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Srgio Haddad*
O incio dos trabalhos das ONGs com a educao
A atuao das ONGs de desenvolvimento no campo da educao no novo. Alis, este
envolvimento est na razo mesma do seu nascimento. Nos anos 60 e 70, um conjunto de
pequenas organizaes constitudas por grupos de pessoas oriundas dos setores progressistas
das igrejas, dos partidos polticos e das Universidades, organizam-se em entidades - associaes
civis sem fins lucrativos - para se dedicar ao trabalho social junto aos setores mais pobres da
populao do Brasil.
Estvamos em plena vigncia do regime militar, implantado em maro de1964 encerrando um
perodo de intensa mobilizao social envolvendo diversos setores da sociedade e onde a disputa
sobre o modelo de desenvolvimento e o tipo de sociedade a se constituir no Brasil esteve em
pauta.
Tais organizaes tinham como misso principal a reconstruo do tecido social que havia se
rompido com a ditadura, a defesa dos direitos humanos e a educao popular. O que se buscava
com estes processos educativos era contribuir para a ampliao da compreenso que a populao
pobre tinha das suas condies de vida, discutindo as suas causas, visando uma atuao crtica na
sociedade.
A greja Catlica foi um dos espaos mais importantes onde os trabalhos de ao junto aos grupos
populares, com as caractersticas acima descritas, ocorriam. Ali, os processos educativos
baseavam-se na leitura dos textos bblicos, adaptando-os realidade do momento, sob a
perspectiva da Teologia da Libertao. As famosas Comunidades Eclesiais de Base eram grupos
de ao pastoral e de educao popular.
A reflexo sobre a realidade no ficava restrita apenas a um processo de conhecimento. Ao
contrrio, o contato direto com a realidade para identificar os problemas ali existentes,
determinava, aps anlise de suas causas, uma interveno concreta. Este trabalho tinha por
objetivo transformar a realidade, visando a superao dos problemas e a construo de condies
de vida mais justas. Neste sentido, a prtica educativa era ao mesmo tempo uma prtica de
organizao e mobilizao da sociedade.
Como se pode imaginar, o trabalho desenvolvido no tinha uma visibilidade pblica. Era um
trabalho militante, realizado com grupos comunitrios, que se desenvolvia em um contexto de sigilo
e sob o silncio da censura e da represso impostas pelo regime militar.
Outra caracterstica destes trabalhos iniciais de envolvimento das ONGs com a educao era o
fato de que tais processos educativos eram absolutamente desligados dos processos oficiais, ou
seja, dos sistemas pblicos de ensino. Em funo do regime autoritrio, havia muito pouca opo
de trabalho crtico dentro destes sistemas de ensino e nas escolas. As orientaes das teorias
educacionais crticas viam o trabalho com os sistemas de ensino como reprodutor das ideologias
dominantes e muito mais afeito a manter as relaes de classe existentes do que a produzir uma
nova ordem social. Eram os tempos da sociologia reprodutivista onde as escolas, consideradas
como aparelhos ideolgicos do Estado, eram vistas como instncias de manuteno e reforo das
condies de vida da populao empobrecida em sociedades capitalistas como a brasileira.
Naqueles tempos, as ONGs tinham o seu trabalho quase que exclusivamente voltado ao apoio das
pastorais sociais da greja Catlica, atravs de aes junto s suas comunidades, orientadas pelas
decises progressistas do Conclio Vaticano e por opes de trabalhos do clero progressista. As
temticas variavam em funo das necessidades definidas pelos prprios grupos populares:
sade, moradia, analfabetismo, produo, organizao, etc.
Os processos educativos sofriam grande influncia do pensamento pedaggico desenvolvido no
perodo anterior ao golpe, durante os primeiros anos da dcada de 60, quanto s idias do
educador brasileiro Paulo Freire se disseminaram junto s centenas de experincias de educao
popular, denominados como movimentos de cultura popular. Estas experincias uniam a poltica
com manifestaes culturais como teatro, msica, poesia e outros. Era um trabalho educativo,
construdo junto com as comunidades carentes, a partir das suas tradies e que se espalharam
por todo o pas.
Em linhas gerais, tais orientaes pedaggicas se pautavam na idia de que os grupos populares
detinham um saber particular, que era produzido a partir das suas condies de vida, e que os
processos educativos ocorriam a partir do encontro entre estes saberes e os saberes dos
educadores. sto se dava atravs do dilogo entre o educador e o educando tomando como base o
estudo da realidade local, voltado para a transformao das condies de vida desta populao
empobrecida. A misso destes educadores no se realizava descolada de uma intencionalidade
poltica.
O perodo de democratizao da sociedade brasileira
Ao chegarmos no final da dcada de setenta e incio dos anos oitenta, dois fatores marcaram o
trabalho educativo desenvolvido por este modelo de ONGs. Um deles foi o crescimento de
trabalhos sociais, no campo da sociedade civil para alm das pastorais da greja Catlica. Estes
novos espaos, muitas vezes produzidos pela prpria atuao das pastorais, ao tornarem-se
independentes da sua influncia, mostravam uma nova complexidade dos atores sociais
brasileiros. Eram os movimentos de bairros, as associaes de moradores e organizaes
populares; os movimentos sindicais autnticos que se constituam a margem do movimento
sindical oficial; os movimentos de mulheres; o movimento negro; os movimentos autnomos de luta
por moradia, terra e trabalho.
Estes novos movimentos sociais e populares davam uma nova conformidade sociedade civil. O
trabalho das ONGs passou a se realizar tambm junto a tais movimentos, apoiando-os na sua
organizao e mobilizao, como tambm no seu trabalho educativo. As experincias de educao
popular produzidas pelas ONGs, neste segundo momento, no se ativeram apenas s questes
materiais de produo e reproduo da vida, voltaram-se tambm para os temas relativos ao plano
cultural e simblico, como as relaes sociais de gnero, etnia e raa. Assim, ao trabalhar com tais
movimentos, as ONGs agregavam condio de pobreza e classe os fatores relativos ao universo
da produo cultural e simblica.
Todos este novos movimentos sociais contriburam significativamente, atravs das suas lutas e
demandas, para o processo de redemocratizao da sociedade brasileira, e com a volta do poder
civil.
Outro fator que influenciou o trabalho educativo das ONGs foi a luta pela construo de um ensino
pblico e de qualidade para a maioria da populao. Com a democratizao da sociedade o
prprio movimento social colocou entre as suas demandas a questo da escola pblica como
prioridade visando o fortalecimento dos grupos populares. Ler, escrever, contar e se apropriar dos
conhecimentos, que estavam disponveis para os outros grupos sociais, eram demandas daqueles
que no tinham acesso aos servios de escolarizao. sto j se mostrava claro nos inmeros
trabalhos de escolarizao popular, como programa de alfabetizao de adultos, creches, escolas
comunitrias, desenvolvidos ou apoiados pelos movimentos sociais, sindicatos e ONGs.
Ao mesmo tempo, havia tambm uma outra presso vindo do prprio Estado. Com a
democratizao, muitos atores sociais que antes estavam trabalhando no campo da sociedade
civil, em trabalhos de educao popular desenvolvidos pelas ONGs e pelos movimentos sociais,
foram trabalhar em governos populares, no sistema pblico de ensino. Ali, voltam a repensar uma
proposta de escola focada na demanda popular e seus interesses. No estavam mais em vigncia
as teorias reprodutivistas que viam o trabalho escolar meramente como um trabalho a servio as
classes dominantes. Ao contrrio, mesmo reconhecendo que o sistema educacional era desigual e
injusto, tratava-se de coloc-lo a servio da maioria da populao, fazendo com que a distribuio
do conhecimento tambm fosse um ato poltico de melhoria das condies de vida.
Desta forma, as ONGs passam a desenvolver aes de assessoria aos setores pblicos, lutando
pelo acesso e qualificao dos servios pblicos de ensino voltados aos interesses populares.
Temas como o reconhecimento do direito de haver escolas e creches para todos, a melhoria da
qualidade do ensino, formao de professores, elaborao de materiais didticos, elaborao de
novos currculos e modelos pedaggicos de interesse dos grupos populares, passaram a ser
contemplados pelo trabalho das ONGs.
Se, em alguns momentos, a constituio de uma escola popular paralela aos sistemas pblicos de
ensino poderia ter sido pauta dos movimentos sociais e das ONGs, a verdade que dado o carter
de necessria institucionalizao que processos escolares exigem, tais escolas se mostraram
inviveis de serem mantidas a longo prazo por estas instncias da sociedade civil, sem um apoio
do Estado. Discutia-se, ento, os mecanismos de controle por parte da sociedade civil sobre as
instncias pblicas de ensino. Passa-se a discutir a participao dos pais, os mecanismos internos
de democratizao da escola pblica como os centros cvicos e as Associaes de Pais e Mestres.
Discuti-se ainda mecanismos de parceria entre o Estado e a sociedade, onde, por exemplo, o setor
pblico garantia a institucionalidade das escolas e os movimentos sociais e as ONGs as
orientaes pedaggicas.
H ainda um movimento de reconhecer prticas educativas dos movimentos sociais como prticas
de carter pblico, como no caso das escolas comunitrias. Aqui se exige o reconhecimento legal,
a destinao de verbas para o pagamento dos professores e o apoio de material didtico.
As ONGs ainda exerceram influncia nas orientaes pedaggicas. Procurava-se levar a
experincia de trabalho desenvolvida nos espaos da sociedade civil, como uma educao
popular, para junto das escolas pblicas. Ou, ento, desenvolvendo trabalhos que pudessem servir
de modelos e posteriormente socializados nos sistemas pblicos
O movimento mais geral da sociedade apontava para esta preocupao de fazer com que o Estado
se democratizasse e fosse instncia provedora de servios pblicos para a populao. Esta oferta
deveria ser extensiva a todos, deveria ser de qualidade e deveria estar sob controle da populao.
Estas eram as orientaes que movimentos sociais, sindicatos, ONGs e outros atores da
sociedade buscavam implantar. Entre os vrios servios, a escola tornou-se um dos mais
importantes.
A nova conjuntura
Vimos como nos ltimos anos, o Brasil, pressionado pela crise fiscal e pelo desenvolvimento do
capitalismo internacional, vem executando um processo de reforma do Estado. Estas orientaes
gerais no plano econmico acabaram por produzir uma reverso nas expectativas expressas na
elaborao da Constituio de 1988, quando vrios direitos no campo da educao foram
conquistados.
Tais direitos, conquistados dentro da lgica de democratizao do Estado brasileiro aps o perodo
do regime militar, orientavam-se no contexto de ampliao dos direitos de cidadania na busca por
constituir um estado de bem social no Brasil - a exemplo dos pases do primeiro mundo. As ONGs,
bem como os movimentos sociais e populares, acabaram por ter um papel importante na conquista
destes direitos, como pudemos verificar acima.
No entanto, as mudanas na conjuntura global da economia, que acabaram por empurrar os
pases do terceiro mundo para um papel cada vez mais margem dos processos de
desenvolvimento econmico, condicionaram a ampliao destes direitos, bem como a sua prpria
realizao.
Vimos como as polticas pblicas de educao no Brasil vm se reorganizando em funo desta
lgica. Um dos aspectos mais importantes dos processos de reforma dos sistemas educacionais
a redefinio dos limites entre o pblico e o privado. Ou seja, ao se redefinir o papel do Estado no
atendimento aos direitos de educao, premidos pelos aspectos da economia, a sociedade civil
tem sido chamada a exercer esta funo pblica. Se antes a participao da sociedade civil se
configurava como um dos aspectos ligados aos processos de democratizao do Estado, pelo seu
papel de controle e direcionamento dos servios pblicos, neste momento, ela chamada para
colaborar diretamente com a oferta dos servios educacionais, dentro da lgica de diminuio das
responsabilidades do Estado.
Ao mesmo tempo, verifica-se no mbito da sociedade civil, entidades que vo ganhando relevncia
no campo da educao. So entidades filantrpicas ou de carter assistencial chamadas a
colaborarem com o Estado, deslocando parte da responsabilidade pelo sistema escolar do plano
das polticas universais pblicas para o plano das polticas compensatrias. o caso da educao
de adultos e da educao infantil, que foram deixadas de lado dentro das prioridades da oferta dos
sistemas pblicos e vm sendo alocadas como de responsabilidade das organizaes da
sociedade civil.
A sociedade brasileira, tambm, vem verificando um crescente interesse de parte dos grupos
empresariais e do capital em geral nos rumos e no controle das orientaes e do atendimento
educacionais. H um crescimento de fundaes de empresas privadas, constitudas muitas delas a
partir de isenes fiscais, quase todas mantendo a educao como uma das suas atividades
principais. A forte presena do capital no plano das aes sociais e da educao em particular
demonstra duas faces contraditrias. De um lado, tal envolvimento aponta para um importante
compromisso social de parte do capital, compromisso este fundamental em sociedades como a
brasileira com to elevada concentrao de renda e tamanho desnvel social. Ao mesmo tempo,
aponta para um crescente descomprometimento do setor pblico com a educao, correndo o risco
de rompimento de um dos aspectos mais importantes na construo da democracia social
brasileira.
dentro deste panorama geral que as ONGs tradicionais vm sendo chamadas a colaborarem. De
um lado, na ao direta de oferta dos servios educacionais onde o Estado se retira ou no entra.
De outro, em funo da diminuio do corpo tcnico das diversas secretarias, as ONGs so
chamadas a produzirem materiais didticos, treinarem professores e atuarem no plano das
orientaes pedaggicas.
So riscos deste momento, que a participao das ONGs se d no rumo do esvaziamento do papel
do Estado na rea social, assumindo responsabilidades por aes antes nas mos dos setores
pblicos. Premidos pela diminuio dos recursos produzido pelo afastamento da cooperao
internacional, seduzidos pelo chamado neoliberal das reformas do Estado, muitas vezes o sentido
de sobrevivncia destas organizaes aponta para um caminho contrrio ao do fortalecimento da
responsabilidade social do Estado brasileiro. Ao mesmo tempo, em uma situao de desmonte dos
servios pblicos, a atuao das ONGs no campo da educao pode oferecer servios que
qualifiquem as aes educacionais oferecidas pelo Estado, garantindo o seu fortalecimento.
Sobre os desafios produzidos pela conjuntura atual, apresentamos o depoimento a seguir, retirado
de documento produzido pelas ONGs de Educao de Minas Gerais em encontro realizado pela
Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais - ABONG para discutir as atividades
relativas a Educao para Todos:
"...cada vez mais se impe a necessidade de elaborarmos propostas para o conjunto da
populao, sempre maior que aquela que trabalhamos cotidianamente. sto implica muitas vezes
em repensarmos nossas prticas, seus contedos, metodologias, etc. sto porque, muitas vezes,
viabilidade tcnica de uma proposta nem sempre corresponde a uma viabilidade poltica, e vice-
versa. Ou, em outras palavras, elaborar propostas viveis implica em viabiliz-las tcnica e
politicamente ao mesmo tempo. (...) Propor projetos polticos, viveis poltica e tecnicamente,
implica para as ONGs dar um passo avante na formatao tcnica de suas experincias e, por
outro lado, buscar articulao poltica necessria sua imposio na agenda de debates.
Este duplo movimento poderia ajudar-nos na superao de uma vez por todas da idias do papel
apenas alternativo das ONGs. Se no momento histrico de seu nascimento e fortalecimento boa
parte das ONGs tiveram que reforar seu carter alternativo ao Estado e a outras iniciativas ditas
'assistencialistas', hoje preciso com lucidez dizer que isto no basta. sto no basta por que as
ONGs por sua ligao com a populao, por sua capacidade de articular-se politicamente, pela
experincia acumulada, no podem se furtar ao dever de propor alternativas viveis para o
conjunto da populao.
Dizer isto no implica, de modo algum, que todos agora deixemos nossas prticas e nossas
referncias (alternativas ou no) e passemos para o campo do 'poltico e tecnicamente vivel'. Pelo
contrrio. preciso fortalecer o campo das experincias que ocorrem fora do aparelho estatal, mas
s que agora no apenas para servir-lhe como alternativa, mas tambm como parmetro...
... preciso, a muitas ONGs de diversas naturezas, compreender que na verdade elas j participam
e so parte da poltica pblica. sto por dois motivos: em primeiro lugar porque nos ltimos anos
temos construdo na Amrica Latina um sentido do pblico que ultrapassa o estatal, inclusive para
questionar um Estado que tem sido muito pouco pblico. Por outro lado, boa parte das ONGs se
mantm com algum tipo de recurso pblico, seja este estatal ou no.
Assumir este seu carter pblico traz para as ONGs (...)propor e discutir a partir de dentro das
polticas pblicas e no apenas como algum de fora do aparelho estatal. sto seria condio,
tambm, para que as ONGs no sirvam apenas de 'correia de transmisso' ou executores de
polticas definidas por tcnicos e burocratas, mesmo que bem intencionados.
Afirmar o carter pblico das ONGs e sua legitimidade em propor e viabilizar polticas pblicas,
implica hoje, numa capacidade de formular uma crtica fundamentada na idia e de privatizao
dos servios estatais. No podemos legitimar as idias de que os Estados na Amrica Latina
devem privatizar como meio de resolver os graves problemas econmicos e sociais pelos quais
passamos.
Finalmente, no desconhecido de ningum que trabalhe na rea da educao a famosa
afirmao que o acesso escola, nas ltimas dcadas, foi democratizado, mas a permanncia e o
acesso aos conhecimentos transmitidos por ela no o foram.(...) Pensar a qualidade da educao
escolar para as ONGs deve significar pensar numa experincia que incorporando a aprendizagem
de conhecimentos, seja muito mais que isto: seja elemento formador e potencializador das vrias
dimenses do ser humano. S conseguiremos realizar esta tarefa de tirarmos a discusso da
qualidade em educao do campo da lgica do mercado e da produo. preciso discutir
eficincia, produtividade e outras categorias, no na forma como foram elaboradas para dar conta
de processos produtivos, a lgica do mercado, mas na lgica das relaes sociais e culturais que
se do, em ltima instncia, nas relaes pedaggicas no interior da escola". (FARA FLHO, 1994)
* Srgio Haddad, 52, presidente da Associao Brasileira de ONGs - ABONG, secretrio-
executivo da ONG Ao Educativa e professor da PUC/SP.
TERE!RO SETOR" ONGs e !NST!T#TOS
Usualmente chamado de Terceiro Setor ou ONGs (Organizaes no Governamentais), o
conjunto das pessoas jurdicas sem fins lucrativos.
Classificam os tericos como:
$R!%E!RO SETOR o Estado, entendendo este como o ente com personalidade jurdica de direito
pblico, encarregado de funes pblicas essenciais e indelegveis ao particular (justia,
segurana, fiscalizao, polticas pblicas, etc.).
O SEG#N&O SETOR compreendido como as organizaes do mercado: pessoas fsicas ou
jurdicas de direito privado, encarregadas da produo e comercializao de bens e servios, tendo
como escopo o lucro e o enriquecimento do empreendedor.
E TERE!RO SETOR aquele que congrega as organizaes que, embora prestem servios
pblicos, produzam e comercializem bens e servios, no so estatais, nem visam lucro financeiro
com os empreendimentos efetivados, estando includas aqui, portanto, as associaes, sociedades
sem fins lucrativos e fundaes.
