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forma que lhes fique assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar
interesse, especialmente (...)".
Da mesma forma, a Constituio de 1937, art.26, reafirmava que "Os Municpios sero
organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao se
peculiar interesse, e especialmente (...)".
A Constituio de 1946, talvez por ter sido formulada de maneira mais democrtica que
as anteriores, desvinculou a "peculiaridade" do conceito de autonomia. No entanto,
condicionou "ao peculiar interesse" a forma de administrao dos municpios (art. 28).
Mutatis mutandi, o resultado foi a mantena de municpios desfigurados em relao
tradio e cultura tetracentenrias que possuam.
O mesmo fez a Constituio de 1967, emendada e "remendada" mais de duas dezenas
de vezes em um perodo de governos militares, ao estabelecer no seu artigo 15 que "A
autonomia municipal ser assegurada (...) pela administrao prpria, no que respeite ao
seu peculiar interesse".
O regime constitucional do perodo militar reforou, ainda, a cangalha aposta sobre os
ombros dos municpios, impondo o regime de lei orgnica unitria e complementar,
conferindo aos estados o estabelecimento dos critrios da organizao municipal
(art.14).
Esse sistema, a pretexto de consolidar o princpio da autonomia municipal, na verdade o
violava, vez que os Municpios no legislavam organicamente em seu favor, cabendo
Unio e aos Estados faz-lo, impedindo, assim que essas unidades basilares da
federao brasileira se autodeterminassem.
Com o fim do regime militar, e o restabelecimento da democracia, os municpios
brasileiros, em peso, buscaram o resgate histrico de sua autonomia, o que foi obtido,
no sem muita luta e articulao no ambiente da Assemblia Nacional Constituinte, com
a Carta de 1988.
O advento da Constituio de 1988 ps fim ao ento j quase secular dilema dicotmico
federativo. A Carta disps os Municpios, expressamente, como unidades que compem
a Repblica Federativa do Brasil, indissoluvelmente unidos aos estados e ao Distrito
Federal, par e passo com esses entes, todos autnomos, o que jamais havia ocorrido nos
diplomas anteriores.
A partir de ento se renovou o princpio constitucional da autonomia municipal,
determinando a nova Carta que o Municpio ser regido por lei orgnica prpria,
aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, a qual dever observar os
princpios estabelecidos na Constituio Federal e na respectiva Constituio Estadual,
possuindo, outrossim, competncia legislativa para assuntos de interesse local, alm de
suplementar a legislao federal e estadual no que couber, e gerir o regime de uso de
seu solo, entre outras atribuies.
Ressalte-se que a autonomia municipal se traduz em autogoverno, tambm de
prerrogativa da cidadania, no atual regime constitucional brasileiro.
Por sua vez, afirmam Edis Milar e Antnio Herman V. Benjamin que, em coerncia
"com o princpio da distribuio de competncias em matria ambiental, a coordenao
do processo de exigncia do EIA foi entregue aos rgos estaduais competentes,
exceo feita aos casos de expressa competncia federal, da alada do IBAMA, ou de
exclusivo interesse local, a cargo do Municpio" .
Uma vez que obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao
do meio ambiente, impacta preponderantemente rea municipal, e inexistindo outro
referencial de delimitao de competncia, as competncias do Estado-membro e da
Unio para licenciar, no prevalecem ante o licenciamento municipal.
Nesse sentido decidiu o MM. Juzo da 5 Vara da Fazenda Pblica da Comarca de So
Paulo, Capital, nos autos de Ao Popular movida em face da Prefeitura do Municpio
de So Paulo e outros - processo n 264/95, em conexo com Ao Civil Pblica sobre
os mesmos fatos, promovida pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, processo
n. 1.162/96, na forma seguinte:
"(...) para executar a legislao sobre o tema ambiental, comum a todos os entes
federativos, sendo, no entanto, privativa do Municpio tal competncia, quando o
interesse ambiental tratado for preponderantemente local, conforme se depreende da
interpretao sistemtica dos arts. 23, 24, 30 e 225, todos da CF; o prprio Governo
Estadual partilha do entendimento de que "os Municpios, na nova ordem
constitucional, alm de poderem legislar sobre o meio ambiente, podem criar Conselhos
de Meio Ambiente para deliberarem sobre assuntos de interesse local".
