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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO


E REGIONAL
PROGRAMA DE PS GRADUAO EM
PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

IGOR POUCHAIN MATELA

TRANSIO REGULATRIA NO TRANSPORTE POR


NIBUS NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO

RIO DE JANEIRO
2014

IGOR POUCHAIN MATELA

TRANSIO REGULATRIA NO TRANSPORTE POR


NIBUS NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado do Programa


de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte
dos requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em
Planejamento Urbano e Regional.
Orientador: Prof. Dr. Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

Aprovada em: ____________________

BANCA EXAMINADORA
________________________________
Prof. Dr. Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro
Universidade Federal do Rio de Janeiro
________________________________
Prof. Dr. Carlos Antnio Brando
Universidade Federal do Rio de Janeiro
________________________________
Prof. Dr. Nelson Rojas de Carvalho
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro

Sumrio
INTRODUO ................................................................................................... 5
CAPTULO 1 A GEOGRAFIA DA ACUMULAO, COERNCIAS
ESTRUTURADAS E ALIANAS DE CLASSE ............................................... 15
1.1 A geografia da acumulao ............................................................................................ 15
1.2 Coerncias estruturadas................................................................................................. 20
1.3 Alianas de classe e o papel do Estado .......................................................................... 24

CAPTULO 2 FORMAO E CONSOLIDAO DO SETOR PRIVADO DE


TRANSPORTE URBANO POR NIBUS NO RIO DE JANEIRO .................... 29
2.1 A Sagrada Aliana ........................................................................................................ 30
2.2 O Capital Mercantil e o Patrimonialismo Urbano .......................................................... 34
2.3 Trajetria das empresas de nibus e a construo de sua hegemonia nos transportes
pblicos do Rio de Janeiro....................................................................................................... 37
2.4 Pilares da regulao do setor ......................................................................................... 45
2.4.1 Espaos de acumulao protegidos ........................................................................ 45
2.4.2 Formas de acumulao por espoliao ................................................................... 48

CAPTULO 3 CRISE NO TRANSPORTE URBANO E A INFLEXO


NEOLIBERAL .................................................................................................. 52
3.1 A crise do transporte pblico ......................................................................................... 52
3.2 Causas da crise ............................................................................................................... 55
3.3 Transio jurdico-institucional ...................................................................................... 56
3.4 Sustentao terica ........................................................................................................ 57
3.5 Solues propostas......................................................................................................... 61
3.6 Neoliberalismo realmente existente .............................................................................. 69

CAPTULO 4 A CONCESSO DO SISTEMA DE TRANSPORTE PBLICO


POR NIBUS: PERMANNCIAS E MUDANAS .......................................... 77
4.1 Licitao para o novo modelo de regulao .................................................................. 77
4.1.1 - Avaliao da distribuio espacial do servio .......................................................... 78
4.1.2 - Objetivos da Prefeitura ............................................................................................ 79
4.1.3 - Prazo da concesso .................................................................................................. 80
4.1.4 - Bilhete nico ............................................................................................................ 80

4.1.5 - Racionalizao .......................................................................................................... 81


4.1.6 - Sistema de Bilhetagem Eletrnica............................................................................ 81
4.1.7 - Lgica regional ......................................................................................................... 82
4.1.8 - Corredores Estruturais BRT ...................................................................................... 85
4.1.9 - Terminais Rodovirios Urbanos ............................................................................... 88
4.1.10 - Forma de remunerao e definio da tarifa ........................................................ 88
4.1.11 - Receitas alternativas, complementares e acessrias ............................................ 88
4.1.12 - Critrio de escolha (propostas comercial e tcnica) .............................................. 88
4.1.13 - Perspectivas futuras ............................................................................................... 90
4.2 Resultados ...................................................................................................................... 91
4.2.1 - Propostas comerciais ............................................................................................... 91
4.2.2 - Propostas tcnicas ................................................................................................... 91
4.2.3 - Notas das Propostas ................................................................................................. 96
4.2.4 - Consrcios ................................................................................................................ 96
4.3 Permanncias ................................................................................................................. 98
4.3.1 - Espaos de acumulao reservados ......................................................................... 99
4.3.2 Formas de acumulao por espoliao ................................................................. 105
4.3.3 - Controle das informaes ...................................................................................... 112
4.3.4 - Estrutura empresarial ............................................................................................ 116
4.4 - Tendncias e Perspectivas ............................................................................................ 128
4.4.1 Fortalecimento dos grupos dominantes ............................................................... 128
4.4.2 BRTs como modernizao do negcio .................................................................. 131
4.4.3 Superao da crise e expanso para outros modos de transporte ....................... 134

CONSIDERAES FINAIS ........................................................................... 137


BIBLIOGRAFIA ............................................................................................. 139

INTRODUO
Em 27 de abril de 2010, a prefeitura do Rio de Janeiro publicou no Dirio
Oficial a inteno de realizar um edital de licitao das linhas de nibus da
cidade. De acordo com o anncio, "No Rio de Janeiro, o modelo vigente h
dcadas, de permisses para as empresas operarem linhas de nibus, tem
prejudicado a organizao e a racionalizao do sistema e estimulado a
concorrncia predatria entre os diversos modos de transporte que operam na
cidade, em detrimento da integrao.
Assim, em 15 de junho do mesmo ano, a Secretaria Municipal de
Transportes (SMTR) lanou o edital para reorganizar o transporte por nibus na
cidade, normatizar o servio e racionalizar as linhas. Associado a este
processo, seria implantado o chamado Bilhete nico nos nibus municipais
que permitiria at uma baldeao de nibus com o preo de uma tarifa.
Pela primeira vez a Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro realizava uma
licitao pblica para a concesso privada de todo o sistema de transporte por
nibus. Uma das principais mudanas com a licitao foi na relao do poder
concedente (prefeitura municipal) com as empresas de nibus, que deixaram
de ser permissionrias para se tornarem concessionrias. Antes, com o modelo
de permisses, cada empresa projetava as linhas de acordo com seus
interesses particulares de mercado e apresentava a proposta Secretaria de
Transportes, que decidia pela autorizao de operao. No modelo de
concesso, o poder pblico teria mais instrumentos de regulao, havendo um
contrato formal e um planejamento abrangente do sistema de transporte.
Neste novo modelo, a cidade foi dividida em cinco regies, chamadas de
Redes de Transportes Regionais (RTRs). Cada uma delas foi concedida a um
consrcio diferente. Ao garantir uma rea delimitada e exclusiva para a
atuao de cada consrcio vencedor da licitao, pretendia-se acabar com a
competio territorial entre as empresas de nibus. A racionalizao das linhas
(entendida como adequao entre a demanda de passageiros e a oferta de
nibus) contribuiria para diminuir o custo das empresas e consequentemente o
valor da tarifa.
Os consrcios vencedores da licitao para as linhas de nibus tambm
viriam operar os futuros corredores expressos de nibus (Bus Rapid Transit -

BRT) entre Barra da Tijuca e o Aeroporto Internacional do Galeo


(TransCarioca); entre Barra da Tijuca e Santa Cruz (TransOeste); entre Recreio
dos Bandeirantes e Deodoro (TransOlmpica) e entre Deodoro e o Aeroporto
Santos Dumont (TransBrasil).
A concesso abrangente do sistema de transporte por nibus, com a
relao entre a Prefeitura e as empresas de nibus regidas por um contrato
pblico e com prazo determinado sinaliza uma importante mudana na poltica
de transportes do Rio de Janeiro. E esta importncia est diretamente
relacionada ao peso deste modal no contexto geral do transporte coletivo na
metrpole fluminense.
O transporte pblico de passageiros na Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro realizado basicamente a partir de 5 modais: nibus, metr, trens,
barcas e vans (legalizadas ou clandestinas). Apesar desta aparente
diversidade de modos e opes de deslocamento, destaca-se a primazia do
transporte rodovirio por nibus com uma participao de cerca 77% (Tabela 1)
no total dos deslocamentos feitos por transportes coletivos na metrpole.
Enquanto que ao governo estadual cabe regular os transportes intermunicipais
(inclusive dentro da RMRJ), as municipalidades so responsveis pela
regulao do transporte pblico nos limites de seus territrios. Desta forma, o
governo estadual regula os trens, metr, barcas, vans e nibus intermunicipais
e cada prefeitura regula as vans e nibus intramunicipais. Ressalte-se que
enquanto os nibus se originam e se desenvolvem at os dias atuais
basicamente por meio de capitais privados; Metr, trens e barcas eram
operados por empresas estatais at passarem pelo processo de privatizao
nos anos 1990.

Tabela 1 Diviso modal dos transportes coletivos na RMRJ

Modo de transporte coletivo

Viagens dirias (x 1000)

nibus executivo

70

0,63

nibus municipal

6.672

60,5

nibus intermunicipal

1.781

16,2

nibus pirata

16

0,14

Metr

665

6,04

Trem

568

5,16

Transporte escolar

428

3,88

Transporte fretado

55

0,50

Barcas

105

0,95

Van

658

5,97

Total

11.016

100

Fonte: PDTU 2011 (dados preliminares)

Os

nibus

municipais

tm

uma

participao

de

60,5%

dos

deslocamentos totais na RMRJ. Este montante est distribudo entre seus 20


municpios integrantes, mas com um peso desproporcional em favor do
municpio do Rio de Janeiro, ncleo da Regio Metropolitana. A Tabela 2
mostra que 63,1% das viagens de transporte coletivo so originadas no
municpio do Rio de Janeiro e, destas, 92% tm um destino interno, ou seja,
so viagens realizadas nos limites da cidade do Rio de Janeiro.

Tabela 2 municpio de origem das viagens e limites territoriais dos destinos


Municpio de
origem

Viagens

Viagens
(%)

Destinos externos
ao municpio (%)

Destinos internos
ao municpio (%)

Belford Roxo

304.221

3,3

57

43

Duque de Caxias

621.472

6,7

33

67

14.338

0,2

50

50

Itabora

116.965

1,3

50

50

Itagua

37.194

0,4

37

63

Japeri

35.676

0,4

68

32

Mag

103.080

1,1

39

61

Mangaratiba

11.718

0,1

15

85

Maric

75.500

0,8

26

74

Mesquita

72.015

0,8

74

26

Nilpolis

90.531

1,0

54

46

Niteri

415.230

4,5

37

63

Nova Iguau

494.544

5,4

30

70

Paracambi

15.747

0,2

50

50

Queimados

60.282

0,7

53

47

5.831.329

63,1

92

So Gonalo

608.552

6,6

37

63

S. Joo de Meriti

285.012

3,1

51

49

25.852

0,3

46

54

8.197

0,1

69

31

10.388

0,1

9.237.844

100

20

80

Guapimirim

Rio de Janeiro

Seropdica
Tangu
Fora da RMRJ
Total
Fonte: PDTU 2003

Se nos voltamos para verificar estes deslocamentos internos ao


municpio do Rio de Janeiro, conclumos que a tambm o transporte por
nibus apresenta sua primazia em relao aos outros modos de transporte
coletivo (Tabela 3). Isto nos permite afirmar que o sistema de nibus da cidade
do Rio de Janeiro o mais significativo em termos quantitativos na estrutura de
transportes da metrpole.

Tabela 3 - Movimento de passageiros segundo os transportes rodovirio, ferrovirio,


hidrovirio e aerovirio - Municpio do Rio de Janeiro (2012)

Tipo de transporte

nibus

71,6

Metr

13,8

Trem

10,5

Hidrovirio

2,1

Aerovirio

1,9

Fonte: Armazm de Dados da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro


Obs.: No foram contemplados os dados do transporte alternativo feito por vans e kombis.

***
Segundo Lessa e Dain (1982), ao longo da segunda metade do sculo
XX, o urbano no Brasil passou a ocupar um papel especfico no contexto
nacional tanto nos processos econmicos de acumulao quanto na coalizo
poltica. Para estes autores, o pacto da Sagrada Aliana, administrado pelo
Estado, definiu rbitas de acumulao divididas entre o capital estrangeiro e o
capital nacional. Desta forma, o urbano foi reservado como locus privilegiado
da acumulao do capital nacional. Tal condio aprofundou nas cidades
brasileiras um padro de regulao baseado numa coalizo de interesses em
torno da acumulao urbana organizada sob a lgica mercantil, fundamentada
fortemente em relaes patrimonialistas com o Estado. Este padro bloqueou a
modernizao capitalista no espao urbano garantindo privilgios s fraes do
capital nacional predominantes nos circuitos de acumulao que envolviam
obras pblicas, mercado imobilirio e servios urbanos (especialmente os de
transporte). Recorrendo s contribuies de David Harvey, podemos afirmar
que tal coalizo foi constitutiva da coerncia regional estruturada que
conformou as cidades brasileiras no perodo.
Nesta mesma poca, o modal de transporte por nibus consolidou sua
hegemonia e hoje transporta mais de 70% da populao, o que evidencia sua
importncia na organizao espacial da cidade do Rio de Janeiro e de sua
regio metropolitana.

10

A partir dos anos 1990, se inicia um processo de transformaes no


capitalismo brasileiro fundado na liberalizao da economia. Desde ento, este
processo se aprofunda, interpenetra as escalas territoriais e alcana com fora
a produo do espao urbano. Trabalhamos com a hiptese de que
presenciamos um processo de neoliberalizao nos espaos urbanos no Brasil
que estaria desestruturando/reestruturando as coerncias regionais anteriores
e que a reorganizao do transporte por nibus no Rio de Janeiro aponta para
esta direo. Neste mesmo contexto, a chegada de novos agentes e novos
circuitos na acumulao urbana estariam pressionando a transformao da
cidade e a redefinio da coalizo de interesses em torno da acumulao
urbana em bases distintas do patrimonialismo historicamente estabelecido.
Cabe pontuar que entendemos neoliberalizao como um processo de
aprofundamento da mercantilizao e, especificamente para o caso estudado,
da lgica de mercado aplicada regulao estatal dos servios pblicos, nos
termos apresentados em diversos trabalhos por Jamie Peck, Neil Brenner e Nik
Theodore.
Segundo esta abordagem, a caracterizao das formas anteriores de
coerncia regional estruturada tambm fundamental, pois a neoliberalizao
um processo dependente da trajetria e se d de forma variada (variegated)
de acordo com as paisagens regulatrias herdadas, gerando formas
contextualmente especficas. Da incidncia da neoliberalizao nos espaos
concretos singulares resulta uma redefinio das arenas e dos interesses
polticos onde se articularo as disputas em torno da acumulao.
Este processo possibilita alteraes nas antigas coalizes urbanas
fundadas na acumulao mercantil e abre oportunidades para novos agentes
entrarem e redefinirem as coalizes. um processo no linear de
modernizao capitalista das cidades brasileiras que leva a mudanas nas
formas de acumulao urbana com todo um conjunto de efeitos nas formas de
produo do espao. Obviamente, o resultado final deste processo no est
dado, depende de disputas polticas, econmicas, sociais e espaciais. Os
agentes tradicionais procuram manter suas posies de privilgio e precisam
adaptar seus modos de exercer o poder. Por isso, devemos observar

11

empiricamente em que medida este processo se desenvolve e como os


diversos agentes produtores do espao se posicionam.
Neste trabalho, portanto, queremos analisar em que medida o processo
de reorganizao do transporte por nibus na cidade do Rio de Janeiro se
vincula com as transformaes mais gerais da ordem urbana em curso na
cidade e como a redefinio de uma coalizo de interesses em torno da
acumulao urbana implica em mudanas/continuidades da poltica municipal
de transportes. Para isso, organizamos a apresentao da seguinte maneira:
No Capitulo 1: A Geografia da Acumulao, Coerncias Estruturadas e
Alianas de Classe, partimos das recorrentes contribuies de David Harvey
sobre a forma que os processos de circulao do capital e de incessante
acumulao conformam uma geografia histrica do capitalismo. Harvey retoma
a idia de Marx de que o capital, em seu movimento, necessita continuamente
superar as barreiras espaciais para se reproduzir. H, portanto, uma busca de
aniquilao do espao pelo tempo atravs do desenvolvimento de tecnologias
de comunicaes e transportes que acelerem o tempo de rotao do capital,
comprimindo o horizonte espao-temporal do mundo e diminuindo os perodos
de circulao para a reproduo do capital.
Todo

este

movimento

de

superao

do

espao

enseja,

contraditoriamente, a criao de espao. O capital precisa de infra-estruturas


fsicas e sociais para circular. H, portanto, a implantao cada vez maior e
mais complexa de capital fixo arraigado na terra, que no pode ser movido sem
desvalorizao ou destruio. Este processo tende a gerar, em variadas
escalas, coerncias espaciais estruturadas, que podem ser entendidas como
configuraes territoriais que do suporte e ao mesmo tempo restringem o
movimento do capital.
As coerncias estruturadas englobam padres de produo, consumo e
troca; modos de regulao do capital e seu relacionamento com o Estado;
formas de acumulao e de produo espacial. Elas garantem certa
estabilidade espacial aos territrios e s alianas de classe e coalizes de
poder nelas contidas desenvolvem estratgias de atuao que podem ser
defensivas (no caso de preservar privilgios monoplicos de acesso a recursos

12

espaciais) ou competitivas (empreendedorismo urbano ou regional, mquina de


crescimento).
As alianas de classe tambm atuam no sentido de manter, ao longo do
tempo, as intrinsecamente instveis coerncias espaciais estruturadas. A
transio para um novo ajuste espacial-urbano reconstri a coerncia espacial
estruturada e leva mudanas nas alianas regionais.
No Captulo 2: Formao e consolidao do setor privado de transporte
urbano por nibus no Rio de Janeiro, discutimos como a aliana de classes
formada em escala nacional contribuiu para a configurao de um espao
urbano reservado ao capital nacional mercantil que determinou formas
especficas de produo do espao e coalizes urbanas que se estabeleceram
a partir de interesses ligados aos setores imobilirios, de obras pblicas e de
servios especialmente, os de transporte coletivo.
Em seguida, procuramos traar a trajetria do setor desde a decadncia
dos bondes, passando pela centralizao do capital das empresas, como
alcanaram a primazia nos transportes urbanos e suas relaes com o Estado.
Esta histria mostra como as empresas de nibus emergiram como agentes
hegemnicos no transporte pblico da cidade do Rio de Janeiro numa disputa
que levou derrota de um monoplio privado de capital estrangeiro no setor (a
Light, companhia de capitais canadenses, detinha a exclusividade na operao
dos bondes at o final dos anos 1940). Em seguida, h um processo de
centralizao do capital entre as vrias pequenas empresas. A principal figura
poltica deste processo foi o ex-governador do Estado da Guanabara nos anos
1960, Carlos Lacerda, que, atravs de uma srie de medidas, promoveu a
criao das novas empresas de nibus em substituio aos antigos lotaes
(veculos particulares que tinham a licena para o transporte de passageiros).
De certa forma, as empresas que surgem neste momento so criaes do
Estado.
Ainda neste captulo, identificamos os mecanismos presentes na relao
das empresas com o Estado que efetivavam as clusulas bsicas do pacto da
Sagrada Aliana: os espaos reservados de acumulao e a garantia de
rentabilidade do setor.

13

No Captulo 3: A crise do transporte urbano e a inflexo neoliberal,


fazemos uma reflexo crtica acerca da construo da ideia de crise no
transporte urbano surgida em meados dos anos 1990 a partir do aumento do
transporte particular individual e da disseminao do transporte coletivo por
vans irregulares. A formao de um consenso em torno do problema ensejou a
formulao

de

solues

pela

lgica

do

mercado.

introduo

da

competitividade no setor de transportes urbanos passou a ser vista como a


panacia apontada de forma quase unnime por tcnicos, acadmicos e
associaes dedicadas ao tema. Tal perspectiva, em conjunto com as
mudanas na legislao da regulao dos servios pblicos, teve forte
influncia nas polticas adotadas posteriormente.
Mas, se pela lgica econmica capitalista a racionalidade advm de um
ambiente de competio livre, o mesmo no poderia ser aplicado no caso do
objeto em questo (na verdade, a racionalidade buscada no setor de
transportes consistiria no inverso: limitar a competio entre as empresas).
Nesta perspectiva, discutimos o conceito de neoliberalizao como uma forma
de regulao especfica regida pela disciplina de mercado, o que nos permitiu
uma interpretao mais precisa do processo.
No Captulo 4: A Concesso do Sistema de Transporte Pblico por
nibus: permanncias e mudanas buscamos analisar a reorganizao do
setor a partir da licitao abrangente do sistema em 2010 e pesquisar como se
deu o processo de concesso. Para isso, apresentamos os objetivos
anunciados pela prefeitura constantes do edital de licitao e dos contratos de
concesso. Ento, a partir dos resultados, analisamos as permanncias e
mudanas no desenrolar concreto do processo. Em que medida a mudana
para uma relao contratual representa uma transformao efetiva com a
lgica de privilgios? Como o setor de transporte por nibus passa a funcionar
aps a licitao, seu posicionamento numa coalizo de interesses redefinida e
como os grupos empresariais se articulam dentro do modelo de consrcios. H
uma concentrao do capital, do poder econmico e poltico? Que tendncias e
perspectivas podemos identificar?
Nas Consideraes Finais, sublinhamos a importncia de compreender
o presente momento de transformaes por que passa a cidade do Rio de

14

Janeiro dentro de um contexto mais abrangente. A ideia de coerncia espacial


estruturada nos auxiliou a interpretar os processos em curso, integrando as
formas de acumulao, de produo espacial e a constituio das coalizes
polticas no espao urbano. Gostaramos que nosso estudo especfico sobre o
setor de transporte pblico por nibus possa representar uma contribuio
neste debate.

15

CAPTULO 1 A GEOGRAFIA DA ACUMULAO, COERNCIAS


ESTRUTURADAS E ALIANAS DE CLASSE
Na tentativa de explicar a formao de alianas de classe e coalizes de
poder que emergem em torno de unidades espaciais em diferentes escalas
geogrficas, recorro s importantes contribuies de David Harvey que,
recorrentemente em sua obra (1982, 1985, 2004a, 2004b, 2005a, 2005b,
2011), localiza estes fenmenos como estreitamente ligados geografia da
acumulao capitalista e produo da regionalidade e de coerncias
estruturadas. Procuro resumir a seguir os principais pontos do argumento que
considero relevantes para o escopo do presente trabalho.

1.1 A geografia da acumulao


A acumulao o motor cuja potncia aumenta no modo de
produo capitalista. O sistema capitalista , portanto, muito
dinmico e inevitavelmente expansvel; esse sistema cria uma
fora permanentemente revolucionria que, incessante e
constantemente, reforma o mundo em que vivemos. (HARVEY,
2005a p. 43)

A reproduo da riqueza sob o modo capitalista de produo depende


do contnuo processo de circulao do capital. Este processo se alimenta do
permanente acrscimo do valor das mercadorias e do volume de capital posto
em circulao. A competio pela acumulao crescente e ininterrupta de
capital o motor que move os impulsos do sistema capitalista. Uma vez que
este fluxo interrompido pela incapacidade de reproduzir de forma ampliada os
excedentes de capital, o sistema entra em crise.
Uma das formas pela qual o capital consegue aumentar sua reproduo
atravs da diminuio do tempo necessrio para sua circulao. Portanto, o
capital est sempre voltado para encurtar seu tempo de giro para, em seguida,
iniciar um novo ciclo de acumulao. Isto conquistado fundamentalmente
atravs de avanos tecnolgicos nas comunicaes e transportes, que
possibilitam a diminuio dos custos de deslocamento pelo espao e a
acelerao do tempo de movimento das mercadorias, fora de trabalho,
informao, capital (HARVEY, 2005a p. 40). Marx percebeu neste movimento

16

de busca da aniquilao do espao pelo tempo uma lei bsica da


acumulao do capital.
A progressiva tendncia de aniquilao do espao pelo tempo e a
consequente compresso do horizonte espao-temporal, portanto, esto
intrinsecamente ligadas lgica da acumulao capitalista e tm repercusses
imediatas na transformao incessante das relaes espaciais e da paisagem
geogrfica do capitalismo. Este movimento contribui ativamente para a
produo do desenvolvimento geogrfico desigual e tem fortes implicaes na
geografia histrica do capitalismo, uma vez que diferentes arranjos espaciais
so estabelecidos de acordo com as formas de transporte e comunicaes
vigentes em determinado momento histrico.
Entretanto, os processos de circulao e acumulao de capital so
intrinsecamente contraditrios e incorporam determinadas tenses. J nos
referimos que um dos movimentos mais importantes do capitalismo seu
impulso para reduzir o tempo de giro do capital, acelerar a circulao e
conseqentemente comprimir os horizontes espao-temporais. Porm, para
realizar tal tarefa, parte do capital precisa ser imobilizado, retirado da circulao
imediata. imprescindvel que sejam realizados investimentos fixos no espao,
como infraestruturas estveis de produo, consumo, troca, distribuio,
comunicaes. somente atravs da produo ativa de lugares fixos que o
capital pode se mover livremente pelo espao (fluxos imateriais e materiais).
Estes investimentos so, via de regra, de longo prazo de retorno, ou seja, com
alto tempo de giro do capital.
Se por um lado o capital fixo incorporado na terra facilita a circulao do
capital mvel, ele tende, em compensao, a se tornar obsoleto e perder seu
valor quando j no pode acompanhar as necessidades impostas de aumento
do ritmo dos novos ciclos de acumulao. Assim, o capital enraizado, fixo no
espao, de vida longa e circulao lenta (demora anos para construir e
amortizar a dvida), acaba por impor certos freios aos fluxos do capitalismo e
seu desejo de velocidade. O capital encontra barreiras em sua prpria
natureza. A disjuno entre a busca da hipermobilidade e um ambiente
construdo cada vez mais esclerosado torna-se cada vez mais dramtica.
(HARVEY, 2011 p.156)

17

Esta tenso entre os horizontes de tempo em que giram os diferentes


capitais uma contradio central na histria do capitalismo e base do
processo

de

destruio

criativa

que

territorializa,

desterritorializa

reterritorializa o capital no espao, criando formas variadas de organizao


territorial de acordo com cada momento histrico ou cada etapa de
acumulao.
Uma segunda tenso, diretamente relacionada primeira, deriva do fato
que todos os limites geogrficos para acumulao do capital tm de ser
ultrapassados. A aniquilao do espao pelo tempo, ou seja, a necessidade do
capitalismo de eliminar as barreiras espaciais, s pode ser realizada atravs da
produo de um espao fixo. Assim, o capitalismo tende a produzir uma
paisagem geogrfica apropriada a sua dinmica de acumulao num
determinado momento histrico, para que num momento posterior esta
paisagem seja destruda para a criao de uma nova, apropriada acumulao
numa nova condio histrica. Por paisagem geogrfica, entendem-se as
relaes espaciais, a organizao territorial e de sistemas de lugares ligados
por meio de uma diviso internacional do trabalho.
A construo progressiva de estruturas fsicas na paisagem geogrfica
faz com que ao longo do tempo haja cada vez mais capital fixado no espao,
principalmente nas cidades, o que obstrui cada vez mais a trajetria do
desenvolvimento capitalista. Com o passar do tempo, a paisagem geogrfica
do capitalismo se torna mais esclertica, criando crescentes barreiras
liberdade de movimentos. Esta tendncia tambm pode ser observada nas
instituies locais e nas lealdades com os lugares, que passam a ser
importantes fatores de ao poltica (HARVEY, 2004b p. 85-87).
Vamos a uma explicao mais detalhada. Determinadas estruturas
fsicas, ou seja, capital fixo, so necessrias para facilitar os fluxos de outras
formas de capital, como mercadorias e fora de trabalho. Estas estruturas
criam espacialidades especificas para a circulao. O capital tende a criar um
espao sua imagem e semelhana. Porm, aqui reside uma contradio
fundamental entre a fixidez e o movimento, entre a fixao espacial do capital e
sua progressiva tendncia de aniquilao do espao pelo tempo. Os
investimentos fixados na terra formam pr-condies necessrias para o

18

processo de intercmbio, produo e consumo. Porm estes investimentos


podem ir de encontro aos ritmos-padro de circulao uma vez que trabalham
num horizonte espao-temporal diferente destes processos. Estas paisagens
construdas se desvalorizam com o tempo, se tornam menos flexveis e se
transformam numa barreira s novas e mais rpidas formas de circulao e
tambm a novos processos de acumulao de capital. (HARVEY, 2004a p.77)
Mas o capital investido na terra no pode ser movido. Da que esta profunda
contradio entre as diferentes configuraes de tempo-espao que so
construdas ao redor da acumulao de capital
induz a um movimento duplo. De um lado, se a paisagem
geogrfica j no atende s necessidades do capital mvel,
ento deve ser destruda e reconstruda com uma configurao
completamente diferente. Se no, os fluxos de capitais devem
estar em conformidade com os requisitos da remunerao do
capital investido na terra. (HARVEY, 2011 p.156)

Ento, para superar as barreiras espaciais, novo espao criado. Este


espao se converte em nova barreira e deve ser destrudo para construo de
um novssimo espao, mais apropriado nova etapa de acumulao. Este
movimento incessante no capitalismo.
Podemos esperar testemunhar uma luta contnua em que o
capitalismo, em um determinado momento, constri uma
paisagem fsica apropriada sua prpria condio, apenas
para ter de destru-la, geralmente durante uma crise, em um
momento subsequente. (HARVEY, 2005a p.54)

Para exemplificar, as estruturas espaciais a que nos referimos podem


ser portos, fbricas, estradas, usinas, centros comerciais, enfim, meios de
produo e consumo que, ao se tornarem obsoletos e se desvalorizarem, no
podem ser substitudos se no forem destrudos. H, de forma anloga, a
criao de uma srie de infraestruturas sociais que, uma vez vinculadas ao
territrio, podem ser entendidas como suporte indispensvel da circulao de
capital. Aqui nos referimos administrao pblica, sistemas de educao e
sade, de previdncia social, sistema financeiro, ordenamento jurdico etc.
Desta maneira, o capitalismo cria e recria, continuamente, novas
relaes espaciais. A revoluo permanente da paisagem geogrfica da

19

produo, distribuio e do consumo uma de suas caractersticas primordiais.


