrato social que aposta pesado na economia e que tem
profundas implicaes scio-polticas. A globalizao permite,
teoricamente, a participao de todos e, ao mesmo tempo, causa
a excluso de muitos em funo de suas dimenses, velocidade
e rumos. Aos poucos algumas regras tornam-se claras, outras
evoluem e muitas no passam da imaginao.
Desafio jurdico
O mundo contemporneo passou por muitas mudanas sem
a necessria reflexo das estruturas jurdicas internacionais cuja
tendncia foi a de poucas e imperceptveis alteraes. Por
exemplo, como mencionado, a doutrina da jurisdio domstica
foi modificada sem que se fizesse uma nica alterao no texto
da Carta das Naes Unidas. Obviamente os instrumentos legais
118 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
no foram capazes de manter o ritmo dos desenvolvimentos
resultantes da globalizao. A busca por um regime adequado
para o uso da internet um caso emblemtico. A OMC procurou
trazer a globalizao e o comrcio internacional para dentro dos
domnios da lei, mas grande parte das transaes internacionais
ocorre fora do seu mbito de atuao. Da mesma forma, a
globalizao de diversas normas de direito internacional
relacionadas culpabilidade e responsabilidade civil dos atores
internacionais foi adotada sem discusso prvia. Surge uma
globalizao legal sem, no entanto, haver um sistema jurdico
global. A legislao aplicvel mais evidente no momento o
Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, que no reflete
um contrato global. Os principais artfices do processo (empresas
transnacionais) e muitos de seus mentores (grandes potncias)
esquivaram-se do domnio do Estatuto de Roma. No houve
mudanas em instrumentos legais como a Conveno de Viena
sobre Tratados Internacionais, a Corte Internacional de Justia, a
Comisso de Direito Internacional e a Comisso das Naes Unidas
para o Direito Comercial Internacional (UNCITRAL). Grande nmero
de instrumentos internacionais, como tratados sobre direito
especial, foram precariamente ratificados pelos lderes da
globalizao.
O surgimento de um grande nmero de acordos bilaterais,
zonas de livre comrcio e blocos regionais demonstram o esprito
insidioso da globalizao. A fragmentao do direito internacional
uma realidade na era da globalizao, o que explica sua incluso
na pauta da Comisso de Direito Internacional (ILC). O exerccio
da globalizao sem uma articulao jurdica adequada pode se
tornar um perigo, pois encoraja o unilateralismo, implica menor
prestao de contas e menor compromisso perante as obrigaes
internacionais. Tambm faz surgir discusses sobre sua legalidade,
legitimidade e efetividade. Inspirar os artfices e os mentores da
globalizao a reduzir o dficit da ordem social um grande
desafio e seu sucesso depende, em grande parte, da capacidade,
da boa vontade e do sucesso da comunidade global em vencer
esse desafio.
PARTE I 119
Desafio institucional
O fenmeno da globalizao no vem acompanhado de um
acordo global sobre seus mritos e seus defeitos, o que indica
dificuldades em sua institucionalizao. Como dividir igualitariamente
os frutos da globalizao? Como garantir sua sustentabilidade? Qual
a imagem e a efetividade das instituies internacionais que no
se adaptarem globalizao? Por exemplo, h quem possa vir a
duvidar da credibilidade de instituies internacionais como o
Conselho de Segurana da ONU caso no venham a se adaptar
globalizao. Se por um lado o Conselho de Segurana busca vencer
os obstculos impostos pela globalizao inserindo novos assuntos
em sua pauta (como a AIDS, terrorismo internacional e lavagem de
dinheiro, por exemplo) dado que tais assuntos so relevantes para
a manuteno da paz e da segurana internacionais; por outro
lado, o rgo ainda no reconhece outra face da globalizao ligada
ao surgimento de novos centros de poder (por exemplo, Brasil,
ndia, Alemanha e Japo) que devem implicar a mudana da
composio e da funo do Conselho.
Salvo raras excees, a maior parte das organizaes
internacionais padece de falta de credibilidade. O grande desafio
para os artfices e para os mentores da globalizao reduzir
esse dficit sem, no entanto, arriscar a posio dessas organizaes.
O longo e frustrante debate acerca da reestruturao do Conselho
de Segurana d a dimenso dessa dificuldade.
Desafio moral
H muitas questes morais relativas participao dos
diversos atores no processo de globalizao, seu custo e sua
distribuio. No h justificativas para o subdesenvolvimento da
frica quando a maioria dos pases celebra a globalizao. O
avano da AIDS no continente africano e do comrcio eletrnico
no resto do globo so incompatveis como o esprito de
humanidade. Qual a legitimidade da globalizao se esta pouco
se importa com valores humanos?
120 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Toda sociedade elege seus valores. Soa imoral que alguns
atores usando de sua influncia imponham seus valores sobre os
demais, como se com isso ditassem o futuro da humanidade. A
globalizao promove uma srie de valores universais ao mesmo
tempo em que milita em favor de determinadas prticas
consideradas imorais. Ela auxiliou na campanha de reconhecimento
dos direitos dos homossexuais; algumas regies, como o Sri Lanka,
chegaram a legalizar o casamento entre pessoas do mesmo sexo.
Mas, a globalizao no tem ajudado na soluo dos conflitos
morais, de certa maneira at os incentiva. A ausncia de
mecanismos de resoluo de conflitos confiveis permite uma
gama de mtodos muitas vezes conflitantes.
Outras questes de ordem moral surgem do contexto de
uso dos recursos. A globalizao implica maior demanda, maior
produo e maior consumo. Ela promove o consumismo
desenfreado, o que significa uma presso maior sobre os recursos
naturais. Como conseqncia do uso acentuado dos recursos
naturais h um aumento do risco ambiental. H quem diga que o
dano ambiental intrnseco ao processo de globalizao.
2
A
globalizao tambm tida como inimiga dos direitos humanos
quando verificamos o acmulo de riquezas nas mos de uma
minoria ridcula e uma, misria sem precedentes da vasta maioria.
3
Seria moralmente correta essa acumulao de capital nas mos
de uns poucos privilegiados enquanto se ignora a massa de
indivduos deixados abaixo da linha da pobreza? A globalizao
hoje se cala diante de tal indagao, como se fosse indiferente a
ela; se omite de fazer justia o que tem gerado dvidas quanto
sua legitimidade. Um dos maiores desafios dos pais da globalizao
de lhe estabelecer uma base moral.
2
Concluso tirada da palestra de D.N. Rao Degradao Ambiental e Direitos Humanos, de
24 de agosto de 2007 por ocasio do Seminrio Globalizao e Direitos Humanos: Desafios
e Oportunidades, organizado pelo Centro de Promoo do Ensino e Pesquisa dos Direitos
Humanos (HURITER) da Faculdade de Estudos Internacionais da Universidade Jawaharlal
Nehru, Nova Dli, ndia.
3
Concluso tirada da palestra de SatishK. Jain durante o Seminrio Globalizao e Direitos
Humanos: Desafios e Oportunidades, ibid.
PARTE I 121
Desafio ideolgico
Como fica uma sociedade, nao, pas ou governo isento
de ideologia? Uma entidade sem ideologia como um navio sem
rumo. Ao mesmo tempo, uma entidade presa aos seus dogmas
como um trem agarrado aos trilhos. A importncia de uma ideologia
slida reside entre a clareza de objetivos e a flexibilidade dos
meios. A ideologia direciona sem aprisionar.
Qual a ideologia da globalizao? Dado que o fenmeno
surgiu no ps Guerra Fria, a rejeio ao socialismo parece integrar
o processo. Os proponentes da globalizao consideram o
liberalismo sua ideologia, j seus crticos a consideram mais uma
forma de imperialismo e para aqueles que testemunharam o debate
dos termos e condies em 1970, seria uma forma de neo-
colonialismo. Claro que ningum pode se arvorar ser o dono da
verdade. Em termos de alcance, a globalizao visando a unio
dos indivduos guarda bastantes semelhanas com o conceito de
comunismo, contudo, suas estratgias e resultados a aproximam
mais do capitalismo. Seu desafio ideolgico est no equilbrio
entre o melhor do comunismo e o melhor do capitalismo. A
participao coletiva ajudar na formulao de uma nova ideologia
para a globalizao.
3 OPORTUNIDADES
A globalizao tem oferecido uma srie de oportunidades
nos mais variados setores. importante identificar algumas delas
a fim de que se possa aproveit-las. As principais so:
expanso do comrcio internacional;
satisfao mais adequada das necessidades de consumo;
melhor utilizao dos recursos;
reforma do sistema de comrcio internacional;
avano da proteo da propriedade intelectual;
progresso no sistema de soluo de disputas;
reduo das hostilidades polticas;
122 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
surgimento de novos centros de poder;
deseuropeizao; e
Nova Ordem Econmica Internacional (NIEO).
Para o aproveitamento dessas oportunidades necessrio
que os atores estejam preparados, o que, por si s j um desafio.
Na dcada de 1970, os pases em desenvolvimento lutaram
freneticamente para atingirem a NIEO, que, a despeito do apoio
da Assemblia Geral da ONU e de outros organismos internacionais,
no saiu do papel. A globalizao uma Nova Ordem Econmica
I nternacional repleta de termos e condies que
convenientemente brinda a sociedade civil e os pases em
desenvolvimento com uma nova oportunidade de atingirem uma
nova ordem econmica universal e humana.
4 PAUTAS
A pauta da globalizao no nica. como uma rodada de
negociaes internacionais na qual cada participante traz uma
proposta e estratgia de negociao prprias. Cada grupo de
interesses tem uma pauta prpria. A globalizao da economia
demonstra que o principal objetivo dos pases ricos ver que
podem obter matria-prima e recursos humanos a preos nfimos e
conquistar o maior nmero de mercados e de consumidores para a
manuteno de seu domnio poltico. As regies desenvolvidas e
as transnacionais juntas no s foram capazes de obter muitos de
seus objetivos como tambm puderam institucionalizar seus ganhos
atravs da nova ordem mundial. As regras da OMC, sobretudo
aquelas relacionadas propriedade intelectual, so um bom exemplo
de como a globalizao tem sido utilizada para a ampliao dos
direitos para fora de suas jurisdies. Por outro lado, os pases em
desenvolvimento so como uma famlia dividida, mas com objetivos
comuns. Seu desejo por um maior acesso aos mercados ocidentais
encontra forte resistncia e pedidos de reciprocidade,
conseqentemente, a Rodada de Doha no tem obtido sucesso
nem nas questes dos pases em desenvolvimento. O bate boca
parte integrante da globalizao econmica.
PARTE I 123
A globalizao poltica se apresenta sob diversos matizes.
Vrios pases em desenvolvimento aliaram-se a pases
desenvolvidos na sua busca por determinados objetivos polticos.
A guerra contra o terrorismo demonstra por um lado a globalizao
e por outro lado a fragmentao. Ao mesmo tempo em que
diversos pases islmicos como o Paquisto e o Afeganisto esto
perto do centro de comando da guerra, suas populaes
permanecem distantes. Na discusso sobre a mudana da pauta
da globalizao poltica, alguns pases em desenvolvimento
manifestam-se enquanto a maioria permanece convenientemente
calada. O Brasil, a Alemanha, o Japo e a ndia concordam sobre
uma nova ordem poltica a ser obtida pela reestruturao do
Conselho de Segurana da ONU. Contudo, esses mesmos pases
divergem quando se trata da globalizao econmica, em outras
palavras, no h consenso acerca da globalizao.
Ningum est satisfeito com a pauta da globalizao. Os
beneficirios do processo querem mais enquanto suas vtimas
querem menos. O resultado que a globalizao um fenmeno
dinmico de modo que aqueles que foram incapazes de se adaptar
ontem podem faz-lo hoje e os que no forem capazes hoje
podero faz-lo amanh. O processo oferece a perspectiva da
mudana. Ao mesmo tempo a possibilidade de mudar depende
do quo preparado se est para o desafio da globalizao. Os
pases em desenvolvimento, salvo algumas excees, no tm
coordenao para tanto, por exemplo, exceto por algumas questes
ambientais, a China e a ndia no tm praticamente nenhum
interesse em adequar a globalizao s suas realidades. Os pases
em desenvolvimento como o Brasil e a ndia com posies mais
ou menos semelhantes em determinados assuntos (como por
exemplo as negociaes da OMC e o aumento do Conselho de
Segurana da ONU) ainda no se mobilizaram suficiente apoio
para a causa dos demais pases na mesma situao, isso porque
os dois j no so mais to prximos quanto foram antes da
globalizao se tornar um fenmeno to poderoso.
J a sociedade civil adota uma abordagem escapista na qual
os cidados buscam o mximo de espao com o mnimo de
124 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
responsabilidade. necessrio modificar a pauta da globalizao
para equilibrar os direitos e as responsabilidades da sociedade
civil.
5 OBJETIVOS
A globalizao tem sido criticada por se dirigir aos ricos e
negligenciar os despossudos, deixando-os merc das foras do
mercado. Ela no fomentou a alterao das leis injustas e das estruturas
de governana global. A ausncia de reformas no Sistema de Bretton
Woods e no Conselho de Segurana so os melhores exemplos de
como uma pequena parcela se perpetua no poder atravs do saque
dos frutos de milhares de outros. Ningum duvida da necessidade
de reformulao dos objetivos da globalizao, a despeito da maneira
provocativa pela qual seus defensores a apresentam.
6 ATORES
Ao contrrio do sistema tradicional no qual a entrada de
novos atores depende de reconhecimento, no processo de
globalizao no h limites para a participao de quem quer que
seja, todos, at mesmo os inimigos do sistema, podem participar
na medida de suas capacidades individuais e, bvio, de acordo
com seus objetivos pessoais. Assim, Estados, organizaes
internacionais, empresas transnacionais e vrios atores no estatais
e, o que mais importante, um grande nmero de indivduos
tambm participa do processo de globalizao ao mesmo tempo
em que muitos no participam ainda que seus interesses estejam
em jogo. A maior parte dos excludos ou no tm conscincia das
oportunidades ou so incapazes de explor-las; lhes falta confiana,
entusiasmo e incentivo. Por isso no temos uma globalizao
inclusiva, pelo contrrio, temos um processo de que poucos
participam, alguns apiam e a vasta maioria marginalizada. Este
o maior desafio da globalizao. A legitimidade e a sobrevivncia
do processo depende de sua capacidade de trazer todos a bordo.
PARTE I 125
7 PROCEDIMENTO
Contriburam para o crescimento da globalizao o fim da
Guerra Fria, a desinibio poltica, as inovaes tecnolgicas, a
priorizao do desenvolvimento econmico e a frustrao com o
modelo do Estado-nao. Enquanto os meios e modos tradicionais
de cooperao internacional impulsionaram a globalizao real,
as inovaes tecnolgicas, como a internet, abrigaram a
globalizao digital. A evoluo das normas liberais de direitos
humanos, imigrao macia, os canais de informao, a facilidade
de troca de recursos, o desejo geral por melhores padres de
vida e muitos outros fatores contriburam para o processo. Inovao
a chave de todos esses processos, ela reflete na formulao de
leis, na criao de novos mercados, na organizao de novos
meios de distribuio e na adoo de estratgias no convencionais
de incentivo ao consumo.
8 ABORDAGEM BASEADA EM RESULTADOS
O impacto da globalizao necessita uma maior preocupao
por parte de todos, incluindo de seus beneficirios. Por exemplo,
o crescimento do comrcio internacional nos moldes atuais no
est adequado utilizao dos recursos disponveis; devendo haver
um controle melhor. Dada a complexidade do conceito de
desenvolvimento, importante que o impacto da globalizao
seja bastante estudado, estudo esse que deve permitir o exame
dos resultados da globalizao num dado contexto por meio de
perguntas: quem so os beneficirios da globalizao? Seus
benefcios sero estendidos populao de maneira igualitria?
Quais sero os benefcios para as minorias, para as mulheres, para
os pobres e para os necessitados? Esses benefcios promovem a
solidariedade? Os participantes da globalizao respondero por
seus atos e omisses? Qual o custo ambiental da globalizao? A
dignidade humana ir receber proteo adequada contra o processo
de globalizao? Na adoo de polticas favorveis globalizao
houve fortalecimento do estado de direito? A globalizao estreitou
os laos entre os pases em desenvolvimento? Todas as sociedades
126 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
deveriam refinar esse questionrio a fim de identificar os indicadores
do impacto da globalizao. Caso a aplicao peridica do
questionrio demonstrasse resultados satisfatrios seria o caso de
se estabelecerem polticas favorveis globalizao, caso contrrio
ser necessria uma reavaliao e um reposicionamento peridicos.
A essncia da perspectiva terica delineada auxiliar
constantemente na compreenso da globalizao de modo que os
legisladores estejam sempre aptos a empregar esse processo para
o aprimoramento da sociedade. O principal objetivo a um processo
de globalizao inclusiva, sustentvel e humana, o que s ser
possvel quando esta se desvencilhar de uma abordagem baseada
em direitos e passar a adotar uma abordagem focada no crescimento.
III PAPEL DO ESTADO
Muito embora os pases no sejam os lderes da globalizao,
seu papel fundamental; so indispensveis. Qual o papel da
ndia na globalizao? possvel abordar essa questo com base
nas perspectivas tericas mencionadas acima.
O Estado indiano bastante complexo. Existem estados
dentro do Estado.
4
O Estado indiano com todas as suas
complexidades tem uma noo desigual (seno escassa) das vrias
dimenses do fenmeno da globalizao. Como tantos outros
pases em desenvolvimento, a ndia entrou a contragosto na Rodada
do Uruguai da OMC e entrou mal preparada. O pas desconhecia
sua fora e suas fraquezas, pois se soubesse teria se oposto
liberalizao do comrcio internacional de servios. At a OMC,
a ndia sabia muito pouco sobre a globalizao. A preocupao
por adequar a legislao domstica s regras da OMC e a criao
de uma atmosfera pr-desenvolvimento foram os dois principais
fatores que levaram a ndia a aderir globalizao. Essa adeso
sofreu e sofre at hoje grande resistncia.
4
O art. 12 da Constituio da ndia estabelece que o Estado compreende o governo e o
parlamento federais bem como os governos, parlamentos e autoridades locais de todos os
estados do territrio indiano. Disponvel em: http://lawmin.nic.in/legislative/Art1-242%20(1-
88).doc. Acesso em: 22 set. 2007.
PARTE I 127
O gabinete do Primeiro Ministro, o Ministrio do Comrcio,
o Ministrio das Indstrias e a Comisso de Planejamento da ndia
esto cientes da globalizao, que conta com considervel apoio
estatal. Essa ndia ativa constituda de um punhado de mentes
frteis, pulmes de ao e apetite insacivel e, ao mesmo tempo,
de muita resistncia. Considerando todos os aspectos, prosperam
as polticas favorveis globalizao chapa branca na ndia, pelo
menos na rea econmica. Os detentores do poder facilitaram a
criao, adoo e implementao de polticas favorveis
globalizao. Nesse sentido, o Estado demonstrou seu dinamismo
ao superar diversos obstculos rumo globalizao. At dispositivos
da Constituio da Repblica Democrtica Secular Socialista
Soberana foram interpretados de maneira favorvel s polticas de
incentivo globalizao. O estado indiano no teve grandes
dificuldades em adotar polticas de mercado, ainda que continue a
ostentar suas credenciais Socialistas na Constituio. At o governo
marxista do estado de Bengala Ocidental simptico adoo de
alguns dos benefcios da globalizao econmica.
Contudo, essa no a realidade em outras reas. H forte
resistncia contra a globalizao, por exemplo, na esfera jurdica;
os advogados indianos no s so contrrios ao ingresso de colegas
estrangeiros, como tambm demonstram pouco interesse em abrirem
filiais em outros pases. O Estado incapaz de convencer as
principais lideranas jurdicas a aceitar a globalizao, ao invs de
identificar suas oportunidades. Mais, enquanto alguns estados (como
Andhra Pradesh, Gujarat, Haryana, Karnataka e Maharashtra) so
capazes de aproveitar algumas oportunidades oferecidas pela
globalizao, os estados mais populosos (como Bihar, Madhya
Pradesh, Uttar Pradesh e Bengala Ocidental) ainda no foram capazes
de faz-lo. Como resultado, o norte do pas permanece bastante
atrasado em relao sul no processo de globalizao. O problema
principal que nem todos os legisladores (polticos
democraticamente eleitos) compreendem os vrios aspectos da
globalizao, logo, ainda h muito por desvendar. Enquanto grande
parte da ndia urbana est envolvida com a globalizao, a maior
parte da ndia rural permanece omissa. No existe uma poltica
estatal capaz de preencher a lacuna cidade-campo, cujo resultado
128 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
foi a migrao do campo. Vilas morrem ao mesmo tempo em que
cidades superpopulosas pedem socorro. No existem polticas
concretas para vencer os desafios domsticos uma vez que sequer
se compreendeu os desafios internacionais. A abordagem da
globalizao com base nos resultados padece da falta de normas.
O pontualismo, a corrupo poltica e a tentativa e erro continuam
sendo as principais caractersticas da resposta estatal globalizao.
Assim, o Estado permanece na defesa das massas em relao ao
impacto da globalizao.
IV PAPEL DOS ATORES
Ao contrrio do Estado, os atores indianos privados tm
respondido melhor globalizao, muitos dos quais com papel
ativo no processo. Muito embora a tecnologia esteja na linha de
frente da globalizao, o envolvimento de atores privados algo
ainda mais difundido. Sua participao se d basicamente em trs
esferas: intelectual, econmica e poltica.
Diversos aspectos da globalizao j foram objeto de
questionamento na ndia e pelos indianos, trs desses aspectos
merecem destaque: sua origem, crtica e defesa.
A primeira dvida que vem mente do estudioso da
globalizao est relacionada sua origem. Em seu estudo
intitulado A Hundred Horizons: The Indian Ocean in the Age of
Global Empire (Nova Dli, Permanent Black, 2006) Sugata Bose
faz uma reconstruo minuciosa da histria da globalizao. A
partir desse estudo possvel se estabelecer uma ligao entre a
globalizao e a colonizao da frica, sia e Amrica Latina.
A ndia, por conta de sua triste experincia com o
colonialismo, ctica quanto globalizao. Segundo B. S. Chimmi
(2004), baseado em sua atuao jurdica internacional:
O crescimento das redes de instituies econmicas, sociais e
polticas internacionais so o germe de um Estado global cuja
tarefa concretizar os interesses de uma classe capitalista
transnacional emergente em detrimento das classes inferiores do
primeiro e terceiro mundos. O desenvolvimento dessa nao global
PARTE I 129
pode ser, portanto, descrito como de cunho imperialista. A base
dessa nao uma rede de autoridades infra-nacionais e de espaos
que, ao lado de organizaes no governamentais, representam
sua face descentralizada. Esse progresso enfraquece bastante a
democracia tanto em nvel internacional quanto em nvel
intranacional.
Claro que essa uma viso muito radical que considera a
globalizao uma conspirao das elites contra os despossudos.
Por outro lado, Jagdish Bhagwati (2004) apia a globalizao em
seu livro In Defense of Globalization, no qual enfatiza seus
benefcios. Para Bhagwati a globalizao promove a democracia
direta e indiretamente tendo contribudo sobremaneira para o
surgimento do multiculturalismo. O autor cita estudos e apresenta
exemplos que ratificam seu ponto de vista.
Tais estudos demonstram uma vibrao intelectual e uma
mirade de vises que auxiliam no entendimento da globalizao,
entendimento esse que tem beneficiado bastante a indstria e a
sociedade indianas. De posse de um bom conhecimento da
globalizao, a indstria indiana tem aproveitado todas as
oportunidades domsticas e internacionais que se lhe apresentam.
A indstria indiana ao invs de encarar a burocracia interna est
bastante otimista, o que reflete nas decises corporativas, incluindo
os investimentos estrangeiros, contratos de joint venture, contratos
de terceirizao, dentre outros. A juventude indiana est ainda
mais interessada em aproveitar as oportunidades apresentadas
pela globalizao.
Diz-se que a globalizao impulsionou a felicidade dos
indianos.
5
De acordo com pesquisa publicada em 22 de setembro
de 2007, a juventude indiana a mais feliz do planeta. Esses
jovens so os verdadeiros artfices da globalizao na ndia.
A indstria indiana foi capaz de lidar com a burocracia estatal,
concorrer com os termos e condies do mundo desenvolvido e
conservar sua fora diante das instabilidades polticas. Sua fora advm
5
ht t p: / / t i mes of i ndi a. i ndi at i mes . com/ I ndi a/ Gl obal i s at i on_has _boos t ed_I ndi as _
happiness_quotient_Netizens/rssarticleshow/2392951.cms. Acesso em: 22 set. 2007.
130 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
da abundncia de recursos humanos, da maior classe mdia do mundo,
do poder da juventude, de uma bem sedimentada democracia, de
meios de comunicao vibrantes e de muito espao fsico.
Na ndia os meios de comunicao, o Judicirio, a indstria,
a elite poltica e as ONGs so favorveis globalizao. Alm
dos beneficirios e dos fomentadores do processo, h a oposio
de um grande nmero de indivduos da sociedade civil, dos
partidos comunistas e das comunidades religiosas indianas. Os
efeitos negativos mais notrios da globalizao so a apresentao
de projetos de desenvolvimento pouco agradveis e do uso dos
meios de comunicao, do Judicirio e outros procedimentos na
verificao do andamento da globalizao. Os detratores da
globalizao, ainda que em grande nmero e com grande poder,
no esto em posio de impedir o crescimento desse fenmeno.
V CONCLUSO
A globalizao representa a melhor utilizao dos recursos
humanos e materiais e o fim das animosidades entre os super
poderes a tornou possvel. Inovaes tecnolgicas aceleraram seu
processo, que mantido pelos interesses mtuos de vrios atores
internacionais. A globalizao tolera o unilateralismo, d espao
para o regionalismo e incentiva o universalismo. A ideologia da
globalizao, que muito embora a marginalize dela no est imune,
desafia as frmulas clssicas. Ela apresenta inmeras oportunidades
e desafios e alguns pases, especialmente a ndia, fizeram bom
uso de algumas dessas oportunidades. O potencial da globalizao
enorme e seus benefcios reais ainda esto por surgir. Infelizmente,
a maioria dos pases africanos, sobretudo aqueles em guerra civil,
ficaram para trs na era da globalizao. funo das lideranas
dos pases em desenvolvimento, especialmente Brasil e ndia,
moldar suas polticas de maneira tal que a globalizao inclua
todos, tanto em nvel nacional quanto em nvel internacional. Se
Brasil e ndia obtiverem sucesso, suas polticas internas melhoraro
e, ao mesmo tempo, reforaro suas credenciais externas, o que
permitir a ambos realizar seus papis numa nova aldeia global.
PARTE II 131
PARTE II
FLUXOS MIGRATRIOS E
INDIVIDUALIDADES: NOVOS ATORES E
RELAES INTERNACIONAIS
132 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE II 133
Jos Blanes Sala
1
O
individuo tem se revelado um dos inesperados atores no
plano internacional, o qual j faz parte hoje do conjunto de
novos atores que vinham se consagrando ao longo de decnios,
como as organizaes internacionais intergovernamentais, as
empresas transnacionais e as organizaes internacionais no
governamentais. No caso dos indivduos, a sua afirmao como
atores tem se consagrado com a cristalizao dos direitos humanos
e seus foros de demanda, bem como a recente criao do Tribunal
Penal Internacional criado para punir condutas individuais
especialmente atentatrias condio humana. No entanto, o
exemplo mais flagrante de sua quotidiana atuao internacional,
de forma decisiva, so os fluxos migratrios que atravessam as
fronteiras. Nesta mesa-redonda, conforme comprovam os temas
dos palestrantes, pretende-se mostrar a sua influencia no mundo
institucional, nas polticas pblicas de segurana dos Estados e
at mesmo nas tentativas de participao democrtica dos prprios
migrantes. Assim o comprova entre ns a recente XVI Cpula
APRESENTAO
1
Professor Doutor do Curso de Relaes Internacionais da Faculdade de Filosofia e Cincias
da Unesp Campus de Marlia. Mestre e Doutor em Direito Internacional pela Faculdade de
Direito da USP.
134 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Ibero-americana celebrada em Montevidu, em novembro de
2006, ao colocar as migraes como primeiro ponto da sua pauta
de preocupaes para o presente milnio.
As migraes constituem uma realidade e um desafio de
complexidade crescente, que requer abordagem pelos Estados
com um enfoque multidisciplinar no marco da cooperao
internacional para o desenvolvimento. Os pases de origem,
trnsito, e destino devem assumir a responsabilidade que lhes
corresponde em matria migratria. necessrio abordar, na
Agenda Ibero-Americana, o tema da migrao desde uma
perspectiva integral, pois a migrao uma realidade transversal
que guarda estreita relao com a falta de desenvolvimento, o
desrespeito aos direitos humanos, a pobreza, os desastres naturais,
a instabilidade poltica, a busca de melhores condies de vida,
a iniqidade na distribuio da riqueza e a falta de oportunidades
para o desenvolvimento humano, que so causas que a provocam.
A gerao de condies scio-econmicas inclusivas que
permitam superar as condies de pobreza em que vivem os
setores importantes da populao contribuiria a evitar fluxos
migratrios no controlados. vital que os paises em
desenvolvimento e as agncias financeiras internacionais e de
cooperao contemplem iniciativas para a promoo de projetos
de desenvolvimento com especial ateno para as comunidades
mais vulnerveis e excludas. (Tpicos 3 e 5 do Compromisso de
Montevidu sobre Migraes e Desenvolvimento dos Chefes dos
Estados e de Governo da Comunidade Ibero-Americana).
No ano seguinte, em maio de 2007, tm lugar em Morelia,
no Mxico, a Primeira Cpula de Comunidades Migrantes Latino-
Americanas. Trata-se de um encontro de organizaes de migrantes
latino-americanos, cujo objetivo fortalecer o posicionamento
das referidas organizaes como um coletivo de protagonistas
chaves em funo do desenvolvimento de comunidades saudveis,
tanto nos lugares de destino, como de origem das migraes. Os
participantes da Primeira Cpula denunciaram o aumento da
desigualdade econmica nos ltimos anos, a qual se tornou um
verdadeiro ataque s populaes migrantes, pois muitos agentes
das sociedades dos pases de acolhida assinalam os estrangeiros
como culpveis deste deterioro econmico. Neste sentido solicitam-
se polticas pblicas de incluso, bem como a adoo de legislao
que no se baseie na premissa de que os migrantes resultam uma
ameaa.
PARTE II 135
Verifica-se, portanto, que no apenas os Estados se mobilizam
para enfrentar o problema, como os coletivos afetados se organizam
no plano das relaes internacionais no sentido de influir neste
processo. Os temas a seguir apresentados nesta mesa esto
perfeitamente dirigidos a mostrar esta realidade. Inicialmente o
artigo do professor Odair da Cruz Paiva, com longo conhecimento
e prestigio nesta rea, graas sua formao na rea de Histria,
nos mostra o impacto das migraes ps-segunda guerra mundial,
deixando um rasto de excluso social e intolerncia que at hoje
vm se manifestando de forma crescente. A seguir, o interessante
trabalho da sociloga, professora Adriana Capuano de Oliveira,
cujos estudos sempre contm uma elevada dose de pesquisa de
campo e de profundidade na reflexo, nos ensina como os Estados
ditos desenvolvidos absorvem a dimenso do problema. A imagem
de invaso da civilidade, a qual traduz uma mentalidade
claramente discriminatria, torna a poltica migratria uma questo
de segurana passando inclusive a formar parte da agenda das
polticas externas no controle das suas fronteiras territoriais.
Finalmente, o instigante texto do pesquisador Elson Menegazzo,
o qual faz parte de um trabalho cientfico na rea da cincia
poltica de grande originalidade e percucincia que vm
desenvolvendo nos derradeiros meses. Nos mostra ele que os
migrantes internacionais e seus descendentes tm exercido, nos
ltimos anos, uma influente participao nos seus pases de
origem, em virtude da representatividade poltica reconhecida
mediante a realizao de eleies no exterior. Uma forma inusitada
dos migrantes estarem ainda presentes nos paises de origem, a
qual trar, certamente, srias conseqncias no mbito poltico,
tanto nacional quanto internacional, podendo influir em polticas
externas e mentalidades.
Para concluir esta apresentao creio oportuno transcrever
um trecho do Relatrio da Comisso Mundial sobre as Migraes
Internacionais, lanado em outubro de 2005, onde se consegue
sintetizar, de forma bastante acertada a dimenso do fenmeno,
foco de estudo desta mesa.
136 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Em muitas sociedades, os cidados tm vindo a mostrar
preocupaes, tanto legtimas como infundadas, acerca da chegada
de pessoas de outros pases e culturas. Em todo o mundo os
meios de comunicao relatam constantemente histrias
relacionadas com os migrantes e as migraes, muitas delas mais
viradas para os aspectos sensacionalistas e negativos da questo.
As migraes mostram ser uma questo politicamente explosiva
num nmero significativo de pases, na medida em que parecem
ter tido um papel importante na determinao do resultado de
vrios processos eleitorais. O discurso sobre as migraes est,
assim, muito radicalizado aos nveis nacional, regional e mundial,
com poucas bases comuns entre os diferentes eleitorados com
interesse na matria.
No devemos ficar surpreendidos nem desanimados com esta
situao. As migraes internacionais constituem uma questo
emocional porque levantam dvidas complexas acerca da
identidade e valores dos indivduos, dos lares e das comunidades,
bem como das sociedades como um todo. So um assunto
controverso porque levantam questes importantes acerca da
identidade nacional, da igualdade no mundo, da justia social e
da universalidade dos direitos humanos. As polticas sobre
migraes internacionais so difceis de formular e implementar
porque envolvem a movimentao de seres humanos, atores
voluntrios preparados para fazer sacrifcios e correr riscos de
forma a realizarem as suas aspiraes. Os desafios levantados
so radicalmente diferentes daqueles suscitados pela gesto de
capitais, bens ou informaes.
Considero muito feliz a expresso atores voluntrios para
definir o papel dos migrantes num mundo globalizado. Muito
alm da gesto de bens materiais ou imateriais, a livre
movimentao de determinadas pessoas dispostas a sacrifcios e
riscos neste deslocamento uma realidade que exige no apenas
o nosso estudo, como o nosso engajamento na busca de melhores
solues para a vida em sociedade
PARTE II 137
Adriana Capuano de Oliveira
1
INTRODUO
A
tualmente, as migraes internacionais so um dos temas mais
conflituosos que circundam as relaes internacionais. Nas
ltimas duas dcadas, o sistema internacional transformou-se
significativamente e, paralelamente a estas transformaes, os
mais diversos fluxos migratrios ao redor do globo tambm
sofreram intensificaes e alteraes bastante relevantes. Inseridas
em um novo contexto de globalizao do mercado mundial e da
perda, por parte dos Estados-nao, de seu padro de autonomia
de outrora, as correntes migratrias internacionais, sobretudo as
que se dirigem de pases subdesenvolvidos ou do chamado
Terceiro Mundo em direo aos pases desenvolvidos, causam
verdadeiros paradoxos acerca das polticas de segurana interna
dos pases que as recebem, e das polticas de direitos humanos
de maneira geral.
Esta situao paradoxal tem se agravado aps o ocorrido em
11 de setembro de 2001, quando os ataques cometidos s Torres
Gmeas nos Estados Unidos da Amrica por grupos rabes passam
AS MIGRAES INTERNACIONAIS E AS
POLTICAS DOS ESTADOS: UMA QUESTO
DE SEGURANA (DESDE QUANDO?)
1
Unesp - Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho Campus de Franca -:
adcapuano@yahoo.com.br
138 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
a ser percebidos como uma fragilidade do Ocidente diante das
polticas permissivas de entrada de estrangeiros em seus territrios.
A Unio Europia, igualmente receptora dos mais diversos grupos
imigrantes (incluindo-se a muitos de origem rabe e africana)
tambm passa a rever suas polticas de segurana e questionar, ao
lado da circulao da livre moeda, a livre (ou no) circulao de
pessoas dentro do continente. A chamada Diretiva de Retorno
aprovada agora em 18 de junho de 2008, expresso clara deste
momento vivido pelos pases desenvolvidos ocidentais e grandes
receptores dos fluxos migratrios de hoje. Tal medida visa
estabelecer normas e procedimentos comuns entre os Estados
membros da Unio Europia justamente com a finalidade de enfatizar
os critrios de retorno dos imigrantes ilegais residentes naquele
territrio, sob a alegao, inclusive, de segurana interna da Unio.
O presente texto vem propor justamente uma discusso
acerca dessa relao entre os fluxos migratrios que circundam o
mundo e a recente preocupao das polticas migratrias dos
pases receptores destes fluxos contemporneos. Para alm das
clssicas indagaes a respeito dos processos migratrios hoje,
quais sejam: so de fato os imigrantes economicamente necessrios
para os pases industrializados?, como integr-los s sociedades
receptoras?, dentre outras; a proposta deste texto visa refletir
sobre estas questes atravs de um resgate histrico sobre as
mesmas (ainda que breve), no sentido de proporcionar uma anlise
paralela entre o passado e o presente, e apontar para certas
especificidades dos processos de migrao internacional
contemporneos. Quo recente so de fato tais preocupaes?
Como atuar diante de sociedades civis que vem no imigrante
uma ameaa interna integridade de sua prpria cultura e
prpria segurana de seu pas enquanto nao?
1 ALGUMAS CONSIDERAES HISTRICAS SOBRE AS MIGRAES INTERNACIONAIS
As migraes humanas, no sentido de um deslocamento de
grupos humanos de um territrio a outro, so to antigas quanto
prpria humanidade, pois desde os primrdios desta, o migrar,
mudar de terreno em busca de melhores condies de
PARTE II 139
sobrevivncia, est na base inclusive de seu desenvolvimento e
evoluo; sendo que as migraes feitas por nossos ancestrais
foram as grandes responsveis pelo povoamento do planeta e
pela prpria sobrevivncia e aperfeioamento da espcie. Desta
maneira, o migrar, mover-se, mudar em direo de melhores
condies de vida e sobrevivncia uma caracterstica que
acompanha o homem desde suas primeiras manifestaes sociais.
Ao longo de toda histria, as migraes figuram como parte
integrante dos processos de socializao do homem. So bblicas
vrias passagens que relatam a figura do estrangeiro e suas agruras
em comunidades que os rejeitam, assim como o desamparo de
mulheres sozinhas, que so comparadas a esta mesma figura do
estrangeiro desamparado e sem a capacidade de pertencimento aos
direitos comunais. As conquistas de Imprios nos mais remotos
lugares do planeta estiveram acompanhadas sempre de uma macia
movimentao de pessoas, parte da dominao poltica destes
Imprios (e do xito ou no destas dominaes) residia justamente
no povoamento desses novos territrios conquistados, na imposio
de sua cultura e costumes atravs da migrao de sua populao.
A difuso e a associao de diferentes culturas e modos de vida
uma constante ao longo de toda a histria humana, e sem isso seria
impossvel imaginarmos a humanidade como ela hoje. O que
teria sido da conquista das Amricas sem o subseqente povoamento
de seus conquistadores europeus? precisamente a partir deste
ponto que algumas reflexes comeam a ser colocadas de maneira
imperativa para as nossas discusses futuras.
Os cinco sculos de dominao e colonizao ao redor do
mundo por parte dos Imprios da Europa Ocidental a partir das
grandes descobertas martimas, destacando-se dentre os
principais processos os de colonizao das Amricas, frica e do
Sudeste Asitico, coincidem com diversos outros fatores que
possuem razes profundamente interligadas, e refletem-se na
contextualizao dos paradoxos das polticas migratrias
enfrentados hoje, no sentido mesmo daquilo que expusemos na
introduo deste texto. Na verdade, muito do que vivemos hoje
ainda reflexo destes acontecimentos passados.
140 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
As noes de fronteira e estrangeiro precedem de longe
os momentos de gnese e consolidao da Era Moderna na Europa
Ocidental (BARTH, 1966), porm a noo de Estado-nao tal qual
temos referncia hoje algo historicamente datado e claramente
inserido dentro do contexto europeu de modernidade. A idia de
nao vinculada a um poder central, a um aparelho burocrtico
convencionado como o Estado, estabelecendo fronteiras aliceradas
em condies de soberania e autonomia, consagra-se de fato a partir
do pacto de Paz de Westphalia. A chamada Paz de Westphalia
resulta de um conjunto de tratados diplomticos em 1648, que puseram
fim Guerra dos Trinta Anos (1618-48). Marca, atravs deste processo,
o incio do sistema laico das relaes internacionais, dando origem
assim estrutura legal e poltica das relaes modernas entre Estados,
atravs do reconhecimento mtuo de uma sociedade de Estados
fundamentada no princpio da soberania territorial e da no interveno
em assuntos internos dos demais Estados, assegurando a independncia
dos mesmos, detentores de direitos poltico-jurdicos iguais, cujo
respeito deve ser mutuamente aplicado e aceito pelos demais
membros. Este modelo passa a reger, a partir de ento, as diretrizes
do sistema internacional. Compete, desta forma, a cada Estado-nao,
o controle de suas fronteiras territoriais e, de igual forma, o controle
da entrada e sada de populao de seu territrio, baseada no princpio
da soberania mxima e recproca que cabe a cada Estado (ZACHER,
1995).
O prprio termo migraes internacionais s faz sentido
pleno quando refletido sob esta tica de estados nacionais que se
inter-relacionam de forma recproca: inter-Naes. Elas somente
so internacionais porque existe aquilo que nacional. Os
movimentos migratrios humanos que, desde o princpio fazem
parte da natureza do prprio homem, tornam-se assim internacionais
quando cruzam fronteiras estatais e nacionais; e internos ou mais
comumente conhecidos como domsticos quando ocorrem dentro
dos limites de uma fronteira (sobretudo geogrfica) nacional. Quanto
mais esta noo de fronteira do Estado-nao foi se consolidando,
alicerada no trinmio povo, territrio e cultura, maiores foram os
cuidados tomados com relao a quem poderia atravessar
PARTE II 141
determinada fronteira, dentro da noo da complexa estrutura do
Estado moderno e de controle de sua soberania (HABERMAS, 1995).
assim que, s noes milenares, pois desde os primrdios
existentes no deslocamento humano, de estrangeiro, diferena
e pertencimento, somam-se as noes de cidado de tal Estado
e portador da cidadania X ou Y, seja ela brasileira ou de qualquer
outro Estado-nao que veicule legtimo no sistema internacional
estabelecido desde Westphalia. De acordo com as polticas internas
de cada Estado, especialmente no que concerne aqui
movimentao de sua populao, cabe aos seus cidados a posse
de documentos que atestem seus direitos e que os vinculem a este
ou quele Estado, seja este direito adquirido por sangue ou
nascimento (jus sanguinis ou jus solis, respectivamente).
[] em ltima instncia, no existe nenhuma organizao superior
ao Estado neste aspecto especfico que possa obrig-lo a aceitar
quem quer que seja em seu territrio. A autonomia do Estado no
campo das migraes uma das principais caractersticas do
direito internacional tradicional. Dentro desse paradigma, o
indivduo um no-sujeito, isto , no existe. Internacionalmente,
so os Estados que se relacionam entre si, ou seja, no h uma
relao entre indivduos de uma determinada nacionalidade e
Estados de outra. (REIS, 2004, p.150, grifo nosso).
Nesta perspectiva, com a consagrao deste modelo de
Estado ao redor do mundo, as polticas migratrias foram se
consolidando de maneira cada vez mais estruturada no binmio
ns e eles, forjadas agora no mais sobre critrios de
pertencimento a famlias e cls, ou povos santos e escolhidos,
mas sobre critrios de constituio dos Estados Nao modernos,
tais quais os moldes analisados por Benedict Anderson e Eric
Hobsbawn (ANDERSON, 1989; HOBSBAWN; RANGER, 2002).
2
Est consolidada, assim, a matriz atravs da qual as polticas
migratrias da modernidade se fundamentariam.
2
Tanto Benedict Anderson quanto Eric Hobsbawn & Terence Ranger analisam a questo da
formao das naes modernas em moldes de comunidades imaginadas, parte delas por
fatores prvios a ao poltica dos Estados modernos, e parte delas coagidas incorporao
do aparelho burocrtico estatal em plena formao.
142 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
2 MUDANAS NO SISTEMA INTERNACIONAL CONTEMPORNEO
As duas ltimas dcadas do sculo XX presenciaram uma
mudana significativa no sistema internacional que havia dominado
a maior parte deste perodo histrico, a saber, a diviso entre
blocos ideolgico-polticos de poder, Ocidente e Oriente,
economias baseadas no capital privado e economias de Estado,
governos totalitrios e liberais. A comear pela queda do Muro
de Berlim em 1989, e a posterior derrocada da Unio Sovitica,
as condies de bipolaridade que regiam o sistema internacional
presente durante toda a Guerra Fria deram lugar a um intensivo
processo de globalizao, que embora no fosse de todo indito,
pde alcanar nveis de fortalecimento nunca antes atingidos e
inclusive mesmo bloqueados pela situao de bipolaridade
alcanada durante os anos precedentes. Livre de tais freios, o
sistema internacional finalmente acelera as interligaes alm
fronteiras nacionais, de forma mais significativa nos campos
econmico e tecnolgico. A estrutura moderna de Estado-nao
comea a sentir, a partir de tal cenrio, grandes impactos em seu
modelo clssico de soberania e autonomia estatal westphaliano
(ZACHER, 1995). Relacionados a estes impactos de re-estruturao
do cenrio internacional e do modelo vigente de Estado-nao,
os fluxos migratrios que circulam pelo globo e, igualmente se
intensificam com maior amplitude no decorrer dos novos
parmetros do final do sculo XX, passam a ser postulados, cada
vez mais, como problemas sociais e ameaa segurana e
integridade dos pases destinatrios desses fluxos.
Desde o final da Segunda Guerra Mundial, a re-estabilizao
da Europa de um lado, juntamente com a contnua expanso da
hegemonia norte-americana de outro (ambos processos amparados
por uma poltica de bem estar social em consolidao) faz com
que estes dois grandes territrios passem a figurar como plos
atrativos privilegiados de populao que vai sendo, por sua vez,
estimulada a abandonar sua terra natal em virtude de guerras
(guerras civis, de final de colonizao, etc) e crises econmicas
cada vez mais srias. No por acaso, a partir de ento, as grandes
correntes migratrias internacionais passam a ser representadas
PARTE II 143
cada vez mais por populaes, quase na sua totalidade, originrias
dos pases e localidades que acabaram sendo designados como
os pases de Terceiro Mundo, tambm conhecidos por
subdesenvolvidos (muitos deles ex-colnias), ou em um contexto
mais recente e neutro de posicionamentos poltico-ideolgicos,
pases em desenvolvimento. Este quadro da dinmica populacional
mundial quanto aos fluxos migratrios, de sada de populao de
pases em desenvolvimento para pases desenvolvidos (ou
chamados tambm de Primeiro Mundo) foi consolidando-se ao
longo do perodo da Guerra Fria e intensificou-se ainda mais com
a derrocada da ex-Unio Sovitica em dois sentidos: Primeiro,
pelo alargamento de volume dessa populao retirante que se
agrega agora s ex-colnias soviticas, a partir de ento, naes
do Leste Europeu em busca dos desejados territrios da Europa
Ocidental e mesmo Amrica do Norte. Segundo porque, com a
derrocada da Unio Sovitica, encerram-se tambm para muitos
as possibilidades de alcance de um futuro melhor atravs de
paradigmas confrontantes ao capitalismo moderno do Ocidente,
que passa a posicionar-se desde ento como o modelo vencedor
das estruturas antagnicas de outrora (capitalismo versus socialismo/
comunismo). Assim, a conquista de um mundo melhor se torna
cada vez mais invivel atravs de vias revolucionrias ou outras,
e o destino de ascenso social para muitos passa a ser cada vez
mais individual, os projetos coletivos se esmorecem.
Paralelamente a esses acontecimentos, a perda muitas vezes
praticamente imperceptvel, mas profundamente significativa, de
parte da autonomia do Estado-nao enquanto modelo de
desenvolvimento e garantia de soberania interna (sobretudo na
rea econmica) vai, pouco a pouco, contribuindo para o
descontrole ou uma percepo de descontrole dos fluxos de
migrao atravs do globo. A questo tecnolgica, ou a chamada
Terceira Onda (TOFFLER, 2000) tambm contribui muito para a
acelerao e restrio cada vez maior do controle dos movimentos
de populao ao redor do mundo. Por fim, um mesmo padro
cultural impelido a todos como modelo de prosperidade e
felicidade (ORTI Z, 1996; CHESNEAUX, 1989) coroa esta
144 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
efervescncia de povos em busca da to esperada e prometida
entrada no mundo do bem estar social e do consumo. Todos os
caminhos indicam que migrar pode ser a soluo, e de fato, as
pessoas se movimentam atrs de tais objetivos. Esta intensificao
dos fluxos migratrios, entretanto, vem causando imensos
paradoxos acerca de polticas de segurana e manuteno dos
padres culturais, lado a lado com os conflitos relacionados s
condies de direitos humanos. Mas, por que exatamente?
3 OS ESTADOS E SUAS POLTICAS MIGRATRIAS O ANTES E O DEPOIS
Coloca-se, neste ponto, uma questo extremamente
pertinente para os nossos propsitos aqui: como os Estados, ainda
soberanos no modelo de Estado-nao do sistema ps Westphalia,
tm gerenciado suas polticas de entrada e sada de suas
populaes ao longo do perodo moderno perodo este que
nos interessa aqui e quais as implicaes das recentes mudanas
no sistema internacional contemporneo (acima expostas)?
Como visto, as migraes humanas passam a ser
internacionais de acordo com um perodo historicamente datado
da humanidade. Este fato ocorre em meio hegemonia, expanso
e dominao das naes europias, que vo se constituindo a
partir de ento, como Estados-nao soberanos e autnomos. Os
grandes fluxos de deslocamento de populao neste perodo
dirigem-se, conjuntamente dominao poltica, dos pases europeus
em direo s suas colnias, ou seja, caracterizam a exportao
de populao de um entendido territrio matriz para um territrio
adjunto, alm mar, mais ainda pertencente metrpole situada
na Europa, e cuja populao nativa considerada, na melhor das
hipteses, como incivilizada. No h portanto, dentro deste contexto,
a caracterizao das migraes internacionais enquanto um
problema social, uma vez que as colnias necessitam ser povoadas
para a garantia do domnio poltico, e o excedente de populao
das metrpoles, ou mesmo a populao indesejada das mesmas
como o caso da colnia penal da Austrlia, ou mesmo a fuga
religiosa dos indesejados na Europa encontra no seu possvel
PARTE II 145
remanejamento em terras coloniais muitas vezes a soluo de alguns
problemas sociais, e no o agravamento deles. O perodo da
expanso colonial, portanto, envolve a relao das migraes
internacionais em situao absolutamente diversa das que iriam ser
postuladas mais tarde.
O processo de independncia das colnias europias implica
na formao e reconhecimento (mais uma vez, dentro do sistema
westphaliano) de novos Estados-nacionais na geografia terrestre.
Estes, por sua vez, encontram-se diante do desafio de constituio
de suas normas e polticas libertas das determinaes metropolitanas,
o que implica, contudo, na adoo de modelos jurdicos muito
prximos aos de suas referncias culturais, ou seja, a matriz europia.
Tomemos por exemplo, o caso do Brasil ps independncia
3
no
que concerne s suas polticas de fronteiras.
Logo aps a Independncia, o Brasil passa a planejar e
efetivamente implementar projetos de colonizao e povoamento
de reas consideradas despovoadas no intuito de atrair populao
de origem europia para o desenvolvimento e progresso da jovem
nao. A primeira tentativa de colonizao deste tipo no Brasil
foi implementada ainda no final do perodo colonial por Dom
Joo VI, trs anos antes da independncia brasileira, em 1819,
4
com o objetivo de transferncia de mo de obra livre em um pas
plenamente escravocrata, e branca (europia) em um pas
majoritariamente negro e mestio. A transferncia (migrao) de
suos em direo ao estado do Rio de Janeiro resultou na
inaugurao da ento vila, posterior cidade de Nova Friburgo na
serra fluminense, espao destinado pelo ainda Rei para a primeira
tentativa de desenvolvimento e progresso do trabalho livre no
Brasil. Sobraram 1631 suos para inaugurar a cidade [Nova
Friburgo] no vero de 1820, com uma concentrao de ofcios
nunca dantes recenseados no pas 180 agricultores e 183
artesos. (CORRA, 1996, p. 68). Tendo esta primeira tentativa
tornado-se um projeto cuja falncia foi atribuda s condies
3
Analisaremos aqui neste texto o caso brasileiro, mas este modelo influenciou, salvaguardadas
as devidas propores, grande parte das colnias recm libertas.
4
A independncia do Brasil deu-se em 7 de setembro de 1822.
146 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
climticas dos trpicos, insuportavelmente quente para as
populaes da Europa, as subseqentes investidas neste tipo de
modelo de desenvolvimento a importao de mo de obra
europia livre e branca passaram a concentrar-se em zonas
mais ao sul do pas. A colonizao dos trs estados do sul do
Brasil largamente baseada neste tipo de modelo imigrantista,
onde no s ocorria a permisso para a entrada no recm formado
territrio nacional, mas alm disso, o prprio convite para tais
entradas, pautado no modelo de desenvolvimento e progresso
associado essas populaes da Europa Ocidental. Cabe ressaltar
aqui que este modelo de desenvolvimento e progresso (tcnico,
sociale econmico) est, naquele momento, profundamente
arraigado s teorias raciais vigentes na Europa, que classificavam
os povos segundo suas raas, e segundo a considerao de seu
grau de desenvolvimento evolutivo da espcie humana.
Ocorrida a Abolio da Escravatura, em 1888; com a
subseqente Proclamao da Repblica em 1889, os projetos de
convite imigrao de populaes europias assistida pelo prprio
Estado que j haviam se alargado de maneira significativa ao
longo de todo este perodo intermedirio do sculo XIX (entre a
Independncia e a Repblica) expandem-se de maneira intensa,
principalmente entre os estados do sul do pas e o estado de So
Paulo, principal plo produtor de caf poca, cerne da economia
nacional naquele perodo. Estima-se que na virada do sculo
XIX-XX, dentre os anos de 1820 a 1929, 44.410.741 imigrantes
registrados passaram pelos portos brasileiros, a grande maioria
deles a convite do prprio Estado e dos produtores de caf
(YOSHIOKA, 1995, p. 80).
Com relao s polticas migratrias do Brasil em sua primeira
fase enquanto Estado nacional autnomo o que temos ento? A
entrada de populao estrangeira, desde que branca e europia,
praticamente livre no que concerne s restries legislativas,
sendo que com a expanso deste modelo desenvolvimentista,
at mesmo a populao asitica (no caso aqui, japonesa) acaba
tendo aceita e permitida sua entrada em um momento de grave
escassez de populao europia. As restries jurdicas do perodo
PARTE II 147
eram bastante claras e ficam evidentes nos diversos decretos que
implementavam-se, a exemplo de um:
5
Um dos primeiros atos legais da jovem Repblica, datado de
1990 (ano seguinte de sua proclamao), consiste na
regulamentao do Servio de Introduo e Localizao de
I migrantes, onde l-se o seguinte decreto: Artigo 1
o
-
inteiramente livre a entrada, nos portos da Repblica, dos
indivduos aptos para o trabalho, que no se acharem sujeitos
ao criminal do seu pas, excetuados dos indgenas da sia ou
da frica, que somente mediante autorizao do Congresso
Nacional podero ser admitidos de acordo com as condies
que forem estipuladas. (Decreto n
o
528 de 28/06/1990 citado
por VAINER, 1995, p. 43, grifo nosso).
No havia, portanto, nenhum pudor por parte dos controles
do Estado, na restrio e mesmo impedimento da entrada de
populao negra ou asitica naquele perodo. A prpria lei
assegurava legitimidade ao Estado em suas polticas de controle
de populao. As entradas de imigrantes no geravam problemas
sociais tais quais os colocados hoje pois a restrio era bastante
clara, e o Estado fazia valer a sua vontade.
E quanto questo dos direitos humanos? Sendo este perodo
anterior s Grandes Guerras, de modo especial Segunda Guerra
Mundial, que ao seu trmino proporciona a proclamao da
Declarao Universal dos Direitos Humanos em 1948, o tipo de
autonomia entendida no que se refere s suas polticas domsticas
de segurana interna incluindo-se a o controle de sua populao
e fronteiras regulava-se em bases conceituais significativamente
diversas das que sucedem neste momento.
5
Depois de imensas e calorosas discusses a respeito da condio racial dos asiticos, onde
se indagava o grau de evoluo racial dos mesmos (acima dos negros?, abaixo dos indgenas
nativos?....), o governo brasileiro aceita a entrada de japoneses a partir de 1908, pressionado
enormemente pelos cafeicultores paulistas que necessitavam de mo de obra contnua. Este
fato tambm s pde ser concretizado aps a mudana na poltica de emigrao dos italianos
para o Brasil (por parte do governo italiano) em 1902, que reduziu drasticamente a maior
fonte de mo de obra estrangeira para a cafeicultura paulista.
148 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Alicerada pelo estabelecimento da Organizao das Naes
Unidas (ONU), fundada oficialmente em 1945 (data da promulgao
da Carta das Naes Unidas), a Declarao Universal dos Direitos
Humanos enaltece essencialmente a dignidade da pessoa humana
e igualdade entre todos considerados dessa famlia humana,
constrangendo assim, a partir de ento, os pases signatrios da
mesma que, obedecendo ordem internacional do sistema
westphaliano, assumem o compromisso de garantir tal dignidade e
igualdade. L-se em seu prembulo: Considerando que o
reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da famlia
humana e de seus direitos iguais e inalienveis o fundamento da
liberdade, da justia e da paz no mundo [] (DECLARAO
UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS, 1948). Dentre os artigos
da referida declarao que interagem de maneira mais direta com
a condio migratria das pessoas, entendidas na modernidade
como cidados deste ou daquele pas, temos, em especial:
Artigo XIII.
1. Todo ser humano tem direito liberdade de locomoo e
residncia dentro das fronteiras de cada Estado.
2. Todo ser humano tem o direito de deixar qualquer pas,
inclusive o prprio, e a este regressar.
Artigo XIV
1. Todo ser humano, vtima de perseguio, tem o direito de
procurar e de gozar asilo em outros pases.
2. Este direito no pode ser invocado em caso de perseguio
legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos
contrrios aos objetivos e princpios das Naes Unidas.
Artigo XV
1. Todo homem tem direito a uma nacionalidade.
2. Ningum ser arbitrariamente privado de sua nacionalidade,
nem do direito de mudar de nacionalidade.
Este novo contexto agora colocado inaugura de forma
profundamente distinta toda a anlise que passa a ser feita a
partir de ento no que se refere s migraes internacionais, a
qual os desdobramentos poltico-sociais que configuram a segunda
metade do sculo XX, e especialmente as duas ltimas dcadas
do mesmo, passam a estabelecer, pouco a pouco, uma dinmica
completamente diversa da que dominou o incio do sculo.
O paradoxo estava colocado.
PARTE II 149
4 O IMIGRANTE COMO INIMIGO - SEGURANA INTERNA E DIREITOS HUMANOS
sobretudo no final do sculo XX, em especial a partir do
assolapamento econmico provocado pela crise do petrleo em
1973, que os fluxos de deslocamento de populao atravs do
globo passam a ser caracterizados cada vez mais como um
problema.
[] a imigrao acabou, sob a influncia de diversos fatores, por
se constituir como problema social antes de se tornar objeto da
sociologia. Mais do que qualquer outro objeto social, no existe
outro discurso sobre o imigrante e a imigrao que no seja um
discurso imposto; mais do que isso, ate mesmo toda a
problemtica da cincia social da imigrao que uma problemtica
imposta. E uma das formas dessa imposio perceber o imigrante,
defini-lo, pens-lo ou, mais simplesmente, sempre falar dele como
de um problema social. Essa relao entre um grupo social e uma
srie de problemas sociais (os imigrantes e o emprego ou os
imigrantes e o desemprego, os imigrantes e a habitao, os
imigrantes e a formao, os imigrantes ou os filhos de imigrantes e
a escola, os imigrantes e o direito de voto, os imigrantes e sua
integrao, os imigrantes e a volta para sua terra e, para coroar, os
imigrantes e a velhice, ou os velhos imigrantes!, etc) constitui o
ndice mais claro de que a problemtica da pesquisa, tal como
encomendada e tal como conduzida, encontra-se em
conformidade e em continuidade direta com a percepo social
que se tem da imigrao e do imigrante. (SAYAD, 1998, p. 56-57).
Embora os fluxos migratrios de pases perifricos em
direo aos desenvolvidos tenham sido entendidos enquanto
vantajosos sobretudo em um momento de reconstituio da Europa
aps a Segunda Guerra, e mesmo perante a necessidade de mo
de obra barata em certos momentos de expanso da economia
norte-americana, haja vista os programas de convite de estrangeiros
para a ocupao de certos postos de trabalho no perodo do ps
guerra, como o Bracero Program nos Estados Unidos e os
programas de working guests na Europa
6
a imigrao de
6
Estes programas de convite de trabalhadores estrangeiros possuam, contudo, uma
temporalidade implcita no contrato, regra geral feita somente com a populao masculina
dos locais de origem, o que j denota uma inteno de permanncia breve, somente nos
momentos de necessidade. Essa postura muito diferente da adotada no perodo das grandes
migraes para as Amricas (virada do sculo XIX-XX), que adotada a possibilidade da
entrada de famlias e visava o povoamento e fixao dos mesmos.
150 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
populaes vindas de pases subdesenvolvidos ou, em palavras
do sculo XIX, no branca e europia, passa a causar cada vez
mais mal estar, na medida em que o volume e a durabilidade
dessas migraes crescem. As perspectivas de uma migrao
temporria destes fluxos se desfazem pouco a pouco, endossadas
cada vez mais pelas consecutivas crises financeiras que se
avolumam nos pases de origem dessa populao ou seja, os
pases subdesenvolvidos, perifricos, ex-colnias, no brancos
e pela formao de redes sociais cada vez mais extensas,
complexas e em contato com polticas de bem estar social dos
pases receptores, o que proporciona novas interpretaes acerca
de seus direitos e deveres.
Se estes imigrantes perifricos e no brancos acabam sendo
os protagonistas do grande volume das migraes internacionais
no final do sculo XX; se os convites feitos a eles em um momento
de expanso econmica dos pases industrializados resultaram no
no retorno dos mesmos no momento em que o convite termina
e retirado; se as prticas democrticas acabam auxiliando a
tomada de conscincia dos direitos de muitos deles, que se fazem
valer dos princpios democrticos da justia ocidental para
beneficio prprio e de seus familiares e conterrneos que no
cessam de chegar; e se, em virtude deste mesmo estado de direito
democrtico e humanista que d quorum inclusive para a
existncia de uma Declarao Universal dos Direitos Humanos,
os Estados que os recebem no podem mais simplesmente legislar
no sentido de outrora, expondo abertamente suas proibies
baseadas em critrios abertamente divergentes a esta mesma
declarao, quais so, a partir de tal quadro, as possibilidades de
controle dos Estados contemporneos? Como conjugar um estado
democrtico de direito a uma confluncia de milhares de pessoas
que desejam partilhar deste mesmo estado e da economia prspera
que o alicera, o que por sua vez ameaa, em contrapartida, a
permanncia salutar do mesmo? Mediante o convvio de
populaes cujas origens se expandem em um grau de diversidade
cultural cada vez mais amplo e complexo, e onde as polticas de
assimilao (imposio da assimilao, a exemplo do ocorrido no
PARTE II 151
Brasil no perodo getulista, ou nos Estados Unidos na primeira
metade do sculo XX) no so mais aceitas, como conjugar tamanha
diversidade com as condies postuladas historicamente, uma
vez que agora no so mais os brancos europeus que se espalham
pelo globo afora na inteno de civilizar o mundo, mas o refluxo
indesejado dessa dominao? Se critrios de bases raciais no
podem mais sustentar a hostilidade e proibies do passado,
associar este novo imigrante a uma ameaa, seja ela de
integridade fsica ou cultural, real ou fictcia, passa a ser, - e o
intuito deste texto justamente provocar esta reflexo - uma
nova forma de controle da permisso/restrio das populaes
nos territrios nacionais, aliceradas agora em um discurso
tolerante e humanista, condizente com o estado democrtico
de direito estabelecido, mas que necessita prezar pela segurana
interna de cada Estado.
Desde os ataques cometidos s Torres Gmeas nos Estados
Unidos em 2001, que causaram verdadeira comoo mundial, e,
tendo sido estes cometidos por grupos rabes estrangeiros, causaram
igualmente o acirramento das discusses a respeito da suposta
fragilidade dos pases democrticos ocidentais (Europa Ocidental e
Amrica do Norte) em suas polticas de imigrao; o debate acerca
da restrio de entrada de imigrantes e/ou estrangeiros associado
poltica de segurana interna tem sido uma constante nos pases
focos de recepo migratria. Afinal de contas, as escolas americanas
ensinaram aos pilotos suicidas as tcnicas mais avanadas no manejo
de suas aeronaves bomba, o que veio a causar a morte de milhares
de cidados genuinamente estado-unidenses. E talvez toda a tragdia
pudesse ter sido eliminada caso a tais estrangeiros no fosse
permitida a entrada em territrio norte americano. Embora os meios
de comunicao e o prprio governo no tenham vinculado de
maneira explcita estrangeiro terrorismo (as prprias emissoras
norte americanas mostraram por diversas vezes outros imigrantes
igualmente mortos pelos ataques s torres, etc), subjetivamente
e tacitamente, esta associao j havia sido estabelecida. De igual
forma, a Europa, com os conseqentes atentados ali ocorridos
(Espanha, 2004, Inglaterra, 2005) e mesmo os conflituosos distrbios
152 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
da periferia de Paris tambm em 2005, que ps em choque a
altivez da civilizao francesa e da cidade luz, coligaram na
conscincia coletiva das populaes vtimas de tais atentados
uma co-relao entre estrangeiro e perigo (terrorismo), ou estrangeiro
e ameaa. Desta forma, a Unio Europia tambm passa a rever
com maior rigor suas polticas de segurana com o apoio de sua
sociedade civil, assim como os Estados Unidos da Amrica. A prpria
sociedade civil destes pases endossa esta postura dos Estados, e
at mesmo sinaliza por uma interpretao dos governos de maior
rigor na admisso de novos imigrantes vide os resultados das
recentes eleies na Europa, e a centralidade que o tema das
polticas migratrias toma dentro dos debates das eleies norte-
americanas.
Esta ameaa do estrangeiro invasor se expande, a partir
da, para a idia do risco e do perigo de uma invaso de culturas
diversas e distintas do padro ocidental moderno, que estaria
colocando em risco a integridade cultural destes pases que os
recebem. Estaria colocando em risco, desta forma, as conquistas
civilizatrias de sculos anteriores, como no caso, os direitos das
mulheres, a tolerncia religiosa, as percepes de liberdade e
indivduo, os ideais republicanos e democrticos. Estes matizes
tomam contornos mais fortes se projetados em contraposio a
culturas no ocidentais, sociedades com forte vinculao religiosa
e posturas polticas no laicas. A fragilidade do Ocidente seria
entendida, mais uma vez aqui, como um desdobramento de sua
maior tolerncia e permissividade com a presena deste outro
invasor, o que denotaria novas perspectivas de aceitao destas
populaes, e uma profunda reviso nas polticas migratrias
exercidas at o momento.
Cabe, portanto, nos indagarmos o quanto essa correlao de
estrangeiro e ameaa estabelecida hoje nos pases centrais no
passa a substituir os critrios outrora raciais e deliberadamente
favorveis s populaes europias, que os criaram.
PARTE II 153
Elson Menegazzo
1
INTRODUO
N
os ltimos anos, algumas aes de grupos de imigrantes tm
sido realizadas de modo a pressionar os governos de seus
pases de origem, inclusive os da esfera local, de pequenos
povoados ou cidades que deixaram, como tambm, para influenciar
sobre vrias questes relativas s cidades em que habitam, nos
pases de residncia (PORTES, 1997). Nos Estados Unidos, esse
tipo de atividade poltica cresceu significativamente nas ltimas
dcadas, ocasionando no surgimento de lobbies em relao aos
imigrantes.
O envolvimento de migrantes em atividades polticas para
os pases de origem tem se demonstrado de forma limitada, no
abrangendo um grande nmero de participantes. O nmero
tem sido um dos elementos da crtica perspectiva transnacional
do fenmeno migratrio, pois, apesar de se evidenciar que
algumas atividades tm sido desenvolvidas, a pergunta que se
faz : qual a quantidade de imigrantes que participam efetivamente
de atividades polticas, tanto nos pases de residncia quanto
distncia, em seus prprios pases de origem?
DISTANTES MAS INFLUENTES? PARTICIPAO E
REPRESENTATIVIDADE POLTICA DOS
MIGRANTES INTERNACIONAIS E SEUS DESCENDENTES
1
Grupo de Estudos e Pesquisa de Migraes (Unesp/CNPq)
154 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Algumas pesquisas (GUARNIZO; PORTES; HALLER, 2003;
LEVITT; DEHESA, 2003) baseadas em diferentes metodologias
foram capazes de confirmar a existncia emprica de atividades
transnacionais, mas tambm foram demonstradas as limitaes de
seus alcances (PORTES, 2001). Os estudos sobre a participao
dos migrantes em seus pases de origem, tm, de maneira geral,
observado tanto o perodo eleitoral, com o engajamento em
partidos e campanhas, quanto o perodo no eleitoral, com a
participao em organizaes no governamentais e projetos na
localidade de origem.
Nas Eleies de 2006, a participao dos eleitores brasileiros
que vivem no exterior, tanto no ato de votar (ou no), apresentou
algumas questes pertinentes para se pensar elementos como a
indefinio das fronteiras do Estado-Nao e sua implicao nas
dificuldades para se definir a cidadania. (CASTELLS, 1999).
O fato dos eleitores emigrantes estarem prximos do Brasil,
na sua condio de cidados brasileiros, conservando os direitos
e deveres do cidado, dentre eles o voto obrigatrio, mas
distantes, poltica e socialmente, por se encontrarem alm das
fronteiras do territrio nacional, fez com que os elementos desta
relao de proximidade e distncia (SIMMEL, 1950) fossem tomados
como objeto desse estudo, que se focaliza no campo das atividades
polticas dos emigrantes brasileiros.
A PERSPECTIVA TRANSNACIONAL E AS RELAES INTERNACIONAIS
Algumas antroplogas sociais iniciaram nos anos noventa o
tratamento do fenmeno migratrio a partir de uma perspectiva
transnacional. Esse grupo de pesquisadoras redefinindo o termo
imigrante cunhou o termo transmigrante em referncia queles
que buscam se estabelecerem nos pases de destino, mas continuam
mantendo conexes sociais, econmicas e polticas com os seus
pases de origem, o qual eles no abandonam (BASCH; GLICK-
SCHILLER; BLANC-SZANTON, 1992; 1994; 1995; GLICK-SCHILLER,
1999).
PARTE II 155
Um outro grupo de autores (PORTES; GUARNI ZO;
LANDOLT, 1999) passou a utilizar o conceito de prticas
transnacionais, que cobrem todas as esferas da ao social e podem
ser separadas, para fins analticos, em trs campos: econmico,
poltico e scio-cultural. De acordo com esses autores, as prticas
polticas, econmicas e scio-culturais no so necessariamente
mutuamente exclusivas, podendo os imigrantes participar em todos
os aspectos da vida transnacional. Um exemplo disso o envio
de remessas, tendo como destino quase sempre os pases em
desenvolvimento. As remessas tm constitudo nos ltimos anos
uma das caractersticas mais significativas das migraes
internacionais e, apesar de geralmente se destinarem aos familiares
de migrantes, esse tipo de prtica econmica tem atingido tanta
importncia, que partidos polticos e at mesmo alguns governos
tm se aproximado de grupos de imigrantes para obter
financiamento e suporte eleitoral. No Brasil, as remessas fazem
parte de um discurso poltico sobre a importncia dos brasileiros
que vivem no exterior e aos impactos positivos que esses causam
na economia nacional, no estando ainda relacionadas ao
financiamento de campanhas polticas.
Os motivos para participar nos trs campos da prtica
transnacional podem ser os mais variados, e as prticas tambm
podem ocorrer de forma contnua ou ocasionalmente. Essas duas
formas de extenso da prtica transnacional podem ser definidas
como transnacionalismo estreito (narrow), para o primeiro caso,
onde as prticas transnacionais ocorrem com certa freqncia e
de forma institucionalizada, e de transnacionalismo amplo (broad)
para o segundo caso, em que as prticas transnacionais ocorrem
somente ocasionalmente (ITZIGSOHN; GIORGULI-SAUCEDO,
2002). Tambm, foram cunhados outros dois termos em relao
ao tipo de atores sociais envolvidos nas atividades transnacionais,
definindo-se como transnacionalismo de cima (from above),
quando as iniciativas partem de governos e corporaes, e de
transnacionalismo de baixo (from below), quando as iniciativas
partem dos prprios imigrantes internacionais, nas atividades
cotidianas (GUARNIZO; SMITH, 1998).
156 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Um dos problemas que o uso dessas vrias terminologias
apresenta, em conjunto com o conceito transnacionalismo, que
elas foram sob uma mesma rotulao um conjunto de
diversificadas atividades (PORTES, 2001). Alm da impreciso, o
uso dessas vrias terminologias ainda se aproxima da confuso.
A organizao feita pela Justia Eleitoral para que as eleies
brasileiras ocorressem no exterior em 2006, por exemplo, se
considerada como uma atividade do transnacionalismo de cima
(from above), cuja iniciativa foi governamental, pode causar uma
confuso quanto a quem ela se destinou, ou ainda, queles que
participaram dela. Como a eleio diz respeito a uma sociedade
especfica e pertencente a um Estado-Nao, a participao nessa
eleio reservada somente aos cidados desse Estado-Nao.
Dessa forma, o sentido de desterritorializao das eleies, de
ocorrer alm dos limites do territrio nacional, confundido com
o de alm da nao, quando utilizado o conceito transnacional,
sendo que a realizao de uma eleio no exterior respeita as
regras dos pases em que ela ocorre, como a restrio feita aos
locais de votao, por exemplo, e os acordos internacionais.
Considerando os limites que a perspectiva transnacional
apresenta nos estudos migratrios e, tambm, no campo das
relaes internacionais, ser adotada aqui uma abordagem alternativa,
enfatizando as interaes dos migrantes internacionais com os
Estados e os atores da sociedade civil, entre pases de origem e
pases de residncia (WALDINGER; FITZGERALD, 2004). Assim, a
participao dos emigrantes brasileiros em atividades polticas
voltadas para o Brasil pode ser percebida, atravs do envolvimento
desses nas eleies de 2006, como uma forma de interao com o
Estado brasileiro, como tambm, o debate e propostas polticas em
torno da emigrao, como uma forma de interao do Estado
brasileiro com os seus cidados residentes no exterior.
A PARTICIPAO DOS EMIGRANTES BRASILEIROS EM ATIVIDADES POLTICAS
O envolvimento dos migrantes internacionais em atividades
polticas pode, de acordo com a categorizao proposta por
PARTE II 157
stergaard-Nielsen (2001), estar relacionado s polticas voltadas
para o pas de origem (Homeland politics), com a participao
em eleies, na oposio ou suporte a sistemas polticos e suas
polticas externas, como tambm, pode estar relacionado s
polticas imigrantes (Immigrant politics), no comprometimento
para melhora de suas situaes nos pases de residncia, buscando
obter maiores direitos polticos, sociais e econmicos, e na luta
contra a discriminao. Nessas duas esferas de atuao dos
migrantes, foram encontrados alguns estudos sobre o envolvimento
dos emigrantes brasileiros em atividades polticas, que sero
destacados aqui.
A relao entre grupos partidrios (ou de brasileiros com
identificao partidria diversa) foi observada por Margolis (1994),
na esfera da prtica poltica voltada para o Brasil. Em seu estudo
sobre os imigrantes brasileiros na cidade de Nova Iorque, onde
observou algumas atividades de um grupo de partidrios do PT,
Margolis relata a organizao de dois grupos polticos durante o
perodo das eleies do ano de 1989, onde um grupo apoiou o
candidato Fernando Collor de Mello (PRN) e outro, o candidato
Luis Incio Lula da Silva (PT). O primeiro grupo, que foi fundado
por um empresrio brasileiro residente h muito tempo no Estados
Unidos, contava com o apoio de outros imigrantes que residiam
tambm h mais tempo, enquanto que o segundo grupo, o do
Partido dos Trabalhadores, era maior e tambm melhor organizado,
com a participao de 15 a 30 membros, que se reuniam
quinzenalmente. Cerca da metade desse grupo era composta por
jovens estudantes brasileiros que estudavam em Nova Iorque, e
os demais integrantes eram imigrantes recm chegados
(MARGOLIS, 1994).
A participao dos eleitores brasileiros na eleio de 1998
no exterior (JONES-CORREA,1998a), a atuao de pequenos
ncleos do Partido dos Trabalhadores em outros pases (SPRANDEL,
2001b), e as propostas de ampliao do voto e da
representatividade poltica dos emigrantes brasileiros (SPRANDEL,
2001a) nos do uma amostra da diversidade de temas que so
encontrados na literatura sobre a emigrao brasileira, embora,
158 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
um pequeno grupo de pesquisadores tem se preocupado com as
atividades polticas.
No trabalho organizado por Chelius (2003), com a colaborao
de vrios autores, so comparadas 17 experincias de pases
diferentes sobre o voto distncia, verificando-se, por exemplo,
que em comparao com emigrantes colombianos, que gozam de
direitos polticos plenos, com direito a eleger e serem eleitos, os
emigrantes brasileiros e de outros pases da Amrica Latina
possuem direitos polticos parciais, podendo apenas votar.
Levitt e Dehesa (2003) destacam o voto no exterior, aps o
aumento da emigrao brasileira nos anos 80, como um gesto
simblico que refora na longa durao e na longa distncia o
senso de pertencimento na emigrao. Os autores ainda destacam
a participao dos eleitores residentes nos Estados Unidos nas
eleies de 1994, e a ateno que os partidos polticos brasileiros
tm dado aos emigrantes. Atravs de entrevistas informais com
lderes do PMDB e do PFL em Minas Gerais, Estado com relativa
populao emigrante, os autores verificaram que os grandes
partidos brasileiros no tm considerado a mobilizao dos
compatriotas no exterior, sendo que somente o PT tem atuado no
exterior, atravs de pequenos ncleos, junto s comunidades
emigrantes (LEVITT; DEHESA, 2003).
A literatura sobre a emigrao brasileira tem destacado a
atuao poltica no exterior de ncleos do Partido dos Trabalhadores
(PT) nos Estados Unidos (SPRANDEL, 2001b; LEVITT; DEHESA,
2003; MARGOLIS, 1994), em Portugal e na Espanha (SPRANDEL,
2001b). Esses trabalhos, com exceo da anlise realizada por
Margolis (1994) sobre a disputa eleitoral de 1989, apesar de
verificarem que apenas o PT tem atuado junto aos emigrantes
brasileiros atravs de ncleos que existem no exterior formados
por um pequeno nmero de filiados do partido, no fazem
referncia sobre qual o dilogo estabelecido com os demais
brasileiros nesses pases que no esto filiados ao partido ou que
no so eleitores (ou pelo menos no esto aptos a votar fora do
Brasil), situao em que se encontra a maior parte dos emigrantes.
PARTE II 159
A atuao de mulheres nas atividades polticas dos ncleos ou
grupos uma outra caracterstica importante, que tambm deveria
ser analisada, tendo em vista que no eleitorado do exterior sempre
(desde 1989) foi maior a presena feminina.
A identificao dos conflitos, relacionados s diversas
identificaes polticas que os emigrantes brasileiros expressam
em relao ao Brasil, poderia contribuir para uma anlise da
complexa relao que h entre as polticas imigrantes nos pases
de residncia e as polticas voltada para o pas de origem, tendo
em vista que a atividade poltica do PT que mais se destaca junto
aos emigrantes aquela voltada para os direitos humanos (LEVITT;
DEHESA, 2003), na forma de utilidade pblica, e que pode alcanar
grupos alm da esfera de atuao no partido, de sua militncia ou
de simpatizantes.
Como observou Margolis (1994), as atividades do grupo de
petistas em Nova Iorque se concentravam, fora do perodo eleitoral,
em discusses sobre assuntos polticos e econmicos do Brasil, e
tambm, na edio de um boletim informativo, tendo ainda, sido
observada na esfera da prtica poltica voltada para o Brasil, a
organizao de uma carreata que teve como objetivo recolher
assinaturas a favor de um pedido de abertura de processo, no
caso do assassinato de Chico Mendes no Brasil, alm da
programao de eventos na New York University, por ocasio da
Semana da Amaznia (MARGOLIS, 1994).
Na esfera da prtica poltica voltada para o pas de
residncia, podemos relacionar as atividades dos ncleos do PT
no exterior, apesar dos exemplos apresentados por Margolis
(1994), mais como suporte aos direitos dos que emigraram,
trabalhando na mediao de demandas mais amplas da
comunidade brasileira (SPRANDEL, 2001b), do que a uma atuao
efetivamente centrada no debate poltico nacional, com outros
grupos de emigrantes com posies polticas diversas, uma vez
que muitos partidos brasileiros (ou quase todos) no tm atuado
junto aos emigrantes, com polticas voltadas para esses, tanto no
territrio nacional quanto no exterior.
160 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Outros trabalhos (KAWAMURA, 2003; SALES, 2006)
relacionam o envolvimento dos emigrantes brasileiros nas polticas
imigrantes, no pas de residncia, fatores da pr-migrao. A
no participao poltica ainda no pas de origem pode se repetir
no atual pas de residncia, como tambm, o seu contrrio, a
participao. Kawamura (2003) verificou que os brasileiros
(nikkey) que imigraram no tem tido uma tradio de mobilizao
poltica no pas de origem, ao analisar as atividades polticas e
organizacionais dos brasileiros no Japo. O estudo realizado por
Sales (2006), sobre a participao de brasileiros em organizaes
no governamentais na cidade de Boston, nos Estados Unidos,
por outro lado, apresenta que a organizao poltica dos imigrantes
brasileiros avanou mais em conseqncia da bagagem cultural
que alguns lderes levaram consigo do Brasil, tendo esses at
recebido a visita de trs ministros do primeiro governo Lula para
debater os problemas da comunidade (SALES, 2006).
ELEITORES BRASILEIROS NO EXTERIOR
Os eleitores brasileiros que estavam aptos a votar no exterior
nas Eleies 2006 representavam apenas 0,07% do total do
eleitorado. Eram 86.360 eleitores distribudos em 93 zonas
eleitorais,
2
sendo que 60,68% (54.401) desse total estavam
concentrados nas cinco zonas eleitorais com mais eleitores: 1
Estados Unidos (32.017), 2 Portugal (7.630), 3 Itlia (4.699), 4
Alemanha (4.515) e 5 Inglaterra (3.540).
Para estar apto a votar, o brasileiro que reside no exterior
no precisa estar com sua situao regularizada junto ao pas em
que migrou, mas necessita fazer um cadastro na sedes das
embaixadas ou reparties consulares com jurisdio sobre a
localidade de sua residncia
3
. Esse cadastro e os outros servios
2
O nmero de pases com eleitores registrados maior que nmero o de zonas eleitorais
(93), pois alguns pases encontram-se sob a jurisdio consular de outros (TRIBUNAL
REGIONAL ELEITORAL DO DISTRITO FEDERAL, 2006a).
3
Os servios eleitorais prestados nas embaixadas ou reparties consulares brasileiras so:
alistamento eleitoral, transferncia de domiclio eleitoral, reviso eleitoral, 2 via do ttulo
eleitoral, justificativa eleitoral.
PARTE II 161
de regularizao do ttulo eleitoral, devem ser realizados at a
data limite de 151 dias antes da votao, que em 2006, encerrou-
se no dia 3 de maio e reiniciou aps a apurao final de votos do
segundo turno das eleies.
No exterior, as sees de votao so estabelecidas apenas
nos locais (pases) em que mais de trinta eleitores estejam
cadastrados, e caso esse nmero no seja atingido, o eleitor que
ali residir dever se deslocar at uma outra seo dentro do
mesmo pas. Se no houver sees de votao dentro do mesmo
pas, para que possa ser agregada uma seo eleitoral com menos
de 30 eleitores, o eleitor regularmente inscrito nessa seo ter a
sua ausncia s urnas justificada, de acordo com o artigo 226 do
Cdigo Eleitoral (TRI BUNAL REGI ONAL ELEI TORAL DO
DISTRITO FEDERAL, 2006d). Em 2006, 16 zonas eleitorais (16
pases com 244 eleitores no total) no atingiram o nmero mnimo
de 30 eleitores.
Como os eleitores que residem no exterior podem votar
apenas para os cargos de Presidente da Repblica e Vice-
presidente, a participao do eleitor brasileiro que vive no exterior
ocorre somente a cada quatro anos, quando um nmero significativo
de emigrantes busca regularizar o seu ttulo eleitoral, para estarem
aptos a votar. Como podemos observar na Tabela 01, em anos de
eleies presidenciais (2002 e 2006) o percentual de crescimento
do nmero de eleitores residentes no exterior aumenta
significativamente, em relao aos demais anos, em que a
participao no pleito lhes restrita. A variao do nmero de
eleitores apresentada entre os anos de eleio para o cargo de
162 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Presidente da Repblica (e vice-presidente), pode ainda estar
relacionada s expectativas temporais dos brasileiros quanto ao
ato de emigrar: retorno ou permanncia no pas de residncia.
Os nmeros relativos organizao das eleies no exterior
expressam o carter de desterritorializao que essa apresenta.
Para vrias cidades, em setenta e sete pases, foram enviados a
partir de 13 de setembro de 2006 os materiais a serem utilizados
nos dias de votao, como urnas de lona (292, uma por seo
eleitoral), urnas eletrnicas (240, uma por seo eleitoral), cabinas
de votao, caderno de folhas de votao, etc. (TRIBUNAL
REGIONAL ELEITORAL DO DISTRITO FEDERAL, 2006d). Ainda,
esses nmeros de uma eleio desterritorializada, acrescenta-
se todo o treinamento destinado ao pessoal envolvido nos dias
de votao: presidentes, mesrios e secretrios de cada seo.
Toda essa organizao contrasta com a participao dos
eleitores. Apesar do voto ser obrigatrio tambm para os eleitores
brasileiros residentes no exterior, foi registrada uma mdia de
absteno de 51,92% no primeiro turno e de 52,51% no segundo,
em toda a votao no exterior. Dentre as cinco maiores zonas
eleitorais, na Alemanha (Tabela 02), foram registrados os maiores
percentuais de absteno, 68,73% no primeiro turno e 69,83% no
segundo.
PARTE II 163
Considerando que apenas cinco zonas eleitorais
4
registraram
abstenes proporcionalmente maiores do que na Alemanha, e
essas possuem pouqussimos eleitores, podemos considerar que
o fenmeno da absteno na Alemanha se revela de forma singular,
tendo em vista que a absteno registrada em pelo menos 18%
superior quelas registradas nos outros trs pases europeus com
maior nmero de eleitores brasileiros, Portugal, Itlia e Inglaterra,
e que estiveram prximas da mdia de toda a votao do exterior.
Outra singularidade encontrada nas Eleies de 2006 foi o pequeno
nmero de eleitores no Japo, apenas 558, sendo 357 em Tquio
e 201 em Nagoya (TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO
DISTRITO FEDERAL, 2006b; 2006c), enquanto a populao era
de 302.080
5
imigrantes brasileiros.
A COMUNICAO COM OS EMIGRANTES NOS STIOS DOS PARTIDOS POLTICOS
Os stios de partidos polticos tm se caracterizado como
um espao privilegiado para o desenvolvimento de uma poltica
informacional (CASTELLS, 1999), podendo alcanar um pblico
que vai alm do atingido com as mdias tradicionais, como o
rdio e a televiso. Esses stios apresentam um fluxo bi-direcional
de informao, maior volume de dados, maior velocidade, em
formatos diversos, e maior controle individual por parte do usurio
(FERNANDEZ, 2005), alm do visitante poder se cadastrar no
stio de um determinado partido, por exemplo, para receber
informaes periodicamente sobre o candidato ou a campanha
em curso, diretamente no seu correio eletrnico, acompanhando
passo a passo o pleito eleitoral.
4
As zonas eleitorais que registraram absteno superior a da Alemanha foram: 1 Turno (n.
eleitores) - Emirados rabes (32) 75,00%, Senegal (90) 74,44%, Nova Zelndia (85)
74,12% e China (149) 72,48%, e no 2 Turno, Emirados rabes (32) 84,38%, Nova
Zelndia (85) 77,65%, Sria 72,54%, Hong Kong (151) 70,86% e Senegal (90) 70,00%
(TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO DISTRITO FEDERAL, 2006b; 2006c).
5
em 2005, e 312.979 em 2006. Ministry of Justice, Japan - About the foreign register
person statistics in 2006 end of year present time (2007 May). Disponvel em: http://
www.moj.go.jp. Acesso em: 15 jun. 2007.
164 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Para os eleitores que se encontram fora do pas, esse tipo
de contato com os partidos e com o contexto da poltica nacional,
uma vez que o debate toma conta do contedo dos stios durante
o perodo eleitoral, torna-se a forma mais eficaz para se obter
informaes, considerando que a propaganda eleitoral e algumas
outras formas de comunicao no chegam alm das fronteiras
nacionais. Porm, o acesso ao contedo de stios de partidos
polticos brasileiros feito no exterior, pelo menos nas eleies de
2006, no foi positivo quanto a encontrar informaes e propostas
para os eleitores brasileiros que emigraram.
Acompanhando durante o perodo eleitoral os stios dos
partidos envolvidos na disputa presidencial, com exceo dos
stios do Partido dos Trabalhadores (PT)
6
e do Partido da Social
Democracia Brasileira (PSDB)
7
, que apresentaram informaes a
respeito dos emigrantes, nenhum outro partido apresentou
contedo voltado especificamente para os eleitores da Zona
Eleitoral do Exterior.
Observando e registrando os stios dos partidos envolvidos
na disputa presidencial, e tambm, os de partidos das coligaes,
nos dois turnos das eleies, no se encontrou referncia aos
eleitores residentes no exterior e a Zona Eleitoral correspondente
a esses, identificada com a sigla ZZ e somada as demais siglas
das unidades federativas. A sigla ZZ no apareceu nos stios tanto
nas informaes sobre a rea de atuao dos partidos, quanto nos
endereos para contato com representantes do partido. Criada
em novembro de 2003 sob a sigla ZZ, quando se desmembrou da
1 Zona Eleitoral do Distrito Federal, a Zona Eleitoral do Exterior
6
O stio do Partido dos Trabalhadores (PT) passou a exibir, partir de abril de 2006, um
l i nk para o stio da Associao Amigos Petistas no Exterior <http://
www.amigospetistasnoexterior.org>, em sua pgina principal. Essa informao foi obtida
atravs de uma busca no stio Archive.org (http://www.archive.org), que registra o contedo
disponvel na Internet formando uma espcie de arquivo eletrnico. A pgina principal do
stio do Partido dos Trabalhadores que estava disponvel em abril de 2006, encontra-se no
endereo eletrnico: http://web.archive.org/web/20060427082327/www.pt.org.br/pt.htm.
7
O PSDB apresentou em agosto, uma nota referindo-se a aprovao da Proposta de
Emenda Constituio (05/05 Tabela 07) que permite aos brasileiros que vivem no
exterior escolher representantes na Cmara dos Deputados, ampliando a participao poltica
dos emigrantes. A Proposta teve como relator o Senador Eduardo Azeredo.
PARTE II 165
passou completamente ignorada pelos stios dos partidos polticos
nas eleies 2006.
Essa falta de interesse dos partidos brasileiros pelos
emigrantes, tende a reforar a desiluso e a apatia que muitos
brasileiros sentem com a poltica (LEVITT; DEHESA, 2003). O
nmero de imigrantes brasileiros com participao em partidos
no Brasil tambm foi muito pequeno nas duas ltimas eleies
(2002-2006). Em 2006, nos cinco pases com mais eleitores, a
proporo entre filiados/eleitorado era de 0,52% nos Estados
Unidos, 1,71% em Portugal, 0,53% na Itlia, 0,37% na Alemanha
e 1,18% na Inglaterra (TSE, 2006e). Em todo o Brasil, a proporo
filiados/eleitorado atingiu o percentual de 9,18%, sendo 13 vezes
maior que a proporo filiao/eleitorado no exterior (ANEXO A,
Tabela A-01).
A ausncia de comunicao para alm das fronteiras
nacionais e a falta de interesse com os emigrantes, no podem
ser tomadas apenas pelo fato dos partidos brasileiros ignorarem o
pequeno numero de eleitores que vivem no exterior, pois temos
que considerar o sistema poltico ao qual esto inseridos os partidos
brasileiros, e o desenvolvimento da participao dos eleitores
nos novos espaos eletrnicos (FERNANDEZ, 2005), que
proporcionam uma democracia informacional (CASTELLS; 1999).
A comunicao poltica, de certa forma, constitui uma fotografia
no apenas da poltica em si, mas na maioria das vezes, do
sistema democrtico (WOLTON, 1998).
A AMPLIAO DA PARTICIPAO E DA REPRESENTATIVIDADE POLTICA DOS
EMIGRANTES BRASILEIROS
Ao longo dos ltimos quinze anos, acompanhando o
incremento da emigrao brasileira, ocorreram diversas mudanas
na estrutura governamental, alterando a postura do Governo
Brasileiro em relao aos emigrantes. Na anlise desenvolvida
por Levitt e Dehesa (2003), sobre as alteraes que ocorreram na
poltica dirigida aos emigrantes de diversos pases da Amrica
166 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Latina, foram encontradas cinco principais alteraes: 1) reformas
ministeriais e consulares; 2) polticas de investimento para atrair
remessas dos migrantes; 3) extenso dos direitos polticos na
forma de dupla cidadania ou nacionalidade, com o direito de
votar fora do pas; 4) a extenso de protees ou servios do
Estado para os nacionais que vivem no exterior, que vo alm
dos tradicionais servios consulares; e 5) a implementao de
polticas simblicas designadas a reforar aos emigrantes o senso
de pertencimento.
Dentro desse conjunto de mudanas de postura que Levitt e
Dehesa (2003) identificaram, sero apresentadas algumas das
propostas que se encontram (ou se encontraram) em tramitao no
Senado Federal e na Cmara dos Deputados nos ltimos anos, que
dizem respeito extenso dos direitos polticos na forma de dupla
cidadania ou nacionalidade, e o direito de votar fora do pas.
As eleies brasileiras que ocorrem no exterior, apesar de
registrarem uma pequena participao dos eleitores em relao
populao que vive no exterior, como j foi apresentado, se
caracteriza como um evento verdadeiramente desterritorializado,
realizando-se em vrios pases. Contraditoriamente, um dos elementos
apresentado por Levitt e Dehesa (2003) que torna possvel a extenso
do voto aos brasileiros que vivem no exterior, dado a pequena
quantidade de eleitores, o baixo custo que ela representa tanto
poltica quanto financeiramente para o Governo brasileiro, enquanto
que, para outros pases, no seria possvel realizar uma eleio com
as propores da brasileira, alm de suas fronteiras.
As propostas que visam ampliar a participao poltica dos
brasileiros que vivem no exterior, em tramite no Congresso
Nacional, esto divididas entre promover a ampliao do direito
de voto de brasileiros residentes no exterior e a criao de
circunscries eleitorais especficas para as comunidades
brasileiras no exterior.
Com relao ampliao do direito de voto, de maneira
geral (Tabela 03), os projetos de lei tendem a conceber ao eleitor
que vive no exterior, o direito de votar para os cargos de Presidente
PARTE II 167
da Repblica e Vice-presidente, como a legislao atual j prev,
e tambm para Senador, Deputado Federal, Governador e
Deputado Estadual (apenas um projeto inclui o cargo de prefeito).
Tabela 03 - Matrias em tramitao no Congresso Nacional
Abril 2008.
Identificao Autoria Ementa/Assunto Situao
PL 2.424/89 Senador Marco Maciel Dispe sobre o exerccio do direito de
voto dos cidados brasileiros
residentes ou em trnsito no exterior
nas eleies para Presidente da
Repblica, Senadores, Deputados
Federais, Governadores e Deputados
Estaduais.
29/5/2007 Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados. Deferido
o REQ 995/07, nos termos do
seguinte despacho. Apensado ao
PL. 6349/05 [e seus apensados, os
PL's 4957/01, 45/03 (e seus
apensados, os PL's 391/03 e
6232/05) e 321/07] ao PL.
2424/89 [cujos apensados so os
PL's 5054/90 e 6709/06], nos
termos do artigo 142, pargrafo
nico c/c artigo 143, inciso II,
alneas "a" e "b", ambos do
Regimento Interno.

