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O Licenciamentao Ambiental e a autonomia municipal

Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro


I "Involuo" Histrica e Resgate da Autonomia Municipal
Desde a primeira constituio da independncia, em 1824, os municpios brasileiros
tiveram sua autonomia reconhecida, autonomia esta herdada do perodo colonial, que
conferia s cmaras municipais jurisdio administrativa, sanitria e territorial e, at
mesmo, atribuio judiciria.
De fato, a organizao e o controle territorial brasileiro, fizeram-se por meio das
Cmaras Municipais, que palmilharam cada passo da explorao e interiorizao do
colonizador portugus e dos bandeirantes, expandindo nossa fronteira, desde o incio do
sculo 16.
Conquistada a independncia, a Carta Imperial de 1824 concedia autonomia sem
restries ao Municpio, estabelecendo, em seus dispositivos, as linhas mestras de sua
organizao, embora indicasse as provncias como unidades componentes da diviso
poltico-territorial do Imprio.
O perodo colonial foi marcado por questes relativas organizao das provncias, que
no raro viram-se s voltas com o Governo Imperial, seja no embate por autonomias,
seja pela necessidade de apoio militar para conter conflitos locais. Esse perodo, no
entanto, no ocasionou maiores alteraes na relao do governo imperial com os
municpios, base da formao das lideranas polticas e, ainda, o grande fator de
unidade territorial do Pas.
O advento da Repblica, no entanto, por todos esses fatores, e pela necessidade de
alinhar nossa conformao poltico-territorial com o modelo republicano norteamericano que o inspirara, ocasionou sensvel involuo na autonomia dos municpios
brasileiros, retirando-lhes capacidade de gerir a justia, o poder de polcia territorial, o
controle sanitrio, bem como limitando a ao das cmaras municipais na sua gesto.
Assim foi que as Constituies da Repblica asseguraram autonomia aos municpios
conferindo-lhes, no entanto, competncia "peculiar". Transferiu-se aos estados
federados a iniciativa de legislar sobre a estrutura orgnica municipal, inspirao
"importada" e pouco afeta nossa tradio municipalista, que ento beirava o quarto
centenrio...
As constituies que se seguiram ao Decreto n. 1 da Repblica e Carta Republicana de
1891, trataram da autonomia municipal de forma a sutil e progressivamente suprimirlhe horizontes, embora a resguardando no que tange administrao prpria sobre o que
denominaram "peculiar interesse", seno vejamos:
A Constituio de 1891, no seu art.68, rezava que "Os Estados organizar-se-o de forma
que fique assegurada a autonomia dos Municpios, em tudo quanto respeite ao seu
peculiar interesse".
A Constituio de 1934, no art.13, dispunha que "Os municpios sero organizados de

forma que lhes fique assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar
interesse, especialmente (...)".
Da mesma forma, a Constituio de 1937, art.26, reafirmava que "Os Municpios sero
organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao se
peculiar interesse, e especialmente (...)".
A Constituio de 1946, talvez por ter sido formulada de maneira mais democrtica que
as anteriores, desvinculou a "peculiaridade" do conceito de autonomia. No entanto,
condicionou "ao peculiar interesse" a forma de administrao dos municpios (art. 28).
Mutatis mutandi, o resultado foi a mantena de municpios desfigurados em relao
tradio e cultura tetracentenrias que possuam.
O mesmo fez a Constituio de 1967, emendada e "remendada" mais de duas dezenas
de vezes em um perodo de governos militares, ao estabelecer no seu artigo 15 que "A
autonomia municipal ser assegurada (...) pela administrao prpria, no que respeite ao
seu peculiar interesse".
O regime constitucional do perodo militar reforou, ainda, a cangalha aposta sobre os
ombros dos municpios, impondo o regime de lei orgnica unitria e complementar,
conferindo aos estados o estabelecimento dos critrios da organizao municipal
(art.14).
Esse sistema, a pretexto de consolidar o princpio da autonomia municipal, na verdade o
violava, vez que os Municpios no legislavam organicamente em seu favor, cabendo
Unio e aos Estados faz-lo, impedindo, assim que essas unidades basilares da
federao brasileira se autodeterminassem.
Com o fim do regime militar, e o restabelecimento da democracia, os municpios
brasileiros, em peso, buscaram o resgate histrico de sua autonomia, o que foi obtido,
no sem muita luta e articulao no ambiente da Assemblia Nacional Constituinte, com
a Carta de 1988.
O advento da Constituio de 1988 ps fim ao ento j quase secular dilema dicotmico
federativo. A Carta disps os Municpios, expressamente, como unidades que compem
a Repblica Federativa do Brasil, indissoluvelmente unidos aos estados e ao Distrito
Federal, par e passo com esses entes, todos autnomos, o que jamais havia ocorrido nos
diplomas anteriores.
A partir de ento se renovou o princpio constitucional da autonomia municipal,
determinando a nova Carta que o Municpio ser regido por lei orgnica prpria,
aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, a qual dever observar os
princpios estabelecidos na Constituio Federal e na respectiva Constituio Estadual,
possuindo, outrossim, competncia legislativa para assuntos de interesse local, alm de
suplementar a legislao federal e estadual no que couber, e gerir o regime de uso de
seu solo, entre outras atribuies.
Ressalte-se que a autonomia municipal se traduz em autogoverno, tambm de
prerrogativa da cidadania, no atual regime constitucional brasileiro.

A autonomia dos Municpios est, agora, na base do nosso regime republicano e


comparece como um dos mais importantes e transcendentais princpios do nosso direito
pblico, constituindo o cerne do Estado Democrtico de Direito.
A relao de amor e dio da Federao para com sua clula mater, que o Municpio,
acima relatada, agora apaziguada pela nova Carta, no entanto, j de h muito
preocupava nossos melhores doutrinadores, atentos peculiar situao histrica de
nosso direito e nossa diviso poltico-administrativa.
Como bem ensina Hely Lopes Meirelles "o Municpio brasileiro entidade estatal
integrante da Federao. Esta integrao uma peculiaridade nossa, pois em nenhum
outro Estado Soberano se encontra o Municpio como pea do sistema federativo,
constitucionalmente reconhecida. Dessa posio singular do nosso Municpio que
resulta a sua autonomia poltico-administrativa, diversamente do que ocorre nas demais
Federaes, em que os Municpios so circunscries territoriais meramente
administrativas".
Na lio de Pontes de Miranda - "A respeito da autonomia dos Municpios, muita
literatura tem-se feito em torno da significao fundamental dos Municpios. Decorre
isso do grave erro de considerarmos antecedentes da vida poltica brasileira
antecedentes de outros povos, cujos elementos tnicos e histricos foram assaz
diferentes. frase prestigiosa - O Municpio a clula, a fonte, a pedra angular da
Democracia" - substituamos outra, um tanto desconcertante: "o que temos no foi feito
em prol do Municpio; ns que estamos, de longa data, a fazer e desfazer dos
Municpios".
Temos assim que a Constituio de 1988, efetivamente, "ps o dedo" na ferida aberta no
seio da Federao, constatando o quadro infeccioso da centralizao de atribuies
legislativas e administrativas - produzido pela Unio em conluio com os estados, cuja
maior evoluo deu-se nas ltimas dcadas do perodo de regime militar, para, ento,
agir profilaticamente, de forma a devolver aos municpios o controle territorial que
sempre detiveram ao longo da formao da Nao Brasileira em cinco sculos de
existncia.

II. O Municpio e a Constituio de 1988


A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 reza competir aos
Municpios (art. 30), entre outras funes, legislar sobre assuntos de interesse local,
suplementar a legislao federal e a estadual no que couber e promover adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano.
O Municpio pode, ainda, legislar sobre qualquer outro assunto de seu interesse, como,
por exemplo, a organizao dos servios pblicos locais.
preciso ressaltar: a Carta, com efeito, suprimiu o termo "peculiar", de cunho
claramente excludente, at ento adotado na esfera constitucional republicana, para
firmar competncia legislativa do Municpio sobre assuntos de "interesse local", termo

de cunho claramente inclusivo, condizente com o status de ente federado autnomo,


podendo, ainda, exercer atividade legislativa suplementar aos estados e Unio.
No exerccio de sua competncia legislativa, o Municpio dever, em primeiro lugar,
elaborar Lei Orgnica Municipal, que disciplinar sua organizao e estabelecer
normas sobre o Poder Executivo e o Poder Legislativo municipal.
A Constituio de 1988, alm de declarar a autonomia da Municipal, prev as hipteses
excepcionais de interveno da Unio nos Estados e, destes, nos Municpios.
Portanto, no resta dvida quanto competncia legislativa do Municpio, decorrente de
sua autonomia poltico-administrativa, que constitucionalmente reconhecida.
De outro lado, o sistema federativo supe a diviso de competncias legislativa e
implementadora entre as diversas entidades da federao. A legislativa se expressa
mediante a emisso de textos normativos, j a implementadora manifesta-se por meio da
prtica de atos de execuo daqueles textos .
Por bvio que, devido rpida sucesso constituies no transcorrer da repblica, as
leis editadas no perodo respectivo a cada carta, por absoluta impossibilidade de
renovao legislativa, foram sendo "recepcionadas" naquilo em que no colidissem com
o novo regime constitucional em vigor.
O instituto da "recepo" constitucional dos textos legais, contudo, no apenas
implicou, e implica, no descarte ou admisso pura e simples de cada regra face Ordem
em vigor, como tambm, e principalmente, na reviso hermenutica e exegtica, ou
seja, em uma nova leitura do diploma legal sob a nova tica ordenatria da Repblica,
sob pena de ocorrer inconstitucionalidade por desvio de finalidade na implementao do
dispositivo recepcionado.
O ato de olvidar, por exemplo, o revigorado e ampliado princpio da autonomia
municipal, na implementao de regra editada anteriormente nova ordem
constitucional, fere o instituto da recepo e gera, com efeito, flagrante
inconstitucionalidade.
Esse "choque de constitucionalidade" h de ser observado, em especial, na
implementao do arcabouo normativo que tutela o meio ambiente, erigido em sua
maior parte no auge do chamado Regime Militar, ditatorial e centralizador, na dcada de
70 at meados dos anos 80, no sculo passado.
Essa estrutura legal abrange medidas regulatrias que desconsideram totalmente a figura
da administrao municipal nas aes de planejamento, ordenamento e controle da
poluio. De fato, o estamento tecnocrata, ento no poder, entendia a administrao
municipal como hiposuficiente para o exerccio do controle territorial e obstculo para a
implementao das aes unilaterais e policialescas, adotadas pelo sistema de gesto
ambiental, ento ideologicamente militarizado, que gerenciava as fontes de poluio,
em especial as industriais, como atividades de interesse para a "segurana nacional".
O Instituto da Recepo Constitucional, destarte, h de abranger o exerccio da
hermenutica, recompondo o cenrio federativo no qual passa a ser implementado esse

conjunto de regras, bem como se desdobrar na aplicao exegtica dessas normas,


visando o respeito autonomia municipal e a incluso da administrao local como ente
suficientemente e constitucionalmente apto a assumir atribuies de gesto ambiental
(planejamento, ordenamento, fiscalizao e licenciamento) na esfera comum de
competncias federativas e no que tange ao interesse preponderantemente local.

III. A Tutela do Meio Ambiente e o Municpio


No tocante tutela do meio ambiente a Constituio Federal de 1988 estabelece:
Competncia legislativa
Cabe Unio traar o arcabouo legislativo bsico. Para tanto, legisla concorrentemente
com os Estados e o Distrito Federal, sempre atravs de normas gerais.
Portanto, aos Estados e ao Distrito Federal cumpre exercer funo legislativa
suplementar das normas gerais.
O Municpio, nesse quadro, detm competncia legislativa suplementar em relao
Unio e aos Estados, na forma do artigo 30 da C.F..
Competncia implementadora
Possuem, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, competncia implementadora
comum para a prtica de atos materiais de tutela do meio ambiente.
So dois os princpios fundamentais que determinam a atribuio de competncia aos
Municpios em matria ambiental o da descentralizao, inerente ao modelo de
federao adotado no Brasil e, o da mxima proximidade da gesto ambiental aos
cidados, expressivo da idia de que, no sendo o meio ambiente pura abstrao terica,
sua proteo h que se fazer aos ps daqueles que sofrem, imediata e diretamente, os
efeitos de sua degradao.
Portanto, o Municpio detm competncia legislativa suplementar, em relao Unio e
aos Estados, e atua conjuntamente na salvaguarda do meio ambiente, praticando aes
materiais necessrias implementao dos direitos e deveres que decorrem do
ordenamento, mantido o resguardo sua autonomia.
Nos parece evidente que o regime, aqui, de verdadeira parceria, sem prevalncia
absoluta de um ente sobre o outro - regime que decorre da noo de federalismo de
cooperao.
Contudo, isso s no basta, eis que h necessidade de identificarmos as hipteses de
interveno cooperada dos vrios nveis da Administrao Pblica, at mesmo porque
"cooperao" no significa sempre atuao simultnea e conjunta.
No que tange competncia implementadora, a Constituio de 1988 limitou-se a
estabelecer que "Lei Complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional".