Note-se que a questo referia-se ao licenciamento de dois potentssimos incineradores
para resduos domiciliares e hospitalares, coligados a sistemas de co-gerao de energia,
em pleno territrio do Municpio de So Paulo, inserido, como se sabe, em Regio
Metropolitana...
Portanto, resta claro que os Municpios tm competncia para conceder licena
ambiental de empreendimentos localizados em sua jurisdio, vez que possuem
competncia para legislar e atuar nesse sentido.
unidade autorizada, adotando, por seu turno, acorde com suas prprias diretrizes, as
diretrizes postas pela Resoluo Federal aplicvel.
A necessidade de articular licenas e autorizaes de esferas diversas, como as relativas
a autorizao para supresso de cobertura arbrea, outorga de recursos hdricos,
concesso de lavra ou servios, licenas de rgos de preservao cultural e
paisagstica, etc, no desnaturam a competncia prevalente, territorial, para o municpio
encarregar-se do licenciamento ambiental do empreendimento, desde que siga as
diretrizes indicadas para o seu processamento, dentro do regime constitucional e
proceda articulao com os demais entes federados na anlise das demais autorizaes
pertinentes, como, alis, ocorre em todas as demais esferas, no licenciamento ambiental
de atividades diversas...
Deve o Municpio organizar e administrar os servios pblicos de interesse local (art.
30, V, da C.F.), bem como suplementar a legislao federal e estadual no que couber.
Com efeito, mesmo servio pblico de concesso federal, uma vez autorizado pela
Unio, integra o interesse prevalente da comunidade aonde venha se localizar, e qual
vai, prioritariamente, servir.
Compete, outrossim, ao Municpio, o ordenamento do uso do solo.
O licenciamento ambiental, como manifestao do exerccio desse ordenamento h de
abranger as atividades de prestao de servio pblico essencial a serem instaladas no
Municpio, e, sendo a atividade de ordenamento do solo, prevalentemente municipal, a
instalao e a operao dos servios de gerao de energia, minerao ou outros
similares, devem ser, prioritariamente, licenciados pelo municpio onde iro se inserir.
IX. Concluso
Face ao exposto, admissvel e recomendvel o licenciamento ambiental pelo Municpio,
posto constituir unidade autnoma hierarquicamente equiparada Unio e aos Estados,
conformando a Repblica Federativa do Brasil, nos termos da Constituio de 1988.
Deve a legislao ambiental ser aplicada de acordo com o ordenamento constitucional,
atendendo-se nova hermenutica federativa, e exegese de insero municipal no
Sistema Nacional de Meio Ambiente.
A competncia municipal para o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras,
rege-se, constitucionalmente, pelo princpio da atratividade, inserido no conceito
prevalente do interesse local, conforme dispe o artigo 30 da Carta de 1988, reforado
legalmente pelo conceito de rea de influncia, aposto na diretriz de planejamento
territorial, distribuio espacial da populao e das atividades econmicas, conferida
sustentabilidade das cidades pelo Estatuto da Cidade.
perfeitamente factvel o licenciamento ambiental municipal de obras de impacto
ambiental significativo, desde que inseridas integralmente na sua jurisdio, mesmo que
produzam impacto ambiental residual que transcendam os limites do seu territrio, vez
que a constituio e a legislao atribuem ao Municpio competncia para tanto.
O licenciamento ambiental de obras de impacto significativo deve ser efetuado de
maneira simplificada pelo Municpio, articulado com o interesse dos demais entes
federados, firmando-se a organizao municipal como a primeira unidade de controle
territorial da Federao Brasileira.
A responsabilidade de cada um
Em regra, os resduos deveriam ser tratados e depositados no local onde foram gerados,
cumprindo planta elaborar plano de gerenciamento exeqvel para esse fim. No
entanto, o mau dimensionamento das plantas, sua localizao, via de regra prxima a
reas povoadas, a ausncia de um plano diretor de resduos elaborado pelos distritos
industriais existentes (prevendo rea de destinao), e a conseqente escassez de
depsitos prximos da fonte, no raro leva as indstrias a procurar destinao final para
os resduos gerados longe do local de remessa. Este fato gera novas obrigaes e riscos,
a serem partilhados pelas pessoas do transportador e do destinatrio final, no processo
de administrao dos rejeitos.