17/7/2007 - Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados.
Indeferido o pedido de
desarquivamento desta proposio
constante do REQ-1348/2007 =>
REQ-1/2007 CFT porquanto a
proposio no foi arquivada.
PL 5.054/90 Deputado Francisco Amaral Visa assegurar o direito de voto aos
brasileiros que se encontrem no
exterior em pas em que haja
representao diplomtica brasileira.
17/7/2007 - Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados.
Indeferido o pedido de
desarquivamento desta proposio
constante do REQ-1348/2007 =>
REQ-1/2007 CFT porquanto a
proposio no foi arquivada.
PL 766/99

Deputado Rubens Bueno D nova redao ao art. 225 da Lei
4.737/65 (Cdigo Eleitoral), dando
direitos ao eleitor que se encontra no
exterior de votar nas eleies para
presidente, governador e prefeito.
31/1/2003 - Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados

Arquivado nos termos do Artigo
105 do Regimento Interno.
PL 2.277/99 Deputado Bonifcio de
Andrada
Consolida a legislao eleitoral
codificada e demais leis alteradoras e
correlatas

No prope a ampliao do direito de
voto do brasileiro residente no
exterior: o projeto prev a
possibilidade de o eleitor votar, to-
s, para Presidente e Vice-Presidente
da Repblica, tal como a legislao
vigente.
2/5/2007 - Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados.

Desarquivado nos termos do
Artigo 105 do Regimento Interno,
em conformidade com o despacho
exarado no REQ-536/2007. DCD
03 05 07 PAG 20407 COL 01

18/3/2008 - Comisso de
Constituio e Justia e de
Cidadania. Designado Relator,
Dep. Bruno Arajo (PSDB-PE)
PL 4.354/01 Deputado Ricardo Ferrao Altera artigos da Lei n 4.737, de 15
de julho de 1965 (Cdigo Eleitoral),
dispondo sobre o voto dos brasileiros
residentes no exterior, nas eleies
presidenciais, federais e distritais.
27/2/2002 - Coordenao de
Comisses Permanentes / Parecer
da Comisso de Constituio e
Justia e de Redao publicado no
DCD de 21/02/02 PG 1624 COL
02, Letra A, Encerramento.
Pronta para Pauta.
Regime de tramitao: Ordinria
168 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
A Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da Emigrao
Ilegal (CPMI da Emigrao), que realizou seus trabalhos entre os
anos de 2005 e 2006
8
, tendo como presidente
9
o Senador Marcelo
Crivella (PRB), vice-presidente o Senador Valdir Raupp (PMDB)
e como relator, o Deputado Joo Magno (PT), adotou a proposta
de criao de circunscries especiais para os eleitores brasileiros
residentes no exterior, que d a esses a representatividade poltica.
A adoo dessa proposta por parte da CPMI da Emigrao,
foi realizada em detrimento das propostas (Tabela 03) que visam
estender o direito de voto das comunidades brasileiras no exterior
para um maior nmero de cargos eletivos. No relatrio da CPMI da
Emigrao, uma das justificativas apresentadas para a adoo da
proposta de criao de circunscries no exterior, o fato que a
PLS 398/03 Senadora Ideli Salvatti Altera a Lei n 4737, de 15 de julho
de 1965 - Cdigo Eleitoral, para
permitir o voto, ao eleitor que se
encontra no exterior, nas eleies
para governador, vice-governador e
senador.
09/03/2006 - Subsecretaria de
Expediente - Remetido Cmara
dos Deputados

Aprovado no Senado Federal e em
tramitao na Cmara dos
Deputados sob o n 6.709/06
PL 6.232/05 Deputado Ivo Jos Apresenta como um dos objetivos, a
instalao de sees eleitorais nos
principais aeroportos internacionais
do mundo, para que os brasileiros no
estrangeiro possam votar no dia da
eleio.
17/07/2007 - Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados. Indeferido
o pedido de desarquivamento
desta proposio constante do
REQ-1348/2007 => REQ-1/2007
CFT porquanto a proposio no
foi arquivada.
PEC 05/05 Senador Cristovam Buarque Defende a criao de circunscries
eleitorais especiais, dando
representao poltica aos brasileiros
no exterior. Acrescenta um 3 ao
artigo 45 da Constituio Federal.
16/04/2008 SSCLSF - SUBSEC.
Coordenao Legislativa do
Senado. Includo em ordem do dia
da sesso deliberativa. Votao,
em primeiro turno.
PEC 44/06


Congresso Nacional -
Comisso Parlamentar Mista
de Inqurito da Emigrao
Ilegal
Altera o art. 45 da Constituio
Federal, para instituir a representao
dos brasileiros que moram no exterior
na Cmara dos Deputados.
25/01/2007 - Comisso de
Constituio, Justia e Cidadania
Aguardando designao do
Relator

Fonte: Sprandel (2001a); Congresso Nacional (2006). Disponvel em: <http://
www.senado.gov.br>e http://www.camara.gov.br. PL=Projeto de Lei, PLS=Projeto
de Lei do Senado, PEC=Proposta de Emenda Constituio
8
No dia 12 de julho de 2006 realizou-se a 17 reunio da CPMI, quando se votou e aprovou
o seu relatrio final.
9
A CPMI teve como presidente no incio dos trabalhos, o Senador Hlio Costa, at que esse
assumisse o Ministrio das Comunicaes.
PARTE II 169
noo de cidadania defendida pela viso tradicional de Estado-
nao, profundamente vinculada ao territrio, encontra-se superada
pelo fenmeno inexorvel da globalizao e das migraes em
massa. Tambm, considerado o fato de no se dispersar a fora
poltica do eleitorado (no exterior) em unidades polticas distintas,
acreditando ser mais producente aglutinar essa fora em universo
coeso, no intuito de facilitar a identificao dos interesses especficos
das comunidades brasileiras que habitam no estrangeiro. So ainda,
utilizados vrios exemplos de pases (por ex., Portugal e Itlia)
que possuem circunscries no exterior, para demonstrar a
possibilidade de o mesmo ocorrer no Brasil (BRASIL, 2006).
A proposta de criao de circunscries especiais no
exterior tem origem na Proposta de Ementa Constituio 05/05
do Senador Cristovam Buarque, que acrescenta o seguinte 3 ao
artigo 45 da Constituio Federal: Art. 45 3 A lei dispor sobre
a instituio de circunscries eleitorais especiais para a eleio,
pelo sistema majoritrio, de representantes dos brasileiros
residentes no exterior (NR). (BRASIL, 1988)
Com relao a essa Proposta de Ementa Constituio (05/
05), os membros da CPMI da Emigrao entenderam que seria possvel
aperfeioar o seu texto por meio de um Substitutivo, por considerar
a importncia da alterao, que introduz o sistema majoritrio. Dessa
forma, a modificao do artigo 45 da Constituio Federal deveria
ser expressa em seu caput, e no apenas em um pargrafo: Art.
45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo,
eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio
e no Distrito Federal e, pelo sistema majoritrio, nas comunidades
brasileiras residentes no exterior. (BRASIL, 1988).
Porm, de acordo com a avaliao dos membros da CPMI
da Emigrao, seria cabvel manter o 3 da proposta do Senador
Cristovam Buarque, pelo fato do pargrafo determinar que caber
legislao posterior definir os critrios que vo nortear a
instituio de circunscries eleitorais especficas, j que no cabe
Constituio Federal estabelecer esses tipos de detalhes (BASIL,
2006).
170 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Enquanto se discutia, nos ltimos anos, a ampliao da
participao poltica e da representatividade dos emigrantes
brasileiros, atravs da criao de circunscries eleitorais no
exterior, pouco se tinha pensado em relao s futuras geraes
de filhos de brasileiros nascidos no exterior, e o direito
nacionalidade brasileira dessas geraes. De acordo com a
Constituio Federal de 1988, e com a redao dada pela Emenda
Constitucional de Reviso n

3, de 07.06.1994 (BRASIL, 2000), se
considerava como brasileiros natos:
a) os nascidos na Repblica Federativa do Brasil, ainda que de
pais estrangeiros, desde que estes no estejam a servio de seu
pas;
b) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira,
desde que qualquer deles esteja a servio da Repblica Federativa
do Brasil; e
c) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira,
desde que venham a residir na Repblica Federativa do Brasil e
optem em qualquer tempo pela nacionalidade brasileira.
Apesar do item (c) [...]venham a residir na Repblica
Federativa do Brasil, vigorasse para fins da condio de optante,
sem prazo definido de residncia, caso isso no acontecesse, os
filhos de ambos os pais brasileiros nascidos no exterior ou deveriam
adquirir a cidadania do pas de nascimento, caso esse adotasse o
processo jus soli, ou esses filhos de brasileiros nascidos no exterior
poderiam se tornar aptridas, se no fizessem a opo pela
cidadania brasileira ao completarem 18 anos, residindo no Brasil.
Havia uma incoerncia entre a legislao do direito
nacionalidade e as propostas de estabelecimento de circunscries
eleitorais no exterior, justamente pelo fato de se buscar a criao
de cargos de deputados federais para representarem os brasileiros
10
que vivem no exterior, ao mesmo tempo em que os filhos desses
brasileiros, quando nascidos em pases onde se processa a
nacionalidade atravs do critrio de ascendncia (jus sanguinis),
10
No h qualquer restrio quanto mltipla nacionalidade de brasileiros que possuam
nacionalidade originria estrangeira, em virtude de nascimento (jus soli) ou de ascendncia
(jus sanguinis)
PARTE II 171
terem que retornar ao Brasil antes de completarem a maioridade
para no se tornarem aptridas e, nos demais pases (jus soli),
para se obter a cidadania brasileira.
Essa situao foi resolvida recentemente (30/08/2007), com
a aprovao da Proposta de Emenda Constituio n 272/2000,
11
de autoria do Senador Lcio Alcntara. Alm de solucionar o
problema que se instalou a partir de 1994 na vida de vrias
famlias de emigrantes brasileiros, ela tambm soluciona a
incoerncia que j foi apontada.
O voto como privilgio. O acesso ao voto no pode se tornar
uma possibilidade somente para os brasileiros em melhores
condies sociais e econmicas, devido ao custo das viagens at
os locais de votao e perda de horas ou dia de trabalho. No
Japo, conforme apurou uma reunio realizada em 2 de maro
de 2006, entre os membros da CPMI da Emigrao e o Embaixador
do Brasil no Japo, o Sr. Andr Amado, o custo para um eleitor
votar em Tquio (Nagoya a outra cidade com seo eleitoral)
seria em mdia de U$ 200 (duzentos dlares), sendo U$ 100
(cem dlares) para despesas alimentao e transporte at a seo
eleitoral e mais U$ 100 (cem dlares) que se perde no trabalho,
visto que aos sbados e domingos tambm se trabalha no Japo,
principalmente os imigrantes (BRASIL, 2006, p.266).
A questo do privilgio tambm no poderia existir entre
os eleitores que emigraram em relao aos eleitores que votam
no territrio nacional. Sabendo que em alguns pases, como na
Alemanha, as eleies estrangeiras somente podem ocorrer em
representaes diplomticas ou consulares, tornando restrita a
rea de atuao do Governo brasileiro em fazer valer o direito
(ou mesmo o dever) de votar, para aqueles que esto fora do
territrio nacional, a utilizao do voto por correspondncia
12
poderia ser uma alternativa para superar alguns tipos de barreiras.
11
PEC 24/99 (SF) Senador Lcio Alcntara (e outros), d nova redao alnea C do inciso
I do artigo 12 da Constituio Federal (filhos de pais brasileiros nascidos no exterior). Em
4 de agosto de 2000 foi remetido Cmara dos Deputados (SPRANDEL, 2001a).
12
O Briefwahl na Alemanha, ou o voto per posta na Itlia, que foi utilizado nas eleies
gerais de 2006, com a participao de cidados italianos de circunscries do exterior.
172 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Dentro do territrio nacional, os esforos para que todo
brasileiro possa votar no dia da eleio tm sido os mais diversos.
Em 2006, por exemplo, o voto custou R$ 4,70 em nvel nacional,
dividindo-se o oramento de R$ 600 milhes de toda a eleio
pelo nmero de eleitores aptos para votar (TRIBUNAL SUPERIOR
ELEITORAL, 2006i). No Estado de So Paulo, o voto custou cerca
de R$ 1,16, enquanto que em Mato Grosso, com 1,940 milho de
eleitores, o voto custou R$ 4,32.
No exterior, todo o material utilizado nas eleies brasileiras
em vrias cidades de setenta e sete pases foi enviado a partir de
13 de setembro de 2006 atravs de mala diplomtica (TRIBUNAL
REGIONAL EELEITORAL DO DISTRITO FEDERAL, 2006d),
tambm representando custos para que se realizassem as eleies
no exterior, mas como as sees so montadas apenas nas
representaes consulares ou embaixadas, o acesso ao voto, devido
a essa limitao, restrito.
Considerando que dentro do territrio nacional o tratamento
dado a cada eleitor mais eqitativo que o dado no exterior, o
sistema de votao alm das fronteiras nacionais pode ser apontado
pela existncia de formas de privilgios para o exerccio da cidadania,
tanto entre os emigrantes, quando alguns podem votar e outros no,
quanto entre os que se encontram no Brasil e aqueles que emigraram.
O voto por correspondncia para os eleitores brasileiros
que vivem no exterior seria uma alternativa, para que uma parcela
maior e mais representativa da populao de emigrantes brasileiros
pudesse participar das eleies. Estas seriam algumas de suas
vantagens:
1. eleitores residentes em pases com menos de 30 eleitores
cadastrados poderiam participar;
2. o eleitor no teria despesas ao participar das eleies, como
as longas viagens at as sees eleitorais ou a perda de
compromissos (dia de trabalho), tendo em vista que apenas
no territrio nacional so definidas as condies especiais
para o dia das eleies;
PARTE II 173
3. o prazo para o envio do voto pelo correio poderia ser de
alguns dias, diferenciando-se da eleio atual que ocorre em
apenas um nico dia;
4. a grande maioria dos emigrantes poderia participar na escolha
de candidatos que buscariam atender aos seus interesses, sendo
mais eqitativo o percentual de participao entre as vrias
camadas sociais de emigrantes;
5. eleitores que no tm a situao regularizada em outros pases
poderiam participar, sem correrem o risco de deportao ou
outra punio em caso de descoberta de sua situao irregular;
6. diminuiria as despesas com a organizao e treinamento de
pessoal nas sees eleitorais de diversos pases.
Porm, como foi demonstrado anteriormente, atravs da
participao dos eleitores em partidos polticos, a ateno desses
com os emigrantes e a desiluso que muitos emigrantes tm com
a poltica, somente a alterao da forma de votao no significaria
uma maior participao eleitoral.
Proximidade na distncia. A extenso dos direitos polticos,
seja atravs do voto ou da representatividade direta, pode ser
considerada como uma forma de proporcionar a cidadania
(proximidade) aos emigrantes brasileiros (distncia), visto que
em alguns pases de residncia, a participao na poltica nacional
ou mesmo na poltica imigrante (Immigrant politics), limitada.
Na Alemanha, por exemplo, o direito de voto (na poltica
nacional) reservado somente aos cidados alemes, mas em
algumas eleies do pas, os cidados de pases membros da
Unio Europia podem participar. O Artigo 28 da Lei Fundamental
da Alemanha (Grundgesetz), prev que nas eleies municipais
(Kommunalwahlen), pessoas que possuem cidadania de outro
Estado membro da Unio Europia tambm esto habilitadas para
votar e para serem eleitas de acordo com a Lei
13
da Comunidade
Europia (BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND, 2006).
13
Directiva 94/80/CE do Conselho de 19 de dezembro de 1994, que estabelece as regras de
exerccio do direito de voto e de elegibilidade nas eleies autrquicas dos cidados da Unio
residentes num Estado-membro de que no tenham a nacionalidade (UNIO EUROPIA,
1994).
174 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Os estrangeiros que no so cidados de pases membros
da Unio Europia, chamados de cidados de pases terceiros
(Drittstaatenangehrige), no tm direito de voto nem para as
eleies municipais, nem para o Parlamento dos Lnder ou as
eleies europias. A nica possibilidade que os cidados de
pases terceiros tm para influenciar na vida poltica alem
participando das comisses de representao dos estrangeiros
(Auslnderbeirte). Essas comisses presentes em muitas cidades,
possuem uma funo consultiva e colaboram com a poltica local.
Os estrangeiros membros dessas comisses geralmente so eleitos
por eleies primrias, onde participam toda a comunidade
estrangeira local, ou da cidade.
Na Europa, em geral, as atividades que envolvem imigrantes
e seus pases de origem no so muito benvindas, principalmente
em pases com um sistema poltico muito exclusivo, como o caso
da Alemanha, ou em pases que possuem uma poltica de incluso
multicultural para a incorporao, como ocorre nos Pases Baixos e
na Dinamarca. Em estruturas polticas inclusivas, se busca uma
maior participao e cooperao em questes sobre polticas
imigrantes (Immigrant politics), voltadas para os pases de residncia,
o que, ao mesmo tempo acaba excluindo o dilogo sobre as polticas
voltadas para os pases de origem (Homeland politics). Na Alemanha
e tambm em outros pases europeus, ocorre que, membros e
candidados descendentes de migrantes so excludos de partidos
polticos devido a sua participao em organizaes com agenda
orientada para uma diferente religio, nao ou Estado, que no a
do partido (OSTERGAARD-NIELSEN, 2001b).
Os imigrantes em situao irregular, em alguns pases de
residncia, no tm a opo de participarem ativamente em
polticas imigrantes ou at mesmo em movimentos sociais que
envolvem manifestaes pblicas, devido ao perigo da situao
de irregularidade ser descoberta, ocasionando em deportao.
Isso faz com que movimentos como o Sans Papier realizados na
Frana, no ocorram na Alemanha (SCHNWLDER; VOGEL;
SCIORTINO, 2004).
PARTE II 175
Representatividade poltica e seus dilemas. A mobilidade
espacial um dos fenmenos constituintes da experincia
migratria (e no apenas na sua origem), seja no interior do pas
de destinao, ou entre esse e o pas de origem, e que muitas
vezes est relacionada s incertezas e instabilidade (PIORE, 1979)
que afetam a vida do migrante, como tambm, as aspiraes
(PIORE, 1979) e as expectativas temporais socialmente construdas
(ROBERTS, 1995). Devemos considerar a mobilidade espacial
como um dos elementos relacionados questo da
representatividade dos possveis deputados eleitos em
circunscries do exterior. Parte dos votos recebidos na eleio
de um determinado deputado, por exemplo, pode no
corresponder com a populao que vive em sua circunscrio ao
final do seu mandato. Da mesma forma, alguns brasileiros podem
migrar e retornar no perodo entre duas eleies, sem a
possibilidade de escolher um representante, enquanto esteve
residindo no exterior.
Por outro lado, a alterao da caracterstica de migrao
temporria para uma residncia permanente implica numa
fundamental mudana na perspectiva, com repercusses na poltica
e em outras formas organizacionais. Os migrantes temporrios
podem no demonstrar um interesse na comunidade para longo
prazo, afetando sua participao poltica na mesma, o que gera
problemas para a constituio de lideranas e a organizao do
trabalho dessas em torno de questes de interesse da comunidade
e dificultando uma efetiva ao poltica. As lideranas podem
encontrar problemas como a concentrao de tarefas, devido
dificuldade de transferi-las para outros membros, alm da
dificuldade de constituir bases de apoio, que sempre esto sendo
reconstrudas, e at mesmo, a prpria renovao de lderes
comunitrios entre os permanentes, podendo provocar uma certa
concentrao de poder (PIORE, 1979).
A volta do emigrante para o pas de origem, no como um
retorno definitivo mas apenas na forma de transito entre pases,
tambm pode implicar em determinados casos na participao
poltica voltada tanto para o pas de origem quanto na voltada
176 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
para o de residncia. Nas eleies de 2006, 3.633 eleitores que
estavam inscritos na Zona Eleitoral do Exterior justificaram o voto
do primeiro turno no Brasil, sendo o Rio de Janeiro o Estado que
mais justificativas recebeu (650). Do segundo turno, foram 3.893
as justificativas feitas no Brasil, sendo desta vez, com 843
justificativas, So Paulo o Estado que mais as recebeu (TRIBUNAL
SUPERIOR ELEITORAL, 2006f). Essas justificativas realizadas no
Brasil representaram no primeiro turno 4,2% do total de eleitores
do exterior, e no segundo turno 4,5%.
Um outro elemento relacionado questo da
representatividade, diz respeito proporo eleitorado/populao
emigrante. Em alguns pases se concentra uma grande populao
de brasileiros, que possui um eleitorado muito pequeno, enquanto
em outros pases, se tem um eleitorado maior, mas com uma
populao menor de emigrantes. No primeiro caso, um possvel
deputado eleito, teria problemas em relao legitimidade de
sua eleio, se a atribuio da vaga circunscrio obedecesse
ao quantitativo de sua populao. J no segundo caso, um possvel
deputado eleito, caso a atribuio da vaga circunscrio
obedecesse ao quantitativo do eleitorado, representaria uma
populao pequena, enquanto que em outros pases muitos
emigrantes ficariam sem representantes, devido proporo
eleitorado/populao.
CONSIDERAES FINAIS
A participao dos emigrantes brasileiros nas Eleies de
2006, demonstra encontrar-se num contexto de limites das
atividades polticas voltadas para o pas de origem (Homeland
politics), que tambm verificado em recentes pesquisas com
populaes imigrantes nos Estados Unidos e na Europa, sendo
que o caso brasileiro se caracteriza pelo: 1) reduzido nmero de
eleitores aptos a votar em relao ao universo da populao de
emigrantes; 2) uma alta taxa de absteno registrada nos dias de
votao; 3) pouqussimas filiaes partidrias entre emigrantes;
4) desinteresse dos partidos polticos pela populao emigrante
PARTE II 177
e 5) ausncia de comunicao poltica para alm das fronteiras
nacionais.
A extenso do direito nacionalidade brasileira aos filhos
de brasileiros nascidos no exterior, e a possibilidade de ampliao
dos direitos polticos dos emigrantes brasileiros, com a
representatividade direta desses, podem criar uma potencial
intensificao da atividade poltica nos grupos de brasileiros no
exterior, e a eleio de deputados federais no exterior possibilitar
o surgimento de novos atores nas relaes entre o Brasil e os
pases de residncia desses deputados.
Porm, essas so questes devem estar includas num amplo
debate nacional, principalmente com os emigrantes brasileiros
que vivem em vrios pases, enquanto tramita no Congresso
Nacional as Propostas de Emenda Constituio 05/05 e 44/06,
que instituem a representao dos brasileiros que moram no
exterior na Cmara dos Deputados. Desse debate, poderiam ser
tomadas algumas linhas para a definio das regras de uma possvel
eleio, que daria representatividade direta aos brasileiros que
vivem no exterior na Cmara dos Deputados
178 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Anexo A
PARTE II 179
Odair da Cruz Paiva
1
CONSIDERAES PRELIMINARES
A
partir de 1947, a organizao de campos de refugiados na
Alemanha, ustria e Itlia - para a agregao de milhares de
pessoas dispersas pelo continente - e a posterior insero destas
em diversos pases, demonstrou quo complexas as formas da
poltica internacional tenderiam a se constituir a partir da segunda
metade do sculo XX. A constituio de organismos multilateriais
de recolocao de trabalhadores, como a Organizao Internacional
para Refugiados O.I.R, de financiamento como o Fundo
Monetrio Internacional e, obviamente, a prpria Organizao
das Naes Unidas, apontaram para que as formas de gesto de
questes nacionais como poltica de mo-de-obra e econmica
- perderiam parte de sua autonomia.
MIGRAES INTERNACIONAIS PS
SEGUNDA GUERRA MUNDIAL: DINMICA ECONMICA,
EXCLUSO SOCIAL E INCORPORAO.
1
Professor do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas e do Programa de Ps
Graduao em Cincias Sociais da Faculdade de Filosofia e Cincias da Universidade Estadual
Paulista (UNESP) Campus de Marlia. Pesquisador do Laboratrio de Estudos da Intolerncia
(LEI) da Universidade de So Paulo (USP) e do Ncleo de Estudos da Populao (NEPO) da
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) E-Mail: odairpaiva@marilia.unesp.br
180 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Sucedneo da O.I.R. o Comit Intergovernamental para
Migraes Europias (C.I.M.E.) criado em 1951 visou o fomento
a processos migratrios oriundos de situaes variadas: de
migraes de perfil marcadamente econmico a fluxos produzidos
por conflitos tnicos, polticos e religiosos. Suas atividades
objetivavam facilitar na recolocao de famlias e indivduos que
fugiam de perseguies polticas, ideolgicas, tnicas e culturais
e tambm a migrao de camponeses e trabalhadores urbanos;
estes ltimos, constituram parte significativa da mo-de-obra em
pases que iniciavam processos de industrializao mais intensa,
como o caso do Brasil.
Por outro lado, europeus residentes fora da Europa e mesmo
imigrantes de outras nacionalidades tambm contaram com o apoio
do CIME para a realocao em seus pases de origem ou para
uma nova imigrao. Estes, particularmente, residiam em zonas
de conflitos produzidos por processos de descolonizao (frica
e sia) e guerras, como o caso do conflito rabe-israelense nos
anos 1960.
No Brasil, a insero do pas no novo cenrio internacional
apontou para a necessidade de reestruturao dos mecanismos
da poltica imigratria, que, por outro lado, expressava uma nova
geopoltica do desenvolvimento do ento mundo capitalista.
Para essa reflexo, alm dos estudos que trataram da questo dos
deslocamentos populacionais no perodo de forma mais direta,
foram consultados documentos
2
produzidos pelo prprio rgo
(estatsticas, pareceres, relatrios, boletins) que tipificam, mapeiam,
quantificam e localizam as transformaes e tendncias dos fluxos
migratrios durante o perodo que abrange o ps-guerra at o
final da dcada de 1970.
2
No acervo do Memorial do Imigrante em So Paulo h um volume significativo de
documentos que registram a entrada de imigrantes no Estado aps a II Guerra Mundial. Num
total aproximado de 60.000 documentos, eles correspondem a tipos e formatos variados
como: Fichas de Registro na Hospedaria, Curriculum Vitae, passaportes, avisos de chamada,
estatsticas de deslocamentos populacionais para vrios pases da frica, Amrica e Oceania,
relatrios da Secretaria da Agricultura e processos administrativos. De forma geral, representam
diferentes etapas da imigrao de europeus para So Paulo entre os anos 1947 a 1978.
PARTE II 181
A ORGANIZAO INTERNACIONAL DE REFUGIADOS E A PROBLEMTICA DOS
DESLOCAMENTOS POPULACIONAIS NO PS SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
A imigrao para So Paulo ps II Guerra Mundial e sua
relao com o processo de industrializao teve, na dcada de
1950 e nos acordos firmados entre o governo brasileiro e o C.I.M.E
3
,
sua datao e articulaes mais precisas
4
.