Essa lei complementar, no entanto, inexiste, restando ao Operador do Direito apreciar o


conjunto de normas ambientais que constituem o chamado SISNAMA - Sistema
Nacional do Meio Ambiente, dentro das novas regras de competncia comum e de
autonomizao dos entes federados.
Salvo o previsto expressamente em lei, seja complementar ou ordinria, h apenas um
critrio para a soluo de conflitos de competncia implementadora em matria
ambiental: o do interesse ambiental ameaado.
Portanto, cabe, ao operador ambiental, a construo do sistema adequado
implementao do federalismo cooperador, tarefa que no simples. Mas, para tanto,
conta o gestor da administrao com algumas diretrizes das quais pode lanar mo,
como o conceito ampliado de interesse local na fixao de competncia implementadora
prevalente do municpio no exerccio de funo comum aos entes federados.
Estando a repercusso ambiental imediata da atividade ou empreendimento restrita aos
limites do Municpio, caracteriza-se o interesse preponderantemente local. A
competncia implementadora, aqui, passa a ser exclusiva do Municpio.
O interesse ambiental preponderantemente local configura vis atractiva em relao
competncia implementadora, especialmente em sede de licenciamento.
Conforme lio do respeitado doutrinador Edis Milar - "Atento a isso, o Conselho
Nacional do Meio Ambiente, no exerccio da sua competncia de estabelecer normas
tcnicas e administrativas para a execuo das regras gerais e abstratas contidas na Lei
n 6.938/81, editou a Resoluo CONAMA n 237/97, reordenando o licenciamento
ambiental em todo territrio nacional, dando nfase ao municpio como ente federativo
e atribuindo-lhe funes especficas na gesto do meio ambiente, em particular no que
refere aos interesses locais".
De fato, a Resoluo CONAMA n. 237/97, no "d nfase ao Municpio", apenas
cumpre com o ordenamento constitucional sob o qual foi editada, atualmente em vigor,
e que insere o municpio na administrao do licenciamento ambiental.
Nesse sentido, o artigo 7 da referida resoluo determina que os empreendimentos e
atividades sero licenciados em um nico nvel de competncia. Todavia, tal
exclusividade est sujeita a pressupostos e a limites, ora de ordem polticoadministrativa, ora de ordem material.
Ademais, note-se que a exclusividade da competncia implementadora municipal
pressupe, mesmo quando se trata de interesse preponderantemente local, a existncia
de rgo de gesto ambiental na municipalidade, garantida, sempre, a participao
pblica nos processos de formulao e deliberao.
Ressalte-se que a exclusividade do exerccio da competncia implementadora nem
sempre universal, abrangendo toda e qualquer atividade de implementao. Isso
importa que o interesse ambiental preponderantemente local pode resultar no
afastamento das agncias estaduais e nacionais da administrao em certos temas, como
o licenciamento ambiental, no o impondo, contudo, em outros, como a adoo de
critrios de controle da poluio e imposio de sanes.

Faz-se necessrio, porm, apartarmos as equivocadas noes de licenciamento


ambiental e controle da poluio.
Licenciamento ambiental atividade vinculada ao ordenamento territorial, decorrente
do planejamento e estabelecimento de diretrizes para o uso do solo, cujo objetivo
prevenir a degradao do meio ambiente. Ou seja, o licenciamento, como instrumento
de preveno, visa assegurar que no sejam praticados atentados contra o meio
ambiente.
Por sua vez, o controle da poluio tpica expresso do poder de polcia, mesmo que
sob alguns aspectos assuma carter preventivo, como na fixao de padres de
qualidade do ar p.ex - mecanismo fundamentalmente repressivo, importando a
imposio de sanes administrativas, atuando freqentemente, post factum.
Como os Municpios no eram considerados entes federados constituidores da
Republica, o que ocorreu com o advento da Constituio Federal de 1988, a legislao
ambiental, quando de sua formulao, no absorveu o conceito de autonomia dos
Municpios em sua Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA, at mesmo porque a
Lei n 6.938/81, anterior atual Carta Magna, trazia no seu conceito de "sistema" toda a
viso hierarquizada de prevalncia da administrao federal e subsidiariedade das
administraes estaduais, como queriam os prceres do antigo regime militar.
A referida Lei, contudo, necessariamente observada sob a luz do atual regime
constitucional, no nega competncia aos Municpios, apenas a omite, inmeras vezes,
ao fazer referncia genrica ao rgo ambiental competente. Da mesma forma, ao
direcionar a funo de execuo da poltica ambiental ao rgo federal ou aos estados, a
Lei em referncia no exclui expressamente o municpio e nem lhe retira competncia,
pois esse ente federado no existia como tal quando da edio da norma.
Natural, portanto, que a burocracia estatal, fundada no esprito centralizador federal e
estadual, reagisse, adotando inadvertidamente o conceito excludente da atuao
municipal no licenciamento e fiscalizao ambiental, apegando-se omisso da norma,
num primeiro rompante reacionrio ante a nova ordem constitucional.
Igualmente natural, por outro lado, que o atento administrador pblico e os modernos
operadores do Direito, aplicando o importante instituto da recepo, insiram o
Municpio no mbito da referncia genrica ao "rgo ambiental competente", constante
da legislao ambiental em vigor, bem como observem a autonomia municipal nos
dispositivos concernentes execuo da Poltica Nacional do Meio Ambiente, tudo em
cumprimento da Constituio de 1988.

IV. O licenciamento ambiental e o Municpio


A atividade de regulamentao da lei que dispe sobre a PNMA segue nesse sentido,
haja vista o disposto na Resoluo CONAMA n 237/97 que, em seu art.1, inciso I,
adota a seguinte definio:
"Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental

competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de


empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva
ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas
tcnicas aplicveis ao caso".
Por sua vez, a Resoluo CONAMA n1 de 1986 que estabelece critrios bsicos e
diretrizes gerais para o uso e implementao da avaliao de impacto ambiental como
um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, atribui a seguinte
competncia:
"Art. 4. Os rgos ambientais competentes e os rgos setoriais do SISNAMA devero
compatibilizar os processos de licenciamento com as etapas de planejamento e
implantao das atividades modificadoras do meio ambiente, respeitados os critrios e
diretrizes estabelecidas por esta Resoluo e tendo por base a natureza, o porte e as
peculiaridades de cada atividade".
H de se notar que o Municpio parte constituinte do Sistema Nacional do Meio
Ambiente - SISNAMA, e denominado rgo local, de acordo com a atual redao do
Art. 6, da Lei n 6.938/81.
O SISNAMA constitudo por um rgo superior, que o conselho de governo, por um
rgo consultivo e deliberativo, por um rgo central, um rgo executor, todos
federais, por rgos seccionais (estaduais) e rgos locais (municipais).
Esses ltimos organismos so definidos no mesmo art. 6 da lei acima mencionada, da
seguinte forma:
"V - rgos Seccionais: os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de
programas, projetos e pelo controle e fiscalizao das atividades capazes de provocar
degradao ambiental";
"VI - rgo Locais: os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle e
fiscalizao dessas atividades, nas suas respectivas jurisdies".
O mesmo artigo estabelece as competncias nos pargrafos seguintes, conforme segue:
" 1 Os Estados, na esfera de suas competncias e nas reas de sua jurisdio,
elaboraro normas supletivas e complementares e padres relacionados com o meio
ambiente, observado o que for estabelecido pelo CONAMA".
" 2 Os Municpios, observadas as normas e os padres federais e estaduais, tambm
podero elaborar normas mencionadas no pargrafo anterior".
Portanto, note-se, o arcabouo herdado do perodo autoritrio e recepcionado pela
Constituio de 1988, ora adaptado, no exclui a competncia municipal.
Outrossim, quando inocorre adaptao no bojo das normas, como o caso, por
exemplo, do artigo 10 da referida Lei 6.938/81, atinente observncia da licena prvia
junto ao rgo federal ou, subsidiariamente, aos rgos dos estados, trata-se o fato,

quando muito, de omisso e no excluso de competncia da Administrao Municipal.


Ou seja, aplica-se a regra observando-se a autonomia dos entes federados e a
competncia comum constitucional para a gesto ambiental.
Como instrumento regulatrio e de diretriz na implementao da Poltica Nacional do
Meio Ambiente, a Resoluo CONAMA n 237, de 19 de dezembro de 1997, por sua
vez, observa as competncias constitucionais quanto ao licenciamento ambiental,
introduzindo critrios para sua observncia pelos rgos das vrias esferas federativas,
porm, de maneira eliminatria, mas no excludente. Nessa Resoluo, a competncia
nas trs esferas, quais sejam, Federal, Estadual e Municipal, para o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental so
distribudas da seguinte forma: Compete ao IBAMA, na esfera federal, o licenciamento
ambiental de empreendimentos de mbito nacional ou regional; ao rgo ambiental
estadual ou ao Distrito Federal, compete o licenciamento ambiental dos
empreendimentos cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais
de um ou mais Municpios.
Ao rgo ambiental Municipal cabe o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades de impacto ambiental local e daqueles que lhe forem delegadas pelo Estado,
por instrumento legal ou convnio.
O licenciamento ambiental, portanto, no procedimento exclusivo de nenhum dos
entes da federao, ou seja, tanto a Unio, como os Estados-membros e os Municpios,
so competentes para a prtica de tal ato administrativo.
No entanto, como j visto, a referida Resoluo 237 determina que os empreendimentos
e atividades sero licenciados em nico nvel de competncia. Como diretriz
disciplinadora da atividade de ordenamento territorial, a resoluo encontra-se em
harmonia com a orientao constitucional e com as regras gerais de atividade
administrativa no mbito das competncias comuns dos entes federados, atendendo aos
princpios da legalidade, razoabilidade, eficincia e proporcionalidade, que norteiam a
Administrao Pblica.
Para a admisso da regra de licenciamento prevalente, pelo ente municipal que o fizer,
constante na Resoluo 237/97 CONAMA, o critrio de "impacto direto" no poder ser
toscamente aplicado, sem que nele seja entronizado o conceito constitucional de
interesse local.
No fosse assim, qualquer padaria - em que pese admitir-se o controle da fonte de
poluio (forno a lenha) por meio de critrios da agncia estadual - deveria por esta ser
tambm licenciada, quando, materialmente, trata-se de atividade de interesse local e
adstrito competncia do Municpio; o que se dir de obras de canalizao de crregos
tributrios de rios estaduais, urbanizao de fundos de vale, etc...
nesse sentido o parecer de Eros Roberto Grau, para quem o "prvio licenciamento de
rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA", mencionado pela Lei n 6.938/81, "refere-se somente quelas atividades
degradadoras que no estejam confinadas ao interesse local, em juzo de
preponderncia, do Municpio. Entendimento diverso desse importaria violao do texto
constitucional, expressivo de agresso ao disposto nos seus artigos 23 e 30".

Por sua vez, afirmam Edis Milar e Antnio Herman V. Benjamin que, em coerncia
"com o princpio da distribuio de competncias em matria ambiental, a coordenao
do processo de exigncia do EIA foi entregue aos rgos estaduais competentes,
exceo feita aos casos de expressa competncia federal, da alada do IBAMA, ou de
exclusivo interesse local, a cargo do Municpio" .
Uma vez que obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao
do meio ambiente, impacta preponderantemente rea municipal, e inexistindo outro
referencial de delimitao de competncia, as competncias do Estado-membro e da
Unio para licenciar, no prevalecem ante o licenciamento municipal.
Nesse sentido decidiu o MM. Juzo da 5 Vara da Fazenda Pblica da Comarca de So
Paulo, Capital, nos autos de Ao Popular movida em face da Prefeitura do Municpio
de So Paulo e outros - processo n 264/95, em conexo com Ao Civil Pblica sobre
os mesmos fatos, promovida pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, processo
n. 1.162/96, na forma seguinte:
"(...) para executar a legislao sobre o tema ambiental, comum a todos os entes
federativos, sendo, no entanto, privativa do Municpio tal competncia, quando o
interesse ambiental tratado for preponderantemente local, conforme se depreende da
interpretao sistemtica dos arts. 23, 24, 30 e 225, todos da CF; o prprio Governo
Estadual partilha do entendimento de que "os Municpios, na nova ordem
constitucional, alm de poderem legislar sobre o meio ambiente, podem criar Conselhos
de Meio Ambiente para deliberarem sobre assuntos de interesse local".
Note-se que a questo referia-se ao licenciamento de dois potentssimos incineradores
para resduos domiciliares e hospitalares, coligados a sistemas de co-gerao de energia,
em pleno territrio do Municpio de So Paulo, inserido, como se sabe, em Regio
Metropolitana...
Portanto, resta claro que os Municpios tm competncia para conceder licena
ambiental de empreendimentos localizados em sua jurisdio, vez que possuem
competncia para legislar e atuar nesse sentido.