O gerador responsvel pelo resduo gerado. Esse vnculo de responsabilidade
acompanha o resduo, nos termos do Plano de Gerenciamento de resduos que deve ser
pelo gerador elaborado e apresentado ao rgo integrante do SISNAMA responsvel em
cada estado da Federao. Assim, a destinao em desacordo com o Plano apresentado e
aprovado, induz responsabilizao civil, administrativa e penal do gerador, podendo
responder, solidariamente, pelo fato, o transportador contratado e o destinatrio
irregular.
O acondicionamento, forma de transporte, trajeto, tipo de processamento e destinao
final, devem constar do Plano de Gerenciamento de resduos, de acordo com as normas
legais acima elencadas, de modo a assegurar mxima transparncia operao.
Cuidados devem ser adotados em relao ao trajeto em vias pblicas municipais, pois
legislao local comea a surgir nas grandes cidades, e deve ser observada e
considerada na feitura e alterao do plano de itinerrio a ser cumprido pelo
transportador, evitando multas e autuaes imprevistas.
Observamos, desta forma, que o transportador possui papel significativo na operao de
transporte do resduo, arcando com a responsabilidade pelo fato do transporte. Contudo,
a responsabilidade por danos ocasionados pela contaminao decorrente de acidente
rodovirio permanece solidria e vinculada ao gerador e expedidor do resduo. Isto
Concluso
Por fim, a observncia das regras ambientais, por parte do gerador de resduos, ir
moralizar sobremaneira o mercado, garantindo, em retorno ao gerador, uma produo
mais limpa e ecoeficiente, indene de sobressaltos e responsabilizaes tempors.
As vias alternativas da reciclagem e reuso, com o tempo, podero representar ganho
financeiro para o gerador, na medida em que o mercado nesse setor for incentivado pelo
recrudescimento das normas ambientais, cuja tendncia clara a de responsabilizar at
mesmo fabricantes pela destinao final de seus produtos e embalagens, aps o
consumo final, como j ocorre com os pneumticos e pilhas e baterias. Isso se dar na
medida em que ocorrer menor volume de rejeitos para destinao em aterros e
incineradores, reduzindo custos e riscos.
Por fim, a atividade preventiva, bem como a documentao de toda a relao contratual
e administrativa envolvendo o transporte, tratamento e destinao final dos resduos,
propiciar aos geradores maior segurana nos seus investimentos no setor, diminuindo
custos e evitando prejuzos.
2. A TRIPLA RESPONSABILIDADE.
A Constituio Federal de 1988 consagrou expressamente, a possibilidade de aplicar as
condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente, sujeitas aos infratores,
pessoas fsicas ou jurdicas, as sanes penais e administrativas, independentemente da
obrigao de reparar os danos causados. (2)
por atos dos empregados) e do disposto na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente
(responsabilidade independente de culpa).
Como a regra geral imposta pelo art. 2 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro
determina que a lei posterior revoga a anterior "quando seja com ela incompatvel ou
quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei anterior", verificamos que, em
que pese ter o Presidente da Repblica enfatizado que o art. 14 da Lei 6.938/81 ainda
vigorava, como motivao para o veto ao art. 5. da nova lei (que estabelecia a
responsabilidade civil objetiva), essa "boa inteno" no se confunde com a mens legis
remanescente no diploma, que abrir um flanco para uma jurisprudncia (decises
judiciais) conservadora e excludente.
Por fim, podemos verificar a aplicao concreto e efetiva da Lei dos Crimes
Ambientais, acostumada a existir apenas no plano formal no passado, o que no
acarretava qualquer incidncia ou conseqncia no plano real.
Notas:
1 - PINHEIRO PEDRO, Antonio Fernando. A responsabilidade das empresas e dos
administradores e a nova Lei de Crimes e Infraes Administrativas contra o Meio
Ambiente. Disponvel em [http://pinheiropedro.com.br] capturado em 19/06/2005.