Os ataques de destruio criativa no so, portanto, meros acidentes
histricos, mas parte integrante e indissocivel do desenvolvimento geogrfico
desigual da acumulao do capital.
Como resultado deste processo, a paisagem tende a ter cada vez mais
sua forma delineada de acordo com as necessidades e as contradies do
capital.
A paisagem geogrfica,

abrangida pelo capital fixo e

imobilizado, tanto uma glria coroada do desenvolvimento do


capital passado, como uma priso inibidora do progresso
adicional da acumulao, pois a prpria construo dessa
paisagem antittica em relao derrubada das barreiras
espaciais e, no fim, at a anulao do espao pelo tempo.
(HARVEY, 2005a p.53).

Portanto, h um delicado equilbrio entre preservar o valor dos


investimentos realizados na construo de determinadas estruturas espaciais e
destruir estes investimentos para que seja possvel abrir novas possibilidades
para a acumulao.
Queremos chamar agora a ateno para um aspecto relevante: as
infraestruturas fsicas e sociais so um recurso espacial complexo de ativos
criados pelo homem para apoiar a produo e o consumo. Elas absorvem
grandes quantidades de investimento de capital de longo prazo e requerem
mais capital para sua manuteno ao longo de sua vida til. O estoque dos
ativos de capital incorporado nestas infraestruturas fornece uma forma concreta
de riqueza que pode ser usada para produzir e consumir mais riqueza
(HARVEY, 1985 p.144). Desta forma, as estruturas espaciais consolidadas a
partir do processo acima descrito adquirem o carter de uma configurao
espacial particular de um ambiente construdo para produo, consumo e
intercmbio. E o acesso privilegiado a qualquer conjunto destes ativos no
ambiente construdo se constitui numa fonte potencial de lucros extraordinrios.

20

1.2 Coerncias estruturadas


A acumulao capitalista se d necessariamente num contexto
geogrfico e, em sua materializao, cria estruturas geogrficas especficas. O
desenvolvimento de uma estrutura de relaes espaciais est diretamente
relacionado com os processos gerais de acumulao do capital. Novos
espaos e relaes espaciais so produzidos constantemente. O capitalismo
produz ativamente, direta e indiretamente, o desenvolvimento geogrfico
desigual. Mas isto no significa, obviamente, que a diversidade geogrfica do
mundo seja de sua responsabilidade exclusiva.
O capital e a fora de trabalho devem se reunir em algum ponto do
espao para realizar a produo. Isto faz com que os investimentos e as
atividades econmicas se aglomerem em determinados lugares. Esta uma
caracterstica da forma como o capitalismo se espacializa. Os capitalistas
individuais so impelidos a buscar as localizaes onde possam auferir maior
lucro, gerando concentraes geogrficas de suas atividades em funo de
economias de aglomerao. A urbanizao moderna fundamentalmente
tributria deste tipo de processo. As infraestruturas fsicas e sociais, o acesso a
um mercado de trabalho e a facilidades de uma administrao pblica podem
propiciar custos mais baixos para os capitalistas atuantes em determinado
lugar. Neste sentido, a atividade capitalista dentro de estruturas espaciais
tende a se organizar de forma colaborativa, em torno de interesses comuns,
que so mais complementares que competitivos. Assim so produzidas
diferenciaes geogrficas, como, por exemplo, especializaes regionais e
divises territoriais do trabalho (HARVEY, 2011 p. 159).
O resultado deste processo a tendncia formao de coerncias
estruturadas, ou seja, de determinadas estruturas espaciais relativamente
delimitadas que apresentam certa coerncia interna em funo de uma
configurao dominante de relaes sociais e de foras produtivas. A coerncia
estruturada abrange formas e tecnologias de produo; padres de consumo;
padres de oferta e demanda de mo de obra; infraestruturas fsicas e sociais
(AYDALOT apud HARVEY, 2005b p.146).
Em geral, esta coerncia formalmente representada pelo Estado em
funo de sua capacidade de regular as relaes sociais em dado territrio

21

(polticas de bem-estar social, regulao do processo laboral e organizao dos


trabalhadores, regulamentao e remunerao adequada do capital etc.), mas
tambm h processos que definem espaos regionais, em que a produo e
consumo; oferta e procura; produo e realizao; luta de classes e
acumulao; cultura e estilo de vida permanecem unidos (HARVEY, 2005b
p.146-7). Alm disso, a coerncia estruturada tambm abarca padres de vida,
hierarquias sociais (no trabalho e no consumo), e todo um conjunto de atitudes
sociolgicas e psicolgicas frente ao viver, trabalhar, divertir-se, etc.
Dentro destes espaos, a produo, a distribuio, a troca e o
consumo, a oferta e a demanda (particularmente de fora de
trabalho), a luta de classes, a cultura e os estilos de vida se
juntam num sistema aberto que, no obstante, exibem algum
tipo de coerncia estruturada. (...) Conscincias e identidades
regionais,

at

mesmo

lealdades

afetivas,

podem

ser

construdas nesta regio e, quando sobreposta por algum


aparato de governana e poder estatal, o espao regional pode
evoluir para uma unidade territorial que opera como um tipo de
espao definido de consumo e produo coletivos assim como
de ao poltica. A coletividade pode se consolidar assumindo
responsabilidade

pelo

enraizamento

de

todo

tipo

de

infraestruturas na terra (sistemas de rodovias, facilidades


porturias, sistemas de gua e esgoto) e configurando
mltiplos suportes institucionais (educao e sade) que
definem uma forma particular de relacionamento com a
acumulao de capital assim como com o resto do mundo.
(HARVEY, 2004a p. 78)

Entendemos, portanto, que a formao de coerncias estruturadas um


processo que se d em diferentes escalas simultaneamente e no dependem
necessariamente da institucionalizao estatal para serem representadas.
Assim, se o Estado nacional delimita uma coerncia estruturada mais geral,
outras coerncias estruturadas (regionais, metropolitanas, urbanas) podem
emergir, estando contidas numa estrutura escalar e estabelecendo diversas
formas de relaes entre si (competitivas, cooperativas, controle, subordinao
hierrquica etc.). Nos limites deste trabalho, iremos nos concentrar em

22

determinados aspectos que julgamos de grande importncia para definir as


coerncias estruturadas. Referimo-nos especificamente relao entre o
capital e o Estado, dinmica de acumulao dominante e s formas de
produo do espao.
A coerncia estruturada, porm, existe em meio a uma srie de
processos que tendem a destru-la. Como j nos referimos, estes processos
esto relacionados prpria natureza da acumulao do capital que
permanentemente constri e destri as paisagens geogrficas no seu processo
de espacializao. Mudanas tecnolgicas em comunicaes e transportes,
diminuio do tempo de circulao do capital, lutas de classe, reestruturaes
produtivas, superacumulao e desvalorizaes de capital etc. so constantes
ameaas estabilidade da coerncia estruturada. Destacamos aqui um
importante processo de desmonte das coerncias estruturadas: a crescente
produo de excedentes de capital e fora de trabalho em uma dada regio
traz consigo o problema de como absorver produtivamente estes excedentes.
Quando estes excedentes no podem mais ser absorvidos nesta determinada
regio, temos uma iminente crise de superacumulao. Uma das formas de
contornar este tipo de crise a busca por um ajuste espacial, isto , o
investimento dos excedentes de forma produtiva numa outra regio,
expandindo os limites da circulao dos capitais de uma coerncia estruturada
especfica. Este um processo de efeito duplo e, de forma nenhuma, livre de
conflitos. Se em uma regio h sada de excedentes, em outra h a entrada, o
que acaba por solapar as coerncias estruturadas nas duas pontas. O conflito
se d tanto pela competio entre regies que precisam exportar seus
excedentes, quanto na disputa de outras regies para atrao destes.
Frente a isso, como se mantm as coerncias estruturadas? Sua
persistncia deve-se, em parte, s prprias condies infraestruturais fixas e
imobilizadas especficas que melhoram a mobilidade do capital e da fora de
trabalho que ajudam a solapar a coerncia estruturada. Assim voltamos
contradio anteriormente mencionada: essas melhorias so, por um lado,
ameaas importantes coerncia estruturada e, por outro, condio de
permanncia desta, j que o investimento em capital fixo tem um prazo longo
de retorno e vincula os capitalistas a estes investimentos realizados. Mudanas

23

tecnolgicas e de localizao tm custos que fazem com que a racionalidade


capitalista evite qualquer mudana enquanto os lucros no tiverem superado os
custos. Novas tecnologias e localizaes no deveriam ser alcanadas at que
o valor incorporado no capital fixo tenha sido totalmente recuperado, sob pena
que uma poro do valor seja desvalorizada antes que sua vida-til esteja
esgotada. Assim,
o desenvolvimento capitalista deve buscar uma soluo de
continuidade

entre

preservao

dos

valores

dos

compromissos passados (assumidos em espaos e tempos


especficos) ou a sua desvalorizao, para abrir espao novo
para a acumulao (HARVEY, 2005b p.150).

Outra resposta a esta instabilidade crnica a monopolizao. Os


capitalistas, sempre que possvel, preferem estar fora da competio do que
liderando-a. A liderana concorrencial em geral mais fugaz do que os
privilgios advindos do controle monoplico, seja de tecnologia (segredos
industriais, patentes), seja de localizao. A busca para manter as vantagens
locacionais monoplicas e evitar a competio externa pode compensar o uso
de uma tecnologia inferior.
A monopolizao providencia meios de controlar processos de
desequilbrio e uma soluo efetiva contra a competio excessiva e
destrutiva. Os interesses adquiridos na manuteno de tal status quo podem
cooperar para conter as foras de ruptura e, assim, reforar e tentar
institucionalizar a coerncia estruturada j alcanada. Entretanto, a busca por
este tipo estratgia tem duas desvantagens: leva estagnao interna e
perda da competitividade territorial externa. Neste caso, a regio enfrenta um
dilema: se os processos de acumulao requerem, para seu desenvolvimento,
que os privilgios de monoplios sejam quebrados, isto s pode ser feito
atravs da destruio da coerncia estruturada e sua reconstruo em novas
bases. A paisagem geogrfica da produo balana entre a estagnao
estabilizadora dos controles monoplicos e o dinamismo disruptivo e
freqentemente destrutivo do crescimento competitivo (HARVEY, 1985 p.
139). Como veremos mais a frente, esta situao parece se aproximar bastante
do objeto do presente trabalho.

24

1.3 Alianas de classe e o papel do Estado


A acumulao do capital tem necessariamente uma dimenso
geogrfica, e o efeito disto a produo de distintas estruturas espaciais que
apresentam uma tendncia formao de coerncias estruturadas. Mas a
relativa estabilidade das coerncias estruturadas s pode ser alcanada a partir
do momento em que elas se apoiam em alianas de classe que fomentam sua
permanncia. A coerncia estruturada, ao mesmo tempo em que d uma base
material para a formao de alianas de classe, somente garante sua
permanncia atravs destas. Portanto, se por um lado, a lgica capitalista da
acumulao busca a livre circulao e a superao das barreiras espaciais, por
outro, h uma lgica poltica territorial que se apoia em processos vinculados
ao espao. As coerncias estruturadas so a materialidade que resulta desta
tenso determinada por foras econmicas e polticas.
O objetivo mais geral das alianas de classe de base territorial
preservar ou aprimorar a coerncia estruturada em suas formas de produo e
consumo; combinaes tecnolgicas e padres de relaes sociais; nveis de
lucro e salrio; qualidades da fora de trabalho e das empresas; infraestruturas
fsicas e sociais e qualidades culturais de viver e trabalhar. Assim, elas podem
assumir uma postura defensiva ou agressiva frente a outras regies, o que
interfere sobremaneira no tipo de poltica territorial a ser adotada. Portanto, a
aliana de classe uma fora poderosa na formao da paisagem do
capitalismo, produto da acumulao do capital e luta de classes que se
desdobra no espao geogrfico (HARVEY, 1985 p. 148)
Como vimos, os agentes econmicos tm de tomar decises entre
manter-se em dado territrio vinculados aos investimentos passados para
recuperar seus valores ou migrar para lugares onde a taxa de remunerao do
capital seja maior e perder os investimentos realizados. Ento, quais classes
teriam

interesse

na

formao

de

alianas

para

manuteno

ou

aprimoramento de uma dada coerncia estruturada? A princpio, todas as


classes e agentes teriam algum interesse em influenciar politicamente as
formas e direes tomadas pela coerncia estruturada de acordo com seus
objetivos particulares. Algumas faces do capital so mais atradas a uma
aliana regional de classes do que outras. Setores do capital que no podem

25

se deslocar com facilidade apoiaro a aliana, pois precisam obter ordem e


habilidades laborais locais. Porm, h alguns agentes que tem mais interesses
em jogo do que outros. Se o capital investido no ambiente construdo, em
infraestruturas fsicas e sociais, no pode ser movido, ento o valor destes
investimentos deve ser preservado. Para isso, o nvel e o tipo de produo e
consumo devem continuar por um perodo necessrio para que estes
investimentos obtenham retorno rentvel. Este tempo geralmente longo.
Assim, os donos deste tipo de capital desde parte da classe trabalhadora
proprietria de seus imveis at grandes instituies financeiras detentoras de
dvidas imobilirias ou da administrao pblica, passando por proprietrios de
terra, construtores e incorporadores tm uma grande motivao para
defender seus ativos e as formas de produo e consumo que evitem sua
desvalorizao. Estas fraes do capital e do trabalho que esto mais
comprometidas com os investimentos fixos no espao tm muito mais a ganhar
com uma aliana. Alm disso, capitalistas com algum grau de poder
monoplico, com acesso privilegiado ao mercado local, tambm tero interesse
em constituir uma aliana. Se considerarmos os comerciantes, funcionrios
pblicos e toda uma variedade de profisses que extraem suas rendas da
circulao local, poderamos concluir que a prosperidade de uma dada regio
seria boa para todos, o que levaria possibilidade de uma aliana entre toda a
sociedade em sua defesa. A luta de classes parece perder importncia frente
aos conflitos interterritoriais. No seria esta a fora do argumento do
planejamento estratgico?
Assim, a partir destas configuraes, normalmente surgem alianas
regionais de classe que procuram estabelecer um padro de governana mais
preocupado com o desempenho econmico da regio do que com questes
relativas s classes sociais, como questes de distribuio e justia social.
Com frequncia, essas alianas passam a estimular polticas competitivas, que
visam, em grande medida, aumentar a atratividade de capitais.
Aqui entram as polticas de mquina do crescimento,
empreendedorismo

urbano,

coalizes

de

crescimento

regionais e outras estruturas de governana dedicadas a


melhorar a competitividade da regio/territrio vis--vis outras

26

regies/territrios. Burguesias locais (pequenas empresas


comerciais, proprietrios de terra) podem oferecer apoio
popular e elementos da classe trabalhadora freqentemente
podem ser persuadidos a integrar uma aliana local de classe
alegando que o bem-estar da regio proporcionar benefcios
indiretos para eles. (...) [As alianas] podem ser fraturadas e
conflituosas ou confortavelmente hegemnicas dependendo
das condies. Uma das grandes variveis do desenvolvimento
geogrfico desigual, portanto, a natureza e a forma da
formao de alianas regionais de classe. (HARVEY, 2004a
p.79)

Se as configuraes territoriais e as polticas geradas a partir delas so


condies importantes para explicarmos a geografia do capitalismo e as
resistncias frente s mudanas, no h como deixar de mencionar o papel do
Estado. Como entidade de longa durao e com limites territoriais definidos, o
Estado territorial aparece como um campo de formao de alianas e de lutas
de classe. Na tenso entre fixao e movimento, o Estado tende primeira. Ele
d suporte regionalidade ao assegurar as pr-condies coletivas para a
produo, consumo e troca, sendo um agente ativo na circulao e
acumulao de capital.
No contexto das alianas de classe, a atuao do Estado difere da
atuao dos outros agentes por que: a) o territrio e a integridade do territrio
so objetivo do conjunto de seus funcionrios; b) em virtude de sua autoridade,
o Estado pode dar forma e coeso mais firmes s alianas regionais de classe
por meio das instituies legais, executivas, de participao e negociao
poltica, de represso e fora militar; c) pode impor fronteiras (geogrficas,
econmicas); d) com o poder de tributar e controlar a poltica fiscal e monetria,
pode estimular e sustentar a coerncia estruturada, alm de empreender os
investimentos infraestruturais que os capitalistas individuais no so capazes
de assumir. Desta forma, o Estado um agente fundamental na aliana de
classes e a ela acrescenta seu fundamento lgico especfico, como, por
exemplo, a necessidade de legitimao poltica, racionalidades vinculadas aos
clculos eleitorais etc. (HARVEY, 2005a p. 152)

27

Mas nem tudo so flores e as alianas so instveis. Os processos de


acumulao, a luta de classes (que teima em no desaparecer) e mudanas
tecnolgicas afetam as configuraes espaciais fixas. A dinmica do
capitalismo tende a desunir as alianas que fomentou inicialmente. Assim como
acontece em relao s coerncias estruturadas, existem foras constantes
que tendem a desmanchar as alianas de classe. Essas foras podem ser
oriundas de presses externas ou divises internas. Um exemplo comum de
diviso interna so as disputas sobre o investimento pblico, que tem impactos
e benefcios desiguais em relao a diferentes fraes de classe, ao mesmo
tempo em que alteram a configurao espacial. As presses externas sobre a
estabilidade das alianas so de dois tipos: a) todos os agentes econmicos
internalizam a escolha entre ficar no lugar e brigar por melhorias ou se mudar
para outro lugar onde os lucros, salrios, condies de trabalho etc. sejam ou
paream melhores. Esta tenso no igualmente posta para todos. Diferentes
agentes e classes tm diferentes capacidades de mobilidade geogrfica; b)
foras de ruptura podem ser trazidas de fora (imigrao de fora de trabalho de
menor custo, a entrada de capital externo na produo local, importao de
mercadorias que eram produzidas localmente). A habilidade de mobilizar
relaes e possibilidades externas se torna uma importante fora de
negociao nas alianas de classe. (HARVEY, 1985 p.151)
Outro ponto que o interesse geral na manuteno da coerncia
estruturada e uma ampla aliana de classes no quer dizer que todos tenham a
mesma influncia nas decises polticas. O caminho e a forma que vo tomar
uma dada coerncia estruturada dependem de como e com quais agentes e
interesses se formam as coalizes governantes. Em caso de conflitos entre
fraes de classe, quem tem mais poder para definir as polticas? Assim,
fundamental ter os meios polticos e uma relao especfica com o Estado para
que determinadas fraes consigam construir uma coalizo governante.
Mas ao fim de tudo, h algo inescapvel. As alianas de classe, os
processos polticos e as configuraes espaciais acabam, em dado momento,
por se tornarem barreiras inconciliveis para o desenvolvimento subsequente
do capitalismo. Nesta hora, o capitalismo tem que destruir as formas sciopolticas-geogrficas que ele criou para recri-las numa verso mais moderna.

28

A reestruturao da coerncia espacial cria novas possibilidades para a


reconstruo de uma aliana de classes, tanto a partir de ligaes externas,
quanto atravs de novas combinaes das foras internas.

29

CAPTULO 2 FORMAO E CONSOLIDAO DO SETOR PRIVADO DE


TRANSPORTE URBANO POR NIBUS NO RIO DE JANEIRO
A partir de meados do sculo XX at os anos 1980, se estabelece no
Brasil um padro de regulao da acumulao capitalista que alguns autores
classificam como fordismo perifrico. Este perodo, que chamamos aqui de
nacional-desenvolvimentista, se caracterizou por uma poltica industrial com
forte incentivo substituio de importaes associada a uma marcante
presena de filiais de indstrias de capital estrangeiro no espao econmico
nacional. Como vimos anteriormente, tais caractersticas macroestruturais que
regularam a acumulao de capital nesta poca, ajudaram a conformar, em
diferentes escalas, as coerncias espaciais e as alianas de classe no Brasil.
Numa abordagem das especificidades do capitalismo associado na
Amrica Latina (presena de capitais nacionais e estrangeiros na economia
nacional), Lessa e Dain (1982) afirmam que uma das condies do
desenvolvimento do capitalismo no Brasil neste perodo foi o estabelecimento
de uma aliana entre os capitais estrangeiros e nacionais que definia duas
clusulas bsicas: a primeira consistia em destinar determinadas esferas de
acumulao (industrial, bancria, agrria etc.) para cada tipo de capital.
Administrado pelo Estado, o pacto da Sagrada Aliana reservou ao capital
nacional a acumulao urbana, notadamente os setores imobilirio, de obras e
de servios pblicos (ex.: transportes coletivos). A segunda clusula do pacto
garantia ao capital nacional, marcadamente de carter mercantil, nveis de
rentabilidade compatveis com os auferidos pelo capital industrial estrangeiro.
Para isso, eram necessrias formas de acumulao que Lessa e Dain
chamaram de pervertidas, baseadas no privilgio, e que podemos relacionar
com as prticas de acumulao por espoliao, de acordo com conceito
cunhado por Harvey. Aqui ressaltamos as relaes patrimonialistas entre estes
capitais mercantis e o Estado, que orientaram de forma decisiva as polticas e
os investimentos pblicos.
Portanto, importante notar que a aliana de classes em escala
nacional se conjugou com as condies das alianas e coalizes polticas no
espao urbano, assim como as formas de relao entre o Estado e os capitais
que a realizavam sua acumulao. Estas coalizes tiveram notadamente um

30

vis defensivo, de proteo de suas posies alcanadas e de reserva de


mercados. Com isso, tambm foram um fator de bloqueio da modernizao
capitalista nos espaos urbanos.
Em relao s caractersticas distintivas das coerncias urbanas
estruturadas deste perodo, podemos destacar a acelerada tendncia
metropolizao e de industrializao com baixos salrios. O baixo custo de
reproduo da fora de trabalho teve seus reflexos na economia urbana e na
prpria produo do espao: os circuitos inferior e superior da economia (Milton
Santos), a informalidade como parte da nossa modernizao e no como
atraso (Francisco de Oliveira) nos ajudam a compreender as formas de
produo, distribuio e consumo nas cidades. Ermnia Maricato (2000), por
exemplo, destaca como nossas cidades se dividem em espaos incorporados
ao mercado formal, altamente regulados pelo poder pblico, enquanto a maior
parte se encontra margem deste mercado e sujeitas aplicao arbitrria da
lei. Alm disso, ressalta o carter altamente regressivo do investimento pblico,
com forte vis de classe e em favor da especulao imobiliria, e o alto grau de
segregao scio-espacial. Milton Santos ilustra bem a organizao interna das
cidades resultante destes processos:
Nessas cidades espraiadas (...) h interdependncia do que
podemos chamar de categorias espaciais relevantes desta
poca: tamanho urbano, modelo rodovirio, carncia de infraestruturas, especulao fundiria e imobiliria, problemas de
transporte, extroverso e periferizao da populao, gerando,
graas

dimenses da pobreza e

seu

componente

geogrfico, um modelo de centro-periferia. (Santos, 1994, p.


95)

A partir deste contexto analtico, podemos esboar uma leitura da


trajetria de consolidao da hegemonia das empresas de nibus no setor de
transportes urbanos coletivos do Rio de Janeiro.

2.1 A Sagrada Aliana


Ao longo do sculo XX se constitui no Brasil uma determinada formao
de aliana de classe na escala nacional que define um lugar especfico para os

31

espaos urbanos na acumulao de capital. Esta aliana, ao estabelecer um


pacto de distribuio do poder que reserva a escala urbana ao capital nacional
mercantil, vai ter repercusses diretas nas coalizes polticas nas cidades
brasileiras, na produo do espao urbano e, de maneira geral, na forma que
adquirem as coerncias urbanas estruturadas.
Lessa e Dain (1982), numa anlise do capitalismo associado, nos trazem
uma contribuio relevante a partir da explicao da formao histrica desta
aliana. De acordo com estes autores, no final do sculo XIX se consolida no
Brasil um mercado de trabalho assalariado, principalmente no complexo
mercantil do caf (atividade que comanda a acumulao de capital no espao
econmico nacional). A constituio deste mercado de trabalho livre,
assalariado, como relao social central de produo, fruto de uma longa
transio que se inicia com o fim do pacto colonial. Entretanto, a presena do
trabalho assalariado no ncleo do nosso capitalismo no correspondeu
constituio de um sistema fabril, o que permitiria o comando do capital
industrial sob a dinmica econmica. Isto no significou que no existissem
indstrias, mas que as condies de reproduo e realizao do capital eram
determinadas por outras rbitas de acumulao. O resultado da transio foi o
surgimento de um capitalismo composto por massas de capitais nacionais
dispostas em diferentes rbitas dos circuitos do complexo mercantil (bancrios,
comerciais, agrrios etc.).
No primeiro movimento de instalao das filiais de indstrias
estrangeiras nos espaos nacionais latino-americanos (dcadas de 1910 e
1920), se estabelece uma relao simbitica entre as novas fraes de capital
que aportavam no pas e os capitais nacionais j consolidados anteriormente.
Como esta relao vem a se constituir numa economia que no tinha sua
dinmica comandada pelo capital industrial, as filiais estrangeiras ocuparam um
lugar subordinado frente o complexo mercantil nacional. Neste primeiro
momento, o comando da dinmica capitalista est nas mos do complexo
mercantil, composto por capitais nacionais, e que subordina poltica e
economicamente o capital industrial estrangeiro. Os autores entendem que
nesta relao se constitui um pacto bsico entre os capitais nacionais e
estrangeiros fundado na convergncia de interesses entre capitais nacionais

32

dominantes em rbitas de capital no-industrial e um sistema de filiais lderes


no circuito industrial. Alm disso, haveria uma solidariedade para a expanso
conjunta dos capitais no espao nacional de acumulao. Os autores deram a
este pacto o nome de Sagrada Aliana (Lessa e Dain, 1982, p.220).
O pacto da Sagrada Aliana foi composto por duas clusulas bsicas e
implcitas: a primeira reservava para os capitais nacionais as rbitas de
acumulao de seu interesse, tradicionais e j consolidadas; enquanto que a
segunda estabelecia uma regulao sobre a diviso da massa de lucros no
sentido de que a rentabilidade auferida nas rbitas controladas pelo capital
nacional no fosse menor do que as do capital estrangeiro. Para que a
segunda clusula se concretizasse, foi necessria a utilizao do que Lessa e
Dain chamaram de padres pervertidos de valorizao nas rbitas de capital
no-industrial:
A permissividade com os movimentos especulativos, a
obliqidade patrimonialista, a hipervalorizao dos prdios
urbanos

rurais,

as

inflaes

seculares

etc.,

so

manifestaes to arraigadas e universais na Amrica Latina


que suspeitamos estarem vinculadas ao pacto bsico (Lessa e
Dain, 1982, p. 224).