V. A capacitao dos municpios para implementar Avaliao de Impacto


Ambiental no seu licenciamento
Se devem licenciar, por bvio que devem, e podem, os Municpios, executar a
Avaliao de Impacto Ambiental das atividades a serem licenciadas.
Nesse sentido, os Municpios devem e podem exigir a feitura e apreciar os instrumentos
de AIA previstos no ordenamento federal, cujas diretrizes havero de seguir como
expressam as resolues do CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente.
A Avaliao de Impacto Ambiental - AIA, como gnero, e suas vrias espcies de
instrumentos pblicos, como o Estudo Prvio de Impacto Ambiental, o Relatrio
Ambiental Simplificado, o Relatrio Ambiental Preliminar, o Estudo de Impacto de
Vizinhana, a Avaliao Ambiental Estratgica, etc., constituem fase integrante do

procedimento de licenciamento ambiental, e no podem ser vistas de forma dissociada


deste.
Constitui a AIA, instrumento de implementao do princpio da preveno, e considera,
na sua aplicao, os demais instrumentos desse mesmo princpio, quais sejam: o
mapeamento ecolgico e o inventrio das fontes de poluio e remanescentes naturais, o
planejamento integrado e o ordenamento territorial, no sentido de conferir ou no
viabilidade ao empreendimento ou atividade que se pretende implantar em determinado
territrio.
A espcie de Avaliao a ser executada (EIA-RIMA, RAS, RIVI, etc.), bem como o
rgo licenciador que ir apreci-la, depender da significncia do impacto potencial do
empreendimento, o que demandar informao tcnica, material, e previso legal, e a
prevalncia do interesse no impacto produzido, na forma da regra constitucional.
Nesse sentido, o Municpio, se deve licenciar, deve e pode adotar os procedimentos de
Avaliao de Impacto como meio de informar e justificar o licenciamento ambiental de
atividades de seu interesse. Para tanto, no h tutela do estado ou da unio nessa
atividade, pois o que deve ser resguardado pela municipalidade a observncia das
diretrizes legais, postas pelas regras gerais estatudas pelo CONAMA, e diretamente
aplicveis.
Nesse procedimento, deve e pode a municipalidade socorrer-se de parmetros de
emisso, normas de qualidade e outras referncias dispostas no horizonte normativo do
SISNAMA, s no devendo faze-lo no caso de possuir disposio legal prpria a
respeito. Alis, o SISNAMA, como instrumento de cooperao articulado, presta-se
justamente a isso, sem o que no teria motivao legal para sua existncia, obrigando
cada ente federado a desenvolver extenso regramento para autorizar a atividade de seus
respectivos rgos de controle.
Esse, alis, o sentido do inciso II do art. 30 da Constituio Federal, ao conferir ao
Municpio competncia para suplementar, no que couber, a legislao federal e estadual,
o que significa dizer, no mbito da competncia comum, no havendo conflito com a
legislao local, as normas e diretrizes federais, bem como os parmetros estaduais,
podem ser aplicados diretamente pelo municpio, ou serem, por ele, suplementados.
Quanto capacitao tcnico-legal do Municpio, a norma federal passa a ser
considerada norma geral, no podendo, descer a mincias no ordenamento orgnico a
ser adotado pelos estados ou municpios, pois incidiria em violao do princpio da
autonomia federativa.
Prevalece, nesse sentido, o disposto na diretriz do CONAMA, posta na Resoluo
237/97, que regula a matria, ao inserir no SISNAMA os rgos municipais, desde que
estruturados no mbito da respectiva administrao e constando um Conselho no qual se
verifique a participao da sociedade civil.
A capacitao tcnica, por bvio decorrer da estrutura de cada rgo e da forma de
administrao peculiar a cada municpio, respeitada sua autonomia.

VI. Do licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental pelo


Municpio, sob a nova Ordem Urbanstica.
A gesto ambiental expressa-se pelo controle social sobre o uso da propriedade, dentro
dos parmetros postos pela Ordem Econmica e Social e pelo Estado Democrtico de
Direito, visando conferir-lhe Funo Social.
No por outro motivo que o artigo 182 da Constituio Federal determina que a
propriedade urbana cumprir sua funo social, quando utilizada de acordo com o
ordenamento territorial do municpio, expresso no seu plano diretor.
Desta forma, patente que o uso sustentvel e, portanto, o cumprimento da funo social
da propriedade (finalidade da gesto pblica ambiental) compete, primordialmente, ao
Municpio, a primeira unidade de gesto territorial da federao brasileira.
Esse o sentido posto, em cumprimento aos artigos 182 e 183 da Carta de 1988, pelo
Estatuto da Cidade - Lei Federal n. 10.257 de 2001, diploma legal que consagrou a
autonomia municipal conquistada pela Constituio, isso aps 12 anos de difcil trmite
legislativo no Congresso Nacional.
De fato, ao instituir o conceito de "Ordem Urbanstica" em seu texto, o Estatuto da
Cidade vincula o cumprimento da funo social da propriedade urbana quela Ordem,
seguindo entre outras diretrizes a "garantia do direito a cidades sustentveis", como reza
o inciso I do seu art. 2.
Vai mais alm o Estatuto, indicando uma relao articulada da funo social da
propriedade com o macro-conceito de funo social da cidade, entendida esta ltima
como a conjugao no coletivo do cumprimento da funo social das propriedades
inseridas no ambiente da cidade. Temos a a reproduo do macro-bem econmico e
jurdico do "meio ambiente ecologicamente equilibrado", como bem de uso comum do
povo, tal como prescreve o art. 225 da Constituio Federal, transferido para a estrutura
das manchas urbanas, vinculando sua preservao para as presentes e futuras geraes
(cf. caput do art. 2. do Estatuto da Cidade).
Nesse sentido, para cumprimento de todas as diretrizes impostas em funo da
sustentabilidade das cidades, patente a competncia, agora constitucional e regulada por
lei federal prpria, do municpio, para implementar seu prprio sistema de gesto
ambiental, realizar avaliao de impactos ambientais e, portanto, licenciar
empreendimentos de significativo impacto ambiental no mbito de seu territrio.
O licenciamento, assim, passa a seguir o novo regime, consoante o princpio da
atratividade do interesse, como preceitua a Constituio Federal e refora o Estatuto da
Cidade. Com efeito, se a poltica urbana tem como diretriz o "o planejamento do
desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades
econmicas do municpio e do territrio sob sua rea de influncia (grifamos), de modo
a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente" (cf. art. 2., IV do Estatuto da Cidade), no h qualquer restrio a que
o Municpio licencie, seguindo essa diretriz, obras insertas integralmente em sua rea de
influncia, mesmo que possam produzir impactos residuais fora de sua jurisdio, por se
tratar de comando de regra geral, consentneo com o princpio constitucional da

atratividade pelo interesse local.


As resolues do CONAMA, ao referirem-se genericamente ao "rgo ambiental
competente", no direcionam o licenciamento das variadas obras de impacto ambiental
a este ou aquele ente federado, admitindo, portanto, o licenciamento por qualquer deles,
desde que observado o regime disposto em seu regramento.
A exceo disposta como regra, na Resoluo 237/97 CONAMA, referente
competncia dos entes federados municipais para licenciar, de acordo com o alcance do
impacto ambiental do empreendimento, como j dito anteriormente, no pode
prevalecer face ao princpio constitucional do interesse local. Combinada a disposio
constitucional com o conceito de rea de influncia, posto como diretriz no Estatuto da
Cidade, revogada in totum est a regra da competncia municipal vinculada ao alcance
dos impactos ambientais do empreendimento, criada pela Resoluo 237 CONAMA,
pois que a nova Lei Federal sobrepe-se orientao j inconstitucional daquela
Resoluo, ainda que aproveitveis vrias de suas outras disposies, como j dito
acima.
H que se definir, todavia, o interesse local determinante da prevalncia do
licenciamento municipal.
Como j dito anteriormente, nem todo impacto extensivo ou interesse fiscalizatrio que
transcenda o mbito municipal, transfere competncia para o licenciamento da atividade
para a esfera estadual. H que se verificar, primeiro, o interesse local prevalente e,
segundo, que impactos admitidos ensejariam alterao da esfera de competncia para
licenciar.
Um bom exemplo de como o novo regime federativo poderia ser posto prova, seria o
licenciamento de empreendimentos eltricos com pequeno potencial de impacto
ambiental, como preceitua a Resoluo 279/2001 CONAMA, bem como outros
servios, concesses e obras de impacto sistmico, mas cujo interesse local prevaleceria
dado ao fato de circunscreverem-se fisicamente no territrio municipal.
A demanda energtica, de interesse estratgico para a Federao, uma vez autorizada
pelos rgos de planejamento territorial da Unio, poderia muito bem ter o seu
licenciamento restrito autoridade local onde iriam se inserir, sem prejuzo das
salvaguardas ambientais.
Com efeito, a autorizao e operao em regime de concesso de instalaes de gerao
de energia constituem matria de competncia exclusiva da Unio, conforme reza o
inciso XII do art. 21 da Constituio Federal.
Da mesma forma, compete privativamente Unio legislar a respeito da gerao de
energia (art. 22, IV, da C.F.).
Assim, estabelecida a concesso do servio pela Unio, deve o licenciamento correr de
acordo com o estabelecido, igualmente, pelo regramento federal.
Nesse sentido, se estabeleceu a Unio regime especial de licenciamento, no definindo
esfera de competncia para o procedimento, o Municpio deve e pode licenciar a

unidade autorizada, adotando, por seu turno, acorde com suas prprias diretrizes, as
diretrizes postas pela Resoluo Federal aplicvel.
A necessidade de articular licenas e autorizaes de esferas diversas, como as relativas
a autorizao para supresso de cobertura arbrea, outorga de recursos hdricos,
concesso de lavra ou servios, licenas de rgos de preservao cultural e
paisagstica, etc, no desnaturam a competncia prevalente, territorial, para o municpio
encarregar-se do licenciamento ambiental do empreendimento, desde que siga as
diretrizes indicadas para o seu processamento, dentro do regime constitucional e
proceda articulao com os demais entes federados na anlise das demais autorizaes
pertinentes, como, alis, ocorre em todas as demais esferas, no licenciamento ambiental
de atividades diversas...
Deve o Municpio organizar e administrar os servios pblicos de interesse local (art.
30, V, da C.F.), bem como suplementar a legislao federal e estadual no que couber.
Com efeito, mesmo servio pblico de concesso federal, uma vez autorizado pela
Unio, integra o interesse prevalente da comunidade aonde venha se localizar, e qual
vai, prioritariamente, servir.
Compete, outrossim, ao Municpio, o ordenamento do uso do solo.
O licenciamento ambiental, como manifestao do exerccio desse ordenamento h de
abranger as atividades de prestao de servio pblico essencial a serem instaladas no
Municpio, e, sendo a atividade de ordenamento do solo, prevalentemente municipal, a
instalao e a operao dos servios de gerao de energia, minerao ou outros
similares, devem ser, prioritariamente, licenciados pelo municpio onde iro se inserir.

VII. Da incidncia de autorizaes e outorgas federais e estaduais no licenciamento


municipal.
No se encontrando, portanto, o licenciamento ambiental da atividade de significativo
impacto ambiental, muitas vezes, adstrito exclusivamente a um ente federado, e
havendo competncia comum nessa matria, na forma do artigo 23 da Constituio
Federal, vigora o princpio da atrao da tutela da atividade pelo ente mais prximo.
Prevalecer o licenciamento municipal, se executado na forma das diretrizes e critrios
estabelecidos para a atividade em tela.
A anlise de viabilizao ambiental, instalao e operao de atividades de significativo
impacto e influncia complexa, inda que autorizadas administrativamente pela Unio ou
pelos estados, devero, ento, seguir procedimento prprio do ente federado municipal,
que esgotar a instncia de tutela administrativa especfica para o licenciamento
ambiental, nos moldes do princpio de competncia comum constitucional, sem prejuzo
da observncia dessa e das demais autorizaes emitidas extra-municpio.
No mister de proceder ao licenciamento ambiental, deve e pode a municipalidade buscar
informaes de todos os rgos federais e estaduais vinculados autorizao para a
atividade de gerao de energia, e exigir a obteno de autorizaes pontuais, como a de

desmatamento de rea de preservao, outorga de uso de recurso hdrico, etc. Tais


informaes, autorizaes e outorgas, em nada desnaturam a competncia municipal,
pelo contrrio, reforam sua atividade de controle sobre o uso do solo.
Uma vez apresentada toda documentao pertinente, cumpre ao Municpio prosseguir
com o licenciamento.
Por bvio, resistncias no justificadas, de ordem poltica, no fundamentadas
tecnicamente, em especial quando relacionadas a atividades de interesse regional podem
e devem ser dirimidas, requerendo-se a tutela judicial especfica para a resoluo do
conflito, note-se, o que s refora a competncia do municpio, agregando-lhe maior
responsabilidade face ao controle territorial da federao.