Apesar do sentido ser o mesmo para os termos Terceiro Setor ou ONGs, a ltima denominao
tem sido mais vinculada s organizaes que tenham suas finalidades direcionados a questes
que atingem mais genericamente coletividade (meio ambiente, doenas infecto-contagiosas,
etc.).
J !NST!T#TO quando referido para identificar entidades, embora muitos o tenham como uma
espcie de pessoa jurdica sabemos que tal no verdadeiro, pois, o termo instituto, quando
empregado nesse sentido, significa, tambm uma entidade, entretanto, pode ser aqui tanto
governamental quanto privada, tanto lucrativa, quanto no lucrativa.
nstituto, ento, pode ser compreendido como a denominao que se d a determinadas entidades,
ou ao gnero, onde se encontram determinadas espcies de pessoas jurdicas. Assim, tanto uma
sociedade, como uma associao ou uma fundao podem ser denominadas de instituto.
Usualmente o termo tem sido mais utilizado para identificar algumas sociedades civis sem fins
lucrativos, donde, provavelmente surge a confuso terminolgica.
Assim, na prtica e tecnicamente correto, podemos dizer que, genericamente, as entidades do
Terceiro Setor ou as ONGs so pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos (sociedades
civis, associaes e fundaes) e que todas elas podem ser denominadas institutos ou serem
consideradas como tal.
SO!E&A&ES !'!S SE% (!NS )#RAT!'OS" ASSO!A*+ES E (#N&A*+ES
simples leitura, dos primeiros artigos do Cdigo Civil Brasileiro, podemos observar que nosso
direito admite a existncia de duas classes de pessoas: as ,essoas -sicas ou naturais e as
,essoas .urdicas. Ou seja, reconhece o Estado como entes dotados de personalidade (sujeitos
de direitos e deveres), os seres humanos individualmente considerados (pessoa fsica ou natural),
o agrupamento organizado de pessoas fsicas (sociedades e associaes), e um patrimnio
vinculado a um objetivo (as fundaes).
Assim, podemos dizer que as pessoas fsicas tm como substrato o ser humano, enquanto que as
pessoas jurdicas se constituem em uma construo do direito, advinda de situaes criadas pelo
agrupamento de pessoas ou pelo comprometimento de bens a um determinado objetivo.
pessoa fsica ou natural - o ser humano -, a lei estabelece a aquisio da personalidade civil com
o "...nascimento com vida...", ao passo que a personalidade jurdica s concedida quando as
autoridades competentes do Estado verificam que a entidade tem fins dignos de proteo jurdica e
rene as condies necessrias para os realizar, e sua existncia s se concretiza a partir do
momento em que seus atos constitutivos so inscritos no registro pblico prprio.
A pessoa jurdica, conforme conceituou Giorgi: "... uma unidade jurdica, que resulta de uma
coletividade humana organizada, com estabilidade, para um ou vrios fins de utilidade pblica ou
privada; completamente distinta de cada um dos indivduos que a compem e dotada da
capacidade de possuir e de exercitar adversus omnes os direitos patrimoniais, compatveis sua
natureza, com subsdio e o incremento do Direito Pblico."
O Cdigo Civil Brasileiro divide as pessoas jurdicas em duas classes: as de Direito Pblico e as de
Direito Privado, sendo, as de Direito Pblico divididas em duas subclasses: as de Direito Pblico
nterno (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e as de Direito Pblico Externo (os demais
Estados Soberanos).
Como sabemos, o artigo 16 do Cdigo Civil Brasileiro estabelece que so pessoas jurdicas de
Direito Privado, as sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias, as
associaes de utilidade pblica, as sociedades mercantis e as fundaes.
Assim, as pessoas jurdicas de direito privado (que mais nos interessam no presente trabalho), so
divididas em dois grupos fundamentais: as corporaes e as fundaes. Aquelas tendo como
fundamento a reunio de pessoas fsicas e que so as associaes e sociedades; estas, tendo em
sua gnese massas patrimoniais, ou seja, as fundaes.
Como nosso propsito, focaremos nossa ateno nas pessoas jurdicas de direito privado sem
fins lucrativos (sociedades civis, associaes e fundaes).
A teor da primeira parte do caput do art.11 da Lei de ntroduo ao Cdigo Civil combinado com o
art. 16 do Cdigo Civil, percebemos tambm, a clara inteno do legislador em definir as
sociedades civis sem fins lucrativos, as associaes e as fundaes como prestadoras de servio
pblico, ainda que de direito privado:
"As organi/a0es destinadas a -ins de interesse coleti1o" como as
sociedades e as -unda0es..." (art. 11 da LCC) e;
Da, e com base tambm em outros dispositivos legais, se infere que no Brasil no se permite a
instituio de pessoa jurdica sem fins lucrativos para a administrao de interesses individuais ou
de interesse apenas privado, v.g.: administrar heranas em favor de herdeiros; administrar
patrimnio em favor de alguma famlia, etc.
Ao ocorrer o registro de uma pessoa jurdica de direito privado, em sendo ela uma associao ou
sociedade, o Estado declara que o conjunto de pessoas fsicas que a compem passa a ser uma
s pessoa, dotada de capacidade para os atos da vida civil, perseguindo os objetivos comuns aos
scios ou associados e com vida totalmente independente de cada um deles. J quando se tratar
de uma fundao, o Estado vai declarar que aquele patrimnio, vinculado a um objetivo de
interesse social determinado pela vontade humana, e com uma administrao previamente
definida, uma pessoa independente do instituidor, dos administradores ou dos beneficirios. L, a
pessoa jurdica formada pela assemblia das pessoas naturais, com ou sem propriedade sobre
bens, aqui, a pessoa jurdica o prprio patrimnio vinculado a um objetivo.
Preconizado , ento, que sociedades e associaes so compostas de uma aglomerao de
pessoas naturais em torno de objetivos de interesse coletivo, enquanto que fundao um
patrimnio destinado a um fim de interesse coletivo, ao qual se d personalidade.
Embora no exista grande diferena prtica ou tcnica entre sociedade civil sem fins lucrativos e
associao, teoricamente, podemos dizer que o que as difere o nmero de pessoas e os
interesses que nela se envolvem, sendo certo que na maioria dos casos, a sociedade civil sem fins
lucrativos instituda por um pequeno nmero de pessoas cuja finalidade atender coletividade,
ou a um grupo determinado da coletividade que no os prprios scios, enquanto que a
associao, normalmente, composta por um grande nmero de pessoas, as quais visam, na
maioria dos casos, o interesse, ou os interesses daqueles que a compem.
Assim, sociedade civil sem fins lucrativos, pode ser compreendida como a pessoa jurdica de
direito privado que se forma atravs da reunio de mais de uma pessoa e que visa beneficiar
outras pessoas. E, associao como o agrupamento de pessoas, geralmente em maior nmero,
que, embora possa tambm visar o benefcio de terceiros, sempre tem como objetivo o
atendimento dos prprios associados ou de interesses destes, enquanto que fundao um
patrimnio que algum separa do que lhe pertence, para beneficiar, sempre, a outras pessoas que
no o instituidor ou os administradores da entidade.
Portanto, se mais de duas pessoas possuem equipamentos e dispem de tempo com os quais
desejem repassar experincia, conhecimento, sem transferncia de patrimnio, sem objetivar lucro
ou benefcios materiais prprios, mais conveniente criar uma sociedade civil sem fins lucrativos.
J se algumas pessoas tm interesses comuns, que ao mesmo tempo so interesses da
coletividade, visando a preservao de tais bens, ou os mesmos objetivos elencados no pargrafo
anterior, melhor ser a instituio de uma associao (categorias profissionais, moradores de um
bairro, alunos e pais de alguma escola, etc.).
J aquela pessoa (pode ser uma s), ou aquelas pessoas (fsicas ou jurdicas) que desejam
prestar um servio comunidade, de carter mais permanente, com fiscalizao mais rigorosa por
parte do Estado e cuja administrao no possa modificar o objetivo ou a vontade do instituidor,
associando tal desejo a algum patrimnio livre e desembaraado que se vincular ao fim desejado,
o ideal a instituio de uma fundao.
Tom2/ de A3uino Resende
$romotor de 4ustia
urador de (unda0es em 5elo Hori/onte6%G7
ONGs, cidadania e globalizao: notas para uma discusso
*
Atila P. Roque
Historiador
Coordenador do Programa de Globalizao do BASE
O processo de globalizao abrange um conjunto de fenmenos da vida contempornea
que ultrapassa amplamente os aspectos econmicos e financeiros normalmente enfatizados
quando se fala do assunto. Uma anlise mais abrangente do impacto da globalizao deve
necessariamente incluir as transformaes polticas e culturais que ocorrem tanto na esfera
internacional/global quanto na nacional/local.
O objetivo do presente texto trazer para o debate alguns aspectos deste
processo, em particular aqueles que dizem respeito mais diretamente a ao internacional de
organizaes da sociedade civil que ficaram conhecidas como ONGs (Organizaes No-
Governamentais). A minha inteno apenas iniciar um exerccio de reflexo e amadurecimento
de idias que ajude na compreenso da dimenso internacional do trabalho dessas organizaes e
em que medida constituem as bases de uma emergente "esfera pblica internacional"
Reconhecendo o terreno
A interelao dos processos econmicos, a consolidao de agendas globais, a
reconstruo da ordem internacional no ps guerra-fria, o fortalecimento de atores no-
governamentais na esfera internacional, so alguns dos elementos que sugerem um cenrio
mundial bastante diferente do que dispunhamos h poucas dcadas. Fazem parte desse processo,
por exemplo, as mudanas nas organizaes de Bretton Woods (GATT/OMC, Banco Mundial,
FM), a reestrurao da ONU, o fim da bipolaridade e o fortalecimento dos blocos regionais.
Tambm estamos diante de uma maior oligarquizao da ordem econmica internacional,
especialmente com a consolidao do poder das empresas transnacionais e dos grandes
conglomerados financeiros. A fora desses interesses nos espaos de tomada de decises
*
Este texto foi originalmente apresentado como trabalho final em curso ministrado no segundo semestre de
1997 pelos professorees Luis Eduardo Soares e Myriam Seplveda dos Santos no !rograma de Mestrado em
"i#ncia !ol$tica do %&!E'( 'io de (aneiro)
internacionais tem resultado em um gradativo desmonte dos instrumentos de controle disposio
das autoridades pblicas nacionais O relativo enfraquecimento da capacidade de regulao dos
estados nacionais um fator a mais de preocupao para todos que se dedicam a pensar as
possibilidades de uma ordem global democrtica. Sem enfatizar exageradamente esta tendncia -
considerando que a fora institucional e cultural do estado-nao permanece central na
organizao da vida social - devemos estar atentos s mudanas em curso.
O que parece ser irreversvel a perda da exclusividade dos governos sobre os
mecanismos de gesto da ordem internacional. A presena cada vez mais constante de
organizaes da sociedade civil em espaos antes restritos aos governos tem representado um
importante contrapeso tendncia oligarquizante. Este tem sido o pano de fundo de boa parte das
disputas envolvendo as ONGs e as demais organizaes da sociedade civil em torno das polticas
e programas dos organismos multilaterais, assim como durante o chamado ciclo social de
conferncias mundiais realizadas pela ONU na dcada de 90 (Criana, Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Populao, Direitos Humanos, Desenvolvimento Social, Mulher e
Assentamentos Humanos).
De certa forma, a presena ativa de ONGs nos debates internacionais faz parte do que
Boaventura Santos denomina "globalizao contra-hegemnica": iniciativas envolvendo
organizaes dos pases do Sul que promovem a articulao transnacional de movimentos,
associaes e outros atores sociais que defendem os interesses de grupos "marginalizados" pelo
capitalismo global. (Santos, 1998).
Como um componente fundamental deste cenrio, o fim da bipolaridade criou as condies
para uma flexibilizao do ambiente internacional. Verificamos a superao de uma agenda
excessivamente demarcada pela preocupao com a segurana militar e o fortalecimento da
temtica social na agenda internacional. Do ponto de vista das relaes internacionais, a
valorizao de uma perspectiva mais integrada do desenvolvimento foi a conseqncia mais
importante desse processo, levando a uma participao cada vez maior das organizaes da
sociedade civil em negociaes que antes estavam limitadas aos governos.
Em grande medida, a prpria diplomacia brasileira comea a reconhecer a necessidade de
uma maior abertura da poltica externa. Conforme ressalta o diplomata Ernesto Otto Rubarth,
comentando a importncia da articulao com agentes no estatais para a formulao da poltica
externa brasileira, "(a diplomacia) est deixando de ser um modo privilegiado de dilogo entre
Estados e esta passando a atuar em uma complexa teia de atores, tendo a necessidade de lidar
tambm com os impulsos internos." (Rubarth, 1998:193).
A participao de ONGs nas delegaes oficiais do Brasil nas conferncias das Naes
Unidas um indicador de que estamos caminhando na direo sugerida acima. interessante
observar que, no caso brasileiro, ao contrrio do que tem sido afirmado com freqncia, essas
organizaes no so agentes de enfraquecimento do Estado, contribuindo na verdade para o
fortalecimento de seu papel na formulao e implementao de polticas pblicas, assim como
para o reconhecimento da sua importncia na mediao entre poltica domstica e internacional.
(Mello, 1997).
Os processos em curso na ONU, de fato, talvez sejam os que ofeream o melhor ponto de
observao das mudanas na ordem internacional. So reveladores das tenses geradas em
estruturas concebidas como espaos restritos (ou quase totalmente restritos) a atores
governamentais, quando submetidos a processos crescentes de ampliao dos espaos para a
interveno de organizaes da sociedade civil. Segundo algumas anlises, as ONGs estariam
cumprindo no interior do Sistema das Naes Unidas o papel de "politizar" o ambiente das
negociaes, introduzindo nos debates as lutas e os processos polticos locais. O papel das ONGs
na ONU seria definido pelo cumprimento das funes de condutores de idias e inovaes, fontes
de informao, agenciadores de recursos, negociadores de acordos, formuladores de estratgias
e mediadores de conflitos (Weiss & Gordenker, 1996).
Tudo isso ganha uma relevncia ainda maior quando tomamos em considerao o
momento poltico vivido pela ONU, cujo papel vem sendo colocado em questo, especialmente
pelos Estados Unidos, os quais preferem ter os seus interesses defendidos em espaos menos
transparentes e mais impermeveis participao de organizaes da sociedade civil, como o
caso da Organizao Mundial do Comrcio. O lugar a ser ocupado pelas Naes Unidas na cena
mundial nos prximos anos ter influncia sobre a ordem internacional que teremos no sculo XX.
Uma ONU fraca e desmoralizada em nada contribui para a consolidao de relaes internacionais
sustentadas por acordos mnimos de respeito aos direitos humanos e aos valores democrticos.
Como parte desse processo temos presenciado, sobretudo a partir dos anos 80, um
questionamento de propores inditas sobre o sentido do desenvolvimento. O destaque adquirido
pela a temtica social alimentou a crtica a uma viso de desenvolvimento que se restringia quase
que exclusivamente a dimenso econmica. Mesmo instncias mais "duras" da ortodoxia
econmica, como o caso do Banco Mundial, passam reconhecer abertamente os limites de um
modelo de desenvolvimento que no incorpora devidamente a dimenso social como um
componente crucial da sua estratgia.
Este debate - provocado, principalmente, pelos movimentos ambientalista e de mulheres -
tem subsidiado uma reviso radical dos princpios que orientam as decises sobre as chamadas
polticas de desenvolvimento. As pessoas, na sua diversidade, passam a ser vistas como
operadores ativas de significados sobre o destino desejvel para as suas
sociedades/comunidades. No mbito das Naes Unidas, a principal contribuio a esta reviso
veio do PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento), com a publicao, a partir
de 1990, dos Relatrios de Desenvolvimento Humano. justamente neste cenrio
multidimensionado, com interesses diversos disputando ou cooperando por um papel na definio
da ordem global, que as ONGs ganham importncia poltica.
"Comunidades de sentimentos"
Esses processos tm tido impactos diversos em cada um dos atores que deles
participam, de um modo ou de outro, com maior ou menor consistncia. Um dos aspectos
principais que a globalizao est gerando um ambiente internacional de grande familiaridade.
Compartimos um universo significativo de informaes e referncias simblicas que amplia o
terreno comum sobre o qual nos situamos no mundo. No estamos lidando somente com o
surgimento de uma "aldeia global - nos termos j apontados nos anos 60 por Marshal Mac Luhan,
ainda que de uma perspectiva demasiadamente otimista - impulsionada pelo progresso
tecnolgico, sobretudo nos meios de comunicao de massas. Estamos falando, na expresso de
Appadurai (1996), na possibilidade da consolidao de "comunidades de sentimentos no interior
da quais nascem identidades e alinhamentos que extrapolam as tradicionais mediaes territoriais,
lingusticas ou tnicas. Comunidades cujos participantes nelas se reconhecem, com fluxos de
comunicao estabelecidos, dinmicas polticas prprias e marcadas por uma grande
heterogeneidade de origens (culturais, tnicas, religiosas, nacionais, etc). Tribos globais-quase-
virtuais que podem ser encontradas em toda a parte, sem nunca se fixar em lugar algum.
neste contexto que se estabelecem as bases para um novo tipo de solidariedade
internacional que rene um leque de atores altamente diversificado e que encontram fora dos
referenciais tradicionais (classe, nacionalidade, ideologia poltica, religio etc) as razes para a
cooperao. este o campo onde pode vir a florescer o que Wazen (1994) denomina de "moral
minimalista, capaz de produzir identificaes em torno de valores universais, como justia ou
democracia, sem abrir mo das especificidades de sua prpria origem. O debate contemporneo
em torno da aplicabilidade "universal" de direitos humanos o que melhor reflete as tenses entre
o apelo relativizante de culturas particulares e o esforo de constituio de uma moralidade comum
que transcenda as fronteiras de velhos e novos territrios.
Do ponto de vista desta reflexo, o que importa destacar a convergncia - em muito
facilitada pelos progressos alcanados nos meios de comunicao, notadamente os eletrnicos -
de processos sociais que raramente se interconectavam e ganhavam visibilidade apenas quando
transformados em tragdias: a contaminao em Bhopal, a fome na Ethipia, a contaminao
nuclear em Chernobil, Three Miles sland ou Goinia.
Com a proximidade do aniversrio de 10 anos da morte de Chico Mendes, convm lembrar
que este talvez tenha sido o primeiro episdio em que a sociedade e o governo brasileiros tenham
se dado conta do poder de presso das redes internacionais que foram se formando na dcada de
80. Antes mesmo da notcia chegar aos jornais no Brasil, centenas de telegramas do mundo inteiro
j estavam na mesa do Presidente da Repblica e do Ministro da Justia, graas a mobilizao
instantnea, atravs do correio eletrnico, diretamente de Xapuri para o mundo.
Estes processos revelam uma convergncia de interesses que no est livre das tenses e
das contradies decorrentes de processos originados em contextos muito diferenciados entre si.
