Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social: À Luz Do Novo Marco Legal Urbanístico

SISTEMA NACIONAL DE HABITAO DE
INTERESSE SOCIAL LUZ DO NOVO MARCO

LEGAL URBANSTICO
Subsdios para implementao nos Estados e Municpios

Lei Federal no 11.124/05
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Cardoso, Patrcia.
Sistema nacional de habitao de interesse social luz do novo marco legal
urbanstico: subsdios para implementao nos estados e municpios : lei federal
n 11.124/05 / [Patrcia Cardoso, Paulo Romeiro]. So Paulo : Instituto Plis,
2008.
64p.
ISBN: 978-85-7561-047-3
1. Habitao popular Brasil - Legislao. 2. Habitao Aspectos sociais
Brasil. 3. Direito urbanstico Aspectos sociais - Brasil. 4. Poltica habitacional
- Brasil. I. Romeiro, Paulo. II. Instituto Plis. III. Ttulo.
CDU 332.821(81)
FICHA TCNICA
Coordenao| Nelson Saule Jr.
Autores| Patrcia Cardoso, Paulo Romeiro, Isabel Ginters, Stacy Torres, Arthur
Villela, Cludia Abramo e Eduardo Madope
Coordenao editorial| Veronika Paulics e Cecilia Bissoli
Edio e reviso de textos| Beatriz Freitas
Projeto grfico e editorao| Cecilia Bissoli
Ilustraes| Paula Santoro
Impresso e acabamento| MaxPrint
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Sumrio
sistema nacional de habitao de interesse social luz do novo

marco legal urbanstico
Apresentao
Conhecendo o Sistema Nacional de HIS

Histrico da produo social do direito moradia
O SNHIS luz do Estatuto da Cidade
Componentes essenciais do SNHIS
8
9
12
A integrao da poltica habitacional poltica urbana

A reserva de terras para HIS e a funo social da propriedade pblica
Beneficirios do SNHIS: populao de baixa renda
A produo social da moradia popular
12
15
17
19
Critrios para o acesso direto por entidades privadas sem fins lucrativos
aos recursos do SNHIS
A gesto democrtica e o controle social no SNHIS
Cooperao federativa e resoluo de conflitos
Oramento e transferncia de recursos
21
25
27
28
Regulamentao do Sistema Nacional de HIS por Municpios, Estados

e Distrito Federal
Componentes do projeto de lei municipal e estadual de adeso ao SNHIS
30
Elementos para a instituio dos Planos Estaduais e Municipais de Habitao 34
Institucionalizao dos Planos de Habitao por Lei
Componentes Mnimos dos Planos Estaduais de Habitao
Componentes Mnimos dos Planos Municipais de Habitao
Reviso da Legislao Urbana Municipal
Medidas Administrativas dos Planos Municipais de Habitao
34
35
36
36
39
Experincias na implementao dos Fundos
40
Experincias de implementao do Fundo Municipal de Habitao de

Interesse Social
Experincias de implementao do Fundo Estadual de Habitao de
Interesse Social
bibliografia
Bibliografia
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SISTEMA NACIONAL DE HABITAO

DE INTERESSE SOCIAL LUZ DO NOVO
MARCO LEGAL URBANSTICO
Subsdios para implementao nos Estados e
Municpios Lei Federal no 11.124/05
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apresentao
Esta publicao visa contribuir com a implementao do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social (SNHIS), criado em 2005 pela Lei Federal no 11.124.
A instituio dos conselhos e fundos municipais e estaduais condio para o
acesso ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), bem como a
elaborao dos planos municipais e estaduais de Habitao de Interesse Social.
A gesto democrtica da cidade e o apoio ao cooperativismo so princpios que
iluminam a implantao deste sistema no Brasil, objetivando o enfrentamento do
dficit habitacional que soma quase 8 milhes de unidades, das quais aproximadamente 90% so de famlias com renda at trs salrios mnimos.
Este um manual orientador para a aplicao da Lei do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social (SNHIS) pelos Estados e Municpios, apresentando o
contedo necessrio s legislaes estaduais e municipais: o carter e a composio
dos conselhos, suas atribuies e articulao com o Sistema Nacional de Cidades, as
formas e os critrios de acesso aos recursos pelos entes federativos ou pelos agentes
promotores de HIS sem fins lucrativos (como as associaes comunitrias e as cooperativas habitacionais autogestionrias), os pressupostos da gesto democrtica
e o controle social dos recursos do fundo, a possibilidade de definio de cotas do
fundo para populaes vulnerveis, a sua aplicao em rea urbana ou rural, dentre
outras.
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Conhecendo o Sistema
Nacional de HIS
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Histrico da produo social do

direito moradia
1 Conforme definio da Constituio Federal, em seu artigo 23,

competncia comum da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios: (...) IX. promover
programas de construo de moradias e a melhoria das condies
habitacionais e de saneamento
bsico; e segundo disposio da
Lei do SNHIS, em seu artigo 4, A
estruturao, a organizao e a
atuao do SNHIS devem observar: I. os seguintes princpios: a)
compatibilidade e integrao das
polticas habitacionais federal,
estadual, do Distrito Federal e
municipal, bem como das demais
polticas setoriais de desenvolvimento urbano, ambientais e de
incluso social.
2 Segundo o artigo 5, VII, da Lei
do SNHIS, que determina que
integram o Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social os
seguintes rgos e entidades:
fundaes, sociedades, sindicatos,
associaes comunitrias, cooperativas habitacionais e quaisquer
outras entidades privadas que
desempenhem atividades na rea
habitacional, afins ou complementares, todos na condio de
agentes promotores das aes no
mbito do SNHIS.
3 luz do Estatuto da Cidade, que
define em seu artigo 2, II, a gesto
democrtica por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao,
execuo e acompanhamento de
planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano como
diretriz da poltica urbana, e a Lei
do SNHIS que, em seu artigo 4, I,
c, define como princpio do SNHIS a
democratizao, descentralizao,
controle social e transparncia dos
procedimentos decisrios.
O SNHIS foi institudo em 2005 pela Lei Federal n 11.124, e fruto do primeiro
projeto de lei de iniciativa popular no movimento pela reforma urbana, que busca
promover a defesa da populao de baixa renda no acesso moradia adequada e a
construo de cidades justas, humanas, democrticas e sustentveis.
Foram recolhidas mais de um milho de assinaturas pelos movimentos de moradia, ONGs, sindicatos e federaes de categorias profissionais (engenheiros, arquitetos, gegrafos, funcionrios da Caixa Econmica Federal etc.), entidades acadmicas e de pesquisa, dentre outras que integram o Frum Nacional da Reforma
Urbana, para subscrever o projeto de lei. A incluso do captulo de poltica urbana
na Constituio Federal (arts. 182 e 183), o direito moradia como direito social
no artigo 6 da Constituio (2000), a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01), a criao do Ministrio das Cidades, bem como a realizao das
Conferncias das Cidades e a criao do Conselho Nacional da Cidade, so tambm
conquistas das quais o Frum protagonista.
O principal objetivo do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social articular as polticas de habitao social em um sistema federativo que, de forma descentralizada e democrtica, trabalhe na produo de habitao para a populao de
baixa renda, articulando a ao conjunta dos seus diversos agentes promotores.
Cabe destacar que a produo social do direito caminha junto e reflexo da
produo social da moradia. A populao de baixa renda construiu cidades sem
alternativa formal de moradia, e com o passar do tempo se organizou e passou a
produzir habitao popular de qualidade atravs do trabalho ainda pontual, mas
bastante relevante, de cooperativas e associaes de moradores. Por meio da luta
e da organizao social foi criado um novo marco regulatrio para as polticas urbanas no Brasil na Constituio de 1988, e a partir do ano 2000 houve a incluso
do direito moradia na Carta Magna, com a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei
no 10.257/01), da Lei do SNHIS (Lei Federal no 11.124/05) e da Lei de Regularizao
Fundiria de Terras da Unio (Lei no 11.481/07).
Uma vez que so fundamentos do SNHIS a gesto compartilhada entre os entes
federativos que possuem competncia comum constitucional de produzir moradias1,
o apoio ao cooperativismo2 e a gesto democrtica3, alm do controle social dos recursos e projetos, busca-se integrar todos os componentes e diretrizes da poltica nacional de desenvolvimento urbano, prevendo a construo de um Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social e a gesto democrtica dos seus recursos, atravs de um
conselho composto de representantes da sociedade civil e da administrao pblica.
A partir dessa estrutura central prevista a criao de Fundos Estaduais e Municipais, e seus respectivos conselhos so responsveis por gerir os recursos de forma democrtica e transparente, promovendo, assim, a descentralizao do Fundo Nacional.
Em 2006 o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e seu Conselho Gestor foram institudos pelo Decreto n 5.796. A etapa atual de adeso dos Estados
e Municpios ao sistema, para que possam tambm operacionalizar os recursos do
Fundo Nacional de acordo com a poltica nacional de desenvolvimento urbano.
Os requisitos para essa adeso so a criao de conselhos e fundos para tratar
da poltica de habitao de interesse social, ou adequao de conselhos e fundos j
existentes a estas finalidades, e a elaborao dos planos estaduais e municipais de
habitao de interesse social, conforme detalharemos adiante.
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No atual contexto de investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento

(PAC), a adeso ao SNHIS se torna primordial para a promoo da poltica de desenvolvimento urbano nas cidades, especialmente atravs da implementao do Plano
Diretor Participativo que esteja em consonncia com o Estatuto da Cidade, de forma
a garantir o efetivo controle social das polticas e dos recursos pblicos.
Assim, a gesto dos recursos do PAC, com controle social e de acordo com as
diretrizes da Lei Federal no 11.124/05 (Lei do SNHIS), da Lei no 10.257/01 (Estatuto
da Cidade), do Plano Nacional de Habitao e das definies do Plano Diretor Participativo de cada municpio, deve atender s reas prioritrias para investimentos
em habitao, regularizao, urbanizao e saneamento, como as demarcadas Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS) ou reas Especiais de Interesse Social (AEIS), ou
em reas que o Plano Diretor Participativo determinar como prioritrias, pela existncia de infra-estrutura, para a implantao de empreendimentos habitacionais de
interesse social.
A poltica de habitao social deve estar vinculada ao planejamento territorial
para ser fator decisivo na reverso do padro excludente de crescimento de nossas
cidades, prevenindo o inchao das periferias e os bolses de pobreza em reas sem
infra-estrutura adequada.
Para isso deve ser formulada e executada com participao popular e controle
social, atravs da gesto democrtica dos planos nacional, estaduais e municipais
de habitao de interesse social, dos recursos e projetos financiados pelos fundos
do sistema.
Tal sistema s ter existncia real com a efetiva participao de todos os entes
federativos e dos agentes promotores da sociedade civil.
O SNHIS luz do Estatuto da Cidade

As polticas municipal e estadual de Habitao de Interesse Social devem ser
norteadas pelas diretrizes do Estatuto da Cidade, definidas no art. 2 da Lei Federal
no 10.257/01, combinadas com as diretrizes do Sistema Nacional de HIS definidas no
art. 4, II, da Lei Federal no 11.124/05.
Segundo a Constituio Federal (art. 23, IX), a cooperao federativa uma das
diretrizes da poltica urbana e habitacional brasileira, tendo em vista ser competncia comum promover programas de construo de moradias e a melhoria das
condies habitacionais e de saneamento bsico. Em face desta diretriz, a poltica
de HIS deve priorizar os planos, programas e projetos habitacionais para a populao de menor renda, articulados no mbito federal, estadual, do Distrito Federal e
municipal (art. 4, II, a, da Lei do SNHIS).
A gesto compartilhada outra diretriz da poltica urbana que deve orientar o
SNHIS na cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social (art. 2,
III, do Estatuto da Cidade).
A gesto compartilhada entre Estado e sociedade d cumprimento gesto
democrtica da cidade (art. 2, II, do Estatuto da Cidade), por meio da participao
da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade
na formulao, na execuo e no acompanhamento de planos, programas e projetos de habitao de interesse social. Neste aspecto, destaca-se o papel dos agentes
promotores do SNHIS fundaes, sociedades, sindicatos, associaes comunitrias,
cooperativas habitacionais e quaisquer outras entidades privadas que desempenhem
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4 UNIO NACIONAL POR MORADIA

POPULAR. Rua Joo de Barros, 76,
Barra Funda, So Paulo Brasil 55
11 3667-2309, www.unmp.org.br,
MOVIMENTO NACIONAL DA LUTA
PELA MORADIA, Rua Jacob, 34,
Vila Mazzei, So Paulo Brasil 55
11 2262-3117 www.mnla.org.br;
CONFEDERAO NACIONAL DAS
ASSOCIAES DE MORADORES,
Rua Apeninos, 45, Paraso, So Paulo
SP 55 11 32763233, www.conam.
org.br.
5 A autogesto est presente nas
aes realizadas pelo MNLM e as
experincias mais importantes nesse
campo foram realizadas em Campo
Grande-MS, Vila Mara-SP, CascavelPR e Vila Velha-ES, pela CONAM em
So Paulo, Belo Horizonte e mutires
na Baixada Fluminense, no Rio de
Janeiro, UMM na regio do ABC, na
regio metropolitana de So Paulo e
na capital, em Minas Gerais, no Rio
de Janeiro e no Paran.
atividades na rea habitacional, afins ou complementares (art. 5, VII, da Lei do

SNHIS).
A gesto compartilhada tambm possibilita o apoio s formas alternativas e sustentveis de produo habitacional de qualidade. O incentivo pesquisa, incorporao de desenvolvimento tecnolgico e de formas alternativas de produo habitacional, desenvolvidas por entidades privadas sem fins lucrativos como associaes
comunitrias e cooperativas habitacionais, em parceria com assessorias tcnicas e
Universidades, mecanismo fundamental para o desenvolvimento tecnolgico e a
capacitao de mo-de-obra para a produo de habitaes com padro adequado.
necessrio eliminar o modelo de urbanizao que resultou na falta de acesso
terra urbanizada para a produo de habitao popular em nossas cidades, criando
bolses de pobreza em reas isoladas ou perifricas sem infra-estrutura, acessibilidade e adequao cultural.
Com relao ao padro da unidade habitacional popular destacam-se experincias de projetos autogestionrios e de mutires organizados pelos movimentos de
moradia (UNMP, MNLM, CONAM4) em diversos Estados5, nos quais tanto no padro
da unidade como quanto urbanizao h notvel diferencial de qualidade e valor
entre as unidades construdas e as construdas por empreiteiras contratadas pelas
companhias habitacionais municipais e estaduais.
As chamadas experincias autogestionrias tm caractersticas especiais. A populao identifica suas necessidades e cria formas de solucionar seus problemas.
Garantir moradia para todos o primeiro desafio. Todas as experincias tm em comum princpios bsicos como o fortalecimento da cidadania, a gesto democrtica
e a luta por moradia de qualidade.
Um exemplo disso o da Associao Habitacional de Ipatinga (MG), ligada
Unio Nacional por Moradia Popular, que j implementou sete empreendimentos
com construo de 2.100 casas. So vrias experincias diferenciadas de autogesto,
com o controle da comunidade sobre a utilizao de recursos. Uma dessas experincias a do Mutiro Primeiro de Maio, que se destacou pela economia. A verba
era suficiente para a construo de 38 m2, mas a gesto dos recursos garantiu a
construo de moradias de 78 m2. Alm da fora do mutiro, que possibilitou as
construes com pouca mo-de-obra contratada, o grupo comprou diretamente de
uma madeireira em Rondnia e desenvolveu uma tcnica especial de construo.
Foram construdas 201 casas com trs quartos.
A este respeito vale lembrar uma das diretrizes do Estatuto da Cidade, a que
prev a isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo
de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o
interesse social (art. 2, XVI).
Ao lado disso, d-se prioridade para utilizao dos vazios urbanos, das reas
subutilizadas ou no utilizadas dotadas de infra-estrutura nas polticas nacional, estaduais e municipais de HIS, tendo em vista a diretriz do Estatuto da Cidade que diz
respeito ordenao e ao controle do uso do solo, estipulando que se deve evitar a
reteno especulativa de imvel urbano que resulte na sua subutilizao ou no utilizao (art. 2, VI, e). Desse modo, a poltica de HIS deve utilizar prioritariamente as
reas no utilizadas ou subutilizadas da malha urbana, mas j dotadas de infra-estrutura. A utilizao dos vazios urbanos visa evitar a deteriorao das reas urbanizadas,
de forma a garantir a distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2, IV e VI, do Estatuto da Cidade).
A prioridade para utilizao dos imveis pblicos uma ao estratgica que
precisa ser estabelecida no Plano Nacional de Habitao, como medida que potencia-
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liza o acesso ao mercado de terras pela populao de baixa renda, para a implantao
de projetos habitacionais de interesse social. Neste ponto cabe lembrar que tanto o
patrimnio da Administrao Direta (Unio, Estados, Municpios, e Distrito Federal)
como o da Administrao Indireta6 (autarquias, empresas pblicas, fundaes etc.)
devem cumprir a funo social da propriedade, de acordo com o interesse pblico.
No caso dos imveis pblicos vazios, abandonados ou subutilizados deve ser garantida sua destinao para proviso habitacional de interesse social e equipamentos urbanos complementares, como espaos para a gerao de renda, promoo da
cultura e lazer etc. No caso dos imveis pblicos ocupados por populao de baixa
renda, conforme o caso devem atender diretriz do Estatuto da Cidade que prev a
regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa
renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao
e as normas ambientais (art. 2, XIV), como forma de promover o cumprimento da
funo social da propriedade pblica.
Quanto utilizao dos instrumentos jurdicos de acesso moradia, h o incentivo implementao dos diversos institutos jurdicos que regulamentam o acesso moradia, como os definidos pelo Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/01 e MP no
2.220/01) concesso de uso especial para fins de moradia, concesso de direito
real de uso, usucapio especial urbano, direito de superfcie; pela Lei de Regularizao Fundiria de Terras da Unio (Lei no 11.481/07) aforamento de imveis da
unio, abandono de imveis da Unio ocupados, concesso de uso especial para fins
de moradia, concesso de direito real de uso; pelo Cdigo Civil (Lei no 10.406/02)
abandono de imveis vazios e usucapio; pela Lei de Parcelamento do Solo (Lei
no 6766/79) cesso de posse de reas em desapropriao; e pela Lei de Registros
Pblicos (Lei no 6.015/73).
No que diz respeito avaliao do desempenho da poltica de HIS, a adoo
de mecanismos de acompanhamento e avaliao e de indicadores de impacto social
das polticas, planos e programas, inclusive atravs da realizao de conferncias,
audincias e consultas pblicas, deve ser feita de acordo com a diretriz da gesto
democrtica (art. 2, II, do Estatuto da Cidade).
Primeiramente, a moradia deve ser compreendida como componente da garantia do direito a cidades sustentveis, entendida como o direito terra urbana,
moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (art.
2, I, do Estatuto da Cidade). Isto significa que o projeto de HIS desenvolvido pelos
Municpios, pelos Estados ou pela Unio deve estar localizado em reas dotadas de
infra-estrutura e servios urbanos, de forma que a populao de baixa renda tenha
acesso a condies de vida adequadas. Alm disso, so componentes fundamentais
da moradia digna o custo acessvel, a segurana jurdica da posse, a boa habitabilidade, a urbanizao, a acessibilidade e a adequao cultural7.
Assim, a produo de habitaes sem qualidade e distantes da malha urbana, dos
equipamentos e servios urbanos e comunitrios, das opes de trabalho, em reas
ambientalmente frgeis, no atendem aos objetivos do SNHIS de garantir o pleno
exerccio do direito moradia adequada previsto no artigo 6 da Constituio Federal. Por esta razo, devem ser adotados padres de produo e consumo de bens
e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia (art. 2, VIII, do Estatuto da Cidade).
Com relao legislao municipal, a aplicao dos recursos dos Fundos que
compem o SNHIS deve submeter-se poltica de desenvolvimento urbano expressa
6 Segundo Hely Lopes Meirelles,

quanto aos bens das entidades
paraestatais (Empresas Pblicas,
Sociedade de Economia Mista, SSA
etc.), entendemos que so, tambm, bens pblicos com destinao
especial e administrao particular
das instituies a que foram transferidos (...).
7 Comentrio Geral n 4 da ONU

Comit de Direitos Econmicos
Sociais e Culturais.
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no Plano Diretor ou em legislao equivalente, no caso de Municpios excludos

dessa obrigao legal (pargrafo 2 do art. 11 da Lei do SNHIS), bem como deve dar
cumprimento s metas e aos objetivos do Plano Municipal de HIS.
Do ponto de vista do acesso moradia, deve ser atendida a diretriz do Estatuto
da Cidade que exige a simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao
do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais (art. 2, XV).
Ao definir cotas para grupos vulnerveis, o SNHIS tem como uma de suas diretrizes o estabelecimento de mecanismos de cotas para idosos, deficientes e famlias
chefiadas por mulheres dentre o grupo identificado como o de menor renda, para
garantir seu acesso habitao.
Com relao aos grupos mais vulnerveis, seja a populao de baixa renda urbana ou as populaes tradicionais, comunidades indgenas, quilombolas, ribeirinhos,
dentre outros que constituem grupos tnicos que compem o patrimnio histricocultural nacional, deve ser atendida a diretriz da justa distribuio dos benefcios
e nus decorrentes do processo de urbanizao (art. 2, IX, do Estatuto da Cidade),
sobretudo com relao aos projetos de grande impacto urbano e ambiental, como a
construo de usinas hidreltricas e a expanso de portos, rodovias, aeroportos etc.
Para evitar a remoo de famlias dos locais em que tradicionalmente vivem,
devem ser respeitada as diretrizes do Estatuto da Cidade que exigem a proteo,
preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio
cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico e a realizao de audincia
do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre
o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao
(art. 2, XII e XIII, do Estatuto da Cidade).
Devem ainda ser respeitadas, e conforme o caso ampliadas, as cotas j definidas
por legislaes especiais, como o Estatuto do Idoso, que determina que 3% das unidades residenciais dos empreendimentos sejam destinadas ao atendimento dos idosos,
conforme disposto no inciso I do artigo 38 da Lei n 10.741, de 1 de outubro de 2003.
Componentes essenciais do SNHIS