H, entretanto, um
perodo imediatamente anterior (1947-1951) no qual os objetivos
de uma nova poltica imigratria no pas e as estratgias para sua
realizao, ainda estavam sendo gestadas.
A entrada de imigrantes em So Paulo a partir de 1947,
pode ser considerada como reflexo da retomada da poltica
imigratria aps um intermezzo de quase duas dcadas. Desde o
final dos anos 1920, o refluxo da imigrao para o Brasil foi
patente. Na dcada de 1930 esta tendncia se manteve,
influenciada no plano interno pela poltica de nacionalizao da
mo-de-obra empreendida pelo governo Getlio Vargas e, no
plano externo, pela ascenso de regimes de direita em pases de
longa tradio emigrantista como a Alemanha, Itlia, Espanha e
Portugal alm da crise econmica ps a quebra da Bolsa de
Valores de Nova Iorque que se estendeu, ao menos, at meados
dos anos 1930.
3
Dentre os organismos multilaterais criados para auxiliar o deslocamento de populaes
ps II Guerra Mundial, destacaram-se a U.N.R.A.A. (Administrao de Assistncia e
Reabilitao das Naes Unidas) entre 1945 e 1947, O.I.R. (Organizao Internacional
para Refugiados) entre 1947 e 1951 e posteriormente o C.I.M.E. (Comit Intergovernametal
para as Migraes Europias), a partir de 1951 at a dcada de 1980. Para informaes mais
pontuais sobre o C.I.M.E., ver: FULLER, W. G. O Comit Internacional para Migraes
Europias (CIME) e a Seleo de Mo-de-Obra Estrangeira. In: CONFERNCIA
PROMOVIDA EM COMEMORAO AO X ANIVERSRIO DO SESI pela Conselho
Nacional das Indstrias e a Diviso de Coordenao do SESI. S/l, out. 1956; SILVA, C. A. de
S. O Brasil e os organismos para migraes. In: Revista Brasileira de Poltica Internacional.
S/l, 1958.
4
O recorte temporal aqui evidenciado relaciona-se tambm com o incio e o trmino da
produo documental sobre a imigrao no ps-guerra que est depositada no acervo do
Memorial do Imigrante e que percorre os anos 1947-1978. Para um detalhamento dos
grupos documentais do acervo do Memorial do Imigrante ver: PAIVA, O. C. Introduo
histria da hospedaria de imigrantes em seus aspectos institucionais e guia do acervo. So
Paulo: Memorial do Imigrante/Museu da Imigrao, 2000. V.1. 20 p. (Srie Resumos n.6)
182 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Aps o trmino da II Guerra Mundial, uma nova geo-poltica
do desenvolvimento, gestada pelos pases capitalistas centrais
criou a possibilidade do estabelecimento de companhias
multinacionais (principalmente europias e estadunidenses) em
vrias regies do globo e, particularmente, na Amrica Latina.
5
Um novo processo de expanso da economia capitalista teve
incio aps o trmino do conflito mundial.
Assim, a retomada do processo imigratrio ps II Guerra
e no perodo particular entre 1947-1951- esteve compassada com
questes mais amplas ligadas a conflitos e processos de excluso
e intolerncia produzidos durante o conflito mundial na Europa e
as necessidades de distencionamento social naquele continente.
Por outro lado, a imigrao de deslocados e refugiados de guerra,
apontava para a insero dos movimentos migratrios na nova
configurao econmica que marcaria as relaes internacionais
no ps guerra e da qual fizeram parte os investimentos em regies
perifricas do globo e instalao de companhias multinacionais.
No plano interno a imigrao representava uma expresso do
projeto de transnacionalizao da economia brasileira.
IMIGRANTES NO PS II GUERRA MUNDIAL E A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO
ECONMICO
No incio dos anos 1940 e mais especificamente entre os
anos 1942/3, um panorama favorvel vitria dos aliados na II
Guerra Mundial delineava-se, suscitando anlises e projees sobre
necessidades em se realocar grandes contingentes de trabalhadores
do velho mundo para outras regies do planeta.
6
5
Em So Paulo, este processo incidiu sobre reas at ento ocupadas por pequenas fbricas,
chcaras e olarias que produziam gneros para o abastecimento da cidade de So Paulo.
Regies prximas capital como Osasco (oeste), So Miguel Paulista (leste) e a regio
sudeste que seria conhecida como ABC - sofreram um novo processo de ocupao e de
mudana de sua identidade econmica e transformaram-se nos anos 1950/1960 em reas de
grande concentrao industrial.
6
Ainda nos anos 1930, surgiu a preocupao com o crescente nmero de refugiados na
Europa e sobre as possibilidades de sua realocao. Segundo dados da Liga das Naes, em
1935 havia aproximadamente 970.000 refugiados na Europa dos quais, a grande maioria era
composta por alemes, russos, judeus alemes e republicanos espanhis.O avano dos regimes
totalitrios na Alemanha, Itlia e ustria e a tomada do poder pela direita na Espanha,
PARTE II 183
O nmero de refugiados durante a II Guerra Mundial, tanto
na Europa quanto no Oriente bastante controverso. As cifras
geralmente variam entre 8 milhes at 70 milhes, dependendo
da fonte consultada.
7
De qualquer forma, houve, durante este
conflito, deslocamentos em massa de populaes que fugiam do
avano nazista e ao mesmo tempo, um deslocamento forado,
para fazendas e fbricas, que utilizavam pessoas para o trabalho
escravo ou sua colocao em campos de concentrao.
Aps a II Guerra, houve o retorno da grande maioria destas
populaes para suas regies de origem; entretanto, dados da O.I.R.
apontam que em julho de 1947 havia aproximadamente 700.000
de refugiados na Alemanha e ustria ocupadas pelas foras aliadas.
Destes, a grande maioria no desejava voltar para suas regies de
origem. (PAIVA, 2000). Os trabalhos de triagem e encaminhamento
dos refugiados e deslocados de guerra tiveram incio em 1947 sob
a coordenao da Organizao Internacional de Refugiados (O.I.R.)
(PAIVA, 2000).
A comisso preparatria da OIR comeou a agir em 1 de julho de
1947, dependendo de certas exigncias jurdicas para o
estabelecimento da agncia. Diretamente, passou a cuidar de cerca
de 704.000 refugiados e deslocados, a maioria na Alemanha, na
ustria, na Itlia e na Europa Oriental e Central, com menores
nmeros em outros pases da Europa. Incumbiu-se da proteo
dos interesses de cerca de 900.000 outros, dos quais 350.000,
aproximadamente, se mantinham nas zonas ocupadas e 550.000
com especialidade os refugiados de antes da guerra distribudos
por todas as naes da Europa Ocidental. (ORGANIZAO DAS
NAES UNIDAS, 1950, p. 5).
foram os fatores responsveis pelo deslocamento de uma populao que, de forma
compulsria procurou refgio em pases como a Frana, Inglaterra e Holanda. Ver: TRAFT,
D.R. A. A study of international movements. New York: The Ronald Press Company, 1936.
Monthly Summary of the League of Nations. Sept. A ecloso da II Guerra Mundial contribuiu
para elevar sobremaneira nmero de refugiados e tornar mais dramtica a situao destas
populaes.
7
Ole Just faz meno a cifra de 14 milhes de refugiados. Ver: JUST, O. Au dessus des mers
et des frontires. Le grand mouvement migratoire de notre sicle: bases dmographiques et
economiques de la fderation occidentale. Rio de Janeiro: Organizao Cultural Vida, 1948.
J Estanislau Fischlowitz aponta para a existncia entre 60 e 70 milhes de refugiados tanto
na Europa quanto na sia. Ver: O Problema Internacional das migraes e a paz futura.
Revista de Imigrao e Coloniza, Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores.
Conselho de Imigrao e Colonizao, ano 4, n. 4, dez..,1943.
184 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
O novo mapa da Europa e a desorganizao econmica
aps o conflito impediam o retorno integral da populao s suas
localidades de origem, particularmente aquelas oriundas de regies
que passaram para a rbita da U.R.S.S. Dessa forma, num primeiro
momento, o fluxo emigratrio entre os anos 1947-1951 constitui-
se, fundamentalmente, por refugiados e deslocados de guerra
que se recusaram a voltar para suas localidades de origem. Eram
russos, poloneses, ucranianos, romenos, tchecos, iugoslavos,
lituanos e blgaros. Agncias como a U.N.R.A.A. e O I.R.
exerceram papel fundamental no processo de repatriao e,
principalmente, recolocao desta populao.
A administrao da O I.R. era composta por um conselho formado
de delegados das naes-membros.[...] Com sede em Genebra,
Sua, a O I.R. possua um quadro de 2.563 funcionrios de 38
nacionalidades, estes trabalham em 31 escritrios das zonas
ocupadas da Alemanha e ustria, na Itlia, nos pases europeus
que recebem imigrantes, nas Amricas e no Mdio e Extremo
Oriente. Este quadro era acrescido por 3.156 funcionrios
recrutados no local das atividades. (FISCHLOWITZ, 1943).
A O.I .R. desenvolveu suas atividades num contexto
geopoltico bastante delicado no ps II Guerra Mundial. A questo
que produziu milhes de pessoas deslocadas tinha origem nos
deslocamentos populacionais forados promovidos durante o
conflito que fizeram com que milhares de pessoas fossem
obrigadas a deixar suas regies de origem. Fugas em massa das
foras de ocupao e, por outro lado, trabalhos forados em
fazendas e fbricas e reassentamentos, foram prticas comuns de
foras de ocupao (principalmente alems) durante a guerra.
Findo o conflito - e a quase imediata redefinio das
fronteiras na poro centro-oriental do continente europeu - a
reincorporao dos antigos habitantes a suas regies de origem
no foi isenta de novas contendas. A incorporao de grande
parte do Leste Europeu na rbita geopoltica da Unio Sovitica
foi motivo para a recusa de muitos em retornar a seus pases e
regies de origem. Criou-se uma situao poltica delicada, na
medida em que, do lado ocidental no se poderia considerar a
PARTE II 185
presena de poloneses, iugoslavos, hngaros, tchecos, lituanos,
russos, ucranianos... como refugiados na medida em que essa
categoria melindrava potencialmente as relaes com um aliado
importante durante o conflito mundial.
A alternativa das foras de ocupao aliadas (britnicas,
francesas e estadunidenses) foi a criao de campos de displaced
persons (deslocados) nos pases sob sua administrao: Alemanha,
ustria, Itlia e Grcia. Nesses campos a alternativa era a
imigrao. Vrios pases da Amrica, frica, Oceania e Europa,
fizeram acordos com a O.I.R e enviaram comisses para seleo
dos deslocados. A gesto e coordenao dos trabalhos de
administrao dos campos e do processo de reassentamento dos
deslocados ficou a cargo da O.I.R., cujas atividades cessaram em
1951 quando toda a populao residente nos campos havia
imigrado.
At junho de 1949, 418.271 pessoas permaneciam em
campos de refugiados na Alemanha e ustria. Destes, pouco
mais de 104 mil eram judeus de diversas nacionalidades, 113.900
eram poloneses, 93.686 eram oriundos da Letnia, Estnia e
Litunia, 60.342 eram ucranianos e 21.271 eram iugoslavos.
Em 1948 foi formada uma comisso mista Brasil - O I.R.
(decreto 25.796 de 10-11-1948) a partir da qual o governo
brasileiro comprometia-se a receber uma quota de refugiados de
guerra, embora o pas j os recebesse desde 1947. Um artigo
publicado no jornal O Estado de So Paulo na edio de 5-7-1947
intitulado A tragdia dos deslocados, encontramos a informao
de que o governo brasileiro intencionava receber cerca de 700.000
refugiados de guerra.
8
Dados de 1949 demonstram que chegaram
ao pas pouco mais de 19.000 imigrantes e as cifras at 1951 no
apontam mais do que 25.000 imigrantes classificados como
refugiados ou deslocados de guerra.
8
Artigo assinado por Paul Vanorden Shaw e tambm publicado na Revista de Imigrao e
Colonizao, Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores. Conselho de Imigrao e
Colonizao, ano 8, n. 3, set. de 1947.
186 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Mesmo no cumprindo sua quota, o governo brasileiro
deu visibilidade questo da recepo dos refugiados, seja com
a publicao de artigos em revistas e boletins como os do
Departamento de Imigrao e Colonizao, ou com matrias
veiculadas em jornais. Num deles, denominado A Elite Esquecida,
h um capitulo cujo ttulo : Vantagens econmicas e prticas ao
empregar um DP
9
especializado. A tnica foi a propaganda sobre
o perfil especializado de muitos dos refugiados, e, obviamente,
seu potencial de trabalho para os pases que quisessem recebe-
los. H uma primeira parte que trata das biografias de alguns
desses refugiados e sua contribuio nas diversas reas das
cincias, artes e economia em seus respectivos pases de origem.
10
O fluxo emigratrio provocado aps o trmino do conflito
e seu potencial econmico j havia sido identificado desde os
primeiros anos da dcada de 1940.
A presente guerra, como todas as grandes guerras, com o
deslocamento dos centros industriais que elas trazem,
necessariamente, consigo [...] provocar correntes de migrao
cujo volume depender, em primeiro lugar, mas no
exclusivamente, das portas fechadas ou abertas dos pases de
destino. [...] O centro de gravidade da economia mundial passar,
ao que parece, da Europa para a Amrica. [...] Isso no pode
ficar sem influncia sobre o carter desse Continente, como,
virtualmente, um escoadouro central para a imigrao de outros
continentes e, em particular, da Europa. (FISCHLOWITZ, 1943).
Nesta avaliao, a absoro dos contingentes egressos da
Europa, seria possvel na medida em que houvesse uma nova
reorganizao econmica em nvel mundial, e particularmente,
no caso do continente americano, uma mudana na vocao
econmica de algumas naes. Do ponto de vista poltico, essa
realocao foi considerada fundamental para o distencionamento
social e estabilidade poltica na Europa do ps guerra, dada a
9
Abreviao de Displaced Person. Fonte: ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. A
elite esquecida. Rio de Janeiro: O.I.R., [20-?].
10
Dentre as biografias, esto: veterinrio, agrnomo, cirurgio, patologista, bacteriologista,
farmacutico, bioqumico, fsico, qumico, geofsico, astrnomo, arquiteto, engenheiro,
agrimensor, professor, etc.
PARTE II 187
avaliao de que a reconstruo econmica do continente no se
realizaria a curto prazo.
As atividades da O.I.R. em So Paulo foram coordenadas
pelo Servio de Imigrao e Colonizao e logo depois transferidas
para o Departamento de Imigrao e Colonizao. Em So Paulo,
estes refugiados ficavam alojados na Hospedaria de Campo Limpo,
prxima Capital, para depois serem encaminhados para o seu
local de trabalho. Esta Hospedaria ocupava antigos galpes que
serviam de depsito de caf e funcionou at o incio dos anos
1950. A Hospedaria de Imigrantes, situada no bairro do Brs em
So Paulo esteve neste perodo ocupada pela Escola de Aeronutica,
sendo devolvida Secretaria da Agricultura somente em 1951.
A partir de 1951, as atividades da O.I .R. foram
paulatinamente reduzidas, como reflexo do fim da recolocao
dos deslocados de guerra que viviam nos campos de refugiados
na Alemanha e na ustria. Um acordo entre o governo brasileiro
e o Comit Intergovernamental para Migraes Europias (C.I.M.E.)
que substituiu a O.I.R. - manteve o fluxo para o pas de uma
imigrao voltada para a insero nas atividades industriais.
Na perspectiva deste estudo, procurava-se equacionar a
questo dos refugiados da II Guerra Mundial a partir de quatro
perspectivas:
Em primeiro lugar, a denominao de Deslocados de Guerra
aos que embora assim fossem considerados em sua origem,
eram em realidade, refugiados, dada a negativa que estas
pessoas tinham com relao s motivaes de carter poltico
e ideolgico com relao a retorno s regies de origem. Esta
foi uma perspectiva para no tencionar ainda mais as relaes
com a URSS. Considerar estas populaes como refugiadas,
teria srias implicaes polticas;
Em segundo lugar, transformar os Deslocados de Guerra em
agentes de desenvolvimento econmico como forma de sua
rpida absoro em outros pases do Ocidente que, como o
Brasil, desenvolviam esforos de modernizao econmica;
188 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Em terceiro lugar, empreender todos os esforos possvel para
esvaziar os campos de refugiados o mais rpido possvel.
Neste sentido, firmar acordos bilaterais com os pases
interessados, facilitar o transporte martimo dessa populao
e fomentar mecanismos - mesmo que precrios - para sua
insero em novos contextos nacionais;
Em ltimo lugar, e como decorrncia das perspectivas
anteriores, desconsiderar ou despolitizar ao mximo acordos
internacionais anteriores - inclusive elementos do prprio estatuto
da OIR - que definiam a condio dos refugiados e que tinham
implicaes na questo, j debatida na ONU em anos anteriores
sobre os Direitos Humanos.
Assim, foi somente aps o equacionamento - o que no
implica em sua resoluo plena - da questo dos Deslocados de
Guerra que houve um ambiente poltico mais favorvel para
que se comeasse no mbito da ONU os debates que resultariam
na criao do ACNUR e no Estatuto dos Refugiados de 1951.
Importante frisar que, a partir dos anos 1950, o pas passou a
receber tambm imigrantes oriundos do Japo, apesar das
resistncias reabertura da imigrao japonesa dentro do Conselho
de Imigrao e Colonizao. A emigrao de japoneses no ps-
guerra adveio da necessidade de realocar os colonos e ex-soldados
que retornam dos territrios ocupados durante a guerra, estimados
em 6,3 milhes de pessoas (CEHIB, 1992, p. 381). O Brasil continua
nos planos japoneses como destino de emigrantes. Em setembro
de 1955 o Japo cria a Empresa de Fomento de Emigrao
Ultramarina para adquirir terras e fundar colnias, e vender lotes
para imigrantes, no Brasil ela representada pela JAMIC Imigrao
e Colonizao Ltda. Foi criada tambm uma instituio denominada
Jovens para o Desenvolvimento Industrial para trazer tcnicos
industriais. Como os europeus, a imigrao japonesa no ps-guerra
inclui agricultores e tambm tcnicos industriais.
Assim, a partir dos anos 1950 tivemos uma mudana na
dinmica da imigrao para So Paulo. Trabalhadores considerados
especializados foram agregados durante as dcadas de 1950,
PARTE II 189
1960 e 1970 - como mo-de-obra para o crescente parque industrial
paulista. Oriundos principalmente da Europa e Japo, a entrada
desses imigrantes nos aponta para uma nova reorganizao da
Diviso Internacional do Trabalho, na medida em que, para alm
do fluxo de trabalhadores houve, igualmente, investimentos
significativos de companhias estrangeiras em diversos ramos da
economia como os setores automobilstico, qumico e farmacutico,
siderrgico e de transportes.
O CIME E DOS DESLOCAMENTOS POPULACIONAIS
Em fevereiro de 1952 o C.I.M.E. iniciou suas atividades. Ele
foi caudatrio de muitas das atribuies que, anteriormente estavam
a cargo da O.I.R. A criao do C.I.M.E. em 1951 se deu basicamente
pela iniciativa dos Estados Unidos e da Blgica. A Resoluo de
Bruxelas estabeleceu um Comit Provisrio que comeou as suas
operaes em fevereiro de 1952; este Comit foi formalizado como
CIME em outubro do ano seguinte. Diferentemente da O.I.R, as
atividades do CI ME procuraram ampliar o espectro dos
deslocamentos populacionais para alm da questo de refugiados.
No documento de constituio do CIME, temos:
Artigo 1o.
Os fins e funes do Comit sero:
(a) tomar medidas para o transporte de emigrantes, para os quais
os meios de vida so deficientes e que no poderiam de outra
forma ser transportados de pases com excesso de populao
para pases ultra-marinos que oferecem oportunidades para uma
imigrao ordenada; (b) promover o aumento do volume da
emigrao da Europa, proporcionando, a pedido e em
conformidade com os Governos interessados servios durante o
processo, e recebendo, a primeira colocao e estabelecimentos
dos emigrantes que outras organizaes internacionais no podem
proporcionar e outras facilidades mais condizentes com os fins
do Comit.
11
11
Decreto 42.1222 de 21 de Agosto de 1957. Promulga a Constituio do Comit
Intergovernamental para as Migraes Europias (CIME), adotada em Veneza a 19 de
Outubro de 1953. (Em vigor a partir de 03 de Novembro de 1954).
190 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Embora a imigrao de refugiados tenha constitudo parcela
significativa dos emigrados sob os auspcios do Comit, a migrao
nacional teve um peso igualmente significativo em suas atividades.
O Comit desenvolveu programas especficos para as migraes
e contou com uma ampla rede de escritrios e funcionrios
sediados nos pases que com ele fizeram acordos. No caso do
Brasil, por exemplo, o CIME chegou a ter na dcada de 1960
escritrios nas cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte, Curitiba e Porto Alegre. Estes escritrios faziam os
contatos com os rgos encarregados dos trmites de entrada dos
imigrantes, bem como davam suporte para alojamento e procura
de emprego.
12
Os deslocamentos sob os auspcios do CIME tinham uma
relao direta com o novo contexto de desenvolvimento econmico
no ps II Guerra Mundial, como afirmado anteriormente. O
estabelecimento de empresas multinacionais na Amrica Latina,
Oceania e frica, reincorporou regies nova lgica da expanso
capitalista. Concomitantemente, migrao de capitais e empresas
seguiu-se migrao de trabalhadores oriundos de reas com
desenvolvimento industrial mais pretrito cuja fora de trabalho
no era necessria dado o processo de reorganizao produtiva
da Europa Ocidental no ps Guerra. Assim, o velho binmio
excluso/incorporao, presente nos deslocamentos populacionais
desde o sculo XIX, foi reatualizado com o objetivo de fortalecer
os laos de (inter)dependncia econmica do mundo capitalista.
Ao mesmo tempo, num contexto marcado pela Guerra Fria,
os processos de descolonizao e os conflitos localizados no
Oriente Mdio, frica e sia apotavam para a necessidade de
que os fluxos migratrios tivessem uma conotao no apenas
econmica. Assim, o CIME coordenou a recolocao de milhares
de refugiados, majoritariamente europeus, em seu retorno para a
Europa ou dela para outras regies. Esses deslocamentos
12
No caso do Estado de So Paulo, o Departamento de Imigrao e Colonizao (rgo
ligado Secretaria de Estado da Agricultura) e aps 1968 o Departamento de Amparo e
Integrao Social (ligado Secretaria de Estado da Promoo Social).
PARTE II 191
populacionais eram cobertos por um contrato envolvendo o
migrante, os pases de emigrao e imigrao e em certos casos,
uma agncia voluntria ou tutor individual. No documento de
Constituio do CIME, encontramos:
Captulo X Relaes com Outras Organizaes
Art 27 $ 1
O Comit cooperar com organizaes internacionais,
governamentais e no governamentais interessadas na emigrao
de refugiados. (BOUSCAREN, 1963).
Dentre elas: Entraide Ouvrire International; International
Catholic Migration Commission; Iternational Rescue Committee;
International Social Service; Luthern World Federation; Swiss Aid
Abroad; Tolstoy Foundation; United HIAS Service; Catholic Relief
Services; National Catholic Welfare Conference; United Ukranian
American Relief Committee e World Council of Churches.
Segundo Bouscaren (1963), os programas do CIME para as
migraes internacionais de europeus envolviam cinco formas
que correspondem meios de transporte (subsidiados ou no) e
programas de insero: 1. Passagem subsidiada (assisted-passage).
Transporte de migrantes selecionados por oficiais dos pases de
recepo, geralmente sob os termos de acordos bilaterais em que
o pas de emigrao estabelece critrios de aceitao; 2. Mo de
obra qualificada. Trabalhadores urbanos ou agricultores
selecionados pelos pases de imigrao baseados na qualificao;
3. Reunio familiar ou de dependentes. Parentes ou dependentes
chamados por imigrantes suficientemente bem estabelecidos para
dar as garantias necessrias para o sustento; 4. Casos individuais.
Cidados ou refugiados indicados por agncias voluntrias para
serem encaminhados sob os termos mandato constitucional do
CIME para o transporte dos migrantes sem condies para pagar
o transporte; 5. Refugiados. Qualificados pelo Alto Comissariado
das Naes Unidas para Refugiados; The United States Escapee
Program; The International Refugee Organization; Trust Found e
agncias voluntrias.
192 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
a) Dados gerais do perodo 1952-1977
13
Os registros acerca dos deslocamentos populacionais sob
os auspcios do Comit incluem basicamente duas categorias:
migrao nacional e migrao de refugiados. A distribuio destes
imigrantes para os pases de imigrao era computada em relatrios
mensais, consolidados anualmente. Utilizaremos como fonte para
a anlise dos deslocamentos promovidos pelo CIME no perodo,
as informaes constantes em alguns desses relatrios.
14
Optamos por trabalhar com os dados dos relatrios anuais
referentes a trs anos: 1967, 1972 e 1977.
15
Essa escolha se
explica por se apresentar enquanto uma consolidao das atividades
do Comit aps 15, 20 e 25 anos de sua fundao. Em cada um
desses relatrios h o consolidado do ano em questo e o
acumulado desde fevereiro de 1952. Dessa forma, pudemos traar
uma srie histrica da migrao sobre os auspcios do Comit,
cujos principais dados apresentamos a seguir.
No perodo 1952-1977, o CIME deslocou 2.255.764 pessoas.
Destes, 982.066 (43,53%) foram classificados como migrao
nacional. O percentual de pessoas deslocadas segundo essa
13
Para esta reflexo, sero utilizados basicamente os dados obtidos em dois grupos
documentais, a saber: os Relatrios Mensais do C.I.M.E e os Avisos de Chegada de Imigrantes.
O primeiro foi produzido a partir de 1952, detalhando: pases de emigrao, imigrao,
status (refugiados ou migrao nacional) pases de embarque e programas especficos criados
pelo Comit, como o de reassentamento de europeus residentes fora do continente. O
segundo grupo detalha elementos especficos da identificao do imigrante como: nome,
nacionalidade, origem, destino, profisso, nascimento, programa de imigrao, agncia de
financiamento, etc
14
Os exemplares desses relatrios, depositados no acervo do Memorial do Imigrante, no
representam uma srie completa j que os referentes aos anos 1952-1964 no foram, por
razo desconhecida, preservados. Entretanto, a partir de 1965 at o ano de 1977 os relatrios
mensais e anuais esto disponveis no acervo. Dessa forma, o registro dos deslocamentos
populacionais sob os auspcios do CIME desde 1952, s foi possvel por que os relatrios
mensais e anuais apresentam os nmeros do perodo respectivo e tambm acumulam os
dados referentes ao incio das atividades do Comit: 1
O
. de fevereiro de 1952.
15
Fonte: 1. Revised Final Report of the number of migrants moved under the auspices of
ICEM. Summary: 1 january 31 december 1967 and 1 february 1952 31 december 1967. 2)
Final Report of the number of migrants moved under the auspices of the ICEM. Summary
1 january 31 december 1972 an 1 february 1952 31 december 1972. 3) Provisional Report
of the number of migrants moved under of the auspices of ICEM. Summary 1 january 31
december 1977. Acervo Memorial do Imigrante SP.
PARTE II 193
categoria diminui se compararmos com os anos de 1967 e 1977 -
que consolidam cada qual, os totais desde 1952. Para estes anos,
respectivamente, a migrao nacional representava: 53,78% e
49,24%. A diminuio de pessoas desta categoria foi compensada
com a migrao de refugiados. Esta passou de 43,53% em 1967
para 56,47% em 1977. Considerando os dados de 1977 que
consolidam o acumulado desde 1952 - a maior parte constituiu-se
de refugiados (56,43%), que representa em nmeros absolutos
1.273.698 pessoas.
Entretanto, uma anlise mais detalhada sobre a entrada de
imigrantes nos pases de recepo aponta outros desdobramentos
destes mesmos nmeros. Em primeiro lugar, no que se refere a
Amrica Latina, a migrao nacional representou mais de 90%
do total das pessoas que imigraram. Os nmeros absolutos para a
regio no perodo 1952-1977 apresentam um total de 366.327
imigrantes; destes 330.831 (90,33%) representavam migrao
nacional. Se considerarmos os trs pases com maior participao
na recepo de imigrantes trazidos pelo CIME na regio - Brasil,
Argentina e Venezuela - a migrao nacional esteve prxima
das mdias regionais, respectivamente: 85%, 95,97% e 94,88%.
No caso da Argentina, que recebeu no perodo 1952-1977,
122.118 imigrantes, a imigrao de refugiados representou apenas
4,03% do total. A Venezuela, por seu turno, recebeu 76.554
imigrantes no perodo e apenas 3.913 refugiados ou 5,12% do
total. O Brasil tem um dos percentuais mais altos de entrada de
refugiados (15%) de um total de 119.785 imigrantes recebidos no
perodo.
Os percentuais referentes ao Brasil esto muito prximos
de pases como a Nova Zelndia e frica do Sul. Estes receberam
no perodo percentualmente 17,20% e 16,74% de refugiados.
Entretanto, os nmeros absolutos so menores do que o caso
brasileiro. A Nova Zelndia recebeu 19.778 imigrantes no perodo,
enquanto a frica do Sul 33.511. O caso da Austrlia bastante
peculiar. Trata-se de um dos pases que mais receberam imigrantes
por intermdio do CIME no perodo (632.454 imigrantes) e cujo
194 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
percentual de refugiados( (31,98%) foi bem superior mdia
latino-americana e a mdia da Nova Zelndia e frica do Sul.
O exemplo australiano peculiar por representa um divisor
entre pases cuja migrao nacional foi expressiva e pases cuja
migrao de refugiados foi majoritria; h um terceiro bloco de
pases a considerar quando da anlise dos dados apresentados
pelos relatrios do CIME. So eles: Estados Unidos, Canad e
Israel. No caso canadense, encontramos a entrada de 217.295
imigrantes no perodo e um percentual de refugiados de 53,34%.
Os Estados Unidos receberam 459.352 imigrantes e destes, 92,3%
eram refugiados. Para Israel, o percentual de imigrantes nesta
categoria de 99,6%, num total de 363.194 imigrantes.
Estados Unidos, Austrlia, Israel e Canad receberam 74,13%
do total de imigrantes deslocados sob os auspcios do CIME
(migrao nacional e migrao de refugiados) o que, em nmeros
absolutos representa 1.672.295 pessoas. Se isolarmos o caso dos
Estados Unidos e de Israel de todo o conjunto, percebemos que
ambos receberam durante o perodo 785.666 refugiados - ou
61,68% do total desta categoria - e 36.880 imigrantes classificados
como migrao nacional - ou 3,75% do total desta categoria.
Pases industrializados (Estados Unidos e Canad) receberam
um percentual maior de refugiados enquanto pases em vias de
desenvolvimento absorveram parcela significativa da migrao
nacional. As excees so Israel, por razes bvias e a Austrlia,
que como afirmado anteriormente, representa um divisor de guas
entre ambos os conjuntos de pases. Em outro estudo (PAIVA;
SAKURAI, 2004), esto explicitados elementos que decodificam
as linhas gerais da migrao nacional promovida pelo CIME para
o Brasil e tambm um exerccio comparativo com a migrao de
japoneses no mesmo perodo.
Sero apontados a seguir alguns elementos que decodificam
a migrao de refugiados para o Brasil.
PARTE II 195
b) Migrao de Refugiados
Podemos dividir a migrao de refugiados para o Brasil - no
perodo ps II Guerra Mundial - em duas fases: a primeira, como
afirmamos anteriormente, est delimitada entre os anos 1947 e
1951 e marca, fundamentalmente, a migrao de deslocados de
guerra (DPs) provenientes dos acordos do Governo Brasileiro com
a Organizao Internacional de Refugiados (OIR). Segundo dados
oficiais, entraram no pas cerca de 20.000 imigrantes classificados
na categoria de DPs. A segunda fase se estende de 1951 at o final
dos anos 1970 e coincide com a criao do CIME e a conveno de
Genebra (1951) sobre refugiados. Foram selecionados 60 casos
dentre os identificados nos trabalhos de informatizao do projeto.
Nos limites desse artigo, apontaremos a seguir apenas algumas
informaes gerais sobre o perfil desses refugiados.
A migrao de refugiados para o Brasil seguiu as linhas
gerais adotadas para a migrao nacional, do ponto de vista dos
critrios de sua recepo. Em primeiro lugar, tanto os imigrantes
inseridos na categoria migrao nacional quanto os classificados
como refugiados eram identificados conforme os artigos 9 e 10
do Decreto Lei 7.967 de 18/9/1945. Ambos artigos normatizavam
a concesso de visto permanente. A diferena era que o artigo 9
tratava da imigrao considerada expontnea, cuja prerrogativa
bsica para a entrada do imigrante era a de possuir um responsvel
por ele no pas, que poderia ser pessoa fsica ou jurdica. J o
artigo 10 versava sobre a imigrao dirigida, oriunda de acordos
com companhias de colonizao, empresas e entidades como o
CIME. Pelo seu carter, o artigo 10 ligava-se a uma imigrao
com objetivos marcadamente econmicos.
A maior parte dos refugiados entrava no pas pelo artigo 9,
mas no exclusivamente por ele. De acordo com a documentao
do CIME sobre estes imigrantes, desembarcados nas dcadas de
1950 a 1970, podemos classific-los em duas categorias principais:
I) oriundos da Alemanha Oriental e pases do Leste Europeu
que estavam sob a influncia da Unio Sovitica. Casos de
imigrantes nascidos em cidades como Ilsenburg (RDA) ou
196 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Ulrichschlag (Tchecoslovquia) - para citar dois dos casos
pesquisados - apontam que a questo poltica era determinante
para a compreenso de seu status. Estes imigrantes tinham
inclusive, Berlim Oriental como ltima residncia. Eram
catlicos romanos, luteranos, otomanos e presbiterianos,
compondo assim um perfil religioso heterogneo.
II) judeus nascidos em pases no europeus como: Sria, Lbano
e Egito. Os casos pesquisados apontam para uma incidncia
significativa dessa migrao no final dos anos 1960, em razo
da guerra de 1967. Programas especficos criados pelo CIME
como o Revolving Fund Ex Lebanon auxiliavam financeiramente
a viagem desses imigrantes. Em nmero significativo dos casos
pesquisados, o perfil familiar constante. Mesmo quando o
imigrante viaja s, era comum a meno de um responsvel -
ligado por laos de parentesco - no local de destino. Dado
esse perfil, a classificao no artigo 9 mais comum do que
no artigo 10. Assim, diferentemente da categoria anterior, o
caso dos judeus aponta para os conflitos religiosos e polticos
como causas da migrao.
Entre 1952 e 1977 adentram, por intermdio do CIME 17.956
refugiados no pas. Esta cifra foi considerada pequena se comparada
com os nmeros globais da imigrao para o Brasil, mesmo a da
fase posterior II Guerra Mundial; por essa razo, poucos trabalhos
foram dedicados a esse tema, resultando na necessidade de estudos
mais centrados no perfil dessa populao e de seu papel no
contexto geopoltico mundial no perodo. Se a migrao nacional
tem despertado mais interesse para pesquisas dado a sua relao
com o desenvolvimento industrial no pas no perodo, a imigrao
de refugiados ainda no se coloca enquanto um tema de interesse.
Assim, inserida no conjunto da migrao nacional e, de certa
forma, avaliada pelo poder pblico como uma migrao de
importncia econmica, a migrao de refugiados tendeu a perder-
se num conjunto documental mais amplo.
PARTE II 197
CONSIDERAES FINAIS
Do ponto de vista poltico, a imigrao de deslocados e
refugiados de guerra para o Brasil no perodo 1947-1951
representou uma estratgia de apropriao da histria do pas,
particularmente no que se referia sua tradio de acolhimento
ao estrangeiro. Esta releitura de nossa histria atribua ao Brasil
caractersticas de uma realidade social e econmica de tradio
nos processos de recepo e assimilao de estrangeiros e como
um lugar de tolerncia cultura e poltica. Ao mesmo tempo, num
ambiente internacional marcado por processos de excluso e
intolerncia, o pas abria suas portas para a absoro de imigrantes
com perfil profissional adequado ao esforo de modernizao de
nossa economia.
A imigrao nesse perodo deve ser analisada, portanto,
num contexto no qual, por um lado, os acordos polticos celebrados
entre o governo brasileiro e as organizaes multilaterais de
alocao realizavam-se num ambiente de intolerncia poltica que
necessitava ser equacionado. Por outro, as necessidades de
reorganizao e articulao econmicas do bloco capitalista
engendrava um ambiente agregador desses sujeitos. H que se
ressalvar, porm, que a poltica imigratria no se efetivou a
partir de um projeto pronto e definitivo e, por isso, produziu
descompassos entre uma histria e movimentos de articulao
polticos e econmicos gestados no plano internacional e a
realidade brasileira.
De fato, a recepo de mo-de-obra qualificada em So
Paulo at princpios dos anos 1950 respondeu s necessidades
de crescimento econmico apenas no discurso dos tcnicos e
agentes governamentais inseridos diretamente com a questo da
imigrao. Na prtica, verificamos o oposto. Em vrios processos
da Secretaria da Agricultura, Indstria e Comrcio do Estado de
So Paulo, encontramos pedidos de informaes sobre as
possibilidades de colocao nas indstrias paulistas entre os anos
1945 e 1948. Engenheiros e tcnicos dos ramos metalrgico,
eltrico e mecnico de diferentes nacionalidades (franceses, belgas,
198 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
italianos e alemes) tiveram seu pedido apenas anotado para
posterior contato.
A imigrao de trabalhadores qualificados para So Paulo,
em seu incio, foi motivada, primordialmente, por acordos entre
o governo brasileiro e organismos multilaterais, sem considerar a
situao do mercado de trabalho naquele momento. As
correspondncias dos tcnicos da Secretaria da Agricultura
apontavam para uma realidade diferente da que era anunciada
pelo governo brasileiro no que se referia s possibilidades de
insero de trabalhadores imigrantes no pas. Esta tenso revelava,
na sua presena, uma ausncia: o esgotamento do modelo de
desenvolvimento engendrado nos anos 1930 e os dilemas da
incorporao da economia brasileira no contexto global ps II
Guerra Mundial. Economia esta, perifrica do ponto de vista de
sua relao com os Estados Unidos e a princpio, em menor grau
com a economia europia; apresentava-se como mais uma rea
propensa aos movimentos de expanso e concentrao da
economia capitalista.
A questo da insero de imigrantes no Brasil no perodo
era, portanto, complexa e no podia ser resumida disponibilidade
de trabalhadores na Europa e a necessidade de absoro dos
mesmos nas indstrias paulistas. As consultas visando informaes
sobre possibilidades de insero no mercado de trabalho urbano-
industrial enviadas entre os anos 1945-47 obtiveram, quando
muito, respostas vagas de encaminhamento a possveis
empregadores no Brasil.
A poltica imigratria representava mais do que uma
alternativa para o atendimento das necessidades de modernizao
do parque industrial. Embora acordos bilaterais de emigrao/
imigrao permanecessem no perodo como expresso da poltica
imigratria brasileira particularmente com relao imigrao
portuguesa as reales do governo brasileiro com organismos
multilaterais expressaram a insero necessria da economia de
base industrial no pas junto a outros governos, organismos de
financiamento e capitais transnacionais. A chegada dos novos
PARTE II 199
imigrantes foi resultado de um complexo jogo de interesses que
empreendeu um esforo poli-coordenado que auxiliou a expanso
da base industrial capitalista nas reas sob a hegemonia do bloco
ocidental.
O perodo da guerra fria apontou, dentre outros, dois
desafios a serem enfrentados na questo dos deslocamentos
populacionais. Por um lado, a reorganizao da economia capitalista
em novas bases: uma nova diviso do trabalho e a conseqente
reestruturao produtiva com a incorporao de novas reas tanto
no circuito da produo de mercadorias quanto para o investimento
de capital financeiro. Por outro, a emergncia de conflitos mais
ou menos localizados, oriundos dos processos de descolonizao,
contentas religiosas, conflitos no mbito geo-poltico entre as
grandes potncias ou entre os blocos socialista e capitalista, etc.;
deles surgiram demandas por deslocamentos e reassentamentos
e em muitos casos a produo de uma populao refugiada.
A complexidade das questes que envolveram as migraes
no perodo demandavam esforos que transcenderam as polticas
migratrias tradicionais. Nessa perspectiva, a imigrao para o
Brasil no perodo coordenada pelo CIME - reeditou permanncias
como a importncia econmica dos fluxos migratrios, mas tambm
inseria o pas no novo contexto poltico e econmico do ps II
Guerra Mundial.
Longe do que vimos como um compasso entre o global e o
regional, o que permaneceu como legado do ps II Guerra Mundial
foi o acirramento dos processos de excluso e intolerncia ao
passo que as polticas imigratrias tornaram-se mais restritivas e
menos necessrias ao desenvolvimento econmico. Na confluncia
de ambos, o direito nacionalidade, ao territrio, o reconhecimento
da cidadania e o amparo do Estado tornaram-se questes cada
vez mais complexas no mbito internacional e agravadas por
uma lgica de desenvolvimento econmico global cada vez mais
desigual que acirra desigualdades entre o regional e o mundial.
200 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE III 201
PARTE III
ATORES SUBNACIONAIS
202 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE III 203
Marcelo Fernandes de Oliveira
1
O
objetivo da mesa-redonda Atores Subnacionais na V Semana
de Relaes Internacionais foi analisar a atuao internacional
dos governos subnacionais Estados e Municpios brasileiros
como novos atores das Relaes Internacionais a partir de trs
prismas: a) as implicaes tericas para a poltica externa brasileira;
b) a perspectiva prtica do gestor pblico diante dessa nova
realidade; e c) a legalidade da atuao internacional dos municpios
brasileiros luz da Constituio de 1988.
A temtica das implicaes terica da ao subnacional para
a poltica externa brasileira foi analisada pelo Professor Titular
Tullo Vigevani. Segundo ele, a literatura acadmica e terica
atual sugere que a participao regional e internacional dos
governos subnacionais est ganhando fora e importncia e pode
ser considerada um fator importante para inmeros pases. No
Brasil, debate sobre esse tema ainda no foi consolidado, mas
certamente ter importncia no futuro. As atribuies de estados
APRESENTAO
1
doutor em Cincia Poltica pela USP e Professor de Relaes Internacionais da Unesp
Campus de Marlia.
204 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
e municpios estabelecidas pela Constituio de 1988 abrem
perspectivas que fortalecero a discusso sobre a possibilidade e
a efetividade de aes internacionais descentralizadas. A literatura
especializada dos anos de 1990 ampliou o conceito de
paradiplomacia e sugeriu a participao de organizaes
governamentais, alm do Estado nacional, em aes internacionais,
o que se vincula ao debate clssico relativo soberania nacional
e ao federalismo. O desafio para o Brasil como conjugar o
potencial interesse pelas relaes externas dos governos estaduais
e municipais com os interesses do Estado nacional. Ou seja, como
compatibilizar aes subnacionais com a poltica externa brasileira.
Por fim, para Vigevani esse desafio tambm est presente nas
anlises tericas dessa sub-rea de pesquisas por meio da profuso
de termos para conceituar uma mesma realidade, tais como
paradiplomacia, diplomacia municipal, diplomacia federativa, etc.
A perspectiva prtica do gestor pblico diante dessa nova
realidade analisada pelo vis terico por Vigevani foi o tema
central da interveno do Professor Doutor Marcelo Fernandes
de Oliveira. Segundo ele, j h uma capacidade tcnica-profissional
disponvel na cidade de So Paulo para a elaborao de projetos
de cooperao tcnica internacional e financiamento externo,
especificamente no mbito da Secretaria Municipal de Relaes
Internacional, a qual tem logrado bons resultados. Possibilitando
a gesto municipal paulistana a aproximao com entidades
privadas e governamentais no exterior, as quais tm colaborado
efetivamente para a soluo de diversos problemas locais. Em
contrapartida, o palestrante afirmou que os pequenos e os mdios
municpios brasileiros sofrem os mesmos constrangimentos
impostos pela globalizao, bem como da poltica de
descentralizao de responsabilidades por parte da Unio. Mas,
seus gestores municipais os prefeitos no contam com
capacidade tcnica-profissional para usufruir das oportunidades
existentes na esfera internacional. Ou seja, as cidades pequenas
e mdias do Brasil sofrem os impactos negativos da globalizao
e, simultaneamente, no possuem capacidade tcnica
governamental adequada para articular necessidades e solues
PARTE III 205
internas com essas novas possibilidades externas. Essa debilidade
permite que seja aventada as seguintes questes: como utilizar as
possibilidades criadas pela arena externa para resolver algumas
necessidades dos pequenos e mdios municpios, sem entrar em
conflito com os preceitos da Federao? Como a interao entre
os nveis interno e externo pode ser bem utilizada para a soluo
dos problemas dos pequenos e mdios municpios? Que
instituies so mais apropriadas para essa tarefa? Secretaria
Municipal de Relaes Internacionais ou Assessorias de Relaes
Internacionais? Como essas instituies podem ou devem atuar?
Oliveira buscou responder essas indagaes a partir da anlise
de diversos casos concretos, entre eles a ao internacional das
cidades de So Jos do Rio Preto/SP, Marlia/SP, Jacarezinho/SP,
So Carlos/SP, Tup/SP, etc.
Sem mais delongas, o Procurador da Repblica Federal
Jefferson Aparecido Dias tratou da legalidade da atuao
internacional dos municpios brasileiros luz da Constituio de
1988. Para ele, de acordo com o artigo 84 da Constituio
Brasileira, compete privativamente ao Executivo, na figura do
Presidente da Repblica, manter relaes com Estados
estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos (inciso
VII) e celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos
a referendo do Congresso Nacional (inciso VIII). Cabe ainda ao
Presidente celebrar a paz, declarar a guerra e autorizar que foras
estrangeiras permaneam ou transitem pelo territrio brasileiro
com a autorizao do Legislativo (incisos XIX, XX e XXII),
enquanto, o artigo 49, inciso I, atribui competncia exclusiva ao
Congresso para resolver definitivamente sobre tratados, acordos
ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos
gravosos ao patrimnio nacional (BRASIL, 1988). Logo, do ponto
de vista dos municpios e em respeito a lgica do direito
administrativo brasileiro, as aes de entes subnacionais nas
relaes internacionais pode ser considerado ilegal. Entretanto,
se tais aes internacionais dos municpios esto sendo realizadas
para contemplar princpios constitucionais, tais como direito
sade, preservao do meio ambiente, educao, etc., os
206 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
quais os entes federados no esto sendo capazes de oferecer
para a populao brasileira, cabe ao poder judicirio interpretar
caso a caso a legalidade ou no da profuso dessa prtica no
pas.
Por fim, o pblico participou da discusso encaminhando
inmeras questes, as quais foram respondidas pelos palestrantes,
finalizando a mesa temtica com grande xito.
PARTE III 207
Tullo Vigevani
1
CONSIDERAES GERAIS
A
literatura acadmica e a experincia concreta sugerem que
o tema da participao internacional e regional dos governos
subnacionais vem ganhando importncia e poder emergir como
questo relevante em diferentes pases. Do ponto de vista
internacional, seu crescimento visvel h algum tempo, e a
literatura apresenta estudos de casos que comprovam essa
afirmao. Os autores que pesquisaram sobre o papel dos
governos subnacionais sugerem que h experincias consolidadas,
sobretudo nos pases da OCDE (Organisation for Economic Co-
operation and Development). Soldatos (1990), curiosamente,
lembra que, j em 1882, Quebec indicou um general agent em
PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE INTERNACIONAL
DAS UNIDADES SUBNACIONAIS:
ESTADOS E MUNICPIOS BRASILEIROS
1
Tullo Vigevani, doutor em histria e livre-docente pelo Departamento de Cincia Poltica
da Universidade de So Paulo (USP), professor titular da Universidade Estadual Paulista
(Unesp) e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec). Suas
principais linhas de pesquisa so: poltica internacional e histria das relaes internacionais.
organizador de inmeros livros, entre os quais Governos subnacionais e sociedade civil:
integrao regional e Mercosul (2005), e autor de cinco, entre eles O contencioso Brasil x
Estados Unidos da informtica: uma anlise sobre formulao da poltica exterior (1995) e
Mercosul: impactos para trabalhadores e sindicatos (1998). Publicou artigos em livros e
revistas no Brasil e no exterior. E-mail: vigevani@unesp.br
208 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Paris. Cornago (2004), em estudo sobre o mundo ps-sovitico e
a sia-Pacfico, mostra como, ao longo da dcada de 1990, as
aes internacionais de regies e cidades ganharam uma relevncia
at ento inexistente. O caso brasileiro no difere desse quadro
geral. O debate no se consolidou ainda, mas h sinais de que a
questo ter maior importncia futuramente. As atribuies
constitucionais de estados e municpios estes ltimos
reconhecidos como entes federados a partir da Constituio de
1988 abrem perspectivas para o aprofundamento do debate
sobre a possibilidade e a capacidade descentralizada de
intervenincia internacional. Em geral, os estudos nesse campo
sugerem que um fator importante para a paradiplomacia a
existncia de governos democrticos e, de preferncia, sistemas
federativos. Tambm nesse caso, o Brasil no seria uma exceo,
pois a retomada da vida democrtica entre 1985 e 1990 acabou
projetando o tema no debate poltico, ainda que de modo limitado.
As constituies estaduais, assim como as Leis Orgnicas
dos Municpios, no absorvem o debate especfico sobre o tema,
mas constata-se uma busca por parte do governo nacional e nas
aes de facto de algumas instncias subnacionais no sentido de
adaptaes, muitas vezes estimuladas pelos prprios
acontecimentos. No caso brasileiro, o papel dos estados e dos
municpios no tocante ao desenvolvimento e ao planejamento
sugere que o problema da insero internacional, ou melhor, a
absoro da dinmica internacional, global e regional nas aes
subnacionais, seja cada vez mais relevante. De acordo com Mariano
e Barreto (2004, p. 31), o enfrentamento da questo regional
constitui-se, assim, num verdadeiro indicador do avano da
integrao. A literatura mostra que um aspecto que viabilizou
inicialmente o debate a respeito das relaes externas dos governos
subnacionais foi a existncia de fronteiras porosas entre os pases,
especificamente o movimento transfronteirio, denominado
perforated sovereignties ou mesmo percolated sovereign boundaries.
Por exemplo, medida que as fronteiras entre o Canad e os
Estados Unidos, entre os Estados Unidos e o Mxico
(independentemente dos aspectos assimtricos, que no so
PARTE III 209
analisados aqui), ou entre a Frana e a Repblica Federal Alem
depois de 1945, transformaram-se em fator de integrao
econmica, social e cultural, estimularam-se relaes recprocas
e apresentaram-se novas necessidades institucionais. No Brasil,
embora de forma modesta, verificou-se essa situao em algumas
iniciativas surgidas a partir do processo de integrao Argentina-
Brasil, portanto depois de 1985; e, no quadro do Mercosul, tambm
em relao ao Paraguai e ao Uruguai, assim como Bolvia.
Tambm estados e municpios mostraram algum ativismo
transfronteirio (COLACRAI, 2004). No governo Lula, visando a
fortalecer essa possibilidade, alguns programas educacionais e
de sade esto especificamente voltados lgica transfronteiria.
De todo modo, no Brasil e na Amrica do Sul esse tema no
apresenta a mesma relevncia que em outros continentes, j que
os centros econmica e socialmente mais importantes dessas regies
no se situam em reas de fronteiras; ao contrrio, h regies de
escassa densidade econmica e demogrfica nos limites dos
Estados sul-americanos.
Hocking (1993) afirma que o crescente envolvimento
internacional das entidades subnacionais tem sido um movimento
que os governos nacionais tendem a ver negativamente, ou ao
menos a manter dentro de estreitos limites. A concepo realista,
estatocntrica, sugere que a coerncia e a unidade da poltica
exterior sejam necessrias para evitar qualquer vantagem para
adversrios ou mesmo para parceiros. Isso explica por que,
historicamente, mesmo havendo laos entre entidades
subnacionais, no tenham ganhado relevncia poltica geral e
tampouco tenham se tornado um tema de estudos acadmicos.
Como veremos, em virtude de adaptaes institucionais, que
tambm aconteceram em outros pases, inclusive nos Estados
Unidos e na Unio Europia, no caso do Brasil parece surgir uma
oportunidade de compatibilizar a manuteno do papel do Estado
nacional no campo da poltica exterior com uma ao efetiva das
esferas subnacionais. Ainda que no seja o objeto especfico deste
trabalho, sugere-se com isso a necessidade de uma melhor
discusso conceitual a respeito da suposta inconciliabilidade entre
210 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
o monoplio, estabelecido por todas as constituies, da poltica
exterior pelo governo central e a ao subnacional nesse quesito
(DUCHACEK, 1990). O governo central, no caso brasileiro, mostrou
uma busca de adaptao a movimentos que podem ser inevitveis.
A criao, em 1997, da Assessoria de Relaes Federativas ligada
ao gabinete do ministro das Relaes Exteriores parece seguir
essa direo, especialmente quando se sabe que ela vem
trabalhando em razovel sintonia com os governos subnacionais.
Autores como Keating (1998) indicam que as causas das
estratgias de insero internacional dos governos subnacionais
no tm origem ideolgica nem surgem de definies precisas.
O Estado nacional constitui-se tendo como prerrogativa a ao
internacional; alis, esta uma de suas caractersticas e razes de
ser, a partir do momento em que cria um mercado protegido.
Estados e municpios buscam o mundo exterior por razes
sobretudo pragmticas; as estratgias stop and go so prevalentes.
Um elemento que ganhou peso nos anos de 1980, quando se
iniciavam os estudos sobre o tema, foi a percepo de que o que
acontece no plano local, regional ou no territrio repercute no
mundo exterior e profundamente influenciado por ele. Na
verdade, no h novidade alguma nisso: desde Tucdides (2003)
sabemos que as cidades desempenham um papel internacional
relevante. Foi assim na Idade Mdia, s vezes por longo tempo,
como no caso das cidades comerciantes; o mesmo vale para os
casos de Hamburgo ou mesmo de Veneza, no Renascimento e
depois. O Estado nacional, em seu modelo westphaliano, absorveu
o monoplio legal e real da poltica externa. Podemos afirmar
que este papel no est questionado mesmo agora, no incio do
sculo XXI. O que levou os governos subnacionais a buscarem
relacionar-se com seus parceiros, em alguns casos mesmo com
outros governos centrais, nos processos de integrao regional
ou internacional tem a ver com suas necessidades prticas. Com
isso afirmamos que a ao externa subnacional no provoca
necessariamente um movimento crtico do monoplio da poltica
exterior pelo Estado nacional, como alguns poderiam pensar
(Ohmae, 1995). Essa ao acaba sendo, como certamente
PARTE III 211
sugeririam os funcionalistas, uma necessidade poltica dos
governos, das elites, dos grupos dirigentes, ou, mais em geral, da
sociedade, dependendo das condies especficas.
No caso do Brasil, pode-se supor que uma das razes pelas
quais cidades e estados aumentaram sua preocupao com o mundo
exterior o fato de que eles vm sendo vistos como agentes de
desenvolvimento econmico. Tussie e Paglieri (2004) mostram o
entrelaamento existente entre a capacidade de afirmar uma poltica
local de desenvolvimento, a ao coordenada em nvel nacional e
a interveno num mundo cada vez mais interdependente. Maior
flexibilidade e capacidade de adaptao s mudanas das sociedades,
dos mercados, da tecnologia e da cultura parecem produzir o
incentivo para se aproveitar os benefcios da globalizao ou, ao
menos, para se evitar as perdas que podem advir do alheamento a
esse fenmeno. Isso no estrutural, pois depende das relaes
polticas, das inclinaes de governos e das foras partidrias e
sociais. Keating (2004) afirma que muitas das aes subnacionais
dependem das percepes e dos interesses dos grupos governantes.
Essa flexibilidade, num contexto de limitao da capacidade indutora
do Estado nacional na Amrica Latina e que pareceu acentuar-se
na dcada de 1990 , poderia estimular novas posturas na busca
de alternativas de crescimento, facilitando a instaurao de projetos,
buscando atrair investimentos, utilizando capacidades implantadas,
particularmente as que contribuem para o desenvolvimento
tecnolgico e a inovao. Apesar de sucessivas queixas de
governadores e prefeitos, a Constituio Federal de 1988 melhorou
as condies estruturais das finanas de estados e municpios ao
menos os maiores estados brasileiros tm papel significativo na
induo do desenvolvimento.
No Brasil, parece comprovar-se um dos aspectos mais
discutidos no tocante ao tema da ao internacional dos governos
subnacionais e que parece ser uma caracterstica sua. O aumento
do peso dos aspectos internacionais no conjunto da vida dos
pases, a interdependncia, obriga a que esses tenham que ser
levados em conta nas polticas pblicas em geral. Segundo
Duchacek (1990), a preocupao pelo welfare teria estimulado a
212 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
tendncia adaptao de estados e municpios e sua busca no
sentido de fazer poltica tambm em direo ao exterior. Assim,
teria ocorrido um aumento da percepo de que as questes
locais se entrelaam com o mundo externo, percepo esta que
atinge parte da populao, viabilizando o suporte poltico e social
para as aes governamentais. Quando, em 1987, no governo
Pedro Simon, foi criada a Secretaria Especial para Assuntos
Internacionais no Rio Grande do Sul, o tema da integrao regional,
sobretudo as relaes Argentina-Brasil, era objeto de grande
interesse de parte da populao. Portanto, apesar de no ser
nova essa ao, ela ganha contornos especficos na dcada de
1990 em razo das mudanas que se produzem no environment
internacional, estimulando adaptaes a regras e a valores que
tm seu foco nos pases ricos. A tendncia da adaptao no
peculiar a este tema, tendo ocorrido tambm em questes como
o comrcio e o meio ambiente, entre outras. No entanto, o tema
da ao externa dos governos subnacionais, mesmo no sendo
indito, ganha novo status, embora se constatem ainda grandes
oscilaes na forma como ele tratado: por exemplo, o governo
do Estado de So Paulo no dispe de uma agncia especfica de
poltica internacional, mas no Brasil inmeros outros governos
estaduais e mesmo municipais tm procurado se adaptar, criando
secretarias ou segmentos administrativos especficos para a rea.
Um tema recorrente da ao subnacional em poltica
internacional, tanto na literatura como na prxis, aquele que
discute o seu potencial de conflito com a poltica exterior do Estado
nacional. A literatura indica que, apesar dos riscos, isso dificilmente
acontece, a no ser quando h crises abertas do sistema federativo,
como ocorreu no Canad nos anos de 1960, ou quando h intenes
secessionistas por algum motivo tnico, lingstico, nacional ou
outro , como sucedeu na ex-Iugoslvia na dcada de 1990. De
todo modo, esse conflito potencial ou suas formas de resoluo
entre governos locais e governo central um ponto central quando
se discute a poltica externa dos entes subnacionais. No caso
brasileiro, parece confirmar-se a tendncia observada na maioria
dos pases concentrao de aes ligadas apenas low politics,
PARTE III 213
especificamente movimentos que no interferem na estratgia
internacional do pas, no se relacionando nem remotamente a
temas da high politics, como estratgicos ou de segurana, e nem
mesmo a opes econmicas de carter geral.
O que prevalece aquilo que denominamos stop and go: h
ativismo em questes como convnios tecnolgicos, cooperao
tcnica, emprstimos, turismo, investimentos, entre outras, mas
nunca houve um movimento em torno de qualquer outro tema que
no estivesse ligado a questes locais. Ainda assim, as aes de
alguns governos no sentido de atrair investimentos estrangeiros
por meio de favorecimentos fiscais no pactuados na federao
acabaram levando a crises, nem sempre superadas. Alguns estados,
como Rio Grande do Sul e Bahia, em certas ocasies chegaram a
causar problemas para o pacto federativo em razo da ao
assimtrica adotada para a atrao de investimentos, sobretudo do
setor automotivo. De fato, a realizao de viagens, de negcios e
de acordos aparentemente deu-se sempre sob a guarida do Estado
nacional e com o beneplcito do Ministrio das Relaes Exteriores.
Nas experincias que estudamos mais especificamente estados
de So Paulo e do Rio Grande do Sul e cidade de So Paulo (Cedec
e PUC/SP, 2002; Cedec, Unesp, PUC/SP e FGV/SP, 2004 Projeto
Temtico Fapesp) , constata-se o crescimento do peso da poltica
exterior, ainda que dela nem sempre tenham resultado
conseqncias administrativas consistentes. Conforme Duchacek
(1990), os temas prevalentes na ao subnacional so comrcio,
investimentos, tecnologia, energia, meio ambiente, turismo, itens
sociais, intercmbios culturais, polticas migratrias, trfico de drogas,
epidemias e polticas de sanitrias so estes tambm os temas
que prevalecem no caso do Brasil. Com eles, e como se verifica
em boa parte das experincias de outros pases, evitaram-se conflitos
entre as esferas de governo nas questes de poltica exterior.
Em virtude da relevncia que as unidades subnacionais esto
adquirindo no tocante presena internacional, no caso brasileiro
podemos preliminarmente afirmar que elas podem ser vistas como
novos atores. Ainda que no tenham autonomia para negociar, assinar
acordos ou se fazer representar, tais funes se mantm como atributos
214 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
especficos do Estado nacional. Assim, estados e municpios
permanecem no sendo sujeitos do direito internacional pblico.
Apesar disso, de facto, no de jure, participam de modalidades de
cooperao internacional, estabelecem ou buscam acordos de cunho
econmico e cultural, de modo formal ou informal. A Constituio
do Brasil estabelece claramente que, como em todos os pases, sem
exceo, as relaes externas so de competncia privativa do Estado,
cabendo a ele estabelecer vnculos ou acordos com outros Estados,
com organizaes internacionais ou com outras entidades. Nos temas
gerais da poltica externa, Duchacek (1990) assinala que os interesses
locais, que existem, se manifestam ou deveriam se manifestar por
meio dos rgos nacionais. Isso vlido para as negociaes
econmicas, para as de segurana, para os tratados relativos a qualquer
tema, ainda que de interesse para uma regio ou de uma cidade. No
Brasil, diferentemente do que ocorre em outros pases, como Canad
ou Estados Unidos, por exemplo, parece que a capacidade de
incidncia dos governos locais sobre as esferas nacionais
relativamente restrita, no sendo objeto de aes especficas,
sobretudo no tendo canais institucionais. Como vimos nas pesquisas
que realizamos, os interesses locais pressionam as autoridades federais
por meio de representaes setoriais, empresariais, sindicais, de
categorias, de classe ou corporativas. No entanto, a adaptao
institucional do governo central para incluir as instncias regionais
fraca. No processo de integrao regional do Mercosul, busca-se
fazer algo nesse sentido, embora com resultados concretos reduzidos,
pois mesmo quando se tenta constituir organismos especficos, eles
no chegam a ter poderes reais.
PARADIPLOMACIA
A literatura especializada ampliou na dcada de 1990 o
conceito de paradiplomacia para indicar a participao de outros
atores estatais, que no o Estado nacional, na ao internacional.
A questo tem origem remota, sempre entrelaada com os debates
clssicos sobre o conceito de soberania nacional e sobre o
federalismo. Desde a dcada de 1980, a formulao conceitual
PARTE III 215
vem se afirmando, estimulada pelas necessidades concretas. As
obras de Soldatos (1990) e de Feldman e Feldman (1990), entre
outros, com base na experincia canadense, tm sido pioneiras
na formulao de um novo marco terico. A marcante e crescente
presena dos nveis subnacionais no cenrio externo vem sendo
operada via contatos formais e informais com entidades pblicas
ou privadas estrangeiras, em algumas circunstncias ultrapassando
sem contudo romp-los abertamente os limites aos quais cada
entidade subnacional est constitucionalmente vinculada. Trata-
se de um campo onde h formas difusas de atuao e onde os
limites legais no so precisos. Visando a alcanarem eficincia e
operacionalidade, de fundamental importncia esclarecer a
atribuio dos respectivos papis e os parmetros jurdico-legais
que envolvem esses contatos e subseqentes acordos.
No caso brasileiro, a dimenso dessas atribuies pode ser
claramente identificada na preocupao do Ministrio das Relaes
Exteriores em adequar-se nova situao, no institucionalmente
formalizada, mas ganhando significativo peso. Segundo Moura
Daniel, a criao da Assessoria de Relaes Federativas no
Ministrio em 1997 busca responder necessidade de adequao
aos fenmenos novos:
Vou dar uma pequena notcia sobre a organizao no
Itamaraty, dessa nova unidade, denominada Assessoria de Relaes
Federativas. Seu objetivo consiste, exatamente, em coordenar e
apoiar os governos subnacionais no processo de integrao que se
realiza no s no mbito do Mercosul, mas com outros pases
tambm []. Ela foi criada exatamente em razo dessa nova e
intensa participao dos governos subnacionais, estaduais e
municipais, no processo de integrao do Mercosul. Cada vez mais
estes governos subnacionais participam na organizao e na
conduo da poltica externa brasileira. A Assessoria de Relaes
Federativas do Itamaraty foi instituda em junho de 1997, criada
por determinao expressa do presidente da Repblica, e vinculada
diretamente ao gabinete do ministro de Estado de Relaes
Exteriores, com a misso precpua de intermediar as relaes entre
o Itamaraty e os governos dos estados e municpios brasileiros,
216 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
com o objetivo de assessor-los nas suas iniciativas externas, tratativas
com governos estrangeiros e organismos internacionais. A assessoria
tem por objetivo sistematizar e centralizar os contatos entre os
governos estaduais e municipais e o Itamaraty, at ento dispersos
entre as vrias reas substantivas da Secretaria de Estado. Busca
promover, alm disso, a interlocuo dos Estados e municpios
com os escritrios regionais do Itamaraty no Brasil. A essa Assessoria
do Itamaraty esto subordinados oito escritrios regionais, sediados
em oito Estados brasileiros (CARDOSO, 2002, p. 45).
Em outros termos, o crescimento da importncia da
paradiplomacia acabou por afetar o Ministrio das Relaes
Exteriores, visto haver um fenmeno de spill over em relao
capacidade do Estado nacional em administrar os temas subnacionais,
que deveria de algum modo ser equacionado. Segundo alguns
funcionrios, a preocupao de uma parte da diplomacia foi
aumentando na medida em que os estados e municpios passaram
a articular relaes externas, o que gerava situaes irregulares
visto que todo acordo internacional atribuio do Estado nacional
e deve ser aprovado pelo Senado federal. Em junho de 2003, um
novo Decreto reformula a Assessoria, constituindo a Assessoria
Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares e unificando as
assessorias de relaes federativas e de relaes parlamentares,
at ento desvinculadas. No esto claras as conseqncias dessa
mudana, certamente implicando em risco de diminuio da ateno
em relao a uma das partes sob responsabilidade do rgo assim
criado. Parece nesse caso confirmar-se a idia do stop and go
qual fizemos referncia, ora fortalecendo-se o tema no aparelho
estatal, ora atenuando-se o seu peso. Tanto no que se refere aos
governos locais, como ao aparelho central do Estado, parece tambm
se confirmar a afirmao de Keating (2004) de que muito depende
de polticos empreendedores, pois por intermdio deles que a
ao paradiplomtica se fortalece; se no existirem, essa ao se
debilita.
A preocupao do governo central com a relao entre as
questes federativas e a ao internacional pareceu ampliar-se
no governo Lula, atingindo o ncleo da administrao. A criao
PARTE III 217
da Assessoria de Cooperao Internacional Federativa em 2003,
seguida pela Subchefia de Assuntos Federativos, na presidncia
da Repblica, em 2004, sugere essa tendncia. Como em outras
experincias, a direo geral do processo no clara. Parece
que a busca de maximizao da capacidade nacional de promover
a participao exterior dos governos subnacionais no
homognea no governo. Nos setores em que, como lembra
Kincaid (1990), a preocupao pela ao centralizada do Estado
maior, o impulso em direo ao fortalecimento da paradiplomacia
parece menor. Isso acontece em alguns rgos da diplomacia,
ainda que nela surjam tambm movimentos opostos.
Para Colacrai e Zubelz, (2004, p. 305) analisando o caso
argentino,
[] para se entender, em parte, a emergncia destes novos pro-
cessos de integrao e a atuao externa das unidades
subnacionais, preciso vincul-los com as mudanas ocorridas
no sistema internacional, em meio ao processo de globalizao
econmica. A tendncia de formao de blocos regionais, a cres-
cente transnacionalizao e interdependncia tm implicado v-
rios canais de vinculao de atores diversos, ampliando os temas
de tipo recproco.
Em outras palavras, a interdependncia que afeta o sistema
internacional, que ganhou status de grande debate terico a partir
da dcada de 1970, particularmente com a publicao do livro de
Keohane e Nye (2001) em 1997, acabou fortalecendo o papel de
outros sujeitos do direito internacional pblico, alm dos Estados
nacionais. A interdependncia por isso uma referncia terica
que surge reiteradamente no debate. Se isso vlido para os
estados subnacionais, cabe lembrar que tambm vale para
organizaes internacionais, para estruturas supranacionais ou
mesmo para entidades privadas. De fato, como bem visvel na
Unio Europia, com a institucionalizao do Comit de Regies,
as unidades subnacionais de pases integrantes de blocos
econmicos e espaos regionais geograficamente prximos, ou
mesmo distantes, tm tomado iniciativas prprias (JEFFERY, 1997).
218 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Pensar novos marcos jurdico-institucionais para esses
fenmenos fundamental, particularmente na perspectiva poltica
que considera relevante o papel do Estado nacional. No Brasil,
aceita essa relevncia que no questionada por nenhum grupo
significativo o debate sobre as contradies e as novas
oportunidades que se abrem para os nveis subnacionais ainda
no alcanou o nvel apropriado.
A globalizao e a integrao regional no chegam a
desencadear maiores debates sobre o papel poltico dos governos
subnacionais no sistema internacional, mas so claras as
preocupaes de segmentos dos governos locais e de setores da
sociedade a respeito da influncia desses fenmenos na economia.
Segundo Kugelmas e Branco (2004), duas foras convivem e
combatem na relao entre o governo central e os poderes locais:
uma, centrpeta, que procura reter o poder para o governo central,
permitindo aes autnomas das unidades subnacionais desde
que as regulando e as controlando; outra, centrfuga, que mostra
as unidades subnacionais em busca de maior autonomia poltica e
econmica para seus interesses especficos, tendncia esta
acentuada atualmente pelas crescentes assimetrias na distribuio
de recursos internos e nas oportunidades de negcios abertas em
decorrncia da globalizao. Para esses autores, a concentrao
de fatores produtivos, industriais, agrcolas, de servios e tecnologia,
numa regio do pas em detrimento de outras, e a concentrao
populacional, distorcendo o equilbrio federativo, so ingredientes
que no contexto atual poderiam fortalecer os elementos centrfugos,
ainda que no tendo concretamente surgido no Brasil.
A busca de ao internacional d-se em alguma medida em
razo dos problemas que se apresentam objetivamente, mas, como
sugerem as anlises construtivistas, tambm influem a percepo
de mundo e os valores de que esto imbudos os atores polticos
e os agentes econmicos. No estado de So Paulo, alguns
governantes e polticos incentivam regies administrativas a buscar
na integrao regional e na globalizao sadas para o desemprego
ou para a depresso econmica localizada: empresas e municpios
so incentivados a relacionarem-se diretamente com o mundo
PARTE III 219
exterior. Estimulam-se empresrios a investimentos necessrios a
uma melhor adequao da infra-estrutura do Estado, visando
economia global, melhora de portos, aeroportos, conexes por
vias navegveis, estradas e ferrovias. No estado do Amap,
trajetrias de vida de alguns polticos revelam um movimento na
direo do estreitamento de relaes com o governo francs, em
vista da extensa fronteira comum com a Guiana francesa. Isso
tem conseqncias no tocante poltica de preservao da floresta
amaznica, biodiversidade, a projetos comuns geridos por
organizaes no-governamentais. Geram-se, assim, inputs que
estimulam a paradiplomacia.
Em anlises extremamente radicalizadas, como a de Ohmae
(1995), no confirmadas pela experincia brasileira, os governos
subnacionais seriam os novos protagonistas da economia e da
poltica internacional. Como discutido por Barreto (2001) para o
caso brasileiro, o ambiente internacional acentuou em alguns
momentos, no em todos o papel de estados e municpios
como protagonistas da atividade econmica, uma vez que a lgica
global busca mercados e fatores produtivos visando economia-
mundo e no mais concentrando interesse no entorno geogrfico
imediato. Para a autora, assim, foi-se caracterizando a interface
global-local: embora a competio ocorra nos mercados globais,
as capacidades competitivas foram sendo construdas nos nveis
locais. (BARRETO, 2001, p. 78). Em outros termos, a sinergia
entre o nacional e o sub-regional ganha relevncia para fortalecer
competitividade e melhorar as condies sociais e econmicas.
TRADIO CENTRALIZADORA E COOPERAO
O pensamento que parece dominante no Ministrio das
Relaes Exteriores do Brasil que a paradiplomacia deve servir
para
[] integrar as iniciativas e prioridades de Estados e municpios ao
processo de identificao dos grandes interesses nacionais que
exigem constante aprimoramento do dilogo entre o Ministrio
das Relaes Exteriores, os diversos nveis da administrao pblica
e a sociedade civil organizada. (MOURA DANIEL, 2002, p. 46).
220 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
O desafio no Brasil conjugar o potencial interesse pelas
relaes externas dos governos estaduais e municipais com os
interesses do Estado nacional, evitando situaes dbias que
possam questionar a legalidade da ao externa desses governos.
I sto , como minimizar os conflitos e maximizar a
complementaridade de interesses, por meio da legislao existente
ou de projetos para sua reforma (BOGA FILHO, 2002). Nesse
campo, podemos afirmar que existem contradies. O risco para
o Estado nacional no se refere a movimentos externos que
buscariam romper o tecido do Estado; isso aconteceu em algumas
circunstncias do passado, na crise poltico-militar de 1964, mas
depois no se repetiu (RODRIGUES, 2004). Como discutido em
Kincaid (1990), o problema reside na dificuldade de o Estado
nacional repensar sua ao levando em conta que as formas de
fazer poltica exterior tm que considerar novos agentes, que
buscam espao, sem debilitar a poltica central.
No caso brasileiro, h uma tradio federalista centralizadora,
historicamente explicvel, que remonta ao carter unitrio do perodo
imperial, de 1822 a 1889. A ruptura do regime democrtico em
1964 reforou o centralismo. A redemocratizao a partir de 1985
e a Constituinte de 1987 e 1988 viabilizaram mecanismos novos
para uma maior efetividade descentralizadora e autnoma das
unidades federadas, mantendo a ao internacional nas mos do
governo central. Prazeres (2004) lembra que todas as constituies
brasileiras do perodo republicano atriburam exclusivamente ao
presidente da Repblica o poder de celebrao de compromissos
internacionais. A primeira Constituio Republicana, de 1891, atribua
ao presidente poderes para manter as relaes com os estados
estrangeiros e entabular negociaes internacionais, celebrar ajustes,
convenes e tratados, sempre ad referendum do Congresso
Nacional. A Constituio de 1988, ao estabelecer as competncias
da Unio, diz que cabe a ela manter relaes com Estados
estrangeiros e participar de organizaes internacionais (PRICE
WATERHOUSE, 1989, p. 251). Numa utilizao ao menos parcial
do princpio da subsidiaridade, em outro pargrafo explicita-se
que so reservadas aos Estados as competncias que no lhes
PARTE III 221
sejam vedadas por esta Constituio (PRICE WATERHOUSE, 1989,
p. 289). Dessa forma, temos os parmetros exatos em que se
exercem as atribuies dos governos subnacionais.
Pode-se apontar aqui uma evidente contradio em termos.
Estando claramente definido o papel dos governos estaduais e
municipais no ordenamento jurdico nacional, no existindo dvidas
quanto sua impossibilidade de participao legal no campo das
relaes exteriores, de fato essas aes acontecem e, em alguns
casos, tm importante significado. Ou seja, necessria uma reflexo
em profundidade sobre o papel de outros nveis de governo, alm
do nacional, no campo da poltica externa. Alguns estados brasileiros
tm centros de comrcio no exterior, como o escritrio do estado
de Pernambuco em Lisboa; outros recebem representaes de
unidades federativas ou regionais de outros pases, como o caso
da representao da provncia Argentina de Entre Rios em Porto
Alegre. Todos os governadores brasileiros e muitos prefeitos, assim
como secretrios de Estado, secretrios municipais, dirigentes de
empresas pblicas estaduais e municipais tm realizado misses
no exterior, na rea do Mercosul e em pases de todos os continentes.
Um razovel nmero de governos estaduais, assim como prefeituras
maiores e mesmo mdias, criaram secretarias especficas para as
relaes internacionais, com uma preocupao em comum,
evidenciada desde os anos de 1980, a saber, incentivar o comrcio
exterior, a busca de investimentos, o turismo. A primeira experincia
significativa deu-se em 1987, durante o governo Pedro Simon, no
Rio Grande do Sul. A constituio da Secretaria Especial para
Assuntos Internacionais (Seai) foi o marco, ainda que no tenha
tido plena continuidade ao longo do tempo (Seitenfus, 1994; Silva
Nunes, 2005). O vnculo relativamente forte entre o Codesul
(Conselho para o Desenvolvimento Econmico do Sudoeste do
Brasil, do qual participam os estados de Rio Grande do Sul, Santa
Catarina, Paran e Mato Grosso do Sul) e o Crecenea-Litoral (Comisso
Regional do Nordeste da Argentina para o Comrcio Exterior,
integrado pelas provncias de Chaco, Corrientes, Entre Rios, Formosa,
Misiones e Santa F) um exemplo de institucionalizao das
relaes internacionais.
222 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Nos anos de 1990 e no incio da dcada atual, muitos
convnios e protocolos de intenes foram assinados por governos
subnacionais paradoxalmente, no h uma cobertura legal,
explcita e clara para eles. O municpio de So Paulo, alm de
relaes com rgos internacionais como o BID e o Bird,
desenvolveu contatos continuados com cidades e regies de
diferentes partes do mundo, no apenas numa linha tradicional,
como seria o estabelecimento de acordos de cidades-irms, com
significado sobretudo cultural e simblico, mas tambm visando a
parcerias de maior densidade. A organizao das Urbis, assim
como o acordo com a UNCTAD para a realizao, em junho de
2004, da XI Conferncia da organizao teriam o objetivo de
projetar a cidade como plo de referncia mundial. A existncia
de fronteiras brasileiras com quase todos os pases da Amrica do
Sul acabou por diversificar nos ltimos anos o relacionamento at
ento existente: Mato Grosso, Acre e Rondnia buscam relaes
especficas com os departamentos bolivianos de Pando e Beni;
por sua vez, Acre, Amazonas e Roraima desenvolvem privilegiados
com as provncias correspondentes do Peru, da Colmbia e da
Venezuela.; o Cear tem polticas especficas e consolidadas de
relacionamento comercial com o exterior.
Ainda nos anos de 1990, a paradiplomacia, mesmo num
contexto de centralizao da poltica exterior, foi responsvel
pela implementao de inmeros acordos, difceis de serem
exaustivamente examinados por suas diferenas e relativa
indefinio legal: Santa Catarina e Galcia, assinado em 1997; Rio
Grande do Sul e Veneto, assinado em 2001; acordos entre o Rio
Grande do Sul e a Provncia chinesa de Hubei e com a canadense
de Quebec; acordo com o Paraguai etc. O Codesul e o Crecenea
estabeleceram relaes especficas com a Galcia, tendo o governo
do Rio Grande do Sul, em 2001, assinado um acordo entre a Feira
Verde da Galcia e a exposio gacha Expointer. Embora sejam
apenas alguns exemplos, em todos esses casos prevaleceram
formas de cooperao institucional no Brasil, tendo o governo
federal, por meio da Assessoria de Relaes Federativas e das
embaixadas no exterior, prestado seu apoio informal s iniciativas
PARTE III 223
subnacionais. Em 2003, a Embaixada do Brasil em Buenos Aires
criou uma rea especialmente dedicada aos assuntos subnacionais
e regionais. Desenvolve-se, assim, uma experincia aparentemente
inovadora, que podemos interpretar como precursora, e cujas
conseqncias devero ser avaliadas em vista da possvel
ampliao deste novo campo de atividade no futuro.
DIPLOMACIA FEDERATIVA
Aceito o pressuposto de que a participao dos governos
subnacionais nas relaes externas dos pases j um fato,
preciso entender por que o debate sobre o tema ainda
relativamente escasso. No se trata de trilhar o caminho mais fcil
das mudanas constitucionais e legislativas, mas de estabelecer
condies para alguma forma de descentralizao decisria que
seja aceitvel no contexto federativo.
Junto com a globalizao, os projetos de integrao regional
na Amrica representam mais desafios para a Federao brasileira.
Ao serem implementados numa poca de antagonismos
exacerbados e governo federal fraco, estes projetos podem
incentivar esses antagonismos de uma forma que pode se
assemelhar aos primeiros dias do Imprio e s primeiras dcadas
republicanas (REZENDE; AFONSO, 2004, p. 340).
Isto , para fortalecer a insero internacional, os processos
de integrao regional tm que ter como contrapartida uma maior
capacidade na criao de incentivos que equilibrem as
desigualdades existentes numa federao, ou entre regies de
um Estado unitrio. Sabemos que a insuficincia ou a inexistncia
dos incentivos foram importantes para impor obstculos plena
implementao dos acordos do Mercosul, levando ampliao
de listas de exceo, de restries voluntrias e outras. A
probabilidade do estabelecimento de laos mais estreitos entre
os estados do Sul e os pases do Mercosul contribui para aumentar
a preocupao nas regies brasileiras menos desenvolvidas sobre
as perspectivas de distribuio regional da produo e renda.
(REZENDE; AFONSO, 2004, p. 340-341). A dificuldade dos pases
224 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
pobres para criar mecanismos equilibradores das diferenas
regionais acaba fortalecendo o surgimento de contrapesos maior
autonomia, pois se acredita que esta implicaria aumento de riscos
para a Federao e para o Estado nacional.
De acordo com Prazeres (2004), dessa situao surgem duas
possibilidades principais para a paradiplomacia e para a diplomacia
federativa. A primeira seria uma reforma constitucional semelhante
da Argentina, de 1994, visando a permitir uma maior atuao
internacional das unidades federadas. A segunda seria reconhecer
e legitimar atuaes informais dos governos subnacionais. largo
o espectro de alternativas apresentado pela autora: vo de uma
possvel reforma constitucional que rompa o monoplio do Estado
federal em matria de atuao externa a uma representao
concreta dos interesses das unidades federadas mediante
mecanismos de diplomacia federativa desenvolvidos pelo
Ministrio das Relaes Exteriores ou ainda a ajustes
complementares do prprio Ministrio. Neste ltimo caso, uma
unidade federada brasileira poderia agir no exterior com mandato
expressamente delegado pelo Estado nacional. Esse modelo foi
utilizado em alguns casos pelo governo federal, particularmente
para administrar questes fronteirias.
QUESTES LEGAIS
Os dilemas para legalizar as aes e as polticas externas
dos governos subnacionais so cada vez mais uma preocupao
brasileira, tanto quanto em outros pases. Os fenmenos da
globalizao e da integrao regional, em nossa perspectiva, no
parecem ter diminudo o papel do Estado nacional. Os pases, e
dentro deles as regies, que conseguiram se adaptar melhor e
obter benefcios muitas vezes o fizeram porque o Estado nacional
teve a capacidade de otimizar as novas condies. No Brasil, a
dificuldade conceitual que se apresenta aos crculos restritos que
discutem o tema da participao dos governos subnacionais na
poltica internacional refere-se a como mudar as regras jurdicas
sem ferir os limites constitucionais, tendo em conta que os
PARTE III 225
constituintes de 1987 e 1988 inseriram o federalismo entre os
princpios imutveis, entre as clusulas ptreas. H algum debate
sobre este tema entre funcionrios, no meio acadmico, e em
alguns crculos da sociedade civil.
Num Estado federal a representao externa atributo do
governo nacional, portanto no vivel o caminho da alterao
da Constituio para a descentralizao da poltica internacional.
Como dissemos, os trabalhos acadmicos mais relevantes no plano
internacional, o mainstream, no sugerem a segmentao do poder
do Estado nacional. Lembrando Kincaid (1990), a constituent
diplomacy seria uma forma de fortalecer a ao exterior e no de
debilit-la. Uma emenda constitucional com o objetivo de
descentralizar prerrogativas do Estado nacional iria contra os
princpios sobre os quais se apia o Estado brasileiro e, assim,
no teria viabilidade. O aumento, nas ltimas dcadas, da ao
internacional dos governos subnacionais ocorreu de facto, no
alterando os fundamentos jurdicos pr-existentes. Apenas um
direito consuetudinrio fortemente assentado poderia levar, a longo
prazo, a mudanas na legislao.
A proibio de atuao das unidades federadas no mbito
externo parece atingir apenas os contatos formais, aqueles
efetivamente diplomticos, as aes perfeitas entre Estados
soberanos. H um terreno onde prevalecem ambigidades, como
as das relaes nos campos cultural, cientfico, educativo,
tecnolgico, turstico, econmico, entre outros. provvel que
no Brasil ainda no esteja adequadamente interiorizada a
compreenso das mudanas na governabilidade global. Nesse
sentido, Rosenau (1998) discute a realocao da autoridade. Na
perspectiva que apresentamos aqui, o reconhecimento e o
fortalecimento pelos governos nacionais de aes at recentemente
no previstas podem indicar o caminho da reconstruo da
governabilidade e da construo de Estados mais eficientes. O
reconhecimento na literatura de que acordos dependem de uma
personalidade jurdica no plano internacional, que as unidades
subnacionais no possuem, no invalida essa possibilidade. A
diplomacia brasileira parece orientar-se por uma poltica ad hoc,
226 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
examinando concretamente cada situao e buscando, quando
possvel, um papel de intermediao. O Ministrio das Relaes
Exteriores vem agindo como intermedirio em acordos que os
governos estaduais e municipais queiram estipular, procurando
formas de enquadramento por meio de ajustes complementares
no framework de um acordo existente entre os Estados nacionais.
Desse modo, preserva-se o princpio constitucional da
competncia do Estado, sendo a ao subnacional resultante de
uma delegao de responsabilidade. Um exemplo antigo dessa
forma de atuao o da Fundao para o Desenvolvimento
Administrativo (Fundap), do governo do Estado de So Paulo.
Essa instituio desenvolve desde os anos de 1980 atividades de
cooperao tcnica com os governos de Nicargua, Moambique,
Angola, Guin Bissau, Cabo Verde e outros. Quem tem a
responsabilidade formal por eles a Agncia Brasileira de
Cooperao do Ministrio, delegando-se poderes Fundap para
sua execuo.
CONCLUSO
O aumento da demanda dos entes federados na rea externa
poder criar novas condies no cenrio poltico brasileiro e suscitar
a hiptese de uma emenda constitucional, tal como ocorreu na
Argentina, na Sua e no Canad. Neste sentido, no pareceria
impensvel formular nova regulamentao dessas atividades no
mbito do pacto federativo, considerando-se que os limites
constitucionais atuao externa dos estados federados poderiam
ser revistos atravs de um mecanismo que, mesmo resguardando
a competncia exclusiva da Unio ou, melhor dizendo, da
Federao no mbito externo, atribua aos entes federativos
algumas prerrogativas na matria (BOGA FILHO, 2002, p. 168).
A questo da ao internacional objetiva e factual das
unidades subnacionais traz o debate, no caso do Brasil, ao mesmo
patamar de outros temas federativos. A inconstncia dessas polticas
de participao externa considerada pela literatura e manifesta-
se concretamente. O tema do pacto federativo, que se relaciona
PARTE III 227
com os mecanismos de controle e balano na vida poltica nacional,
que vem limitando a capacidade de ao dos governos, nacional,
regional e local, vincula-se tambm, na contemporaneidade,
capacidade de insero internacional, seja na perspectiva do
fortalecimento do Mercosul, seja na busca de uma insero mais
forte.
Uma anlise detalhada da ao de cada estado brasileiro
evidencia que todos eles tm formas de insero internacional e
interesses especficos. Amap e Roraima tm interesses nas
relaes com vizinhos e com outros pases; o mesmo pode ser
dito em relao a todos os pases amaznicos. A Amaznia busca
no Peru e na Venezuela interlocutores especiais. O Par tem
desenvolvido intercmbios com muitos pases, inclusive da sia
e do Oriente Mdio. Os estados nordestinos Cear, Pernambuco
e Bahia tm fortalecido os intercmbios, utilizando-se de relaes
no apenas econmicas, mas tambm polticas. Essa lista pode
ser ampliada aos estados do Centro-oeste, do Sudeste e do Sul,
como examinamos ao estudar detalhadamente os casos de So
Paulo e Rio Grande do Sul. Todos tm intensa preocupao pelo
comrcio exterior e pelos investimentos externos, sendo essas
questes assimiladas vida pblica.
Entre as propostas possveis, utilizando a formulao de
Boga Filho (2002), poderia se pensar em algumas aes: a)
maior capacitao do Ministrio das Relaes Exteriores para o
exerccio da diplomacia federativa; b) incorporao da diplomacia
federativa ao externa do Estado nacional; c) articulao das
autoridades estaduais, de regies metropolitanas e de cidades
relevantes para a ao internacional; d) examinar a convenincia
de mudanas na legislao infraconstitucional; e) dar poderes
mais efetivos ao frum consultivo de autoridades regionais do
Mercosul, aprovado na reunio do Conselho do Mercosul de
dezembro de 2004; f) ao mais efetiva no sentido do
estabelecimento de convnios da Unio com estados e municpios
visando delegao de poderes em aes internacionais e
adaptao mais dinmica dos convnios externos dos estados e
municpios no quadro dos acordos bilaterais do Estado nacional.
228 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
A anlise proposta indica que, alm de medidas
administrativas, o maior problema reside na capacidade de
compreender um mundo em mudana, em que o nvel de relaes
internacionais passa pelo Estado nacional, mas vai alm dele. O
emaranhado dessas relaes apresenta uma alta complexidade:
trata-se de trazer para a poltica nacional a capacidade desenvolvida
por outras instncias, considerando que sua ao pode fortalecer
a Nao. Duchacek (1990), embora admita existirem riscos para a
poltica exterior nacional, afirma que a ao internacional
subnacional uma realidade, devendo ser portanto reconhecida
como fato real. No caso brasileiro, aparentemente a possibilidade
de risco no se apresenta em razo da prpria histria. As
potencialidades da diversificao e, ao mesmo tempo, do
fortalecimento da ao exterior ou agir mais fortemente para a
governabilidade num mundo transformado, nas palavras de
Rosenau (1998) no esto ainda plenamente absorvidas.
PARTE III 229
Marcelo Fernandes de Oliveira
1
INTRODUO
O
objetivo desse artigo realizar uma anlise terica dos
fenmenos de cooperao tcnica internacional e
financiamento externo. Nessa perspectiva, teremos que discutir
as caractersticas centrais dos quatro tipos de cooperao
internacional e das duas modalidades de financiamento externo
prevalecentes no meio internacional.
No tocante a cooperao tcnica internacional, os quatro
tipos existentes na atualidade so: a) cooperao vertical, b)
cooperao tcnica tout court; c) cooperao horizontal; e d)
cooperao descentralizada. A cooperao vertical possui um
carter assistencialista, consistindo-se na transferncia vertical de
conhecimentos e tcnicas dos pases avanados aos pases menos
desenvolvidos, os quais encontravam-se em uma situao
subalterna. Alm disso, os pases desenvolvidos utilizavam esse
mecanismo para promover interesses econmicos das empresas
que, at ento, se identificavam com eles. A cooperao tcnica
COOPERAO TCNICA INTERNACIONAL E
FINANCIAMENTO EXTERNO: APORTES TERICOS
1
doutor em Cincia Poltica pela USP e Professor de Relaes Internacionais da Unesp
Campus de Marlia.
230 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
tout court trata-se de um avano em relao a anterior, pois de
receptores passivos, os pases menos desenvolvidos passaram a
agentes ativos do processo cooperativo, sendo capazes de
acumular experincia para a soluo dos seus problemas locais.
Mesmo assim, sugerimos que muitos dos processos cooperativos
acabavam sendo incuos na medida em que as solues propostas
partiam de premissas formuladas nos pases desenvolvidos sem
levar em considerao a realidade dos pases receptores. J a
cooperao horizontal envolve aes entre pases em via de
desenvolvimento, deixando de ser exclusivamente um mecanismo
de interao Norte-Sul, passando a existir tambm no sentido Sul-
Sul. Alm disso, nesse processo evolutivo, a cooperao tambm
deixou de ser exclusivamente vertical, para incorporar
caractersticas horizontais. Afirmamos tambm que nessa dinmica
as cidades brasileiras seriam agentes receptores, plos atrativos
de volumes expressivos de cooperao tcnica internacional bem
como estariam capacitadas a prest-la para pases menos
desenvolvidos, da Amrica Latina e da frica. Por fim, a
cooperao descentralizada aquela que possui caractersticas
gerais da cooperao horizontal sem necessariamente incorporar
a figura do Estado-nao. Isso porque, como vimos, o Estado
nacional dos pases em desenvolvimento, graas as suas
vulnerabilidades decorrentes dos fluxos de interdependncia
global, tornou-se incapaz de responder aos problemas do cotidiano
das localidades. Como resposta, as cidades perceberam a
associao como um instrumento eficaz para buscar solues
comuns aos seus problemas particulares. Gradualmente, a formao
de parcerias e redes de trabalho vem se adensando, pois permitem
a formao de solidariedades estratgicas, cooperao
descentralizada e troca de informao entre as cidades, os
muncipes e as diversas organizaes econmicas, polticas e
sociais que do vida malha de sociabilidade local, criando e
recriando os espaos locais e suas respectivas bases de
sustentabilidade comunitria. Em suma, sob o signo de cooperao
descentralizada rene-se a ampla gama de relacionamentos entre
diversos atores no pertencentes ao espectro do Estado nao.
PARTE III 231
J os dois conceitos de financiamento externo a serem aqui
analisados so: a) financiamento externo fundo perdido e b)
financiamento por meio de emprstimos com juros praticados no
mercado internacional menos custosos do que os juros internos.
No primeiro caso, esto os financiamentos doados por instituies
intergovernamentais, tais como aquelas em torno da famlia ONU,
bem como ONGs que visam atenuar a situao precria de vida
de inmeros seres humanos no planeta, tais como Mdicos Sem
Fronteiras, etc. No segundo caso, esto os financiamentos
realizados por bancos de investimentos como, por exemplo, o
BID e o Banco Mundial, os quais visam apoiar projetos inovadores
em pases em desenvolvimento com o objetivo de torna-los
modelos a serem imitados por outras localidades. Financiamentos
como esse exigem reciprocidade dos governos subnacionais e,
muitas vezes, tambm so realizados com o fito de assegurar
insfra-estrutura bsica para a gerao de desenvolvimento
econmico e social nas localidades. Nas pginas seguintes, iremos
analisar pormenorizadamente cada um desses conceitos.
1 O CONCEITO DE COOPERAO INTERNACIONAL
A pesquisa que realizamos nos permite estabelecer quatro
tipos de Cooperao I nternacional, os quais podem ser
classificados em uma escala evolutiva: a) cooperao internacional
vertical, b) cooperao tcnica internacional, c) cooperao
internacional horizontal e d) cooperao internacional
descentralizada.
O primeiro tipo de cooperao, herdeiro de uma viso
ps-segunda guerra mundial, possui carter assistencial e consiste
na transferncia vertical de conhecimentos e tcnicas dos pases
avanados aos pases menos desenvolvidos, o que pressupe
uma postura passiva por parte destes ltimos e evidencia suas
condies de subalternidade. Apesar da negao constante,
possvel constatar que esse tipo de assistencialismo nunca foi
desinteressado, uma vez que esteve sempre vinculado a objetivos
nacionais especficos dos pases desenvolvidos, principalmente
232 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
no perodo da Guerra Fria. A promoo desse tipo de cooperao
se enquadra na lgica da insero internacional passiva dos
municpios.
A cooperao internacional vertical continua existindo, ainda
que seja veementemente negada por parte dos agentes que as
oferecem. Isso porque, na atualidade, seu vis assistencialista passou
a ser condenado mundialmente, gerando um consenso pejorativo
sobre seus resultados, sobretudo por no contribuir para a gerao
de condutas autnomas nos agentes receptores capacitando-os ,
no futuro, solucionarem seus problemas cotidianos com maior
independncia. O maior exemplo disso ocorre com as grandes
corporaes transnacionais do setor de frmacos, as quais mantm-
se como agentes doadores de cooperao internacional vertical
aos pases mais pobres para evitar que seus governos invistam
recursos na descoberta e fabricao de novos medicamentos para
a cura de doenas que afligem suas populaes. Na realidade, os
agentes doadores repassam seus produtos aos pases pobres em
troca da manuteno do seu monoplio sobre agentes qumicos de
alto lucro na indstria farmacutica. Evitando assim, a entrada de
novos competidores no mercado, bem como a ao pblica legtima
contra seus monoplios condensados e protegidos pelos mecanismos
internacionais de proteo de patentes, tais como o TRIPS na OMC.
Com o passar dos anos e mais ainda hoje, esse tipo de
assistencialismo passou a constituir-se, ele mesmo, em situao
incmoda. Logo, procurou-se substituir o carter assistencialista
pelo conceito de cooperao tcnica tout court, que constitui o
segundo tipo de cooperao aqui considerado. Isto tornou possvel
tratar os pases em via de desenvolvimento como parceiros no
processo de soluo de seus problemas, ou seja, como agentes
intervenientes no processo de cooperao internacional,
possibilitando a reduo do envolvimento constante de peritos
estrangeiros, que foram substitudos por consultores de curto prazo,
com a funo de apoiar os esforos locais. A partir de ento, os
pases em desenvolvimento mudaram de posio: de receptores,
tornaram-se tambm agentes do processo cooperativo. Esse tipo
de cooperao j parece ser uma evoluo, representando um
PARTE III 233
meio termo entre as estratgias de internacionalizao municipal
ativa e passiva.
Um exemplo ilustrativo desse modelo a cooperao tcnica
internacional de tecnologia avanada para a perfurao de poos
de petrleo em guas profundos no alto mar oferecida pelo Brasil
por meio da Petrobrs para vrios pases no mundo, tais como a
Nigria. Ou ainda, a tecnologia de explorao de gs e construo
do Gasoduto Brasil-Bolvia por parte do Brasil para o escoamento
dessa commodity para o mercado consumidor brasileiro, sem a
qual a Bolvia no teria capacidade de faze-lo. Nessa lgica tambm
se insere a experincia da construo de Hidreltrica Itaipu
Binacional entre Brasil e Paraguai, a qual tem gerado benefcios
para ambos pases e que sem auxlio brasileiro o vizinho jamais
poderia auferir os benefcios que possui atualmente.
O terceiro tipo de cooperao internacional surge como
evoluo da mudana conceitual explicitada acima, e passa a
ocorrer a partir do surgimento de aes de cooperao entre
pases em via de desenvolvimento. Ou seja, a cooperao deixou
de ser exclusivamente um mecanismo de interao Norte-Sul,
passando a existir tambm no sentido Sul-Sul. Alm disso, nesse
processo evolutivo, a cooperao tambm deixou de ser
exclusivamente vertical ou tcnica para incorporar caractersticas
horizontais. Esse tipo de cooperao proporciona para as cidades
brasileiras uma internacionalizao ativa.
A concretizao desse perfil de internacionalizao ativa
das cidades brasileira pode vir a se efetivar devido ao fato do
pas ter alcanado um nvel intermedirio de desenvolvimento,
que o capacita tanto a receber volumes expressivos de cooperao
tcnica internacional, como a prest-la para pases menos
desenvolvidos, da Amrica Latina e da frica. Sob esta tica, a
Agncia Brasileira de Cooperao - ABC, vinculada ao Ministrio
das Relaes Exteriores, afirma que:
[...] a cooperao tcnica internacional passa a ser encarada sob
suas duas vertentes principais: como instrumento de poltica
externa e como auxiliar de promoo do desenvolvimento
socioeconmico do pas. Nesse sentido, a poltica brasileira de
234 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
cooperao tcnica internacional se realiza pela combinao dos
elementos bsicos das duas vertentes, ou seja, da recebida e da
prestada, e ser eficiente na proporo que assegure o alcance
dos principais objetivos de uma e de outra. (WARWAR, 2005).
Portanto, pode-se afirmar que a cooperao internacional
benfica se distingue por: (a) focalizar o desenvolvimento da
infra-estrutura humana; (b) gerar fluxo de conhecimento tanto
para a organizao prestadora, como tambm - e principalmente
para a instituio local, de forma a garantir continuidade dos
programas, mesmo aps encerrada a fase da cooperao, evitando
a dependncia permanente e promovendo o desenvolvimento
institucional das novas tecnologias absorvidas; e (c) ter custos
quase nulos para quem est recebendo.
Enfim, a cooperao internacional horizontal parece ser a
mais adequada do ponto de vista de gerao de bem-estar para
as populaes do receptor, visto ser uma das modalidades bsicas
da cooperao para o desenvolvimento. Embora a cooperao
internacional de primeiro e segundo tipo assim como suas
interfaces tambm possam ser importantes e gerar efeito sinrgico
e de complementao, resulta muito importante conjug-las
sempre no sentido de assegurar a prevalncia da cooperao
internacional horizontal.
Isto porque esta ltima objetiva a troca de conhecimentos
mtuos entre parceiros para a soluo de problemas comuns em
diversas reas, como, por exemplo, urbanizao, meio ambiente,
tratamento do lixo hospitalar, transporte, educao, sade, etc. Nesse
sentido, cidades brasileiras tm muitas caractersticas em comum
com outras localidades no mundo e esto aptas a oferecer
cooperao para suas congneres, bem como a receber auxlio
advindo de cooperao internacional horizontal, tout court e vertical.
importante ressaltar que esse tipo de cooperao
internacional horizontal no pode, de maneira alguma, ser
confundido com a cooperao econmica e comercial, que em
um primeiro momento prope auxlios apenas para pases em
PARTE III 235
vias de desenvolvimento, mas junto deles envia um pacote de
produtos de empresas originrias dos seus pases.
Diante disso, o grande desafio das cidades brasileiras consiste
em atuar internacionalmente para transformar seu espao urbano
em locus privilegiado para o estabelecimento de cooperao
internacional horizontal, tendo em vista a capacidade desses
municpios gerarem polticas pblicas teis para outras localidades.
Isto tem duas conseqncias prticas: a primeira consiste em
estabelecer condies que permitam baratear servios para o
errio pblico. A segunda reside no fato de a cooperao atuar
no sentido de, num primeiro momento, oferecer melhores
condies de vida para os cidados, para em seguida permitir ao
receptor utilizar a tecnologia recebida como contedo para
intercmbio com outros parceiros, em mbito nacional e
internacional, aumentando com isso a possibilidade de recebimento
de outros auxlios de seu interesse. Para tanto seria necessrio
aproveitar mais adequadamente a massa crtica de cincia e
tecnologia disponvel nessas cidades, no mbito das instituies
existentes, como o caso dos grupos de pesquisa, das
universidades e dos hospitais universitrios, dentre outros.
Vale ressaltar que, mesmo enfatizando o papel das cidades
nesse terceiro modelo de cooperao internacional, a figura do
Estado nacional imprescindvel. O que evidenciou a necessidade
de mais pesquisa terica para compreendermos casos especficos
de cooperao internacional que envolviam a internacionalizao
de governos subnacionais sem a intermediao de estados nacionais.
Ao analisarmos a literatura sobre o assunto percebemos a
possibilidade de incorporarmos no nvel conceitual uma nova
modalidade de cooperao internacional, aqui representando nosso
quarto tipo: a cooperao internacional descentralizada. Ela possui
caractersticas gerais da cooperao horizontal sem
necessariamente incorporar a figura do Estado-nao
2
. Isso porque,
2
Vale lembrar que na modalidade horizontal, no caso do Brasil, ainda que haja ampla
participao de outros entes federados e atores domsticos, o comando da operao da
ABC Agncia Brasileira de Cooperao alocada junto ao Ministrio das Relaes Exteriores
MRE.
236 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
como vimos antes, o Estado nacional dos pases em
desenvolvimento, graas as suas vulnerabilidades decorrentes dos
fluxos de interdependncia global, tornou-se incapaz de responder
aos problemas do cotidiano das localidades. Como resposta, as
cidades perceberam a associao como um instrumento eficaz
para buscar solues comuns aos seus problemas particulares.
Gradualmente, a formao de parcerias e redes de trabalho vem
se adensando, pois permitem a formao de solidariedades
estratgicas, cooperao descentralizada e troca de informao
entre as cidades, os muncipes e as diversas organizaes
econmicas, polticas e sociais que do vida malha de
sociabilidade local, criando e recriando os espaos locais e suas
respectivas bases de sustentabilidade comunitria.
Nesse sentido, fomos percebendo a existncia de pelo
menos trs atributos definidores da cooperao descentralizada.
O primeiro deles ser ela qualquer iniciativa promovida por
entes que no pertencem a administrao central do Estado, tais
como associaes privadas, administraes municipais e
provinciais, universidades, fundaes, sindicatos, setor privado
em geral e, assim sucessivamente. A Comisso Europia
compreende a cooperao descentralizada como qualquer iniciativa
proposta indiferentemente por organizaes no governamentais
(ONG) ou por entes locais. Ou seja, o predominante nessas
iniciativas a reinvindicao de autonomia, visibilidade prpria
e vontade de se diferenciar da administrao central por meio de
financiamento da cooperao descentralizada. Inclusive, muitas
dessas experincias, no possuem legalidade jurdica nos territrios
nacionais nos quais so desenvolvidas. Dowbor (2006) considerou
que essas experincias so aquelas que esto para alm do controle
dos Estados nacionais porque seus agentes se internacionalizaram
partindo de ao e vontade prpria sem nenhuma intermediao
do governo central. As aes desses agentes estariam criando
espaos internacionalizados de relacionamentos no previstos nas
relaes internacionais clssicas mediadas pelo Estado nacional.
Como derivao do primeiro atributo, o segundo, tal como
a cooperao horizontal, o pressuposto de que todas as partes
PARTE III 237
envolvidas devem ter algo a contribuir na aliana estratgica,
elevando a noo de trocas qualitativas pr-desenvolvimento como
primordial em todo processo, o qual deve ter como fim ltimo
servir como mecanismo efetivo para o desenho e a prtica de
polticas pblicas que solucionem os problemas dos cidados.
Em outras palavras, os agentes condutores das experincias
descentralizadas de cooperao internacional so capazes de gerar
polticas pblicas mais eficazes por desenvolverem suas atividades
em parceria com os cidados atingidos por suas aes. Eles partem
da noo de que o cidado, acostumado dinmica de
sociabilidade da sua comunidade, que conhece os problemas da
localidade em que vive e, portanto, deve participar como agente
e receptor dos servios e das polticas pblicas geradas no bojo
de uma cooperao internacional descentralizada. O que, como
efeito colateral positivo, demanda nveis ampliados de
participao poltica, logo processos de tomada de decises mais
democrticos. Isso requer que os sujeitos descentralizados da
cooperao sintam-se atores do desenvolvimento local, parte
integrante da comunidade local, aspirando a contribuir com o
desenvolvimento humano no nvel global. A incapacidade do
governo central em prover os mesmos servios oferecidos pelos
agentes de cooperao descentralizada o conduz a incentivar
essas experincias, inclusive, muitas vezes, por meio de doaes
financeiras. Em muitas ocasies, emerge experincias inovadoras,
inclusive no tocante a ampliao de experincias democrticas.
Entretanto, em outras ocasies, essa prtica pode acabar em
corrupo e deve ser bastante monitorada pela sociedade civil.
Por fim, o terceiro atributo definidor da cooperao
descentralizada trata-se de boas motivaes ticas dos agentes
que se envolvem com ela. Na maioria das vezes, eles querem
construir um mundo melhor e, para tanto, se propem realizar
projetos que visam contornar as condies sub-humanas de
parcelas significativas da populao mundial. Isso exige que cada
um cumpra sua tarefa seja como pessoa seja como organizao.
Nos ltimos anos, visando alcanar esse objetivo muito desses
agentes passaram a exigir dos governos e das organizaes
238 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
internacionais a construo de mecanismos e procedimentos
adequados para dar-lhes o suporte necessrio para o cumprimento
de suas tarefas. Parece haver experincias bem sucedidas nessa
perspectiva. Contudo, em muitas outras ocasies, muitos governos
se utilizam dessas boas motivaes ticas para repassar para atores
sociais tarefas suas, incorporando-os como partners ativos de
execuo de servios pblicos, mas no na formulao das polticas
a serem adotadas para solucionar problemas sociais coletivos.
Essa prtica limita o aprendizado social desses atores que buscam
cooperar com governos e organizaes internacionais, cada qual
com suas competncias e capacidades, na identificao,
formulao, negociao e execuo de polticas pblicas que
incidam sobre a qualidade do desenvolvimento humano nas
sociedades mais pobres do planeta. Dito de outro modo, as boas
motivaes ticas dos agentes de cooperao descentralizada no
devem ser instrumentalizadas pelos governos para suprir suas
responsabilidades. Pois, se desenvolverem nesse sentido tende a
perder seu carter poltico-social.
Diante do exposto, sob o conceito de cooperao
descentralizada podemos incluir iniciativas diversas, as quais
devem constituir
[...] un sistema organizado de partenariados territoriales de
desarrollo y solidariedad entre comunidades locales del sur y del
norte, con el objetivo de hacer trabajar juntos los propios actores, de
manera coordinada, hacia los objetivos y con los mtodos del
desarrollo humano, tanto a nivel local como buscando enlaces a
nivel nacional e internacional. (CARRINO, 2003, p. 4).
O que implica uma eleio estratgica de agentes
descentralizados compartilhada e apoiada por estruturas nacionais
e por organizaes internacionais, as quais devem adotar uma
viso do desenvolvimento global fundamentada no
desenvolvimento local.
Em suma, a cooperao descentralizao um mecanismo
para influenciar o desenvolvimento global atravs de conexes
internacionais entre comunidades locais do sul e do norte do mundo,
PARTE III 239
em uma dialtica construtiva com os governos centrais e com as
organizaes internacionais. Visa unir forar para um interesse
comum: o desenvolvimento humano orientado para a reduo da
pobreza, do desemprego, da excluso, da violncia e de outros
desequilbrios que ameaam o futuro. A sua vantagem principal
a descentralizao de aes, reunindo diversos agentes, numa rede
de gesto mais democrtica, criativa, flexvel e mais prxima dos
problemas cotidianos das populaes excludas, sobretudo, dos
pases pobres. Os receptores dessa cooperao descentralizadas
do-lhe ampla legitimidade porque percebem o grau elevado da
informao, do dilogo e da transparncia na tomada e
implementao de suas decises. O que j no tem ocorrido nas
gestes pblicas de pases em desenvolvimento, nas quais a
prestao peridica de contas populao quase inexistente.
Para finalizar, queremos apenas reforar a idia de que a
cooperao internacional descentralizada preconiza um modelo
de cooperao mais participativo em que se reconhecem atores
no-governamentais como parceiros importantes das tradicionais
relaes Estado-Estado. Ela visa reforar a participao da
populao nas aes de desenvolvimento (ALVES, 1996, p. 128)
orientadas para a explorao de complementaridades e reforo
de redes globais na perspectiva do desenvolvimento local
(AFONSO, 1998). Porm, como vimos, essencial uma cooperao
de parceria entre operadores variados como organismos pblicos
(municpios), ONG, associaes e agrupamentos locais, agentes
empresariais, universidades, etc.
Isso posto, nossa tarefa seguir verificar na prtica a
efetividade dessa discusso terica, especificamente no tocante
as experincias de cooperao internacional horizontal e
descentralizada, as quais mais nos interessam pelo fato de abranger
governos subnacionais.
2 O CONCEITO DE FINANCIAMENTO EXTERNo
Uma parte dos esforos a serem despendidos para a
viabilizao da internacionalizao das cidades est justamente na
240 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
captao dos financiamentos internacionais. H duas modalidades
centrais: os quais, especificamente nas modalidades a fundo perdido,
tm sido escassos, em grandes quantidades, desde o incio dos
anos 90, para pases de renda nacional mdia como o Brasil.
Porm, ainda existem instituies internacionais que
oferecem financiamento tanto a fundo perdido como sob forma
de emprstimos.
No tocante aos financiamentos a fundo perdido, estas
instituies tendem a privilegiar organizaes no-governamentais
como instituies receptoras, em detrimento do Poder Pblico.
Neste caso, uma soluo criativa seria a de os municpios brasileiros
vir a assumir um novo papel, qual seja o de estabelecer parcerias
com organizaes no governamentais da sociedade civil, de forma
a gerar um espao pblico onde elas possam compartilhar projetos
com o governo municipal. Esse tipo de iniciativa possibilitaria
maior interao entre o governo municipal e a sociedade civil,
no somente na discusso sobre elaborao e aperfeioamento
de projetos, como tambm na identificao de alternativas para
captao do maior volume possvel de recursos para projetos
conjuntos na lgica da cooperao tcnica internacional horizontal.
Alm disso, abriria canais institucionais para a consolidao de
experincias no sentido da proposta de maior democratizao da
administrao pblica municipal. No caso da cidade de Marlia j
existe experincia nessa direo.
J no caso de emprstimos, a tendncia atual das instituies
financiadoras internacionais - como o Banco Mundial e o BID -,
a de exigir co-parceria, ou seja, o financiamento dos projetos s
ocorre na medida em que haja contrapartida financeira de, pelo
menos, 50% por parte do Poder Pblico local para a execuo
dos projetos. No caso de muitos municpios brasileiros, esta co-
parceria s possvel se a cidade estiver livre de restrio ao
endividamento externo graas a Lei de Responsabilidade Fiscal -
LRF. Alm dessas determinaes, existe ainda a necessidade de
aprovao de emprstimos pelo Senado. O municpio de Marlia
vem cumprindo com a LRF e ficaria a merc apenas da segunda
PARTE III 241
condio, o que demandaria maiores articulaes no nvel poltico
nacional, paralelamente a ao internacional do municpio.
Outra sada para a co-parceria e, portanto, para a captao
de recursos externos, pode estar nos emprstimos internos
fundo perdido presentes no pas via Ministrio do Planejamento,
BNDES, Caixa Econmica Federal e tambm no Ministrio das
Cidades, entre outros. Os municpios brasileiros poderiam adotar
a estratgia de adquirir recursos nessas agncias governamentais
para arcar com sua contrapartida financeira em grandes projetos
de co-parceria com instituies internacionais.
Em face do exposto, buscaremos demonstrar com esse
projeto que a novidade que se apresenta gesto municipal
mariliense reside na possibilidade de instituio de atividade no
burocrtica seja no mbito de sua estrutura institucional ou,
ainda, na forma de estrutura paralela ou terceirizada -, para realizar
a funo de intermediao entre agentes financeiros internacionais
que disponibilizam recursos a fundo perdido e organizaes no
governamentais internas, com o objetivo de desenvolver parcerias
e constituir banco de projetos direcionados captao de recursos
externos.
Considerando que a maioria das organizaes no
governamentais no dispe de pessoal qualificado para identificar
possibilidades, elaborar e negociar projetos para captao de
recursos nas agncias do prprio governo brasileiro e de outros
pases, assim como para atuar junto s agncias financeiras
internacionais, caber constituio de uma Secretaria Municipal
de Relaes Internacionais SMRI no municpio, ou ainda
outros tipos institucionais congneres, para o desempenho desse
papel central, que consiste justamente em assegurar o suporte
tcnico necessrio ao desenvolvimento dessas atividades, cabendo
organizao receptora a funo de execuo.
Tudo isso em consonncia com as diretrizes das agncias
internacionais de fomento. Possibilitando ainda, o enforcement
da lgica da democracia cosmopolita entre a realidade brasileira
e a internacional.
242 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE III 243
Jefferson Aparecido Dias
1
A
ntes de tratarmos da posio dos atores subnacionais nas
relaes internacionais, so importantes algumas consideraes
iniciais quanto ao foco que se pretende dar a esta apresentao
e, tambm, sobre quais so as premissas das quais partiremos
para chegar s concluses que ao final sero apresentadas.
Primeiramente, gostaramos de esclarecer que nossa
manifestao se restringir a uma anlise jurdica das possibilidades
que, em tese, existem para avaliar a validade dos acordos
internacionais firmados por atores subnacionais. No realizaremos
qualquer anlise econmica ou poltica, como tambm no
pretendemos avaliar a convenincia e a oportunidade da celebrao
de tais acordos por Estados e Municpios, ou seja, se eles so
bons ou no; limitar-nos-emos a demonstrar em quais casos esses
acordos podem ser considerados vlidos do ponto de vista jurdico.
Feita essa primeira observao, precisamos estabelecer
algumas premissas a partir das quais ser realizada a mencionada
anlise jurdica
2
e a primeira delas diz respeito ao papel que os
princpios devem ocupar em nossa ordem jurdica.
ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DOS ATORES
SUBNACIONAIS NAS RELAES INTERNACIONAIS
1
Procurador da Repblica em Marlia, Mestre em Teoria do Direito e do Estado pela
Fundao de Ensino Eurpides Soares da Rocha e Doutorando em Direitos Humanos e
Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, em Sevilha (Espanha).
2
Estas premissas esto fundadas em trabalho de pesquisa anteriormente realizado e publicado
em: DIAS, J. A. Princpio da eficincia & moralidade administrativa. 2. ed. Curitiba :
Juru, 2008.
244 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
De forma popular, o termo princpio concebido como o
incio ou origem de algo; tambm pode ser o ponto de partida
para uma jornada ou o alicerce de uma obra.
3
Do ponto de vista jurdico, os princpios podem ser
concebidos como a base sobre a qual se desenvolve o direito ou
uma de suas vertentes ou, numa posio moderna, como uma das
espcies de normas, ao lado das regras.
Pela primeira posio, os princpios no teriam fora
normativa e, portanto, somente trariam preceitos programticos
espera de serem aplicados, sem qualquer obrigatoriedade. J pela
segunda posio, ou seja, pela qual os princpios so espcies de
normas, eles tm fora normativa e devem ser observados, da
mesma forma que as regras, existindo apenas uma diferena entre
ambos quanto forma de sua aplicao.
Robert Alexy (1993, p. 86) defende que os princpios son
normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida
posible, dentro de las posibilidades jurdicas y reales existentes [...]
son mandatos de optimizacin [...] que podem ser cumpridos em
diferentes graus, de acordo com o caso concreto, enquanto as
regras son normas slo pueden ser cumplidas o no.
A partir dos conceitos apresentados por Robert Alexy, vemos
que as regras devem ser cumpridas numa relao de tudo ou
nada, ou seja, ou uma regra aplicvel a um caso concreto ou
no. J com os princpios ocorre algo diferente, uma vez que
eles podem ser aplicados em diferentes graus, mas na maior
medida possvel, de acordo com o caso concreto.
Essa distino quanto ao grau de aplicao conduz a outra
diferena entre princpios e regras que a forma pela qual devem
ser solucionados os casos em que ocorrer um conflito de regras
ou uma coliso de princpios.
3
Derivado do latim principium (origem, comeo), em sentido vulgar quer exprimir o
comeo da vida ou o primeiro instante em que as pessoas ou as coisas comeam a existir. ,
amplamente, indicativo do comeo ou da origem de qualquer coisa (SILVA, De P. Vocabulrio
jurdico, v. 3, p. 36).
PARTE III 245
Na primeira situao, quando tivermos um conflito de regras,
ou seja, quando duas regras puderem ser aplicadas a um caso
concreto, deveremos solucion-lo a partir de uma relao de
tudo ou nada procedendo (DIAS, 2008, p. 24):
1) pela incluso de uma clusula de exceo em uma das regras;
2) pelo reconhecimento de invalidade de uma das regras,
eliminando-a do ordenamento jurdico; ou
3) pela concluso de inaplicabilidade de uma das regras ao caso.
Assim, a regra ser aplicada ou no, no existindo a
possibilidade de sua aplicao parcial.
Na segunda situao, quando dois ou mais princpios
puderem ser aplicados ao mesmo caso concreto, preciso
relembrar que eles, como mandatos de otimizao, admitem um
cumprimento gradual, de diferentes formas, de acordo com o
caso concreto. Na verdade, os princpios so razes que se inclinam
numa ou noutra direo, sugerindo uma ou outra soluo
(DWORKIN, 2002, p. 42).
Aqui so necessrias duas consideraes: a primeira delas
que entendemos, como vrios autores, que no existem
princpios absolutos, razo pela qual defendo que no possvel
que um princpio prevalea sempre em relao a todos os outros,
sendo sempre necessrio analisar o caso em concreto; e, em
segundo lugar, julgamos que no possvel fazer uma
hierarquizao rgida de princpios, como se eles estivessem em
uma tabela organizada a partir do que tem maior valor at aquele
de menor valor, apesar de reconhecer a possibilidade de
organizao de uma relao de procedncia flexvel dos princpios,
com a indicao daqueles que, prima facie, devem prevalecer
em relao aos outros, admitindo, contudo, que essa relao seja
alterada de acordo com os casos concretos.
Portanto, quando ocorrer a coliso de dois ou mais princpios,
ser necessrio verificar qual deles dever prevalecer no caso
concreto, por meio de uma ponderao, utilizando uma relao
de precedncia condicionada (ALEXY, 1993, p. 92), na qual dever
246 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
ser avaliado qual o peso que cada princpio possui no caso
especfico.
Tomemos um princpio P1 e outro princpio P2, ambos
aplicveis a um caso concreto, mas que levariam a resultados
diferentes. Nesse caso, precisaremos verificar qual princpio deve
ser prestigiado em relao ao outro, diante das condies do caso
concreto.
As solues possveis para essa coliso de princpios podem
ser representadas pelas frmulas abaixo, nas quais p significa a
prevalncia de um princpio em face do outro, e C, as condies
nas quais isso ocorrer:
1) P1 p P2
2) P2 p P1
3) P1 p P2 C 1
4) P2 p P1 C 2
Nas duas primeiras frmulas, a soluo indicada deve ser a
adotada quando aplicamos relaes de precedncia previamente
estabelecidas, ou se admitssemos a existncia de um princpio
absoluto, uma vez que so incondicionadas, ou seja, independem
das condies do caso concreto.
J as duas ltimas representam uma relao de precedncia
condicionada, pela qual devemos analisar as condies do caso
concreto e verificar qual dos princpios (P1 ou P2), nessas
circunstncias, tem um peso maior em relao ao outro, como se
utilizssemos a balana de Themis
4
e, dependendo do lado para
o qual pender a balana, um dos princpios dever prevalecer
sobre o outro no caso apresentado, sem que isso resulte na sua
invalidao ou na inaplicabilidade do princpio preterido.
Ambos os princpios colidentes devero ser respeitados,
porm em graus diferentes, pois, ao prestigiarmos um princpio
em relao ao outro, no podemos eliminar ou mesmo no aplicar
4
Na mitologia grega, Themis a deusa da justia e traz em uma de suas mos uma balana
e na outra uma espada.
PARTE III 247
de forma completa o princpio preterido, uma vez que todos os
princpios vlidos possuem um ncleo intangvel que sempre
coexistir com os outros princpios aplicados ao caso concreto.
Uma metfora que pode ser usada para facilitar a visualizao
dessa ponderao no caso de coliso de princpios um encontro
das guas de dois rios com coloraes diferentes. Imaginemos o
encontro dos rios Negro e Solimes em Manaus no Amazonas.
So dois rios com guas de cores diferentes, enquanto o rio Negro
possui esse nome por ter guas escuras, decorrentes da
decomposio da madeira, as guas do rio Solimes tm um tom
marrom claro, em razo de possuir uma grande carga de
sedimentos argilosos. Quando chove mais na cabeceira de um
dos rios, digamos que na do rio mais escuro, o Negro, suas guas
vo avanar sobre as guas barrentas do rio Solimes. Numa
outra circunstncia, se as chuvas forem maiores do lado do rio
Solimes, teremos um afluxo da gua barrenta avanando sobre
as guas negras.
Assim so os princpios: em algumas circunstncias, um
princpio, por estar com mais fora, avana sobre o outro; em
outras, o princpio que anteriormente foi preterido pode
prevalecer. Isso o que um juiz faz todos os dias ao sentenciar, o
que um Procurador da Repblica faz quando decide entrar com
uma ao civil pblica.
Importante destacar, ainda, que em todos os casos a
constrio de um dos princpios dever corresponder maior
aplicao do outro, ou seja, ao limitarmos a aplicao de um
princpio, restringindo o seu contedo, deveremos, pelo menos
na mesma proporo, ampliar o contedo do princpio que
concluirmos preponderante naquele caso.
Nesse sentido, Alexy prope a adoo de uma ley de la
ponderacin, pela qual cuanto mayor es el grado de la no
satisfaccin o de afectacin de un principio, tanto mayor tiene
que ser la importancia de la satisfaccin del otro. (ALEXY, 1993,
p. 161)