O desafio est em criar as condies para que ela se realize sem desaguar em um exerccio
pasteurizante - de tendncias quase sempre totalitrias - de supresso da diversidade e das
identidades originais dos atores envolvidos. Muito menos ceder a tentaes essencialistas que
buscam a paz em universais absolutos e invariveis. Estamos falando da possibilidade de
construo de uma solidariedade ativa, baseada em valores comuns, negociados contextualmente,
universais sem ser totais, ancorados no particular, mas abertos aos ventos exteriores. Uma
ambigidade reflexiva e dialgica que parece caracterizar inapelavelmente os processos polticos
neste final de sculo. (Soares, 1998).
O papel das ONGs
Sendo parte deste processo, as ONGs buscam romper com os condicionamentos
decorrentes do territrio original - nacional - nos quais esto fortemente arraigadas, tornando o
"internacional" parte constituinte dos seus projetos e identidade institucionais (Grzybowski, 1997).
Evidentemente esta transposio da ao para a esfera internacional coloca questes de grande
complexidade, especialmente quando passa a reivindicar direitos formais de participao, como
ocorre atualmente no interior dos organismos multilaterais. A reforma recente nos estatutos de
participao das ONGs nas Naes Unidas, por exemplo, amplificou vrias dessas questes.
(NGLS, 1996).
Na qualidade de organizaes privadas, sem fins lucrativos, mas com uma funo pblica,
as ONGs no podem reivindicar representao para alm de seus prprios membros ou
associados, o que muitas vezes sugere dvidas quanto ao papel que possam exercer nas
instncias compartidas de formulao e gesto de polticas sociais. No Brasil este debate tem sido
recorrente quando se discute sobre a experincias dos diferentes conselhos de direitos que, a
partir de mudanas constitucionais, passaram a fazer parte do aparato estatal nos seus diferentes
nveis (municipal, estadual e federal). No interior dos organismos multilaterais este tema aparece
principalmente atravs do questionamento dos direitos das ONGs vis--vis os de representantes
governamentais.
Este um dilema inevitvel na medida em que as ONGs consolidam e expandem a sua
presena no cenrio internacional. Enfrent-lo requer o reconhecimento de que o tema da
legitimao social se apresenta em um quadro de profunda reestruturao da chamada esfera
pblica, com implicaes importantes no campo das relaes internacionais. Conforme
discutiremos mais frente, a "desestatizao" do pblico abre espao para uma participao mais
ativa de uma diversidade ampla de atores sociais em arenas antes "fechadas" sua presena,
com implicaes para o modo de interao entre os planos nacionais e internacionais.
As ONGs seriam, neste sentido, agentes de um movimento que produz uma
"translocalidade" dotada de duas dimenses. A primeira de mediao e traduo de processos
polticos nacionais/locais, que passam a interagir com dinmicas geradas nas esferas globalizadas.
A segunda a de tornar mais vulnervel o espao local influncia de processos globais. Na
perspectiva da translocalidade, as ONGs poderiam ser vistas como produtoras de "glocalizao" ou
"inventoras de localidades", perpassadas por impulsos geradas no espao mundo (Robertson,
1995).
Este movimento no deve ser confundido, no entanto, com processos de
"homogeneizao" cultural, um risco a ser levado em considerao quando consideramos a
aplicao original do conceito de "glocalizao", na anlise das estratgias de marketing das
grandes corporaes transnacionais japonesas. Devemos ser cuidadosos para no confundir uma
intercomunicabilidade possvel entre diferentes culturas - mesmo quando eventualmente mediadas
por uma delas, como o caso do uso extensivo (freqentemente abusivo) da lngua inglesa - com
uma espcie de uniformizao de todas as culturas.
Em que medida este papel de mediador translocal/ator global expressa um projeto (ou uma
agenda) conscientemente formulada pelas ONGs , um ponto a ser melhor explorado em estudos
de casos especficos. O que certamente podemos afirmar que esse movimento contribui para a
intensificao de circuitos de comunicabilidade entre indivduos, coletividades e processos polticos
em uma escala anteriormente desconhecida. Como promotoras de uma concepo de direitos da
cidadania que no se vincula de forma estrita ou exclusiva ao territrio do estado-nao, as ONGs
podem vir a cumprir um papel importante enquanto foras opostas s tendncias desintegradoras
contidas em vrios aspectos da globalizao: racismo, fundamentalismos tnicos e religiosos,
degradao ambiental etc.
Ampliao da esfera pblica, sociedade civil e relaes internacionais
Uma das questes mais recorrentes quando se discute a presena crescente de
organizaes populares, ONGs, associaes de moradores e outros tipos de organismos
comunitrios na definio e implementao de polticas pblicas, diz respeito s implicaes para a
chamada "esfera pblica. Naturalmente no se trata aqui de entrar no debate terico sobre o
tema, o qual recebeu de Habermas umas das mais instigantes contribuies (Calhoun, 1992).
Gostaria, no entanto, de destacar alguns pontos relativos a um processo visto como de
"desestatizao ou "ampliao da esfera pblica. Este processo - especialmente em culturas
polticas de forte tradio estatista - traz conseqncias fundamentais sobre o papel da sociedade
civil na construo de um modelo de desenvolvimento centrado nos valores de sustentabilidade
democrtica.
Em primeiro lugar, nesta perspectiva ampliada, a esfera pblica configura-se enquanto o
espao privilegiado para aes atravs das quais diferentes atores sociais e os indivduos buscam
o entendimento, convencendo e sendo convencidos, reconstruindo suas prprias posies ticas e
polticas atravs da prtica continuada do dilogo. Numa sociedade democrtica a esfera pblica
o lugar de atualizao permanente do pacto poltico que, em ltima instncia, legitima as esferas
institucionais de articulao e exerccio da vontade pblica (parlamentos, governos, partidos etc.).
tambm onde melhor se revelam as relaes de poder e dominao que sustentam os processos
geradores de excluso social e onde pode surgir as foras para a sua superao. E, sobretudo, o
lugar da construo de consensos ticos necessrios a quebra do estado de solido e de
isolamento no qual, freqentemente, encontram-se as lutas ou experincias de participao
comunitrias: mundo da vida, das paixes coletivas e da luta pela afirmao de direitos coletivos
ainda no reconhecidos ou implementados.
O reconhecimento e a valorizao da esfera pblica enquanto espao de ao poltica - de
disputa, mas tambm de solidariedade e cooperao - abre um amplo leque de possibilidades para
a parceria entre atores pertencentes a campos muitas vezes bastante diferentes entre si. Este
tambm o espao em que o conceito de cidadania pode ultrapassar a sua dimenso normativa
(no sentido que define o rol dos direitos formais - direito de ir e vir, direito de votar, etc.) e ganhar
um sentido mais amplo: a cidadania como atributo de seres humanos que se sentem capazes de
decidir sobre suas vidas, assegurar seu bem estar e formular proposies para alterar as
condies do mundo. A luta contra a desigualdade e a excluso ganha, neste contexto, uma
importncia decisiva para a extenso de uma cidadania plena a todas as pessoas .
Uma outra questo que ganha uma perspectiva diferenciada quando examinada luz da
esfera pblica ampliada a da representao. Ou, dito de outra maneira, o que concede
legitimidade a participao de determinados atores nos espaos de definio de polticas pblicas.
Embora este questionamento seja levantado de maneira mais repetida com relao as ONGs,
podemos ter a mesma preocupao quando tratamos de avaliar o lugar de outros atores da
sociedade civil que tambm reivindicam legitimidade (e no representao) para o lugar que
ocupam ou querem ocupar na esfera pblica. Defendo a posio de que a legitimidade desses
atores decorre, por um lado, da capacidade de contribuir para o debate pblico a partir da
qualidade das suas idias; e, por outro lado, do poder de mobilizar a sociedade a favor das suas
propostas. Uma legitimidade, portanto, permanentemente negociada e atualizada de acordo com
as novas situaes que vo sendo geradas pelos processos polticos. Decorrncia de pactos
contextuais, eventualmente superveis, mas nem por isso menos relevantes.
As experincias de mobilizao e as diversas formas de participao direta que vem se
consolidando em vrios pases esto a exigir uma reviso dos conceitos tradicionais de
representao. A ordem democrtica institucionalizada est desafiada a assegurar que se
estabeleam canais de comunicao que assegurem que os processos gerados na esfera pblica
no estatal sejam considerados nas instncias decisrias . Neste sentido, a formao de conselhos
de composio mista - com a participao de entidades da sociedade civil e representantes do
poder pblico - e tendo a responsabilidades sobre a definio de polticas pblicas setoriais (como
o caso, no Brasil, dos Conselhos da Criana e do Adolescente), uma das experincias
interessantes que merecem ser acompanhadas e avaliadas.
Finalmente, um terceiro aspecto, mais diretamente relacionado com o tema deste texto,
est relacionado com as possibilidades abertas por uma perspectiva ampliada de esfera pblica no
que diz respeito a reforma dos mecanismos de gesto da ordem internacional e, em particular, o
papel das organizaes da sociedade civil. Em outras palavras, trata-se de explorar o potencial
existente para o desenvolvimento de uma esfera pblica internacional que admita algum nvel de
participao efetiva da sociedade civil.
A tradio poltica dominante pelo menos desde do sculo XV reconhece apenas o Estado
como o legtimo representante da soberania nacional nos espaos internacionais. A voz e
representao de outros atores sociais sempre obteve reconhecimento muito limitado e circunscrito
a situaes ou temticas especficas. Mesmo o movimento sindical, com sua longa tradio de
internacionalismo, raramente conseguiu obter reconhecimento para alm das questes
estritamente trabalhistas. As demais reivindicaes internacionalistas - especialmente as
vinculadas ao iderio socialista - sempre estiveram fortemente vinculadas a um determinado
projeto revolucionrio e submetidas a instncias mais ou menos rgidas de organizao.
A forte presena nos anos recentes de organizaes civis nacionais nas disputas e
embates internacionais indicam, portanto, uma importante mudana. o que muitos chamam do
surgimento de uma cidadania global ou sociedade civil internacional (Liszt, 1997) que, sem perder
as suas marcas de origem, trazem para o espao global as reivindicaes originadas de lutas e
processos polticos locais, fortalecendo uma agenda global multifacetada que disputa espao com
as pautas produzidas apenas a partir das razes de estado. Encontramos aqui tambm os indcios
de uma possvel esfera pblica internacional, ampliada para alm dos limites estatais e aberta a
uma diversidade quase inesgotvel de interesses coletivos, um campo argumentativo global de
caractersticas inditas.
A interao entre as esferas nacionais e internacionais, neste sentido, colocam novos
desafios quanto aos mecanismos de formulao de polticas externas nacionais. A presena de
ONGs e outras organizaes nas disputas internacionais est forando uma abertura da
diplomacia profissional aos impulsos decorrentes de mobilizaes sociais locais que impactam
cada dia com maior intensidade as instncias globais. Esta tendncia se fortalece, naturalmente,
na medida em que avanam os processos democrticos nacionais, ampliando assim os canais de
participao das sociedades civis. Como uma espcie de "cidado coletivo" as ONGs estariam
assim contribuindo para o nascimento de uma esfera pblica internacional que desafia a
institucionalidade dominante e reinvindica mecanismos de participao. Uma empreitada de muito
risco, mas tambm um desafio que merece o nosso entusiasmo.
Concluso
Finalmente, gostaria de concluir estas notas chamando a ateno para alguns pontos que
deixei de tocar acima ou o fiz de forma pouco enftica. O primeiro a convico de que estamos
diante de um momento de grandes mudanas do ponto de vista da institucionalidade internacional.
Os fatos da modernidade contempornea, em particular as muitas dimenses da globalizao,
esto a exigir um novo arcabouo poltico para a gesto da ordem internacional. As Naes
Unidas, certamente, constituem o terreno mais frtil s experimentaes, embora, de maneira
alguma, esgotem as possibilidades para a construo de um sistema global que no esteja
ancorado apenas nos governos.
As foras atuantes nessa esfera pblica internacional, em particular as organizaes da
sociedade civil, esto forando uma reviso nas noes de soberania nacional, solidariedade e
desenvolvimento. A expanso de uma agenda social global - em contraposio a uma perspectiva
de desenvolvimento centrada na dimenso econmica, ou ainda pior, reduzida a uma viso de
mercado tem servido a uma generalizao de valores comuns sem precedentes na histria da
humanidade. As ONGs, entidades ambientalistas e organizaes de mulheres esto na ponta
deste processo, muitas vezes frente dos prprios governos, rompendo com as fronteiras Norte-
Sul (ou entre "primeiro e "terceiro mundo) e criando vnculos transnacionais. Podemos falar cada
vez com maior propriedade sobre a existncia de um "Norte no Sul e de um "Sul no Norte, o que
abre novos caminhos para cooperao internacional. Esta realidade, de uma forma ou de outra,
ter reflexos nas instncias globais de deciso.
Um segundo ponto que gostaria de chamar a ateno, embora possa parecer bvio, que
a tendncia acima no conduz "naturalmente a uma ordem internacional mais democrtica. De
fato, quando observamos o que se passa nas negociaes que se desenrolam no interior de
organismos como a Organizao Mundial do Comrcio ou os resultados de acordos de integrao
comercial como o NAFTA (North American Free Trade Agreement), percebemos os riscos que
corremos. O maior deles que a autoridade dos governos nacionais seja cada vez mais erodida
pelos interesses das grandes empresas transnacionais. o que chamamos no incio deste texto de
"tendncia oligrquica de ordenamento internacional. Este risco coloca um desafio central para a
ao internacional das organizaes da sociedade civil, particularmente as ONGs: encontrar a
melhor maneira de articular os processos democratizantes locais, com as iniciativas e campanhas
em curso na esfera internacional, trazendo mais densidade a estes ltimos. (Wazen, 1994). Um
dilema, portanto, que nos provoca a pensar formas inovadoras para a ao poltica internacional.
Finalmente, importante destacar, no caso brasileiro, o papel desempenhado pelas ONGs,
na difuso para um conjunto mais amplo de atores sociais de uma agenda antes restrita aos
crculos diplomticos. Embora isso ainda no tenha levado ao estabelecimento de instncias
formais de participao ou dilogo entre governo e sociedade civil a respeito dos rumos da poltica
externa brasileira, j existe um ambiente propcio a este tipo de colaborao. Resta saber o quanto
existe de determinao poltica no estado e na sociedade civil para a ruptura com uma tradio que
sempre manteve uma separao profiltica entre a poltica externa e as questes domsticas.
Re-er8ncias 5ibliogr2-icas
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$or 3ue o Terceiro Setor cresce tanto9
Uma tendncia se generaliza mundialmente: a percepo de que o "pblico" no se confunde nem se limita
ao "estatal". Multiplicam-se as iniciativas privadas com fins pblicos.
Cada vez mais, os grandes empresrios se preocupam com o bem-estar das pessoas carentes. O
movimento vem ganhando tanta fora que transformou a solidariedade na oitava economia
mundial. Operando fora dos limites do mercado e do Estado e agrupando fundaes,
universidades, organizaes profissionais, igrejas, grupos ambientalistas e ONGs, o Terceiro
Setor emprega hoje no mundo por volta de 19 milhes de pessoas e mobiliza US$ 1,1 trilho em
recursos.
O 3ue Terceiro Setor9
Nos pases de economias desenvolvidas, fala-se de trs setores que colocam a sociedade em
funcionamento: o primeiro corresponde ao Estado; o segundo, s empresas; e o terceiro, a toda
gama de organizaes sem fim de lucro.
Em,resas : a -ilantro,ia estratgica
Pressionadas por comunidade, opinio pblica e governo a contribuir para solucionar os problemas
sociais, grandes empresas brasileiras esto voltando mais os seus olhares para o
desenvolvimento de projetos na rea social com a participao de funcionrios. A maior parte
investe nas reas de educao e qualificao profissional. Mas outras reas tm merecido
destaque: meio ambiente, alimentao, esporte e sade.
Por que as empresas tm-se empenhado tanto?
Hoje, qualidade, servios, preos de padro mundial e marketing inteligente deixaram de ser diferenciais.
preciso possuir isto tudo e ainda fazer com que as pessoas gostem de sua empresa,
identifiquem-se com sua marca e tenham satisfao em trabalhar no seu negcio.
Logo, os primeiros benefcios so:
;7 Funcionrios orgulhosos quem trabalha para uma empresa que no respeita produz menos;
<7 Consumidores felizes por serem seus clientes empresas que apiam instituies beneficentes
capturam 80% a mais de clientes do que as que no apiam.
H ainda outras benesses alm das do mercado, como a previso de que o Terceiro Setor se transforme
num celeiro de lideranas para as empresas. O guru da administrao moderna, Peter Druker,
afirma que as organizaes sem fins lucrativos so verdadeiras pioneiras em uma rea vital da
empresa - motivao e produtividade de pessoal. Ele defende a integrao empresa-entidades
filantrpicas: as entidades podem dar aulas de como fazer mais com menos, motivao e
trabalho em grupo. J as corporaes transmitem conceitos como avaliao de resultados,
estabelecimento de metas e parcerias estratgicas.
Como as empresas tm agido?
=== No basta fazer o bem. preciso mostrar que ele feito, mas sem que parea uma estratgia de
marketing. Assim, em vez de dispersar recursos filantrpicos em uma dezena de entidades
diversas, a empresa abraa uma nica causa e fica conhecida por ela.
=== Gigantes da rea de tecnologia se destacam nas doaes. Elas contribuem buscando integrar
comunidades carentes ao mundo da Web. BM, Microsoft, ntel, Compaq, Motorola, Dell e Xerox
tentam diminuir a distncia entre pobres e ricos, aproveitando o potencial da nternet.
No Brasil, onde menos de 3% da populao navega na Web, essas companhias comeam a centrar fogo
para diminuir o chamado apartheid digital: os pobres cada vez mais excludos da nova sociedade,
que gira em torno da nternet. As iniciativas vo desde doao de software e equipamentos para
criao de escolas de informtica em subrbios at o gerenciamento de projetos gigantescos,
que pretendem interligar favelas brasileiras.
A principal meta dessas empresas ao financiar projetos sociais ligados ao seu core-business garantir o
consumidor do futuro. Por isso, a educao se tornou o principal foco de atuao social de
empresas brasileiras, especialmente as ligadas rea de tecnologia.
=== O setor social sempre viveu da caridade. Hoje procura eficincia e profissionalizao. E a entram
altos executivos. Alguns deles emprestam seu prestgio (para arrecadar recursos) e talento para
os negcios (para ajudar na gesto) a entidades filantrpicas. Mais do que dinheiro, doam
tambm seu tempo.
O ,a,el da !nternet
J no fazem mais sentido as tradicionais e impertinentes ligaes de entidades assistenciais, pedindo a
colaborao do cidado comum. As instituies do Terceiro Setor elegeram a nternet como o
meio mais eficaz de arrecadao de fundos. Basta convencer o internauta a navegar pelas
pginas das ONGs e dar um click no mouse para que a doao seja realizada. Quem paga a
conta so as empresas patrocinadoras dos sites.
=== A pgina da campanha Mude o Brasil em um minuto, lanada em janeiro, j contabilizou mais de um
milho de cliques.