Assim, por meio de recursos mecanismos extra-econmicos (que


poderamos caracterizar como prticas de acumulao primitiva permanente ou
de acumulao por espoliao), ou seja,

graas sua posio no pacto

poltico, os capitais nacionais conseguiam alcanar nveis de rentabilidade


compatveis com os dos capitais industriais estrangeiros e superiores s
oportunidades estritas de valorizao dentro de suas rbitas.
Buscam sempre a forma de ativos como reserva de valor, e
exigem permissividade e estmulo da poltica econmica em
direo a este tipo de movimento. H uma obliquidade
patrimonialista e uma hipertrofia de operaes especulativas
ligadas constituio, transformao e circulao destes ativos
(Lessa e Dain, 1982, p. 225).

O pacto se manteve durante todo o perodo da substituio de


importaes, com pequenas modificaes que no alteraram as duas clusulas
bsicas estabelecidas na primeira negociao, antes da industrializao. A

33

diferena fundamental foi que a partir dos anos 50 o padro de acumulao no


Brasil passou a se dar sob a hegemonia do capital industrial. Isto porque aps
a 2 Guerra, alguns pases latino-americanos, entre eles o Brasil, foram
inseridos no movimento de internacionalizao do capital e se industrializaram.
Este movimento ocorreu na esteira da recuperao europia, quando filiais dos
grandes blocos do capitalismo central se deslocam para espaos nacionais
perifricos.
O novo padro de acumulao colocou as filiais estrangeiras,
juntamente com algumas empresas nacionais privadas e pblicas, no centro
estratgico do modelo. Tal situao trouxe consigo uma dicotomia: se por um
lado o capital industrial, sob o comando do sistema de filiais, tornara-se
hegemnico do ponto de vista econmico, de outra parte, os capitais nacionais,
com seu padro de acumulao mercantil, continuavam decisivos para a
reproduo poltica da ordem dominante. Esta configurao pode ser
considerada a verso renovada do pacto do capitalismo associado, sua
modernizao conservadora.
Impossvel seria entender a manuteno da Sagrada Aliana sem
mencionarmos o papel fundamental que o Estado teve que desempenhar. O
Estado foi o garantidor do pacto e administrador das demandas e da relao
entre os capitais nacionais e as filiais estrangeiras. No nosso caso, a
combinao entre o capital industrial e o das outras rbitas no se deu de
forma anloga a das economias dos capitalismos centrais (constituio de
blocos, capitalismo monoplico), por isso exigiu a regulao poltica. Caso a
competio intercapitalista se desenrolasse sem a mediao do Estado, a
tendncia seria que o capital estrangeiro invadisse as rbitas de acumulao
reservadas ao capital nacional.
Assim, o Estado agiu rotineiramente no sentido de permitir a valorizao
especulativa de lucros, apropriadas pelos capitais das rbitas no-industriais.
Nesta condio residiria a especificidade do Estado no continente latinoamericano e particularmente no caso brasileiro:
os problemas que se oferecem para o Estado como
administrador da Sagrada Aliana uma agenda especfica
de nosso capitalismo associado. A nosso ver, toda aquela

34

seqela de manifestaes no so disfunes do nosso


capitalismo, mas dimenses de seu modo de ser. No so
desvios ou equvocos na conduo da poltica econmica, mas
um reclamo estrutural desse tipo de capitalismo associado
(Lessa e Dain, 1982, p. 226).

Lessa e Dain evidenciam o funcionamento do pacto com o exemplo do


circuito imobilirio, que ocupa uma localizao estratgica para a administrao
da segunda clusula. Para eles, aqui existe uma profunda e ntima relao
com o Estado. A presena do privilgio inerente prpria possibilidade de
valorizao. Portanto, a cidade aparece como locus de operaes de lucros
hipertrofiados dos capitais no-industriais, cabendo ao Estado sancionar a
hipertrofia dos lucros do capital imobilirio e liberar o caminho para sua
sistemtica operao especulativa (Idem, p.227).

2.2 O Capital Mercantil e o Patrimonialismo Urbano


Em funo das caractersticas relacionadas ao seu lugar na aliana de
classes nacional e na forma de sua articulao com o Estado para reproduzir o
processo de acumulao e sua posio de poder, Wilson Cano (2010) afirma
que a dominao do capital mercantil sobre um determinado espao apresenta
necessariamente um vis conservador nas relaes poltico-econmicas.
Segundo este autor, compreender os mecanismos de interveno do capital
mercantil no territrio nos permite entender melhor, do ponto de vista
econmico,

combinao

entre

atraso,

tradio,

modernidade,

subdesenvolvimento, relaes pr-capitalistas e capitalismo (...) e, tambm, de


como se ajustam alguns interesses privados nessa sociedade com o Estado.
Cano destaca que apesar de o capital mercantil urbano ter passado por
um processo de modernizao, sua trajetria histrica de longo prazo teria
deixado marcas no superadas, o que ajudaria a explicar algumas de suas
caractersticas arcaicas remanescentes. A modernizao do capital mercantil
urbano se deu com sua entrada nos setores de servios pblicos (com
destaque para o setor de transportes por nibus, como veremos adiante), redes
de varejo (supermercados, drogarias), shopping centers, hotis, obras pblicas

35

(construo de infraestrutura), bancos locais, financeiras e, em especial, como


mencionado no tpico anterior, no circuito imobilirio.
Estas atividades assumidas pelo capital mercantil transformado nas
cidades implicaram tambm em mudanas nas relaes com o Estado e em
formas especficas das coalizes de poder locais nas coerncias urbanas
estruturadas no Brasil. Assim, da mesma forma que o tradicional, o capital
mercantil transformado mantm com o Estado uma relao baseada no
privilgio, fundamentalmente patrimonialista, onde a acumulao urbana se d
intimamente vinculada ao controle do poder poltico local e de sua influncia
em outras instncias e escalas do aparelho de Estado e administrao pblica.
Como afirma Cano (2010), ele [o capital mercantil] que elege grande parte
dos vereadores, prefeitos, governadores e parlamentares da regio. Ele exerce
essa dominao poltica e institucional desse espao socioeconmico.
Ribeiro (1997) exemplifica como se deu este processo de modernizao
do capital mercantil a partir do caso do Rio de Janeiro. No final do sculo XIX, o
capital mercantil local, favorecido por uma acumulao realizada em momentos
anteriores,

realizada

principalmente

nas

atividades

de

importao

exportao, financia a implantao da economia cafeeira. Com isso, estabelece


uma relao com este circuito econmico que lhe permitir se apropriar de
grande parte do excedente produzido no campo. O capital mercantil controlava
os investimentos na produo e a comercializao do caf com o mercado
externo, canalizando a valorizao realizada pela atividade agrcola. O
excedente gerado no campo se concentrava na cidade e tinha sua lgica de
valorizao submetida ao capital mercantil ali sediado. Em conseqncia disto,
a economia do Rio de Janeiro desenvolveu uma caracterstica mercantilescravista.
A implantao das estradas de ferro expande o espao de domnio
econmico do Rio de Janeiro para o sul do Esprito Santo, Minas Gerais e Vale
do Paraba paulista, aumentando o volume de excedente centralizado. Este
aumento do excedente, associado com o incio do declnio da economia
cafeeira nos seus espaos de atuao, levar o capital mercantil a buscar
novas formas de valorizao, que sero em parte encontradas no espao
urbano.

36

O deslocamento do capital mercantil para as atividades urbanas implicou


em sua metamorfose. Entretanto, a lgica de investimento continuou sendo
mercantil, o que muitas vezes significa buscar aquelas atividades que
permitam desfrutar de situaes monopolistas e/ou a prtica da especulao.
Assistimos, pois, ao surgimento de uma economia urbana que funcionar
segundo a lgica da acumulao mercantil. Assim, fraes deste capital iro
realizar a acumulao urbana nas atividades de explorao de servios
pblicos (gua, esgoto, transportes coletivos, iluminao pblica e gs),
atravs de concesses monopolistas do Estado; no setor de obras pblicas; e,
no mercado imobilirio, na produo rentista de moradia.1
Mas uma questo levantada por Cano de fundamental importncia
para os objetivos deste trabalho. O que poderia transformar ou modernizar um
espao dominado pelo capital mercantil, suas coalizes e formas de
acumulao? O autor levanta duas possibilidades: em primeiro lugar, o prprio
Estado, atravs de seus instrumentos de interveno direta. Mas se
entendemos que o Estado, como o prprio Cano afirma, est subordinado s
demandas do capital mercantil, numa relao patrimonialista, ou como
argumentam Lessa e Dain, deve manter seu papel de gestor poltico do pacto
da Sagrada Aliana, ento sobraria pouca margem para uma iniciativa prpria
no sentido de romper com a dinmica do capital mercantil.
A segunda possibilidade me parece merecedora de maior ateno.
Fraes modernas de capital (industrial, financeiro) podem vir a se interessar
em penetrar o espao de acumulao do capital mercantil. A entrada de um
capital modernizante impe determinadas mudanas que, como vimos no
Captulo 1, vo reestruturar a coerncia espacial herdada assim como as
alianas de classe ali estabelecidas. Este espao ser impelido a uma
adaptao s novas necessidades de acumulao e reproduo, j que o
capital moderno exige uma infraestrutura condizente para suas operaes.
Este momento de mudana seria tambm um momento de disputa de poder
que levaria o capital mercantil transformao, substituio ou
1

No setor de servios pblicos encontramos num primeiro momento tambm a presena do


capital estrangeiro. No Rio de Janeiro, o transporte por bondes foi, durante as primeiras
dcadas do sculo XX, monopolizado pela The Rio de Janeiro Tramway Light and Power
Company.

37

acomodao com o moderno numa configurao renovada da aliana de


classes.
Enquanto no houver a possibilidade deste enfrentamento ou
at o momento em que os interesses dos capitais modernos
no forem contrariados pelos interesses do capital mercantil,
esse embate no se d. Ou as transformaes sero tpicas,
parciais, mnimas. (...) Se entretanto, a fora transformadora do
capitalismo e do progresso da economia nacional se interessar
economicamente por este espao a partir de um dado
momento, e chegar concluso de que esse espao precisa se
transformar, por exigncia da dinmica de acumulao da
economia nacional, dar-se- o declnio da forma antiga e a
predominncia da nova. (Cano, 2010, p.9)

2.3 Trajetria das empresas de nibus e a construo de sua hegemonia


nos transportes pblicos do Rio de Janeiro
As empresas de nibus dominam atualmente o setor de transportes
coletivos na cidade do Rio de Janeiro. Sua hegemonia no setor e sua
importncia poltica na coalizo urbana resultado de uma trajetria construda
ao longo do sculo XX. As disputas que surgem em torno deste servio so
fundamentais para entender sua ascenso e o controle dos transportes
coletivos.
Nos registros histricos, a primeira empresa de nibus na cidade do Rio
de Janeiro surgiu no ano de 1911, dando continuidade a uma linha que, por
ocasio das comemoraes do centenrio da abertura dos portos em 1908,
havia sido estabelecida entre a Praa Mau e o Passeio Pblico, passando ao
longo da Avenida Central (atual Avenida Rio Branco) com eventuais
prolongamentos at a Praia Vermelha (Barat, 1975). Nos anos seguintes,
outras empresas surgiram de forma ainda muito incipiente, at que em 1932
fundada a Unio das Empresas de nibus, primeira organizao que vai
associar os empresrios privados independentes do setor. At este momento,
os nibus eram um servio pouco significativo no conjunto da cidade e, apesar
do forte crescimento neste tipo de transporte na dcada de 1930, no

38

concorriam diretamente com o transporte ferrovirio (bondes e trens), tendo


uma funo complementar2.
A Revoluo de 1930 marcou um perodo de maior atuao do Estado
nas polticas pblicas no Brasil. Assim, at 1945, foram recorrentes as
propostas para monopolizao estatal dos transportes coletivos no Rio de
Janeiro. Tais propostas no se concretizaram, porm, o maior controle do
Estado, restringindo a proliferao de empresas, favoreceu a consolidao
daquelas j existentes, marcando o primeiro processo de concentrao de
capital no setor o nmero de empresas se reduz de 24 em 1934 para 16 em
1939. Segundo Freire (2001), na poca, o empresariado no tinha fora poltica
para estabelecer as diretrizes da poltica de transportes, por isso a categoria
adotava um posicionamento defensivo no sentido de garantir as posies j
conquistadas. Os empresrios independentes de nibus eram vistos pelo poder
pblico como desarticuladores do sistema de transportes.
Durante a 2 Guerra Mundial, as empresas de nibus so fortemente
afetadas pela dificuldade de importao de peas e pelo aumento do custo dos
combustveis. Tais restries levaram a uma queda generalizada nos padres
de qualidade do servio (veculos superlotados, mal conservados etc.).
Entretanto, apesar da crise, cresce a participao dos nibus no transporte
urbano3 e o fim do conflito marca uma fase de crescimento e consolidao
deste modal na cidade. Veremos como se deu este processo.
Ao fim da guerra, com a recuperao econmica, o estreitamento das
relaes polticas e comerciais com os Estados Unidos, o reestabelecimento da
capacidade

de

importao

normalizao

do

abastecimento

de

combustveis, houve a criao de condies para que o transporte rodovirio,


com motor a exploso, se apresentasse como alternativa de resoluo da crise
dos transportes urbanos. Novos nibus estadunidenses de maior capacidade e
velocidade passaram a ser importados, favorecidos por financiamentos
pblicos e pela poltica cambial.
2

De acordo com Barat (1975), em 1940 o transporte ferrovirio (trens e bondes eltricos) tinha
uma participao de 83,47% dos passageiros na cidade.
3

Segundo Freire (2001), entre 1934 e 1944 o aumento do volume de passageiros


transportados ultrapassa os 100% (de 48 para 100 milhes).

39

Com o fim do Estado Novo, o novo governo assume uma perspectiva


mais liberal. As propostas de unificao e coordenao dos transportes
coletivos so descartadas e h o incentivo criao de novas empresas
rodovirias para expandir rapidamente a oferta. Novas linhas so criadas, e o
servio cresce de forma pulverizada e exponencial, principalmente atravs dos
lotaes, que passam a competir com os nibus e bondes4.
Os lotaes eram veculos menores entre 10 e 21 lugares que haviam
surgido durante a guerra e foram tolerados devido crise nos transportes
pblicos. Popularizaram-se em funo de sua flexibilidade e rapidez e eram
operados por motoristas autnomos e sem itinerrio fixo at inicio dos anos 50.
Fizeram forte concorrncia tanto com bondes, percorrendo rotas coincidentes,
como com os nibus, que tinham menor flexibilidade, pois seus itinerrios e
frequncias eram mais regulados pelo poder pblico.
nibus e lotaes atendiam as crescentes periferias urbanas e
viabilizavam a expanso da cidade para vastas reas no servidas por outros
meios de transporte. O modelo rodovirio, de certa forma, deu condies para
uma rpida dinmica de especulao imobiliria e de periferizao da
metrpole do Rio de Janeiro. Alm disso, favorecia a autoridade municipal ao
enfraquecer o poder da Light na poltica de transportes (Orrico Filho e Santos,
1999).
Portanto, a partir de 1945, h uma nova conformao das foras
polticas: enfraquecimento da Light, fortalecimento da posio das empresas de
nibus com legitimao frente ao poder pblico e ascenso dos lotaes como
concorrentes diretos das empresas estabelecidas. A partir deste momento, o
sindicato das empresas de nibus comea a se colocar tambm como
interlocutor do estado para a formulao das polticas de transporte, sugerindo
medidas e diretrizes. A Light deixa de ser o principal agente dos transportes na
cidade e, longe de sua ambio de monopolizao dos servios, comea seu
gradual afastamento do setor. (Freire, 2001).
O fim da dcada de 40 marca o incio de uma transio que vai se
consolidar nos anos 1960. O padro dominante dos transportes urbanos no Rio
4

Como exemplo, Freire (2001) aponta que entre 1946-48 surgem seis novas empresas de
nibus e a frota total passa de 812 para 1024 carros.

40

de Janeiro deixa de ser ferrovirio (bondes e trens) para se apoiar


fundamentalmente no modelo rodovirio (nibus, lotaes e automveis
particulares). um perodo de muitas intervenes destinadas circulao
rodoviria na cidade (construes de tneis, viadutos, vias expressas). Os
nibus se tornam o principal meio organizador dos transportes, no mais um
servio complementar, enquanto que bondes e trens vo gradualmente se
deteriorando e perdendo sua importncia.
A transio rodoviria, at o incio dos anos 1960, vai se desenvolver
baseada num modelo bastante pulverizado a partir da atuao dos lotaes. A
multiplicao deste tipo de veculos no transporte urbano criou um ambiente
extremamente competitivo e um excesso de veculos disputando passageiros
nas ruas. Uma mesma linha era disputada por vrios motoristas autnomos.
Estima-se que no fim dos anos 50, mais de 5.000 lotaes circulassem nas
ruas da cidade, principalmente entre o centro e a Zona Sul. Havia pouca
fiscalizao e poucas obrigaes por parte dos operadores deste tipo de
transporte. Por conta disso, Pereira (1987) afirma que os lotaes foram os
desestruturadores do antigo modelo. Eles foram responsveis pelo declnio das
antigas empresas de nibus e dos bondes nas principais reas da cidade e
esto na origem da ordem emergente dos transportes urbanos na dcada de
60. A competio imposta por eles, margem dos regulamentos, fez com que
vrias das antigas empresas formais de nibus no resistem competio e
quebrassem5.
Os lotaes criaram as condies para o surgimento e foram os
embries da segunda gerao de empresas de nibus que veio dominar o
transporte pblico na cidade (Pereira, 1987). De 1958 a 1967, o poder pblico
volta a atuar de forma mais ativa e uma srie regulaes no transporte coletivo
por parte da prefeitura vo dar a base para uma nova conformao do setor e
para a definitiva hegemonia das empresas de nibus no Rio de Janeiro.
Em linhas gerais, a regulao estatal foi no sentido de estimular e,
muitas vezes, determinar a concentrao do capital no setor, estabelecendo
nmeros mnimos para a frota das empresas. Em 1958 estabelecido o regime
5

Somente 4 empresas de nibus sobreviveram ao perodo de concorrncia aberta com os


lotaes.

41

de permisses para a explorao do servio de transporte coletivo. Neste


regime no h prazos definidos de validade nem de reavaliao, no esto
claramente estabelecidos quais os direitos e obrigaes do permissionrio. Na
prtica, a permisso veio favorecer as decises sobre o transporte por parte
das empresas de nibus. Neste mesmo ano, novas licenas para lotaes
foram abolidas. Em 1963 os lotaes foram definitivamente proibidos e o
nibus passou a ser o nico veculo rodovirio no transporte coletivo. Em 1964
ocorre a extino dos bondes eltricos e em 67 estabelecido que as
empresas de nibus deviam ter uma frota mnima de 60 carros para operar,
reduzindo de 121 para 54 o nmero de empresas na cidade. Como resultado,
houve uma grande onda de fuses e aquisies, principalmente entre os donos
de pequenas frotas de lotaes, que se associavam em novas empresas de
nibus para se adequarem legislao. Portanto, as novas empresas surgem
exatamente dos antigos proprietrios dos lotaes ou a partir de cooperativas
de motoristas6. Alm dos empresrios que j atuavam no ramo, as novas
empresas de nibus tambm contaram na origem com o investimento de
capitais oriundos de atividades comerciais (mercantis), o que de certa forma
ajudou a influenciar o estilo de conduo dos negcios, tanto na administrao
interna quanto nas estratgias de expanso.
A partir destas medidas emerge a nova lgica dos transportes na cidade:
prioridade para os nibus; regulao estatal no sentido de limitar o nmero de
empresas e restringir a concorrncia entre elas; delimitao de rea para cada
empresa, criando monoplios espaciais; e sistema de permisses (Pereira,
1987).
Autores como Orrico Filho e Santos (1999) e Pereira (1987) apontam a
influncia dos interesses da indstria rodoviria nesta nova orientao da
poltica de transportes. Fbricas de carrocerias, revendedores de chassis,
companhias de petrleo etc. tinham interesse no desenvolvimento do setor,
6

importante perceber que a origem da formao dessas empresas tem reflexos na


composio que elas assumem at os dias atuais: como observa Caiafa (2002), a histria das
empresas se desenvolveu muitas vezes de acordo com as histrias pessoais de seus donos.
As empresas surgem com alguns scios, que depois se separam, outras vezes se fundem,
cedem ou recebem determinadas linhas a outrem, negociam veculos, repassam cotas a
herdeiros etc.

42

enquanto a indstria automobilstica nascente tinha no mercado das empresas


formais de nibus uma importante demanda, reforada por regulaes que
estipulavam prazos de renovao de frota.
Portanto, a dcada de 60 foi fundamental para a histria dos transportes
pblicos no Rio de Janeiro, pois finaliza o perodo de transio rodoviria
iniciado no ps-guerra e lana as bases para o domnio e a consolidao do
sistema de nibus no Rio de Janeiro nas dcadas seguintes. Alm disso,
Duarte (2003) ressalta que o poder pblico municipal teve interesse poltico em
trazer para sua esfera administrativa a regulao dos transportes na cidade,
uma vez que era mais fcil estabelecer articulaes com os novos grupos
formados por capitais mercantis locais do que com a Light (empresa
canadense que controlava os bondes) ou com o governo federal (responsvel
pelos trens).
Desde ento, a regulao pblica induziu cada vez mais concentrao
das

empresas,

incentivando

fuses,

aquisies,

incorporaes.

Com

exigncias de frotas mnimas cada vez maiores (1967=60 carros; 1981=120) e


critrios

bastante

restritivos

para

permisso

de

linhas, tais

polticas

funcionaram como impedimento a entradas de novas empresas no sistema. Em


1994 abolida a exigncia de frotas mnimas, mas o controle do setor por parte
do sindicato patronal tornou quase impossvel novas entradas no consentidas.
No entanto, o processo de concentrao no deve ser analisado apenas
pela quantidade de empresas atuantes no setor. A concentrao do capital se
desenvolveu atravs de grupos empresariais que controlam mais de uma
empresa. Caiafa (2002) argumenta que a ciso de empresas uma das formas
de expanso de capital e incorporao de novos scios no setor. Ocorre de
empresas grandes se fragmentarem em outras menores, com novas diretorias
e composio societria diferente. Novos scios so incorporados, mas
mantendo os principais acionistas da empresa anterior. As novas empresas
comeavam a operar sem participar de qualquer licitao, sem a retomada por
parte do Estado das linhas que a primeira empresa repassou s outras. A
explicao para isto seria que os processos de ciso funcionam como uma
forma de revigorar o modelo estabelecido e garantir a continuidade do sistema,

43

promovendo uma repartio do patrimnio e das linhas em muitos casos para


acomodar interesses dentro da prpria famlia7.
De acordo com estimativas de Orrico e Santos (1999), no ano de 1995,
20 grupos controlavam as 34 empresas existentes na cidade.

Destes, 2

controlavam 31,1% e 1 controlava 24% da frota total. Em toda RMRJ, 4,1% dos
grupos controlavam 25% da frota. A distribuio geogrfica das concentraes
das empresas revelaria situaes prximas a monoplios por reas e trechos.
Assim, aps um perodo de incentivo concentrao empresarial por parte do
Estado, a concentrao do mercado foi impulsionada a partir dos principais
grupos privados do setor.
O argumento do poder pblico e dos defensores dos incentivos
concentrao de capital era que o grande nmero de empresas competindo
entre si seria um obstculo ao planejamento e organizao do transporte.
Porm, o processo de concentrao favoreceu a consolidao de poucos e
grandes grupos econmicos de empresas de nibus privadas que se tornaram
cada vez mais poderosos poltica e economicamente.
Este poder est vinculado posio estratgica que as empresas
conquistaram na prestao de um servio essencial para a vida nas cidades,
como o caso dos transportes coletivos. Elas se impuseram e se legitimaram
como representantes do setor, influenciando no legislativo e executivo as
polticas e os investimentos pblicos nas diversas esferas do aparelho de
Estado.
Assim, entre a dcada de 1970 e o ano de 2010, estabeleceu-se um
modelo que apresentava entre seus principais pontos: controle de um mercado
praticamente fechado, com garantia de rentabilidade e bloqueio entrada de
qualquer novo concorrente; monoplios espaciais em determinadas reas, j
que as variaes ou mudanas de linhas passaram a ser feitas pelas prprias
empresas que nela j operavam, burlando a exigncia legal de licitaes a
partir de 1995; faturamento vista sobre milhes de viagens por dia, grandes
ativos imobilizados (garagens, terminais rodovirios, oficinas etc.); garantia do

O monoplio dos nibus na cidade do Rio de Janeiro controlado por um pequeno nmero de
empresrios familiares. So grupos familiares que tm grande poder de barganha na poltica
local.

44

repasse dos custos para as tarifas atravs de planilhas informadas pelas


prprias empresas; consolidao do carter jurdico de permissionrias.
Na prtica, o planejamento do sistema tambm era feito pelas empresas,
mesmo que fragmentariamente, atravs de solicitaes de linhas, acrscimos,
desmembramentos. A prefeitura apenas autorizava o que era decidido
privadamente. O perodo tambm foi caracterizado pela resistncia a qualquer
alterao que no partisse das formulaes das prprias empresas.
A organizao poltica da categoria se deu atravs dos sindicatos
patronais. A Fetranspor (Federao das Empresas de Transportes de
Passageiros do Estado do Rio de Janeiro) rene dez sindicatos de empresas
de nibus no estado do Rio de Janeiro e tem um papel de formulao de
estratgias e polticas frente s esferas pblicas. O principal sindicato que
compe a Fetranspor o Rio nibus, que representa as empresas do
municpio do Rio de Janeiro. Ambos tem o mesmo presidente: Llis Teixeira.
De forma mais esquemtica, Pereira (1987) identifica dois momentos
fundamentais na histria recente das relaes entre o poder pblico e as
empresas de nibus no Rio de Janeiro. O primeiro, ao longo dos anos 1960, de
forte interveno estatal para promover a criao das novas empresas de
nibus (maiores, mais capitalizadas e organizadas) em detrimento dos bondes
e lotaes. O sistema foi organizado atravs da concesso de privilgios:
restrio de permissionrias, reserva de mercado por zonas de operao,
estabelecimento de linhas e sees rentveis em concorrncia com outros
meios de transporte. O poder pblico organizou o sistema de transportes e
concedeu um mercado cativo, de alta liquidez s empresas de nibus, que
passaram a atuar no sentido de manter esta situao. No segundo momento, o
sistema se consolida em grupos crescentemente mais concentrados e
poderosos, com um sindicato forte e hegemonia no transporte municipal e
metropolitano. As polticas do setor passam cada vez mais pelo aval das
empresas (na verdade, muitas vezes as polticas so formuladas a partir das
empresas). Mais uma vez a preocupao central do setor foi preservar a
posio estratgica conquistada, com duas linhas de atuao: i) ampliar as
articulaes/relaes dentro do Estado (legislativo, executivo e judicirio); ii)

45

aumentar a eficincia e produtividade em nvel microeconmico (com a


contratao de consultores, profissionalizao).
Entendemos que, a partir de 2010, com a concesso abrangente do
sistema de transporte por nibus no municpio do Rio de Janeiro, se estabelece
um terceiro momento nesta relao entre as empresas e o poder pblico.