.
248 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Por essa lei, ao adotarmos uma soluo para a coliso de
princpios, ela dever prestigiar um deles na mesma proporo
(ou mais) que afronta o princpio preterido.
Para a realizao dessa ponderao na soluo das colises,
muito importante a anlise dos valores que cada um dos
princpios visa preservar no caso concreto, ou qual o peso que
eles possuem numa determinada situao.
Aps tais ponderaes, poderemos concluir qual princpio
dever prevalecer sobre o outro diante de certas circunstncias
e, dessa forma, a partir desta soluo, adotar uma regra para a
soluo dos casos futuros de coliso de princpios, que poder
ser aplicada quando se repetirem as mesmas condies.
Assim agem os Tribunais que, a partir de suas
jurisprudncias, elaboram regras para a soluo de colises de
princpios que sero aplicadas nos casos futuros todas as vezes
que se reproduzirem as mesmas circunstncias.
No caso brasileiro, o desenvolvimento de uma cultura de
ponderao na aplicao da Constituio imprescindvel, pois o
constituinte optou por organizar todo o sistema jurdico partindo
de princpios expressos no texto constitucional, inovando a ponto
de estabelecer expressamente quais princpios devem nortear a
atuao da Administrao Pblica.
Feitas essas consideraes sobre os princpios e a sua
aplicao, inclusive no que diz respeito soluo das colises,
devemos analisar se existe alguma coliso de princpios nos casos
de acordos internacionais celebrados por agentes subnacionais.
O primeiro princpio que nos interessa o federativo que
pode ser conceituado como a diviso de competncias entre
Unio, Estados e Municpios, de acordo com o previsto na
Constituio Federal.
Na Constituio, tal princpio pode ser observado explcita
e implicitamente nos artigos 1., 21, 49 e 84 , que prevem:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,
PARTE III 249
constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico
[...]
Art. 21. Compete Unio:
I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de
organizaes internacionais;
[...]
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos
internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos
ao patrimnio nacional;
[...]
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
[...]
VII - manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus
representantes diplomticos;
VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos
a referendo do Congresso Nacional; (BRASIL, 1988).
No caso brasileiro, contudo, essa diviso de competncias
tem beneficiado a Unio em detrimento dos Estados e Municpios,
como uma forma de aumentar a arrecadao federal e diminuir a
parcela de recursos destinada aos oramentos estaduais e
municipais.
Celso Ribeiro Bastos critica tal diviso e defende que ela
deveria prestigiar os Municpios (BASTOS, 1994, p. 145-146):
A federao a forma de Estado pela qual se objetiva distribuir
o poder, preservando a autonomia dos entes polticos que a
compem. No entanto, nem sempre alcana-se uma racional
distribuio do poder; nestes casos d-se ou um engrandecimento
da Unio ou um excesso de poder regionalmente concentrado, o
que pode ser prejudicial se este poder estiver nas mos das
oligarquias locais. O acerto da Constituio, quando dispe sobre
a Federao, estar diretamente vinculado a uma racional diviso
de competncia entre, no caso brasileiro, Unio, Estados e
Municpios; tal diviso para alcanar logro poderia ter como regra
principal a seguinte: nada ser exercido por um poder mais amplo
quando puder ser exercido pelo poder local, a final os cidados
moram nos Municpios e no na Unio.
250 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Portanto, deve o princpio federativo informar o legislador
infraconstitucional que est obrigado a acatar tal princpio na
elaborao das leis ordinrias, bem como os intrpretes da
Constituio, a comear pelos membros do Poder Judicirio.
De acordo com esse princpio e as regras dele decorrentes,
no seriam vlidos os acordos internacionais celebrados por agentes
subnacionais, uma vez que tais atos seriam privativos da Unio.
importante, no entanto, verificarmos se, nos casos
concretos, a celebrao de acordos internacionais por agentes
subnacionais, apesar de, em tese, violar o princpio federativo,
no estaria amparada em outros princpios.
Imaginemos um determinado acordo, celebrado por um
agente subnacional, com o fim de prestigiar o princpio da
dignidade da pessoa humana que, usando as palavras de Joaqun
Herrera Flores, pode ser conceituado: no (como) o simples
acesso aos bens, mas sim que dito acesso seja igualitrio e no
esteja hierarquizado a priori por processos de diviso do fazer
que colocam a uns em mbitos privilegiados na hora de aceder
aos bens e a outros em situaes de opresso e
subordinao.(HERRERA FLORES, 2008, p.26).
A pergunta que devemos fazer se esse acordo deve ser
considerado nulo pelo fato de violar o princpio federativo ou, ao
contrrio, seria vlido j que estaria justificado pelo princpio da
dignidade humana.
Primeiro, preciso decidir se vamos considerar o princpio
federativo como sendo absoluto ou hierarquicamente superior aos
demais princpios, caso em que o acordo acima mencionado seria
nulo, em razo de no observ-lo. Tal deciso estaria amparada,
em tese, pelos preceitos constitucionais acima mencionados.
Apesar dos mencionados preceitos constitucionais,
entendemos que o princpio federativo no pode ser considerado
como absoluto ou mesmo superior aos demais, uma vez que ele
tambm deve ser aplicado dentro das possibilidades fticas e
jurdicas como todos os outros princpios.
PARTE III 251
Alm disso, apesar de ele decorrer do princpio da soberania,
que est acima do princpio da dignidade humana no j mencionado
art. 1. da Constituio, no podemos admitir que seja superior
prima facie aos outros princpios, muito menos ao da dignidade
humana, pois tal fato permitiria que o Estado, em nome da
soberania ou do princpio federativo que dela decorre, praticasse
agresses vida das pessoas, torturas, perseguies polticas,
tudo em nome do chamado bem da nao.
Assim, defendemos que o princpio federativo deva ser
submetido a uma ponderao junto com os outros princpios com
que colidir e, em algumas situaes, deve ceder aos outros
princpios que, mediante certas condies, devem ser prestigiados.
Tambm merece destaque o inciso VIII do art. 84, da
Constituio, principalmente com as mudanas promovidas no
texto constitucional pela Emenda n. 45. Isso porque segundo
uma interpretao do texto original da Constituio, todo tratado
ou conveno internacional de que o Brasil fosse signatrio deveria
ingressar no ordenamento jurdico como se fosse um preceito
constitucional.
Entretanto, a partir da incluso do 3. ao art. 5. da
Constituio, pela Emenda Constitucional n. 45, o tratado ou
conveno celebrado poder ou no ingressar no ordenamento
jurdico nacional como emendas constitucionais se forem aprovados,
em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs
quintos dos votos dos respectivos membros. (BRASIL, 1988)
Ento vejamos: se a prpria Constituio, na sua nova
redao, reconhece que nem todos os tratados e convenes
internacionais devem entrar no ordenamento ptrio como se fossem
preceitos constitucionais e reconhece que eles podem ingressar
como outro status, defendemos que alguns desses acordos
internacionais podem ingressar no ordenamento jurdico como se
fossem convnios, instrumentos jurdicos admitidos em nossa
legislao e passveis de terem como origem um acordo
internacional, segundo nossa interpretao do texto constitucional.
252 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Dessa forma, conclumos que, sob determinadas condies,
os atos celebrados entre Estados ou Municpios com estados
estrangeiros sero vlidos se os princpios nos quais eles se
baseiam estiverem em condio de prevalncia sobre o princpio
federativo, a partir da relao de precedncia condicionada que
j apresentamos, casos em que ingressaro no ordenamento jurdico
brasileiro como se fossem um convnio.
Os servidores pblicos federais, contudo, no podero
concordar com tal concluso e, quando consultados, se
manifestaro pela impossibilidade da celebrao de acordos
internacionais por agentes subnacionais.
Isso ocorrer em razo do princpio da legalidade, pelo qual
toda a atuao da Administrao precisa ser precedida de uma
atribuio normativa, cabendo Administrao atuar como executora
de normas antecedentes, pois a [...] ao administrativa apresenta-
se-nos assim como exerccio de um poder atribudo previamente
pela lei e por ela delimitado e construdo. Sem uma atribuio
legal prvia de potestades, a Administrao, simplesmente, no
pode atuar. (ENTERRIA; FERNNDEZ, 1999, p. 376-377).
Hely Lopes Meirelles (1994, p. 83) resume a vinculao da
Administrao Pblica: Enquanto na administrao particular
lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s
permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular
significa pode fazer assim; para o administrador significa deve
fazer assim.
Tambm bastante clara a lio de Carlos Ari Sundfeld (2003,
p. 29) sobre o tema:
Inexiste poder para a Administrao Pblica que no seja
concedido pela lei: o que ela no concede expressamente, nega-
lhe implicitamente. Por isso, seus agentes no dispem de
liberdade existente somente para os indivduos considerados
como tais mas de competncias, hauridas e limitadas na lei.
A lei agiria assim como uma jaula de hierro (MENDIETA,
2000, p. 29) a limitar a atuao da Administrao Pblica ,
admitindo apenas os movimentos que j estiverem nela previstos.
PARTE III 253
Da a explicao porque, ao serem consultados sobre a
possibilidade de os Estados e Municpios celebrarem acordos
internacionais, os servidores pblicos federais respondem que
isso no possvel, e na qualidade de membros da Administrao
Pblica no poderiam responder de forma diversa, uma vez que
a sua atuao est vinculada ao previsto na lei, em razo do
princpio da legalidade.
Aqui tambm teremos uma ntida coliso de princpios que
dever ser solucionada de acordo com a frmula acima apresentada,
e nos parece evidente que o princpio da dignidade humana
dever ser prestigiado, tanto em detrimento do princpio federativo
quanto do princpio da legalidade. O mesmo poder ocorrer
quando a coliso se der, por exemplo, entre o princpio de
preservao do meio ambiente e os princpios federativo ou da
legalidade.
Assim, parece-nos equivocada a deciso de que todos os
atos celebrados por atores subnacionais em relao a entes
internacionais so ilegais, devendo ser analisadas, em cada caso
concreto, as condies em que o ato foi celebrado e os princpios
que se encontram em coliso com o princpio federativo.
Se esse princpio possuir um valor superior ao do princpio
federativo, entendemos que o ato celebrado pelo autor subnacional
ser vlido, amparado por uma relao de precedncia
condicionada.
Por essa mesma frmula, se o princpio prestigiado possuir
um valor inferior ao do princpio federativo, o ato celebrado no
ser considerado vlido, j que, nesse caso, deve prevalecer o
princpio federativo.
A partir da, parece-nos que podemos abandonar um
formalismo excessivo que tem levado concluso equivocada de
que todos os atos celebrados por atores subnacionais com entes
internacionais so invlidos e buscar uma plena efetividade de
nossa Constituio e do ordenamento jurdico em defesa da
dignidade da pessoa humana.
254 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE IV 255
PARTE IV
OFICINAS
256 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE IV 257
Rosngela de Lima Vieira
1
A
V Semana de Relaes Internacionais, organizada na FFC
Unesp de Marlia , ofereceu a seus participantes 4 oficinas,
ou mini-cursos como consideraram outros, cujo principal objetivo
foi oportunizar ao aluno participante um contato mais prolongado
com o conferencista convidado e conseqentemente maior
possibilidade de participao; ao professor foi possvel
desenvolver seu tema com mais profundidade e para um pblico
menor. Assim houve uma maior possibilidade de dilogo e de
troca entre os especialistas e os alunos.
Para a montagem das oficinas ouviram-se de alunos e
professores sugestes sobre os temas a serem desenvolvidos. E
por isso mesmo a temtica foi bastante ampla: cinema; meio
ambiente; corrupo e crimes transnacionais; e poltica comercial
entre EUA e a Amrica Latina. Tal pluralidade decorre do universo
vasto e complexo das prprias Relaes Internacionais frente aos
novos atores, temas e problemas do mundo contemporneo.
APRESENTAO
1
Rosngela de Lima Vieira professora assistente doutora da Universidade Estadual Paulista
Jlio de Mesquita Filho.
258 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
A oficina de cinema levou reflexo apresentada pela
professora Clia Tolentino sob o ttulo A propsito de atores:
um possvel papel do cinema para as RI, no qual ela busca
responder seguinte pergunta: Pode o cinema ser um instrumento
de conhecimento til para os estudiosos das Relaes
Internacionais? Ao longo de sua exposio a autora demonstrou
a importncia de se utilizar o cinema para compreender aspectos
culturais de povos e pases, tomando-os a partir da sua
particularidade, isto se d tanto pelos contedos explcitos como
pela sua prpria forma. Ela tambm apresentou outra qualidade
especial da linguagem cinematogrfica a de problematizar as
questes num nvel que a linguagem cientfica no pode fazer,
ou seja, caminhar para alm da argumentao lgico formal. Mais
que isso s mesmo lendo o texto.
A oficina sobre meio ambiente, cujo texto intitulado
Globalizao neoliberal, injustia ambiental e agricultura da
professora Mirian Claudia Loureno Simonetti e seus estagirios
do CPEAA. Discutiu-se o mundo contemporneo sob a tica das
questes da sociedade industrial, suas desigualdades e injustias:
sociais e ambientais. Tais elementos so indispensveis para a
compreenso de um mundo cada vez mais interdependente.
Tambm se deve destacar a urgncia dessa discusso frente s
mudanas climticas, sobretudo por haver uma tendncia que
analisa o problema somente pela racionalidade do mercado. Muito
interessante e atualssimo esse estudo vale a pena conferir.
A corrupo e os crimes transnacionais foi o tema de outra
oficina, oferecido pela professora Rita de Cssia Biason, e
registrado no texto A corrupo como uma nova ameaa
segurana regional. Ao longo de sua exposio ela analisa a
corrupo como uma prtica que no reconhece fronteiras, pois
terrorismo, crime organizado, lavagem de dinheiro e corrupo
esto intrinsecamente associados e so necessariamente
transnacionais. Portanto o combate a estes crimes passa por medidas
anti-corrupo e por isso mesmo somente podero ser contidos
por meio do fortalecimento das redes de cooperao entre os
PARTE IV 259
pases e de programas de ao conjunta. A complexidade do
tema exige a leitura do excelente artigo.
A poltica comercial norte-americana para a Amrica Latina
foi o tema do mini-curso ministrado por Thiago Lima e do qual
decorreu o texto A agenda de poltica externa dos EUA para a
Amrica Latina: um exame a partir da poltica comercial. Ao
longo de seu estudo o autor observa que embora o ocidente no
tenha sido priorizado pela poltica externa norte-americana na
administrao Bush, este atentou-se sim para a poltica comercial,
sobretudo no que diz respeito aos acordos de livre-comrcio.
Segundo o articulista isso decorre de aquele governo fazer
convergir nessa perspectiva seus interesses econmicos, polticos
e de segurana. Tema intricado que somente a leitura do artigo
desse jovem pesquisador poder esclarecer sua complexidade.
Eis aqui o segmento desta coletnea referente s oficinas
oferecidas na V Semana de Relaes Internacionais cujas avaliaes
de alunos e professores foram bastante positivas. A qualidade
dos textos, que se seguem, comprovam a importncia desse tipo
de atividade acadmica.
260 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE IV 261
Clia Tolentino
1
Estamos nos dirigindo para formas de conflitos muito diversas
daquelas que nos tinha legado a modernidade. A natureza do
conflito no mundo globalizado ao mesmo tempo ps
nacional e transcultural: excede aos confins da nao Estado
e perpassa as identidades culturais e lingsticas. (Giacomo
Marramao).
N
o incio dos anos 90, o cineasta Win Wenders colocava em
cena atravs do seu filme At o fim do mundo a questo do fim
das fronteiras polticas e culturais entre os pases do globo. Seus
personagens transitavam da Europa ao Japo, dos Estados Unidos
Rssia num jogo de vigilncia e espionagem de todos sobre todos
atravs de uma mirade de aparatos eletrnicos ao alcance de qualquer
pessoa. No enredo, estvamos na virada do sculo XX para o XXI e
a desterritorializao dos signos da modernizao tecnolgica, os
aparatos de controle que se confundiam com video-games, a indistino
sobre o modelo de comportamento social e anti-social, a
estandardizao do mundo e do discurso cultural hegemnico davam
a tnica deste filme que foi concebido como fico cientfica futurista.
O prprio cineasta, que levara uma dcada e meia para colocar nas
telas o seu roteiro, declarava na poca que ao reler o que tinha sido
A PROPSITO DE ATORES: UM POSSVEL PAPEL
DO CINEMA PARA AS RI
1
Departamento de Sociologia e Antropologia da Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho - Campus de Marlia - SP.
262 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
escrito em 1977 percebia que as questes futuristas de ontem estavam
em plena ordem do dia. As cidades indefinveis, a tecnologia, a
inflao imagtica de signos ocidentais espalhados por todos os
cantos do planeta se encontravam com as problemticas reais da
mundializao em debate. Mas, como esta mesma fico j mostrava,
atrs da aparente homogeneidade se escondiam as diferenas e as
permanncias ou resistncias culturais em detrimento da expanso
do capital. Emblematicamente, o filme sugeria que na idia de
hegemonia haveria alguma coisa de virtual pois, ainda que
tecnologicamente ubqua, no seria culturalmente homognea como
sonhavam alguns tericos ocidentais no incio dos anos 60. A aldeia
global de McLuhan seria frgil, diz o filme, pois, na fico, uma
fictcia exploso de um satlite indiano teria levado ruptura de
toda comunicao em nvel global. Desprovido da comunicao virtual
que aciona telefones, computadores, uma infinidade de mquinas
que fazem parte das nossas vidas, esta narrativa parava o mundo
para um balano e examinava a experincia dos seus personagens,
sujeitos cosmopolitas, junto a uma comunidade de aborgines
australianos. O saldo do filme de Wenders que a inflao imagtica
nos impede de ver e distinguir entre o real e o virtual. No entanto,
no o caso de pensar que nossa experincia ocidental elimine e
desautorize as culturas telricas, com sua forma de conhecimento e
cosmogonia, pois apesar da disseminao avassaladora do capital e
da tcnica, muitas outras formas de conhecimento vivem
concomitantemente e, com desconfiana, nos espreitam.
O interessante desta narrativa para a nossa discusso que
a experincia do cinema parece antecipar aquilo que os debates
acadmicos e polticos colocam hoje como pauta corrente.
Nossa discusso no lana a hiptese de que haja uma
perspectiva visionria no cinema ou qualquer em outra arte
mas no se furta em sugerir que as obras de cultura, ao tratarem as
questes no nvel da vida concreta dos indivduos, sem necessidade
de dar respostas unvocas, nem mesmo de resolver os paradoxos
ou contradies que criam em suas abordagens, tm a qualidade
especial de problematiz-las num nvel que a lgica cientfica no
pode fazer, justamente, porque est carregada de preocupao
PARTE IV 263
com a universalidade dos conceitos, com respostas vlidas ou
tendncias possveis dos processos sociais e polticos que examina.
Tambm importante dizer que a anlise social e poltica do
cinema no exclui a pesquisa histrica. Toda obra cinematogrfica,
inclusive o documentrio, precisa ser pensada como fico, uma
vez que recorta o real sempre a partir de um ponto de vista e sob
o crivo de um discurso especfico. , sim, documento de sua poca,
mas diante dela no podemos abrir mo de nos perguntar como tal
discurso se organiza e porque assim o faz; e este modo de fazer
que diferencia uma obra potica de outra poltica ou ainda de
entretenimento. O cinema no deixa de ser deixa de ser medium
e, como tal, portador de linguagem especfica, cnones especficos
que no podemos perder de vista. Assim, mais do que ilustrar,
exemplificar a cultura que o produz, pode tornar-se campo de
pesquisa, lugar de investigao, instrumento heurstico. Se em
Atravs das Oliveiras, de Abbas Kiarostami, filme iraniano lanado
em 1994, temos condio de espreitar aspectos do Ir recndito,
de sua gente e de sua geografia, no podemos esquecer que
estamos diante de atores que atuam como se no o fossem. A
linguagem que se reveste de um aparente realismo quase
documentarstico fruto de um projeto e de um estilo
cinematogrfico. Sem dvida, ao pensarmos como esta narrativa se
desenrola, como as pessoas so lidas pela cmera paciente, como
as imagens do campo so apresentadas atravs do tempo
longussimo das tomadas com poucos cortes que fazem a ira do
espectador ocidental habituado ao tempo cinematogrfico
hollywoodiano, percebemos que temos um outro modo de contar,
outra lgica temporal, outra perspectiva do homem e de sua relao
com o tempo e com a natureza. Diante dos nossos olhos, indivduos
pobres e tmidos, horizontes modestos, delimitados pela religio,
pela cultura, pela forma como se estrutura a sociedade iraniana.
Atrs das cmeras, porm, o cineasta membro de um movimento
que vem ganhando as platias do mundo, os atores que do vida
ao projeto potico e sofisticado deste cinema, trazendo para as
telas no as epopias hericas que o cinema ocidental est
acostumado a ver, mas as vidas comuns, com seus problemas simples
264 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
mas aparentemente insolveis dadas as condies em que se
desenrolam. Alis, grande parte dos filmes iranianos a que tivemos
acesso nos ltimos anos nos leva a problematizar ainda que as
obras variem temticas e cenrios a sensao de impotncia e
limitao forada dos sujeitos envolvidos em resolverem problemas
simples do dia a dia. E estes so dados relevantes, pois haveramos
de nos perguntar sobre uma espcie de impasse no Ir atual: a
relao com o tempo lento da cultura milenar, religiosa e fechada
e sua relao com os desafios do presente. Um aspecto que marca
contedo e forma das obras e que encontra um dos seus pontos
altos num filme como A ma, de Samira Makhmalbaf (1998).
Questes desta ordem devemos lanar diante do cinema prolfico
de Ouagadogou, na minscula Burkina Faso, ou do grandioso cinema
chins, ou ainda indiano. Em relao a este ltimo, vale lembrar
que a maioria dos filmes da chamada Bollywood so considerados
muito longos pelo espectador ocidental pois tm em mdia 3
horas de durao.
2
Tambm a forma do cinema indiano, com suas
tramas perpassadas por canes de sucesso, resulta estranha aos
nossos olhos e fundamentais para pensarmos aspectos da cultura
daquele imenso pas. Em suma, no s o que um filme conta,
mas como o faz e porque o faz que nos serve de material para
reflexo sobre povos e culturas.
Mas , sem dvida, examinando o prprio cinema ocidental
que nos deparamos com questes que hoje fazem parte da pauta
obrigatria das Relaes Internacionais e que j ocuparam as nossas
telas h algum tempo. Falo do melhor cinema poltico mas, tambm
de um filme como Blade Runner, o caador de Andrides (USA,
1982), de Ridley Scott que no incio dos anos 80, ainda em meio s
ameaas atmicas da Guerra Fria, colocava em cena o futuro
2
Uma recente reportagem da agncia Reuters, publicada pelo Jornal A Folha de So Paulo,
dava notcias sobre os sinais de transformao na indstria cinematogrfica indiana,
particularmente sobre a presena de longos musicais no corpo dos filmes e na durao dos
mesmos. O articulista, Krittivas Mukherjee, observava que as crescentes classes mdias
urbanas da ndia j reclamam de filmes de mais de uma hora e meia de durao sob a alegao
de que j no se tem mais tempo para um filme d e 3 horas. Mesmo os cineastas, interessados
no mercado ocidental, j comeam a reduzir o tempo dos seus filmes pois sabem que este
tempo seria excessivo para estas platias. Para uma leitura sobre a questo: http://
cinema.uol.com.br/ultnot/2006/03/27/ult26u21214.jhtm
PARTE IV 265
pessimista de uma sociedade em tempos de ps trabalho, numa
Los Angeles escura, marcada pela inflao de velhos e novos signos
publicitrios, poluda visual e fisicamente, abarrotada de parafernlia
tecnolgica e, como se diz hoje, biotecnolgica. Nas ruas, imigrantes
de todas as partes do mundo formam uma nova Babel sob a
preeminncia do capital/mercado, principalmente de trabalho,
3
tal
como observa Marramao no seu texto Il mondo e l`Ocidente (2003).
A terra, em Blade Runner, teria se tornado uma imensa periferia,
ou quem sabe, uma incomensurvel sociedade civil diasprica.
certo que as questes levantadas por esse filme, assim como o seu
pessimismo, vm de diferentes motivaes, muito mais associadas
ao clima poltico da poca, alm do mundo do prprio cinema que
j nos havia legado Metrpolis (Alemanha, 1926), filme de Fritz
Lang, tambm pessimista e questionador da civilizao tecnocntrica
que a era moderno-industrial j desenhava naquelas primeiras
dcadas do sculo. Ou seja, mesmo na arte mais voltada para o
consumo de grandes platias podemos encontrar elementos que
tematizem o incmodo, as perplexidades e dilemas do tempo
presente, ainda que em forma de projees para o futuro.
Por fim, vale lembrar que o cinema tambm veiculador de
ideologias e na sua verso hollywoodiana muito se pode observar
do modo como ns ocidentais pensamos sobre ns e sobre o mundo.
O cinema espetculo, feito para defender a presena de heris
solitrios, frutos da era do mais alto individualismo e da concorrncia,
contrasta com os objetivos destes sujeitos que, primeira vista,
defendem a famlia ou a comunidade (os muitos filmes de policiais
contra bandidos, assassinos ou sujeitos anti-sociais), ou a ptria
(filmes de guerra onde a outra parte sempre formada por seres
ignbeis), ou ainda, o prprio planeta (as infindveis pelculas
sobre as invases interplanetrias, intergalcticas, que assaltariam
a terra). Filmes cujo desenho ideolgico afirma e reafirma a
3
No caso de Blade Runner, braos excludos do trabalho sofisticado, transferido com uma
elite econmica e social para uma colnia intergalctica. Nesta science fiction, os habitantes
da do planeta seriam todos aqueles rejeitados das colnias, viveriam do sub-trabalho, inclusive
das falsificaes de produtos tecnolgicos e biotecnolgicos. Em cena vemos ndios, asiticos,
hispnicos e os poucos cidados americanos restantes seriam inadequados para esta seleta
nova civilizao interplanetria.
266 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
preeminncia do ocidente (os mais banais exaltam explicitamente
os Estados Unidos e sua hegemonia blica, econmica e poltica,
sem meios termos) sobre todos os outros povos do mundo. j
repetitivo lembrar que a cena da destruio das torres gmeas em
11 de setembro de 2001 em muito se assemelhava s tantas fices
da indstria cinematogrfica norte americana, com as suas ameaas
vindas do espao e sempre contrastadas com rigor pelo herosmo
de cientistas e soldados em defesa do planeta e da vida na terra.
Lido como metfora, fica a tese de que todo Mal vem de fora e
deve ser extirpado em nome do Bem, reforando em nvel popular,
a idia de que a haveria a priori, por bravura, herosmo e genialidade
uma vocao do povo norte americano para a hegemonia. E esta
seria exercida para o bem da humanidade. E o que ameaa a
humanidade muda de figura conforme os interesses polticos em
questo, mas isso no interessa muito aos espectadores do mundo
que consomem a ideologia na forma de filmes de aventura, de
guerra, espionagem, fico cientfica, faroestes e outros gneros
consagrados pela mega indstria cultural do cinema. No se pode
deixar de perceber nesta frmula repetida exausto, a construo,
o reforo, de uma obsesso identitria mas tambm uma
Weltanschauung perpassada por explcito etnocentrismo.
Finalizando esta pequena contribuio para o debate sobre
um possvel papel do cinema nas Relaes Internacionais,
lembramos que no s o cinema, tambm a literatura, os contos
populares as narrativas mitolgicas, so dados importantes para a
percepo das Weltanschauungen dos diferentes povos,
particularmente aqueles cuja forma de comunicao no tanto
argumentativa como narrativa. Ou seja, o mundo nos resta mais
incgnito se no nos damos ao trabalho de conhecer as obras de
cultura, para alm do discurso racional e poltico, dos diferentes
povos. O que no nos exime de examinarmos a ns mesmos
com maior profundidade atravs do discurso da arte (ou obra de
cultura) que ns mesmos produzimos. Podemos sempre nos
surpreender com aquilo que parece apenas uma mera fico.
PARTE IV 267
Mirian Claudia Loureno Simonetti
1
Andr Scantimburgo
2
Fernando Fiamengui
3
O que existe no mundo basta para satisfazer as
necessidades de todos, porm no a cobia de alguns.
Mahatma Gandhi
N
este frum de debates das relaes internacionais, trazemos
para reflexo questes relativas globalizao neoliberal,
meio ambiente e agricultura. A elas se vinculam temas cujas
questes ocupam o centro das controvrsias atuais, tais como
mudanas climticas, agri busi ness (agronegci o), agro-
combustveis, fome, segurana alimentar, injustia ambiental,
segurana planetria que remetem aos enormes desafios scio-
ambientais contemporneos.
GLOBALIZAO NEOLIBERAL, INJUSTIA AMBIENTAL
E AGRICULTURA
1
FFC Unesp Campus de Marlia. Coordenadora do Centro de Pesquisas e Estudos Agrrios e
Ambientais CPEAA.
2
Estagirio do CPEAA.
3
Estagirio do CPEAA.
268 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Nossa investigao resgata as discusses sobre o mundo
contemporneo, sobretudo aquelas relativas ao processo de
globalizao neoliberal, cuja nfase recai sobre um mundo cada
vez mais interdependente, mas cujos pases so extremamente
desiguais no mbito dessa nova ordem ambiental mundial. Essa
questo ganha relevncia no debate sobre os problemas
ambientais, sobretudo com relao s mudanas climticas, que
envolve, sem distino, a todos os pases. Destacamos as atuais
discusses realizadas sob a esfera da Organizao das Naes
Unidas, para possveis entendimentos objetivando minimizar o
impacto dos danos ambientais, com nfase nos acordos em
construo na Conveno Quadro das Mudanas Climticas, visto
que exemplificam como esse debate foi capturado pela
racionalidade do mercado, ampliando a j existente injustia
ambiental entre os pases.
GLOBALIZAO NEOLIBERAL E INJUSTIA AMBIENTAL
A modernidade desencadeou uma dinmica que se tornou,
de modo geral, uma ameaa para a vida terrena, suscitando nas
escalas local e global catstrofes sociais da natureza e, com tanto
maior mpeto quanto mais a sociedade moderna se desenvolve,
convertendo-se num sistema planetrio total.
As conseqncias destrutivas desse modo de produo
capitalista sobre o planeta, foram preparadas em dois sculos de
industrializao, acelerado a partir do desenvolvimento do mercado
mundial depois de 1945 e acirrado na globalizao neoliberal das
trs ltimas dcadas. Repetindo-se a intervalos cada vez mais
curtos e alastrando-se por um nmero cada vez maior de regies
do globo. O efeito estufa e as mudanas climticas, que ganham
visibilidade atravs das enchentes e das secas, anunciam os limites
ecolgicos absolutos desse modo de produo. O dilvio e a
seca, bem como os tufes e furaces, resultam dessa lgica
destrutiva do mercado mundial e da economia industrial. Em escala
continental e transcontinental, as chuvas e os temporais extremos
e anormais, bem como a escassez extrema e anormal das guas,
PARTE IV 269
so provocados por mudanas climticas, que por sua vez resultam
da emisso industrial desenfreada dos chamados gases-estufa,
resultante de uma matriz energtica baseada no uso dos
combustveis fsseis.
4
Esses gases, que esquentam artificialmente
a temperatura da terra, so liberados na produo e na operao
de quase todas as mercadorias industriais.
Esse processo se intensificou nas trs ltimas dcadas
juntamente com a transnacionalizao das relaes econmicas,
sociais, polticas e culturais. Algumas caractersticas definem esse
novo momento vivido pela globalizao capitalista, compreendido
como modo de produo e sistema civilizatrio, dentre elas a
globalizao dos sistemas de produo e das transferncias
financeiras; a disseminao em escala mundial, da tecnologia de
informao e dos meios de comunicao; as movimentaes em
massa de pessoas, quer como turistas, quer como trabalhadores
migrantes ou refugiados. A extraordinria amplitude e
profundidade deste processo abriu espaos para reflexes as
mais variadas, destacamos aqui algumas delas, cuja enfase recai
sobre os aspectos desiguais e contraditrios, assim seria um
fenmeno novo designado por globalizao (GIDDENS, 1990),
sociedade global (IANNI, 1995), Globalitarismo; perodo
tcnico cientfico informacional (SANTOS, 1996), Globalizao
neoliberal (CORONIL, 2005), sistema mundo moderno-colonial
(PORTO-GONALVES, 2006).
Giddens (1990, p.64) define a globalizao como a
intensificao de relaes sociais mundiais que unem localidades
distantes de tal modo que os acontecimentos locais so
4
O capitalismo deve muito do seu desenvolvimento aos combustveis fsseis (carvo e
petrleo) no sendo exagero dizer que se trata de uma sociedade fossilista. O que vem sendo
feito desde que a sociedade capitalista se conformou, ainda que de forma geograficamente
desigual de 200 anos para c, se aproveitar da energia solar fotossintetizada h milhes anos
atrs sob a forma de florestas e animais que, tendo sido sepultados durante um longo perodo
geolgico, sofreram transformaes que os mineralizaram nos dando o carvo e o petrleo
atuais. Ora, essas florestas e animais sepultados continham carbono que, poca, foram
retirados da atmosfera e que, agora, com as mquinas a vapor, so devolvidos atmosfera sob
a forma de monxido e dixido de carbono aumentando o efeito estufa. Os pases industrializados
so os maiores responsveis pelo atual aquecimento global, muito embora as queimadas,
sobretudo de florestas tropicais tenham importncia e, nesse caso, o Brasil o pas que mais
vem se destacando negativamente no mundo. ( PORTO-GONALVES, 2006).
270 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
condicionados por eventos que acontecem a muitas milhas de
distncia e vice versa e acusa os socilogos de uma acomodao
indevida ideia de sociedade enquanto um sistema fechado.
No mesmo sentido, Ianni (1995, p.189), desafia as cincias Sociais
a pensar o mundo como uma sociedade Global. [...] O pensamento
cientfico, com suas produes mais notveis, elaborado
primordialmente com base na reflexo sobre a sociedade nacional,
no suficiente para apreender a constituio e os movimentos
da sociedade global.
Para Ianni (1995), vivencia-se de um novo ciclo da histria,
no qual ao lado de conceitos tais como mercantilismo,
colonialismo e imperialismo, alm de nacionalismo e
tribalismo, o mundo moderno assiste emergncia do
globalismo, como nova e abrangente categoria histrica e lgica.
O globalismo compreende relaes, processos e estruturas de
dominao e apropriao desenvolvendo-se em escala mundial.
So relaes, processos e estruturas polarizadas em termos de
integrao e acomodao, assim como de fragmentao e
contradio, envolvendo sempre as condies e as possibilidades
de soberania e hegemonia. Todas as realidades sociais, desde o
indivduo coletividade, ou povo, tribo, nao e nacionalidade,
assim como corporao transnacional, organizao multilateral,
partido poltico, sindicato, movimento social, corrente de opinio,
organizao religiosa, atividade intelectual e outras, passam a ser
influenciadas pelos movimentos e pelas configuraes do
globalismo, e a influenci-lo. So articulaes, integraes, tenses
e contradies, envolvendo uns e outros, organizaes e
instituies, ou as mais diversas realidades sociais, de tal forma
que o globalismo pode aparecer mais ou menos decisivamente
no modo pelo qual se movem indivduos e coletividades no novo
mapa do mundo.
A globalizao, para Santos (1996) um processo onde se
diminuem os constrangimentos geogrficos (e seus vetores de
tempo e de espao) sobre os processos sociais, econmicos,
polticos e culturais, reduo esta sobre a qual os indivduos cada
vez so mais conscientes. A compreenso deste processo estende-
PARTE IV 271
se, primordialmente, em torno de duas classes principais de
fenmenos, que se tornaram crescentemente significativos, em
especial, na segunda metade do sculo 20. So, de um lado, a
emergncia de uma economia crescentemente globalizada, fundada
em novos sistemas de produo, finanas e consumo e, de outro
lado, a idia, de uma cultura global.
Ao analisar as desigualdades referentes a esse processo
Santos (1996, p. 271), destaca que:
[...] no existe um espao global, mas, apenas, espaos da
globalizao. [...] O Mundo, porm, apenas um conjunto de
possibilidades, cuja efetivao depende das oportunidades
oferecidas pelos lugares. [...] Mas o territrio termina por ser a
grande mediao entre o Mundo e a sociedade nacional e local,
j que, em sua funcionalizao, o Mundo necessita da mediao
dos lugares, segundo as virtualidades destes para usos especficos.
Num dado momento, o Mundo escolhe alguns lugares e rejeita
outros e, nesse movimento, modifica o conjunto dos lugares, o
espao como um todo. o lugar que oferece ao movimento do
mundo a possibilidade de sua realizao mais eficaz. Para se
tornar espao, o Mundo depende das virtualidades do Lugar.
Santos (2000), afirma que:
Entre os fatores constitutivos da globalizao, em seu carter
perverso atual, encontram-se a forma como a informao
oferecida humanidade e a emergncia do dinheiro em estado
puro como motor da vida econmica e social. So duas violncias
centrais, alicerces do sistema ideolgico que justifica as aes
hegemnicas e leva ao imprio das fabulaes, a percepes
fragmentadas e ao discurso nico do mundo, base dos novos
totalitarismos - isto - dos globalitarismos a que estamos assistindo.
Para Coronil (2005):
[...] os discursos da globalizao so mltiplos e esto muito
longe de serem homogneos. Os relatos mais matizados
desautorizam a imagem estereotipada da emergncia de uma
aldeia global, popularizada pelas corporaes, pelos Estados
metropolitanos e pelos meios de comunicao. Essas verses
alternativas sugerem que a globalizao no um fenmeno
novo, mas sim a manifestao de um antigo processo de
intensificao do comrcio transcontinental, da expanso
272 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
capitalista, colonizao, migraes mundiais e intercmbios
transculturais. Do mesmo modo, sugerem que sua atual
modalidade neoliberal polariza, exclui e diferencia, mesmo quando
gera algumas configuraes de interao translocal e de
homogenizao cultural. Para seus crticos, a globali zao
neoliberal implosiva ao invs de expansiva, conecta centros
poderosos a periferias subordinadas. Seu modo de integrao
fragmentrio ao invs de total. Constri semelhanas sobre uma
base de assimetrias. Em suma, unifica dividindo. Em vez da
reconfortante imagem da aldeia global, oferece, de diferentes
perspectivas e com diferentes nfases, uma viso inquietante de
um mundo fraturado e dividido por novas formas de
dominao.(Grifo nosso).
Os traos principais desta nova economia mundial so os
seguintes: economia dominada pelo sistema financeiro e pelo
investimento escala global; processos de produo flexveis e
multilocais; flexibilizao do trabalho; revoluo nas tecnologias
de informao e de comunicao; desregulao das economias
nacionais; primazia das agncias financeiras multilaterais.
Estas transformaes atravessam todo o sistema mundial,
ainda que com intensidade desigual consoante a posio dos
pases no sistema mundial. Segundo Santos (2001, p. 51):
As implicaes destas transformaes para as polticas econmicas
nacionais podem ser resumidas nas seguintes orientaes ou
exigncias: as economias nacionais devem abrir-se ao mercado
mundial e os preos domsticos devem tendencialmente adequar-
se aos preos internacionais; deve ser dada prioridade economia
de exportao; as polticas monetrias e fiscais devem ser
orientadas para a reduo da inflao e da dvida pblica e para
a vigilncia sobre a balana de pagamentos; os direitos de
propriedade privada devem ser claros e inviolveis; o setor
empresarial do Estado deve ser privatizado; a tomada de deciso
privada, apoiada por preos estveis, deve ditar os padres
nacionais de especializao; a mobilidade dos recursos, dos
investimentos e dos lucros; a regulao estatal da economia deve
ser mnima; deve reduzir-se o peso das polticas sociais no
oramento do Estado, reduzindo o montante das transferncias
sociais, eliminando a sua universalidade, e transformando-as em
meras medidas compensatrias em relao aos estratos sociais
inequivocamente vulnerabilizados pela atuao do mercado.
PARTE IV 273
As empresas multinacionais passam a ser a principal forma
institucional desta elite capitalista transnacional e a magnitude
das transformaes que elas suscitaram na economia mundial est
patente no fato de que mais de um tero do produto industrial
mundial produzido por estas empresas e de que uma
percentagem muito mais elevada transaccionado entre elas.
Embora a novidade organizacional das empresas multinacionais
possa ser questionada, parece inegvel que a sua prevalncia na
economia mundial e o grau e eficcia da direco centralizada
que elas adquirem as distingue das formas precedentes de
empresas internacionais.
Em suma, a globalizao econmica sustentada pelo iderio
do consenso econmico neoliberal
5
cujas trs principais inovaes
institucionais so: restries drsticas regulao estatal da
economia; novos direitos de propriedade internacional para
investidores estrangeiros, inventores e criadores de inovaes
susceptveis de serem objeto de propriedade intelectual;
subordinao dos Estados nacionais s agncias multilaterais tais
como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e
a Organizao Mundial do Comrcio.
5
O iderio do neoliberalismo prope um sistema de princpios que so novos, porm
baseados nas idias liberais clssicas de Adam Smith. Seus princpios so desenhados a partir
da Europa e Amrica do Norte no perodo posterior II Guerra Mundial. Baseia-se nas idias
de Friedrich Hayek e, nos anos 70 defendido por Milton Friedman nos EUA. Constitui-se
atravs de uma interveno terica e poltica contra o estado intervencionista e de bem-
estar defendido por Keynes, na dcada de 1930, para fazer face depresso vivida na
Europa e Estados Unidos. Este sistema doutrinrio tambm conhecido como Consenso
de Washington, cujo nome refere-se expresso cunhada pelo economista John Williamson
do Institute for International Economics. um conjunto de princpios de reordenamento
dos mercados, desenhado pelo governo americano e pelas instituies financeiras
multilaterais, as quais controla, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco
Mundial. O Consenso de Washington pode ser resumido em trs objetivos principais: a)
estabilizao da economia (corte no dficit pblico, combate inflao), em geral, tendo
por elemento central um processo, explcito ou no, de dolarizao da economia e
sobrevalorizao das moedas nacionais; b) reformas estruturais com reduo do Estado,
atravs de um programa de privatizaes, desregulao dos mercados e liberalizao financeira
e comercial; c) abertura da economia para atrair investimentos internacionais e a retomada
do crescimento econmico.
274 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Como veremos, so os pases mais pobres desse sistema-
mundo moderno-coloni al
6
os que mais esto sujeitos s
imposies do receiturio neoliberal, uma vez que este
transformado pelas agncias financeiras multilaterais em condies
para a renegociao da dvida externa atravs dos programas de
ajustamento estrutural. Mas, dado o crescente predomnio da lgica
financeira sobre a economia real, mesmo os Estados mais ricos,
cuja dvida pblica vem aumentando, esto sujeitos s decises
das agncias financeiras de rating, ou seja, as empresas
internacionalmente certificadas para avaliar a situao financeira
dos Estados e os consequentes riscos e oportunidades que eles
oferecem aos investidores internacionais.
Uma das transformaes mais dramticas produzidas pela
globalizao econmica neoliberal reside na enorme concentrao
de poder econmico por parte das empresas multinacionais: das
100 maiores economias do mundo, 47 so empresas multinacionais;
70% do comrcio mundial controlado por 500 empresas
multinacionais; 1% das empresas multinacionais detm 50% do
investimento direto estrangeiro (CLARKE, 1996 apud SANTOS,
B.S. 2001, p.53)
De acordo com Chesnais (1996), a globalizao se configura
como uma mundializao financeira, com o surgimento de um
fenmeno novo na histria onde a circulao do dinheiro desligada
da circulao de mercadorias torna-se absolutamente
6
Porto-Gonalves (2001) destaca que preciso considerar os dois lados dessa geografia que
constitui o sistema-mundo moderno-colonial. Para o autor, h que se abandonar a idia de
uma Modernidade que se constituiu isoladamente na Europa sem que se considere o papel
que a Amrica, enquanto colnia, teve na constituio do que se viria ser chamado e,
paradoxalmente idolatrado, Modernidade. A Modernidade se constitui no mesmo movimento
que constitui a colonialidade. Assim, preciso romper com o evolucionismo eurocntrico
que v cada lugar do mundo como se fora um determinado estgio da evoluo europia, o
que s possvel a partir de uma perspectiva terica que toma o tempo como algo linear (o
europeu) e ignora o espao, enfim, uma perspectiva terica que pensa a sucesso de eventos
numa linha temporal unidirecional e ignora a simultaneidade constitutiva da histria (espao-
tempo). Pensar a partir do espao implica admitir mltiplas temporalidades convivendo
simultaneamente. Sem considerar o espao geogrfico e a natureza, a clivagem constitutiva
do sistema-mundo moderno-colonial desaparece e o mundo europeu emerge como se fora
por auto-gerao e fruto de uma presumida superioridade, cuja legitimao sempre corre o
risco de cair no racismo.
PARTE IV 275
desproporcional. A globalizao se configura, portanto, como uma
internacionalizao econmica submetida ao poderio financeiro
dominante dos Estados Unidos e de outros 6 pases desenvolvidos
que formam o G7 (Grupo dos 7 pases mais ricos do mundo),
suprimindo a realidade de um mundo que continua sendo desigual.
Nesse sentido as multinacionais se amparam no poder destes
Estados, que por sua vez controlam as instituies financeiras
multilaterais como o FMI, Banco Mundial e OMC.
Chossudovsky (1999) ressalta que o Banco Mundial, junto
com o FMI, e a Organizao Mundial do Comrcio so estruturas
administrativas, rgos reguladores operando dentro do sistema
capitalista e respondendo a interesses econmicos e financeiros
dominantes, no caso, os grandes grupos empresariais transnacionais.
O que est em jogo a capacidade dessa burocracia internacional
para supervisionar as economias nacionais por meio da
manipulao das foras de mercado.
Esse processo mostra que a globalizao neoliberal gerou
formas novas de acumulao e poder. A acumulao capitalista
se da em escala global, a uma velocidade crescente, controlada
por corporaes e investidores transnacionais. Enquanto o capital
se torna cada vez mais global, as polticas de redistribuio
permanecem responsabilidade de governos nacionais, que esto
impossibilitados e, ou pouco dispostos, a agir contra os interesses
do capital transnacional.
Essa assimetria provocou uma acelerada redistribuio de
poder em nvel global, fortalecendo o poder das corporaes.
Neste sistema poltico peculiar, o capital global determina o
programa de trabalho econmico e social escala do mundo inteiro.
Estes grupos corporativos de presso do as suas instrues aos
governos na forma de recomendaes, e os governos as seguem
para no correrem o risco de verem as suas moedas correntes sob
o ataque dos especuladores e suas economias fragilizadas pela
fuga dos investidores. A influncia desses grupos foi fortalecida
pelos acordos regionais e multilaterais. Atravs desses acordos esto
sendo impostas polticas neoliberais no mundo inteiro.
276 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
As polticas neoliberais criam tenses sociais em nvel global
semelhantes quelas verificadas a nvel nacional durante as
primeiras fases da industrializao: enquanto se define uma elite,
o nmero de bilionrios cresce cada vez mais, as populaes ao
redor do mundo acham-se em um sistema que no lhes oferece
nenhum lugar na produo e nenhum acesso para consumo. O
resultado um descenso em aspiral nas condies sociais e
ambientais e o desmantelando de polticas de seguridade (taxao
progressiva, sistemas de seguro social, reduo do tempo de
trabalho etc). Um crculo perverso criado, em que a riqueza se
concentra crescentemente nas mos de uma elite transnacional,
enquanto cada vez mais pessoas no podem satisfazer as suas
necessidades bsicas. (SANTOS, 2001)
Um dos resultados desse processo pode ser verificado no
agravamento da desigualdade vista atravs da distribuio da riqueza
mundial, nas duas ltimas dcadas: 54 dos 84 pases menos
desenvolvidos viram o seu Produto Nacional Bruto per capita
decrescer nos anos 80 e 90; em 14 deles a diminuio rondou os
35%; segundo o Relatrio do Programa para o Desenvolvimento
das Naes Unidas de 2005 (PNUD, 2004-2005), mais de 1,2 bilhes
de pessoas (pouco menos que 1/4 da populao mundial) vivem
na pobreza absoluta, ou seja, com um rendimento inferior a um
dlar por dia e outros 2,8 bilhes vivem apenas com o dobro
desse rendimento. Nos ltimos trinta anos a desigualdade na
distribuio dos rendimentos entre pases aumentou dramaticamente.
A diferena de rendimento entre o quinto mais rico e o quinto mais
pobre era, em 1960, de 30 para 1, em 1990, de 60 para 1 e, em
1997, de 74 para 1. (PNUD, 2004-2005).
Esses dados demonstram que se intensificaram os problemas
existentes ao longo do desenvolvimento do capitalismo. Acresce
a eles a destruio da natureza que assumiu a proporo de
catstrofe mundial. A crescente poluio da gua, ar e solos e o
esgotamento dos recursos naturais passam a ser cada vez mais
tema de debates de organismos internacionais, bem como de
Organizaes No Governamentais ONGs. O efeito estufa e as
mudanas climticas representam as ameaas mais srias da crise
PARTE IV 277
ecolgica que afeta o planeta. Dois documentos confirmam esses
dados: oVital Signs 2006-2007 do Worldwatch Institute e o
Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008, do Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento, PNUD. Ambos
destacam a relao entre a problemtica ambiental e as enormes
desigualdades sociais no mundo contemporneo.
Segundo o Worldwatch Institute, na edio do Vital Signs
2006-2007, h duas tendncias no mundo. A primeira que houve
um amplo crescimento econmico no mundo: em 2005, o PIB
mundial atingiu o recorde de 59,6 trilhes de dlares, a produo
global de automveis e utilitrios esportivos chegou a inditas 64
milhes de unidades e os gastos mundiais com publicidade
chegaram a 570 bilhes de dlares, cifra jamais alcanada antes.
A segunda tendncia apresenta o custo ambiental de ndices to
altos de produo e consumo. A humanidade est usando 23% a
mais de recursos naturais do que o planeta capaz de recompor.
Cerca de 20% dos recifes de coral e dos mangues em reas
costeiras j foram destrudos em todo o mundo. A degradao da
maior parte dos ecossistemas globais tem levado perda dos
servios naturais que eles prestam, pois funcionam como fontes
de gua potvel, de alimentos e como reguladores do clima. Os
combustveis fsseis carvo mineral, gs natural e derivados
de petrleo continuam a ser a principal fonte de energia
global, apesar do aumento na atmosfera dos gases de efeito estufa
emitidos por eles, o que quase certamente levar elevao da
temperatura mdia no planeta nas prximas dcadas. O uso de
carvo mineral, o combustvel que mais emite gases de efeito
estufa, cresceu 6,3% s em 2004. Acrescenta que se todo mundo
consumisse como os pases mais ricos, o planeta poderia suportar
de maneira sustentvel somente 1,8 bilho de pessoas, no a
populao atual de 6,5 bilhes. No entanto, a populao mundial
no dever diminuir, e sim crescer para 8,9 bilhes de habitantes
por volta de 2050 (WORLDWATCH INSTITUTE, 2007).
O Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008 do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento,
Combatendo a Mudana Climtica: Solidariedade Humana num
278 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Mundo Dividido, revela um mundo cada vez mais dividido entre
naes altamente poluidoras e pases pobres. Mostra tambm
que, enquanto os pobres contribuem de maneira desprezvel para
o aquecimento global, so eles que vo sofrer os resultados mais
imediatos da mudana no clima. O relatrio destaca as
desigualdades entre pases tendo por eixo condutor as mudanas
climticas. Destaca que os pases economicamente mais
desenvolvidos esto longe de cumprir com as metas estabelecidas
pelo Protocolo de Kyoto, e que o planeta est caminhando para
um futuro catastrfico que afetar principalmente a populao
dos pases menos desenvolvidos. Alm da responsabilidade
histrica, o nvel de poluentes produzido per capita nos pases
ricos ainda muito maior daquele dos pases pobres.
Considerando a capacidade de regenerao do Planeta, o Relatrio
demonstra que se cada cidado dos pases pobres ou em
desenvolvimento causasse a mesma emisso de gases nocivos de
um europeu mdio, seriam necessrios quatro planetas para
reabsorv-lo; no topo da lista do descaso ambiental, no h
surpresas, para fazer frente a um padro norte-americano seriam
necessrios nove planetas.
Os autores do Relatrio recomendam aos pases
economicamente desenvolvidos a reduo das suas emisses em
ao menos 30% at 2020 e 80% at 2050 (em respeito aos nveis
de 1990 estabelecidos no Protocolo de Kyoto). Em outros termos,
se estabeleceu um limite de aquecimento de 2C at 2032,
enquanto as tendncias atuais apontam um aquecimento de 4C.
O tema da capacidade de adaptao s mudanas climticas ganha
maior importncia devido constatao de que alguns efeitos
prejudiciais j se fazem presentes e que, devido ao acmulo de
gases nocivos, outros problemas j assumiram um carter
irreversvel e se faro sentir em breve. Certamente haver um
penoso retrocesso nos processos de desenvolvimento humano
dos pases mais pobres.
O Relatrio exibe um quadro dos provveis efeitos da
mudana climtica em curso, detalhando os mecanismos que
afetaro principalmente os 2,6 bilhes de pessoas que sobrevivem
PARTE IV 279
com menos de US$ 2 dlares por dia. Seguem algumas das
principais ameaas ao desenvolvimento humano indicadas pelo
relatrio:
Declnio da produo alimentcia em conseqncia da seca
causada pelo aumento de temperatura e tambm pela
inconstncia dos perodos de chuva.
Aumento do nmero de pessoas que vivem em condies de
stress hdrico, com um acrscimo de 1,8 bilho de
necessitados at o ano de 2080.
Danos ecolgicos e materiais incalculveis causados pelo
aumento do nvel do mar em vrios pases, conseqncia do
derretimento das calotas polares.
Migrao de aproximadamente 400 milhes de pessoas em
decorrncia da escassez de recursos bsicos.
Apesar do Relatrio destacar os problemas imediatos que
afligem os pases mais pobres, adverte que em breve os
mecanismos de adaptao e proteo dos pases ricos no suportar
o peso das mudanas previstas. O aquecimento global, a
desestabilizao dos ecossistemas e o derretimento das calotas
polares podem provocar uma catstrofe ambiental que ameaar
todas as formas de vida do Planeta. Atualmente, os investimentos
feitos pelo mecanismo multilateral de adaptao s mudanas
climticas, financiado por diversos pases, esto na casa dos 26
milhes de dlares, uma quantia equivalente aos gastos semanais
do Reino Unido para a preveno de inundaes.
Destaca que, enquanto apenas 13% da populao do planeta
vive nas naes economicamente mais desenvolvidas, so essas as
naes responsveis por mais da metade da emisso dos gases de
efeito estufa. O estado australiano de Nova Gales do Sul (6,9 milhes
de habitantes) tem uma pegada de carbono de 116Mt Co2. Esse
ndice comparvel ao total de Bangladesh, Camboja, Etipia, Qunia,
Marrocos, Nepal e Sri Lanka juntos. Nos Estados Unidos, os 23 milhes
de habitantes do estado do Texas, so responsveis por mais emisses
de gs carbnico (CO2) do que os 690 milhes de habitantes da
frica subsaariana. Um residente mdio dos Estados Unidos
280 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
responsvel pela emisso de 20,6 toneladas de gs carbnico por
ano, um etope, apenas 0,1 tonelada. Os pases ricos possuem muito
mais recursos para aplicar em defesas contra enchentes, sistemas de
armazenamento de gua e em modificaes na agricultura.
Atualmente, o Reino Unido gasta anualmente US$ 1,2 bilho no
manejo de enchentes e preveno da eroso costeira. A Agncia
Ambiental requisitou US$ 8 bilhes a serem investidos no
fortalecimento das defesas contra enchentes em Londres. A Alemanha
estima que ter que gastar um excedente de US$ 685 milhes por
ano, em infra-estrutura de proteo contra enchentes. O Japo
elaborou planos de proteo do pas contra a elevao dos nveis do
mar, cujos custos poderiam chegar a US$ 93 bilhes. Ao mesmo
tempo, mulheres do Delta do Ganges, Bengala Ocidental, na ndia,
se preparam contra os crescentes riscos de enchente, construindo
como refgio, plataformas elevadas feitas de bambu. Solues
semelhantes esto sendo introduzidas nas ilhas Char, em Bangladesh.
No Egito, estima-se que o aumento do nvel do mar pode custar ao
pas US$ 35 bilhes e desalojar dois milhes de pessoas.
Dados do relatrio informam que a humanidade no pode
ter o padro de consumo dos pases mais ricos. O planeta no
suporta. No mundo contemporneo, onde o consumo tomado
como referncia de qualidade de vida, se constata que apenas
1,7 bilho dos atuais 6,3 bilhes de habitantes do planeta tm
capacidade de consumir alm das necessidades bsicas. As
informaes contidas nesses relatrios revelam que o planeta
vem sendo posto em perigo por um mundo cada vez mais
perverso, cuja injustia social se sustenta com base numa profunda
injustia ambiental.
Resulta desse processo, um mundo onde os direitos humanos
elementares no se fazem presentes, com conseqncias visveis
tais como degradao ambiental, misria, fome, sem-teto,
desemprego, danos sade, sem-terra, analfabetismo,
aprofundamento das desigualdades de gnero, crescimento
explosivo do setor informal e a economia subterrnea
(principalmente produo e comrcio de drogas), a destruio de
vida em comunidade, cortes em servios sociais e direitos
PARTE IV 281
trabalhistas, violncia crescente em todos os nveis da sociedade,
intolerncia racial, tnica e religiosa e, por fim migrao volumosa
pelas razes arroladas anteriormente.
Tratando do desafio ambiental, Porto-Gonalves (2005, p.23)
constata que
[...] o perodo atual, de globalizao neoliberal, difere dos outros
perodos que o antecederam pela especificidade do desafio
ambiental que o acompanha e que, tambm, o constitui. Afinal,
at os anos 1960, a dominao da natureza no era uma questo
e, sim, uma soluo o desenvolvimento. a partir desse perodo
que intervm explicitamente a questo ambiental. [...] Os desafios
que se colocam a partir da para os pases que sempre se
beneficiaram do poder assimtrico do sistema-mundo moderno-
colonial eram enormes: como continuar mantendo o fluxo de
matrias primas e de energia sem o qual o capitalismo fossilista e
fordista, o padro assimtrico de poder que lhe inerente em
escalas local, nacional e internacional, no consegue se reproduzir?
[...] Como e porque os recursos naturais devem continuar fluindo
do sul para o norte? A globalizao neoliberal uma resposta
de superao capitalista a essas questes, para o que, sem dvida,
procura, sua moda, apropriar-se de reivindicaes como o direito
a diferena, para com ele justificar a desigualdade e, tambm,
assimilar sua lgica do mercado a questo ambiental. (Grifo
nosso).
Em suma, a globalizao neoliberal potencializa as foras
do mercado, no internaliza os custos ambientais e ignora os
limites biofsicos. Os efeitos desestruturadores da lgica do capital
sobre a natureza, transformada e recriada, na perspectiva da
mercantilizao e apropriao privada de bens (fruto do progresso
material, domnio da tcnica e da cincia), traz em seu bojo a
pobreza e a destruio ambiental em escala mundial. O maior
responsvel pelos prejuzos ecolgicos globais um sistema que
se globalizou globalizando a explorao da natureza (PORTO-
GONALVES, 2006).
282 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
O DESAFIO AMBIENTAL, A CONVENO DAS MUDANAS CLIMTICAS E OS
AGROCOMBUSTVEIS
Nos anos 90, o debate ambiental ganha maior visibilidade
no cenrio internacional e ganha cada vez mais espao na agenda
poltica. Isso resulta, de um lado, do aumento dos problemas
ambientais, de outro, da presso dos movimentos ambientalistas,
que desde os anos sessenta, buscam dar visibilidade aos problemas
ambientais. nesse contexto que ocorre a Conferncia das Naes
Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento CNUMAD
mais conhecida como Rio 92. Reuniu 178 pases, oito mil delegados,
trs mil representantes de ONGS credenciadas e dezenas de
organizaes no frum paralelo. Organizada para debater
estratgias e medidas apropriadas para deter e inverter os efeitos
da degradao do meio ambiente estabeleceu nada menos do
que 23 objetivos detalhados, a maioria contida na Agenda 21. A
CNUMAD foi um marco importante para as discusses ambientais
visto que, desde ento, ela pauta as agenda poltica dos debates
ambientais. Saram dali, as Convenes das Mudanas climticas
e da Diversidade Biolgica, consideradas as mais importantes
dos muitos temas ali discutidos.
7
A CNUMAD teve como principais resultados: a criao de
duas convenes multilaterais, a Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana Climtica e a Conveno sobre Diversidade
Biolgica; a assinatura dos documentos: Declarao do Rio sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento; a Agenda 21; e a Declarao
de Princpios sobre as Florestas; Esses documentos que estabelecem
princpios normativos e linhas polticas a serem adotadas pelos
Governos; a fixao de temas (gentlemens agreements), como o
combate a desertificao, para as posteriores reunies dos rgos
da ONU e a criao de um rgo de alto nvel da ONU, a Comisso
para o Desenvolvimento Sustentvel (Commission on Sustainable
Development) subordinada a ECOSOC (Conselho Econmico e
7
5 A Rio 92 foi a primeira Conferncia Internacional, que reuniu um frum paralelo,
envolvendo entidades da sociedade civil organizadas, movimentos sociais e ONGs, num
espao democrtico de debates, cujo esprito ser resgatado nos eventos do Frum Social
Mundial em Porto Alegre.
PARTE IV 283
Social da ONU) que tem por objetivo acompanhar a implementao
da Declarao do Rio de Janeiro e da Agenda 21, bem como as
questes de financiamento e de execuo das convenes
(PRESTRE, 2000).
A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas
Climticas (United Nations Framework Convention on Climate
Change - UNFCCC), voltada especificamente aos problemas
climticos, foi assinada por 154 pases, incluindo o Brasil. Por esse
tratado, os pases signatrios, ditos as partes da Conveno, se
comprometem a tentar estabilizar, atravs de aes conjuntas (que
seriam definidas com mais detalhe mais tarde), as concentraes
de gases-estufa na atmosfera num nvel que impea uma
interferncia antrpica perigosa no sistema climtico. O Brasil o
ratificou em 28 de fevereiro de 1994. A Conveno entrou em
vigor no dia 21 de maro do mesmo ano, quando o nmero de
signatrios chegou a 50. Era necessrio, porm, detalhar que medidas
seriam essas a serem tomadas pelos pases. As negociaes
necessrias foram realizadas em uma srie de conferncias entre
as partes da Conveno-Quadro, chamadas Conferncias das Partes
(COP). A primeira, o COP-1, reuniu-se em Berlim entre 28 de
maro e 7 de abril de 1995. Uma meta concreta para servir de base
ao estabelecimento das aes internacionais foi estabelecida na
terceira conferncia, a COP-3, atravs do Protocolo de Kyoto. Trata-
se de um documento no qual os pases signatrios comprometem-
se a reduzir as emisses globais de gases estufa at 2012 em pelo
menos 5% dos ndices medidos em 1990.
8
O Protocolo estabelece que os pases que emitirem acima
de um determinado nvel deveram reduzir suas emisses, enquanto
8
O IPCC vinculado s Naes Unidas e foi criado em 1988 com o objetivo de avaliar as
informaes cientficas, tcnicas e socioeconmicas relevantes para a compreenso da
mudana do clima, seus impactos e as opes para mitigao e adaptao. A cada cinco anos,
o IPCC lana um relatrio baseado na reviso de pesquisas de mais de 2500 cientistas de
todo o mundo. O Painel tem trs grupos de trabalho: O grupo de trabalho I avalia os
aspectos cientficos do sistema do clima e da mudana do clima. O grupo de trabalho II
avalia a vulnerabilidade socioeconmica e dos sistemas naturais em conseqncias da mudana
do clima e as opes para se adaptar. O grupo de trabalho III avalia opes para limitar
emisses de gs da estufa e outras maneiras de acabar com a mudana do clima. O primeiro
relatrio foi lanado em 1990, o segundo em 1995 e o terceiro em 2001. O quarto em 2007.
284 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
outros, que emitirem abaixo, no tero esse compromisso. O Brasil
est no segundo grupo. O primeiro grupo constitudo pelos
pases responsveis conjuntamente por 55% das emisses globais
em 1990, tambm chamados como Partes do Anexo 1, por estarem
relacionados nesse anexo do Protocolo. Para entrar em vigor, o
Protocolo deve ser assinado por pelo menos 55% das Partes do
Anexo 1. Todos esses nmeros so baseados nas previses obtidas
por simulaes computacionais pelo IPCC. Vrios pases, dentre
eles o Brasil, emitem carbono abaixo do nvel mximo estabelecido
pelo Protocolo (que separa o Anexo 1 dos outros pases) o
documento prev a possibilidade de essa diferena ser coberta
por um aumento na emisso de carbono pelas partes do Anexo 1.
Haveria ento, uma troca de emisso de carbono entre os dois
grupos, sem alterar a emisso global. Outra possibilidade desse
tipo, tambm prevista no Protocolo, o chamado mecanismo de
desenvolvimento limpo: os pases emissores poderiam patrocinar
projetos no outro grupo para diminuir ainda mais suas emisses, e
com isso eles poderiam aumentar suas emisses sem alterar a
emisso global. Tudo isso o que se chama mercado de carbono,
cujo objetivo aliviar o impacto na economia das partes do Anexo
1 e tornar viveis os objetivos estabelecidos pelo tratado.
9
O Protocolo de Kyoto torna-se a base da negociao entre os
membros da Conveno-Quadro. Com ele, as negociaes deixavam
uma fase de propostas genricas e passavam para a fase de
implantao de aes concretas. A criao do mercado do carbono
se situa numa estratgia, em que o direito a um ar no poludo e a
9
A Conveno das Mudanas Climticas foi preparada por duas Organizaes Internacionais
Governamentais, a OMM (Organizao Meteorolgica Mundial) e o PNUMA Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente. A primeira reunio cientfica para debater o
aquecimento global realizou-se em 1985, onde os cientistas presentes alertaram para o
aquecimento do planeta e ganharam ateno da mdia. Ao fim do decnio e muitas reunies
com representantes de vrios pases, acordou-se sobre a urgncia acerca de uma conveno
quadro sobre mudanas climticas. No incio da dcada de 90 o tema Mudanas Climticas
figurava no primeiro plano da agenda ambientalista internacional. O PNUMA e a OMM
criaram, em novembro de 1988 o Giec - Grupo Intergovernamental de Especialistas sobre
a Evoluo do Clima, tambm conhecido por Painel Intergovernamental sobre Mudana
Climtica (IPCC sigla em ingls), que rene mais de 2.500 especialistas, com a misso de
diagnosticar o problema das Mudanas Climticas.
PARTE IV 285
no sofrer as conseqncias das alteraes climticas tornou objeto
da lgica do mercado e da valorizao do capital.
Ao tratar da questo ambiental no mbito da globalizao
Leis (1999), destaca as crises da poltica mundial contempornea,
que se expressam num cenrio mundial de degradao ambiental,
precria governabilidade e resoluo dos problemas scio-
ambientais, bem como, do declnio da poltica no mundo globalizado.
Para o autor, os Estados Nacionais no desapareceram com a
globalizao, pelo contrrio, se inserem no descompasso de um
mundo que se globaliza em meio a atores polticos que ainda se
baseiam nos parmetros de Estados Soberanos Nacionais. H neste
sentido a ausncia de autoridades e instituies mundiais capazes
de responder a demanda dos problemas no s de cunho ambientais
mas tambm os relacionados a violncia, excluso social, fome e o
terrorismo. Para ele existe uma incompatibilidade de convivncia
da competitividade e individualismo presentes no mundo
contemporneo diante de um cenrio global cada vez mais marcado
pela interdependncia entre povos e naes (LEIS, 1999).
A questo ambiental, nesse sentido, passa a ser inserida no
espao regulado pelo mercado, ou seja, h uma interiorizao por
parte da economia de efeitos externos a ela, no caso, dos efeitos
que causam a degradao ambiental. O mercado traz para si atravs
da interiorizao desses efeitos externos o controle dos problemas
ambientais de forma que os atores obtm direitos de utilizao
sobre propriedade privada de recursos naturais, bem como impe
regras para tentativa de conteno de crises ambientais de modo a
no se atingir o poderio financeiro de Estados e empresas
transnacionais. toda uma situao que passa a ser usada como
argumento para fundamentar a privatizao dos bens pblicos e,
assim, a converso da propriedade comum como os recursos naturais
em direitos individuais de propriedade, por conseguinte a aplicao
do sistema de regras da resultantes (ALTVATER, 1995).
Um exemplo neste sentido pode ser verificado atravs do
Protocolo de Kyoto e do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
(MDL). O Protocolo de Kyoto se configurou como um Tratado
Internacional visando estabelecer compromissos para reduo da
286 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
emisso de gases como o CO2 que provocam o efeito estufa. A
reduo da emisso de CO2 deveria ocorrer em vrios setores da
economia, fazendo com que alteraes fossem feitas pelos pases
assinantes do tratado e que os mesmos cooperassem entre si. As
aes do Tratado se resumiam basicamente em reformas nos
setores de transporte e energia, promoo do uso de fontes
energticas renovveis, limitar as emisses do gs metano no
gerenciamento de resduos e dos sistemas de energia, preservao
de florestas e eliminao de mecanismos financeiros econmicos
e atividades de mercado que fossem inapropriados para os fins
do Tratado. Caso todas estas propostas fossem implementadas, a
estimativa era de que at 2100 a temperatura do planeta chegaria
aos nveis de 1,4 a 5,8.
10
O MDL deveria buscar alternativas de tecnologias limpas
(no-poluidoras) para, por exemplo, a gerao de energia,
reduzindo as emisses de CO
2
na atmosfera. H tambm os
projetos voltados para a rea florestal, que devem ajudar a diminuir
o CO
2
presente na atmosfera pela absoro feita pela vegetao
atravs da fotossntese. o que se chama de seqestro do
carbono. As solues de mercado encontradas pelos pases ricos
e industrializados para buscar a reduo das emisses de Gases
de Efeito Estufa (GEE) e, logo, mitigar as alteraes do clima e os
seus impactos, ao contrrio de suavizar a dvida do carbono vem
agrav-la. Por um lado, porque elas no exigem mudanas
estruturais do paradigma energtico e dos modos de produo e
consumo no curto e mdio prazo e, por outro lado, porque elas
10
O Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica (IPCC), apresentou, em 2007,
seu relatrio mostrando cenrios turbulentos, instabilidades econmicas, perdas humanas e
materiais. O documento afirma que o aquecimento do sistema climtico inequvoco. A
grande novidade a reduo das incertezas quanto causa do fenmeno: segundo os
especialistas, existem 90% de chance de que as atividades humanas sejam o principal fator
de aquecimento global desde 1950. O relatrio mostra ainda que, num cenrio otimista, a
temperatura mdia do planeta, em 2100, deve ser 3 C superior aos nveis pr-industriais, e
o mais preocupante que os resultados disso devem perdurar por sculos. Os cientistas esto
convencidos de que haver um rastro de perdas humanas e materiais, cujas conseqncias
so imprevisveis na configurao da geopoltica mundial O relatrio estima que as
temperaturas devem aumentar entre 1,8 e 4,0 graus ainda neste sculo. Para garantir a
qualidade de vida atual, preciso que o aumento da temperatura mdia do planeta no
ultrapasse 2 C em relao aos nveis pr-industriais, na metade do sculo XIX. (IPCC,2007).
PARTE IV 287
permitem que os poluidores continuem a poluir, desde que
comprem licenas para poluir.
O MDL e o mercado de carbono so mecanismos de mercado
para a comercializao de crditos de carbono entre empresas e
ou pases que no estejam conseguindo cumprir suas metas
voluntrias ou compulsrias de reduo de emisses de gases
do efeito estufa com outros pases ou empresas que desenvolvem
projetos variados de reduo da emisso desses gases poluentes.
As transaes internacionais ao redor dos crditos de carbono
j esto acontecendo. Em 2007, a Holanda enviou um representante
do seu Ministrio do Ambiente e Desenvolvimento Urbano para
negociar crditos de carbono com o governo e empresrios
brasileiros. A Holanda um dos 39 pases que esto obrigados
pelo Protocolo de Quioto a reduzir, de 2008 a 2012, emisses de
dixido de carbono e outros GEE a um ndice 5,2% menor do que
o ndice global registrado em 1990. A iniciativa holandesa poder
render 250 milhes de euros, que sero destinados reduo de
200 milhes de toneladas de carbono. certo que os pases que
tm tomado a dianteira nessas transaes financeiras internacionais
esto em vantagem sobre os demais. Os preos da tonelada de
carbono ainda no foram fixados pelo mercado.
Para a economista Amyra El Khalili, presidente da ONG
CTA (Consultant, Trader and Adviser), o que existe hoje , na
verdade, uma grande confuso entre os conceitos de commodity
ambiental e crdito de carbono. Segundo ela, um conceito nada
tem a ver com o outro, e o cerne da confuso pode estar na
juno das palavras commodity e ambiental. A traduo ao p
da letra do termo commodity : mercadoria, aquilo que vendido
para a obteno de lucro, ou, ainda, aquilo que comprado e
vendido numa bolsa de mercadoria. Uma commodity visa o lucro
imediato, portanto algo contrrio ao meio ambiente, mais
precisamente a sua conservao, explica a economista. O carbono
no uma commodity porque as suas emisses tm de ser
reduzidas. Se fosse uma commodity, o carbono teria de visar o
lucro e, para tanto, sua emisso deveria ser incentivada. Quanto
mais toneladas de carbono fossem emitidas, maior seria o seu
288 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
preo de mercado. Por essas razes, o tal seqestro de carbono
tem de ser entendido como um processo e no como uma
commodity.
Segundo Porto-Gonalves (2006) h uma profunda
imbricao entre os problemas relacionados com o aquecimento
global e a injustia ambiental planetria. Mais abominvel, ainda,
quando vemos governos e muitas ONGs se associando para
transformar essa tragdia scio-ambiental que advm desse mundo
marcado pela dominao dos homens e da natureza em
oportunidade de negcio. Enfim, ganhar dinheiro com a tragdia.
o que se v com o chamado Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo MDL que permite que um pas continue a lanar na
atmosfera seus gases de efeito estufa desde que compre reas
nos pases pobres onde plantem rvores que capturariam gs
carbnico da atmosfera, limpando-a, ou simplesmente as
mantenham com suas florestas impedindo que o carbono seja
lanado atmosfera. Alm de ser cientificamente duvidoso o
efeito desse mecanismo de captura, ou seqestro, de carbono da
atmosfera, transformam os pases pobres em verdadeiras latas de
lixo da sujeira que compram o direito de continuar lanando,
para sustentar um desenvolvimento injusto e ambientalmente
degradante que, assim, se mostra um desenvolvimento sustentvel.
Com relao ao MDL e a produo de agro-combustveis
verifica-se que suas conseqncias negativas superam as
favorveis. Suas vantagens esto no reduzido volume de emisses
de gases poluentes em relao aos combustveis fsseis, no custo
final por litro em relao ao petrleo e em seu carter renovvel.
Contudo, os agro-combustveis no podem ser pensados como
substituto dos combustveis fsseis, pois exigiria uma
disponibilidade de recursos naturais sobretudo terra agricultvel
e gua inexistentes. Calcula-se que toda a disponibilidade de
terras, guas e condies climticas sejam suficientes para produzir
apenas 20% de todo o petrleo produzido cerca de 85 milhes
de barris/dia - e utilizado no mundo hoje (BROWN, 2007).
Associado a essa primeira restrio, aparecem os efeitos j
visveis da expanso de cultivos para produo de energia sobre
PARTE IV 289
o preo dos alimentos bsicos, em especial o milho, mas tambm
o trigo (Canad e Unio Europia), a mandioca (China) e
indiretamente o arroz que atua como substituto do milho em
algumas regies do mundo, trazendo riscos para a segurana
alimentar dos contingentes mais pobres da populao mundial.
(SHIVA, 2007; SACHS, 2005). A recente inflao mundial nos
preos dos alimentos, embora envolva outros fatores, tais como
falta de gua, a alta do petrleo, a especulao com os preos
dos alimentos, o maior consumo de alimentos pela China, tem
como causa principal o aumento no preo dos gros pela maior
demanda da produo de combustveis. Quando os EUA, maior
exportador mundial de milho, destina 30% de sua safra de milho
para a indstria de lcool isso cria desajustes no mercado
internacional, e problemas graves para os importadores como
Japo, ndia, Egito, Mxico e Nigria entre outros. Isso acaba
afetando a produo de aves e ovos, do porco na China, da
tortilha no Mxico, da cerveja na Alemanha (BROWN, 2007).
Segundo Oliveira (2008) a relao entre a expanso dos
agro-combustveis e a produo de alimentos ganhou a agenda
poltica internacional. O avano da comoditizao dos alimentos
e do controle gentico das sementes que sempre foram patrimnio
da humanidade foi acelerado. Dois processos monopolistas
comandam a produo agrcola mundial. De um lado, est a
territorializao dos monoplios, que atuam simultaneamente no
controle da propriedade privada da terra, do processo produtivo
no campo e do processamento industrial da produo agropecuria.
O principal exemplo o setor sucroalcooleiro. De outro lado,
est a monopolizao do territrio pelas empresas de
comercializao e processamento industrial da produo
agropecuria, que, sem produzir absolutamente nada no campo,
controlam, por meio de mecanismos de sujeio, camponeses e
capitalistas produtores do campo. As empresas monopolistas do
setor de gros atuam como players no mercado futuro das Bolsas
de mercadorias do mundo e, muitas vezes, tm tambm o controle
igualmente monopolista da produo dos agrotxicos e dos
fertilizantes (OLIVEIRA, 2008).
290 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
A crise, portanto, tem dois fundamentos. O primeiro, de
reflexo mais limitado, refere-se alta dos preos internacionais
do petrleo e, conseqentemente, elevao dos custos dos
fertilizantes e agrotxicos. O segundo conseqncia do aumento
do consumo, mas no do consumo direto como alimento, como
quer fazer crer o governo brasileiro, mas, isto sim, daquele
decorrente da opo dos Estados Unidos pela produo do etanol
a partir do milho. Esse caminho levou reduo dos estoques
internacionais desse cereal e elevao de seus preos e dos
preos de outros gros - trigo, arroz, soja. Assim, a soluo
norte-americana contra o aquecimento global se tornou o paraso
dos anhos fceis dos monoplios internacionais (OLIVEIRA, 2008).
Porto-Gonalves (2007) cita os novos protagonistas ligados
pesquisa e a explorao de agro-combustveis no mundo, e
menciona nomes como Jeb Bush, ex-governador da Flrida e
irmo do atual presidente dos EUA, Roberto Rodrigues, ex-ministro
da agricultura do governo Lula e representante histrico do
agronegcio brasileiro, o financista George Soros e corporaes
como a British Petroleum, a Toyota, a Volkswagen, a Du Pont de
Nemours, a Royal Dutch Shell, a Archer Daniels Midland Company
- ADM do setor de alimentos, todas com negcios individuais ou
associados entre si, alm de seis grupos transnacionais j atuando
e investindo no Brasil at a data do artigo - como a Cargill, a
Evergreen, a Coimbra-Dreyfuss, a Tereos, a Global Foods e o
grupo Adeco (George Soros). Para Porto-Gonalves (2007, p. 14)
Eis o novo complexo de poder que se estrutura em torno de uma
nova matriz energtica, onde se incluem os grandes complexos
empresariais que hoje comandam a economia global, que, assim,
buscam se perpetuar no poder. Chega a ser ingenuidade acreditar
que com esse bloco de poder estaramos caminhando em direo
a uma sociedade mais justa e ecologicamente equilibrada.
Os agro-combustveis, tambm implicam em riscos para
questes tais como: o desmatamento e conseqentes emisses
de CO2; a concentrao e elevao no preo de terras em
detrimento da agricultura familiar; a monocultura e a destruio
da biodiversidade; prejuzos ecolgicos ao ar (queimadas), no
PARTE IV 291
caso da cana, ao solo (contaminao, salinizao, eroso e
compactao) e aumento da demanda e contaminao. Do ponto
de vista social, e, considerando em especial o cultivo da cana no
Brasil, h que reconhecer as pssimas condies de trabalho na
colheita e a reduzida gerao de emprego para a fora de trabalho
desqualificada devido mecanizao da atividade no setor. Alm
disso, a produo de tais monoculturas perpetua modelos agrrios
pautados na monocultura, vinculado ao sistema financeiro
internacional, o que agrava ainda mais questes de ordem social.
Neste sentido, a reforma agrria e a segurana alimentar ficam
relegadas a segundo plano; a concentrao de renda se acentua e
o pequeno e mdio agricultor se v obrigado a vender ou arrendar
suas terras pois no encontra condies para desenvolver
agriculturas voltadas para o mercado interno. Em suma, os inmeros
riscos scio-ambientais envolvidos nesse processo, aliado aos
poderosos interesses de corporaes transnacionais e de estados
de pases industrializados e os parcos indcios de instituies
nacionais reguladoras da atividade, compreensvel o uso de
expresses como pseudo solues ou remendos tecnolgicos
usados por analistas crticos da questo (SHIVA, 2007).
Em suma, pode-se dizer que, as aes tomadas em mbito
das instituies multilaterais no sentido de conter a emisso de
gases estufa na atmosfera, bem como a busca por solues de
problemas scio-ambientais, se reduzem a medidas paliativas de
forma a no se modificar o poder poltico e econmico dominante;
so aes que reforam a racionalidade e economia de mercado
de maneira a se buscar novas formas para a obteno de lucro.
As medidas propostas para se reduzir os danos causados ao meio
ambiente atuam no sentido de procurar corrigir os efeitos da
crise ambiental apenas pela via tcnica, atravs de impostos,
protocolos, filtros, tratados, ou seja, medidas que visam no alterar
a forma social do capitalismo.
Nas entranhas das relaes de poder e da retrica dos pases
que se dizem defensores do meio ambiente, ainda impera um
dficit de iniciativas de acordos mais conseqentes para a reverso
progressiva deste cenrio de caos ambiental. Apesar da vontade
292 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
de cooperar, os pases ainda norteiam suas aes a partir de
posies de maximizao do interesse nacional (VIOLA, 2003).
O aquecimento global o maior desastre ambiental da histria da
civilizao e entrou de forma definitiva na agenda da segurana
mundial. O impasse cientfico acabou. Preocupaes sobre
mudanas climticas esto na ordem do dia da poltica, sociologia,
economia, geografia, ecologia, comunicao, academia, governos
e sociedades. O iderio desenvolvimentista ainda hegemnico
e os pases parecem no querer abdicar de padres de bem estar
ditados pelos valores da modernidade capitalista, ainda que todos
saibam o tamanho da injustia social e ambiental.
PARTE IV 293
Rita de Cssia Biason
2
1 INTRODUO CORRUPO
A
o abordarmos a questo da corrupo no Brasil necessitamos
inicialmente de uma exposio sobre as orientaes que
nortearam as polticas anti-corrupo nas ltimas dcadas. O pas
pioneiro nos estudos acadmicos sobre a corrupo foram os
Estados Unidos, nos anos 60, e as medidas de controle adotadas
tiveram primeiramente como referncia a abordagem
funcionalista.
3
Tal abordagem ocupava-se menos dos juzos de
valor sobre a corrupo, pois entendia-se que uma certa dose de
corrupo poderia contribuir para o desenvolvimento de pases
burocratizados. Ou seja, uma certa dose de corrupo nos pases,
subdesenvolvidos e socialistas, era vantajosa. O suborno segundo
Leff, (...) pode ser apenas um mecanismo que permite a outros
grupos de interesse conseguir articulao e representao no
processo poltico (BREI, 1996, p.65) . Em outras palavras, a
A CORRUPO COMO UMA NOVA AMEAA
SEGURANA REGIONAL
1
1
Parte deste texto foi apresentado no 1 Encontro Nacional da Associao Brasileira de
Relaes Internacionais Abri, realizado em 25-27 de julho, Braslia, DF.
2
Professora assistente doutora no Curso de Relaes Internacionais, UNESP- Campus
Franca. Atualmente ministra as disciplinas Cincia Poltica e Geopoltica. coordenadora
do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Corrupo, na mesma instituio. E-
mail:rcbiason@terra.com.br.
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Podemos citar os autores Merton, Bayley e Leff. Ver referncia obra Brei.
294 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
corrupo era entendida como o lubrificante necessrio para fazer
girar as engrenagens dos pases socialistas e subdesenvolvidos.
(MENY, 1995, p.10) Nessa perspectiva, o suborno, ou a propina,
a um funcionrio pblico constituiria, por um lado, uma forma de
complementao de renda, evitando a evaso de servidores
talentosos e por outro lado, aumentaria a atividade econmica,
uma vez que os governantes se mostravam, na maioria das vezes,
distantes das iniciativas empresariais. A corrupo teria o mrito
de estimular a competio, permitir inovaes e aumentar a
produtividade do pas. Essa poltica favoreceria o imobilismo,
pois o fenmeno da corrupo era visto como um agente
estabilizador da sociedade (CARVALHO, 1987, p.69).
Nos anos 70, ainda sob a influncia da corrente funcionalista,
os evolucionistas
4
preocupados com as mudanas scio-econmicas
e suas causas trataram de examinar as modificaes que afetam as
instituies econmicas e sociais, assim como a percepo que a
sociedade tem dessas modificaes quando procedentes da
corrupo. Os evolucionistas colaboraram para um melhor
entendimento da corrupo ao distinguirem os diversos segmentos
do governo, seus diferentes cdigos de conduta profissional e sua
maior ou menor autonomia em relao a outros grupos sociais
(CARVALHO,1987, p.71). No acreditavam que a profissionalizao
do servio pblico fosse capaz de proteger os cidados da corrupo
institucionalizada. O que se entendia que a corrupo decorria
em grande parte da cultura local
5
, portanto todas as modificaes
seriam processos lentos que muitas vezes contrastavam com a
rpida mudana institucional e com as exigncias da conjuntura
poltica, econmica e social. A corrupo dependia da [...]
existncia de oportunidades e dos incentivos percebidos por aqueles
que com ela se envolvem. (BREI, 1996, p.66).
Durante os anos 80, ocorre a grande reviravolta nos estudos e
no tratamento a questo da corrupo em grande parte pela tomada
4
Podemos citar os autores Nye e Huntington . Ver referncia Brei (1996).
5
Entedia-se que a cultura local definia um comportamento corrupto tpico doas pises