=== Os leiles virtuais so outro meio de conseguir fundos: pelos sites Lokau e Arremate, por exemplo,
possvel arrematar peas doadas por personalidades e pelo setor privado, com renda destinada
s instituies. A nternet agiliza as doaes, e as empresas divulgam sua imagem em uma mdia
poderosa. Visando a esses benefcios do Marketing Social, grandes empresas colocam a mo no
bolso.
As ONGs tambm encontram um grande potencial a ser explorado na Web. A rede mundial no serve
somente para captao de recursos, mas tambm um grande trunfo na divulgao de
campanhas. O interesse das instituies sem fins lucrativos em fazer parte do mundo virtual
surpreendente. No Brasil, o nmero de registros .ORG, destinado a este tipo de instituio,
dobrou nos ltimos doze meses. Atualmente, cerca de 5 mil entidades esto on line. Em 1996,
apenas 34 instituies estavam conectadas.
A sociedade
No apenas as empresas, mas a sociedade de uma forma geral est verificando que preciso fazer algo
para complementar as polticas pblicas.
Muitos fazem caridade por conta prpria. No entanto, a maioria das pessoas no acha que as iniciativas
voluntrias livrem o Governo de combater a desigualdade social. Elas seguem o pensamento do
socilogo Betinho: ajudar com uma mo e cobrar com a outra.
Desta forma, aparecem os casos em que governo e sociedade trabalham juntos. Um exemplo o
programa Alfabetizao Solidria, criado pela primeira-dama Ruth Cardoso em junho de 1997,
em 38 municpios do Norte e Nordeste, onde o BGE havia registrado os maiores percentuais de
analfabetismo. No programa, jovens se dispunham a ir para distantes regies e encontrar jovens
de 20 a 24 anos que pudessem ser treinados nas universidades parceiras. Este modesto
programa, que em 1997 teve 9.200 alunos, no fim do ano passado j havia atendido 776 mil
pessoas. O motivo? A soma de alguns fatores (parceria do projeto do Governo com
universidades, apoio de empresas e cooperao de estudantes das reas mais desenvolvidas)
tornou o custo de cada aluno extremamente barato.
A ,ro1id8ncia di1ina
A importncia da religio na rede de solidariedade outro dado importante. Quanto maior a freqncia a
cultos religiosos, mais propenso as pessoas tm a fazer doaes para instituies.
Mas as pessoas que praticam alguma religio no contribuem apenas diretamente. H tambm os
recursos doados s igrejas e repassados aos necessitados. No Rio de Janeiro, somente durante
o ano passado, segundo pesquisa do Centro de Estatstica Religiosa e nvestigaes Sociais
(Ceris), foram distribudas 13,4 toneladas de alimentos e quase 18 milhes de peas de roupa e
calado entre os pobres e miserveis das 240 parquias da arquidiocese.
As estatsticas
=== 13,9 milhes de brasileiros (16% da populao) dedicam, em mdia, seis horas semanais a atividades
voluntrias. Nos EUA, 48,8% da populao fazem trabalho voluntrio, mas a mdia de horas
dedicadas semanalmente de 4,2 horas;
=== 79% da populao adulta do Brasil (com mais de 18 anos) doa bens ou dinheiro a instituies ou
diretamente a pessoas carentes;
=== as pessoas com renda familiar entre 10 e 20 salrios mnimos doam, em mdia, 0,8% de sua renda.
J as que vivem com at dois salrios mnimos doam 3,6%, um ndice quatro vezes maior.
=== s no Sudeste, o Terceiro Setor (considerando todas as entidades sem fins lucrativos, incluindo as
filantrpicas) ocupa 1,5 milho de pessoas, sendo 1,1 milho com remunerao e 300 mil
voluntrios.
=== as fontes de recursos da ONGs so majoritariamente prprias (68,3%). O Governo fornece 14,5% dos
recursos, menos que as doaes privadas (17,2%)
=== entre estas, prevalecem os indivduos (14,2%) ante as empresas (3,2%) Como vimos, as doaes
ligam-se a razes diversas: identificao com a causa, vaidade, sensao de estar sendo til,
desejo de reconhecimento, sentimentos religiosos e, para as empresas, uma boa estratgia de
marketing.
H ainda quem veja na filantropia uma contribuio para a economia. Os resultados seriam indiretos,
como, por exemplo, o caso de pessoas incapacitadas sendo cuidadas em seus lares e no em
hospitais. Enfim, todos tm uma razo para participar. O Terceiro Setor s tende a crescer.
Fontes: Folha de So Paulo; Gazeta Mercantil; Jornal do Brasil; O Globo; Revista Exame.
Por (la1ia Astorga - Equipe Editorial do nstituto MVC Extrado do
newsletter Ameaas & Oportunidades N 30 - SETEMBRO / 2000
Boletim do Futuro - nstituto MVC
!dentidade do Terceiro Setor e sua Relao com o Estado>
Agenda ,ara a Re-orma )egal
Maria Nazar Lins Barbosa
Advogada e Pesquisadora do CETS/FGV
;7 !ntroduo
Os Estados devem fomentar iniciativas civis que visem atenuar os graves
problemas de pobreza e excluso social. O Brasil tem adotado estmulos fiscais s
entidades "sem fins lucrativos. Porm, freqente que na concesso de incentivos
fiscais falte transparncia de critrios e eficincia de superviso. Os abusos e fraudes
recebem ampla divulgao da mdia e prejudicam a imagem do terceiro setor como
um todo.
Nosso estudo assinala o "estado de direito em que se encontram as entidades
do "terceiro setor no Brasil, verificando a insuficincia dos critrios burocrticos, que
pautam as relaes formais entre o terceiro setor e o Estado, no Brasil. Apontamos, na
seqncia, tpicos que consideramos relevantes na agenda para a reforma legal,
indicando estratgias jurdicas e fiscais que confiram maior transparncia (disclosure)
e responsabilidade (accountability) s entidades do terceiro setor, favorecendo o seu
fortalecimento.
<7 O ?estado de direito@ do terceiro setor no 5rasil
O Direito no cobre muitas vezes os fenmenos que lhe so contemporneos;
tende, na verdade, a cristalizar situaes anteriores. De fato, a legislao brasileira
no tem acompanhado a evoluo do chamado "terceiro setor.
As regras de constituio de associaes e fundaes filantrpicas pouco
evoluram desde 1917, ano em que foi editado o Cdigo Civil vigente. As regras
trabalhistas no contemplam eventuais especificidades do trabalho realizado por
voluntrios ou beneficirios de associaes de tipo filantrpico, paralisando iniciativas
socialmente teis. A legislao fiscal privilegia associaes lucrativas privadas -
educacionais e hospitalares - com incentivos desproporcionados. As subvenes
oficiais so permeadas de condies de favoritismo, como denunciado, por exemplo,
na "CP do Oramento. Sabe-se que na prtica a "pilantropia tem sido mais
favorecida pelo Governo do que a filantropia. Alm disso, as ONG's - enquanto
fenmeno distinto ou mesmo alheio s formas tradicionais de assistencialismo -
poderiam ter uma relao com o Estado formalmente diversa daquela que este
mantm com as associaes beneficentes. Juridicamente, contudo, inexistem
distines, havendo um descompasso (lacunas, inadequaes, contradies) entre o
fenmeno emergente e o arcaouo !ur"dico em que se insere# A desorientao em
relao ao assunto induz a equvocos reiterados, com solues inadequadas e at
contraditrias.
As normas relativas constituio, funcionamento e gozo de benefcios fiscais
para associaes e fundaes de perfil filantrpico carecem de reviso. Para ilustrar
esta necessidade, detenhamo-nos a considerar o iter percorrido por aqueles que
desejarem reunir esforos ou recursos para perseguir fins teis coletividade.
Observemos, por exemplo, as inmeras providncias jurdicas e fiscais necessrias
para iniciar e dar continuidade a uma associao sem fins lucrativos
1
.
A associao adquire personalidade jurdica quando registrada no Cartrio
Civil de Registro de Pessoas Jurdicas. A partir da data do registro, a associao
passa a ter existncia jurdica. Vrios documentos devem ser apresentados para
conseguir o registro, tais como a ata de constituio; os estatutos sociais(duas vias)
vistados por um advogado (!); a ata da eleio da Diretoria e do Conselho Fiscal. E
deve ser providenciada a publicao de um breve resumo do nome e dados da
entidade, no Dirio Oficial do Estado ou num jornal de ampla circulao da cidade.
Tambm ser necessrio adquirir os livros fiscais e revesti-los das formalidades legais.
Entre as providncias fiscais, so obrigatrios os registros no C.G.C/M.F. -
Cadastro Geral de Contribuintes do Ministrio da Fazenda, e no Cadastro na
Prefeitura CCM (Contribuintes de Rendas Mobilirias). s vezes, para que possa
funcionar a entidade, tambm preciso pagar uma taxa anual, que varia em cada
municpio.
Para dar continuidade entidade, novas providncias se requerem. Por
exemplo, qualquer alterao posterior dos estatutos, dever registrar-se tambm no
Cartrio Civil de Registro de Pessoas Jurdicas. Regularmente, devem ser elaboradas
Atas de Assemblias Gerais: (Ordinrias e Extraordinrias), as atas da Diretoria, as
atas de eleio, que eventualmente devem ser registradas.
Aps certo tempo de funcionamento, quando a entidade venha a possuir
atividades constantes e empreendimentos slidos, pode conseguir o reconhecimento
da associao como de Utilidade Pblica, ttulo que concedido pessoa jurdica de
Direito Privado, constituda com a finalidade de assistir coletividade, ou um dos seus
segmentos, prestando servios, -considerados de interesse pblico-, anlogos aos
1
'aurell Maria de la "ru* +ionis) Associaes sem fins lucrativos 1997 mimeo
oferecidos pelo Estado, nas reas da cultura e assistncia social.
Uma mesma entidade pode ser declarada de utilidade pblica pela Unio, pelo
Estado ou pelo Municpio, porm, estas declaraes tm independncia absoluta, a tal
ponto que a declarao feita pelo Estado, no pressupe nem obriga Unio ou ao
Municpio a proceder do mesmo modo.
Para que uma associao possa ser reconhecida pelo Poder Pblico como de
Utilidade Pblica (em qualquer esfera), deve preencher requisitos formais, tais como
fazer um requerimento dirigido ao Presidente da Repblica, Governador do Estado ou
Prefeito do Municpio, solicitando a declarao de utilidade pblica; apresentar cpia
autenticada dos Estatutos e da certido de seu registro em cartrio, no livro de registro
das pessoas jurdicas, acompanhada de cpia autenticada do C.G.C./MF com
validade); apresentar atestado de pessoa idnea ou de autoridade local; ter a
gratuidade dos cargos da diretoria e do conselho fiscal, no podendo a entidade
distribuir lucros para seus dirigentes, mantenedores ou associados sob nenhuma
forma ou pretexto (estes dois aspectos tm que constar expressamente numa clusula
nos estatutos); apresentar relatrios circunstanciados dos trs anos de exerccio
anteriores formulao do pedido, discriminar os servios prestados gratuitamente
daqueles efetuados mediante remunerao, para caracterizar os fins da entidade,
separar por ano, deve estar assinado pela Presidente da associao); enviar o ltimo
balano, que deve ser anualmente publicado, etc.
Note-se que o Poder Pblico no est obrigado a outorgar a declarao de
utilidade pblica mesmo que a entidade tenha atendido todas as exigncias.
Alm disso, ser cassada a declarao de utilidade pblica da entidade que
deixe de apresentar durante trs anos consecutivos o relatrio das atividades; negue
prestar servios dentro dos seus fins estatutrios; ou retribua aos seus membros,
diretores, associados, ou mantenedores concedendo-lhes bonificaes, vantagens ou
lucros. Esta cassao um ato punitivo, por isso, sempre ser apurada a
irregularidade atravs de um processo administrativo que assegurar associao o
direito amplo de defesa.
Quando a entidade possua a declarao de utilidade pblica, na esfera federal,
dever apresentar, at o dia 30 de abril de cada ano, ao Ministrio da Justia, um
relatrio circunstanciado dos servios que prestou coletividade no ano anterior,
devidamente acompanhado do demonstrativo da receita e da despesa realizada no
perodo, ainda que a entidade no tenha sido subvencionada por rgo pblico.
A vantagem de obter o reconhecimento a nvel federal a imunidade de
impostos. A Lei n 9.249, de 26.12.95 vedou a dedutibilidade do imposto de renda, das
doaes provenientes de pessoas fsicas, antes possvel mediante a emisso de
recibo. A Lei n 9.249, de 26/12/95 restringiu a possibilidade de deduo do imposto
de renda das pessoas jurdicas.
Na esfera estadual, somente alguns Estados-membros disciplinaram a matria.
(Estado de So Paulo, Paran, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul). Na esfera
municipal, algumas leis tambm regularam o assunto. (So Paulo, Rio de Janeiro,
Curitiba).
Porm, outros registros pautam a relao entre as associaes sem fins
lucrativos e o Estado. Entre estes, destaca-se o Registro no Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS), cujas principais vantagens para a entidade so a
possibilidade de obter o Certificado de Fins Filantrpicos e receber o patrimnio de
outra entidade congnere inscrita neste rgo. Tambm aqui, vrios e superpostos
so os documentos exigidos. O Registro de Certificado de Fins Filantrpicos (CFF) - a
ser renovado a cada trs anos - permite entidades usufruir da iseno das
contribuies sociais, subvenes de rgos pblicos etc. Para tanto, outros
documentos so exigidos.
A entidade pode requerer a imunidade ou a iseno de tributos, conforme o
caso. As entidades sem fins lucrativos, esto isentas do mposto de Renda. Devem
apresentar, no decorrer do ms de junho de cada ano, a declarao de entidade
isenta. A Contribuio para Financiamento da Seguridade Social uma contribuio
social criada pela Lei Complementar n 70/91. devida pelas pessoas jurdicas,
inclusive as equiparadas pela legislao do mposto de Renda como tais, e incide
sobre o 2% (dois por cento) do "faturamento" da renda bruta auferida pelas vendas de
mercadorias e servios de qualquer natureza. Nas entidades sem fins lucrativos, no
h "faturamento", a receita, -para o custeio de suas atividades-, provm de
contribuies, doaes, anuidades, mensalidades, etc., por tanto, esto fora da
incidncia do COFNS. Porm, se tais entidades vierem a praticar operaes que se
enquadrem no conceito de "faturamento", segundo entendimento da Receita Federal,
tambm vir a incidir o COFNS.
H tambm as obrigaes trabalhistas: a RAS - Relao Anual de nformaes
Sociais: obrigatria a apresentao, em janeiro de cada ano, do formulrio, tambm
quando a entidade no possua nenhum empregado - nesse caso, RAS negativa.
Quando a entidade vier a contratar empregados deve adquirir e registrar na Delegacia
Regional do Trabalho o Livro de Registro de Empregados, at no mximo 30 dias
aps a 1 contratao; registrar entidade no sindicato representativo da categoria
econmica ou profissional que lhe corresponda; recolher a Previdncia Social, Fundo
de Garantia (FGTS), PS/PASEP, e observar todos os demais encargos trabalhistas;
entregar anualmente a RAS (no negativa); efetuar a matrcula no NSS, obrigatria
quando a associao tem empregados contratados; efetuar o Registro Sindical
Patronal (a entidade poder pertencer ao Sindicato que agrupe instituies que
tenham finalidades afins s da associao); recolher a contribuio sindical.
A7 &iagnBstico> alguns tB,icos ,roblem2ticos
O quadro apresentado permite advertir algumas das principais dificuldades
legais que as entidades sem fins lucrativos enfrentam. Com efeito, as questes
relativas aos registros e cadastros administrativos, bem como ao regime fiscal e
tributrio, so tpicos prioritrios na agenda da reforma legal do terceiro setor
2
.
No Brasil, a questo central parece ser a identidade do terceiro setor (quem
quem neste universo) como pr-condio para o acesso a incentivos fiscais ou
celebrao de convnios com o poder pblico.
Em no poucos casos, a concesso de incentivos fiscais - diretos ou indiretos -
faz-se indistintamente a entidades qualificadas como "sem fins lucrativos. Os critrios
de apreciao para concesso de benefcios resumem-se ao exame de estatutos e
documentos. Assim, entidades sem fins lucrativos que privilegiam fundamentalmente
seus prprios membros ou instituidores - tais como clubes recreativos ou grmios
literrios - competem por recursos pblicos destinados igualmente a entidades que
atuam na defesa de segmentos politicamente dbeis ou socialmente excludos, que
beneficiam fundamente um pblico-alvo distinto de seus membros ou instituidores.
Logo, a falta de clareza quanto identidade das entidades que compem o
chamado "terceiro setor - de benefcio mtuo ou de fim pblico - induz a equvocos
quanto ao financiamento dessas entidades pelo poder pblico. Essa distino vem
sendo proposta por estudiosos e consta do Manual de Prticas Construtivas em
Matria de Regime Legal aplicvel s ONGs elaborado pelo Banco Mundial, e
importante para melhor delimitar a relao financeira entre as ONGs e o Estado.
necessrio, principalmente, estabelecer uma gradao clara de incentivos entre
entidades sem fins lucrativos de fim pblico - que complementam a ao do Estado -
de outras que beneficiam principalmente seus prprios membros ou instituidores.
Por outro lado, entre os tpicos consensualmente tidos como problemticos,
aponta-se que a legislao dificulta a identificao e qualificao das organizaes do
terceiro setor; com procedimentos desnecessrios, tais como: obrigatoriedade de ter
,
!resid#ncia da 'epblica) "onselho da "omunidade Solid-ria) Marco Legal do Terceiro Setor. Documento-
Base, Primeira verso de !"#"#$ mimeo
advogado para realizar registro em cartrio; dificuldades para obteno do ttulo de
utilidade pblica e certificado de fins filantrpicos; mltiplas instituies para a
obteno de registros; procedimentos administrativos rgidos para cadastramentos;
burocracia na renovao de documentos e na apresentao de relatrios para
acompanhamento das atividades desenvolvidas pelas entidades.
Sugere-se, por exemplo, para maior simplificao e transparncia, que a
imunidade seja documento suficiente para o gozo do privilgio em todas as instncias
de tributao e fiscalizao. De fato, a multiplicidade de normas nas trs esferas de
governo (por exemplo, utilidade pblica federal, estadual em municipal) impe s
entidades um sensvel nus burocrtico e administrativo, que prejudica a realizao de
suas atividades-fins. As organizaes de pequeno porte provavelmente no cumprem
todas as normas que lhe so aplicveis, o que as torna vulnerveis em suas relaes
jurdicas, e as condiciona a comportamentos defensivos e poucos transparentes.
3
Outra ordem de dificuldades a vedao de atividades economicamente ativas
s entidades sem fins lucrativos. No parece razovel tal vedao, sempre e quando
os ingressos de uma atividade econmica sejam destinados aos fins de interesse
pblico para os quais foi constituda a entidades
4
.