VIII. Da aplicao de normas e padres de qualidade ambiental e de emisses pelo


Municpio.
Outrossim, partindo-se da suposio material que os impactos produzidos pela
instalao do empreendimento estendem-se para alm do territrio do municpio, h de
se analisar que impactos teriam o condo de modificar regra de competncia comum,
desautorizando o licenciamento municipal.
Primeiro. Nada desautoriza o licenciamento municipal, que deve e pode abalizar os
impactos transcendentes, na medida em que utilizar critrios e diretrizes fixadas pelo
CONAMA, e mesmo norma de emisso estadual, se for o caso, tornando eficaz sua
avaliao de molde a justificar o ato de licena ou indeferimento.
Segundo, partindo-se do pressuposto de que se trata de empreendimento que demandar
recurso hdrico, com devoluo de efluentes ao corpo d'gua, h de se constatar, na
anlise dos estudos apresentados como balizadores do licenciamento, que demandas
hdricas poderiam representar a perda da competncia municipal para licenciar a
atividade.
No havendo despejo significativo de efluentes em curso d'gua que justifique conflito
de interesses federativos jusante do empreendimento, restringe-se a questo da
demanda de gua para a termeltrica, sob o ponto de vista da outorga de uso do recurso.
Nesse sentido, interfere rbita de competncia diversa da anlise territorial que
caracteriza o aspecto ambiental do empreendimento.
Com efeito, a destinao da frao do recurso hdrico para o sistema de gerao de
energia, atende a parmetros vinculados ao Sistema Nacional de Recursos Hdricos, que
dispe sobre a outorga da gua, atendidos os preceitos de reserva e garantia da
multiplicidade de usos na bacia.
H clara diviso de atribuies nesse campo.
A outorga do uso do recurso hdrico pressupe avaliao e mensurao da derivao da
gua em relao vazo da bacia, que deve ser exercida pelos rgos componentes do
SNRH. Tratando-se de bacia federal, a outorga e permisso competem Agncia

Nacional de gua, ouvidos os rgos federais interessados e o rgo estadual de


administrao das outorgas, se for o caso.
Isto posto, verdadeiro contra-senso submeter a outorga j concedida ao crivo do
licenciamento ambiental.
Configurado estaria o bis in idem em prejuzo da eficincia estabelecida no artigo 37 da
Constituio Federal, como princpio da Administrao Pblica.
Ao rgo licenciador ambiental compete considerar a outorga j efetuada, bem como
registrar os efeitos j derivados do ato, devidamente considerados pela autoridade
encarregada de zelar pela qualidade e quantidade do recurso.
Para este exerccio, basta o rgo municipal, pois no haveria conflito federativo no
cumprimento de ato de outorga cuja competncia est claramente definida na legislao
federal ( Lei Federal n. 9.433/97, arts. 11 e 12).
De outro lado, mesmo que existentes efluentes a serem despejados no curso d'gua,
haveria necessidade de ocorrer impactos significativos, que transcendessem os limites
de concentrao permitidos, para fomentar conflito federativo que justificasse interesse
regional prevalente.
A adoo de sistemas legalmente reconhecidos, para o controle dos efluentes, ainda que
pudessem sofrer fiscalizao posterior de agncia estadual, no retira a prevalncia do
licenciamento municipal, posto que efetuado dentro dos limites da lei. O contrrio, mais
uma vez, significaria estabelecer a desconfiana entre entes federados na observncia de
lei que se aplica a todos...
Por sua vez, a extenso e concentrao dos poluentes atmosfricos, para demandar
conflito de interesse federativo, retirando do municpio o pressuposto de iseno para
analisar o fato no seu processo de licenciamento, haveria de ocorrer em nveis tais que
tornassem inconfiveis os sistemas de monitoramento adotados pela municipalidade
para o controle das concentraes.
Prevendo-se nveis controlveis das emisses, respeitados os limites de concentrao
estabelecidos em lei, enquadram-se aquelas no conceito excipiente de poluio previsto
no artigo 3o. , III, letra "e" da Lei 6.938/81, desautorizando qualquer adjetivao de
significncia ao impacto mensurado.
Restaria mensurar os efeitos cumulativos dos poluentes atmosfricos sobre os corpos
receptores.
Nesse sentido, inda que haja disperso para alm dos limites municipais, h de se
verificar a nocividade das mesmas, utilizando-se parmetros cientficos confiveis e
diretrizes legais estabelecidas.
Para esse exerccio, foge a qualquer raciocnio de lgica jurdica transferir-se a sede de
licenciamento, do municpio para a esfera estadual, para que se utilizem os mesmos
parmetros de mensurao, com resultados que podem ser auferidos pela autoridade
municipal, balizando da mesma forma sua deciso sem prejudicar o cumprimento da lei.

Tais impactos, vistos nesses parmetros, no retiram o interesse local prevalente a


determinar o licenciamento municipal.
A significncia do chamado impacto intermunicipal deve ser, portanto, de natureza
conflituosa, para reclamar uma transferncia de esfera de competncia federativa, caso
contrrio, prevalece a avaliao e a jurisdio municipal, pois, preponderantemente, a
gesto ambiental, de ordem territorial, e o seu ordenamento, via de regra compete ao
municpio, resguardado sua autonomia.

IX. Concluso
Face ao exposto, admissvel e recomendvel o licenciamento ambiental pelo Municpio,
posto constituir unidade autnoma hierarquicamente equiparada Unio e aos Estados,
conformando a Repblica Federativa do Brasil, nos termos da Constituio de 1988.
Deve a legislao ambiental ser aplicada de acordo com o ordenamento constitucional,
atendendo-se nova hermenutica federativa, e exegese de insero municipal no
Sistema Nacional de Meio Ambiente.
A competncia municipal para o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras,
rege-se, constitucionalmente, pelo princpio da atratividade, inserido no conceito
prevalente do interesse local, conforme dispe o artigo 30 da Carta de 1988, reforado
legalmente pelo conceito de rea de influncia, aposto na diretriz de planejamento
territorial, distribuio espacial da populao e das atividades econmicas, conferida
sustentabilidade das cidades pelo Estatuto da Cidade.
perfeitamente factvel o licenciamento ambiental municipal de obras de impacto
ambiental significativo, desde que inseridas integralmente na sua jurisdio, mesmo que
produzam impacto ambiental residual que transcendam os limites do seu territrio, vez
que a constituio e a legislao atribuem ao Municpio competncia para tanto.
O licenciamento ambiental de obras de impacto significativo deve ser efetuado de
maneira simplificada pelo Municpio, articulado com o interesse dos demais entes
federados, firmando-se a organizao municipal como a primeira unidade de controle
territorial da Federao Brasileira.

Resduos Industriais - A responsabilidade do gerador


Montreal, Canad 5 a 8 de dezembro de 2005
Antonio Fernando Pinheiro Pedro
Preocupao constante de autoridades, comunidades e rgos empresariais, a logstica
envolvendo a destinao de resduos industriais encontra obstculos crescentes, tais
como a falta de instalaes e aterros regulares em contraposio crescente
industrializao e difuso de fontes poluidoras.

Esses obstculos geram dificuldades de ordem econmica e operacional, ocasionando


aumento de custos. No entanto, a negligncia para com o descarte do resduo pode
custar muito mais que um gerenciamento preventivo e eficaz, baseado no cumprimento
das normas legais e tcnicas hoje disponveis.
A logstica do descarte cotidiano de rejeitos industriais deve, portanto, buscar um
melhor enquadramento conceitual, inserindo-se no fluxograma das atividades da planta,
de forma a evitar contratempos que coloquem a empresa em indesejvel evidncia, ou
beira de uma quebra.
Alm de um bom gerenciamento na planta, o gerador de resduos industriais necessitar
de Plano de Gerenciamento de Resduos devidamente licenciado e detalhado. Nesse
sentido, algumas regras simples ho de ser observadas:

Princpios, conceitos e normas aplicveis ao tema.


O Princpio do Poluidor Pagador, estatudo no Princpio 16 da Declarao do Rio de
Janeiro (Earth Summit), firmada em 1992, reza que as autoridades nacionais devem
esforar-se para promover a internalizao dos custos de proteo do meio ambiente e o
uso dos instrumentos econmicos, levando-se em conta o conceito de que o poluidor
deve, em princpio, assumir o custo da poluio, tendo em vista o interesse pblico, sem
desvirtuar o comrcio e os investimentos internacionais. No mesmo sentido a antiga
Cmara Internacional do Comrcio (atual OMC), durante o WICEN II (Roterd
1992), implementou o Princpio do Poluidor-Pagador, introduzindo junto aos agentes
econmicos, o conceito do passivo ambiental, mensurado pela impactao das
atividades comerciais e industriais no meio ambiente, com destaque para a destinao
dos resduos, administrao de gastos energticos e de recursos hdricos/atmosfricos,
grau de reciclagem, padres de qualidade, etc., de forma a interferir no resultado das
auditorias contbeis e de qualidade, reforando a preveno e o uso de tecnologias
limpas nos empreendimentos.
A introduo desses instrumentos econmicos e jurdico-contbeis ocorre, de um lado,
por meio da implementao de programas de qualidade, envolvendo gesto empresarial
e de ciclos produtivos (dos quais as normas ISO constituem um exemplo) e, de outro,
por meio de implementao de rgidos diplomas legais, que obrigam o poluidor
indenizao por danos causados ao meio ambiente, pelo simples fato de sua ocorrncia,
independente de culpa (a chamada responsabilidade civil objetiva), que incriminam
empresas e gestores por procedimentos que envolvam risco para o meio ambiente (o
chamado crime de perigo ), ou que condicionam a renovao de licenas ambientais
feitura peridica de auditorias e atualizao dos processos produtivos.
No Brasil, esses instrumentos legais encontram-se dispostos na Constituio Federal
(art. 225, 1, V e 3), em leis especiais, com destaque para a Lei de Controle da
Poluio Industrial (Decreto-Lei 1.413/75, art.1), Lei de Zoneamento Industrial (Lei
6.803/80, art. 9), Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81, arts. 9, 10,
11 e 14), Lei de Agrotxicos (Lei 7.802/89), Lei de Crimes Ambientais e Infraes
Administrativas Contra o Meio Ambiente (Lei 9.605/98), Decreto Presidencial 875/93
(Sobre a Aplicao da Conveno da Basilia de Movimentos Transfronteirios de
Transportes de Resduos Perigosos e seu Depsito) e em normas regulamentares do

executivo, em especial o Decreto 3.179/99 (Regulamento da Lei de Crimes


Ambientais), o Decreto Federal 88.821/83 (Regulamento de Transporte de Produtos
Perigosos), o Decreto Federal 96.044/88 (Transportes de Substncias Perigosas),
Resoluo CONAMA 6/88 (Licenciamento de Resduos Industriais Perigosos),
Resoluo CONAMA 5/93 (Destinao Final de Resduos Slidos), Resoluo
CONAMA 37/94 (Sobre a Conveno da Basilia), Resoluo CONAMA 237/97
(Licenciamento Ambiental), Resoluo CONAMA 257/99 (responsabilidade do
fabricante, importador e comerciante sobre a coleta e destinao final de pilhas e
baterias usadas), Resoluo CONAMA 258/99 (Responsabilidade dos fabricantes e
importadores sobre a coleta e destinao final de pneumticos usados) e as Normas
Regulamentadoras do Ministrio do Trabalho (NRs), criadas pela Lei 6.514/77 e
baixadas por Portaria dispondo sobre Segurana e Higiene do Meio Ambiente do
Trabalho (destaque para as NRs. 4, 5, 6, 7, 9, 11, 15, 16 e 18). As Normas tcnicas da
ABNT no devem ser desprezadas, pois a elas, no raro, fazem remisso nossos
diplomas regulamentares ( o caso das NBRs 10004 a 10007, sobre Resduos Slidos).