subdesenvolvidos. Portanto a corrupo era legado dos pases pobres e colonizados.
PARTE IV 295
de conscincia que os problemas causados so bem maiores que os
supostos benefcios que poderia se obter. A corrente tico-reformista
examinaria a corrupo a partir da anlise da expanso da atividade
econmica do Estado nos pases em desenvolvimento e dos
privilgios por ele concedidos. A concluso dos pesquisadores foi
que os privilgios no seriam suficientes para satisfazer aos
interessados e ao contrrio do que se supunha, resultava em uma
corrupo mais ativa. Pode-se compreender, atravs desse enfoque,
o fracasso de inmeras reformas do Estado que visavam punir s
prticas corruptas. Os estudiosos dessa corrente concentram-se na
anlise sistmica da corrupo, ou seja, procuraram sublinhar os
aspectos disfuncionais tanto na organizao do Estado quanto na
sociedade. A corrupo sistmica, segundo esses pesquisadores,
ocorria em virtude do desrespeito s leis e s normas, transformado
em regra de conduta a prtica ilcita, em detrimento do comportamento
lcito. Diferentemente dos funcionalistas, esses estudiosos estavam
comprometidos com a reforma e acreditavam que no era possvel
perpetuar as prticas de nepotismo, clientelismo e patrimonialismo
em nenhuma sociedade.
Nessa mesma poca os pases da Europa, sia, frica e os
antigos pises socialistas tentaram compreender as causas da
corrupo a partir da opinio pblica
6
revelando que o problema
da corrupo no restringia-se apenas aos pases subdesenvolvidos.
A corrupo foi definida como [...] uma troca clandestina entre
dois mercados, o mercado poltico e/ou administrativo e o mercado
econmico e social. (MENY, 1995, p.13). Esta transao permitia
a agentes pblicos corrompidos benefcios materiais para si ou
para a organizao de que so membros. A contribuio
significativa desses estudos que se delimitou a fronteira das
prticas de corrupo no meio pblico e no privado. Portanto a
corrupo passou a ser definida como [...] padro de
comportamento que se afasta das normas predominantes em um
dado contexto. (BREI, 1996, p.67).
6
Merece destaque o trabalho, de enfoque sociolgico, de Heidenheimer que elaborou uma
avaliao normativa das prticas de corrupo, sintetizando-as em torno de trs conceitos:
corrupo negra, branca e cinza. Dariam prosseguimento aos estudos Peters e Welch, que se
ocuparam do ato poltico da natureza corrupta.
296 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
As pesquisas a partir dos anos 90 teriam uma nova conotao,
em grande parte pelo fim da guerra fria e o surgimento das
novas democracias
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. Os pases da antiga Unio Sovitica e da
Amrica Latina deparam-se com a corrupo domstica e suas
limitaes para controlar tal prtica. Nesse perodo emergem as
grandes orientaes internacionais e a tentativa de construir uma
teoria sobre corrupo. O problema da corrupo domstica e
internacional se integra atravs de agendas e regulamentaes
internacionais. Convenes internacionais passam a ser apontada
como prioridades no combate a grande ou pequena corrupo. A
conveno da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) sobre o combate a corrupo de funcionrios
pblicos em transaes comerciais internacionais de 1997;
Conveno da Organizao dos Estados Americanos (OEA) de
cooperao no combate a corrupo entre os pases da Amrica
Latina, de 1996; a conveno penal e civil do Conselho da Europa,
de 1999; e mais recentemente a conveno da Organizao das
Naes Unidas, de 2003
8
so alguns exemplos. Em linhas gerais
estas convenes tm trs eixos principais: medidas preventivas,
penalizao e cooperao internacional.
Soma-se a estas convenes, as orientaes do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID),
9
Banco Mundial,
10
Fundo Monetrio Internacional (FMI),
11
Organizao Mundial
do Comrcio (OMC)
12
para melhorar as estratgias de prestao
de contas e transparncia. O que se criou foi uma campanha
global para combater a grande corrupo e a produo acadmica
7
O trabalho que um marco no estudo da corrupo de Robert Klintgaard. Na obra Os
custos da corrupo o autor demonstra, atravs de estudos de caso, quais as medidas
polticas, econmicas, judiciais e sociais que deveriam ser adotados para se reduzir a corrupo.
Entende que a corrupo pode atingir um grau timo e que a sua eliminao seria utpica.
8
A obra de Ramina, traz todas as especificaes sobre as convenes citadas.
9
No que diz respeito a corrupo, o Banco, tem-se ocupado da modernizao da administrao
pblica.
10
Incluiu em seus financiamentos de projetos uma clausula de no corrupo.
11
Fornece consultoria e assistncia tcnica aos governos que necessitem de orientao para
combater a corrupo e melhorar a governana.
12
Promove estudos sobre a transparncia nos procedimentos governamentais.
PARTE IV 297
desse perodo contm recomendaes e medidas anti-corrupo
para promover a boa governana. Seguem-se duas tendncias
nos anos 90: de um lado a demonstrao da corrupo no mundo
atravs do ndice de Percepo da Corrupo (IPC),
13
elaborado
pela Transparency International,
14
ativa o debate anti-corrupo
e, de outro, as organizaes internacionais que se propem divulgar
orientaes aos pases recm democrticos a fim de consolidar
os princpios de liberdade, eqidade e transparncia.
As orientaes anti-corrupo que se seguiram nesse perodo
foram orientadas por meio das reformas de cunho neo-liberal
como: as privatizaes, a reduo de funcionrios pblicos, portais
de prestao de contas, preges eletrnicos, ouvidorias, defensorias
pblicas, cdigos de tica e de conduta de servidores, leis de
responsabilidade, comisses e conselhos so algumas das
orientaes sugeridas para coibir a corrupo nos anos 90.
15
Todas essas orientaes seguiam a idia de que corrupo
abuso da funo pblica para ganho privado.
16
Os estudos
sobre o tema envolveram diversas reas como: antropologia,
sociologia, cincia poltica, economia e administrao pblica. O
que se pretendia era compreender a corrupo nos diferentes
campos de estudo. Todas essas perspectivas apontaram a
corrupo como o principal obstculo s reformas polticas e
13
Desde 1995 o IPC divulgado anualmente pela Transparency International. A metodologia
deste ndice composta a partir do resultado de pesquisas de opinio, realizadas de maneira
independente por 10 entidades em 100 pases. Os pesquisados em sua maioria so executivos
de empresas, consultores internacionais de investimento que respondem a um questionrio
e avaliam o grau de corrupo existente em transaes econmicas. Portanto so opinies
subjetivas, ou seja, como o nome define a percepo que tais grupos possuem da corrupo
no mundo dos negcios. Na ltima reunio do mecanismo acompanhamento de
implementao da conveno interamericana contra a corrupo - Mesecic / OEA em
novembro de 2006, os pises presentes lanaram uma proposta de se promover estudos e
financiamento para uma nova forma de avaliao da corrupo em substituio ao IPC.
14
A Transparency International uma organizao no governamental que desde 1993,
tem se dedicado ao combate da corrupo. Parte do sucesso da TI o apoio que obteve do
Banco Mundial e de seus presidentes James Wolfersohn e Paul Wolfowitz. A obra do fundador
Peter Eigen, narra a construo dessa ONG.
15
A obra de Rose-Ackerman traduz esse panorama. A autora analisa a corrupo a partir do
aspecto econmico, cultural e poltico e traa um roteiro de como se alcanar a reforma.
16
Definio adotada pelo Banco Mundial, Organizao das Naes Unidas e Transparency
International que serviu de orientao para grande parte dos trabalhos na rea.
298 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
econmicas, tornando a busca de medidas anti-corrupo uma
preocupao constante. Apresentaram-se ferramentas de controle
da corrupo, sendo a participao da sociedade civil considerada
como fundamental na fiscalizao dos rgos pblicos, pois
entendia-se que esse grupo poderia induzir os lderes polticos a
prticas anti-corruptas (SCHMI DT, 2007, p.207). O
desenvolvimento de prticas anti-corrupo globais esboaram a
emergncia de procedimentos normativos por meio de uma agenda
comum a todos os pases.
A ltima fase, iniciada nos anos 2000, tem revelado que
grande parte das medidas adotadas para o combate e controle da
corrupo no foram eficazes. Os acadmicos
17
tornaram-se cticos
em relao s orientaes de organizaes e organismos, e hoje
buscam novas metodologias e medidas de efetivao anti-corrupo
. O ceticismo no incio deste sculo advm da compreenso que
todas as medidas adotadas na dcada anterior no provaram a
reduo da corrupo. Os ndices comparativos como: ndice de
Percepo de Corrupo, Latinobarmetro, ndice de Pagamento
de Suborno comprovaram que pouco havia se avanado no controle
e preveno da corrupo. Os novos debates que se estabeleceram
provieram da compreenso multifacetada da natureza da corrupo
e que a dificuldade de reduzir, controlar e prevenir as prticas de
corrupo estariam associadas a uma dimenso transnacional da
corrupo e portanto deveria ser estudada e analisada como uma
questo de segurana internacional (SCHMIDT, 2007, p.221).
2 CORRUPO TRANSNACIONAL
A natureza transnacional
18
da corrupo foi detectada nos
estudos e pesquisas sobre lavagem de dinheiro, crime organizado
e terrorismo revelando que muitos pases estavam sistematicamente
17
Podemos destacar os trabalhos sobre os pilares de integridade de Jeremy Pope; os custos
da corrupo de Cartier-Bresson e Fredik Galtung; os estudos sobre a corrupo em pases do
leste europeu de Krastev; as ferramentas de controle de Krafchik e tantos outros pesquisadores
que lanam metodologias, definies, e propostas de combate corrupo distinta das
antigas e hermticas orientaes de ONGs e Organismos Internacionais.
18
Transnacionalidade porque a prtica de corrupo est integrada a outras aes criminosas
em diferentes pases.
PARTE IV 299
sendo explorados por tais prticas e a corrupo emergia como
um ingrediente fundamental a operacionalizao dos movimentos
ilcitos. Os estudos desenvolvidos por Kimberley Thachuk do
Center for Technology and National Security Policy at the National
Defense; Louise Shelley e Gideon Donoho do Terrorism,
Transnacional Crime and Corruption Center of American University
introduziram a nova dimenso transfronteiria da corrupo.
O fim da guerra fria pode ser apontado como o marco
dessas novas parcerias da corrupo. Enquanto as dcadas
anteriores traduziram a temtica da corrupo em sua dimenso
interna, nos ltimos trs ou quatro anos a corrupo passou a ser
vista como uma questo de segurana regional e internacional.
Os atores internacionais tm enfatizado que terrorismo, crime
organizado, lavagem de dinheiro e corrupo esto intrinsecamente
associados. Portanto o combate a estes crimes passa por medidas
anti-corrupo. O discurso da reforma poltico-econmica no
sustenta mais a luta contra a corrupo nesse campo transnacional
3 POROSIDADE DAS FRONTEIRAS
O elo entre corrupo, grupos terroristas e crime organizado
passa pela compreenso das fronteiras. Anteriormente poderamos
pensar nas fronteiras como um elemento fixo que delimitavam os
Estados e definiam as esferas de soberania e poder. A linha
fronteiria delimitava o espao sobre o qual o Estado exercia o
seu poder, nas palavras de Defarges.( 2003, p.33):
Uma fronteira poltica o envoltrio externo de um Estado e a
linha de contato com os Estados vizinhos. uma limitao com
uma funo interna e uma funo externa. As fronteiras modernas
constituem-se com a formao dos aparelhos dos Estado e sua
capacidade para exercer a sua soberania em dado territrio e
sobre as populaes desse territrio. O envoltrio o limite do
exerccio dessa soberania e dos seus atributos, que so moeda, a
conscrio militar e eventualmente a lngua.[...] Apesar das
diferenas ideolgicas, polticas, lingsticas e religiosas, a fronteira
do Estado, linear, aparece como a nica norma de carter universal.
300 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Se considerarmos a definio de fronteira acima e pensarmos
as medidas anti-corrupo nas dcadas anteriores, essas se
coadunam. Considerando-se o ordenamento dos Estados, sua
organizao, sua delimitao e domnios todas as aes anti-
corrupo somente seriam eficazes se circunscritas ao prprio
territrio. Considerando-se a delimitao legal que o Estado possui
e no interior do qual prevalece o conjunto de instituies jurdicas
e normativas que regulamentam a existncia e atividade de uma
sociedade poltica (RAFFESTIN, 1993, 167) os controles internos
deveriam ser suficientes para por fim as prticas de corrupo.
No entanto isso no ocorreu, por qu?
No sculo XXI ocorre a desmistificao das fronteiras, a
existncia de delimitaes territoriais no asseguram a proteo
em nenhum aspecto quer lingstico, populacional, religioso,
cultural, econmico ou militar. A velha concepo de fronteira
linear revela toda a sua permeabilidade no movimento financeiro,
nas migraes populacionais e na transmisso de informaes.
As fronteiras oficiais coexistem com a fronteiras fludas, mveis e
porosas.
O territrio do Estado moderno cercado e delimitado, com
fronteiras definidas e reconhecidas por rgos internacionais ganha
novos significados. A diminuio das barreiras espaciais cria um
sentimento de insegurana e aumenta as ameaas tanto locais
quanto globais. A delimitao de territrios, o controle de fronteiras,
de cidades e de rodovias traduzem este novo poder que se formam
a partir do sistemas de tessituras (RAFFESTIN, 1993, p.151).
Tal sistema permite realizar a integrao e coeso de territrios
que constituem o invlucro das relaes de poder. A partir das
tessituras, ns e redes forma-se um novo sistema territorial que
no apresenta um traado explcito, mas uma delimitao no
espao. Espao e territrio que so entendidos por Raffestin como
termos no equivalentes. O espao seria anterior ao territrio:
O territrio se forma a partir do espao, o resultado de uma
ao conduzida por um ator sintagmtico [...] em qualquer nvel.
Ao se apropriar de um espao concreta e abstratamente, o ator
territorializa o espao. [...] O territrio, [...] um espao onde se
PARTE IV 301
projetou um trabalho, seja energia e informao, e que por
conseqncia, revela relaes marcadas pelo poder. O espao
a priso original, o territrio a priso que os homens constroem
para si. (RAFFESTIN, 1993, p.145 ).
Portanto a escala de tessitura define a escala de poder e de
interveno, de controle e de organizao do prprio Estado.
Surge nessa nova dimenso de territorialidade uma
multidimensionalidade social, ou seja, ela redefine a organizao
poltica-econmica-social e a relao homem-meio. Sem a
materializao das fronteiras o exerccio das funes legal, fiscal
e de controle no encontram meios estveis para estabelecer o
domnio e exercer as tradicionais funes do Estado.
19
A
porosidade das fronteiras podem ser observada frente as
dificuldades de controlar e coibir o crime organizado, o narcotrfico,
os grupos terroristas e a prpria corrupo. O reflexo dessa
porosidade pode ser traduzido em Estados fracos que tem sido
cooptado por organizaes criminosas e grupos terroristas que
desestabilizam a segurana interna e internacional.
A facilidade de mover grandes quantidades de dinheiro
atravs de modernas tcnicas de transferncia e internet constitui
uma estratgia dessas redes criminosas.
20
E para isso necessrio
o auxlio de empregados do governo que viram a face para o
outro lado (THACHUK, 2005, p.4). As reas mais vulnerveis a
esses grupos so: sistema judicial, foras de segurana e setores
financeiros e atravs deles tentaremos demonstrar a
transnacionalidade da corrupo.
Os sistemas judiciais tornam-se, ou so, suscetveis
corrupo, quer por ineficincia do prprio sistema quer por
cooptao de juzes, promotores e funcionrios. Estes agentes so
alvo das redes criminosas. A dificuldade de detectar os criminosos
e a certeza de impunidade por parte dessas organizaes criminosas,
19
A segurana que as antigas fronteiras oferecia aos cidados inexiste. (FONT; RUF, 2006,
p.204- 206).
20
Adotaremos este termo, redes e organizaes criminosas, para designar terroristas, crime
organizado, traficantes de drogas, armas ou mercadorias.
302 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
conduzem tanto o sistema judicirio quanto a populao a um alto
grau de vulnerabilidade. Como resultado temos um Estado incapaz
de fazer valer as normas que regem as instituies democrticas e
levando-se ao extremo, observamos a constante violao da
liberdade e da segurana do cidado.
21
No que diz respeito s foras de segurana, a corrupo
tem uma notria influncia. Os guardas de fronteira, empregados
de alfndega e pessoal de imigrao criam no impedimentos
para os movimentos de cruzamento nas fronteiras. Literalmente
olham para o outro lado quando contrabando e imigrantes ilegais
passam. As equipes que do suporte nas fronteiras tm sido
apontadas como as mais vulnerveis ao suborno. Suborno
22
que
computado como despesa do traficante de drogas, de armas ou
de mercadoria. Essa prtica traduz um cenrio desgastante, pois
se considerarmos que o funcionrio que est ali para defender e
controlar as fronteiras so a traduo dos valores de uma sociedade,
na medida que este aceita a corrupo/ suborno, ento no
poderemos pensar em padres mais altos entre os seus pares.
Ainda nesse campo o efeito mais perverso dentro das foras
de segurana o comprometimento com a segurana nacional que
permitem a tais grupos operarem vontade, criando uma
instabilidade cada vez maior. Podemos ilustrar essa abordagem
acima com a questo da trplice fronteira brasileira. A regio onde
confluem os limites entre Argentina, Brasil e Paraguai, tem adquirido
nos ltimos anos importncia no mbito da segurana regional.
O local apontado como refgio das mais diversas
modalidades de crime organizado, nacionais ou transnacionais, e,
no raro, intrinsecamente ligadas, tanto em sua organizao quanto
no conjunto de procedimentos aplicados para sua existncia. Trfico
de drogas, lavagem de dinheiro, contrabando, falsificao, explorao
sexual de menores, corrupo dos agentes de Estado, presena de
21
O trabalho de Donoho demonstra a fragilizao e a fragmentao do Estado, na regio do
Cucaso, frente a infiltrao de grupos criminosos.
22
Suborno entendido como uso de uma recompensa fazendo com que o servidor aja
contrrio ao previsto em lei. (CARVALHO, 1987, p. 64)
PARTE IV 303
organizaes mafiosas so alguns dos mais importantes itens que
constituem a problemtica da regio. Mais recentemente, pudemos
adicionar a esse rol de problemas a suspeita, vinda sobretudo dos
Estados Unidos, da existncia de organizaes terroristas islmicas
na rea, em especial o Hezbollah e Hamas.
Apesar do controle que feito sobre a regio, com a nova
aduana brasileira, impedindo a circulao de mercadoria e coibindo
enormemente as prticas ilcitas, o contrabando e suas extenses
continuam a ser exercidas hoje a poucos quilmetros na cidade
de Guair, no Paran. A compra de terrenos e instalao de lojas
por comerciantes rabes e coreanos em Salto del Guayr, do lado
paraguaio, tem incrementado o deslocamento de mercadorias
ilcitas durante a noite atravs de Rio Paran. O controle sobre a
ponte da amizade se intensificou, mas a porosidade na fronteira
Brasil-Paraguai abriu um novo ponto de fissura. Este caso ilustra a
nossa proposio do mito da eficincia das fronteiras enquanto
limites territoriais incontestveis que garantem proteo ao povo
e controle sobre estas delimitaes cartogrficas.
Um outro aspecto a ser ressaltado a questo do setor
financeiro, servio essencial para as organizaes criminosas. O
Estado negligente com relao lavagem de dinheiro
23
ou que
tenta atrair investimentos estrangeiros de fontes desconhecidas
e/ou suspeitas acrescido da facilidade de suborno para que pessoas
cooperem na lavagem de dinheiro so ingredientes mais do que
necessrios para tais grupos operarem. Advogados, contadores e
administradores de banco so subornados
24
e fazem parte da
rede de atuao, contribuindo na dissimulao e legitimao dos
recursos provenientes de aes ilcitas. Estima-se que a lavagem
de dinheiro movimenta entre 120 a 500 bilhes de dlares por
ano (ROSE-ACKERMAN, 2002, p.251). H muitos mtodos em
uso, mas a tcnica mais comum transferir fundos para pases
23
Cabe ressaltar que dentre as vrias formas de lavagem de dinheiro a mais fcil feita
atravs de compra de indstrias e bancos em processos de privatizao. ( SHELLEY, 2005,
p. 142).
24
Chavis estima que 28% do valor das transaes so usados no pagamento dessas facilitaes.
(CHAVIS, 2005, p. 309).
304 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
que permitem a existncia de bancos internacionais com acesso
aos mercados em todo o mundo. Estes locais so conhecidos
como parasos fiscais e oferecem vantagens fiscais significativas
e permanentes para indivduos e empresas operarem. Muitas
empresas so situadas ou tem subsidirias em parasos fiscais.
25
Os trs aspectos acima ilustram que a comunidade
internacional e o Estado nacional no tm sido eficazes no
estabelecimento de um controle sobre a atuao dessas redes
criminosas. Uma vez que o Estado faz concesses, como as
enumeradas acima, este se converte em um refm de tais
organizaes ao mesmo tempo em que coloca em risco a segurana
e a liberdade d e seus cidados. Numa projeo mais ampla a
fuso do Estado e de grupos criminosos acabam por capturar os
partidos polticos e outras formas de representao democrtica
(MENDIETA, 2006, p.274). O princpio de igualdade e liberdade,
to importante a Democracia, substitudo por regras, interesses
e privilgios desconhecidas dos cidados, que somente as redes
criminosas conhecem e se beneficiam.
A porosidade e flexibilidade das fronteiras acrescido da
frgil estrutura dos Estados nacionais, tem permitido que a
corrupo instale-se em diversos nveis do governo convertendo
essas redes criminosas em uma nova forma de poder poltico.
Uma vez que a corrupo torna-se uma norma, estabelecendo
laos que se atam s organizaes criminosas, permite-nos inferir
que o que ocorreu foi a venda da soberania pelos governantes.
Os grupos criminosos literalmente compram os Estados para
poderem instalar seus empreendimentos. Sob certo aspecto a
corrupo tem habilitado a existncia dessa relao, desde o guarda
da fronteira que vende facilidades at congressistas que usufruem
dos recursos proveniente de grupos criminosos para financiar
suas campanhas, todos negociam um parcela da liberdade e
25
As razes que convertem um pas a se tornar um paraso fiscal pode ser apresentadas em
torno de quatro pontos: a idia que no precisam de impostos para manter seus oramentos;
oferecer baixa tributao em troca da gerao de empregos; encorajar a transferncia de
mo-de-obra especializada para a populao local e atrair as empresas para seus territrios.
Os principais parasos fiscais utilizados so: Uruguai, Panam, Ilhas Cayman, Bahamas,
Antilhas Holandesas e Ilha da Madeira.
PARTE IV 305
solapam a segurana nacional (DONOHO, 2004, p.21).
Considerando-se que as prticas ilcitas estejam interligadas,
os recursos empregados para combat-las tambm deveriam estar.
A cooperao, portanto, representa um aspecto fundamental para o
avano no controle dessas prticas criminosas. Entretanto quando
pensamos em cooperao h algumas dificuldades para que esta se
converta numa ao integrada entre os pases da Amrica Latina. A
cooperao deve ocorrer quando os agentes ajustam sua ao em
direo a ao coletiva (AXELROD, 2003, p.155). Essa ao pode
dar-se atravs de processos de barganha ou da negociao.
Presenciamos ao longo dos ltimos anos vrios programas de relaes
de cooperao como produto da interveno de organizaes e
organismos internacionais. A interveno desses atores internacionais
facilitou a definio de regras, normas e processos de deciso
permitindo que o compromisso firmado individualmente pelas partes,
convergissem ao coletivo. Entretanto esse compromisso nem sempre
foi respeitado e a eficcia das medidas muitas vezes caiu em
descrdito. A complexidade da cooperao perpassa pelo
entendimento de por que cooperar? E quais as vantagens de faz-lo?
A questo central da teoria da cooperao como superar
os interesses baseados na unilateralidade e na competio. No
caso dos pases, o dilema do prisioneiro,
26
pode ser usado para
ilustrar a dificuldade de se superar os benefcios individuais em
prol do benefcio coletivo sem a presena de uma autoridade
central. A dificuldade na realizao da cooperao internacional
convencer os agentes envolvidos das vantagens coletivas e da
importncia de ao cooperativa.
O papel dos Estados, frente as suas novas potencialidades e
fragilidades, deveria seguir de acordo com uma lgica que considera
a ordem internacional formada por Estados nacionais interligados,
26
Dois prisioneiros esto sendo interrogados suspeitos de cometerem um crime leve (roubo
de carro), isolados um do outro, devem decidir por que cooperar ou no. Se ambos cooperaram,
no sentido de confessar o roubo, sero condenados; se apenas um confessar apelando para a
barganha poder ter a sentena reduzida, enquanto o outro ser condenado. Se os dois
ficarem calados, tero uma pena leve, pois no h provas, somente suspeitas. Nas trs
situaes o incentivo cooperao difcil uma vez que os dois prisioneiros buscam a
melhor estratgia e a defesa de seus interesses.
306 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
que formam um sistema de tessitura. Como conseqncia das
interaes transnacionais entre os Estados h um novo processo de
articulao entre os territrios nacionais marcado pela flexibilizao
das fronteiras, o qual redefine os limites entre o que anteriormente
era considerado domstico e internacional, ou seja, h o
desenvolvimento de uma nova dinmica entre o espao local e o
global.
4 CONCLUSO
Tentamos demonstrar ao longo do texto que o combate a
essa nova dimenso da corrupo necessita de aes coordenadas
regionalmente e no apenas internamente. A abordagem inicial
da questo da corrupo, antes vista como um problema interno
e circunscrito esfera do Estado nacional, tem hoje uma nova
face. A transnacionalidade da corrupo est relacionada
diretamente ao novo papel do Estado.
O Estado continua a ser a entidade territorial soberana, mas
h um novo desafio nas suas fronteiras. O antigo sistema territorial
que atravs do seu tranado linear protegia os interesses do povo
e do Estado, hoje no consegue mais alcanar esses objetivos. A
fronteira exprime e representa os limites de uma manifestao
simblica de poder, atores e sociedade. As fronteiras antes
impermeveis, hoje representam e traduzem um certo grau de
insegurana aos pases da Amrica Latina.
A permeabilidade das fronteiras demonstra que necessitamos,
para coibir as novas dimenses da corrupo aes regionais de
segurana, tais como: promover a coordenao de polticas de
segurana integrada e de cooperao regional; harmonizar a legislao
entre os pises da Amrica Latina de forma a facilitar a extradio de
pessoas, recursos e bens; criar grupos de investigadores /
pesquisadores que possam delinear novas medidas de conteno;
promover fruns permanentes de intercmbio de experincias no
combate de tais crimes; e finalmente, a elaborao de um acordo
entre os pases afetados por esta dimenso transnacional da corrupo.
PARTE IV 307
Thiago Lima
1
INTRODUO
2
A
o adentrar Casa Branca, em 2001, o presidente George W.
Bush declarou que a Amrica Latina seria uma prioridade
para a poltica externa norte-americana. A resoluo de problemas
importantes como trfico de drogas e poltica de imigrao, e o
apoio consolidao de instituies democrticas eram importantes
tpicos na agenda estadunidense. Todavia, muitos avaliam que
aps os atentados terroristas em 11 de setembro, a prioridade
que a regio receberia foi diminuda diante da necessidade de
concentrar esforos em outras partes (HAKIM, 2006; LOWENTHAL,
2006). E conforme se aproxima o encerramento da administrao
Bush, aumenta a segurana em apontar que o hemisfrio ocidental
no foi uma prioridade.
A AGENDA DE POLTICA EXTERNA DOS EUA
PARA A AMRICA LATINA: UM EXAME A PARTIR
DA POLTICA COMERCIAL
1
Mestrando, com bolsa da FAPESP, pelo Programa San Tiago Dantas de Ps-Graduao em
Relaes Internacionais (Unesp, Unicamp, PUC-SP), onde membro do Observatrio das
Relaes Estados Unidos-Amrica Latina (OREAL). Pesquisador do CEDEC. Este artigo
parte do projeto Desafios internacionais poltica agrcola dos EUA, apoiado pelo
CNPq. thiagomasi@uol.com.br
2
Agradeo aos comentrios de Henrique Menezes, Gabriel Cepaluni, Corival do Carmo,
Marcelo Fernandes de Oliveira, Luis Fernando Ayerbe, Tullo Vigevani, Harry Vanden e,
principalmente, ureo de Toledo Gomes.
308 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Entendemos que essa avaliao correta. Mas isso no
significa que uma agenda no tenha sido criada para a regio,
nem que esforos no tenham sido concentrados nela. Esse artigo
procura contribuir para o entendimento da agenda de poltica
externa dos EUA para a Amrica Latina a partir do exame da
poltica comercial daquele pas. A pesquisa que realizamos aponta
que alm de objetivos estritamente econmicos, a poltica
comercial cumpre a funo de avanar objetivos polticos e de
segurana norte-americanos. No se trata de afirmar que a agenda
comercial est submetida s outras, e vice-versa, e sim de
argumentar que elas podem ser complementares, ainda que de
forma assimtrica.
O artigo segue em 4 partes. Na primeira, aborda-se a
percepo norte-americana de ameaas no hemisfrio. As ameaas,
como veremos, provm principalmente de atores no-estatais e
de fenmenos sociais domsticos e transnacionais. Na segunda,
demonstra-se que a poltica comercial tida pela administrao
como instrumento adequado para lidar com boa parte das ameaas
e atingir outros objetivos. Na terceira, argumenta-se que a agenda
norte-americana para a regio, concentrada nos acordos de livre-
comrcio, teve sucesso limitado e contribuiu para a criao de
uma imagem da Amrica Latina dividida em dois campos, uma de
aproximao e outra de repulsa aos EUA. No afirmamos que a
agenda norte-americana que divide a regio, pois boa parte desse
processo tem razes nas polticas domsticas dos pases ao sul do
Rio Grande. Porm, a posio dos EUA no sistema internacional,
sobretudo neste hemisfrio, torna a agenda norte-americana um
elemento balizador das relaes internacionais na Amrica Latina
e, por isso, preciso entend-la.
Nas consideraes finais, conclui-se que os EUA colocaram
em prtica uma estratgia coerente com suas percepes de
ameaas e que embora esta estratgia no tenha sido a prioridade
da agenda de poltica externa daquele pas, ela mostra que o
hemisfrio no foi simplesmente esquecido.
PARTE IV 309
1 PERCEPO NORTE-AMERICANA DE AMEAAS NA AMRICA LATINA E CARIBE
A literatura dedicada ao estudo das percepes norte-
americanas sobre ameaas na Amrica Latina e Caribe
3
extensa
e consistente. Para entender essas percepes, cabe um breve
recuo ao incio do perodo ps-Guerra Fria.
Desde a Iniciativa para as Amricas, em 1990, os EUA tm
demonstrado interesse numa poltica de fortalecimento das relaes
inter-americanas. Herz (2002) argumenta que aps Guerra Fria,
houve modificao de uma postura mais coercitiva e ideolgica
para uma que enfatizava mais a cooperao econmica. A Iniciativa
previa vrias medidas de referncia para a ao dos Estados do
hemisfrio, de modo a reformar a ordem diante do novo contexto
de fim da Guerra Fria. A Cpula das Amricas, em 1994, foi novo
impulso nessa direo. Vencido o inimigo estrutural, a Unio
Sovitica, a predominante e tradicional agenda de segurana para
ALC, mais geopoltica, era ultrapassada por uma agenda mais
voltada para preocupaes econmicas, polticas e sociais numa
escala intra-estatal e com possveis desdobramentos transnacionais
(SMITH, 2000; HERZ, 2002; ALZUGARAY, 2004; CAMPOS, 2004).
No significa a dissipao completa da agenda tradicional, mas
sim sua diminuio enquanto a nova ascendia. As principais
ameaas passaram a ser: narcotrfico, corrupo, instabilidade
poltica, guerrilhas, degradao ambiental, epidemias, migrao,
regimes autoritrios e populistas.
Porm, aps os atentados de 11 de setembro, essa nova
agenda foi acirrada sob o prisma da segurana e, mais
especificamente, da guerra ao terrorismo
4
. Encontrou-se um
3
Tratar a Amrica Latina e Caribe (ALC) como um conjunto agregado pode ser
problemtico devido s diferenas geogrficas, de capacidade econmica e de intensidade de
relaes exteriores. De fato, os prprios EUA subdividem a regio para muitos efeitos.
Mantm-se, no entanto, a denominao ALC, pois ela ajuda a refletir sobre os desdobramentos
da poltica internacional em nvel hemisfrico.
4
Conforme Messari (2004, p. 132) a postura dos EUA em lidar com o que eles chamam de
ameaa do terrorismo, define a poltica dos EUA no apenas na sia e no Oriente Mdio,
mas tambm na Amrica Latina, tornando a segurana o principal ponto da agenda bi e
multilateral nas Amricas. Corrobora-se que o terrorismo prisma pelo qual passa a agenda
norte-americana, mas cabe lembrar que no a nica e que em muitos casos ela mixada
com temas sociais, ambientais e econmicos.
310 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
inimigo a combater, algo que pde gerar consenso nacional.
Porm, o inimigo - o terrorismo - difuso, o que dificulta as
medidas de combate, ao mesmo tempo em que fornece margem
para aes que dificilmente teriam legitimidade e fora poltica
em si mesmas. Esse o caso da poltica comercial, em que sua
associao agenda de segurana auxilia sua viabilizao
domstica, embora isso no deva ser exagerado. Atuar sobre as
questes econmicas, polticas e sociais capazes de gerar danos
aos EUA tornou-se mais importante.
5
A teoria do domin da Guerra
Fria foi renovada, mas ligada aos novos temas (CAMPOS, 2004).
Segundo Ayerbe (2006a), think tanks influentes e prximos
ao ncleo de poder dos EUA, como Inter-American Dialogue,
Heritage Foundation e Rand Corporation, avaliaram que os
problemas econmicos, sociais e polticos da ALC correspondiam
implementao precria do Consenso de Washington e sugeriam
o aprofundamento das reformas neoliberais como maneira de
superar os problemas da regio. Segundo Johnson (apud AYERBE,
2006a), influente especialista sobre a regio, a Amrica Latina
instvel e menos prspera produz perda de comrcio potencial,
produz emigrantes e fluxos ilegais que prejudicam a segurana e
a paz nos EUA. Como soluo, sugere uma estratgia que
aprofunde as reformas neoliberais, que promova melhor
capacitao das foras de segurana e que alimente parcerias
duradouras, como as que surgem de acordos comerciais, como o
Nafta e o acordo com o Chile, ou de assistncia ao combate ao
narcotrfico com a Colmbia, consideradas experincias de
sucesso. (AYERBE, 2006a, p.210-211).
5
Ayerbe analisa documentos de planejamento estratgico do Departamento de Estado em
Percepciones y agenda de actores extra-regionales como elementos de caracterizacin de
potenciales conflictos armados em Amrica Latina y el Caribe e conclui que, el gobierno
estadounidense ya no est tan preocupado con el origen de izquierda o derecha de los
presidentes de la regin, o con los esfuerzos para fortalecer la capacidad de sus Estados para
enfrentar los desafos del desarrollo en tiempos de globalizacin. Se trata de una cuestin
de buen gobierno, lo que significa bsicamente ser respetuoso de la libre-iniciativa, del
sistema pluripartidario de gobierno y colaborar estrechamente con EUA en los asuntos
hemisfricos. La percepcin de alejamiento de ese perfil, traer como resultado polticas de
aislamiento y boicot (mimeo, AYERBE, 2006b, p. 18). Tratamento diferenciado
concedido a casos mais problemticos: Cuba, Venezuela, Bolvia e Colmbia.
PARTE IV 311
O diagnstico e a receita oferecidos por Johnson so
praticamente consensuais entre ncleos acadmicos importantes
que circundam a Casa Branca e parecem ser tambm a interpretao
dominante na administrao norte-americana. Dois vetores principais
da poltica de segurana dos EUA, portanto, se aplicam sua agenda
latino-americana: o aprofundamento e a consolidao da (1)
democracia e das (2) reformas neoliberais. preciso registrar, porm,
que isso no algo consensual no governo. A leitura de hearings
do Comit de Ways and Means (principal comit para questes
fiscais e de comrcio internacional) e do Sub-Comit para o
Hemisfrio Ocidental do Comit de Relaes Internacionais, ambos
da Cmara de Deputados, demonstra que h crticas profundas
agenda de Bush para a regio, partindo principalmente de
Democratas com laos latinos. O ponto de discordncia no tanto
a concentrao nos dois vetores principais mencionados acima,
mas a ausncia de uma via de viabilizao de desenvolvimento
por meio de programas de investimento e a insatisfao com a
retrao dos programas de assistncia social. Esse um ponto que
deve ser destacado, pois o descontentamento com os resultados
das reformas neoliberais que ser o eixo da imagem do hemisfrio
em dois campos. De fato, a retomada da maioria na Cmara pelos
Democratas em 2007 gerou ajustes na agenda norte-americana
para a regio. Os acordos comerciais negociados com Peru, Colmbia
e Panam foram revistos para flexibilizar a proteo propriedade
intelectual em casos de sade pblica (ROFFE; EUGUI, 2007).
Sobre o primeiro vetor, de aspecto poltico, a agenda de
Bush enfatiza que
A associao entre a promoo da democracia e a segurana
emerge da percepo de que as instituies democrticas em
muitos dos pases da regio so frgeis e que a estabilidade
adquirida est sob constante ameaa. Por outro lado, o combate
a outras ameaas mais evidentes, como as drogas e a migrao
ilegal, poderia ser prejudicado caso o paradigma democrtico
no se consolidasse. (HERZ, 2002, p. 92).
Como uma das principais ameaas estabilidade democrtica
o dficit de prosperidade da regio, so necessrias maiores
312 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
liberalizao do mercado e do comrcio e diminuio da
interveno do Estado na economia, o segundo vetor, de aspecto
econmico. Isto , os dois vetores se retro-alimentam.
Sobre as reformas em direo ao livre-mercado, H
convergncia em descartar qualquer vinculao entre a origem dos
problemas e as reformas liberalizantes; as falhas se deram na aplicao,
seja por erros cometidos, seja porque ficaram incompletas (AYERBE,
2006a, p 259). Os problemas referidos so o baixo desenvolvimento
econmico e social. O depoimento de Noriega, secretrio-assistente
para relaes hemisfricas do Departamento de Estado, evidencia a
importncia atribuda s reformas:
preciso reconhecer que nenhuma quantia de assistncia externa
substituir as duras decises de governos em abrirem suas
economias, em se tornarem mais atrativos ao investimento
estrangeiro, em se tornarem mais competitivos frente a economia
global e em estender aqueles servios bsicos e oportunidades
de maneira eqitativa. (WESTERN HEMISPHERE, 2005a, p. 17).
A agenda de Bush e a priorizao do Oriente Mdio no
significam que os EUA tenham se desinteressado completamente
pela Amrica Latina (RUSSEL, 2006; ROETT, 2006). A questo
migratria e os acordos comerciais geram grande politizao
domstica e o combate ao narcotrfico um tema freqentemente
abordado. Alguns casos apresentam desafios mais especficos para
os EUA. Cuba um caso antigo, mas que ganha novo flego por
sua associao Venezuela, cujo governo nutre hostilidades com
os EUA. A Venezuela fornecedora relevante de petrleo para
os EUA e isso a torna um problema potencial de segurana
energtica. Alm disso, utiliza os abundantes recursos obtidos
com o petrleo para aumentar sua influncia sobre os pases da
regio, como a Bolvia, que detm importantes reservas
energticas, principalmente gs. Nos pases andinos, o trfico de
drogas continua a ser apresentado como elemento de instabilidade.
A China vista por muitos no Congresso como uma ameaa
econmica aos EUA na regio, especialmente na Amrica Central
(WESTERN HEMISPHERE, 2005a; WAYS; MEANS, 2005). Isso
PARTE IV 313
porque a Amrica Latina tornou-se fonte importante de matrias-
primas e alimentos, e houve considervel aumento das relaes
comerciais, de assistncia e investimento. A regio tida pelos
chineses como destino para exportao de manufaturados. Teme-
se, de modo geral, que alguns pases da regio passem a ver a
China como alternativa aos EUA (JOHNSON, 2005). Desta
perspectiva, faz sentido a observao de Campos (2004) de que
h a preocupao norte-americana em assegurar acesso
preferencial aos mercados e recursos naturais e humanos no
hemisfrio para benefcio dos interesses econmicos privados e
da manuteno da posio hierrquica dos EUA.
2 O PAPEL DA POLTICA COMERCIAL NA AGENDA NORTE-AMERICANA
Os acordos de livre-comrcio so utilizados pelos EUA como
instrumento para lidar com as ameaas abordadas na seo anterior.
A utilizao dessa estratgia, mesmo com as dificuldades que ela
acarreta na poltica domstica norte-americana, demonstra que o
hemisfrio no deixou de ser relevante para os EUA. Isto , ele
no foi a prioridade da administrao George W. Bush, mas no
deixou de envidar esforos significativos, ainda mais se
considerarmos que a poltica comercial tem capacidade para afetar
aspectos profundos da atividade econmica e do modelo de
desenvolvimento dos pases.
Para lidar com as ameaas hemisfricas abordadas na seo
anterior, o Departamento de Estado definiu uma estratgia apoiada
em quatro pilares, conforme enunciados por Noriega (2005): 1)
fortalecimento de instituies democrticas; 2) promoo da
prosperidade do hemisfrio. Segundo ele, a assistncia dos EUA
no far diferena a menos que a prosperidade seja impulsionada
por reformas neoliberais, abrindo o mercado, aumentando acesso
ao capital, fortalecendo direitos de propriedade e reformando leis
trabalhistas. 3) Apoio ao investimento social, especialmente em
educao, sade e servios sociais. Esse ponto parece contrastar
com o ponto anterior, mas pode ser explicado pela percepo de
que a excluso pode inviabilizar a estabilidade (AYERBE, 2005).
4) Combate o trfico de drogas e armas e imigrao ilegal.
314 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
O objetivo aqui no analisar essa estratgia e sim apontar
a conexo entre ela e a poltica comercial. Segundo Noriega
(2005), os acordos de livre-comrcio podem
Transformar sociedades ao permitir que os pases disponibilizem
suas vantagens comparativas e recursos naturais e atraiam
investimentos estrangeiros, alm de encorajar boa governana
visto que poucos iro investir em lugares em que a corrupo
ascendente e o Estado de Direito no existe. Acordos de comrcio
tambm fomentam os direitos trabalhistas e os padres ambientais.
Ou seja, so instrumentos relevantes para a administrao Bush.
O exame da percepo norte-americana de ameaas no
hemisfrio demonstra que elas no so consideradas de alta
intensidade (AYERBE, 2006b). Para Messari (2004, p 133), Com
os assuntos de segurana de alta intensidade, ou hard security, se
usa o aparelho militar para enfrentar estas ameaas. Com assuntos
de segurana de baixa intensidade, ou soft security, se usam meios
alternativos para conter as ameaas. Messari (2004) argumenta
que apesar de a administrao Bush afirmar que o terrorismo
comporta ameaas nessas duas dimenses, as principais respostas
tm-se concentrado na forma militar e dispensando outros tipos
de ao. Enquanto isso parece evidente nos casos do Afeganisto
e do Iraque, no parece corresponder ao caso da Amrica Latina,
se considerarmos os acordos de livre-comrcio como instrumentos
para lidar com as ameaas vistas na seo anterior. Certamente
existe um componente militarizante, principalmente nas relaes
com a Colmbia e nas suspeitas da trplice fronteira, mas no se
pode ignorar o papel que os norte-americanos atribuem
consolidao do estado de direito e do livre-mercado em sua
agenda. A Estratgia de Segurana Nacional de 2006 (BUSH, 2006,
p. 6-7), assim como a de 2002, evidencia a liberalizao comercial
como meio para atingir objetivos de segurana:
Para se acabar com tiranias e promover democracias efetivas iremos
utilizar um amplo conjunto de ferramentas polticas, econmicas,
diplomticas e outros instrumentos que estiverem nossa disposio,
incluindo [...] a concluso de Acordos de Livre Comrcio que
encorajam os pases a consolidar o Estado de Direito, combater a
corrupo e aprofundar o accountability democrtico.
PARTE IV 315
Nesse sentido, os esforos por parte da administrao no
so desprezveis. Foram concludos acordos com: Chile,
implementado em 2004; Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicargua e Repblica Dominicana o CAFTA-DR,
plenamente ratificado em 2007; Peru, ratificado em 2007; Colmbia,
assinado em 2006; Panam, assinado em 2007. Na verdade,
H mais de quinze anos, Washington conta com uma estratgia
comercial para a regio, orientada basicamente a criar uma rea
de livre comrcio de alcance hemisfrico. A pesar das dificuldades
com que se defrontou, ora dentro ora fora dos EUA, tal estratgia
permitiu a Washington converter-se no eixo central de uma nova
gerao de acordos de livre comrcio. (RUSSEL, 2006, p. 53).
Na verdade, esses acordos so muito mais abrangentes do
que o intercmbio de bens (Schott; 2004; Drezner, 2006).
Comportam uma grande diversidade de regras que devem ser
incorporadas s legislaes domsticas dos pases, envolvendo
investimentos, direitos trabalhistas, regulao ambiental, propriedade
intelectual, tecnologia digital, concorrncia, licitaes pblicas,
soluo de controvrsias, dentre outros. A assimetria de poder
entre os EUA e seus interlocutores permite que a administrao
norte-americana atrele aos acordos comerciais os temas mencionados,
importantes para as agendas de poltica domstica e externa do
pas, muitos dos quais no encontram se quer abertura nos nveis
hemisfrico e global (WAYS; MEANS, 2005).
E importante destacar, brevemente, o contexto poltico
domstico norte-americano inspito aos acordos de livre-comrcio
com a ALC, pois denota a relevncia atribuda pela administrao a
esse instrumento poltico. A negociao e a ratificao do NAFTA
(Acordo de Livre-Comrcio da Amrica do Norte) na primeira metade
dos anos 1990 resultaram possivelmente na maior politizao
domstica da histria da poltica comercial dos EUA (MUNDO,
1999; DESTLER, 2005). O principal elemento de politizao
domstica decorreu de o NAFTA ser o primeiro acordo abrangente
a ser negociado com um pas no desenvolvido, de leis trabalhistas
e ambientais consideradas pouco avanadas e de baixos salrios
comparados aos pagos nos EUA. O Big Business apoiava a iniciativa,
316 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
mas grupos ambientalistas e sindicatos se mobilizaram fortemente
em oposio ao acordo regional. Os ambientalistas temiam a eroso
dos padres de proteo ambiental nos EUA ou que o Mxico se
tornasse um santurio para empresas norte-americanas poluidoras.
Os sindicatos temiam uma competio mais direta com um pas de
baixos salrios, assim como a transferncia de fbricas norte-
americanas para aproveitar os baixos salrios mexicanos. Essas
posies tomaram contornos partidrios, com a maioria dos
Republicanos representando a posio empresariado e a maioria
dos Democratas advogando os interesses de grupos ambientalistas
e sindicatos. Aps duros debates e grandes esforos da administrao
Clinton o NAFTA foi ratificado pelo Congresso, mas deixou seqelas
polticas domsticas: a averso a negociao de acordos de livre-
comrcio com pases latino-americanos e principalmente a
dificuldade em lidar com temas ambientais e trabalhistas na agenda
comercial (DESTLER; BALINT, 1999). Essas seqelas explicam boa
parte da falha de Clinton em obter a renovao do fast-track pelo
Congresso, sem o qual a administrao tem poderes e credibilidade
reduzidos para negociar acordos de livre-comrcio. A ausncia do
fast-track, por exemplo, inviabilizava uma maior presso dos EUA
nas negociaes da ALCA (rea de Livre-Comrcio das Amricas).
Uma das crticas de campanha de Bush aos seus adversrios
Democratas era a incapacidade de obter o fast-track e de concluir
acordos de livre-comrcio multilaterais, regionais e bilaterais. Na
verdade, Clinton havia concludo negociaes bilaterais com a
Jordnia em 2001 e iniciou negociaes com Singapura e Chile
em 2000, mas o candidato Republicano considerava esses esforos
tmidos. Paralelamente, no havia uma Rodada da OMC em
negociao e as iniciativas regionais nas Amricas e no Pacfico
registravam poucos avanos. Era preciso retomar a liderana da
liberalizao comercial mundial.
Uma vez no poder, a administrao Bush reitera a disposio
em negociar acordos de livre-comrcio em diversos nveis. Ao
apresentar a agenda comercial da administrao em 2001, Robert
Zoellick, chefe do USTR, agncia norte-americana responsvel
pelas negociaes comerciais, avaliou negativamente que
PARTE IV 317
enquanto existem aproximadamente 130 acordos de livre
comrcio ativos globalmente, os EUA so parte de apenas dois: um
com o Canad e Mxico (NAFTA) e outro com Israel, e condenou
a ausncia dos EUA da proliferao de acordos comerciais (USTR,
2001: 4). Para resolver essa falha, afirmou que os EUA deveriam
negociar em
Mltiplas frentes, uma vez que a mensagem que quero enviar ao
mundo a de que os EUA so dispostos a negociar; estamos
dispostos a abrir se eles abrirem. Todavia, se os demais esto
lentos, ns iremos continuar sem eles. Nossa economia e o modelo
de nosso setor privado so to atrativos que as pessoas viro at
ns se formos acessveis e determinados. (USTR, 2001, p. 4).
A idia de promover acordos de livre-comrcio bilaterais
no era algo simples para a tradio da poltica comercial norte-
americana, predominantemente multilateral. Porm, a diretriz de
maximizar o emprego do poder norte-americano e, nesse sentido,
a convico de que agir sozinho pode ser necessrio e desejvel,
ajuda entender os esforos bilaterais diante dos impasses na Rodada
Doha e na negociao da ALCA.
Um documento interessante para a anlise da poltica comercial
dos EUA o The presidents trade policy agenda, publicado
anualmente pelo USTR. Esse documento indica as aes pretendidas
para aquele ano e o chefe do USTR posteriormente sabatinado
pelo Comit de Ways and Means com base nesse documento.
A agenda de comrcio de 2001, publicada em maro daquele
ano, portanto anterior aos atentados terroristas, j fazia referncias
relao entre livre-comrcio e democracia. E, especificamente,
vincula a poltica comercial aos objetivos de segurana na ALC ao
afirmar que hoje, a Colmbia est enfrentando uma batalha para
defender o Estado de Direito contra grupos que financiam seu
terror por meio do trfico de drogas. Uma das medidas que a
Colmbia precisa um renovado e robusto Andean Trade
Preferences Act. (USTR, 2001, p. 4).
No ano seguinte, a agenda solicita que o Congresso no s
renove, como tambm amplie o Andean Trade Preference Act
318 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
(ATPA) como forma vital de auxiliar as democracias andinas a
combaterem a produo e o trfico de drogas (USTR, 2002, p. 6).
O programa de preferncias para os pases andinos havia sido
criado em 1991 e teve vigncia de dez anos. Em 2003, anuncia-
se um esforo maior em direo dos acordos de livre-comrcio
regionais e bilaterais. Com relao a segurana, afirma-se que
A agenda comercial norte-americana precisa estar alinhada com
os valores de nossa sociedade. Comrcio promove liberdade ao
fomentar o desenvolvimento do setor privado, encorajando o Estado
de Direito a liberdade econmica e aumentando a liberdade de
escolha. Comrcio tambm serve para nossos objetivos de
segurana na campanha contra o terrorismo ao ajudar a lidar com
pobreza e privao. Pobreza no causa terrorismo, mas h pouca
dvida de que sociedades pobres e fragmentadas podem se tornar
santurios para grupos terroristas. (USTR, 2003, p.14).
A agenda de 2004 traz modificaes no discurso da poltica
comercial.
6
Seus componentes econmicos e estritamente comerciais
so aumentados, enquanto a referncia aos efeitos da poltica
comercial sobre a democracia, estabilidade e segurana so apenas
brevemente mencionados. Em 2006, com Robert Portman na chefia
do USTR, nota-se igual baixa intensidade de vinculao entre a
poltica comercial e os objetivos de poltica externa, mas no seu
desaparecimento. Segundo Portman, a poltica comercial servir
para levar o mundo, por meio da expanso comercial, mais
prximo da viso de paz e prosperidade do presidente. Comrcio
livre e justo o motor para expanso econmica, o catalisador de
liberdade poltica e o pilar para um sistema legal de
interdependncia econmica global. (USTR, 2006, p. 13).
6
No foi possvel identificar razes para a mudana no discurso da agenda de poltica
comercial. Uma hiptese , baseada no histrico da poltica comercial norte-americana
desde o ps II Guerra, a insatisfao de congressistas e da sociedade civil com a
instrumentalizao da poltica comercial para fins de poltica externa. Ver, entre outros,
DRYDEN, Steve. Trade Warriors: USTR and the American crusade for free trade. Nova
York: Oxford University Press, 1995. Ver tambm Vigevani et al. Estados Unidos: poltica
comercial (USTR). Relatrio cientfico final enviado FAPESP, integrante do projeto
temtico Reestruturao econmica mundial e reformas liberalizantes nos pases em
desenvolvimento. So Paulo; Campinas: CEDEC / Unicamp, abril de 2007.
PARTE IV 319
De fato, a meno s relaes entre o livre-mercado e a
democracia no so novidades na poltica externa dos EUA. O que
se quer assinalar aqui que essa relao ganha relevncia diante
das percepes de ameaas na regio e que a poltica comercial
um dos principais instrumentos de promoo de reformas numa
direo considerada ideal pela administrao norte-americana, em
detrimento de outros instrumentos.
7
Acredita-se, adicionalmente,
que ao mesmo tempo em que promove a segurana do pas, avana
seus diversos interesses. Por um lado, a poltica comercial a
ponte entre as agendas internacional e domstica do presidente.
(WAYS; MEANS, 2001, p. 9). Por outro lado, continua o chefe do
USTR, conectamos o comrcio com outros objetivos, no apenas
crescimento global, mas desenvolvimento, expanso do estado de
direito, sociedades abertas e os valores que esto no corao do
nosso pas e sistema poltico. (WAYS; MEANS, 2003, p. 13). E
mesmo com o arrefecimento do discurso de vinculao a partir de
2004 pelo USTR, possvel sustentar a valorizao da poltica
comercial para fins de poltica externa na argumentao de Noriega
em favor da ratificao do CAFTA-DR. Para ele, o acordo dinamizaria
as negociaes com os pases andinos, assim como demonstraria
que o comrcio um aspecto de nossa poltica integrada para
encorajar o crescimento econmico, a prosperidade e a estabilidade
nessa parte do mundo (WESTERN HEMISPHERE, 2005c, p. 36).
Diversos analistas encontraram convergncia entre a poltica
comercial e os interesses de segurana dos EUA. Schott (2004;
2006) aponta que, por um lado, os acordos de livre-comrcio tm
objetivos estritamente econmicos, mas h tambm o intuito de
promover o livre-comrcio para promover o crescimento econmico
e o estado de direito, fortalecer as fundaes da governana
7
A idia de retro-alimentao entre democracia e livre-mercado e seus efeitos positivos no
so novidades no discurso da poltica externa norte-americana. Porm, prudente ter em
mente que o vetor democrtico foi flexibilizado durante boa parte do sculo XX,
particularmente na ALC. Uma caracterstica da administrao Bush parece ser uma menor
flexibilidade ao vetor democrtico, o que gera crticas e elogios. Ver KRAUTHAMMER, C.
Democratic realism: an American foreign policy for a unipolar world. Discurso na AEI.
Disponvel em: <http://www.aei.org/publications/pubID.19912,filter.all/pub_detail.asp>.
Acesso em 04 abr. 2006.
320 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
democrtica e garantir apoio nos esforos globais contra o terrorismo
(SCHOTT, 2004, p. 363). Na mesma linha, Feinberg (2003) sustenta
que para os EUA a integrao do hemisfrio ocidental seria capaz
de gerar um espiral de cooperao em temas transnacionais como
o combate ao terrorismo e trfico de drogas.
Alguns vo mais alm e apontam objetivos polticos e de
segurana como sendo os principais motivos para a negociao
dos acordos comerciais com economias pequenas. Para Rosen
(2004, p. 76), o volume de comrcio bilateral parece no ser o
catalisador fundamental dos acordos fechados pelos EUA com
pases pequenos, de modo que de um ponto de vista puramente
econmico, essa estratgia parece irracional. Para Salazar-Xirinachs
e Granados (2004, p. 233) embora o CAFTA-DR seja importante
para alguns setores empresariais norte-americanos, o valor da
Amrica Central no deve ser exagerado no conjunto maior dos
interesses empresariais dos Estados Unidos, levando percepo
de que objetivos e motivaes geopolticas e de segurana so
parte essencial desse acordo particular.
A argumentao dos funcionrios norte-americanos nos
hearings da Cmara dos Deputados denota a associao entre as
polticas de comrcio e de segurana e a relevncia dessa
estratgia na ALC para combate corrupo, ameaas
democracia, combate ao narcotrfico e para promover prosperidade
na regio e nos EUA. Antes dos atentados de 11 de setembro,
Zoellick (WAYS; MEANS, 2001, p. 19) j afirmava que a ALCA
no era um objetivo somente econmico, mas tambm voltado
para o fortalecimento da democracia por meio do aprofundamento
das reformas da dcada de 1990. Aps os atentados, a vinculao
com a segurana colocada sob o prisma da guerra ao terrorismo:
temos tentado tambm conectar o comrcio esfera mais ampla
da segurana no mundo ps-11/09 [...], pois parte de nossa
campanha de segurana de longo-prazo criar oportunidade e
prosperidade. (WAYS; MEANS, 2003, p.13).
Na avaliao de Drezner (2006:98), o apelo a objetivos
no-econmicos teria a funo de viabilizar a ratificao dos
acordos de livre-comrcio, algo condizente com a histria da
PARTE IV 321
poltica comercial norte-americana depois da II Guerra. Na verdade,
essa agenda tem sido conturbada no Congresso. Nos hearings da
Cmara nota-se a oposio de congressistas a essa agenda
comercializada norte-americana para a regio. O depoimento do
deputado Democrata Robert Menendez sintetiza a oposio:
Enquanto o presidente esteve cortando o auxlio que ajuda os
pobres em toda a Amrica Central, ele esteve ocupado tentando
vender ao Congresso um acordo comercial que mina os direitos
trabalhistas aqui e no exterior e que ir aumentar, na minha viso,
a pobreza, a desigualdade e a instabilidade. (WESTERN
HEMISPHERE, 2005c, p. 6).
3 A AMRICA LATINA E O CARIBE EM DOIS CAMPOS?
Demonstramos na seo anterior que a poltica comercial
tem papel relevante para a promoo da agenda de poltica
externa da administrao Bush. Foi a escolha estratgica para
solucionar as ameaas encontradas na regio, de acordo com a
percepo da administrao. Nesta seo argumenta-se que a
estratgia hemisfrica dos EUA, com foco na poltica comercial,
contribuiu para a diviso da ALC em dois campos: um campo
de atrao e outro campo de repulsa agenda norte-americana.
Recorre-se ao conceito de campo, conforme trabalhado
por Cruz ([2005]). Um campo seria um segmento relativamente
autnomo do espao social dotado de lgica prpria, em que os
atores nele contidos se reconhecem como integrantes do mesmo
campo. Um campo possui trs aspectos de destaque. 1) Foco: so
domnios distintos que direcionam o comportamento dos integrantes
para a consecuo de fins comuns, apoiados em valores
compartilhados, estabelecendo princpios que regulam as relaes
de cooperao e competio entre os agentes, bem como os termos
nos quais so definidos os interesses que eles perseguem. 2)
Autonomia relativa e varivel: os campos mantm relaes
assimtricas entre si, decorrente de seu variado tamanho e poder
de atrao, assim como relaes concorrentes, derivadas da disputa
pela primazia, que se mede em termos de reconhecimento, prestgio,
poder e recursos materiais, as mesmas causas da assimetria. Esse
322 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
relacionamento competitivo pode levar, no extremo, ao
desaparecimento de um campo pela desagregao ou absoro.
A autonomia, portanto, no nunca uma condio dada: ela resulta
de um trabalho incessante de autodefesa e de reafirmao de
identidades. 3) Auto-referncia: esforo para permanecer idntico
a si mesmo e para se distinguir do ambiente que o envolve.
O conceito de campo auxilia a reflexo sobre os
desdobramentos da poltica internacional na ALC, a partir da agenda
norte-americana. No se pretende argumentar que essa agenda
a nica causa das clivagens polticas da regio. O prprio interesse
nacional dos pases cria convergncias e divergncias. Entretanto,
sustenta-se que o comportamento dos EUA principal potncia
mundial, que se define a si mesma pela ordem internacional que
projeta e defende, e que tradicionalmente tratou o hemisfrio
ocidental como sua rea de influncia contribui para a formao
dos campos.
A mudana da agenda dos EUA para a ALC, como retomado
brevemente na primeira seo, despertava baixo interesse nos
pases latino-americanos. Assim, na Cpula das Amricas de 1994,
muitos desses pases deixaram essa agenda de lado e ao invs
disso se concentraram no livre-comrcio e na integrao
hemisfrica. Como resultado dessa presso, os chefes de Estado
concordaram em formar a ALCA. (SMITH, 2000, p. 265).
interessante notar que a proposta de negociar a integrao regional
por meio do livre-comrcio encontrava sua principal resistncia
nos EUA, particularmente no Congresso. Como abordamos na
segunda seo, o processo de aprovao do NAFTA provou ser
bastante difcil por ser o primeiro a ser negociado com um pas
em desenvolvimento. Dentre outras seqelas, deixou exposta
uma fratura entre Democratas e Republicanos no que toca aos
temas trabalhistas e ambientais. Porm, Diante da oposio latino-
americana, no restou outro remdio delegao norte-americana
a no ser aceitar a meta de um acordo para 2005. (ALZUGARAY,
2004, p. 214). Apesar da resistncia inicial, a idia de um acordo
de livre-comrcio hemisfrico foi absorvida pelos EUA como uma
oportunidade de aumentar o acesso aos mercados emergentes,
PARTE IV 323
assim como de aprimorar as regras internacionais sobre
investimentos. Seria til tambm para limitar a influncia de
europeus e leste-asiticos na regio.
As negociaes de acordos em nvel abaixo do hemisfrico,
com exceo do negociado com o Chile, emergem em grande
parte devido ao impasse das negociaes da ALCA. Novamente,
a iniciativa no partiu dos EUA, como comum se supor, mas
sim de pases latino-americanos, interessados em defender sua
posio no mercado norte-americano, e/ou aumentarem seu acesso
a ele (FEINBERG, 2003; SCHOTT, 2004). Deve-se lembrar, no
entanto, que a propenso de negociar em vrios nveis j estava
presente na plataforma eleitoral de Bush.
A administrao George W. Bush transformou a demanda
desses pases por um acordo em uma estratgia denominada
liberalizao competitiva, em aluso busca de competitividade
desses pases por meio da liberalizao. Por meio da liberalizao
competitiva, os pases tentam superar seus competidores no que
toca a reformas num esforo para garantir acesso preferencial a
mercados e, mais importante, sedimentar (lock in) reformas
domsticas por meio de obrigaes contratuais e assim melhorar
o ambiente para investimentos nos seus (SCHOTT, 2004, p. 362).
Desse modo, a concluso de acordos com os EUA fariam esses
pases mais competitivos frente a outros.
8
Algo semelhante ocorreu
na dcada de 1980 no mercado financeiro. Aps a liberalizao
dos mercados ingls e norte-americano, outros mercados na Europa
aderiram liberalizao para se manterem competitivos.
Um fator importante que se soma estratgia comercial da
liberalizao competitiva, e talvez seja at seu principal propulsor
nos pases da Amrica Central e Caribe e nos pases andinos na
busca por acordos comerciais fora da ALCA, era a possibilidade
de no renovao das preferncias comerciais concedidas pelos
EUA a esses pases como uma forma de assistncia. De fato, a
8
Para uma crtica liberalizao competitiva, ver BASTOS, Pedro Paulo Z. A poltica
comercial estadunidense: a estratgia de liberalizao competitiva, os acordos bilaterais e a
ALCA. Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica, n. 1, abr./jjun. 2004.
324 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Iniciativa para a Bacia do Caribe, destinada aos pases da Amrica
Central e Caribe, a lei de Preferncias Comerciais Andinas,
destinada aos pases dessa regio, estavam programadas para
expirar ao final de 2008 e 2006, respectivamente (LEK, 2005;
STORRS, 2005). Para no perd-las, muitos desses pases buscaram
acordos de livre-comrcio.
O fato que, de acordo com Hakim (2006), governos latino-
americanos querem negociar acordos de livre-comrcio com o
EUA mesmo sabendo as demandas da poltica comercial norte-
americana em termos de investimentos, servios, propriedade
intelectual, acesso a mercados e seus efeitos limitadores sobre
polticas pblicas. Isso permite administrao interconectar as
dimenses de segurana e econmica da agenda dos EUA,
buscando aprofundar as reformas neoliberais e democrticas. Como
resultado desses acordos, surgiria na ALC um campo formado por
pases mais integrados ao modelo norte-americano: Mxico,
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicargua, Costa Rica, Repblica
Dominicana, Panam, Colmbia, Peru e Chile. Esses pases
formariam o campo de aproximao. Como dito, para a
administrao norte-americana, esses acordos comerciais so muito
mais do que o intercmbio de bens e servios.
A proximidade geogrfica, o pequeno tamanho e o
direcionamento econmico da Amrica Central e Caribe para os
EUA deixam os pases dessa regio mais suscetveis atrao ao
modelo norte-americano. Para esses pases, exportar aos EUA
pode ser a nica sada, o que os torna mais interessados na
agenda norte-americana. Alm disso, a regio considerada como
a Terceira Fronteira dos EUA em termos de segurana, o que
envida maiores esforos de atrao. importante lembrar, porm,
que pases dessa regio representaram desafios estratgicos aos
EUA durante a Guerra Fria. Isto , a vulnerabilidade decorrente
dos elementos destacados acima no resultou automaticamente
em alinhamento.
O campo de repulsa seria formado pelos pases do
Mercosul, (Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela), a
associada Bolvia, alm de Cuba. Esses pases demonstram
PARTE IV 325
resistncia em fechar acordos comerciais com os EUA e assim de
fazer parte da ordem em construo, por preferirem a opo de
manterem mais autonomia domstica para polticas de
desenvolvimento. No se trata de negar a integrao comercial
regional em princpio, mas sim o tipo de integrao liderada
pelos EUA. um campo mais nacionalista e que resgata aspectos
desenvolvimentistas que, por definio, contrastam com o
aprofundamento de reformas neoliberais.
Na Amrica do Sul, o campo de repulsa ao modelo norte-
americano tem criado condies para o dilogo e a criao de
projetos regionais que buscam um modelo de insero internacional
e de desenvolvimento diferente daquele proposto pelos EUA
9
.
Exemplos so a Cpula Energtica, a UNASUL (Antiga CASA-
Comunidade Sul-Americana das Naes) e o Banco do Sul.
A concretizao de projetos regionais na Amrica do Sul
historicamente problemtica. Todavia, a constituio do campo
de repulsa pode ser interpretada como um revs pretenso de
hegemonia dos EUA, visto que em sua tradicional rea de influncia
vai ganhando corpo uma alternativa, ainda que no radical. Tal
campo dificulta a expanso de acordos de livre-comrcio dentro
da ttica de building blocks, isto , de avanar pouco a pouco na
concluso de acordos de livre-comrcio at a constituio de
uma rea hemisfrica de comrcio sob sua liderana. Internamente,
o campo parece enfraquecer a lgica da liberalizao competitiva
da poltica comercial dos EUA, ao oferecer um padro de
relacionamento que valoriza a manuteno de espaos para
polticas de desenvolvimento.
Os dois campos no so necessariamente instransponveis
para seus integrantes. Como sabemos, os Estados so conduzidos
por governos e, com a alternncia desses, mas no s em
decorrncia delas, pode haver modificao de posicionamento.
As eleies de Daniel Ortega na Nicargua, de e de Rafael Correa
9
A esse respeito, ver FARIA, Carlos Alberto Pimenta de. A poltica sul-americana do Brasil:
razes e percalos do institucionalismo da semiperiferia. Anlise de Conjuntura, n4, abril
de 2007.
326 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
no Equador, presidentes mais esquerda, podem trazer esses
pases para o campo de repulsa, o que j parece ocorrer com o
Equador. J o governo do Uruguai vinha demonstrando desejo de
adentrar o campo de aproximao, pelo que recebeu concesses
brasileiras para manter-se no campo de repulsa, junto ao Mercosul.
A Venezuela busca expandir sua influncia sobre os pases centro-
americanos.
Os campos tambm no so compostos por Estados
completamente idnticos, isto , h espao para variao de
postura intra-campo: do socialismo do sculo 21 de Hugo Chvez
a uma postura menos radical brasileira. O que permite o
agrupamento e a formao de campos a posio que esses
pases adotam com relao a agenda norte-americana. Vale dizer
tambm que a repulsa est concentrada no vetor econmico da
agenda norte-americana, pois no parece haver reverso das
instituies democrticas na regio.
4 CONSIDERAES FINAIS
O artigo argumentou que, embora a ALC no seja prioridade
na agenda de poltica externa dos EUA, a regio no foi esquecida.
As ameaas na regio, consideradas de baixa intensidade, so
tratadas em parte por meio da poltica comercial. Isto , as ameaas
so abordadas com instrumentos alternativos, como os acordos
comerciais. Essa estratgia norte-americana, contudo, no teve
sucesso em nvel hemisfrico. Ao contrrio, parece ter contribudo
para a diviso da ALC em dois campos, um de aproximao e
outro de repulsa agenda norte-americana.
A visualizao da ALC em dois campos pode ser um recurso
analtico para pensar a poltica internacional nas Amricas. Desde
de fim da Guerra Fria, como vimos, a agenda norte-americana se
concentrou em temas intra-estatais e buscou aprofundar e consolidar
as reformas neoliberais e democrticas colocadas em prtica pelos
pases da regio. Com as recentes eleies de candidatos
posicionados mais esquerda na ALC e os crescentes projetos de
PARTE IV 327
institucionalizao regional, pode ser que o campo de repulsa
caminhe para algo com mais contornos mais densos um plo,
ou bloco regional -, cuja identidade seja cunhada pela rejeio ao
modelo neoliberal defendido pelos EUA e pela constituio de
uma ordem (econmica) alternativa. Se as coisas se dirigirem
nessa direo, pode ocorrer de o campo de repulsa se tornar um
problema de corte sistmico para os EUA, o que pode aumentar,
hipoteticamente, a prioridade do hemisfrio na poltica externa
norte-americana.
328 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE V 329
PARTE V
FRUM: AS RELAES INTERNACIONAIS
COMO REA DE CONHECIMENTO
330 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE V 331
Lus Antnio Francisco de Souza
1
O
que orientou a organizao do Frum do Curso de Relaes
Internacionais foi a indagao acerca da sua condio como
rea autnoma e original do conhecimento. A discusso
precedente aponta para o fato de que as RI podem ser
consideradas, pelo seu carter transdisciplinar (ou multidisciplinar),
como um campo de estudos (ou rea de conhecimento) e no
apenas como uma disciplina cientfica. De fato, observando a
histria da implantao dos Cursos de Relaes Internacionais no
Brasil, percebe-se que seu objeto de investigao no pode ser
claramente definido. De outra parte, a formao desse campo de
estudos est fortemente atrelada expanso das zonas de contato
(cooperativo e conflituoso) entre os pases no cenrio globalizado,
que ultrapassou a agenda mais estreita da diplomacia e do
comrcio.
Em grande parte, houve um srio esforo de procurar afirmar
a autonomia das Relaes Internacionais frente quelas reas do
conhecimento que constituram sua base histria e seu fundamento
epistemolgico, sobretudo a Cincia Poltica, o Direito, a Histria
APRESENTAO
1
Lus Antnio Francisco de Souza professor da Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho, Faculdade de Filosofia e Cincias - Campus de Marlia e coordenador do
Observatrio de Segurana Pblica.
332 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
e a Economia. E a diferena em relao a elas no apenas a
troca da dimenso nacional pela internacional, mais do que isso,
essa diferena se d pela perspectiva das relaes internacionais.
Em outros termos, a diferena epistemolgica na medida
em que as Relaes Internacionais no pensam seus problemas
de investigao e de estudo a partir do nacional, isto , do local,
do Estatal, da guerra ou do interesse de uma classe, grupo ou
entidade. As Relaes Internacionais, na atualidade dos cursos de
graduao e ps-graduao brasileiros, so pensadas a partir da
perspectiva descentrada, desterritorializada, desnacionalizada. O
foco portanto dessa nova rea do conhecimento a natureza das
relaes multilaterais, das entidades globais, do direito
internacional, da economia integrada, da cultura cosmopolita.
O esforo recente de caracterizao das RI como rea do
conhecimento no deve, no entanto, elidir o problema de que a
produo cientfica na rea ainda muito incipiente e permanece
relativamente pouco desenvolvida se comparada com outras reas
das Cincias Humanas. Essa constatao no um demrito, mesmo
porque no momento em que se reconhece a perspectiva das
Relaes Internacionais, a produo cientfica das Cincias Humanas
que, vamos dizer dessa forma, era considerada estrangeira para
os especialistas dessas reas, passa a ganhar uma nova roupagem
e novo flego.
Os estudos que caminhavam pela via incerta da
multidisciplinaridade, do multiculturalismo, da multilateralidade e
do pluralismo (mesmo que s vezes flertassem com a diplomacia,
com a histria das relaes exteriores ou com o fenmeno da
guerra) encontraram nas Relaes Internacionais a sua razo de
ser. Os estudos que eram caracterizados por uma visada crtica
em relao ao papel dos Estados Unidos no cenrio internacional
e ao modelo hegemnico de desenvolvimento econmico foram
colocados no quadro geral das Relaes Internacionais. Ou seja,
colocou-se em pauta a anttese obscurecida pelos encadeamentos
poltico-ideolgicos, ampliando a dimenso internacional e
minimizando a noo de um imperialismo totalitrio. Nesse cenrio,
a grande potencial ocidental e a emergente potencial oriental so
PARTE V 333
atores no cenrio internacional cujo peso precisa ser avaliado
com cuidado. Alm disso, as Relaes Internacionais tem uma
premncia emprica extraordinria, pois, no interior de sua
afirmao como rea de conhecimento, de sua expanso em
mltiplos cursos de graduao e em sua consolidao no ensino
ps-graduado, houve uma forte ampliao da agenda internacional
que requer compreenso e reflexo.
Espera-se, nos prximos anos, ver emergir um quadro em
que as RI se destaquem mais fortemente da diplomacia e passem
a construir seu prprio referencial terico, articulado com a Cincia
Poltica, a Histria, a Economia, a Sociologia e o Direito. na
confluncia dessas diferentes reas do conhecimento e na
necessria e urgente perspectiva sul-sul ou sul-norte que estar
talvez o futuro das Relaes Internacionais, com o necessrio
reconhecimento de que nossas IES devem fortalecer o intercmbio
regional e internacional de conhecimento.
A inquietao em relao ao curso de RI no fenmeno
isolado, ela reflete o estado atual dessa rea nas IES do Brasil.
Nessa perspectiva que esto sendo propostos, de forma
sistemtica, fruns de discusso sobre as relaes internacionais
no interior das Semanas de RI da Unesp. nessa direo que
caminha a contribuio original do professor Eiiti Sato Relaes
Internacionais como rea do conhecimento e sua consolidao
nas instituies de ensino e pesquisa, em que o campo das
Relaes Internacionais analisado a partir dos efeitos substantivos
da globalizao sobre o cenrio internacional. O texto aqui
apresentado procura argumentar que o interesse nas relaes
internacionais resulta, principalmente, do fato de que trata de
um aspecto central do modo de vida e das preocupaes que
afetam as sociedades em nossos dias. O pressuposto bsico desse
entendimento o de que um campo de estudo se estabelece
como rea distinta do conhecimento quando h uma motivao
social suficientemente forte para canalizar energia e recursos no
sentido de sustentar a reflexo sistemtica e organizada a respeito
de uma particular classe de fenmenos.
334 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
A contribuio do professor Shiguenoli Miyamoto sobre As
relaes internacionais como rea de conhecimento aponta para
a concretizao do cenrio internacional no apenas nas relaes
entre Estados, mas tambm na prpria conscincia do pblico
letrado no final dos anos 1980. As relaes internacionais emergiam
na opinio pblica, at esse perodo, como problemas excepcionais
que demandam uma interveno enrgica dos governos para o
retorno normalidade da vida infra-nacional. As guerras, da
alta dos preos do petrleo e a guerra fria eram problemas pontuais
que no alteravam substancialmente os problemas concretos dos
cidados. No decorrer das duas ltimas dcadas no apenas a
imprensa se especializou para cobrir o cenrio internacional como
tambm a acadmica saiu da letargia e comeou a reconhecer
que estvamos diante de uma nova configurao poltica e
econmica que demandava no apenas explicao, mas tambm
nova orientao estratgica e novos conhecimentos.
A contribuio da professora Janina Onuki e de Amncio
Jorge de Oliveira, A produo da ps-graduao em RI no Brasil:
breve avaliao parte dessa constatao do incremento da
produo na rea como resposta ao crescimento das demandas
do mercado, de empresas e de rgos governamentais fora do
quadro da diplomacia do Ministrio das Relaes Exteriores. Esse
crescimento explicado pelo processo de transio democrtica,
iniciado em meados dos anos 1980, de liberalizao da economia
que se deu a partir do incio dos anos 1990, associados
intensificao das negociaes internacionais e regionais. No
artigo, os autores chamam a ateno para o fato de que os cursos
de Relaes Internacionais no Brasil, na sua grande maioria, esto
oferecendo uma formao multidisciplinar em que as disciplinas
de Cincia Poltica, Direito, Histria e Economia esto sendo
combinadas o que pode ter efeitos sobre os trabalhos de ps-
graduao, em seu vis metodolgico e temtico.
PARTE V 335
Eiiti Sato
2
INTRODUO: JUSTIFICATIVA PARA UM CAMPO DE ESTUDO CIENTFICO
E
ste trabalho discute a formao do campo de estudo das relaes
internacionais e seus desdobramentos e perspectivas. O
trabalho sustenta que, a grande popularidade desse campo de
estudo em nossos dias decorre da globalizao. A noo de
globalizao entendida aqui como a resultante do conjunto de
desenvolvimentos que tornou as relaes internacionais uma
realidade que influencia de maneira substantiva no apenas o
quadro social e poltico dos pases, mas at mesmo o dia-a-dia
das organizaes e dos indivduos. Assim, o trabalho procura
mostrar que, ao contrrio do que costumeiramente se entende, a
grande expanso do interesse por esse campo de estudo no
resulta da presuno da existncia de um destino profissional
especfico para aqueles que decidem estudar relaes
internacionais mas resulta, principalmente, do fato de que trata
de um aspecto central do modo de vida e das preocupaes que
afetam as sociedades em nossos dias. O pressuposto bsico desse
RELAES INTERNACIONAIS COMO REA DO
CONHECIMENTO E SUA CONSOLIDAO
NAS INSTITUIES DE ENSINO E PESQUISA
1
1
Trabalho preparado para a V Semana de Relaes Internacionais Unesp/setembro/2007.
2
Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.
336 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
entendimento o de que um campo de estudo se estabelece
como rea distinta do conhecimento quando h uma motivao
social suficientemente forte para canalizar energia e recursos no
sentido de sustentar a reflexo sistemtica e organizada a respeito
de uma particular classe de fenmenos. Outro pressuposto, de
certa forma implcito no primeiro, o de que a reflexo sobre as
relaes internacionais acompanha a evoluo da ordem
internacional, isto , a variao nas caractersticas do ambiente
internacional foram fundamentais para determinar o interesse e a
orientao nas reflexes sobre os fenmenos internacionais.
Do ponto de vista epistemolgico mais geral um campo de
estudo se justifica como rea distinta do conhecimento pelas
especificidades do objeto de estudo e, em conseqncia, pela
possibilidade de desenvolvimento de um instrumental terico e
metodolgico aplicvel a uma certa classe de fenmenos. O
problema que esse entendimento aplicvel, praticamente, a
qualquer classe de fenmenos que podem ser agregados de muitas
maneiras diferentes. Alm disso, na hiptese de se examinar
com rigor mais extremado, a busca dos fundamentos daquilo que
deveria a ser entendido como conhecimento cientfico, as muitas
vertentes ou campos do conhecimento existentes, ao invs de
serem individualmente explicados, convergiriam para os
fundamentos comuns, ou seja, retornariam para a matriz bsica da
discusso filosfica de Aristteles, Plato e dos filsofos dos
sculos XVI I e XVI I I .
3
Conseqentemente, essa ordem de
argumentao no ajuda muito a esclarecer o fenmeno do
surgimento e da expanso do campo de estudo das relaes
internacionais. Possivelmente o entendimento mais promissor
aquele derivado do pensamento de David Hume que, no seu
Tratado sobre a Natureza Humana, no Livro III, afirma que [o
sentimento] moral excita paixes e produz ou evita aes [...]
[em contraste] a razo completamente inerte.(HONDERICH, 1995,
P. 380). Com efeito, sob essa tica, a motivao mais significativa
3
A discusso dessa questo aparece nas obras que tratam da teoria da cincia . Ver p. ex.
DANCY, J. Introduction to contemporary epistemolog. Oxford: University Press, 1985;
CHRISHOLM, R. M. Theory of knowledge, N. J: Englewood Cliffs, 1977.
PARTE V 337
para o surgimento de um campo de estudo distinto seriam os
sentimentos morais que os fenmenos compreendidos num
determinado campo do conhecimento despertam nos indivduos
e na conscincia das sociedades de uma poca.
A partir desse entendimento possvel inferir que, em grande
medida o generalizado interesse pelas relaes internacionais
verificado nos ltimos anos pode ser comparado ao que ocorreu
no entre-guerras quando o que Hans Morgenthau chamou de cincia
da poltica internacional estabeleceu-se como rea distinta do
conhecimento no mundo universitrio moderno.
4
Com efeito, a
histria das relaes internacionais como rea distinta de estudo
dentro do mundo acadmico de nossos dias deu-se no entre-guerras
e a principal motivao estava relacionada com os efeitos da trgica
experincia da Grande Guerra de 1914-1918. A esse respeito E.
H. Carr (2003) em sua famosa obra Vinte Anos de Crise escreveu a
guerra de 1914-18 ps um fim opinio de a que a guerra um
assunto que afeta unicamente soldados profissionais e, fazendo
isso, dissipou a impresso correspondente de que a poltica
internacional podia ser deixada com segurana nas mos dos
diplomatas profissionais. (CARR, 2003, p. 4). Esse argumento
desenvolvido em toda a primeira parte do livro sugerindo que o
desenvolvimento dos vrios ramos das cincias ocorre
essencialmente em decorrncia de demandas sociais e, nesse
sentido, afirma: o objetivo de dar sade que cria a cincia
mdica, e o objetivo de construir pontes que cria a cincia da
engenharia. (CARR, 2003, p. 5). Da mesma forma, argumenta
Carr (2003), os efeitos trgicos da guerra de 1914-1918, foram
decisivos para que o fenmeno da guerra e, de forma mais ampla,
para que a poltica internacional, passasse a ser objeto de reflexo
e estudo usando-se a lgica e as prticas da cincia moderna.
4
H. J. MORGENTHAU, dedica o captulo dois de seu livro explicao de seu propsito de
construir uma cincia da poltica internacional ... visto que a finalidade de todos os
empreendimentos cientficos consiste em descobrir as foras subjacentes aos fenmenos
sociais e o modo como elas operam (p. 29). A Poltica entre as Naes. A Luta pelo Poder
e pela Paz. (Captulo II) Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais/FUNAG, Imprensa
Oficial do Estado de S. Paulo & Editora Universidade de Braslia, 2003.
338 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Outros campos da cincia como economia e sociologia
tiveram tambm motivaes semelhantes, muito embora essas
motivaes no estivessem assentadas sobre acontecimentos to
trgicos. De qualquer modo, gerao de riqueza, reduo da
criminalidade e construo e aperfeioamento da ordem social
tm proporcionado motivaes suficientes para despertar at hoje
o interesse dos indivduos e grupos. A motivao primria de
Augusto Comte era a de produzir um padro de sociedade
cientificamente organizada.
5
O SURGIMENTO DO ESTADO NACIONAL E OS EFEITOS SOBRE A REFLEXO SOBRE
A ORDEM POLTICA
Entre os muitos aspectos envolvidos no processo de
substituio da sociedade feudal pela sociedade moderna na Europa
est o surgimento do Estado Nacional como categoria central da
ordem poltica. A reflexo poltica acompanhou esse processo
motivada pelas inquietaes geradas pela incompatibilidade entre
as demandas de uma realidade em transformao e as instituies
formais e informais que organizavam a ordem poltica e social.
Entre as fontes de inquietao que demandavam mais ateno estava
a do relacionamento entre os povos e unidades polticas que, em
nossos dias, passou a ser designada como relaes internacionais.
As guerras religiosas refletiam a perda da autoridade da Igreja
como instituio universal e a emergncia do Estado Nacional como
instituio central da ordem poltica. Tratava-se de um processo de
transformao com profundas implicaes na vida dos indivduos e
das sociedades da Europa que ainda levaria um bom tempo para
ser completado e, mesmo depois de consolidado, o Estado Nacional
iria substituir apenas de forma parcial o papel tradicionalmente
desempenhado pela Igreja. Com efeito, o Estado Nacional
estruturava novas bases para a legitimao da autoridade e, sob
alguns aspectos, poderia servir at de modo mais eficiente como
5
AUGUSTO COMTE (1798-1857), considerado fundador da Sociologia, foi influenciado por
SAINT-SIMON (1760-1825) que, tal como COMTE, era um entusiasta da idia de a que a lgica da
cincia poderia ser aplicada ordem social (GOUTHIER, 1931).
PARTE V 339
elemento organizador da ordem interna dos unidades polticas,
entretanto no trazia em si nenhum recurso institucional que
organizasse a convivncia entre os Estados.
Ao longo da Idade Mdia ocorreram muitos conflitos e
guerras entre reinos e entre outras unidades polticas, a maioria
delas por direitos de sucesso no entanto, no sculo XVI, os
conflitos tornam-se mais freqentes e mais cruis em razo da
fragmentao do cristianismo. A autoridade de um governante,
mesmo que reconhecida como legtima em termos dos direitos
de hereditariedade podia passar a ser contestada em razo de sua
fidelidade ou de sua falta de fidelidade Igreja. Assim, o
surgimento do Estado Nacional solucionava apenas em parte a
crescente intolerncia religiosa entre cristos. Alm disso, a
autoridade dos governantes precisava ser afirmada continuamente,
no apenas em relao a outros governantes, mas tambm em
relao a seus sditos, uma vez que nenhum reino era
unanimemente catlica ou protestante. nesse quadro que emerge
o contratualismo como a resposta mais promissora encontrada
pela filosofia poltica para explicar e justificar a organizao do
Estado em novas bases. Todavia, foi apenas no final do sculo
XVIII que a noo de governo com o consentimento dos
governados assumiu contornos mais claros e definidos em
condies de servir como princpio legitimador do Estado Moderno,
capaz de incorporar a tolerncia nas instituies polticas.
Nesse quadro, as relaes internacionais tornavam-se crticas
pois as esperanas de minorias catlicas dentro de um reino de
maioria protestante estavam sempre postas em outros reinos
governados por papistas da mesma forma que, nos reinos catlicos,
os protestantes deveriam ser vistos como potenciais conspiradores
associados a Estados governados por prncipes protestantes. A
proposta cheia de certeza de Dante Alighieri sobre a constituio
de uma monarquia universal feita no final do sculo XIII
6

