Você está na página 1de 110

As ONGS e a Educao

Srgio Haddad*
O incio dos trabalhos das ONGs com a educao
A atuao das ONGs de desenvolvimento no campo da educao no novo. Alis, este
envolvimento est na razo mesma do seu nascimento. Nos anos 60 e 70, um conjunto de
pequenas organizaes constitudas por grupos de pessoas oriundas dos setores progressistas
das igrejas, dos partidos polticos e das Universidades, organizam-se em entidades - associaes
civis sem fins lucrativos - para se dedicar ao trabalho social junto aos setores mais pobres da
populao do Brasil.
Estvamos em plena vigncia do regime militar, implantado em maro de1964 encerrando um
perodo de intensa mobilizao social envolvendo diversos setores da sociedade e onde a disputa
sobre o modelo de desenvolvimento e o tipo de sociedade a se constituir no Brasil esteve em
pauta.
Tais organizaes tinham como misso principal a reconstruo do tecido social que havia se
rompido com a ditadura, a defesa dos direitos humanos e a educao popular. O que se buscava
com estes processos educativos era contribuir para a ampliao da compreenso que a populao
pobre tinha das suas condies de vida, discutindo as suas causas, visando uma atuao crtica na
sociedade.
A greja Catlica foi um dos espaos mais importantes onde os trabalhos de ao junto aos grupos
populares, com as caractersticas acima descritas, ocorriam. Ali, os processos educativos
baseavam-se na leitura dos textos bblicos, adaptando-os realidade do momento, sob a
perspectiva da Teologia da Libertao. As famosas Comunidades Eclesiais de Base eram grupos
de ao pastoral e de educao popular.
A reflexo sobre a realidade no ficava restrita apenas a um processo de conhecimento. Ao
contrrio, o contato direto com a realidade para identificar os problemas ali existentes,
determinava, aps anlise de suas causas, uma interveno concreta. Este trabalho tinha por
objetivo transformar a realidade, visando a superao dos problemas e a construo de condies
de vida mais justas. Neste sentido, a prtica educativa era ao mesmo tempo uma prtica de
organizao e mobilizao da sociedade.
Como se pode imaginar, o trabalho desenvolvido no tinha uma visibilidade pblica. Era um
trabalho militante, realizado com grupos comunitrios, que se desenvolvia em um contexto de sigilo
e sob o silncio da censura e da represso impostas pelo regime militar.
Outra caracterstica destes trabalhos iniciais de envolvimento das ONGs com a educao era o
fato de que tais processos educativos eram absolutamente desligados dos processos oficiais, ou
seja, dos sistemas pblicos de ensino. Em funo do regime autoritrio, havia muito pouca opo
de trabalho crtico dentro destes sistemas de ensino e nas escolas. As orientaes das teorias
educacionais crticas viam o trabalho com os sistemas de ensino como reprodutor das ideologias
dominantes e muito mais afeito a manter as relaes de classe existentes do que a produzir uma
nova ordem social. Eram os tempos da sociologia reprodutivista onde as escolas, consideradas
como aparelhos ideolgicos do Estado, eram vistas como instncias de manuteno e reforo das
condies de vida da populao empobrecida em sociedades capitalistas como a brasileira.
Naqueles tempos, as ONGs tinham o seu trabalho quase que exclusivamente voltado ao apoio das
pastorais sociais da greja Catlica, atravs de aes junto s suas comunidades, orientadas pelas
decises progressistas do Conclio Vaticano e por opes de trabalhos do clero progressista. As
temticas variavam em funo das necessidades definidas pelos prprios grupos populares:
sade, moradia, analfabetismo, produo, organizao, etc.
Os processos educativos sofriam grande influncia do pensamento pedaggico desenvolvido no
perodo anterior ao golpe, durante os primeiros anos da dcada de 60, quanto s idias do
educador brasileiro Paulo Freire se disseminaram junto s centenas de experincias de educao
popular, denominados como movimentos de cultura popular. Estas experincias uniam a poltica
com manifestaes culturais como teatro, msica, poesia e outros. Era um trabalho educativo,
construdo junto com as comunidades carentes, a partir das suas tradies e que se espalharam
por todo o pas.
Em linhas gerais, tais orientaes pedaggicas se pautavam na idia de que os grupos populares
detinham um saber particular, que era produzido a partir das suas condies de vida, e que os
processos educativos ocorriam a partir do encontro entre estes saberes e os saberes dos
educadores. sto se dava atravs do dilogo entre o educador e o educando tomando como base o
estudo da realidade local, voltado para a transformao das condies de vida desta populao
empobrecida. A misso destes educadores no se realizava descolada de uma intencionalidade
poltica.
O perodo de democratizao da sociedade brasileira
Ao chegarmos no final da dcada de setenta e incio dos anos oitenta, dois fatores marcaram o
trabalho educativo desenvolvido por este modelo de ONGs. Um deles foi o crescimento de
trabalhos sociais, no campo da sociedade civil para alm das pastorais da greja Catlica. Estes
novos espaos, muitas vezes produzidos pela prpria atuao das pastorais, ao tornarem-se
independentes da sua influncia, mostravam uma nova complexidade dos atores sociais
brasileiros. Eram os movimentos de bairros, as associaes de moradores e organizaes
populares; os movimentos sindicais autnticos que se constituam a margem do movimento
sindical oficial; os movimentos de mulheres; o movimento negro; os movimentos autnomos de luta
por moradia, terra e trabalho.
Estes novos movimentos sociais e populares davam uma nova conformidade sociedade civil. O
trabalho das ONGs passou a se realizar tambm junto a tais movimentos, apoiando-os na sua
organizao e mobilizao, como tambm no seu trabalho educativo. As experincias de educao
popular produzidas pelas ONGs, neste segundo momento, no se ativeram apenas s questes
materiais de produo e reproduo da vida, voltaram-se tambm para os temas relativos ao plano
cultural e simblico, como as relaes sociais de gnero, etnia e raa. Assim, ao trabalhar com tais
movimentos, as ONGs agregavam condio de pobreza e classe os fatores relativos ao universo
da produo cultural e simblica.
Todos este novos movimentos sociais contriburam significativamente, atravs das suas lutas e
demandas, para o processo de redemocratizao da sociedade brasileira, e com a volta do poder
civil.
Outro fator que influenciou o trabalho educativo das ONGs foi a luta pela construo de um ensino
pblico e de qualidade para a maioria da populao. Com a democratizao da sociedade o
prprio movimento social colocou entre as suas demandas a questo da escola pblica como
prioridade visando o fortalecimento dos grupos populares. Ler, escrever, contar e se apropriar dos
conhecimentos, que estavam disponveis para os outros grupos sociais, eram demandas daqueles
que no tinham acesso aos servios de escolarizao. sto j se mostrava claro nos inmeros
trabalhos de escolarizao popular, como programa de alfabetizao de adultos, creches, escolas
comunitrias, desenvolvidos ou apoiados pelos movimentos sociais, sindicatos e ONGs.
Ao mesmo tempo, havia tambm uma outra presso vindo do prprio Estado. Com a
democratizao, muitos atores sociais que antes estavam trabalhando no campo da sociedade
civil, em trabalhos de educao popular desenvolvidos pelas ONGs e pelos movimentos sociais,
foram trabalhar em governos populares, no sistema pblico de ensino. Ali, voltam a repensar uma
proposta de escola focada na demanda popular e seus interesses. No estavam mais em vigncia
as teorias reprodutivistas que viam o trabalho escolar meramente como um trabalho a servio as
classes dominantes. Ao contrrio, mesmo reconhecendo que o sistema educacional era desigual e
injusto, tratava-se de coloc-lo a servio da maioria da populao, fazendo com que a distribuio
do conhecimento tambm fosse um ato poltico de melhoria das condies de vida.
Desta forma, as ONGs passam a desenvolver aes de assessoria aos setores pblicos, lutando
pelo acesso e qualificao dos servios pblicos de ensino voltados aos interesses populares.
Temas como o reconhecimento do direito de haver escolas e creches para todos, a melhoria da
qualidade do ensino, formao de professores, elaborao de materiais didticos, elaborao de
novos currculos e modelos pedaggicos de interesse dos grupos populares, passaram a ser
contemplados pelo trabalho das ONGs.
Se, em alguns momentos, a constituio de uma escola popular paralela aos sistemas pblicos de
ensino poderia ter sido pauta dos movimentos sociais e das ONGs, a verdade que dado o carter
de necessria institucionalizao que processos escolares exigem, tais escolas se mostraram
inviveis de serem mantidas a longo prazo por estas instncias da sociedade civil, sem um apoio
do Estado. Discutia-se, ento, os mecanismos de controle por parte da sociedade civil sobre as
instncias pblicas de ensino. Passa-se a discutir a participao dos pais, os mecanismos internos
de democratizao da escola pblica como os centros cvicos e as Associaes de Pais e Mestres.
Discuti-se ainda mecanismos de parceria entre o Estado e a sociedade, onde, por exemplo, o setor
pblico garantia a institucionalidade das escolas e os movimentos sociais e as ONGs as
orientaes pedaggicas.
H ainda um movimento de reconhecer prticas educativas dos movimentos sociais como prticas
de carter pblico, como no caso das escolas comunitrias. Aqui se exige o reconhecimento legal,
a destinao de verbas para o pagamento dos professores e o apoio de material didtico.
As ONGs ainda exerceram influncia nas orientaes pedaggicas. Procurava-se levar a
experincia de trabalho desenvolvida nos espaos da sociedade civil, como uma educao
popular, para junto das escolas pblicas. Ou, ento, desenvolvendo trabalhos que pudessem servir
de modelos e posteriormente socializados nos sistemas pblicos
O movimento mais geral da sociedade apontava para esta preocupao de fazer com que o Estado
se democratizasse e fosse instncia provedora de servios pblicos para a populao. Esta oferta
deveria ser extensiva a todos, deveria ser de qualidade e deveria estar sob controle da populao.
Estas eram as orientaes que movimentos sociais, sindicatos, ONGs e outros atores da
sociedade buscavam implantar. Entre os vrios servios, a escola tornou-se um dos mais
importantes.
A nova conjuntura
Vimos como nos ltimos anos, o Brasil, pressionado pela crise fiscal e pelo desenvolvimento do
capitalismo internacional, vem executando um processo de reforma do Estado. Estas orientaes
gerais no plano econmico acabaram por produzir uma reverso nas expectativas expressas na
elaborao da Constituio de 1988, quando vrios direitos no campo da educao foram
conquistados.
Tais direitos, conquistados dentro da lgica de democratizao do Estado brasileiro aps o perodo
do regime militar, orientavam-se no contexto de ampliao dos direitos de cidadania na busca por
constituir um estado de bem social no Brasil - a exemplo dos pases do primeiro mundo. As ONGs,
bem como os movimentos sociais e populares, acabaram por ter um papel importante na conquista
destes direitos, como pudemos verificar acima.
No entanto, as mudanas na conjuntura global da economia, que acabaram por empurrar os
pases do terceiro mundo para um papel cada vez mais margem dos processos de
desenvolvimento econmico, condicionaram a ampliao destes direitos, bem como a sua prpria
realizao.
Vimos como as polticas pblicas de educao no Brasil vm se reorganizando em funo desta
lgica. Um dos aspectos mais importantes dos processos de reforma dos sistemas educacionais
a redefinio dos limites entre o pblico e o privado. Ou seja, ao se redefinir o papel do Estado no
atendimento aos direitos de educao, premidos pelos aspectos da economia, a sociedade civil
tem sido chamada a exercer esta funo pblica. Se antes a participao da sociedade civil se
configurava como um dos aspectos ligados aos processos de democratizao do Estado, pelo seu
papel de controle e direcionamento dos servios pblicos, neste momento, ela chamada para
colaborar diretamente com a oferta dos servios educacionais, dentro da lgica de diminuio das
responsabilidades do Estado.
Ao mesmo tempo, verifica-se no mbito da sociedade civil, entidades que vo ganhando relevncia
no campo da educao. So entidades filantrpicas ou de carter assistencial chamadas a
colaborarem com o Estado, deslocando parte da responsabilidade pelo sistema escolar do plano
das polticas universais pblicas para o plano das polticas compensatrias. o caso da educao
de adultos e da educao infantil, que foram deixadas de lado dentro das prioridades da oferta dos
sistemas pblicos e vm sendo alocadas como de responsabilidade das organizaes da
sociedade civil.
A sociedade brasileira, tambm, vem verificando um crescente interesse de parte dos grupos
empresariais e do capital em geral nos rumos e no controle das orientaes e do atendimento
educacionais. H um crescimento de fundaes de empresas privadas, constitudas muitas delas a
partir de isenes fiscais, quase todas mantendo a educao como uma das suas atividades
principais. A forte presena do capital no plano das aes sociais e da educao em particular
demonstra duas faces contraditrias. De um lado, tal envolvimento aponta para um importante
compromisso social de parte do capital, compromisso este fundamental em sociedades como a
brasileira com to elevada concentrao de renda e tamanho desnvel social. Ao mesmo tempo,
aponta para um crescente descomprometimento do setor pblico com a educao, correndo o risco
de rompimento de um dos aspectos mais importantes na construo da democracia social
brasileira.
dentro deste panorama geral que as ONGs tradicionais vm sendo chamadas a colaborarem. De
um lado, na ao direta de oferta dos servios educacionais onde o Estado se retira ou no entra.
De outro, em funo da diminuio do corpo tcnico das diversas secretarias, as ONGs so
chamadas a produzirem materiais didticos, treinarem professores e atuarem no plano das
orientaes pedaggicas.
So riscos deste momento, que a participao das ONGs se d no rumo do esvaziamento do papel
do Estado na rea social, assumindo responsabilidades por aes antes nas mos dos setores
pblicos. Premidos pela diminuio dos recursos produzido pelo afastamento da cooperao
internacional, seduzidos pelo chamado neoliberal das reformas do Estado, muitas vezes o sentido
de sobrevivncia destas organizaes aponta para um caminho contrrio ao do fortalecimento da
responsabilidade social do Estado brasileiro. Ao mesmo tempo, em uma situao de desmonte dos
servios pblicos, a atuao das ONGs no campo da educao pode oferecer servios que
qualifiquem as aes educacionais oferecidas pelo Estado, garantindo o seu fortalecimento.
Sobre os desafios produzidos pela conjuntura atual, apresentamos o depoimento a seguir, retirado
de documento produzido pelas ONGs de Educao de Minas Gerais em encontro realizado pela
Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais - ABONG para discutir as atividades
relativas a Educao para Todos:
"...cada vez mais se impe a necessidade de elaborarmos propostas para o conjunto da
populao, sempre maior que aquela que trabalhamos cotidianamente. sto implica muitas vezes
em repensarmos nossas prticas, seus contedos, metodologias, etc. sto porque, muitas vezes,
viabilidade tcnica de uma proposta nem sempre corresponde a uma viabilidade poltica, e vice-
versa. Ou, em outras palavras, elaborar propostas viveis implica em viabiliz-las tcnica e
politicamente ao mesmo tempo. (...) Propor projetos polticos, viveis poltica e tecnicamente,
implica para as ONGs dar um passo avante na formatao tcnica de suas experincias e, por
outro lado, buscar articulao poltica necessria sua imposio na agenda de debates.
Este duplo movimento poderia ajudar-nos na superao de uma vez por todas da idias do papel
apenas alternativo das ONGs. Se no momento histrico de seu nascimento e fortalecimento boa
parte das ONGs tiveram que reforar seu carter alternativo ao Estado e a outras iniciativas ditas
'assistencialistas', hoje preciso com lucidez dizer que isto no basta. sto no basta por que as
ONGs por sua ligao com a populao, por sua capacidade de articular-se politicamente, pela
experincia acumulada, no podem se furtar ao dever de propor alternativas viveis para o
conjunto da populao.
Dizer isto no implica, de modo algum, que todos agora deixemos nossas prticas e nossas
referncias (alternativas ou no) e passemos para o campo do 'poltico e tecnicamente vivel'. Pelo
contrrio. preciso fortalecer o campo das experincias que ocorrem fora do aparelho estatal, mas
s que agora no apenas para servir-lhe como alternativa, mas tambm como parmetro...
... preciso, a muitas ONGs de diversas naturezas, compreender que na verdade elas j participam
e so parte da poltica pblica. sto por dois motivos: em primeiro lugar porque nos ltimos anos
temos construdo na Amrica Latina um sentido do pblico que ultrapassa o estatal, inclusive para
questionar um Estado que tem sido muito pouco pblico. Por outro lado, boa parte das ONGs se
mantm com algum tipo de recurso pblico, seja este estatal ou no.
Assumir este seu carter pblico traz para as ONGs (...)propor e discutir a partir de dentro das
polticas pblicas e no apenas como algum de fora do aparelho estatal. sto seria condio,
tambm, para que as ONGs no sirvam apenas de 'correia de transmisso' ou executores de
polticas definidas por tcnicos e burocratas, mesmo que bem intencionados.
Afirmar o carter pblico das ONGs e sua legitimidade em propor e viabilizar polticas pblicas,
implica hoje, numa capacidade de formular uma crtica fundamentada na idia e de privatizao
dos servios estatais. No podemos legitimar as idias de que os Estados na Amrica Latina
devem privatizar como meio de resolver os graves problemas econmicos e sociais pelos quais
passamos.
Finalmente, no desconhecido de ningum que trabalhe na rea da educao a famosa
afirmao que o acesso escola, nas ltimas dcadas, foi democratizado, mas a permanncia e o
acesso aos conhecimentos transmitidos por ela no o foram.(...) Pensar a qualidade da educao
escolar para as ONGs deve significar pensar numa experincia que incorporando a aprendizagem
de conhecimentos, seja muito mais que isto: seja elemento formador e potencializador das vrias
dimenses do ser humano. S conseguiremos realizar esta tarefa de tirarmos a discusso da
qualidade em educao do campo da lgica do mercado e da produo. preciso discutir
eficincia, produtividade e outras categorias, no na forma como foram elaboradas para dar conta
de processos produtivos, a lgica do mercado, mas na lgica das relaes sociais e culturais que
se do, em ltima instncia, nas relaes pedaggicas no interior da escola". (FARA FLHO, 1994)
* Srgio Haddad, 52, presidente da Associao Brasileira de ONGs - ABONG, secretrio-
executivo da ONG Ao Educativa e professor da PUC/SP.





TERE!RO SETOR" ONGs e !NST!T#TOS

Usualmente chamado de Terceiro Setor ou ONGs (Organizaes no Governamentais), o
conjunto das pessoas jurdicas sem fins lucrativos.
Classificam os tericos como:
$R!%E!RO SETOR o Estado, entendendo este como o ente com personalidade jurdica de direito
pblico, encarregado de funes pblicas essenciais e indelegveis ao particular (justia,
segurana, fiscalizao, polticas pblicas, etc.).
O SEG#N&O SETOR compreendido como as organizaes do mercado: pessoas fsicas ou
jurdicas de direito privado, encarregadas da produo e comercializao de bens e servios, tendo
como escopo o lucro e o enriquecimento do empreendedor.
E TERE!RO SETOR aquele que congrega as organizaes que, embora prestem servios
pblicos, produzam e comercializem bens e servios, no so estatais, nem visam lucro financeiro
com os empreendimentos efetivados, estando includas aqui, portanto, as associaes, sociedades
sem fins lucrativos e fundaes.
Apesar do sentido ser o mesmo para os termos Terceiro Setor ou ONGs, a ltima denominao
tem sido mais vinculada s organizaes que tenham suas finalidades direcionados a questes
que atingem mais genericamente coletividade (meio ambiente, doenas infecto-contagiosas,
etc.).
J !NST!T#TO quando referido para identificar entidades, embora muitos o tenham como uma
espcie de pessoa jurdica sabemos que tal no verdadeiro, pois, o termo instituto, quando
empregado nesse sentido, significa, tambm uma entidade, entretanto, pode ser aqui tanto
governamental quanto privada, tanto lucrativa, quanto no lucrativa.
nstituto, ento, pode ser compreendido como a denominao que se d a determinadas entidades,
ou ao gnero, onde se encontram determinadas espcies de pessoas jurdicas. Assim, tanto uma
sociedade, como uma associao ou uma fundao podem ser denominadas de instituto.
Usualmente o termo tem sido mais utilizado para identificar algumas sociedades civis sem fins
lucrativos, donde, provavelmente surge a confuso terminolgica.
Assim, na prtica e tecnicamente correto, podemos dizer que, genericamente, as entidades do
Terceiro Setor ou as ONGs so pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos (sociedades
civis, associaes e fundaes) e que todas elas podem ser denominadas institutos ou serem
consideradas como tal.
SO!E&A&ES !'!S SE% (!NS )#RAT!'OS" ASSO!A*+ES E (#N&A*+ES
simples leitura, dos primeiros artigos do Cdigo Civil Brasileiro, podemos observar que nosso
direito admite a existncia de duas classes de pessoas: as ,essoas -sicas ou naturais e as
,essoas .urdicas. Ou seja, reconhece o Estado como entes dotados de personalidade (sujeitos
de direitos e deveres), os seres humanos individualmente considerados (pessoa fsica ou natural),
o agrupamento organizado de pessoas fsicas (sociedades e associaes), e um patrimnio
vinculado a um objetivo (as fundaes).
Assim, podemos dizer que as pessoas fsicas tm como substrato o ser humano, enquanto que as
pessoas jurdicas se constituem em uma construo do direito, advinda de situaes criadas pelo
agrupamento de pessoas ou pelo comprometimento de bens a um determinado objetivo.
pessoa fsica ou natural - o ser humano -, a lei estabelece a aquisio da personalidade civil com
o "...nascimento com vida...", ao passo que a personalidade jurdica s concedida quando as
autoridades competentes do Estado verificam que a entidade tem fins dignos de proteo jurdica e
rene as condies necessrias para os realizar, e sua existncia s se concretiza a partir do
momento em que seus atos constitutivos so inscritos no registro pblico prprio.
A pessoa jurdica, conforme conceituou Giorgi: "... uma unidade jurdica, que resulta de uma
coletividade humana organizada, com estabilidade, para um ou vrios fins de utilidade pblica ou
privada; completamente distinta de cada um dos indivduos que a compem e dotada da
capacidade de possuir e de exercitar adversus omnes os direitos patrimoniais, compatveis sua
natureza, com subsdio e o incremento do Direito Pblico."
O Cdigo Civil Brasileiro divide as pessoas jurdicas em duas classes: as de Direito Pblico e as de
Direito Privado, sendo, as de Direito Pblico divididas em duas subclasses: as de Direito Pblico
nterno (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e as de Direito Pblico Externo (os demais
Estados Soberanos).
Como sabemos, o artigo 16 do Cdigo Civil Brasileiro estabelece que so pessoas jurdicas de
Direito Privado, as sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias, as
associaes de utilidade pblica, as sociedades mercantis e as fundaes.
Assim, as pessoas jurdicas de direito privado (que mais nos interessam no presente trabalho), so
divididas em dois grupos fundamentais: as corporaes e as fundaes. Aquelas tendo como
fundamento a reunio de pessoas fsicas e que so as associaes e sociedades; estas, tendo em
sua gnese massas patrimoniais, ou seja, as fundaes.
Como nosso propsito, focaremos nossa ateno nas pessoas jurdicas de direito privado sem
fins lucrativos (sociedades civis, associaes e fundaes).
A teor da primeira parte do caput do art.11 da Lei de ntroduo ao Cdigo Civil combinado com o
art. 16 do Cdigo Civil, percebemos tambm, a clara inteno do legislador em definir as
sociedades civis sem fins lucrativos, as associaes e as fundaes como prestadoras de servio
pblico, ainda que de direito privado:
"As organi/a0es destinadas a -ins de interesse coleti1o" como as
sociedades e as -unda0es..." (art. 11 da LCC) e;
Da, e com base tambm em outros dispositivos legais, se infere que no Brasil no se permite a
instituio de pessoa jurdica sem fins lucrativos para a administrao de interesses individuais ou
de interesse apenas privado, v.g.: administrar heranas em favor de herdeiros; administrar
patrimnio em favor de alguma famlia, etc.
Ao ocorrer o registro de uma pessoa jurdica de direito privado, em sendo ela uma associao ou
sociedade, o Estado declara que o conjunto de pessoas fsicas que a compem passa a ser uma
s pessoa, dotada de capacidade para os atos da vida civil, perseguindo os objetivos comuns aos
scios ou associados e com vida totalmente independente de cada um deles. J quando se tratar
de uma fundao, o Estado vai declarar que aquele patrimnio, vinculado a um objetivo de
interesse social determinado pela vontade humana, e com uma administrao previamente
definida, uma pessoa independente do instituidor, dos administradores ou dos beneficirios. L, a
pessoa jurdica formada pela assemblia das pessoas naturais, com ou sem propriedade sobre
bens, aqui, a pessoa jurdica o prprio patrimnio vinculado a um objetivo.
Preconizado , ento, que sociedades e associaes so compostas de uma aglomerao de
pessoas naturais em torno de objetivos de interesse coletivo, enquanto que fundao um
patrimnio destinado a um fim de interesse coletivo, ao qual se d personalidade.
Embora no exista grande diferena prtica ou tcnica entre sociedade civil sem fins lucrativos e
associao, teoricamente, podemos dizer que o que as difere o nmero de pessoas e os
interesses que nela se envolvem, sendo certo que na maioria dos casos, a sociedade civil sem fins
lucrativos instituda por um pequeno nmero de pessoas cuja finalidade atender coletividade,
ou a um grupo determinado da coletividade que no os prprios scios, enquanto que a
associao, normalmente, composta por um grande nmero de pessoas, as quais visam, na
maioria dos casos, o interesse, ou os interesses daqueles que a compem.
Assim, sociedade civil sem fins lucrativos, pode ser compreendida como a pessoa jurdica de
direito privado que se forma atravs da reunio de mais de uma pessoa e que visa beneficiar
outras pessoas. E, associao como o agrupamento de pessoas, geralmente em maior nmero,
que, embora possa tambm visar o benefcio de terceiros, sempre tem como objetivo o
atendimento dos prprios associados ou de interesses destes, enquanto que fundao um
patrimnio que algum separa do que lhe pertence, para beneficiar, sempre, a outras pessoas que
no o instituidor ou os administradores da entidade.
Portanto, se mais de duas pessoas possuem equipamentos e dispem de tempo com os quais
desejem repassar experincia, conhecimento, sem transferncia de patrimnio, sem objetivar lucro
ou benefcios materiais prprios, mais conveniente criar uma sociedade civil sem fins lucrativos.
J se algumas pessoas tm interesses comuns, que ao mesmo tempo so interesses da
coletividade, visando a preservao de tais bens, ou os mesmos objetivos elencados no pargrafo
anterior, melhor ser a instituio de uma associao (categorias profissionais, moradores de um
bairro, alunos e pais de alguma escola, etc.).
J aquela pessoa (pode ser uma s), ou aquelas pessoas (fsicas ou jurdicas) que desejam
prestar um servio comunidade, de carter mais permanente, com fiscalizao mais rigorosa por
parte do Estado e cuja administrao no possa modificar o objetivo ou a vontade do instituidor,
associando tal desejo a algum patrimnio livre e desembaraado que se vincular ao fim desejado,
o ideal a instituio de uma fundao.
Tom2/ de A3uino Resende
$romotor de 4ustia
urador de (unda0es em 5elo Hori/onte6%G7