A integrao da poltica habitacional poltica urbana

Os Municpios e os Estados brasileiros so parte fundamental do SNHIS, e a criao dos Fundos nacional, estaduais e municipais de HIS deveria fomentar polticas
habitacionais integradas a essas esferas para o desenvolvimento urbano de forma
inclusiva e sustentvel, com participao popular e controle social, porm considerando a necessidade da articulao com as polticas fundiria, de saneamento
ambiental e de mobilidade urbana. Desse modo, o mais adequado a instituio de
Fundos de Desenvolvimento Urbano que tenham recursos vinculados para a execuo da poltica habitacional.
A poltica de HIS pressupe a existncia de um conselho que garanta o direito
gesto democrtica e atenda aos requisitos da Lei Federal no 11.124/05, um fundo
com dotao oramentria especfica e um plano municipal de HIS que identifique
a demanda e as metas para o enfrentamento do dficit habitacional. Esta poltica
deve estar em consonncia com a poltica de desenvolvimento urbano estabelecida
no Estatuto da Cidade, para dar cumprimento funo social da cidade e da propriedade atravs dos Planos Diretores Municipais, ou leis municipais equivalentes.
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As metas dos Planos de Habitao devem estar conjugadas ao investimento nas

reas identificadas no Plano Diretor Municipal como concentrao de favelas, loteamentos clandestinos e irregulares, conjuntos habitacionais precrios e cortios
onde vive a populao de baixa renda, para o desenvolvimento de polticas de regularizao fundiria e urbanizao, e tambm nas reas com concentrao de vazios
urbanos e imveis abandonados, para investimento em polticas de habitao de interesse social, locao social, reforma etc., sem as quais no se reverter a expanso
urbana excludente, pela qual os mais pobres, por no conseguirem acessar o mercado de terras formal, passam a ocupar reas cada vez mais perifricas, de proteo
ambiental, reas de risco que formam verdadeiras cidades informais e precrias.
A proviso habitacional, a regularizao fundiria e urbanizao, a locao social, as reformas e melhorias habitacionais, em especial de imveis pblicos ou vazios ou reas degradadas com concentrao de cortio, bem como a implantao de
saneamento bsico, infra-estrutura e equipamentos urbanos complementares aos
programas de interesse social, so aes prioritrias do SNHIS (art. 11, da Lei Federal no 11.124/05). Respeitando as caractersticas sociais, econmicas, culturais e
ambientais, devem ser definidas aes prioritrias de acordo com o interesse local e
estruturados programas especficos para eliminar gradativamente o dficit habitacional urbano e rural.
Programas de apoio s associaes comunitrias e cooperativas habitacionais,
para comunidades de assentados da reforma agrria, pequenos agricultores, quilombolas, ribeirinhos, indgenas, dentre outras populaes tradicionais e grupos extrativistas, visando erradicao de reas de risco e de cortios, com a permanncia
das famlias em reas mais prximas do local de residncia e em condies mais
adequadas, so exemplos de programas que podem ser viabilizados com os recursos
dos Fundos Municipais e Estaduais de HIS.
Os objetivos do SNHIS sero atendidos havendo a produo de habitaes de
qualidade e bem localizadas para os mais pobres. Para tanto, faz-se necessrio implementar programas de subsdios e investimento para garantir o acesso da populao
de menor renda moradia digna, compreendido como um componente fundamental
do direito cidade sustentvel, atuando em parceria com os demais entes federativos e apoiando iniciativas da sociedade civil (entidades privadas sem fins lucrativos)
de produo social da moradia e utilizao de tecnologias sustentveis alternativas.
Integrao entre Conselhos existentes e o SNHIS
Deve-se partir de uma meta de integrao das polticas de desenvolvimento urbano para que no sejam criados conselhos dispersos e desarticulados de polticas
pblicas. As polticas de planejamento territorial, saneamento ambiental, mobilidade, dentre outras, so complementares poltica de habitao de interesse social.
Por esta razo, o conselho municipal ou estadual que tiver a atribuio de tratar
da poltica de HIS deve se integrar ao Conselho da Cidade, ou de Desenvolvimento
Urbano, ou ainda similar, j existente nos Estados e Municpios.
O Conselho da Cidade, seja ele municipal ou estadual, um rgo colegiado,
consultivo ou deliberativo, sobre a poltica de desenvolvimento urbano. o espao
estratgico de articulao, integrao e gesto democrtica das polticas urbanas, a
exemplo do Conselho Nacional das Cidades.
papel do Conselho das Cidades fiscalizar, assessorar, estudar, propor e aprovar
diretrizes para o desenvolvimento urbano e regional, com participao social e integrao das polticas fundiria, de planejamento territorial e de habitao, saneamento ambiental, trnsito, transporte e mobilidade urbana e rural, alm de polticas
de carter ambiental.
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O Conselho das Cidades o canal responsvel pela proposio da Poltica de

Desenvolvimento Urbano. Tanto no mbito municipal como no estadual esta poltica deve ser orientada pelas diretrizes emanadas das Conferncias das Cidades. Isso
significa que atravs de Conselho da Cidade que deve se dar a implementao das
resolues aprovadas nas Conferncias Municipais, no caso dos conselhos municipais, ou nas Conferncias Regionais e Estaduais, no caso dos conselhos estaduais.
Podero ser criadas cmaras temticas ou um grupo gestor de habitao do
Conselho da Cidade, que podem equivaler ao conselho gestor exigido pelo artigo 12,
II, da Lei Federal no 11.124/05, assim como uma cmara temtica ou um grupo gestor de saneamento ambiental, que podem equivaler esfera de gesto participativa
exigida pela Lei da Poltica Nacional de Saneamento, para gerir democraticamente
os recursos destinados a cada rea.
A integrao da poltica de HIS s demais polticas de desenvolvimento urbano e
regional potencializada com a integrao dos conselhos de polticas pblicas. Assim, os exemplos dos estados do Rio de Janeiro, do Piau e de Minas Gerais devem ser
seguidos, pois esses Estados criaram um conselho, ou Grupo Gestor do Fundo Estadual
de HIS, vinculado ao Conselho Estadual da Cidade ou de Desenvolvimento Urbano.
papel dos rgos gestores dos Fundos de HIS: (i) estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do Fundo, observado o disposto nas leis que tratam
da poltica municipal ou estadual de HIS, nos Planos de Habitao municipal ou
estadual, de acordo com as diretrizes do Conselho das Cidades; (ii) aprovar oramentos e planos de aplicao e metas anuais e plurianuais dos recursos do Fundo,
inclusive para aplicao dos recursos de outros fundos como FGTS, FAT etc.; (iii) deliberar sobre as contas do Fundo; (iv) dirimir dvidas quanto aplicao das normas
regulamentares, aplicveis ao Fundo, nas matrias de sua competncia; (v) fixar os
valores de remunerao do agente operador; (vi) aprovar seu regimento interno,
dentre outras competncias definidas nas leis estaduais e municipais, que veremos
sistematizadas nesta publicao no captulo II.
No caso de no existir Conselho da Cidade, recomendvel que este seja criado,
composto de cmaras temticas (ou gestoras) de saneamento, mobilidade, planejamento territorial e habitao, ou outras fundamentais poltica de desenvolvimento urbano e rural do Municpio ou Estado, de acordo com suas peculiaridades locais
e/ou regionais.
Adequao dos Conselhos j existentes Lei do SNHIS
Os entes federativos que j possuem outros fundos e/ou conselhos formados
devero reaproveit-los, compatibilizando-os ao SNHIS. Suas estruturas, portanto,
devero readaptar-se e adequar-se ao SNHIS, para que no sejam criados novos
fundos ou conselhos, evitando o inchao desnecessrio de suas estruturas participativas. O fundamental que os Conselhos criados sejam representativos, com pelo
menos 25% de representao popular, e que sejam a instncia oficialmente competente para tratar das questes relativas poltica habitacional. Assim, recomendvel ter apenas um Conselho responsvel pela Poltica Urbana, que possuir todas
as atribuies cabveis. Isso vale tambm para os grandes municpios, que, quando
necessrio, podero ter um Conselho composto de cmeras tcnicas ou temticas,
como visto.
Dessa forma, os Municpios e Estados que j possuem conselhos setoriais afins ao
tema habitacional, tais como os conselhos de habitao, poltica urbana das cidades,
de meio ambiente e outros similares, podero aproveitar sua existncia, desde que
estes se ajustem s competncias e composio estabelecidas pela Lei Federal no
11.124, alterando a lei anterior que criou o respectivo conselho.
14
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Assim, todos os Municpios e Estados devero, de acordo com o artigo 12 da Lei

do SNHIS:
Constituir fundo, com dotao oramentria prpria, destinado a implementar
Poltica de Habitao de Interesse Social e receber os recursos do FNHIS;
Constituir conselho que contemple a participao de entidades pblicas e privadas, bem como de segmentos da sociedade ligados rea de habitao, garantindo o princpio democrtico de escolha de seus representantes e a proporo de 1/4
das vagas aos representantes dos movimentos populares;
Apresentar Plano Habitacional de Interesse Social, considerando as especificidades do local e da demanda;
Firmar termo de adeso ao SNHIS;
Elaborar relatrios de gesto;
Observar os parmetros e diretrizes para a concesso de subsdios no mbito do
SNHIS, de que tratam os artigos 11 e 23 dessa Lei.
Proibio de repasse de recursos para os Municpios e Estados que no se
ajustem ao SNHIS
Em maro de 2008 foi aprovada a Resoluo n 15 do CGFNHIS, que instituiu novos prazos e condies para a adeso ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social, revogando as Resolues nos 6, 7 e 12 de 2007.
Anterior a esta vigia a Resoluo n 2 de 2006 do CGFNHIS, a qual indicava: vedado ao Ministrio das Cidades, a partir do exerccio oramentrio de 2007, promover a aplicao dos recursos do FNHIS a favor dos entes federados que no venham
a se manifestar pela adeso ao SNHIS ou pela dispensa de constituio de fundo e
conselho, ou aps o trmino dos prazos previstos no art. 5 desta Resoluo (art. 9).
Isto significa que, sem atender aos requisitos legais definidos no artigo 12 da
Lei Federal no 11.124/05, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no podero
receber recursos do FNHIS.
Atravs dessa Resoluo, os prazos previstos foram definidos da seguinte forma:
I Estados, Distrito Federal e Municpios com populao superior a 20 mil habitantes ou em Regies Metropolitanas:
a) Lei de criao do fundo de habitao e lei de criao do conselho gestor do
fundo, garantindo proporo de 1/4 das vagas aos representantes dos movimentos
populares: at 31 de dezembro de 2008;
b) Plano Habitacional de Interesse Social: at 31 de dezembro de 2009.
II Municpios com populao at 20 mil habitantes e fora de Regies Metropolitanas:
a) Lei de criao do fundo de habitao e lei de criao do conselho gestor do
fundo, garantindo a proporo de 1/4 das vagas aos representantes dos movimentos
populares, e apresentao do Plano Habitacional de Interesse Social: at 31 de dezembro de 2009.
A nova Resoluo foi aprovada, levando-se em considerao o nmero reduzido
de entes federados que conseguiram cumprir os prazos estipulados pela Resoluo
n 2 de 2006 e a necessidade de conjugao do SNHIS verba do Programa de Acelerao de Crescimento da federao PAC.
a reserva de terras para HIS e a funo social da

propriedade pblica
A propriedade pblica, assim como a privada, deve cumprir a sua funo social
definida pelas exigncias do Plano Diretor Municipal, de acordo com as funes
sociais da cidade. No Brasil cerca de 5 milhes de imveis permanecem vagos, em
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8 Lei no 11.481/07, artigo 23: O

Poder Executivo, por meio da Secretaria do Patrimnio da Unio,
adotar providncias visando realizao de levantamento dos imveis
da Unio que possam ser destinados
a implementar polticas habitacionais direcionadas populao de
menor renda no mbito do Sistema
Nacional de Habitao de Interesse
Social SNHIS, institudo pela Lei no
11.124, de 16 de junho de 2005.
9 Lei no 9.636/98, artigo 31: Mediante ato do Poder Executivo e a seu
critrio, poder ser autorizada a doao de bens imveis de domnio da
Unio, observado o disposto no art.
23 desta Lei, a: (...) III fundos pblicos nas transferncias destinadas a
realizao de programas de proviso
habitacional ou de regularizao
fundiria de interesse social (...).
10 MP no 2.220/01, com fora de lei.
11 Decreto-Lei no 271/67.
12 Lei no 9.636/98, artigo 31: Mediante ato do Poder Executivo e a
seu critrio, poder ser autorizada a
doao de bens imveis de domnio
da Unio, observado o disposto no
art. 23 desta Lei, a: V beneficirios,
pessoas habitacional ou de regularizao fundiria de interesse social
desenvolvidos por rgos ou entidades da administrao pblica,
para cuja execuo seja efetivada a
doao fsicas ou jurdicas, de programas de proviso.
13 Empresa pblica a pessoa jurdica de capital pblico, institudo por
um ente estatal, com sua finalidade
prevista em lei. A finalidade sempre
de natureza econmica, eis que, em
se tratando de empresa, ela deve
visar ao lucro, ainda que este seja
utilizado em prol da comunidade.
14 Sociedade de Economia Mista
a pessoa jurdica, constituda por algum ente estatal (Unio, Estados ou
Municpios), sob o regime de Sociedade Annima, no qual o governo
o principal acionista e os particulares
so sempre minoritrios. umas das
entidades que compem a administrao indireta.
15 Uma autarquia uma entidade
auxiliar da administrao pblica estatal autnoma e descentralizada.
um dos tipos de entidades da administrao indireta. Seu patrimnio e
receita so prprios, porm tutelados
pelo Estado. O Decreto-Lei n 200 de
1967, no seu artigo 5, inciso I, define
autarquia como Servio autnomo
criado por lei, com personalidade
jurdica de direito pblico, patrimnio
e receita prprios, para executar
atividades tpicas da Administrao
Pblica, que requeiram para seu melhor funcionamento gesto administrativa e financeira descentralizada.
reas com infra-estrutura, trazendo apenas nus para a sociedade e para as cidades,
que continuam crescendo de forma excludente e insustentvel.
A destinao de imveis e terrenos vagos ou abandonados para o atendimento
das cerca de 12 milhes de famlias sem-teto ou que vivem em situao precria, sem
dignidade, de interesse pblico primordial. As propriedades pblicas que descumprem a funo social da propriedade urbana ou rural compem parte significativa da
reserva de terras do pas e devem alimentar o SNHIS em todas as esferas federativas.
Cabe assim Unio, aos Estados e aos Municpios realizar o levantamento dos
imveis pblicos que possam ser destinados a implementar polticas habitacionais
direcionadas populao de menor renda no mbito do SNHIS, institudo pela Lei
Federal no 11.124, de 16 de junho de 2005. A exemplo do que j determina o Artigo
23 da Lei no 11.481/078, outorgando esta obrigao Secretaria do Patrimnio da
Unio (SPU), as leis estaduais e municipais que tratarem da poltica de HIS e da adeso ao SNHIS devem fazer o mesmo.
No mbito federal, a Lei Federal no 9636/98, alterada pela Lei no 11.481/07, avana na cooperao federativa e prev a possibilidade de doao de bens imveis da
Unio para fundos pblicos. Assim, est autorizada a doao de terras ou bens imveis da Unio para os Fundos Nacional de HIS, bem como para os Fundos Estaduais
e Municipais de HIS, para a realizao de programas de proviso habitacional ou de
regularizao fundiria de interesse social (art. 31, III) 9.
O Plano Nacional de Habitao deve estabelecer como ao estratgica a destinao de imveis da Unio no utilizados ou subutilizados para a promoo de
projetos de habitao de interesse social.
Quanto ao acesso terra pblica por parte da populao de baixa renda, os
institutos da concesso de uso especial para fins de moradia (sempre gratuita)10,
e da concesso de direito real de uso (gratuita ou onerosa)11 so instrumentos de
regularizao fundiria e de transferncia do direito real de uso de rea pblica que
podem ser utilizados no mbito do SNHIS. A concesso de uso especial para fins de
moradia, a concesso de direito real de uso e o direito de superfcie podem ser objeto de garantia real, assegurada sua aceitao pelos agentes financeiros no mbito
do Sistema Financeiro da Habitao (SFH) (art. 13, da Lei no 11.481/07).
Alm disso, a Lei Federal no 9.636/98 tambm autoriza a doao de bens imveis
da Unio para beneficirios, pessoas fsicas ou jurdicas, de programas de proviso
habitacional ou de regularizao fundiria de interesse social, desenvolvidos por
rgos ou entidades da administrao pblica (art. 31, V)12.
Vale lembrar que tais avanos recentes no marco legal nacional potencializam a
transferncia gratuita do uso ou a doao de terras ou imveis pblicos localizados
em reas urbanizadas para fins de moradia para a populao de menor renda, o que
possibilita o cumprimento funo social da propriedade pblica.
A disponibilizao de parte dos milhares de imveis da extinta Ferroviria Federal
S.A. (RFFSA) em processo de incorporao ao patrimnio da Unio, conforme Lei no
11.483/07, das terras pblicas estaduais e municipais, bem como de outros imveis
abandonados ou subutilizados pertencentes Administrao Pblica Indireta, como
as empresas pblicas13 (ex. Caixa Econmica Federal, Empresa Brasileira de Correios
e Telgrafos), as sociedades de economia mista14 (o Banco do Brasil, a Petrobras
e a Eletrobrs), e as autarquias15 (ex. INSS Instituto Nacional do Seguro Social,
IAPAS Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social,
INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social), ou cujos
imveis que lhes foram destinados estejam vagos (no operacionais), pode propiciar
a implantao de projetos de HIS em reas bem localizadas da cidade. A possibilidade de produo de novas unidades, de melhoria das condies de habitabilidade,
de regularizao fundiria ou urbanizao, de locao social em reas dotadas de
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infra-estrutura, servios e equipamentos urbanos, prximas s opes de trabalho, e

ambientalmente sustentveis, so pressupostos para a garantia do direito moradia
adequada como um componente fundamental do direito cidade sustentvel.
A maioria das Constituies Estaduais e das Leis Orgnicas Municipais definiram
que as terras pblicas devem atender prioritariamente ao interesse social e utilidade
pblica. No entanto, muitas terras e imveis pblicos destinados para uso institucional ou uso comum da populao nunca cumpriram a funo a que foram destinados
e permaneceram vazios, ou ao longo dos anos foram ocupados por famlias de baixa
renda para fins de moradia. Nestes casos possvel, de acordo com o interesse social e
considerada a situao de fato do imvel, destin-los aos programas de proviso habitacional ou de regularizao fundiria de interesse social do Sistema Nacional de HIS.
Sabemos que o dficit habitacional atinge tanto as grandes como as mdias e
pequenas cidades no pas. Desse modo, para a realizao da poltica habitacional, a
destinao das reas pblicas municipais e estaduais no utilizadas ou j ocupadas
por assentamentos informais de populao de baixa renda medida de interesse pblico para combater as desigualdades socioterritoriais e promover as funes sociais
da cidade e da propriedade.
Assim, nos mbitos estadual e municipal, a lei que institui a poltica de HIS, criando ou adequando o fundo e o conselho s exigncias da Lei Federal no 11.124/05,
pode prever a possibilidade de doao desses bens imveis para os respectivos fundos de HIS ou para os beneficirios, pessoas fsicas ou jurdicas (associaes e cooperativas habitacionais), de programas de proviso habitacional ou de regularizao
fundiria de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da administrao pblica.
Com relao propriedade privada ou a imveis cujo uso foi transferido a particulares, caso no estejam cumprindo sua funo social a sua retomada pelo Poder
Pblico e utilizao pode se dar atravs da desapropriao por interesse social, para
fins urbansticos e de reforma urbana.
No que diz respeito aos imveis vazios destaca-se o instituto do abandono16. O
novo Cdigo Civil prev a possibilidade de o Poder Pblico obter imveis privados
quando o imvel urbano ficar abandonado, sem conservao, no ocupado, e o
declarar sob a guarda do Municpio ou do Distrito Federal, quando estiver em sua
rea, por trs anos; aps esse prazo, passa propriedade do Municpio ou do Distrito
Federal. O mesmo critrio vale para o imvel rural, mas a propriedade passar para
a Unio. Se o proprietrio deixou de pagar os impostos devidos incidentes sobre o
imvel, o abandono ser presumido, tal imvel poder ser arrecadado, como bem
vago, e passar, trs anos depois, propriedade do poder pblico.
A legislao da Unio prev o abandono de imveis ocupados por mais de cinco
anos, sem contestao, por assentamentos informais de baixa renda, como forma de
extino do aforamento para retornar o domnio til do bem Unio (art. 103, IV,
do Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946).
Os Estados e os Municpios podem definir, na lei da poltica de HIS, que os imveis abandonados pelo proprietrio, vazios ou ocupados, sero destinados prioritariamente para HIS ou para equipamentos de lazer, cultura e gerao de trabalho e
renda para a populao de baixa renda.
Beneficirios do SNHIS: populao de baixa renda

De acordo com os dados oficiais (IBGE, PNAD), o dficit habitacional17 de 7,9
milhes de moradias, sendo que 96,3% desse dficit habitacional est concentrado
na populao com faixa de renda at cinco salrios mnimos18.
O dficit habitacional total na regio Centro-Oeste de 6,8%, na Norte de
10,8%, na Sul de 11%, na Sudeste de 36,7%, e na Nordeste de 34,7 %.
16 Cdigo Civil, artigo 1.276: O

imvel urbano que o proprietrio
abandonar, com a inteno de no
mais o conservar em seu patrimnio,
e que se no encontrar na posse de
outrem, poder ser arrecadado,
como bem vago, e passar, trs anos
depois, propriedade do Municpio
ou do Distrito Federal, se se achar
nas respectivas circunscries.
1 O imvel situado na zona
rural, abandonado nas mesmas circunstncias, poder ser arrecadado,
como bem vago, e passar, trs anos
depois, propriedade da Unio,
onde quer que ele se localize.
2 Presumir-se- de modo absoluto a inteno a que se refere este
artigo, quando, cessados os atos de
posse, deixar o proprietrio de satisfazer os nus fiscais.
17 Dficit Habitacional do Brasil

um estudo realizado pela Fundao Joo Pinheiro com dados da
Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) de 2005, desenvolvido pelo IBGE.
18 O valor do salrio mnimo atualmente de R$ 415,00 conforme
Medida Provisria no 421/08.
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O quadro da desigualdade socioterritorial se expressa tambm no elevado nmero de pessoas vivendo em moradias inadequadas, que supostamente se encontram
sobre terrenos irregulares so mais de 12 milhes de unidades, correspondentes
a quase 30% do total de domiclios no pas. Tal montante de domiclios inadequados constitui parte da dvida socioterritorial herdada do perodo de urbanizao
acelerada ocorrida nas dcadas anteriores. Trata-se de domiclios implantados em
locais destitudos de direitos sociais bsicos como sade, educao e assistncia
social, como as favelas. Deste dficit de moradias adequadas, 1,96 milho de domiclios esto situados em favelas. Mais da metade dos domiclios situados em favelas
est concentrada na regio Sudeste (60,2%), seguida pela regio Nordeste (19,8%),
Norte (14,4%) e Centro-Oeste (12%), e por fim a regio Sul, que possui a menor
concentrao de favelas (4,5%).
No setor de saneamento ambiental, o abastecimento de gua em 2000 atendia
praticamente 80% da populao brasileira. Porm ainda existe um dficit enorme
no esgotamento sanitrio que, nesse mesmo ano, atendia cerca de 50% da populao nacional. Essa falta de servios e coleta de esgoto torna-se mais grave quando
se considera que somente 4% dos efluentes domsticos recebem algum tipo de
tratamento; o restante lanado in natura no meio ambiente, contaminando,
principalmente, os corpos dgua superficiais e subterrneos.
Do dficit de saneamento ambiental, mais da metade est concentrada nas grandes cidades municpios com mais de 1 milho de habitantes e regies metropolitanas. A outra metade do dficit divide-se entre os pequenos e mdios Municpios,
sendo 12% concentrados nos Municpios com populao de 200 a 1 milho de habitantes, 15% nos Municpios com populao de 50 a 200 mil habitantes, e 21% nos
Municpios com populao at 50 mil habitantes.
Definio legal de famlias de baixa renda
Quanto definio legal do conceito de populao de baixa renda, a Lei no
9.636/98, que trata da transferncia de bens da Unio para apoio realizao de
programas de proviso habitacional ou de regularizao fundiria de interesse social, define populao de baixa renda como aquela que possui renda familiar mensal
no superior a cinco salrios mnimos (art. 31, pargrafo 5).
19 Resoluo n 93, de 28 de abril de