Questo polmica a proibio de remunerao de dirigentes. De acordo com
o Banco Mundial: Ha$ una fuerte $ sana tradicin de que los salarios pagos en el
sector civico sean generalmente inferiores a los que se pagan en el sector con %nimo
de lucro# &omo e'iste una tradicin que los miemros de la !unta directiva de una
()* presten sus servicios de manera gratuita o sin remuneracin+ esta tradicin
deer"a mantenerse $ fortalecerse#No entanto, parece justo admitir remunerao pelos
servios prestados por diretores - mormente em face da necessidade de
profissionalizao do setor. Naturalmente, a remunerao haveria de refletir valores de
mercado, posto que a distribuio disfarada de lucros descaracterizaria a entidade
sem fins lucrativos.
Finalmente, a "sndrome da fraude e a permanncia de institutos como as
subvenes sociais, prejudicam a imagem e a confiabilidade do terceiro setor. A nosso
ver, deve-se tender a extino desta forma de incentivo.
C7 &uas $ro,ostas de onsenso
No que tange aos registros e cadastros administrativos, de se notar que a
interlocuo poltica no Conselho Comunidade Solidria identificou duas propostas
.
/raga 0ustavo L) et alli )1 Legislacion vigente para el sector privado e sin fines lucrativos en /rasil1 in
2Marco regulador de las organi*aciones de la Sociedad "ivil en Sudamerica1 3nna "ynthia 4liveira Ed) 15
ed) 1997
6
/anco Mundial) Manual de Practicas %onstructivas en materia del regimen legal a&lica'le a las
organi(aciones no gu'ernamentales. /orrador para discusi7n) Mayo 1997) mimeo)
consensuais que corroboram a anlise do quadro aqui delineado.
5
A primeira, no
sentido de que o estabelecimento da identidade do terceiro setor, conduz,
necessariamente, classificao adequada das organizaes que dele fazem parte,
garantindo o reconhecimento das suas especificidades e viabilizando parcerias mais
eficazes entre essas prprias associaes e o Estado.
No estgio atual, a legislao e os mecanismos de reconhecimento dessas
associaes no atendem s expectativas das partes, seja por seus custos
operacionais, seja por sua questionvel eficcia. Assim, h uma demanda pela
gerao de critrios para classificar e qualificar adequadamente as instituies do
terceiro setor, permitindo assim, melhor definio quanto ao acesso a eventuais
benefcios e/ou incentivos governamentais, com garantia da responsabilidade
administrativa dos dirigentes e responsveis pelas organizaes.
Uma segunda proposta consensual aponta para a necessidade de reviso e
simplificao de procedimentos para o reconhecimento institucional das organizaes
do terceiro setor, de modo a reduzir os custos operacionais e a potencializar as
relaes entre o Estado e a sociedade civil.
D7 oncluso
O crescimento do "terceiro setor sugere a busca de frmulas jurdicas que
potencializem os benefcios sociais que o mesmo suscita. Por outro lado, so
necessrios mecanismos tambm jurdicos aptos a corrigir distores que o sistema
hoje apresenta, em especial no mbito fiscal.
A identidade do terceiro setor e sua relao com o Estado est a exigir a
ateno dos estudiosos sob o enfoque jurdido e fiscal. A multiplicao de formas
associativas privadas com finalidades pblicas traz conseqncias prticas para o
Direito Pblico, quer Tributrio, quer Administrativo. O alcance e a extenso do
fenmeno requerem uma legislao que melhor contemple as especificidades de fins
e formas associativas que persigam fins teis coletividade, e incentive as mesmas.
. Rio de Janeiro ; 1998 ; Comunicao ; Primeiro Encontro da Rede de Pesquisas sobre o Terceiro
Setor na Amrica Latina e Caribe ; 182; responsvel pela informao : Rits - Estudos
8
!resid#ncia da 'epblica) "onselho da "omunidade Solid-ria) Marco Legal do Terceiro Setor. Documento-
Base, Primeira verso de !"#"#$ mimeo
Terceiro Setor
Andressa Albertini Barreto
Celso Vitale
Sergio Amorim
Monografia apresentada no curso de Organizao, Sistemas e Mtodos das Faculdades
ntegradas Campos Salles, sob orientao do Professor Mauro M. Laruccia
(Disponvel na rede desde novembro de 2000)
!ntroduo
O campo de estudos do terceiro setor uma das reas mais novas e verdadeiramente
multidisciplinares das Cincias Sociais, unindo pesquisadores de disciplinas como Economia,
Sociologia, Cincia Poltica e reas acadmicas aplicadas como Servio Social, Sade Pblica e
Administrao. O estudo do terceiro setor uma rea de conhecimento nova tanto no Brasil quanto
no resto do mundo. No Brasil, as escolas de Administrao comearam a debruar-se
recentemente sobre o tema. Neste pas, o terceiro setor no um tema extensivamente
pesquisado, existindo ainda poucos estudos abrangentes, e um nmero insignificante, at
recentemente, com enfoque organizacional. Nos Estados Unidos, os primeiros estudos remontam
apenas dcada de sessenta, e pouco foi escrito sobre o tema antes do incio da dcada de
oitenta, sendo que a maior parte da produo existente provm dos anos noventa, um piscar de
olhos em termos de histria da cincia. Mesmo assim, o terceiro setor j mereceu a ateno de
estudiosos da Administrao, como Philip Kotler (1999) e mesmo de Peter Drucker (1999), um dos
reconhecidos "pais" da Administrao moderna.
Terceiro setor, entre todas as expresses em uso, o termo que vem encontrando maior aceitao
para designar o conjunto de iniciativas provenientes da sociedade, voltadas, segundo aponta
Rubem Csar Fernandes (1994), produo de bens pblicos, como, por exemplo, a
conscientizao para os direitos da cidadania, a preveno de doenas transmissveis ou a
organizao de ligas esportivas. Apesar de tender a prevalecer, no Brasil a expresso divide o
palco com uma dezena de outros: no-governamental, sociedade civil, sem fins lucrativos,
filantrpicas, sociais, solidrias, independentes, caridosas, de base, associativas etc.
A emergncia do terceiro setor representa, em tese, uma mudana de orientao profunda e
indita no Brasil no que diz respeito ao papel do Estado e do Mercado e, em particular, forma de
participao do cidado na esfera pblica. sto tem levado aceitao crescente da ampliao do
conceito de pblico como no exclusivamente sinnimo de estatal: "pblico no-estatal".
O estudo do terceiro setor, ou das organizaes sem fins lucrativos, , atualmente, um dos temas
que mais desperta interesse nas escolas e faculdades de Administrao no Brasil. Este
surpreendente e inesperado interesse reflexo de um conjunto de tendncias complexas e
interrelacionadas, como a adoo do discurso da cidadania empresarial e da responsabilidade
social por parte das empresas privadas; dos programas de reforma do Estado que ocorrem no
mbito do governo federal e em estados e municpios, baseados nos pilares de descentralizao
poltica e administrativa, privatizao de espaos anteriormente reservados esfera estatal; e, o
movimento de progressiva democratizao da sociedade brasileira, que, aos poucos, deixa para
trs a herana do perodo autoritrio. O termo terceiro setor, no uso corrente, usado para se
referir ao social das empresas, ao trabalho voluntrio de cidados, s organizaes do poder
pblico privatizadas na forma de fundaes e "organizaes sociais". Mais do que um conceito
rigoroso ou um modelo solidamente fundamentado em teoria - organizacional, poltica ou
sociolgica - terceiro setor, no Brasil, uma idia-fora, um espao mobilizador de reflexo, de
recursos e, sobretudo, de ao.
Neste momento, o Estado, as empresas privadas, a mdia e a prpria sociedade passam a olhar
com seriedade o conjunto de organizaes que compem o terceiro setor, e a universidade
demandada para produzir conhecimento que permita compreender este fenmeno e apoiar o seu
desenvolvimento. As escolas e faculdades de Administrao voltam seu foco para este setor e so
desafiadas a adaptar o seu arcabouo de tcnicas e desenvolver conhecimento aplicado especfico
a ele.
Questionar o que constitui o terceiro setor deve anteceder a mera transposio do conhecimento
acumulado em gesto de empresas privadas e pblicas s organizaes sem fins lucrativos.
Apenas conhecendo a sua real configurao e identificando necessidades especficas podero as
escolas de gesto apoiar o desenvolvimento da sociedade civil organizada.
H consenso de que a formao de administradores profissionais para o terceiro setor deve ser
modelada pelo perfil e demandas especficas destas organizaes, e no meramente pela
transposio de modelos e tcnicas desenvolvidos no meio empresarial ou na administrao
pblica. Questiona-se, o quanto a capacitao tradicional em gesto capaz de oferecer a
resposta ao gap entre as expectativas em relao ao setor e a realidade de fragilidade observada
no Brasil. Mais ainda, questiona-se se falta de capacitao o problema central do terceiro setor.
onceitos 52sicos Terceiro Setor
Na dcada de noventa, o terceiro setor surge como portador de uma nova e grande promessa: a
renovao do espao pblico, o resgate da solidariedade e da cidadania, a humanizao do
capitalismo e, se possvel, a superao da pobreza. Uma promessa realizada atravs de atos
simples e frmulas antigas, como o voluntariado e filantropia, revestidas de uma roupagem mais
empresarial. Promete-nos, implicitamente, um mundo onde so deixados para trs os
antagonismos e conflitos entre classes e, se quisermos acreditar, promete-nos muito mais.
As organizaes que compem o terceiro setor evidentemente no so novas. Tm-se no Brasil,
como representantes mais recentes, as organizaes no-governamentais resultantes dos novos
movimentos sociais que emergem a partir dos anos setenta. Nova a forma de olh-las como
componentes de um "setor" que pleiteia igualdade em relao ao Primeiro Setor que
representado pelo Estado e ao Segundo Setor que representado pelo setor Privado. Um fato
interessante e normalmente despercebido que, no Brasil, o terceiro setor busca seu lugar ao sol
ao mesmo tempo em que proposta a parceria intersetorial que obscurece os limites entre os trs
setores. O terceiro setor nasce, aqui, enquanto nos Estados Unidos foi a tentativa de demarcar a
diferena e proclamar independncia dos outros setores que deu o tom do nascimento do terceiro
setor.
Vrios atores contriburam para trazer tona este terceiro setor e formar um retrato positivo do seu
papel, como um setor capaz de fazer frente aos problemas sociais mais prementes do pas. Mais
do que as prprias organizaes sem fins lucrativos brasileiras, foram as entidades multilaterais, as
empresas privadas e o Governo Federal que moldaram esta promessa.
No correto afirmar que as organizaes que compem o terceiro setor no tiveram influncia na
sua atual formao; isto significaria desqualificar o seu papel na redemocratizao da sociedade
brasileira e ignorar seu protagonismo em inmeras frentes. Um importante componente do terceiro
setor brasileiro, as entidades que se identificam como organizaes no-governamentais foram as
primeiras a se organizar coletivamente e a apresentar sua identidade e seus valores comuns
sociedade. Entretanto, a conformao que o terceiro setor adquiriu e as expectativas que foram
desenvolvidas sobre este setor quanto ao seu papel na sociedade no foram aquelas que as
ONGs (Organizaes no governamentais) advogavam. De fato, foi revelia e com a oposio das
ONGs brasileiras que se construiu o espao chamado terceiro setor. Uma afirmao de Silvio
Caccia Bava(1999), ento presidente da ABONG (Associao Brasileira das Organizaes No-
Governamentais), indica esta posio:
"Ns no nos reconhecemos como parte do Terceiro Setor. No achamos que esse modelo terico
contempla quem ns somos e o que fazemos".
Entidades internacionais e multilaterais foram as grandes introdutoras do conceito e as
responsveis pela valorizao do terceiro setor em todo o mundo subdesenvolvido. Algumas
fundaes e instituies norte-americanas e europias, como a Fundao Ford, vinham apoiando
havia dcadas, em particular durante os anos do regime militar, iniciativas cujo objetivo era
fortalecer a democracia atravs da participao popular. Uma forma comum de fazer isto era
atravs do apoio a projetos de organizaes comunitrias e movimentos populares, principalmente
junto a populaes carentes.
No mbito do governo federal, a nova relao com as organizaes da sociedade civil tem como
principais eixos dois programas que, embora independentes e mal articulados entre si tm diversos
pontos comuns. Por um lado, um dos instrumentos de poltica social do governo, o Programa
Comunidade Solidria, e, por outro lado, o programa de reforma administrativa, que prope um
mecanismo de criao de organizaes sociais.
De acordo com documentos do governo federal, uma das quatro reas principais da poltica social
do governo de Fernando Henrique Cardoso a parceria com a sociedade civil. O principal
mecanismo de "parceria" o Conselho da Comunidade Solidria, composto por vinte e um
membros da sociedade civil e dez ministros de Estado. Suas funes so opinar sobre aes
governamentais na rea social, propor novas estratgias, incentivar iniciativas no-governamentais
e promover meios para o fortalecimento do terceiro setor. Suas principais estratgias de atuao
tm sido a realizao de ajustes na legislao que causa impacto no terceiro setor, o estmulo
criao de redes de informao de organizaes da sociedade civil, e a promoo do voluntariado.
O objetivo principal de atuao do Conselho, de acordo com o governo, "tornar mais claras,
produtivas e eficientes, as relaes entre o Estado e o terceiro setor". Os recursos para a
implementao de algumas linhas de atuao do Conselho do Comunidade Solidria e em
particular para as iniciativas destinadas ao fortalecimento do terceiro setor provm em grande parte
da iniciativa privada e de organizaes multilaterais, como o Banco nteramericano de
Desenvolvimento (BD) e a UNESCO.
O Terceiro Setor e o Estado
Embora constitudas como entidades privadas sem fins lucrativos, as organizaes sociais
permanecem sob o controle estreito do Estado, seja pela participao majoritria de membros do
governo nos conselhos de direo destas entidades, seja pelos requisitos de monitoramento
impostos nos contratos de gesto.
O pressuposto que servios pblicos no-exclusivos podem ser realizados mais eficientemente
se, mantido o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico no-estatal. As
vantagens atribudas s organizaes sociais so as mesmas caractersticas dadas alhures s
organizaes sem fins lucrativos em geral: a sua operao com maior autonomia, a possibilidade
de controle social direto da sociedade, a eficincia de gesto e a qualidade dos servios que estas
oferecem.
Finalmente, o setor empresarial foi um dos grandes responsveis por erguer a bandeira e trazer a
pblico a promessa do terceiro setor. Cidadania empresarial um termo que tem sido utilizado
para descrever o papel de responsabilidade social e ambiental das empresas. No se trata
exclusivamente de filantropia, no sentido de caridade desinteressada ou investimento estratgico
um comportamento de aparncia altrusta, como a doao a uma organizao sem fins lucrativos,
que atende tambm a interesses (mesmo que indiretos) da empresa, como a contribuio
formao de uma imagem institucional positiva ou o fortalecimento de mercados consumidores
futuros. Na defesa de seu prprio interesse de longo prazo, empresas adotam a prtica de apoiar
atividades como projetos de proteo ambiental, promoo social no campo da educao e sade,
dentre outros. O envolvimento de empresas se realiza tipicamente atravs de doaes de recursos,
da operao direta de programas, ou atravs de relaes genericamente denominadas "parcerias"
com organizaes da sociedade civil.
No Brasil, foi pioneira na introduo da temtica da cidadania empresarial a Cmara Americana de
Comrcio em So Paulo, que discute o tema em seus comits desde meados dos anos oitenta. Em
seu seio, formou-se a mais importante iniciativa empresarial em torno do tema, que viria a se
formalizar como o Grupo de nstitutos, Fundaes e Empresas (GFE). Como afirma o seu nome, o
GFE congrega cerca de cinqenta empresas, fundaes empresariais e institutos ligados a
empresas, voltados para o apoio de iniciativas sociais.
O GFE foi o principal responsvel pela popularizao, no Brasil, da expresso terceiro setor. Esta
instituio construiu sua imagem pblica a partir deste termo, contribuindo para formar uma
definio do termo que confunde o setor empresarial e as organizaes sem fins lucrativos
independentes:
"O GFE composto por institutos, fundaes e empresas que operam no Terceiro Setor, no Brasil,
disponibilizando recursos privados para fins pblicos"
E ainda:
"O GFE, representando o segmento advindo da atividade empresarial no Terceiro Setor, busca
expressar a responsabilidade e conseqente participao da iniciativa privada na reorganizao do
espao pblico".
Tem-se ento que, no Brasil, a exemplo do que vem ocorrendo em diversos cantos do mundo, o
setor empresarial, o Estado e as organizaes multilaterais contriburam para a formao e o
reconhecimento de um novo espao institucional, o terceiro setor. Este terceiro setor desponta sob
a promessa brilhante de eficincia, participao cidad, inovao e qualidade, um setor que se
consolida sob a parceria e se mescla com o setor empresarial, como alternativa intermediria entre
a atuao do Estado e a privatizao. Um setor que nasce de fora para dentro, que estranhado
pelas prprias organizaes que o compem e que surge em uma poca de aparente
desmobilizao dos movimentos sociais.
H aspectos obscuros e um intenso debate ideolgico sobre a relao entre os trs setores, que
no conta com o necessrio suporte de fatos documentados, justificando a necessidade de
pesquisa sobre o terceiro setor e sobre as relaes intersetoriais. Alguns vem no setor uma
ameaa neo-liberal de precarizao de conquistas sociais, atravs da defesa do Estado mnimo;
para outros, representa um importante avano da sociedade, que pode tornar o Estado mais
transparente, aberto e sintonizado com os anseios da populao. Esta divergncia de posies
parte dos prprios setores organizados da sociedade: seus partidos, sindicatos, associaes.
Paradoxalmente, para um setor que surge com to elevadas expectativas a respeito de suas
qualidades e seu potencial de atuao, o terceiro setor brasileiro parece mal equipado para
assumir este papel. Ouve-se, simultaneamente ao discurso que idealiza o setor, que estas
entidades so mal geridas, excessivamente dependentes, amadoras e assistencialistas em sua
atuao, e, por vezes, sujeitas a motivaes pouco filantrpicas, para no dizer criminosas. Neste
momento, configura-se o desafio de gesto do terceiro setor.
Alguns dos poucos estudos existentes apontam no terceiro setor brasileiro importantes limitaes a
sua capacidade de desempenhar satisfatoriamente estes papis que lhe so propostos.
Notadamente, ressalta-se a fragilidade organizacional; a dependncia de recursos financeiros
governamentais e de agncias internacionais, cada vez mais escassos; a falta de recursos
humanos adequadamente capacitados e a existncia de obstculos diversos para um melhor
relacionamento com o Estado.
Constata-se que, embora o terceiro setor esteja sendo alado a uma posio de primeira grandeza,
como "manifestao" da sociedade civil e parceiro obrigatrio do Estado na concepo e
implementao de polticas pblicas, a realidade deste setor, quanto ao seu grau de estruturao e
capacidade de mobilizao, ainda est muito aqum da necessria para que cumpra os papis
para os quais est sendo convocado, seja por caractersticas polticas e culturais brasileiras, seja
por deficincias na gesto destas organizaes.
Diversas aes esto em curso para a reverso deste quadro: no plano macro, o Estado elabora
leis visando a criao de um ambiente legal mais propcio s organizaes do terceiro setor que
tm finalidade pblica; no plano organizacional, comeam a surgir iniciativas destinadas a apoiar
as entidades do terceiro setor e ao aperfeioamento de sua gesto.