ONGs, cidadania e globalizao: notas para uma discusso
*
Atila P. Roque
Historiador
Coordenador do Programa de Globalizao do BASE
O processo de globalizao abrange um conjunto de fenmenos da vida contempornea
que ultrapassa amplamente os aspectos econmicos e financeiros normalmente enfatizados
quando se fala do assunto. Uma anlise mais abrangente do impacto da globalizao deve
necessariamente incluir as transformaes polticas e culturais que ocorrem tanto na esfera
internacional/global quanto na nacional/local.
O objetivo do presente texto trazer para o debate alguns aspectos deste
processo, em particular aqueles que dizem respeito mais diretamente a ao internacional de
organizaes da sociedade civil que ficaram conhecidas como ONGs (Organizaes No-
Governamentais). A minha inteno apenas iniciar um exerccio de reflexo e amadurecimento
de idias que ajude na compreenso da dimenso internacional do trabalho dessas organizaes e
em que medida constituem as bases de uma emergente "esfera pblica internacional"
Reconhecendo o terreno
A interelao dos processos econmicos, a consolidao de agendas globais, a
reconstruo da ordem internacional no ps guerra-fria, o fortalecimento de atores no-
governamentais na esfera internacional, so alguns dos elementos que sugerem um cenrio
mundial bastante diferente do que dispunhamos h poucas dcadas. Fazem parte desse processo,
por exemplo, as mudanas nas organizaes de Bretton Woods (GATT/OMC, Banco Mundial,
FM), a reestrurao da ONU, o fim da bipolaridade e o fortalecimento dos blocos regionais.
Tambm estamos diante de uma maior oligarquizao da ordem econmica internacional,
especialmente com a consolidao do poder das empresas transnacionais e dos grandes
conglomerados financeiros. A fora desses interesses nos espaos de tomada de decises
*
Este texto foi originalmente apresentado como trabalho final em curso ministrado no segundo semestre de
1997 pelos professorees Luis Eduardo Soares e Myriam Seplveda dos Santos no !rograma de Mestrado em
"i#ncia !ol$tica do %&!E'( 'io de (aneiro)
internacionais tem resultado em um gradativo desmonte dos instrumentos de controle disposio
das autoridades pblicas nacionais O relativo enfraquecimento da capacidade de regulao dos
estados nacionais um fator a mais de preocupao para todos que se dedicam a pensar as
possibilidades de uma ordem global democrtica. Sem enfatizar exageradamente esta tendncia -
considerando que a fora institucional e cultural do estado-nao permanece central na
organizao da vida social - devemos estar atentos s mudanas em curso.
O que parece ser irreversvel a perda da exclusividade dos governos sobre os
mecanismos de gesto da ordem internacional. A presena cada vez mais constante de
organizaes da sociedade civil em espaos antes restritos aos governos tem representado um
importante contrapeso tendncia oligarquizante. Este tem sido o pano de fundo de boa parte das
disputas envolvendo as ONGs e as demais organizaes da sociedade civil em torno das polticas
e programas dos organismos multilaterais, assim como durante o chamado ciclo social de
conferncias mundiais realizadas pela ONU na dcada de 90 (Criana, Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Populao, Direitos Humanos, Desenvolvimento Social, Mulher e
Assentamentos Humanos).
De certa forma, a presena ativa de ONGs nos debates internacionais faz parte do que
Boaventura Santos denomina "globalizao contra-hegemnica": iniciativas envolvendo
organizaes dos pases do Sul que promovem a articulao transnacional de movimentos,
associaes e outros atores sociais que defendem os interesses de grupos "marginalizados" pelo
capitalismo global. (Santos, 1998).
Como um componente fundamental deste cenrio, o fim da bipolaridade criou as condies
para uma flexibilizao do ambiente internacional. Verificamos a superao de uma agenda
excessivamente demarcada pela preocupao com a segurana militar e o fortalecimento da
temtica social na agenda internacional. Do ponto de vista das relaes internacionais, a
valorizao de uma perspectiva mais integrada do desenvolvimento foi a conseqncia mais
importante desse processo, levando a uma participao cada vez maior das organizaes da
sociedade civil em negociaes que antes estavam limitadas aos governos.
Em grande medida, a prpria diplomacia brasileira comea a reconhecer a necessidade de
uma maior abertura da poltica externa. Conforme ressalta o diplomata Ernesto Otto Rubarth,
comentando a importncia da articulao com agentes no estatais para a formulao da poltica
externa brasileira, "(a diplomacia) est deixando de ser um modo privilegiado de dilogo entre
Estados e esta passando a atuar em uma complexa teia de atores, tendo a necessidade de lidar
tambm com os impulsos internos." (Rubarth, 1998:193).
A participao de ONGs nas delegaes oficiais do Brasil nas conferncias das Naes
Unidas um indicador de que estamos caminhando na direo sugerida acima. interessante
observar que, no caso brasileiro, ao contrrio do que tem sido afirmado com freqncia, essas
organizaes no so agentes de enfraquecimento do Estado, contribuindo na verdade para o
fortalecimento de seu papel na formulao e implementao de polticas pblicas, assim como
para o reconhecimento da sua importncia na mediao entre poltica domstica e internacional.
(Mello, 1997).
Os processos em curso na ONU, de fato, talvez sejam os que ofeream o melhor ponto de
observao das mudanas na ordem internacional. So reveladores das tenses geradas em
estruturas concebidas como espaos restritos (ou quase totalmente restritos) a atores
governamentais, quando submetidos a processos crescentes de ampliao dos espaos para a
interveno de organizaes da sociedade civil. Segundo algumas anlises, as ONGs estariam
cumprindo no interior do Sistema das Naes Unidas o papel de "politizar" o ambiente das
negociaes, introduzindo nos debates as lutas e os processos polticos locais. O papel das ONGs
na ONU seria definido pelo cumprimento das funes de condutores de idias e inovaes, fontes
de informao, agenciadores de recursos, negociadores de acordos, formuladores de estratgias
e mediadores de conflitos (Weiss & Gordenker, 1996).
Tudo isso ganha uma relevncia ainda maior quando tomamos em considerao o
momento poltico vivido pela ONU, cujo papel vem sendo colocado em questo, especialmente
pelos Estados Unidos, os quais preferem ter os seus interesses defendidos em espaos menos
transparentes e mais impermeveis participao de organizaes da sociedade civil, como o
caso da Organizao Mundial do Comrcio. O lugar a ser ocupado pelas Naes Unidas na cena
mundial nos prximos anos ter influncia sobre a ordem internacional que teremos no sculo XX.
Uma ONU fraca e desmoralizada em nada contribui para a consolidao de relaes internacionais
sustentadas por acordos mnimos de respeito aos direitos humanos e aos valores democrticos.
Como parte desse processo temos presenciado, sobretudo a partir dos anos 80, um
questionamento de propores inditas sobre o sentido do desenvolvimento. O destaque adquirido
pela a temtica social alimentou a crtica a uma viso de desenvolvimento que se restringia quase
que exclusivamente a dimenso econmica. Mesmo instncias mais "duras" da ortodoxia
econmica, como o caso do Banco Mundial, passam reconhecer abertamente os limites de um
modelo de desenvolvimento que no incorpora devidamente a dimenso social como um
componente crucial da sua estratgia.
Este debate - provocado, principalmente, pelos movimentos ambientalista e de mulheres -
tem subsidiado uma reviso radical dos princpios que orientam as decises sobre as chamadas
polticas de desenvolvimento. As pessoas, na sua diversidade, passam a ser vistas como
operadores ativas de significados sobre o destino desejvel para as suas
sociedades/comunidades. No mbito das Naes Unidas, a principal contribuio a esta reviso
veio do PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento), com a publicao, a partir
de 1990, dos Relatrios de Desenvolvimento Humano. justamente neste cenrio
multidimensionado, com interesses diversos disputando ou cooperando por um papel na definio
da ordem global, que as ONGs ganham importncia poltica.
"Comunidades de sentimentos"
Esses processos tm tido impactos diversos em cada um dos atores que deles
participam, de um modo ou de outro, com maior ou menor consistncia. Um dos aspectos
principais que a globalizao est gerando um ambiente internacional de grande familiaridade.
Compartimos um universo significativo de informaes e referncias simblicas que amplia o
terreno comum sobre o qual nos situamos no mundo. No estamos lidando somente com o
surgimento de uma "aldeia global - nos termos j apontados nos anos 60 por Marshal Mac Luhan,
ainda que de uma perspectiva demasiadamente otimista - impulsionada pelo progresso
tecnolgico, sobretudo nos meios de comunicao de massas. Estamos falando, na expresso de
Appadurai (1996), na possibilidade da consolidao de "comunidades de sentimentos no interior
da quais nascem identidades e alinhamentos que extrapolam as tradicionais mediaes territoriais,
lingusticas ou tnicas. Comunidades cujos participantes nelas se reconhecem, com fluxos de
comunicao estabelecidos, dinmicas polticas prprias e marcadas por uma grande
heterogeneidade de origens (culturais, tnicas, religiosas, nacionais, etc). Tribos globais-quase-
virtuais que podem ser encontradas em toda a parte, sem nunca se fixar em lugar algum.
neste contexto que se estabelecem as bases para um novo tipo de solidariedade
internacional que rene um leque de atores altamente diversificado e que encontram fora dos
referenciais tradicionais (classe, nacionalidade, ideologia poltica, religio etc) as razes para a
cooperao. este o campo onde pode vir a florescer o que Wazen (1994) denomina de "moral
minimalista, capaz de produzir identificaes em torno de valores universais, como justia ou
democracia, sem abrir mo das especificidades de sua prpria origem. O debate contemporneo
em torno da aplicabilidade "universal" de direitos humanos o que melhor reflete as tenses entre
o apelo relativizante de culturas particulares e o esforo de constituio de uma moralidade comum
que transcenda as fronteiras de velhos e novos territrios.
Do ponto de vista desta reflexo, o que importa destacar a convergncia - em muito
facilitada pelos progressos alcanados nos meios de comunicao, notadamente os eletrnicos -
de processos sociais que raramente se interconectavam e ganhavam visibilidade apenas quando
transformados em tragdias: a contaminao em Bhopal, a fome na Ethipia, a contaminao
nuclear em Chernobil, Three Miles sland ou Goinia.
Com a proximidade do aniversrio de 10 anos da morte de Chico Mendes, convm lembrar
que este talvez tenha sido o primeiro episdio em que a sociedade e o governo brasileiros tenham
se dado conta do poder de presso das redes internacionais que foram se formando na dcada de
80. Antes mesmo da notcia chegar aos jornais no Brasil, centenas de telegramas do mundo inteiro
j estavam na mesa do Presidente da Repblica e do Ministro da Justia, graas a mobilizao
instantnea, atravs do correio eletrnico, diretamente de Xapuri para o mundo.
Estes processos revelam uma convergncia de interesses que no est livre das tenses e
das contradies decorrentes de processos originados em contextos muito diferenciados entre si.
O desafio est em criar as condies para que ela se realize sem desaguar em um exerccio
pasteurizante - de tendncias quase sempre totalitrias - de supresso da diversidade e das
identidades originais dos atores envolvidos. Muito menos ceder a tentaes essencialistas que
buscam a paz em universais absolutos e invariveis. Estamos falando da possibilidade de
construo de uma solidariedade ativa, baseada em valores comuns, negociados contextualmente,
universais sem ser totais, ancorados no particular, mas abertos aos ventos exteriores. Uma
ambigidade reflexiva e dialgica que parece caracterizar inapelavelmente os processos polticos
neste final de sculo. (Soares, 1998).
O papel das ONGs
Sendo parte deste processo, as ONGs buscam romper com os condicionamentos
decorrentes do territrio original - nacional - nos quais esto fortemente arraigadas, tornando o
"internacional" parte constituinte dos seus projetos e identidade institucionais (Grzybowski, 1997).
Evidentemente esta transposio da ao para a esfera internacional coloca questes de grande
complexidade, especialmente quando passa a reivindicar direitos formais de participao, como
ocorre atualmente no interior dos organismos multilaterais. A reforma recente nos estatutos de
participao das ONGs nas Naes Unidas, por exemplo, amplificou vrias dessas questes.
(NGLS, 1996).
Na qualidade de organizaes privadas, sem fins lucrativos, mas com uma funo pblica,
as ONGs no podem reivindicar representao para alm de seus prprios membros ou
associados, o que muitas vezes sugere dvidas quanto ao papel que possam exercer nas
instncias compartidas de formulao e gesto de polticas sociais. No Brasil este debate tem sido
recorrente quando se discute sobre a experincias dos diferentes conselhos de direitos que, a
partir de mudanas constitucionais, passaram a fazer parte do aparato estatal nos seus diferentes
nveis (municipal, estadual e federal). No interior dos organismos multilaterais este tema aparece
principalmente atravs do questionamento dos direitos das ONGs vis--vis os de representantes
governamentais.
Este um dilema inevitvel na medida em que as ONGs consolidam e expandem a sua
presena no cenrio internacional. Enfrent-lo requer o reconhecimento de que o tema da
legitimao social se apresenta em um quadro de profunda reestruturao da chamada esfera
pblica, com implicaes importantes no campo das relaes internacionais. Conforme
discutiremos mais frente, a "desestatizao" do pblico abre espao para uma participao mais
ativa de uma diversidade ampla de atores sociais em arenas antes "fechadas" sua presena,
com implicaes para o modo de interao entre os planos nacionais e internacionais.
As ONGs seriam, neste sentido, agentes de um movimento que produz uma
"translocalidade" dotada de duas dimenses. A primeira de mediao e traduo de processos
polticos nacionais/locais, que passam a interagir com dinmicas geradas nas esferas globalizadas.
A segunda a de tornar mais vulnervel o espao local influncia de processos globais. Na
perspectiva da translocalidade, as ONGs poderiam ser vistas como produtoras de "glocalizao" ou
"inventoras de localidades", perpassadas por impulsos geradas no espao mundo (Robertson,
1995).
Este movimento no deve ser confundido, no entanto, com processos de
"homogeneizao" cultural, um risco a ser levado em considerao quando consideramos a
aplicao original do conceito de "glocalizao", na anlise das estratgias de marketing das
grandes corporaes transnacionais japonesas. Devemos ser cuidadosos para no confundir uma
intercomunicabilidade possvel entre diferentes culturas - mesmo quando eventualmente mediadas
por uma delas, como o caso do uso extensivo (freqentemente abusivo) da lngua inglesa - com
uma espcie de uniformizao de todas as culturas.
Em que medida este papel de mediador translocal/ator global expressa um projeto (ou uma
agenda) conscientemente formulada pelas ONGs , um ponto a ser melhor explorado em estudos
de casos especficos. O que certamente podemos afirmar que esse movimento contribui para a
intensificao de circuitos de comunicabilidade entre indivduos, coletividades e processos polticos
em uma escala anteriormente desconhecida. Como promotoras de uma concepo de direitos da
cidadania que no se vincula de forma estrita ou exclusiva ao territrio do estado-nao, as ONGs
podem vir a cumprir um papel importante enquanto foras opostas s tendncias desintegradoras
contidas em vrios aspectos da globalizao: racismo, fundamentalismos tnicos e religiosos,
degradao ambiental etc.
Ampliao da esfera pblica, sociedade civil e relaes internacionais
Uma das questes mais recorrentes quando se discute a presena crescente de
organizaes populares, ONGs, associaes de moradores e outros tipos de organismos
comunitrios na definio e implementao de polticas pblicas, diz respeito s implicaes para a
chamada "esfera pblica. Naturalmente no se trata aqui de entrar no debate terico sobre o
tema, o qual recebeu de Habermas umas das mais instigantes contribuies (Calhoun, 1992).
Gostaria, no entanto, de destacar alguns pontos relativos a um processo visto como de
"desestatizao ou "ampliao da esfera pblica. Este processo - especialmente em culturas
polticas de forte tradio estatista - traz conseqncias fundamentais sobre o papel da sociedade
civil na construo de um modelo de desenvolvimento centrado nos valores de sustentabilidade
democrtica.
Em primeiro lugar, nesta perspectiva ampliada, a esfera pblica configura-se enquanto o
espao privilegiado para aes atravs das quais diferentes atores sociais e os indivduos buscam
o entendimento, convencendo e sendo convencidos, reconstruindo suas prprias posies ticas e
polticas atravs da prtica continuada do dilogo. Numa sociedade democrtica a esfera pblica
o lugar de atualizao permanente do pacto poltico que, em ltima instncia, legitima as esferas
institucionais de articulao e exerccio da vontade pblica (parlamentos, governos, partidos etc.).
tambm onde melhor se revelam as relaes de poder e dominao que sustentam os processos
geradores de excluso social e onde pode surgir as foras para a sua superao. E, sobretudo, o
lugar da construo de consensos ticos necessrios a quebra do estado de solido e de
isolamento no qual, freqentemente, encontram-se as lutas ou experincias de participao
comunitrias: mundo da vida, das paixes coletivas e da luta pela afirmao de direitos coletivos
ainda no reconhecidos ou implementados.
O reconhecimento e a valorizao da esfera pblica enquanto espao de ao poltica - de
disputa, mas tambm de solidariedade e cooperao - abre um amplo leque de possibilidades para
a parceria entre atores pertencentes a campos muitas vezes bastante diferentes entre si. Este
tambm o espao em que o conceito de cidadania pode ultrapassar a sua dimenso normativa
(no sentido que define o rol dos direitos formais - direito de ir e vir, direito de votar, etc.) e ganhar
um sentido mais amplo: a cidadania como atributo de seres humanos que se sentem capazes de
decidir sobre suas vidas, assegurar seu bem estar e formular proposies para alterar as
condies do mundo. A luta contra a desigualdade e a excluso ganha, neste contexto, uma
importncia decisiva para a extenso de uma cidadania plena a todas as pessoas .
Uma outra questo que ganha uma perspectiva diferenciada quando examinada luz da
esfera pblica ampliada a da representao. Ou, dito de outra maneira, o que concede
legitimidade a participao de determinados atores nos espaos de definio de polticas pblicas.
Embora este questionamento seja levantado de maneira mais repetida com relao as ONGs,
podemos ter a mesma preocupao quando tratamos de avaliar o lugar de outros atores da
sociedade civil que tambm reivindicam legitimidade (e no representao) para o lugar que
ocupam ou querem ocupar na esfera pblica. Defendo a posio de que a legitimidade desses
atores decorre, por um lado, da capacidade de contribuir para o debate pblico a partir da
qualidade das suas idias; e, por outro lado, do poder de mobilizar a sociedade a favor das suas
propostas. Uma legitimidade, portanto, permanentemente negociada e atualizada de acordo com
as novas situaes que vo sendo geradas pelos processos polticos. Decorrncia de pactos
contextuais, eventualmente superveis, mas nem por isso menos relevantes.
As experincias de mobilizao e as diversas formas de participao direta que vem se
consolidando em vrios pases esto a exigir uma reviso dos conceitos tradicionais de
representao. A ordem democrtica institucionalizada est desafiada a assegurar que se
estabeleam canais de comunicao que assegurem que os processos gerados na esfera pblica
no estatal sejam considerados nas instncias decisrias . Neste sentido, a formao de conselhos
de composio mista - com a participao de entidades da sociedade civil e representantes do
poder pblico - e tendo a responsabilidades sobre a definio de polticas pblicas setoriais (como
o caso, no Brasil, dos Conselhos da Criana e do Adolescente), uma das experincias
interessantes que merecem ser acompanhadas e avaliadas.
Finalmente, um terceiro aspecto, mais diretamente relacionado com o tema deste texto,
est relacionado com as possibilidades abertas por uma perspectiva ampliada de esfera pblica no
que diz respeito a reforma dos mecanismos de gesto da ordem internacional e, em particular, o
papel das organizaes da sociedade civil. Em outras palavras, trata-se de explorar o potencial
existente para o desenvolvimento de uma esfera pblica internacional que admita algum nvel de
participao efetiva da sociedade civil.
A tradio poltica dominante pelo menos desde do sculo XV reconhece apenas o Estado
como o legtimo representante da soberania nacional nos espaos internacionais. A voz e
representao de outros atores sociais sempre obteve reconhecimento muito limitado e circunscrito
a situaes ou temticas especficas. Mesmo o movimento sindical, com sua longa tradio de
internacionalismo, raramente conseguiu obter reconhecimento para alm das questes
estritamente trabalhistas. As demais reivindicaes internacionalistas - especialmente as
vinculadas ao iderio socialista - sempre estiveram fortemente vinculadas a um determinado
projeto revolucionrio e submetidas a instncias mais ou menos rgidas de organizao.
A forte presena nos anos recentes de organizaes civis nacionais nas disputas e
embates internacionais indicam, portanto, uma importante mudana. o que muitos chamam do
surgimento de uma cidadania global ou sociedade civil internacional (Liszt, 1997) que, sem perder
as suas marcas de origem, trazem para o espao global as reivindicaes originadas de lutas e
processos polticos locais, fortalecendo uma agenda global multifacetada que disputa espao com
as pautas produzidas apenas a partir das razes de estado. Encontramos aqui tambm os indcios
de uma possvel esfera pblica internacional, ampliada para alm dos limites estatais e aberta a
uma diversidade quase inesgotvel de interesses coletivos, um campo argumentativo global de
caractersticas inditas.
A interao entre as esferas nacionais e internacionais, neste sentido, colocam novos
desafios quanto aos mecanismos de formulao de polticas externas nacionais. A presena de
ONGs e outras organizaes nas disputas internacionais est forando uma abertura da
diplomacia profissional aos impulsos decorrentes de mobilizaes sociais locais que impactam
cada dia com maior intensidade as instncias globais. Esta tendncia se fortalece, naturalmente,
na medida em que avanam os processos democrticos nacionais, ampliando assim os canais de
participao das sociedades civis. Como uma espcie de "cidado coletivo" as ONGs estariam
assim contribuindo para o nascimento de uma esfera pblica internacional que desafia a
institucionalidade dominante e reinvindica mecanismos de participao. Uma empreitada de muito
risco, mas tambm um desafio que merece o nosso entusiasmo.
Concluso
Finalmente, gostaria de concluir estas notas chamando a ateno para alguns pontos que
deixei de tocar acima ou o fiz de forma pouco enftica. O primeiro a convico de que estamos
diante de um momento de grandes mudanas do ponto de vista da institucionalidade internacional.
Os fatos da modernidade contempornea, em particular as muitas dimenses da globalizao,
esto a exigir um novo arcabouo poltico para a gesto da ordem internacional. As Naes
Unidas, certamente, constituem o terreno mais frtil s experimentaes, embora, de maneira
alguma, esgotem as possibilidades para a construo de um sistema global que no esteja
ancorado apenas nos governos.
As foras atuantes nessa esfera pblica internacional, em particular as organizaes da
sociedade civil, esto forando uma reviso nas noes de soberania nacional, solidariedade e
desenvolvimento. A expanso de uma agenda social global - em contraposio a uma perspectiva
de desenvolvimento centrada na dimenso econmica, ou ainda pior, reduzida a uma viso de
mercado tem servido a uma generalizao de valores comuns sem precedentes na histria da
humanidade. As ONGs, entidades ambientalistas e organizaes de mulheres esto na ponta
deste processo, muitas vezes frente dos prprios governos, rompendo com as fronteiras Norte-
Sul (ou entre "primeiro e "terceiro mundo) e criando vnculos transnacionais. Podemos falar cada
vez com maior propriedade sobre a existncia de um "Norte no Sul e de um "Sul no Norte, o que
abre novos caminhos para cooperao internacional. Esta realidade, de uma forma ou de outra,
ter reflexos nas instncias globais de deciso.
Um segundo ponto que gostaria de chamar a ateno, embora possa parecer bvio, que
a tendncia acima no conduz "naturalmente a uma ordem internacional mais democrtica. De
fato, quando observamos o que se passa nas negociaes que se desenrolam no interior de
organismos como a Organizao Mundial do Comrcio ou os resultados de acordos de integrao
comercial como o NAFTA (North American Free Trade Agreement), percebemos os riscos que
corremos. O maior deles que a autoridade dos governos nacionais seja cada vez mais erodida
pelos interesses das grandes empresas transnacionais. o que chamamos no incio deste texto de
"tendncia oligrquica de ordenamento internacional. Este risco coloca um desafio central para a
ao internacional das organizaes da sociedade civil, particularmente as ONGs: encontrar a
melhor maneira de articular os processos democratizantes locais, com as iniciativas e campanhas
em curso na esfera internacional, trazendo mais densidade a estes ltimos. (Wazen, 1994). Um
dilema, portanto, que nos provoca a pensar formas inovadoras para a ao poltica internacional.
Finalmente, importante destacar, no caso brasileiro, o papel desempenhado pelas ONGs,
na difuso para um conjunto mais amplo de atores sociais de uma agenda antes restrita aos
crculos diplomticos. Embora isso ainda no tenha levado ao estabelecimento de instncias
formais de participao ou dilogo entre governo e sociedade civil a respeito dos rumos da poltica
externa brasileira, j existe um ambiente propcio a este tipo de colaborao. Resta saber o quanto
existe de determinao poltica no estado e na sociedade civil para a ruptura com uma tradio que
sempre manteve uma separao profiltica entre a poltica externa e as questes domsticas.
Re-er8ncias 5ibliogr2-icas
Appadurai, Arjun. Modernity at Large: Cultural Dimensions of Globalization. Minneapolis:
University of Minnesota Press, 1996.
____________. "Soberania Sem Territorialidade: Notas para uma Geografia Ps-Nacional. n:
Novos Estudos. So Paulo: CEBRAP, Nmero 49, Nov.1997.
Calhoun, Craig. Habermas and the Public Sphere. Cambridge:The MT Press,1992.
Grzybowski, Cndido. "Por uma cidadania mundial: Os Dilemas das Organizaes Civis em
Luta por Justia Social e Ambiental". Rio de Janeiro: mimeo, 1997.
Held, David. "Democracy, the Nation-State and the Global System". n: Prospects for
Democracy. Oxford: Polity, 1993. pp.197-235
Mello, Ftima. "ONGs no Sistema nternacional: uma discusso luz da Conferncia
nternacional Sobre Populao e Desenvolvimento". Dissertao de Mestrado Apresentada ao
nstituto de Relaes nternacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(R/PUC), set. 1997.
NGLS Development Dossiers. "The United Nations, NGOs and Global Governance:
Challenges for the 21st Century". New York: UN Non Governmental Liaison Service, 1996.
Oliveira, Miguel Darcy de. "Cidadania e Globalizao: a poltica externa brasileira e as ONGs".
Braslia: nstituto Rio Branco, XXXV Curso de Altos Estudos (CAE), jul.1997.
Robertson, Roland. "Glocalization: Time-Space and Homogeneity-Heterogeneity". n: Global
Modernities. London: Sage Publications, 1995.
Rubarth, Ernesto Otto. "A diplomacia Brasileira e os temas sociais: o caso da sade. Braslia:
nstituto Rio Branco, XXXV Curso de Altos Estudos, 1998.
Santos, Boaventura. "A Reinveno Solidria e Participativa do Estado". So Paulo: Paper
apresentado no "Seminrio nternacional Sociedade e a Reforma do Estado", organizado pelo
Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado (MARE), maro 1998.
Soares, Luiz Eduardo. "Sociedade Civil e Movimentos Sociais no Mundo Globalizado",
mimeo.1998.
Vieira, Liszt. Cidadania e Globalizao. Rio de Janeiro: Record, 1997.
Wazen, Michael. Thick and Thin: Moral Argument at Home and Abroad. ndiana: University of
Notre Dame Press, 1994.
Weiss, Thomas G. & Gordenker, Leon (ed.). NGOs, the UN & Global Governance. London:
Lynne Rienner Publishers, 1996.
$or 3ue o Terceiro Setor cresce tanto9
Uma tendncia se generaliza mundialmente: a percepo de que o "pblico" no se confunde nem se limita
ao "estatal". Multiplicam-se as iniciativas privadas com fins pblicos.
Cada vez mais, os grandes empresrios se preocupam com o bem-estar das pessoas carentes. O
movimento vem ganhando tanta fora que transformou a solidariedade na oitava economia
mundial. Operando fora dos limites do mercado e do Estado e agrupando fundaes,
universidades, organizaes profissionais, igrejas, grupos ambientalistas e ONGs, o Terceiro
Setor emprega hoje no mundo por volta de 19 milhes de pessoas e mobiliza US$ 1,1 trilho em
recursos.
O 3ue Terceiro Setor9
Nos pases de economias desenvolvidas, fala-se de trs setores que colocam a sociedade em
funcionamento: o primeiro corresponde ao Estado; o segundo, s empresas; e o terceiro, a toda
gama de organizaes sem fim de lucro.
Em,resas : a -ilantro,ia estratgica
Pressionadas por comunidade, opinio pblica e governo a contribuir para solucionar os problemas
sociais, grandes empresas brasileiras esto voltando mais os seus olhares para o
desenvolvimento de projetos na rea social com a participao de funcionrios. A maior parte
investe nas reas de educao e qualificao profissional. Mas outras reas tm merecido
destaque: meio ambiente, alimentao, esporte e sade.
Por que as empresas tm-se empenhado tanto?
Hoje, qualidade, servios, preos de padro mundial e marketing inteligente deixaram de ser diferenciais.
preciso possuir isto tudo e ainda fazer com que as pessoas gostem de sua empresa,
identifiquem-se com sua marca e tenham satisfao em trabalhar no seu negcio.
Logo, os primeiros benefcios so:
;7 Funcionrios orgulhosos quem trabalha para uma empresa que no respeita produz menos;
<7 Consumidores felizes por serem seus clientes empresas que apiam instituies beneficentes
capturam 80% a mais de clientes do que as que no apiam.
H ainda outras benesses alm das do mercado, como a previso de que o Terceiro Setor se transforme
num celeiro de lideranas para as empresas. O guru da administrao moderna, Peter Druker,
afirma que as organizaes sem fins lucrativos so verdadeiras pioneiras em uma rea vital da
empresa - motivao e produtividade de pessoal. Ele defende a integrao empresa-entidades
filantrpicas: as entidades podem dar aulas de como fazer mais com menos, motivao e
trabalho em grupo. J as corporaes transmitem conceitos como avaliao de resultados,
estabelecimento de metas e parcerias estratgicas.
Como as empresas tm agido?
=== No basta fazer o bem. preciso mostrar que ele feito, mas sem que parea uma estratgia de
marketing. Assim, em vez de dispersar recursos filantrpicos em uma dezena de entidades
diversas, a empresa abraa uma nica causa e fica conhecida por ela.
=== Gigantes da rea de tecnologia se destacam nas doaes. Elas contribuem buscando integrar
comunidades carentes ao mundo da Web. BM, Microsoft, ntel, Compaq, Motorola, Dell e Xerox
tentam diminuir a distncia entre pobres e ricos, aproveitando o potencial da nternet.
No Brasil, onde menos de 3% da populao navega na Web, essas companhias comeam a centrar fogo
para diminuir o chamado apartheid digital: os pobres cada vez mais excludos da nova sociedade,
que gira em torno da nternet. As iniciativas vo desde doao de software e equipamentos para
criao de escolas de informtica em subrbios at o gerenciamento de projetos gigantescos,
que pretendem interligar favelas brasileiras.
A principal meta dessas empresas ao financiar projetos sociais ligados ao seu core-business garantir o
consumidor do futuro. Por isso, a educao se tornou o principal foco de atuao social de
empresas brasileiras, especialmente as ligadas rea de tecnologia.
=== O setor social sempre viveu da caridade. Hoje procura eficincia e profissionalizao. E a entram
altos executivos. Alguns deles emprestam seu prestgio (para arrecadar recursos) e talento para
os negcios (para ajudar na gesto) a entidades filantrpicas. Mais do que dinheiro, doam
tambm seu tempo.
O ,a,el da !nternet
J no fazem mais sentido as tradicionais e impertinentes ligaes de entidades assistenciais, pedindo a
colaborao do cidado comum. As instituies do Terceiro Setor elegeram a nternet como o
meio mais eficaz de arrecadao de fundos. Basta convencer o internauta a navegar pelas
pginas das ONGs e dar um click no mouse para que a doao seja realizada. Quem paga a
conta so as empresas patrocinadoras dos sites.
=== A pgina da campanha Mude o Brasil em um minuto, lanada em janeiro, j contabilizou mais de um
milho de cliques.
=== Os leiles virtuais so outro meio de conseguir fundos: pelos sites Lokau e Arremate, por exemplo,
possvel arrematar peas doadas por personalidades e pelo setor privado, com renda destinada
s instituies. A nternet agiliza as doaes, e as empresas divulgam sua imagem em uma mdia
poderosa. Visando a esses benefcios do Marketing Social, grandes empresas colocam a mo no
bolso.
As ONGs tambm encontram um grande potencial a ser explorado na Web. A rede mundial no serve
somente para captao de recursos, mas tambm um grande trunfo na divulgao de
campanhas. O interesse das instituies sem fins lucrativos em fazer parte do mundo virtual
surpreendente. No Brasil, o nmero de registros .ORG, destinado a este tipo de instituio,
dobrou nos ltimos doze meses. Atualmente, cerca de 5 mil entidades esto on line. Em 1996,
apenas 34 instituies estavam conectadas.
A sociedade
No apenas as empresas, mas a sociedade de uma forma geral est verificando que preciso fazer algo
para complementar as polticas pblicas.
Muitos fazem caridade por conta prpria. No entanto, a maioria das pessoas no acha que as iniciativas
voluntrias livrem o Governo de combater a desigualdade social. Elas seguem o pensamento do
socilogo Betinho: ajudar com uma mo e cobrar com a outra.
Desta forma, aparecem os casos em que governo e sociedade trabalham juntos. Um exemplo o
programa Alfabetizao Solidria, criado pela primeira-dama Ruth Cardoso em junho de 1997,
em 38 municpios do Norte e Nordeste, onde o BGE havia registrado os maiores percentuais de
analfabetismo. No programa, jovens se dispunham a ir para distantes regies e encontrar jovens
de 20 a 24 anos que pudessem ser treinados nas universidades parceiras. Este modesto
programa, que em 1997 teve 9.200 alunos, no fim do ano passado j havia atendido 776 mil
pessoas. O motivo? A soma de alguns fatores (parceria do projeto do Governo com
universidades, apoio de empresas e cooperao de estudantes das reas mais desenvolvidas)
tornou o custo de cada aluno extremamente barato.
A ,ro1id8ncia di1ina
A importncia da religio na rede de solidariedade outro dado importante. Quanto maior a freqncia a
cultos religiosos, mais propenso as pessoas tm a fazer doaes para instituies.
Mas as pessoas que praticam alguma religio no contribuem apenas diretamente. H tambm os
recursos doados s igrejas e repassados aos necessitados. No Rio de Janeiro, somente durante
o ano passado, segundo pesquisa do Centro de Estatstica Religiosa e nvestigaes Sociais
(Ceris), foram distribudas 13,4 toneladas de alimentos e quase 18 milhes de peas de roupa e
calado entre os pobres e miserveis das 240 parquias da arquidiocese.
As estatsticas
=== 13,9 milhes de brasileiros (16% da populao) dedicam, em mdia, seis horas semanais a atividades
voluntrias. Nos EUA, 48,8% da populao fazem trabalho voluntrio, mas a mdia de horas
dedicadas semanalmente de 4,2 horas;
=== 79% da populao adulta do Brasil (com mais de 18 anos) doa bens ou dinheiro a instituies ou
diretamente a pessoas carentes;
=== as pessoas com renda familiar entre 10 e 20 salrios mnimos doam, em mdia, 0,8% de sua renda.
J as que vivem com at dois salrios mnimos doam 3,6%, um ndice quatro vezes maior.
=== s no Sudeste, o Terceiro Setor (considerando todas as entidades sem fins lucrativos, incluindo as
filantrpicas) ocupa 1,5 milho de pessoas, sendo 1,1 milho com remunerao e 300 mil
voluntrios.
=== as fontes de recursos da ONGs so majoritariamente prprias (68,3%). O Governo fornece 14,5% dos
recursos, menos que as doaes privadas (17,2%)
=== entre estas, prevalecem os indivduos (14,2%) ante as empresas (3,2%) Como vimos, as doaes
ligam-se a razes diversas: identificao com a causa, vaidade, sensao de estar sendo til,
desejo de reconhecimento, sentimentos religiosos e, para as empresas, uma boa estratgia de
marketing.
H ainda quem veja na filantropia uma contribuio para a economia. Os resultados seriam indiretos,
como, por exemplo, o caso de pessoas incapacitadas sendo cuidadas em seus lares e no em
hospitais. Enfim, todos tm uma razo para participar. O Terceiro Setor s tende a crescer.
Fontes: Folha de So Paulo; Gazeta Mercantil; Jornal do Brasil; O Globo; Revista Exame.
Por (la1ia Astorga - Equipe Editorial do nstituto MVC Extrado do
newsletter Ameaas & Oportunidades N 30 - SETEMBRO / 2000
Boletim do Futuro - nstituto MVC
!dentidade do Terceiro Setor e sua Relao com o Estado>
Agenda ,ara a Re-orma )egal
Maria Nazar Lins Barbosa
Advogada e Pesquisadora do CETS/FGV
;7 !ntroduo
Os Estados devem fomentar iniciativas civis que visem atenuar os graves
problemas de pobreza e excluso social. O Brasil tem adotado estmulos fiscais s
entidades "sem fins lucrativos. Porm, freqente que na concesso de incentivos
fiscais falte transparncia de critrios e eficincia de superviso. Os abusos e fraudes
recebem ampla divulgao da mdia e prejudicam a imagem do terceiro setor como
um todo.
Nosso estudo assinala o "estado de direito em que se encontram as entidades
do "terceiro setor no Brasil, verificando a insuficincia dos critrios burocrticos, que
pautam as relaes formais entre o terceiro setor e o Estado, no Brasil. Apontamos, na
seqncia, tpicos que consideramos relevantes na agenda para a reforma legal,
indicando estratgias jurdicas e fiscais que confiram maior transparncia (disclosure)
e responsabilidade (accountability) s entidades do terceiro setor, favorecendo o seu
fortalecimento.
<7 O ?estado de direito@ do terceiro setor no 5rasil
O Direito no cobre muitas vezes os fenmenos que lhe so contemporneos;
tende, na verdade, a cristalizar situaes anteriores. De fato, a legislao brasileira
no tem acompanhado a evoluo do chamado "terceiro setor.
As regras de constituio de associaes e fundaes filantrpicas pouco
evoluram desde 1917, ano em que foi editado o Cdigo Civil vigente. As regras
trabalhistas no contemplam eventuais especificidades do trabalho realizado por
voluntrios ou beneficirios de associaes de tipo filantrpico, paralisando iniciativas
socialmente teis. A legislao fiscal privilegia associaes lucrativas privadas -
educacionais e hospitalares - com incentivos desproporcionados. As subvenes
oficiais so permeadas de condies de favoritismo, como denunciado, por exemplo,
na "CP do Oramento. Sabe-se que na prtica a "pilantropia tem sido mais
favorecida pelo Governo do que a filantropia. Alm disso, as ONG's - enquanto
fenmeno distinto ou mesmo alheio s formas tradicionais de assistencialismo -
poderiam ter uma relao com o Estado formalmente diversa daquela que este
mantm com as associaes beneficentes. Juridicamente, contudo, inexistem
distines, havendo um descompasso (lacunas, inadequaes, contradies) entre o
fenmeno emergente e o arcaouo !ur"dico em que se insere# A desorientao em
relao ao assunto induz a equvocos reiterados, com solues inadequadas e at
contraditrias.
As normas relativas constituio, funcionamento e gozo de benefcios fiscais
para associaes e fundaes de perfil filantrpico carecem de reviso. Para ilustrar
esta necessidade, detenhamo-nos a considerar o iter percorrido por aqueles que
desejarem reunir esforos ou recursos para perseguir fins teis coletividade.
Observemos, por exemplo, as inmeras providncias jurdicas e fiscais necessrias
para iniciar e dar continuidade a uma associao sem fins lucrativos
1
.
A associao adquire personalidade jurdica quando registrada no Cartrio
Civil de Registro de Pessoas Jurdicas. A partir da data do registro, a associao
passa a ter existncia jurdica. Vrios documentos devem ser apresentados para
conseguir o registro, tais como a ata de constituio; os estatutos sociais(duas vias)
vistados por um advogado (!); a ata da eleio da Diretoria e do Conselho Fiscal. E
deve ser providenciada a publicao de um breve resumo do nome e dados da
entidade, no Dirio Oficial do Estado ou num jornal de ampla circulao da cidade.
Tambm ser necessrio adquirir os livros fiscais e revesti-los das formalidades legais.
Entre as providncias fiscais, so obrigatrios os registros no C.G.C/M.F. -
Cadastro Geral de Contribuintes do Ministrio da Fazenda, e no Cadastro na
Prefeitura CCM (Contribuintes de Rendas Mobilirias). s vezes, para que possa
funcionar a entidade, tambm preciso pagar uma taxa anual, que varia em cada
municpio.
Para dar continuidade entidade, novas providncias se requerem. Por
exemplo, qualquer alterao posterior dos estatutos, dever registrar-se tambm no
Cartrio Civil de Registro de Pessoas Jurdicas. Regularmente, devem ser elaboradas
Atas de Assemblias Gerais: (Ordinrias e Extraordinrias), as atas da Diretoria, as
atas de eleio, que eventualmente devem ser registradas.
Aps certo tempo de funcionamento, quando a entidade venha a possuir
atividades constantes e empreendimentos slidos, pode conseguir o reconhecimento
da associao como de Utilidade Pblica, ttulo que concedido pessoa jurdica de
Direito Privado, constituda com a finalidade de assistir coletividade, ou um dos seus
segmentos, prestando servios, -considerados de interesse pblico-, anlogos aos
1
'aurell Maria de la "ru* +ionis) Associaes sem fins lucrativos 1997 mimeo
oferecidos pelo Estado, nas reas da cultura e assistncia social.
Uma mesma entidade pode ser declarada de utilidade pblica pela Unio, pelo
Estado ou pelo Municpio, porm, estas declaraes tm independncia absoluta, a tal
ponto que a declarao feita pelo Estado, no pressupe nem obriga Unio ou ao
Municpio a proceder do mesmo modo.
Para que uma associao possa ser reconhecida pelo Poder Pblico como de
Utilidade Pblica (em qualquer esfera), deve preencher requisitos formais, tais como
fazer um requerimento dirigido ao Presidente da Repblica, Governador do Estado ou
Prefeito do Municpio, solicitando a declarao de utilidade pblica; apresentar cpia
autenticada dos Estatutos e da certido de seu registro em cartrio, no livro de registro
das pessoas jurdicas, acompanhada de cpia autenticada do C.G.C./MF com
validade); apresentar atestado de pessoa idnea ou de autoridade local; ter a
gratuidade dos cargos da diretoria e do conselho fiscal, no podendo a entidade
distribuir lucros para seus dirigentes, mantenedores ou associados sob nenhuma
forma ou pretexto (estes dois aspectos tm que constar expressamente numa clusula
nos estatutos); apresentar relatrios circunstanciados dos trs anos de exerccio
anteriores formulao do pedido, discriminar os servios prestados gratuitamente
daqueles efetuados mediante remunerao, para caracterizar os fins da entidade,
separar por ano, deve estar assinado pela Presidente da associao); enviar o ltimo