2004, do Conselho Curador do Fundo
de Desenvolvimento Social FDS e
Instruo Normativa n 11, de 14 de
maio de 2004.
Prioridade para renda at trs salrios mnimos

As famlias que ganham at trs salrios mnimos so as mais atingidas, e as que
esto nesta faixa de renda correspondem a 83,2% do dficit habitacional urbano.
Por esta razo necessria a criao, pelos Estados e Municpios, de programas especficos e direcionados para a populao de baixssima renda.
O Programa Crdito Solidrio19, subsidiado por outro fundo, o Fundo de Desenvolvimento Social, um exemplo de programa direcionado ao atendimento desta
demanda habitacional. O Crdito Solidrio definiu que sero beneficirias finais do
programa famlias, organizadas de forma associativa, com renda bruta mensal de
at trs salrios mnimos.
O conceito populao de menor renda da Lei do SNHIS detalhado tambm
pelas resolues do Conselho Gestor do FNHIS, que definem as aes do sistema e
os critrios de seleo de reas e famlias atendidas. A Resoluo n 4 do CGFNHIS,
de 10 de novembro de 2006, define as famlias com renda at R$ 1.050,00 como
beneficirias da ao de construo habitacional da Ao de Apoio ao Poder Pblico
para Construo Habitacional. Esta ao objetiva apoiar Estados, Distrito Federal e
Municpios no acesso da populao nesta faixa de renda familiar mensal habitao
digna, regular e dotada de servios pblicos, em localidades urbanas ou rurais, mitigando as desigualdades sociais e contribuindo para a ocupao urbana planejada.
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De acordo com a Resoluo, a rea de interveno dever ser ocupada por pelo
menos 60% das famlias com renda at R$ 1.050,00, e ainda ser ocupada h mais de
cinco anos ou estar localizada em situao que configure risco ou insalubridade.
Em linha gerais, no ano de 2006 os recursos do Governo Federal para atendimento habitacional foi de 56% para a faixa de renda at trs salrios mnimos,
19% na faixa de renda de trs a cinco salrios mnimos, e de 26% na faixa de renda
acima de cinco salrios mnimos. Neste ano foram atendidas 469.651 pessoas at a
faixa de renda de cinco salrios mnimos, e 352.218 pessoas da faixa de renda at
trs salrios mnimos. importante que Estados e Municpios, atravs dos Conselhos da Cidade ou gestores do fundo de HIS, formulem programas especficos para
melhor atender aos grupos mais vulnerveis e marginalizados da sociedade. Assim,
a formulao de Programas e Aes para atendimento prioritrio s famlias com
menor renda per capita, com maior nmero de dependentes, mulher responsvel
pelo domiclio ou vtima de violncia, aos idosos, aos portadores de deficincia, s
comunidades quilombolas e etnias negra e indgena, aos moradores de cortios,
favelas ou em situao de rua, catadores de material reciclvel, migrantes, dentre
outros, medida afirmativa eficiente para melhor combater o dficit habitacional e
promover o direito moradia adequada para todos.
A produo social da moradia popular
A Lei Federal n 11.124/05, criadora do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, define em seu artigo 2, III, que um dos objetivos do sistema articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao das instituies e rgos que
desempenhem funes no setor de habitao. Em seu artigo 4, I , c, preceitua
que a organizao, a estruturao e a atuao do SNHIS devem observar a democratizao, descentralizao, controle social e transparncia dos procedimentos
decisrios, visando, segundo o item d, o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade.
Nesse sentido, no artigo 5, ao listar os rgos e as entidades que compem o referido sistema, tal Lei reserva o inciso VII para incluir como integrantes do SNHIS as
fundaes, as sociedades, os sindicatos, as associaes comunitrias, as cooperativas
habitacionais e quaisquer outras entidades privadas que desempenhem atividades na rea habitacional, afins ou complementares, atribuindo-lhes a condio de
agentes promotores das aes no mbito do sistema.
Considerando o papel histrico de referidas entidades, principalmente das associaes comunitrias e das cooperativas habitacionais, no processo de formulao
de tal sistema, consolidado no sistema positivo brasileiro de forma concomitante ao
reconhecimento do direito cidade e do conceito de gesto democrtica da cidade, fundamental na composio do sistema federativo o reconhecimento dessas
entidades da sociedade civil como agentes promotores da poltica habitacional de
interesse social.
luz da Constituio Federal de 1988, tal reconhecimento no Ordenamento Ptrio no se deu somente no mbito da poltica habitacional. Com o reconhecimento,
pela Constituio Federal, do sistema democrtico em um formato que transcende
a mera representao Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (art. 1, Pargrafo nico da CF) , todas as polticas setoriais comearam a se organizar em
sistemas federativos, buscando uma composio que constitusse uma poltica de
Estado, com forte e ativa participao da sociedade civil, atravs do reconhecimento da pluralidade dos diversos atores polticos de um Estado Democrtico. A partir
desta premissa diversos sistemas de polticas pblicas foram constitudos, com seus
respectivos Conselhos e Fundos.
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20 A Lei n 7.797/89 prev expressamente, em seu artigo 3, que os recursos do Fundo Nacional de Meio Ambiente devero ser aplicados atravs
dos rgos pblicos ou de entidades
privadas sem fins lucrativos cujos objetivos estejam em consonncia com
os objetivos do Fundo. Os recursos do
Fundo destinados ao apoio a projetos
podem ser transferidos para organizaes da sociedade civil de interesse pblico, ONGs brasileiras sem fins
lucrativos mediante convnios, termos de parcerias, acordos ou ajustes,
etc. (art. 6, do Decreto n 3.524/00).
So as Resolues do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Meio
Ambiente que definem os critrios e
requisitos para a seleo de projetos e
o CONAMA, atravs da Resoluo n
292/02, disciplinou o cadastramento
e o recadastramento das entidades
ambientalistas no Cadastro Nacional
de Entidades Ambientalistas.
21 De acordo com o artigo 7 da
LOAS as aes da Assistncia Social,
no mbito das entidades e organizaes de assistncia social, observaro as normas expedidas pelo
Conselho Nacional de Assistncia
Social CNAS. Assim, para que tenham acesso aos fundos necessrio
que as entidades se cadastrem junto
ao CNAS, que ir direcionar os apoios
aos projetos, bem como avali-los e
control-los, sob pena de cancelar os
registros das entidades que cometam
irregularidades na aplicao dos recursos. (LOAS, art. 18, III, IV, c/c art. 19,
XI). So as Resolues n 49/07 e no
188/05 que dispem sobre convnios
com entidades e organizaes de assistncia social.
22 Art. 1 O Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF tem por finalidade
promover o desenvolvimento sustentvel do meio rural, por intermdio de
aes destinadas a implementar o
aumento da capacidade produtiva, a
gerao de empregos e a elevao da
renda, visando melhoria da qualidade de vida e ao exerccio da cidadania dos agricultores familiares.
Art. 2 O PRONAF assenta-se na estratgia da parceria entre os rgos
e as entidades da Administrao
Pblica Federal, estadual, distrital e
municipal, a iniciativa privada e os
agricultores familiares e suas organizaes sociais.
Destaca-se o papel desses Conselhos, gestores dos Fundos Pblicos Nacionais,

como a esfera que detm a atribuio legal para definir os critrios para a seleo
de entidades privadas sem fins lucrativos como passveis de aplicao dos recursos
do Fundo, de acordo com os objetivos de cada programa por ele desenvolvido.
Observa-se, por exemplo, a criao do Fundo Nacional do Meio Ambiente20, que
prev, mediante a celebrao de convnios, termos de parcerias, acordos ou ajustes,
o acesso direto de entidades privadas sem fins lucrativos aos recursos desse Fundo,
sendo os critrios para esse acesso democraticamente regulamentados e definidos
por conselhos democrticos nos mbitos nacional, estadual e municipal.
Da mesma forma, a partir da criao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS)21
observa-se o desenvolvimento de poltica descentralizada para a assistncia social,
mediante intensa e rgida definio de critrios para a transferncia dos recursos
por parte do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). Entre muitos outros
exemplos, como a poltica para a educao (Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao), a defesa dos direitos difusos e a sade (Fundo de Defesa dos Direitos
Difusos), o combate e a erradicao da pobreza (Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza), a criana e o adolescente (Fundo Nacional da Criana e do Adolescente)
dentre outros, destaca-se o Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar.
Criado em 2001 pela Lei n 10.186, o Programa Nacional de Apoio a Agricultura
Familiar (PRONAF) considera como componentes de sua estrutura os rgos e as entidades da administrao pblica federal, estadual, distrital e municipal, alm dos agricultores familiares e suas organizaes sociais. Nessa linha, dispe o artigo 7, III, do Decreto n 3.991/01 que participam da execuo do PRONAF os agricultores familiares,
diretamente ou por intermdio de suas organizaes e entidades de representao.
princpio norteador do PRONAF22 a descentralizao mediante a valorizao do
papel propositor dos agricultores familiares e suas organizaes familiares (art. 4,
II), com relao s aes, aos recursos do Programa e o acesso simplificado dos agricultores familiares aos agentes, instrumentos e benefcios do programa (art. 4, III).
Por todo o exposto, percebe-se a conquista de um papel fundamental da sociedade civil e de suas diversas organizaes sociais no desenvolvimento das polticas
pblicas aps 1988. O conceito de sistema federativo de desenvolvimento nacional
passa a ser construdo, portanto, a partir do reconhecimento tanto de instituies
pblicas como privadas, sendo tambm atribudo a estas a qualidade e a capacidade
de agentes polticos.
Nesse sentido, destaca-se o relevante papel das associaes comunitrias e das
cooperativas habitacionais na produo tanto do marco legal regulatrio da poltica
urbana brasileira como de bem-sucedidas experincias de produo de habitao
social atravs de projetos autogeridos, que, na ausncia de uma poltica de HIS
nacional, produziram habitao de qualidade para os mais pobres em parcerias pontuais em alguns Estados e Municpios.
As cooperativas habitacionais populares e associaes comunitrias so representativas da populao de baixa renda, tanto juridicamente como socialmente,
sendo por isso agentes fundamentais da produo social do habitat, executando e
cumprindo objetivos centrais do SNHIS.
O artigo 21 da Lei Federal no 11.124/05 dispe, aps a definio das competncias dos Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais, que as demais
entidades e rgos integrantes do SNHIS contribuiro para o alcance dos objetivos
do referido Sistema no mbito de suas competncias institucionais.
Pois bem, o artigo 2 disciplina os objetivos do sistema, estabelecendo como
diretrizes, entre outras:
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I viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e

habitao digna e sustentvel;
II implementar polticas e programas de investimentos e subsdios, promovendo e viabilizando o acesso habitao voltada populao de menor renda.
Mais adiante, na seo III da lei em questo, ao dispor sobre a aplicao dos
recursos do FNHIS, o artigo 11, VI, considera como ao vlida de investimento a
recuperao ou produo de imveis em reas encortiadas ou deterioradas, centrais ou perifricas, para fins habitacionais de interesse social.
Por todo o conhecido histrico e as funes desempenhadas pelas entidades
anteriormente citadas, sabe-se que para alm do auxlio na elaborao de diretrizes
das polticas e investimentos de HIS atravs da participao nos conselhos, essas entidades tm muito a contribuir na execuo direta das funes destinadas ao SNHIS,
especialmente mediante o acesso de forma direta aos recursos do Fundo, para que
possam contribuir para o alcance dos objetivos do sistema de acordo com suas
finalidades institucionais.
Critrios para o acesso direto

por entidades privadas sem fins
lucrativos aos recursos do SNHIS
Para que as entidades de natureza privada possam acessar os recursos dos fundos
do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social importante que se estabeleam critrios bsicos para assegurar um funcionamento justo e democrtico.
Uma primeira questo de extrema relevncia a existncia do Plano Nacional de
Habitao e a consolidao de um Plano de Habitao pelos Estados e Municpios.
Estes devem seguir as diretrizes do SNHIS e os parmetros de organizao, sempre
em consonncia com as resolues e as deliberaes do Conselho das Cidades.
Estruturao dos Entes Federativos
A descentralizao, e, como j visto, a cooperao federativa e a gesto compartilhada so diretrizes do SNHIS, contidas explicitamente no Artigo 12 da lei que o institui Lei Federal n 11.124/0523 , e da poltica urbana segundo o Estatuto da Cidade.
As entidades que intentarem o acesso aos recursos devem estar inseridas em Estados e Municpios com Conselhos e Fundos devidamente formados, pois, como encontrado no mesmo artigo 12, os recursos sero obtidos por intermdio de entes que:
i) Constituam fundo, com dotao oramentria prpria, destinado a implementar Poltica de Habitao de Interesse Social e receber recursos do FNHIS;
ii) Constituam conselho que contemple a participao de entidades pblicas e
privadas, bem como de segmentos da sociedade ligados rea da habitao;
iii) Apresentem Plano Habitacional de Interesse Social;
iv) Tenham firmado termos de adeso ao SNHIS; e
v) Elaborem relatrios de gesto.
So critrios para a seleo de propostas no mbito da ao de Prestao de Servios de Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social a existncia de Fundo
Local de Habitao de Interesse Social e Conselho Gestor do Fundo Local de Habitao de Interesse Social, nos casos de entes federados que j tenham implementado
os instrumentos de adeso ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social24.
23 Art. 12. Os recursos do FNHIS

sero aplicados de forma descentralizada, por intermdio dos Estados,
Distrito Federal e Municpios.
24 Resoluo n 13, de outubro de

2007, do Conselho Gestor do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse
Social.
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25 Lei Federal n 11.124/05, artigo

23, IV.
Como no Programa Crdito Solidrio, o subsdio dever ser concedido diretamente ao beneficirio final, por meio de uma Entidade Organizadora, a qual pode
ser representada pelo Distrito Federal, pelos Estados, pelos Municpios, por cooperativas habitacionais ou rgos assemelhados, condomnios, associaes, sindicatos e
ainda por pessoas jurdicas voltadas para a produo habitacional.
No Crdito Solidrio o crdito efetuado diretamente ao beneficirio Pessoa
Fsica indicado pelo Agente Organizador, cuja proposta tenha sido selecionada pelo
Gestor de Aplicao Ministrio das Cidades, e com o prazo mximo de 240 meses
para a quitao das parcelas.
No mbito do SNHIS, os benefcios subsdio pessoal e intransfervel podero
ser concedidos com a finalidade de complementar a capacidade de pagamento do beneficirio para o acesso moradia, devendo ser ajustado ao valor da venda do imvel
ou ao custo do servio da moradia, compreendido como retribuio de uso, aluguel,
arrendamento ou outra forma de pagamento pelo direito de acesso habitao25.
Especificidades das entidades e critrios para a seleo de projetos
A natureza das entidades compreendidas como agentes promotores das aes do
SNHIS pode ser exclusivamente a de entidades populares sem fins lucrativos. Com
este recorte objetiva-se apoiar o cooperativismo atravs de projetos autogestionrios sem fins lucrativos para a produo de habitao de interesse social.
As entidades, para buscar o repasse dos recursos, devem estar devidamente
formadas e ser comprovadamente, por meio de seus estatutos, representativas da
populao e de suas demandas, tais como associaes de moradores, cooperativas
habitacionais populares, associaes de moradores, associao de movimentos de
moradia etc. Tais entidades devem estar enquadradas nas linhas temticas do Fundo
e possuir em seus estatutos finalidades de polticas habitacionais e aes relacionadas produo de Habitao de Interesse Social (destinadas populao com renda
at trs salrios mnimos).
Alm de demonstrar capacidade tcnica, as entidades devem apresentar mecanismos que tragam benefcios para a comunidade ao se candidatar obteno dos
recursos. Um Plano de Trabalho com o objeto a ser executado, a meta a ser atingida,
as etapas previstas, os prazos que devero ser atingidos, a forma de aplicao dos
recursos e um plano de acompanhamento para avaliao de resultados deve ser
submetido aprovao do Conselho atravs de seleo pblica, cabendo a cada
Conselho elaborar ou sistematizar tais indicativos e critrios da maneira que julgar
mais adequada realidade local.
Cabe aos rgos gestores dos Fundos de HIS (conselho, grupo, cmara temtica de habitao ou similares) definir os critrios para a seleo de propostas das
entidades compreendidas dentre os agentes promotores das aes do SNHIS. Isso
para que os rgos operadores do Fundo (Caixa Econmica Federal, COHAB e outras
empresas pblicas estaduais e municipais) possam contratar com estas entidades e
repassar os recursos do Fundo.
Nos caso dos programas sociais da moradia que visam ao apoio do cooperativismo e das entidades populares sem fins lucrativos para a produo de habitao,
podem ser utilizados os critrios a seguir, para pontuar as entidades populares na
seleo das propostas para a execuo de projetos de HIS.
Em 08 de outubro de 2008, por meio da Instruo Normativa n 47/08 do Ministrio das Cidades, foram publicadas as regras do 1 programa de acesso direto
ao FNHIS por entidades privadas sem fins lucrativos. Tal regramento estabelece
o perfil das famlias beneficiadas, das entidades que podem se habilitar, bem como
os critrios de habilitao e seleo de propostas. Estabelece, por meio de seu item
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IX, 1, a, que apenas sero beneficiadas famlias das quais a renda no supere R$
1.125,00 ou seja, apenas podero ser beneficiadas famlias com renda inferior a trs
salrios mnimos.
No que diz respeito ao perfil das entidades que podero se habilitar a Instruo
Normativa estabelece por meio do item 7, 1, que para habilitao as entidades privadas sem fins lucrativos devero estar legalmente constitudas, por no mnimo trs
anos, at a data da chamada pblica para habilitao, e seus estatutos sociais devero
contemplar, para seus associados, a proviso habitacional, a atuao como agente
promotor de habitao de interesse social ou a produo ou melhoria habitacional.
O item seguinte determina que podero participar fundaes e federaes, que contemplem, em seus estatutos sociais, a proviso habitacional, a atuao como agente
promotor de habitao de interesse social ou a produo ou melhoria habitacional.
Quanto aos critrios de habilitao e seleo de propostas a instruo normativa
estabelece regras com relao ao enquadramento das propostas que diz respeito
aos requisitos bsicos de habilitao das propostas ser apresentada por entidade
habilitada, atender s diretrizes, objetivo e demais parmetros definidos pelo Conselho Gestor do FNHIS e Edital do programa, e cumpram as condies de aporte do
percentual de contrapartida mnima, na forma definida pelos itens 2 e 3, do Captulo
V, do Edital do programa.
Em seguida determina os critrios e o procedimento para seleo de propostas estabelecendo critrios para seleo com relao s caractersticas tcnicas da
interveno dentre as quais se destacam: ser considerada prioritria por conselho
municipal ou estadual de habitao de interesse social ou rgo de carter equivalente; atender populao residente em reas sujeitas a situaes de risco, insalubre
ou de degradao ambiental ou em locais imprprios para moradias; e atender
populao residente em rea de conflito fundirio urbano. Estabelece ainda critrios
de seleo com relao a caracterizao do perfil das entidades proponentes dentre os quais destacamos: experincia em processos de auto-gesto, mensurada pelo
nmero de unidades habitacionais comprovadamente j produzidas e entregues aos
beneficirios finais, ou em fase de produo, neste regime construtivo; experincia
em atividades de mobilizao ou organizao comunitria ou execuo de trabalho
social; e existncia de plano de participao financeira de famlias beneficiadas implementado, referente a unidades habitacionais j produzidas.
Sobre a experincia acumulada das entidades
Ainda quanto aos critrios que podem ser utilizados uma sugesto a comprovao do tempo de experincia de at trs componentes da diretoria da sociedade
civil ou parceiras em mutires ou projetos autogeridos.
Continuando na linha da comprovao da experincia, outro critrio pode ser o
nmero de unidades habitacionais j edificadas em convnios anteriores com rgos
pblicos das esferas municipal, estadual ou federal, ou ainda sociedades civis privadas, para a produo de HIS em regime de mutires ou projetos autogeridos, bem
como experincia no desenvolvimento de projetos sociais.
A realizao de convnios com fundaes ou entidades sem fins lucrativos para
a promoo de atividades de formao junto a associados, parcerias, melhorias na
comunidade, alm de outras experincias na rea de habitao relacionadas no relatrio de atividades, tambm pode figurar como critrio de seleo.
Sobre o vnculo com o local do empreendimento
Um critrio interessante para a comprovao do vnculo com o local do atendimento de que o corpo social da entidade seja formado de pelo menos 50% dos
moradores da regio em que se situe o empreendimento de HIS.
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Ao tempo da contratao pode ser solicitada a prova de que a maior parte das
famlias beneficirias finais reside na regio onde est localizado o empreendimento
de HIS. No recomendvel que esta exigncia seja feita na seleo, e sim apenas
na contratao, visto que a mobilidade da demanda (pessoas que se mudam, casam,
separam, morrem etc. ao longo do trmite de seleo e contratao) no deve dar
causa interrupo do projeto.
Sobre os Projetos de Produo Social da Moradia
Com relao aos critrios para aprovao dos projetos, estes devem estar vinculados s diretrizes dos Planos de Habitao Nacional e das regies em que estiverem
envolvidos, bem como dos Planos Diretores dos Municpios, e s diretrizes do Conselho Gestor do Fundo de HIS. Deve-se dar prioridade para projetos em reas de ZEIS
de vazio, de interesse social, declaradas de utilidade pblica e/ou infra-estruturadas,
bem como para projetos que apresentem inovaes tecnolgicas e sustentveis, fruto de parcerias com assistncias tcnicas, institutos de tecnologia, Universidades e
associaes profissionais (ex. CREA, SENGE etc.).
fundamental ainda priorizar projetos que atendam a grupos vulnerveis como
famlias com maior nmeros de dependentes, mulheres chefes de famlia e/ou vtimas
de violncia, idosos, deficientes, ex-moradores de rua, catadores de material reciclvel, comunidades tradicionais e populaes indgenas, quilombolas, ribeirinhas etc.
Os projetos autogestionrios e, no caso de mutires, aqueles em que houver a
remunerao da mo-de-obra, tambm devem ser priorizados.
Recursos dos Fundos
Para a operacionalizao de programas de apoio ao cooperativismo, como Aes
de Produo Social da Moradia, as leis municipais e estaduais que dispuserem sobre
a Poltica de HIS devem prever expressamente que os recursos do Fundo tambm
podero ser repassados diretamente, na forma dos regulamentos aprovados pelo
Conselho, para entidades privadas sem fins lucrativos cujos objetivos estejam em
consonncia com os do Fundo.
Os repasses de recursos dos Fundos devem ser precedidos por chamada pblica s
entidades privadas sem fins lucrativos, para a seleo de projetos ou entidades que
tornem mais eficaz o objeto da aplicao.
Pode ser garantido um percentual mnimo de recursos para ser repassado para
as entidades de natureza comunitria ou social, tais como movimentos populares,
associaes comunitrias, cooperativas habitacionais, entre outras. O repasse dever
ser proporcional demanda existente na regio. Por exemplo, em regies metropolitanas com concentrao do dficit habitacional urbano e ricas em experincias
autogestionrias, como So Paulo e Minas Gerais, podem ser definidas cotas de
30% dos recursos do Fundo para o acesso direto nos programas de Produo Social
da Moradia por associaes e cooperativas. J onde o dficit for menor e se deseja
iniciar uma poltica de apoio ao cooperativismo, pode ser estabelecida pelo Conselho
Gestor uma cota de 5% dos recursos do Fundo.
Tendo em vista que os recursos do SNHIS se destinam a aquisio, construo,
concluso, melhoria, reforma, locao social e arrendamento de unidades habitacionais em reas urbanas e rurais (art. 11, I, da Lei Federal no 11.124/05), outro
parmetro para o repasse de recursos dos Fundos de HIS que pode ser utilizado a
proporcionalidade ao dficit urbano e rural. Como exemplo, em um municpio em
que 80% do dficit seja urbano e o restante rural, a destinao dos recursos dever
atender mesma proporo.
Outros parmetros podem ser definidos para a aplicao de recursos do Fundo
para entidades privadas sem fins lucrativos, como: (i) a definio de valor limite de
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aplicao por projeto e por entidade, (ii) a vedao de repasse para entidades que
tm como dirigentes membros do Poder Executivo, Legislativo, Judicirio, Tribunal
de Contas competente, bem como seus respectivos cnjuges, companheiros e parentes em linha reta, colateral, ou por afinidade at o 2 grau, ou servidor pblico vinculado ao Conselho Gestor do Fundo ou Secretaria Municipal ou Estadual, assim
como seus respectivos cnjuges, companheiros e parentes em linha reta, colateral,
ou por afinidade at o 2 grau; (iii) a observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia na aquisio de produtos e contratao de servios com recursos do Fundo, sendo necessrio no mnimo a realizao de cotao prvia de preos no mercado antes da celebrao do contrato, para
efeito do previsto no artigo 116 da Lei no 8.666/93. As regras constantes do Decreto
no 6.170/07, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da
Unio mediante convnios e contratos de repasse, devero ser observadas para fins
de implementao do SNHIS.
Em relao aos recursos, estes devero estar adequados s diretrizes e prioridades
das normas oramentrias que tratam da transferncia direta nos Estados e Municpios, e devero ser usados sem fins lucrativos, ou seja, os recursos repassados no
podero ser utilizados para outros fins que no os especificados nos projetos.
A gesto democrtica e o controle social no SNHIS
Um dos instrumentos de controle social reside na participao ativa dos vrios