2.4 Pilares da regulao do setor


Como apontado acima, o pacto da Sagrada Aliana se baseava em duas
clusulas bsicas: a reserva de uma rbita de acumulao protegida e a
garantia do Estado de rentabilidade acima dos nveis proporcionados pela
atividade econmica do setor, atravs de prticas de acumulao por
espoliao. Os mecanismos utilizados especificamente pelo setor de transporte
por nibus so detalhados a seguir:

2.4.1 Espaos de acumulao protegidos


A forma de delegao do servio de transporte por nibus se dava
atravs das chamadas permisses. Eram autorizaes para operao com
prazos indeterminados e sem contratualizao com o poder pblico. As
permisses s empresas operadoras no se originaram, como vimos, de
licitaes, concorrncia ou qualquer tipo de escolha pblica a partir de critrios
estabelecidos, mas sim a partir da manuteno das empresas ou grupos
privados que j atuavam na prestao do servio. Portanto, as permisses
funcionaram como um efetivo controle de entrada por parte do Estado de
potenciais novos operadores no servio, uma vez que a delegao de outorgas
para o transporte por nibus era formalmente discricionria. (Orrico Filho e
Santos, 1996)
Na cidade do Rio de Janeiro, quando uma nova linha de nibus era
criada, ela deveria ser operada pela empresa que j atuasse naquela regio.
Na verdade, a regra geral era que as prprias empresas criavam e planejavam
as linhas de acordo com seus interesses privados, apenas comunicando
secretaria de transportes para receber uma autorizao. As empresas tinham,
mesmo

que

informalmente, monoplios espaciais

determinadas reas da cidade.

para

operao

em

46

O mtodo de delegao dos servios utilizado largamente no


pas a pura e simples atribuio empresa operadora
fisicamente mais prxima do mercado, por meio de expanses,
desdobramentos, servios complementares etc., decididos no
mbito da administrao (por vezes sem estudo tcnico
substanciado) e suportados no plano do discurso por abaixo
assinados da populao lindeira. (...) As delegaes so
renovadas sem critrio tcnico, e muito menos econmico, que
verifique se a empresa tem cumprido a contento o servio
(Orrico Filho; Brasileiro e Fortes, 1996, p. 163).

A ttulo de exemplo, os referidos autores informam que nos 20 anos


entre 1975 a 1995, a frota de nibus total na cidade do Rio de Janeiro havia
crescido 33% sem que nenhuma licitao tenha ocorrido.
Esta prtica se constitua como uma efetiva barreira entrada de novos
operadores no sistema de nibus. Outras exigncias para outorga de
permisso que garantiam um espao reservado de acumulao para as
empresas estabelecidas eram a necessidade de possuir instalaes prprias
com alto investimento de capital imobilizado (como garagem e depsito para
combustveis) que dificultavam a possibilidade de novas empresas/capitais
entrarem no setor (Orrico Filho; Brasileiro e Fortes, 1996).
Outra forma de proteo dos espaos de opeao foi a poltica de
exigncia de frotas mnimas para as empresas de nibus na cidade. Como
mencionado, em 1967 foi exigido o mnimo de 60 nibus para que as empresas
tivessem autorizao de operar, nmero que passa a 120 veculos em 1981.
Em 1993, este tipo de exigncia suspenso pela prefeitura, mas os efeitos
prticos desta medida se revelaram incuos em funo do estabelecimento da
tarifa nica e de uma Cmara de Compensao Tarifria (CCT) administrada
pelo sindicato patronal (Fetranspor). Tal fato reforou o poder das empresas j
estabelecidas uma vez que novos operadores deveriam negociar sua
participao no sistema diretamente com elas a fim de participar da CCT em
condies que no fossem desvantajosas. (Orrico Filho; Brasileiro e Fortes,
2004).
Estes diversos dispositivos legais e prticos implementados a partir do
Estado ou com sua anuncia tiveram como principal objetivo bloquear a

47

entrada no desejada de novos operadores/capitais no sistema e restringir esta


rbita de acumulao urbana para o capital nacional mercantil e suas formas
de acumulao.

2.4.1.1 Cmaras de Compensao Tarifrias


Cabe delinear aqui uma breve explicao sobre as cmaras de
compensao tarifria (CCT). Elas so um mecanismo implementado
principalmente em cidades que adotam um modelo de tarifa nica e com a
existncia de vrias empresas operando linhas de caractersticas diferentes
com o objetivo de ajustar a rentabilidade das empresas ao seu custo por
passageiro. Como cada linha de nibus apresenta um custo de operao
especfico (em funo dos quilmetros percorridos e da mdia de passageiros
transportados), teoricamente cada linha poderia ter uma tarifa prpria em
funo do clculo de seu ndice de Passageiros por Quilmetro (IPK). Por
exemplo: linhas que atendem bairros perifricos, que percorrem grandes
distncias com pouca rotatividade de passageiros, teriam um custo de
produo maior do que linhas que circulam em bairros centrais, percorrem
menores distncias com intensa rotatividade de passageiros. Para evitar que
moradores de bairros perifricos paguem passagens muito caras, alguns
municpios adotam a tarifa nica, num preo que seria a mdia dos custos do
sistema como um todo. Neste caso, necessrio criar uma maneira para que
as empresas superavitrias com custo por passageiro menor que a tarifa
compensem as empresas deficitrias com custo por passageiro maior que a
tarifa. A CCT cumpre esta funo. Nela realizada a diviso da arrecadao
total com os ajustes de receita entre as empresas de acordo com o custo
especfico de operao de cada uma. Em algumas cidades h a intermediao
do poder pblico neste processo. No Rio de Janeiro, a CCT foi criada em 1993,
a partir da instituio da tarifa nica e foi administrada exclusivamente pelo
sindicato patronal das empresas de nibus (Fetranspor) sem qualquer
interferncia do Estado. A diviso do faturamento era feita de acordo com
critrios estabelecidos entre as empresas.

48

2.4.2 Formas de acumulao por espoliao


A descrio dos mecanismos de remunerao das empresas de nibus
no Brasil e a forma de clculo das tarifas a seguir se baseiam principalmente
nos trabalhos de Gomide e Orrico Filho (2004) e Gomide (1998).

2.4.2.1 Mtodo de clculo


O principal fundamento da remunerao para o transporte era que os
custos de produo do servio deveriam ser ressarcidos pelo poder pblico. O
modelo de remunerao das empresas de nibus largamente adotado no Brasil
se baseava no custo mdio da produo do servio. Basicamente, este mtodo
consistia na cobertura dos custos de toda operao acrescidos de uma taxa
interna de retorno sobre o capital imobilizado ou investido. Esta taxa era
normalmente fixada pelo poder pblico em 12% ao ano e tinha por base uma
planilha de clculo tarifrio elaborada pelo Ministrio dos Transportes em 1982
e atualizada em 1994 pela antiga Empresa Brasileira de Planejamento de
Transportes (GEIPOT). A metodologia da planilha estipulava custos mdios
presumidos, uma vez que como os custos reais se do no ambiente interno de
cada empresa e no havia formas efetivas de verificao para cada operador.
Os 12% de taxa de retorno se justificavam como remunerao do capital
imobilizado das empresas, pela compensao dos riscos e pelos lucros
relativos produo do servio.
Assim, a tarifa era definida pela relao entre um custo unitrio de
produo e a quantidade de passageiros transportados, ou seja, o custo total
por quilmetro dividido pelo IPK. Nem sempre a tarifa final para o usurio do
transporte pblico representava este clculo, j que em algumas cidades havia
o uso de subsdios estatais ao sistema de nibus. Porm, no caso da cidade do
Rio de Janeiro, tradicionalmente a remunerao das empresas se deu
exclusivamente atravs da arrecadao tarifria.

2.4.2.2 Estratgias de sobrelucro


Apesar de largamente utilizado, este mecanismo de remunerao
continha artifcios que influenciavam desde o preo da tarifa at a forma como

49

as empresas de nibus produziam o servio. Alguns pontos merecem ser


destacados.
Em primeiro lugar est a questo da cobertura total dos custos de
produo sem seu real conhecimento pelo poder pblico. As informaes eram
estimadas pelo rgo regulador ou repassadas pelas prprias empresas sem
que houvesse mecanismos que garantissem sua total confiabilidade. Isto abria
uma brecha para que a avaliao dos gastos das empresas fossem
superestimados ou inflacionados, impactando diretamente na planilha de
clculo da tarifa. De acordo com Orrico Filho; Brasileiro e Fortes (1996), os
itens

que

compe

planilha

apresentavam

diversos

elementos

de

inconsistncia metodolgica, alm de pressuporem um real conhecimento de


quantidade produzida e qualidade oferecida. No Rio de Janeiro, os nicos
dados disponveis eram os fornecidos pelas empresas, de confiabilidade
duvidosa.
O segundo ponto que se o ressarcimento dos custos totais do sistema
estava garantido, isto eliminava os riscos econmicos da atividade, no
havendo estmulos para que as empresas se empenhassem em reduzir os
custos com aumento de produtividade, o que levaria a uma reduo nos preos
das tarifas. Ou seja, se o custo total diminusse, a tarifa diminua junto, sem
que isto significasse maior rentabilidade para as empresas. No sentido inverso,
se as empresas aumentassem seus custos, havia a garantia do aumento
tarifrio que pudesse cobrir o gasto adicional.
Alm disso, a metodologia no incorporava exigncias de qualidade, o
que se tornava um instrumento de presso poltica das empresas, j que nas
negociaes anuais para definio da tarifa, se a prefeitura decidisse no
reajustar os preos ou reajustar abaixo do exigido, as empresas podiam retaliar
rebaixando a qualidade do servio prestado (diminuindo os nibus em
circulao, com menores frequncias, menos manuteno e limpeza dos
veculos etc.).
As empresas tambm utilizavam estratgias especficas para aumentar
a margem de lucro, como o investimento desproporcional alto em capital fixo
(ex.: renovaes aceleradas da frota, frota maior que o necessrio, estimativas
exageradas do preo dos imveis de garagem), j que este implicava num

50

impacto direto na taxa de retorno. Alm disso, as empresas costumavam se


utilizar do expediente de informar aos rgos reguladores os preos de tabela
dos veculos novos, que eram, na realidade, maiores do que os realmente
negociados.
Finalmente, havia ainda uma situao que proporcionava s empresas
de maior produtividade uma taxa de retorno muito acima dos 12%
estabelecidos na metodologia de clculo. Se o clculo fosse efetivamente
realizado pelo custo mdio, resultaria que haveria algumas empresas operando
acima e outras empresas operando abaixo deste custo. Empresas que
tivessem um custo acima da mdia estariam, desta forma, operando com dficit
e, provavelmente, no teriam condies de continuar prestando o servio
nestas condies. Portanto, o que se verificava na prtica que para garantir
que nenhuma empresa operasse no prejuzo, o custo mdio da empresa de
custo mais alto acabava sendo considerado no lugar do custo mdio total do
sistema. Desta maneira, o custo mdio representava o custo mximo que o
sistema teria se todas as empresas fossem to ineficientes quanto a pior.
Assim, as empresas mais eficientes que aquela usada como referncia para o
clculo da planilha, ou seja, as empresas que conseguiam operar com custos
mais baixos que aquela, internalizavam seus ganhos de produtividade sem que
isto se traduzisse em rebaixamento tarifrio para os usurios do transporte
pblico.
Percebe-se o papel fundamental que tinham as empresas menos
eficientes no sentido de elevar a rentabilidade geral do sistema de nibus
urbano e permitir lucros extraordinrios para as empresas mais produtivas8. O
que poderia ser uma possibilidade explicativa a ser confirmada por pesquisas
empricas para o fato de grupos econmicos possurem vrias empresas de
nibus de tamanhos e desempenhos diferentes. As menos eficientes
sustentavam o custo mdio do sistema permitindo que as outras auferissem
8

Gomide (1998) observa que este mecanismo tem certa analogia com a teoria ricardiana sobre

a renda da terra, em que as terras menos frteis so as que fixam os preos dos alimentos,
pois nestas preciso mais trabalho, o que eleva os custos de produo. Assim, no havendo
diferenas de preos num mesmo mercado, os proprietrios das terras mais frteis vem os
preos de seus produtos subirem.

51

lucros extraordinrios em funo dos diferenciais de produtividade. E no


podemos nos esquecer de que tal mecanismo foi parte intrnseca do modo de
regulao estatal do setor.

52

CAPTULO 3 CRISE NO TRANSPORTE URBANO E A INFLEXO


NEOLIBERAL

A partir dos anos 1980 h, no capitalismo central, uma virada para um


modo de regulao ps-fordista, neoliberal. No Brasil, este processo se faz
mais presente de forma tardia, mais precisamente a partir da dcada de 1990,
fazendo com que a economia nacional passe por importantes transformaes:
maior abertura para fluxos de capitais estrangeiros, diminuio de barreiras
comerciais, privatizaes. Isto ter fortes repercusses no Estado, na forma de
insero internacional do Brasil e na constituio do bloco de poder, mudando
a conformao da Sagrada Aliana. Tambm a maneira de interpretar e
formular solues para as questes sociais, econmicas e polticas passam a
ser fortemente influenciadas pelo vis liberalizante.
3.1 A crise do transporte pblico
A partir da segunda metade dos anos 1990, grande parte da literatura
acadmica sobre o setor de transportes urbanos, assim como associaes
setoriais e representantes de empresas de nibus identificam uma crise dos
transportes pblicos no Brasil9. Esta crise se configurava a partir de um quadro
de quedas constantes na demanda de passageiros associadas a aumentos na
quilometragem percorrida, o que elevava os custos totais do servio de
transporte, provocando desequilbrios econmicos para as empresas regulares
de nibus urbanos. Tais desequilbrios implicavam em aumentos tarifrios
acima da inflao, reforando o crculo vicioso de perda de passageiros (ANTP,
NTU, Frum Nacional de Secretrios de Transportes Urbanos, 2000).
Na cidade do Rio de Janeiro, a quantidade absoluta de passageiros
transportados diminui sistematicamente nesta poca (Grfico 1). Um primeiro
declnio pode ser atribudo ao fato de que no incio dos anos 90 as empresas
passaram a ser obrigadas a transportar estudantes da rede pblica, idosos e
deficientes fsicos de forma gratuita, levando a uma queda no volume de
9

O artigo Transporte pblico urbano de passageiros: Modelos de relacionamento institucional e


investimento/Relatrio tcnico do Grupo Tcnico publicado pela ANTP, NTU e Frum Nacional de
Secretrios de Transportes Urbanos em 2000 representativo da viso do setor empresarial sobre o
tema. Uma grande referncia no campo acadmico a coletnea de artigos reunidos no livro
Transporte em tempos de reforma.

53

passageiros pagantes para um patamar ligeiramente abaixo do que


apresentava em anos anteriores. Os nmeros se mantm estveis at 1998
quando se inicia um perodo de perdas constantes at 2005.

Grafico 1 Passageiros pagantes nos nibus na cidade do Rio de Janeiro

Fonte: Fetranspor

As causas imediatas da crise estariam relacionadas a dois fatores que


incidiam sobre a demanda: a) externamente ao mbito dos transportes
coletivos, o aumento do uso dos automveis particulares, que levara a uma
diminuio da demanda cativa do transporte pblico e contribua para o
aumento dos congestionamentos. A reduo da velocidade e da produtividade
dos nibus implicava em maiores custos para o sistema e, consequentemente,
em tarifas elevadas; e b) internamente, na emergncia do transporte informal,
que, em virtude de sua flexibilidade de horrios, tarifas e itinerrios, capturava
crescentemente a demanda que continuava dependente do transporte coletivo.

54

Grfico 2 ndice de passageiros por quilmetro (IPK) na cidade do Rio de Janeiro

Fonte: Fetranspor

Este quadro exteriorizava os sintomas de uma crise que ameaava o


legado de meio sculo de empresas privadas de transporte urbano (Arago et
Al., 2004). Os passageiros trocavam os nibus pelos automveis particulares e,
principalmente, pelo transporte ilegal ou clandestino realizado pelas vans
veculos menores, de 10 a 16 lugares, que sinalizavam um retorno ao passado
catico e irracional dos lotaes. Apesar das especificidades de cada cidade,
estes elementos podiam ser encontrados em todo o pas, o que caracterizaria
uma questo mais geral da regulao entre os poderes pblicos e os
operadores privados.
Assim construdo o problema, o desafio para superar a crise dos
transportes se constitua em encontrar formas de recuperar e desenvolver o
setor empresarial privado de nibus10. Mas, antes de tudo, era necessrio
identificar o que havia levado quela condio.
10

imprescindvel vencer a crise (...). Esta luta h de ser firmemente alicerada em uma bem

amarrada poltica de recuperao e desenvolvimento do setor empresarial de transporte


pblico (...). Deixar este setor se perder levar a um prejuzo econmico-financeiro incalculvel
e ao agravamento das condies de vida e economias das cidades. (Arago et Al., 2004)

55

3.2 Causas da crise


Como vimos no captulo anterior, a delegao dos servios por parte do
Estado inclua a garantia de cobertura total dos custos de produo e mais uma
rentabilidade determinada (normalmente de 12%), sem que os operadores
enfrentassem qualquer risco econmico. A reserva de monoplios espaciais
para as empresas de nibus locais, com permisses baseadas em critrios de
natureza poltica, em funo de amizades, parentesco ou favores eleitorais
(Santos e Brasileiro, 1996), sem concorrncia por licitaes, levara a formao
de oligoplios de empresas que controlavam o transporte de nibus urbano. O
constante

aumento

nos

custos

de

produo

refletia-se

em

tarifas

crescentemente mais caras (ou, dependendo da cidade, em maiores subsdios


estatais) sem que houvesse um correspondente aumento na demanda de
passageiros nem de qualidade do servio (Santos e Orrico Filho, 1996a). A
proteo a estes monoplios/oligoplios criara uma zona de conforto que
prejudicou a modernizao das empresas e propiciou o surgimento dos fatores
que configuraram a crise.
Se, at meados dos anos 1990, estes problemas atingiam apenas os
usurios do transporte por nibus em virtude de tarifas mais caras e da baixa
qualidade do servio, eles tornam-se agora os elementos que criam as
condies tanto para a emergncia da competio do transporte informal,
quanto para a fuga de parte da demanda dos transportes coletivos para os
automveis particulares, ameaando, desta vez, as prprias empresas de
nibus e colocando a necessidade de mudanas.
Portanto, de acordo com esta perspectiva, a crise do transporte pblico
teria suas origens nos modelos de regulao at ento adotados. Eles
desincentivaram a busca permanente por inovao, eficincia empresarial,
qualidade, reduo nos custos e de ganhos de produtividade com transferncia
social (diminuio das tarifas, por exemplo). O histrico protecionismo estatal
impedira o desenvolvimento de um ambiente competitivo entre as empresas de
transporte urbano (Arago e Santos, 2004).

56

3.3 Transio jurdico-institucional


Neste mesmo perodo, no contexto das reformas do Estado marcadas
por um vis liberalizante, a regulao das relaes entre o poder pblico e
agentes privados redefinida. Em relao prestao dos servios pblicos, a
mudana passa por uma nova legislao que tm implicao direta no quadro
institucional dos transportes pblicos urbanos: a lei 8.666/93 de licitaes e a
8.987/95 referente s concesses de servio pblico.
No seu conjunto, elas determinam um relacionamento mais formalizado,
baseado na contratualizao, entre o Estado e a iniciativa privada. De modo
geral, estipula que as concesses pblicas devam ser institudas por meio de
processos licitatrios e que estes devem estabelecer critrios econmicos para
a escolha do operador privado (ex.: menor tarifa oferecida, maior pagamento
pelo direito de prestar o servio). Alm disso, as concesses devem ter um
prazo de durao definido, no sendo mais permitidas delegaes por tempo
indeterminado ou com prorrogaes automticas. (Arago, 1996). Desta
maneira, Gomide (1998) avalia que as leis de licitaes e concesses
introduzem o princpio da competitividade a licitao como uma competio
pelo direito de operar num mercado objetivando maior eficincia na prestao
dos servios.
A expectativa de autores como Gomide (1998) e Arago (1996) era de
que licitaes peridicas para a prestao do servio de transporte poderiam
romper com as relaes de privilgio entre empresas de nibus e prefeituras
municipais, suspendendo as barreiras de entrada para novos operadores
privados do transporte urbano. A nova legislao eliminaria as reservas de
mercado, estimularia a entrada de novos capitais e, atravs da competitividade,
promoveria a eficincia na operao dos servios pblicos, criando o ambiente
necessrio para a modernizao das empresas de nibus (nestas condies
haveria uma seleo econmica das empresas mais eficientes). Assim, os
ganhos de produtividade poderiam ser efetivamente revertidos em tarifas mais
baixas, pois seu preo tenderia a refletir o verdadeiro custo do sistema, para o
benefcio da sociedade.
Portanto, a oportunidade aberta pela crise, juntamente com a transio
jurdico-institucional que redefinia as relaes entre poder pblico e agentes

57

privados, anunciava a possibilidade de ruptura com as tradicionais formas


protecionistas de regulao das empresas de transporte por nibus.
Porm, foi inserida na Lei 8.987/95 uma brecha para a manuteno do
modelo estabelecido de permisses. Em suas disposies transitrias (Artigo
42, pargrafo 2), consta que:
As concesses em carter precrio, as que estiverem com
prazo vencido, e as que estiverem em vigor por prazo
indeterminado, inclusive por fora de legislao anterior,
permanecero vlidas pelo prazo necessrio realizao dos
levantamentos e avaliaes indispensveis organizao das
licitaes que precedero outorga das concesses que a
substituiro, prazo esse que no ser inferior a 24 (vinte e
quatro) meses. (Lei 8.987/95, Art. 42, 2)

Na prtica, este artigo estendeu por prazo ilimitado a validade das


permisses em carter precrio que vigoravam nas cidades brasileiras, uma
vez que apenas se referia a um prazo mnimo para que os procedimentos
licitatrios fossem implementados. Alm de ter atrasado enormemente a
aplicao da Lei (algumas cidades ainda hoje no realizaram licitaes para
concesso do transporte pblico), este dispositivo demonstra a fora poltica
dos tradicionais interesses do setor11.

3.4 Sustentao terica


A formulao de sadas para a crise passa necessariamente pelo tipo de
entendimento terico sobre os servios de transportes pblicos urbanos. As
solues propostas so parte indissocivel das formas como a questo foi
construda. A seguir, traamos um breve panorama da discusso terica que
se deu nos ltimos 20 anos sobre a regulao econmica do transporte por
nibus urbano no Brasil.
11

Recentemente, redao dada pela Lei n 11.445/2007 inclui no Art. 42 da 8.987/1995 um

3 que estabelece que As concesses a que se refere o 2 deste artigo, inclusive as que no
possuam instrumento que as formalize ou que possuam clusula que preveja prorrogao,
tero validade mxima at o dia 31 de dezembro de 2010, ressalvando que o poder pblico
deve acordar com os atuais operadores do servio ressarcimentos indenizatrios relativos a
investimentos no amortizados.

58

Se o transporte urbano pode ser visto como um servio pblico essencial


para o bem-estar urbano, um bem comum universal que tem como objetivo
fundamental a equidade de acesso cidade para o conjunto da populao; h
tambm quem o veja como um empreendimento, produtor de deslocamentos
espaciais, um negcio que busca captar clientes num mercado que pode ser
largamente definido pelo conjunto da populao urbana. Entre estas
perspectivas, h um grande espectro de formas de se enxergar a questo, mas
o que queremos destacar aqui que a viso negocial, mercadolgica do
transporte ganha fora a partir dos anos 1990. Obviamente que isto se deve
muito a uma aproximao com a realidade do setor, pois, como j visto, o
transporte urbano por nibus foi constitudo no Brasil como um negcio e uma
rbita de acumulao de capitais mercantis privados. O problema se d, a
nosso

ver,

quando

as

solues

apresentadas

vo

na

direo

do

aprofundamento desta lgica.


Tradicionalmente, os transportes urbanos foram encarados teoricamente
como um monoplio natural, pois se entendia que a competio neste mercado
no resultaria numa alocao tima de recursos, configurando-se como
predatria. O transporte deveria ento, num determinado territrio urbano, ser
administrado por apenas uma empresa. Porm, sob condies no
competitivas, a tendncia seria que o comportamento do agente monopolista
privado levasse a preos maiores que os custos mdios e oferta insuficiente
para atender a demanda, no resultando numa estrutura produtiva eficiente sob
a perspectiva da racionalidade econmica. Frente essas ameaas ao interesse
pblico e para corrigir as falhas de mercado, este setor precisava ser
fortemente regulado ou at mesmo estatizado. Assim, a regulao estatal tinha
os objetivos de evitar a competio, pois esta implicaria em prejuzos para os
consumidores e para as empresas atuantes no mercado. Quando no
produzisse diretamente os servios o que foi o caso notadamente nos pases
europeus a interveno estatal deveria estimular um comportamento eficiente
do monopolista, controlando preos, quantidades e qualidades do produto
oferecido, alm da entrada e sada dos operadores no mercado para garantir
uma oferta estvel a preos justos (Santos e Orrico Filho, 1996a).

59

A partir dos anos 1980, na esteira da crise das polticas de vis


keynesiano e com a emergncia da neoliberalizao, variados processos de reregulamentao difundem-se por diferentes pases, especialmente por meio de
agncias de fomento e organismos multilaterais (Gomide e Orrico Filho, 2004).
Estes experimentos procuravam dar respostas a um fenmeno de sintomas
anlogos ao que ocorria no Brasil: crescente queda de demanda e de
produtividade

que

levavam

aumentos

constantes

dos

custos

e,

consequentemente, dos subsdios estatais ao setor.