balano, que deve ser anualmente publicado, etc.
Note-se que o Poder Pblico no est obrigado a outorgar a declarao de
utilidade pblica mesmo que a entidade tenha atendido todas as exigncias.
Alm disso, ser cassada a declarao de utilidade pblica da entidade que
deixe de apresentar durante trs anos consecutivos o relatrio das atividades; negue
prestar servios dentro dos seus fins estatutrios; ou retribua aos seus membros,
diretores, associados, ou mantenedores concedendo-lhes bonificaes, vantagens ou
lucros. Esta cassao um ato punitivo, por isso, sempre ser apurada a
irregularidade atravs de um processo administrativo que assegurar associao o
direito amplo de defesa.
Quando a entidade possua a declarao de utilidade pblica, na esfera federal,
dever apresentar, at o dia 30 de abril de cada ano, ao Ministrio da Justia, um
relatrio circunstanciado dos servios que prestou coletividade no ano anterior,
devidamente acompanhado do demonstrativo da receita e da despesa realizada no
perodo, ainda que a entidade no tenha sido subvencionada por rgo pblico.
A vantagem de obter o reconhecimento a nvel federal a imunidade de
impostos. A Lei n 9.249, de 26.12.95 vedou a dedutibilidade do imposto de renda, das
doaes provenientes de pessoas fsicas, antes possvel mediante a emisso de
recibo. A Lei n 9.249, de 26/12/95 restringiu a possibilidade de deduo do imposto
de renda das pessoas jurdicas.
Na esfera estadual, somente alguns Estados-membros disciplinaram a matria.
(Estado de So Paulo, Paran, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul). Na esfera
municipal, algumas leis tambm regularam o assunto. (So Paulo, Rio de Janeiro,
Curitiba).
Porm, outros registros pautam a relao entre as associaes sem fins
lucrativos e o Estado. Entre estes, destaca-se o Registro no Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS), cujas principais vantagens para a entidade so a
possibilidade de obter o Certificado de Fins Filantrpicos e receber o patrimnio de
outra entidade congnere inscrita neste rgo. Tambm aqui, vrios e superpostos
so os documentos exigidos. O Registro de Certificado de Fins Filantrpicos (CFF) - a
ser renovado a cada trs anos - permite entidades usufruir da iseno das
contribuies sociais, subvenes de rgos pblicos etc. Para tanto, outros
documentos so exigidos.
A entidade pode requerer a imunidade ou a iseno de tributos, conforme o
caso. As entidades sem fins lucrativos, esto isentas do mposto de Renda. Devem
apresentar, no decorrer do ms de junho de cada ano, a declarao de entidade
isenta. A Contribuio para Financiamento da Seguridade Social uma contribuio
social criada pela Lei Complementar n 70/91. devida pelas pessoas jurdicas,
inclusive as equiparadas pela legislao do mposto de Renda como tais, e incide
sobre o 2% (dois por cento) do "faturamento" da renda bruta auferida pelas vendas de
mercadorias e servios de qualquer natureza. Nas entidades sem fins lucrativos, no
h "faturamento", a receita, -para o custeio de suas atividades-, provm de
contribuies, doaes, anuidades, mensalidades, etc., por tanto, esto fora da
incidncia do COFNS. Porm, se tais entidades vierem a praticar operaes que se
enquadrem no conceito de "faturamento", segundo entendimento da Receita Federal,
tambm vir a incidir o COFNS.
H tambm as obrigaes trabalhistas: a RAS - Relao Anual de nformaes
Sociais: obrigatria a apresentao, em janeiro de cada ano, do formulrio, tambm
quando a entidade no possua nenhum empregado - nesse caso, RAS negativa.
Quando a entidade vier a contratar empregados deve adquirir e registrar na Delegacia
Regional do Trabalho o Livro de Registro de Empregados, at no mximo 30 dias
aps a 1 contratao; registrar entidade no sindicato representativo da categoria
econmica ou profissional que lhe corresponda; recolher a Previdncia Social, Fundo
de Garantia (FGTS), PS/PASEP, e observar todos os demais encargos trabalhistas;
entregar anualmente a RAS (no negativa); efetuar a matrcula no NSS, obrigatria
quando a associao tem empregados contratados; efetuar o Registro Sindical
Patronal (a entidade poder pertencer ao Sindicato que agrupe instituies que
tenham finalidades afins s da associao); recolher a contribuio sindical.
A7 &iagnBstico> alguns tB,icos ,roblem2ticos
O quadro apresentado permite advertir algumas das principais dificuldades
legais que as entidades sem fins lucrativos enfrentam. Com efeito, as questes
relativas aos registros e cadastros administrativos, bem como ao regime fiscal e
tributrio, so tpicos prioritrios na agenda da reforma legal do terceiro setor
2
.
No Brasil, a questo central parece ser a identidade do terceiro setor (quem
quem neste universo) como pr-condio para o acesso a incentivos fiscais ou
celebrao de convnios com o poder pblico.
Em no poucos casos, a concesso de incentivos fiscais - diretos ou indiretos -
faz-se indistintamente a entidades qualificadas como "sem fins lucrativos. Os critrios
de apreciao para concesso de benefcios resumem-se ao exame de estatutos e
documentos. Assim, entidades sem fins lucrativos que privilegiam fundamentalmente
seus prprios membros ou instituidores - tais como clubes recreativos ou grmios
literrios - competem por recursos pblicos destinados igualmente a entidades que
atuam na defesa de segmentos politicamente dbeis ou socialmente excludos, que
beneficiam fundamente um pblico-alvo distinto de seus membros ou instituidores.
Logo, a falta de clareza quanto identidade das entidades que compem o
chamado "terceiro setor - de benefcio mtuo ou de fim pblico - induz a equvocos
quanto ao financiamento dessas entidades pelo poder pblico. Essa distino vem
sendo proposta por estudiosos e consta do Manual de Prticas Construtivas em
Matria de Regime Legal aplicvel s ONGs elaborado pelo Banco Mundial, e
importante para melhor delimitar a relao financeira entre as ONGs e o Estado.
necessrio, principalmente, estabelecer uma gradao clara de incentivos entre
entidades sem fins lucrativos de fim pblico - que complementam a ao do Estado -
de outras que beneficiam principalmente seus prprios membros ou instituidores.
Por outro lado, entre os tpicos consensualmente tidos como problemticos,
aponta-se que a legislao dificulta a identificao e qualificao das organizaes do
terceiro setor; com procedimentos desnecessrios, tais como: obrigatoriedade de ter
,
!resid#ncia da 'epblica) "onselho da "omunidade Solid-ria) Marco Legal do Terceiro Setor. Documento-
Base, Primeira verso de !"#"#$ mimeo
advogado para realizar registro em cartrio; dificuldades para obteno do ttulo de
utilidade pblica e certificado de fins filantrpicos; mltiplas instituies para a
obteno de registros; procedimentos administrativos rgidos para cadastramentos;
burocracia na renovao de documentos e na apresentao de relatrios para
acompanhamento das atividades desenvolvidas pelas entidades.
Sugere-se, por exemplo, para maior simplificao e transparncia, que a
imunidade seja documento suficiente para o gozo do privilgio em todas as instncias
de tributao e fiscalizao. De fato, a multiplicidade de normas nas trs esferas de
governo (por exemplo, utilidade pblica federal, estadual em municipal) impe s
entidades um sensvel nus burocrtico e administrativo, que prejudica a realizao de
suas atividades-fins. As organizaes de pequeno porte provavelmente no cumprem
todas as normas que lhe so aplicveis, o que as torna vulnerveis em suas relaes
jurdicas, e as condiciona a comportamentos defensivos e poucos transparentes.
3
Outra ordem de dificuldades a vedao de atividades economicamente ativas
s entidades sem fins lucrativos. No parece razovel tal vedao, sempre e quando
os ingressos de uma atividade econmica sejam destinados aos fins de interesse
pblico para os quais foi constituda a entidades
4
.
Questo polmica a proibio de remunerao de dirigentes. De acordo com
o Banco Mundial: Ha$ una fuerte $ sana tradicin de que los salarios pagos en el
sector civico sean generalmente inferiores a los que se pagan en el sector con %nimo
de lucro# &omo e'iste una tradicin que los miemros de la !unta directiva de una
()* presten sus servicios de manera gratuita o sin remuneracin+ esta tradicin
deer"a mantenerse $ fortalecerse#No entanto, parece justo admitir remunerao pelos
servios prestados por diretores - mormente em face da necessidade de
profissionalizao do setor. Naturalmente, a remunerao haveria de refletir valores de
mercado, posto que a distribuio disfarada de lucros descaracterizaria a entidade
sem fins lucrativos.
Finalmente, a "sndrome da fraude e a permanncia de institutos como as
subvenes sociais, prejudicam a imagem e a confiabilidade do terceiro setor. A nosso
ver, deve-se tender a extino desta forma de incentivo.
C7 &uas $ro,ostas de onsenso
No que tange aos registros e cadastros administrativos, de se notar que a
interlocuo poltica no Conselho Comunidade Solidria identificou duas propostas
.
/raga 0ustavo L) et alli )1 Legislacion vigente para el sector privado e sin fines lucrativos en /rasil1 in
2Marco regulador de las organi*aciones de la Sociedad "ivil en Sudamerica1 3nna "ynthia 4liveira Ed) 15
ed) 1997
6
/anco Mundial) Manual de Practicas %onstructivas en materia del regimen legal a&lica'le a las
organi(aciones no gu'ernamentales. /orrador para discusi7n) Mayo 1997) mimeo)
consensuais que corroboram a anlise do quadro aqui delineado.
5
A primeira, no
sentido de que o estabelecimento da identidade do terceiro setor, conduz,
necessariamente, classificao adequada das organizaes que dele fazem parte,
garantindo o reconhecimento das suas especificidades e viabilizando parcerias mais
eficazes entre essas prprias associaes e o Estado.
No estgio atual, a legislao e os mecanismos de reconhecimento dessas
associaes no atendem s expectativas das partes, seja por seus custos
operacionais, seja por sua questionvel eficcia. Assim, h uma demanda pela
gerao de critrios para classificar e qualificar adequadamente as instituies do
terceiro setor, permitindo assim, melhor definio quanto ao acesso a eventuais
benefcios e/ou incentivos governamentais, com garantia da responsabilidade
administrativa dos dirigentes e responsveis pelas organizaes.
Uma segunda proposta consensual aponta para a necessidade de reviso e
simplificao de procedimentos para o reconhecimento institucional das organizaes
do terceiro setor, de modo a reduzir os custos operacionais e a potencializar as
relaes entre o Estado e a sociedade civil.
D7 oncluso
O crescimento do "terceiro setor sugere a busca de frmulas jurdicas que
potencializem os benefcios sociais que o mesmo suscita. Por outro lado, so
necessrios mecanismos tambm jurdicos aptos a corrigir distores que o sistema
hoje apresenta, em especial no mbito fiscal.
A identidade do terceiro setor e sua relao com o Estado est a exigir a
ateno dos estudiosos sob o enfoque jurdido e fiscal. A multiplicao de formas
associativas privadas com finalidades pblicas traz conseqncias prticas para o
Direito Pblico, quer Tributrio, quer Administrativo. O alcance e a extenso do
fenmeno requerem uma legislao que melhor contemple as especificidades de fins
e formas associativas que persigam fins teis coletividade, e incentive as mesmas.
. Rio de Janeiro ; 1998 ; Comunicao ; Primeiro Encontro da Rede de Pesquisas sobre o Terceiro
Setor na Amrica Latina e Caribe ; 182; responsvel pela informao : Rits - Estudos
8
!resid#ncia da 'epblica) "onselho da "omunidade Solid-ria) Marco Legal do Terceiro Setor. Documento-
Base, Primeira verso de !"#"#$ mimeo
Terceiro Setor
Andressa Albertini Barreto
Celso Vitale
Sergio Amorim
Monografia apresentada no curso de Organizao, Sistemas e Mtodos das Faculdades
ntegradas Campos Salles, sob orientao do Professor Mauro M. Laruccia
(Disponvel na rede desde novembro de 2000)
!ntroduo
O campo de estudos do terceiro setor uma das reas mais novas e verdadeiramente
multidisciplinares das Cincias Sociais, unindo pesquisadores de disciplinas como Economia,
Sociologia, Cincia Poltica e reas acadmicas aplicadas como Servio Social, Sade Pblica e
Administrao. O estudo do terceiro setor uma rea de conhecimento nova tanto no Brasil quanto
no resto do mundo. No Brasil, as escolas de Administrao comearam a debruar-se
recentemente sobre o tema. Neste pas, o terceiro setor no um tema extensivamente
pesquisado, existindo ainda poucos estudos abrangentes, e um nmero insignificante, at
recentemente, com enfoque organizacional. Nos Estados Unidos, os primeiros estudos remontam
apenas dcada de sessenta, e pouco foi escrito sobre o tema antes do incio da dcada de
oitenta, sendo que a maior parte da produo existente provm dos anos noventa, um piscar de
olhos em termos de histria da cincia. Mesmo assim, o terceiro setor j mereceu a ateno de
estudiosos da Administrao, como Philip Kotler (1999) e mesmo de Peter Drucker (1999), um dos
reconhecidos "pais" da Administrao moderna.
Terceiro setor, entre todas as expresses em uso, o termo que vem encontrando maior aceitao
para designar o conjunto de iniciativas provenientes da sociedade, voltadas, segundo aponta
Rubem Csar Fernandes (1994), produo de bens pblicos, como, por exemplo, a
conscientizao para os direitos da cidadania, a preveno de doenas transmissveis ou a
organizao de ligas esportivas. Apesar de tender a prevalecer, no Brasil a expresso divide o
palco com uma dezena de outros: no-governamental, sociedade civil, sem fins lucrativos,
filantrpicas, sociais, solidrias, independentes, caridosas, de base, associativas etc.
A emergncia do terceiro setor representa, em tese, uma mudana de orientao profunda e
indita no Brasil no que diz respeito ao papel do Estado e do Mercado e, em particular, forma de
participao do cidado na esfera pblica. sto tem levado aceitao crescente da ampliao do
conceito de pblico como no exclusivamente sinnimo de estatal: "pblico no-estatal".
O estudo do terceiro setor, ou das organizaes sem fins lucrativos, , atualmente, um dos temas
que mais desperta interesse nas escolas e faculdades de Administrao no Brasil. Este
surpreendente e inesperado interesse reflexo de um conjunto de tendncias complexas e
interrelacionadas, como a adoo do discurso da cidadania empresarial e da responsabilidade
social por parte das empresas privadas; dos programas de reforma do Estado que ocorrem no
mbito do governo federal e em estados e municpios, baseados nos pilares de descentralizao
poltica e administrativa, privatizao de espaos anteriormente reservados esfera estatal; e, o
movimento de progressiva democratizao da sociedade brasileira, que, aos poucos, deixa para
trs a herana do perodo autoritrio. O termo terceiro setor, no uso corrente, usado para se
referir ao social das empresas, ao trabalho voluntrio de cidados, s organizaes do poder
pblico privatizadas na forma de fundaes e "organizaes sociais". Mais do que um conceito
rigoroso ou um modelo solidamente fundamentado em teoria - organizacional, poltica ou
sociolgica - terceiro setor, no Brasil, uma idia-fora, um espao mobilizador de reflexo, de
recursos e, sobretudo, de ao.
Neste momento, o Estado, as empresas privadas, a mdia e a prpria sociedade passam a olhar
com seriedade o conjunto de organizaes que compem o terceiro setor, e a universidade
demandada para produzir conhecimento que permita compreender este fenmeno e apoiar o seu
desenvolvimento. As escolas e faculdades de Administrao voltam seu foco para este setor e so
desafiadas a adaptar o seu arcabouo de tcnicas e desenvolver conhecimento aplicado especfico
a ele.
Questionar o que constitui o terceiro setor deve anteceder a mera transposio do conhecimento
acumulado em gesto de empresas privadas e pblicas s organizaes sem fins lucrativos.
Apenas conhecendo a sua real configurao e identificando necessidades especficas podero as
escolas de gesto apoiar o desenvolvimento da sociedade civil organizada.
H consenso de que a formao de administradores profissionais para o terceiro setor deve ser
modelada pelo perfil e demandas especficas destas organizaes, e no meramente pela
transposio de modelos e tcnicas desenvolvidos no meio empresarial ou na administrao
pblica. Questiona-se, o quanto a capacitao tradicional em gesto capaz de oferecer a
resposta ao gap entre as expectativas em relao ao setor e a realidade de fragilidade observada
no Brasil. Mais ainda, questiona-se se falta de capacitao o problema central do terceiro setor.
onceitos 52sicos Terceiro Setor
Na dcada de noventa, o terceiro setor surge como portador de uma nova e grande promessa: a
renovao do espao pblico, o resgate da solidariedade e da cidadania, a humanizao do
capitalismo e, se possvel, a superao da pobreza. Uma promessa realizada atravs de atos
simples e frmulas antigas, como o voluntariado e filantropia, revestidas de uma roupagem mais
empresarial. Promete-nos, implicitamente, um mundo onde so deixados para trs os
antagonismos e conflitos entre classes e, se quisermos acreditar, promete-nos muito mais.
As organizaes que compem o terceiro setor evidentemente no so novas. Tm-se no Brasil,
como representantes mais recentes, as organizaes no-governamentais resultantes dos novos
movimentos sociais que emergem a partir dos anos setenta. Nova a forma de olh-las como
componentes de um "setor" que pleiteia igualdade em relao ao Primeiro Setor que
representado pelo Estado e ao Segundo Setor que representado pelo setor Privado. Um fato
interessante e normalmente despercebido que, no Brasil, o terceiro setor busca seu lugar ao sol
ao mesmo tempo em que proposta a parceria intersetorial que obscurece os limites entre os trs
setores. O terceiro setor nasce, aqui, enquanto nos Estados Unidos foi a tentativa de demarcar a
diferena e proclamar independncia dos outros setores que deu o tom do nascimento do terceiro
setor.
Vrios atores contriburam para trazer tona este terceiro setor e formar um retrato positivo do seu
papel, como um setor capaz de fazer frente aos problemas sociais mais prementes do pas. Mais
do que as prprias organizaes sem fins lucrativos brasileiras, foram as entidades multilaterais, as
empresas privadas e o Governo Federal que moldaram esta promessa.
No correto afirmar que as organizaes que compem o terceiro setor no tiveram influncia na
sua atual formao; isto significaria desqualificar o seu papel na redemocratizao da sociedade
brasileira e ignorar seu protagonismo em inmeras frentes. Um importante componente do terceiro
setor brasileiro, as entidades que se identificam como organizaes no-governamentais foram as
primeiras a se organizar coletivamente e a apresentar sua identidade e seus valores comuns
sociedade. Entretanto, a conformao que o terceiro setor adquiriu e as expectativas que foram
desenvolvidas sobre este setor quanto ao seu papel na sociedade no foram aquelas que as
ONGs (Organizaes no governamentais) advogavam. De fato, foi revelia e com a oposio das
ONGs brasileiras que se construiu o espao chamado terceiro setor. Uma afirmao de Silvio
Caccia Bava(1999), ento presidente da ABONG (Associao Brasileira das Organizaes No-
Governamentais), indica esta posio:
"Ns no nos reconhecemos como parte do Terceiro Setor. No achamos que esse modelo terico
contempla quem ns somos e o que fazemos".
Entidades internacionais e multilaterais foram as grandes introdutoras do conceito e as
responsveis pela valorizao do terceiro setor em todo o mundo subdesenvolvido. Algumas
fundaes e instituies norte-americanas e europias, como a Fundao Ford, vinham apoiando
havia dcadas, em particular durante os anos do regime militar, iniciativas cujo objetivo era
fortalecer a democracia atravs da participao popular. Uma forma comum de fazer isto era
atravs do apoio a projetos de organizaes comunitrias e movimentos populares, principalmente
junto a populaes carentes.
No mbito do governo federal, a nova relao com as organizaes da sociedade civil tem como
principais eixos dois programas que, embora independentes e mal articulados entre si tm diversos
pontos comuns. Por um lado, um dos instrumentos de poltica social do governo, o Programa
Comunidade Solidria, e, por outro lado, o programa de reforma administrativa, que prope um
mecanismo de criao de organizaes sociais.
De acordo com documentos do governo federal, uma das quatro reas principais da poltica social
do governo de Fernando Henrique Cardoso a parceria com a sociedade civil. O principal
mecanismo de "parceria" o Conselho da Comunidade Solidria, composto por vinte e um
membros da sociedade civil e dez ministros de Estado. Suas funes so opinar sobre aes
governamentais na rea social, propor novas estratgias, incentivar iniciativas no-governamentais
e promover meios para o fortalecimento do terceiro setor. Suas principais estratgias de atuao
tm sido a realizao de ajustes na legislao que causa impacto no terceiro setor, o estmulo
criao de redes de informao de organizaes da sociedade civil, e a promoo do voluntariado.
O objetivo principal de atuao do Conselho, de acordo com o governo, "tornar mais claras,
produtivas e eficientes, as relaes entre o Estado e o terceiro setor". Os recursos para a
implementao de algumas linhas de atuao do Conselho do Comunidade Solidria e em
particular para as iniciativas destinadas ao fortalecimento do terceiro setor provm em grande parte
da iniciativa privada e de organizaes multilaterais, como o Banco nteramericano de
Desenvolvimento (BD) e a UNESCO.
O Terceiro Setor e o Estado
Embora constitudas como entidades privadas sem fins lucrativos, as organizaes sociais
permanecem sob o controle estreito do Estado, seja pela participao majoritria de membros do
governo nos conselhos de direo destas entidades, seja pelos requisitos de monitoramento
impostos nos contratos de gesto.
O pressuposto que servios pblicos no-exclusivos podem ser realizados mais eficientemente
se, mantido o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico no-estatal. As
vantagens atribudas s organizaes sociais so as mesmas caractersticas dadas alhures s
organizaes sem fins lucrativos em geral: a sua operao com maior autonomia, a possibilidade
de controle social direto da sociedade, a eficincia de gesto e a qualidade dos servios que estas
oferecem.
Finalmente, o setor empresarial foi um dos grandes responsveis por erguer a bandeira e trazer a
pblico a promessa do terceiro setor. Cidadania empresarial um termo que tem sido utilizado
para descrever o papel de responsabilidade social e ambiental das empresas. No se trata
exclusivamente de filantropia, no sentido de caridade desinteressada ou investimento estratgico
um comportamento de aparncia altrusta, como a doao a uma organizao sem fins lucrativos,
que atende tambm a interesses (mesmo que indiretos) da empresa, como a contribuio
formao de uma imagem institucional positiva ou o fortalecimento de mercados consumidores
futuros. Na defesa de seu prprio interesse de longo prazo, empresas adotam a prtica de apoiar
atividades como projetos de proteo ambiental, promoo social no campo da educao e sade,
dentre outros. O envolvimento de empresas se realiza tipicamente atravs de doaes de recursos,
da operao direta de programas, ou atravs de relaes genericamente denominadas "parcerias"
com organizaes da sociedade civil.
No Brasil, foi pioneira na introduo da temtica da cidadania empresarial a Cmara Americana de
Comrcio em So Paulo, que discute o tema em seus comits desde meados dos anos oitenta. Em
seu seio, formou-se a mais importante iniciativa empresarial em torno do tema, que viria a se
formalizar como o Grupo de nstitutos, Fundaes e Empresas (GFE). Como afirma o seu nome, o
GFE congrega cerca de cinqenta empresas, fundaes empresariais e institutos ligados a
empresas, voltados para o apoio de iniciativas sociais.
O GFE foi o principal responsvel pela popularizao, no Brasil, da expresso terceiro setor. Esta
instituio construiu sua imagem pblica a partir deste termo, contribuindo para formar uma
definio do termo que confunde o setor empresarial e as organizaes sem fins lucrativos
independentes:
"O GFE composto por institutos, fundaes e empresas que operam no Terceiro Setor, no Brasil,
disponibilizando recursos privados para fins pblicos"
E ainda:
"O GFE, representando o segmento advindo da atividade empresarial no Terceiro Setor, busca
expressar a responsabilidade e conseqente participao da iniciativa privada na reorganizao do
espao pblico".
Tem-se ento que, no Brasil, a exemplo do que vem ocorrendo em diversos cantos do mundo, o
setor empresarial, o Estado e as organizaes multilaterais contriburam para a formao e o
reconhecimento de um novo espao institucional, o terceiro setor. Este terceiro setor desponta sob
a promessa brilhante de eficincia, participao cidad, inovao e qualidade, um setor que se
consolida sob a parceria e se mescla com o setor empresarial, como alternativa intermediria entre
a atuao do Estado e a privatizao. Um setor que nasce de fora para dentro, que estranhado
pelas prprias organizaes que o compem e que surge em uma poca de aparente
desmobilizao dos movimentos sociais.
H aspectos obscuros e um intenso debate ideolgico sobre a relao entre os trs setores, que
no conta com o necessrio suporte de fatos documentados, justificando a necessidade de
pesquisa sobre o terceiro setor e sobre as relaes intersetoriais. Alguns vem no setor uma
ameaa neo-liberal de precarizao de conquistas sociais, atravs da defesa do Estado mnimo;
para outros, representa um importante avano da sociedade, que pode tornar o Estado mais
transparente, aberto e sintonizado com os anseios da populao. Esta divergncia de posies
parte dos prprios setores organizados da sociedade: seus partidos, sindicatos, associaes.
Paradoxalmente, para um setor que surge com to elevadas expectativas a respeito de suas
qualidades e seu potencial de atuao, o terceiro setor brasileiro parece mal equipado para
assumir este papel. Ouve-se, simultaneamente ao discurso que idealiza o setor, que estas
entidades so mal geridas, excessivamente dependentes, amadoras e assistencialistas em sua
atuao, e, por vezes, sujeitas a motivaes pouco filantrpicas, para no dizer criminosas. Neste
momento, configura-se o desafio de gesto do terceiro setor.
Alguns dos poucos estudos existentes apontam no terceiro setor brasileiro importantes limitaes a
sua capacidade de desempenhar satisfatoriamente estes papis que lhe so propostos.
Notadamente, ressalta-se a fragilidade organizacional; a dependncia de recursos financeiros
governamentais e de agncias internacionais, cada vez mais escassos; a falta de recursos
humanos adequadamente capacitados e a existncia de obstculos diversos para um melhor
relacionamento com o Estado.
Constata-se que, embora o terceiro setor esteja sendo alado a uma posio de primeira grandeza,
como "manifestao" da sociedade civil e parceiro obrigatrio do Estado na concepo e
implementao de polticas pblicas, a realidade deste setor, quanto ao seu grau de estruturao e
capacidade de mobilizao, ainda est muito aqum da necessria para que cumpra os papis
para os quais est sendo convocado, seja por caractersticas polticas e culturais brasileiras, seja
por deficincias na gesto destas organizaes.
Diversas aes esto em curso para a reverso deste quadro: no plano macro, o Estado elabora
leis visando a criao de um ambiente legal mais propcio s organizaes do terceiro setor que
tm finalidade pblica; no plano organizacional, comeam a surgir iniciativas destinadas a apoiar
as entidades do terceiro setor e ao aperfeioamento de sua gesto.
Os ,rinci,ais $ersonagens do Terceiro Setor
Fundaes
So as instituies que financiam o terceiro setor, fazendo doaes s entidades beneficentes. No
Brasil, temos tambm as fundaes mistas que doam para terceiros e ao mesmo tempo executam
projetos prprios. Temos poucas fundaes no Brasil. Depois de 5 anos, o GFE - Grupo de
nstituies, Fundaes e Empresas - com herico esforo, conseguiu 50 fundaes como
parceiras. No entanto, muitas fundaes no Brasil, como a Fundao Ruben Berta e a Fundao
Salvador Arena, tm pouca atuao na rea social. Nos Estados Unidos j existem 40.000
fundaes, sendo que a 10 colocada tem 10 bilhes de dlares de patrimnio. Nossa maior
fundao tem 400 milhes. Devido inflao, seqestros de dinheiro e congelamentos, a maioria
de nossas fundaes no tm fundos. Vivem de doaes anuais das empresas que as
constituram. Em pocas de recesso, estas doaes minguam, justamente quando os problemas
sociais aumentam.
O conceito de fundao , justamente, o de acumular fundos nos anos bons para poder us-los
nos anos ruins. A Fundao Bradesco um dos raros exemplos de fundao com fundos.
O Tamanho do Terceiro Setor
O terceiro setor possui 12 milhes de pessoas, entre gestores, voluntrios, doadores e
beneficiados de entidades beneficentes, alm dos 45 milhes de jovens que vem como sua
misso ajudar o terceiro setor.
Uma pesquisa feita pela Kanitz & Associados revelou alguns nmeros das 400 maiores entidades
do Brasil no ano de 1997. Segundo esta pesquisa, o dispndio social das 400 maiores entidades
foi de R$ 1.725.631,00. Ao todo, elas possuem 54.459 funcionrios, 181.658 voluntrios e pagam,
aos seus funcionrios, um salrio mdio de R$ 280,00.
Entidades Beneficentes
So as operadoras de fato, cuidam dos carentes, idosos, meninos de rua, drogados e alcolatras,
rfos e mes solteiras; protegem testemunhas; ajudam a preservar o meio ambiente; educam
jovens, velhos e adultos; profissionalizam; doam sangue, merenda, livros, sopo; atendem suicidas
s quatro horas da manh; do suporte aos desamparados; cuidam de filhos de mes que
trabalham; ensinam esportes; combatem a violncia; promovem os direitos humanos e a cidadania;
reabilitam vtimas de poliomelite; cuidam de cegos, surdos-mudos; enfim, fazem tudo.
So publicados nmeros que vo desde 14.000 a 220.000 entidades existentes no Brasil, o que
inclui escolas, associaes de bairro e clubes sociais. Nosso estudo sobre as entidades que
participam do Guia da Filantropia, revela que as 400 Maiores Entidades representam,
praticamente, 90% da atividade do setor.
Outro dado importante o piso para entrar no Guia da Filantropia, ou seja, as entidades precisam
ter, no mnimo, um dispndio social de 16.000 reais por ms. sso nos leva a concluir que as
nossas maiores entidades ainda so muito pequenas.
Fundos Comunitrios
Community Chests so muito comuns nos Estados Unidos. Em vez de cada empresa doar para
uma entidade, todas as empresas doam para um Fundo Comunitrio, sendo que os empresrios
avaliam, estabelecem prioridades, e administram efetivamente a distribuio do dinheiro. Um dos
poucos fundos existente no Brasil, com resultados comprovados, a FEAC, de Campinas.
Entidades Sem Fins Lucrativos
nfelizmente, muitas entidades sem fins lucrativos so, na realidade, lucrativas ou atendem os
interesses dos prprios usurios. Um clube esportivo, por exemplo, sem fins lucrativos, mas
beneficia somente os seus respectivos scios. Muitas escolas, universidades e hospitais eram no
passado, sem fins lucrativos, somente no nome. Por isto, estes nmeros chegam a 220.000.
O importante diferenciar uma associao de bairro ou um clube que ajuda os prprios associados
de uma entidade beneficente, que ajuda os carentes do bairro.
ONGs - Organiaes N!o Governamentais
Nem toda entidade beneficente ajuda prestando servios a pessoas diretamente. Uma ONG que
defenda os direitos da mulher, fazendo presso sobre nossos deputados, est ajudando
indiretamente todas as mulheres. Nos Estados Unidos, esta categoria chamada tambm de
Advocacy Groups, isto , organizaes que lutam por uma causa. L, como aqui, elas so muito
poderosas politicamente.
Em"resas Com #es"onsa$i%idade Socia%
A Responsabilidade Social, no fundo, sempre do indivduo, nunca de uma empresa jurdica, nem
de um Estado impessoal. Caso contrrio, as pessoas repassariam as suas responsabilidades s
empresas e ao governo, ao invs de assumirem para si. Mesmo conscientes disso, vivem
reclamando que os "outros" no resolvem os problemas sociais do Brasil. Porm, algumas
empresas vo alm da sua verdadeira responsabilidade principal, que fazer produtos seguros,
acessveis, produzidos sem danos ambientais, e de estimular seus funcionrios a serem mais
responsveis. O instituto Ethos - organizao sem fins lucrativos criado para promover a
responsabilidade social nas empresas - foi um dos pioneiros nesta rea.
&oadores de recursos do Terceiro Setor
Os nmeros Americanos costumam ser oito vezes maiores que os Brasileiros, como no consumo
de detergentes ou volume de receita de seguros. No entanto, o nosso atraso empresarial em
relao aos programas sociais das empresas no Estados Unidos 10 mil vezes maior.
Uma pesquisa feita pela Kanitz & Associados revela que das 500 maiores empresas brasileiras,
doam aproximadamente, 300 milhes de dlares de dlares para entidades beneficentes, alm de
ser uma quantia irrisria para os padres internacionais, a maioria delas faz isso de forma aleatria
sem filantropia definida, somente 100 so consideradas parceiras do terceiro setor. Das 250
empresas multinacionais que tm negcios no Brasil, somente 20 so admiradas. A maioria das
empresas consideradas parceiras so pequenas e mdias e so relativamente desconhecidas pelo
grande pblico.
Mas queira ou no queira, cada vez mais a filantropia comear a fazer parte da estratgia global
das empresas Brasileiras.
Elite Filantrpica - Ao contrrio de Ted Turner, Bill Gates e dos 54 bilionrios que o Brasil possui,
somente 2 so considerados bons parceiros do terceiro setor (Jorge Paulo Lehman e a famlia
Ermrio de Moraes). A maioria dos doadores pessoas fsicas so da classe mdia. Esta tendncia
continua na classe mais pobre. Quanto mais pobre, maior a porcentagem da renda doada como
solidariedade.
Pessoas Fsicas - No mundo inteiro, as empresas contribuem somente com 10% da verba
filantrpica global, enquanto as pessoas fsicas, notadamente da classe mdia, doam os 90%
restantes. No Brasil, a nossa classe mdia doa, em mdia, 23 reais por ano, menos que 28% do
total das doaes. As fundaes doam 40%, o governo repassa 26% e o resto vem de bingos
beneficentes, leiles e eventos.
' (m"rensa no Terceiro Setor
At 1995, a pouca cobertura que a mprensa fazia sobre o terceiro setor era, normalmente,
negativa. Com a descoberta de que a maioria das entidades sria e, portanto, faz bom trabalhos,
este setor ganhou respeitabilidade. Com isso, quadruplicou a centimetragem de notcias sobre o
terceiro setor. A misso agora transformar este novo interesse em cobertura constante.
Acreditamos que projetos anuais, como o Prmio Bem Eficiente, Voluntrio do Ano e As 400
Maiores Entidades do Brasil, mantero o interesse e um volume de notcias regulares para
jornalistas. sso far com que o terceiro setor permanea sempre em evidncia.
Empresas Juniores Sociais - Nossas universidades pouco fizeram para o social, apesar de serem
pblicas. raro encontrar um professor universitrio assessorando uma ONG com seus
conhecimentos. Nos ltimos anos, os alunos criaram Empresas Juniores Sociais, nas quais os
alunos das escolas de Administrao ajudam entidades. Algumas das mais atuantes so a FEA-
Jnior da USP, a Jnior Pblica da FGV, e os ex-alunos do MBA da USP.
O Terceiro Setor na Administrao
O terceiro setor torna-se uma rea de estudo acadmico, entrando na universidade,
principalmente, atravs das escolas e faculdades de Administrao. O campo de Administrao de
organizaes sem fins lucrativos comea a se desenvolver no pas: inicia-se uma tmida produo
acadmica e surgem os primeiros programas de formao em gesto especficos para
organizaes sem fins lucrativos. dentificadas insuficincias na gesto das organizaes, san-las
tornou-se um dos alvos prioritrios para o fortalecimento do terceiro setor. A profissionalizao o
discurso corrente: formar lderes, capacitar em administrao e profissionalizar a direo das
entidades.
As aes de desenvolvimento do terceiro setor no plano organizacional fundamentam-se na
suposio de que a gesto organizacional o principal ponto fraco do setor e, conseqentemente,
a capacitao em gesto a principal arma para que este desempenhe plenamente o seu papel
esperado. Aceitar esta suposio, fundamentada no bom senso e na experincia organizacional de
inmeras organizaes, levanta importantes questes, necessrias para modelar programas de
gesto:
Qual a contribuio do conhecimento em Administrao para as organizaes do terceiro setor?
Ou:
Para quais problemas a Administrao pode oferecer solues concretas?
E, como corolrio destas:
Quais so as limitaes das disciplinas de Administrao para os desafios atuais do terceiro setor?
Ou seja, para quais problemas no oferece solues?
Finalmente, uma questo que provoca discusses acaloradas:
Em que medida a Administrao para o Terceiro Setor semelhante ou difere da Administrao de
Empresas com finalidade de lucro e da Administrao Pblica?
Se a Administrao de organizaes sem fins lucrativos constitui (ou tem o potencial de se
constituir em) um campo ou uma disciplina prprio nas Cincias de Gesto, ou, na verdade,
apenas utiliza os mesmos conhecimentos e tcnicas j aplicados em outro tipo de organizao,
um tema h muito discutido pelos estudiosos do terceiro setor. Em sntese: h um novo campo de
conhecimento ou trata-se, apenas, de ensinar Administrao a quem, reconhecidamente, entende
pouco do assunto?
Estas questes so fundamentais para as escolas de Administrao, ao passarem a estudar o
terceiro setor, mas so centrais para um plano que no usualmente abordado pela
Administrao: a dimenso de polticas pblicas, que trata da soluo de problemas pblicos, e
no apenas os organizacionais. A resposta s questes enunciadas acima fornece elementos que
permitem desmistificar o campo de estudos do terceiro setor, to sujeito a posies pouco
fundamentadas, e oferece indcios da real potencialidade e limites do terceiro setor enquanto
produtor de solues pblicas.
Administrando um Setor sem -ins lucrati1os
H um virtual consenso entre estudiosos e pessoas envolvidas no cotidiano de organizaes sem
fins lucrativos de que, no Brasil, a deficincia no gerenciamento destas organizaes um dos
maiores problemas do setor, e que o aperfeioamento da gesto - atravs da aprendizagem e da
aplicao de tcnicas oriundas do campo de Administrao - um caminho necessrio para o
atingir de melhores resultados. O problema fundamental do terceiro setor, nesta viso, um
problema de gesto. Esta parece ser a premissa que fundamenta o recente surgimento de
inmeros programas de capacitao para instituies do terceiro setor e, no surpreendentemente,
a viso predominante entre as escolas de Administrao. O modismo do terceiro setor nas
escolas e departamentos de Administrao brasileiros, as primeiras e ainda praticamente nicas
unidades universitrias a se interessarem seriamente por esta rea, fundamenta-se nesta
percepo do "desafio de gesto". Refletindo este interesse, bem como a evoluo do
envolvimento empresarial em aes de finalidade social - a filantropia empresarial - nota-se que
so as revistas de gesto, que oferecem maior cobertura ao tema da emergncia de atores
privados, sem fins lucrativos, como soluo para problemas sociais que, antes, eram reservados
ao Estado.
Se nas dcadas de setenta e oitenta os maiores desafios das entidades do terceiro setor
brasileiras eram a sobrevivncia em um ambiente poltico hostil e a conquista de reconhecimento
pblico para suas causas, como o ambientalismo e a defesa de direitos, nos anos noventa a
legitimidade do setor parece advir da sua competncia em agir de forma eficiente e eficaz na
prestao de servios.
O perfil das organizaes do terceiro setor no Brasil parece, primeira vista, apenas confirmar a
percepo de que o problema do setor , fundamentalmente, um problema de competncia na
gesto: operando em um meio desfavorvel, caracterizado pela falta de recursos e de apoio do
poder pblico, as organizaes no conseguem romper o ciclo vicioso:
falta de recursos humanos capacitados --> gerenciamento inadequado --> falta de dinheiro
insuficincia de resultados
Uma organizao do terceiro setor tpica (se possvel afirmar a existncia disto) uma entidade
muito pequena, tanto em termos de recursos financeiros quanto em nmero de profissionais de
que dispe. Mesmo organizaes de maior porte, como hospitais, que, pela especificidade de sua
atividade, necessitam de mais recursos e profissionais de elevada especializao, usualmente
contam com uma disponibilidade de recursos financeiros e humanos muito abaixo do que
necessitariam para operar em condies ideais.
As organizaes do terceiro setor pareceriam ser, por natureza, sub-capacitadas para
desempenhar o seu papel; o aperfeioamento da gesto destas organizaes teria um papel
importante na ruptura deste ciclo de condies precrias de operao levando ao desempenho
insatisfatrio, substituindo-o por uma relao ideal onde o bom gerenciamento permitiria alcanar
resultados positivos que, por sua vez, permitiriam a captao de recursos suficientes e a atrao
de profissionais qualificados, superando as adversidades do meio.
niciativas de aperfeioamento da gesto, atravs da educao continuada (cursos de
Administrao), assessorias, contratao de profissionais e adoo de tcnicas e prticas
modernas de administrao esto, de fato, revolucionando o terceiro setor no Brasil e no mundo.
Entidades organizam-se, redefinem sua orientao, seus processos, servios ou atividades
segundo critrios de excelncia gerencial, adquirem domnio de tcnicas de planejamento,
acompanhamento e avaliao de processos e resultados, e adotam modelos de gesto de
empresas competitivas, com significativo impacto em sua forma de atuao.
A Administrao surge como rea de conhecimento portadora de solues para os problemas do
terceiro setor. Temas de Administrao - planejamento, gesto de projetos, marketing, finanas,
auditoria, liderana, motivao - antes restritos apenas ao mundo empresarial ou administrao
pblica, tornam-se comuns entre as organizaes do terceiro setor. Seja pela percepo de seus
dirigentes ou por presso externa de financiadores, a habilidade de gerir vista como a
competncia mais desejvel e menos presente nas organizaes do terceiro setor.
A idia de que a eficincia e a eficcia de resultados constituem o principal desafio das
organizaes da sociedade civil fundamentalmente diferente do que se via em um passado
recente, quando a mera existncia de uma organizao ou a validade da causa defendida por esta
seriam apontados, freqentemente, como suficientes para justificar uma doao de recursos a
fundo perdido, sem maiores exigncias quanto aos resultados a serem alcanados com o emprego
destes. No cenrio atual, as grandes disputas do terceiro setor no campo ideolgico e poltico
parecem arrefecer. Agora, na discusso sobre os fins das organizaes, a Administrao adquire
maior importncia com a adoo do discurso empresarial de resultados. Esta no uma mudana
cultural completa, mas manifestao visvel de um processo gradual de transformao pela qual
vm passando os atores organizacionais do campo do desenvolvimento social em todo o mundo -
ONGs, fundaes, entidades multilaterais de desenvolvimento e mesmo o Estado. Apenas com
dificuldade, dirigentes e lderes de antigas e politizadas organizaes no-governamentais -
majoritariamente identificadas com a esquerda poltica - admitem ter algo a aprender com as
empresas do mercado e aceitam gerir suas organizaes como empreendimentos comerciais.
A Administrao agora invocada - principalmente por quem admite conhecer pouco do assunto -
como um elixir milagroso. Freqentemente tratada como uma caixa preta cujo contedo
desconhecido. O discurso empresarial contemporneo mistifica a natureza da verdadeira
contribuio da Administrao ao terceiro setor, como nota Vera Lcia Salvatore (1998): " comum
escutar, por parte dos dirigentes de muitas entidades sociais, o famoso: 'vamos nos