segmentos da sociedade civil, na criao e na implementao das polticas pblicas.
Neste sentido, para que esse instrumento possa ser eficaz necessria maior abertura poltico-administrativa nos Estados e Municpios, a exemplo da disciplina em
mbito nacional.
O SNHIS tem como princpio a democratizao, a descentralizao, o controle
social e a transparncia dos procedimentos decisrios (art. 4, I, c), ou seja, garante e
incentiva a participao popular direta, pois sobre ela que iro, em ltima anlise,
recair os reflexos das decises tomadas no SNHIS.
Este princpio deve orientar os Estados e Municpios com vistas a realizar a gesto democrtica da cidade, por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, na execuo
e no acompanhamento de planos, programas e projetos de habitao de interesse
social (art. 2, II, do Estatuto da Cidade).
Nvel nacional
De modo a concretizar um maior envolvimento dos vrios segmentos da sociedade civil, 1/6 dos elementos que compem o Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (CGFNHIS) so movimentos populares desempenhando papel fundamental na participao e na deliberao da aprovao dos programas
a serem implementados com os recursos do Fundo. O CGFNHIS paritrio.
A lgica do SNHIS a descentralizao (art. 12, da Lei do SNHIS), de acordo
com a qual se d o repasse de recursos do Fundo Nacional para os Estados, Distrito
Federal e Municpios, atravs da cooperao federativa, e a gesto compartilhada,
atravs do apoio aos agentes promotores do SNHIS.
Nveis regional e local
A criao de um fundo e de um conselho estadual ou municipal uma das obrigaes para firmar termo de adeso ao Sistema Nacional, de acordo com o disposto
nos incisos I e II do artigo 12 da Lei do SNHIS.
Os Estados e Municpios, que data da celebrao do termo de adeso no
tenham constitudo um conselho com atribuies de gerir a poltica habitacional,
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devero cri-los por lei, segundo a composio de segmentos do Conselho Nacional

da Cidade, garantindo no mnimo 1/4 dos membros para as representaes dos movimentos populares.
Caso j tinham conselhos com estas competncias (por exemplo, um conselho de
poltica urbana, de habitao, da cidade, de meio ambiente), os Estados e Municpios
podero adequar a sua finalidade e composio com vistas a garantir uma composio mais democrtica e participativa em que 1/4 dos elementos seja constitudo
pelos movimentos populares, de acordo com o Pargrafo 3 do artigo 12 da Lei do
SNHIS, conjugado com o Pargrafo 1 do artigo 2 da Resoluo no 2 do CGFNHIS.
Para alm da garantia da proporo na composio e da ampla participao
da sociedade civil, o inciso II da Lei do SNHIS garante o princpio democrtico na
escolha dos membros dos conselhos. Apesar de os representantes do poder pblico
poderem ser indicados a partir de nomeao, os demais membros devem ser eleitos
entre as entidades da mesma natureza, considerando os segmentos definidos para
conferncias da cidade.
Assim, os representantes dos movimentos populares, das ONGs, dos empresrios,
entidades profissionais, acadmicas e dos trabalhadores so eleitos dentro dos seus
prprios segmentos. O mandato desses representantes poder ter a durao de dois
anos, no podendo ser indicado o mesmo representante mais de uma vez.
Os Municpios com caractersticas territoriais, econmicas, sociais ou demogrficas que no justifiquem a criao de um fundo e seu respectivo conselho gestor, podero solicitar ao CGFNHIS a dispensa de sua constituio, com fundamento
no Pargrafo 4 do artigo 12 da Lei do SNHIS e no Pargrafo nico do artigo 8o da
Resoluo no 2 do CGFNHIS. Nesse caso, sempre que houver a dispensa excepcional
e expressa do CGFNHIS, o acesso tanto do Municpio como das entidades locais deve
se dar no fundo estadual ou nacional.
Relatrio de Gesto
O relatrio de gesto uma forma de prestao de contas anual da execuo do
plano de contrataes e metas dos recursos dos fundos municipais, estaduais e nacional de habitao de interesse social. O relatrio de gesto dever ser elaborado,
a cada fim de exerccio oramentrio, pelo responsvel pela rea habitacional do
Poder Executivo e ser submetido ao seu respectivo Conselho.
O relatrio de gesto dever conter balano da implementao dos Planos de HIS,
indicando as metas alcanadas em funo das metas estabelecidas. A participao
social nessa avaliao fator estratgico para seu aprimoramento do ponto de vista
da gesto dos programas, do acesso aos programas e de seus impactos nas cidades.
De acordo com o artigo 4 da Resoluo n 2 de 2006 do CGFNHIS, os relatrios
de gesto dos fundos estaduais, do Distrito Federal e municipais sero elaborados
anualmente, em conjunto com os demais elementos que compem o processo de
prestao de contas, observada a legislao local especfica. Devero abordar, no
mnimo, os seguintes elementos:
I Objetivos e metas propostos e alcanados;
II Indicadores ou parmetros de gesto;
III Anlise do resultado alcanado;
IV Avaliao da atuao dos conselhos gestores; e
V Medidas adotadas ou a ser adotadas para aprimorar os mecanismos de gesto.
Devem ser realizadas audincias pblicas para ampliar a participao da sociedade na avaliao, bem como trazer tela as questes da gesto dos fundos, por este
se tratar de um tema fundamental para os momentos de conferncias afetas aos
temas urbanos. A informao e a publicidade dos dados e resultados da aplicao
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dos recursos dos Fundos de HIS um direito dos cidados, que pode ser garantido
atravs da publicao e divulgao em veculos de massa como rdio, televiso,
jornais e pela internet.
importante que esse relatrio apresente indicadores tanto quantitativos como
qualitativos para a avaliao de desempenho dos programas a demonstrao da
alocao de recursos em cumprimento s disposies de Planos Diretores Participativos Municipais, para a resoluo de situaes de conflito fundirio, para combater
o abandono e a ociosidade de imveis localizados em reas dotadas de infra-estrutura, bem como o cumprimento das decises do Conselho, devero ser considerados
indicadores qualitativos.
Cooperao federativa e resoluo de conflitos

Uma realidade presente nas cidades brasileiras, que resulta em violaes ao direito moradia e o direito cidade, e que comea a ser enfrentada como um componente da poltica urbana, so os conflitos fundirios urbanos.
No enfrentamento desses conflitos, os pactos e as convenes internacionais de
Direitos Humanos referentes promoo e proteo do direito humano moradia adequada, ratificados pelo Estado brasileiro, e a garantia do direito moradia
prevista na Constituio Federal de 1988, regulamentada pela Lei Federal n 10.257,
de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), impem que os conflitos fundirios
sejam tratados respeitando-se a dignidade da pessoa humana e os direitos humanos,
evitando principalmente as situaes de violncia geradas pelo uso da fora policial
nas aes de reintegrao de posse e o abuso do poder de polcia do Estado.
Em razo da necessidade de ser constituda uma poltica nacional para tratar dos
conflitos fundirios urbanos, no ano de 2006 o Conselho das Cidades instituiu um
Grupo de Trabalho sobre Conflitos Fundirios Urbanos26, com os seguintes objetivos:
a) subsidiar a construo de uma Poltica Nacional de Preveno e Mediao de
Conflitos Urbanos; b) fortalecer as aes de preveno por meio dos programas de
regularizao fundiria e habitao de interesse social; c) construir uma metodologia de mediao, mapeamento e identificao de tipologias dos casos de conflitos
fundirios urbanos. Assim, os Estados e Municpios devem estar atentos necessidade de articular as aes de mediao e preveno de conflitos fundirios com a
Poltica Nacional, Estadual e Municipal de Habitao de Interesse Social.
recomendvel que os conselhos da cidade, municipais ou estaduais, criem uma
instncia para tratar dos conflitos de interesses, seja entre atores pblicos e privados, seja na atuao dos trs poderes, ou entre os entes federativos. Esta instncia
de preveno e mediao de conflitos pode ser constituda atravs de uma Cmara
Federativa de resoluo de conflitos, ligada ao Conselho da Cidade, com o intuito de
promover a gesto compartilhada entre as trs esferas federativas, bem como o dilogo entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, Defensoria Pblica e Ministrio Pblico, e destes com a sociedade civil, em especial os movimentos populares.
A Cmara Federativa de resoluo de conflitos visa tanto a soluo pacfica dos
casos de conflito fundirio como ameaas de despejo, construo de alternativas
negociadas entre Unio, Estados e Municpios, ou entre os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. Com o intuito de atendimento habitacional das famlias, concertao entre interesses pblicos relevantes envolvendo diferentes entes federativos,
pretendendo-se algo como o caso da regularizao fundiria do territrio de comunidades tradicionais e indgenas, quilombolas etc., situados em reas de interesse
militar ou em reas de proteo ambiental. Esta cmara tambm pode ser uma
ferramenta estratgica para a mitigao e a preveno de impactos sociais, urbanos
e ambientais nocivos vida nas cidades, decorrentes de empreendimentos de grande
26 Resoluo Administrativa n 01
do Conselho das Cidades, aprovada
no dia 30 de agosto de 2006.
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27 Proposta de resoluo para discusso na III Conferncia Nacional

da Cidade e aprovao no Conselho
Nacional da Cidade.
impacto previstos no PAC, como a construo de hidreltricas, aeroportos, ampliao de portos, etc., que possam remover populaes locais consolidadas.
A poltica estadual e municipal de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos27 deve adotar algumas medidas relativas preveno de conflitos que
podem impulsionar a poltica de HIS. So elas: (i) promover a articulao entre os
entes federativos e os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e a sociedade civil,
para implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU); (ii)
compatibilizar as polticas pblicas habitacionais, nos mbitos federal, estadual e
municipal, com a poltica nacional de preveno e mediao de conflitos fundirios
urbanos, para a resoluo de situaes de conflitos urbanos mediante a promoo
de polticas pblicas; (iii) mobilizar as Defensorias Pblicas para prestar atendimento
s comunidades envolvidas em conflitos fundirios urbanos; acionar o Ministrio
Pblico nas aes de reintegrao de posse para a construo de alternativas para o
litgio; (iv) elaborar cadastro das reas pblicas federais, estaduais e municipais da
administrao direta e indireta que no cumprem sua funo social, para que sejam
utilizadas para a habitao de interesse social e regularizao fundiria; (v) buscar
atender s situaes de litgios atravs dos programas habitacionais e de regularizao fundiria; (vi) garantir assessoria tcnica nos assuntos jurdicos e urbansticos
s famlias de baixa renda envolvidas em conflitos fundirios urbanos; (vii) realizar
audincias pblicas como instrumento auxiliar na resoluo dos conflitos fundirios
urbanos; (viii) promover programas de capacitao com o objetivo de orientar as
comunidades e entidades envolvidas na regularizao dos assentamentos de famlias de baixa renda.
Oramento e transferncia de recursos

Para a execuo da poltica de HIS em consonncia com o SNHIS necessrio
constituir um fundo, com dotao oramentria prpria, destinado a implementar a
Poltica de Habitao de Interesse Social e receber os recursos do FNHIS. recomendvel que a lei que estabelea a poltica de HIS estadual ou municipal defina a dotao oramentria do Fundo de HIS, como feito pelo Governo do Estado do Piau, e
sua forma de atualizao, que pode ser por meio da resoluo do Conselho Gestor.
A descentralizao dos recursos dos Fundos Estaduais e Municipais ser realizada a
ttulo de transferncia voluntria (ou repasse a fundo perdido) do Poder Executivo.
Podero receber diretamente os recursos do FNHIS os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios que aderirem ao SNHIS cumprindo as exigncias legais (com plano,
conselho e fundo para a poltica de HIS), e entidades sem fins lucrativos habilitadas
nacionalmente como agentes promotores do SNHIS. Tambm podero receber recursos as entidades privadas sem fins lucrativos selecionadas pelo Estado ou Municpio com base em critrios previamente divulgados e definidos pelo Conselho Gestor,
alm de considerar os limites oramentrio e financeiro do Fundo. As propostas
selecionadas sero objeto de anlise de viabilidade tcnica, jurdica, econmicofinanceira e social por parte do agente operador que, em mbito nacional, a Caixa
Econmica Federal, e no mbito dos Estados e Municpios, o poder Executivo ou as
COHABs e outras companhias ou empresas habitacionais ligadas ao Poder Pblico,
com a finalidade de execuo da Poltica Habitacional. Estes rgos tambm acompanham e atestam a execuo das obras e dos servios.
O Contrato de Repasse o instrumento jurdico por intermdio do qual os recursos do Fundo de HIS chegaro aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municpios e s
entidades privadas sem fins lucrativos.
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Regulamentao do Sistema
Nacional de HIS por Municpios,
Estados e Distrito Federal
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Componentes do projeto de lei municipal

e estadual de adeso ao SNHIS
As Polticas Municipal e Estadual de Habitao de Interesse Social sero viabilizadas por um sistema de habitao institudo e gerido de forma democrtica. O
sistema deve se constituir, no mnimo, de um conselho e de um fundo que devero
operacionalizar aes e programas para que sejam atingidos os objetivos dos Planos
de Habitao de Interesse Social.
No caso dos Municpios, devem ser tambm atingidos os objetivos do Plano Diretor Participativo local. Caso no esteja constitudo, um Sistema Municipal de Informaes com um cadastro nico multifinalitrio deve ser implantado para contribuir
na formulao, no acompanhamento, no controle e na avaliao das polticas sociais, inclusive habitacional, existentes no Municpio.
Essa poltica no mbito dos Estados dever considerar as diferentes caractersticas regionais, socioterritoriais, ambientais e econmicas do Estado, devendo englobar as regies metropolitanas, os plos econmicos, a relao capital/interior,
os empreendimentos de grande impacto previstos e o fluxo migratrio decorrente,
para garantir a eqidade no tratamento das diferenas regionais quanto distribuio de recursos e proporcionalidade das demandas existentes relativas ao dficit
habitacional, proporcionalidade da representao poltica no Conselho. Os Estados
devero ainda viabilizar programas especficos de HIS de acordo com as tipologias
regionais, considerando a diviso administrativa regional e oramentria.
28 Resoluo n 2 de 24 de agosto de
2006 do CGFNHIS, artigo 2, Pargrafo
1: Os fundos e conselhos estaduais,
do Distrito Federal e municipais sero
criados por Lei, admitindo-se fundos e
conselhos j existentes, que possuam
composio e finalidades compatveis
com o disposto na Lei n 11.124, de
2005.
Estrutura dos Conselhos

Os Conselhos com atribuio de tratar da poltica de HIS devem obrigatoriamente ser criados por lei28, de maneira a cumprir os requisitos para adeso ao SNHIS.
Os Conselhos devem ser constitudos de cmaras temticas dos assuntos estratgicos para o desenvolvimento urbano local de habitao, saneamento ambiental, mobilidade urbana, planejamento territorial, ou similares, para anlise de temas
especficos, desde que contempladas em seu regimento interno. No caso de Estados
que j possuam conselhos setoriais afins ao tema habitacional, estes podero aproveitar sua existncia desde que se ajustem s competncias e composio estabelecidas pela Lei Federal no 11.124, alterando a lei que criou o respectivo conselho.
s cmaras temticas cabe formular polticas urbanas afirmativas para a reduo das desigualdades sociais, em especial de gnero, raa e etria, bem como
aes e programas especficos para minorias, como populaes tradicionais, idosos
e deficientes.
O Executivo municipal responsvel por proporcionar aos Conselhos os meios
necessrios ao exerccio de suas competncias, incluindo infra-estrutura, recursos
humanos e financeiros para seu bom funcionamento.
A Lei do SNHIS prev ainda a possibilidade de constituio de fundos e conselhos
de carter regional (art. 12, pargrafo 5). Dessa forma facultada aos entes federativos a criao de conselhos e fundos intermunicipais.
Composio dos Conselhos
O processo de definio da composio dos Conselhos deve se orientar pelo Conselho Nacional da Cidade, que possui 54% de sua composio de representantes da
sociedade civil, entre movimentos populares (26%), empresrios (9%), trabalhadores
(9%), entidades acadmicas, profissionais e de pesquisa (11%), e ONGs (5%). A re-
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presentao das trs esferas federativas estratgica para a gesto compartilhada

da poltica de habitao de interesse social. Considerando a necessidade de integrao das polticas territoriais com os demais conselhos, como de meio ambiente,
assistncia social, etc., este formato recomendvel sobretudo em Municpios com
reduzido nmero de habitantes.
A criao de uma Cmara de Assuntos Federativos e Resoluo de Conflitos pode
ser uma importante instncia de concertao entre rgos municipais, estaduais e
federais, competentes de acordo com sua realidade fundiria, ambiental e tnica.
Assim, nos Municpios costeiros ou margem de rios federais a participao da
Gerncia de Patrimnio da Unio estratgica, onde h territrios indgenas, participao da FUNAI, nos quilombolas, participao da SEPPIR e do INCRA, havendo
patrimnio histrico federal, do IPHAN, e nas reas de interesse militar, participao
da Aeronutica, da Marinha ou do Exrcito, etc. Tambm estratgia a participao
das representaes das Associaes de Municpios, Conselhos de Bacias Hidrogrficas, parte do Sistema de Gesto dos Recursos Hdricos, e das autarquias e empresas
pblicas ligadas prestao dos servios pblicos essenciais. A integrao com os
demais conselhos, como de meio ambiente e de assistncia social, entre outros,
recomendvel.
Importante lembrar que, conforme determina a lei que cria o SNHIS, os Conselhos devem ser necessariamente compostos de no mnimo 1/4 das vagas por representantes dos movimentos populares.
Como forma de efetivar a gesto democrtica, recomendvel prever a paridade de gnero na representao dos segmentos tanto pblicos como privados,
alm de medidas como a disponibilizao de creche e suporte s representantes
mulheres ou homens chefes de famlia, para que todos, em condies iguais, possam
comparecer s reunies e realizar o trabalho de conselheiro.
Eleio
A eleio dos membros dos conselhos deve ter ampla divulgao, para que todos que tenham interesse possam receber a informao de seu acontecimento e participar das eleies. Um espao importante a ser utilizado a Conferncia Municipal
da Cidade, ou, se houver, a Conferncia Municipal de Habitao. fundamental que
se garanta a participao dos segmentos da sociedade ligados rea de habitao e
desenvolvimento urbano. Cada segmento deve eleger seus prprios representantes,
garantindo o princpio democrtico de escolha de seus componentes.
Competncias
A lei que instituir os Conselhos de Habitao, ou aquela destinada a adequar as
competncias e a composio dos j existentes para fins de cumprimento dos requisitos para a adeso ao SNHIS, dever necessariamente prever as competncias do
Conselho de forma a garantir que se trata, de fato, do responsvel pela conduo e
pelo exerccio do controle social sobre a poltica habitacional.
Destacamos a seguir um rol de competncias que devem fazer parte das atribuies dos Conselhos, para que estes cumpram seu objetivo de garantir a gesto
democrtica da cidade e da poltica habitacional:
Fixar critrios para a priorizao de linhas de ao, alocao de recursos e
atendimento dos beneficirios dos programas habitacionais29;
Monitorar a execuo dos projetos da Prefeitura financiados pelo FNHIS ou
pelo Fundo Estadual, em observncia s diretrizes e s metas do Plano Municipal de
HIS, nas reas prioritrias definidas pelo Plano Diretor Participativo Municipal;
29 Resoluo n 2 de 2006 do CGFNHIS, artigo 2, Pargrafo 6.
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Definir os critrios para a habilitao e seleo de propostas das associaes comunitrias e cooperativas habitacionais, dentre outras entidades sem fins
lucrativos consideradas agentes promotores do SNHIS (art. 5, VII, da Lei Federal no
11.124/05), de mbito local, estadual ou distrital, para o acesso direto aos recursos
do Fundo Municipal competente para os programas de Produo Social da Moradia;
Formular programas de subsdios para a populao de baixa renda, com
prioridade para a populao com renda at trs salrios mnimos, e grupos em situao de maior vulnerabilidade, como catadores de material reciclvel, populao
em situao de rua, idosos, deficientes, mulheres chefes de famlia ou vtimas de
violncia domstica, e populaes tradicionais;
Simplificar as regras e os critrios para o acesso a moradias e, em especial,
as condies de concesso de subsdios e financiamento;
Priorizar a alocao de recursos em reas demarcadas como ZEIS nos Planos
Diretores Municipais ou outra legislao municipal;
Promover ampla publicidade das formas e dos critrios de acesso aos programas, das modalidades de acesso moradia, em especial das condies de concesso de subsdios, das metas anuais de atendimento habitacional, dos recursos
previstos e aplicados, identificados pelas fontes de origem, das reas objeto de interveno, dos nmeros e valores dos benefcios e dos financiamentos concedidos30,
de modo a permitir o acompanhamento e a fiscalizao pela sociedade das aes
desenvolvidas.
Promover audincias pblicas e conferncias, representativas dos segmentos
sociais existentes, para debater e avaliar seus critrios de alocao de recursos e programas habitacionais31, bem como projetos de grande impacto urbano-ambiental.
Fundos de HIS
Outra exigncia para a adeso ao sistema a constituio de um Fundo Municipal de Habitao, que deve ser criado por lei, estabelecendo a origem e a aplicao
de recursos destinados habitao de interesse social, a exemplo da legislao federal. Devido necessidade de integrao e complementaridade das polticas urbanas,
estratgico que o fundo de HIS esteja vinculado ao Conselho da Cidade, com
atribuio sobre a Poltica de Habitao de Interesse Social, e ser gerido por sua
Cmara Temtica de Habitao.
Conforme j mencionado, os Municpios e os Estados que j tm Fundo de HIS
devem se adequar exigncia da Lei Federal no 11.124/05, alterando a lei que instituiu o Fundo e o Conselho e prevendo a composio de, no mnimo, 1/4 dos representantes do movimento popular no Conselho.
Para que haja maior possibilidade de controle social sobre a aplicao dos recursos destinados Habitao de Interesse Social, os Fundos de HIS devero concentrar a destinao de todos os recursos destinados HIS em sua rea de competncia, seja os recursos provenientes do FNHIS ou do Fundo Estadual, seja os recursos do
oramento municipal FGTS, PSH, FDS, PAR, PAC etc.
Para a operacionalizao do Fundo e o sucesso da poltica municipal de HIS
fundamental a previso de dotao oramentria nas Leis Oramentrias Anuais
do Municpio para ser direcionada ao Fundo de HIS, alocada em Unidade Oramentria especfica. fundamental para a articulao da poltica habitacional com a
poltica fundiria e urbana em geral alocar os recursos conforme determinaes dos
Planos Diretores Participativos Municipais e Planos Municipais e Estaduais de HIS.
Neste aspecto as aplicaes dos recursos dos Fundos devero ser priorizadas conforme as diferentes caractersticas regionais, socioterritoriais e ambientais, considerando a existncia de regies metropolitanas e plos econmicos. A relao capital/
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interior e os fluxos migratrios devem ser considerados, especialmente em reas