De maneira geral, estas experincias tinham em comum a tendncia da
introduo de elementos de competitividade no setor de transportes, de
arbitragem pelo mercado, com vistas a inserir racionalidade e eficincia neste
setor da economia (Santos e Orrico Filho, 1996a). Elas se baseavam na ideia
de que prticas protecionistas a monoplios/oligoplios nos transportes
pblicos seriam responsveis pela queda geral da produtividade, pois a falta de
competio induziria, necessariamente, a ineficincia operacional. A tradicional
forma de regulao, portanto, no resultava na promoo do interesse pblico,
mas apenas favorecia as empresas operadoras. Assim, a retirada do Estado e
a introduo de foras de mercado poderiam propiciar competitividade, esforo
de inovao, racionalidade na definio dos servios, adaptao de preos a
custos, menor presso sobre subsdios, tudo isso sem perda da qualidade
(Santos e Orrico Filho, 1996b).
Experincias de total desregulamentao foram inicialmente colocadas
em prtica nos anos 1980 em Santiago, no Chile, e no Reino Unido (com
exceo de Londres) no por acaso, onde os governos Pinochet e Thatcher
impuseram fora experimentos neoliberais nos mais diversos setores. Nestes
casos, o livre-mercado no setor de transportes urbanos no trouxe os
resultados prometidos e levou a um aumento de oferta sem acompanhamento
da demanda, resultando em maior custo mdio por passageiro e tarifas mais
altas. Tais fatos reafirmaram a crtica terica ao livre-mercado no setor, que
apontava que num ambiente desregulamentado cada produtor buscaria
aumentar a oferta para captar maior fatia de mercado. Como a demanda seria
grosso modo inelstica, esta acabaria se distribuindo pelos operadores,
resultando num aumento do custo por passageiro transportado. Da adviria

60

elevao nas tarifas e irracionalidade na operao, produzindo capacidade


ociosa em excesso e ineficincia econmica.
Somado a isto, houve concentrao empresarial com formao de
cartis que passaram a restringir a entrada no mercado e perda de
coordenao operacional da rede de servios, gerando aumentos tarifrios,
instabilidade na oferta e externalidades como aumento dos nveis de
congestionamento e de poluio atmosfrica (Gomide e Orrico Filho, 2004).
Estes resultados negativos expuseram a fragilidade do modelo terico de
concorrncia perfeita na regulao dos transportes urbanos e reforaram os
argumentos por uma regulao dos servios.
No entanto, surge nesta mesma poca uma nova sustentao terica pela
no interferncia estatal nos transportes. A teoria dos mercados contestveis
argumentava que o Estado no deveria impor controles sobre o mercado,
mesmo que, no limite, houvesse um monoplio privado na operao dos
servios. De acordo com esta teoria, a possibilidade de livre entrada e sada de
potenciais concorrentes num mercado criaria um ambiente de competio
virtual ou potencial, forando os reais operadores a atuarem de maneira
eficiente, com preos iguais aos custos mdios, sob pena de perderem suas
posies. Se os nveis de rentabilidade num mercado forem mais altos que o
custo mdio, potenciais concorrentes se veriam estimulados a entrar neste
mercado competitivamente, beneficiando o consumidor final. Portanto, at
mesmo um monopolista seria pressionado pelas leis competitivas de mercado,
uma vez que a concorrncia virtual de potenciais entrantes o faria operar de
forma eficiente e cobrar preos equivalentes a seus custos mdios (Santos e
Orrico Filho, 1996b).
Importante destacar que para que um mercado se configure como
perfeitamente contestvel os seguintes pressupostos tem que estar dados: os
custos de entrada e sada no devem ser irrecuperveis; o mercado no deve
apresentar significativas economias de escala (neste sentido, as estruturas
fixas de terminais, oficinas, garagem no devem pertencer s mesmas
empresas operadoras do transporte urbano); deve haver igualdade de acesso a
tecnologia; conhecimento pleno dos custos e demanda. Cumpridos estes
requisitos. a alocao tima de recursos seria obtidas somente com a presso

61

da concorrncia virtual, sem a necessidade de regulao pblica (Santos e


Orrico Filho, 1996b).
Assim, a teoria dos mercados contestveis vem sustentar que os
monoplios/oligoplios so estruturas econmicas racionais do ponto de vista
do mercado, sendo que em alguns casos, como nos transportes, seriam at
mesmo mais eficientes do que a competio aberta, promovendo mais bemestar geral. Tambm nessa perspectiva, a regulamentao estatal de controle
de entrada teria sido a responsvel pela criao de monoplios ou oligoplios
protegidos em sua ineficincia, em detrimento do interesse pblico e em favor
dos regulados. A ao do governo deveria, portanto, se direcionar eliminao
dos obstculos artificiais e garantir os pressupostos necessrios plena
contestabilidade dos mercados (Gomide, 1998).
Entretanto, tambm a hiptese de que o mercado de nibus urbano seja
perfeitamente contestvel foi refutada pelos principais autores brasileiros que
se debruaram sobre o tema (Santos e Orrico Filho, 1996; Gomide, 1998;
Arago, 1996). Suas crticas, tanto tericas quanto empricas, se fundamentam
nas caractersticas da produo no setor. Especificamente discordam da
inexistncia de monoplio tecnolgico, da pouca significao de custos
irrecuperveis e de que as informaes do mercado poderiam ser amplamente
difundidas. Alm disso, uma vez que o mercado de transporte urbano se
configura num servio em rede, haveria existncia de economias de escopo e a
possibilidade de subsdios cruzados, o que dificultaria entradas competitivas.
Mas, se o mercado de nibus urbano no perfeitamente contestvel numa
competio direta pela demanda, a contestabilidade poderia se dar na disputa
pelo direito de operar no mercado, ou seja, uma competio por contratos
pblicos de concesso, como veremos a seguir.

3.5 Solues propostas


A crise no podia ser superada se empresas e Estado continuassem a
agir como de costume. A organizao tradicional das empresas e o arcabouo
regulatrio do Estado mostravam-se incapazes de enfrentar a situao. Mas se
a mudana era imprescindvel para o setor, que diretrizes deveriam ser
adotadas para um novo modelo regulatrio?

62

Em primeiro lugar, uma profunda reformulao do relacionamento do


Estado com as empresas de nibus era necessria. Naquelas condies, em
que o mercado encontrava-se protegido da competio, no haveria o estmulo
necessrio para a reduo dos custos e de ganhos de produtividade. O
consenso na literatura especializada era que aquelas estruturas regulatrias
produziam ineficincia.
Em segundo lugar, a reformulao deveria tambm promover reajustes
organizacionais nas prprias empresas, internos ao setor, que impulsionassem
modernizao e desenvolvimento empresarial no transporte pblico. Se a crise
explicitava uma mudana na estrutura do mercado de transporte de
passageiros (perda de demanda para transporte individual e transporte
clandestino), uma nova postura das empresas frente a este mercado deveria
ser buscada.
O momento atual impe a necessidade de mudana. De uma
ordem econmica de produo dos servios baseada na
ausncia de competio, no fechamento do mercado, na
garantia da cobertura de custos, na impossibilidade real de
controle etc.; para uma nova ordem, com base na competio,
na induo ao aumento da qualidade, da eficincia operacional
e da produtividade, com a transferncia social dos ganhos
decorrentes.

(...)

Impe-se

tambm

necessidade

de

modernizao da gesto das empresas operadoras e da


relao entre elas e os rgos pblicos que gerenciam os
servios (Gomide e Orrico Filho, 2004).

Como

mencionado,

as

experincias

internacionais

de

reforma

regulatria, consoantes com os processos de neoliberalizao, tinham como


caracterstica comum a introduo de elementos de competitividade num setor
historicamente marcado por uma ao do Estado que restringia ou abolia a
presena de foras de mercado na definio dos parmetros do servio. Os
experimentos regulatrios e seus resultados variaram caso a caso, com
ajustes, recuos e adaptaes em funo das especificidades de cada lugar,
conformando desenvolvimentos desiguais dependentes da trajetria de cada
paisagem regulatria herdada. Se no Chile e Inglaterra, as primeiras
experincias foram na direo de uma total desregulao, na Sucia e

63

Austrlia, por exemplo, tentou-se estimular a concorrncia dentro de


parmetros controlados pelo Estado.
Qualquer que fosse a forma a ser adotada, as solues deveriam partir
da introduo da competitividade no setor, passando necessariamente por uma
nova relao e pela redefinio das competncias entre o poder pblico e as
empresas que trouxesse maior flexibilidade para que estas pudessem
organizar suas operaes de acordo com as circunstncias dinmicas do
mercado (ou seja, maior capacidade de planejamento e de organizao
privadas do transporte) e incentivasse a busca de eficincia por meio de
mecanismos competitivos internos (Arago et Al., 2004b).
O desenvolvimento da lgica de mercado seria o fundamento mais
apropriado das solues regulatrias. Porm, neste setor especfico, em virtude
das experincias empricas e da construo terica sobre as caractersticas do
mercado de transporte urbano, a total desregulamentao e a adoo do livremercado no seriam recomendadas. Assim, o Estado deveria desenvolver uma
atuao mercadologicamente inteligente. Isto significa que o Estado deveria
buscar uma regulao que no comprometesse as finanas pblicas nem
viesse a prejudicar o desenvolvimento prprio do setor. Ele deve ter uma forte
presena, no como provedor direto dos servios, mas como definidor das
regras do jogo e articulador dos atores sociais (Arago e Santos, 2004).
A regulao estatal do setor deveria se adequar aos novos tempos. A
autoridade pblica devia ser fortalecida para que a regulao fosse eficiente.
Seu enfraquecimento significaria insegurana do negcio e risco para o setor
regulado, j que abriria espao para prticas competitivas ilegais e/ou desleais
(como as vans). Portanto, o poder pblico tambm deveria ampliar sua
capacidade para garantir o bom funcionamento do mercado, fiscalizando a
prestao dos servios pblicos e atividades associadas, cumprindo seu papel
de guardio da ordem democraticamente implantada e de ampla aceitao
social. (Arago et Al., 2004a).
A modernizao do setor dependia de uma mudana regulatria que
promovesse o desenvolvimento da competitividade interna e externa. Manter
as estratgias defensivas, de proteo e fechamento do mercado, levaria a um
isolamento poltico e poderia acelerar o enfraquecimento das empresas de

64

nibus frente a outros agentes operadores. A induo da competio interna ao


setor seria um instrumento de fortalecimento de sua competitividade para que
este estivesse preparado para a competio externa. Este processo seria
fundamental para forjar a moderna empresa de nibus brasileira capaz de
enfrentar novos operadores e outras opes de transporte (empreiteiras e
fundos de penso que passaram a controlar o transporte ferrovirio Metr,
Supervia).
Se a crise se origina de um modelo de regulao protecionista, somente
a tradicional atuao poltica baseada numa estratgia defensiva no seria
mais suficiente em longo prazo, pois novos agentes tambm comeariam a se
utilizar

destes

meios.

Era

preciso

se

modernizar

para

enfrentar

economicamente a competio. E isto seria feito com a mudana regulatria


pautada na busca da eficincia e competitividade. Uma mudana que no
incorporasse estes elementos resultaria em fracasso. Os tempos atuais
exigem a competio como instrumento de eficincia econmica e at como
valor moral (Arago et Al., 2000a).
Portanto, a necessidade de abolir privilgios e introduzir elementos de
competitividade na produo dos servios, seria uma questo estratgica tanto
para a sociedade, que poderia se beneficiar com a transferncia dos ganhos de
produtividade (ex: tarifas mais baixas), quanto para o prprio setor, que teria na
melhoria de seu desempenho uma arma para concorrer com outros modais e
com o transporte clandestino.
A partir desta construo do problema, de suas causas e diretrizes para
a soluo, forma-se um consenso entre associaes e estudiosos do setor em
torno de uma srie de propostas para um novo modelo de relacionamento do
poder pblico com as empresas privadas de transporte coletivo. Em primeiro
lugar, defende-se a aplicao dos instrumentos previstos nas leis de licitaes
e concesses que vinham sendo constantemente protelados pelos poderes
pblicos municipais. Como visto anteriormente, o ponto central da nova
legislao foi a introduo da contratao via concorrncia, atravs de
processos licitatrios baseados em critrios econmicos, para a concesso
iniciativa privada da prestao de servios pblicos.

65

O objetivo central da poltica regulatria deveria ser a promoo da


competio. Porm, se o livre mercado, sem barreiras entradas e com a
competio direta nas ruas, tinha resultado em fracasso; se a teoria da perfeita
contestabilidade apresentava inconsistncias frente s especificidades do
setor; a melhor forma de estimular as foras do mercado seria atravs das
licitaes competitivas para selecionar as empresas operadoras do transporte
urbano, aperfeioando os servios por meio de uma regulao contratualizada.
Desta maneira, a competio no se daria diretamente nas ruas pelos
passageiros, mas pelo direito de operar o transporte pblico. A ameaa
potencial de outros operadores em futuras licitaes levaria as empresas
operadoras a uma permanente busca no sentido de melhorar o desempenho, a
qualidade e a produtividade na prestao dos servios. As concesses via
licitao seriam dinamizadoras da modernizao do setor e o caminho de
superao da crise dos transportes, possibilitando o surgimento de um grupo
de empresas nacionais capazes de competirem dentro e fora do pas (Gomide
e Orrico Filho, 2004).
A expectativa era de que as licitaes impulsionassem um ciclo de
revitalizao nas empresas, uma vez que estas no estariam mais protegidas
por reservas de mercado por tempo indeterminado. Ao serem foradas a
disputar um mercado que sempre lhes fora garantido, as empresas se veriam
pressionadas a atuar de forma eficiente e passariam por um processo de
seleo no qual apenas as mais produtivas seriam capazes de oferecer
propostas competitivas nas licitaes.
Com uma interveno adequada do Estado na regulao dos
servios, pela forma aqui defendida, com controle de entrada
no mercado, quantidade do servio e das tarifas, se evitaria a
instabilidade da oferta, a queda da confiabilidade da operao
e a fixao de preos excessivos, garantindo a estruturao de
redes integradas de servios e protegendo os servios mnimos
que o livre mercado, por si s, no garantiria (Gomide e Orrico
Filho, 2004).

Por intermdio das concesses via licitaes, as empresas operadoras


se veriam constantemente pressionadas a adotar modernas prticas de
administrao com vistas a reduzir seus custos sem queda de qualidade,

66

beneficiando diretamente a sociedade com servios melhores e mais baratos.


Este modelo permitiria estipular novas regras de atuao de cada parte,
obrigaes e responsabilidades, direitos e deveres. A licitao seria o
instrumento para criar um ambiente de permanente contestabilidade aos
operadores do servio, para que os operadores no atuassem para se garantir
no mercado atravs da supresso ou intimidao dos competidores potenciais,
mas com o incremento da produtividade. Este seria o caminho para o
enfrentamento da crise. (Santos e Orrico Filho, 1996b).
Portanto, para Santos e Orrico Filho (1996b), as licitaes no seriam
apenas formalidades legais para regularizar as delegaes do servio de
transporte coletivo atravs de contratos. Ao estabelecer um novo quadro
econmico e institucional entre as empresas e o Estado, as licitaes
competitivas atuariam no sentido de redefinir a regulao pblica do setor a
partir de uma lgica pr-mercado.
Mas, por outro lado, as licitaes no poderiam ser vistas como uma
panaceia para a criao de um ambiente competitivo. Para o sucesso do
modelo proposto, algumas questes deveriam ser observadas nos contratos.
Antes de tudo, garantir a escolha por critrios econmicos, afastando
possibilidades de influncias polticas nos editais, o que poderia levar a
privilgios direcionados a determinados grupos ou empresas. Os prazos dos
contratos deveriam ser curtos (cerca de 5 anos) para que a contestabilidade do
mercado, ou seja, a tenso competitiva, estivesse sempre presente. Isto seria
benfico tanto para o Estado, pois o acirramento da competio permitiria
sempre a escolha do melhor, quanto para os operadores, pois diminuiria os
riscos e a imprevisibilidade do negcio, alm de estimular o desempenho
empresarial necessrio pra a conquista de outros mercados.
Em relao remunerao das empresas, o modelo daria uma soluo
de mercado para um dos principais problemas regulatrios do modelo
tradicional: o poder pblico no tinha como verificar os reais custos das
empresas, nem se eles poderiam de fato ser reduzidos. Com as licitaes, isto
no seria mais uma questo a ser regulamentada: as tarifas seriam definidas
pelo mercado no momento da licitao. As empresas que desejassem disputar
aquele mercado iriam elas prprias calcular os custos mais baixos possveis do

67

servio e assumir os riscos do negcio. Com um resultado mais benfico para


a sociedade, o Estado no precisaria mais se envolver em clculos de custos e
tarifas do sistema de transportes.
Os modelos tradicionais garantiam a cobertura total dos custos de
produo, mesmo quando ineficientes. Em oposio a isto, buscar-se-iam
formas que estimulassem um aprimoramento constante da produtividade das
empresas, sob risco de perda de rentabilidade ou, at mesmo, do prprio
mercado. Um exemplo seria a licitao em funo da menor tarifa oferecida
dentre os concorrentes (dado um nvel de qualidade mnima), em que a
tendncia dos ofertantes seria reduzir ao mximo possvel suas taxas de
retorno e engendrar esforos constantes em busca de eficincia.
Finalmente, um requisito necessrio para o modelo proposto seria o
fortalecimento do poder fiscalizador do Estado. A eficincia da regulao
dependeria da capacidade de controle por parte aparato estatal, que teria a
funo de proteger o funcionamento do mercado dentro dos parmetros
contratualizados:
Cabe administrao pblica regulamentar a atividade
econmica e qualitativamente. O poder pblico deve ter
suficiente capacidade gerencial para planejar e controlar o
servio.

enfraquecimento

deste

pode

implicar

em

insegurana do negcio para uma parte do empresariado. Um


poder pblico sem capacidade gerencial dificultar a funo
governamental de proteger o mercado de prticas competitivas
desleais e/ou ilegais (Arago, J. et Al., 2004a).

O monitoramento do sistema deveria estar sob domnio pblico ou talvez


terceirizado para uma empresa independente. Nunca sob controle ou
interveno das prprias empresas contratadas, sob risco de captura
regulatria., evitando-se, assim, a chamada captura da regulao por parte das
empresas operadoras e o risco de deslegitimao poltica. H, entre os
autores, uma grande preocupao em relao a este ponto:
Em relao aos riscos, (...) os principais so os riscos polticos
(...). Os contratos de concesso devem no s estar
juridicamente consolidados, mas ser aceitos pela sociedade
como legtimos e relevantes para o interesse pblico. Assim,

68

uma licitao transparente fundamental. Dvidas quanto


lisura do processo fragilizam politicamente a concesso,
desmoralizam a regulamentao e do espao para a
contestao e instabilidade, se constituindo em fator de
marginalizao

sociopoltica

do

empresariado

do

setor.

(Arago, J. et Al., 2004b)

Portanto, se a livre concorrncia no setor seria geradora de instabilidade


e

desequilbrios

econmicos,

com

externalidades

negativas

(congestionamentos e poluio) e perda de coordenao da rede de transporte,


as particularidades do mercado de transporte urbano justificam a interveno
estatal, mas no sentido de uma regulao pr-mercado.
Com a implementao das propostas aqui apresentadas, estaria
delineado o caminho para um consistente enfrentamento da crise dos
transportes pblicos, uma vez que a eficincia e qualidade resultantes da
regulao proposta para o setor desestimularia o desenvolvimento do
transporte clandestino. Mas para alm da superao da crise, este caminho
abriria uma oportunidade: a expectativa de seus formuladores era de que a
competitividade

atuasse

como

catalisadora

de

um

novo

ciclo

de

desenvolvimento do transporte pblico brasileiro. A partir da, poderia ser


desencadeado um processo de concentrao e reestruturao empresarial, no
qual

gradualmente

as

empresas

pouco

competitivas

ineficientes

desapareceriam frente a ascenso de um pequeno grupo de campes


nacionais com condies de enfrentar a competio dentro e fora do pas
(Arago, J. et Al., 2004a).
necessrio que o setor se prepare para a competio global
que mais cedo ou mais tarde bater s portas do pas. O setor,
robustecido por um regime regulatrio pautado pela busca da
eficincia e competitividade, poder no apenas fazer face
competio estrangeira, mas tambm, ele mesmo, disputar
espaos fora do pas. A falta disso e a construo de uma
regulao protetora pode fragilizar definitivamente o setor e
faz-lo sucumbir aos atores rivais (Arago, J. et Al., 2004b).

69

3.6 Neoliberalismo realmente existente


Se passamos por uma inflexo neoliberal, h quem diga que a crise
global de 2008 marca o incio do fim do neoliberalismo ou pelo menos
representaria
dominante

seu
do

enfraquecimento

capitalismo.

Nos

sistmico

como

discursos

de

padro
lideranas

regulatrio
polticas,

representantes empresariais e mesmo na academia recorrente a delimitao


entre um passado neoliberal e um suposto novo momento presente. Segundo
alguns autores, estaramos ingressando num novo perodo de intervencionismo
estatal com medidas no sentido de restringir e regular o livre-mercado.
Especificamente no caso brasileiro, h quem se refira, j a partir do primeiro
governo Lula (2003-06), a uma retomada do desenvolvimentismo, um novo
desenvolvimentismo ou um social-desenvolvimentismo.
Mas estaria, de fato, o neoliberalismo com os dias contados? Estaramos
num momento ps-neoliberal? Antes de tudo, a resposta a esta questo
precisa de uma definio mais ou menos precisa do que ou foi o
neoliberalismo. Neste sentido, buscamos nos aproximar do arcabouo analtico
construdo coletivamente por Jamie Peck, Neil Brenner e Nik Theodore e que
apresentamos resumidamente neste tpico a partir dos pontos que podem
contribuir na interpretao do objeto do presente trabalho, assim como seu
processo de transformao.
As referncias a uma crise do neoliberalismo incorporam a concepo
de que o neoliberalismo se caracteriza como uma coisa esttica, homognea e
monoltica, que poderia estar sujeita a uma crise total. Porm, se entendemos o
neoliberalismo como um processo dinmico que define padres prevalecentes
de reestruturao regulatria e se desenvolve geograficamente de forma
desigual, gerando resultados necessariamente diversos de acordo com os
contextos especficos, ento as crises levaro a respostas diversas em cada
local ao invs de difundirem-se igualmente por todos os espaos. Assim, para
os referidos autores, as metforas que descrevem a crise global de 2008 como
uma queda do Muro de Berlim do neoliberalismo no so interpretaes
adequadas e nos trazem uma ideia equivocada de sua natureza.
Nessa concepo [a dos autores], o neoliberalismo no existe
como uma estrutura unificada e esttica, como um sistema de

70

equilbrio ou como uma condio final; consequentemente


menos propenso a fracassar em um momento totalizante de
colapso. Neste sentido, a analogia histrica entre o regime
institucionalmente centralizado e monolgico de capitalismo de
Estado

parece

particularmente

inapta

(Peck,

Theodore,

Brenner, 2012, p.66).

Alm disso, tais metforas tampouco consideram que o neoliberalismo


no se encontra separado de outros tipos de formaes sociais e projetos
polticos. Estas ideias partem, mesmo que inconscientemente, de uma
concepo ideolgica de neoliberalismo presente no discurso idealizado de
uma economia de mercado autorregulada, na abstrao de um Estado
neoliberal puro, com mercados abertos e competitivos e no levam em
considerao as formas realmente existentes do neoliberalismo e a concretude
de suas formas regulatrias e espaciais. Como entendemos,
a neoliberalizao deveria ser concebida como um ethos
hegemnico de reestruturao, um padro dominante de
transformao regulatria (incompleta e contraditria), e no
como um sistema plenamente coerente ou uma forma de
Estado tipolgica. Como tal opera entre seus outros em
ambientes de governana mltipla, heterognea e contraditria
(Peck, Theodore, Brenner, 2012, p.69).

Desta forma, mesmo que apresente caractersticas gerais semelhantes


(como

sistemas

de

governana

de

regulao

pr-mercado),

neoliberalizao sempre contextualizada e convive de forma parasitria em


combinaes hbridas com as formaes sociais locais diferentes tipos de
Estados de Bem Estar Social, o socialismo chins, governos com vis de
esquerda na Amrica do Sul e, no caso brasileiro, com o lulismo. no
antagonismo s formaes sociais locais e na resistncia social que so
forjados os desenvolvimentos desiguais da neoliberalizao de acordo com os
contextos. Isto implica um grau de variao bastante complexo, que no pode
ser simplesmente resumido entre neoliberalismo e no-neoliberalismo.
Ao

longo

de

quase

trs

dcadas,

os

imperativos

reestruturantes foram eles mesmos, profundamente moldados


por essa longa histria de lutas regulatria e disputas marginais

71

e, no processo, ficaram ainda mais interligados a outras fontes


de poder social e institucional. Por consequncia, o projeto de
neoliberalizao
fenmeno

pode

politicamente

ser

compreendido

(re)construdo,

no

como
linear

um
e

verdadeiramente hbrido. No h uma diviso lmpida e clara


entre seu interior e seu exterior; no h cortina de ferro entre
neoliberalismo e os outros (Peck, Theodore, Brenner, 2012,
p.70).

Alternativamente, Theodore et alii. (2009) propem que seja feita uma


abordagem do neoliberalismo realmente existente. Este tipo de abordagem
requer, em primeiro lugar, que reconheamos as discrepncias entre a
ideologia neoliberal e a concretude de suas polticas e de seus efeitos sociais.
Pois, se no plano do discurso h uma defesa utpica de mercados livres de
interferncia estatal ou qualquer tipo de influncia que no seja orientada pelo
mercado, observa-se que na prtica h uma forte interveno do Estado no
sentido de impor regulaes voltadas ao mercado e apoiar a criao de novas
fronteiras para a acumulao privada.
Estas discrepncias entre doutrina e realidade no podem ser
consideradas simplesmente resultados no esperados acidentais da
implementao do projeto, mas sim uma de suas principais caractersticas
intrnsecas, constituinte do prprio processo. Por isso, levar em conta apenas a
elaborao terica de sua economia poltica inteiramente insuficiente na
anlise das reestruturaes neoliberais. O neoliberalismo um processo de
transformao socioespacial impulsionado pelo mercado, um padro
prevalecente de reestruturao regulatria e no um regime de polticas
coerente, um sistema que tende a totalidade. O neoliberalismo est sempre
inserido em um contexto politicamente mediado. Inserido, dependente e
condicionado por este mesmo contexto. Da seu hibridismo. Portanto, no
basta captar seus fundamentos poltico-ideolgicos, mas tambm examinar as
diferentes formas institucionais, as direes em que se desenvolve, seus
efeitos sociopolticos e suas mltiplas contradies (Theodore, Peck, Brenner,
2009, p. 3). Em suma, uma anlise do neoliberalismo realmente existente nos
leva a rejeitar tanto a ideia utpica quanto o discurso ideolgico de que o
neoliberalismo representou uma diminuio da interveno estatal e caminhou

72

em direo ao laissez-faire. Conforme Peck et alii. (2012), a plena


neoliberalizao (...) jamais acarretaria um Estado omisso, mas diversos tipos
de Estados reconstrudos e reorientados, dedicados s tarefas cotidianas da
criao de mercados e da reestruturao regulatria orientada pelo mercado.
Mas se o neoliberalismo no pode ser entendido a partir de suas
abstraes tericas, mas de suas formas realmente existentes, como
caracteriz-lo? Os debates sobre o neoliberalismo, desde o final da dcada de
1970, tendem a concordar que se trata de um fenmeno relacionado a uma
tendncia de aumento dos processos de mercantilizao e de competio
baseados no mercado em direo esferas da vida social antes relativamente
protegidas. Estes processos teriam se intensificado a partir da crise global do
capitalismo de meados dos anos 1970. Neste sentido, a neoliberalizao uma
das tendncias de mudana regulatria que foram desencadeadas desde ento
e que prioriza respostas a partir de uma perspectiva baseada e orientada pelo
mercado; intensifica a mercantilizao das esferas da vida social, muitas vezes
utilizando instrumentos financeiros especulativos para encontrar novos nichos
de acumulao (Brenner, Peck, Theodore, 2012, p.18).
Partindo de uma compreenso do fenmeno como um processo,
Brenner et alii. propem que a neoliberalizao representa uma tendncia
historicamente especfica, desenvolvida de maneira desigual, hbrida e
padronizada de reestruturao regulatria disciplinada pelo mercado e
especificam esta definio da seguinte maneira:
i.

reestruturao regulatria disciplinada pelo mercado inspirados na


perspectiva

de

Karl Polanyi,

entendem

que

os

processos

de

mercantilizao e de difuso da lgica de mercado so, via de regra,


mediados atravs de instituies do Estado em uma variedade de
arenas polticas (por exemplo, trabalho, dinheiro, capital, proteo social,
educao, moradia, terra, meio-ambiente e assim por diante). Isto quer
dizer, em outras palavras, que a neoliberalizao no significa
desregulamentao ou falta de interveno do Estado, como muitas
vezes visto pelo senso comum, mas sim uma forma de regulao
voltada para a disciplina do mercado, que orienta as atividades sociais e
se organiza a partir da lgica do mercado (precificando servios

73

pblicos, transformando bens comuns em mercadoria etc.). Portanto, a


neoliberalizao aqui entendida como uma forma particular de
reorganizao regulatria: envolve a recalibrao de modos de
governana institucionalizados () e de modo mais geral das relaes
Estado-economia;
ii.

historicamente especfica apesar de ideologicamente existirem muitas


semelhanas entre o pensamento neoliberal e o liberalismo clssico do
final do sculo XIX e do incio do sculo XX, no seria correto
estabelecer uma correspondncia (analogia) direta entre um e outro. O
processo de neoliberalizao se inicia como uma das respostas crise
capitalista dos anos 1970, quando os sistemas regulatrios globais
(Bretton Woods) e nacionais (diferentes tipos de Estados de Bem-Estar,
nacionais-desenvolvimentismos, socialismos de Estado) restringiam, em
maior ou menor grau, o desenvolvimento de mercados autorregulados.
Aos poucos, esta resposta torna-se hegemnica na reestruturao do
capitalismo e a neoliberalizao emerge do gradual desmoronamento da
antiga ordem regulatria fordista construda no ps 2a guerra mundial.
Apesar

de

muitas

semelhanas

com

antigo

liberalismo,

neoliberalizao no um retorno histrico quela poca, com a


reproduo de suas polticas e formas regulatrio-institucionais, ou a
volta

de

um

modelo

de

desenvolvimento

anterior.