profissionalizar, vamos funcionar como empresas', refletindo o mito da gesto baseada em
conceitos empresariais como a soluo para um servio social eficiente", contrapondo isto "forma
amadorstica, domstica e familiar de gesto (...) fadada ao fracasso".
Existe o risco real de a Administrao ser idealizada como capaz de operar milagres para as
organizaes do terceiro setor e de ser chamada para situaes que esto muito alm de sua
capacidade de resoluo de problemas. Existe, de fato, o perigo de se estar procurando solues
em um campo que no detm as respostas adequadas e nem pode det-las.
fato que h muito a ser aperfeioado na gesto das organizaes sem fins lucrativos. Melhorias
de gesto podem levar a resultados surpreendentes no curto prazo, em termos de eficincia no
emprego dos recursos organizacionais e de eficcia nos resultados; talvez haja mesmo mais
espao para um rpido desenvolvimento do setor investindo na sua competncia gerencial do que
atravs de qualquer outro tipo de interveno. Entretanto, no se deve cair no erro de interpretar
esta realidade, onde resta tudo por fazer no campo de gesto, como um indcio de que a
Administrao capaz de solucionar todos os problemas, ou mesmo os principais problemas do
terceiro setor.
a m gesto o principal problema do terceiro setor no Brasil ou o problema reside em outra
parte? Generalizar a deficincia de gesto destas organizaes parece ser uma armadilha.
Quando se fala em gesto do terceiro setor, est-se referindo ao setor como um todo, ou apenas a
uma parcela deste? Est-se referindo dimenso organizacional - gesto individual de cada
organizao, dimenso setorial, ou a uma perspectiva de desenvolvimento e resoluo de
problemas pblicos?
As Cincias de Gesto enfocam o nvel das organizaes, mas imperativo recordar que atingir a
eficincia em organizaes individuais e independentes no necessariamente o melhor caminho
para solucionar problemas pblicos: o interesse de organizaes no equivale, necessariamente,
ao interesse do setor nem tampouco ao interesse pblico.
Parece haver uma confuso, por vezes acidental e motivada pela falta de clareza, mas por outras,
aparentemente premeditada, entre os trs nveis, organizacional, setorial e pblico. Ao
confundirem-se e embaralharem-se os conceitos, os valores e os nveis de anlise sobre este
terceiro setor, de fato, pode-se afirmar qualquer coisa e sustentar qualquer argumento. Cabe
procurar distinguir os trs nveis para melhor compreend-los.
No plano organizacional, o principal desafio consiste em alcanar a eficincia, a eficcia e, na
maioria dos casos, a perpetuidade organizacional. Na perspectiva setorial, o crescimento e a
consolidao do terceiro setor frente ao Estado e ao Mercado pode ser o principal objetivo. J em
uma viso ampla de polticas pblicas, o objetivo central deve ser a resoluo de problemas
pblicos, no importa por qual setor, embora no mundo capitalista haja uma especial predileo
pelas solues atravs do Mercado.
Nos EUA, diferentes perspectivas competem pela primazia no campo acadmico do terceiro setor
no que se refere formao de profissionais para atuar na gesto de suas organizaes. A
perspectiva de administrao do terceiro setor, pensada como um setor especfico com
necessidades distintas e que merece, portanto, uma rea acadmica prpria; a viso de
administrao pblica que enfatiza o carter "pblico no-estatal" das organizaes deste setor; e
a tica de polticas pblicas que, sem enfatizar o nvel organizacional, enfatiza a necessidade de
encontrar soluo a problemas pblicos.
Por vezes, ouvem-se argumentos contra a necessidade de formao especializada para gestores
do terceiro. As fascinantes histrias de sucesso empresarial e o fato de estes indivduos deterem
os recursos financeiros que as entidades do terceiro setor tanto precisam faz com que esta viso
tenha tambm seus entusiastas no terceiro setor, apesar do estranhamento que a linguagem e a
cultura empresarial causam a suas entidades. Sem desqualificar a especificidade do terceiro setor
frente ao Mercado, enfatizam a semelhana entre a gesto nestes dois tipos de organizao
estudiosos como Letts, Ryan & Grossman(1999), que propem que as fundaes adotem novas
formas de atuao, prprias do Mercado que indica que entidades sem fins lucrativos esto
voltando sua ateno para prticas empresariais comerciais.
A partir de pesquisas feitas por gestores de organizaes no governamentais sobre a insero de
administradores nesse mercado, concluram que existe um promissor campo de trabalho para
esses profissionais. Mas, existem vrias barreiras para que isso acontea, como: cultura
organizacional, falta de qualificao e entendimento das especificidades do setor e baixa
remunerao.
A partir de uma pesquisa realizada em 22 pases pela Universidade norte-americana observou-se
que o terceiro setor mais avanado em pases desenvolvidos , com menor evidncia na Amrica
Latina, Europa Central e Leste Europeu.
Os pesquisadores trataram tambm do impacto que as tecnologias da informao causaram nas
relaes sociais e, principalmente, nas formas de se produzir. A partir dessa tica, que causou
muitas transformaes na sociedade, os autores propem uma percepo do mercado para os
profissionais de administrao no terceiro setor.
De acordo com diversas questes levantadas, os autores concluem que existe um crescimento do
terceiro setor e tambm da sua representatividade no mundo do trabalho e da economia. Segundo
eles, esse processo ocorre devido ao processo de diminuio da atuao do Estado, difuso da
cidadania, entre outras razes.
Outra concluso do artigo que apesar de o setor remunerar os funcionrios com salrios
inferiores aos do mercado lucrativo, a qualidade de vida e o prazer pelo trabalho compensam essa
desvantagem.
A $ers,ecti1a da Administrao $Eblica
A proposio de um modelo de administrao que envolva a participao de agentes privados no-
governamentais tanto na formulao quanto na implementao de polticas pblicas possvel
como resultado da lenta mudana de paradigmas na administrao pblica. Em seu modelo
clssico de gesto, desenvolvido em paralelo e influenciado pela disciplina da Administrao
Cientfica, as organizaes pblicas, governamentais, eram concebidas e desenhadas como
estruturas centralizadas e hierarquizadas. Uma tese central deste modelo propunha a perfeita
separao entre poltica e administrao. "Administrao" era tida como uma atividade neutra e
tcnica, dirigida por profissionais - burocratas - segundo princpios de eficincia. A separao entre
fins e meios, formulao e implementao, pressupe que a implementao uma etapa distinta e
posterior formulao, pautada meramente por decises racionais entre alternativas para atingir
fins previamente definidos. Nunca o estudo da Administrao Pblica demonstrou tanto otimismo
quanto no perodo do ps-guerra, em que acreditou contar com solues tcnicas definidas para
situaes e polticas especficas e em que se definia como a cincia do conhecimento das
condies organizacionais para avanar o bem-estar humano. Este modelo foi posteriormente
criticado por contrariar a realidade das organizaes, onde a ao segundo princpios e
prescries cientficas provou ser uma descrio incorreta do trabalho do administrador, e onde a
distino entre decises polticas e administrativas era nebulosa; inevitavelmente, o administrador
dispunha de muito mais poder poltico discricionrio, ao escolher alternativas de implementao, do
que se previa e considerava desejvel no modelo clssico. Esta constatao colocou o modelo
clssico de Administrao Pblica de ponta-cabea: o poder no se situava onde os tericos o
haviam previsto.
Modelos subseqentes de Administrao adotaram enfoques sistmicos em substituio s
analogias mecanicistas e lineares da Administrao Cientfica. Em lugar de perceber a etapa de
implementao como separada e posterior da formulao, passou-se a compreend-la como um
entre diversos elementos em interao que compem um sistema. A administrao pblica adotou
esta orientao mas manteve a percepo da burocracia do Estado como formulador, financiador e
implementador de programas. Ainda neste modelo, o foco na administrao direta pelo Estado
deixava pouco espao para terceiros na implementao de polticas pblicas.
Nos anos noventa, as escolas de Administrao Pblica despertaram para o terceiro setor e para o
espao pblico no-estatal. Estes um dos principais fenmenos de renovao desta rea, que
alternava entre a estagnao da burocracia formal e a importao de modelos de origem
empresarial. Um nmero expressivo dos programas e cursos voltados gesto das organizaes
sem fins lucrativos se originaram em escolas e departamentos de Administrao Pblica. O
enfoque pblico tanto das agncias governamentais quanto das organizaes sem fins lucrativos, e
o fato de que o Estado tem sido estimulado a interagir com o terceiro setor tem levado a isto. A
ligao com as disciplinas da Administrao Pblica confere aos estudos do terceiro setor um nvel
de compreenso maior de sua natureza entre o pblico e o privado do que a vinculao com
escolas cuja tradio de estudos voltada exclusivamente a empresas do setor privado.
Uma corrente que adquire fora nos ltimos anos afirma a necessidade de adaptar a Administrao
peculiaridade das organizaes sem fins lucrativos.
O'Neill (Citado por Alfredo Magalhes), defendendo uma rea de conhecimento independente,
afirma existirem "diferenas significativas na realidade organizacional, que as distinguem de
entidades e governamentais, e portanto nos conhecimentos, habilidades, atitudes e valores
necessrios para gerir estas organizaes". O autor aponta oito distines principais entre
organizaes do terceiro setor e outros tipos de organizao, relevantes para refletir sobre o tipo
de capacitao que estas entidades requerem:
1. Propsito/Misso: Ganhar dinheiro, para as organizaes sem fins lucrativos, subsidirio
ao propsito de prover algum bem ou servio; enquanto para as empresas privadas, a
proviso de produtos ou servios tem por objetivo gerar dinheiro.
2. Valores: Todas as organizaes tm valores prprios, mas em nenhum setor os valores
so to centrais ao propsito quanto no terceiro setor.
3. Aquisio de Recursos: Empresas normalmente obtm recursos atravs da venda de
produtos e servios; rgos governamentais obtm a maior parcela de seus recursos
atravs de impostos. Organizaes do terceiro setor recebem dinheiro das mais variadas
fontes: vendas de servios, doaes de indivduos, grants de fundaes, empresas e do
governo, resultados de investimentos patrimoniais etc. A aquisio de recursos no terceiro
setor , portanto, uma tarefa altamente complexa e demandante de uma variedade de
tcnicas e conhecimento.
4. Bottom Line (resultado): No terceiro setor no h a mesma clareza existente no mercado
quanto ao que representa um bom resultado e quais so os melhores indicadores de
eficincia e eficcia.
5. Ambiente Legal: A legislao que incide sobre o terceiro setor difere significativamente das
leis dos outros setores, particularmente no que diz respeito aplicao dos recursos e
tributao.
6. Perfil do Trabalhador: No terceiro setor, uma parcela do trabalho realizada por voluntrios
no-remunerados. O tipo de atividade realizada, o nvel de qualificao dos trabalhadores
e a forma de remunerao diferem no terceiro setor da realidade do Mercado e do Estado.
7. Governana: A estrutura de poder e tomada de deciso no terceiro setor atribui um papel
importante ao conselho da entidade, formado por voluntrios que no devem se beneficiar
dos resultados da organizao. A relao entre o conselho e o corpo profissional tende a
ser mais prxima do que ocorre no Estado e no Mercado.
8. Complexidade Organizacional: O'Neill (citado por Alfredo Magalhes), argumenta que uma
tipicamente mais complexa do que uma organizao empresarial, no tipo e variedade de
servios prestados, na relao com mltiplos pblicos, na dependncia de fontes variadas
de recursos e outras dimenses.
Estas caractersticas apontadas no fazem as funes de Administrao no terceiro setor
diferentes daquelas de qualquer outro tipo de organizao, como ressalta Fernando G. Tenrio
(1997), que emprega na gesto de ONGs as funes da Teoria Clssica de Administrao:
planejamento, organizao, direo e controle. O mesmo pode ser dito para as reas funcionais e
departamentos tpicos de uma empresa, como marketing, gesto de pessoal, operaes, gesto
contbil e financeira etc.; todos podem ser encontrados tambm em entidades sem fins lucrativos.
Mas o perfil do terceiro setor reveste estas funes de atribuies especficas que requerem do
seu profissional os conhecimentos, habilidades, atitudes e valores especficos a que se refere
O'Neill (citado por Alfredo Magalhes).
Gesto de voluntrios um dos casos de diferenas mais marcadas entre a aplicao da
administrao de recursos humanos em empresas e em organizaes sem fins lucrativos. Embora
soe paradoxal, a "profissionalizao" do voluntariado est em curso no terceiro setor. sto significa,
entre outras coisas, desenvolver a capacidade de recrutar e capacitar pessoas para a atuar como
voluntrias, compartilhar com estas os valores da organizao, definir cuidadosos planos de
trabalho e acompanhar a sua atuao para que o trabalho seja efetivamente cumprido, sem deixar
espao para o amadorismo que, muitas vezes, caracteriza o voluntariado.
Comercializao e marketing no terceiro setor tambm diferem acentuadamente da forma em que
so praticados em empresas. Raramente o usurio de um bem ou servio produzido por uma
organizao sem fins lucrativos quem efetivamente paga por este, e mesmo quando os servios
so cobrados do usurio, dificilmente estes so os nicos responsveis pelo seu custeio. Desta
forma, o uso do termo "cliente" no terceiro setor enganador: cliente quem financia pelo servio
ou quem o usa? Uma ao de marketing que tem como alvo o financiador - o Estado ou uma
fundao internacional, por exemplo - difere profundamente de uma campanha de arrecadao de
fundos junto a cidados de classe mdia. Estas aes, por sua vez, diferem de uma atuao de
marketing que tem como objetivo promover uma causa social, como a erradicao do trabalho
infantil, ou divulgar servios gratuitos ao pblico em geral. Em suma, o chamado marketing social
mais complexo do que a relao comercial cliente-fornecedor que, tipicamente, caracteriza os
mercados onde atuam empresas e apesar do parentesco com a marketing de empresas, envolve
um conjunto de tcnicas e metodologias distintas.
$olticas $Eblicas e Terceiro Setor
Lester Salamon (1999) sustenta que o "desafio central" para os administradores de organizaes
sem fins lucrativos no simplesmente aperfeioar a gesto de suas organizaes, mas encontrar
solues para os problemas pblicos atravs da gesto de relacionamentos colaborativos
complexos que se estabelecem entre os setores e que tendem a se tornar mais comuns em todo o
mundo. Para Salamon, a soluo de problemas pblicos, no responsabilidade de um nico
setor, o Estado, e esta responsabilidade no poder ser transferida para o terceiro setor. Em sua
perspectiva de "relacionamentos colaborativos", ou parceria intersetorial, afirma que os gestores
devem ser formados com foco na soluo de problemas e criao de parcerias, indo alm de uma
viso voltada unicamente para um tipo de organizao e suas necessidades especficas. Sem
desmerecer a existncia de um campo especfico de formao para o terceiro setor.
O "problema" do terceiro setor, que as universidades devem tentar remediar atravs da formao
profissional, varia de acordo com a perspectiva adotada para olhar o setor. O problema pode ser
compreendido como a sustentabilidade das organizaes, no sentido de assegurar a sua
sustentao financeira; ou o fortalecimento do terceiro setor, em termos do nmero de
organizaes existentes, da pluralidade da sua atuao e da sua pujana econmica. Ou ainda, a
questo central pode ser alcanar os resultados sociais a que se propem a maioria das
organizaes do terceiro setor, como erradicar a pobreza, assegurar que direitos sejam
respeitados, que uma "rede de segurana" esteja disponvel a todos os cidados ou, melhor ainda,
que esta rede no seja sequer necessria. No irrelevante esta diferena de perspectiva em um
setor que, supostamente, se diferencia dos demais pelo comprometimento com ideais de
transformao social e pela finalidade pblica.
As consideraes sobre a diferena de objetivos existentes nas perspectivas organizacional,
setorial e publica so teis para refletir sobre a gesto para o terceiro setor. Se esta for pensada
em sua forma clssica, destinada apenas a instrumentalizar a atuao no plano organizacional,
evidente que se estar privilegiando um nvel que no tem no interesse pblico, necessariamente,
a sua maior motivao, a despeito do discurso do terceiro setor. Esta viso comparvel da
administrao pblica tradicional, que, tambm ela, voltada para dentro, para as necessidades de
um tipo especfico de organizao - a agncia governamental - sem, no entanto, refletir
adequadamente sobre a perspectiva de problemas pblicos.
A gesto do terceiro setor deve resgatar a interdisciplinaridade do campo de Administrao,
trazendo da administrao de empresas a viso de negcio, da administrao pblica a
competncia de gesto de servios pblicos, mas tambm do campo de polticas pblicas o
sentido de capacitar para atingir os objetivos pblicos e no exclusivamente organizacionais. A
perspectiva de problemas pblicos e polticas pblicas deve estar na mente do administrador do
terceiro setor, tanto quanto os problemas imediatos de sobrevivncia de suas organizaes.
A ttulo de concluso, prope-se resumir a quatro as principais necessidades de desenvolvimento
de gesto que podem ser generalizadas para o setor como um todo. Estas quatro dimenses
representam os principais desafios para a materializao - em bases mais consistentes - da
promessa do terceiro setor; so estas: 1) stakeholder accountability, 2) sustentabilidade, 3)
qualidade de servios e 4) capacidade de articulao.
Na falta de expresso em lngua portuguesa, stakeholder accountability refere-se necessidade de
transparncia e ao cumprimento da responsabilidade da organizao de prestar contas perante os
diversos pblicos que tm interesses legtimos diante delas. Os stakeholders de uma organizao
e de outra podem ser completamente distintos, mas a necessidade de transparncia diante destes
permanece.
Por inmeros motivos, as organizaes do terceiro setor no Brasil no cultivam a transparncia.
Muitas organizaes foram criadas em um contexto repressivo e atuaram como entidades semi-
clandestinas por muitos anos. Entidades que tradicionalmente foram subvencionadas pelo Estado
aprenderam que para obter os recursos necessrios deveriam percorrer caminhos obscuros de
interesses clientelistas. Muitas organizaes simplesmente jamais desenvolveram a percepo de
que tm um carter pblico, seja pela finalidade que buscam, seja pela iseno de impostos de
que se beneficiam. No final do sculo, este cenrio est em rpida transformao.
Para atingir sucesso e, simultaneamente, maximizar o benefcio social de sua atuao, as
organizaes devem, obrigatoriamente, prestar contas a algum. O tipo de atuao e a relao que
desenvolvem com o seu ambiente determina com quem e de que forma deve ocorrer esta
prestao de contas, variando de uma organizao para outra. Alm de respeitar as leis e
obedecer a todas as suas obrigaes contratuais, as organizaes devem fornecer ao pblico
informao suficiente para que este possa se posicionar a seu respeito, principalmente se esta
organizao solicita doaes deste pblico: quem controla a organizao? quais so os seus
interesses? de onde provm seus recursos? para que so utilizados? so eficientes no seu uso?
Em um contexto onde as organizaes passam a competir de forma mais direta por recursos
pblicos e privados, dever ser com a capacidade de demonstrar posies claras e resultados
concretos que as organizaes conseguiro se destacar. Organizaes abertas, conhecidas do
pblico, ganham legitimidade social e so menos propensas a sucumbir a escndalos de opinio
pblica, que j destruram mais de uma organizao bem-intencionada. Mais do que um valor, a
accountability tende a estabelecer-se como estratgia competitiva.
Accountability pode significar pouco mais do que a publicao de um relatrio anual com dados de
projetos e informaes contbeis, mas tambm representa uma postura de responsabilidade que
se exercita no cotidiano da gesto, frente a pblicos internos e externos. Accountability reintegra a
dimenso poltica Administrao.
Sustentabilidade, viu-se anteriormente, um termo que se presta a muitos significados, mas
entendido aqui como a capacidade de captar recursos &endash; financeiros, materiais e humanos -
de maneira suficiente e continuada, e utiliz-los com competncia, de maneira a perpetuar a
organizao e permiti-la alcanar os seus objetivos. Todos os segmentos do terceiro setor parecem
passar por uma crise de sustentabilidade: a garantia de recursos continuados, se um dia houve,
pertence ao passado. sto vale, indistintamente, para as organizaes que captam seus recursos
financeiros no Estado, de empresas privadas e de pessoas fsicas.
Uma das competncias mais necessrias para o gestor do terceiro setor a capacidade de
conhecer e desenvolver todas as possibilidades disponveis de obteno de recursos, de maneira a
t-los em volume suficiente, de forma continuada e sem gerar dependncia ou subordinao a
nenhuma fonte individual de financiamento. Estas fontes podem ser filantrpicas ou comerciais,
volumosas ou pequenas, pontuais ou de longo prazo: cada qual tem o seu potencial, suas
limitaes e seus caminhos mais adequados para sua obteno. A sustentabilidade financeira se
atinge atravs da combinao habilidosa destas fontes.
Da mesma forma que os recursos financeiros, os recursos humanos de uma organizao devem
ser identificados, formados, estimulados e mantidos com competncia. Na medida em que o
terceiro setor se torna mais visvel e mais competitivo, a atrao e reteno de pessoas, inclusive
de voluntrios, passa a se pautar por critrios que se assemelham queles utilizados por
organizaes empresariais. Mais ainda: o trabalho voluntrio compete pela ateno das pessoas
com as opes de lazer, com a convivncia em famlia e at com o cio.
A sustentabilidade no se limita capacidade de captao dos recursos de que uma organizao
necessita, mas tambm ao seu emprego de maneira eficiente, de modo a maximizar os resultados
alcanados e assegurar que a entidade continuar a contar com o apoio do pblico.
Nos prximos anos, parece evidente que as organizaes do terceiro setor devero assumir um
papel cada vez mais preponderante na prestao de servios de carter pblico, sejam estes
oferecidos espontaneamente e financiados com recursos prprios da organizao, sejam
decorrentes de contratos pblicos, ou ainda oferecidos comercialmente para um pblico
consumidor pagante.
O carter assistencial da atuao das organizaes filantrpicas justificou, no passado, uma
postura resistente introduo de prticas gerenciais. Qualidade significava, alternadamente,
oferecer o melhor servio possvel a um nmero limitado de beneficirios ou diluir entre uma
populao carente os recursos disponveis. A postura, em ambos os casos, era de que o que quer
que se fizesse seria melhor alternativa a no fazer nada.
Uma postura que enfoca a qualidade de servios deve deixar esta viso assistencial no passado. A
substituio da caridade e da filantropia por servios prestados a consumidores ou a cidados
conscientes de seus direitos introduz a exigncia do uso eficiente dos recursos, e a necessidade
de avaliao adequada do que deve ser priorizado, em funo dos recursos disponveis, das
necessidades do pblico e das alternativas existentes. O aprimoramento da qualidade deve ser um
objetivo contnuo das entidades, que no podem se acomodar em uma postura de satisfao de
estar fazendo a sua pequena parte, ou de paralisia frente ao sentimento de impotncia diante da
magnitude dos dficits sociais.
As organizaes do terceiro setor no podero mais atuar de forma isolada se pretenderem
abordar de forma sria os complexos problemas sociais para os quais so geralmente criadas. O
passado onde cada organizao era auto-suficiente e soberana em uma determinada jurisdio
no retrata a realidade do presente nem o que se espera do futuro.
O paradigma do sculo XX segundo o qual problemas so melhor enfrentados por organizaes
formais , aos poucos, substitudo por um modelo que enfoca a necessidade de articulao de
redes. Em lugar de privilegiar o espao organizacional, olha para as relaes: entre indivduos,
grupos, organizaes, setores.
A soluo dos problemas pblicos passa pela articulao cada vez maior de segmentos diversos
da sociedade. sto se d atravs da formao de alianas, de parcerias, de redes e coalizes. O
compartilhamento de informao e a atuao conjunta so os caminhos para a potencializao da
capacidade de atores pblicos, empresariais e no governamentais para abordarem questes
pblicas e alcanarem resultados de impacto.
As redes que se formam hoje so organizaes formais, como fruns, associaes, federaes e
grupos de trabalho mas, crescentemente, so formadas iniciativas "virtuais" de articulao e
intercmbio de informao. A comunicao eletrnica tem um impacto no terceiro setor ainda maior
do que tem tido nos outros setores.
A capacidade de articulao depende da existncia de interesses compartilhados, dos recursos
necessrios para promov-la mas tambm de uma competncia gerencial, que inclui tcnicas e
habilidades interpessoais, que deve ser desenvolvida nos gestores de organizaes do terceiro
setor.
Terceiro Setor : #ma ,romessa a cum,rir
A trajetria percorrida neste ensaio apresenta o nascimento de uma promessa chamada terceiro
setor. Esta promessa pode ser caracterizada pela emergncia de um tipo de entidade: a
organizao privada sem fins lucrativos, de finalidade pblica, e pela assuno por esta de um
amplo conjunto de atividades e papis, sustentadas pelas supostas atribuies e qualidades do
terceiro setor.
Esta trajetria percorrida na busca de confirmao da promessa do terceiro setor e da validao
de uma das afirmaes raramente contestadas e feitas com elevada freqncia: a afirmao de
que o maior desafio do terceiro setor o desenvolvimento da capacidade gerencial das
organizaes que o compem. A baixa competncia em gesto das organizaes sem fins
lucrativos , na viso dominante no Brasil e em outras partes, o principal limitador realizao da
promessa do terceiro setor.
Uma afirmao comum, geralmente associada anterior, a de que as tcnicas e conhecimentos
de gesto devem se adequar s necessidades especficas e cultura peculiar das organizaes do
terceiro setor.
Diante destas constataes, pode-se cair na tentao fcil de descartar o terceiro setor como um
embuste intelectual, como alguns tm feito no mbito acadmico, ou denunci-lo como um
instrumento de manipulao do autntico interesse da sociedade civil, utilizado ardilosamente pelo
Mercado e pelo governo para promover seus prprios interesses. Esta , no entanto, uma viso
que peca pelo simplismo e pelo apego a modelos que no mais retratam a realidade
contempornea. O fenmeno do surgimento de novas formas de participao cidad, o resgate de
movimentos de solidariedade e auto-ajuda, a filantropia de elites prsperas e o provimento de bens
e servios pblicos fora do mbito do Estado se consolida e representa um movimento
aparentemente irreversvel em uma sociedade democrtica. O engajamento do Estado e das
empresas em causas defendidas originalmente pela sociedade, atravs de seus movimentos
organizados, no deve ser entendido como um processo de cooptao desta pelos primeiros, mas
como um processo dinmico e multidirecional de construo do espao pblico. Empresas so
tanto obrigadas pela sociedade a atuar de maneira socialmente responsvel quanto tentam seduzi-
la com seu discurso de cidadania empresarial; governos admitem a participao da sociedade na
formulao de polticas e subvencionam a prestao privada de servios pblicos principalmente
porque a sociedade assim o deseja e mobiliza o apoio de setores organizados para conseguir seus
objetivos.
O modelo tri-setorial de extrema relevncia para a compreenso destes processos. Por estar em
sua infncia e no ainda constitudo como rea de estudo legtima no pas, tratado de forma
superficial e ingnua. So raros ainda os entusiastas do terceiro setor que no se deixaram seduzir
de forma acrtica pela sua promessa. O preo da ingenuidade ou da ignorncia do setor elevado:
hoje esto sendo redigidas e votadas as leis que definem as atribuies do Estado, do Mercado e
da "sociedade civil". O que destacado pela mdia e ressaltado por empresrios, influenciando
legisladores e eleitores, depende em grande parte da ateno que a comunidade cientfica d a
este fenmeno. A agenda de pesquisa do terceiro setor tem desempenhado uma importante
influncia em todo o mundo. Este , certamente, um dos campos onde se deve avanar mais nas
Cincias Sociais e onde h maior potencial de contribuio da pesquisa sociedade.
Longe de pretender invalidar o conceito de terceiro setor, neste ensaio prope-se o seu
refinamento e sua consolidao em um terreno mais firme. Para isto, em primeiro lugar,
necessrio reconhecer o fracasso da maior parte das tentativas de generalizao de qualquer
propriedade ou caracterstica natural do setor, e das propostas de atribuir papis aos setores com
base nestas suas supostas caractersticas naturais. Para que o conceito seja de algum valor,
preciso despi-lo de suas ambies de conformar uma teoria sociolgica de longo alcance e reduzi-
lo ao que de fato pode ser: uma tipologia de organizaes.
Limitado esfera organizacional, o terceiro setor no se torna, como parece primeira vista, um
conceito menor ou de utilidade comprometida; pelo contrrio, ele ganha em consistncia ao tornar-
se menos contestvel pela realidade emprica, e permite identificar com maior clareza a verdadeira
especificidade das organizaes do setor. Reduzido a fenmeno organizacional, tampouco torna-
se poltica ou ideologicamente neutro, como freqentemente se pensa na Administrao; mas a
conotao que adquire no decorre de nenhuma caracterstica a priori do setor, seno do uso que
se faz dele.
Como setor que se define pela caracterstica de empreendimento sem finalidade lucrativa,
constata-se que, em sua maioria, as organizaes que o compem tm uma orientao mais
fortemente baseada nos valores e crenas de seus membros do que as organizaes dos outros
dois setores. esta caracterstica que permite ao setor mobilizar pessoas sem a necessria
existncia de motivaes econmicas. Uma das poucas generalizaes que se pode fazer sobre o
terceiro setor; entretanto, pouco se pode afirmar a respeito destes valores: so to diversos quanto
as organizaes que formam o setor. Convivem motivaes filantrpicas e altrustas, variadas
causas, crenas e confisses, ativismo poltico e interesses de vrias ordens.
dentificou-se, um conjunto de caractersticas que diferenciam as organizaes do terceiro setor
das empresas e das agncias de governo. Constatando que o dinheiro, no terceiro setor,
normalmente um meio e no um fim, a governana das organizaes, a gesto de pessoas, a
captao de recursos, a promoo e entrega de produtos e servios, e a avaliao de desempenho
diferem significativamente do setor Mercado. Considerando que o terceiro setor atua no espao
pblico, mas sem o poder coercitivo nem a legitimidade de representao que o Estado detm para
arrecadar fundos e impor suas normas, a gesto no terceiro setor difere da administrao pblica
em seus meios e instrumentos.
Para que a promessa do terceiro setor seja ao menos uma perspectiva possvel no horizonte, para
que as organizaes deste setor efetivamente contribuam para a consolidao do espao pblico e
para o fortalecimento das instituies democrticas, alguns valores mnimos comuns precisam
estar presentes na maioria das organizaes. Entre estes devem estar o compromisso com a
democracia, a transparncia, e a tolerncia e capacidade de convivncia com valores diferentes.
necessrio que os interesses e valores manifestados atravs da organizao da sociedade civil
encontrem canais institucionais de expresso.
Os quatro principais aspectos a serem desenvolvidos na gesto do terceiro setor apontados na
seo anterior - accountability, qualidade de servio, sustentabilidade e capacidade de articulao
institucional - representam um guia para a formao de um campo de conhecimento especfico de
administrao de organizaes sem fins lucrativos. Aprimorar as organizaes nestas quatro
dimenses essencial para o desenvolvimento de um terceiro setor capaz de se relacionar com a
sociedade civil e com as suas instituies, de prover bens de efetivo valor sociedade, de conciliar
autonomia com mobilizao de recursos e de fazer frente a problemas pblicos. Esta a chave no
campo de Administrao para a promessa do terceiro setor.
5ibliogra-ia
BAVA, Silvio Caccia - Presidente da ABONG - Associao Brasileira de Organizaes No
Governamentais - Revista do Terceiro Setor -online nternet http://www.rits.org.br capturado em
25/09/00 pgina Clipping do Terceiro Setor.
DRUCKER, Peter. ,dministra-o de (rgani.aes sem /ins 0ucrativos. 2 edio, Rio de Janeiro,
1994.
GAZETA MERCANTL. Dossi do Terceiro Setor. Rio Grande do Sul, 27 de Novembro 1998.
GFE, Brasil. Folder nstitucional do GFE - Grupo de nstitutos, Fundaes e Empresas. Textos
online nternet http://gife.irg.br capturado em 06/10/00.
GFE, Brasil. Folder nstitucional do GFE - Grupo de nstitutos, Fundaes e Empresas. Textos
online nternet http://gife.irg.br capturado em 06/10/00.
KOTLER, Philip. & SALAMON, Lester. in &on!untura 1ocial, So Paulo: Comunicarte/nstituto
Ayrton Senna, ano 1, N. 1, 1999.
ONELL, citado por Alfredo Magalhes, professor de sociologia da USP em texto online nternet
http://w.w.w.ethos.org.br capturado em 21/09/00.
REVSTA ADMNSTRAO. Os desafios da Parceria Governo e Terceiro Setor. So Paulo:
Outubro de 1999.
SALVATORE, Vera Lcia de Oliveira. Desafios das 2ntidades 1ociais na 3usca da 4dentidade. So
Paulo: Federao de Obras Sociais. Mimeo, 1998.
SCHAVO, Marcio Ruiz. &onceito e 2volu-o do 5ar6eting 1ocial. Conjuntura Social, So Paulo:
Comunicarte/nstituto Ayrton Senna. Ano 1, N. 1, 1999.
TENRO, Fernando G. (org.). Gesto de ONGs: 7rincipais /unes *erenciais. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 1997.
VASSALO, Cludia. /a.er o 3em &ompensa8 7or que a /ilantropia 2mpresarial est% se
9ransformando numa :antagem &ompetitiva para as 2mpresas# Exame. Ano 31, N
o
9 So Paulo:
Abril, 1998.
W.Letts, RYAN William & GROSSMAN Allen. Trechos da reportagem da revista Mercado Global,
So Paulo: Julho,Agosto, 1999.
;&esa-ios do Estado na articulao com Organi/a0es da Sociedade i1il ,ara a
im,lementao de ,olticas ,Eblicas> um estudo de caso<
Graie%%a )aria Comini
*
&a%$erto 'du%is
+
'%e,andre Lucas Cu-ier
.
'rtigo se%ecionado "ara a"resenta!o no
$rimeiro Encontro da Rede de $es3uisas sobre o
Terceiro Setor na Amrica )atina e aribe : !STR
ESO)A &E SER'!*O SO!A) &A #(R4
Abril, 1998
9
+outoranda do !rograma de !7s:0radua;<o em 3dministra;<o da =aculdade de Economia 3dministra;<o e
"ontabilidade da &niversidade de S<o !aulo >e:mail? gra*iella@fiscerdutra)com)brA
7
Mestrando do !rograma de !7s:0radua;<o em 3dministra;<o da =aculdade de Economia 3dministra;<o e
"ontabilidade da &niversidade de S<o !aulo >e:mail? daldani@uol)com)brA
B
Mestrando do !rograma de !7s:0radua;<o em 3dministra;<o de Empresas da Escola de 3dministra;<o de
Empresas de S<o !aulo da =unda;<o 0etlio Cargas >e:mail? acuDier@hotmail)com A
(NT#O&/01O
Alguns indicadores mostravam, nos primeiros anos da dcada de 90, um quadro desalentador no
Brasil: altos ndices de inflao, diminuio da atividade econmica, dficit pblico elevado,
concentrao da renda radicalizando a desigualdade social. Um sistema poltico fragilizado, depois
de 20 anos de ditadura militar, carregava o fardo do autoritarismo e da car8ncia de canais de
,artici,ao e articulao.
A herana do subdesenvolvimento verificava-se na ampliao dos segmentos sociais que
engrossavam os contingentes de excludos. Embora tenha havido avanos na rea econmica, a
situao social do Brasil continua sendo preocupante. Segundo dados do BRD (1998)
9
, o Brasil
apresentava em 1996 uma taxa de analfabetismo de 17%, quando na Amrica Latina a mdia de
12%; a proporo de crianas trabalhando entre 10 e 14 anos foi reduzida para 16%, sendo que na
Amrica Latina a taxa de 12%.
Este quadro sinaliza as conseqncias de uma profunda crise estrutural pela qual est passando
no apenas o Brasil, mas grande parte dos pases da Amrica Latina. Esta crise, alm de
aprofundar os graves problemas scio-econmicos existentes, ressalta a ine-ici8ncia do Estado
no atendimento das demandas pblicas. A deteriorao da capacidade do Estado em oferecer
servios pblicos foi reflexo no apenas de uma crise econmica que restringiu os recursos
financeiros disponveis, mas tambm reflexo do esgotamento de um modelo de gesto que no
conseguiu atender com eficcia s demandas da sociedade civil cada vez mais complexas e
variadas.
Ao mesmo tempo em que o Estado demonstrava sinais de falncia, a sociedade no permaneceu
imobilizada: houve o -lorescimento de alternati1as prestao de servios pblicos, em sua
maioria especficas em seu escopo e limitadas em sua abrangncia, nas reas de sade,
educao e assistncia social, proporcionadas por grupos sociais no-institucionalizados,
organizaes da sociedade civil, ONGs, fundaes privadas, entre tantas outras formas de
organizao que possuam as caractersticas de serem, simultaneamente, no:go1ernamentais e
no:lucrati1as.
Desde o incio do processo de redemocratizao, a ideologia implcita nesses movimentos cedeu
espao atuao especfica em programas e aes de cada um deles. Uma vez desvencilhados
do componente poltico, sua lgica local, especfica e independente de legitimao representativa
tornou-se preponderante. Os 1nculos com o setor go1ernamental, que deveriam possuir
formato de uma parceria na formulao e implantao de polticas pblicas, muitas vezes visavam
apenas ao financiamento de suas atividades.
9
=4LE3 +E SF4 !3&L4 "aderno +inheiro p),G1 17GH6G9B
Tendo como objetivo a necessidade de repensar o funcionamento das instituies pblicas, de
forma a propiciar um trabalho articulado e integrado com as organizaes da sociedade civil
(OSCs), este artigo descreve uma pesquisa realizada junto a OSCs que desenvolvem programas
na rea de assistncia social e gerao de emprego e renda no Estado do Cear. Este
levantamento foi realizado junto Secretaria do Trabalho e Ao Social, representando uma etapa
fundamental na implementao de um processo sustentado de transformao organizacional nesta
instituio
10
.
Na primeira parte do artigo feito um breve histrico das mudanas nas polticas de ao social e
trabalho no Estado do Cear, para em seguida apresentar os resultados obtidos no levantamento
com as entidades. Por fim, so feitas consideraes que destacam os principais desafios
existentes para a viabilizao de um trabalho mais integrado entre as instituies pblicas e as
entidades no-governamentais, propiciando assim, maior efetividade das aes na rea social.
2OL3T(C'S &E '01O SOC('L E T#'B'L4O NO EST'&O &O CE'#5
Na primeira gesto Tasso R. Jereissatti (1987-1990) configurou-se um movimento local de
empresrios, polticos e profissionais, que procurou repensar o papel do Estado em um tica de
modernizao e eficincia, visando ala1ancar o desen1ol1imento social e econFmico do Cear.
J nesta ocasio, conforme o relatrio do nstituto de Planejamento do Estado do Cear -
PLANCE, a rea de assistncia social foi considerada uma das prioritrias, iniciando-se um
processo de reestruturao do equipamento tcnico e administrativo do Estado, que prestava
servios desta natureza.
O aparato ento existente refletia a 1iso -ragmentada que o Governo tinha da ao social do
Estado: duas fundaes dividiam o atendimento social das populaes carentes, uma focada em
um programa habitacional e outra, genericamente, voltada para o servio social; mas ambas
refletindo, uma postura de "aes de caridade da primeira-dama, remanescente das ,olticas
,aternalistas e autorit2rias prevalecentes no Nordeste.
O Governo pretendia, naquela poca, modificar a prpria estratgia de atuao do Estado nestas
reas, reduzindo a multi,licidade de a0es semelhantes e ineficazes e a distribuio clientelista
de recursos, empregos e cargos pblicos. Uma das mais importantes diretrizes desta mudana era
a de erradicar aes dirigidas a indivduos e/ou problemas sociais isolados, substituindo-as por
aes direcionadas s unidades familiares e/ou os grupos comunitrios. Esta viso, que permeava
a ao do Governo em todos os campos de atuao, inaugurava um modo inovador de conceber o
1H
Este processo de transforma;<o organi*acional teve in$cio em agostoG99 e contou com o apoio consultivo da
=unda;<o %nstituto de 3dministra;<o da &niversidade de S<o !aulo sob supervis<o da !rof5) +r5) 'osa Maria
=ischer
Estado e sua relao com a sociedade civil, o qual, antecipando-se prpria Constituinte, elegia a
comunidade organizada como interlocutora e ,arceira de ao.
Ao assumir sua segunda gesto em 1994, Jereissatti encontrou alguns indicadores positivos da
continuidade administrativa, como a reduo da mortalidade infantil (77 por mil em 1993 para 46
por mil em 1996), a elevao do ndice de esperana de vida (de 54,0% em 1988 para 56,8% em
1991) e a diminuio do analfabetismo (de 47,6% em 1985 para 36% em 1995), que podem ser
claramente associados aos programas estruturantes de desenvolvimento do Estado.
Na Secretaria do Trabalho e Ao Social - SETAS, entretanto, os avanos conseguidos nos
primeiros tempos estavam paralisados pela falta de integrao interna e pela fragmentao das
linhas de ao. Embora permanecessem claras as diretrizes de integrar as ,olticas sociais no
atendimento G -amlia em situao de eHcluso, os rgos componentes da Secretaria tendiam
a atuar isoladamente e com focos bem especficos, sem uma articulao eficiente com
organizaes da sociedade civil atuantes em reas correlatas.
Para compatibilizar em uma "viso sistmica e nica estas diversas percepes organizacionais
foi dado um primeiro passo na modelagem de gesto da Secretaria, mediante um diagnBstico do
conteHto interno obtido atravs do levantamento de opinies de seus gestores. O aspecto mais
recorrente, na opinio dos servidores pblicos, apontava para a -alta de 1iso e direcionamento
estratgico da Secretaria. Para subsidiar a concepo do direcionamento estratgico, foi realizada
uma consulta externa no apenas com a populao diretamente atendida pelo rgo como
tambm com algumas OSCs que desenvolvem programas voltados para ao social e gerao de
emprego e renda.
O objetivo da Secretaria era obter subsdios para implementar polticas sociais mediante uma ao
estatal racionalizadora, voltada gerao de resultados, em parceria com as OSCs vocacionadas
para a promoo da incluso social.
O levantamento junto populao atendida diretamente pela Secretaria foi realizado com a
aplicao de questionrios em uma amostra das unidades de atendimento destes rgos, durante
dois dias consecutivos. Foram aplicados 1225 questionrios em 34 unidades de atendimento da
capital e do interior do estado. No caso das entidades comunit2rias, foram realizadas 17 oficinas,
contando com a participao de 300 pessoas.
A seguir, sero detalhados os principais objetivos e resultados da pesquisa realizada junto s
OSCs.
OF(C(N'S CO) ENT(&'&ES
A /igura = ilustra os principais aspectos metodolgicos das oficinas realizadas junto amostra de
organizaes da sociedade civil que provem programas de assistncia social e gerao de
emprego e renda e qualificao profissional em parceria Secretaria do Trabalho e Ao Social do
Estado do Cear:
OBJETIVOS
OBJETO
SUJEITO
MTODO E
INSTRUMENTOS
LOGSTICA
Relacionamento com Entidades
Direcionamento estratgico focado
nas necessidades dos atendidos
Prioridades de ao para melhoria de
parceria
Processo de modelagem de redes
entre entidades