compreensvel dentro do ambiente poltico da Idade Mdia, mas
6
Em Da Monarquia, obra concluda em 1298, Dante Alighieri resume no Livro II as concepes
e a forma de construir a argumentao do que poderia ser entendida como viso da ordem
poltica na Idade Mdia: um imprio cristo sob a autoridade de Roma. (ALIGHIERI, 1960).
340 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
contrasta com os escritos de Hobbes que, no sculo XVII, refletem
as angstias e as incertezas de uma ordem em transformao, onde
a autoridade continuamente desafiada. Em Da Monarquia, Dante
extrai a concluso de que sendo o direito bom, existente
primeiramente na mente de Deus.(ALIGHIERI, 1960, p.155)

e
que o Imprio cristo, ao traduzir para as relaes polticas os
desgnios divinos, cuidar de dirimir as discrdias que naturalmente
surgem entre prncipes. Hobbes, diante de uma realidade
completamente diferente, vai afirmar que o Estado forma prpria
da sociabilidade humana criado pelos homens tendo em vista a
sua conservao comum. (HOBBES, 1993, p. 30) e, neste caso,
no h qualquer proposio acerca de um imprio que possa arbitrar
conflitos entre prncipes. nesse ambiente que emerge o Estado
Nacional como categoria poltica que vai garantir as liberdades de
culto mas, ao mesmo tempo, vai trazer um mundo cheio de incertezas
onde a segurana vai depender basicamente da capacidade de
cada nao prover os meios de sua defesa e de sua preservao e
no da garantia de direitos proporcionada por cdigos reconhecidos
por instituies universais. Nos tempos de Dante, os direitos de
hereditariedade eram parte essencial do direito divino e tornavam
legtimos tanto a posse de propriedades quanto o exerccio do
poder. poca de Hobbes a quebra desse cdigo deixava a garantia
de direitos exposta ao arbtrio da fora.
Na tradio do pensamento poltico, Jean Bodin foi quem
traduziu em termos tericos a noo fundamental que emergia no
mago das transformaes no sistema de relaes entre repblicas
e principados, a que se referia Maquiavel. De fato, o conceito de
soberania no foi inventado por Bodin, mas suas reflexes se
concentraram na percepo de que esse conceito era essencial
para se compreender as relaes entre povos e unidades polticas
e que, principalmente, precisava ser reinterpretado em face do
surgimento do Estado Nacional.
7
A noo de meio internacional
7
O conceito de soberania discutido no Livro I da obra Six Livres de la Rpublique, foi
publicada em 1576, mas suas reflexes sobre o tema so anteriores, desde que ensinava na
Universidade de Tulouse, duas dcadas antes. (BODIN, J.On Sovereingty, Editado por J. H.
FRANKLIN, Cambridge University Press, 1992)
PARTE V 341
anrquico central no estudo das Relaes Internacionais at hoje
est assentado sobre o conceito de soberania reinterpretado por
Bodin. Para se compreender adequadamente o significado dessa
transformao necessrio considerar os motivos e o ambiente
poltico que levaram a tornar as instituies da ordem poltica
medieval inadequadas para o contexto marcado pela instabilidade
que emergiu com o fim da unidade religiosa no continente europeu.
AS RELAES ENTRE ESTADOS E A REFORMA RELIGIOSA
O cristianismo nunca se constituiu numa prtica homognea
na Europa. Apesar de tudo, a Reforma iniciada no sculo XVI teve
um significado bem mais profundo para a ordem estabelecida porque
tornou invivel a manuteno do princpio da autoridade da Igreja
de Roma como garantia dessa ordem. Como a Igreja Catlica poderia
exercer sua autoridade sobre unidades polticas que no mais
aceitavam sua jurisdio? Fato ilustrativo da autoridade exercida
pela Igreja sobre as relaes entre povos e governos na ordem
medieval foi o evento que ficou conhecido como a penitncia de
Canossa na qual o Imperador Henrique IV, envolvido numa disputa
de poder com o Papa Gregrio VII, foi excomungado pelo Snodo
de Lenten em 1076. Alm das implicaes religiosas e morais, a
excomunho significava tambm que todos os sditos estavam
liberados de quaisquer deveres e obrigaes de vassalagem em
relao ao Imperador o que, na prtica, significava retirar do
Imperador toda a autoridade sobre as foras polticas, os indivduos
e as instituies que deveria governar. Em janeiro do ano seguinte,
a fim de conseguir a suspenso da excomunho, Henrique IV foi
procurar Gregrio VII que o obrigou a permanecer por horas
descalo sobre a neve diante do castelo de Canossa at ser recebido
pelo Papa e, finalmente, ter seu arrependimento aceito.
8
8
Obviamente essa autoridade no era exercida de forma linear e simples. A tenso entre a
autoridade papal e o poder dos governantes estava sempre presente. Mesmo essa disputa
entre Gregrio VII e Henrique IV continou depois da humilhao de Canossa. Outra disputa
por poder clebre ocorreu entre Felipe o Belo, da Frana, e o Papa Clemente V, envolvendo
o destino da Ordem dos Templrios. Nessa disputa a vontade de Felipe prevaleceu sobre a do
Papa. (READ, P. P. Os templrios. Rio de Janeiro: Imago, 2001)
342 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
A histria mostra que esse episdio no encerrou a disputa
entre o imperador e a Igreja, mas serve para ilustrar a importncia
incontestvel da instituio religiosa como autoridade universal.
Alm disso, de uma forma geral, a histria registra apenas os casos
mais dramticos em que algum conflito assumiu propores de
crise social e poltica, mas no costuma registrar os eventos rotineiros
que regulam a vida das pessoas e das sociedades. Os princpios e
as normas do direito de sucesso ou de cobrana e pagamento de
tributos eram estabelecidos pela autoridade de uma Igreja universal
que arbitrava eventuais disputas que por ventura surgissem no dia-
a-dia das pessoas e das instituies. Em grande medida o Direito
Civil se confundia com o Direito Cannico. Dessa forma, a Igreja
se constitua num elemento fundamental na organizao das relaes
sociais e polticas. Sua autoridade permitia regular e ordenar a
maioria das questes essenciais que compem as expectativas e
aspiraes das pessoas e que orientam os padres essenciais para
a sociedade como, por exemplo, o direito de sucesso, que
implicava diretamente a manuteno da estabilidade da ordem
vigente. bastante ilustrativo o que conta Gilberto Freire em Casa
Grande e Senzala a respeito da expresso v queixar-se ao Bispo
cujo sentido irnico de hoje no se coaduna com o significado
original que refletia o grande prestgio dos prelados a quem, ao
tempo de Felipe II, sempre se podia apelar depois de esgotados
os recursos junto polcia e s instncias judicirias regulares.
9
Formas de entender e cultuar Cristo e seus ensinamentos,
diferentes daquelas recomendadas pela doutrina oficial, surgiram e
desapareceram na Europa ao longo de toda a Idade Mdia. Seitas
formaram-se associadas a pregadores e por vezes referiam-se apenas
a crenas em capacidades milagrosas de relquias e outras vezes
descrena nessas capacidades. Um dos casos mais notveis,
9
Casa Grande e Senzala, captulo III, sobre o colonizador portugus no Brasil. GILBERTO
FREYRE chama a ateno, no entanto, para o fato de que no Brasil esse prestgio foi, em
grande medida, transferido para a figura do coronel, proprietrio da casa grande. A
Constituio brasileira de 1824 estabelecia no seu artigo 5
o
. que A religio Catlica Apostlica
Romana continuar a ser a religio do Imprio. Todas as outras religies sero permitidas
com seu culto domstico ou particular, em casas para isso destinadas, sem forma alguma
exterior de templo.
PARTE V 343
envolvendo questes doutrinrias mais substantivas foi a dos Ctaros
no sul da Frana. Usou-se a fora aps tentativas fracassadas feitas
no sentido de convencer os hereges por meio da pregao. Bernard
de Clairvaux e depois Domingos de Guzmn, que mais tarde seriam
canonizados como So Bernardo e So Domingos respectivamente,
estavam entre os pregadores enviados por Roma com o propsito
de reconverter os ctaros doutrina oficial mas, apesar do empenho
e da reconhecida fora de persuaso, esses notveis pregadores
fracassaram. Finalmente, a seita foi esmagada pela fora com a
tomada de Montsgur e a morte na fogueira de seus lderes e de
todos quantos se recusaram a abjurar sua crena.
10
Huss e Wycliff
foram pregadores que, em larga medida, podem ser considerados
como precursores da Reforma iniciada com Lutero no sculo XVI e
ambos foram tratados com toda a severidade aplicada s heresias e
tiveram tambm um fim trgico.
11
Esses antecedentes mostram que no havia qualquer razo
para supor que Lutero ou Calvino, assim como seus seguidores,
viriam a ser tratados de forma diferente de outras dissidncias, isto
, como hereges a serem combatidos por meio de argumentos,
pela intimidao e, em ltima instncia, por meio da fora e da
eliminao fsica. A grande diferena que no sculo XVI o poder
dos reformistas crescera de forma substancial por refletir muitos
anseios acumulados que clamavam por mudanas no entendimento
tanto do papel da religio na sociedade quanto na maneira de
pratic-la. As vendas de indulgncias feitas sem nenhum pudor,
por exemplo, no desmoralizavam apenas a faceta secular do
comportamento dos religiosos, mas acabavam por constituir tambm
um fator de fomento ao descrdito da prpria substncia do ato
religioso. O fato que as idias de Lutero, Calvino e Zwingli
rapidamente se disseminaram por grande parte do corao da Europa,
10
A Inquisio foi criada nesse combate aos Ctaros e a execuo na fogueira de seus lderes
deu-se em 16 de maro de 1244. (PICAR, M. Os ctaros. Mem Martins, Portugal: Publicaes
Europa-Amrica, 1989).
11
Jan Huss foi condenado fogueira pelo Conclio de Constana em 1415 e, na ocasio, os
ossos de Wycliff foram exumados para que fossem queimados juntamente com Huss (TUCHMAN,
B. W. Um espelho distante. Rio de Janeiro: Jos Olympio Editora, 1999. p. 311).
344 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
passando a contar com o apoio de casas reais, algumas delas
candidatas at a ocupar o trono do Sacro Imprio.
A ao da contra-reforma no conseguiu barrar a expanso
das idias reformistas. Razes polticas faziam com que o caminho
da reforma se tornasse um elemento integrante do jogo de poder
tanto dentro dos estados quanto entre os reinos que, ao longo de
sculos, haviam tecido uma intrincada teia de ligaes de famlia
nos mais diferentes nveis. Ao longo da Idade Mdia era comum
integrantes da nobreza de um reino se casarem com membros da
nobreza de outros reinos. Aps a vitria em Hastings, em 1066,
os normandos estabeleceram na Inglaterra uma dinastia de reis
normandos que, mais tarde, iriam reivindicar o trono da Frana.
Os franceses derrotados em Poitiers, em 1356, foram levados
prisioneiros para a Inglaterra e entre os prisioneiros, encontrava-
se o prprio rei de Frana. Mais tarde, o duque Enguerrand de
Coucy, oriundo da Picardia, integrou uma comitiva de 40 nobres
franceses que foram trocados pelo rei Joo como refns na
Inglaterra e, enquanto l permaneceu, esse duque acabou por
conquistar os favores e a prpria mo de Isabel, filha de Eduardo
III (TUCHMAN, 1999).