Assim,

neoliberalizao surgiu sob condies geopolticas e geoeconmicas


qualitativamente diferentes, em resposta a fracassos regulatrios e lutas
polticas historicamente especficos, e em paisagens institucionais
arraigadas;
iii.

desenvolvida de maneira desigual a neoliberalizao no deve ser


entendida como um processo linear de difuso (nem espacialmente nem
temporalmente), mas sim de desenvolvimento desigual em lugares,
territrios e escalas. Este desenvolvimento resultado da forma como
se articulam as diferentes formas regulatrias de neoliberalizao, que
so

contextualmente

especficas,

com

as

paisagens

poltico-

institucionais herdadas em variadas escalas (global, nacional, regional,


local). Os processos no ocorrem numa tabula rasa, mas em espaos

74

geogrficos-regulatrios-institucionais,

ou

seja,

em

coerncias

estruturadas historicamente construdas. Assim, as formas regulatrias


herdadas so retrabalhadas pelos processos de neoliberalizao
gerando novas formas de diferenciao. O desenvolvimento desigual da
neoliberalizao no , portanto, uma condio temporria, um produto
de sua constituio incompleta, mas uma de suas caractersticas
constitutivas;
iv.

tendncia no um processo total que ir reestruturar todo o globo ou


construir Estados neoliberais homogneos. Apesar de hegemnica, h
outros processos regulatrios em curso (muitos at contra-neoliberais)
que reestruturam espaos especficos. Alm disso, por se tratar de um
processo,

ela

est

continuamente

retrabalhando

os

contextos

regulatrios mesmo os que tenham sido anteriormente por este mesmo


processo retrabalhados;
v.

hbrida no se manifesta de forma pura, como um todo regulatrio


abrangente. Numa mesma coerncia estruturada podemos encontrar
formas diferentes e at mesmo antagnicas coexistindo com padres
regulatrios neoliberalizantes;

vi.

padronizada no resultado de uma srie de experimentos


regulatrios desconectados entre si e contidos em contextos especficos.
Ele

atua de forma relativamente padronizada,

gerando efeitos

cumulativos na configurao georegulatria do capitalismo. Portanto,


devemos entender a neoliberalizao como um processo de articulao
relacional semelhante a uma onda, no qual cada srie sucessiva de
projetos neoliberalizadores transforma as configuraes institucionais e
ideolgicas nas quais sries subsequentes de reestruturao regulatria
se desenvolvem. Ou seja, um processo ininterrupto, com uma
tendncia de aprofundamento constante de mercantilizao das esferas
sociais, com movimentos que acompanham certos padres de mudana
regulatria (Brenner, Peck, Theodore, 2012, p.18-21).
Alm deste esforo de definio, devemos tambm buscar entender o
modo como se manifesta a neoliberalizao. Neste sentido, o conceito de
neoliberalismo realmente existente destaca a insero contextual dos

75

processos de reestruturao neoliberal e sua dependncia da trajetria. Esta


perspectiva permite uma anlise dos projetos neoliberais emergentes em
confronto

com

um

arcabouo

social herdado

cuja

especificidade

determinada por um legado de marcos institucionais, polticas estatais, prticas


regulatrias e conflitos polticos transmitidos atravs do tempo (Theodore,
Peck, Brenner, 2009, p. 3). De acordo com os autores,
A noo de neoliberalismo realmente existente tem por objetivo
iluminar as formas complexas e sempre sujeitas disputa
em que as estratgias neoliberais de reestruturao interatuam
com

usos

do

espao,

configuraes

institucionais

constelaes de poder sociopoltico pr-existentes. (...) os


programas neoliberais de reestruturao capitalista nunca so
impostos em uma forma pura, porque sempre so introduzidos
em contextos poltico institucionais que foram moldados
significativamente por um legado de disposies regulatrias,
prticas institucionalizadas e arranjos polticos transmitidos
atravs do tempo (Theodore, Peck, Brenner, 2009, p.5).

Portanto, a neoliberalizao aparece como um processo de destruio


criativa do espao poltico-econmico existente. Entendida desta maneira, a
reestruturao neoliberal incorpora a dimenso dialtica na anlise a partir de
dois momentos entrelaados: por um lado destruio parcial de instituies e
acordos polticos vigentes e, de outro lado, criao de novos modos de
regulao institucional e novas formas de gesto estatal neoliberalizantes.
Entendida desta forma, a destruio criativa da neoliberalizao no transforma
as paisagens herdadas numa tabula rasa sobre a qual uma nova totalidade
vem a ser formada, mas ocorre numa paisagem institucional em disputa:
projetos emergentes neoliberais disputam dialeticamente, continuamente e
conflitivamente com as regulaes herdadas, o que resulta em novas
formaes poltico-econmicas no previstas e altamente instveis. Estes
arranjos resultantes do confronto de institucionalidades herdadas com outras
emergentes redefinem as arenas e interesses polticos nos quais e atravs
dos quais se articularo e desenvolvero as disputas subsequentes em torno
da regulao da acumulao e as contradies a ela associadas (Theodore,
Peck, Brenner, 2009, p.7).

76

Entretanto, apesar de dependentes da trajetria e com experimentaes


contextualmente especficas, os espaos de mudana regulatria esto
interconectados dentro de um sistema de governana transnacional. Os
processos de neoliberalizao ocorrem dentro de um contexto definido por
tendncias sistmicas de reformas institucionais impostas pela disciplina de
mercado e por transferncias transnacionais de polticas orientadas para o
mercado. A neoliberalizao , portanto, uma forma de reestruturao
regulatria diferenciada: produz diferenciao geo-institucional em diferentes
lugares, territrios e escalas, mas faz isso de maneira sistmica, como uma
caracterstica onipresente e endmica de sua lgica operacional bsica
(Brenner, Peck, Theodore, 2012, p.17-18).
Finalmente, vale ressaltar que o neoliberalismo um fenmeno
multiescalar, uma vez que reconstri relaes entre as diferentes escalas (seus
agentes, instituies, Estado), estabelecendo outras formas de organizao do
poder no territrio.

77

CAPTULO 4 A CONCESSO DO SISTEMA DE TRANSPORTE PBLICO


POR NIBUS: PERMANNCIAS E MUDANAS
Nos ltimos anos, a cidade do Rio de Janeiro vem passando por uma
srie de transformaes urbanas e regulatrias que interpretamos como parte
de um processo de transio neoliberal no quadro do marco terico
apresentado anteriormente. Descrevemos neste captulo os elementos
principais das recentes mudanas engendradas no mbito da poltica de
transportes por nibus e, em seguida, fazemos uma anlise do presente
processo.

4.1 Licitao para o novo modelo de regulao


Em 14 de junho de 2010, lanado pela Prefeitura o Edital de licitao
que tem como objeto a delegao, mediante concesso, da prestao do
Servio Pblico de Transporte Coletivo de Passageiros por nibus (STCO)
abrangendo todo o servio convencional de nibus sob responsabilidade
administrativa do municpio do Rio de Janeiro. A justificativa, publicada no
Dirio Oficial, resume o diagnstico e as expectativas do poder pblico em
relao a este modal.
Considerando que no Rio de Janeiro o modelo de permisso
do servio de transporte, vigente h dcadas, que permite as
empresas de transporte operarem linhas de nibus, tem
prejudicado a organizao e a racionalizao do sistema e
estimulado a concorrncia predatria entre os diversos modos
de transporte que operam na cidade, em detrimento da
integrao.
Este ambiente faz com que os recursos, que poderiam ser
investidos em qualidade de servio para atrao de usurios ao
transporte

coletivo,

sejam

desperdiados

nos

congestionamentos, provocados muitas vezes pelo excesso de


nibus, linhas superpostas, falta de corredores exclusivos etc.
O modelo vigente tambm faz com que o poder pblico tenha
poucos instrumentos de regulao do sistema e, de fato, a
frgil regulao prejudica a exigncia por uma melhor
qualidade do servio.

78

Esses fatos levaram o municpio do Rio de Janeiro a decidir


pela mudana no marco regulatrio e pela poltica de
integrao fsica e tarifria. Isto se traduz pela adoo de um
regime de concesses por Regies de Explorao e Redes de
Servios, associada implantao do Bilhete nico entre os
nibus convencionais municipais.
A concentrao por reas de Explorao e Redes de Servios
uma forma encontrada para se buscar a racionalizao do
sistema, uma vez que reduzindo a competio excessiva,
permite-se que as empresas tenham melhor organizao
operacional

que

poder

concedente

exija

melhor

estruturao das linhas, a fim de alcanar os objetivos de


mobilidade aos usurios e eficincia ao sistema de transportes.
(...)
A concesso destina-se, portanto, a aprimorar e dar maior
eficincia ao servio pblico de transporte coletivo de
passageiros por nibus. A concesso, que no ter carter de
exclusividade, vigorar pelo prazo de 20 (vinte) anos, tendo por
objeto a prestao do servio pblico de transporte coletivo de
passageiros por nibus, compreendendo as linhas, servios de
linhas e itinerrios contidos por regies. (...)
O sistema ora proposto contribuir para a revitalizao urbana
e para a reorganizao do Transporte Pblico de Passageiros,
gerando

benefcios

econmicos,

sociais

ambientais

considerveis. (...) (Dirio Oficial do Municpio do Rio de


Janeiro, Justificativa da Audincia Pblica, 03/05/2010).

Os documentos oficiais relacionados ao processo de concesso (edital


de licitao e seus anexos, minutas dos contratos, ata da audincia pblica)
especificam a proposta oficial da Prefeitura para o sistema de transporte por
nibus na cidade. A seguir, apresentamos seus pontos fundamentais.

4.1.1 - Avaliao da distribuio espacial do servio


Naquele momento, o sistema de nibus municipal era operado por 47
empresas que, somadas, dispunham de uma frota operacional de 8.935
veculos distribudos por 985 linhas (456 regulares). (Edital, Anexo II, 4.5)

79

A distribuio das linhas e suas respectivas frotas na cidade


apresentava um desequilbrio frente demanda da populao. reas nas
zonas Norte e Oeste da cidade seriam mal servidas de transporte, enquanto as
zonas Sul, Barra da Tijuca e Centro teriam um excesso de oferta.
A irracionalidade do sistema seria responsvel pelo desperdcio de
recursos e aumento de custos.
No caso da Zona Sul, Barra e Centro, a gente sabe que h
uma competio muito grande de linhas, uma superposio
muito grande entre elas. Resolver isso, acabar com isso, um
dos nortes da racionalizao que ter que ser feita nessas
regies. (...) No caso da Zona Oeste, o problema maior no
racionalizar os sistema de nibus. O problema da zona oeste,
ao contrrio, aumentar a oferta e melhorar o atendimento.
(Alexandre Sanso, audincia pblica para concesso da
prestao do servio pblico do transporte coletivo de
passageiros por nibus, 18/05/2010).

4.1.2 - Objetivos da Prefeitura


Em primeiro lugar, a licitao proporcionaria a mudana no marco
regulatrio, com a extino das permisses precrias de operao das linhas
de nibus para uma concesso abrangente do sistema. Esta era o objetivo
maior apontado pela Prefeitura. Subordinadamente, buscava-se
racionalizar a rede de transportes uma vez que as reas de explorao
permitiro que as empresas que operam nestas reas possam reduzir
os seus custos e dar maior eficincia a sua operao;
adequar a oferta de nibus demanda de deslocamentos da populao,
corrigindo os desequilbrios apontados acima;
implantar o Bilhete nico, possibilitando maior integrao fsica e
tarifria no sistema (a questo do BU era to relevante na proposta que
o item1.04.01 do Edital condiciona a realizao da licitao aprovao
pela cmara dos Vereadores do projeto de lei que institua o BU);
melhorar a qualidade do transporte com vistas aos grandes eventos que
a cidade iria sediar nos anos seguintes (Copa do Mundo em 2014 e
Olimpadas

2016).

(Alexandre

Sanso,

audincia

pblica

para

80

concesso da prestao do servio pblico do transporte coletivo de


passageiros por nibus, 18/05/2010).

4.1.3 - Prazo da concesso


A concesso teria um prazo de 20 anos, prorrogveis uma vez pelo mesmo
perodo, sem licitao, desde que atendidos os seguintes requisitos:
cumprimento regular pelo concessionrio das normas de operao dos
servios;
concordncia pelo concessionrio de valor da outorga para renovao a
ser definido pelo Poder Pblico;
realizao de novos estudos pelo Poder Pblico de viabilidade tcnica e
econmica da concesso que estabeleam os parmetros mnimos da
nova outorga, da execuo dos servios e o valor da tarifa.
Os requisitos seriam verificados para cada RTR e seus respectivos
concessionrios individualmente considerados, de modo que a prorrogao de
uma concesso no estaria vinculada s outras (Edital, 7).

4.1.4 - Bilhete nico


O Bilhete nico, institudo pela Lei Municipal 5.211/2010, confere ao seu
usurio o direito de realizar uma viagem (aqui entendida como o deslocamento
unidirecional entre origem e destino) com o pagamento de apenas uma tarifa. A
tarifa de uma viagem permite a utilizao dos nibus integrantes do sistema
municipal de transporte coletivo para at um transbordo dentro do perodo de
duas horas. (Lei Municipal 5.211/2010)
A diferena fundamental que antes do Bilhete nico, o usurio deveria
pagar uma passagem para cada trecho realizado. Numa viagem em que
implicasse na necessidade de transbordo, era feito o pagamento de pelo
menos duas passagens.
A utilizao concreta do Bilhete nico, a forma como a populao se
dispuser a us-lo, ir subsidiar o planejamento da racionalizao do sistema.

81

4.1.5 - Racionalizao
A racionalizao do sistema seria realizada de forma progressiva,
atravs de criao ou extino de linhas, modificaes de itinerrios, sees ou
prolongamentos, formao de sistemas tronco-alimentados etc. determinadas
pelo poder concedente. (Edital, Anexo I, 3.3)
A racionalizao seria fundamentada nas informaes obtidas a partir da
utilizao do Bilhete nico ao longo do perodo de concesso. O Bilhete nico,
por se constituir num mecanismo de integrao tarifria, proporcionaria uma
maior integrao entre as diferentes linhas, uma vez que os consrcios passam
a operar por reas, as diferentes linhas de diferentes empresas que se
sobrepunham, competindo entre si, tenderiam a ser racionalizadas para se
ajustar demanda efetiva de passageiros de determinado trecho, implicando
na reduo de nibus nas ruas dos bairros mais densos da cidade. A busca
dessa racionalidade iria na direo de maior ganho de eficincia, melhorando
os ndices de mobilidade da populao. (Audincia Pblica)
Portanto, a tendncia que surja na cidade um novo padro de viagens
onde a integrao se torne uma prtica comum por parte dos usurios (...). A
integrao do STPL [Sistema de Transporte Pblico Local, ou seja, as vans] ao
Bilhete nico uma etapa prevista em curto prazo, tendo em vista que ambos
so regulados pelo poder municipal (Edital, Anexo II, 2)
Num momento posterior, tambm haveria a possibilidade de um
incremento da integrao dos outros modais (Metr, trens e Barcas) ao sistema
do Bilhete nico.

4.1.6 - Sistema de Bilhetagem Eletrnica


As concessionrias vencedoras da licitao deveriam, atravs de um
acordo operacional, operar um Sistema de Bilhetagem Eletrnica. Este seria
um sistema centralizado que receberia, via rede de comunicao de dados,
todas as informaes das transaes efetuadas em campo, uma vez que os
veculos

seriam

todos

equipados

com

equipamentos

necessrios

ao

funcionamento do sistema (Edital, Anexo III, 7). As informaes seriam


relativas s viagens realizadas, nmeros de passageiros transportados, a
quantidade de gratuidades etc. por linha e por veculo operado (Edital, Anexo I,

82

8). Uma Central de Operaes seria responsvel pela emisso dos cartes,
dos crditos e processamento das transaes, sendo que a central de dados
deve ser gerida pelas concessionrias ou empresa terceirizada por elas
contratada.
As concessionrias ou a empresa contratada para o servio tambm seria
responsvel pela instalao e administrao da estrutura de emisso,
distribuio e comercializao dos cartes eletrnicos de crdito de viagens. As
modalidades de cartes eletrnicos utilizados atualmente so os seguintes:
a) Carto de Vale-Transporte: cartes adquiridos pelos empregadores ou
pessoas jurdicas de direito pblico e fornecidos aos beneficirios do valetransporte.
b) Carto Usurio ao Portador: carto que pode ser adquirido por
qualquer usurio do servio de transporte.
c) Carto de Benefcio: cartes utilizados pelos beneficirios de
gratuidades.
d) Carto de Bilhete nico Metropolitano: cartes adquiridos pelos
empregadores ou pessoas jurdicas de direito pblico e fornecidos aos
beneficirios do vale-transporte utilizados nas integraes entre a rede de
Transporte Metropolitana e a rede Municipal. (Edital, Anexo I, 8)
Apesar de administrado pela concessionria ou empresa privada, o
Sistema de Bilhetagem Eletrnica pressupe ampla transparncia dos dados e
estaria sujeito fiscalizao e auditoria do poder concedente.

4.1.7 - Lgica regional


Uma grande mudana em relao ao modelo anterior que a delegao
do sistema de transporte por nibus no seria vinculada operao de linhas
individuais, mas a uma rede de servios em determinada rea da cidade, as
chamadas Redes de Transporte Regionais (RTR). Delimitadas por bairros,
foram definidas 5 RTRs, sendo que a RTR 1 (Centro) no seria licitada por se
caracterizar como regio de uso comum.

83

Mapa 1 Redes de Transporte Regional

Fonte: Rio nibus

84

Tabela 4 Redes de Transporte Regional: Diviso por Bairros

RTR
Bairros
Centro,
Cidade
Nova,
Estcio,
Gamboa,
Pa. da Bandeira, Santo Cristo e Sade.
1
2

Alto da Boa Vista, Andara, Botafogo, Catete, Catumbi, Copacabana, Cosme Velho,
Flamengo, Gvea, Glria, Graja, Humait, Ipanema, Jardim Botnico, Lagoa,
Laranjeiras, Leblon, Leme, Maracan, Rio Comprido, Rocinha, So Conrado, Santa
Teresa, Tijuca, Urca, Vidigal e Vila Isabel.

Abolio, Acari, gua Santa, Anchieta, Bancrios, Barros Filho, Benfica Bonsucesso,
Brs de Pina, Cachambi, Cacuia, Caju, Cavalcanti, Cidade Universitria, Cocot,
Coelho Neto, Colgio, Complexo do Alemo, Cordovil, Costa Barros, Del Castilho,
Encantado, Eng. Leal, Engenho da Rainha, Engenho de Dentro, Engenho Novo,
Freguesia, Galeo, Guadalupe, Higienpolis, Honrio Gurgel, Inhama, Iraj, Jacar,
Jacarezinho, Jardim Amrica, Jardim Carioca, Jardim Guanabara, Lins e Vasconcelos,
Mal. Hermes, Mangueira, Manguinhos, Mar, Maria da Graa, Mier, Moner, Olaria,
Parada de Lucas, Parque Anchieta, Parque Columbia, Pavuna, Penha, Penha
Circular, Piedade, Pilares, Pitangueiras, Portuguesa, Praia da Bandeira, Quintino
Bocaiva, Ramos, Riachuelo, Ribeira, Ricardo de Albuquerque, Rocha, Rocha
Miranda, Sampaio, So Cristvo, So Francisco Xavier, Tau, Todos os Santos,
Toms Coelho, Turia, Vasco da Gama, Vaz Lobo, Vicente de Carvalho, Vigrio
Geral, Vila da Penha, Vila Kosmos, Vista Alegre e Zumbi.

Anil, Barra da Tijuca, Bento Ribeiro, Camorim, Campinho, Cascadura, Cidade de


Deus, Curicica, Freguesia de Jacarepagu, Gardenia Azul, Grumari, Itanhang,
Jacarepagu, Jo, Madureira, Osvaldo Cruz, Pechincha, Pa Seca, Recreio dos
Bandeirantes, Tanque, Taquara, Vargem Grande, Vargem Pequena e Vila Valqueire.

Barra de Guaratiba, Bangu, Campo dos Afonsos, Campo Grande, Cosmos, Deodoro,
Gericin, Guaratiba, Inhoaba, Jardim Sulacap, Magalhes Bastos, Pacincia, Padre
Miguel, Pedra de Guaratiba, Realengo, Santa Cruz, Santssimo, Senador Camar,
Senador Vasconcelos, Sepetiba e Vila Militar.

Fonte: Edital, Anexo I, 7.1.2

De acordo com a Prefeitura, a vantagem da concesso por reas a


flexibilidade para mudanas de itinerrios das linhas durante o perodo do
contrato. Uma licitao por linhas impediria modificaes posteriores e,
consequentemente, a racionalizao progressiva do sistema de transporte por
nibus. A concesso por reas permite que modificaes sejam realizadas a
fim de ajustar a oferta de transporte s mudanas urbanas e de demanda.
Segundo o Edital, a definio oficial da rede de linhas referentes a cada RTR e
as decises sobre a racionalizao cabem ao poder concedente.

85

4.1.8 - Corredores Estruturais BRT


Os Corredores Estruturais BRT (Bus Rapid Transit) so sistemas troncoalimentados, constitudos por vias segregadas do trfico geral, com prioridade
de circulao em interseces virias, operados por nibus articulados de alta
capacidade, planejados para atender uma demanda de passageiros elevada,
com estaes especiais que permitem rpido embarque e desembarque de
passageiros e com pagamento de tarifa fora dos veculos (Edital, Anexo I,
7.1.7). Os BRT do Rio de Janeiro foram planejados para operarem ao longo de
vias com elevado volume de passageiros, sendo alimentados pela rede de
nibus convencional. A sua implantao viria a contribuir para a racionalizao
do sistema.
Eles fazem parte do Sistema de Transporte Coletivo por nibus do
municpio, sendo objeto da mesma concesso. Assim, todos os BRTs que
venham a ser implantados estariam automaticamente inseridos na concesso
em vigor. A operao dos BRT que forem implantados seria de competncia do
concessionrio da RTR em que o corredor passar. No caso de o percurso
abranger mais de uma RTR, os concessionrios deveriam se associar para
realizar uma operao compartilhada. (Edital, Anexo I, 5.2)
A infraestrutura viria dos BRT seria de responsabilidade da prefeitura,
sendo que s Concessionrias caberia a aquisio dos veculos e os
equipamentos necessrios para seu funcionamento.

86

Mapa 2 BRT planejados para o Rio de Janeiro

Fonte: Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU)

87

Tabela 5 Caractersticas gerais dos BRT Planejados

BRT
TransOeste

Trajeto

Extenso

Da Barra da Tijuca at o centro de

Estaes

Previso

Demanda prevista

Frota

63 km

60

2012

220 mil/dia

91

39 km

48

2014

Entre 400 mil e

107

Santa Cruz e o centro de Campo


Grande

TransCarioca

Da Barra da Tijuca Ilha do


Governador (Aeroporto Internacional)

570 mil//dia

via Penha

TransOlmpica

De Deodoro ao Recreio dos

23 km

14

Final de 2015

Bandeirantes

TransBrasil

De Deodoro at o Centro, ao longo da

Entre 110 mil e

60

350 mil/dia

32 km

31

Avenida Brasil

Fonte: Rionibus e Planejamento Estratgico da Prefeitura do Rio de Janeiro 2013-2016

Incio de 2016

900 mil/dia

720

88

4.1.9 - Terminais Rodovirios Urbanos


Os terminais rodovirios tambm so objeto da concesso. Sua manuteno,
ampliao e administrao ficariam vinculadas concessionria da RTR onde
esto localizados. Os terminais da RTR 1 seria de gesto compartilhada entre
as concessionrias que os utilizarem. (Edital, 5.3)
Antes da concesso, a prefeitura terceirizava a administrao dos terminais
para a Rio nibus atravs de um convnio.

4.1.10 - Forma de remunerao e definio da tarifa


A remunerao do concessionrio seria dada diretamente pela
arrecadao tarifria, sem subsdios estatais. Portanto, a tarifa teria o objetivo
de custear os servios e todas as atividades necessrias para o funcionamento
adequado do servio. O valor da tarifa seria reajustado anualmente de acordo
com uma frmula pr-estabelecida nos contratos de concesso12 (Edital, 17). A
cada 4 anos, seria feita uma reviso da tarifa com o objetivo de recalcular seu
valor em funo das mudanas de produtividade e eficincia na prestao.
(Edital, 21.04)

4.1.11 - Receitas alternativas, complementares e acessrias


As concessionrios tambm poderiam contratar empresas terceirizadas para o
desenvolvimento de atividades inerentes, acessrias ou complementares aos
servios concedidos, assim como para implementar projetos associados
(Edital, 30.01)

4.1.12 - Critrio de escolha (propostas comercial e tcnica)


Os vencedores da licitao seriam aqueles que, para cada RTR,
conseguissem a maior nota total resultado de uma combinao entre as notas
da proposta comercial e a proposta tcnica. Do acordo com o Edital, a nota
total seria assim calculada:

12

De acordo com o termo aditivo 14/2012 ao contrato de concesso, a frmula


composta basicamente por ndices de preos de mo de obra, dos veculos chassi e
carroceria e do leo diesel.

89

Nota da proposta = 0,3 x Nota da proposta comercial + 0,7 x Nota da proposta


tcnica (Edital, 16)

A proposta comercial consistia na apresentao de uma Tarifa Bsica de


Remunerao que o licitante considerasse necessria para equilibrar
economicamente a prestao dos servios na RTR em que disputa o direito de
explorao. Alm disso, os licitantes tambm deveriam propor um Valor de
Contrapartida a ser paga Prefeitura como outorga pelo direito de operar o
servio e um percentual de Taxa Interna de Retorno. (Edital, Anexo VI)
A proposta tcnica consistiria de avaliao, para cada RTR, dos
seguintes grupos de requisitos: Economia de combustvel, Controle da frota e
da segurana interna dos veculos, Acessibilidade, Bilhete nico, Absoro e
treinamento de mo-de-obra, Experincia em operao de servios de
transporte pblico por nibus e Certificao de Qualidade.
Especificamente, cada licitante deveria apresentar:
Prazo de adeso, a partir da assinatura do contrato, ao Programa
Economizar do CONPET Programa Nacional da Racionalizao do
Uso dos Derivados do Petrleo e do Gs Natural;
Prazo para implantao de GPS, na totalidade da frota, a partir da
assinatura do contrato;
Prazo para implantao de cmera interna de vdeo, na totalidade da
frota, a partir da assinatura do contrato;
Prazo para adaptao da frota NBR-14022 (Norma Brasileira para
Acessibilidade a Pessoa Portadora de Deficincia em nibus), a partir
do incio da operao da RTR;
Prazo para adaptao dos terminais NBR-9050 (Norma Brasileira para
Acessibilidade a edificaes, mobilirio, espaos e equipamentos
urbanos), a partir da assinatura do contrato;
Prazo de implantao do Bilhete nico, a partir da assinatura do
contrato;
Percentual de absoro da atual mo-de-obra operacional, a partir do
incio da operao da RTR;
Prazo para treinamento/reciclagem dos motoristas

90

Tempo de experincia em operao (anos)


Experincia em operao (quantidade de veculos)
Certificao ISO-9000
Percentagem de passageiros transportados utilizando vale-transporte
eletrnico (Edital, Anexo VII).