onde est prevista a implantao de empreendimentos do PAC ou outros grandes
projetos, que geram fluxos migratrios devido s potenciais ofertas de trabalho.
Beneficirios do SHIS
Quanto definio dos beneficirios, que deve respeitar o disposto nos Planos
de Habitao, a aplicao dos recursos do Fundo deve se destinar exclusivamente
ao atendimento da populao de baixa renda que compreende a populao com
renda at cinco salrios mnimos, com prioridade para a populao com renda at
trs salrios mnimos.
Ainda nesse contexto deve-se dar prioridade s famlias com maior nmero de
dependentes, mulher responsvel pelo domiclio, aos idosos, aos portadores de
deficincia, s comunidades quilombolas e as etnias negra e indgena, bem como
moradoras de cortios e favelas.
Nesse sentido necessria a reserva de 3% das unidades residenciais para atendimento aos idosos, conforme disposto no inciso I do artigo 38 da Lei n 10.741, de
1 de outubro de 2003, que dispe sobre o Estatuto do Idoso, e de 2% para pessoas
portadoras de deficincia.
A populao residente em reas sujeitas a fatores de risco, insalubridade ou degradao ambiental, assim consideradas as eroses, os desmoronamentos, os alagados, os cortios, as palafitas, os deslizamentos, os lixes, as enchentes, a ocupao
de reas de mananciais, entre outros, pela urgncia do atendimento considerando
a situao em que se encontram, devem ser priorizadas para fins de definio da
alocao dos recursos do Fundo.
Por fim, deve-se priorizar a populao residente em reas demarcadas no Plano
Diretor Municipal ou leis especficas como ZEIS ou AEIS, que so as reas em que,
por excelncia, h interesse pblico em regularizar e produzir habitao de interesse
social, de acordo com o planejamento urbano proposto para o Municpio. No caso
dos Fundos Estaduais, a prioridade deve ser o atendimento populao residente em
Municpios com ndice de dficit habitacional superior media nacional, conforme
estudo intitulado Dficit Habitacional no Brasil, da Fundao Joo Pinheiro.
Produo Social da Moradia Popular
As leis municipais e estaduais que dispuserem sobre a Poltica de HIS devem
prever que os recursos do Fundo tambm podero ser diretamente repassados, na
forma dos regulamentos aprovados pelo Conselho, para entidades privadas sem fins
lucrativos, cujos objetivos estejam em consonncia com os do Fundo.
No processo de destinao de recursos para produo social da moradia popular
devem ser priorizadas as cooperativas ou associaes que j tenham desenvolvido
projetos habitacionais atravs de mutiro ou autogesto.
Tendo em vista o importante papel que as associaes e cooperativas habitacionais populares desempenham em alguns Estados na produo social da moradia
popular de qualidade, importante que seja definida cota dos recursos do Fundo
para os programas de apoio ao cooperativismo e apoio aos projetos autogestionrios
que trabalham com o resgate da cidadania de famlias sem-teto, desenvolvam tecnologias alternativas e sustentveis de produo habitacional ou envolvam gerao
de renda atravs da remunerao no trabalho cooperativado (mutiro).
As cotas dos Fundos Municipais e Estaduais para o acesso dessas entidades, consideradas agentes promotores das aes do SNHIS segundo a Lei Federal no 11.124/05,
devem ser proporcionais concentrao de associaes e cooperativas e ao dficit habitacional. Assim, so recomendveis cotas entre 5% a 30% dos recursos dos Fundos.
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Cabe aos Conselhos Municipal e Estadual gestor do Fundo de HIS definir critrios
para a habilitao das cooperativas habitacionais e associaes como agentes promotores estaduais de HIS e critrios para a seleo de propostas.
Reserva de terras Funo social da propriedade pblica
fundamental para a consecuo dos objetivos do SNHIS que se faa o levantamento dos imveis pblicos que possam ser destinados a implementar polticas
habitacionais. As leis que instituem a Poltica de HIS, o Fundo e o Conselho podem
determinar, por meio da Secretaria competente ou companhia habitacional, a obrigao de adotar providncias visando realizao de levantamento dos imveis
pblico que possam ser destinados a implementar polticas habitacionais direcionadas populao de menor renda no mbito do SNHIS, institudo pela Lei Federal
no 11.124, de 16 de junho de 2005, em conformidade com a Lei Orgnica Municipal
(LOM) ou com a Constituio Estadual.
Outro elemento fundamental da articulao da poltica habitacional com a poltica fundiria e urbana a destinao de imveis particulares abandonados para HIS.
Os Municpios podem definir na lei da poltica de HIS que os imveis abandonados
pelo proprietrio sero arrecadados pelo Municpio e destinados prioritariamente
para os Programas do Sistema Municipal HIS ou para equipamentos de lazer, cultura
e gerao de trabalho e renda para a populao de baixa renda. Este abandono pode
ser presumido pela falta de pagamento de IPTU pelo proprietrio.
A regularizao fundiria e a transferncia de uso para fins habitacionais deve
ser outro elemento fundamental da poltica habitacional de interesse social. A concesso de uso especial para fins de moradia, a concesso de direito real de uso,
direito de superfcie e o usucapio especial urbano devem ser previstos em lei como
instrumentos de regularizao jurdica dos assentamentos informais consolidados
ou de novos projetos de HIS.
No mesmo sentido dever ser prevista a possibilidade de doao de bens imveis
e terras pblicas para os respectivos Fundos, associaes e cooperativas habitacionais. As leis que institurem a Poltica de HIS tambm podero autorizar, mediante
ato do poder Executivo e a seu critrio, a doao de bens imveis de domnio do
Municpio ou do Estado, ou de suas autarquias e empresas pblicas, para os Fundos
de HIS ou beneficirios, pessoas fsicas ou jurdicas, de programas de proviso habitacional ou de regularizao fundiria de interesse social, observadas as disposies
da LOM ou da Constituio Estadual.
Elementos para a instituio dos Planos

Estaduais e Municipais de Habitao
Institucionalizao dos Planos de Habitao por Lei
A poltica de HIS pressupe a existncia de um conselho que garanta o direito
gesto democrtica e atenda aos requisitos da Lei Federal no 11.124/05, um fundo
com dotao oramentria especfica e um plano municipal de HIS que identifique
a demanda e as metas para o enfrentamento do dficit habitacional. Esta poltica
deve estar em consonncia, e, mais do que isso, dar cumprimento funo social da
cidade e da propriedade definida nos Planos Diretores Municipais.
De acordo com a Resoluo n 2, de 24 de agosto de 2006, os Planos Habitacionais de Interesse Social so documentos de carter administrativo, representados
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por um conjunto articulado de diretrizes, objetivos, metas, aes e indicadores que

caracterizem, em determinado prazo, os instrumentos de planejamento e gesto dos
Estados, Distrito Federal e Municpios para a rea de habitao de interesse social
(art. 2, pargrafo 2).
Os Planos de HIS modificam direitos, ao ampliar, restringir e impor obrigaes,
e como todo o plano urbanstico limita o uso da propriedade e o exerccio de atividades individuais consideradas no plano como necessrias ao bem-estar social e
desenvolvimento da rea planificada32. Tais restries so de competncia institucional do Municpio (Prefeito e Cmara) ou do Estado da a convico de que tal
plano deve ser institudo por lei.
Entende-se que por se tratar de uma questo de poltica pblica, o mais transparente que este seja instaurado atravs de dispositivo no unilateral. A crtica
ocorre por existir a possibilidade de sua implantao por ato do Executivo, pois
sabe-se que existe maior segurana jurdica em leis do que em atos administrativos.
Ainda assim, cabe dizer que a lei no um simples ato de aprovao do plano, ,
mais do que isso, um articulado de suas diretrizes, amparando-o e dando segurana
para sua existncia e eficcia para suas regras. No Brasil todo plano urbanstico tem
natureza de lei. 33
A indicao para que os Planos do Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social sejam inseridos no ordenamento atravs de lei se justifica na carga complexa
dos planos que no podem ser institudos por mero ato administrativo. O Plano do
Sistema de HIS no pode ser passvel das modificaes acarretadas pelas mudanas
de governo no podem ficar disposio da mudanas polticas que os mandatos
de quatro anos por vezes causam legislao. Portanto, sendo juridicamente institudos atravs de leis, fica assegurada sua implementao com maior segurana,
bem como permite maior complexidade ao seu corpo.
32 Meirelles, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro, 3. ed., So Paulo,

Malheiros Editores, p. 614 o texto
citado foi suprimido nas edies posteriores.
33 Silva, Jos Afonso da, Direito Urbanstico Brasileiro, 4. ed., So Paulo,

Malheiros Editores, p. 98.
Componentes Mnimos dos Planos Estaduais de Habitao

No mbito estadual, de acordo com a Resoluo n 2, de 24 de agosto de 2006,
ao se tratar dos Planos Habitacionais de Interesse Social definiu-se que compete aos
Estados que aderirem ao SNHIS atuar como articuladores das aes do setor habitacional no mbito do seu territrio, promovendo a integrao dos planos habitacionais dos Municpios aos planos de desenvolvimento regional, coordenando atuaes
integradas que exijam intervenes intermunicipais, em especial nas reas complementares habitao, e dando apoio aos Municpios para a implantao dos seus
programas habitacionais e das suas polticas de subsdios (art. 2, pargrafo 5).
Com base nas competncias constitucionais dos Estados sobre a poltica habitacional, os planos estaduais de habitao podem conter os seguintes componentes:
Dimensionamento das necessidades fundirias para HIS nos planos estaduais de
habitao. Em Regies Metropolitanas e Aglomerados Urbanos, onde no se constate a inexistncia de quantidade de terra necessria para atender s necessidades
habitacionais de interesse social, este dimensionamento dever ser feito nos planos
estaduais ou metropolitanos, nos quais se possa ter uma viso regional do territrio
e das necessidades habitacionais;
Dimensionamento das demandas de assentamentos urbanos e rurais para fins
de regularizao fundiria de interesse social nos planos estaduais de habitao;
Diretrizes, metas, aes, medidas e instrumentos para a regularizao fundiria
dos assentamentos urbanos ou rurais de interesse social;
Aes e medidas para o desenvolvimento da poltica estadual de preveno e
mediao dos conflitos fundirios urbanos e rurais;
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Definio de indicadores para serem considerados na pontuao como estmulo para recebimento de recursos do Fundo Estadual de Habitao de Interesse Social
ou de Desenvolvimento Urbano pelos Municpios, tais como:
Reviso do zoneamento a fim de reservar parte do territrio para HIS;
Planos de Expanso com percentual de cotas para HIS;
Plano de reparcelamento para implementao de HIS em reas vazias consolidadas;
Reviso da Planta Genrica de Valores com cobrana eficiente do IPTU;
Aplicao de edificao compulsria e IPTU Progressivo no Tempo sobre reas urbanizadas vazias;
Identificao e demarcao das reas ocupadas por populaes de baixa
renda ou comunidade tradicionais, como Zonas Especiais de Interesse Social,
ou ainda interesses culturais, para a promoo de aes de regularizao fundiria de interesse social;
Aes e medidas para o desenvolvimento de uma poltica municipal de preveno e mediao dos conflitos fundirios urbanos e rurais.
Componentes Mnimos dos Planos Municipais de Habitao

Os Planos Municipais de Habitao devem conter os seguintes componentes:
Dimensionamento das necessidades fundirias para HIS;
Dimensionamento das demandas de assentamentos urbanos e rurais (dependendo da caracterstica do Municpio) para fins de regularizao fundiria de interesse social;
Diretrizes, metas, aes, medidas e instrumentos para a regularizao fundiria
dos assentamentos urbanos ou rurais de interesse social;
Reviso da Legislao Urbana Municipal;
Aes e medidas para o desenvolvimento da poltica municipal de preveno e
mediao dos conflitos fundirios urbanos e rurais.
Reviso da Legislao Urbana Municipal

Ao Municpio foi deferida a competncia expressa para promover o adequado
ordenamento territorial mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento
e da ocupao do solo urbano (art. 30, VII). O mesmo artigo 30 outorgou ao Municpio a competncia para editar normas sobre assuntos de interesse local, e suplementar as legislaes federal e estadual, no que couber. Paralelamente, o artigo 182,
tambm da Constituio Federal, concedeu ao Municpio a execuo da poltica de
desenvolvimento urbano, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Com instrumentos normativos de carter urbanstico que o Municpio se legitima para
ordenar seu territrio, regular o uso e a ocupao, o parcelamento do solo, e, como
no caso de que aqui se trata, planejar as aes para moradia de interesse social.
Para os Municpios com menos de 20 mil habitantes que no esto obrigados a
elaborar o Plano Diretor, o Plano Municipal de Habitao de Interesse Social identifica no territrio da cidade as reas de concentrao do dficit habitacional e pode
demarc-las como ZEIS ou AEIS. Assim, na ausncia do Plano Diretor ou em sua
complementao, a lei especfica que institui o Plano Municipal de Habitao de
Interesse Social poder demarcar, no mapa da cidade, as reas de concentrao de
favelas, bem como de vazios urbanos e/ou imveis abandonados que no cumprem a
funo social para fins de implementao dos programas do Fundo Municipal de HIS.
Para o Municpio desenvolver sua poltica municipal de habitao, o Plano Municipal pode adotar as seguintes medidas legislativas:
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a) Reviso do zoneamento para reservar parte do territrio para HIS

Para reverter a lgica atual de reserva da maior parte do territrio dos Municpios para habitao de mdia e alta renda, excluindo as populaes de faixas de
renda mais baixas, necessrio que os Municpios revisem suas leis que instituem
o zoneamento, incorporando uma nova lgica fundiria em seus Planos Diretores e
Leis de Uso e Ocupao do Solo.
Atravs do estabelecimento de zoneamento especfico do uso do solo os Municpios devem determinar uma reserva virtual de parte desses territrios para o
mercado de habitao popular, compatvel com a demanda de hectares calculados
na matriz inicial de dimensionamento que dever fazer parte dos Planos Municipais
de Habitao. Esta reserva de territrio para o mercado de Habitao de Interesse
Social pode ser feita atravs da delimitao de ZEIS ou de instrumentos de regulao
urbanstica que correspondam s tipologias de ocupao previstas, tais como tamanhos mximos de lotes, taxas de ocupao e aproveitamento, maiores densidades e
usos mistos.
b) Planos de expanso com obrigatoriedade de percentual de reserva para HIS
nos novos parcelamentos do solo e/ou empreendimentos
A fim de reverter a lgica usual de expanso dos permetros urbanos dos Municpios sem planejamento, que serve exclusivamente aos interesses de proprietrios
e loteadores, necessrio que os Municpios constituam planos de expanso em
qualquer extenso legal de permetro urbano antes da abertura de novo loteamento
que se encontre em uma zona de expanso, com percentuais obrigatrios de reas
definidas para implementao de HIS.
c) Atualizao da Planta Genrica de Valores com cobrana eficiente do IPTU
Alm de uma importante fonte de recurso municipal, o IPTU serve como instrumento regulador do custo da terra. Quando bem aplicado, o IPTU passa, a partir de
certo momento, a desestimular a valorizao da terra. Da mesma maneira, quando
a cobrana do IPTU feita incorretamente, a terra valoriza-se sem limites, pois os
custos de impostos no so limitadores.
O Estatuto da Cidade estabelece em seu artigo 47 que os tributos sobre imveis urbanos, assim como as tarifas relativas a servios pblicos, sero diferenciados
em funo do interesse social. Portanto, integrado ao processo de atualizao das
Planta Genrica de Valores (PGVs), deve-se considerar que a legislao municipal
tributria tem de conferir um tratamento diferenciado aos valores de cobrana e da
planta genrica de valores para os imveis urbanos que sejam objeto de regularizao fundiria de interesse social, no sentido de serem compatveis com as faixas de
renda das pessoas e grupos sociais beneficirios da regularizao.
Os Municpios tem de conferir um tratamento diferenciado aos valores de cobrana dos demais impostos municipais, como o ISS e o ITBI, bem como de servios
urbanos prestados, tais como limpeza e iluminao pblica, saneamento e esgoto,
pavimentao e regularizao de edificao nos assentamentos urbanos de interesse
social que foram objeto de regularizao fundiria, dando cumprimento diretriz
da poltica urbana expressa no artigo 2o, X, do Estatuto da Cidade.
Um dos critrios para este tratamento diferenciado aos imveis urbanos, em funo do interesse social, o de estes imveis estarem localizados em reas urbanas
definidas legalmente como Zonas Especais de Interesse Social.
d) Aplicao de IPTU Progressivo no Tempo
Em reas urbanas que se encontram vazias deve-se aplicar o instrumento, previsto no Estatuto da Cidade, do IPTU Progressivo no Tempo, que permite que os governos municipais aumentem progressivamente o valor da alquota do IPTU de um
imvel, caso seu proprietrio no lhe d a utilizao conforme o previsto no Plano
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Diretor. Esta medida desincentiva os proprietrios a manter imveis abandonados,

terrenos vazios sem edificao, ou glebas sem utilizao e parcelamento. Desta forma se induz a que as reas vazias que se encontram dentro da malha urbana provida
de infra-estrutura sejam postas em uso. Com o recurso deste instrumento o Poder
Pblico local pode determinar que as reas da cidade que esto vazias e subutilizadas sejam destinadas produo de Habitao de Interesse Social, combinando-o
com as ZEIS e outras formas de regulao adotadas.
e) Plano de reparcelamento para implementao de HIS em reas vazias consolidadas
Os Municpios devem realizar planos de reparcelamento de reas vazias que se
encontrem em zonas consolidadas para produo de HIS.
Nas reas centrais consolidadas dos Municpios brasileiros comum a existncia
de glebas vazias que permanecem inutilizadas ao longo dos anos espera de valorizao, alm de grandes e antigos ptios industriais ou zonas porturias e ferrovirias degradadas. Da mesma maneira que os planos de expanso, instrumentos de
planejamento do Poder Pblico para reas que se encontram na zona de expanso
dos Municpios, os planos de reparcelamento podero ser instrumentos de planejamento do Poder Pblico para reas intra-urbanas. Assim como nos planos de expanso, os planos de reparcelamento podem conter percentuais de obrigatoriedade de
destinao do territrio para HIS, garantindo assim que estas reas extremamente
privilegiadas do ponto de vista da implantao da infra-estrutura, oferta de servios
e empregos sejam utilizadas, tambm, pela populao de menor renda.
Ao se pensar a questo da moradia de interesse social em reas centrais fundamental considerar a produo de novas unidades em terrenos vazios, o que exige um
planejamento sobre estas reas. A produo de novas unidades deve ser privilegiada
em detrimento da reciclagem ou da reabilitao, isto porque a produo de novas
habitaes permite a reproduo em escala, o que dificilmente se conseguir com
os projetos de reabilitao e reciclagem de edifcios antigos ociosos. As propostas de
unidades novas nas reas centrais devem buscar privilegiar, ainda, diversas tipologias habitacionais para as diferentes demandas da populao.
f) Contrapartidas de empreendimentos imobilirios para a produo de HIS
Os Municpios podem determinar, na legislao municipal que trate do parcelamento do solo urbano, porcentagens mnimas obrigatrias de produo habitacional em regies consolidadas da malha urbana dos Municpios ou incentivos para a
produo de HIS que ocorra nesta condio. Neste modelo, por exemplo, os empreendimentos que produzissem no mnimo 15% de suas unidades habitacionais para
rendas menores, em localizaes consolidadas dentro ou contguas aos empreendimentos para rendas mais altas, podero ter maior acesso a facilidades como descontos em impostos municipais. Se o empreendedor desejar realizar um empreendimento, destinado s classes alta e mdia, de maior porte que o permitido atualmente,
dever obrigatoriamente destinar uma porcentagem, determinada dentro de cada
plano, de acordo com as demandas municipais, de suas unidades para faixas de renda mais baixas, contribuindo assim para uma maior mescla social nas cidades. Alm
desta medida, os grandes empreendimentos devem conter mltiplos usos dentro de
suas glebas, trazendo assim menores impactos para o ambiente urbano.
g) Zonas Especiais de Interesse Social para fins de regularizao fundiria de
interesse social
Uma das medidas que devem ser tomadas pelos Municpios para a promoo da
regularizao fundiria dos assentamentos urbanos e rurais de interesse social a
institucionalizao de regimes normativos especiais de zoneamento de assentamentos urbanos de interesse social, atravs da classificao, delimitao e demarcao
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dos assentamentos urbanos e rurais passveis de regularizao fundiria como Zonas