Os ,rinci,ais $ersonagens do Terceiro Setor
Fundaes
So as instituies que financiam o terceiro setor, fazendo doaes s entidades beneficentes. No
Brasil, temos tambm as fundaes mistas que doam para terceiros e ao mesmo tempo executam
projetos prprios. Temos poucas fundaes no Brasil. Depois de 5 anos, o GFE - Grupo de
nstituies, Fundaes e Empresas - com herico esforo, conseguiu 50 fundaes como
parceiras. No entanto, muitas fundaes no Brasil, como a Fundao Ruben Berta e a Fundao
Salvador Arena, tm pouca atuao na rea social. Nos Estados Unidos j existem 40.000
fundaes, sendo que a 10 colocada tem 10 bilhes de dlares de patrimnio. Nossa maior
fundao tem 400 milhes. Devido inflao, seqestros de dinheiro e congelamentos, a maioria
de nossas fundaes no tm fundos. Vivem de doaes anuais das empresas que as
constituram. Em pocas de recesso, estas doaes minguam, justamente quando os problemas
sociais aumentam.
O conceito de fundao , justamente, o de acumular fundos nos anos bons para poder us-los
nos anos ruins. A Fundao Bradesco um dos raros exemplos de fundao com fundos.
O Tamanho do Terceiro Setor
O terceiro setor possui 12 milhes de pessoas, entre gestores, voluntrios, doadores e
beneficiados de entidades beneficentes, alm dos 45 milhes de jovens que vem como sua
misso ajudar o terceiro setor.
Uma pesquisa feita pela Kanitz & Associados revelou alguns nmeros das 400 maiores entidades
do Brasil no ano de 1997. Segundo esta pesquisa, o dispndio social das 400 maiores entidades
foi de R$ 1.725.631,00. Ao todo, elas possuem 54.459 funcionrios, 181.658 voluntrios e pagam,
aos seus funcionrios, um salrio mdio de R$ 280,00.
Entidades Beneficentes
So as operadoras de fato, cuidam dos carentes, idosos, meninos de rua, drogados e alcolatras,
rfos e mes solteiras; protegem testemunhas; ajudam a preservar o meio ambiente; educam
jovens, velhos e adultos; profissionalizam; doam sangue, merenda, livros, sopo; atendem suicidas
s quatro horas da manh; do suporte aos desamparados; cuidam de filhos de mes que
trabalham; ensinam esportes; combatem a violncia; promovem os direitos humanos e a cidadania;
reabilitam vtimas de poliomelite; cuidam de cegos, surdos-mudos; enfim, fazem tudo.
So publicados nmeros que vo desde 14.000 a 220.000 entidades existentes no Brasil, o que
inclui escolas, associaes de bairro e clubes sociais. Nosso estudo sobre as entidades que
participam do Guia da Filantropia, revela que as 400 Maiores Entidades representam,
praticamente, 90% da atividade do setor.
Outro dado importante o piso para entrar no Guia da Filantropia, ou seja, as entidades precisam
ter, no mnimo, um dispndio social de 16.000 reais por ms. sso nos leva a concluir que as
nossas maiores entidades ainda so muito pequenas.
Fundos Comunitrios
Community Chests so muito comuns nos Estados Unidos. Em vez de cada empresa doar para
uma entidade, todas as empresas doam para um Fundo Comunitrio, sendo que os empresrios
avaliam, estabelecem prioridades, e administram efetivamente a distribuio do dinheiro. Um dos
poucos fundos existente no Brasil, com resultados comprovados, a FEAC, de Campinas.
Entidades Sem Fins Lucrativos
nfelizmente, muitas entidades sem fins lucrativos so, na realidade, lucrativas ou atendem os
interesses dos prprios usurios. Um clube esportivo, por exemplo, sem fins lucrativos, mas
beneficia somente os seus respectivos scios. Muitas escolas, universidades e hospitais eram no
passado, sem fins lucrativos, somente no nome. Por isto, estes nmeros chegam a 220.000.
O importante diferenciar uma associao de bairro ou um clube que ajuda os prprios associados
de uma entidade beneficente, que ajuda os carentes do bairro.
ONGs - Organiaes N!o Governamentais
Nem toda entidade beneficente ajuda prestando servios a pessoas diretamente. Uma ONG que
defenda os direitos da mulher, fazendo presso sobre nossos deputados, est ajudando
indiretamente todas as mulheres. Nos Estados Unidos, esta categoria chamada tambm de
Advocacy Groups, isto , organizaes que lutam por uma causa. L, como aqui, elas so muito
poderosas politicamente.
Em"resas Com #es"onsa$i%idade Socia%
A Responsabilidade Social, no fundo, sempre do indivduo, nunca de uma empresa jurdica, nem
de um Estado impessoal. Caso contrrio, as pessoas repassariam as suas responsabilidades s
empresas e ao governo, ao invs de assumirem para si. Mesmo conscientes disso, vivem
reclamando que os "outros" no resolvem os problemas sociais do Brasil. Porm, algumas
empresas vo alm da sua verdadeira responsabilidade principal, que fazer produtos seguros,
acessveis, produzidos sem danos ambientais, e de estimular seus funcionrios a serem mais
responsveis. O instituto Ethos - organizao sem fins lucrativos criado para promover a
responsabilidade social nas empresas - foi um dos pioneiros nesta rea.
&oadores de recursos do Terceiro Setor
Os nmeros Americanos costumam ser oito vezes maiores que os Brasileiros, como no consumo
de detergentes ou volume de receita de seguros. No entanto, o nosso atraso empresarial em
relao aos programas sociais das empresas no Estados Unidos 10 mil vezes maior.
Uma pesquisa feita pela Kanitz & Associados revela que das 500 maiores empresas brasileiras,
doam aproximadamente, 300 milhes de dlares de dlares para entidades beneficentes, alm de
ser uma quantia irrisria para os padres internacionais, a maioria delas faz isso de forma aleatria
sem filantropia definida, somente 100 so consideradas parceiras do terceiro setor. Das 250
empresas multinacionais que tm negcios no Brasil, somente 20 so admiradas. A maioria das
empresas consideradas parceiras so pequenas e mdias e so relativamente desconhecidas pelo
grande pblico.
Mas queira ou no queira, cada vez mais a filantropia comear a fazer parte da estratgia global
das empresas Brasileiras.
Elite Filantrpica - Ao contrrio de Ted Turner, Bill Gates e dos 54 bilionrios que o Brasil possui,
somente 2 so considerados bons parceiros do terceiro setor (Jorge Paulo Lehman e a famlia
Ermrio de Moraes). A maioria dos doadores pessoas fsicas so da classe mdia. Esta tendncia
continua na classe mais pobre. Quanto mais pobre, maior a porcentagem da renda doada como
solidariedade.
Pessoas Fsicas - No mundo inteiro, as empresas contribuem somente com 10% da verba
filantrpica global, enquanto as pessoas fsicas, notadamente da classe mdia, doam os 90%
restantes. No Brasil, a nossa classe mdia doa, em mdia, 23 reais por ano, menos que 28% do
total das doaes. As fundaes doam 40%, o governo repassa 26% e o resto vem de bingos
beneficentes, leiles e eventos.
' (m"rensa no Terceiro Setor
At 1995, a pouca cobertura que a mprensa fazia sobre o terceiro setor era, normalmente,
negativa. Com a descoberta de que a maioria das entidades sria e, portanto, faz bom trabalhos,
este setor ganhou respeitabilidade. Com isso, quadruplicou a centimetragem de notcias sobre o
terceiro setor. A misso agora transformar este novo interesse em cobertura constante.
Acreditamos que projetos anuais, como o Prmio Bem Eficiente, Voluntrio do Ano e As 400
Maiores Entidades do Brasil, mantero o interesse e um volume de notcias regulares para
jornalistas. sso far com que o terceiro setor permanea sempre em evidncia.
Empresas Juniores Sociais - Nossas universidades pouco fizeram para o social, apesar de serem
pblicas. raro encontrar um professor universitrio assessorando uma ONG com seus
conhecimentos. Nos ltimos anos, os alunos criaram Empresas Juniores Sociais, nas quais os
alunos das escolas de Administrao ajudam entidades. Algumas das mais atuantes so a FEA-
Jnior da USP, a Jnior Pblica da FGV, e os ex-alunos do MBA da USP.
O Terceiro Setor na Administrao
O terceiro setor torna-se uma rea de estudo acadmico, entrando na universidade,
principalmente, atravs das escolas e faculdades de Administrao. O campo de Administrao de
organizaes sem fins lucrativos comea a se desenvolver no pas: inicia-se uma tmida produo
acadmica e surgem os primeiros programas de formao em gesto especficos para
organizaes sem fins lucrativos. dentificadas insuficincias na gesto das organizaes, san-las
tornou-se um dos alvos prioritrios para o fortalecimento do terceiro setor. A profissionalizao o
discurso corrente: formar lderes, capacitar em administrao e profissionalizar a direo das
entidades.
As aes de desenvolvimento do terceiro setor no plano organizacional fundamentam-se na
suposio de que a gesto organizacional o principal ponto fraco do setor e, conseqentemente,
a capacitao em gesto a principal arma para que este desempenhe plenamente o seu papel
esperado. Aceitar esta suposio, fundamentada no bom senso e na experincia organizacional de
inmeras organizaes, levanta importantes questes, necessrias para modelar programas de
gesto:
Qual a contribuio do conhecimento em Administrao para as organizaes do terceiro setor?
Ou:
Para quais problemas a Administrao pode oferecer solues concretas?
E, como corolrio destas:
Quais so as limitaes das disciplinas de Administrao para os desafios atuais do terceiro setor?
Ou seja, para quais problemas no oferece solues?
Finalmente, uma questo que provoca discusses acaloradas:
Em que medida a Administrao para o Terceiro Setor semelhante ou difere da Administrao de
Empresas com finalidade de lucro e da Administrao Pblica?
Se a Administrao de organizaes sem fins lucrativos constitui (ou tem o potencial de se
constituir em) um campo ou uma disciplina prprio nas Cincias de Gesto, ou, na verdade,
apenas utiliza os mesmos conhecimentos e tcnicas j aplicados em outro tipo de organizao,
um tema h muito discutido pelos estudiosos do terceiro setor. Em sntese: h um novo campo de
conhecimento ou trata-se, apenas, de ensinar Administrao a quem, reconhecidamente, entende
pouco do assunto?
Estas questes so fundamentais para as escolas de Administrao, ao passarem a estudar o
terceiro setor, mas so centrais para um plano que no usualmente abordado pela
Administrao: a dimenso de polticas pblicas, que trata da soluo de problemas pblicos, e
no apenas os organizacionais. A resposta s questes enunciadas acima fornece elementos que
permitem desmistificar o campo de estudos do terceiro setor, to sujeito a posies pouco
fundamentadas, e oferece indcios da real potencialidade e limites do terceiro setor enquanto
produtor de solues pblicas.
Administrando um Setor sem -ins lucrati1os
H um virtual consenso entre estudiosos e pessoas envolvidas no cotidiano de organizaes sem
fins lucrativos de que, no Brasil, a deficincia no gerenciamento destas organizaes um dos
maiores problemas do setor, e que o aperfeioamento da gesto - atravs da aprendizagem e da
aplicao de tcnicas oriundas do campo de Administrao - um caminho necessrio para o
atingir de melhores resultados. O problema fundamental do terceiro setor, nesta viso, um
problema de gesto. Esta parece ser a premissa que fundamenta o recente surgimento de
inmeros programas de capacitao para instituies do terceiro setor e, no surpreendentemente,
a viso predominante entre as escolas de Administrao. O modismo do terceiro setor nas
escolas e departamentos de Administrao brasileiros, as primeiras e ainda praticamente nicas
unidades universitrias a se interessarem seriamente por esta rea, fundamenta-se nesta
percepo do "desafio de gesto". Refletindo este interesse, bem como a evoluo do
envolvimento empresarial em aes de finalidade social - a filantropia empresarial - nota-se que
so as revistas de gesto, que oferecem maior cobertura ao tema da emergncia de atores
privados, sem fins lucrativos, como soluo para problemas sociais que, antes, eram reservados
ao Estado.
Se nas dcadas de setenta e oitenta os maiores desafios das entidades do terceiro setor
brasileiras eram a sobrevivncia em um ambiente poltico hostil e a conquista de reconhecimento
pblico para suas causas, como o ambientalismo e a defesa de direitos, nos anos noventa a
legitimidade do setor parece advir da sua competncia em agir de forma eficiente e eficaz na
prestao de servios.
O perfil das organizaes do terceiro setor no Brasil parece, primeira vista, apenas confirmar a
percepo de que o problema do setor , fundamentalmente, um problema de competncia na
gesto: operando em um meio desfavorvel, caracterizado pela falta de recursos e de apoio do
poder pblico, as organizaes no conseguem romper o ciclo vicioso:
falta de recursos humanos capacitados --> gerenciamento inadequado --> falta de dinheiro
insuficincia de resultados
Uma organizao do terceiro setor tpica (se possvel afirmar a existncia disto) uma entidade
muito pequena, tanto em termos de recursos financeiros quanto em nmero de profissionais de
que dispe. Mesmo organizaes de maior porte, como hospitais, que, pela especificidade de sua
atividade, necessitam de mais recursos e profissionais de elevada especializao, usualmente
contam com uma disponibilidade de recursos financeiros e humanos muito abaixo do que
necessitariam para operar em condies ideais.
As organizaes do terceiro setor pareceriam ser, por natureza, sub-capacitadas para
desempenhar o seu papel; o aperfeioamento da gesto destas organizaes teria um papel
importante na ruptura deste ciclo de condies precrias de operao levando ao desempenho
insatisfatrio, substituindo-o por uma relao ideal onde o bom gerenciamento permitiria alcanar
resultados positivos que, por sua vez, permitiriam a captao de recursos suficientes e a atrao
de profissionais qualificados, superando as adversidades do meio.
niciativas de aperfeioamento da gesto, atravs da educao continuada (cursos de
Administrao), assessorias, contratao de profissionais e adoo de tcnicas e prticas
modernas de administrao esto, de fato, revolucionando o terceiro setor no Brasil e no mundo.
Entidades organizam-se, redefinem sua orientao, seus processos, servios ou atividades
segundo critrios de excelncia gerencial, adquirem domnio de tcnicas de planejamento,
acompanhamento e avaliao de processos e resultados, e adotam modelos de gesto de
empresas competitivas, com significativo impacto em sua forma de atuao.
A Administrao surge como rea de conhecimento portadora de solues para os problemas do
terceiro setor. Temas de Administrao - planejamento, gesto de projetos, marketing, finanas,
auditoria, liderana, motivao - antes restritos apenas ao mundo empresarial ou administrao
pblica, tornam-se comuns entre as organizaes do terceiro setor. Seja pela percepo de seus
dirigentes ou por presso externa de financiadores, a habilidade de gerir vista como a
competncia mais desejvel e menos presente nas organizaes do terceiro setor.
A idia de que a eficincia e a eficcia de resultados constituem o principal desafio das
organizaes da sociedade civil fundamentalmente diferente do que se via em um passado
recente, quando a mera existncia de uma organizao ou a validade da causa defendida por esta
seriam apontados, freqentemente, como suficientes para justificar uma doao de recursos a
fundo perdido, sem maiores exigncias quanto aos resultados a serem alcanados com o emprego
destes. No cenrio atual, as grandes disputas do terceiro setor no campo ideolgico e poltico
parecem arrefecer. Agora, na discusso sobre os fins das organizaes, a Administrao adquire
maior importncia com a adoo do discurso empresarial de resultados. Esta no uma mudana
cultural completa, mas manifestao visvel de um processo gradual de transformao pela qual
vm passando os atores organizacionais do campo do desenvolvimento social em todo o mundo -
ONGs, fundaes, entidades multilaterais de desenvolvimento e mesmo o Estado. Apenas com
dificuldade, dirigentes e lderes de antigas e politizadas organizaes no-governamentais -
majoritariamente identificadas com a esquerda poltica - admitem ter algo a aprender com as
empresas do mercado e aceitam gerir suas organizaes como empreendimentos comerciais.
A Administrao agora invocada - principalmente por quem admite conhecer pouco do assunto -
como um elixir milagroso. Freqentemente tratada como uma caixa preta cujo contedo
desconhecido. O discurso empresarial contemporneo mistifica a natureza da verdadeira
contribuio da Administrao ao terceiro setor, como nota Vera Lcia Salvatore (1998): " comum
escutar, por parte dos dirigentes de muitas entidades sociais, o famoso: 'vamos nos
profissionalizar, vamos funcionar como empresas', refletindo o mito da gesto baseada em
conceitos empresariais como a soluo para um servio social eficiente", contrapondo isto "forma
amadorstica, domstica e familiar de gesto (...) fadada ao fracasso".
Existe o risco real de a Administrao ser idealizada como capaz de operar milagres para as
organizaes do terceiro setor e de ser chamada para situaes que esto muito alm de sua
capacidade de resoluo de problemas. Existe, de fato, o perigo de se estar procurando solues
em um campo que no detm as respostas adequadas e nem pode det-las.
fato que h muito a ser aperfeioado na gesto das organizaes sem fins lucrativos. Melhorias
de gesto podem levar a resultados surpreendentes no curto prazo, em termos de eficincia no
emprego dos recursos organizacionais e de eficcia nos resultados; talvez haja mesmo mais
espao para um rpido desenvolvimento do setor investindo na sua competncia gerencial do que
atravs de qualquer outro tipo de interveno. Entretanto, no se deve cair no erro de interpretar
esta realidade, onde resta tudo por fazer no campo de gesto, como um indcio de que a
Administrao capaz de solucionar todos os problemas, ou mesmo os principais problemas do
terceiro setor.
a m gesto o principal problema do terceiro setor no Brasil ou o problema reside em outra
parte? Generalizar a deficincia de gesto destas organizaes parece ser uma armadilha.
Quando se fala em gesto do terceiro setor, est-se referindo ao setor como um todo, ou apenas a
uma parcela deste? Est-se referindo dimenso organizacional - gesto individual de cada
organizao, dimenso setorial, ou a uma perspectiva de desenvolvimento e resoluo de
problemas pblicos?
As Cincias de Gesto enfocam o nvel das organizaes, mas imperativo recordar que atingir a
eficincia em organizaes individuais e independentes no necessariamente o melhor caminho
para solucionar problemas pblicos: o interesse de organizaes no equivale, necessariamente,
ao interesse do setor nem tampouco ao interesse pblico.
Parece haver uma confuso, por vezes acidental e motivada pela falta de clareza, mas por outras,
aparentemente premeditada, entre os trs nveis, organizacional, setorial e pblico. Ao
confundirem-se e embaralharem-se os conceitos, os valores e os nveis de anlise sobre este
terceiro setor, de fato, pode-se afirmar qualquer coisa e sustentar qualquer argumento. Cabe
procurar distinguir os trs nveis para melhor compreend-los.
No plano organizacional, o principal desafio consiste em alcanar a eficincia, a eficcia e, na
maioria dos casos, a perpetuidade organizacional. Na perspectiva setorial, o crescimento e a
consolidao do terceiro setor frente ao Estado e ao Mercado pode ser o principal objetivo. J em
uma viso ampla de polticas pblicas, o objetivo central deve ser a resoluo de problemas
pblicos, no importa por qual setor, embora no mundo capitalista haja uma especial predileo
pelas solues atravs do Mercado.