4.1.13 - Perspectivas futuras


A expectativa da Prefeitura para a reorganizao do sistema de nibus
municipal era que as linhas das RTR operassem de forma racionalizada
alimentando os corredores estruturadores de transporte, de preferncia
operados no sistema BRT. Alm disso, o Sistema de Transporte Pblico Local
(STLP), operado por vans, seria utilizado para linhas de pequenas distncias
e/ou de baixa densidade demogrfica, funcionando como alimentadores do
sistema de linhas das RTR (Edital, Anexo II, 5).

Tabela 6 Modelo de Permisso x Proposta de Concesso

Permisso

Concesso (proposta)

No h contrato

H um contrato com atribuies definidas

Tarifas negociadas politicamente a cada

Clculo de reajuste de tarifas pr-definido

reajuste
Empresas operam linhas com prazo

Prazo de 20 anos

indefinido
Competio territorial entre linhas nas

Competio pelo direito de operao do

reas mais rentveis

servio

Cada empresa planeja suas linhas

Planejamento abrangente
Consrcios operam em regies definidas
(RTR)
Racionalizao da operao
Implantao de corredores expressos de
nibus (BRT)
Bilhete nico

91

4.2 Resultados
Em 11 e 24 de agosto foram abertos, respectivamente, os envelopes
com as propostas tcnicas e comerciais dos concorrentes licitao.
Participaram da disputa 6 diferentes consrcios. As 40 empresas de nibus que
j operavam na cidade do Rio de Janeiro se dividiram em 4 consrcios que se
candidataram cada uma das RTR em que a cidade foi dividida. Alm destes,
dois outros consrcios de So Paulo participaram da licitao: o consrcio Via
Sul Metropolitana ofereceu propostas para as RTR 2 e 4, enquanto o consrcio
SPRio concorreu para as RTR 2 e 3.

4.2.1 - Propostas comerciais


Em relao s propostas comerciais, as propostas de todos os
consrcios foram equivalentes, uma vez que nenhum ofereceu qualquer
quantia pela contrapartida da concesso e todos assumiram como tarifa bsica
de remunerao o valor oferecido pela Prefeitura de R$ 2,40 (DOMRJ
25/08/2010, pg 128).

As diferenas ficaram por conta das Taxas Internas de Retorno (TIR)


adotadas para cada consrcio em sua respectiva RTR a partir de seus estudos
de viabilidade financeira. Como a TIR no entrava no clculo da Nota de
Proposta Comercial dos licitantes, todos os consrcios obtiveram a nota
mxima de 100 pontos e a licitao foi efetivamente decidida pelas Notas de
Proposta Tcnica.
4.2.2 - Propostas tcnicas
Os resultados das pontuaes obtidas pelas propostas tcnicas de cada
consrcio, por RTR, encontram-se discriminados a seguir:

92

Tabela 7 Resultado das Propostas Tcnicas da RTR 2


Intersul
Critrios
Prazo de adeso ao programa
economizar

ndices

Via Sul

Notas

ndices

SPRio

Notas

ndices

Notas

1 ano

10

1 ano

10

2 anos

Prazo para implantao de


GPS

6 meses

10

6 meses

10

18
meses

Cmera interna de vdeo a


partir da assinatura do
contrato

6 meses

10

6 meses

10

18
meses

Dez/12

10

Dez/12

10

Dez/12

10

Prazo para adaptao dos


terminais NBR 9050

6 meses

10

6 meses

10

18
meses

Prazo de implantao do
Bilhete nico

60 dias

10

90 dias

90 dias

Absoro de mo-de-obra
operacional

85%

10

85%

10

51%

Prazo para treinamento/


reciclagem dos motoristas

Mai/11

10

18
meses

Mai/11

10

Tempo de experincia em
operao

>20 anos

10

7 anos

>20
anos

10

99,36%

10

11,39%

83,83%

10

<10%

>50%

10

<10%

80,30%

10

97,45%

10

25,65%

Prazo para adaptao da frota


NBR 14022

Experincia em operao (%
dos veculos)
Certificao ISO 9000
Passageiros transportados
utilizando vale-transporte
eletrnico
Total Pontos
Nota Tcnica (NPT)

Fonte: DOMRJ 12/08/2010 pgs 70 - 71

110

90

76

91,67

75,00

63,33

93

Tabela 8 Resultado das Propostas Tcnicas da RTR 3


Internorte
Critrios

SPRio

ndices

Notas

ndices

Notas

1 ano

10

2 anos

Prazo para implantao de GPS

6 meses

10

18 meses

Cmera interna de vdeo a partir da assinatura


do contrato

6 meses

10

18 meses

Prazo para adaptao da frota NBR 14022

Dez/14

Dez/12

10

Prazo para adaptao dos terminais NBR


9050

6 meses

10

18 meses

Prazo de implantao do Bilhete nico

60 dias

10

90 dias

Absoro de mo-de-obra operacional

81%

10

51%

Mai/11

10

Mai/11

10

>20 anos

10

>20 anos

10

Experincia em operao (% dos veculos)

99,25

10

58,12%

Certificao ISO 9000

<10%

<10%

128,43%

10

22,91%

Prazo de adeso ao programa economizar

Prazo para treinamento/ reciclagem dos


motoristas
Tempo de experincia em operao

Passageiros transportados utilizando valetransporte eletrnico


Total Pontos
Nota Tcnica (NPT)
Fonte: DOMRJ 12/08/2010 pgs 70 71

103

70

85,83

58,33

94

Tabela 9 Resultado das Propostas Tcnicas da RTR 4


Transcarioca
Critrios

Via Sul

ndices

Notas

ndices

Notas

1 ano

10

1 ano

10

Prazo para implantao de GPS

6 meses

10

6 meses

10

Cmera interna de vdeo a partir da assinatura


do contrato

6 meses

10

6 meses

10

Prazo para adaptao da frota NBR 14022

Dez/12

10

Dez/12

10

Prazo para adaptao dos terminais NBR


9050

6 meses

10

6 meses

10

Prazo de implantao do Bilhete nico

60 dias

10

90 dias

Absoro de mo-de-obra operacional

90%

10

85%

10

Mai/11

10

18 meses

Tempo de experincia em operao

>20 anos

10

7 anos

Experincia em operao (% dos veculos)

133,93%

10

10,05%

<10%

100%

10

124,47%

10

75,63%

10

Prazo de adeso ao programa economizar

Prazo para treinamento/ reciclagem dos


motoristas

Certificao ISO 9000


Passageiros transportados utilizando valetransporte eletrnico
Total Pontos
Nota Tcnica (NPT)
Fonte: DOMRJ 12/08/2010 pgs 70 71

110

90

91,67

75,00

95

Tabela 10 Resultado das Propostas Tcnicas da RTR 5


Santa Cruz
Critrios

ndices

Notas

1 ano

10

Prazo para implantao de GPS

6 meses

10

Cmera interna de vdeo a partir da assinatura do contrato

24 meses

Dez/14

Prazo para adaptao dos terminais NBR 9050

6 meses

10

Prazo de implantao do Bilhete nico

60 dias

10

Absoro de mo-de-obra operacional

81%

10

Mai/11

10

>20 anos

10

51,86%

<10%

71,83%

10

Prazo de adeso ao programa economizar

Prazo para adaptao da frota NBR 14022

Prazo para treinamento/ reciclagem dos motoristas


Tempo de experincia em operao
Experincia em operao (% dos veculos)
Certificao ISO 9000
Passageiros transportados utilizando vale-transporte eletrnico
Total Pontos
Nota Tcnica (NPT)
Fonte: DOMRJ 12/08/2010 pgs 70 71

90
75,00

96

4.2.3 - Notas das Propostas


As Notas das Propostas (NP), que definiram os vencedores da licitao,
em cada RTR, foram as seguintes:
RTR 2:
Consrcio Intersul de Transportes, representado pela empresa lder Real
Auto nibus Ltda. NPC 100; NPT 91,67; NP 94,169

Consrcio Via Sul Metropolitana, representado pela empresa lder Via


Sul Transportes Urbanos Ltda. NPC 100; NPT 75,00; NP 82,5

Consrcio SPRio, representado pela empresa lder Empresa de nibus


Vila Galvo Ltda. NPC 100; NPT 63,33; NP 74,331
RTR 3:
Consrcio Internorte, representado pela empresa lder Viao Nossa
Senhora de Lourdes S/A NPC 100; NPT 85,83; NP 90,081
Consrcio SPRio, representado pela empresa lder Empresa de nibus
Vila Galvo Ltda. NPC 100; NPT 58,33; NP 70,831
RTR 4:
Consrcio Transcarioca de Transportes, representado pela empresa
lder Viao Redentor Ltda. NPC 100; NPT 91,67; NP 94,169
Consrcio Via Sul Metropolitana, representado pela empresa lder Via
Sul Transportes Urbanos Ltda. NPC 100; NPT 75,00; NP 82,5
RTR 5:
Consrcio Santa Cruz Transportes, representado pela empresa lder
Expresso Pgaso Ltda. NPC 100; NPT 75,00; NP 82,5
(DOMRJ 26/08/2010, pg 105)

4.2.4 - Consrcios
Assim, em 01 de setembro de 2010, os quatro consrcios que
representavam as 40 empresas de nibus que j operavam no Rio de Janeiro
(das 47 empresas filiadas ao Rio nibus, sete no integraram nenhum

97

consrcio) foram anunciados como vencedores da licitao para a concesso


do servio de transporte coletivo de passageiros por nibus na cidade do Rio
de Janeiro.
Tabela 11 Composio dos consrcios vencedores

RTR

Consrcio

Empresas

Intersul

Auto Viao Alpha S/A; Auto Viao Tijuca S/A; Empresa de


Transportes Braso Lisboa Ltda.; Gire Transportes Ltda.; Real
Auto nibus Ltda.; Translitornea Turstica Ltda.; Transporte
Estrela Azul S/A; Transportes So Silvestre S/A; Transportes
Vila Isabel S/A; Transurb S/A; Viao Saens Pena S/A.

Internorte

Auto Viao Bangu Ltda.; Auto Viao Trs Amigos Ltda.;


Caprichosa Auto nibus Ltda.; City Rio Rotas Tursticas Ltda.;
Empresa Viao Ideal Ltda.; Gire Transportes Ltda.;
Rodoviria A. Matias S/A; Transportes Estrela S/A.;
Transporte Estrela Azul S/A; Transportes Amrica Ltda.;
Transportes Paranapuan S/A; Viao Acari S/A; Viao
Madureira Candelria Ltda.; Viao Nossa Senhora de
Lourdes S/A; Viao Novacap S/A; Viao Pavunense S/A;
Viao Penha Rio Ltda.; Viao Rubanil Ltda.; Viao Verdun
S/A; Viao Vila Real S/A.

Transcarioca

Auto Viao Tijuca S/A; Auto Viao Trs Amigos S/A;


Caprichosa Auto nibus Ltda.; City Rio Rotas Tursticas Ltda.;
Expresso Pgaso Ltda.; Litoral Rio Transportes Ltda.; Real
Auto nibus Ltda.; Transportes Estrela Ltda.; Translitornea
Turstica Ltda.; Transportes Barra Ltda.; Transportes Futuro
Ltda.; Transportes Santa Maria Ltda.; Transurb S/A; Viao
Acari S/A; Viao Madureira Candelria Ltda.; Viao
Normandy do Tringulo Ltda.; Viao Novacap S/A; Viao
Redentor Ltda.

Santa Cruz

Auto Viao Bangu Ltda.; Auto Viao Jabour Ltda.; Empresa


de Viao Algarve Ltda.; Expresso Pgaso Ltda.; Rio Rotas
transportes e Turismo Ltda.; Transportes Barra Ltda.;
Transportes Campo Grande Ltda.; Viao Andorinha Ltda.

Fonte: contratos de concesso, Anexos E

98

estimativa

dos

valores

serem

investidos

por

parte

das

concessionrias e que seriam amortizados ao longo dos 20 anos do contrato


de 1.800.308.141,81 reais. Seriam investimentos em infraestruturas, veculos,
sistemas e equipamentos em geral, distribudos nas 4 regies de concesso
(Edital, 27.01). J o valor estimado da concesso, ou seja, o total estimado das
receitas das concessionrias durante o prazo da concesso seria de
15.824.252.107,22 reais (Edital, 27.02).
As TIR das propostas e os valores estimados para a concesso se
encontram discriminados no quadro seguinte:

Tabela 12 TIR dos consrcios vencedores e valores da concesso

Fonte: TCMRJ, voto 83/2014

4.3 Permanncias
A concesso abrangente do sistema de transporte por nibus, com a
relao entre a Prefeitura e as empresas de nibus regidas por um contrato
pblico e com prazo determinado, poderia, a princpio, ser apontada como uma
ruptura com o modelo de regulao anterior. Entretanto, o desenvolvimento do
processo na prtica envolve uma srie de contradies e complexidades que
devem ser observadas para uma interpretao mais precisa da questo.
Frente s intenes da prefeitura e o resultado da licitao para a
concesso do sistema de nibus na cidade, podemos falar efetivamente numa

99

mudana de modelo regulatrio? Em que medida o processo anuncia uma


nova forma de relao entre o Estado e as empresas de nibus na cidade do
Rio de Janeiro? Os novos elementos contratuais poderiam levar a uma
modernizao, ao aumento de produtividade e eficincia no transporte urbano?
Para buscar respostas a estas colocaes, buscamos fundamentar a
comparao nos pilares que sustentavam o modelo regulatrio anterior para
analisar se e como eles foram realmente transformados. Como a concesso do
sistema de nibus modifica as clusulas da Sagrada Aliana de garantia de
espaos de acumulao reservados e de formas de acumulao por
espoliao? o que tentaremos questionar a seguir.

4.3.1 - Espaos de acumulao reservados

4.3.1.1 - Prazo
Como visto acima, o prazo definido pelo edital de licitao para a
concesso de 20 anos prorrogveis por outros 20. A prorrogao seria
concedida pela Prefeitura desde que cumpridos requisitos bsicos por parte
das empresas. Isto significa que possvel que, na prtica, a atual concesso
tenha uma vigncia total de 40 anos sem que ocorra uma nova licitao do
sistema.
Este prazo, demasiadamente longo, garante para as empresas que
constituem os consrcios vencedores da licitao a manuteno de espaos de
acumulao reservados por um longo perodo, com a garantia da explorao
de um mercado cativo sem que tenha se implementado o princpio das teorias
pr-mercado, de contestabilidade, para criar uma tenso competitiva por meio
de licitaes regulares.

4.3.1.2 - Critrios tcnicos da licitao


Uma anlise dos critrios de pontuao estabelecidos para as Notas das
Propostas Tcnicas permite verificar que as empresas j atuantes no mercado
teriam condies mais favorveis para preencher os requisitos. Por exemplo, a
operao do sistema por bilhetagem eletrnica facilitava uma implantao mais
rpida do Bilhete nico pelas empresas que j atuavam na cidade. O tempo de

100

experincia na operao somado experincia na operao de uma grande


quantidade de veculos tambm veio favorecer as empresas tradicionais e
restringir a possibilidade de uma boa pontuao para empresas mais novas
(praticamente s as empresas do Rio de Janeiro poderiam pontuar bem nestes
critrios).
Tal fato ensejou reclamaes e denncias de que a licitao teria sido
direcionada para garantir a vitria das empresas tradicionais que j operavam
na cidade. De acordo com notcia veiculada na imprensa,
A concesso das linhas de nibus do Rio atraiu empresas at
da Argentina e da Frana. Quatro grupos chegaram a entrar
com recursos pedindo que o edital fosse anulado. Um dos
motivos era que os vencedores teriam que implantar o Bilhete
nico Carioca (BUC) ainda em 2010. Na avaliao dos
concorrentes, o prazo curto favorecia as empresas locais. A
RATP Development, que transporta 10 milhes de pessoas por
dia em nibus e trens na Frana, formalizou a desistncia por
carta, afirmando que os prazos no permitiam elaborar uma
oferta sria. (Apenas quatro empresrios concentram um

tero do transporte rodovirio no Rio, O Globo, 17/05/2013).

Mesmo assim, a falta de cobrana e fiscalizao por parte da Secretaria


Municipal de Transportes (SMTR) em relao ao cumprimento das propostas
tcnicas por parte das concessionrias, evidencia um afrouxamento por parte
do poder concedente em relao aos critrios que definiram os vencedores da
licitao, que ganharam a disputa em funo de propostas que no puderam
cumprir e tampouco foram por isso penalizados. Em janeiro de 2014, ou seja,
passados mais de 3 anos da vigncia dos contratos o TCMRJ observava que
(...) no edital, constavam exigncias associadas a prazos, e tais
aspectos foram determinantes para a definio dos vencedores
do certame.
(...) aps diversas diligncias ocorridas no mbito do processo
TCMRJ n 40/5505/2010, este Tribunal evidenciou que a
fiscalizao dos contratos de concesso tinha se revelado frgil
e incapaz de acompanhar
estipulados

nas

propostas

o atendimento dos
tcnicas

firmadas

por

prazos
cada

101

consrcio para a implantao de uma srie de itens, a saber:


GPS a partir da assinatura do contrato (06 meses); adaptao
dos

terminais

NBR-9050

(06

meses);

prazo

de

treinamento/reciclagem dos motoristas (maio/2011), entre


outros. (TCMRJ, voto 83/2014)

O que levou o TCM a


Recomendar SMTR que desenvolva mecanismos de controle
e fiscalizao para fins de verificao do atendimento das
exigncias

(...)

constantes

dos

editais

de

licitao,

principalmente aquelas onde constem prazos para atendimento


de determinados itens, com os quais a empresa vencedora da
licitao tenha se comprometido.
A

no-disponibilidade

das

datas

de

implantao

dos

equipamentos de GPS e cmera interna de vdeo revela uma


fiscalizao deficiente quanto ao atendimento dos prazos
estabelecidos nos subitens 2.2.1 (GPS para Monitoramento da
Frota) e 2.2.2 (Cmera de Vdeo para a Segurana Interna dos
Veculos) da Proposta Tcnica constante do Edital de
Concorrncia 10/2010 (subitens 6.1 e 6.9) - (fl. 46v);
(...)
Recomendar que a SMTR exija dos consrcios do SPPO um
cronograma de realizao dos treinamentos dos motoristas e
cobradores (...) para garantir o atingimento da meta, a qual j
deveria ter sido cumprida at maio de 2011, de acordo com o
disposto no anexo B dos contratos de concesso - subitem
6.6.2 - (fl. 46v);
(...)
Conforme definido na Proposta Tcnica constante do Anexo
B dos contratos de concesso em vigor, os Consrcios
Internorte e Santa Cruz devem adaptar sua frota NBR 14022
at 31/12/2014. Todavia, os Consrcios Intersul e Transcarioca
se comprometeram, atravs do mesmo documento, a adaptar
sua frota a esta norma at 31/12/2012, prazo este j expirado e
no cumprido.
(...)

102

Determinar que a SMTR exija dos consrcios a disponibilizao


dos Postos de Venda Simples, bem como dos Postos de
Venda de Crdito e Atendimento ao Usurio nos quantitativos
necessrios a atender o disposto no item 7.10 do anexo III do
edital de licitao - subitem 5.4.2
(...)
Faz-se mister que a Secretaria exera seu poder de polcia
sobre os consrcios, a fim de garantir o fiel cumprimento da
proposta tcnica apresentada poca do Edital Co n 10/2010.
(TCMRJ, voto 83/2014)

4.3.1.3 - Estratgias das empresas para diviso das RTR entre si


Houve alguns questionamentos do Tribunal de Contas do Municpio do
Rio de Janeiro (TCMRJ) sobre a legalidade de uma mesma empresa participar
de mais de um consrcio e se tal fato no caracterizaria uma cartelizao para
burlar as determinaes do Edital. Sem entrar no mrito especfico desta
questo, a participao da mesma empresa em consrcios que concorreram
por lotes licitatrios diferentes indica que estes consrcios poderiam ter
conhecimento das estratgias e intenes uns dos outros, violando o sigilo das
propostas. Ou seja, bastante provvel, que as empresas de nibus que j
atuavam na cidade tenham feito um acordo de bastidores para no competir
entre si nas mesmas RTR, dividindo e reservando os lotes da licitao de forma
a no entrarem em disputa.
O resultado da licitao, em que os consrcios vencedores eram
compostos exclusivamente pelas empresas que atuavam no sistema (ver
Tabela 11) refora a percepo de que a concesso no rompeu com a reserva
de espaos exclusivos de acumulao e manteve a explorao dos servios
para as mesmas empresas que tradicionalmente j operavam nestas reas.
Por fim, poder-se-ia ainda considerar que uma possvel
cartelizao entre as empresas consorciadas no teria apenas
como objetivo a combinao ou manipulao das tarifas, mas
sim a obteno de vantagens para restringir a competio,
dividir o mercado de atuao e direcionar o resultado da
licitao pblica. A finalidade poderia ser a garantia de que a

103

licitao fosse vencida por determinadas empresas, que


terminaram por ser as mesmas que j prestavam o servio
anteriormente por meio de acordos realizados previamente ao
certame (TCMRJ, voto 640/2012).

O TCMRJ levantou uma srie de indcios que reforam a suspeita de


uma combinao entre as empresas antes e para a licitao. Em primeiro
lugar, mostra, conforme Tabelas a seguir que 16 das 41 empresas que
compem os consrcios tm participao em mais de um consrcio e que
vrias delas apresentam procuradores/diretores em comum.

Tabela 13 Empresas em mais de um consrcio e suas respectivas participaes

Fonte: TCMRJ, voto 358/2012

104

Tabela 14 Procurador/diretor em mais de uma empresa

Fonte: TCMRJ, voto 358/2012

105

Outro ponto levantado foi que as Cartas de Fiana apresentadas pelos


consrcios vencedores como garantia do contrato foram todas emitidas pela
mesma instituio financeira, no mesmo dia e com o mesmo prazo de validade.
Alm disso, os consrcios abriram CNPJ (Cadastro Nacional de Pessoa
Jurdica) no mesmo dia e possuam todos o mesmo endereo endereo que
coincidia com o do sindicato das empresas de nibus da cidade do Rio de
Janeiro (Rionibus) e com da federao das empresas de nibus do estado
(Fetranspor).
O fato de nenhum consrcio ter oferecido um valor de contrapartida ao
municpio (ver item propostas comerciais) tambm fez com que os auditores
do TCMRJ levantassem suspeitas: A preocupao decorre do fato de que (...)
possa ter ocorrido uma combinao prvia de preos ou ajuste de vantagens
entre as licitantes vencedoras que possa ter limitado a garantia de melhor
oferta ao errio. (processo TCM 40/005505/2010, fl. 34v).
4.3.2 Formas de acumulao por espoliao
Se no modelo de permisses, as empresas de nibus tinham
mecanismos especficos para, com o apoio do Estado, auferir rendas
extraordinrias, no atual modelo de concesso, implantado no Rio de Janeiro,
novos mecanismos so criados enquanto outros so readaptados.

4.3.2.1 - Forma de reajuste que cobre todos os custos das empresas


Como dito no captulo anterior, no modelo de permisses, havia a
garantia da cobertura total do dos custos das empresas atravs do clculo da
tarifa. Com a relao contratual, este mecanismo se moderniza, mas parece
manter o mesmo princpio, agora atravs da justificativa de manter o equilbrio
econmico-financeiro das empresas prestadoras do servio.
O entendimento de que o equilbrio deve garantir s empresas,
independentemente da eficincia de seus custos, uma cobertura total, alm da
TIR estabelecida no contrato, para manter as condies econmicas que foram
definidas no momento da assinatura da concesso. Todo o discurso da
modernizao no corresponde a uma cobrana de aumento de produtividade

106

e eficincia das empresas que estimule um rebaixamento dos custos do


sistema de transporte por nibus.
O contrato diferencia duas formas de atualizao do preo das tarifas: a
reviso tarifria, que seria feita depois de 1 ano de contrato e a partir da, a
cada 4 anos, teria o objetivo de recalcular todos os elementos de receita e
despesas implicados no custo do sistema para atualizar o equilbrio econmicofinanceiro do contrato. J o reajuste, realizado anualmente no intervalo entre as
revises, seria a aplicao de ndices de preos, a partir de uma frmula prestabelecida, para evitar a corroso das tarifas pela inflao.
Portanto, em 2011, ao fim do primeiro ano de contrato, o Rio nibus
contratou Fundao Getlio Vargas (FGV) um estudo de reviso que
embasou o aumento das tarifas a partir de janeiro de 2012 de R$ 2,50 para R$
2,75. De acordo com este estudo,
(...) levando-se em considerao apenas a frmula da
metodologia apresentada [a frmula do reajuste], o valor da
tarifa devida deveria ser da ordem de R$ 2,6295. Contudo, a
consultoria tambm acrescentou coeficientes de correo
relativos

ao

reajuste

salarial

de

10%

concedido

aos

trabalhadores, acima do INPC de 6.36%. Por isso, justifica a


alterao da variao do INPC de 9.68% (referente ao perodo
de maro de 2010 a novembro de 2011) por 13,64%.
A consultoria tambm alega que os principais itens de custo
operacional e de investimento, para as empresas de nibus,
so o leo diesel e os veculos. Nestes, o volume de compras
permite operaes no atacado. Contudo, segundo a
consultoria, at pela forma de organizao dos mercados,
as mesmas so realizadas junto a distribuidores. Com isso,
alega-se a modificao dos ndices relacionados variao
dos custos com combustveis, substituindo-se o valor de
1,163% referente ao IPA-leo Diesel por 3,651% e o valor de
7,588% de ndice de veculos por 20,750% por conta do
reajuste nos preos das carrocerias. Com esses ajustes de
ndices, o valor da tarifa sofre ainda mais um incremento, de
R$ 0,0790, levando o valor final a R$ 2,719.

107

O estudo foi elaborado tendo como ms base novembro de


2011. Tendo em vista o aumento proposto a contar de janeiro
de 2012, foi, por fim, proposta uma correo monetria para R$
2,7519, a qual foi aproximada para o atual valor reajustado de
R$ 2,75 [Grifo nosso] (TCMRJ, avaliao de retorno de
diligncia do voto 545/2011).

Portanto, o custo de compras feitas de forma ineficiente, no varejo,


quando o volume permitiria um abatimento nos preos se comprado no
atacado, repassado integralmente ao clculo de reviso tarifria. Assim como
o reajuste salarial dos trabalhadores.
Alm disso, foram incorporados no clculo de reviso tarifria custos
que, conforme as concessionrias, teriam surgidos aps a assinatura dos
contratos. Como exemplo so citados a implantao de corredores de nibus
na Zona Sul (BRS), a aquisio de novos veculos para a frota dos consrcios
e os investimentos antecipados de 60 milhes de reais no BRT TransOeste.
Tais alegaes foram questionadas pelo TCMRJ, uma vez que todos estes
elementos seriam inerentes ao contrato de concesso, deveriam estar
previstos no fluxo de caixa apresentado pelas concessionrias quando da
licitao e no serviriam para justificar um processo de reviso de tarifas.
No explica, contudo, como a implantao de BRS justificaria
um aumento na tarifa, pois tais medidas tm como finalidade a
reduo do tempo de viagem e diminuio da frota usada, o
que reduz custos. J em relao aos BRTs, a prpria
prefeitura admite que no haveria fundamento jurdico para
incorporar tais custos tarifa, pois tal determinao no
consta do contrato de concesso. Contudo, resolveu
consider-lo assim mesmo.
A SMTR ainda apresenta como argumento a implantao de
nova frota, especialmente pela concessionria SANTA CRUZ
(8%) e INTERSUL (20%). A primeira serviria para atender o
nmero de nibus exigidos que devam estar disposio da
populao, e a segunda como forma de implantar a
modernizao da frota [Grifo nosso] (TCMRJ, voto 358/2012).