Unies desse tipo eram comuns e serviam
tanto para assentar questes polticas quanto para dar origem a
interminveis disputas por direitos de sucesso.
Dessa forma, no tempo em que o movimento da Reforma se
espalhava pela Europa, rivalidades como aquela surgida entre a
Inglaterra e a Espanha no se restringiam a interesses e questes
polticas entre estados, mas envolvia tambm o casamento de
Henrique VIII com Catarina de Arago, uma unio que, para ser
desfeita, inevitavelmente traria a interveno direta de Roma. Assim,
a separao do casal real tornava-se, ao mesmo tempo, uma disputa
pelo exerccio do poder e da autoridade religiosa e uma disputa
entre dois reinos poderosos. Nessa complexa equao, obviamente,
a questo religiosa e a prpria figura poltica do Papa assumiam
um papel central. Essa disputa, no entanto, no terminaria com
Thomas More sendo levado ao patbulo e com o Estado ingls
consumando a separao de Roma. Depois da morte de Henrique
VIII, a luta pelo poder na Inglaterra entre seus herdeiros levou
PARTE V 345
Elizabeth ao trono e Mary Stuart ao calabouo e decapitao. Por
cerca de um sculo, o reino da Inglaterra ainda viveria as tenses
de uma contnua luta pelo poder que misturava disputas religiosas
com direitos de sucesso e relaes com outros Estados.
Na histria da Frana, Henrique IV constituiu-se num de
seus mais notveis soberanos e sua ascenso deu-se na esteira de
uma feroz disputa entre catlicos e huguenotes (protestantes
franceses). Antes de ascender ao trono da Frana em 1594,
Henrique IV era o protestante Henrique de Navarra mas,
entendendo que um rei protestante teria dificuldade para governar
uma nao onde 90% da populao era catlica, Henrique teria
se convertido proferindo a famosa frase Paris bem vale uma
missa ao entrar na cidade.
12
Na sua exposio de motivos, diante
dessa desproporo entre protestantes e catlicos, Henrique IV
alega que o rei que deve adotar a religio do povo, e no o
contrrio. No entanto, um sculo depois, sob Luiz XIV, as disputas
religiosas voltariam a assumir propores desastrosas mostrando
que a intolerncia religiosa continuava tragicamente viva.
A Guerra dos Trinta Anos e, ao final do conflito, a Paz de
Westphalia eventos emblemticos do surgimento do sistema de
Estados Nacionais foram, essencialmente, um reflexo da total
impossibilidade da Igreja continuar tentando tratar o protestantismo
em suas vrias vertentes como heresias a serem combatidas. Nessa
guerra, tambm as questes religiosas misturavam-se com as
questes polticas de tal forma que no podiam ser tratadas de
maneira separada das lutas pelo poder tanto no plano interno
quanto nas relaes entre estados. Com efeito, os motivos da
guerra eram difusos e opunham reinos e principados por variadas
razes envolvendo interesses, direitos de sucesso e temores
quanto segurana e ordem interna. Nesse quadro, as diferenas
religiosas constituam um elemento importante mas no o suficiente
para determinar com clareza a formao de alianas. A historiadora
12
O famoso artista flamengo Rubens pintou uma alegoria ilustrando a entrada triunfal de
Henrique IV em Paris, muito embora a histria no confirme que tenha existido uma tal
recepo.
346 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Veronica Wedgwood argumenta que o Congresso [de Westphalia]
j se reunia por quase um ano quando seus delegados chegaram
concluso de que ainda estavam em dvida quanto ao subjecta
belligerantia. (WEDGWOOD, 1992, p. 479). Iniciou-se ento,
relata a historiadora, um debate para se formar uma idia mais
clara sobre porque haviam lutado, para que haviam lutado e,
afinal, que questes deveriam ser assentadas pela conferncia de
paz. Assim, embora a questo religiosa fosse ainda bastante central,
visivelmente se apresentava fortemente misturada com outras
razes polticas que influenciavam diretamente o curso das alianas
e das disputas por poder.
A autoridade exercida pela Igreja de Roma de forma
universal sobre as instituies polticas e sociais da Europa
claramente se revelava impossvel de ser sustentada trazendo
consigo a necessidade de se buscar termos de convivncia
fundados em outras fontes de legitimao do poder. O direito
divino se fragmentara, perdendo seu carter universal, e a forma
com que esse direito podia ser contestado na ordem temporal era
a formao de estados em torno de prncipes que no aceitavam
a jurisdio da Igreja sobre suas instituies. Assim, o conceito de
Estado Nacional revelava-se uma estrutura naturalmente mais
adequada Europa fragmentada em termos religiosos e polticos.
No entanto, isto no queria dizer que um Estado protestante era
totalmente protestante e nem que um governo catlico governasse
um povo composto apenas por catlicos. Autoridades e lideranas
situadas em importantes posies na escala social e poltica sempre
podiam professar uma f discordante da ordem vigente e podiam
alimentar alianas e conspiraes com reinos estrangeiros. Assim,
a substituio do direito divino medieval como base de legitimao
da ordem foi um processo que levou muito mais tempo e a onda
de absolutismo em alguns casos chamados de esclarecido
marcou boa parte desse perodo da histria europia. Foram
precisos cerca de dois sculos at que a noo de governo exercido
com o consentimento dos governados se transformasse no
fundamento bsico de sustentao da ordem no Estado Nacional
moderno.
PARTE V 347
FILOSOFIA POLTICA, DIREITO E RELAES INTERNACIONAis
Nesse perodo de transio para a modernidade, que devem
ser entendidos os escritos de pensadores como Hobbes, Grotius e
Bodin. Os Six Livres de la Rpublique , de Jean Bodin, so apenas
parte de um extenso tratado geral sobre as leis e a ordem pblica,
mas foi a parte de seu pensamento que mais contribuiu para a
construo de sua reputao (BODIN, 1992). nessa parte que
que Bodin define o conceito de soberania que, pelas implicaes
que trazia para o entendimento da ordem poltica, constituiu-se
num verdadeiro marco no pensamento poltico. Um autor que pode
ser considerado verdadeiro precursor do intenso debate sobre o
que mais tarde viria a ser chamado de relaes internacionais foi
Francisco de Vitria (1486-1546). Ao tratar das relaes entre
governos europeus com os povos encontrados nas Amricas, mesmo
sendo um dominicano, Vitria levantou a questo dos povos no
cristos terem seus governos considerados como legtimos. O fato
que, ao tempo de Vitria, a noo de direito divino j era objeto
de contestao como princpio universal. Em Sobre o Poder Civil
o direito divino apresentado de forma mais analtica, pondo em
destaque os seus fundamentos mais essenciais e, embora parta do
reconhecimento da supremacia da f, j prenuncia o advento dos
contratualistas que, a partir do sculo XVII, iriam fornecer os
fundamentos racionais da ordem poltica caracterizada pelo Estado
Nacional moderno.
13
Uma obra notvel e reveladora da riqueza e da importncia
da reflexo sobre o quadro das relaes entre Estados no perodo
foi o Projeto para Tornar Perptua a Paz na Europa, escrita por
Abb de Saint-Pierre (1658-1743) (ABB DE SAINT-PIERRE, 2003). A
obra publicada em 1713, como o prprio ttulo indica, uma
proposta de institucionalizao de um sistema poltico cujo
propsito seria regular as relaes entre os principais reinos da
Europa de modo muito semelhante Liga das Naes e prpria
13
As Relectiones de Francisco de Vitria eram compilaes de aulas magistrais ministradas
em Salamanca e foram reunidas no codex de 1539 e depositado na Biblioteca Capitular da
Catedral de Palencia. (VITRIA, F. Relectiones. Del Estado, de los Indios y del Derecho de la
Guerra. Mxico: Editorial Porra, 1974.
348 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
ONU de nossos dias. Ao procurar uma frmula jurdica para
organizar o funcionamento do sistema internacional nascente,
paradoxalmente deixa transparecer de forma exemplar as
dificuldades das condies polticas das relaes entre Estados na
Europa de ento. O comentrio de Rousseau, ao ser consultado
sobre a proposta do Abade, revela o forte contedo moral do
pensamento sobre as relaes internacionais e d indicaes da
enorme dificuldade de se construir uma ordem nas relaes entre
Estados dotados da prerrogativa da soberania recm conquistada.
A avaliao de Rousseau inicia afirmando que nunca a mente
humana concebeu um esquema mais nobre, mais belo ou til do
que o de uma paz perptua e universal entre todos os povos da
Europa [...], mas aps uma extensa apresentao e anlise do
projeto, avalia com pessimismo que [...] embora admiremos um
projeto to belo, devemos consolar-nos do seu fracasso pensando
que s poderia ser implantado com os meios violentos que a
humanidade precisa abandonar para, finalmente, perguntar com
desalento [...] quem ousaria afirmar se devemos desejar ou temer
uma confederao europia? e conclui: Ela talvez provocasse
mais danos em um s momento do que os prejuzos que pudesse
evitar ao longo de muito tempo. (ROUSSEAU, 2003, P. 110).

Em
larga medida, esse sentimento de angstia permanece at nossos
dias. Ao mesmo tempo em que se reconhece a importncia de
uma instituio como a ONU, com objetivos e princpios universais,
tambm se assume como pressuposto a inadmissibilidade de
qualquer autoridade que ameace a prerrogativa da soberania dos
Estados, sejam esses Estados ricos e poderosos ou pobres e pouco
expressivos no cenrio internacional.
Pode-se dizer que a publicao, em 1795, de Paz
Perptua Um Projeto Filosfico de Immanuel Kant encerra esse
primeiro grande movimento na trajetria da reflexo sobre relaes
internacionais (KANT, 2006).