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2 - 3 do Artigo 225 da Constituio Federal de 1988.
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3 - 5 do Artigo 173 da Constituio Federal de 1988.
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4 - Artigo 3 da Lei n. 9.605/98. Voltar para o tpico
5 - Jornal Valor Econmico de 06 de junho de 2005.
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6 - PINHEIRO PEDRO, Antonio Fernando. Entrevista concedida para o Jornal Valor
Econmico de 06 de junho de 2005. Voltar para o tpico
7 - FERRARI, Eduardo Reale. Entrevista concedida para o Jornal Valor Econmico de
06 de junho de 2005. Voltar para o tpico
Seguro Ambiental
Antonio Fernando Pinheiro Pedro
A preocupao com relao a prejuzos causados ao meio ambiente e os custos para
remediao dos danos vm crescendo desde a 2 Guerra Mundial. Por sua vez, o
mercado de seguros ambientais desenvolveu-se aceleradamente durante os anos 90,
principalmente nos Estados Unidos da Amrica do Norte, mas tambm em outros pases
como a Frana e a Sua, apesar de j existir desde a dcada de 70 aplices de
responsabilidade civil que contemplavam ressarcimento por danos causados por
poluio sbita e acidental.
As coberturas oferecidas pelas seguradoras no ramo de Responsabilidade Civil em
Geral RCG, so por poluio sbita e gradual , porm existe grande resistncia do
mercado segurador em cobrir a poluio gradual, ou seja, ocorrncia de disperso
permanente e gradual de poluentes. Alguns Tribunais americanos deram ganho de causa
a segurados em aes movidas contra seguradoras pleiteando a cobertura dos danos
advindos desse tipo de poluio.
Em alguns pases na Europa, houve a incluso do seguro contra poluio gradual na
modalidade de seguro ambiental. Frana, Holanda e Itlia so alguns dos pases que
adotam esse tipo de seguro, que coberto por um pool de seguradoras. O pool holands,
composto de 60 seguradoras oferece garantias de at 5 milhes de florins, na Frana o
Assurpol, que o Grupo para Seguro de Riscos de Poluio chega a oferecer garantias
de at 125 milhes de francos (cerca de US$ 20 milhes).
No Brasil, em 1967 foi criada a Diviso de Responsabilidade Civil Geral no mbito do
IRB (Instituto de Resseguros do Brasil), sendo que desde aquela poca so previstas
condies especiais de cobertura para o risco de poluio, contaminao e vazamento,
desde que originados de um acontecimento sbito e acidental, ocorrido na vigncia do
contrato de seguro.
O mercado segurador brasileiro contempla uma srie de coberturas de riscos de
poluio, tais como, risco de vazamento durante o transporte rodovirio de mercadorias,
risco de derrame de petrleo e/ou derivados e riscos decorrentes da prospeco e
produo de petrleo (Petrobrs possui este tipo de seguro) e para riscos decorrentes da
produo de energia nuclear.
Quais sero, porm, as razes para que a prtica do seguro ambiental ainda no seja
comum no Brasil? Uma delas, sem dvida, a falta punio das empresas que causam
danos ao meio ambiente. Outro fator relevante o fato da autoridade do Estado, em
muitos casos assumir a remediao dos danos causados ao meio ambiente fazendo a
sociedade como um todo arcar com os custos que so particulares e daquele agente
responsvel pelas emisses sejam elas, acidentais ou no. Mas as explicaes podem
estar mesmo na relao dos custos e benefcios dessa modalidade. Ou seja, embora seja
possvel assegurar contra os riscos de poluio e acidentes ambientais, na prtica a
modalidade ainda no emplacou.
A empresa que pretende fazer uma aplice de seguro de responsabilidade civil por
poluio ambiental, dever contar com um Sistema de Gesto Ambiental SGA
eficiente, que contemple um bom programa de gerenciamento de risco e monitoramento
ambiental. Alm disso, a seguradora para fazer uma anlise preliminar do risco e,
estabelecer o prmio em funo das prticas de gesto adotadas pelo segurado, dever
efetuar uma inspeo ou mesmo uma auditoria ambiental, o que implica dizer que a
empresa deve estar suficientemente preparada, para abrir suas portas para a seguradora,
que levar em conta diversos aspectos, dentre outros, a localizao do risco segurvel e
sua provvel extenso e, do grau de risco associado atividade que exerce.