A responsabilidade de cada um
Em regra, os resduos deveriam ser tratados e depositados no local onde foram gerados,
cumprindo planta elaborar plano de gerenciamento exeqvel para esse fim. No
entanto, o mau dimensionamento das plantas, sua localizao, via de regra prxima a
reas povoadas, a ausncia de um plano diretor de resduos elaborado pelos distritos
industriais existentes (prevendo rea de destinao), e a conseqente escassez de
depsitos prximos da fonte, no raro leva as indstrias a procurar destinao final para
os resduos gerados longe do local de remessa. Este fato gera novas obrigaes e riscos,
a serem partilhados pelas pessoas do transportador e do destinatrio final, no processo
de administrao dos rejeitos.
O gerador responsvel pelo resduo gerado. Esse vnculo de responsabilidade
acompanha o resduo, nos termos do Plano de Gerenciamento de resduos que deve ser
pelo gerador elaborado e apresentado ao rgo integrante do SISNAMA responsvel em
cada estado da Federao. Assim, a destinao em desacordo com o Plano apresentado e
aprovado, induz responsabilizao civil, administrativa e penal do gerador, podendo
responder, solidariamente, pelo fato, o transportador contratado e o destinatrio
irregular.
O acondicionamento, forma de transporte, trajeto, tipo de processamento e destinao
final, devem constar do Plano de Gerenciamento de resduos, de acordo com as normas
legais acima elencadas, de modo a assegurar mxima transparncia operao.
Cuidados devem ser adotados em relao ao trajeto em vias pblicas municipais, pois
legislao local comea a surgir nas grandes cidades, e deve ser observada e
considerada na feitura e alterao do plano de itinerrio a ser cumprido pelo
transportador, evitando multas e autuaes imprevistas.
Observamos, desta forma, que o transportador possui papel significativo na operao de
transporte do resduo, arcando com a responsabilidade pelo fato do transporte. Contudo,
a responsabilidade por danos ocasionados pela contaminao decorrente de acidente
rodovirio permanece solidria e vinculada ao gerador e expedidor do resduo. Isto

porque pelo princpio estatudo no art. 14 da Lei 6.938/81, o poluidor (portanto o


gerador do resduo poluente) responsvel pelo dano, independente de culpa, razo pela
qual no poder este transfer-la ao transportador no momento em que venha a ser
processado, seno por meio de ao regressiva.
Com relao ao destinatrio final, deve o gerador assegurar-se do licenciamento
completo da operao, e sua manuteno pelo rgo ambiental, para no ficar sujeito a
riscos.
A responsabilidade do gerador do resduo, perdurar, portanto, mesmo aps sua
disposio final, posto que o destinatrio, ao assumir a carga, solidariza-se com o
gerador, e assim permanece a responsabilidade deste enquanto possvel a identificao
do resduo.
Take Back
Uma das mais evidentes aplicaes do princpio do Poluidor-Pagador a
responsabilidade ps-consumo que os fabricantes, importadores e comerciantes tm
atualmente sobre todas as etapas de manejo dos produtos usados por eles fabricados.
Atualmente, essa responsabilidade aplicada aos fabricantes, importadores e
comerciantes de pilhas e baterias, por meio da Resoluo CONAMA n 257/99, bem
como aos fabricantes e importadores de pneumticos, por meio da Resoluo n 258/99.
Esse tipo de responsabilidade ser, certamente, mais comumente aplicada aos
fabricantes, importadores e comerciantes de outros produtos, como o caso das
lmpadas fluorescentes de vapor de mercrio, garrafas pet de refrigerantes e
aerossis, produtos que tm sido alvo de projetos de lei de nvel nacional.
Essa modalidade de obrigao j pode ser verificada em alguns Estados da Federao,
os quais tm avanado bastante para a aplicao do Princpio do Poluidor-Pagador. o
caso do Rio Grande do Sul que, atravs da Lei n. 9.921, de 27.07.1993, estabeleceu que
os fabricantes, importadores e comerciantes so responsveis pela destinao
ambientalmente correta das embalagens dos produtos por eles fabricados, importados ou
simplesmente comercializados.
Pilhas e Baterias.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, considerando os graves impactos
negativos que o descarte incorreto de pilhas e baterias usadas causa ao meio ambiente e
sade humana, veio estabelecer, atravs da Resoluo n. 257, de 30 de junho de 1999,
regras para o gerenciamento ambientalmente correto dos resduos gerados aps o
consumo destes produtos.
As disposies contidas na referida Resoluo se aplicam tanto s pilhas e baterias que
contenham em suas composies: chumbo, cdmio, mercrio e seus compostos
(definidas em seu art. 2), assim como aos produtos eletro-eletrnicos que as contenham
integradas em sua estrutura de forma no substituvel.
Segundo esta Resoluo, as pilhas e baterias utilizadas devem retornar ao fabricante ou
importador para que este proceda seu tratamento e disposio adequados, os quais

passam a obrigar-se pelo ciclo total de seus produtos, e no somente at serem


adquiridos pelos consumidores, instituindo, desta forma, a responsabilidade psconsumo dos agentes envolvidos com sua produo, importao e comercializao.
Com a edio desta Resoluo, nos deparamos com a plana aplicao do princpio do
poluidor-pagador, onde o responsvel pela atividade produtiva deve internalizar os
custos ambientais, sob pena de indenizar pelos danos causados ao meio ambiente.
Pneumticos
O Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, considerando o srio risco que os
pneumticos inservveis abandonados ou dispostos inadequadamente causam ao meio
ambiente e sade pblica, estabeleceu, atravs da Resoluo n. 258, de 26 de agosto
de 1999, a obrigao dos fabricantes e importadores a coletar e dar destinao final
adequada e segura aos pneus usados.
Esta resoluo possui princpios e mtodos bastante semelhantes s contidas na
resoluo que trata das pilhas e baterias usadas.
A diferena mais substantiva est na previso de prazos e quantidades para coleta e
destinao final, presente nesta resoluo (art. 3), onde, para cada quatro pneus novos
fabricados no Pas ou importados, as empresas fabricantes e importadoras devero dar
destinao final a um pneu inservvel, a partir de 01 de janeiro de 2.002. Tais
determinaes vo se tornando, paulatinamente, mais restritivas, sendo que em 1 de
janeiro de 2.005, devero ser destinados corretamente cinco pneus para cada quatro
fabricados.

Incinerao, co-processamento, reuso e reciclagem


Sistemas de co-processamento, incinerao e reciclagem permitem a descaracterizao
do resduo, de forma a isentar o gerador original, aps completado o processo, de
responsabilidade quanto ao produto processado.
O co-processador transforma o resduo recebido em agregado, utilizando-o, por
exemplo, como insumo para processamento em cimenteiras, cermicas, etc., ou, no caso
de lquidos com poder calrico, como potencializador em autofornos controlados.
A incinerao transforma o resduo em cinza. Assim, por sofrer a matria transformao
e reduo, cumpre, via de regra, ao operador da incinerao a responsabilidade pela
disposio final dos resduos.
O reciclador, por sua vez, adquire a parte do resduo que interessa ao seu processo. O
mesmo para o reuso. Neste caso, ocorre a tradio, ou seja, a venda do resduo
aproveitvel como insumo ou matria-prima para o produto surgido da reciclagem ou
como objeto reutilizvel (papel, vidro, plstico, etc). Vale para essas operaes a regra
do Cdigo Civil, de que, com a tradio, passa o adquirente, reciclador ou reutilizador a
responder pela coisa.
A responsabilidade do gerador permanece, contudo, no caso de o produto vendido para
reciclagem ou reuso encontrar-se contaminado na origem.

H, outrossim, proibies expressas para Resduos Txicos (classe I). No caso de


embalagens de agrotxicos, a reciclagem ou reuso esto vedados expressamente pela
Lei, sob pena de responder o autor por crime. (art. 56 da Lei 9605/98).

Ateno aos Contratos!


O contrato com o transportador do resduo, bem como o contrato a ser firmado com o
destinatrio final, devero receber tratamento vip por parte do gerador, devendo
constar clusulas de garantia e monitoramento que permitam, na pior das hipteses, uma
boa defesa administrativa ou judicial do gerador, e possibilitem o ressarcimento pelos
danos, no caso de falha no transporte e no acondicionamento final do rejeito. A
assessoria jurdica, e a abordagem tcnica, nesse aspecto, fundamental.
O descuido no aspecto contratual poder, ainda enquadrar na Lei de Crimes Ambientais
(9.605/98) os envolvidos na operao de gerao, de transportes e destinao final do
resduo, caso a operao se apresente irregular ou ocorra dano ambiental, seja pela
poluio causada (art.54), seja pela ausncia de licena ou desconformidade da
aplicao com a autorizao ambiental concedida (art. 60) ou mesmo pela omisso no
cumprimento de Obrigaes Legais e Contratuais de Relevante interesse
Ambiental(art. 68).
O seguro ambiental, ainda incipiente em nosso pas, seria recomendvel para
acompanhar as relaes contratuais entre as partes. Com o tempo, o seguro se
transformar no grande indutor de mudanas de qualidade na prestao dos servios de
transporte e destinao final, mesmo porque, as seguradoras exigiro garantias e sero
as primeiras a vistoriar instalaes de tratamento e destinao dos resduos.

Concluso
Por fim, a observncia das regras ambientais, por parte do gerador de resduos, ir
moralizar sobremaneira o mercado, garantindo, em retorno ao gerador, uma produo
mais limpa e ecoeficiente, indene de sobressaltos e responsabilizaes tempors.
As vias alternativas da reciclagem e reuso, com o tempo, podero representar ganho
financeiro para o gerador, na medida em que o mercado nesse setor for incentivado pelo
recrudescimento das normas ambientais, cuja tendncia clara a de responsabilizar at
mesmo fabricantes pela destinao final de seus produtos e embalagens, aps o
consumo final, como j ocorre com os pneumticos e pilhas e baterias. Isso se dar na
medida em que ocorrer menor volume de rejeitos para destinao em aterros e
incineradores, reduzindo custos e riscos.
Por fim, a atividade preventiva, bem como a documentao de toda a relao contratual
e administrativa envolvendo o transporte, tratamento e destinao final dos resduos,
propiciar aos geradores maior segurana nos seus investimentos no setor, diminuindo
custos e evitando prejuzos.

Responsabilidade Penal Ambiental das Pessoas Jurdicas


Antonio Fernando Pinheiro Pedro
1. NOTAS INTRODUTRIAS. 2. A TRIPLA RESPONSABILIDADE. 3. A
RESPONSABILIDADE CIVIL DA PESSOA JURDICA. 4. A
RESPONSABILIDADE PENAL DOS ADMINISTRADORES GERENTES E
CONTRATADOS. 5. A RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA JURDICA.
5.1. Delito formal ou no? 5.2. O que seria "potencialmente poluente" para a lei penal?
5.3. As diferentes sanes e a finalidade da sano penal. 5.4. A conduta do agente
como elemento do crime. 5.5. Circunstncias objetivas a serem analisadas. 6. STJ
PERMITE QUE A PESSOA JURDICA RESPONDA POR CRIME AMBIENTAL.

1. NOTAS INTRODUTRIAS (1)


A pessoa jurdica poder ser processada criminalmente por conduta lesiva ao meio
ambiente.
Com o advento da Lei n. 9.605 de 13 de fevereiro de 1998, o panorama do direito
brasileiro mudou definitivamente, ao dispor sobre a possibilidade de criminalizao da
conduta da pessoa jurdica, e, inovar a forma de apenamento s condutas danosas ao
meio ambiente.
Sancionada em meio a muitas crticas de setores ambientalistas, sofreu trinta e sete
cortes e modificaes efetuadas por emendas supressivas na Cmara dos Deputados, e
dez vetos presidenciais, a Lei que dispe sobre Crimes e Infraes Administrativas
contra o Meio Ambiente resultou em um texto enxuto, porm, sujeito a interpretaes
confusas e dependente de regulamentao em alguns casos, dificultando sua imediata
implementao e conseqente adaptao pelas empresas.
A Lei n. 9.605/98 disps sobre questes processuais em meio a normas substantivas,
isto , que tratam da tipificao das infraes, fato que revela descuido com a boa
tcnica legislativa. Seu texto, tambm, deixa dvidas quanto sua aplicabilidade e
alcance, razo pela qual recomendvel a leitura atenta pelos interessados.
No entanto, como uma abordagem introdutria, se faz necessrio o questionamento
sobre a questo da responsabilidade dos dirigentes e funcionrios da empresa, sua
responsabilidade civil, para depois, adentrarmos a questo da responsabilidade penal das
empresas, enquanto pessoa jurdica.