Especiais de Interesse Social.
Atravs desses regimes especiais de zoneamento de interesse social podero ser
estabelecidas normas especiais urbansticas e ambientais de parcelamento, uso e
ocupao do solo urbano compatveis com o assentamento urbano consolidado, que
viabilizem a regularizao necessria para o reconhecimento do direito cidade e da
moradia do grupo social que vive nesses assentamentos.
h) Contrapartidas de regularizao fundiria de assentamentos de mdia e alta
renda
O Municpio, ao disciplinar no Plano Diretor ou em lei municipal (de parcelamento do solo ou de regularizao fundiria) a regularizao fundiria de assentamentos urbanos de mdia e alta renda, como por exemplo os loteamentos fechados, os condomnios civis verticais e horizontais, os clubes de campo e as chcaras
transformadas em loteamentos urbanos, deve condicionar a regularizao desses
assentamentos a contrapartidas urbanas, alm de estabelec-la de forma onerosa
aos seus beneficirios.
Atravs do Plano Diretor ou da lei municipal (de parcelamento ou de regularizao
fundiria), o Municpio deve tambm disciplinar a aplicao da outorga onerosa de alterao do uso do solo prevista no Estatuto, e estabelecer como contrapartidas urbanas:
A destinao de recursos financeiros para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos de interesse social;
A destinao de reas urbanas para projetos de habitao de interesse social
com base no Plano Diretor do Municpio;
A promoo de projetos de habitao de interesse social.
Medidas Administrativas dos Planos Municipais de Habitao

Os Planos Municipais de Habitao podem conter as seguintes medidas:
a) Quantificao de terras necessrias para HIS
Para garantir uma oferta de terra compatvel com a demanda de HIS, os Municpios precisam inicialmente dimensionar, por faixa de renda, quanta terra ser necessria para atender demanda. Esta quantificao componente imprescindvel
dos Planos Municipais de Habitao, especialmente daqueles de centros urbanos em
expanso econmica e demogrfica, nos quais o componente valor da terra urbana
e sua disponibilidade tem maior incidncia sobre os custos finais. Esta quantificao
deve ser feita atravs da seguinte matriz:
Quantificao da demanda habitacional por faixas de renda no Municpio;
Elenco das tipologias habitacionais mais adequadas a cada faixa de renda, dentro do elenco de produtos habitacionais compatveis com as tipologias de Municpios;
Quantificao de hectares necessrios para habitao em cada faixa de renda,
de acordo com sua tipologia habitacional;
Quantificao da infra-estrutura necessria para esta demanda habitacional.
A partir desta quantificao, torna-se possvel pensar polticas fundirias e leis
de uso e ocupao que reservem os percentuais corretos de territrio para as diferentes faixas de renda, em situaes adequadas do ponto de vista urbanstico e de
infra-estrutura.
importante tambm que se considere que, em Regies Metropolitanas e Aglomerados Urbanos onde no se constate a inexistncia de quantidade de terra necessria para atender s necessidades habitacionais de interesse social, este dimensionamento dever ser feito nos planos estaduais ou metropolitanos, pelos quais se
possa ter uma viso do territrio regional como um todo e assim planejar e dimensionar a reserva de terra necessria na regio para HIS.
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Com a explicitao da real necessidade de cada Municpio, os Planos Municipais

podero utilizar diferentes estratgias e instrumentos para garantir o suprimento
de suas necessidades.
b) Quantificao das demandas de regularizao fundiria
Para garantir a eficincia da regularizao fundiria nos Municpios importante que conste dos Planos Municipais o dimensionamento das demandas de assentamentos urbanos e rurais (caso esta seja a especificidade dos Municpios) para fins de
regularizao fundiria de interesse social.
c) Mapeamento de reas destinadas regularizao fundiria
Alm do dimensionamento da demanda importante que os Planos Municipais
de Habitao contenham a identificao, o mapeamento e a demarcao das reas
urbanas pblicas e privadas em que devem ser aplicados os instrumentos de regularizao fundiria em assentamentos urbanos de interesse social.
d) Do inventrio, mapeamento e cadastramento de assentamentos urbanos de
interesse social para fins de regularizao fundiria e soluo de conflitos fundirios urbanos
Uma ao estratgica dos Planos Municipais de Habitao a constituio de um
inventrio dos imveis que se caracterizem como assentamentos urbanos ou rurais
que necessitem de regularizao fundiria. Este inventrio deve conter as seguintes
informaes:
1. Identificao e mapeamento dos assentamentos urbanos e rurais de interesse
social passveis de regularizao fundiria;
2. Definio das tipologias de assentamentos urbanos e rurais de interesse social
e de mdia e alta renda que devem ser objeto de regularizao fundiria;
3. Quantificao e dimensionamento dos assentamentos urbanos e rurais de interesse social e de mdia e alta renda que devem ser objeto de regularizao fundiria;
4. Quantificao da infra-estrutura necessria para promover a regularizao fundiria de assentamentos urbanos e rurais de interesse social e de mdia e alta renda;
5. A identificao dos imveis urbanos que apresentem alguma situao de conflito fundirio urbano;
6. A identificao dos imveis pblicos municipais, bem como dos imveis da
Unio, que foram objeto de regularizao fundiria de interesse social e de seus beneficirios, para fins de incluso no cadastro nico dos imveis pblicos da Unio.
A partir deste inventrio, com a identificao da real situao de assentamentos
que precisam ser objeto de regularizao fundiria de cada Municpio, os Planos
Municipais podero utilizar diferentes estratgias e instrumentos para viabilizar a
regularizao fundiria dos assentamentos urbanos e rurais de interesse social e de
mdia e alta renda.
Experincias na implementao dos

Fundos
Experincias de implementao do Fundo Municipal de
Habitao de Interesse Social
Os Fundos Municipais de Habitao tm tido enorme importncia no desenvolvimento de polticas habitacionais no mbito dos Municpios, possibilitando uma
gesto democrtica e participativa dos recursos pblicos destinados aos programas
habitacionais atravs da criao de conselhos gestores.
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Neste sentido, o texto que segue discorrer sobre experincias de Fundos Municipais de Habitao existentes nos Municpios, atravs da anlise de sua legislao
e funcionamento.
Os Municpios analisados foram selecionados para representar cada uma das
cinco regies naturais do Brasil, alm de alguns desses municpios possurem uma
poltica habitacional avanada.
So apresentados os Sistemas, Fundos e Conselhos Gestores do Municpios de
Diadema So Paulo, Vitria Esprito Santo, Santo Andr So Paulo, Caxias do
Sul Rio Grande do Sul, Belo Horizonte Minas Gerais, Salvador Bahia, Goinia
Gois, e Porto Velho Rondnia.
Fundo Municipal de Apoio Habitao de Interesse Social Diadema
O Fundo Municipal de Apoio Habitao de Interesse Social (FUMAPIS) foi institudo pela Lei Municipal n 1.093, de 11 de setembro de 1990, e alterado pela Lei
n 2.524, de 19 de junho de 2006. Atribudo por esta ltima, alm das normas para
a instituio do Fundo, o Conselho Gestor.
O objetivo do FUMAPIS, conforme determina o artigo 1 da lei que o instituiu,
o de propiciar apoio ou suporte financeiro consecuo da poltica habitacional
de interesse social do municpio, voltada populao com renda familiar de at 03
(trs) salrios mnimos, ou seja, visa ao desenvolvimento da poltica de habitao
municipal voltada populao de baixa renda.
O funcionamento do FUMAPIS se d atravs do poder Executivo municipal, representado pela Secretaria de Habitao, na qual o rgo responsvel por prover
os recursos humanos e materiais necessrios para que o Fundo atinja seus objetivos.
Os fundos oramentrios do FUMAPIS podem diversos entre si, como se observa
da leitura do artigo 2 da lei que o instituiu, em consonncia com as diretrizes da Lei
n 2.522, de 19 de junho de 2006, que prevem como possveis receitas:
As dotaes oramentrias prprias ou os crditos que lhe sejam destinados;
As rendas provenientes da aplicao de seus recursos no mercado de capitais;
As prestaes e restituies decorrentes de emprstimos, financiamentos e outros contratos, inclusive as cobranas judiciais;
Os auxlios, subvenes, contribuies, transferncias, e o resultado de convnios e ajustes nacionais e internacionais;
As doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas e de organismos
nacionais ou internacionais;
Os recursos captados junto a fontes externas ao Municpio, privadas ou governamentais, e quaisquer outros recursos, rendas ou preos.
Para que os recursos do Fundo no se desvalorizem enquanto no estiverem
sendo utilizados, a legislao que o instituiu previu no Pargrafo nico do Artigo 2
a possibilidade de os recursos do Fundo serem aplicados no mercado de capitais de
acordo com o que deliberar o Conselho Deliberativo que o gere. Os resultados obtidos com a aplicao dos recursos sero revertidos ao prprio Fundo, caracterizandose como mais uma fonte de receita.
Os recursos do Fundo de Habitao podero ser aplicados conforme determinado
por lei somente na aquisio de reas de terra destinadas aos programas de habitao de interesse social, inclusive em procedimentos expropriatrios; na compra
de material de construo para edificao ou reforma de moradia prpria e para
obras complementares e/ou auxiliares; nos financiamentos de imveis para moradia
prpria; na contratao ou execuo de obras e/ou servios necessrios ao desenvolvimento de programas habitacionais; e em projetos de habitao popular de entidades comunitrias regularmente constitudas.
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A importncia da definio dos objetos nos quais podero ser aplicados os recursos vem da prpria razo de existncia do Fundo, que de fato existe para que haja
garantia e controle social do recurso destinado, neste caso, habitao de interesse
social e aos programas a ela relacionados. Essa definio possibilita que os cidados
tenham conhecimento de que o recurso destinado ao Fundo dever ser aplicado nos
objetos definidos em lei, possibilitando a fiscalizao dos gastos.
Quanto aplicao dos recursos, h tambm uma previso para aplicao nas
situaes especiais de emergncia se esgotada a dotao oramentria prpria. As
aplicaes de recursos nas situaes especiais sero excepcionais e se daro a critrio da Secretaria de Habitao, podendo ser feitas a fundo perdido, desde que
observados os limites estabelecidos pelo Conselho Deliberativo.
O Conselho Deliberativo tem o papel de administrar os recursos do FUMAPIS. O
Conselho composto de onze membros e respectivos suplentes, sendo cinco representantes do Poder Pblico Municipal, cinco representantes da populao de Diadema, e um representante da Cmara Municipal, indicado pelos vereadores.
Os representantes do Poder Pblico Municipal so o Secretrio de Habitao
(Presidente do Conselho), o Diretor do Departamento de Planejamento de Trabalho Social (Secretrio Executivo do Conselho), um representante da Secretaria de
Finanas, um representante do Departamento de Planejamento Habitacional e um
representante da Diviso de Regularizao Fundiria.
Os representantes da populao de Diadema, por sua vez, sero eleitos pelos
moradores de Ncleo Habitacionais ou Empreendimentos Habitacionais de Interesse
Social e por sem-teto que comprove a condio de associado entidade legalmente
constituda.
O mandato desses representantes no Conselho Deliberativo do FUMAPIS de
dois anos e exercido na forma gratuita, sendo vedada qualquer forma de remunerao pelo exerccio da funo. Conforme previsto no artigo 5, o Conselho se reunir
ordinariamente uma vez por ms e extraordinariamente na forma como dispuser
seu regimento interno. Para seu melhor funcionamento, o Conselho poder solicitar
a colaborao de servidores da Prefeitura para assessoramento, em suas reunies,
bem como fazer uso dos servios e da infra-estrutura das unidades administrativas
da Prefeitura.
Como j explicitado anteriormente, o Conselho Deliberativo do FUMAPIS tem a
funo de administrar o prprio Fundo. Para essa administrao foi definida a competncia do Conselho de aprovar as diretrizes e normas para sua gesto; aprovar a
aplicao e liberao dos recursos; estabelecer limites mximos de financiamento,
a ttulo oneroso ou a fundo perdido, para as modalidades de atendimento previstas
no artigo 3 da lei; fiscalizar e acompanhar a aplicao dos recursos, solicitando, se
necessrio, o auxlio do Departamento de Finanas; propor medidas de aprimoramento de desempenho, bem como outras normas de atuao, visando consecuo
da poltica habitacional do Municpio; e elaborar seu regimento interno.
Integrar o Fundo Municipal de Apoio Habitao de Interesse Social um Conselho Gestor, nomeado entre os membros do Conselho Deliberativo do FUMAPIS, que
dever se basear nas diretrizes expressas a seguir.
Cabe ao Conselho Gestor a gesto econmica e financeira do FUMAPIS, pautadas
da seguinte forma:
O Conselho Gestor do FUMAPIS ser composto de um Presidente, um VicePresidente e um Secretrio, escolhidos entre os representantes titulares do Conselho
Deliberativo do Fundo, na mesma ocasio e segundo as mesmas regras estipuladas
para a eleio do Conselho Deliberativo;
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A Secretaria de Finanas designar servidor, de seu quadro permanente, com a

incumbncia de prestar assessoria tcnica e contbil ao Conselho Gestor no desenvolvimento de suas atividades;
As despesas processadas pelo FUMAPIS sero classificadas como oramentrias,
segundo os cdigos econmicos aprovados no Oramento-Programa;
Os programas de financiamento habitacional que utilizarem recursos
do FUMAPIS podero admitir a composio de recursos reembolsveis e no
reembolsveis, observada a condio socioeconmica da populao beneficiria;
Os recursos no reembolsveis sero destinados exclusivamente composio
da diferena entre o custo unitrio da moradia, no mbito de cada programa, e os
valores despendidos pelas pessoas fsicas beneficirias dos programas com pagamento de suas parcelas, observando o princpio da progressividade e limitados
populao com renda familiar at trs salrios mnimos;
No sero aceitos programas que beneficiem pessoas fsicas que tenham abandonado programas anteriormente financiados por recursos do FUMAPIS.
O Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social Vitria
O Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social (FMHIS) institudo pela Lei n
5.823, de 30 de dezembro de 2002, no Municpio de Vitria, como todos os fundos
de habitao, tem natureza contbil e seus recursos so exclusiva e obrigatoriamente utilizados em programas ou projetos habitacionais de interesse social.
Os recursos que compem o FMHIS de Vitria so os provenientes do Oramento
Municipal destinados habitao de interesse social; os provenientes das dotaes do Oramento Geral da Unio, classificados na funo habitao, na subfuno
infra-estrutura urbana e extra-oramentrias federais; os vindos do FGTS e do FAT
repassados ao FMHIS; as doaes feitas, com ou sem encargos, por pessoas jurdicas
de direito pblico ou privado, nacionais ou estrangeiras, bem assim por organismos
internacionais e multilaterais; e as receitas patrimoniais do Municpio, arrecadadas a
ttulo de aluguis e arrendamentos, alm de outras receitas definidas em lei.
Pode-se verificar que as possveis receitas que podem compor o FMHIS de Vitria,
assim como nos demais fundos municipais descritos nesta consulta, so variadas,
o que faz com que se tenha possibilidade de aumentar os recursos do Fundo. Importante, no entanto, ressaltar que a lei que instituiu o FMHIS determinou que o
oramento municipal destinado HIS tambm dever compor o Fundo, possibilitando dessa forma um controle por parte da sociedade de todo o recurso destinado
aos programas ou projetos habitacionais do Municpio. Deve ser ressaltada ainda a
possibilidade de se obter recursos advindos de aluguis e arrendamentos por parte
do Municpio para compor o Fundo Municipal de Habitao, alm de recursos do
FGTS e do FAT.
A concesso de recursos, assim como sua obteno, no caso do FMHIS de Vitria,
pode se dar em diversas formas, com destaque para a possibilidade de se fazer a concesso de recursos a fundo perdido, o que possibilita a realizao de programas que
envolvam famlias de baixssima renda que no tm possibilidade de participar de
um financiamento. Outras formas possveis de concesso de recursos no FMHIS so o
apoio financeiro reembolsvel, o financiamento de risco, e a participao societria.
Diferentemente de outros fundos, o FMHIS de Vitria no tem sua administrao
exercida por um conselho gestor, ficando a cargo da Secretaria Municipal de Habitao. Nesse caso, o controle social do Fundo exercido pelo Conselho Municipal de
Habitao de Interesse Social (CMHIS), que, apesar de no gerir o Fundo, deve ser
ouvido quanto ao seu funcionamento, recebendo inclusive apoio tcnico da Secretaria Municipal de Habitao.
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O CMHIS tambm responsvel pela aprovao das contas do Fundo, pode propor e aprovar os planos de aplicao dos recursos, bem como definir as condies
bsicas de subsdios e financiamentos.
O Fundo Municipal de Habitao do Municpio de Vitria rgo deliberativo
que tem por finalidade propor e deliberar sobre diretrizes e planos, e a finalidade da
Poltica Habitacional so os programas e a fiscalizao da execuo dessa poltica.
O Conselho ser composto pelo Secretrio Municipal de Habitao do Municpio,
que ser seu presidente; por seis membros do Poder Pblico Municipal; seis membros eleitos diretamente pela populao envolvida nos projetos e programas habitacionais das reas de interesse social; um membro representante do rgo Federal
e um do rgo Estadual afetos questo habitacional; um membro representante
do Conselho Popular de Vitria; um membro representante da Cmara Municipal de
Vitria, e dois membros representantes do setor produtivo. Os mandatos sero de
dois anos, podendo ser renovados uma nica vez por igual perodo.
As competncias do Conselho relacionadas ao FMHIS so:
Propor e aprovar os planos de aplicao dos recursos do Fundo Municipal de
Habitao de Interesse Social;
Definir condies bsicas de subsdios e financiamento com recursos do FMHIS;
Aprovar as contas do Fundo Municipal de Habitao.
Compete Secretaria Municipal de Habitao, na gesto do FMHIS, zelar pela
correta aplicao dos recursos do Fundo, nos projetos e programas previstos em lei;
prestar apoio tcnico ao CMHIS; analisar e emitir parecer quanto aos programas que
lhe forem submetidos; acompanhar, controlar, avaliar e auditar a execuo dos programas habitacionais em que haja alocao de recursos do Fundo; alm de praticar
os demais atos necessrios gesto dos recursos do Fundo.
O Fundo Municipal de Habitao Santo Andr
O Fundo Municipal de Habitao de Santo Andr, criado pela Lei n 7.922/99,
tem como objetivo propiciar apoio ou suporte financeiro poltica de habitao
popular do Municpio, voltada, preferencialmente, populao com renda familiar
at oito salrios mnimos. Nota-se, portanto, que no caso de Santo Andr as famlias
que podem ser beneficiadas pelo Fundo podem ter renda maior que as famlias atendidas pelos outros fundos, que tm margem de trs a cinco salrios mnimos.
Diferentemente do FMHIS de Vitria, que administrado pela prpria Secretaria
de Habitao do Municpio e controlado por seu Conselho, o Fundo Municipal de
Habitao de Santo Andr administrado por um Conselho Gestor nomeado entre
os membros do Conselho Municipal de Habitao, conforme estabelece o artigo
15 da lei que o instituiu. Esse Conselho composto por um presidente, um vicepresidente e um secretrio, sendo que a movimentao das contas bancrias abertas
em nome do Fundo efetuada necessariamente de forma conjunta pelo presidente
e pelo secretrio, que tambm so responsveis pela prestao de contas perante o
Conselho Municipal de Habitao.
As possveis receitas do Fundo so as seguintes:
Dotaes oramentrias ou crditos que lhe foram consignados;
As rendas provenientes da aplicao de seus recursos no mercado de capitais;
Recursos oriundos de convnios, contratos ou acordos firmados entre o Municpio e instituies pblicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras, em que as partes
consignem o gerenciamento de repasses financeiros no mbito do Fundo;
Contribuies, subvenes, auxlios ou doaes dos setores pblicos ou privado, nacionais e estrangeiros;
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Recursos repassados pela EMHAP (Empresa Municipal de Habitao Popular de

Santo Andr) ou oriundos da alienao de reas remanescentes de obras pblicas;
Receitas oriundas da concesso de direito real de uso em reas pblicas declaradas como AEIS;
Recursos oriundos da aplicao de instrumentos de captao pelo Poder Pblico da valorizao imobiliria em funo de mudanas da Legislao de Uso e
Ocupao do Solo, quando assim determinar a lei que os instituam;
Retorno de repasses efetivados no mbito de programas de financiamento
aprovados pelo Conselho Municipal de Habitao.
O Fundo Municipal de Habitao de Santo Andr, nesse particular, no foge
regra dos outros fundos, apresentando ampla diversidade de possibilidades de receita para incremento do FMH. No entanto, vale frisar a possibilidade de aumentar
a receita do Fundo atravs dos recursos advindos com a concesso de direito real
de uso, como demonstrao clara de que alguns dos instrumentos de interveno
urbana trazidos pelo Estatuto da Cidade podem, alm de induzir a um uso mais justo
e racional da cidades, trazer receita ao Municpio para ampliao de seus programas
habitacionais.
A lei que instituiu o Fundo Municipal de Habitao de Santo Andr determinou
onde sero aplicados seus recursos. O artigo 17 da Lei n 7.922/99 determina que
os recursos do Fundo, em consonncia com as diretrizes e metas estabelecidas pelo
Conselho Municipal de Habitao, sero aplicados para as seguintes finalidades:
Na aquisio de reas destinadas a programas habitacionais de interesse social,
inclusive em procedimentos expropriatrios;
Em programas de urbanizao de favelas ou intervenes em cortios e habitaes coletivas degradadas;
Em projetos de habitao popular de entidades comunitrias sem fins lucrativos, regularmente constitudas e formalmente conveniadas com a Prefeitura Municipal para efetivao de auxlio financeiro;
Em servios de assistncia tcnica por assessorias especializadas para implementao de programas habitacionais de interesse social;
Na implantao de plano de urbanizao aprovado por assentamentos habitacionais definidos como AEIS;
No atendimento de despesas diversas vinculadas estrutura, ao funcionamento, divulgao e informao de carter educacional de iniciativa do Conselho
Municipal de Habitao.
Nota-se que os recursos do FMH de Santo Andr podero ser aplicados no
apenas diretamente na construo de casas populares, mas em qualquer iniciava
vinculada a programas habitacionais, inclusive de carter educacional. Vale ainda
ressaltar a possibilidade de os recursos serem aplicados em projetos de habitao
popular de entidades comunitrias. Conforme estabelece seu Artigo 18, os programas de financiamento que utilizarem recursos do fFundo podero ter verbas restituveis e no-restituveis, devendo ser considerado o poder aquisitivo da populao
beneficiria.
Para o Plano Municipal de Habitao foi referncia fundamental o SNHIS, na
medida em que no havia hiptese de o Municpio solucionar seu problema de moradia sem que estivesse articulado com os outros entes da Federao e recebesse
recursos para implementar sua poltica, como inclusive estabelece a nova Poltica
Nacional de Habitao, para que haja a garantia de uma articulao de recursos que
permita sua implementao.
O Municpio de Santo Andr bastante avanado na elaborao e na implementao de sua poltica habitacional, de modo que se encontra plenamente capacitado
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para aderir ao novo Sistema Nacional de Habitao, contando com Conselho, Fundo,
dotaes oramentria prprias, estrutura institucional slida e um histrico de realizaes qualitativas que tem sido considerado exemplar. O Plano Municipal de Habitao (PMH) de Santo Andr vem completar o conjunto de elementos necessrios
para garantir a plena incorporao de Santo Andr ao SNHIS. Entre seus princpios
e objetivos esto:
A gesto democrtica e participativa da poltica habitacional, incorporando a
participao dos diferentes segmentos da sociedade em sua formulao, execuo
e acompanhamento;
A compatibilidade e a integrao com as polticas habitacionais federal e estadual, bem como com as demais polticas setoriais do Municpio, em particular
com as polticas de desenvolvimento urbano, ambientais, de mobilidade urbana e
de incluso social;
A garantia moradia digna como direito universal e fator de incluso social;
O atendimento s necessidades habitacionais do conjunto da populao, atuando de forma diferenciada segundo os segmentos de renda da populao, tendo
como prioridade o atendimento populao de menor renda;
Estimular a produo de Habitao de Interesse Social (HIS) e Habitao de
Mercado Popular (HMP) por demais agentes da produo habitacional, tais como a
iniciativa privada e as associaes e cooperativas populares de produo de moradias;
Garantir o melhor aproveitamento da infra-estrutura instalada e das edificaes existentes, de forma a reverter a tendncia de expulso da populao de baixa
renda para reas da cidade menos dotadas de infra-estrutura, reas de risco e de
proteo ambiental;
Promover a melhoria das moradias em assentamentos precrios, urbanizados
ou em processo de urbanizao, atravs de aes de assistncia tcnica autoconstruo e de crdito para reforma, ampliao ou melhoria das habitaes;
Implementar programas de reabilitao fsica e ambiental em reas de risco, ou
legalmente protegidas, hoje ocupadas, e no passveis de urbanizao e regularizao;
Garantir o incentivo e o apoio formao de agentes promotores e financeiros
no estatais, a exemplo das cooperativas e associaes comunitrias autogestionrias na execuo de programas habitacionais;
Contemplar, nos programas habitacionais, alternativas como o aluguel social, o
leasing, a autogesto e o consrcio, incrementando o comrcio e o aproveitamento
de imveis usados ou vazios;
Garantir critrios de financiamento nos programas habitacionais pblicos
compatveis com os rendimentos de aposentadoria e penso, bem como reserva da
parcela das unidades habitacionais de interesse social para idosos nos programas
pblicos ou subsidiados com recursos pblicos, conforme o Estatuto do Idoso;
Propiciar e garantir a participao da populao moradora e dos movimentos
que lutam por moradia, bem como das Universidades, ONGs, entidades tcnicas e
empresariais, na definio das aes e prioridades e no controle social da poltica
habitacional.
Fundo da Casa Popular (FUNCAP) Caxias do Sul
A legislao que reformulou o FUNCAP inovou em vrios aspectos, especialmente
no que diz respeito aos recursos do oramento municipal que devem ser destinados
ao Fundo e por criar captulos na lei que tratam exclusivamente dos loteamentos e
lotes em que podero ser investidos recursos do Fundo.
O Fundo da Casa Popular, reformulado pela Lei n 5.348/00, tem como objetivo
atender a uma srie de finalidades, entre elas:
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Implantar loteamentos populares, visando comercializao de lotes atravs