Expectativas de servios / produtos fornecidos pela Secretaria


Nvel de satisfao/insatisfao c/ atendimento rece!ido
Expectativas das popula"es#alvo atendidas p/ entidades
Prioridades de atendimento para entidades
com $uem esta!elecem alguma forma de
conv%nio ou parceria
Entidades $ue no pertencem & Secretaria' mas $ue
atendem diretamente &s suas popula"es#alvo'
(evantamento interativo de opini"es/
expectativas/ necessidades
)rupos de representao de entidades homog%neas
$uanto a atividades#fim
De!ates estruturados por eixos#tem*ticos
+oordenao tcnica focada em resultados
,aterial coletado su!metido a an*lise de conte-do
) Tra'al*o de cam&o
) +ru&os agregando ,! a - &essoas
) .ventos facilitados &or Servidores da Secretaria,
ca&acitados &ela e/ui&e de &es/uisadores
(igura ; I %etodologia das O-icinas com Entidades
A pesquisa foi realizada atravs de oficinas, com durao de 3 a 4 horas cada, que contaram com
a participao de dirigentes de organizaes comunitrias cadastradas na Secretaria. Estas
oficinas foram coordenadas por tcnicos da Secretaria e pesquisadores.
Como estas entidades so instncias de ,artici,ao social organi/ada" que canalizam
demandas da populao para os rgos pblicos e, simultaneamente, executoras de programas e
aes voltadas ao atendimento das necessidades das populaes carentes, o material resultante
deste levantamento foi um insumo importante para o repensar do Direcionamento Estratgico da
Secretaria.
Nestas oficinas foram tratados os seguintes tpicos:
,spectos positivos e negativos do atendimento da 1ecretaria+
2'pectativas das entidades em rela-o ao >rg-o, para poderem atender melhor sua
comunidade+
7rincipais necessidades das populaes?comunidades atendidas pelas entidades
participantes+
7rioridades de atendimento das entidades#
importante salientar que no foi oferecida, a priori, nenhuma categorizao qual os
participantes deveriam adequar suas proposies e opinies. Essa diviso ocorreu posteriormente,
a partir dos dados brutos coletados, de forma a sistematizar a livre exposio das entidades.
Uma primeira atividade consistia na definio, em grupos, de expectativas que essas organizaes
da sociedade civil tinham em relao Secretaria. Em seguida, era pedido para que esses
mesmos grupos definissem aspectos positivos e negativos desse relacionamento.
EJ$ETAT!'AS &AS ORGAN!KA*+ES &A SO!E&A&E !'!)
As entidades participantes nas Oficinas consideram a Secretaria um im,ortante ,arceiro na
consecuo de seus ob.eti1os, uma vez que o oferecimento de programas por parte do rgo, a
forma com a qual que gerido e as perspectivas de apoio e assessoria s entidades, so aspectos
que envolvem e/ou impactam na atuao dessas organizaes. Essas OSCs apresentaram grande
diversidade de expectativas em relao Secretaria, que so apresentadas a seguir:
Am,liao dos $rogramas6Atendimento da Secretaria
Os participantes das oficinas esperam que a Secretaria amplie os programas de gerao de
emprego e renda e qualificao de mo-de-obra, a assistncia a grupos vulnerabilizados (idosos,
drogados, crianas carentes) e a descentralizao de cursos profissionalizantes.
!ntensi-icao do A,oio a Organi/a0es da Sociedade i1il
fundamental que a Secretaria promova um assessoramento tcnico sistemtico e regionalizado
s entidades comunitrias, incluindo o treinamento e capacitao de lideranas comunitrias (em
aspectos como convnios e prestao de contas).
%elhorias em Organi/ao" Gesto e Recursos Humanos da Secretaria
A Secretaria precisa descentralizar o atendimento s Associaes, desburocratizar seus
procedimentos, promover a capacitao profissional de servidores, bem como realizar atividades de
assessoramento aos municpios na prestao de servios sociais, atravs da descentralizao das
aes e decises.
%aior 'olume de Recursos (inanceiros
As OSCs gostariam que mais recursos fossem destinados ao atendimento de projetos na rea
social, sendo necessria, menor burocracia na concesso de recursos e na prestao de contas.
AuHlio em %elhorias de !n-ra:estrutura
Uma forma importante de apoio da Secretaria s entidades presentes s oficinas poderia se dar
atravs de auxlio na construo e ampliao de instalaes fsicas e na renovao de
equipamentos, com destino de recursos para melhoria da infra-estrutura das entidades.
omunicao6&i1ulgao
As OSCs afirmaram ainda a expectativa de que haja maior transparncia da Secretaria na troca de
informaes entre tcnicos e comunidade, assim como a divulgao de informaes sobre os
programas oferecidos populao e a assistncia oferecida s entidades, foram apresentadas
como expectativas.
O grfico abaixo consolida a freqncia de citaes em cada categoria analtica:
10
12
17
33
34
35
0 10 20 30 40
Programas da Secretaria
Organizao, Gesto e
RH da Secretaria
Apoio s OSCs
Recursos Financeiros
nfra-Estrutura
Comunicao/Divulgao
Gr2-ico ; I EH,ectati1as de Entidades em Relao G Secretaria"
,or ategoria Analtica" em nEmero de cita0es
Como se pode observar, maior nfase foi dada ampliao dos prprios $rogramas da
Secretaria, que obteve um total de 35 citaes; Organi/ao" Gesto e RH da Secretaria,
corresponderam a 34; e, A,oio Gs Organi/a0es da Sociedade i1il, com 33 afirmaes. Esse
resultado mostra que a ateno das entidades parceiras est centrada nos papis desempenhados
e na forma de gesto da Secretaria.
Os 2a"6is da Secretaria
A Secretaria desenvolve, principalmente, 2 tipos de atividades-fim:
Prestao de servios e execuo de programas e projetos;
Assessoria e apoio a OSCs parceiras do rgo.
Nas oficinas realizadas, foram levantadas diversas opinies relativas ao desconhecimento dos
ser1ios que o rgo oferece, a di-iculdade em obter in-orma0es sobre servios existentes, a
-alta de di1ulgao de programas, os obstculos para acompanhar os processos em tramitao;
evidenciando a alta freqncia das deficincias nos canais de comunicao entre a Secretaria e
a comunidade.
As entidades participantes esperam que a Secretaria divulgue mais intensamente os servios e
formas de assistncia oferecidas e que a troca de informao entre o rgo e a comunidade seja
realizada de maneira transparente e contnua; inclusive com retorno dos levantamentos, pesquisas
e planejamentos realizados em parceria.
As indicaes mais freqentes relacionadas aos $rogramas desenvolvidos pela Secretaria se
referiram a cursos ,ro-issionali/antes e atividades de a,oio a gru,os ,roduti1os, sugerindo
que as entidades participantes do levantamento os consideram to importantes quanto os servios
assistenciais. Os principais aspectos positivos dentre as atividades desenvolvidas pela Secretaria,
segundo as OSCs, seriam prprios $rogramas que aquela oferece. Foram referidas as atividades
de -ormao ,ro-issional, de atendimento aos ?meninos de rua@, a intermediao de
em,rego, a ateno com idosos, entre outros tipos de atendimento s populaes-alvo
relevantes.
Se o atendimento , em geral, considerado de boa 3ualidade, existe a opinio de que ele
insu-iciente no volume e abrangncia, devido s limitaes de capacidade e concentrao do
atendimento na ca,ital, em detrimento do interior e zona rural7
Alm disso, foi dada nfase necessidade de intensificao de programas de capacitao ou
qualificao profissional, que assegurem populao condies de acesso ao trabalho.
O outro papel da Secretaria, assessoria e ca,acitao de entidades comunitrias, caracterizado
pela realizao de eventos e/ou do deslocamento de tcnicos para a prestao de assessoria
personalizada s organizaes da sociedade civil. A assessoria na formao de conselhos e o
incentivo participao das comunidades tm sido considerados como aspectos positivos da
atuao do rgo pelas OSCs participantes das oficinas.
As expectativas por essas entidades concentram-se na am,liao dos recursos dis,on1eis
para projetos de ao social, atendendo diversas populaes. Entre as referncias negativas,
destaca-se essa insuficincia dos recursos repassados, a limitao de sua obteno e o atraso no
re,asse.
)ode%o e Forma de Gest!o dos 2arceiros7 Estado e OSCs
A percepo sobre o grau de proximidade da Secretaria e a possibilidade de participao das
entidades est -ortemente associada G atuao dos tcnicos e servidores do rgo que
interagem com estas entidades. Percebe-se que a relao Secretaria/entidades positiva e
prxima, quando o relacionamento com os servidores que fazem o trabalho de campo mais
freqente. Estes funcionrios so, geralmente, vistos como profissionais capacitados,
comprometidos, disponveis e atenciosos, que desenvolvem boas relaes com as pessoas e as
entidades, chegando, algumas vezes, a uma "personalizao do trabalho e da relao.
As deficincias atribudas aos tcnicos do rgo referem-se -alta de ca,acitao e,
principalmente alocao inade3uada, em detrimento do interior e da zona rural do Estado,
caracterizando uma concentrao excessiva dos programas na Capital, aspecto j mencionado
anteriormente. Devido falta de visitas dos tcnicos, acentua-se a percepo da Secretaria como
um rgo distante e a crtica inadequao dos servios prestados. Dada a personalizao da
relao entre Secretaria e entidades, a substituio de tcnicos tende a interromper os trabalhos
iniciados, levando ao desperdcio de recursos, descontinuidade das atividades e ao acirramento
das condies de carncia das populaes atendidas.
Nas oficinas, poucos aspectos positivos sobre a organi/ao e gesto da Secretaria foram
citados, mesmo porque trata-se de aspectos somente lembrados quando "as coisas no
funcionam; e, sobre o qual as entidades no tm conhecimento suficiente. A queixa generalizada
refere-se burocracia e -alta de organi/ao, levando ,erda de agilidade, falta de
flexibilidade e de capacidade de resposta dos rgos.
Paralelamente, as organizaes da sociedade civil enfrentam, atualmente, um desa-io de
,ro-issionali/ao, que pode ser ilustrado por uma demanda especfica: a concesso de
remunerao a presidentes de entidades comunitrias que trabalham em perodo integral para a
organizao e no tm fonte alternativa de renda. Quando estas se restringem ao voluntarismo
altrusta limitado seu potencial de atuao. O diferencial de competitividade das organizaes
comunitrias na prestao de servios sociais, quando comparadas aos rgos governamentais,
no pode limitar-se maior "eficincia na utilizao dos recursos s custas de trabalho no
remunerado; contudo, profissionaliz-las s custas de verbas oramentrias do Estado,
evidentemente, no uma soluo.
Outros problemas que impactam indiretamente na gesto das OSCs surgiram de queixas e
insatisfaes referentes inade3uao ou -alta de es,ao e instala0es para a realizao do
trabalho com a populao atendida surgiram em vrias das oficinas. As crticas distribuem-se entre
necessidade de manuteno de instalaes e adequao de estrutura - inexistncia, insuficincia
ou m alocao - para atividades de lazer, creche; cursos e outros.
'rticu%a!o da Secretaria com a Sociedade Civi%
Esse resultado indica um reconhecimento, por parte das entidades, da importncia dos programas
oferecidos pela Secretaria, sendo necessria, contudo uma descentrali/ao das a0es, atravs
do desenvolvimento de um modelo de gesto mais -leH1el, levando melhoria do atendimento e
maior rapidez de resposta.
Apesar de menor volume de referncias, as afirmaes sobre desconhecimento dos ser1ios
que o rgo oferece, di-iculdade em obter in-orma0es sobre servios existentes e -alta de
di1ulgao de programas, evidenciam deficincias nos canais de comunicao entre a
Secretaria e a comunidade.
As entidades participantes esperam que a Secretaria divulgue mais intensamente os servios e
formas de assistncia oferecidas e que a troca de in-ormao entre o rgo e a comunidade seja
realizada de maneira trans,arente e contnua; inclusive com retorno dos levantamentos,
pesquisas e planejamentos realizados em parceria.
CONS(&E#'08ES F(N'(S
A opo do Estado de estabelecer ,arcerias com as organizaes da sociedade civil, estimulando
a transparncia, a democratizao do espao pblico e a ampliao do compromisso mtuo,
requer a im,lementao de mecanismos de auscultao de demandas e expectativas e a
construo de vias de comunicao de mo du,la. O levantamento realizado permitiu aferir a
potencialidade deste tipo de trabalho contribuir para o aumento da e-ic2cia da ao social e o
aperfeioamento das articula0es institucionais7
Contudo, primordial a flexibilizao do modelo de gesto das instituies pblicas e que estas
estejam dispostas a realizar alianas estratgicas com organizaes da sociedade civil, de forma
a racionalizar e intensificar as aes na rea social. Essa articulao/parceria no deve ser
confundida com mero repasse de recursos, mas su,orte tcnico e a,oio G gesto destas
entidades.
No basta a conscincia do setor pblico sobre a necessidade de articulao com a sociedade civil
no fornecimento de servios pblicos: necessrio o desenvolvimento de mecanismos de
cobrana de resultados que contemplem, simultaneamente, o controle sobre metas e a
elaborao de indicadores de resultados.
As organizaes da sociedade civil, por sua vez, devem assumir sua poro de responsabilidade
na promoo da incluso social, atuar focada em resultados e cobrar do Estado todas as
condies necessrias para atenderem comunidade com 3ualidade e e-ici8ncia.
#EFE#9NC('S B(BL(OG#5F(C'S
BRESSER PERERA, L. C. e SPNK, P. (org.) Reforma do 2stado e ,dministra-o 7@lica
*erencial. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1997.
FERNANDES, R. C. 7rivado porAm p@licoB o 9erceiro 1etor na ,mArica 0atina# Rio de Janeiro,
Editora Dumar, 1994.
FSCHER, R. M. e FALCONER, A. P. Desafios da parceira governo e terceiro setor. Revista de
,dministra-o da C17, v.33, n.1, jan./mar., 1998.
FUNDAO NSTTUTO DE ADMNSTRAO, Programa de Modelagem da Gesto da
Secretaria do Trabalho e Ao Social do Cear, relatrio final, abr., 1997.
KLKSBERG, B. Como Transformar o Estado - Para alm de Mitos e Dogmas. Braslia, ENAP,
1992.
!nternational SocietL -or Third Sector Research : !STR
$rimeiro Encontro da Rede de $es3uisa do Terceiro Setor
da Amrica )atina e aribe
Re,ensando o $Eblico na Amrica )atina> As Organi/a0es da Sociedade i1il
One Sector or %anL> Non,ro-its in 5ra/il
Andres $ablo (alconer
11
The idea of private, independent, voluntary nonprofit organizations as components of a
"sector and as a field of academic interest in its own right has become plainly accepted in the
United States by the 1990s. The nonprofit sector is composed of organizations that vary greatly in
size, sources of funding, reliance on paid or voluntary staff, and field of activity, such nationally
organized civil rights organizations, small locally-organized membership associations to hospitals
and universities, but there is a consensus among practitioners and scholars that these
organizations share a set of common features of a distinct sector
12
. The construction of a sector
identity borrows from the all-American values of self-reliance, philanthropy and a pragmatic
community approach to problem solving as an alternative to government, which is usually viewed
among citizens with a degree of distrust unequaled in rule-of-law democracies.
n other countries, the newly created academic discipline of nonprofit sector studies has
faced greater challenges to establish itself: while most of the components of the nonprofit sector, as
defined in the US, are present in all developed countries, as well as in most developing nations, the
values and ideas that bond these components in a distinct sector are not found of combined to lend
themselves for the legitimization of a not-for-profit sector in the US. Europeans, as well as Latin
11
'esearcher and consultant at the =unda;<o %nstituto de 3dministra;<o : =aculdade de Economia
3dministra;<o e "ontabilidade : &niversidade de S<o !auloI currently an %nternational =elloJ at the (ohns
EopDins %nstitute for !olicy Studies)
1,
Khe 2structuralGoperational1 definition proposed by Salamon and 3nheier states that nonprofit organi*ations
share the characteristics of being >1A private >,A formal >.A autonomous >6A non profit distributing and >8A of
public benefit >Salamon 199,A or voluntary >Salamon L 3nheier 199,A)
Americans, "shun nonprofit concepts, even as they develop nonprofit realities (Levy, 1996).
The case of Brazil is illustrative of a developing nation whose attention has recently been
brought to its own emerging sector: from environmental and political activists to the corporate
sector, government officials, and the press, since 1992, the year of the Rio United Nations Earth
Summit, everyone talks about increasing the role of private nonprofit organizations in nearly all
fields of public interest, from ethics in business to witness protection programs. What these "private
nonprofits are named and labeled greatly varies: NGOs, or nongovernmental organizations, the
third sector, civil society organizations, philanthropic organizations, social organizations.
Nevertheless, Brazil is a country which has been facing difficulties in coping with this sector, both as
a field of scholarly investigation as well as in practice. None of these labels seem to fit existing
reality or the accepted ways to view it; both scholars and practitioners diverge on the definition and
the limits and hardly accept a comprehensive label which includes all components of the American
nonprofit sector.
This paper explores the reasons for the lack of identity, in Brazil, between organizations
which, in the United States, are considered to part of a sector. Whether the components of the
"sector are drifting apart or being brought together, is an issue of interest for scholar in the
consolidating the field of nonprofit studies as well as practitioners in advocacy and service providing
organizations, government officials and society at large.
The American nonprofit sector cannot be understood simply as an array of organizations
that usually deliver some type of charitable or public service or activity, incorporated under laws that
provide tax-exempt status. These organizations are well embedded in a set of historically rooted
values, traditions and norms that shaped its position in society as distinct from the market and the
state. The late nineteenth century witnessed the creation of the ideology of voluntarism, a set of
ideas and moral values which placed private charity as a superior alternative to state in coping with
poverty and social afflictions (Hall, 1994, Salamon, 1996). This mythology blended the social
darwinism best described by Andrew Carnegie's *ospel of Dealth
13
and the community approach to
problem solving - through associations - so well described by an impressed Tocqueville. The
resulting unique blend of individualism and sense of community, linking accumulation to charitable
giving and voluntarism became the moral base for the emerging nonprofit sector. This highly
successful conservative ideology, Salamon notes, was a powerful device in holding back the state
and curb the development of a workers' movement in the United States.
n its present state, the American nonprofit sector is an extremely diverse set of
organizations with a significantly different role than that of one hundred years ago, particularly in the
relationship between these organizations and the state, but the mythology of voluntarism and
philanthropy is still very present, as a clear evidence of its strength.
While the freedom of association and the charitable approach to social policy is not an
American invention, in no other country have these values been elevated to such a central position
as national "core values. A feeling of estrangement toward the American concept of a nonprofit
sector is a common among foreign researchers and even practitioners within the field of non-
governmental, nonprofit organizations. However, whatever the differences in historical development,
cultural values and institutional outcomes, there is growing acceptance of the common set of
concepts that are turning the nonprofit sector studies into a truly flourishing field internationally.
While pointing that the concepts of philanthropy and a nonprofit sector are foreign to their traditions,
researchers and practitioners from other nations appear to have settled for the basic idea and
definition of what is becoming internationally known as the "third sector: neither market nor state, or
private means and public ends. Parallel developments in the field of law, public administration,
political science are resulting in a greater cross-national sector identity than before, reaching
practitioners as well as researchers.
This is cannot be said not to be entirely true in Brazil, a country which boasts one of the
largest number of associations and foundations among developing nations, the two most common
1.
"arnegie Jrites? 0t*e 'est means of 'enefiting t*e communit1 is to &lace 2it*in its reac* t*e ladders u&on
2*ic* t*e as&iring can rise3.
legal categories of tax-exempt, non-for-profit, private corporations. Here, nevertheless, the struggle
with definitions, the "terminological tangle appears to be more intense than elsewhere. The debate
on who to include within and what to call a sector that in the US is neatly labeled "nonprofit hides a
deeper questioning of this rising field of scholarly investigation. Does the theory not hold in Brazil?
What is unique about this country, and how does it affect theory?
One look at the components of Brazil's non-profit, non-government sector reveals a familiar
picture: one sees a considerable number of traditional, large and powerful church originated
organizations which provide charitable services of many kind; membership organizations, such as
trade unions, business associations; cultural, sports and recreation clubs; large service providing
organizations who usually charge fees for services, such as universities and hospitals; affluent
family and corporate foundations; numerous grass-roots associations serving various purposes and
groups; and a very visible and loud group of activist NGOs, or non-governmental organizations. The
most recent estimate of the size of the formal nonprofit sector - the one on which data exist - is of
approximately 200.000 organizations (Landim, 1993). Perhaps an equivalent number of
unincorporated organizations may exist, for which data is not available. Although small, compared
to the American nonprofit sector, Brazilian nonprofits account for 2% of total employment - at least 1
million employees. Brazil certainly has one of the most vibrant nonprofit sectors among the
developing countries, organized in a pattern that does not appear altogether dissimilar from the
American counterpart.
So how can the difficulties in adapting the theoretical framework of nonprofits be accounted
for? The foreign origin of the terminology is a common argument for its rejection, but what is foreign
about it? What aspect of it does not pertain to Brazil, and why?
The sort of organizations that would be classified as private nonprofits in the US greatly
vary in legal and institutional status from country to country. Salamon and Anheier (1992) show that
what is a familiar nonprofit activity in the US is frequently part of the state or even the for-profit
sector elsewhere, and the opposite may sometimes be true. Common examples are health and
human services, education, insurance and farming. Furthermore, traditional citizen institutions, such
as labor and business unions are often controlled or limited by governments a way to neutralize
opposition or tap their support.
The label nonprofit sector which fairly suits the American reality, does not accurately define
a distinct set of organizations cross-nationally. The American legal system clearly distinguishes
what scholars identify as the nonprofit sector: these are tax-exempt entities who are organized for
"public benefit, as opposed to serving the interests of its own members
14
.
"Third sector, a more vague and encompassing attempt to create a common label, faces a
different challenge: in Brazil, an emerging capitalist economy, sociological traditions resist a
description of society as being fundamentally divided in two sectors: the state and the market,
therefore a new third sector stemming from the intersection of these is not the favorite
representation. n fact, Brazilians, even within the "nonprofit community, frequently do not know
who are the first two sectors implicit in the three-sector model.
Suggesting that the institutional components of the "nonprofit sector have matching
elements within civil society is a statement in accordance to the view that nonprofits represent or
are expressions of groups within society or "manifestations of community (Smith & Lipsky, 1993).
Understanding the tensions and cleavages within civil society in Brazil is central for explaining lack
of common third-sector identity, for it can be expected a fragmented society would tend produce
institutions sharing little common ground, ranging from anti-system paramilitary groups in nations
where governments face crises if legitimacy to groups organized on the basis of regional, ethnic,
religious, professional, social class or gender differences with varying degree of tolerance to other
16
&nder the %nternal 'evenue Service the 3merican tax authority these organi*ations are defined under
Sections 8H1>cA.? 2%or&orations, communit1 c*ests, funds, or foundations, organi(ed and o&erated
e4clusivel1 for religious, c*arita'le, scientific, testing for &u'lic safet1, literar1, or educational &ur&oses, or
to foster national or international amateur s&orts com&etition, or for t*e &revention of cruelt1 to c*ildren or
animals1 and 8H1>cA6? 2%ivic leagues or organi(ations not organi(ed for &rofit 'ut o&erated e4clusivel1 for
t*e &romotion of social 2elfare, 5...6 educational or recreational &ur&oses1)
groups and government.
The image of a "melting pot of cultures has long been used by specialists on Brazil to
describe the diversity of the country and the unique resulting blend. A myth of "racial democracy,
combining the three peoples that built the nation - European, African and ndian -, and the cordial
nature of the Brazilian have been widely ventilated. Nevertheless, Brazil has had to face internal
tensions reflecting latent conflicts between segments of what is, in fact, a polarized society.
Despite the celebrated "pacific nature of the Brazilian citizen, one of the other common
portrayals of the country is of a land of contrasts: in this continental country, by no means a poor
one, levels of accumulation of wealth and disparity between the richest and the poorest are
unequaled anywhere on the globe; a likewise situation is seen in the distribution of land property.
nstead of a land of harmonious, integrated diversity, the country is fragmented between a wealthy
Southeast and South and poor Northeast and North regions; wealthy a wealthy predominantly white
elite and impoverished majority of black mixed background. The ndians people were left behind in
the myth, for they have been all but eliminated since colonial times. While social mobility appears
not to be as clearly related to ethnic or racial issues as is in other societies, access of the poor to
economic prosperity, public services and political representation is severely limited.
Not only the terminology utilized to name nonprofits carries problems, but it can be pointed
that the organizations which would fall into this sector are frequently divided among lines that reflect
different origins and social cleavages. Representing different and competing segments of society,
there is little interest in creating a common sector identity. A look at the Brazilian third sector can
reveal how this is so.
The term non-governmental organization is most frequently used, in Brazil, as a synonym of
nonprofit. t seems more than coincidental that, while the American third sector has defined itself in
relation to the market - as the label nonprofit suggests - this emerging sector in Brazil, whether in
collaboration with or in opposition to government, has defined itself in relation to the state - non-
governmental - claiming a public interest dimension. As this is the most frequently used term by
multilateral agencies such as the World Bank and United Nations development and relief programs,
who channel fund to these organizations, an increasing number of private nonprofits are adopting
this name. However, Salamon & Anheier (1997) argue that the term NGO is used in an elastic and
selective way to identify who is and who is not morally or ideologically "eligible to this category, and
normally exclude traditional organizations which share the defined characteristics of the third sector.
The non-governmental organizations or NGOs are what is usually thought of as the main
component of the nonprofit sector in developing countries, but can be more closely characterized as
typically issue-oriented advocacy associations who focus primarily on environmental and social
development, and are likely to be funded by international government agencies and foundations. A
large portion of the most visible NGOs had its origin in the 1970s. n the midst of a 20-year period of
authoritarian military rule (1964-1984) this was one of the only tolerated forms of opposition, when
thousands of progressive, socialist or simply oppositionist leaders where silenced by exile, torture
and murder. With the reestablishment of democracy, these organizations intensified their presence;
they are very successful in mobilizing public opinion and influencing the policy process on the
sidelines of the mainstream political institutions. The ties to the political left and close cooperation
with workers and peasants movements are maintained by the many of the organizations which
adopt the NGO label.
As a dominantly Roman Catholic nation, this church has played an important role in
establishing a network of private nonprofit organizations: the churches, parishes and dioceses
themselves, but also incredible mosaic of organizations that flourish within what is commonly
thought as a monolithic structure: religious orders, the bishops conference and a very large number
of community centers and charitable institutions providing care for material needs as well as the
soul. Along with the large charities, thousands of small, grass-roots "pastorals and "base
associations have risen (Landim, 1993). Two groups with opposing views have contended within the
Catholic Church: conservatives, supported by the Vatican hierarchy, and a large number of
progressive priests and bishops who have over the last 30 years established the vast network of
local popular associations which are the matrix out of which even the secular grass-roots movement
has shaped. The relationship between churches: Catholic, Evangelical, Jewish, traditional African
religions and others is, nevertheless, frequently overlooked by academic research or disregarded as
a relevant element in the shaping of the nonprofit sector, a common bias also pointed in the
American research community by scholars such as Peter Dobkin Hall.
Labor unions and business associations are organized nationwide in a system inspired in
the talian corporatist model, in which organized interests are represented as established by
government. These powerful organizations are major players in the political and economic scene;
they are assigned territorial jurisdictions and frequently have compulsory membership for
professionals within an industry or trade. This model remains from a flirt with fascism in the 1930s,
as an attempt of government to coopt and control social forces. Now, fairly free from government
strings, this sector can still be described as "quasi-governmental, for among other things it is
predominantly funded by federal taxes. Over the years, new labor movements have attempted to
reestablish independent unions, as this institutional arrangement is still seen as a means of
breaking and taming working-class organization.
Private nonprofit organizations are flourishing in several new fields of public services.
Higher education is a typical example. As a response to a rapidly increasing demand for college
education and an inability of the state to provide it - in a country where free education is a
constitutional right - a number of private organizations are being created. These are nonprofit, by
law, although they operate as much in the same way as a businesses. Their profits provide their
directors enviable standards of wealth and they are subject to little government control. The alleged
distortion of the nonprofit status, with the commercialization and "for-profitization of this field is
currently under investigation and public debate and, as a result, Brazil is likely to create a unique
legal category of for-profit, not tax-exempt higher education institutions in the near future, coexisting
with public and private nonprofit universities.
n the field of research, a number of private independent organizations has been created as
an alternative to a failing public university system, originally due to the unsupportive and hostile
environment for social science research during military governments. Upon the reestablishment of
civilian rule, these research centers have not declined but rather taken a more preeminent role due
to their ability to draw together the best talents, obtain resources and operate more flexibly than
public universities (Levy, 1996).
Last but not least, as a result of a growing economy, the corporate sector is more recently
taking a significant role. Philanthropic giving and corporate foundations are becoming increasingly
common, especially in the major cities of the Southeast. Although minute compared to the US
foundations, corporate grant-making foundations are growing as substitutes to the decreasing
amount of foreign aid available. Operating foundations of Brazilian-owned and multinational
corporations run significant social projects that propose to be demonstrations of how programs can
be well run with a leaner state and a more responsive business sector.
As can be reasoned out from above, the components of the Brazilian third sector have
differences far greater than the size of their budgets or legal status. They vary in degree of
independence from government, source of income and membership, but even most importantly, on
the values and beliefs reflected in their mission. Organizations of national status vary greatly in their
vision for the Brazilian society, their ideology. Although, currently, there are no significant "anti-
system groups in operation, such as militias or guerrillas, organizations vary in purpose from, for
example, organizing peasants to occupy private land for agrarian reform purposes to those who arm
landowners to resist attempts of the former. Many organizations have clear stands on political and
ideological issues and the distinction which still explains best the sides organizations take is "left
and "right. Collaboration among many of these components - uniting labor, business and
government and others - does not commonly pass the stage of rhetoric, while frequently the
ideological debate does not emphasize collaboration at all.
While the business associations, corporate and family foundations have taken the "third
sector label to their hearts, the organizations most commonly on the political left - NGOs, unions,
the progressive church, and social movements have not come to terms with the classical liberal
tradition of associativism used to conceptualize this field, used frequently in opposition to the
socialist and social-democrat alternative. The organized NGO sector vigorously opposes the third
sector concept, dismissing it as an opportunity to limit the rights of citizens to be served by
government. As the president of the National Association of NGOs has said: "De do not recogni.e
ourselves as part of the third sector# De do not elieve this theoretical model contemplates Eho Ee
are and Ehat Ee do
15
The search for an identity between these diverse organizations in Brazil is not new. The
adoption of the NGO "label is an attempt which dates from the late 80s and early 90s among
organizations that did not previously consider themselves similar or part of any "sector (Landim,
1988). The Rio de Janeiro Earth Summit, in 1992 solidified this identity while bringing to the general
public for the first time the existence of a set of organizations which had already established
themselves as major political players. Nevertheless, the search for a definition for NGO reaches an
" know it when see it tautology, including or excludes private nonprofit organizations by criteria
that cannot be precisely defined. Thus, an NGO is anything that calls itself and is accepted as such.
NGOs and the progressist, left-wing sector of the labor organizations and the Church identified
themselves as part of the "social movements: organized civil society aimed at fighting for an
oppressed working class. Empowering citizens, developing consciousness were activities pursued
not as goals in themselves but to create the conditions for social change. nvolvement with foreign
aid organizations and international agencies such as the World Bank and the United Nations
programs gradually made this set of organizations converge toward the generic label used to
describe non-governmental counterparts of these agencies, which have primarily worked with
national governments.
The term "NGO is clearly a conceptual compromise. n Brazil and elsewhere NGO is
18
2Entrevista com Silvio "accia /ava : !residente da 3/4M0 : 3ssocia;<o /rasileira de 4rgani*a;Nes M<o
0overnamentais1 obtained 6G1,G9B at http?GGcogeae)pucsp)brGOsircriGutilidGtrabalhaGpolsocG abong)html)
frequently used as synonym of "nonprofit, but it excludes the more traditional civil society service
providing organizations and charities, and official instruments of representation, like unions. Some
more radical and politically active organizations refuse the NGO identity on the grounds that the
name stands for an urban bourgeois phenomenon lacking popular penetration and legitimacy.
Despite the more recent shift of NGOs to a more flexible and collaborative orientation, their recent
history reminds them to view government with suspicion, distrust the corporate sector and
traditional philanthropic institutions. n fact, philanthropy and charity are bad words among NGOs.
This story of diversity runs on very strong political and ideological divergence: representing
different segments of society, there is little interest in creating a common sector identity with other
nonprofits, particularly in the opposite political spectrum. Attempting to do so is commonly despised
by the politically active labor and NGOs movement.
With this backdrop, it is easier to understand the difficulty to handle and translate into
Brazilian reality concepts that are even more encompassing than NGO, such as "nonprofit or "third
sector, uniting antagonistic players, such as the corporate world, government-controlled
organizations and workers movements, church-based organizations, trade unions, NGOs and
sports clubs. Almost everyone feels that they may be losing something by letting the others in,
mainly the politically active NGOs that fear diluting their identity in a politically neutral category.
"Civil society organization is a increasingly popular designation for the whole set of
nonprofit organizations. nterestingly, it is frequently defined in the same terms as third, voluntary or
nonprofit sector, but does not raise immediate opposition, as those terms do. The expression civil
society borrows from the highly positive idea of citizenship, the diversity of "society instead of a
unifying "sector. Civil society obtains cross-ideological legitimacy acceptance, for its roots in Smith,
Hegel and Gramsci. While third sector results from the metamorphosis of a state and market
society, civil society is society itself, and the source of the state and all institutions. Again the term is
also imprecise, since everything outside the state, whether for or nonprofit is part of "civil society.
Regardless of this the term civil society organizations is being increasingly accepted and used for to
signify organizations that are not part of the state and are not commercial, for profit, enterprise.
t is early to see if the idea of a new sector will be fully consolidated in Brazil and what will
be the term used to describe it.