Nos EUA, diferentes perspectivas competem pela primazia no campo acadmico do terceiro setor
no que se refere formao de profissionais para atuar na gesto de suas organizaes. A
perspectiva de administrao do terceiro setor, pensada como um setor especfico com
necessidades distintas e que merece, portanto, uma rea acadmica prpria; a viso de
administrao pblica que enfatiza o carter "pblico no-estatal" das organizaes deste setor; e
a tica de polticas pblicas que, sem enfatizar o nvel organizacional, enfatiza a necessidade de
encontrar soluo a problemas pblicos.
Por vezes, ouvem-se argumentos contra a necessidade de formao especializada para gestores
do terceiro. As fascinantes histrias de sucesso empresarial e o fato de estes indivduos deterem
os recursos financeiros que as entidades do terceiro setor tanto precisam faz com que esta viso
tenha tambm seus entusiastas no terceiro setor, apesar do estranhamento que a linguagem e a
cultura empresarial causam a suas entidades. Sem desqualificar a especificidade do terceiro setor
frente ao Mercado, enfatizam a semelhana entre a gesto nestes dois tipos de organizao
estudiosos como Letts, Ryan & Grossman(1999), que propem que as fundaes adotem novas
formas de atuao, prprias do Mercado que indica que entidades sem fins lucrativos esto
voltando sua ateno para prticas empresariais comerciais.
A partir de pesquisas feitas por gestores de organizaes no governamentais sobre a insero de
administradores nesse mercado, concluram que existe um promissor campo de trabalho para
esses profissionais. Mas, existem vrias barreiras para que isso acontea, como: cultura
organizacional, falta de qualificao e entendimento das especificidades do setor e baixa
remunerao.
A partir de uma pesquisa realizada em 22 pases pela Universidade norte-americana observou-se
que o terceiro setor mais avanado em pases desenvolvidos , com menor evidncia na Amrica
Latina, Europa Central e Leste Europeu.
Os pesquisadores trataram tambm do impacto que as tecnologias da informao causaram nas
relaes sociais e, principalmente, nas formas de se produzir. A partir dessa tica, que causou
muitas transformaes na sociedade, os autores propem uma percepo do mercado para os
profissionais de administrao no terceiro setor.
De acordo com diversas questes levantadas, os autores concluem que existe um crescimento do
terceiro setor e tambm da sua representatividade no mundo do trabalho e da economia. Segundo
eles, esse processo ocorre devido ao processo de diminuio da atuao do Estado, difuso da
cidadania, entre outras razes.
Outra concluso do artigo que apesar de o setor remunerar os funcionrios com salrios
inferiores aos do mercado lucrativo, a qualidade de vida e o prazer pelo trabalho compensam essa
desvantagem.
A $ers,ecti1a da Administrao $Eblica
A proposio de um modelo de administrao que envolva a participao de agentes privados no-
governamentais tanto na formulao quanto na implementao de polticas pblicas possvel
como resultado da lenta mudana de paradigmas na administrao pblica. Em seu modelo
clssico de gesto, desenvolvido em paralelo e influenciado pela disciplina da Administrao
Cientfica, as organizaes pblicas, governamentais, eram concebidas e desenhadas como
estruturas centralizadas e hierarquizadas. Uma tese central deste modelo propunha a perfeita
separao entre poltica e administrao. "Administrao" era tida como uma atividade neutra e
tcnica, dirigida por profissionais - burocratas - segundo princpios de eficincia. A separao entre
fins e meios, formulao e implementao, pressupe que a implementao uma etapa distinta e
posterior formulao, pautada meramente por decises racionais entre alternativas para atingir
fins previamente definidos. Nunca o estudo da Administrao Pblica demonstrou tanto otimismo
quanto no perodo do ps-guerra, em que acreditou contar com solues tcnicas definidas para
situaes e polticas especficas e em que se definia como a cincia do conhecimento das
condies organizacionais para avanar o bem-estar humano. Este modelo foi posteriormente
criticado por contrariar a realidade das organizaes, onde a ao segundo princpios e
prescries cientficas provou ser uma descrio incorreta do trabalho do administrador, e onde a
distino entre decises polticas e administrativas era nebulosa; inevitavelmente, o administrador
dispunha de muito mais poder poltico discricionrio, ao escolher alternativas de implementao, do
que se previa e considerava desejvel no modelo clssico. Esta constatao colocou o modelo
clssico de Administrao Pblica de ponta-cabea: o poder no se situava onde os tericos o
haviam previsto.
Modelos subseqentes de Administrao adotaram enfoques sistmicos em substituio s
analogias mecanicistas e lineares da Administrao Cientfica. Em lugar de perceber a etapa de
implementao como separada e posterior da formulao, passou-se a compreend-la como um
entre diversos elementos em interao que compem um sistema. A administrao pblica adotou
esta orientao mas manteve a percepo da burocracia do Estado como formulador, financiador e
implementador de programas. Ainda neste modelo, o foco na administrao direta pelo Estado
deixava pouco espao para terceiros na implementao de polticas pblicas.
Nos anos noventa, as escolas de Administrao Pblica despertaram para o terceiro setor e para o
espao pblico no-estatal. Estes um dos principais fenmenos de renovao desta rea, que
alternava entre a estagnao da burocracia formal e a importao de modelos de origem
empresarial. Um nmero expressivo dos programas e cursos voltados gesto das organizaes
sem fins lucrativos se originaram em escolas e departamentos de Administrao Pblica. O
enfoque pblico tanto das agncias governamentais quanto das organizaes sem fins lucrativos, e
o fato de que o Estado tem sido estimulado a interagir com o terceiro setor tem levado a isto. A
ligao com as disciplinas da Administrao Pblica confere aos estudos do terceiro setor um nvel
de compreenso maior de sua natureza entre o pblico e o privado do que a vinculao com
escolas cuja tradio de estudos voltada exclusivamente a empresas do setor privado.
Uma corrente que adquire fora nos ltimos anos afirma a necessidade de adaptar a Administrao
peculiaridade das organizaes sem fins lucrativos.
O'Neill (Citado por Alfredo Magalhes), defendendo uma rea de conhecimento independente,
afirma existirem "diferenas significativas na realidade organizacional, que as distinguem de
entidades e governamentais, e portanto nos conhecimentos, habilidades, atitudes e valores
necessrios para gerir estas organizaes". O autor aponta oito distines principais entre
organizaes do terceiro setor e outros tipos de organizao, relevantes para refletir sobre o tipo
de capacitao que estas entidades requerem:
1. Propsito/Misso: Ganhar dinheiro, para as organizaes sem fins lucrativos, subsidirio
ao propsito de prover algum bem ou servio; enquanto para as empresas privadas, a
proviso de produtos ou servios tem por objetivo gerar dinheiro.
2. Valores: Todas as organizaes tm valores prprios, mas em nenhum setor os valores
so to centrais ao propsito quanto no terceiro setor.
3. Aquisio de Recursos: Empresas normalmente obtm recursos atravs da venda de
produtos e servios; rgos governamentais obtm a maior parcela de seus recursos
atravs de impostos. Organizaes do terceiro setor recebem dinheiro das mais variadas
fontes: vendas de servios, doaes de indivduos, grants de fundaes, empresas e do
governo, resultados de investimentos patrimoniais etc. A aquisio de recursos no terceiro
setor , portanto, uma tarefa altamente complexa e demandante de uma variedade de
tcnicas e conhecimento.
4. Bottom Line (resultado): No terceiro setor no h a mesma clareza existente no mercado
quanto ao que representa um bom resultado e quais so os melhores indicadores de
eficincia e eficcia.
5. Ambiente Legal: A legislao que incide sobre o terceiro setor difere significativamente das
leis dos outros setores, particularmente no que diz respeito aplicao dos recursos e
tributao.
6. Perfil do Trabalhador: No terceiro setor, uma parcela do trabalho realizada por voluntrios
no-remunerados. O tipo de atividade realizada, o nvel de qualificao dos trabalhadores
e a forma de remunerao diferem no terceiro setor da realidade do Mercado e do Estado.
7. Governana: A estrutura de poder e tomada de deciso no terceiro setor atribui um papel
importante ao conselho da entidade, formado por voluntrios que no devem se beneficiar
dos resultados da organizao. A relao entre o conselho e o corpo profissional tende a
ser mais prxima do que ocorre no Estado e no Mercado.
8. Complexidade Organizacional: O'Neill (citado por Alfredo Magalhes), argumenta que uma
tipicamente mais complexa do que uma organizao empresarial, no tipo e variedade de
servios prestados, na relao com mltiplos pblicos, na dependncia de fontes variadas
de recursos e outras dimenses.
Estas caractersticas apontadas no fazem as funes de Administrao no terceiro setor
diferentes daquelas de qualquer outro tipo de organizao, como ressalta Fernando G. Tenrio
(1997), que emprega na gesto de ONGs as funes da Teoria Clssica de Administrao:
planejamento, organizao, direo e controle. O mesmo pode ser dito para as reas funcionais e
departamentos tpicos de uma empresa, como marketing, gesto de pessoal, operaes, gesto
contbil e financeira etc.; todos podem ser encontrados tambm em entidades sem fins lucrativos.
Mas o perfil do terceiro setor reveste estas funes de atribuies especficas que requerem do
seu profissional os conhecimentos, habilidades, atitudes e valores especficos a que se refere
O'Neill (citado por Alfredo Magalhes).
Gesto de voluntrios um dos casos de diferenas mais marcadas entre a aplicao da
administrao de recursos humanos em empresas e em organizaes sem fins lucrativos. Embora
soe paradoxal, a "profissionalizao" do voluntariado est em curso no terceiro setor. sto significa,
entre outras coisas, desenvolver a capacidade de recrutar e capacitar pessoas para a atuar como
voluntrias, compartilhar com estas os valores da organizao, definir cuidadosos planos de
trabalho e acompanhar a sua atuao para que o trabalho seja efetivamente cumprido, sem deixar
espao para o amadorismo que, muitas vezes, caracteriza o voluntariado.
Comercializao e marketing no terceiro setor tambm diferem acentuadamente da forma em que
so praticados em empresas. Raramente o usurio de um bem ou servio produzido por uma
organizao sem fins lucrativos quem efetivamente paga por este, e mesmo quando os servios
so cobrados do usurio, dificilmente estes so os nicos responsveis pelo seu custeio. Desta
forma, o uso do termo "cliente" no terceiro setor enganador: cliente quem financia pelo servio
ou quem o usa? Uma ao de marketing que tem como alvo o financiador - o Estado ou uma
fundao internacional, por exemplo - difere profundamente de uma campanha de arrecadao de
fundos junto a cidados de classe mdia. Estas aes, por sua vez, diferem de uma atuao de
marketing que tem como objetivo promover uma causa social, como a erradicao do trabalho
infantil, ou divulgar servios gratuitos ao pblico em geral. Em suma, o chamado marketing social
mais complexo do que a relao comercial cliente-fornecedor que, tipicamente, caracteriza os
mercados onde atuam empresas e apesar do parentesco com a marketing de empresas, envolve
um conjunto de tcnicas e metodologias distintas.
$olticas $Eblicas e Terceiro Setor
Lester Salamon (1999) sustenta que o "desafio central" para os administradores de organizaes
sem fins lucrativos no simplesmente aperfeioar a gesto de suas organizaes, mas encontrar
solues para os problemas pblicos atravs da gesto de relacionamentos colaborativos
complexos que se estabelecem entre os setores e que tendem a se tornar mais comuns em todo o
mundo. Para Salamon, a soluo de problemas pblicos, no responsabilidade de um nico
setor, o Estado, e esta responsabilidade no poder ser transferida para o terceiro setor. Em sua
perspectiva de "relacionamentos colaborativos", ou parceria intersetorial, afirma que os gestores
devem ser formados com foco na soluo de problemas e criao de parcerias, indo alm de uma
viso voltada unicamente para um tipo de organizao e suas necessidades especficas. Sem
desmerecer a existncia de um campo especfico de formao para o terceiro setor.
O "problema" do terceiro setor, que as universidades devem tentar remediar atravs da formao
profissional, varia de acordo com a perspectiva adotada para olhar o setor. O problema pode ser
compreendido como a sustentabilidade das organizaes, no sentido de assegurar a sua
sustentao financeira; ou o fortalecimento do terceiro setor, em termos do nmero de
organizaes existentes, da pluralidade da sua atuao e da sua pujana econmica. Ou ainda, a
questo central pode ser alcanar os resultados sociais a que se propem a maioria das
organizaes do terceiro setor, como erradicar a pobreza, assegurar que direitos sejam
respeitados, que uma "rede de segurana" esteja disponvel a todos os cidados ou, melhor ainda,
que esta rede no seja sequer necessria. No irrelevante esta diferena de perspectiva em um
setor que, supostamente, se diferencia dos demais pelo comprometimento com ideais de
transformao social e pela finalidade pblica.
As consideraes sobre a diferena de objetivos existentes nas perspectivas organizacional,
setorial e publica so teis para refletir sobre a gesto para o terceiro setor. Se esta for pensada
em sua forma clssica, destinada apenas a instrumentalizar a atuao no plano organizacional,
evidente que se estar privilegiando um nvel que no tem no interesse pblico, necessariamente,
a sua maior motivao, a despeito do discurso do terceiro setor. Esta viso comparvel da
administrao pblica tradicional, que, tambm ela, voltada para dentro, para as necessidades de
um tipo especfico de organizao - a agncia governamental - sem, no entanto, refletir
adequadamente sobre a perspectiva de problemas pblicos.
A gesto do terceiro setor deve resgatar a interdisciplinaridade do campo de Administrao,
trazendo da administrao de empresas a viso de negcio, da administrao pblica a
competncia de gesto de servios pblicos, mas tambm do campo de polticas pblicas o
sentido de capacitar para atingir os objetivos pblicos e no exclusivamente organizacionais. A
perspectiva de problemas pblicos e polticas pblicas deve estar na mente do administrador do
terceiro setor, tanto quanto os problemas imediatos de sobrevivncia de suas organizaes.
A ttulo de concluso, prope-se resumir a quatro as principais necessidades de desenvolvimento
de gesto que podem ser generalizadas para o setor como um todo. Estas quatro dimenses
representam os principais desafios para a materializao - em bases mais consistentes - da
promessa do terceiro setor; so estas: 1) stakeholder accountability, 2) sustentabilidade, 3)
qualidade de servios e 4) capacidade de articulao.
Na falta de expresso em lngua portuguesa, stakeholder accountability refere-se necessidade de
transparncia e ao cumprimento da responsabilidade da organizao de prestar contas perante os
diversos pblicos que tm interesses legtimos diante delas. Os stakeholders de uma organizao
e de outra podem ser completamente distintos, mas a necessidade de transparncia diante destes
permanece.
Por inmeros motivos, as organizaes do terceiro setor no Brasil no cultivam a transparncia.
Muitas organizaes foram criadas em um contexto repressivo e atuaram como entidades semi-
clandestinas por muitos anos. Entidades que tradicionalmente foram subvencionadas pelo Estado
aprenderam que para obter os recursos necessrios deveriam percorrer caminhos obscuros de
interesses clientelistas. Muitas organizaes simplesmente jamais desenvolveram a percepo de
que tm um carter pblico, seja pela finalidade que buscam, seja pela iseno de impostos de
que se beneficiam. No final do sculo, este cenrio est em rpida transformao.
Para atingir sucesso e, simultaneamente, maximizar o benefcio social de sua atuao, as
organizaes devem, obrigatoriamente, prestar contas a algum. O tipo de atuao e a relao que
desenvolvem com o seu ambiente determina com quem e de que forma deve ocorrer esta
prestao de contas, variando de uma organizao para outra. Alm de respeitar as leis e
obedecer a todas as suas obrigaes contratuais, as organizaes devem fornecer ao pblico
informao suficiente para que este possa se posicionar a seu respeito, principalmente se esta
organizao solicita doaes deste pblico: quem controla a organizao? quais so os seus
interesses? de onde provm seus recursos? para que so utilizados? so eficientes no seu uso?
Em um contexto onde as organizaes passam a competir de forma mais direta por recursos
pblicos e privados, dever ser com a capacidade de demonstrar posies claras e resultados
concretos que as organizaes conseguiro se destacar. Organizaes abertas, conhecidas do
pblico, ganham legitimidade social e so menos propensas a sucumbir a escndalos de opinio
pblica, que j destruram mais de uma organizao bem-intencionada. Mais do que um valor, a
accountability tende a estabelecer-se como estratgia competitiva.
Accountability pode significar pouco mais do que a publicao de um relatrio anual com dados de
projetos e informaes contbeis, mas tambm representa uma postura de responsabilidade que
se exercita no cotidiano da gesto, frente a pblicos internos e externos. Accountability reintegra a
dimenso poltica Administrao.
Sustentabilidade, viu-se anteriormente, um termo que se presta a muitos significados, mas
entendido aqui como a capacidade de captar recursos &endash; financeiros, materiais e humanos -
de maneira suficiente e continuada, e utiliz-los com competncia, de maneira a perpetuar a
organizao e permiti-la alcanar os seus objetivos. Todos os segmentos do terceiro setor parecem
passar por uma crise de sustentabilidade: a garantia de recursos continuados, se um dia houve,
pertence ao passado. sto vale, indistintamente, para as organizaes que captam seus recursos
financeiros no Estado, de empresas privadas e de pessoas fsicas.
Uma das competncias mais necessrias para o gestor do terceiro setor a capacidade de
conhecer e desenvolver todas as possibilidades disponveis de obteno de recursos, de maneira a
t-los em volume suficiente, de forma continuada e sem gerar dependncia ou subordinao a
nenhuma fonte individual de financiamento. Estas fontes podem ser filantrpicas ou comerciais,
volumosas ou pequenas, pontuais ou de longo prazo: cada qual tem o seu potencial, suas
limitaes e seus caminhos mais adequados para sua obteno. A sustentabilidade financeira se
atinge atravs da combinao habilidosa destas fontes.
Da mesma forma que os recursos financeiros, os recursos humanos de uma organizao devem
ser identificados, formados, estimulados e mantidos com competncia. Na medida em que o
terceiro setor se torna mais visvel e mais competitivo, a atrao e reteno de pessoas, inclusive
de voluntrios, passa a se pautar por critrios que se assemelham queles utilizados por
organizaes empresariais. Mais ainda: o trabalho voluntrio compete pela ateno das pessoas
com as opes de lazer, com a convivncia em famlia e at com o cio.
A sustentabilidade no se limita capacidade de captao dos recursos de que uma organizao
necessita, mas tambm ao seu emprego de maneira eficiente, de modo a maximizar os resultados
alcanados e assegurar que a entidade continuar a contar com o apoio do pblico.
Nos prximos anos, parece evidente que as organizaes do terceiro setor devero assumir um
papel cada vez mais preponderante na prestao de servios de carter pblico, sejam estes
oferecidos espontaneamente e financiados com recursos prprios da organizao, sejam
decorrentes de contratos pblicos, ou ainda oferecidos comercialmente para um pblico
consumidor pagante.