As condies objetivas, portanto, demonstram que primeiro de tudo necessrio que o
seguro ambiental em suas inmeras modalidades seja praticado no Brasil com maior
freqncia, oferecendo uma base mais slida ao patrimnio empresarial brasileiro. As
condies da realidade ambiental brasileira explicitam que esse um encargo que os
agentes sociais da produo devem carregar para que os ressarcimentos pelos danos
advindos de episdios ou decorrentes de uma ao continuada sejam praticados com
rapidez para que tambm as medidas corretivas possam ocorrer o mais rapidamente
possvel. De outro lado, as seguradoras e seus agentes tambm j dispem de muitas
ferramentas para minimizar as eventuais perdas que indenizaes milionrias venham
impor, sendo uma delas o resseguro.
No entanto, apesar de existir a possibilidade de se assegurar contra os riscos de poluio
ambiental, na prtica este tipo de seguro no comum no Brasil, apesar da premente
necessidade das empresas em se garantir quanto ao risco de ocorrncia de acidentes e
danos graduais ao meio ambiente e, da necessidade de se internalizar os custos advindos
Aps a Conveno
No ano de 1995, firmou-se o Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas
(IPCC) (3), que decidiu a tomada de medidas preventivas face o grande risco potencial
de mudana climtica.
Os Estados Unidos, atravs da Resoluo 151, de 1997, expressou sua preocupao com
a questo, afirmando: ... that United States should manage its public domain national
forest to maximize the reduction of carbon dioxide in the atmosphere among many other
objectives and that the United States should serve as an example and as a world leader
in actively managing its public domain national forests in a manner that substantially
reduces the amount of carbon dioxide added to the atmosphere.
No mesmo ano de 1997, firmou-se o Protocolo de Kyoto em desdobramento da
conveno, que adotou valores especficos de reduo de emisses dos gases de efeito
estufa elencados no seu Anexo A- em 5% (cinco por cento) sobre os nveis de 1990, no
perodo de compromisso de 2008 a 2012. Isso significa a reduo de centenas de
A polmica decorre do fato do Protocolo de Kyoto no ter definido qual parte das
obrigaes de reduo de emisso poder ser atendida fora das fronteiras nacionais,
atravs do uso de mecanismos de flexibilizao. Uma porcentagem pequena encorajaria
aes domsticas nos pases desenvolvidos, reduzindo o fluxo financeiro aos pases em
desenvolvimento. Uma porcentagem grande desencorajaria aes domsticas e
eventualmente tenderia a levar um aumento das emisses nos pases desenvolvidos.
A no soluo desses conflitos, significaria o risco de emisso de ttulos que
estimulariam a especulao financeira sem reduo das fontes de emisso dos gases.
Acreditamos, porm, que todos chegaro a um consenso gerando toda uma economia
baseada nos Mecanismos de Desenvolvimento Limpo, o que permitir uma melhora no
equilbrio ambiental - econmico mundial.
No Brasil, j existem projetos de lei que buscam sistematizar as regras nacionais para
implementao do mecanismo de seqestro de carbono e estabelecer regras de obteno
dos crditos de CDM.
Nosso pas cumprir papel relevante dado sua extenso territorial e peculiar
disponibilidade a sediar projetos de seqestro de carbono os mais variados,
abocanhando, desta forma, grande parte dos mais de 18 bilhes de dlares previstos na
gerao e comercializao dos CDMs surgidos no Protocolo de Kyoto.
Notas:
1 - Climate Change Convention - Voltar ao tpico
2 - FCCC Framework Convention on Climate Change
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3 - International Panel on Climate Change - Voltar ao tpico
4 - Clean Development Mechanism - Voltar ao tpico
5 - Certificate of Emission Reduction - Voltar ao tpico
6 - Frum XXI Energias Renovveis no Estado de So Paulo; Documento para
discusso elaborado pelo Centro Nacional de Referncia em Biomassa. - Voltar ao
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