Robert Putnam's frequently cited 5a6ing Democrac$ Dor6 spells out the principles of what
is known as the "social capital theory. According to this, the quality of the political institutions of a
region are heavily influenced by the long-term historical patterns of citizen participation and
decision-making. Particularly, democratic vocation can be accounted for by the "social capital a
society builds. When citizens rely on each other and on horizontal networks and patterns of
cooperation rather than hierarchical coercion by leaders such as monarchs or a landed aristocracy,
the odds of democracy are better.
Brazil, as a New World nation, shares a mixed heritage of cultural and political traditions in
which, the autocratic and elitist character seem to have prevailed. The social capital theory is useful
to explain the fragility of the attempts of consolidating democracy in this country, but the usefulness
of this explanation it is yet to be fully seen. s the social capital theory two-way model? That is, if a
democratic society can be explained by its history of associative and cooperative traditions, will the
creation of new associative-type organizations necessarily build social capital? Could this increase
in citizen participation lead to other outcomes besides consolidating democracy, such as unleashing
tensions and pulling society and already fragmented society apart? At any rate, will pulling out
government from different fields in hope that society will fill in build social capital in the same way
that associations of individual to provide previously nonexistent goods has in the past? These
contemplations are highly relevant in a time where it sometimes appears that the major champions
of the nonprofit sector are government, corporations and international agencies, with disappointing
grass-root support.
The expected mixed results of increased nonprofit organization involvement in the policy
process are observed: NGO-led national campaigns against poverty and hunger, successful and
popular city-improvement civic campaigns, corporations banning child labor and sponsoring
education projects are positive examples of the new vitality of the sector. Local government creation
and control of nonprofit organizations to obtain resources, unresponsiveness and lack of
transparency of public-funded NGOs, inequitable distribution of public services, corruption, an
usage of the NGO format to reinforce traditional political patronage and spoils are the dark side.
The estrangement caused by the adoption of concepts developed in different historical
settings, such as the US's nonprofit sector can be, therefore, traced to different patterns of
development of civil society and its institutions: although there is clearly a nonprofit sector in the
way it is defined in the U.S., one sees many sectors in Brazil instead of one. At any rate, the
renewed role of these organizations and the attempt to place them in a common sector is likely to
have important, yet unpredictable, consequences: whether the strengthening of civil society and the
creation of social capital, the intensification of social tensions and antagonisms or even the political
stalemate and legitimization of long-standing political elites. n the most optimistic scenario,
nonprofit organizations may be playing an important role in the reconciliation of Brazilian society
with itself, and the healing of wounds which have long fragmented this society may strengthen and
consolidate a genuine "third sector.
Researchers and scholars of fields related to the third sector find themselves in the midst of
a battle to name and place the limits of the sector, framing this new field of study. This includes
social movement, nonprofit sector and "civil society scholars, coming from fields such as political
science, sociology, social work, public policy and management. This apparently sterile debate over
names of things is still likely to consume endless time and ink The divisiveness among components
of the sector itself has necessary implications for the field of research, for the high permeability
between research and practice: it is not infrequent for research to be conducted and funded by
nonprofit organizations themselves and for researcher to have a background in social activism.
Where the research community will choose to stand is also likely to influence strongly the
organizations themselves, including the availability of information, funding and services such as
training programs. The general public's perception, as well as that of government officials is likely to
be influenced by the direction theory and empirical research leads.
The American nonprofit sector, despite the centuries-old tradition of several organizations,
is a fairly recent construct, which has derived much of its legitimacy by the ability of scholars to
show large aggregate figures, such as the total expenditures, employment and services performed.
An impressive, multi-billion dollar sector has been presented, but frequently at the expense of the
important internal differences. The values of community, charity and philanthropy have been
attached to the sector in a somewhat nave or self-interested fashion. For the ultimate recognition of
the existence of a three-sector society, research has yet to address the internal differences. n
Brazil, as well as other developing countries where the field of nonprofit or third sector studies is in
its infancy, and political differences more acute, these issues have yet to be addressed.
Thus, the role of the third sector research community is not a lesser one in shaping the role
of organized civil society in relationship to the market and the state. While the concept of third
sector is likely to gain acceptance in Brazil, as it has internationally, researchers must recognize,
and not underestimate - as is frequently done -, the internal diversity, divisiveness and even
antagonism between its components.
5ibliogra,hL
CARNEGE, Andrew. ;9he *ospel of Dealth<. O'Connell, Brian. ,mericaFs :oluntar$ 1pirit# New
York: The Foundation Center, 1983.
HALL, Peter Dobkin. "Historical Perspectives on Nonprofit Organizations. Herman, Robert D. &
Associates. 9he Gosse$-3ass Handoo6 of )onprofit 0eadership and 5anagement. San
Francisco: Jossey-Bass, 1994.
LANDM, Leilah. 1em /ins 0ucrativosB ,s (rgani.aes )-o-*overnamentais no 3rasil. Rio de
Janeiro, SER, 1988.
LANDM, Leilah. "Defining the Nonprofit Sector: Brazil. Baltimore: Johns Hopkins nstitute for Policy
Studies, 1993
LEVY, Daniel C. 3uilding the 9hird 1ectorB 0atin ,mericaFs 7rivate Research &enters and )onprofit
Development# Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1996.
PUTNAM, Robert. 5a6ing Democrac$ Dor6B &ivic 9raditions in 5odern 4tal$# Princeton: Princeton
University Press, 1993.
SALAMON, Lester. ,mericaFs )onprofit 1ectorB , 7rimer. New York: The Foundation Center, 1992.
SALAMON, Lester. "Defining the Nonprofit Sector: United States. Baltimore: Johns Hopkins
nstitute for Policy Studies, 1996.
SALAMON, Lester & ANHEER, Helmut. "n Search of the Nonprofit Sector: The Question of
Definitions. :oluntas, Vol. 3, (2), 1992.
SALAMON, Lester & ANHEER, Helmut. "The Third World's Third Sector in Comparative
Perspective. Paper presented at the Centre for Voluntary Organisations, London, Sept. 17,
1997.
"Desafios da Parceria Governo Terceiro Setor"
Rosa Maria Fischer_
Andrs Pablo Falconer_
Artigo selecionado para apresentao noPrimeiro Encontro da Rede de Pesquisas sobre o Terceiro
Setor na Amrica Latina e Caribe - STR
ESCOLA DE SERVO SOCAL DA UFRJ
Abril, 1998
Ainda o desafio conceitual
O segmento poltico-econmico-institucional que agrega as organizaes sem fins lucrativos,
denominado genericamente de Terceiro Setor, sempre se localizou em uma zona nebulosa, de
baixa preciso conceitual e pouca importncia prtica, tanto na tica das teorias econmicas,
quanto das teorias organizacionais. O ensino e a pesquisa em Administrao, particularmente
preocupados em descrever as caractersticas e prescrever os procedimentos prprios das
organizaes empresariais capitalistas e das burocracias dos rgos pblicos, nunca dedicaram
especial ateno s mirades de formaes organizacionais que proliferavam na periferia de ao
destes sujeitos principais: sindicatos, associaes, fundaes, clubes, partidos, no eram objeto de
estudos especficos, nem mereceram um tratamento especial, para suas necessidades de gesto.
No mbito das Cincias Sociais o interesse em desvendar os aspectos organizativos dos
movimentos que logravam agregar e mobilizar as pessoas em torno de objetivos comuns e
reivindicaes sociais e polticas, provocou a emergncia mais freqente de estudos e pesquisas
sem, contudo, configurar o conjunto de entidades analisadas como componentes de um mesmo
setor. Alm disto, os estudos sociolgicos tendiam a recuar frente necessidade de analisar as
caractersticas de gesto organizacional destas entidades, referindo-as apenas superficialmente,
seja pela falta de conhecimento e instrumental terico-conceitual apropriado, seja por uma postura
preconceituosa de desvalorizao destes aspectos.
Esta obscuridade que cercou o conhecimento cientfico e tcnico sobre estas organizaes no
Brasil, no foi um impedimento para sua proliferao. Pelo contrrio, nos ltimos quinze anos,
assistiu-se ao incremento quantitativo do universo das entidades sem fins lucrativos no pas,
acompanhado da ampliao dos tipos de organizao, que se habilitaram a classificar-se nesta
categoria.
Este crescimento tornou ainda mais complexa a questo de como definir e caracterizar estas
organizaes. Porque no mesmo e diversificado leque de entidades pode-se encontrar empresas
de grande porte e alta rentabilidade, que adotaram a forma jurdica legal de fundaes, apenas
como meio formal lcito, de proteger-se das exigncias fiscais e tributrias; ao lado de associaes
comunitrias empenhadas em defender interesses sociais ou prestar servios pblicos, que
optaram por deciso semelhante, pela necessidade de legalizar um movimento informal, que
assumiu maiores propores.
Desta forma, o Terceiro Setor foi se ampliando sem que este termo, usado para design-lo, seja
suficientemente explicativo da diversidade de elementos componentes do universo que abrange.
Por isto, muitas vezes confundido, por sinonmia com a nomenclatura econmica e considerado
uma extenso do setor de servios, denominado de tercirio, no modelo clssico de categorizao
das formas de produo na economia capitalista. Outras vezes, compete com os demais setores
emergentes, como ocorre com o chamado "setor da informao", que tambm expandiu muito sua
rea de atividades nos ltimos quinze anos, com o crescimento dos negcios de informtica e
passou a reivindicar uma denominao especfica.
Ao contrrio do que pode parecer primeira vista, esta questo sobre a falta de preciso
conceitual do nome que define o conjunto destas organizaes, no uma polmica vazia e de
interesse exclusivamente acadmico. Observando o comportamento das prprias entidades
verifica-se que no existe uma identificao com o termo, uma manifestao clara e unnime de
pertencer ao Terceiro Setor. Algumas organizaes, principalmente aquelas com fortes razes
ideolgicas, de cunho poltico ou religioso, preferem ressaltar sua identidade prpria, como se
temessem que a agregao com as outras provocasse uma espcie de diluio dos valores e
preceitos que norteiam sua atuao. Outras, como as entidades representativas parecem hesitar
entre dois tipos de identificao: aquela que justifica sua origem, isto , o segmento ou grupo social
que representa; e, aquela que lhe oferece a guarida de pertencer a um setor mais diversificado,
porm mais amplo e visvel.
A trajetria histrica da formao do Terceiro Setor tambm influencia a questo de como defini-lo:
as referncias mais antigas na literatura sobre estas organizaes dizem respeito s entidades
dedicadas s atividades filantrpicas e de associativismo comunitrio e voluntrio, que aparecem,
de forma freqente e tpica no modo de vida americano. Esta tradio expressa nos valores dos
founding fathers do iderio poltico dos Estados Unidos reflete uma concepo do relacionamento
entre Estado e sociedade civil, na qual o primeiro no centraliza em si todas as responsabilidades
e papis necessrios ao desenvolvimento social, porque diferentes atores, sob diversos modos de
formatao de grupos de interesses, assumem algumas funes que, na tica destes, fortalecem
as caractersticas democrticas do modelo do governo (Putman, 1993).
At hoje permanece como um dos traos mais caractersticos do funcionamento e do crescimento
do Terceiro Setor norte-americano, que ele mantenha a capacidade de atrair tanto a cooperao
individual das pessoas, quanto a contribuio expressiva das empresas. sto adquiriu vulto e
importncia suficiente para gerar estudos e pesquisas, como o trabalho pioneiro de Drucker (1994),
que constatou que o setor no-lucrativo foi o que mais cresceu na economia norte-americana nos
ltimos vinte anos, ressaltando o destacado papel destas entidades na movimentao de recursos,
gerao de empregos e prestao de servios; ou as iniciativas de pesquisa comparada lideradas
por Salomon e Anheier_; e a criao de associaes internacionais (como a STR The
nternational Society for Third-Sector Research, a ARNOVA Association for Research on Nonprofit
Organizations and Voluntary Action ou a The Foundation Center) que promovem treinamento,
orientao s organizaes sem fins lucrativos, congressos e publicaes especializados nesta
temtica.
Evidentemente, como analisa Smulovitz_, esta credibilidade que justifica o crescimento do Terceiro
Setor norte-americano no se baseia apenas em valores tradicionais da cultura do pas, mas
principalmente, na confiana de que estas organizaes so capazes de gerar os resultados para
os quais foram criadas e so mantidas. E na convico de que podem fiscalizar sua atuao,
avaliar seu desempenho e recorrer s instituies de controle e justia do Estado, caso ocorra
qualquer indcio de atuao irresponsvel.
Estes alicerces onde a tradio liberal fortalecida pela eficincia dos mecanismos institucionais,
parecem assegurar o cenrio de crescimento e aperfeioamento contnuo que muitos estudiosos
indicam para as organizaes do Terceiro Setor. E, neste cenrio, o aumento quantitativo previsto
to significativo que Rifkin (1996) em sua desalentadora anlise sobre as perspectivas do
desemprego estrutural no mundo, acena com as organizaes do Terceiro Setor, como um dos
raros segmentos que continuaro ampliando sua demanda por trabalhadores de diferentes nveis e
perfis.
Da mesma forma, o Setor avaliado com otimismo por analistas da crise do Estado que tendem a
identificar nas organizaes sem fins lucrativos, a via eficaz para eliminar a ineficincia da
burocracia estatal e assegurar a eficcia dos servios pblicos.
Quando se faz uma anlise semelhante dos determinantes histricos de formao do Terceiro
Setor no Brasil, comeam a se destacar alguns aspectos que talvez permitam compreender a
dificuldade de operacionalizar sua definio. E, na mesma medida, talvez permitam que se
questione se as caractersticas atuais e as tendncias dos cenrios futuros podem ser
assemelhadas quelas identificadas no caso norte-americano.
Na realidade brasileira e talvez possa dizer-se, na latino-americana como um todo, as
organizaes do Terceiro Setor, semelhana das norte-americanas, atuam nesta faixa difusa que
est igualmente distante do setor pblico e do privado, embora exercendo atividades que poderiam
estar catalogadas entre os deveres do Estado (Educao, Sade Pblica, Assistncia Social),
simultaneamente a funes que, teoricamente, deveriam ser de responsabilidade de agentes
sociais e econmicos especficos (gerao de emprego e renda; formao e desenvolvimento
profissional). Dadas as caractersticas do desenvolvimento social e econmico do pas, ao longo de
sua histria recente, estes papis e funes se mesclaram, no permitindo que, na prtica,
houvesse critrios claros para delimitar o pblico e o privado_. Nem, tampouco, evidenciaram-se
traos da cultura e do comportamento poltico e social do brasileiro, que permitissem uma
comparao com a tendncia de associativismo prpria do cidado americano; ainda que no se
deva minimizar a existncia de entidades filantrpicas no Brasil, que so h muitos anos atuantes
e, reconhecidamente, eficientes._O Terceiro Setor comea a se esboar, no pas, como um
conjunto organizacional diferenciado no bojo do processo de redemocratizao, consolidando o
trabalho de inmeros grupos formais e informais que atuavam em diversos tipos de trabalho, que
iam desde a mobilizao civil para assegurar direitos e/ou para canalizar reivindicaes, at
atividades estruturadas de atendimento a necessidades especficas dos vrios segmentos carentes
da populao.
Pode-se afirmar que esta caracterstica das organizaes do Setor serem, em sua maioria,
remanescentes dos movimentos sociais, que atuaram na resistncia ao governo totalitrio e das
entidades que substituram ou complementaram o papel do Estado, no esforo de estabelecer
algum grau de equidade social, colocou uma "marca de nascimento" no Terceiro Setor brasileiro.
Para o bem e para o mal, seguindo mltiplas tendncias ideolgicas, ele j nasceu com um
componente de "politizao" que, praticamente, substitui o componente filantrpico do Setor nos
Estados Unidos.
Esta caracterstica pode ser observada quando se analisa a adoo do termo ONG Organizao
No Governamental pelas entidades brasileiras. O termo foi adotado mais por influncia dos
financiadores internacionais do que por uma tendncia espontnea das organizaes brasileiras.
At, pelo contrrio, muitas entidades atualmente no aceitam esta denominao por consider-la
restritiva, ou mesmo, porque ela omite princpios e valores que lhe so mais caros do ponto de
vista ideolgico, ou que, na sua opinio, expressam com mais clareza sua misso institucional.
Entretanto, como a maioria dos financiadores procurava ligar sua imagem e seu nome, ao esforo
de erradicar os sistemas de governo totalitrios e intolerantes, a expresso "no-governamental"
era uma garantia de que as organizaes que operavam os projetos comungavam a mesma f
democrtica das organizaes que recolhiam as contribuies e distribuam os recursos que
davam suporte ao.
Mas de uma simples "senha" compartilhada, o termo ONG passou a ser uma espcie de
logomarca que, se de um lado assegurava legitimidade junto a certos financiadores, de outro lado,
poderia radicalizar um conflito eventualmente sutil ou, at mesmo, inexistente entre rgos da
mquina administrativa do Estado e estas entidades. Muitas organizaes sem fins lucrativos,
vocacionadas para atividades de assistncia social e desenvolvimento comunitrio, originaram-se
de agregaes religiosas ou mesmo sem esta caracterstica mas, certamente, no tinham nascido
de um esforo coletivo de oposio ao Estado ou ao regime poltico. E, da mesma forma como
buscavam recursos financeiros em diferentes fontes, como as contribuies individuais de
simpatizantes e as doaes empresariais, tambm procuravam legitimar-se junto aos financiadores
internacionais e, simultaneamente, junto aos rgos governamentais que distribuam parte das
verbas oramentrias a estes "prestadores de servios".
Como foi apontado por diversos analistas (Fischer & Fischer, 1994) o termo ONG no suficiente
para caracterizar as organizaes que compem o Terceiro Setor no Brasil, por vrios motivos. Em
primeiro lugar porque no se define uma organizao por aquilo que ela no ; vale dizer que sua
caracterizao como no pertencente esfera governamental no serve para posicion-la em
nenhum outro espao da vida social e poltica.
Em segundo lugar, porque algumas entidades so, efetivamente, remanescentes de movimentos
populares que se caracterizavam nos anos 70 e 80, por denunciar e resistir represso do
governo; entretanto a prpria dinmica histrica levou-as a reformular suas diretrizes de ao, que
hoje, sejam elas quais forem, provavelmente ficaro muito reduzidas se forem explicadas apenas
pelo seu carter de oposio ao governo.
E, por ltimo e, talvez, o mais importante dos motivos, porque a anlise de atuao destas
organizaes no Brasil, principalmente a partir do incio de dcada de 90, indica que as entidades
do Terceiro Setor longe de colocarem em confrontao com o governo buscam, com maior
freqncia, estabelecer relaes de complementariedade e parceria. De seu lado, parece que as
organizaes voltadas para a ao direta encontraram, nos recursos financeiros do Estado, a
resposta para a escassez apresentada pelos financiadores internacionais. Estes vm mudando seu
foco de interesse para outras regies do mundo, onde se apresentam problemas de desigualdades
sociais e desequilbrio poltico, como forma de reformulao de seus procedimentos de concesso
de recursos e controle de resultados.
J as organizaes sem fins lucrativos vinculadas a grupos empresariais nunca estiveram
interessadas em identificar-se com rgos governamentais, que no gozam de boa imagem
pblica, mas consideravam muito contraproducente caracterizar-se como oponentes ou conflitadas
com qualquer governo, a qualquer tempo.
Finalmente, para o prprio governo, em seu esforo de resgate dos princpios democrticos, era e
essencial ampliar o nmero e as formas de articulaes possveis. A chamada "crise do Estado"
que afetou pases pobres e desenvolvidos, desde o final da dcada de 80, reformulou o conceito
de welfare state destes ltimos e colocou obstculos intransponveis para a manuteno de um
estado-provedor nos primeiros.
Em sua condio de "pas em desenvolvimento", caracterizado por fortes contradies econmicas
e sociais, o Brasil tem encaminhado sua redemocratizao priorizando a estabilidade da moeda e a
modernizao econmica, que assegure as condies mnimas de insero no cenrio de
competitividade globalizada. Para os desequilbrios sociais herdados de uma longa histria de
concentrao de renda, ou emergentes no novo quadro de relaes econmicas, o governo tem
muito pouco a oferecer: alguns programas de abrangncia nacional focados na gerao de renda e
na formao profissional e as verbas, cada vez mais restritas, para algumas reas bsicas como
Sade, Educao e Ao Social.
A inovao, se que pode ser assim catalogada, est mais na forma: as aes governamentais
esto abrindo espao para a atuao de entidades no-governamentais, atravs de propostas
descentralizadoras, que municipalizam atividades e servios subordinados a rgos federais e
estaduais e que recomendam a participao comunitria nas decises e o emprego de
organizaes sem fins lucrativos na operacionalizao.
Trata-se, sem dvida, de uma proposta de gesto mais adequada s caractersticas de tamanho,
diversidade e complexidade da realidade brasileira, assim como, de uma postura de governo que
resgata os direitos democrticos da comunidade gerir os servios pblicos conforme suas prprias
necessidades. E, finalmente, tem-se uma forma de gesto pblica que incorpora e revaloriza as
organizaes do Terceiro Setor, reconhecendo sua competncia de fazer e sua legitimidade no
contexto local.
Mas, se este raciocnio to lgico e consistente, enquanto proposta poltica, j no funciona com
tanta simplicidade e eficincia quando se parte para a implementao prtica. Parte desta
dificuldade repousa na indefinio do que este Terceiro Setor, de como so as organizaes que
podem ser consideradas como componentes dele. Por decorrncia desta impreciso inicial, os
procedimentos de implementao so indefinidos e podem ser deformados em funo de
interesses e conjunturas locais, sem que se consiga o resultado almejado de aumentar a eficcia
dos servios pblicos, assegurando a participao social efetiva e otimizando a utilizao dos
recursos para atender necessidades especficas e prioritrias de cada comunidade.
Agora o desafio da competncia
A referncia inteno de estimular a parceria com ONG's est no discurso poltico das
autoridades brasileiras e na prtica de alguns programas nacionais e alguns governos estaduais,
que reconhecem o insucesso do Estado como promotor das polticas de desenvolvimento social e
a necessidade de estimular a participao da sociedade civil nesta empreitada. Osborne e Gaebler
(1992) foram pioneiros em sua obra, ao apontarem esta tendncia de transformao do modelo
burocrtico de governo, ao mesmo tempo em que, no Brasil, alguns governos locais j se
lanavam a experincia prtica, para tentar, com esta parceria, debelar os problemas crnicos da
misria total.
Ao desenvolver trabalhos de pesquisa-ao, visando apoiar com subsdios tcnicos estas
reformulaes, pode-se constatar um conjunto de questes, cujas respostas ou solues so
premissas essenciais para viabilizar esta parceria. ndependentemente de existirem casos de
sucesso, como Tendler (1997) conclui sua anlise de quatro programas estruturantes do plano de
desenvolvimento sustentvel do Estado do Cear, implementados nas gestes Jereissatti e
Gomes, o conjunto de observaes realizadas ressaltam a existncia de inmeros "buracos
negros" na proposta de reformulao da relao Estado e sociedade civil, para elaborar e
implementar as polticas sociais.
Estas pesquisas desenvolvidas desde 1994_, preponderantemente nas regies Norte e Nordeste
do Brasil permitem elaborar uma agenda de temas cujo aperfeioamento necessrio para definir
o papel das organizaes do Terceiro Setor e as condies de assegurar efetividade das parcerias
recomendadas:
Desconcentrar, descentralizar, municipalizar? De qual movimento se fala, o que se objetiva com
cada um deles e quais so os restritores sua realizao? Este primeiro conjunto de questes
procura sintetizar uma das maiores dificuldades da proposta democrtica e inovadora, de
aproximar da prpria comunidade, a ao e a deciso da gesto pblica.
A proposta, aparentemente simples, esbarra com dificuldades prticas quando se observa que a
descentralizao foi concebida apenas enquanto novo modelo de redistribuio tributria, mas est
pouco de finda enquanto modelo de gesto que englobe os aspectos tcnicos, administrativos e
gerenciais. sto vem contribuindo para deformar os objetivos pretendidos, j que os recursos que
chegam aos municpios e regies podem ser distribudos segundo critrios pessoais e poltico-
partidrios que reeditam as velhas frmulas "coronelistas", sem que existam mecanismos de
avaliao e controle que evitem esta distoro.
Por hiptese, o modelo de descentralizao e municipalizao dos servios pblicos em reas
como Sade, Educao e Ao Social, assegura-se deste controle, mediante a obrigao de
formao de conselhos locais especficos, com responsabilidade de planejamento e
acompanhamento das aes. Na prtica, estes conselhos podem ser o espao de exerccio
hegemnico de um grupo poltico, ou constituir-se em um espao de disputas entre agrupamentos
partidrios. Como no so claros os critrios de composio deste conselhos, no se avalia, nem
se prescreve, quais as caractersticas de perfil de competncias, que seriam desejveis nos seus
componentes. Atributos de natureza gerencial, como a capacidade de fazer oramentos, de avaliar
resultados, de planejar metas, praticamente no so contemplados, prevalecendo a escolha por
motivaes pessoais e pela rede de relacionamentos sociais e polticos.
Outro dilema que se coloca se o processo de descentralizao dos servios ser um simples
movimento de descontrao de atividades, buscando abranger regies no atendidas, mas
mantendo a centralidade de decises e planejamento de ao; ou se cada municpio ou regio
receber, junto com verbas e equipamentos fsicos, tambm a autonomia de gesto daquela
atividade pblica. bastante comum que o movimento seja iniciado sem que haja clareza de
intenes, como tambm comum que, em determinadas atividades o governo estadual no tenha
interesse por motivos polticos e/ou tcnicos de promover a descentralizao, optando por uma
soluo desconcentradora; enquanto em outras atividades em que se decide pela total
municipalizao, as reaes so negativas, geralmente porque o governo municipal considera que
no tem condies de assumir a responsabilidade.
Neste campo de conflito de interesses as organizaes do Terceiro Setor podem ser usadas como
"moeda de troca", assumindo papis que excedem sua capacidade de trabalho, ou podem
aproveitar-se da confuso reinante para utilizar os recursos em finalidades indevidas.
Na pesquisa Formao Profissional na Amaznia Legal observou-se alguns casos de municpios
perdidos na imensido amaznica, nos quais a forma peculiar de distribuio dos recursos do FAT
Fundo de Amparo ao Trabalhador, do Governo Federal, em projetos de gerao de emprego e
renda, levavam o beneficirio a ser contemplado com 45% do valor a que efetivamente tinha
direito. A diferena ficava contabilizada em recibos de aquisio de implementos agrcolas e
ferramentas de trabalho, que aquelas pequenas comunidades de lavradores, extrativistas e
pescadores artesanais eram obrigados a aceitar para ter acesso ao programa.
J na pesquisa-ao que apoiou a remodelao de Secretaria de Educao do Estado do Cear,
observou-se inmeros casos de escolas de primeiro grau municipalizadas, nas quais foram
superadas as condies precrias de infra-estrutura e equipamento obtendo-se a participao da
comunidade na soluo dos problemas, tanto sob a forma de arrecadao de recursos, quanto sob
a forma de "mutires" de trabalho. Os Conselhos Escolares e as Associaes Comunitrias
exerciam papis fundamentais, organizando estes variados tipos de eventos e estimulando a
participao da populao. Para isto, agregavam-se entre si e mantinham com a Secretaria
Municipal e com o rgo regional de Secretaria Estadual relaes de ajuda mtua.
Quem quem no universo das ONG's? Como estabelecer um "contrato de gesto" focado em
resultados? Como trabalhar com indicadores de desempenho?
O segundo conjunto de questes que se coloca remete preciso conceitual discutida na primeira
parte deste artigo. A proliferao de organizaes, principalmente, daquelas vocacionadas para
atividades que obtinham facilidades de financiamento como o caso da preservao ecolgico-
ambiental, nos estados amaznicos, e da sade materna e infantil, no caso dos estados
nordestinos torna quase impeditivo realizar este mapeamento de quantas so, o que fazem e
quais os resultados que obtm com suas aes.
Em pesquisa-ao realizada junto a entidades voltadas preservao da vida e cultura dos povos
indgenas_ em Roraima, observou-se a existncia de quase cinqenta organizaes, formalmente
constitudas, apenas na capital do Estado, disputando entre si os "direitos" de atenderem as
necessidades dos povos da floresta_. Mantinham uma postura concorrencial, tanto na relao com
seus "clientes", quanto na disputa junto aos financiadores, nacionais e internacionais e nas
relaes com a mdia, onde buscavam legitimar seu trabalho.
Obrigadas a se articularem com rgos governamentais, visto que a entrada em territrio indgena
fiscalizada pela FUNA e os povos da floresta esto protegidos pelo Ministrio da Justia, estas
organizaes tendiam a estar, permanentemente, conflitadas com os agentes pblicos. Um
exemplo muito ilustrativo era a impossibilidade das reunies do Distrito Sanitrio Local,
conseguirem definir, consensualmente, as metas prioritrias de trabalho, para atender as
necessidades de sade das comunidades indgenas, embora todas as ONG's participantes
tivessem um "projeto Sade" como carro-chefe de suas atividades e que justificava a maior parte,
quando no a totalidade, dos recursos obtidos dos financiadores.
Se o mapeamento j no um esforo pequeno para identificar estas organizaes, a definio de
critrios para monitoramento de suas atividades e avaliao de resultados tarefa quase
impossvel. As entidades com vinculaes ideolgicas polticas ou religiosas sentem-se
ultrajadas apenas com a meno da necessidade de avaliar seu desempenho, ainda quando se
sugere o uso de instrumentais simples e transparentes. O argumento da negativa procura
descaracterizar a entidade como uma organizao semelhante a qualquer outra e que gerida e
tem problemas de gesto, como qualquer outra; evidenciando o aspecto de "obra social", de
trabalho baseado em ideais e sacrifcios pessoais, para o qual os conceitos e instrumentos de
administrao so no apenas secundrios como, em tais casos, uma afronta repulsiva.
As entidades vinculadas a financiadoras internacionais s aceitam os parmetros estabelecidos por
estas, mesmo quando complementam seu fundraising com doaes, contribuies e apoios
governamentais regulares. Neste ponto os financiadores estrangeiros permitiriam o
estabelecimento de certas prticas de gesto extremamente liberais no passado, das quais eles
prprios procuram redimir-se, atualmente, comeando a adotar critrios mais exigentes, tais como
a contrapartida financeira da prpria entidade, a obrigatoriedade de registros contbeis mais
rgidos, a reduo do perodo de financiamento e a apresentao de retorno quantificvel na
aplicao dos recursos. Algumas instituies internacionais passaram a adotar, nos ltimos cinco
anos, a prtica de submeter, s organizaes financiadas, a avaliao peridica de equipes
tcnicas independentes e de auditorias financeiras profissionais. Estas mudanas recentes,
acompanhadas de significativas redues dos montantes financiados e da exigncia de que as
organizaes passem auto-sustentao, depois de um perodo de suporte, traumatizam as
entidades habituadas com as polticas laissez-faire do passado. Entretanto, observa-se ainda uma
forte resistncia a adaptar-se a estes mecanismos e critrios, prprios de modelos de
administrao racional.
A pesquisa-ao Excluso Social na Amaznia Legal contou com a participao direta de quase
quatrocentas organizaes voltadas para atividades de apoio aos segmentos marginalizados da
populao. Foi fundamental, na fase de concepo do desenho da pesquisa, que a equipe tcnica
aceitasse a presso dos pesquisadores participantes para que no se utilizasse os dados, a serem
coletados junto s entidades, em anlises que permitissem qualquer tipo de avaliao de
desempenho. Ficou claro na ocasio que, embora reconhecendo a necessidade e a utilidade da
pesquisa para seu prprio aperfeioamento, as organizaes no permitiriam sua realizao, se
ela pudesse expor suas fragilidades ou questionar sua eficincia.
Esta atitude, que at compreensvel, considerando-se que a maioria das organizaes deste tipo
depende de uma credibilidade intrnseca para continuarem existindo, acaba criando um impasse
quando se deve definir parmetros para criar as parcerias, em diferentes atividades e nas mais
diversas regies do pas. Algumas atividades como Sade e Educao implicam no uso de
procedimentos tcnicos sofisticados, de materiais e equipamentos de alto custo e de profissionais
capacitados. Como aceitar que a gesto de organizaes que executam estas atividades possa
no acompanhar o mesmo padro de exigncia? Outras atividades, como as diversas aes de
apoio social a segmentos excludos, devem ser realizadas para reverter o problema, para promover
a incluso social e, portanto, exigem o profissionalismo multidisciplinar e o gerenciamento focado
em resultados, ao contrrio da postura "assistencialista" que parece minorar os sintomas
aparentes, mas apenas intensifica e reproduz a patologia.
Parece evidente que somente o estabelecimento de uma relao de parceria negociada entre
Estado e organizaes do Terceiro Setor, na qual vigorem critrios e indicadores aceitos
formalmente e monitorados por ambos os lados, permitir frutificar esta proposta de reformulao
dos papis e das relaes entre ambos. H aqui uma responsabilidade a ser assumida pelo
governo, pelas entidades sem fins lucrativos e pelos estudiosos e pesquisadores desta rea do
conhecimento. Porque, assim como em outros campos, a elaborao de indicadores uma tarefa
de alta complexidade tcnica, enquanto sua aceitao na utilizao cotidiana dos modelos de
gesto, depende da confiabilidade em sua preciso e fidedignidade.
Sustentabilidade e auto-sustentao: o maior desafio.
Esta questo no se sustenta como as demais na anlise de experincias e dados de pesquisa,
mas na reflexo prospectiva sobre o tema deste artigo. preciso perguntar-se: quanto a parceria
Estado-Sociedade Civil o caminho do desenvolvimento social mais adequado realidade
histrica e ao momento institucional vivido no pas?; ou, quanto tem sido apenas um refro do
discurso poltico usado para evitar um enfrentamento mais agressivo dos problemas estruturais
que impedem este desenvolvimento?
A proposta do desenvolvimento sustentvel s se realiza atravs da superao destes problemas
estruturais, mas boa parte dela depende da capacidade de organizao e mobilizao da
sociedade, em torno da elaborao e implementao de polticas sociais focadas na eqidade.
Pode-se estimar a vitalidade da sociedade civil quando se observa que suas organizaes tendem
a crescer e se desenvolver mas, ao mesmo tempo, verifica-se que h restritores ao
desenvolvimento do Terceiro Setor. A necessidade das organizaes superarem suas deficincias
de gesto, a presso de buscarem sua auto-sustentao financeira, a escassez de fontes de apoio
tcnico, a composio difusa e diversificada so alguns fatores que colocam em risco a
possibilidade do setor assumir seu papel de parceiro para alcanar os objetivos ambiciosos do
desenvolvimento sustentvel.
De seu lado, o Estado nem sempre tem respondido com a necessria eficincia na construo
desta parceria. A reduo de recursos oramentrios em reas vitais para o desenvolvimento; a
ao restrita a macro-programas que verticalizam as aes acabam por obstaculizar a
descentralizao administrativa; o investimento pequeno em aperfeioar os procedimentos de
parceria e em desenvolver os parceiros, so alguns fatores que merecem anlise e tratamento
imediatos, se a proposta para valer.
Referncias Bibliogrficas
BRASL PEA SUDAM (1996). Excluso Social na Amaznia Legal. Belm.
_____________________(1996). Formao Profissional na Amaznia Legal. Belm.
Drucker, P.F., Administrao de Organizaes Sem Fins Lucrativos. Ed. Pioneira, So Paulo, 1994.
Fernandes, R. C., Privado porm Pblico: O Terceiro Setor na Amrica Latina. So Apulo, Relume-
Dumara, 1994.
Fischer, R.M. e Fischer, A.L. , "O dilema das ONG's". Anuais ANPAD, 1994.
Landim, L., "Para alm do Mercado e do Eestado? Filantropia e Cidadania no Brasil". Cadernos do
ser, Rio de Janeiro, 1993.
Osborne, D. e Gaebler, T., Reinventando o Governo. M. H. Comunicaes, 1992.
Putman, R., Making Democracy Work Civic Traditions in Modern taly. Princeton Un. Press, 1993.
Rifkin, J., O Fim dos Empregos. Editora Makron Books, So Paulo, 1996.
SalAmon, L. M. e Anheier, H. K., "Measuring the Nonprofit Sector Cross-Nationally: a Comparative
Methodology". Voluntas 4 (4), pp. 530-554, 1993.
Smulovitz, C., "A pesquisa sobre o Terceiro Setor: o Sul tambm existe". STR NFORME,
out/1997.
Tendler, J., Good Government in the Tropics. The Johns Hopkins Un. Press, Baltimore, 1997.
_ Professora Associada da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo (FEA/USP), Coordenadora do Centro de Estudos em Administrao do
Terceiro Setor CEATS/FEA/USP e da Rede de Pesquisas sobre o Terceiro Setor na Amrica
Latina e Caribe, da STR. E-mail: _ HYPERLNK mailto:rosa@fischerdutra.com.br
__rosa@fischerdutra.com.br_._ Mestrando do Programa de Ps-Graduao em Administrao da
Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo, participa
do nternational Philantropy Fellows Program da Johns Hopkins University. E-mail: _ HYPERLNK
mailto:falconer@jhunix.hcf.jhu.edu __falconer@jhunix.hcf.jhu.edu_._ SalAmon, L. M. e Anheier, H.
K., "Measuring the Nonprofit Sector Cross-Nationally: a Comparative Methodology". Voluntas 4 (4),
pp. 530-554, 1993._ Smulovitz, C., "A pesquisa sobre o Terceiro Setor: o Sul tambm existe". STR
NFORME, out/1997.
_ Os autores que, entre outros, analisam as origens destas organizaes como Landim (1993) e
Fernandes (1994) ressaltam a forte influncia do contexto poltico-social na configurao das
entidades que conformam o Terceiro Setor no Brasil._ Stephen Kanitz criou o Projeto Bem
Eficiente, prmio que concedido anualmente para as 50 melhores entidades sociais operadoras
de atividades beneficentes._ Os autores so, respectivamente, Coordenadora Geral e
Coordenador de Equipe de projetos realizados atravs da FA/USP para PNUD/SUDAM (Excluso
Social/ e Formao Profissional na Amaznia Legal/1996) e para o governo do Estado do Cear
(Modelagem da Gesto da Secretaria de Educaa/1996-1997).
_ Fischer, R.M. e Fischer, A.L. , "O dilema das ONG's" , Anuais ANPAD/1994 e Relatrio de
Pesquisa para a CCPY Fischer e Dutra. So Paulo, 1993._ Na mesma ocasio a revista Veja
veiculou um nmero cuja matria de capa anunciava a existncia de mais de cinco mil ONG's no
Brasil.
Boletim nformativo do CEAF/Escola Superior do Ministrio Pblico
Ano 4 n. 22 Dezembro/99
O :/'#TO 2O&E# E O TE#CE(#O SETO#
Ronaldo 7orto 5acedo Gr#, 7romotor de Gustia, socilogo, mestre em /ilosofia e Doutor em Direito
pela C1# 5emro do H4nstituto de 2studos Direito e &idadaniaH#
Nos ltimos anos, especialmente aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, vem se
tornando comum a utilizao da expresso "Quarto Poder" para designar o Ministrio Pblico
brasileiro.
Tal expresso, se no contm com rigor tcnico do constitucionalismo brasileiro o seu novo status
jurdico e poltico, serve ao menos para salientar o novo papel e posio do Ministrio Pblico
perante os trs poderes tradicionais da Repblica. A designao, assim, justifica-se em vista do
alto grau de autonomia da instituio perante os demais poderes, e sua independncia, inclusive
para mover aes e tomar medidas contra membros dos poderes legislativo, executivo e judicirio,
e ainda para atuar na tutela dos interesses transindividuais (difusos e coletivos) de evidente
natureza social e com inevitveis repercusses na gesto das polticas pblicas.
Tal condio torna o Ministrio Pblico brasileiro uma instituio "sui generis" em relao aos
similares em outros pases, especialmente os vizinhos latino-americanos vocacionados quase que
exclusivamente para o desempenho de funes de persecuo criminal.
Eis o motivo pelo qual o Ministrio Pblico constitui-se numa importante novidade poltica e
institucional no Brasil 2 .
Tambm o Terceiro Setor surge como uma designao nova e em muitos aspectos problemtica,
de uma importante novidade institucional na formulao, planejamento e execuo de polticas
pblicas de natureza social. Este novo "setor" de natureza jurdica privada, mas com evidente
compromisso com finalidades pblicas e sociais, encarna com perfeio o sentido moderno da
ascenso do Direito Social. Este novo setor, na verdade, no se constitui apenas como uma
estrutura hbrida entre o pblico e o privado, mas constitui-se em nova identidade, com dinmica,
estrutura e aspectos novos.
Em que medida o MP relaciona-se com o Terceiro Setor? Esse relacionamento deveria ser mais
direto? efetivo? O texto pretende mostrar concluses provisrias sobre esta articulao possvel,
nem sempre existente, mas provavelmente necessria.