Com efeito, ao longo de mais de
dois sculos, as reflexes sobre relaes internacionais, a filosofia
poltica e o direito se confundiam. Mesmo um verdadeiro cdigo
de direito internacional como O Direito das Gentes, de Emer de
Vattel (1714-1767), ao mesmo tempo em que vai enumerando
PARTE V 349
direitos e obrigaes dos Estados e at dos agentes diplomticos,
vai discutindo a natureza e as razes polticas e filosficas que
justificariam tais direitos e obrigaes (VATTEL, 2004).
SCULO XIX: A DILUIO DAS RELAES INTERNACIONAIS NO PENSAMENTO
ECONMICO
Ao longo do sculo XIX a preocupao com as relaes
internacionais perdeu a dramaticidade que caracterizara o perodo
de consolidao do Estado Nacional moderno, entre o incio da
reforma religiosa e as guerras napolenicas. Como se viu, at o
sculo XIX a reflexo sobre relaes internacionais era parte
essencial da filosofia poltica e tambm do pensamento jurdico.
Aps mais de dois sculos de guerras e conflitos religiosos, os
principais Estados na Europa haviam ganhado reconhecimento e
estabilidade diante de seus iguais formando um verdadeiro sistema
de Estados, isto , a Europa passava a ser formada
predominantemente por Estados independentes, estveis e
reciprocamente importantes entre si, com regras ou padres de
comportamento relativamente aceitos.
De forma simblica, o Congresso de Viena selara esse novo
pacto. A trgua que se seguiu ao fim das guerras napolenicas
representou bem mais do que o reconhecimento de um equilbrio
de poder que deixava clara a impossibilidade da imposio de
uma hegemonia por parte de qualquer potncia, como tentara
Napoleo. Em outras palavras, a trgua significou mais do que o
simples reconhecimento talvez at por exausto, aps tantas
guerras de um status quo formado por unidades polticas capazes
de afirmar e sustentar sua existncia soberana diante de outras
unidades polticas. Prncipes, que exerciam a condio de
governantes de um Estado, no poderiam reivindicar autoridade
sobre outros Estados.
Do ponto de vista da ordem social, o sculo XIX foi, na
verdade, o perodo em que a economia moderna realmente
sobrepujou os padres e as prticas que caracterizaram a vida
econmica medieval. Paul Johnson, em The Birth of the Modern,
350 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
argumenta que a modernidade teria, de fato, nascido entre 1815
e 1830 (JOHNSON, 1991). Na sua ousada interpretao, 1815 teria
sido fundamental por que marcou o fim dos grandes conflitos
sustentados pela Gr-Bretanha trazendo, pela primeira vez, um
perodo de paz significativamente longo, de cerca de uma gerao,
capaz de permitir que a sociedade britnica colhesse efetivamente
os frutos econmicos da revoluo industrial e depois disseminasse
esse padro para outras regies com quem se relacionava mais
sistematicamente. Para esse autor, o ano de 1815 seria
simbolicamente importante porque, na Europa, Waterloo marcou
o fim das guerras napolenicas enquanto a batalha de New
Orleans, em janeiro daquele ano, marcou o trmino da guerra de
1812 contra os Estados Unidos. De acordo com Johnson, embora
se reconhea a importncia que os historiadores geralmente
atribuem Revoluo Francesa, os elementos da modernidade
(comrcio, finanas, capacidade de administrao, cincia e
tecnologia) s teriam podido florescer efetivamente quando a
paz permitiu que o imenso potencial de conhecimento tecnolgico
pode ser transformado em atividade econmica organizada e
produtiva. Teriam sido esses desenvolvimentos que possibilitaram
afastar os temores de Malthus quanto aos limites do crescimento
e da capacidade da economia inglesa e mundial no sentido de
prover alimentos em ritmo compatvel com o crescimento das
populaes.
14
Com efeito, ao longo do sculo XIX, a renda per capita
cresceu a uma taxa mdia de 1,5% ao ano em pases como Estados
Unidos, Argentina e outros pases produtores de bens primrios.
As principais economias europias cresceram menos mas, mesmo
assim, mantiveram uma taxa aproximada de 1,0% a 1,25% ao ano
(KENWOOD; LOUGHEED, 1983). No plano individual, agricultores,
comerciantes ou artesos, isto , pessoas simples podiam
enriquecer e tornar-se ricos e poderosos, desde que tivessem
disposio, coragem e talento para desbravar e ocupar novas
14
O famoso Essay on the Principle of Population as It Affects the Future Improvement of
Society de THOMAS R. MALTHUS foi publicado em 1798.
PARTE V 351
terras ou para desenvolver novas mquinas.
15
Dessa forma, o
pressuposto do pensamento liberal de que a escassez e a busca
da riqueza eram objetivos que podiam ser atingidos por meio do
comrcio e da liberdade econmica era confirmado pelos fatos
correntes em que naes e indivduos enriqueciam sem que,
necessariamente, outros indivduos e outras naes precisassem
empobrecer ou serem objeto de pilhagem, e o comrcio tornava-
se a expresso objetiva dessa nova realidade.
Benjamin Constant (1767-1830), no incio do sculo XIX,
escrevendo sobre o significado da guerra afirma: finalmente
atingimos a era do comrcio, uma era que necessariamente substitui
a era da guerra, da mesma maneira que esta estava fadada a
preceder aquela. Guerra e comrcio so apenas dois meios
diferentes de atingir o mesmo fim, isto , o de possuir aquilo que
se deseja.
16
De fato, do ponto de vista das relaes internacionais,
possvel afirmar que, em larga medida, a reflexo sobre os
tradicionais temas da guerra e da paz migrou para o campo da
economia. Os avanos na tecnologia permitiam, continuamente,
a abertura de novas fronteiras geogrficas e tambm novas tcnicas
e novos produtos. No lado geogrfico, regies distantes em
especial as Amricas e a Oceania foram incorporadas economia
europia que, assim, tornava-se efetivamente global. No lado
tcnico, o progresso tecnolgico permitia aumentar a produtividade
de bens tradicionais, reduzindo significativamente os custos e
permitindo o acesso de uma crescente parcela da populao a
esses bens. Alm disso, o avano tecnolgico trazia tambm uma
quantidade crescente de novos produtos que, ao ampliar as opes
de consumo, ampliava tambm a variedade de indstrias e de
necessidades de matrias primas. Ao ampliar dessa forma as
15
JACOB BRONOWSKI & BRUCE MAZLISH argumentam que a revoluo industrial foi um fenmeno
que comeou nos campos e nas pequenas cidades e tambm foi um fenmeno liderado
basicamente por gente simples como Richard Trevethick que, antes de fazer fortuna com a
inveno da locomotiva, era um ferreiro que gostava de participar de lutas de rua. (BRONOWSKI,
J.; B MAZLISH, A tradio intelectual do Ocidente. Lisboa: Edies 70, 1960)
16
O trecho foi extrado do incio do captulo 2 intitulado The Character of Modern Nations
in Relation to War do livro The Spirit of Conquest and Usurpation and their Relation to
European Civilization, publicado em 1814.
352 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
possibilidades de crescimento, no sentido contrrio, reduzia-se o
potencial de conflito. O crescimento generalizado reduzia os focos
de tenso e os motivos de disputa por territrios e por mercados.
Com efeito, ao longo do sculo XIX o fenmeno do
crescimento manifestou-se em todas as direes e pode ser
traduzido em nmeros bastante expressivos na produo, no
comrcio, nos fluxos financeiros e tambm no movimento
migratrio, que aliviava na Europa as presses demogrficas
expressas no Essay on the Principle of Population por Malthus.
Entre 1840 e 1870 o comrcio cresceu mais de 250% e, ao longo
de todo o sculo XIX, entre 1800 e 1913, o comrcio mundial
cresceu a uma taxa de 33% por dcada revelando que uma
transformao fundamental ocorrera. No incio do sculo XIX o
comrcio internacional representava apenas 3% do produto mundial
e s vsperas da I Guerra Mundial essa proporo havia evoludo
para 33%, isto , uma proporo onze vezes maior de uma
economia mundial que havia crescido continuamente ao longo
de todo o sculo (KENWOOD; LOUGHEED, 1983, p.. 91).
Estruturalmente, o comrcio refletia um novo padro de
diviso do trabalho. O avano das relaes econmicas
internacionais tornava a tradicional diviso do trabalho entre campo
e cidade, entre indstria, agricultura e servios, em algo mais
complexo onde sobretudo o comrcio fazia com que os mercados
de trabalho interagissem no plano internacional fazendo avanar
o que o liberal de nossos dias costuma chamar de
interdependncia. Com efeito, o regime de comrcio constitui o
mecanismo bsico de articulao entre os mercados de trabalho,
isto , quem ir ser empregado, fazendo o que e onde. Em outras
palavras, o comrcio, ao distribuir os mercados, distribui tambm
os empregos e, ao longo do sculo XIX, a expanso do comrcio
deu-se essencialmente por meio de uma diviso do trabalho que,
em larga medida, perdurou at meados do sculo XX: os pases
fbricas (workshops) produtores de manufaturados e os pases
celeiros (granaries) produtores de bens primrios. O conjunto
de dados indica que uma mudana bastante radical ocorrera na
economia mundial: o comrcio internacional deixara de ser um
PARTE V 353
componente quase irrelevante e se tornara um elemento
fundamental de riqueza e progresso para as naes.
Acompanhando essa evoluo do comrcio internacional, o
movimento migratrio das populaes constitui um dos melhores
indicadores de que importantes transformaes estruturais estavam
em curso uma vez que o movimento das populaes sempre
reflete crises, problemas e oportunidades que se apresentam
diante das sociedades. Segundo o entendimento dos gegrafos,
as populaes migram devido a foras de expulso e a foras de
atrao. As foras de expulso esto associadas a crises e
dificuldades (revolues, conflitos, perseguies, secas
prolongadas ou simplesmente falta de oportunidades) enquanto,
por outro lado, as foras de atrao esto associadas a
oportunidades.
17
Com efeito, a combinao dessas duas foras
perfeitamente visvel, por exemplo, na imigrao em grandes
levas de irlandeses e escandinavos para os Estados Unidos,
especialmente na segunda metade do sculo XIX. Entre 1850 e
1900, milhes de imigrantes deixaram a Europa e se estabeleceram
nas novas terras das Amricas e da Oceania. A populao da
Amrica do Norte (sem incluir o Mxico) passou de 6 milhes
em 1800 para 81 milhes no final do sculo XIX, a Europa
(incluindo a Rssia) dobrou a populao no perodo enquanto a
populao na frica cresceu apenas pouco mais de 30%
(KENWOOD; LOUGHEED, 1983, p.. 30). Em outras palavras, as
relaes entre naes ao contrrio de serem problemticas, davam
motivos de sobra para o florescimento da doutrina liberal da
complementaridade seja no comrcio, que permitia ganhos mtuos,
seja nos fluxos migratrios, que aliviavam as presses demogrficas
nos velhos pases e, ao mesmo tempo, proporcionavam a mo-
de-obra necessria ao crescimento das jovens naes.
17
ALFRED SAUVY um desses gegrafos que estudaram conceitualmente o assunto das migraes
(Histoire conomique de la France entre les Deux Guerres. Paris: Ed. Economica, 1984).
SAUVY tambm importante para os estudiosos de Relaes Internacionais por ter sido
considerado aquele que, primeiro, teria empregado o termo terceiro mundo para designar
a categoria de pases que no se identificavam com nenhuma das duas grandes alianas da
guerra fria.
354 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
O fato que no perodo compreendido entre o surgimento
do Estado Naconal e as guerras napolenicas, a reflexo sobre
relaes internacionais se confundia com a Filosofia Poltica e o
Direito em autores como Grotius, Vattel e Rousseau. No sculo
XIX, essa reflexo migrou para os domnios da nascente disciplina
da economia poltica, apresentando-se em autores como Adam
Smith, Stuart Mill e David Ricardo. Com efeito, implicitamente no
pensamento desses autores, faz-se presente a idia de que a
Economia era, antes de mais nada, uma disciplina moral, isto ,
lidava com questes que diziam respeito a motivaes gerais que
davam sentido s aes humanas. Desse modo, no pensamento
econmico que nascia sob a inspirao do liberalismo, as relaes
entre povos, organizados em Estados, se constituam em
oportunidades de progresso e gerao de riqueza e no de conflito.
O entendimento era o de que a lgica do comportamento
econmico transformava a competio na busca por benefcios
individuais, que passava a ser chamada de concorrncia, em um
fator de riqueza e progresso. Antes de Adam Smith, os fisiocratas
j defendiam a idia de que o comrcio no deveria ser visto
como uma disputa por ganhos a serem obtidos custa de outros,
mas como fator de gerao de riqueza para todas as naes que
dele participassem.
18
Essa viso aparece em Bernard de
Mandeville (1670-1733) que, na sua famosa Fbula das Abelhas,
j sugeria que a riqueza e o progresso no eram gerados por
virtudes como a bondade e o altrusmo, mas muito mais por
vcios como a vaidade e a ambio (MANDEVILLE, 1714). A metfora
moral da mo invisvel est fundada nesse entendimento e a
partir de Smith essas percepes tomam a forma de uma teoria
econmica estruturada.
Mesmo Karl Marx, considerado o mais importante crtico do
liberalismo econmico, na verdade, para efeito da presente anlise,
trazia no seu pensamento uma valorizao das relaes econmicas
at mais exagerada embora de forma negativa do que Smith e
18
A expresso laissez-faire, laissez passer, indicando que a liberdade na atividade econmica
era a melhor receita para a gerao de riqueza foi criada pelos fisiocratas.
PARTE V 355
Ricardo. Em outras palavras, enquanto Smith e Ricardo viam
positivamente o comrcio, como fator de progresso e como
elemento capaz de permitir que os povos explorassem e se
beneficiassem mutuamente da complementaridade existente entre
suas economias, Marx, ao contrrio, entendia que o argumento da
complementaridade era uma farsa e que as relaes econmicas
constituam o meio pelo qual uma classe social impunha sua
dominao sobre outras parcelas da sociedade, e que a prpria
diviso do mundo em pases era tambm uma farsa. Outros
pensadores como Hamilton e List, embora crticos do liberalismo
comercial, tambm viam na economia o padro mais relevante
ou promissor das relaes entre as naes.
19
Um reflexo dessa
percepo aparece de forma clara no discurso de despedida de
Washington, que aconselha: A grande regra de conduta para ns
a respeito de naes estrangeiras , ao ampliar nossas relaes
comerciais, a de manter com elas a menor ligao poltica
possvel.
20
Em outras palavras, o pensamento que vai prevalecer
ao longo de todo o sculo XIX o de que, enquanto o comrcio
aproxima positivamente as naes, a poltica afasta e constitui
fonte de problemas e conflitos.
O FIM DE UMA ERA E O RENASCIMENTO DO INTERESSE POR RELAES
INTERNACIONAIS COMO CAMPO DISTINTO DO CONHECIMENTO
Em grande medida a crise do entre-guerras (1919-1939) foi
uma crise do liberalismo econmico do sculo XIX e, como
conseqncia, tambm foi uma crise na reflexo sobre as relaes
internacionais que, em larga medida, havia se diludo na doutrina
liberal. O ambiente de crescimento da economia mundial sustentada
ao longo de todo um sculo favorecia o entendimento de que a
promoo dos interesses dos Estados era um processo que podia
19
ALEXANDER HAMILTON na verdade foi Secretrio de Fazenda de George Washington e o seu
Report on Manufactures (1792) uma avaliao das perspectivas de industrializao dos
EUA; FRIEDERICH LIST, The National System of Political Economy (1841).
20
Este discurso, na verdade, jamais foi proferido verbalmente, mas sim publicado no
Philadelphia Daily American Advertiser em 19 de setembro de 1796.
356 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
ser conduzido harmonicamente. O longo perodo de crescimento
confirmava o pressuposto de que o comrcio podia substituir o
emprego dos recursos poltico-estratgicos e que as naes, para
prosperar e enriquecer, no precisavam apossar-se de territrios
e recursos de outras naes. Isto , o comrcio seria o meio mais
adequado e eficiente para uma nao obter tudo aquilo de que
precisa e, alm disso, no precisava ser entendido como um
jogo de soma zero.
21
Essa a razo porque, entre os elementos crticos das tenses
internacionais apontados por E. H. Carr estava o que le identificava
como utopia da harmonia de interesses. (CARR, 2003, p. 57-
83). Na viso de Carr a tenso surgia porque os governantes e
autoridades teimavam em transplantar para o entre-guerras o
liberalismo do sculo XIX. Na sua avaliao, ao longo do sculo
XI X, os mercados em contnua expanso em razo das
possibilidades abertas pela tecnologia e pela formao de uma
economia verdadeiramente mundial, tornava possvel a prtica
da liberdade econmica sem restries: sempre havia um novo
espao econmico a ser explorado e a produo sempre podia
ser aumentada e exportada para novos mercados. A competio
no deveria ser vista como uma ao predatria, mas um fator de
progresso e de gerao de novas riquezas. A crise do entre-
guerras representou o esgotamento dessas possibilidades com o
conseqente aparecimento de tenses crescentes nas relaes
entre Estados.
Ao publicar em 1910 A Grande Iluso, Norman Angell
pressente o retorno do recurso da guerra como instrumento
passvel de ser empregado pelas naes para promoverem seus
interesses (ANGELL, 2002). As tenses crescentes manifestas na
corrida armamentista refletiam o ambiente internacional cada vez
mais tenso e preocupante e bastante revelador o fato de Norman
21
Tanto o argumento das vantagens absolutas, de SMITH, quanto o das vantagens comparativas,
de RICARDO, insistem na idia de que todos os participantes do sistema de trocas podem
ganhar com o comrcio . A viso do comrcio como jogo de soma zero tpica do
protecionismo mercantilista, ao contrrio, entendia que no jogo do comrcio se um dos
participantes est lucrando algo, os demais participantes, em conjunto, esto perdendo um
valor equivalente.
PARTE V 357
Angell colocar o foco da argumentao de sua obra sobre a
hiptese de que a guerra no traz benefcio algum, inclusive
para a nao vencedora. Assim, havia ainda a presuno de que
se podia contar com uma base de racionalidade nas guerras em
termos de obteno de ganhos que, em larga medida, servira de
fundamento a pensadores como Benjamin Constant e outros liberais
que, mesmo sem o declarar, traziam implicitamente o pressuposto
de que o comrcio era uma alternativa para a guerra.
Na verdade, os fundamentos da crise do liberalismo
econmico foram construdos nas dcadas que antecederam
Norman Angell. Nos anos finais do sculo XIX as condies
econmicas j prenunciavam o esgotamento dos mercados,
acirrando as disputas das grandes potncias por domnios coloniais,
rotas comerciais e alianas que poderiam representar oportunidades
de venda de produtos ou acesso a fontes de matrias primas
importantes. Um aspecto essencial da ordem econmica
internacional do sculo XIX que, em grande medida, a sua
estabilidade dependia do desempenho da economia britnica. A
centralidade da Gr-Bretanha era visvel no sistema monetrio do
padro ouro que muitos autores argumentam que deveria ser
mais apropriadamente chamado de padro libra esterlina
considerando-se que, embora houvesse sempre a possibilidade
de se empregar o ouro, as transaes comerciais e financeiras
eram feitas essencialmente em libra (DE CECCO, 1984). Assim,
eventuais variaes na economia britnica significavam efeitos
sobre o comportamento da economia internacional, isto ,
crescimento ou recesso na economia britnica significavam
polticas de expanso ou de restrio na oferta de moeda que
afetavam tambm os fluxos de comrcio e de capitais
internacionais.
Alguns dados ilustram esse fato. Ao longo das trs ltimas
dcadas que antecederam a ecloso da Primeira Guerra Mundial,
a Gr-Bretanha era a principal fornecedora de capitais. Fishlow,
analisando os fluxos internacionais de capital no sculo XIX, mostra
que, no incio de 1914, o total de investimentos internacionais
era de US$ 45. 450 milhes e, desse total, nada menos do que
358 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
44% eram capitais britnicos espalhados por todos os continentes.
Esse volume de capitais do uma indicao do quanto polticas
monetrias adotadas pela Inglaterra podiam influenciar o
comportamento da atividade econmica no mundo. Outro dado
ilustrativo dessa centralidade da Gr-Bretanha na ordem econmica
internacional pode ser visto no sistema de comrcio. De Cecco
(1984, p. 34) mostra que, no ano de 1911, 36,1% dos navios
mercantes que aportaram nos portos da Frana tinham a bandeira
inglesa, nos portos dos EUA essa proporo era de 50,1%, nos do
Japo 30,5%, nos da Argentina 33,5% e nos da ndia 76,0%. Esses
dados refletiam o que S. B. Saul, estudioso do comrcio britnico,
identificava como sistema triangular de comrcio, isto , que o
comrcio internacional era constitudo por um conjunto de tringulos
justapostos onde o Reino Unido sempre ocupava um dos vrtices
facilitando a compensao dos pagamentos internacionais (SAUL,
1960, p. 6-7). Alm disso, Londres havia se tornado um verdadeiro
entreposto do comrcio mundial: era possvel obter-se em Londres
no apenas as manufaturas inglesas, mas desde seda da China at
especiarias da ndia, algodo dos Estados Unidos ou trigo da
Argentina.
Esses dados so importantes para mostrar em que medida a
estabilidade da ordem econmica internacional no final do sculo
XIX dependia de uma economia britnica vigorosa e estvel. Por
outro lado, esses mesmos autores que estudaram o sistema
monetrio e o comrcio da poca mostram tambm que a
capacidade do Reino Unido manter-se no centro da economia
mundial estava sendo corroda diante da emergncia de
formidveis concorrentes, em especial a Alemanha unificada desde
1871 e os Estados Unidos que, em 1900, j haviam se tornado a
maior economia do mundo. O acirramento da competio por
mercados aparece em segmentos da produo industrial onde a
Inglaterra havia sido lider inconteste durante boa parte do sculo
XIX. De Cecco mostra que em 1912 as exportaes britnicas de
locomotivas para Frana, Rssia e Itlia somaram 50 milhes
enquanto, nesse mesmo ano, a Alemanha exportou para esses
mercados nada menos do que 896 milhes em locomotivas (DE
PARTE V 359
CECCO, 1984, p. 32). Em mercados emergentes da poca o
fenmeno do acirramento da disputa por mercados tambm era
visvel. Em 1912 a venda de locomotivas britnicas para Argentina,
Brasil e Chile foi de 657 milhes, mas a Alemanha j atingia a
expressiva marca de 410 milhes (DE CECCO, 1984). No
conjunto, Paul Kennedy mostra que a participao do Reino Unido
na produo mundial de manufaturados caiu de 22,9% em 1880
para 18,5% no ano de 1900 enquanto, no mesmo perodo, a
participao alem evolura de 8,5% para 13,2% e a dos Estados
Unidos de 14,7% para 23,6%.
22
Apesar de tudo, os espaos de acomodao na economia
mundial ainda eram grandes em parte porque os governos de
outras economias evitavam pressionar a economia britnica pois
a instabilidade internacional tambm se refletiria sobre seus
prprios interesses e, em parte, tambm porque a perda de
competitividade da economia do Reino Unido no se traduzia em
desequilbrio nas contas externas. Com efeito, a perda de
competitividade da indstria britnica aparecia no dficit da balana
comercial mas no comprometia as contas externas como um
todo. Entre 1881 e 1885 o dficit na balana comercial, na mdia,
foi de 56,4 milhes, de 1891 a 1895 esse dficit anual mdio
foi de 84,4 milhes; entre 1901 e 1905 foi de 115,0 milhes
e de 61,3 milhes entre 1911 e 1915. Apesar dessa visvel
perda de competitividade, a economia britnica mantinha-se estvel
e equilibrada, uma vez que os saldos do balano de pagamentos
em seu conjunto mantinham-se, na verdade, consistentemente
superavitrios. De fato, entre 1906 e 1915, a situao superavitria
do balano de pagamentos do Reino Unido manteve a expressiva
mdia anual de 179,65 milhes (DE CECCO, 1984, p. 233).
O equilbrio das contas externas do Reino Unido era
sustentado pelos rendimentos obtidos pelos capitais britnicos
investidos no exterior e pela venda de seguros e fretes no comrcio
internacional. Dessa forma, foi somente com a ecloso da guerra
22
KENNEDY, P. The rise and fall of the great powers. Fontana Press. p. 190. Extrado de P.
BAIROCH, International Industrialization Levels from 1750 to 1980.
360 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
em 1914 que os grandes desequilbrios no balano de pagamentos
da Gr-Bretanha vo aparecer com os deslocamentos causados
pela Primeira Guerra Mundial uma vez que, alm dos crescentes
dispndios com o conflito, os rendimentos dos investimentos
externos e as receitas com seguro e frete comercial os dois
itens mais importantes do balano de pagamentos tendo em vista
a manuteno do equilbrio das contas foram duramente atingidos.
O fato que ao final da guerra a Gr-Bretanha havia se tornado
uma nao endividada e sem os meios para recuperar a condio
de economia central do sistema de relaes econmicas
internacionais. Alfred Sauvy mostra o quadro de endividamento
do ps-guerra em que todas as naes vitoriosas estavam
endividadas devendo entre si e dependendo do recebimento de
reparaes a serem pagas pela Alemanha, cuja economia, de
acordo com os termos do Tratado de Versailles, no deveria erguer-
se. Em 1919 a nica nao credora eram os Estados Unidos
(SAUVY, 1965, p. 169).
Nesse quadro, o entre-guerras foi um perodo de
incongruncias e crises na economia mundial e, em conseqncia,
o campo da economia tornara-se muito mais uma fonte de
preocupaes e de incertezas do que uma resposta aos anseios
por ordem e paz nas relaes internacionais. A guerra e seu
saldo trgico mostrara que as motivaes e as foras em ao na
poltica internacional envolviam outros fatores e motivaes que,
tudo indica, ficaram ocultos, em estado de relativa letargia, por
uma economia mundial em contnuo e, em larga medida, de
generalizado crescimento. O fato que, ao final da guerra, iniciou-
se uma nova fase na busca da compreenso dos fenmenos
internacionais e as atenes se voltaram para os recursos analticos
oferecidos pela moderna cincia social.
Um episdio bastante revelador do fato de que, depois da
Primeira Guerra Mundial, havia uma percepo que se generalizava
a respeito da necessidade de se institucionalizar o estudo das
relaes internacionais como campo independente, que
contemplasse os recursos da moderna cincia social, foi a iniciativa
tomada por delegados americanos e britnicos ao final da
PARTE V 361
Conferncia de Versailles no sentido de se organizar uma sociedade
anglo-americana para o estudo da poltica internacional.
23
Arnold Toynbee, em suas memrias, relata que nos dias em
que a Conferncia chegava ao fim, houve uma reunio no Hotel
Majestic, onde se hospedava a delegao britnica, que
verdadeiramente teria lanado as sementes para a organizao
do estudo cientfico das relaes internacionais em bases
institucionalizadas nas universidades e centros de pesquisa
(TOYNBEE, 1970). A reunio fora convocada por Lionel Curtis e
todos os integrantes das delegaes americana e britnica haviam
sido convidados. O encontro, no entanto, deveria interessar
especialmente aos delegados que no integravam o corpo
permanente do Foreign Office e do Departamento de Estado uma
vez que, com a Conferncia de Versailles, a guerra chegava
oficialmente ao fim e, assim, o propsito da reunio era o de
discutir qual seria o destino profissional desses oficiais temporrios.
A maioria deles era composta de especialistas como o prprio
Toynbee que haviam se juntado s suas chancelarias como
parte do esforo de guerra e que agora deveriam tomar um outro
destino. A alguns foi oferecida a oportunidade de assumir postos
como diplomatas do quadro permanente mas, para a grande
maioria, o trmino da Conferncia significava retornar s atividades
que exerciam antes da guerra ou buscar um novo rumo profissional.
Lionel Curtis havia observado que os anos de guerra haviam
proporcionado uma experincia marcante para aqueles
especialistas, que haviam desenvolvido uma percepo
profundamente original a respeito da guerra, da paz e da realidade
internacional. Assim, na agenda da reunio constava uma proposta
bastante prtica: a criao de uma sociedade anglo-americana
para o estudo cientfico das questes internacionais.
A idia era a de que essa sociedade deveria promover o
estudo e a reflexo, tanto quanto possvel, em bases cientficas,
23
O relato desse episdio SATO, E. Relaes internacionais: a importncia da reflexo
terica. Revista de Economia e Relaes Internacionais (FAAP). v. 5, n. 9, jul. 2006 e foi
aqui reproduzido, com algumas poucas modificaes.
362 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
sobre as relaes internacionais. Com esse propsito, deveriam
ser atividades tpicas dessa sociedade a realizao de encontros
entre especialistas, o desenvolvimento da pesquisa e a publicao
de material informativo e de anlise sobre temas e questes da
poltica internacional. A iniciativa que surgira como um projeto
anglo-americano conjunto, no entanto, rapidamente revelou-se
bem mais fcil de ser administrado se fosse separado em duas
sociedades, uma americana e outra britnica que, no entanto,
cooperassem intensamente entre si. Assim, logo no incio da dcada
de 1920, foram criados o Council on Foreign Relations, com sede
em Nova York, e o Royal Institute of International Affairs, que
ficou conhecido como Chatham House, com sede em Londres.
24
Para que pudesse ser preservado o carter cientfico dos
trabalhos, tudo deveria ser feito de maneira apartidria e sem
que estivessem vinculados poltica oficial, ainda que recebessem
algum auxlio governamental.
25
A evoluo da iniciativa, tal como
ocorre em outras cincias sociais, iria mostrar o quanto seria difcil
fazer com que esse propsito fosse plenamente atingido pois, tal
como j foi comentado, em assuntos como esse, a mente humana
tem enorme dificuldade para se comportar de forma totalmente
isenta de sentimentos e emoes. Durante muito tempo, o prprio
Foreign Office teve grande dificuldade em admitir a existncia
daquele corpo estranho, com gente estranha chancelaria, fazendo
perguntas e investigando documentos e arquivos oficiais. De
qualquer modo, olhar as questes internacionais sob esse ngulo
de preocupao no se constituiu apenas numa novidade, mas
provou ser verdadeiramente um passo fundamental para dar incio
sistematizao do conhecimento sobre as relaes internacionais
24
Essa origem dessas duas instituies mencionada tambm por CRIS BROWN em Understanding
Inernational relations. Londoin: Macmillan Press, 1997. p. 24.
25
A ao internacional poltica, e o trabalho cientfico no ser genuinamente cientfico
a menos que a poltica seja mantida fora dele. Portanto, o primeiro artigo de constituio
de nossa sociedade deveria estabelecer que a sociedade no teria, enquanto corporao,
qualquer poltica, embora evidentemente isto no restringisse a liberdade de seus membros
de, individualmente, favorecer o promover esta ou aquela (poltica) [] enquanto cidados
e votantes (Arnold Toynbee sobre a constituio da sociedade anglo-americana para
promover o estudo cientfico das relaes internacionais. (TOYNBEE, 1970, p. 71).
PARTE V 363
nas bases praticadas at nossos dias. Que os governos viessem a
se valer dos estudos realizados por essa sociedade era at mesmo
desejado pois, afinal, a matria poltica por natureza e, na
verdade, a motivao bsica que levava a tomar aquela iniciativa
era a de que o estudo da realidade internacional, de modo
consistente e isento de presses de interesses circunstanciais,
seria um elemento fundamental para que os governos produzissem
polticas mais sensatas e capazes de evitar tragdias como aquela
que o mundo acabara de viver.
As duas instituies passaram a servir de vrias formas
promoo dos estudos sobre a poltica internacional, contudo
ganharam especial notoriedade por duas atividades bastante
complementares. A entidade americana passou a publicar a revista
Foreign Affairs, que veio a tornar-se o peridico mais conhecido
e tradicional sobre poltica internacional enquanto a Chathan House
decidiu organizar e produzir um relatrio peridico intitulado
Survey of Internati onal Affai rs, que teve Toynbee como
responsvel pela edio por mais de trinta anos e no qual
apresentava uma viso panormica das principais questes em
debate nas relaes internacionais. Eram iniciativas que se
complementavam e tambm serviam de base para, juntamente
com encontros e seminrios, congregar e difundir o interesse
pelo estudo das questes internacionais.
Simultaneamente, acompanhando esse ambiente de crescente
interesse pelo estudo sistemtico da poltica internacional, algumas
universidades britnicas e americanas criaram cadeiras voltadas
para o ensino e a reflexo sobre relaes internacionais, como
foi o caso da cadeira Woodrow Wilson de Poltica Internacional
da Universidade de Aberystwyth qual E. H. Carr estava associado
quando escreveu Vinte Anos de Crise. Geralmente essas cadeiras
eram patrocinadas por magnatas como Andrew Carnegie e J. D.
Rockfeller que, por meio de fundaes, destinavam considerveis
recursos para projetos voltados para aes humanitrias e a
promoo da paz. O interesse de Andrew Carnegie pela promoo
da paz, por exemplo, era to grande que criou uma fundao
364 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
especificamente voltada para esse propsito.
26
Por meio dessa
fundao, patrocinou cadeiras e bibliotecas voltadas para o estudo
e a pesquisa sobre arbitragem e outras formas de resoluo pacfica
de controvrsias, forneceu tambm recursos para a construo de
muitos edifcios pblicos para abrigar iniciativas e instituies
voltadas para a paz como o Palcio da Paz, na Haia, o Templo da
Paz em S. Jos da Costa Rica e o Pan-American Union em
Washington. Este ltimo serve hoje de sede para a Organizao
dos Estados Americanos. O brasileiro Otto Prazeres, acreditado
como jornalista junto Conferncia de Versailles, ao retornar ao
Brasil, escreveu um livro sobre a Liga das Naes e o dedicou a
Andrew Carnegie que era o maior apstolo da paz nos tempos
modernos. (PRAZERES, 1992, p. 5).
Esses episdios revelam como o interesse pelo estudo das
relaes internacionais se generalizou em especial no mundo
anglo-saxo movido pela premissa de que o estudo sistemtico,
usando-se os recursos do pensamento cientfico, poderia ser um
instrumento til para tornar a poltica internacional mais previsvel
e, assim, evitar catstrofes como a Primeira Guerra Mundial. Dessa
forma, a partir da dcada de 1920, o estudo das relaes
internacionais como disciplina acadmica estruturada disseminou-
se pelas universidades norte-americanas e europias. A Segunda
Guerra Mundial e o ambiente de tenso que se seguiu com a
guerra fria e com o surgimento da era nuclear trouxeram maior
vigor e dramaticidade ao estudo da disciplina, trazendo tambm
uma nova gerao de autores como Hans Morgenthau e Reinhold
Niebuhr nos Estados Unidos, Martin Wight e Hedley Bull na
Inglaterra, e Raymond Aron na Frana. At o perodo da histria
mundial que ficou identificado como guerra fria, o estudo das
relaes internacionais permaneceu uma disciplina fortemente
concentrada na Europa e EUA.
Nos pases chamados de terceiro mundo o interesse
relacionado s relaes internacionais estava dirigido
26
Trata-se da Carnegie Endowment for International Peace e essa fundao existe at hoje
( WHITAKER, B. The Foundations. an anatomy of philanthropic bodies. Penguin Books,
Harmondsworth, U.K. 1974. p. 75-6).
PARTE V 365
essencialmente ao tema do desenvolvimento. Na verdade, nessa
poca que a expresso high politics se populariza entre os
estudiosos para designar as questes relativas guerra, paz e
segurana internacional, diferenciando-as das demais questes,
em especial as relativas ao comrcio e ao desenvolvimento (low
politics). As questes relativas guerra fria ou, de uma forma
mais geral, aos temas da high politics, pareciam distantes e,
freqentemente elementos incmodos aos propsitos dos governos
e das sociedades dessa multivariada categoria de pases tambm
chamada de naes em desenvolvimento. Essa diferena de
percepo sobre as relaes internacionais podem, em larga
medida, explicar a poltica dos governos dos pases do terceiro
mundo que viam as relaes Leste-Oeste, isto , a agenda da
guerra fria, como alternativas ou at mesmo como obstculos s
relaes Norte-Sul, ou seja, agenda do desenvolvimento. Essa
realidade vai produzir tambm diferenas no plano da reflexo
acadmica tanto na agenda de discusso quanto na organizao
das capacitaes institucionais. Por essa razo, salvo algumas raras
iniciativas e uns poucos estudiosos, o interesse pelo campo de
estudo sobre relaes internacionais s veio a se expandir
verdadeiramente quando a guerra fria j vivia seu ocaso.
O INTERESSE GENERALIZADO PELAS RELAES INTERNACIONAIS EM NOSSOS DIAS
Como j havia ocorrido em outras pocas do conhecimento,
a partir dos fins da dcada de 1980, Relaes Internacionais
disseminou-se como campo de estudo de grande interesse por
refletir uma dimenso inquietante e, ao mesmo tempo, promissora
da realidade corrente. Com efeito, os acontecimentos internacionais
se fazem presente em nosso cotidiano com velocidade e
intensidade cada vez maiores. No apenas as guerras ou crises
dramticas na economia mundial se refletem diretamente no
comportamento das economias e na realidade poltica e social
dos pases, mas o aprofundamento do processo de integrao
internacional, de muitas formas, tem tornado o meio internacional
tambm um fator condicionante de importncia decisiva para todas
as sociedades. Os padres de consumo, as atitudes e os hbitos
366 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
individuais so afetados pela vertiginosa evoluo da tecnologia
onde a TV por satlite, a internet e o telefone celular so apenas
as partes visveis de um modo de vida onde a informao e a
interao se constituem em componentes to importantes para os
indivduos quanto vestir-se ou alimentar-se. Da mesma forma, as
crises que, de tempos em tempos, se disseminam pelos mercados
so apenas a faceta mais incmoda desse fenmeno.
O fato que os mercados e os empregos tambm so
diariamente afetados por transformaes associadas a esse modo
de vida onde a interao entre indivduos e grupos, tanto prximos
quanto distantes, passou a fazer parte inseparvel dos padres da
economia, da ordem poltica e das relaes sociais. Nesse quadro,
h sempre a sensao incmoda de que as particularidades dos
costumes e das culturas locais so constantemente corrodas ou
mesmo substitudas pelas foras do mundo globalizado. Tambm
a dimenso moral, fundamental para o homem se situar diante do
mundo e diante de seus semelhantes, afetada. Nem mesmo os
governos mais autoritrios tm conseguido barrar os crescentes
fluxos de informao e, aqueles que tentam faz-lo, condenam
seus pases ao isolamento que, em geral, significam tambm atraso
e pobreza. No plano da pesquisa, eventuais resistncias aos
avanos das cincias em campos controvertidos como a gentica
ou o desenvolvimento de armas letais vo sendo eliminadas diante
do fato incmodo de que outras sociedades podero ou devero
estar fazendo. Essa faceta do carter anrquico do meio
internacional no nova, apenas aprofundou-se e tornou-se mais
difundida com a globalizao. A histria registra que a carta
enviada por Albert Einstein ao presidente Roosevelt alertando
para a hiptese de que o governo nazista na Alemanha estaria
desenvolvendo a bomba atmica teria sido o argumento decisivo
para o lanamento do Projeto Manhattan pelo governo americano.
27
27
RICHARD FEYNMAN, um dos principais fsicos do Projeto Manhattan, em suas memrias,
relata que no queria participar de nenhum projeto para produzir uma arma com tal capacidade
de destruio mas, afinal, concluiu que os alemes tinham Hitler, a possibilidade deles
desenvolverem uma bomba atmica era clara, e a possibilidade de que eles pudessem
desenvolv-la antes de ns era muito ameaadora (FEYNMAN, R. P. Deve ser brincadeira, Sr.
Feynman. Braslia: Editora UnB, 2000. p. 122).
PARTE V 367
H sociedades que, obviamente, tm se destacado como
participantes e como construtores mais ativos dessa realidade
mas, em essncia, a evoluo desses padres no pode ser
atribuda exclusivamente a esta ou aquela nao em particular.
De muitas maneiras, mesmo as sociedades mais pobres tm
participado dessa revoluo continuada e abrangente em nosso
modo de vida. David Landes, referindo-se ao fenmeno da
industrializao a partir de meados do sculo XVIII, dizia que
A revoluo industrial [...] no foi uma onda uniforme de
mudana, e nem se apresentou como ondas sucessivas que se
quebram numa praia. Ao contrrio, manifestou-se numa grande
variedade de lugares, com diferentes recursos, com diferentes
tradies econmicas, valores sociais, aptides empresariais e
capacidade tecnolgica. (LANDES, 1985, p. 11).
Com muito maior razo o mesmo pode ser dito em relao
ao fenmeno que se convencionou chamar em nossos dias de
globalizao. A globalizao trouxe consigo o vertiginoso avano
na tecnologia dos transportes e das comunicaes, mas trouxe
tambm preocupaes novas como aquelas relacionadas ao meio
ambiente, volatilidade dos fluxos financeiros ou aos fluxos
migratrios que passaram a ser incorporados nos processos de
formulao de polticas de ao de governos e de empresas e
tambm nas iniciativas de mobilizao de indivduos e de grupos
sociais em toda parte.
Na viso de Thomas Friedman, a globalizao , na verdade,
a ordem internacional que substituiu a guerra fria e que, enquanto
o avano da globalizao at meados do sculo XX se deu
basicamente em torno dos custos decrescentes do transportes, a
era da globalizao de nossos dias tem se desenvolvido em torno
das telecomunicaes (FRIEDMAN, 1999, p. 15). Argumenta
Friedman que, enquanto at meados do sculo XX o avano
tecnolgico se dava em torno da inveno e aprimoramento de
estradas de ferro, automveis, navios e avies, hoje o avano
ocorre em torno de satlites, microships, fibra tica e internet.
Obviamente, isto no quer dizer que os custos de transportes
tenham deixado de cair e que no continuem sendo parte
368 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
importante do processo de avano da globalizao. Com efeito, o
chamado transporte intermodal baseado no emprego de containers,
sob muitos ngulos representou uma verdadeira revoluo no
comrcio ao reduzir dramaticamente os custos de transporte,
estocagem e capatazia. Diferentemente do que ocorria at a dcada
de 1960, os grandes portos do mundo de hoje deixaram de lado
os grandes armazns para serem constitudos basicamente de
imensos espaos ao ar livre de armazenamento de containers.
Essa mudana no apenas reduziu substantivamente os custos
mas reduziu tambm praticamente a zero as perdas no processo
de transporte e armazenamento.
28
Os avanos da tecnologia das
comunicaes, no entanto, tm disseminado ganhos mais
generalizados ao permitir a padronizao e a integrao industrial
em escala tal que possibilita que muitos produtos ou partes e
componentes sejam fabricados em diferentes locais e os bens
finais se beneficiem de vantagens de custos de toda sorte antes
de serem postos venda nos principais mercados do mundo.
Em suma, h muitos motivos para que a percepo geral
seja a de que a realidade internacional deve ser melhor
compreendida, mesmo por aqueles que no tenham por propsito
fazer dessa realidade seu campo de estudo. Por outro lado, h
tambm aspectos problemticos da globalizao que, por vezes
at mais do que os benefcios, tm preocupado estudiosos e o
pblico em geral. As freqentes manifestaes anti-globalizao
so um reflexo mais visvel desses aspectos problemticos. As
razes alegadas tm sido variadas: ameaa ao meio-ambiente,
destruio de empregos tradicionais, submisso ao capital
estrangeiro, aumento da desigualdade, etc. Na essncia, essas
manifestaes, em larga medida, refletem o sentimento de
insegurana gerado tanto pela perda de valores e de padres de
comportamento que servem de referencial para os indivduos e
os grupos sociais quanto pela necessidade constante de renovao
28
Especialmente produtos perecveis foram enormemente beneficiados pela
containerizao dos transportes. Containers frigorficos, com temperatura controlada
passaram a permitir tambm que muitos produtos tradicionalmente considerados como de
consumo local passassem a ser comercializados nos mercados mais distantes do planeta.
PARTE V 369
para ajustar-se continuamente s mudanas nos padres de
competitividade.
Os impactos da globalizao sobre os costumes e os padres
culturais constituem um fenmeno difuso e de difcil
caracterizao, mas esse fato no o torna menos real. Esses
impactos no se referem apenas a vertentes culturais com grandes
diferenas de etnias, lnguas e religies. Mesmo no mbito do
que se costuma chamar de civilizao ocidental surgem muitas
fontes de inquietao. As manifestaes anti-globalizaao tm
sido, na verdade, movimentos originados dentro das sociedades
identificadas como pertencentes ao ocidente tais como o Frum
Social Mundial e os protestos organizados por grupos de ativistas
face a encontros internacionais do G-8 ou de entidades como o
Banco Mundial e a Organizao Mundial do Comrcio.
Talvez o lado mais problemtico da globalizao seja aquele
derivado do fato de que o progresso tecnolgico e o crescimento
econmico so processos, por natureza, marcados pela
desigualdade. A distribuio desigual de recursos e de capacidades
e as diferenas culturais entre pases e regies fazem com que
povos e naes, diante de circunstncias que representam
problemas e oportunidades, reajam de modo diferente e,
inevitavelmente, tambm recolham frutos diferentes. A atividade
de inveno e aprimoramento de produtos e de processos de
produo estimulada pela interao entre indivduos que
trabalham em diferentes reas e lugares, ou seja a atividade
tecnolgica possui um carter interativo onde o conhecimento
desenvolvido numa rea ajuda o avano em outras reas.
29
A
globalizao trouxe um estmulo jamais visto para esse carter
interativo da tecnologia, que alguns especialistas chamam de
fertilizao cruzada, tornando a inovao uma atividade
verdadeiramente frentica. Assim, as sociedades mais inventivas
29
A histria registra o fato interessante de que James Watt, apesar de j ter completado o
trabalho de engenharia da sua mquina a vapor, no conseguia faz-la funcionar
satisfatoriamente. Aps vrias tentativas fracassadas, o sucesso s ocorreu quando Watt se
juntou a Mathew Bolton, que trouxe para a mquina de Watt sua maestria nas tcnicas de
fundio. Ver J. BRONOWSKI & B. MAZLISH, op.cit. p. 327-8.
370 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
e dinmicas incentivam a inovao muito mais fortemente outras
sociedades que apresentam dinamismo semelhante. Em
conseqncia, as naes menos desenvolvidas econmica e
tecnologicamente tendem a se beneficiar menos desse estmulo
mtuo da atividade inovadora. O processo cumulativo e esse
carter interativo que explica porque o mercado de transferncia
de tecnologia se concentra fortemente entre os pases mais
industrializados. Os pases do G-7 so responsveis por mais de
80% do comrcio de patentes e de licenas de fabricao.
Uma das marcas do perodo identificado com o avano do
fenmeno da globalizao tem sido as altas taxas de crescimento
e, de forma correspondente, o aprofundamento da desigualdade
em muitos sentidos. Agora, passadas algumas dcadas, a reduo
na participao da agricultura no comrcio mundial revela que
mesmo as previses de Raul Prebisch deveriam ser consideradas
tmidas quando se compara com os dados exibidos pela realidade
em cinco dcadas.
30
Em 1950 as exportaes mundiais totalizaram
US$ 62 bilhes e, desse total, os bens agrcolas representaram
44,95%, em 1970 o valor total das exportaes havia aumentado
para US$ 317,79 bilhes e a participao da agricultura se reduzira
para 20,09%. Em 2003, o valor das exportaes mundiais atingia a
expressiva quantia de US$ 7.293,87 bilhes, mas desse total apenas
9,24% corresponderam agricultura (SANTIAGO , 2005). Esses
dados so bastante ilustrativos de como a remunerao do trabalho
e, conseqentemente, a distribuio dos empregos e da atividade
econmica se alterou de maneira dramtica ao longo do tempo.
Alm disso, por trs desses dados, h tambm o inquietante
fato de que, com poucas excees, a produo agrcola familiar
de pequena escala sem o emprego de recursos tecnolgicos
considerveis tornou-se praticamente invivel como
empreendimento econmico. Assim, mudanas na esfera
30
Nas dcadas de 1950 e 1960 a tese de R. PREBISCH de que os bens primrios perdiam valor
relativo no comrcio mundial (deteriorao dos termos de troca, a expresso utilizada
pelos economistas) inspirou a formulao de polticas de industrializao via substituio de
importaes de muitos governos de pases em desenvolvimento, especialmente da Amrica
Latina. Ver PREBISCH, R. Commercial policy in the underdeveloped countries. American
Economic Review, Paper and Proceedings, v. 49, n. 2, may, 1959.
PARTE V 371
internacional como essa ocorrida no comrcio agrcola significa
tambm profundas mudanas dentro dos pases trazendo
oportunidades para alguns segmentos mas inviabilizando certas
atividades econmicas. Acompanhando esse processo, postos de
trabalho surgem e desaparecem gerando apreenso e angstia
mesmo nas sociedades tecnologicamente mais avanadas. Dessa
forma, nem mesmo economias grandes e ricas conseguem,
individualmente, manter por muito tempo polticas de emprego
contrariando tendncias mais gerais da tecnologia e da remunerao
dos fatores de produo.
31
O fato que o crescimento no ocorre
de forma homognea, beneficiando igualmente os vrios setores
da economia. A industrializao favorece certos segmentos da
atividade econmica mais do que outros. Em certos casos, o
crescimento em alguns setores ocorre at mesmo em detrimento
de algumas parcelas desse mesmo setor. No Brasil, nos anos
recentes, a expanso das lavouras de cana-de-acar estimulada
pela elevao dos preos do petrleo tem se acelerado e, em
certas regies, essa expanso tem ocorrido em substituio a
culturas tradicionais como gado, caf e at mesmo soja. Exemplo
expressivo o caso do Estado de So Paulo que, por muito
tempo, foi o maior produtor de caf do Pas e hoje se destaca
pela produo da cana-de-acar.
32
Em termos da ordem internacional, possvel dizer que a
globalizao tem trazido efeitos somente comparveis ao que
ocorreu com a revoluo industrial, talvez agravado pelo fato de
que no sculo XVIII e XIX as grandes transformaes levavam
duas ou trs geraes para serem completadas enquanto em nosso
31
O caso das polticas agrcolas nos anos recentes, em especial da Unio Europia, deve ser
visto sob um quadro mais geral envolvendo questes ambientais, padres culturais e de
costumes, alm, obviamente, dos recursos disponveis e das relaes com toda a cadeia
produtiva que tem permitido a sustentao dessa poltica. Apesar de tudo, no h garantia de
que essas polticas possam ser mantidas por muito tempo.
32
Entre 1999 e 2002 o Estado de So Paulo reduziu sua participao nas exportaes
brasileiras de 36,54% para 33,31%. No mesmo perodo o Rio Grande do Sul quase dobrou sua
participao nas exportaes brasileiras passando de 6,66% em 1999 para 10,56% (CNC,
Sntese da Economia Brasileira, R. de Janeiro, 2003). Muitos outros dados poderiam
ilustrar esse fato de que o crescimento se manifesta de forma desigual dentro das economias.
372 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
tempo, uma mesma gerao convive com transformaes profundas
e inquietantes. Paul Kennedy rene dados que mostram que at
meados do sculo XVIII o Reino Unido era responsvel pela
produo de apenas 1,9% dos manufaturados do mundo e no ano
de 1900 essa proporo havia se elevado para 18,5%, isto , a
participao britnica na produo mundial de manufaturados havia
se tornado praticamente dez vezes maior. O caso mais expressivo
de evoluo do processo de industrializao seria o dos Estados
Unidos que em 1750 respondia por apenas 0,1% para tornar-se a
maior economia industrial do mundo, produzindo 23,6% dos
manufaturados registrados na economia mundial do ano de 1900.
No sentido inverso, o mesmo conjunto de dados mostra que a
China, que em 1750 produzia praticamente 1/3 dos manufaturados
do mundo (32,8%), no final do sculo XIX essa participao no
passava de meros 6,2%.
33
Dessa forma, o processo de contnuo crescimento da
economia mundial que marcou o sculo XIX foi um processo
essencialmente desigual produzindo mudanas substanciais nos
padres de riqueza e poder na ordem internacional. Ao mesmo
tempo que a Europa emergiu como o principal eixo da economia
mundial, outras regies declinaram em termos relativos. Landes
argumenta que a industrializao a partir do sculo XVIII foi o
processo mais drstico de rompimento com o passado j ocorrido
com a humanidade desde a inveno da roda e esse fenmeno
por razes variadas no se distribuiu pelo mundo mas ficara
concentrada no mundo europeu, isto ,

o avano da industrializao
iniciou-se na Inglaterra, espalhou-se depois pela Europa do norte
para, em seguida, transpor o Atlntico e servir de base para
ascenso vertiginosa dos Estados Unidos (LANDES, 1969, p. 42).
No captulo 4 do livro Ascenso e Queda das Grandes Potncias,
Paul Kennedy mostra em dados como, no sculo XIX, o mundo
no-europeu que permaneceu com seus padres tradicionais foi
ultrapassado e tornou-se irrelevante no apenas na produo
33
O conjunto de dados aqui apresentados foram extrados da Tabela 6 (p. 190) do livro de
KENNEDY, P. The rise and fall of the great power: . Economic Change and Military Conflict
from 1500 to 2000. Londo: Fontana Press, 1989).
PARTE V 373
industrial, mas tambm como atores na ordem internacional
(KENNEDY, p. 183-193).
Em nosso tempo processos de crescimento e transformao
e, conseqentemente, de mudanas importantes nos recursos e
capacidades que sustentam a criao e a posse de riqueza, tm
ocorrido dentro de uma mesma gerao e, alm do mais, a sensao
de insegurana e incerteza agravada pela difuso macia da
informao. Com efeito, nas ltimas dcadas, pases e regies
tm vivido o fenmeno do crescimento econmico e o resultado
desse crescimento tem sido mudanas importantes nos padres
de distribuio de riqueza e da prpria atividade econmica e
dos empregos.
Por que certas naes prosperam enquanto outras crescem
lentamente ou simplesmente continuam pobres e impotentes
uma questo que comporta muitas explicaes, mas o fenmeno
do crescimento no-homogneo constitui um dado objetivo da
realidade que no possvel explicar apenas por meio da
diferena de eficcia na aplicao de polticas e aes
governamentais.
34
No ps-guerra o crescimento econmico da
Europa foi um processo desencadeado partir do Plano Marshall,
uma ao concebida e implementada com o propsito de
reconstruir a infraestrutura fsica e econmica afetada pela guerra.
At a crise do petrleo da dcada de 1970, muitas iniciativas
foram tomadas em outras regies do mundo com o intuito manifesto
de repetir, de alguma forma, o sucesso da experincia europia.
Apesar de tudo, nesse perodo, apenas o Japo constituiu-se num
caso de sucesso expressivo. Em outras regies houve alguns
avanos e tambm houve crescimento econmico, mas os
resultados ficaram sempre muito aqum das expectativas. Os
modestos resultados fizeram com que os formuladores de polticas
e at as sociedades abandonassem a crena de que, por meio de
investimentos orientados, os governos e as agncias internacionais
34
Entre as anlises recentes sobre essa questo ver OLSON, M. Power and prosperity. outgrowing
communist and capitalist dictatorships. N.Y.: Basic Books, 2000. ; LANDES, D. The wealth
and poverty of nations.: why some are so rich and some so poor. N. Y.: W. W. Norton, 1998.
374 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
poderiam produzir o desenvolvimento econmico e a
modernizao. Essa frustrao quanto capacidade dos governos
realizarem os investimentos necessrios gerao do crescimento
econmico tornou-se ainda mais aguda com a crise da dvida
externa dos pases do terceiro mundo na dcada de 1980. Alm
disso, no caso dos pases produtores de petrleo, a enorme riqueza
gerada pela exportao dessa commodity no foi distribuda de
maneira homognea, ao contrrio, aumentou ainda mais as
desigualdades econmicas e sociais nesses pases.
O fato que, mesmo com o emprego de sofisticadas
ferramentas de planejamento econmico e de recursos em larga
escala com o propsito de promover a equalizao das condies
econmicas e sociais, o crescimento econmico ocorreu de
maneira substantivamente desigual. Ao longo dos anos, as crises
e as oportunidades se sucederam estimulando ou dificultando as
naes em diferentes medidas. Um caso ilustrativo pode ser
extrado da comparao entre o que ocorreu com o Brasil e com
a Coria do Sul. No incio da dcada de 1980, tanto o governo da
Coria do Sul quanto as autoridades econmicas do Brasil
identificaram a indstria da informtica como estratgicas e
puseram em prtica polticas de estmulo, medidas de controle e
aes governamentais com o propsito de assegurar o
desenvolvimento desse setor (RUSHING; GANZ BROWN, 1986).
Tanto na Coria do Sul quanto no Brasil, houve considervel
desenvolvimento da indstria da informtica, mas os resultados
em seu conjunto foram diferentes. Alm disso, essas diferenas
de desempenho aparecem nos resultados alcanados pela
economia como um todo. Em 1980, a produo per capita coreana
era metade da brasileira, hoje o PIB per capita da Coria de
US$ 20.400 e a brasileira no passa de US$ 8.400.
35
A perda da f nas estratgias de promoo da modernizao
e do crescimento econmico visvel na ao das agncias de
desenvolvimento. curioso observar que, no perodo
35
Dados disponveis nos anurios estatsticos da economia mundial. Ver The New York Times
Almanac 2007. J. W. WRIGHT (ed.) p. 543 e p. 613.
PARTE V 375
compreendido entre o incio da dcada de 1950 e a crise do
petrleo, ao longo dos chamados anos dourados do ps-guerra
36
o interesse pelo desenvolvimento econmico havia se tornado
to generalizado que quase acabou por se constituir num campo
de estudo distinto, no fosse a reverso de sentimentos provocada
pela crise do petrleo e, logo em seguida, pelo desencanto gerado
pela crise da dvida externa do terceiro mundo. Nos anos recentes
a noo de ajuda ao desenvolvimento foi substituda pela noo
de competitividade. Lumsdaine num estudo sobre a trajetria
da ajuda internacional mostra que entre 1950 e 1970 a ajuda ao
desenvolvimento (foreign aid) somou US$ 94,8 bilhes enquanto
os fluxos de investimentos internacionais privados somaram apenas
US$ 51,9 bilhes. De 1976 a 1989 a ajuda internacional totalizou
US$ 410,7 bilhes enquanto os investimentos internacionais
privados j totalizavam US$ 431,4 bilhes (LUMSDAINE, 1993, p.
35). Esses nmeros tornam-se ainda mais expressivos quando se
considera que uma considervel parte dos recursos classificados
como ajuda internacional na dcada de 1980 foram, na verdade,
destinados ao financiamento de dvidas dos pases do terceiro
mundo. Desde ento, a maior parte da ajuda internacional tem
sido direcionada para os chamados pases em desenvolvimento
de baixa renda e voltada para programas de ajuda humanitria,
combate a doenas endmicas ou pobreza extrema, abandonando
completamente a noo de fomento ao desenvolvimento
econmico e modernizao.
37
Tudo isso, obviamente, sem falar em produtos como o petrleo
que so essenciais ao modo de vida moderno e cujo mercado
caracteristicamente marcado por oscilaes e sobressaltos. Enfim,
a preocupao com a realidade internacional tem sido, de muitas
maneiras, uma parte integrante do dia-a-dia das pessoas. Desde a
36
Expresso utilizada por muitos estudiosos para designar esse longo perodo em que a
economia mundial manteve elevadas taxas de crescimento disseminadas pelos pases dos
cinco continentes. Ver GLYN, A. et al. The rise and fall of the post-war golden age.
Helsinki: World Institute for Development Economics Research (mimeog.), , 1988.
37
Entre os 17 pases maiores doadores de ajuda internacional, apenas 3 destinaram menos
do que 50% aos pases em desenvolvimento de baixa renda. Idem, p. 97.
376 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Primeira Guerra Mundial at a guerra fria essa realidade se fazia
presente no cotidiano dos europeus e norte-americanos, mas
permaneceu, em larga medida, como algo relativamente distante
para sociedades como a brasileira para quem os impactos dos
eventos da poltica internacional tinham um efeito muito menos
visvel. possvel dizer que, tal como afirmara E. H. Carr em
relao aos europeus na dcada de 1930, em pases como o Brasil,
at o fim da guerra fria, a percepo corrente era a de que o
manejo dos eventos na poltica internacional poderia ser deixado
conta dos diplomatas e das agncias do governo, que deveriam
zelar pela atuao externa do pas em instncias oficiais. O no-
alinhamento das dcadas de 1960 e 1970 refletiam essa dicotomia
de percepes: por que pases como o Brasil, a Colmbia ou a
Indonsia deveriam se envolver na questo nuclear ou na disputa
por reas de influncia das grandes potncias?
A realidade internacional de hoje, genericamente identificada
como globalizao, que integra indistintamente de muitas
maneiras os pases e as sociedades, disseminou a percepo de
que compreender o mundo e suas tendncias constitui um
elemento indispensvel para a ordem econmica, poltica e mesmo
social interna das naes. Mudanas nos padres internacionais
da atividade econmica ou nos regimes que regem as variadas
formas de relao entre os pases podem significar tanto
oportunidades quanto problemas, independentemente do nvel
de desenvolvimento da nao. A porosidade das fronteiras da
geografia poltica deixou de ser uma figura de retrica acadmica
fomentando o interesse por disciplinas como Relaes
Internacionais. Dessa forma, em pases como o Brasil, o interesse
por essa disciplina tambm se disseminou estimulando as
organizaes a incluir entre suas preocupaes o relacionamento
com outros pases e o meio internacional. A resposta das
instituies do meio acadmico foi a criao de cursos em todas
as suas modalidades graduao, mestrado, doutorado,
especializao e extenso e a constituio de ncleos, unidades
e associaes voltadas para a pesquisa e a reflexo sobre as
relaes internacionais.
PARTE V 377
CONCLUSO: O INTERESSE POR RELAES INTERNACIONAIS E SUA DISSEMINAO
EM PASES COMO O BRASIL
Pode-se dizer que o estudo das relaes internacionais na
modernidade vive um quarto momento em sua trajetria histrica.
O primeiro momento se estendeu por mais de dois sculos, desde
a consolidao do sistema de Estados nacionais ou sistema
westphaliano, como aparece na literatura especializada at as
guerras napolenicas. Nesse primeiro momento a reflexo sobre
relaes internacionais se confundia com a Filosofia Poltica e o
nascente Direito Internacional. O segundo momento pode ser
identificado com o perodo de expanso do liberalismo econmico
e da construo de um mundo de relaes globais centradas nas
potncias europias. Nesse perodo, face expressiva expanso
dos horizontes e possibilidades do comrcio e da gerao de
riqueza, o pensamento sobre poltica internacional praticamente
se dilui no pensamento econmico predominantemente liberal,
que se formava como novo campo do conhecimento. O terceiro
momento teve na Primeira Guerra Mundial o seu marco inicial e
se estendeu at os fins da guerra fria, perodo em que a reflexo
sobre relaes internacionais retorna com todo o vigor diante dos
efeitos trgicos da guerra, da incapacidade da economia de se
auto-regular face crise da dcada de 1930 e diante da emergncia
da ameaa nuclear num ambiente de tenso sustentada pela disputa
por reas de influncia da guerra fria. O quarto momento emerge
no momento em que a guerra fria estava perdendo substncia, a
f no desenvolvimento econmico planejado estava sendo abalada
pelos modestos resultados obtidos na grande maioria das naes
perifricas e os avanos da tecnologia passavam a estimular a
competio e a contnua inovao.
Esse quarto momento, genericamente chamado de
globalizao, marcado pela ampla disseminao do interesse
pelas relaes internacionais, desta vez expandindo-se tambm
para as sociedades perifricas. A crescente interatividade entre
as economias e entre as sociedades transformou tanto as naes
mais prximas quanto as mais distantes e o prprio meio
internacional numa realidade relevante para os indivduos e
378 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
suas aspiraes, mesmo para aqueles que vivem em regies
relativamente distantes dos grandes centros.
A globalizao, caracterizada como aumento substancial da
densidade nas muitas maneiras pelas quais a atividade econmica,
os processos polticos e as questes sociais interagem no
respeitando as formalidades das fronteiras da geografia poltica,
tem exercido uma presso crescente tanto sobre a percepo dos
especialistas quanto do pblico em geral. Em outras palavras, nas
dcadas de 1920/1930 a dolorosa experincia da grande guerra
estimulou o interesse das potncias para a compreenso do
fenmeno da guerra e da paz, tornando a reflexo sobre as relaes
internacionais cientificamente mais estruturada. Nos pases
perifricos, no entanto, as preocupaes orientavam-se muito
mais pelas questes do desenvolvimento do que pela agenda da
guerra fria. Para essa naes, a ordem internacional assumia um
significado diferente que se refletia numa agenda diferente. Do
mesmo modo que na poltica internacional surgem movimentos
como o dos pases no alinhados, no campo da reflexo aparece
a dicotomia entre relaes leste-oeste e relaes norte-sul. A
chamada escola da dependncia, formada essencialmente no
ambiente intelectual da Amrica Latina, constituiu uma dessas
formulaes, que procurava oferecer uma interpretao terica
ao processo de desenvolvimento econmico do mundo capitalista,
a exemplo do que Marx fizera em relao ao capitalismo liberal
que se expandia no sculo XIX.
38
Nas duas ltimas dcadas a globalizao tem estimulado o
interesse pelo estudo das relaes internacionais de forma mais
generalizada. Mesmo em pases de pouca expresso no cenrio
internacional, generalizou-se o interesse pela compreenso do
meio internacional. Entender as foras que atuam no substrato de
fenmenos como a formao de regimes internacionais ou os
efeitos e desdobramentos de crises, alianas e negcios em
andamento no plano internacional, deixou de ser um assunto
38
Sobre a trajetria da escola da dependncia, ver DORAN, C.F. et al. (Ed.). North-South
relations. studies of dependency reversal. New York: Praeger, 1983.
PARTE V 379
restrito s grandes potncias e associado a uma ou outra vertente
ideolgica. Esse movimento coincide tambm com o fortalecimento
e o avano da importncia da sociedade civil no plano interno de
pases como o Brasil fazendo com que as aes do governo,
inclusive as relacionadas com a poltica externa, passassem a ser
objeto de interesse crtico das instituies e mesmo dos indivduos.
Esse o quadro geral que explica porque a disseminao
do interesse e a estruturao do campo de estudo das relaes
internacionais no Brasil deu-se apenas nos fins do sculo XX.
Anteriormente, ao final da Segunda Guerra Mundial, o Ministrio
das Relaes Exteriores havia estabelecido o Instituto Rio Branco
para a formao de diplomatas que, por dever de ofcio, deveriam
estudar os fenmenos relativos ao meio internacional. O primeiro
curso universitrio especificamente dedicado formao de
especialistas em relaes internacionais surgiu apenas trs dcadas
depois, em 1974, na Universidade de Braslia. Ao longo dos anos
outras iniciativas tiveram lugar em termos de seminrios, formao
de centros de estudos especializados, publicaes e constituio
de programas de ps-graduao, mas a grande expanso do
interesse pela temtica das relaes internacionais no Brasil ocorreu
basicamente a partir da dcada de 1990.
39
Fato marcante que representa a culminncia desse processo
foi a constituio da Associao Brasileira de Relaes
Internacionais (ABRI) em fins de 2005 e a realizao do Primeiro
Encontro Anual em 2007, em Braslia. Esse Encontro contou com
a participao de mais de 500 inscritos entre professores,
pesquisadores, diplomatas e estudantes vindos de cerca de duas
dezenas de Estados brasileiros. A Comisso Organizadora recebeu
300 propostas de trabalho, das quais aprovou 200 para serem
apresentados em painis e mesas redondas e, alm disso, o evento
39
O professor SHIGUENOLI MIYAMOTO, valendo-se de sua experincia no ensino e na pesquisa e
da sua condio de participante de muitas das iniciativas que contriburam para a
institucionalizao da rea , faz um balano bastante completo da trajetria do campo de
estudo das relaes internacionais no Brasil em dois artigos: O estudo das relaes
internacionais no Brasil: o Estado da Arte. Revista de Sociologia e Poltica, n. 12, p. 83-
98 jun. 1999. e O ensino de relaes internacionais no Brasil: problemas e perspectivas.
Revista de Sociologia e Poltica, n. 20, jun. 2003.
380 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
ainda contou com a participao de especialistas estrangeiros de
renomadas instituies e de uma exposio de posters resultante
de programas de iniciao cientfica associados a cursos de
graduao em Relaes Internacionais.
interessante notar o contraste desse evento com iniciativas
anteriores como a da criao do Conselho Brasileiro de Relaes
Internacionais que, nos fins da dcada de 1970, tinha um propsito
semelhante mas pelo reduzido nmero de especialistas em
atividade e pela pouca base institucional no se afirmou. Outra
iniciativa que tambm pode ser lembrada como retratando essas
circunstncias, que ainda permaneciam na dcada de 1980, foi a
criao do Grupo de Trabalho de Relaes Internacionais e Poltica
Externa (GRIPE) no mbito do Encontro Anual da Associao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais
(ANPOCS) que acabou por ser excludo da programao da
ANPOCS em 1994 (MYIAMOTO, 1999). Dessa forma, o Primeiro
Encontro da ABRI revelou que, claramente, Relaes Internacionais
hoje um campo de estudo que integra plenamente a comunidade
cientfica brasileira.
Na cultura universitria brasileira h o entendimento
equivocado de que os cursos universitrios correspondem a
profisses. Alguns cursos como Odontologia ou as Engenharias,
possivelmente esse pressuposto tenha um sentido mais real, mas
a grande maioria das cerca de 70 opes de graduao existente
no sistema universitrio brasileiro no corresponde a profisses
especficas, mas sim a campos de estudo. Apesar da existncia
de regulamentaes oficializadas por lei, na esmagadora maioria
dos cursos de graduao oferecidos pela universidade brasileira
no possvel identificar habilidades, tcnicas e aplicaes
especificamente relacionadas ao domnio do campo do
conhecimento. Tal como ocorreu no caso do estudo das relaes
internacionais analisado neste trabalho, outros campos do
conhecimento tambm so movidos pela preocupao dos
indivduos e das sociedades no sentido de melhor compreender
o mundo em que se vive. Essa compreenso, obviamente, a
que melhor qualifica qualquer indivduo e qualquer sociedade
PARTE V 381
para melhor se situar dentro de uma realidade dinmica feita de
problemas e oportunidades. Uma disciplina ou rea do
conhecimento se consolida quando uma classe de fenmenos
ganha relevncia e passa a exigir tratamento distinto; a procura
por um destino profissional uma conseqncia. Com efeito, nos
anos mais recentes, o mercado de trabalho, tanto na esfera pblica
quanto na iniciativa privada, tem valorizado cada vez mais o
conhecimento das relaes internacionais para os postos que, de
algum modo, exigem capacidade de compreenso e anlise da
382 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
PARTE V 383
Shiguenoli Miyamoto
1
A
t o final dos anos 80, a mdia brasileira (impressa e falada)
dava pouca cobertura ao noticirio internacional, salvo raras
excees. Assim, no conflito que envolveu a Argentina e o Reino
Unido em 1982, foram inmeros os rgos de imprensa que
cobriram o evento diariamente, narrando cada pormenor,
justamente porque se tratava de algo inusitado, sobretudo pelo
fato de envolver um de nossos vizinhos contra uma grande
potncia , tendo como palco o Atlntico Sul.
Apenas em condies excepcionais, portanto, as relaes
internacionais faziam parte das preocupaes dirias, no apenas
da imprensa, como do prprio meio acadmico. Da o nmero
restrito de instituies voltadas para esse campo de conhecimento,
tanto em termos de ensino quanto de pesquisa.
Segundo os responsveis pela grande imprensa, no se
noticiava assuntos internacionais por um motivo simples: a
sociedade no se preocupava com o tema. provvel que essa
tenha sido uma verdade, pelo menos para aqueles tempos, ainda
mais pelo fato de vivermos, desde meados dos anos 60, condies
domsticas adversas, sendo nossa preocupao primeira as
restries impostas pelo regime militar. O mesmo, entretanto,
no poderia ser dito hoje.
AS RELAES INTERNACIONAIS COMO
REA DE CONHECIMENTO
1
Professor Titular - Departamento de Cincia Poltica-IFCH/Unicamp
384 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Esse mesmo argumento apresentado pela mdia, sempre
foi igualmente reproduzido, pelo menos em parte, pelas prprias
instncias responsveis pela formulao e implementao da
poltica externa brasileira. Ao alegar que a sociedade no se
interessava por assuntos de tal natureza, o Itamaraty, no caso,
arrogava-se o direito de ser o nico a pensar a atuao do pas,
em termos bilaterais ou multilaterais, visando a insero mais
favorvel no sistema internacional, segundo suas prprias e
exclusivas concepes.
Dificilmente encontraremos exemplo em que o Ministrio
das Relaes Exteriores mostrou disposio, at aqueles anos,
em dialogar com a sociedade, ouvindo-a nos grandes assuntos
que interessavam no apenas ao Estado, mas toda a Nao.
Apenas disputava espaos, por exemplo no regime castrense,
com as instncias econmicas (mais com essas) e militares, cada
uma delas tentando avanar sobre as competncias alheias.
Entre as primeiras podem ser citadas as discordncias, acerca
do relacionamento do Brasil com o Primeiro ou com o Terceiro
Mundo, ou entre a Chancelaria e o ministro Antonio Delfim Netto.
Na segunda, as divergncias verificadas com o reconhecimento
de pases socialistas no perodo de Ernesto Geisel, ou mesmo no
inicio do governo de Jos Sarney quando se criou a Zona de Paz
e de Cooperao no Atlntico Sul e se discutiu a diferena entre
desmilitarizao e no-militarizao da regio.
As transformaes que se processaram velozmente a partir
dos anos 80, fundamentalmente na dcada de 1990, com o acesso
restrito, depois em grande escala da TV a cabo e da internet,
trouxeram o mundo para bem perto de todos, j que com um
clique nos pem em contato direto com as realidades mais longnquas
possveis. Destarte, no s as distncias culturais foram diminudas,
como os prprios meios de transportes areos favoreceram a
aproximao com lugares antes considerados de difcil acesso.
Alie-se a isto, as transformaes no cenrio internacional
que tiveram forte impacto na vida poltica, econmica e cultural de
praticamente todos os paises. Poderiam ser relembrados a queda
PARTE V 385
do muro de Berlim,o fim do bloco sovitico, e as guerras travadas
pelo grande imprio norte-americano sempre longe de seu territrio.
Apresentados ao vivo em escala mundial, esses acontecimentos
serviram para mostrar inclusive para aqueles menos informados,
que muitos fatos tm repercusso global, afetando a todos
simultaneamente, que todos esto muito prximos, e que as fronteiras
sempre vistas como barreiras pareciam no mais existir.
Essas mudanas igualmente manifestaram-se no plano
econmico, com os processos que passaram a ser denominados
globalizao e interdependncia. Desde ento nada mais poderia
ser pensado isoladamente, atravs de polticas particulares, sem
levar na devida conta o que se passa nos outros continentes, sabendo
de antemo que as influencias do contexto global so inevitveis.
Em conjunto, todos esses fatores fizeram com que os
acontecimentos internacionais passassem a ser merecedores de
ateno, e percebidos como parte de nossas preocupaes
quotidianas. Como reflexo, no apenas no Brasil, mas em outros
pases, como Portugal, houve um crescimento significativo de
instituies que passaram a ofertar a carreiras especficas voltadas
para entender tal realidade, e atender s novas necessidades
impostas por esse mundo em rpida transformao. No apenas
isso, mas a prpria sociedade passou a se interessar por assuntos
dessa natureza, como pode ser comprovado em pesquisas
realizadas por investigadores dedicados ao tema.
2
2
Ver HOLZHACKER, D. O. Atitudes e percepes das elites e da populao em geral
sobre a poltica externa brasileira nos anos 90. 2006. Tese (Doutorado em Cincia Poltica)-
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2006. Embora no seja considerada fonte adequada
(nos moldes acadmicos), o site Orkut de relacionamentos atinge os estudantes de Relaes
Internacionais das diferentes instituies nacionais, e espelha essa realidade. Contam-se s
centenas as comunidades dedicadas s relaes internacionais sob as mais distintas rubricas,
muitas delas com mais de 15 mil membros. Ver, por exemplo: Relaes Internacionais,
17.811; Coisas da Diplomacia, 9.256; Conjuntura Internacional, 2.165; Relaes
Internacionais UNESP, 882; Relaes Internacionais PUC-SP, 1.098; Rumo ao Itamaraty,
3.368; Geopoltica, 4.311; Internacionalistas, 2.070; Historia e Geopoltica, 2.114. bem
verdade que no se pode, simplesmente, som-los para verificar quantitativamente os
interessados sobretudo jovens na rea de Relaes Internacionais, porque grande parte deles
com certeza pertence a vrias comunidades simultaneamente. Nessas comunidades discute-
se com grande freqncia o que so as Relaes Internacionais,a grade curricular, o contedo
das disciplinas e a qualidade dos cursos oferecidos. Disponvel em: <http://www.orkut.com>.
Acesso em: 7 maio 2008.
386 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
Nesse sentido, as relaes internacionais converteram-se
em uma rea de conhecimento de extrema relevncia, pelo menos
na universidade, ainda que no tenha encontrado status semelhante
no setor privado que desconhece, em parte, o papel exercido
pelo profissional egresso desses cursos, e mesmo suas habilidades
e ferramentas nos diferentes campos. Dentre essas podem ser
lembradas aquelas que envolvem desde as negociaes
econmicas at o entendimento da cultura dos outros povos, das
diferenas de modelos polticos e das possibilidades de se traar
cenrios nacionais e regionais, em funo justamente das
diversidades culturais e polticas cambiantes que caracterizam o
contexto mais prximo.
Na realidade, essa no uma rea recente de conhecimentos,
ainda que em termos acadmicos, ela tenha comeado a ser
explorada menos de um sculo atrs, quando foram criados os
primeiros cursos voltados para essa especialidade nos anos 20, nos
Estados Unidos. Por ter sido originada em pas que j se considerava
grande, e pelo papel jogado pela grande nao norte-americana
ao longo das dcadas posteriores, as relaes internacionais sempre
se caracterizaram por ser uma rea mais conhecida, identificada e
dominada teoricamente pelas concepes anglo-saxs.
As teorias, as publicaes, os conhecimentos, praticamente
tudo produzido em lngua inglesa. Os demais pases mantiveram-
se discretos, desempenhando papel de menor relevncia, inclusive
pela falta de recursos humanos adequados para contrapor-se
influncia norte-americana. Esse quadro passou a ser observado
no ps-Segunda Guerra Mundial quando aquele pas emergiu
verdadeiramente como a grande potncia no apenas em termos
militares, mas tambm com indicadores econmicos, polticos e
culturais, sem igual, estendendo seus tentculos ao redor de todo
o globo, abraando-o como se fosse sua propriedade.
Por isso mesmo, o poderio norte-americano se fez sentir
em dois nveis: no primeiro, com o uso da fora bruta; no segundo
plano, apoiado em variveis outras, operando atravs de suas
capacidades, sobretudo culturais, e que se encontram praticamente
PARTE V 387
consolidadas hoje, como se pode perceber pelo acesso
tecnologia, pelo uso da lngua inglesa praticamente universal,
pelas imagens e pelos valores, como inmeras obras j atestaram,
seja atravs do imperialismo sedutor, seja pela trajetria do Tio
Sam ao Brasil.
3
Nos anos recentes, os aspectos lingsticos tm sido cada
vez mais explorados, no que se concebeu designar geopoltica
da lngua, pelos especialistas desse campo de conhecimentos, e
preocupados com essa vertente do domnio anglo-saxo. Tudo
isto tem propiciado, aos poucos, de maneira progressiva, que
aspectos distintos, e ainda esquecidos da presena norte-americana
no mundo, sejam levados a um pblico mais numeroso e
diversificado, escapando das tradicionais linhas de pesquisas das
cincias humanas.
4
As preocupaes anglo-saxs na feitura de teorias encontram
explicaes no fato de que essas ultimas sempre foram pensadas
e elaboradas quando os Estados Unidos passaram a desempenhar
papel maior, ou participando menos ativamente da formatao
do sistema internacional. De um lado, para detectar a real influncia
de Washington nos destinos do mundo e quais os caminhos a
serem trilhados; e, de outro, para verificar o declnio, ainda que
momentneo, as dificuldades encontradas. e porque tais fatos
estavam acontecendo. Ou seja, apenas em pases com forte
capacidade para ditar normas e influenciar os rumos para onde o
mundo deveria caminhar (sofrendo portanto menos influncia
desse ltimo), que se preocupam em criar teorias: para saber
3
H razovel literatura que analisa a crescente influncia cultural dos Estados na Amrica
Latina, inclusive no Brasil. Dos ps-Segunda Guerra. Cf., por exemplo: HERZ, M. Poltica
cultural externa e atores transnacionais. 1989. Dissertao (Mestrado em Relaes
Internacionais)- IRI-PUC, Rio de Janeiro,, 1989; TOTA, A. P. O imperialismo sedutor: a
americanizao do Brasil na poca da Segunda Guerra. So Paulo: Companhia das Letras,
2000; MOURA, G. Tio Sam chega ao Brasil. So Paulo: Editora Brasiliense,1984 (Coleo
Tudo Historia). ; GALDIOLI, A. S. A cultura norte-americana como um instrumento do
soft power dos Estados Unidos: o caso do Brasil durante a Poltica da Boa Vizinhana. 2008.
Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais)- Programa de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais San Tiago Dantas, So Paulo, UNESP, 2008.
4
Ver a coletnea coordenada por LACOSTE, Y.; RAJAGOPALAN, K. A geopoltica do
ingls. So Paulo, Parbola, 2005.
388 LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
porque e como exercitar o poder em nvel cada vez mais amplo;
ou para descobrir os motivos de perda de suas capacidades.
O resto do mundo, como fcil constatar, pouco produziu
em termos tericos para contrapor-se a essa tendncia dominante,
e simplesmente passou a reproduzi-las de maneira automtica,
visvel na academia atravs dos cursos de Relaes Internacionais,
conferindo-lhe, portanto, legitimidade na interpretao dos
fenmenos regionais ou globais.
Uma consulta bibliografia das diversas graduaes
existentes no pas no deixa margem a qualquer dvida sobre
esse fato, observando-se repetio integral dos ttulos existentes
na literatura internacional, seja de livros seja de peridicos (de
procedncia anglo-sax): os mesmos autores utilizados no Rio
Grande do Sul fazem parte das relaes bibliogrficas em Roraima,
em Braslia, em So Paulo ou na Bahia, que assim apresentam-se
por dentro dos debates mundiais.
Eventualmente existem algumas diferenas em termos
conceituais sobre o que sejam as prprias Relaes Internacionais.
No faz muito tempo o Estado era visto como o grande e nico
agente importante do cenrio global. O surgimento de outros atores
exercitando papis destacados como as instituies internacionais
e organizaes no-governamentais, as empresas transnacionais,
ou as unidades sub-nacionais (como passaram a ser designados os
novos agentes domsticos) serviram para que se questionasse, ainda
que forma restrita, a terminologia Relaes Internacionais.
Nesse cenrio atual, cada vez mais complexo, com redes e
poderes difusos, o uso dos termos Relaes Internacionais j se
apresentaria inadequado, ou mesmo incompleto, porque