O carter assistencial da atuao das organizaes filantrpicas justificou, no passado, uma
postura resistente introduo de prticas gerenciais. Qualidade significava, alternadamente,
oferecer o melhor servio possvel a um nmero limitado de beneficirios ou diluir entre uma
populao carente os recursos disponveis. A postura, em ambos os casos, era de que o que quer
que se fizesse seria melhor alternativa a no fazer nada.
Uma postura que enfoca a qualidade de servios deve deixar esta viso assistencial no passado. A
substituio da caridade e da filantropia por servios prestados a consumidores ou a cidados
conscientes de seus direitos introduz a exigncia do uso eficiente dos recursos, e a necessidade
de avaliao adequada do que deve ser priorizado, em funo dos recursos disponveis, das
necessidades do pblico e das alternativas existentes. O aprimoramento da qualidade deve ser um
objetivo contnuo das entidades, que no podem se acomodar em uma postura de satisfao de
estar fazendo a sua pequena parte, ou de paralisia frente ao sentimento de impotncia diante da
magnitude dos dficits sociais.
As organizaes do terceiro setor no podero mais atuar de forma isolada se pretenderem
abordar de forma sria os complexos problemas sociais para os quais so geralmente criadas. O
passado onde cada organizao era auto-suficiente e soberana em uma determinada jurisdio
no retrata a realidade do presente nem o que se espera do futuro.
O paradigma do sculo XX segundo o qual problemas so melhor enfrentados por organizaes
formais , aos poucos, substitudo por um modelo que enfoca a necessidade de articulao de
redes. Em lugar de privilegiar o espao organizacional, olha para as relaes: entre indivduos,
grupos, organizaes, setores.
A soluo dos problemas pblicos passa pela articulao cada vez maior de segmentos diversos
da sociedade. sto se d atravs da formao de alianas, de parcerias, de redes e coalizes. O
compartilhamento de informao e a atuao conjunta so os caminhos para a potencializao da
capacidade de atores pblicos, empresariais e no governamentais para abordarem questes
pblicas e alcanarem resultados de impacto.
As redes que se formam hoje so organizaes formais, como fruns, associaes, federaes e
grupos de trabalho mas, crescentemente, so formadas iniciativas "virtuais" de articulao e
intercmbio de informao. A comunicao eletrnica tem um impacto no terceiro setor ainda maior
do que tem tido nos outros setores.
A capacidade de articulao depende da existncia de interesses compartilhados, dos recursos
necessrios para promov-la mas tambm de uma competncia gerencial, que inclui tcnicas e
habilidades interpessoais, que deve ser desenvolvida nos gestores de organizaes do terceiro
setor.
Terceiro Setor : #ma ,romessa a cum,rir
A trajetria percorrida neste ensaio apresenta o nascimento de uma promessa chamada terceiro
setor. Esta promessa pode ser caracterizada pela emergncia de um tipo de entidade: a
organizao privada sem fins lucrativos, de finalidade pblica, e pela assuno por esta de um
amplo conjunto de atividades e papis, sustentadas pelas supostas atribuies e qualidades do
terceiro setor.
Esta trajetria percorrida na busca de confirmao da promessa do terceiro setor e da validao
de uma das afirmaes raramente contestadas e feitas com elevada freqncia: a afirmao de
que o maior desafio do terceiro setor o desenvolvimento da capacidade gerencial das
organizaes que o compem. A baixa competncia em gesto das organizaes sem fins
lucrativos , na viso dominante no Brasil e em outras partes, o principal limitador realizao da
promessa do terceiro setor.
Uma afirmao comum, geralmente associada anterior, a de que as tcnicas e conhecimentos
de gesto devem se adequar s necessidades especficas e cultura peculiar das organizaes do
terceiro setor.
Diante destas constataes, pode-se cair na tentao fcil de descartar o terceiro setor como um
embuste intelectual, como alguns tm feito no mbito acadmico, ou denunci-lo como um
instrumento de manipulao do autntico interesse da sociedade civil, utilizado ardilosamente pelo
Mercado e pelo governo para promover seus prprios interesses. Esta , no entanto, uma viso
que peca pelo simplismo e pelo apego a modelos que no mais retratam a realidade
contempornea. O fenmeno do surgimento de novas formas de participao cidad, o resgate de
movimentos de solidariedade e auto-ajuda, a filantropia de elites prsperas e o provimento de bens
e servios pblicos fora do mbito do Estado se consolida e representa um movimento
aparentemente irreversvel em uma sociedade democrtica. O engajamento do Estado e das
empresas em causas defendidas originalmente pela sociedade, atravs de seus movimentos
organizados, no deve ser entendido como um processo de cooptao desta pelos primeiros, mas
como um processo dinmico e multidirecional de construo do espao pblico. Empresas so
tanto obrigadas pela sociedade a atuar de maneira socialmente responsvel quanto tentam seduzi-
la com seu discurso de cidadania empresarial; governos admitem a participao da sociedade na
formulao de polticas e subvencionam a prestao privada de servios pblicos principalmente
porque a sociedade assim o deseja e mobiliza o apoio de setores organizados para conseguir seus
objetivos.
O modelo tri-setorial de extrema relevncia para a compreenso destes processos. Por estar em
sua infncia e no ainda constitudo como rea de estudo legtima no pas, tratado de forma
superficial e ingnua. So raros ainda os entusiastas do terceiro setor que no se deixaram seduzir
de forma acrtica pela sua promessa. O preo da ingenuidade ou da ignorncia do setor elevado:
hoje esto sendo redigidas e votadas as leis que definem as atribuies do Estado, do Mercado e
da "sociedade civil". O que destacado pela mdia e ressaltado por empresrios, influenciando
legisladores e eleitores, depende em grande parte da ateno que a comunidade cientfica d a
este fenmeno. A agenda de pesquisa do terceiro setor tem desempenhado uma importante
influncia em todo o mundo. Este , certamente, um dos campos onde se deve avanar mais nas
Cincias Sociais e onde h maior potencial de contribuio da pesquisa sociedade.
Longe de pretender invalidar o conceito de terceiro setor, neste ensaio prope-se o seu
refinamento e sua consolidao em um terreno mais firme. Para isto, em primeiro lugar,
necessrio reconhecer o fracasso da maior parte das tentativas de generalizao de qualquer
propriedade ou caracterstica natural do setor, e das propostas de atribuir papis aos setores com
base nestas suas supostas caractersticas naturais. Para que o conceito seja de algum valor,
preciso despi-lo de suas ambies de conformar uma teoria sociolgica de longo alcance e reduzi-
lo ao que de fato pode ser: uma tipologia de organizaes.
Limitado esfera organizacional, o terceiro setor no se torna, como parece primeira vista, um
conceito menor ou de utilidade comprometida; pelo contrrio, ele ganha em consistncia ao tornar-
se menos contestvel pela realidade emprica, e permite identificar com maior clareza a verdadeira
especificidade das organizaes do setor. Reduzido a fenmeno organizacional, tampouco torna-
se poltica ou ideologicamente neutro, como freqentemente se pensa na Administrao; mas a
conotao que adquire no decorre de nenhuma caracterstica a priori do setor, seno do uso que
se faz dele.
Como setor que se define pela caracterstica de empreendimento sem finalidade lucrativa,
constata-se que, em sua maioria, as organizaes que o compem tm uma orientao mais
fortemente baseada nos valores e crenas de seus membros do que as organizaes dos outros
dois setores. esta caracterstica que permite ao setor mobilizar pessoas sem a necessria
existncia de motivaes econmicas. Uma das poucas generalizaes que se pode fazer sobre o
terceiro setor; entretanto, pouco se pode afirmar a respeito destes valores: so to diversos quanto
as organizaes que formam o setor. Convivem motivaes filantrpicas e altrustas, variadas
causas, crenas e confisses, ativismo poltico e interesses de vrias ordens.
dentificou-se, um conjunto de caractersticas que diferenciam as organizaes do terceiro setor
das empresas e das agncias de governo. Constatando que o dinheiro, no terceiro setor,
normalmente um meio e no um fim, a governana das organizaes, a gesto de pessoas, a
captao de recursos, a promoo e entrega de produtos e servios, e a avaliao de desempenho
diferem significativamente do setor Mercado. Considerando que o terceiro setor atua no espao
pblico, mas sem o poder coercitivo nem a legitimidade de representao que o Estado detm para
arrecadar fundos e impor suas normas, a gesto no terceiro setor difere da administrao pblica
em seus meios e instrumentos.
Para que a promessa do terceiro setor seja ao menos uma perspectiva possvel no horizonte, para
que as organizaes deste setor efetivamente contribuam para a consolidao do espao pblico e
para o fortalecimento das instituies democrticas, alguns valores mnimos comuns precisam
estar presentes na maioria das organizaes. Entre estes devem estar o compromisso com a
democracia, a transparncia, e a tolerncia e capacidade de convivncia com valores diferentes.
necessrio que os interesses e valores manifestados atravs da organizao da sociedade civil
encontrem canais institucionais de expresso.
Os quatro principais aspectos a serem desenvolvidos na gesto do terceiro setor apontados na
seo anterior - accountability, qualidade de servio, sustentabilidade e capacidade de articulao
institucional - representam um guia para a formao de um campo de conhecimento especfico de
administrao de organizaes sem fins lucrativos. Aprimorar as organizaes nestas quatro
dimenses essencial para o desenvolvimento de um terceiro setor capaz de se relacionar com a
sociedade civil e com as suas instituies, de prover bens de efetivo valor sociedade, de conciliar
autonomia com mobilizao de recursos e de fazer frente a problemas pblicos. Esta a chave no
campo de Administrao para a promessa do terceiro setor.
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Graie%%a )aria Comini
*
&a%$erto 'du%is
+
'%e,andre Lucas Cu-ier
.
'rtigo se%ecionado "ara a"resenta!o no
$rimeiro Encontro da Rede de $es3uisas sobre o
Terceiro Setor na Amrica )atina e aribe : !STR
ESO)A &E SER'!*O SO!A) &A #(R4
Abril, 1998
9
+outoranda do !rograma de !7s:0radua;<o em 3dministra;<o da =aculdade de Economia 3dministra;<o e
"ontabilidade da &niversidade de S<o !aulo >e:mail? gra*iella@fiscerdutra)com)brA
7
Mestrando do !rograma de !7s:0radua;<o em 3dministra;<o da =aculdade de Economia 3dministra;<o e
"ontabilidade da &niversidade de S<o !aulo >e:mail? daldani@uol)com)brA
B
Mestrando do !rograma de !7s:0radua;<o em 3dministra;<o de Empresas da Escola de 3dministra;<o de
Empresas de S<o !aulo da =unda;<o 0etlio Cargas >e:mail? acuDier@hotmail)com A
(NT#O&/01O
Alguns indicadores mostravam, nos primeiros anos da dcada de 90, um quadro desalentador no
Brasil: altos ndices de inflao, diminuio da atividade econmica, dficit pblico elevado,
concentrao da renda radicalizando a desigualdade social. Um sistema poltico fragilizado, depois
de 20 anos de ditadura militar, carregava o fardo do autoritarismo e da car8ncia de canais de
,artici,ao e articulao.
A herana do subdesenvolvimento verificava-se na ampliao dos segmentos sociais que
engrossavam os contingentes de excludos. Embora tenha havido avanos na rea econmica, a
situao social do Brasil continua sendo preocupante. Segundo dados do BRD (1998)
9
, o Brasil
apresentava em 1996 uma taxa de analfabetismo de 17%, quando na Amrica Latina a mdia de
12%; a proporo de crianas trabalhando entre 10 e 14 anos foi reduzida para 16%, sendo que na
Amrica Latina a taxa de 12%.
Este quadro sinaliza as conseqncias de uma profunda crise estrutural pela qual est passando
no apenas o Brasil, mas grande parte dos pases da Amrica Latina. Esta crise, alm de
aprofundar os graves problemas scio-econmicos existentes, ressalta a ine-ici8ncia do Estado
no atendimento das demandas pblicas. A deteriorao da capacidade do Estado em oferecer
servios pblicos foi reflexo no apenas de uma crise econmica que restringiu os recursos
financeiros disponveis, mas tambm reflexo do esgotamento de um modelo de gesto que no
conseguiu atender com eficcia s demandas da sociedade civil cada vez mais complexas e
variadas.
Ao mesmo tempo em que o Estado demonstrava sinais de falncia, a sociedade no permaneceu
imobilizada: houve o -lorescimento de alternati1as prestao de servios pblicos, em sua
maioria especficas em seu escopo e limitadas em sua abrangncia, nas reas de sade,
educao e assistncia social, proporcionadas por grupos sociais no-institucionalizados,
organizaes da sociedade civil, ONGs, fundaes privadas, entre tantas outras formas de
organizao que possuam as caractersticas de serem, simultaneamente, no:go1ernamentais e
no:lucrati1as.
Desde o incio do processo de redemocratizao, a ideologia implcita nesses movimentos cedeu
espao atuao especfica em programas e aes de cada um deles. Uma vez desvencilhados
do componente poltico, sua lgica local, especfica e independente de legitimao representativa
tornou-se preponderante. Os 1nculos com o setor go1ernamental, que deveriam possuir
formato de uma parceria na formulao e implantao de polticas pblicas, muitas vezes visavam
apenas ao financiamento de suas atividades.
9
=4LE3 +E SF4 !3&L4 "aderno +inheiro p),G1 17GH6G9B
Tendo como objetivo a necessidade de repensar o funcionamento das instituies pblicas, de
forma a propiciar um trabalho articulado e integrado com as organizaes da sociedade civil
(OSCs), este artigo descreve uma pesquisa realizada junto a OSCs que desenvolvem programas
na rea de assistncia social e gerao de emprego e renda no Estado do Cear. Este
levantamento foi realizado junto Secretaria do Trabalho e Ao Social, representando uma etapa
fundamental na implementao de um processo sustentado de transformao organizacional nesta
instituio
10
.
Na primeira parte do artigo feito um breve histrico das mudanas nas polticas de ao social e
trabalho no Estado do Cear, para em seguida apresentar os resultados obtidos no levantamento
com as entidades. Por fim, so feitas consideraes que destacam os principais desafios
existentes para a viabilizao de um trabalho mais integrado entre as instituies pblicas e as
entidades no-governamentais, propiciando assim, maior efetividade das aes na rea social.
2OL3T(C'S &E '01O SOC('L E T#'B'L4O NO EST'&O &O CE'#5
Na primeira gesto Tasso R. Jereissatti (1987-1990) configurou-se um movimento local de
empresrios, polticos e profissionais, que procurou repensar o papel do Estado em um tica de
modernizao e eficincia, visando ala1ancar o desen1ol1imento social e econFmico do Cear.
J nesta ocasio, conforme o relatrio do nstituto de Planejamento do Estado do Cear -
PLANCE, a rea de assistncia social foi considerada uma das prioritrias, iniciando-se um
processo de reestruturao do equipamento tcnico e administrativo do Estado, que prestava
servios desta natureza.
O aparato ento existente refletia a 1iso -ragmentada que o Governo tinha da ao social do
Estado: duas fundaes dividiam o atendimento social das populaes carentes, uma focada em
um programa habitacional e outra, genericamente, voltada para o servio social; mas ambas
refletindo, uma postura de "aes de caridade da primeira-dama, remanescente das ,olticas
,aternalistas e autorit2rias prevalecentes no Nordeste.
O Governo pretendia, naquela poca, modificar a prpria estratgia de atuao do Estado nestas
reas, reduzindo a multi,licidade de a0es semelhantes e ineficazes e a distribuio clientelista
de recursos, empregos e cargos pblicos. Uma das mais importantes diretrizes desta mudana era
a de erradicar aes dirigidas a indivduos e/ou problemas sociais isolados, substituindo-as por
aes direcionadas s unidades familiares e/ou os grupos comunitrios. Esta viso, que permeava
a ao do Governo em todos os campos de atuao, inaugurava um modo inovador de conceber o
1H
Este processo de transforma;<o organi*acional teve in$cio em agostoG99 e contou com o apoio consultivo da
=unda;<o %nstituto de 3dministra;<o da &niversidade de S<o !aulo sob supervis<o da !rof5) +r5) 'osa Maria
=ischer
Estado e sua relao com a sociedade civil, o qual, antecipando-se prpria Constituinte, elegia a
comunidade organizada como interlocutora e ,arceira de ao.
Ao assumir sua segunda gesto em 1994, Jereissatti encontrou alguns indicadores positivos da
continuidade administrativa, como a reduo da mortalidade infantil (77 por mil em 1993 para 46
por mil em 1996), a elevao do ndice de esperana de vida (de 54,0% em 1988 para 56,8% em
1991) e a diminuio do analfabetismo (de 47,6% em 1985 para 36% em 1995), que podem ser
claramente associados aos programas estruturantes de desenvolvimento do Estado.
Na Secretaria do Trabalho e Ao Social - SETAS, entretanto, os avanos conseguidos nos
primeiros tempos estavam paralisados pela falta de integrao interna e pela fragmentao das
linhas de ao. Embora permanecessem claras as diretrizes de integrar as ,olticas sociais no
atendimento G -amlia em situao de eHcluso, os rgos componentes da Secretaria tendiam
a atuar isoladamente e com focos bem especficos, sem uma articulao eficiente com
organizaes da sociedade civil atuantes em reas correlatas.
Para compatibilizar em uma "viso sistmica e nica estas diversas percepes organizacionais
foi dado um primeiro passo na modelagem de gesto da Secretaria, mediante um diagnBstico do
conteHto interno obtido atravs do levantamento de opinies de seus gestores. O aspecto mais
recorrente, na opinio dos servidores pblicos, apontava para a -alta de 1iso e direcionamento
estratgico da Secretaria. Para subsidiar a concepo do direcionamento estratgico, foi realizada
uma consulta externa no apenas com a populao diretamente atendida pelo rgo como
tambm com algumas OSCs que desenvolvem programas voltados para ao social e gerao de
emprego e renda.
O objetivo da Secretaria era obter subsdios para implementar polticas sociais mediante uma ao
estatal racionalizadora, voltada gerao de resultados, em parceria com as OSCs vocacionadas
para a promoo da incluso social.
O levantamento junto populao atendida diretamente pela Secretaria foi realizado com a
aplicao de questionrios em uma amostra das unidades de atendimento destes rgos, durante
dois dias consecutivos. Foram aplicados 1225 questionrios em 34 unidades de atendimento da
capital e do interior do estado. No caso das entidades comunit2rias, foram realizadas 17 oficinas,
contando com a participao de 300 pessoas.
A seguir, sero detalhados os principais objetivos e resultados da pesquisa realizada junto s
OSCs.
OF(C(N'S CO) ENT(&'&ES
A /igura = ilustra os principais aspectos metodolgicos das oficinas realizadas junto amostra de
organizaes da sociedade civil que provem programas de assistncia social e gerao de
emprego e renda e qualificao profissional em parceria Secretaria do Trabalho e Ao Social do
Estado do Cear:
OBJETIVOS
OBJETO
SUJEITO
MTODO E
INSTRUMENTOS
LOGSTICA
Relacionamento com Entidades
Direcionamento estratgico focado
nas necessidades dos atendidos
Prioridades de ao para melhoria de
parceria
Processo de modelagem de redes
entre entidades