de financiamento;
Adquirir lotes urbanizados, visando comercializao na forma financiada;
Construir habitaes populares para comercializao;
Financiar a construo total ou parcial de unidades habitacionais;
Financiar materiais de construo para reforma de habitaes populares;
Remover ou urbanizar ncleos de subabitao;
Financiar a aquisio de terras;
Financiar a infra-estrutura bsica dos empreendimentos habitacionais;
Realizar estudos, levantamentos e pesquisas na rea da habitao popular, bem
como elaborar e executar projetos necessrios realizao de empreendimentos;
Viabilizar assessoria tcnica construo de moradias populares;
Atender a situaes emergenciais, de risco de interesse pblico, atravs da
remoo ou destinao de materiais de construo;
Implantar o programa de regularizao fundiria em reas pblicas.
O Fundo da Casa Popular de Caxias do Sul tem finalidades diversas relacionadas
a programas habitacionais ou situaes de emergncia como explicitado em sua legislao. A lei amplia ainda mais esse leque de possibilidades quando prev que um
dos objetivos do Fundo cumprir a finalidade de realizar outras aes de interesse
social aprovadas pelo Conselho Municipal de Habitao.
A legislao que reformula o FUNCAP permite ao Municpio a realizao de certas
transaes de carter financeiro, visando ao atendimento das finalidades do Fundo.
Seu artigo 3 permite ao Municpio adquirir ou permutar imveis, locar imveis para
atender a situaes emergenciais, de risco ou de interesse pblico, bem como:
Adquirir materiais de construo;
Adquirir equipamentos, ferramentas e veculos necessrios execuo de seus
projetos e empreendimentos;
Receber por doao no onerosa terrenos edificados ou no;
Criar fiscalizao permanente para empreendimentos habitacionais do Municpio, no que se refere ocupao de lotes e/ou unidades habitacionais;
Financiar projetos de construo de moradias populares em empreendimentos
habitacionais do Municpio, ou a proprietrios de lotes regulares com renda mensal
at cinco salrios mnimos;
Contratar ou firmar convnios com entidades ou profissionais para assessoria
tcnica e melhorias urbanas sociais;
Criar o Banco de Materiais, com recursos na ordem de at 5% do total destinado anualmente ao FUNCAP;
Custear despesas com titulao de imveis.
A permisso por parte da lei para que o Municpio realize as atividades descritas
acima so de enorme importncia para que fique definido aquilo que possvel ser
feito com os recursos do Fundo, evitando questionamentos futuros. Interessante
ressaltar a possibilidade dada pela lei de recursos do Fundo poderem ser despendidos para custear a titulao de imveis, o que permite com maior facilidade que a
municipalidade realize programas de regularizao fundiria.
O artigo 4 da Lei n 5.348/00 define que patrimnio compe o Fundo, indicando
diversos terrenos e lotes. A definio do patrimnio se deu tendo em vista que essa
lei trata de uma reformulao de um fundo j existente, havendo a necessidade de
identificar qual patrimnio j compunha o Fundo quando de sua reformulao.
A lei tambm prev quais os recursos para a manuteno e o funcionamento do
FUNCAP. So eles: o saldo j existente quando da elaborao da legislao; a receita
resultante das transaes efetuadas pelo Fundo referentes venda de lotes e/ou
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unidades habitacionais; financiamentos e aluguis; 5% do oramento do Municpio;

as receitas de convnios, acordos ou outros ajustes firmados visando atender a seus
objetivos; as contribuies e doaes de quaisquer pessoas fsicas ou jurdicas; as
receitas oriundas de suas operaes de crdito junto a instituies financeiras; as
rendas provenientes da aplicao de seus recursos.
Quanto aos recursos para a manuteno e o funcionamento do Fundo uma grande novidade a previso de destinao de 5% do oramento anual do Municpio, o
que garante que essa porcentagem do oramento municipal anual seja destinada a
programas habitacionais ou a eles relacionados, podendo nesse caso haver um controle social do oramento municipal quanto parcela destinada ao FUNCAP.
Conforme estabelece o Artigo 6 da referida lei, a administrao do Fundo cabe
Secretaria Municipal de Habitao. No entanto, o mesmo artigo prev a possibilidade de delegao desta competncia.
Como mencionado anteriormente, a lei que reformulou o FUNCAP tratou especificamente de aspectos importantes da aplicao de seus recursos, criando critrios
para os empreendimentos que receberem recursos do Fundo, tanto quanto aos loteamentos, lotes com casas etc.
Quanto aos loteamentos populares a serem implantados pelo FUNCAP, entre os
artigos 7 e 17 a lei procurou definir sua formao, seu preo, forma de pagamento,
acesso da forma de seleo e tratou ainda dos gravames. A lei se ocupou ainda dos
lotes com casa, do financiamento das habitaes, do financiamento de materiais para
reforma, do financiamento para grupos organizados, da remoo/urbanizao de
ncleos de subabitao, definindo como sero realizados cada um desses programas.
Fundo Municipal de Habitao Popular Belo Horizonte
O Fundo Municipal de Habitao Popular de Belo Horizonte foi criado pela Lei no
6.326/93, com o objetivo de dar suporte financeiro poltica municipal de habitao
voltada ao atendimento da populao de baixa renda.
Com relao aplicao dos recursos, seu artigo 2 define que a aplicao poder
se dar em programas e projetos habitacionais que atendam populao em precrias condies de habitao, residente em reas de risco, favelas e habitaes coletivas, e populao com renda familiar igual ou inferior a cinco salrios mnimos.
O artigo 3, por sua vez, define que os recursos do Fundo sero aplicados, em
consonncia com a poltica habitacional do Municpio, em urbanizao de vilas e
favelas; construo ou recuperao de unidades habitacionais; urbanizao de lotes; aquisio de imveis destinados a programas habitacionais de interesse social;
melhoria das condies de moradia de habitaes coletivas; regularizao fundiria;
e servios de assistncia tcnica e jurdica.
Vale ressaltar a possibilidade de interveno da municipalidade com recursos do
Fundo em cortios, tendo em vista a previso de possibilidade de aplicao desses
recursos para melhoria das condies de moradia de habitaes coletivas.
A gesto do Fundo Municipal de Habitao Popular de competncia do rgo
da administrao pblica municipal encarregado da formulao e da execuo da
poltica habitacional do Municpio, no caso a Secretaria de Habitao. No entanto,
as polticas de aplicao de recursos sero formuladas em conjunto com o Conselho
Municipal de Habitao, que tem as seguintes atribuies:
Aprovar as diretrizes e normas para a gesto do Fundo Municipal de Habitao
Popular;
Aprovar a liberao de recursos do Fundo Municipal de Habitao;
Aprovar normas e valores de remunerao dos diversos agentes envolvidos na
aplicao dos recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular;
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Fiscalizar e acompanhar a aplicao dos recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular.

O Conselho Municipal de Habitao, alm de gerir os Fundos Municipais de Habitao, aprova as diretrizes gerais da poltica de habitao para Belo Horizonte. Em 1
de dezembro de 1994, em sua Resoluo n 2, constituiu como diretrizes gerais: (i) a
promoo do acesso terra e moradia digna; (ii) promover processos democrticos
na formulao e implementao da poltica habitacional; (iii) utilizar processos tecnolgicos que garantam melhor qualidade e menor custo da habitao; (iv) priorizar
formas de atuao que propiciem a gerao de emprego e renda; (v) assegurar a vinculao da poltica habitacional com a poltica urbana; (vi) assegurar a articulao
da poltica habitacional com outras polticas setoriais.
Nessa mesma Resoluo prev sobre a populao beneficiria, em que sero
priorizadas na linha de atuao referente aos assentamentos j existentes as famlias residentes nas favelas, vilas e conjuntos habitacionais de Belo Horizonte, especialmente aquelas que se encontram em situao de risco e de insalubridade. Para
efeito da linha de atuao referente a novos assentamentos sero priorizadas as
famlias com renda at cinco salrios mnimos efetivamente residentes no Municpio
h mais de dois anos, organizados em movimentos pela moradia e que no tenham
sido contempladas anteriormente em programa similar do Sistema Municipal de
Habitao. Na implementao dos programas habitacionais o Conselho aprovou que
se promovero e asseguraro canais de participao da populao organizada, tanto
nas fases de concepo e de definio de prioridades da poltica quanto na fase de
implementao dos programas de elaborao e execuo dos projetos.
As receitas que constituiro o Fundo esto definidas no artigo 6 da Lei n
6.326/93. So elas:
Dotaes consignadas, anualmente, no oramento municipal e crditos adicionais que lhe sejam destinados;
Dotaes federais ou estaduais, no reembolsveis, a ele especificamente destinadas;
Financiamentos concedidos ao Municpio por qualquer organismo pblico ou
privado, nacional ou internacional, para aplicao em programas e projetos habitacionais;
Contribuies e dotaes de pessoas fsicas ou jurdicas, estrangeiras ou nacionais;
Recursos provenientes da venda de editais de concorrncia para execuo de
obras a serem realizadas com recursos do Fundo Municipal de Habitao Popular;
Recursos provenientes da transferncia do direito de construir em reas pblicas destinadas a programas habitacionais;
Recursos provenientes do recebimento de prestaes e retornos oriundos das
aplicaes do Fundo Municipal de Habitao Popular em financiamento de programas habitacionais;
Produto da aplicao de seus recursos financeiros.
A lei de Belo Horizonte define como possveis despesas do Fundo o financiamento total ou parcial de programas e projetos habitacionais de interesse social desenvolvidos pelo rgo da administrao municipal gestor do Fundo Municipal de Habitao Popular ou por instituies com ele conveniadas. O Municpio fica autorizado
a abrir crditos adicionais ao oramento para cobrir despesas pertinentes ao Fundo.
Fundo Municipal de Habitao Salvador
O FMHIS de Salvador possui uma caracterstica peculiar: ele previsto pela Lei n
6.009, de 19 de fevereiro de 2002, a mesma lei que dispe sobre a concesso de uso
especial para fins de moradia, alienao e avaliao de imveis.
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Em seus primeiros artigos a referida lei preceitua que, nas reas declaradas como
de interesse social para fins de habitao popular, o chefe do poder Executivo adotar a concesso de uso especial para fins de moradia e, uma vez esgotadas as possibilidades de outorgar a concesso do direito real de uso, nos termos da Lei Orgnica
do Municpio de Salvador, poder alienar reas de terreno de propriedade do Municpio, declaradas como de interesse social para fins de habitao popular.
Em seu artigo 5 institui o Fundo Municipal de Habitao (FMH), com a finalidade
de proporcionar lastro financeiro execuo de programas e projetos habitacionais
de interesse social, no mbito do Municpio.
Suas diretrizes so compostas dos recursos que lhe so atribudos, pela previso
de um rgo gestor e a formao de um Conselho Gestor paritrio.
A constituio do Fundo possibilitada por recursos obtidos com as alienaes
reguladas na lei; dotaes consignadas, anualmente, no Oramento Municipal e
crditos adicionais que lhe sejam destinados; dotaes estaduais e federais, no
reembolsveis, a ele especificamente destinadas; financiamentos concedidos ao Municpio por entidades pblicas ou privadas, para execuo de programas e projetos
habitacionais de interesse social, observado o disposto no artigo 35 da Lei Complementar Federal n 101, de 4 de maio de 2000; contribuies de pessoas fsicas ou
jurdicas, nacionais ou estrangeiras; recursos provenientes da venda de editais de
licitaes para a execuo de obras a serem realizadas com recursos do FMH; participaes e retornos decorrentes de financiamentos realizados pelo FMH em programas habitacionais; produto da aplicao de seus recursos financeiros; e outras
receitas que lhe forem destinadas.
Seu Conselho Gestor paritrio, integrado por representantes do Executivo Municipal, da sociedade civil organizada e das entidades de financiamento.
Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social Goinia
A Lei n 8.487, de 6 de dezembro de 2006, dispe sobre o Sistema Municipal de
Habitao de Interesse Social (SMHIS), cria o FMHIS e institui seu Conselho Gestor.
Peculiarmente, a referida lei do Municpio de Goinia iniciada com a instituio
do SMHIS, com o objetivo de viabilizar para a populao de menor renda o acesso
terra urbana e habitao digna e sustentvel, implementando polticas e programas de investimentos e subsdios.
Cabe ao SMHIS centralizar todos os programas e projetos destinados habitao
de interesse social do Municpio, observada a legislao especfica.
Este sistema pode ser dividido em seis vertentes: um Conselho Gestor do FMHIS
a ser formado, o Conselho Municipal de Habitao, a Secretaria Municipal de Obras
como o rgo operador do Fundo, os rgos e Entidades que desempenhem funes
complementares ou afins com a habitao, nestes includas fundaes, sociedades,
sindicatos, associaes comunitrias, cooperativas habitacionais, entidades promotoras de aes no mbito de SMHIS, e os agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional a atuar no Sistema Financeiro de Habitao.
Em sua natureza contbil, o Fundo constitudo dos seguintes recursos:
Recursos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FASE;
Dotaes que forem consignadas no Oramento do Municpios;
Recursos decorrentes das prestaes oriundas de aplicao do fundo em financiamentos de programas habitacionais;
Doaes que forem destinadas por pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado, nacionais ou internacionais;
Repasses decorrentes de contratos, subvenes, contribuies, transferncias,
consrcios e convnios firmados com rgos e entidades de qualquer esfera do poder;
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Aporte de capital, atravs da realizao de operaes de crdito em instituies

financeiras oficiais, quando previamente autorizadas em lei especfica;
Resultado de aplicaes de seus recursos no mercado de capitais;
Recursos destinados habitao atravs do Plano Diretor do Municpio de
Goinia;
Produto das taxas estabelecidas pelas normas urbansticas, edilcias, posturais,
e das multas decorrentes;
O total de 60% dos recursos da licena onerosa para construir;
Recursos provenientes de outras fontes, desde que autorizadas em lei.
As aplicaes dos recursos do FMHIS sero destinadas a aes vinculadas aos
programas de interesse social que contemplem:
1. Aquisio, construo, concluso, melhoria, reforma, locao social e arrendamento de unidades habitacionais em reas urbanos e rurais;
2. Produo de lotes urbanizados para fins habitacionais;
3. Urbanizao, produo de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria e urbanstica de reas caracterizadas de interesse social;
4. Implantao de saneamento bsico, infra-estrutura e equipamentos urbanos,
complementares aos programas habitacionais de interesse social;
5. Aquisio de materiais para construo, ampliao e reforma de moradias;
6. Recuperao ou produo de imveis em reas encortiadas ou deterioradas,
centrais ou perifricas, para fins habitacionais de interesse social.
Podem tambm, no Municpio de Goinia, os recursos do FMHIS ser associados a
recursos onerosos, inclusive ao FGTS, bem como a linhas de crdito de outras fontes.
Como a gesto do SMHIS atribuda a alguns rgos e entidades, este se submete, como expresso anteriormente, Secretaria Municipal de Obras, que na promulgao da lei passa a se chamar Secretaria Municipal de Obras e Habitao, a qual
possui como deveres iniciais:
Abrir uma conta corrente em instituio financeira oficial para manter os recursos do FMHIS;
Movimentar esta conta corrente, prestando contas anualmente ao Tribunal de
Contas do Municpio;
Definir e implementar os procedimentos operacionais necessrios aplicao
dos recursos do FMHIS, com base nas normas e diretrizes elaboradas pelo Conselho
Municipal de Habitao;
Controlar a execuo fsico-financeira dos recursos do FMHIS.
Quanto ao Conselho Gestor, a lei dispe que este um rgo de carter deliberativo e ser composto de rgos e entidades do poder Executivo e representantes
da sociedade civil, sendo suas atribuies diretas as aes vinculadas aos programas
de habitao de interesse social.
O acesso moradia deve ser assegurado aos beneficirios do sistema, garantindo o atendimento exclusivo s famlias de menor renda, estes benefcios podendo
ser representados por subsdios financeiros, equalizao de operaes de crdito,
iseno ou reduo de impostos municipais incidentes sobre o empreendimento, e
ainda outros benefcios no caracterizados como subsdios financeiros, destinados a
reduzir ou coibir o custo de construo ou aquisio de moradias.
Para a concesso desses benefcios necessria a identificao dos beneficirios
para controle em mbito municipal, sendo os valores de benefcios inversamente
proporcionais capacidade de pagamento das famlias beneficirias; utilizando-se
metodologia aprovada, o beneficirio favorecido por programa realizado no mbito
da Unio, do Estado e do Municpio contemplado somente uma vez.
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O Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social Porto Velho

O FMHIS do Porto Velho e o Conselho Gestor do Fundo foram institudos pela
Lei Complementar n 306, de 30 de abril de 2008. Como tantos outros fundos de
habitao, tem natureza contbil e como objetivo centralizar e gerenciar os recursos
para os programas e aes destinados a implementar polticas habitacionais e de
regularizao fundiria direcionadas populao de baixa renda.
Os recursos que compem o FMHIS de Porto Velho so os provenientes do Oramento Geral do Municpio; os provenientes do Fundo Estadual de Habitao de
Interesse Social (FEHIS); os classificados na funo de Habitao e Regularizao
Fundiria; os provenientes do FNHIS; as doaes feitas por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, nacionais ou estrangeiras, bem assim por organismos internacionais e multilaterais; e as receitas patrimoniais do Municpio, arrecadadas a ttulo
de aluguis e arrendamentos, alm de outras receitas definidas em lei. O Municpio
de Porto Velho poder ressarcir-se dos investimentos realizados atravs de sistema
prprio, cobrando do beneficirio final at o montante de 20% de sua renda, reaplicando tais recursos em novos programas habitacionais.
O Conselho Gestor do FMHIS um rgo de carter deliberativo, no remunerado e composto de:
Um Secretrio da Secretaria Municipal de Regularizao Fundiria e Habitao
(SEMUR);
Um representante da SEMUR;
Um representante da Secretaria Municipal da Fazenda;
Um representante da Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenao
(SEMPLA);
Trs representantes dos movimentos populares.
Os membros do Conselho tm mandato de dois anos e a essa funo no remunerada.
O Fundo Municipal de Habitao tem por finalidade propor e deliberar sobre
diretrizes e planos; sua Poltica Habitacional enfoca programas e a fiscalizao da
execuo dessa poltica.
A aplicao dos recursos do Fundo Municipal ser destinada a programas que
contemplem a construo, a melhoria, a reforma, a aquisio, a locao social e o
arrendamento de reas habitacionais em reas urbanas e rurais, alm dos que contemplem recuperao ou produo de imveis em reas encortiadas ou deterioradas, centrais ou perifricas, para fins habitacionais de interesse social.
Os financiamentos concedidos pelo Fundo atendero preferencialmente a pretendentes com renda familiar mensal at cinco salrios mnimos que no sejam
proprietrios, promitentes compradores ou cessionrios de direito de qualquer outro
imvel residencial no atual local de domiclio, nem onde pretendam fix-lo, bem
como no tenham em nenhuma outra parte do pas outro financiamento do SNHIS.
As competncias do Conselho so, entre outras:
Auxiliar na implementao da poltica e no Plano Municipal de Habitao e
Regularizao Fundiria de Interesse Social;
Priorizao de linhas de ao, alocao de recursos do FMHIS e atendimento
dos beneficirios dos programas habitacionais;
Definir critrios e os programas a serem financiados pelo Fundo, aprovando e
baixando normas relativas operacionalizao dos programas de alocao de recursos do FMHIS;
Fixar condies gerais quanto a limites, contrapartida, prazos, atualizao monetria, juros, seguros obrigatrios e os requisitos necessrios obteno de emprstimo e financiamento com os recursos do FMHIS;
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Consolidar a poltica habitacional e urbana, os mecanismos de gesto democrtica e o fundo de habitao de interesse social em instrumentos legais e normativos
discutidos e legitimados pela sociedade e aprovados pelas instncias legislativas;
Promover a participao popular na definio das diretrizes e metas da poltica
habitacional, bem como na formulao e implementao dos programas;
Propor uma poltica de incentivo a associaes e cooperativas habitacionais.
Embora tenha constitudo um Conselho Gestor para gerir o FMHIS, a lei reservou
SEMUR, como rgo coordenador do Conselho, funes como as de realizar o credenciamento e a habilitao das entidades aptas a operar na produo de Habitao
e Regularizao Fundiria de Interesse Social, e desenvolver e implantar projeto de
regularizao fundiria e urbanstica de reas ocupadas irregularmente por populao de menor renda.
Experincias de implementao do Fundo Estadual de