2. A TRIPLA RESPONSABILIDADE.
A Constituio Federal de 1988 consagrou expressamente, a possibilidade de aplicar as
condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente, sujeitas aos infratores,
pessoas fsicas ou jurdicas, as sanes penais e administrativas, independentemente da
obrigao de reparar os danos causados. (2)

Disposio consagrada tambm dentro do Captulo da Ordem Econmica e Financeira,


prevendo a possibilidade sem prejuzo da responsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurdica, estabelecer a responsabilidade desta, sujeitando-a s punies
compatveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econmica e
financeira e contra a economia popular. (3)
A Lei de Crimes Ambientais foi criada em conformidade com os dispositivos
Constitucionais, e inseriu nas suas "Disposies Gerais" as hipteses de
responsabilizao das pessoas jurdicas, dos seus diretores e funcionrios. Assim que
as empresas sero responsabilizadas administrativa, civil e penalmente quando a
infrao seja cometida "por deciso de seu representante legal ou contratual, ou de seu
rgo colegiado, no interesse ou benefcio da sua entidade". (4)
Portanto, a responsabilizao criminal das pessoas jurdicas encontra fundamento tanto
constitucional, quanto infraconstitucional que justifique a aplicao da tripla
responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente.

3. A RESPONSABILIDADE CIVIL DA PESSOA JURDICA.


A regra do art. 3 da Lei de Crimes Ambientais, em que pese correta para a aferio da
responsabilidade penal, no o para a responsabilidade civil das empresas. De fato, o
dispositivo poder propiciar interminveis debates nos rgo judicirios, quanto
aplicabilidade, pessoas jurdicas, do princpio da responsabilidade civil objetiva
(independentemente de culpa) do poluidor, imposta pelo art. 14 da Lei 6.938/81.
Isto porque o referido dispositivo legal, ao dispor como se dar a responsabilizao da
pessoa jurdica (..."conforme o disposto nesta Lei"...) condiciona o liame de
causalidade, isto , a relao de causa e efeito que leva responsabilidade pelo dano,
prvia existncia de "deciso de seu representante legal ou contratual, ou de seu rgo
colegiado, no interesse ou benefcio da sua entidade".
Com efeito, a Lei n. 9.605/98 cria regra mais restrita ainda que a do vetusto Cdigo
Civil de 2002, pois que este, no seu artigo 932, inciso III, dispe que as empresas so
responsveis pela reparao civil quando o dano for praticado por "o empregador ou
comitente, por seus empregados, serviais e prepostos, no exerccio do trabalho que lhes
competir, ou em razo dele;".
A Lei Penal Ambiental contraria, tambm, o pargrafo 1 do artigo 14 da Lei 6.938/81
(Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente), que estabelece que o Poluidor (pessoa
fsica ou jurdica) obrigado, "independentemente da existncia de culpa, a indenizar
ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua
atividade".
Ora, a regra contida no art. 3 da Lei n. 9.605/98, de carter especial, regula como as
pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa, civil e penalmente, pelas
infraes e danos ao meio ambiente, e, remete esta responsabilizao figura da
vontade do seu representante legal ou contratual ou do rgo colegiado decisrio,
diferindo especficamente do disposto no Cdigo Civil (que abrange a responsabilidade

por atos dos empregados) e do disposto na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente
(responsabilidade independente de culpa).
Como a regra geral imposta pelo art. 2 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro
determina que a lei posterior revoga a anterior "quando seja com ela incompatvel ou
quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei anterior", verificamos que, em
que pese ter o Presidente da Repblica enfatizado que o art. 14 da Lei 6.938/81 ainda
vigorava, como motivao para o veto ao art. 5. da nova lei (que estabelecia a
responsabilidade civil objetiva), essa "boa inteno" no se confunde com a mens legis
remanescente no diploma, que abrir um flanco para uma jurisprudncia (decises
judiciais) conservadora e excludente.

4. A RESPONSABILIDADE PENAL DOS ADMINISTRADORES GERENTES E


CONTRATADOS.
Ao contrrio da responsabilidade da pessoa jurdica, que poder tomar rumos mais
restritivos, a responsabilidade penal dos diretores, administradores, membros dos
conselhos de administrao, de acionistas, integrantes de rgos tcnicos, auditores,
gerentes, prepostos e mandatrios, sobremaneira ampliada, na hiptese de terem tido
cincia da conduta criminosa em progresso na empresa, sem contudo terem impedido
sua prtica (quando poderiam agir para evit-la).
A matria tormentosa com relao figura de auditores e advogados, a cujo sigilo em
face a questes envolvendo seus clientes, esto obrigados por fora de lei especfica.
Da mesma forma, os consultores tcnicos ambientais, contratados para sanar
irregularidades, justamente no interesse do meio ambiente, no podero tornar-se
"delatores" gratuitos, sob pena de verem seu campo de trabalho obstrudo.
Administradores, gerentes e encarregados, cientes da ocorrncia de dano ambiental, por
bvio devero comunicar o fato empresa e tomar todas as medidas corretivas ao seu
alcance, antes de sair em desabalada carreira para a delegacia mais prxima.
A Lei 9.605/98, nesse caso, pode deixar merc da autoridade da esquina os dirigentes,
consultores e empregados de grandes e respeitveis empresas.
Melhor seria adotar procedimentos padronizados e programas de preveno e
treinamento que documentem razoavelmente a conduta da empresa e seus empregados
face s ocorrncias dirias, reduzindo, assim, espao para "dedues", "suspeitas" e
"suposies" to a o gosto de parcela de nossos administradores pblicos, delegados,
juizes e promotores de justia.
O trabalho, portanto, ser gratificante para empresas, seus gerentes e consultores, pois
introduzir mtodos preventivos e procedimentos internos de defesa ambiental que,
certamente, em que pese os custos financeiros e de implementao, elevaro o padro
de qualidade gerencial e do meio ambiente.
Se h benefcios com o novo ordenamento legal, certamente o primeiro ser este.

5. A RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA JURDICA.


A responsabilizao penal, por bvio deve ser condicionada existncia de dolo, isto ,
vontade subjetiva de praticar o delito ou de assumir o risco, ou culpa - prtica do delito
por obra de negligncia, imprudncia ou impercia do agente, sem no entanto, ocorrer
inteno de ocasionar o dano.
O aferimento do dolo e da culpa da pessoa jurdica novidade para nossos rgos de
justia e segurana. Nesse sentido, vale alertar que o processo investigativo ir
desenvolver-se no sentido de apurar, objetivamente, os indcios de participao dos
rgos decisrios da empresa, na conduta criminosa imputada. Atas, protocolos,
memorandos, circulares, manuais tcnicos, planos de emergncia e treinamento,
podero tornar-se objeto de investigao criminal, na busca de elementos de culpa da
empresa nos delitos penais.
J a aferio da prova testemunhal ser dificultada pela ingerncia de conflitos de
ordem trabalhista e pessoal, os quais, eventualmente, podero viciar depoimentos de exempregados rancorosos, acionistas descontentes, ou mesmo cnjuges de diretores e
proprietrios em processo de separao.
A matria exigir, dos rgos pblicos, adoo de medidas de controle para evitar
abusos de autoridade e corrupo, e das empresas, procedimentos gerenciais e
preventivos mais rigorosos.

5.1. Delito formal ou no ?


A ameaa de uma sano de ordem penal, tem obrigado empresas, que antes
descuidavam dos seus custos para com a proteo ambiental (em desfavor de outras que
destinavam recursos para a rea), a investir no setor, tornando o mercado, desta forma,
mais competitivo. Como leciona o velho mestre Gofredo da Silva Telles "numa
sociedade onde h fracos e fortes, a liberdade excessiva escraviza, o direito liberta".
No entanto, parte de nossos administradores pblicos, ao invs de buscar a
implementao da Lei Penal Ambiental, reprimindo ocorrncias de contaminao
criminosa, gesto temerria de resduos, e outras condutas de periculosidade real,
passou a semear interpretaes draconianas de tipos penais de menor potencial ofensivo
constantes no diploma legal, ameaando o mercado e produzindo a desconfiana dos
empresrios quanto sua real utilidade.
Um exemplo dessa equivocada estratgia oficial a interpretao perversa que vem
sendo dada ao artigo 60 da Lei de Crimes Ambientais. O dispositivo, da forma como
vem sendo aplicado, est atormentando empresas, empresrios, administradores e
tcnicos, alm de pr na ala de mira do Ministrio Pblico, funcionrios e autoridades
encarregadas do cumprimento da lei.
Tipifica o artigo 60 da Lei n. 9.605 ser crime punvel com deteno de um a seis meses
e/ou multa "construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte
do territrio nacional, estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores,

sem licena ou autorizao dos rgos ambientais, ou contrariando as normas legais e


regulamentares pertinentes".
Com efeito, no s administradores zelosos, como juristas de renome tm afirmado que
o delito em questo " de mera conduta", ou seja, que se consuma pela simples
atividade, ou to somente pelo comportamento do agente, independente do resultado.
"Basta ser surpreendido funcionando total ou parcialmente sem licena, para incorrer no
delito", dizem.
Quanto mais claro for o entendimento do texto legal, mais efetiva ser a aplicao da lei
e menor a margem para contestao ou interpretaes divergentes. O cidado, da mesma
forma como em relao s obras de engenharia, deve sentir segurana e estabilidade na
estrutura legal que rege sua vida, mormente quando o assunto de natureza penal.
Posto isso, de nosso entendimento que no poderia haver espao para divagaes
quanto natureza delitiva do ato de ampliar, reformar ou funcionar atividade
potencialmente poluidora sem a devida licena.
Ocorre que o delito do artigo 60 no formal, nem mesmo de mera conduta.
Primeiro porque no h, para a empresa, exigibilidade de conduta diversa de se fazer
existir. Seria o mesmo que obrigar o indivduo a morrer por asfixia pelo fato de ter sido
tipificado como delito o ato de respirar.
No h alternativa para a vida seno a morte, e tal no pode ser exigido da atividade
econmica cujo objeto lcito.
Nesse sentido, o delito do artigo 60 da Lei 9.605 no pode se equiparar a tipificaes
"de mera conduta" como o ato de dirigir veculos sem habilitao ou portar arma sem
licena. O indivduo que incorra em um desses delitos poderia ter optado por tomar um
txi ao invs de dirigir ou simplesmente ter deixado a arma em casa ao invs de portla; o mesmo no se pode fazer com as empresas.
5.2. O que seria "potencialmente poluente" para a lei penal?
certo que o ato de poluir o ambiente pe em risco toda uma sociedade. Nesse sentido,
a degradao ambiental que se procura evitar com a edio de normas legais de
restrio a atividades poluidoras.
No entanto, o risco de produzir degradao ambiental pode no estar presente no mero
ato de ampliao, reforma ou funcionamento sem licena de uma empresa, ainda que
considerada potencialmente poluidora.
H uma sutileza legal que merece ser abordada: para a Lei Civil e Administrativa, basta
a potencialidade poluente intrnseca atividade industrial para ocorrer a exigibilidade
da licena; j para a lei penal, a conduta delitiva est vinculada ao risco real e iminente
de ocorrer a poluio.
5.3. As diferentes sanes e a finalidade da sano penal.