Natureza e Funo do Terceiro Setor
Boa parte da literatura hoje existente sobre o Terceiro Setor se ocupa da tarefa preliminar de definir
os seus limites e identidade. A preocupao j denota a ambigidade envolvida neste novo
conceito. Conforme aponta Rubens Csar Fernandes, esta expresso encontra correlato nos EUA
na expresso "non profit organizations". Na nglaterra, costuma-se utilizar uma expresso mais
antiga, "Charities"; j na Europa Continental, a expresso mais consagrada a de Organizao
No-Govenamental. No Brasil, tradicionalmente, utilizou-se a expresso de evidente matriz
hegeliana e de carter mais abrangente de "sociedade civil". Mais recentemente, a expresso
Terceiro Setor vem ganhando preponderncia por descrever um objeto mais circunscrito e definido.
Ainda de acordo com o que afirma Rubens Fernandes, "pode-se dizer que o Terceiro Setor
composto de organizaes sem fins lucrativos, criadas e mantidas pela nfase na participao
voluntria, num mbito no-governamental, dando continuidade s prticas tradicionais da
caridade, da filantropia e mecenato e expandindo o seu sentido para outros domnios, graas,
sobretudo, incorporao do conceito de cidadania e de suas mltiplas manifestaes na
sociedade civil" 3 .
A importncia social do Terceiro Setor manifesta, pois, pela natureza de sua atividade e tambm
pela parcela significativa de suas fontes de custeio no errio pblico, especialmente atravs de
incentivos diretos e imunidades fiscais ou ainda incentivos fiscais para doaes. O papel hoje
desempenhado pelo Terceiro Setor vem se tornando mais relevante tanto pela dimenso
econmica como pela importncia na formulao e execuo de polticas sociais.
Nos EUA, onde h um maior volume de dados disponveis, a importncia econmica do Terceiro
Setor crescente. Dados de 1973 indicavam que ele movimentara recursos governamentais e
privados da ordem de US$ 80 bilhes (que poderiam ser elevados a US$ 100 bilhes caso fossem
considerados os recursos no-financeiros). Lester Salamon aponta para um crescimento cifra de
US$ 116 bilhes (5% do PB americano) em 1980. H mais de uma dcada, j eram responsveis
por 56% de todos os servios financiados pelo governo, 48% dos empregos e servios de
treinamento profissional e 44% dos servios de sade. 4
Alguns dados elaborados pela Universidade John Hopkins relativos a EUA, Reino Unido, Frana,
Alemanha, tlia, Hungria e Japo indicavam que os gastos com o Terceiro Setor alcanaram mais
de US$ 600 bilhes 5 em 1990.
Alguns indicadores relativos ao Brasil tambm demonstram o crescimento da importncia do
Terceiro Setor neste pas. No Estado de So Paulo foram criadas 51 entidade civis sem fins
lucrativos na dcada de 20. Na dcada seguinte este nmero subiu para 237. Na dcada de 1940,
o nmero foi de 288; na dcada de 50 cresceu para 460; em 1960, o nmero atingiu 970 entidades,
passando para 1800 em 1970 e 2.500 em 1980. Atualmente h cerca de 5.000 entidades sem
finalidade lucrativa no Estado de So Paulo 6 . Tambm as fundaes, que totalizavam somente
cinco na dcada de 20, passaram a 700 hoje (400 delas na capital paulista). Embora tal nmero
possa parecer tmido se comparado s mais de 22 mil fundaes cadastradas nos EUA at 1989
7 , trata-se de nmero relevante e expressiva taxa de crescimento.
Diversos autores tm salientado a direta relao existente entre a crise do Welfare State (mesmo
em pases onde ele jamais chegou a se consolidar nos termos das economias avanadas da
Europa ocidental) e o avano da tendncia em direo privatizao da prestao dos servios
sociais, especialmente em reas como a sade, educao e previdncia 8. Conforme conclui
recente estudo sobre o tema: "Quanto ao carter pblico da poltica assistencial e redefinio do
papel do Estado e do setor privado na gesto dos servios, os cenrios internacional e domstico
refletem as campanhas em prol da reduo do Estado e do crescimento da participao de
organizaes de carter privado na execuo de polticas governamentais. A tendncia recente a
de concentrar a atuao do Estado nos setores de promoo, financiamento e coordenao dos
servios, restringindo sua execuo direta." 9
O crescimento do setor de sade privada no Brasil pode constatar facilmente esta tendncia.
De acordo com dados divulgados pela revista Veja em 1996, "a exploso das empresas de
convnio e seguros coincidiu com o desmanche do Estado em geral e da sade pblica em
particular. H oito anos, por exemplo, ter uma carteira de plano de sade era sinnimo de privilgio
- tal distino atingia apenas 14 milhes de brasileiros, ou menos de 10% da populao da poca.
De l para c, esse nmero quase triplicou, ficando perto de R$ 40 milhes. Onde havia 300
empresas, agora so 870. A sade privada, no Brasil atual, negcio de gente grande, com
faturamento anual estimado em mais de R$ 10 bilhes". 10
Os dados so importantes por demonstrar a tendncia crescente que tem representado novo
desafio para as instituies de controle e monitoramento.
Por outro lado, a importncia do Terceiro Setor na formulao e execuo de polticas sociais no
menos importante ou impressionante. O estado incipiente do Terceiro Setor no Brasil ainda no
permite avaliar o seu papel. certo que ele no to grande quanto em pases como os Estados
Unidos. No obstante, vem se demonstrando bastante influente em reas como poltica de
combate ADS, defesa do consumidor, defesa da criana e meio ambiente. Apenas a ttulo de
exemplo, um estudo sobre excluso social na Amaznia Legal, concludo em 1996, revela que 67%
das iniciativas de combate excluso social so realizadas por organizaes do Terceiro Setor e
33% so projetos da administrao pblica 11 .
H trs argumentos bsicos freqentemente apresentados em favor do Terceiro Setor em relao
aos servio pblicos. Em primeiro lugar, por serem eles em escala menor que os servios
prestados pelas instituies pblicas, haveria imensas vantagens nas facilidades para o seu
gerenciamento. Em segundo, o estreito vnculo com a comunidade facilitaria o controle sobre a
qualidade do servio. E, em terceiro, o custo do bem ou servio tende a ser menor, gerando
economia de recursos 12 .
importante notar que o Terceiro Setor desempenha dupla funo. Conforme afirma Andrs
Thompson: "Em primeiro lugar, pode atuar na conquista e garantia dos direitos e da cidadania dos
excludos, funcionando como advogado e, muitas vezes, enfrentando o Estado e as Empresas.
Transparncia de valores, a capacidade de mobilizao social e de impacto diante da opinio
pblica, a flexibilidade para gerar alianas duradouras, a influncia nos processos de tomada de
decises so algumas das questes que tero de ser levadas em considerao pelas organizaes
que vejam neste terreno um campo frtil de ao. No segundo campo, a prestao de servios, as
regras do mercado vo orientar a sua ao. A qualidade de servio, a relao custo-eficncia-
efetividade, a formao de recursos humanos, a ateno ao cliente sero, entre outros, principais
desafios das organizaes." 13
Esta primeira funo do Terceiro Setor, muito embora seja de difcil mensurao em termos
econmicos, desempenha um papel bastante relevante na formao de uma cultura cvica e
democrtica.
Nesta medida, apresenta uma importante agenda em comum com o MP, a quem cabe, segundo o
artigo 127 da Constituio Federal, zelar pela defesa do regime democrtico e defesa dos direitos
inerentes cidadania 14 .
Ademais, o Terceiro Setor tem sido importante fonte formadora e reprodutora de "capital social",
atravs das redes de solidariedade e confiana com as quais a sociedade pode se articular de
maneira mais eficiente. Estudos como os de Coleman, Putnam e Arrow, Charles Sabel e outros
demonstram a importncia do aumento da confiana e o impacto na ampliao da cultura cvica, e
aumento da produtividade industrial pela reduo dos custos da transao e formao de redes
geis de comunicao e inovao produtiva 15 .
Conforme bem sintetiza Lester Salamon, "longe de ser ineficiente, o Terceiro Setor, ao criar capital
social, parece mais decisivo para o progresso econmico, quando no para a democracia, que o
capital humano ou o capital fsico. Talvez represente, pois, o melhor investimento de um pas." 16
Por fim, resta lembrar que as Organizaes No-Governamentais desempenham hoje importante
papel de representao de interesses de grupos e minorias que, desta forma, encontram um canal
de participao democrtica e influncia na definio de polticas sociais, atravs de sua
articulao com grupos de presso, lobbies e tambm a freqente proximidade e origem nos
movimentos sociais. Contudo, diferentemente dos movimentos sociais, marcados pela origem
episdica e baixo grau de institucionalizao e permanncia, as Organizaes No-
Governamentais so instituies que permanecem e se integram na dinmica social e econmica
de maneira no contestatria, antes complementando tarefas tradicionalmente desempenhadas
pelo Estado.
Neste sentido, as Organizaes No-Governamentais so mais operativas e menos contestatrias,
na medida em que executam diretamente servios ao invs de simplesmente organizarem as
demandas sociais frente ao Estado. 17
O Novo Ministrio Pblico Brasileiro
O Ministrio Pblico tem demonstrado ser uma das mais dinmicas instituies jurdicas nos Brasil.
A sua identidade e perfil tem se transformado com grande rapidez especialmente a partir da
promulgao da Constituio de 1988. Pode-se dizer que at o incio dos anos 1980 o Ministrio
Pblico brasileiro desempenhava basicamente atribuies criminais (persecuo criminal), como
ocorre na maioria dos pases ocidentais de tradio jurdica romana, e algumas poucas atribuies
na esfera cvel como guardio do equilbrio processual e da lei (custos legis) em demandas
individuais, notadamente em questes de famlia, acidentes do trabalho e incapazes.
A partir da segunda metade da dcada de 1980, especialmente com a promulgao da Lei de Ao
Civil Pblica, inaugurou-se um novo captulo na defesa dos Direitos Sociais no Brasil, com a
criao de uma nova e importante ferramenta para a tutela dos interesses difusos e coletivos.
O Ministrio Pblico, com ela, passava a redefinir o escopo e natureza de sua interveno na
esfera cvel, definindo-se cada vez mais por sua vocao de rgo agente, de verdadeiro
advogado da sociedade, em muitos aspectos de maneira bastante similar ao "ombudsman"
escandinavo. O novo perfil completou-se e consolidou-se com a promulgao da nova
Constituio, dedicou um captulo inteiro instituio 18 . A consolidao formal de um novo perfil
no representa, contudo, a automtica efetivao e implementao desta nova vocao agente.
Verifica-se hoje em dia um movimento pendular em relao aos avanos e retrocessos com
relao efetivao ("enforcement") deste novo perfil.
Em algumas reas h sinais claros de empenho e vontade poltica de implementao do novo
perfil. Em outros momentos, contudo, as fortes presses corporativistas e a falta de vontade
institucional e empenho de suas lideranas tm gerado uma forte inrcia institucional que
permanece numa situao algo esquizofrnica, meio moderna, meio tradicional, meio agente, meio
opinativa (ou "parecerista"), meio advogado, meio juiz, algumas vezes envolvida com os problemas
concretos da sociedade, outras vezes alheia a estes sob o manto da neutralidade e distanciamento
19 .
Se certo que tal situao em parte gerada pela posio hesitante de suas lideranas, por outro
lado, obrigatrio reconhecer, isto se deve nova natureza de sua interveno e s
conseqncias dela derivadas.
A atuao na tutela de interesses sociais de natureza coletiva, como a defesa do meio ambiente,
do consumidor, do idoso, da criana, do meio ambiente urbano saudvel, preveno de acidentes
do trabalho, qualidade dos servios pblicos e privados de sade, educao etc., lanaram o
Ministrio Pblico diante de desafios praticamente inexistentes at a dcada de 1980.
Por um lado, a atuao do Ministrio Pblico passava a assumir um carter marcadamente poltico
na medida em que afetava diretamente o interesse de lderes polticos, grandes empresrios
(fornecedores e poluidores) etc. Esta nova situao passou a importar em novos riscos
institucionais e dificuldades operacionais. Por outro lado, e talvez ainda mais importante, as novas
atribuies passaram a se direcionar ou afetar de maneira direta diversas das polticas pblicas
estatais. So freqentes as aes propostas contra o prprio Estado, demandando a efetivao de
direitos sociais, implementao de polticas de amparo crianas, educao, meio ambiente,
consumidor, defesa de minorias etc.
Em outras palavras, o Ministrio Pblico brasileiro tornou-se uma das principais ferramentas na
implementao do Direito Social, cuja natureza conflitual envolve diretamente a definio de
polticas pblicas 20 .
Assim, distintamente do tradicional papel de diferenciao funcional que atribua ao poder judicirio
a funo de resolver conflitos e no envolver-se diretamente na definio e implementao de
polticas pblicas, agora o novo papel atribudo ao Ministrio Pblico vem justamente a forar o
judicirio a envolver-se na definio de polticas pblicas e sociais 21.

O Ministrio Pblico e o Terceiro Setor - Uma agenda Comum
A nova natureza da forma de atuao do Ministrio Pblico e as caractersticas do Terceiro Setor j
supracitadas permitem antever uma importante agenda comum e afinidade de propsitos.
Em primeiro lugar, tanto as instituies que constituem o Terceiro Setor quanto o Ministrio Pblico
gozam de relativa autonomia em relao ao Estado e ao setor privado tradicional.
Ainda que o Ministrio Pblico faa parte do prprio executivo, a sua situao peculiar perante os
demais poderes lhe confere, de fato, tal relao de independncia e autonomia.
Por outro lado, no se pode esquecer que o prprio Terceiro Setor, conforme salientado, mantm
forte vinculao com o Estado e os fundos pblicos, na medida em que dele depende como fonte
de financiamento e tambm na medida em que acaba por seguir as estratgias bsicas de polticas
sociais.
Em segundo lugar, o Ministrio Pblico moderno j no mais desempenha uma funo meramente
punitiva ou repressiva, mas tambm promocional 22 , na medida em que visa tomar medida para
garantir a efetividade dos direitos e garantir a resoluo harmnica de conflitos sociais.
A sua interveno na rea de conflitos agrrios 23, de urbanismo, e infncia a adolescente indicam
claramente esta nova dimenso de sua atuao. Por tal motivo, a sua vocao e interesse
freqentemente vm a se identificar com aqueles das Organizaes No-Governamentais
vinculadas aos setores em que atua o Ministrio Pblico.
Em terceiro lugar, a funo de tutela dos direitos e da cidadania dos excludos desempenhada por
parcela significativa das Organizaes No-Governamentais que constituem o Terceiro Setor pode
e mantm relao de parceria com o Ministrio Pblico.
H muitas razes e vantagens para que isso ocorra.24
Dentre elas, caberia destacar:
1) a diminuio dos custos e riscos, no caso das Organizaes No Governamentais dedicadas
defesa de direitos, para as demandas judiciais patrocinadas pelo Ministrio Pblico e para as
investigaes preliminares, em especial em razo da existncia do inqurito civil (mecanismo que
permite a investigao direta pelos promotores de justia sobre violao a direitos sociais e
coletivos);
2) a vantagem das Organizaes No-Governamentais poderem se dedicar a encaminhar
denncias ao Ministrio Pblico, que assim passa a contar com eficaz mecanismo de informao
sobre violaes as tais direitos; e
3) a possibilidade das medidas judiciais e extrajudiciais tomadas pelo Ministrio Pblico terem os
seus efeitos simblicos e pedaggicos substancialmente ampliados atravs das conexes e
influncias de Organizaes No-Governamentais com a mdia 25.
Neste sentido, as Organizaes No-Governamentais podem e devem ter um papel essencial na
articulao dos interesses dos lobbies e no relacionamento com a mdia.
Da tambm a importncia do jornalismo cvico. E o crculo virtuoso da notcia a servio dos
projetos do Terceiro Setor 26. de notar, entretanto, que o relacionamento com a mdia coloca
novos riscos e novos desafios para o Ministrio Pblico, que poder tender a uma excessiva
politizao 27.

5inistArio 7@lico e 9erceiro 1etor como 7restador de 1ervios -
/iscali.a-o e 7reven-o
Na medida em que o Terceiro Setor se torna importante prestador de servios sociais, amplia-se a
necessidade e relevncia da existncia de mecanismos de monitoramento e controle dos gastos
dos recursos sociais movimentados 28.
A passagem da idia de um terceiro setor de origem nos movimentos sociais e polticos de
democratizao para nova funo na tarefa de implementao de polticas sociais, o que vai
demandar um novo e mais exigente grau de profissionalismo e controle.
Assim, cada vez mais necessria a criao de mecanismos que garantam a transparncia e
"accountability" do Terceiro Setor, no s pela origem pblica de parcela significativa de seus
recursos, como tambm, e principalmente, em razo da finalidade social de seus investimentos e
aes. importante notar que a questo da "accountability" no se refere s ao controle contra a
malversao do dinheiro das ONGs e Fundaes, mas tambm a garantia de padres mnimos de
eficcia.
Dentro desta dimenso, possvel distinguir a atuao do MP em duas esferas iniciais bsicas.
Numa delas, encontramos o controle contra aes criminosas praticadas por administradores das
entidades do Terceiro Setor.
Este tipo de controle feito basicamente atravs do mecanismos penas tradicionais disposio
do promotor de justia que sempre dever agir ante a evidncia da ocorrncia de algum crime
como furto, estelionato, apropriao indbita, abuso de poder, fraude etc.
Por outro lado, encontram-se os mecanismos de natureza cvel que permitem a tomada de
medidas judiciais e extrajudiciais sempre que houver a fundada suspeita de prticas lesivas aos
interesses dos beneficirios de servios de Organizaes No-Governamentais, especialmente as
voltadas para a prestao de servios de interesse e relevncia social nas reas da sade,
educao e previdncia.
A atuao do Ministrio Pblico brasileiro, entretanto, tem sido limitada chamada Curadoria de
Fundaes.
No se justifica, entretanto, que a atuao se faa em razo da natureza jurdica da instituio que
est a prestar o servio e no em funo de sua atividade e sua relevncia social.
Por que deveria o Ministrio Pblico atuar como fiscal num hospital que assume a forma jurdica de
uma fundao e no de um outro que esteja organizado na forma de uma Organizao Social,
associao ou Santa Casa?
Os motivos para que tal ocorra se devem mais a razes histricas do que a qualquer racionalidade
pressuposta nesta situao.
Caberia, evidente, avaliar e redimensionar a natureza da atuao preventiva do Ministrio
Pblico na forma das curadorias de fundaes. A estrutura, o escopo e a forma de atuao esto a
merecer nova reflexo por parte desta instituio. recomendvel, por exemplo, a instituio de
um sistema de "rating" e avaliao do desempenho das Organizaes No-Governamentais, o que
facilitaria, e em muito, o controle das entidades e ainda permitiria a existncia de maior
transparncia em suas prprias atividades.
de notar, tambm, que diferentemente do que ocorre nos EUA, onde a Receita Federal
desempenha importante papel no controle do Terceiro Setor, inclusive com relao ao desempenho
de sua finalidade, aqui no Brasil este tipo de controle praticamente inexiste.
Ademais, nos EUA, a no entrega de relatrios de desempenho por parte das ONGs constitui
infrao grave, podendo importar at mesmo na responsabilizao criminal do administrador
responsvel.
Por fim, de se ressaltar que a avaliao atualmente existente no Brasil praticamente se restringe
a sua dimenso econmico-financeira, no se estendendo questo da qualidade do servio
prestado, a despeito da existncia de mecanismos legais para que tal acompanhamento fosse
realizado (em especial o Cdigo de Defesa do Consumidor). Evidentemente, a mera existncia de
mecanismos legais disponveis no garante as condies para o efetivo exerccio fiscalizatrio,
muitas vezes dependente de mecanismos de implementao e enforcement.
Esta situao se revela verdadeira tambm em outras reas, como na previdncia privada 29.
Documento recente do programa Comunidade Solidria formulava tambm as seguintes
sugestes:
1) Criao de registros e cadastros administrativos que permitisse uma classificao das entidades
que constituem o Terceiro Setor;
2) Criao de novos modelos contratuais ("contratos de parceria") entre o governo e o Terceiro
Setor, tendo em vista a inadequao dos autuais instrumentos legais disponveis;
3) Criao de mecanismos de auto-regulao e controle, como por exemplo entidades dedicadas
avaliao e desempenho;
4) Aperfeioamento dos mecanismos institucionais de responsabilizao, como a criao de
conselhos ligados aos rgos pblicos financiadores e aperfeioamento do papel do Ministrio
Pblico e Tribunal de Contas;
5) Busca de um novo modelo de financiamento que incentive doaes; e
6) A regulamentao do voluntariado (recentemente a Lei 9.608/98 regulamentou o setor); criao
de um sistema unificado de informaes30.
Estas sugestes permitem vislumbrar novos campos de atuao integrada do MP com o Terceiro
Setor, seja na esfera do planejamento, acompanhamento e colaborao na auto-regulao.

Concluso
Em sntese, tanto o novo Ministrio Pblico brasileiro, de carter marcadamente agente, como o
chamado Terceiro Setor representam duas importantes inovaes institucionais no Brasil
contemporneo. As dimenses e potencialidades de articulao entre as atividades de ambos
constituem ainda um cenrio aberto e indefinido.
Certo que a existncia de grandes afinidades de objetivos permitem imaginar uma importante
agenda de estreitamente de relacionamento entre ambos.
Tal relacionamento poder ganhar (e at j est ganhando) contornos de parceria e cooperao
como tambm a forma de controle e fiscalizao no somente da regularidade fiscal, econmica e
financeira, mas tambm da qualidade dos servios prestados, que acontecem cada vez em maior
escala e mais importncia.
Neste sentido, sintomtico que a prpria Lei Orgnica da Assistncia Social de 1993 cometa
expressamente ao Ministrio Pblico a tarefa de zelar pelo efetivo respeito aos direitos nela
previstos31.
nfelizmente, at o presente momento, poucas tm sidos os esforos mais visveis no sentido de
implementar tal dispositivo.
No obstante, as possibilidades legais e de afinidade de propsito existem.
Cabe saber explor-las com a criatividade que marcou a prpria origem e identidade do Terceiro
Setor.
1 Texto apresentado no Painel do LATN AMERCAN STUDES ASSOCATON XX nternational Congress (Social Justice: Past Experiences and Future Prospects)
realizado nos dias 23, 24, 25 e 26 de setembro de 1998 na cidade de Chicago, llinois (EUA.

2 - Cfr. MACEDO JR., Ronaldo Porto - "Evoluo nstitucional do Ministrio Pblico Brasileiro", in Ministrio Pblico: nstituio e Processo de Antnio Augusto Mello de
Camargo Ferraz (org.), So Paulo, Atlas-EDC, 1997, pgs. 36-65.

3 - "O que o Terceiro Setor?", in 3 Setor. Desenvolvimento Sustentado, GFE - Paz e Terra, RJ, 1997, pg. 27.

4 - Lester Salamon (1985) Governement and the Voluntary Sector in na Era of Retrenchment: The American Experience, The Urban nstitute Press, Washington, D.C., 1985
Apud, Simone de Castro Tavares Coelho, Terceiro Setor: um estudo comparado entre Brasil e Estados Unidos, tese de doutoramento apresentada no Departamento de
Cincia Poltica da FLCH da Universidade de So Paulo, 1998, pg. 205.

5 - Lester Salamon, "Estratgias para o fortalecimento do Terceiro Setor, in 3 Setor. Desenvolvimento Sustentado, op. cit., pg. 94.

6 - Cfr. Edson Jos Rafael, Fundaes e Direito. 3 Setor, EDUC - Melhoramentos, So Paulo, 1997, pg. 39.

7 - Scrivner, Gary, "100 years of Tax Policy Changes Affecting Charitable Organizations", in The Nonprofit Organization: Essential Readings - Wadsworth Publishing
Company, California, 1989, Apud Simone Coelho, op. cit. pg. 89.

8 - Calcula-se, por exemplo, que os fundos privados de penso nos EUA constituem hoje o maior bloco de capital do mundo, com recursos atingindo o montante de 1,7
trilhes de dlares (Ver David L. Gregory, "Mandatory Arbitration and Wealth Distribution: The Policies and Politics of the Multiemployer Pension Plan Amendments Act", n:
24 U.C. Davis Law Review, nmero 195, Fall, 1990). Tambm no Brasil os fundos de penso de empresas privadas e estatais ganham importncia a cada dia, hoje
somando mais de 1500 no pas, contendo mais de 8 milhes de scios e possuindo patrimnio estimado em 50 bilhes de dlares (Fonte revista Veja, p. 36 e ss., edio
1380, de 22/02/95), o que tambm nos d a dimenso econmica e social da questo.

9 - n, "Anlise do papel das Organizaes no-governamentais na implementao de polticas pblicas", coordenadores Snia Miriam Draibe e Ana Peliano,
UNCAMP/NEPP, 1992 , vol. pg. 7.

10 - Veja, nmero 1443, de 08 de maio de 1996, pg. 53.

11 - Jacques Marcovith, "Da excluso coeso social: profissionalizao do Terceiro Setor" in 3 Setor. Desenvolvimento Sustentado, op. cit., pg. 125.

12 - Cfr. Simone Coelho, op. cit., pg. 83.

13 - Andrs A Thompson, "Do compromisso eficincia? Os caminhos do Terceiro Setor na Amrica Latina", in 3 Setor. Desenvolvimento Sustentado, op. cit., pg. 46.

14 - Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico
e dos interesses sociais e individuais indisponveis.

15 - Cfr. SABEL, Charles - "Sudied Trust: Building New Forms of Co-operation in a Volatile Economy", n: ndustrial Districts and Local Economic Regeneration, Geneva,
nternational nstitute for Labour Studies, 1992. PUTNAN, Robert D. - Para Hacer que la Democracia Funcione. La experiencia italiana en descentralizacin administrativa,
Caracas, Venezuela, Editorial Galac, 1996.;

ARROW, Kenneth - The Limits of Organization, New York, Norton, 1974.
16 - Lester Salamon, "Estratgias para o fortalecimento do Terceiro Setor, in 3 Setor. Desenvolvimento Sustentado, op. cit., pg. 99.

17 - Simone Coelho, op. cit., pg. 78.

18 - Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico
e dos interesses sociais e individuais indisponveis.

1. So princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional.

2. Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criao e extino
de seus cargos e servios auxiliares, provendo-os por concurso pblico de provas e de provas e ttulos; a lei dispor sobre sua organizao e funcionamento.

Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:

promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;

zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias
a sua garantia;

promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

V promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituio;

V defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas;

V expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da lei complementar
respectiva;

V exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;

V requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais;

X exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial e a consultoria jurdica de
entidades pblicas.

3. O ingresso na carreira far-se- mediante concurso pblico de provas e ttulos, assegurada participao da Ordem dos Advogados do Brasil em sua realizao, e
observada, nas nomeaes, a ordem de classificao.

18 - Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico
e dos interesses sociais e individuais indisponveis.

1. So princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional.

2. Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criao e extino
de seus cargos e servios auxiliares, provendo-os por concurso pblico de provas e de provas e ttulos; a lei dispor sobre sua organizao e funcionamento.

Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:

promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;

zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias
a sua garantia;

promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

V promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituio;

V defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas;

V expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para

19 - Cfr. "Evoluo institucional do Ministrio Pblico", op. cit.

20 - No Moderno Direito Social cria-se uma solidariedade que regula os conflitos. H solidariedade nos prejuzos, no sofrimento, no combate explorao do fraco, etc., a
qual visa a pacificao social. Tal caracterstica do Direito Social implica no abandono (ao menos parcial) da concepo liberal clssica de igualdade entre todos os
indivduos. O Direito Social passa a ser, ento, um "direito das desigualdades" (se entendermos igualdade numa acepo formal e liberal), um direito dos privilgios, um
direito dos grupos, um direito que procura socializar os riscos e perdas sociais, que variam conforme os grupos e situaes sociais envolvidos. O direito no pode mais ser
a mera expresso de um indivduo, mas sim de uma categoria ou grupo (como por exemplo dos consumidores, inquilinos, trabalhadores, etc.). Por outro lado, certo, a
universalidade da expresso "igualdade" torna-se um instrumento de dominao, opresso e manuteno de desequilbrios. Dentro deste novo contexto, o Direito Social
torna-se um instrumento de governo, na medida em que orienta os critrios de legitimao das polticas sociais. Os direitos especiais e privilgios so distribudos de
acordo com sistemas polticos de pesos e contrapesos. Neste sentido ver de Franois Ewald, A Concept of Social Law, in Dilemmas of law in the Welfare State, European
University nstitute, Berlin, 1985 e L'tat Providence, Ed. Grasset, Paris, 1986.

21 - Esta viso tem sido objeto de crtica por parte de alguns autores que vem nesta nova funo do Ministrio Pblico o risco de uma perigosa indiferenciao funcional
que pode gerar uma excessiva politizao da justia ou judicializao da poltica. Neste sentido ver de Celso Campilongo "Governo representativo "versus" governo dos
juizes", Anais do Congresso nternacional sobre Autopoiese, Belo Horizonte, 1997.

22 - Cfr. Norberto Bobbio, "la funzione promozionale dal diritto" in Dalla Struttura alla funzione, Edizioni di Comunit, Milano, 1977, pgs. 13-33.

23 - Cfr. Arthur Pinto Filho, Ministrio Pblico e o conflito pela posse da terra rural, in Ministrio Pblico: nstituio e Processo de Antnio Augusto Mello de Camargo
Ferraz (org.), So Paulo, Atlas-EDC, 1997.

24 - O Ministrio Pblico tem atuado cada vez mais na direo da realizao e efetivao do Direito Social que cada vez menos capaz de distinguir-se das polticas
pblicas. Assim, as ONGs devem ser entendidas como ferramentas para esta realizao. Ex.: meio ambiente, preveno de acidentes do trabalho, infncia, etc.

25 - Cfr. Joaquim Falco, "Por uma jornalismo cvico" in 3 Setor. Desenvolvimento Sustentado, op. cit., pg. 158/159.

26 Cfr. Gilberto Dimenstein, "Como a criana ensinou imprensa o terceiro caminho" in 3 Setor. Desenvolvimento Sustentado, op. cit., pg. 166.

27 - Cfr. meu artigo "O Ministrio Pblico brasileiro: um novo ator poltico" no Livro de Teses do 12 Congresso Ministrio Pblico e Democracia, realizado em Fortaleza,
Cear, 26 a 29 de maio de 1998, Ed. Parque Grfico do Tribunal de Justia do Cear, 1998.

28 Sobre a legitimidade constitucional para a atuao do Ministrio Pblico nestes casos ver de Edson Rafael, op. cit., pgs. 259 e 286.

29 - Sobre o papel do Ministrio Pblico no controle das entidades de previdncia privada ver Contrato Previdencirio como contrato relacional" in Revista de Direito do
Consumidor, "Quando o empresrio paga a conta", revista APMP, 1998 e Contratos Relacionais e Defesa do Consumidor, Editora Max Limonad, S.P., 1998.

30- Cfr. - Sugestes do "Marco Legal do Terceiro Setor: sexta rodada de interlocuo poltica do Conselho Comunidade Solidria", 5/09/1997