Habitao de Interesse Social
Fundo Estadual de Habitao de Interesse Social (FEHIS) Rio de Janeiro
O FEHIS foi institudo pela Lei Estadual n 4.962, de 20 de dezembro de 2006.
Esta lei instituiu ainda o Conselho Gestor do Fundo Estadual de HIS, que ficou responsvel pela gesto do Fundo na medida em que deve deliberar sobre a alocao de
recursos do FEHIS, definindo prioridades sobre a aplicao de suas disponibilidades
e aprovar planos anuais e plurianuais de investimentos de acordo com o disposto na
lei (conforme seu art. 9, IV).
O artigo 2 da lei determina os objetivos do FEHIS, que so os de garantir recursos de carter permanente para o financiamento de programas e projetos de
habitao no Estado do Rio de Janeiro, priorizando o atendimento da populao de
baixa renda e criar condies para o planejamento mdio e longo prazo com vista
erradicao do dficit habitacional do Estado.
O funcionamento do Fundo est vinculado observao de princpios e diretrizes
como utilizao prioritria de reas dotadas de infra-estrutura no utilizadas ou
subutilizadas inseridas na malha urbana; prioritria utilizao de bens imveis do
Poder Pblico; democratizao, descentralizao e transparncia nos procedimentos
e processos decisrios como forma de permitir o acompanhamento da sociedade;
e aplicao prioritria para o atendimento aos idosos, portadores de deficincia e
famlias chefiadas por mulheres.
As receitas so diversas de acordo com o artigo 2, que prev como possveis:
O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS;
Fundo de Amparo ao Trabalhador do FGTS;
Recursos do oramento geral destinados ao FEHIS;
Dos aportes dos Municpios e/ou emprstimos oriundos de outras fontes pblicas ou privadas;
Provenientes da disponibilizao de terrenos do Estado e do Municpio continentes, especialmente destinadas ao FEHIS;
Dos recursos oriundos do Fundo Estadual de combate pobreza e s desigualdades sociais, e a ele destinados.
Os recursos do Fundo podero ser aplicados, conforme determinado por lei, em
programas, projetos e aes que contemplem a aquisio de materiais para construo e reforma das moradias, assim como a interveno em imveis deteriorados,
visando recuperao para fins habitacionais de interesse social; contratao de
assistncia tcnica e jurdica para implementao de programas, projetos e aes
habitacionais; e aquisio de terrenos e glebas destinados a projetos habitacionais.
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As aplicaes dos recursos do FEHIS dependero de aprovao da maioria absoluta do Conselho Gestor do FEHIS.
A Secretaria de Estado de Habitao designou um rgo para proporcionar ao
Conselho Gestor os meios necessrios para o exerccio de suas competncias. O Conselho Gestor do FEHIS integrado de forma paritria por rgo e entidades do poder
Executivo e representantes da sociedade civil. O mandato dos representantes de
dois anos, podendo ser renovado por igual perodo. Criado o Conselho Gestor do
FEHIS, a definio dos membros estabelecida pelo Conselho Estadual das Cidades.
Para a assessoria tcnica dos membros do Conselho a lei institui um Comit Tcnico
do Conselho, composto de doze integrantes indicados pelos conselheiros. vedada
qualquer forma de remunerao pelo exerccio dessa funo, tanto de conselheiro
como de membro do Comit.
A lei condicionou o recebimento de recursos do FEHIS pelos Municpios criao
de um fundo com dotao oramentria prpria, destinada a implementar poltica
de habitao de interesse social e criao de um conselho gestor do fundo que
contemple a participao de entidades pblicas e privadas, bem como segmentos da
sociedade local vinculados ao setor habitacional, garantida proporo de 1/4 das
vagas aos representantes dos movimentos populares.
Para garantir que haja um controle social do recurso habitao de interesse
social, a lei prev em seu artigo 14 que sero realizadas conferncias estaduais de
moradia, pr-conferncias municipais e audincias pblicas, nas quais devero ser
definidas estratgias, prioridades e metas da Poltica Estadual de Moradia e para as
quais sero convidados os representantes dos segmentos sociais existentes para que
o cidado tenha, de fato, conhecimento da aplicao dos recursos, possibilitando a
fiscalizao dos gastos.
Sistema Estadual de Habitao (SEH) Rio Grande do Sul
O SEH foi constitudo em 20 de julho de 1995, e desde ento sofreu algumas
alteraes, entre elas a instituio do Sistema Estadual de Habitao de Interesse
Social (SEHIS). Seu objetivo e algumas diretrizes so definidas respectivamente nos
artigos 1 e 2 da Lei no 10.529/95. O SEH destinado a viabilizar e promover o acesso habitao urbana e rural para a populao de baixa renda, implementando uma
poltica de subsdios para famlias com renda mensal de at cinco salrios mnimos.
Devem ser priorizadas as integraes com projetos habitacionais como: investimentos em saneamento, infra-estrutura e equipamentos urbanos relacionados habitao, assegurando a eliminao de barreiras arquitetnicas que impeam a livre
movimentao dos portadores de deficincia; incentivo ao aproveitamento das reas no utilizadas, existentes nas cidades, conforme disposio nos Planos Diretores
municipais; compatibilizao das intervenes federais, estaduais e municipais no
setor habitacional; incentivo pesquisa e ao desenvolvimento tecnolgico na rea
habitacional e a democratizao e publicidade dos procedimentos e processos decisrios e de contratao, como forma de permitir o acompanhamento pela sociedade.
Devem tambm ser observadas as seguintes diretrizes: desconcentrao dos poderes,
descentralizao de operaes e estmulo a iniciativas no governamentais; adoo
de regras estveis, simples e concisas; incentivo s aes de regularizao fundiria
urbana, individuais ou coletivas, que tenham como fim reas habitadas por populao de baixa renda; e o desenvolvimento de programa habitacional acompanhado
de polticas de incluso social.
Integram o SEHIS o Conselho Estadual de Habitao, a Secretaria de Habitao
e Desenvolvimento Urbano, a Caixa Econmica Estadual, o Banco do Rio Grande do
Sul, empresas, aes comunitrias ou quaisquer outras formas de associao privada
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que desempenhem atividades na rea da habitao de interesse social, e a Cmara

Setorial da Regularizao Fundiria, Anlise Aprovao de Projetos Habitacionais do
Estado do Rio Grande do Sul. Foi designado o Conselho Estadual de Habitao como
o rgo central do SEH, cabendo-lhe:
Aprovar a Poltica Estadual de Habitao, a ser proposta pela Secretaria de
Habitao e Desenvolvimento Urbano, e fixar estratgias e instrumentos, como tambm a prioridade para o seu cumprimento, em especial na rea de habitao de
interesse social;
Estabelecer a poltica de subsdios do SEH;
Propor uma poltica de incentivos a associaes e cooperativas habitacionais,
sem fins lucrativos;
Definir as reas prioritrias para as alocaes, no Estado, de recursos oriundos
do FGTS ou de outras fontes federais e financiamento, nos programas executados
em conjunto com a Unio ou por delegao desta.
A Secretaria Executiva do Conselho Estadual de Habitao (CEH) ser exercida
pela Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, que proporcionar apoio
tcnico-administrativo necessrio ao seu funcionamento. A presidncia do Conselho
exercida pelo Secretrio de Habitao e Desenvolvimento Urbano. As decises do
Conselho so tomadas por maioria simples dos votos, com presena de no mnimo
dez de seus membros, contando com o Presidente. O CEH composto por nove
representantes do Estado e dez representantes de entidades no governamentais.
terminantemente proibida a remunerao funo de conselheiro. Secretaria
de Habitao e Desenvolvimento Urbano, como rgo coordenador do Sistema de
Habitao de Interesse Social, caber viabilizar estrutura tcnica para assessorar
programas e projetos habitacionais de empresas, cooperativas habitacionais, consrcios, associaes comunitrias, fundaes ou quaisquer outras formas associativas privadas sem fins lucrativos.
Os recursos que compem o Fundo so provenientes de dotao oramentria
especfica, receitas provenientes dos muturios e bens imveis da antiga COHAB,
alm de recursos provenientes de multas aplicadas aos Municpios ou agentes executores em funo do descumprimento das determinaes do Conselho Estadual de
Habitao. Tambm so fontes de recursos as doaes feitas, com ou sem encargo,
por pessoas jurdicas de direito pblico ou privada, nacionais ou estrangeiras, bem
assim por organismos internacionais e multilaterais e as receitas provenientes da
participao de Prefeituras municipais.
O Fundo destina-se a financiar e subsidiar a construo de habitaes populares e/ou lotes urbanizados populao de baixa renda rural e urbana, com renda
familiar at 5 salrios mnimos. Os recursos sero aplicados preferencialmente em
at 50% dos investimentos habitacionais, ficando os Municpios conveniados com
o restante. No caso de financiamento do Fundo superior a 50%, o Municpio ressarcir o Fundo aps o perodo de um ano, com juros de 6% ao ano. Os Municpios
que no conclurem as obras no prazo previsto no respectivo convnio, ou aps seis
meses das obras concludas no tiverem ainda providenciado a regularizao da situao fundiria dos beneficiados, no podero adjudicar-se a novos investimentos
do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS). Os Municpios podero ressarcir-se de
investimentos por eles realizados atravs de sistema prprio, cobrando do beneficirio final at o montante de 20% de sua renda e reaplicando em novos programas
habitacionais.
Os Municpios para participarem do SEHIS devero constituir em seu mbito:
Secretaria de Habitao ou rgo equivalente; Conselho de Habitao para contemplar a participao de entidades pblicas e privadas, diretamente ligadas rea
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de habitao e de segmentos da sociedade, em especial os movimentos por moradia

popular; fundos especiais direcionados implementao de programas habitacionais de interesse social, para alocao de recursos financeiros captados em nvel
municipal, para complementao aos destinatrios do FDS.
Fundo Estadual de Habitao de Interesse Social e Conselho Gestor Gois
O FEHIS, criado pela Lei n 16.188, de 8 de janeiro de 2008, institui seu Conselho
Gestor como todos os fundos de habitao, tem natureza contbil e seus recursos
possuem o objetivo de centralizar e gerenciar os programas destinados a implementar a Poltica Estadual de Habitao direcionada populao de baixa renda.
O FEHIS objetiva, tambm, garantir populao de baixa renda o acesso terra
urbanizada e habitao digna e sustentvel, articulando a Poltica Estadual com as
polticas setoriais dos governos federal e municipal. Em Gois o FEHIS, assim como
seu Conselho Gestor, foram criados no mbito da Secretaria das Cidades.
A verba que compe o FEHIS proveniente da dotao oramentria do Estado
de Gois. Assim como em outros fundos, a mais variada possvel, fazendo com
que possa ampliar seus recursos com as mais diversas fontes de receita. Importante
ressaltar que a lei que instituiu o Fundo determinou que o saldo financeiro do exerccio, apurado em balano, ser utilizado no exerccio subseqente e incorporado ao
oramento do FEHIS, e que as transferncias para os Municpios ficam condicionadas
ao oferecimento de contrapartida nas condies estabelecidas pelo Conselho Gestor
Estadual do Fundo e nos termos da Lei Complementar n 103, de 4 de maio de 2000.
Integram o Conselho Gestor do FEHIS, como rgo de estncia superior, uma
Diretoria Executiva, exercida pela Secretaria de Estado das Cidades, apoiada tcnica
e administrativamente pelas entidades jurisdicionadas. O Conselho um rgo de
carter deliberativo e composto de forma paritria por rgos e entidades do poder Executivo e representantes da sociedade civil, porm no garante a poro de
1
/4 da representao para movimentos sociais conforme a Lei Federal no 11.124/05.
Apenas quatro dos 23 membros so representantes de entidades ligadas a movimentos populares da rea, com representao estadual.
Ao Conselho compete decidir critrios para a priorizao das linhas de ao, alocao, de recursos do FEHIS e atendimento aos beneficirios dos programas habitacionais, promover publicidade das formas e critrios de participao nos programas
de acesso moradia, e aprovar oramentos e planos de aplicao e metas anuais e
plurianuais dos recursos do FEHIS. Na qualidade de rgo central do FEHIS, atravs
de sua superintendncia, a Secretaria das Cidades responsvel por licitar e contratar obras ou servios a serem financiados com recursos do FEHIS, bem como acompanhar e fiscalizar a execuo das obras e servios; autorizar mediante convnio a
liberao de recursos do FEHIS para programas habitacionais, de urbanizao e de
saneamento bsico; realizar credenciamento e a habilitao das entidades aptas a
operar com os recursos e cadastrar pessoas interessadas em se beneficiar de programas de habitao popular do Governo do Estado financiados pelo FEHIS.
Como j explicitado anteriormente, os recursos do FEHIS podero ser aplicados
na construo de habitao destinadas a famlias com renda mensal de at cinco
salrios mnimos, implantao de saneamento bsico e infra-estrutura e equipamentos urbanos, complementares aos programas habitacionais de interesse social, e
o financiamento de planos, programas e atividades envolvendo despesas correntes
e de capital, voltados ao desenvolvimento institucional dos Municpios goianos e de
rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo Estadual,
no campo da habitao popular. Vale lembrar que a aplicao dos recursos do FEHIS
em reas urbanas deve se submeter poltica de Desenvolvimento Urbano expressa
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no Plano Diretor, ou, no caso de Municpios excludos dessa obrigao legal, em

legislao equivalente.
Conselho Estadual de Desenvolvimento Urbano (CEDUR) Piau
O CEDUR, vinculado Companhia de Habitao do Piau COHAB/PI, foi institudo em 24 de maio de 2006 pela Lei Ordinria n 5.571. O CEDUR rgo consultivo e deliberativo, com a finalidade de auxiliar na execuo das polticas urbanas
de habitao, saneamento ambiental, planejamento urbano e transporte, trnsito e
modalidade urbana, no mbito da competncia do Estado.
O Conselho Estadual de Desenvolvimento Urbano ser constitudo por 27 membros titulares, a sociedade civil possuindo nove representantes. A esse conselho compete estabelecer diretrizes gerais para a poltica urbana e orientar o gerenciamento
e a aplicao dos recursos financeiros do FEHIS, viabilizar as condies de controle
social sobre os programas governamentais relativos ao desenvolvimento urbano,
implementados pelas esferas de governo municipal e estadual, estabelecer limites
mximos de financiamento, a ttulo oneroso ou a fundo perdido, para as modalidades de atendimento previstas na lei, com recursos do FEHIS; e definir normas para a
gesto do patrimnio vinculado ao Fundo, nas matrias de sua competncia.
Compem o Conselho Gestor do FEHIS, com mandato de trs anos, os membros
titulares e os suplentes representantes dos rgos governamentais, da sociedade
civil e dos segmentos produtivos. So 12 membros e a sociedade civil representada
por quatro integrantes. Hoje, so eles representantes da Federao das Associaes
de Moradores e Conselhos Comunitrios do Estado do Piau (FAMCC), da Federao
das Associaes de Moradores do Estado do Piau (FAMEPI), da Central nica dos
Trabalhadores (CUT) e Representantes da Federao das Entidades Comunitrias do
Estado do Piau (FECEPI).
O Conselho Estadual pretende manter permanente intercmbio com entidades
nacionais e internacionais, nas quais, entre seus objetivos, esteja o aprimoramento da
qualidade de vida das populaes carentes; atuando em sintonia com os Conselhos
Municipais de Habitao, tenta promover em conjunto com eles as aes necessrias
para orientar a execuo dos programas previstos para ser financiados pelo FEHIS.
Fundo Estadual de Habitao (FEH) Amazonas
O FEH do Estado do Amazonas foi institudo atravs da Lei n 2.939 de 2004,
com alteraes feitas pela Lei n 2.943 de 2005, objetivando promover, incentivar,
apoiar, custear aes na rea de habitao, desapropriar, indenizar, efetuar permutas de imveis e financiar moradias de interesse social para a populao residente
na rea de abrangncia do Programa Social e Ambiental dos Igaraps de Manaus
(PROSAMIM).
So recursos do FEH dotaes oramentrias e extra-oramentrias; rendimentos
decorrentes de aplicaes financeiras; repasses de entidades pblicas ou privadas,
nacionais ou internacionais; e recursos provenientes de convnios, contratos, acordos ou ajustes. O oramento do FEH integrar o oramento do Estado, e o Tesouro
Estadual repassar os recursos provenientes das fontes sob sua responsabilidade,
destinados execuo do oramento do Fundo a que se refere o decreto.
Os recursos do FEH sero movimentados em conta especfica de instituio financeira oficial, aplicados em promoo, incentivo, apoio e custeio de aes na rea
de habitao, desapropriaes e indenizaes de acesses, permutas de imveis, e
aquisio de moradia aos beneficirios cadastrados no Programa Social e Ambiental
dos Igaraps de Manaus.
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Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS/FNHIS guia de adeso para Estados, DF
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PLIS INSTITUTO DE ESTUDOS, FORMAO E ASSESSORIA EM POLTICAS SOCIAIS

Rua Arajo, 124 - Centro - CEP 01220-020 - So Paulo - SP
telefone: 0xx11 2174 6800 - fax: 0xx11 2174 6848
endereo eletrnico: polis@polis.org.br - stio na internet: www.polis.org.br
O INSTITUTO PLIS uma entidade civil, sem fins lucrativos, apartidria e pluralista fundada
em junho de 1987. Seu objetivo a reflexo sobre o urbano e a interveno na esfera pblica
das cidades, contribuindo assim para a radicalizao democrtica da sociedade, a melhoria da
qualidade de vida e a ampliao dos direitos de cidadania.
Sua linha de publicaes visa contribuir para o debate sobre estudos e pesquisas sobre a questo urbana. Volta-se para o subsdio das aes e reflexes de mltiplos atores sociais que hoje
produzem e pensam as cidades sob a tica dos valores democrticos de igualdade, liberdade,
justia social e equilbrio ecolgico.
Sua linha de publicaes visa contribuir para o debate sobre estudos e pesquisas sobre a questo urbana. Volta-se para o subsdio das aes e reflexes de mltiplos atores sociais que hoje
produzem e pensam as cidades sob a tica dos valores democrticos de igualdade, liberdade,
justia social e equilbrio ecolgico.
Coordenao executiva: Anna Luiza Salles Souto, Elisabeth Grimberg, Silvio Caccia Bava (coordenador geral).
Equipe Tcnica: Adriano Borges, Agnaldo dos Santos, Altair Moreira, Ana Claudia Teixeira,
Anna Luiza Salles Souto, Cecilia Contreras, Christiane Costa, Cristiane Gomes, Daniela Greeb,
Elisabeth Grimberg, llade Imparato, Florence Raes, Gerson Brando, Hamilton Faria, Incio
da Silva, Isadora Tsukumo, Jane Casella, Jorge Kayano, Jos Augusto Ribeiro, Juliana Sicoli,
Kazuo Nakano, Lizandra Serafim, Lus Eduardo Tavares, Mara Mano, Margareth Uemura, Maria
do Carmo Albuquerque, Mariana Romo, Marilda Donatelli, Natasha Menegon, Nelson Saule
Jnior, Nina Best, Osmar Leite, Othon Silveira, Paula Freire Santoro, Paulo Romeiro, Patrcia
Cobra, Pedro Pontual, Renato Cymbalista, Silvio Caccia Bava, Tania Maria Masselli, Veridiana
Negrini, Veronika Paulics,Vilma Barban,Viviane Neb.
Equipe Administrativa: Benedita Aparecida Alegre de Oliveira, Cristina Rodrigues, Diego da
Silva, Fabiana Maria da Silva, Gisele Balestra, Joo Carlos Igncio, Lucas de Figueiredo, Messias
Pinto, Rosngela Maria da Silva, Silvana Cupaiolo, Tnia Pesso, Tereza Heloina Teixeira.
Estagirios: Bruna Attina, Carolina Caff, Cludia Dias Nogueira, Isabel Ginters, Natasha
Zanardi, Pedro Nogueira, Stacy Torres, Vanessa Koetz.
Colaboradores: Adriana Fernandes, Beatriz Vieira, Cludio Lorenzetti, Daniel Kondo, Dinalva
Roldan, Fernanda de Almeida, Gabriela Lotta, Hugo Bellini, Jos Carlos Vaz, Patrcia Gaturamo, Pedro Garcia.
Conselho Diretor e Fiscal:
Diretora presidente: Teresa Belda
Diretora vice-presidente: Marta Gil
Conselheiros: Ana Claudia Teixeira, Anna Luiza Salles Souto, Francisco de Oliveira, Hamilton
Faria, Helosa Nogueira, Jane Casella, Jos Carlos Vaz, Ladislau Dowbor, Marco Antonio de
Almeida, Elisabeth Grimberg, Teresa Belda, Marta Gil, Nelson Saule Jr., Osmar Leite, Paulo Itacarambi, Peter Spink, Renata Villas-Boas, Silvio Caccia Bava, Vera Telles, Veronika Paulics.
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Este livro foi composto na fonte RotisSemiSans e impresso em Novembro de 2008

pela Grfica Maxprint sobre papel Off-set 75 g/m2
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Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social: À Luz Do Novo Marco Legal Urbanístico

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SISTEMA NACIONAL DE HABITAO DE

INTERESSE SOCIAL LUZ DO NOVO MARCO

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sistema nacional de habitao de interesse social luz do novo

Conhecendo o Sistema Nacional de HIS

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Experincias de implementao do Fundo Municipal de Habitao de

SISTEMA NACIONAL DE HABITAO

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A integrao da poltica habitacional poltica urbana

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16 Cdigo Civil, artigo 1.276: O

17 Dficit Habitacional do Brasil

19 Resoluo n 93, de 28 de abril de

Prioridade para renda at trs salrios mnimos

A produo social da moradia popular

Destaca-se o papel desses Conselhos, gestores dos Fundos Pblicos Nacionais,

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Critrios para o acesso direto

23 Art. 12. Os recursos do FNHIS

24 Resoluo n 13, de outubro de

25 Lei Federal n 11.124/05, artigo

A gesto democrtica e o controle social no SNHIS

Um dos instrumentos de controle social reside na participao ativa dos vrios

devero cri-los por lei, segundo a composio de segmentos do Conselho Nacional

Cooperao federativa e resoluo de conflitos

27 Proposta de resoluo para discusso na III Conferncia Nacional

Oramento e transferncia de recursos

Componentes do projeto de lei municipal

Estrutura dos Conselhos

presentao das trs esferas federativas estratgica para a gesto compartilhada

29 Resoluo n 2 de 2006 do CGFNHIS, artigo 2, Pargrafo 6.

30 Resoluo n 2 de 2006 do CGFNHIS, artigo 2, Pargrafo 6.

31 Resoluo n 2 de 2006 do CGFNHIS, artigo 2, Pargrafo 6.

interior e os fluxos migratrios devem ser considerados, especialmente em reas

Elementos para a instituio dos Planos

por um conjunto articulado de diretrizes, objetivos, metas, aes e indicadores que

32 Meirelles, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro, 3. ed., So Paulo,

33 Silva, Jos Afonso da, Direito Urbanstico Brasileiro, 4. ed., So Paulo,

Componentes Mnimos dos Planos Estaduais de Habitao

Componentes Mnimos dos Planos Municipais de Habitao

Reviso da Legislao Urbana Municipal

a) Reviso do zoneamento para reservar parte do territrio para HIS

Diretor. Esta medida desincentiva os proprietrios a manter imveis abandonados,

dos assentamentos urbanos e rurais passveis de regularizao fundiria como Zonas

Medidas Administrativas dos Planos Municipais de Habitao