A sano administrativa ambiental objetiva corrigir distores e punir (s vezes com


grande rigor) os infratores, trazendo-os tutela dos rgos de fiscalizao. Nesse
campo, pode o administrador, ao par da multa, conceder prazos e estabelecer condies,
visando dar oportunidade ao infrator para corrigir a irregularidade. Pode, tambm, o
administrador aplicar multas e sanes mais graves, at mesmo suspender as atividades
do recalcitrante. A sano administrativa, assim, de natureza disciplinar e preventiva,
com efeitos fiscais e econmicos.
A sano civil ambiental pode ser requerida por qualquer cidado interessado, entidades
civis e pblicas ou pelo Ministrio Pblico, sempre perante um rgo judicirio, que a
decidir por meio de amplo processo. A sano civil ambiental pode traduzir-se na
reparao do dano causado ao meio ambiente pelo poluidor, ou na obrigao deste
adotar medidas de correo, preveno, ou mesmo abster-se de agir ou funcionar. A
responsabilidade civil do poluidor, como notrio, est vinculada ao fato ou ao risco do
dano ambiental, independentemente de culpa. A sano civil, assim, mesmo quando
aambarcar os chamados danos morais, ter sempre efeitos econmicos.
J a sano penal ser decidida judicialmente no bojo de um processo criminal,
mediante denncia formulada pelo Ministrio Pblico.
No finalidade da sano penal reparar o dano ou corrigir administrativamente a
atitude do delinqente. Por meio da pena o infrator expia sua culpa, recebe a reprovao
social pelo seu ato. A pena, portanto, de natureza pblica, retributiva, visa produzir
efeitos didticos para a comunidade e o prprio criminoso, prevenindo a sociedade,
mesmo quando envolve obrigaes pecunirias.
O Estado, portanto, possui sua disposio meios legais suficientes, de ordem
administrativa e civil, para corrigir e ajustar condutas potencialmente lesivas ao meio
ambiente, licenciadas ou no.
O Poder Pblico deve, assim, recorrer busca de uma sano penal, somente quando e
onde constatar efetiva periculosidade na conduta do infrator.
5.4. A conduta do agente como elemento do crime
O risco de degradao ambiental deve ser assumido pelo agente para que ocorra
relevncia penal na sua ao. No caso da atividade potencialmente poluente, a
relevncia penal pode no existir se o agente estiver adotando as medidas necessrias
para prevenir os riscos de degradao, e buscando a adequao legal junto
administrao.
Reza o artigo 225 da Constituio Federal, em seu pargrafo 3, que pessoas fsicas ou
jurdicas se sujeitaro a sanes penais (ao par das sanes administrativas e civis)
quando adotarem condutas e atividades "consideradas lesivas ao meio ambiente". Esta
lesividade portanto, deve ser real, sob pena de resumirem as sanes cabveis ao campo
administrativo e civil.
O tipo penal do artigo 60 da lei n. 9.605 requer conduta dolosa do agente, ou seja, o
infrator deve agir com dolo - vontade subjetiva de praticar o delito ou assuno

voluntria de um risco real de provocar dano ambiental com a atividade no licenciada


(visando, por exemplo, benefcios econmicos).
H crime, ainda, quando o agente instala, reforma ou opera atividade ciente da
incompatibilidade legal para com a atividade, circunstncia que objetivamente impediria
sua normalizao. Fora desses requisitos no haveria razo para adoo de medidas
penais posto estar o caso restrito ao mbito das infraes administrativas e das medidas
civis.
5.5. Circunstncias objetivas a serem analisadas
A maior parte das nossas indstrias estava, de h muito em funcionamento, quando da
promulgao da Lei Penal Ambiental, em especial a chamada indstria pesada. Vrias
delas encontravam-se razoavelmente adaptadas aos padres formais de emisso e
destinao de resduos, porm, defasadas tecnologicamente.
Outras indstrias, ao tempo da edio da Lei, surpreendidas pela fiscalizao, buscavam
atender s exigncias do licenciamento ambiental, e, nesse sentido, viam-se submetidas
ao jogo de pacincia, imposto pela demorada e burocratizada ao dos rgos
responsveis pela concesso da licena.
Uma grande parte das plantas em operao de nosso parque industrial, premidas, de um
lado, pelas exigncias dos rgos ambientais e, de outro, pelo aperto no oramento,
buscavam (e ainda buscam) adequar o timing das mudanas e adaptaes ao seu
cronograma financeiro.
Outra parcela de nosso parque industrial, refm da competitividade internacional, da
premncia de resultados de produtividade e dos prazos de financiamento, tratou de por
em funcionamento sua maquinria recm-adquirida - via de regra menos poluidora e
dentro de padres de emisso mais restritivos que os nacionais, obviamente sem
compatibilizar-se com a demorada ao de nossas agncias ambientais, buscando a
regularizao da atividade a posteriori ou por meio de licenas provisrias (tais como a
autorizao provisria para "teste" do equipamento).
Em nenhum momento, essas empresas deixaram de objetivar uma finalidade lcita para
sua atividade. Nenhuma delas tem por objetivo poluir, mas, sim, produzir.
Em todos esses casos, notrio que a distoro de comportamento tem origem no
desaparelhamento dos rgos ambientais, incapazes de responder demanda de
licenciamento nos prazos e condies de razoabilidade tcnica e econmica.
Ressalte-se que a razoabilidade e a eficincia constituem princpios da administrao
pblica, embutidos no artigo 37 de nossa Constituio Federal de 1988.
Alis, nossos governantes reconhecem a distoro, tanto que no raro dedicam-se a
produzir obras necessrias e meritrias sem obter o devido licenciamento ambiental,
muitas vezes buscando a adequao legal quando consumada a obra. Alegam nossos
administradores, em sua defesa, justamente a demora na obteno da licena e a
urgncia dos cronogramas financeiros.

O Ministrio Pblico, titular da ao penal, ao examinar as circunstncias da pendncia


em que se envolveu a empresa face ao licenciamento, dever, portanto, antes de redigir
ou no a denncia, atentar para os gaps burocrticos obstaculizadores da pronta
regularizao do empreendimento (alguns preexistentes lei ambiental), e compar-los
aos fatores de ordem econmica e financeira, essenciais sobrevivncia da atividade em
tela, para ento identificar se o fato circunscreve-se s esferas administrativa e civil, ou
descamba para o campo criminal. O mesmo, em grau mais amplo, e sob o crivo do
contraditrio e da ampla defesa, dever fazer o magistrado, no mbito da ao penal.

6. STJ PERMITE QUE A PESSOA JURDICA RESPONDA POR CRIME


AMBIENTAL
No dia 06 de junho de 2005 foi noticiado pelo Jornal Valor Econmico (5), a primeira
vez que um Tribunal Superior autorizou uma empresa a responder uma ao penal por
crime contra o meio ambiente. O processo que envolve um posto de gasolina do
municpio de Videira, em Santa Catarina, apura a sua responsabilidade pelo lanamento
de leo, graxa e outros produtos qumicos no leito de um rio. Caso seja condenado, o
posto poder ser obrigado a prestar servios comunidade ou mesmo ter suas atividades
suspensas.
A incluso da pessoa jurdica na denncia foi permitida pelo Superior Tribunal de
Justia (STJ) ao analisar um recurso do Ministrio Pblico de Santa Catarina,
responsvel pela denncia contra a empresa. A Corte entendeu que, alm dos
responsveis pelo empreendimento, a pessoa jurdica tambm pode ser responsabilizada
criminalmente. O Ministrio Pblico recorreu ao STJ porque a primeira instncia e o
Tribunal de justia do Estado rejeitaram a denncia contra a empresa, aceitando-a
apenas para os proprietrios do estabelecimento.
A possibilidade de empresas responderem a processos penais algo controverso no
Brasil, apesar da previso estar na Constituio Federal e ainda na Lei n 9.605/98, que
trata dos crimes ambientais, enfrentando resistncia, pois o conceito predominante o
de que o direito penal s se aplica para a restrio fsica de pessoas, o que no atingiria
as empresas.
Porm, o que a reduo da capacidade econmica da pessoa jurdica mais eficaz do
que a pena contra a pessoa fsica. "Trata-se de uma condenao moral da empresa" (6),
razo pela qual a deciso do STJ importante, por ser o primeiro passo de um Tribunal
Superior no sentido de autorizar essa criminalizao.
Nessa reportagem, o professor Eduardo Reale Ferrari ressalvou que por muito tempo
uma corrente de juristas defendeu que a Constituio Federal s autorizava as sanes
administrativas para as pessoas jurdicas, numa mera interpretao do texto. Dez anos
mais tarde, veio a Lei Crimes Ambientais, que regulamentou o artigo da Constituio
que trazia a responsabilidade penal para as pessoas jurdicas. Segundo ele, a lei
estabelece que, para ocorrer a responsabilidade penal da empresa, necessrio estar
comprovado que o crime ambiental tenha decorrido de uma autorizao do
representante legal ou um colegiado da empresa. E ainda de um contrato de atividade
que causou o dano. (7)

Por fim, podemos verificar a aplicao concreto e efetiva da Lei dos Crimes
Ambientais, acostumada a existir apenas no plano formal no passado, o que no
acarretava qualquer incidncia ou conseqncia no plano real.
Notas:
1 - PINHEIRO PEDRO, Antonio Fernando. A responsabilidade das empresas e dos
administradores e a nova Lei de Crimes e Infraes Administrativas contra o Meio
Ambiente. Disponvel em [http://pinheiropedro.com.br] capturado em 19/06/2005.
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2 - 3 do Artigo 225 da Constituio Federal de 1988.
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3 - 5 do Artigo 173 da Constituio Federal de 1988.
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4 - Artigo 3 da Lei n. 9.605/98. Voltar para o tpico
5 - Jornal Valor Econmico de 06 de junho de 2005.
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6 - PINHEIRO PEDRO, Antonio Fernando. Entrevista concedida para o Jornal Valor
Econmico de 06 de junho de 2005. Voltar para o tpico
7 - FERRARI, Eduardo Reale. Entrevista concedida para o Jornal Valor Econmico de
06 de junho de 2005. Voltar para o tpico

Seguro Ambiental
Antonio Fernando Pinheiro Pedro
A preocupao com relao a prejuzos causados ao meio ambiente e os custos para
remediao dos danos vm crescendo desde a 2 Guerra Mundial. Por sua vez, o
mercado de seguros ambientais desenvolveu-se aceleradamente durante os anos 90,
principalmente nos Estados Unidos da Amrica do Norte, mas tambm em outros pases
como a Frana e a Sua, apesar de j existir desde a dcada de 70 aplices de
responsabilidade civil que contemplavam ressarcimento por danos causados por
poluio sbita e acidental.
As coberturas oferecidas pelas seguradoras no ramo de Responsabilidade Civil em
Geral RCG, so por poluio sbita e gradual , porm existe grande resistncia do
mercado segurador em cobrir a poluio gradual, ou seja, ocorrncia de disperso
permanente e gradual de poluentes. Alguns Tribunais americanos deram ganho de causa
a segurados em aes movidas contra seguradoras pleiteando a cobertura dos danos
advindos desse tipo de poluio.
Em alguns pases na Europa, houve a incluso do seguro contra poluio gradual na
modalidade de seguro ambiental. Frana, Holanda e Itlia so alguns dos pases que
adotam esse tipo de seguro, que coberto por um pool de seguradoras. O pool holands,
composto de 60 seguradoras oferece garantias de at 5 milhes de florins, na Frana o

Assurpol, que o Grupo para Seguro de Riscos de Poluio chega a oferecer garantias
de at 125 milhes de francos (cerca de US$ 20 milhes).
No Brasil, em 1967 foi criada a Diviso de Responsabilidade Civil Geral no mbito do
IRB (Instituto de Resseguros do Brasil), sendo que desde aquela poca so previstas
condies especiais de cobertura para o risco de poluio, contaminao e vazamento,
desde que originados de um acontecimento sbito e acidental, ocorrido na vigncia do
contrato de seguro.
O mercado segurador brasileiro contempla uma srie de coberturas de riscos de
poluio, tais como, risco de vazamento durante o transporte rodovirio de mercadorias,
risco de derrame de petrleo e/ou derivados e riscos decorrentes da prospeco e
produo de petrleo (Petrobrs possui este tipo de seguro) e para riscos decorrentes da
produo de energia nuclear.
Quais sero, porm, as razes para que a prtica do seguro ambiental ainda no seja
comum no Brasil? Uma delas, sem dvida, a falta punio das empresas que causam
danos ao meio ambiente. Outro fator relevante o fato da autoridade do Estado, em
muitos casos assumir a remediao dos danos causados ao meio ambiente fazendo a
sociedade como um todo arcar com os custos que so particulares e daquele agente
responsvel pelas emisses sejam elas, acidentais ou no. Mas as explicaes podem
estar mesmo na relao dos custos e benefcios dessa modalidade. Ou seja, embora seja
possvel assegurar contra os riscos de poluio e acidentes ambientais, na prtica a
modalidade ainda no emplacou.
A empresa que pretende fazer uma aplice de seguro de responsabilidade civil por
poluio ambiental, dever contar com um Sistema de Gesto Ambiental SGA
eficiente, que contemple um bom programa de gerenciamento de risco e monitoramento
ambiental. Alm disso, a seguradora para fazer uma anlise preliminar do risco e,
estabelecer o prmio em funo das prticas de gesto adotadas pelo segurado, dever
efetuar uma inspeo ou mesmo uma auditoria ambiental, o que implica dizer que a
empresa deve estar suficientemente preparada, para abrir suas portas para a seguradora,
que levar em conta diversos aspectos, dentre outros, a localizao do risco segurvel e
sua provvel extenso e, do grau de risco associado atividade que exerce.
As condies objetivas, portanto, demonstram que primeiro de tudo necessrio que o
seguro ambiental em suas inmeras modalidades seja praticado no Brasil com maior
freqncia, oferecendo uma base mais slida ao patrimnio empresarial brasileiro. As
condies da realidade ambiental brasileira explicitam que esse um encargo que os
agentes sociais da produo devem carregar para que os ressarcimentos pelos danos
advindos de episdios ou decorrentes de uma ao continuada sejam praticados com
rapidez para que tambm as medidas corretivas possam ocorrer o mais rapidamente
possvel. De outro lado, as seguradoras e seus agentes tambm j dispem de muitas
ferramentas para minimizar as eventuais perdas que indenizaes milionrias venham
impor, sendo uma delas o resseguro.
No entanto, apesar de existir a possibilidade de se assegurar contra os riscos de poluio
ambiental, na prtica este tipo de seguro no comum no Brasil, apesar da premente
necessidade das empresas em se garantir quanto ao risco de ocorrncia de acidentes e
danos graduais ao meio ambiente e, da necessidade de se internalizar os custos advindos

dos danos causados ao meio ambiente evitando assim a socializao do prejuzo e a


privatizao do lucro, alm de prevenir a formao de passivos ambientais no
encerramento de atividades industriais. J foi o tempo em que a questo ambiental nas
empresas era tratada apenas como despesa. Da mesma forma que o falso marketing
ambiental tambm tem os seus dias contados.
O investimento em programas eficientes de gesto ambiental, associados a
compromissos ticos e de transparncia total das aes das empresas apenas fortalece a
imagem das mesmas fazendo com seus produtos e suas marcas meream a fidelidade
dos consumidores.
O seguro ambiental, sem dvida, far cada vez mais parte desta agenda de
compromissos sociais que as empresas devem adotar. Isso porque no h dinheiro que
pague por uma reputao destruda. Que o digam empresas como a Union Carbide com
o pavoroso acidente de Bophal na ndia ou a Rhodia, de Cubato com os seus canteiros
de produtos qumicos txicos enterrados em So Vicente, outra cidade da Baixada
Santista, em So Paulo. Agora mesmo, estamos assistindo quase que simultaneamente a
dois casos que tambm servem para ilustrar que a negligncia tem um preo muito caro.
Que o Marketing reativo no resolve e que se investimentos preventivos, entre eles o
seguro ambiental, fossem feitos, talvez os impactos dos episdios da Shell de Paulnia e
da Cofap, de Mau, pudesse ser melhor conduzidos. Nunca demais afirmar que a
questo ambiental um eterno porvir, na medida em que o homem colocou em cheque a
sade do Planeta com os seus modelos de produo.