31
- A Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993 que institui a Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS) assim dispe:
Art. 1- A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, poltica de Seguridade Social
no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de
aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas.
Art. 2 - A assistncia social tem por objetivos:
- a proteo s crianas, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
- o amparo s crianas e adolescentes carentes;
- a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
V - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua
integrao vida comunitria;
V - a garantia de 1 (um) salrio mnimo de beneficio mensal pessoa portadora de deficincia e ao
idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua
famlia.
Pargrafo nico. A assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais, visando ao
enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para
atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais.
Art. 3 - Consideram-se entidades e organizaes de assistncia social aquelas que prestam, sem
fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficirios abrangidos por esta Lei, bem
como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos."
Art. 31 - Cabe ao Ministrio Pblico zelar pelo efetivo respeito aos direitos estabelecidos nesta Lei.
2I72D42)92
Diretor: Rodrigo Csar Rebello Pinho
Assessores: Dalva Teresa da Silva, Walria Garcelan Loma Garcia, Marcia Barros Ramos e
Mauro Cabral dos Santos
Editora e Jornalista responsvel: Rosana Sanches (MTb 17.993)
((s artigos assinados s-o de inteira responsailidade de seus autores)
El Tercer Sector L las Organi/aciones i1iles en %Hico7
E1oluciBn Reciente L $ers,ecti1as
4os )uis %nde/
El Colegio de Mxico
(POR APARECER EN REVSTA SOCEDAD CVL, NO. 4, 1998)
NTRODUCCON
El objetivo de este artculo es dar una idea del desarrollo reciente del llamado Tercer Sector --y
ms especficamente de las organizaciones civiles (OCs)-- en Mxico, as como su situacin actual
en relacin a tres crisis bsicas (fiscal, econmica y de legitimidad) que dicho sector parece estar
sufriendo en otras latitudes (Salomon 1997). En ese contexto, tambin se propone describir las
posicio
nes hacia el sector adoptadas tanto por las entidades gubernamentales como por las propias
organizaciones civiles y las perspectivas que de ello se derivan para las mismas.
El presente artculo presenta varias ideas principales: 1) que, resultado de varios factores, las OCs
han tenido un desarrollo exponencial en Mxico en los ltimos quince aos; 2) que si bien dichas
organizaciones estn atravesando por una crisis fiscal y en cierta medida incluso econmica,
provocadas por la poltica reaccin gubernamental a este crecimiento, no sufren problemas en
cuanto a su leg
itimidad ante la ciudadana; por el contrario, numerosos hechos nos indicaran que sta ha venido
aumentando; 3) que, al mismo tiempo, tal legitimidad parece deberse sin embargo a la novedad de
este actor socio-poltico en un contexto de decepcin respecto a los actores tradicionales
(gobierno, partidos, etc.), ms que a su eficiencia demostrada en resolver los problemas de
desarrollo. Por lo tant
o, si bien este ensayo no busca discutir la forma en que el Tercer Sector contribuye o puede
contribuir al desarrollo, ni argumentar que es eficiente o ineficiente, s pretende advertir que 4) a fin
de tomar ventaja de lo que parece ser una oportunidad de oro para su desarrollo, dicho sector debe
enfrentar no slo el reto de cambiar el desfavorable medio econmico en que actualmente se
desenvuelve
En la primera parte defino el objeto de estudio del artculo --las organizaciones civiles--, y
explico porque he decidido enfocarme en ellas. La segunda parte describe el desarrollo reciente de
dichas organizaciones civiles en Mxico. En una tercer seccin se presentan las posiciones de las
entidades gubernamentales ante el Tercer Sector, las posiciones de las organizaciones civiles en s
y las c
ondiciones econmicas de stas en los momentos presentes. El artculo termina con algunos
comentarios finales.
. Tercer Sector y Organizaciones Civiles; una discusin conceptual
Como es ya conocido, varios trminos se utilizan al referirse a aquellas organizaciones que
no son ni gubernamentales ni privadas. Recientemente ha aumentado el uso del trmino de Tercer
Sector (Gidron, Kramer y Salomon 1992). Aunque usan el trmino de "organizaciones no-
lucrativas", Salomon y Anheier (1997a; 1997b) desarrollaron una definicin "estructural-
operacional" y una clasificacin que
da una idea de lo que podra significar el Tercer Sector. ncluyen en esta clasificacin todos los
tipos de organizaciones sociales, incluyendo partidos polticos, cmaras empresariales, uniones,
universidades e iglesias.
Las ventajas del trmino "Tercer Sector", del trmino "organizaciones no lucrativas"
--incluyendo la ya mencionada definicin "estructural-operacional" de Salomon y Anheier--, o de
clasificaciones amplias como las que ellos nos presentan, son que 1) incluyen prcticamente todo
el conjunto de estas organizaciones, por lo que 2) si uno se enfoca en estos conceptos se puede
tener una idea de la situ
acin de todo este sector en muchos pases; y 3) permiten comparaciones de varios casos
nacionales al mas alto nivel de abstraccin, inclusive cuando stos sean muy diferentes (Salomon
y Anheier 1997a:47).
Las desventajas son que 1) no consideran a los grupos informales, como los centros de
curacin o los movimientos sociales (Fernandes 1994:14), los cuales pueden ser muy importantes;
2) puede perderse de vista la importancia de los grupos sociales emergentes, tales como las
Organizaciones no Gubernamentales (ONGs), por lo que tambin se perdera de vista la evolucin
y los nuevos procesos o estruc
turas dentro del Tercer Sector; en otras palabras, moverse dentro de un nivel tan general puede
ser ms exhaustivo pero puede implicar perder alcance en trminos metodolgicos o heursticos
(Mndez 1996). Otra forma de enmarcar las diferencias con la clasificacin de Salomon y Anheier
la presenta Fernandes (1994), quien argumenta que no debe incluirse a los partidos --porque
pertenecen a la lgic
a gubernamental--, a las iglesias --porque pertenecen a un universo "simblico" diferente--, ni a
cmaras y sindicatos --porque, como las empresas privadas, pertenecen al sector mercantil.
En otra parte (Mndez 1996) he argumentado que, si solamente utilizamos el trmino
Tercer Sector (o la definicin estructural-operacional de "no-lucrativas" hecha por Salomon y
Anheier), caeramos en lo que Sartori (1984) llam el estiramiento de los conceptos, que implica la
difuminacin de los mismos cuando tratan de abarcar demasiado (en lenguaje epistemolgico,
ganar "extensin" pero perder "
intencin" de los conceptos). Sin embargo, tampoco estoy de acuerdo con Fernandes, pues
considero til la amplitud del concepto de Tercer Sector, solo que nicamente como el primer nivel
de una escala conceptual compuesta por seis niveles, dentro de la cual pudiramos dirigirnos hacia
arriba o hacia abajo de acuerdo a los objetivos cientficos que tengamos en mente.
De este modo, como muestra la grfica 1, siguiendo al nivel "primer/segundo/tercer sector",
tendramos un segundo nivel de "partidos y grupos sociales", despus un tercer nivel de "grupos
formales/informales" dentro de la categora de los grupos sociales, tras el cual seguira dentro de
ambos casos (aunque en la grfica mostrado slo para los grupos formales) "grupos
religiosos/laicos", luego un
nivel "membresa/civil/social", y un sexto nivel compuesto de, respectivamente para estas tres
categoras, sindicatos/cmaras/organizaciones profesionales/
asociaciones/cooperativas/comunidades u organizaciones regionales/clubes; organizaciones de
apoyo al desarrollo/ organizaciones intermediarias/fundaciones/organizaciones asistenciales; y
movimientos sociales.
Como puede observarse, en sentido estricto las organizaciones civiles estaran ubicadas
en el sexto nivel, abarcando las categoras de Organizaciones Civiles para el Desarrollo (OCDs)
(referidas usualmente como Organizaciones no Gubernamentales -ONGs--, Organizaciones de
Servicio (OSs) o, en ingls, Non-Governmental Organizations -NGOs--, Development Support
Organizations -DSOs--, o Public Servin
g Organizations), Organizaciones ntermediarias (Os --redes de OCs), Fundaciones y
Organizaciones Asistenciales (OAs, en Mxico conocidas como nstituciones de Asistencia Privada
-APs). En otras palabras, todas stas son organizaciones que no tratan de alcanzar el gobierno -
lo que deja fuera a los partidos polticos--, tienen un propsito laico --dejando fuera a las iglesias--,
y que tienen int
ereses y actividades que van ms all de los de sus miembros, recibiendo un alto porcentaje de
sus ingresos de fuentes externas -lo que deja fuera sindicatos y cmaras. Usualmente estn
compuestas por gente perteneciente a la clase media interesada en proveer servicios al sector ms
pobre de un pas (Pearce 1997:259; Aguayo y Tarrs borrador). Desde mi punto de vista, es ms
til enfocarnos en es
mayor relevancia en Mxico y Amrica Latina en los ltimos aos.
. Las Organizaciones Civiles en Mxico
El campo de las OCs tiene una larga historia en Mxico, que se puede dividir en por lo
menos cuatro periodos. El primero va del siglo XX a los aos cincuenta. Este es el periodo en el
que se desarroll el primer grupo de organizaciones civiles. Este grupo est formado por
organizaciones asistenciales, esto es, entidades que han venido trabajando en el campo de la
asistencia social, en buena med
ida de educacin y proteccin social y mayormente vinculadas a la jerarqua de la glesia Catlica
mexicana.
Estas OCs son llamadas en Mxico instituciones de asistencia privada (APs) y su status
legal se encuentra en la Ley de Asistencia Privada de cada entidad federativa, as como en la
Constitucin (Art. 27 que establece el status, derechos y obligaciones de las llamadas "personas
morales"). Tales leyes establecen que un Consejo de Asistencia Privada en cada entidad decidir si
una organizacin pued
e convertirse en AP y adquirir la existencia legal y los derechos correspondientes. Todas las APs
estn controladas por estos Consejos, que tienen por objetivo asegurarse que todos los recursos
de las APs sean canalizados a actividades no-lucrativas, por lo que deben ser informados de las
donaciones recibidas, pueden visitar cualquier AP en cualquier momento, etc. (no obstante lo cual
han hab
ido acusaciones de conductas indebidas en las APs, como las referidas al Nacional Monte de
Piedad del Distrito Federal) (La Jornada, varios das, noviembre de 1997). Los Consejos pueden
cancelar una AP si consideran que sus actividades no son de "utilidad pblica" o hacer que una
organizacin se vuelva una AP. En 1994 haba alrededor de 150 APs en Mxico (Secretaria de
Gobernacin 1994:11-21).
bos deducibles de impuestos por las donaciones que reciben.
La segunda etapa comenzara en los sesentas. A finales de esa dcada comenz a
incrementarse el nmero de OCs no tan ligadas a la jerarqua catolca, aunque en ocasiones
relacionadas con grupos religiosos de base (Aguayo y Parra 1997:6; Aguayo y Tarrs mimeo).
Despus de la represin del movimiento estudiantil de 1968, mltiples organizaciones fueron
creadas en relacin con los movimientos popul
ares independientes. Las OCs de derechos humanos tambin comenzaron a propagarse.
En trminos generales puede decirse que varios factores bloquearon el desarrollo de este
segundo tipo de OCs desde los tiempos de la Revolucin Mexicana hasta los ochenta. En primer
lugar, el Estado tuvo una importante presencia en las polticas sociales, especialmente en
educacin, salud y seguridad social. Tambin se desarrollaron organizaciones corporativistas
dentro del Partido Revolucionari
o nstitucional (PR), que fueron los canales a travs de los cuales se procesaron las demandas de
los grupos sociales. Adems, Mxico daba la impresin, sobre todo despus del descubrimiento de
importantes reservas petroleras, que no requera de mayor ayuda internacional. Por otro lado,
cuando comenzaron a surgir en los sesentas y setentas, este segundo tipo de OC en su mayora
no pudo establecer
relaciones cooperativas con los emergentes movimientos sociales, ya que ambos grupos se vean
con desconfianza (quiz producto de la an mayor desconfianza entre las APs y dichos
movimientos) (Hernndez y Fox 1994: 226-227).
Aunque estas tendencias no facilitaron la emergencia y desarrollo de las OCs en estos campos, un
tercer momento dara inicio despus de la crisis econmica de 1982, que llev a la devaluacin del
peso, y llegara por lo menos hasta 1988. En esta etapa el gasto estatal en reas sociales tales
como, salud y educacin fue reducido considerablemente y se registr un debilitamiento de las
tradicionales
estructuras corporativistas, abriendo mayores espacios para las OCs en estos campos. Un punto
crucial en este proceso fue 1985, cuando el terremoto dej en la ciudad de Mxico un saldo de
cerca de 5 000 muertos y a muchos ms sin casa ni empleo. Mltiples organizaciones fueron
creadas para ayudar a esas personas en diferentes formas (salud, vivienda, asistencia social, etc.)
y canalizar los ampli
os fondos internacionales que comenzaron a llegar (Hernndez y Fox 1994: 228; Aguayo y Tarrs
borrador; Alatorre y Aguilar 1994:60). Resumiendo, como resultado de diversos factores (e.g. la
salida del Estado del rea social, desastres naturales, la gran vitalidad de la sociedad civil y, hasta
cierto punto, el inters de las agencias internacionales de desarrollo en financiar las OCs) (ver ms
en A
s las llaman ONGs u organizaciones de servicio, como lo mencionaba antes, personalmente
prefiero llamarlas el grupo de las organizaciones civiles de desarrollo (OCDs). En Mxico, muchas
de estas organizaciones carecen de un marco legal, o por lo menos de uno que promueva su
desarrollo, ya que muchas se rehusan a adquirir el status de AP y ser controladas por el Consejo
respectivo. Muchas de estas
organizaciones se organizan y adquieren presencia legal a travs de figuras legales en los cdigos
civiles de cada estado que las diferencia de las APs, principalmente la de "Asociacin Civil" (AC).
Desde fines de los ochenta, surgieron las bases para una mayor cooperacin entre OCs y
movimientos sociales ms amplios o para la conversin de las primeras en los segundos. As,
varias redes de OCs comenzaron a ser creadas. Ese fue el caso por ejemplo despus de las tan
cuestionadas elecciones de 1988, en las que Carlos Salinas de Gortari se convirti en presidente
en medio de amplias acusaciones
de fraude, y que llev a la creacin de varias redes a nivel nacional para promover elecciones
limpias y transparentes. En 1995 un marco legal para algunas de las organizaciones dedicadas a
stas ltimas tareas fue establecido (as, en Mxico tenemos un tercer tipo legal de OCDs: las
OCDs polticas). Adems, despus de la rebelin del estado sureo de Chiapas en 1994, varias
organizaciones de paz
emergieron, y otras organizaciones civiles que estaban previamente creadas adquirieron una
presencia nacional. Podra decirse que 1994 fue un ao en el que --con esta rebelin y unos meses
despus con las elecciones federales -- las OCs acabaron de consolidar su relevancia nacional en
Mxico.
En los ltimos quince aos ha habido una especie de "explosin" de OCs en Mxico (Aguayo y
Parra 1997) (y el Tercer Mundo, Cernea 1989:2). Tomando en consideracin a las fundaciones, un
estudio de CEMEF afirma que en los diez aos que van de 1984 a 1994 fueron creadas tantas
organizaciones como en los 100 aos anteriores. Sin embargo, no conocemos la dimensin actual
del Tercer Sector en Mxico
, pues no ha sido medido en forma precisa. En este pas hay por lo menos cinco directorios hechos
por entidades gubernamentales y doce directorios hechos por las mismas OCs.
Las listas mas completas de las OCs, como la del Foro de Apoyo Mutuo (FAM), suman entre 5,000
y 6,000 organizaciones civiles (en sentido amplio). El directorio del CEMEF enlist 2,300 OCs en
1995; las listas del nstituto de Ecologa 797, la Secretara de Gobernacin (1994) alrededor de
1,300 y la Academia Mexicana de Derechos Humanos 350. Sin embargo, varias personas del
medio consideran que el
tamao actual del sector debe ser de 10,000 OCs (Enfoque, Junio 25, 1995). No hay cifras de a
cuanta gente benefician (o con cuanta se relacionan), pero debe ser por lo menos de varios
millones. En 1993 la Convergencia de Organizaciones Civiles por la Democracia estim que su
trabajo beneficiaba a 4 millones de personas (Aguayo y Tarrs mimeo:3).
Aunque en Amrica Latina y Mxico la mayora se encuentran en el campo de los servicios
sociales (Fernandes 992:60; CEMEF mimeo), los campos con presencia de OCs son bastante
variados, por ejemplo derechos humanos, medio ambiente, educacin, salud, ayuda a los pobres,
desarrollo rural, desarrollo micro-empresarial, derechos de las mujeres, vivienda, asistencia a
refugiados, etc. De una lista de 5
,764 OCs, 19% reportaron trabajar en asistencia social, 16% en salud, 16% en medio ambiente,
13% en educacin, 11% en desarrollo social, 9% en derechos humanos, 2% en ciencia y
tecnologa, 2% en desarrollo rural, 1% en promocin del empleo, 0.35% en religin y 1% en otros
(Crdova 1996). Alrededor del 30% del directorio de OCs de la Secretara de Gobernacin trabaja
en asistencia social y promoci
n, mientras que las que trabajan en derechos humanos son el 18% (Secretara de Gobernacin
1994:6).
Como sealamos, a fines de los ochenta y sobre todo en los noventa, muchas de estas
organizaciones comenzaron a organizarse en redes formales de OCs, tal como Habitat en el
campo del medio ambiente (para sta y otras redes ambientales ver Umlas 1997); la Red Mexicana
de Accin contra el Libre Comercio, establecida en 1993 en el campo econmico (para sta y otras
redes internacionales ver Thorup 19
95); Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia (1992), Alianza Cvica (1994),
Movimiento Ciudadano por la Democracia (1992), Foro de Apoyo Mutuo (FAM, 1992) y el Espacio
Civil para la Paz (ESPAZ, 1994), en la esfera poltica; la Red Nacional de Derechos Humanos
(1991) en el mbito de los derechos humanos; Promocin de Servicios de Salud y Educacin
Popular (1994), en el campo social; et
c. Hay tambin una "red de redes" que incluye trece de estas redes y ha estado trabajando en una
propuesta para una "poltica social alternativa". En 1995 muchas de estas organizaciones
celebraron el Primer Encuentro Nacional de Organizaciones Ciudadanas.
En sntesis, el alto porcentaje de creacin de nuevas OCs en los ltimos quince aos, as como la
creacin de varias redes de OCs en los ltimos cinco aos, sera cuando menos un indicador de
que el sector ha ido ganando legitimidad entre la poblacin en vez de perderla. Sin embargo, a la
vez no hay indicadores de que tal legitimidad provenga de un conocimiento de las capacidades y
eficiencia de e
ste sector. Para empezar, casi no hay informacin sobre tales capacidades. De esta forma,
deducira que esta legitimidad proviene, hasta ahora, ms de la decepcin con el gobierno y los
partidos polticos.
. Actores y posiciones; historia reciente
A. Las posiciones de las entidades estatales
La posiciones polticas hacia las OCs varan de acuerdo a la entidad gubernamental de que
se trate. En los aos recientes, las de la Secretara de Desarrollo Social, el nstituto Nacional
ndigenista, Nacional Financiera y la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
han sido en general favorables. En cuanto al rea social, aunque durante el periodo de Salinas
(1988-1994) la polti
ca del gobierno en este campo tendi a desplazar a las OCs --generando un ambiente de
desconfianza entre ambos sectores (Piester 1997:485; Coulomb y Herrasti 1998)--, ms
recientemente la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y el nstituto Nacional ndigenista han
intentado promover su participacin en la polticas sociales (Contreras 1997). El nuevo marco de la
poltica social (PROGRESA) pod
ra ser un menos clientelstico que el anterior (PRONASOL) ( a la vez que desgraciadamente ms
reducido y menos integral). Por otro lado, hay experiencias de fuerte colaboracin entre algunas
entidades del Estado como Nacional Financiera y las OCs; tal es el caso de ADMC (Mndez y
Ros 1998). Tercero, en cuanto al medio ambiente, la Secretara del ramo ha promovido la
participacin de OCs y facil
El Plan Nacional de Desarrollo del presidente Ernesto Zedillo reconoce la importancia del
sector y la necesidad de apoyarlo. Programas como el de modernizacin administrativa plantean la
necesidad de promover la participacin de OCs en lo que a reparticin directa de recursos se
refiere (vgr. programas sociales administrados por SEDESOL). En pocas palabras, hay entidades
que han asumido posicione
s favorables y al menos en teora a-clientelares con respecto a la participacin de OCs en la tarea
del desarrollo .
En relacin a la participacin de OCs en la promocin de derechos democrticos, el FE
facilit la aprobacin de un marco legal promotor de las actividades de OCs polticas. Ahora estas
OCs son consideradas tambin como de "utilidad pblica" y por lo tanto se encuentran recibiendo
fondos del gobierno (aunque en este caso hubo un debate en torno al caso de Alianza Cvica).
Seis entidades gubernamentales tienen influencia sobre el marco regulador de las OCs: la
Cmara de Senadores, la Cmara de Diputados, la Secretara de Gobernacin --que actualmente,
a travs de la Direccin de Organizaciones Civiles, es la entidad del Ejecutivo a cargo de la
coordinacin de las polticas gubernamentales hacia las OCs--, la Oficina de la Presidencia, la
Secretara de Hacienda y Cr
dito Pblico (SHCP), y la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE).
En 1995 se acord que era necesario crear una Comisin de Participacin Ciudadana
dentro de la Cmara de Diputados para discutir los asuntos relacionados al amplio universo de las
OCs en Mxico, especialmente las OCDs. Durante las discusiones sobre el marco legal que el
Tercer Sector deba tener en Mxico, en 1996 y 1997 hubo un acuerdo de que la Cmara de
Senadores se concentrara en las APs mi
entras que la Cmara de Diputados en las OCDs. Aunque no trascendi que la primera elaborara
alguna iniciativa para cambiar el marco legal de las APs , la Comisin de Participacin Ciudadana
coordin por un ao una campaa de consulta para elaborar un proyecto de ley (Comisin ? 1997),
que, aunque como se explicar despus no fue aprobada, se elabor y present en febrero de
1997. Quien presida
tal comisin era una mujer que haba participado activamente en el campo de los derechos
humanos y que quera desarrollar un marco legal claro y ms favorable para las OCDs y otras
organizaciones.
A pesar del hecho que la Direccin de OCs de la Secretara de Gobernacin ha tomado
una posicin a favor de la promocin de las mismas --aunque insistiendo en la necesidad de
balancear derechos y obligaciones--, aparentemente ese no ha sido el caso con la Oficina de la
Presidencia, entidad que de acuerdo con varias OCs y ex miembros de la Comisin de la Cmara
de Diputados impedira la aprobacin
de la nueva ley en el congreso a principios de 1997 (La Jornada, 30 de Octubre de 1997), segn
algunos por los riesgos que poda implicar dada la cercana de las elecciones de julio de 1997, y
segn otros por llevar a la prctica la idea del "nuevo federalismo", ya que una ley del congreso
federal limitara la soberana que los estados han tenido en la materia, por ejemplo en cuanto a las
APs.

Aunque no es fcil mostrar cul de estas posibilidades fue la de mayor peso, es un hecho
que varias OCs que luchan por el respeto a los derechos polticos no son favorecidas por
importantes grupos gubernamentales, pues las ven como cercanamente relacionadas o incluso
como miembros disfrazados de algunos partidos de oposicin o hasta del movimiento Zapatista en
el estado de Chiapas. (Meseguer 1996
:178). Como algunas de las OCs ms crticas luchaban por varias causas similares a las del partido
opositor de centro-izquierda (Partido de la Revolucin Democrtica, PRD), probablemente ciertas
fracciones del PR (partido del presidente Zedillo) y del partido conservador (Partido Accin
Nacional -PAN--, ms vinculado a la glesia Catlica) han desconfiado e incluso quiz bloqueado el
desarrollo d
e las OCs, especialmente las OCDs, en Mxico. De acuerdo con Garca- Junco y Perez-Yarahun
(1998) parecera que el gobierno es ms propenso a apoyar a las OCs que complementen sus
esfuerzos en polticas sociales a aqullas que parezcan competir con l, por ejemplo en el campo
de la defensa de los derechos humanos. En cualquier caso, el hecho es que el PR decidi no
apoyar la presentacin de la i
n y por supuesto aun menos aprobacin en el pleno, debido a que era minora).
La quinta entidad reguladora es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). En
los ochentas sta atestigu la ya mencionada explosin de nuevas OCDs y argument que se
deba evitar la evasin fiscal o la obtencin de fondos ilcitos (Hernndez y Fox 1994: 235; Aguilar,
entrevista en Enfoque Junio 26, 1995); as, en 1989 el Congreso Mexicano pas una iniciativa
elaborada en la SHCP para ca
mbiar la Ley del mpuesto sobre la Renta, a fin de que las OCDs comenzaran a ser consideradas
como organizaciones lucrativas y pagaran el impuesto sobre la renta y el 2% sobre los activos
(Diario Oficial de la Federacin, Marzo 30, 1989). A pesar del hecho que las OCs no fueron
consultadas para esta iniciativa del Ejecutivo, pidieron al Congreso no aprobarla, sin obtener
resultados positivos (Agua
yo y Parra 1997:31).
La sexta entidad gubernamental que tiene influencia en el diseo y aplicacin de polticas,
especialmente en el rea de fondos extranjeros, es la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE).
Esta secretara ha tomado la posicin de que los fondos extranjeros dirigidos a las OCs tienen que
otorgarse, pasar o ser monitoreados por el gobierno, pues las actividades de las OCs --argumentan
sta y otra e
ntidades-- no son vigiladas por entidad alguna. Esta secretara fue la causante principal del
bloqueo de fondos dirigidos a OCs que trabajaran en la transparencia de las elecciones de 1997.
Se ha argumentado en este sentido que varias OCs son un moderno y ms sofisticado instrumento
de intervencionismo extranjero, en este caso en el rea electoral. Sin embargo, en Mxico las
transformaciones del
nstituto Federal Electoral atestiguan que hay un consenso en torno a que esta materia no es
propia del gobierno sino de los ciudadanos, por lo que el supuesto intervencionismo sera algo a
juzgar y decidir en todo caso por dicho nstituto y no por un organismo gubernamental como la
SRE.
En sntesis, mientras algunas entidades gubernamentales han colaborado con las OCs en
varias reas (para otros casos ver Mndez 1998) y estn a favor de las promocin del desarrollo
del Tercer Sector a travs de una nueva ley, otros, cuando menos hasta mediados de 1997, teman
que su participacin fuera en contra del partido que en ese momento era mayoritario y complicara
posteriormente el horiz
onte poltico en tiempos difciles ( vgr. cuando los partidos mexicanos todava no estn bien
desarrollados) o que simplemente no fuera benfica para el pas, ya que podra terminar
promoviendo prcticas irresponsables (debo aadir que varios investigadores tambin son de esta
opinin).
B. Las posiciones del Tercer Sector
Aunque es bastante difcil presentar alguna posicin clara de las OCs como un todo frente
a las polticas pblicas hacia el sector, dada la amplia variedad de organizaciones y la complejidad
o variacin en algunas de estas posiciones, podemos decir que las OCs, especialmente las OCDs,
consideran que pueden y deben tener un marco legal de trabajo que les permita trabajar con reglas
claras y partic
ipar ms en la promocin del desarrollo econmico y democrtico en Mxico.
Como resultado del arriba mencionado cambio en 1989 de la Ley del SR y la creciente
aglutinacin de los grupos sociales alrededor de las APs, aproximadamente 75 OCs formaron en
1990 la Convergencia de Organismos por la Democracia, la cual comenz a luchar para que se
considerara a las OCDs como no-lucrativas (Hernndez y Fox 1994: 235; Salazar, Godoy y
Reygadas 1996). La reaccin de la SHCP fu
e que para considerar a las OCs con metas cientficas, polticas, culturales o deportivas como no-
lucrativas stas tenan que demostrar su das OCs pero con cambios y adiciones en cuestiones
importantes. El autor y otros acadmicos indicamos en dichas discusiones y en los trabajos de la
Comisin de Participacin que era urgente reconocer los derechos legales de las OCs de manera
que pudieran desarr
ollarse mejor pero que, a la vez, --para que dicho desarrollo tendiera a darse en efecto por el bien
del pas y por lo tanto pudiera continuar en el mediano y largo plazo--, era necesario definir
claramente sus responsabilidades; planteamos adems que, dada la extrema heterogeneidad en
tipos y niveles de desarrollo de las OCs, era conveniente que se especificaran diferentes
combinaciones de derech
lo que se deben manejar con sumo cuidado), no se les exigiera demasiado, a fin de no impedir que
continuaran desarrollndose para poder llegar a recibir ms recursos. El proyecto de ley seguira
en buena medida este planteamiento, aunque de manera tal que se evitaran algunos riesgos
importantes relacionados con el mismo. Muy brevemente, el proyecto presentado propuso tres
tipos de status, cada uno
con un grupo diferente de derechos --incluyendo fiscales y de acceso a los recursos
gubernamentales-- y responsabilidades. Como se indic, este proyecto no pudo ser aprobado en
los primeros meses de 1997 (ltimos de la Legis
espera ser discutido por el nuevo congreso inaugurado en septiembre de 1997, en el cual la
presidencia de la Comisin de Participacin qued en manos de un miembro del Partido del
Trabajo, aunque con la importante participacin en dicha Comisin de miembros de los otros
partidos. Queda pendiente ver si el nuevo congreso acepta este proyecto o lo cambia
sustancialmente. Debe hacerse notar que no to
das las OCs la apoyan, cuestin que podra llevar de nuevo a un impasse. Sin embargo, por lo
menos la institucionalizacin de la Comisin de Participacin Ciudadana como una comisin
permanente en el congreso fue asegurada en 1997, permitiendo que las cuestiones de inters para
las OCs puedan seguir siendo discutidas.
En sntesis, debido a las desafortunadas experiencias de las OCs --los cambios en los
impuestos, la poltica salinista de desplazar a las OCDs, el bloqueo de los fondos provenientes del
exterior -- muchas de ellas desconfan del gobierno. Sin embargo, ese no ha sido el caso en todas
las reas de poltica pblica. Como argumentan Gidron, Kramer y Salomon (1992), en realidad en
el caso mexicano la
relacin entre el gobierno y el Tercer Sector ha involucrado tanto elementos de conflicto como de
cooperacin.
C. La crisis fiscal y econmica de las OCs
Las organizaciones civiles en un pas en desarrollo como lo es Mxico enfrentan tanto problemas
como oportunidades. Empezando con los primeros, a pesar de todas las peticiones, hasta ahora
Hacienda no ha provedo un tratamiento fiscal ms favorable para la mayora de las OCs
mexicanas - o cuando menos uno que no sea tan discrecional--, argumentando que implicara abrir
oportunidades para evadir im
puestos a individuos u organizaciones lucrativas, canalizar ilegalmente fondos o hasta lavar dinero
del narcotrfico. Aunque la SHCP argumenta que la tasa global impositiva es menor en Mxico que
en otros pases, probablemente la crisis fiscal del sector se agudiza por el hecho de que Mxico
tiene, cuando menos hasta fines de 1997, un nivel comparativamente medio de impuesto
corporativo y de impu
esto al valor agregado (15%) (que como Salomon (1997:24) argumenta afecta tambin a las no-
lucrativas por el lado del consumo) a la vez que una de tasa de impuesto al ingreso ms bien entre
los niveles altos (34%), al menos segn el Foro Econmico Mundial de Davos, Suiza (World
Economic Forum 1997: graficas 2. 16-2. 18). No estar exentos de impuestos en sus ingresos y
activos, incentivos fiscales
vido.
Al ambiente fiscal no favorable, se debe agregar que en Mxico la tendencia a hacer donaciones o
ayudar a las OCs no parece haber sido muy alta, al menos comparativamente con otros pases.
Esto podra explicarse por varios factores, pero quisiera mencionar por lo menos tres. Primero, las
ya mencionadas limitaciones para recibir fondos deducibles de impuestos. Segundo, el bajo nivel
de confianza en
tre individuos que se da en Mxico y en general en Amrica Latina (Mndez 1998). Por ejemplo, en
1991 solo el 34% de los mexicanos declaraba que confiaban en sus conciudadanos (Este Pas,
Agosto 1991). Tercero, el deseo de dar no es facilitado por la ausencia de un marco legal
claramente establecido que provea garantas de que las OCs se conducirn en todo momento en
forma responsable y honrada (a
unque, claro, ste es un asunto muy complejo que no podemos discutir ampliamente aqu).
Podemos decir que esta falta de confianza afecta a las OCs en cuanto a que, si bien no se puede
hablar de una crisis de legitimidad, quiz podamos hablar de una suerte de "insuficiencia de
legitimidad" para efectos de donaciones por parte de individuos o empresas.
El otro lado de la moneda es que las OCs mexicanas han tenido la ventaja de ubicarse en un pas
en desarrollo y as han tenido la posibilidad de utilizar fondos internacionales (entre 1975 y 1985 la
asistencia de los gobiernos de la OCDE dirigidos a OCs del Tercer Mundo se increment once
veces, hasta 1.1 billones de dlares) (Cernea 1989:5). Las OCs en Mxico han recibido fondos de
una variedad
de fuentes extranjeras, tales como el Banco Mundial, el Banco nteramericano, la Unin Europea,
etc. Por lo menos durante la primera mitad de los aos noventa, fondos provenientes de estas
fuentes parecan irse incrementando. Si en 1995 se otorgaron 14 millones de dlares, para 1996
ese nmero se increment hasta 26 millones, casi todo dirigido al desarrollo econmico, asistencia
a refugiados, der
echos humanos y, cada vez ms, apoyo a los procesos democrticos (Reforma, Septiembre 29,
1996). Si en 1988 solo el 6% de los proyectos del Banco Mundial tenan que ver con OCs, en 1995
eran alrededor del 40% (Banco Mundial 1995). Algunos calculan que las OCs mexicanas
anualmente reciben alrededor de 50 millones de dlares (Enfoque, Junio 25 1995).
Sin embargo, si bien como vimos esta ventaja en el caso mexicano slo comenz a abrirse de
manera significativa desde principios de los ochenta, a finales de la misma dcada parece haberse
comenzado a erosionar y no es seguro que contine, por cuando menos dos razones. En primer
lugar, a partir de que el gobierno de Salinas desarroll una poltica exterior en la que se presentaba
a Mxico como un
pas desarrollndose a pasos acelerados, muchas agencias y organizaciones civiles
internacionales comenzaron a percibir de nuevo a Mxico como un pas que ya no requera ser
apoyado y a retirar sus representaciones y parte de sus fondos. Esta tendencia continu cuando
Mxico ingres a la OECD. En segundo lugar, como mencionamos en 1997 el gobierno mexicano
bloque la transferencia de una cantidad
considerable de fondos directamente a las OCs que trabajaban en las elecciones mexicanas. De
esta forma, no solo las fuentes relacionadas con el ingreso y los impuestos fueron eliminadas, sino
que tambin los fondos de procedencia extranjera estn amenazados, probablemente anunciando
una crisis econmica cercana (especialmente cuando en los pases en desarrollo probablemente
los ingresos por membr
Comentarios finales
Es claro que las OCs mexicanas estn viviendo una crisis fiscal, que podra irse aproximando a
una econmica. No pueden utilizar muchos de los fondos privados mexicanos, pues el marco legal
de trabajo y la cultura filantrpica corporativa an no son muy favorables. Hasta cierto punto esto
puede ser tomado como una suerte de "insuficiencia" de legitimidad, por lo menos si interpretamos
esto como un
a falta de apoyo econmico directo de la sociedad a las OCs. Sin embargo, en realidad hay varios
hechos recientes que contrapesaran esto -vgr. la explosin en el nmero de OCs y redes de OCs,
apoyadas por individuos con su tiempo o en general-y por los que se podra afirmar que pese a lo
anterior la legitimidad se ha venido incrementado.
Al mismo tiempo, la legitimidad que la gente les est otorgando a las organizaciones no-lucrativas
parece deberse sin embargo a la novedad de este actor en un contexto de decepcin con respecto
a los actores tradicionales (gobierno, partidos, etc.), ms que por su probada capacidad o eficiencia
en resolver los problemas de desarrollo. No es que podamos afirmar que existe una crisis de
eficiencia e
n las OCs mexicanas; si observamos este tema desde el punto de vista de los medios masivos de
comunicacin, no se vera una crisis de eficiencia en el sentido en que no ha habido un nmero
alto de escndalos que afecte su imagen pblica (al menos no de las OCDs, aunque en cuanto a
las APs esto ha cambiado recientemente, por ejemplo en relacin al Nacional Monte de Piedad en
el Distrito Federal).
El punto es que difcilmente se podra mostrar que la nueva confianza en las OCs se debe a una
clara certidumbre sobre su mayor eficiencia. Para empezar prcticamente no hay informacin
sobre el tema (adems, los juicios de eficiencia siempre estarn sujetos a discusiones sobre los
criterios de evaluacin que utilizados). Como dije al principio, el objetivo de este artculo no es
discutir los pros
ad (en sentido de una falta de apoyo difuso o de falta absoluta de contribuciones hacia el mismo),
s podemos observar una preocupacin por las verdaderas capacidades y responsabilidades del
sector por parte del gobierno, algunas organizaciones del propio Tercer Sector y algunos
acadmicos. De hecho, de acuerdo a algunos de los ltimos, hay una "sobreconfianza" en las OCs
y una "subconfianza" en o
tras instituciones tales como los partidos.
De este modo, aparte de cambiar las condiciones fiscales y econmicas desfavorables, el sector
tiene que enfrentar el reto de pensar por sus intereses de largo plazo y asegurarse que ser capaz
de comprobar la capacidad y eficiencia que la gente cree que tiene, por lo menos si quiere evitar
perder la oportunidad de oro que se le est brindando en estos momentos. Por ello es necesario
construir una
mayor confianza para aumentar sus relaciones de colaboracin con los sectores privado y
gubernamental (en otras palabras, desarrollar un patrn de "asociacin" o partnership al que se
refiere Salomon 1997:57), profesionalizarse y construir una mayor capacidad institucional, sin
convertirse por ello en apndices oficiales o excluir a las redes informales, sino, al contrario, ms
bien incorporar
ndolas (Salomon 1997:39; Murray 1984 y 1997). El problema es que esto es mucho ms fcil de
decir que de hacer, por lo que sin duda disear e implementar tales formas de colaboracin y
desarrollo constituye todava un reto para los que creemos que el Tercer Sector tiene mucho que
aportar en nuestras sociedades.
Bibliografa
Aguayo, S. y Tarrs, M.L (borrador), Las enigmticas ONGs mexicanas: una caracterizacin.
Mxico, DF.
Aguayo, S. y L.P. Parra, (1997) Las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos en
Mxico: entre la democracia participativa y la electoral. Mxico: Academia Mexicana de Derechos
Humanos.
Aguilar, L.F., Arriola, C., Guevara N., y Hernndez C. (1994), Sociedad civil, organizaciones no
gubernamentales y transicin a la democracia (textos para el cambio). Mxico: Miguel Angel
Porra.
Alatorre, G. y Aguilar, J. (1994), "La identidad y el papel de las ONGs en el mbito rural", en
Revista Mexicana de Sociologa, Abril-Junio.
Bahumuller, Ch. (1996), "El papel de la sociedad civil en la promocin y conservacin de la
democracia liberal constitucional", en Sociedad Civil, Otoo.
Brodhead, T. (1989), "Relations between Southern and Northern NGOs: Effective Parternships for
Sustainable Development", en nternational Council of Voluntary Agencies, Documents in
Development, 1981-1989, Geneva, nternational Council of Voluntary Agencies.
Carroll, Th. (1992), ntermediary NGOs. Connecticut, Kumarian Press.
Centro Mexicano para la Filantropa, (CEMEF) (1995), Perfil de las fundaciones en Mxico.
Mxico, CEMEF.
Cernea, M. (1989), "Non-governmental organizations and local development", in World Bank
Discussion Papers, Num. 40. Washington, D.C., The World Bank.
Cohen, J. y Rogers, J. (1995), "Secondary Associations and democratic governance", en Cohen y
Rogers (eds), Associations and democracy. London, Verso.
Comisin de Participacin ciudadana, Cmara de Diputados, LV Legislatura, Memoria de la
consulta nacional sobre participacion ciudadana. Mxico, DF, LV Legislatura, Camara de
Diputados
Contreras, A. (1997), "La poltica social hoy" (mimeo).
Cordova, . (1996), "Necesario reglamentar la actividad de las ONGs", en El Nacional, 22 de Julio
de 1996, citado en Paulina Gonzlez Rubalcava, Anlisis Socio-jurdico de las
Organizaciones No gubernamentales en Mxico (tesis), Facultad de Derecho, UNAM, 1997.
Coulumb, R. and Herrasti, M.L. (1998, por aparecer), "ONGs y polticas habitacionales en Mxico",
en Mndez, J.L. (ed.), Organizaciones civiles y polticas pblicas en Mxico y
Centroamrica. Mxico, D.F., Miguel Angel Porra.
Fernandes, R.C (1994), Privado aunque pblico. El tercer sector en Amrica Latina. Washington,
D.C, Civicus.
Garca-Junco, D. y Perz-Yarahuan, G. (1998), "Una ley para el Tercer Sector? Anlisis de una
propuesta", en Mndez (ed.), Op. cit.
Gidron, B., Kramer, R. and Salomon, L. (eds.) (1992), Government and the Third Sector.
Hernndez, L. y Fox, J., "La difcil democracia de Mxico: los movimientos de base, las ONG y el
gobierno local", en Reilly, Ch. (compilador), Nuevas polticas urbanas; Las ONG y los
gobiernos municipales en la democratizacin latinoamericana. Arlington, VA, Fundacin
nteramericana.
Hirst, P. (1996), Associative democracy. Cambridge, Polity.
Hulme, D. y Edwards, M (1997), NGOs, states and donors. New York, St. Martins Press.
Landim, L. "Defining the not-profit sector in developing societies", en Salomon and
Anheier (1997),
Op. Cit.
Mndez, J.L. (editor) (1998, por aparecer), Organizaciones civiles y polticas pblicas en Mxico y
Centroamrica. Mxico, D.F., Miguel Angel Porra Editor.
-----------. (1996), "Reforma del Estado, democracia participativa y modelos de decisin", en Poltica
y Cultura, Otoo.
-----------. (1997), "The Latin American administrative tradition", nternationalEncylopedia of
Public Policy and Administration. Boulder, Westview.
Mendez, J.L y Rios, R. (1998, por aparecer), "OCs y la poltica de promocin de microempresas; el
caso de ADMC", en Mndez (ed.), Op. cit.
Meseguer, X. (1996), "Organismos no gubernamentales", resea publicada en Sociedad Civil;
anlisis y debates, Otoo.
Moreno, D. "ONGs: los nuevos protagonistas", en Enfoque, June 25, 1995.
Murray, Ch. (1997), What it means to be a libertarian. New York, Broadway books.
----------- (198-), Loosing ground; American society policy 1950-1980.
Pearce, J. (1997), "Between cooption and irrelevance? Latin America NGOs in the 1990s", en
Hulme and Edwards, Op. cit.
Piester, K. (1997), "Targeting the poor: the politics of social policy reforms in Mexico", en Chalmers,
D. et al (eds.), The new politics of inequality in Latin America. Oxford, Oxford University
Press.
Reilly, Ch. (1991), "Topocrats, thecnocrats and NGOs; local level democratizing in Latin America",
Paper prepared for the April 1991 LASA Congress, Washington D.C.
Salazar, A. Godoy, E. y Reygadas, R. (1996), "Nuestra propuesta de ley para ONGs", Rostros y
voces de la sociedad civil, febrero
Salomon, L. (1997), Holding the center; Americas nonprofit sector at a crossroads. New York, the
Nathan Cummings Foundation.
Salomon, L. y Anheier, H. (1997a), "Toward a common definition", y (1997b) "Toward a common
classification", en Salomon y Anheier (eds), Defining the non-profit sector; a cross-national analysis.
Una versin anterior, ms corta y en espaol, de algunas de sus ideas se puede encontrar en
Salomon y Anheier, (1995), "En busca del sector no lucrativo. La cuestin de las definiciones", en
Umbral XX,
edicin especial 1.
Salomon, L., Anheier, H., Sokolowski y Asociados (1996), The emerging sector; a statistical
supplement. Baltimore, The Jhons Hopkins University Press.
Sartori, G. (1984), La poltica; lgica y mtodo. Mxico, FCE.
Secretara de Gobernacin (1994), Directorio de Organizaciones civiles. Mxico, DF, Secretara de
Gobernacin
Thompson, A. (1992), "Democracy and development: the role of the nongovernmental organizations
in Argentina, chile and Uruguay", en McCarthy, Hodgkinson and Sumariwalla (eds.), The
non-profit sector in the global community. San Francisco, Jossey-Bass Publishers.
Thorup, C. (1995), "Diplomacia ciudadana; redes y coalciones transfronterizas en Amrica del
Norte: nuevos diseos organizativos", en Foro nternacional, Abril-Junio.
Umlas, E. (1997), "Environmental NGO networks: the case of Mexico", ponencia presentada en el
Congreso de LASA de Guadalajara, Mxico, abril de 1997.
World Economic Forum (1997), The global competitiveness report. Ginebra, Foro Ecnomico
Mundial.
Rio de Janeiro ; 1998 ; Comunicao ; Primeiro Encontro da Rede de Pesquisas sobre o Terceiro
Setor na Amrica Latina e Caribe ; 182; responsvel pela informao : Rits - Estudos
AS PESSOAS COM DEFCNCA E O TERCERO SETOR
Joo Baptista Cintra Ribas
At a metade deste sculo, reabilitao e educao de pessoas com deficincia foram
considerados programas que, pela maneira prpria como eram compreendidos, s poderiam ser
executados pelos traos gerais da proteo e do amparo. Como cuidar de pessoas com deficincia
significava cuidar de pessoas que teriam de ser assistidas, a relao entre Estado e instituies
sempre reforava a associao histrica entre filantropia e assistencialismo.
A concepo principal era a de que o Estado tinha de financiar o trabalho das organizaes,
repassando verbas para que elas pudessem aplacar a intensidade dos limites fsicos, visuais,
auditivos e mentais. No se cogitava de usar os programas institucionais como ferramentas de
busca de potencialidade humana para a vida social. Portanto, o paradigma filantrpico no era o de
que, uma vez reabilitadas e educadas, as pessoas com deficincia ganhariam independncia,
autonomia pessoal, melhor qualidade de vida e, com estes ganhos, se encaminhariam para a
conquista de um lugar no mundo do trabalho.
No contexto das mudanas econmicas (relaes do trabalho), culturais (revises dos valores e
estigmas) e sociais (fixao das identidades) das ltimas dcadas, estas pessoas comearam a
despontar como potencialmente aptas a exercer tarefas profissionais, desde que capacitadas e
treinadas. Agora as instituies se vem frente ao desafio de no s reabilitar e educar, como
sobretudo de capacitar profissionalmente.
menso e intricado esse desafio, por duas razes que se enlaam.
Em primeiro lugar, no fcil para quem sempre se baseou no prisma da proteo e do amparo
buscar o ponto de vista da independncia e da autonomia. Requer que se altere a viso sobre
quem sempre atendeu, passando a v-los como potenciais trabalhadores e geradores de renda
prpria.
Em segundo lugar, no fcil para quem sempre se baseou no mundo interno dos muros
institucionais buscar o universo externo da economia social com suas mltiplas complexidades.
Requer que se examine, primeiro, as demandas do mundo do trabalho para, depois, olhar para
quem sempre atendeu procurando adequ-los tecnicamente s novas profisses.
Por estas duas razes, h quem faa algumas perguntas tambm entrelaadas: 1) tarefa das
tradicionais instituies educar profissionalmente portadores de deficincia ou elas deveriam
continuar voltadas ao trabalho (ainda necessrio e que elas melhor sabem fazer) de proteger e
amparar sobretudo as pessoas mais afetadas pela deficincia? 2) Frente necessidade de
recursos tcnicos e financeiros elevados exigidos pelos cursos profissionais, a tarefa de educar
pessoas com deficincia no deveria caber s escolas tcnicas do Governo Federal e s escolas
profissionais particulares? 3) Como ajudar a desenvolver municpios longe das metrpoles onde
pode no haver escolas profissionais e onde as instituies tenham maior dificuldade de atuao
para que as pessoas com deficincia desses locais possam ser includas no mundo do trabalho?
J h programas de educao e capacitao profissional para pessoas com deficincia sendo
iniciados por escolas tcnicas do Governo Federal e por escolas profissionais ligadas ao setor
econmico privado. Esto no nascedouro, verdade, mas j apontam para um possvel sucesso.
Porm, no esto em todos os municpios brasileiros.
O que ainda no h a iniciativa de parte das fundaes empresariais de criar projetos nacionais
que fomentem a educao profissional de pessoas com deficincia nos diversos municpios. H
muitos projetos que estimulam os locais a erradicar a desnutrio infantil, a tirar da excluso social
os adolescentes em situao de risco, a alfabetizar jovens mas poucos ainda so os projetos
locais voltados diretamente para crianas e adolescentes com deficincia, sobretudo os que se
referem profissionalizao.
Pelas recentes mudanas da legislao nacional e por todas as transformaes econmicas,
sociais, polticas e culturais, imperioso comear a formatar projetos de incentivo que busquem
especificamente profissionalizar as pessoas com deficincia para as exigncias das diversas
variantes atuais do mundo do trabalho.
Joo Baptista Cintra Ribas doutor em Antropologia pela USP, especialista em incluso de
portadores de deficincia pela Universidade de Salamanca (Espanha) e consultor de empresas
privadas e de Ministrios do Governo Federal. E-Mail: jbcribas@globo.com
2001 ; Artigo ; responsvel pela informao : Rits