Viso Legal do Mecanismo de Desenvolvimento


Limpo: Seqestro de Carbono
Antonio Fernando Pinheiro Pedro
O Efeito Estufa
A queima de combustveis fsseis (carvo, leo e gs), alm de outras atividades diretas
como o desmatamento, emitem grande quantidade de gases na atmosfera, em especial o
dixido de carbono (CO2). A cada ano, estas emisses adicionam atmosfera 7 bilhes
de toneladas de CO2, que nela podem permanecer por um perodo superior a cem anos.
A quantidade de CO2 liberada maior que a absorvida pelas rvores e plantas em seu
processo de fotossntese. Esse acmulo de CO2 na atmosfera bloqueia a sada da
radiao de alta temperatura para o espao, causando o chamado Efeito Estufa.
O fenmeno ocasiona:

expanso da gua dos oceanos, provocando aumento do nvel do mar e eventual


fuso de parte das massas de gelo nas regies polares;
aumento da turbulncia da atmosfera ampliando a freqncia de eventos
climticos extremos, como furaces, chuvas intensas, etc.,
migrao das florestas e sua biodiversidade para zonas mais temperadas,
provocando danos ecossistmicos.

A propsito, na Conferncia das Naes Unidas Sobre Meio Ambiente e


Desenvolvimento (RIO-92), foi assinada a importante Conveno de Mudanas
Climticas (CCC) (1), ratificada pelo Congresso Nacional em 28 de fevereiro de 1994,
vigorando no Brasil a partir de 29 de maio do mesmo ano.
Trata-se de uma Conveno-Quadro, que se desenvolve a cada protocolo firmado em
Conferncia das Partes subscritoras.
Convenes so acordos concludos entre Estados em forma escrita e regulados pelo
Direito Internacional, sendo aplicveis em todo o territrio dos pases contratantes. Elas
acarretam obrigaes para os poderes estatais de cada um dos signatrios e o
descumprimento das obrigaes nelas estipuladas acarreta a responsabilidade
internacional do Estado faltante.
Para que a conveno entre em vigor e torne-se vinculativa, cada pas signatrio deve
cumprir algumas formalidades, de acordo com o regime interno de cada um deles. De
modo geral, deve existir a i) negociao, ii) assinatura; iii) ratificao; iv) promulgao;
v) publicao.
No caso do Brasil, o Presidente da Repblica tem o poder de celebrar convenes, ao
passo que estas ficam sujeitas ao referendo do Congresso Nacional, consoante dispe o
art. 84, inciso VIII, da nossa Constituio Federal.
A Conveno do Clima, como j foi dito, uma Conveno Quadro (2), uma vez que
deve ser seguida de protocolos que detalharo as medidas adicionais internas que sero
tomadas pelos diversos pases signatrios.
As naes desenvolvidas que assinaram a conveno, comprometeram-se a criar
mecanismos para reduo das emisses dos gases causadores do efeito estufa, bem
como mecanismos alternativos de absoro de CO2, atravs de projetos de seqestro de
carbono.

Aps a Conveno
No ano de 1995, firmou-se o Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas
(IPCC) (3), que decidiu a tomada de medidas preventivas face o grande risco potencial
de mudana climtica.
Os Estados Unidos, atravs da Resoluo 151, de 1997, expressou sua preocupao com
a questo, afirmando: ... that United States should manage its public domain national
forest to maximize the reduction of carbon dioxide in the atmosphere among many other
objectives and that the United States should serve as an example and as a world leader
in actively managing its public domain national forests in a manner that substantially
reduces the amount of carbon dioxide added to the atmosphere.
No mesmo ano de 1997, firmou-se o Protocolo de Kyoto em desdobramento da
conveno, que adotou valores especficos de reduo de emisses dos gases de efeito
estufa elencados no seu Anexo A- em 5% (cinco por cento) sobre os nveis de 1990, no
perodo de compromisso de 2008 a 2012. Isso significa a reduo de centenas de

milhes de toneladas por ano, com custo estimado de aproximadamente 35 (trinta e


cinco) bilhes de dlares anualmente.
Os mtodos aceitos para efetivar a reduo de emisses de gases de efeito estufa so, de
maneira geral, baseados em processos para melhoria da eficincia na utilizao e
transmisso de energia, processos industriais e sistemas de transporte.
A grande inovao do Protocolo de Kyoto foi o conceito de comercializao
internacional de crditos de seqestro de gases causadores do efeito estufa. Assim, os
pases ou empresas que reduzirem abaixo de suas metas podero vender este crdito
para outro pas ou empresa que no houver atingido o grau de reduo almejado.
A Conferncia das Partes COP (rgo supremo, segundo o artigo 7 da Conveno do
Clima), rene-se anualmente, desde 1995, com o objetivo de obter consenso na
implementao dos Protocolos da Conveno.
Em 1995 ocorreu a COP-1 na cidade de Berlim/Alemanha. Em 1996 deu-se a COP-2
em Genebra/Sua. A COP-3 ocorreu em 1997 na cidade de Kyoto/Japo. Em 1998,
ocorreu em Buenos Aires/Argentina a COP-4 e em 1999 a COP-5, na cidade de
Bonn/Alemanha.
A ltima Conferncia das Partes objetivou o consenso na criao de uma agenda de
trabalho que estabelea regras e critrios para a implantao do mecanismo financeiro
relativo aos fins da Conveno, detalhado no Protocolo de Kyoto.
A proposta de consenso foi batizada como RIO+10, na expectativa do mecanismo
entrar em vigor no ano de 2002. A proposta RIO+10 depende do sucesso da COP-6,
prevista para novembro de 2000 na cidade de Haia - Holanda, onde se buscar a
ratificao do Protocolo de Kyoto pela maioria de 55 Pases - Partes, englobando
aquelas constantes do Anexo I, responsveis por 55% das emisses totais de dixido de
carbono no globo.

O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo


Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (CDM) (4) uma ferramenta de flexibilidade
autorizada no Protocolo de Kyoto. Ele foi criado a partir da idia original da proposta
brasileira de estabelecimento de um fundo de compensao criado para sustentar as
aes de reduo e seqestro de carbono na atmosfera.
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo tem como objetivo assistir aos pases em
desenvolvimento na reduo e seqestro de CO2, prioritariamente para permitir que os
pases desenvolvidos cumpram seus compromissos quantificados de limitao e reduo
de emisses, assumidos na Conveno.
Dessa forma, a discusso sobre mudanas climticas transfere-se do meio ambientalista
para o mbito das finanas e dos negcios. O CDM permitir a certificao de projetos
de reduo de emisses e de seqestro de carbono e sua comercializao e utilizao
nos pases desenvolvidos.

Essa certificao possibilitar a transferncia de tecnologia e de recursos de empresas


dos pases desenvolvidos interessadas na obteno dos j renomados Certificados de
Reduo de Emisso (CER). (5)

Controvrsias a respeito do CDM


Para alguns pases, incluindo-se os Estados Unidos, um elemento fundamental do
Protocolo de Kyoto seria o comrcio de emisses baseado na adoo de obrigaes
mandatrias de reduo por todos os pases. Este ponto de vista ilustrado na
Resoluo 151 do Senado Norte-Americano, j referida.
Ou seja, o CDM deveria ser precedido da obrigao posta a todos os pases de
reduzirem suas emisses de poluentes atmosfricos.
Posto o conflito, sugeriu-se a adoo de obrigaes voluntrias assumidas pelos pases
em desenvolvimento. A idia, porm, foi rejeitada face possibilidade dos bancos e
agncias financiadoras discriminarem os pases que no firmassem os acordos. A
criao do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, portanto, remanesce, ainda, como
nica soluo passvel de consenso. (6)
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, consoante o Protocolo de Montreal, deve,
no entanto, sujeitar-se autoridade e orientao da Conferncia das partes (COP) e
superviso de um conselho executivo do CDM.
As redues de emisso resultantes da atividade de cada projeto sero certificadas por
entidades operacionais a serem designadas pela Conferncia das Partes. No entanto, a
definio dos responsveis pela certificao de reduo de emisses ainda permanece
em aberto, contudo, as verificaes sero, obrigatoriamente, independentes, segundo
determina o prprio Protocolo de Kyoto.
Os mtodos de medio de quantidade de carbono captado na atmosfera constituem
matria da mais alta relevncia, pois a reside toda a credibilidade dos projetos de
seqestro de carbono a serem certificados.
certo que os mtodos utilizaro modelos matemticos a fim de relacionar dados
coletados em campo e com valores a serem estimados.
Toda essa controvrsia ser objeto de debate em novembro prximo, quando os
representantes dos pases signatrios da Conveno devero aprovar, na cidade de Haia
- Holanda, as regras do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.
Existe forte conflito na quantificao total das emisses passveis de serem negociadas.
A quase totalidade das pases desenvolvidos, incluindo-se a o peso da Unio Europia,
favorvel reduo das emisses por meio da adoo de tecnologias limpas no
territrio de cada Estado nacional. Tal opinio no compartilhada pelos Estados
Unidos, que pleiteiam a negociao dos Crditos de Reduo de Emisses relativos ao
CDM sem restries no mercado livre.

A polmica decorre do fato do Protocolo de Kyoto no ter definido qual parte das
obrigaes de reduo de emisso poder ser atendida fora das fronteiras nacionais,
atravs do uso de mecanismos de flexibilizao. Uma porcentagem pequena encorajaria
aes domsticas nos pases desenvolvidos, reduzindo o fluxo financeiro aos pases em
desenvolvimento. Uma porcentagem grande desencorajaria aes domsticas e
eventualmente tenderia a levar um aumento das emisses nos pases desenvolvidos.
A no soluo desses conflitos, significaria o risco de emisso de ttulos que
estimulariam a especulao financeira sem reduo das fontes de emisso dos gases.
Acreditamos, porm, que todos chegaro a um consenso gerando toda uma economia
baseada nos Mecanismos de Desenvolvimento Limpo, o que permitir uma melhora no
equilbrio ambiental - econmico mundial.
No Brasil, j existem projetos de lei que buscam sistematizar as regras nacionais para
implementao do mecanismo de seqestro de carbono e estabelecer regras de obteno
dos crditos de CDM.
Nosso pas cumprir papel relevante dado sua extenso territorial e peculiar
disponibilidade a sediar projetos de seqestro de carbono os mais variados,
abocanhando, desta forma, grande parte dos mais de 18 bilhes de dlares previstos na
gerao e comercializao dos CDMs surgidos no Protocolo de Kyoto.
Notas:
1 - Climate Change Convention - Voltar ao tpico
2 - FCCC Framework Convention on Climate Change
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3 - International Panel on Climate Change - Voltar ao tpico
4 - Clean Development Mechanism - Voltar ao tpico
5 - Certificate of Emission Reduction - Voltar ao tpico
6 - Frum XXI Energias Renovveis no Estado de So Paulo; Documento para
discusso elaborado pelo Centro Nacional de Referncia em Biomassa. - Voltar ao
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