Questionada pelo TCMRJ a justificar o aumento de janeiro de 2012, a


SMTR afirmou que os processos de reviso tarifria tm como motivao o

108

reestabelecimento do equilbrio econmico-financeiro com base nas TIR


apresentadas pelos consrcios no momento da licitao. As condies efetivas
da proposta ofertada na licitao deveriam ser sempre mantidas ao longo de
sua execuo. A SMTR deveria zelar para garantir estas condies financeiras
das concessionrias, j que em seu entendimento o equilbrio econmicofinanceiro do contrato dever ser preservado e, caso haja qualquer
desequilbrio, o contrato dever ser alterado para retornar ao parmetro
inicialmente estabelecido, pois a manuteno desse equilbrio obrigao a
ser prestada pelo Poder Concedente (TCMRJ, voto 640/2012).
Assim, os consrcios operadores do transporte por nibus tm a
garantia de uma TIR pr-estabelecida, por todo o perodo do contrato,
independente de seu desempenho operacional e da estrutura de seus custos.
O Estado garante iniciativa privada uma atividade isenta de riscos.

4.3.2.2 - Frmula de reajuste subestima volume de passageiros


A frmula do reajuste no incorpora a variao do ndice de Passageiros
por Quilmetro (IPK). Como este nmero vem crescendo desde a concesso, a
maior rentabilidade gerada pelo aumento de produtividade no transporte
pblico no se reflete em tarifas menores. Alm disso, os estudos de fluxo de
caixa apresentados pelas empresas para clculo da TIR levaram em
considerao um volume anual de passageiros pagantes de cerca de 788
bilhes. Tal nmero bastante subestimado, uma vez que apenas entre 2004 e
2006 houve um volume de passageiros ligeiramente abaixo desta marca e, em
2010, ano da concesso, o registro foi de 860 bilhes de passageiros
pagantes.

4.3.2.3 - Reduo do ISS


Na poca da realizao da licitao e durante o tempo que os
consrcios tiveram para elaborar suas propostas comerciais, a alquota do
Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS) relativa ao transporte por
nibus no municpio era de 2%. Em 23 de setembro de 2010, cinco dias aps a
celebrao dos contratos de concesso, foi aprovada na Cmara dos

109

Vereadores a Lei Municipal 5223/2010 que reduziu a referida alquota para


0,01%.
A renncia fiscal do setor, de cerca de 32 milhes de reais em valores
da poca (ofcio SMTR 172/2011), se configura como um ganho extra das
empresas de nibus, uma vez que, se a reduo no estava prevista na
licitao, os estudos de fluxo de caixa realizados pelos consrcios para a
elaborao de suas propostas comerciais e TIR deveriam ter levado em
considerao a alquota de 2% ento vigente. (recurso de reviso do PSOL ao
arquivamento do processo TCMRJ 40/5505/2010)

4.3.2.4 - Repasses da Secretaria de Educao


Um imbrglio envolvendo repasses financeiros da Prefeitura para as
empresas de nibus, por intermdio do sindicato patronal, evidenciou mais um
mecanismo de auferio de receitas para alm das atividades estritamente
relacionadas ao servio de transporte.
O edital de licitao, em seu subitem 17.08 determinava que O licitante
no poder considerar em sua proposta comercial, qualquer repasse do Poder
Concedente como compensao s gratuidades legais, atualmente em vigor.
Entretanto, aps o resultado da licitao, em 01 de outubro de 2010, o Decreto
32.842, em seu artigo 19, estabeleceu que Para os alunos da rede municipal
de ensino, a Secretaria Municipal de Educao firmar acordo com os
operadores de transporte coletivo ou com a entidade por eles indicada,
objetivando o controle da assiduidade escolar. Mas, alm do controle de
frequncia, o referido acordo tambm contemplava o fornecimento de
transporte escolar para alunos da rede pblica municipal mediante uma
contrapartida de at 50 milhes de reais por ano (Decreto 32.842/10, Art.19,
1).
Da mesma forma que na questo da reduo do ISS para o setor, as
propostas dos licitantes deveriam ter sido realizas sem contabilizar qualquer
tipo de contrapartida pelas gratuidades no transporte pblico previstas na
legislao vigente, sendo que o equilbrio econmico-financeiro e as TIR
deveriam ter sido calculadas a partir destas condies pr-determinadas e com
a tarifa estipulada no contrato.

110

De todo modo, em 29 de dezembro de 2010, a Secretaria Municipal de


Educao celebrou com o Rio nibus, o convnio 277/2010 para atender o
disposto no decreto acima referido. Tanto o TCMRJ quanto alguns vereadores
passaram a questionar a motivao e o valor do repasse, pois no haviam sido
apresentados estudos ou clculos financeiros justificando a quantia de R$ 50
milhes. Como a contrapartida pelas gratuidades poderia ter sua legalidade
questionada, a SMTR passou a argumentar que o dinheiro seria referente
apenas instalao de equipamentos para o controle de assiduidade dos
alunos e para gerar informaes gerenciais para as escolas. (TCMRJ, voto
545/2011)
Porm, um levantamento de preos concluiu que a aquisio e
instalao de todos os equipamentos validadores necessrios para o controle
dos alunos no chegaria a R$ 6 milhes de reais, o que gerou novas
interrogaes acerca do montante repassado s empresas de nibus.
Contrariando as explicaes da SMTR, em audincia pblica, a secretria de
educao, Cludia Costin, chegou a afirmar que (...) sobre os R$ 50 milhes,
estes so para duas finalidades: uma delas (...) o sistema de validadores
para frequncia escolar (...) e a segunda finalidade o transporte de alunos.
Diante de informaes to conflitantes, em 27 de fevereiro de 2012, a
SME celebrou novo convnio com o Rio nibus (08/2012) no valor de 55
milhes de reais/ para fornecimento do transporte escolar da totalidade dos
alunos das escolas pblicas municipais naquele ano letivo (TCMRJ, voto
640/2012).
Para alm da polmica sobre a legalidade da contrapartida financeira
pelas gratuidades escolares, est claro que as empresas de nibus da cidade
obtm privilgios por parte do Estado, pois
(...) seja na finalidade de subsidiar as passagens dos alunos
das escolas pblicas, seja para instalar um controle de
assiduidade escolar, este [convnio] extrapola os limites da
atividade principal do Rio nibus, certo que a contratao para
instalao desses equipamentos deveriam ser realizados por
meio de um procedimento licitatrio, nos termos da Lei n
8.666/93. (TCMRJ, voto 358/2012)

111

4.3.2.5 - Receitas alternativas no contabilizadas para tarifa


Com os contratos de concesso, os consrcios vencedores podem,
como previsto no edital de licitao, explorar fontes de receitas alternativas,
complementares e acessrias relacionadas com o servio de transporte por
nibus. Como exemplo, pode-se citar a exposio de publicidade nos veculos
e o aluguel de lojas comerciais em terminais rodovirios urbanos.
Apesar de estarem includas nos contratos de concesso, provvel
que estas receitas no estejam sendo contabilizadas nos clculos para
definio das tarifas e das TIR dos consrcios. Fato que o TCMRJ solicitou
repetidas vezes que a SMTR e as empresas apresentassem o volume de
recursos arrecadados e a incluso de tais receitas nos estudos de equilbrio
econmico-financeiro da concesso, sendo que jamais foi atendida a contento.
Na anlise da documentao encaminhada, a Inspetoria
ressalta que no h qualquer informao que garanta a
confiabilidade

dos

dados

apresentados

nas

propostas

comerciais, logo, conclui-se que todas as receitas provenientes


principalmente de publicidade e do direito comercial nos
terminais rodovirios no compuseram o presente contrato,
subavaliando o valor estimado da presente concesso.
(TCMRJ, voto 358/2012)
(...) no possvel averiguar se as receitas advindas de
propagandas veiculadas, utilizao de engenhos televisivos no
interior dos nibus, receita advinda da locao das lojas
situadas nos terminas rodovirios, etc. foram efetivamente
consideradas, conforme determina o pargrafo nico do art. 11
da Lei n 8.987/1995. (TCMRJ, voto 640/2012)

4.3.2.6 - Veculos no licenciados e/ou sem pagamento de seguro obrigatrio


Tambm foi verificado que parte da frota de nibus transita de forma
irregular na cidade. Existem veculos que no esto licenciados no Rio de
Janeiro, veculos com vistoria em atraso e veculos com licenciamento em
atraso.
Isto significa que a SMTR no tem controle sobre o recolhimento do
seguro

obrigatrio

DPVAT

(Danos

Pessoais

Causados

por

Veculos

112

Automotores de Via Terrestre) da totalidade da frota de nibus. O no


pagamento do seguro pelas empresas mais uma forma encontrada de
conseguir ganhos no relacionados ao efetivo exerccio da atividade
econmica.

4.3.3 - Controle das informaes


A questo do acesso s informaes do sistema por parte dos rgos
pblicos mostra como as empresas constituintes dos consrcios mantm um
controle fechado sobre os dados do transporte por nibus. SMTR, TCMRJ e
Cmara dos Vereadores no conseguem obter informaes confiveis e ficam
merc dos dados adquiridos, processados e repassados pelas empresas.

4.3.3.1 - Ausncia de fiscalizao financeira dos consrcios


A SMTR, rgo responsvel pela fiscalizao das concessionrias e do
cumprimento dos contratos de concesso, assume sua incapacidade para
verificar os relatrios financeiros repassados pelos consrcios. Ao ser
questionada pelo TCMRJ sobre os mecanismos que o rgo dispunha para
acompanhar a elaborao de relatrios financeiros dos consrcios, a secretaria
informou que no existem mecanismos para acompanhamento dos relatrios
financeiros. (resposta SMTR ao voto 545/2011 em 09/02/2012)
Quanto aos pedidos feitos pelo TCMRJ para que a SMTR e os
consrcios apresentassem planilhas de clculo detalhadas, que pudessem
comprovar se as receitas alternativas haviam sido incorporadas na anlise das
revises tarifrias, se a reduo do ISS estava contabilizada e para verificar a
metodologia utilizada para as projees das TIR dos consrcios A SMTR
apenas encaminhou planilhas resumidas, sem um detalhamento que
possibilitasse ao tribunal realizar uma anlise das questes acima levantadas.
(...) as planilhas de fluxo de caixa encaminhadas (...) no
permitem a visualizao da composio dos custos e receitas
envolvidos no processo, por serem demasiado resumidas.
Ressalta-se ainda que as planilhas no fazem meno ao
perodo ao qual se referem.

113

Quanto aos consrcios, todos se manifestaram sobre os mesmos


assuntos e usaram os mesmos argumentos, os quais tambm foram utilizados
pela SMTR nas respostas aos questionamentos feitos na presente diligncia.
(TCMRJ, voto 640/2012)
Da mesma forma, sobre as informaes relativas ao impacto dos
corredores de nibus BRS nas projees de custos de operao e manuteno
das frotas, o TCMRJ concluiu que as decises da SMTR se amparavam no
em estudos prprios, mas em informaes repassadas pelas concessionrias.
(TCMRJ, voto 640/2012)

4.3.3.2 - Consrcios controlam os processos de reviso contratual


Se o Poder Concedente, atravs da SMTR no dispe de um
acompanhamento eficiente do desempenho operacional e financeiro dos
consrcios, no surpreende que os processos de reviso tarifria para manter
o equilbrio econmico-financeiro do contrato seja conduzido pelas prprias
empresas concessionrias, atravs do sindicato patronal.
Passados mais de 3 anos de vigncia dos contratos de concesso e dos
primeiros pedidos de esclarecimento por parte do TCMRJ, ainda no foi
possvel aferir, de forma confivel, as informaes contbeis e financeiras
fornecidas

pelos

Consrcios.

Informaes

essas

que

foram

aceitas

passivamente pela Administrao Municipal. (TCMRJ, voto 83/2014)


Assim, o Rio nibus contratou consultoria da FGV-RJ para efetuar o
estudo de reviso de novembro de 2011. Tal estudo, j mencionado, indicou a
necessidade do aumento tarifrio de R$ 2,50 para R$ 2,75 a partir de janeiro
de 2012 para garantir a TIR definida nos contratos. Porm, em nenhum
momento houve uma verificao da SMTR sobre os nmeros apresentados.
Apesar da sugesto do TCMRJ para que uma auditoria da Controladoria Geral
do Municpio ou de uma instituio independente fosse realizada, a SMTR no
levou tal exigncia adiante. De acordo com o TCMRJ,
(...) as planilhas de fluxo de caixa, que servem de fundamento
para o acrscimo na tarifa por ocasio da reviso, so
elaboradas pelas empresas prestadoras, e no sofreram

114

auditoria dos valores apresentados, nem pela CGM nem por


Auditor Independente, demonstrando dependncia do Poder
Concedente com relao s informaes fornecidas pelas
concessionrias, em uma assimetria de informaes e
incertezas no que tange validade e confiabilidade dos
dados apresentados (...). Por todo o exposto, existe uma
dvida razovel quanto instrumentalizao da Secretaria
quanto garantia de se obter para o cidado a observncia ao
princpio da modicidade das tarifas [grifo nosso] (TCMRJ, voto
640/2012).

Alm disso, foram detectadas


(...) diversas impropriedades na forma como foram procedidos
os reajustes nos preos das passagens, desde uso incorreto e
erros nas frmulas, bem como, ndices e valores fornecidos ou
criados pelos prprios interessados no aumento das tarifas. (...)
o clculo da reviso tarifria tomou por base as informaes
constantes [d]os Fluxos de Caixa encaminhados pelas
concessionrias, informaes essas que carecem de clareza
conceitual, aritmtica e de consonncia com os nmeros
contbeis (TCMRJ, voto 83/2014).

Estes fatos levaram o TCM a determinar que a SMTR realizasse um


novo estudo de reviso tarifria, providenciando que fosse acompanhado de
uma auditoria nos dados que fossem servir de base para o mesmo. Entretanto,
a determinao no foi cumprida.
Em janeiro de 2014, finalmente foi entregue ao tribunal de contas um
relatrio da empresas de auditoria Ernst &Young, contratada pela Rio nibus,
com um parecer sobre os clculos das TIR. Porm, de acordo com a prpria
empresa de auditoria, os trabalhos tiveram uma srie de limitaes, no
podendo ser conduzidos de acordo com as normas de Auditoria de
Demonstraes Financeiras aplicveis no Brasil. Isto porque a auditoria teve
como base informaes preparadas pelas administraes dos consrcios,
informaes estas que no foram objeto de verificao, uma vez que j teriam
sido asseguradas por uma outra empresa de auditoria. Desta forma, o relatrio

115

da Ernst &Young pode apenas certificar a clculo matemtico da TIR, no


conseguindo averiguar a confiabilidade dos dados que o originaram, assim
como no entrou no mrito dos clculos relativos s projees de fluxo de
caixa dos consrcios. (TCMRJ, voto 83/2014)
Portanto, apesar de todas as determinaes do TCMRJ, da presso da
sociedade durante as manifestaes contra os aumentos das passagens em
junho/julho de 2013, das tentativas de vereadores de instalar uma Comisso
Parlamentar de Inqurito com o objetivo de investigar a prestao dos servios
de transporte por nibus, no h nada que parea fazer com que as
informaes dos consrcios se tornem pblicas, nem tampouco h evidncias
de que a prefeitura, atravs da SMTR se empenhe neste sentido.

4.3.3.3 - Dificuldade no acesso informaes


Em 2012, instada pelo TCMRJ a apresentar os clculos do processo de
reviso tarifria que aumentaram a tarifa para R$ 2,75, a SMTR encaminhou
algumas planilhas que, de acordo com o tribunal, no permitiam verificar se os
clculos descritos seriam adequados, uma vez que no era possvel conferir se
os valores haviam passado por avaliao idnea a ponto de garantir a
confiabilidade dos mesmos (TCMRJ, voto 358/2012).
A Jurisdicionada informou que no houve a incorporao dos
custos acima referidos. no entanto, tal afirmativa no pde ser
certificada pelo Corpo Tcnico, uma vez que no foi
apresentada

metodologia

de

clculo

e/ou

descrio

detalhada dos custos considerados para a reviso da tarifa,


no possve afirmar se tais custos de adaptao foram ou
no incorporados. (voto 640/2012)

Em 29 de setembro de 2013, foi criada no mbito do TCMRJ uma


comisso especial com o objetivo de promover uma apurao no sistema de
transporte por nibus da cidade. Em seu relato, a comisso registrou uma srie
de limitaes realizao do trabalho, como:
Dificuldade

na

obteno

de

alguns

dados

junto

aos

jurisdicionados e concessionrias, bem como demora no


encaminhamento da informao; falta de homogeneidade de
alguns dados oriundos da mesma fonte; falta de padronizao

116

nas metodologias adotadas para coleta de informao,


impossibilitando a anlise de uma srie histrica e a
comparao entre diferentes bases de dados; ausncia de
algumas bases de dados com srie histrica, o que
impossibilitou comparaes e anlise de tendncias; remessa
de grande volume de documentao no solicitada em
contraposio a outras (TCMRJ, voto 83/2014).

Alm disso, mesmo os dados informados pelas empresas como os


Relatrios Dirios de Operao disponibilizados no site Transparncia da
Mobilidade no so confiveis, uma vez que a SMTR no dispe de
mecanismos nem condies de valid-los. Portanto, diante da constatao do
TCMRJ de que o cerceamento de informaes, ou o descontrole na formao
e consolidao dos dados para o clculo da TIR criaram um mar de incertezas
(TCMRJ, voto 83/2014), no nos parece exagerado afirmar que, mesmo aps a
concesso, as informaes do setor de transporte pblico por nibus estejam
fechadas numa caixa preta inacessvel tanto para a populao quanto para o
poder pblico em suas diferentes esferas.

4.3.4 - Estrutura empresarial


A estrutura empresarial dos consrcios vencedores da licitao aparece,
a primeira vista, bastante pulverizada, fragmentada em 42 empresas diferentes
que se associaram para operar nas RTR definidas pela prefeitura na licitao
do sistema. Porm, se analisamos os grupos econmicos que controlam estas
empresas, podemos ter um olhar mais refinado sobre as relaes de poder e
comando que se desenvolvem internamente ao setor.
Nomeamos os grupos controladores das empresas pelas letras do
alfabeto e recorremos ao levantamento feito pelo stio da internet Proprietrios
do Brasil, com base em informaes da Junta Comercial do Rio de Janeiro,
para mostrar as conexes entre os empresrios acionistas e suas empresas
dentro de cada grupo. Destacamos a seguir a estrutura dos 6 grupos com
maior participao no sistema:

117

Grupo A

118

Grupo B

119

Grupo C

Grupo D

120

Grupo E

Grupo P

121

Tabela 15 Diviso das empresas por grupos


Grupo Empresa(s)
A
AUTO VIAAO ALPHA S/A; AUTO VIAO TIJUCA S.A.; AUTO VIACAO JABOUR LTDA;
EMPRESA DE TRANSPORTES BRASO LISBOA LTDA; EMPRESA VIACAO IDEAL S/A;
RODOVIARIA A. MATIAS LTDA; TRANSPORTES ESTRELA S.A.; TRANSURB S/A; VIAO
NORMANDY DO TRIANGULO LTDA; VIAO NOSSA SENHORA DAS GRAAS S/A;
VIACAO VERDUN S/A; VIACAO VILA REAL S/A.
B

TRANSPORTES AMERICA LTDA; VIACAO ACARI S/A; VIACAO MADUREIRA


CANDELARIA LTDA; VIACAO RUBANIL LTDA.

CITY RIO ROTAS TURSTICAS LTDA; EMPRESA DE VIACAO ALGARVE LTDA; RIO ROTAS
TRANSPORTES E TURISMO LTDA; TRANSLITORNEA TURSTICA LTDA; VIACAO
ANDORINHA LTDA; VIAO TOP RIO LTDA.;

REAL AUTO ONIBUS LTDA.

EXPRESSO PEGASO LTDA; TRANSPORTES BARRA LTDA; TRANSPORTES FUTURO LTDA.

TRANSPORTES CAMPO GRANDE LTDA.; VIACAO PENHA RIO LTDA.

TRANSPORTES SANTA MARIA LTDA.

VIACAO PAVUNENSE S/A.

CAPRICHOSA AUTO ONIBUS LTDA.

LITORAL RIO TRANSPORTES LTDA.

TRANSPORTES ESTRELA AZUL S.A.

VIAO NOVACAP S.A.

TRANSPORTES VILA ISABEL S/A.

TRANSPORTES SAO SILVESTRE S/A.

TRANSPORTES PARANAPUAN S/A.

VIAO REDENTOR LTDA.

AUTO VIACAO BANGU LTDA.

AUTO VIAO TRS AMIGOS S.A.

VIACAO NOSSA SENHORA DE LOURDES S/A.

GIRE TRANSPORTES LTDA

Fonte: elaborao do autor a partir de www.proprietriosdobrasil.org.br

122

Uma anlise que leve em considerao a participao dos grupos no total de


passageiros transportados mostra uma forte concentrao do mercado. Somente os
6 grupos destacados (A; B; C; D; E; P) conseguem ter individualmente uma
participao maior que 5% no volume de passageiros pagantes transportados,
sendo que os 3 maiores so responsveis por quase metade do total (48,02%).

Tabela 16 Participao por grupos no transporte de passageiros pagantes

Grupo

% de passageiros pagantes transportados


A

23,75

6,32

11,66

6,45

12,61

5,11

Fonte: elaborao do autor a partir dos RDO de janeiro a setembro de 2013

Outra maneira de mensurar a participao e o poder dos grupos no sistema


de transporte por nibus seria por meio de suas participaes internas aos
consrcios, que podem ser visualizadas nos quadros a seguir:
Tabela 17 Consrcio Santa Cruz: RTR 5
Grupo
Empresa

Participao

Auto Viao Bangu Ltda.

11,01%

Auto Viao Jabour Ltda.

18,98%

Empresa de Viao Algarve Ltda.

9,44%

Expresso Pgaso Ltda.

23,24%

Rio Rotas transportes e Turismo Ltda.

14,23%

Transportes Barra Ltda.

0,95%

Transportes Campo Grande Ltda.

10,29%

Viao Andorinha Ltda.

11,86%

123

Tabela 18 Consrcio Intersul: RTR 2


Grupo
Empresa

Participao

Auto Viao Alpha S/A

10,61%

Auto Viao Tijuca S/A

5,65%

Empresa de Transportes Braso Lisboa Ltda.

9,65%

Gire Transportes Ltda.

1,92%

Real Auto nibus Ltda.

21,28%

Translitornea Turstica Ltda.

8,27%

Transporte Estrela Azul S/A

5,12%

Transportes So Silvestre S/A

13,12%

Transportes Vila Isabel S/A

8,43%

Transurb S/A

8,85%

Viao Saens Pena S/A*

7,09%

*mudou de nome para Viao Nossa Senhora das Graas S/A


Tabela 19 Consrcio Transcarioca: RTR 4
Grupo
Empresa

Participao

Auto Viao Tijuca S/A

4,67%

Auto Viao Trs Amigos S/A

3.26%

Caprichosa Auto nibus Ltda.

2,60%

City Rio Rotas Tursticas Ltda.

0,47%

Expresso Pgaso Ltda.

4,15%

Litoral Rio Transportes Ltda.

12,03%

Real Auto nibus Ltda.

4,91%

Transportes Estrela Ltda.

4,96%

Translitornea Turstica Ltda.

2,64%

Transportes Barra Ltda.

10,19%

Transportes Futuro Ltda.

14,35%

Transportes Santa Maria Ltda.

9,49%

Transurb S/A

0,66%

Viao Acari S/A

3,73%

Viao Madureira Candelria Ltda.

2,50%

Viao Normandy do Tringulo Ltda.

0,38%

Viao Novacap S/A

2,27%

Viao Redentor Ltda.

16,75%

124

Tabela 20 Consrcio Internorte: RTR 3


Grupo
Empresa

Participao

Auto Viao Bangu Ltda.

0,03%

Auto Viao Trs Amigos Ltda.

2,70%

Caprichosa Auto nibus Ltda.

3,01%

City Rio Rotas Tursticas Ltda.

14,08%

Empresa Viao Ideal Ltda.

6,57%

Gire Transportes Ltda.

4,34%

Rodoviria A. Matias S/A

5,16%

Transportes Estrela S/A.

1,57%

Transporte Estrela Azul S/A

2,16%

Transportes Amrica Ltda.

4,58%

Transportes Paranapuan S/A

8,02%

Viao Acari S/A

4,26%

Viao Madureira Candelria Ltda.

3,76%

Viao Nossa Senhora de Lourdes S/A

8,53%

Viao Novacap S/A

3,82%

Viao Pavunense S/A

7,24%

Viao Penha Rio Ltda.

1,58%

Viao Rubanil Ltda.

4,95%

Viao Verdun S/A

5,52%

Viao Vila Real S/A

8,12%

Fonte: elaborao do autor a partir dos Anexos E dos contratos de concesso

Os grficos a seguir permitem uma melhor visualizao da estrutura dos


grupos empresariais dentro dos consrcios. Os grupos A e C esto presentes em
todos os consrcios, enquanto os grupos B, D e E participam de 2 consrcios cada
um. Como os contratos de constituio dos consrcios, em suas clusulas 8.4,
determinam que as deliberaes dos consrcios devam ser tomadas pelo menos
com 2/3 dos votos de seus membros medidas pelas suas respectivas
participaes fica claro que os grupos dominantes tem um peso decisivo na
definio das estratgias polticas e econmicas do sistema de transporte por nibus
do municpio do Rio de Janeiro e nas relaes do setor com o poder concedente.

125

Grfico 3 Composio dos consrcios por grupos

Fonte: elaborao do autor a partir dos Anexos E dos contratos de concesso

Mas se a organizao em consrcios tinha, antes de tudo, como proposta a


mudana na forma de operao das empresas, observamos que poucas
modificaes ocorreram na prtica. A clusula 5.2 dos contratos de constituio dos
consrcios reveladora:
As CONSORCIADAS, por ocasio da constituio e contratao do
Consrcio pelo MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO - SECRETARIA
MUNICIPAL

DE

TRANSPORTES

adotaro

sistemas

de

contabilidade independentes, respondendo, cada uma, por suas


obrigaes de ordem fiscal, tributria e administrativa, previdenciria,
usando

cada

consorciada

sua

prpria

conta

bancria

para

recebimentos ou pagamentos, emitindo suas prprias faturas


relativas parte que lhe couber nos servios, em conformidade com
a rea de atuao de cada uma, sendo que cada CONSORCIADA
ser responsvel pelas despesas derivadas da prestao dos
servios que lhe couber, na sua rea de atuao; quanto s
despesas comuns do CONSRCIO, estas sero rateadas entre as
CONSORCIADAS

na

razo

direta

de

sua

participao

no

CONSRCIO. [grifo nosso] (Contrato de Constituio de Consrcio,


clusula 5.2)

126

Se as empresas mantm sistemas de contabilidade independentes, se


participam, sem restries, de quantas RTR puderem, poderamos supor que, no
que tange forma de operao das empresas de nibus, a concesso veio apenas
formalizar as prticas tradicionais de organizao.
Esta estrutura reafirma a fora de poucos grupos no controle do transporte
por nibus no Rio de Janeiro. Tal concentrao j era descrita em 1985 em notcia
veiculada pelo Jornal do Brasil:
Hoje, as 36 empresas de nibus do Rio so controladas,
basicamente, por sete empresrios. O mais destacado, Jacob
Barata, (...) tem cinco empresas e participao, direta ou atravs de
terceiros, em pelo menos outras seis.
CIRCULO FECHADO: Os sete homens de ouro do transporte carioca
Jacob Barata, Anbal Siqueira, Avelino Antunes, Agostinho
Gonalves Maia, Jos de Castro Barbosa, Accio Igncio e Antnio
Barbosa controlam de alguma forma 22 das 36 empresas
permissionrias no municpio do Rio. Ou seja, 4 mil nibus ou 66%
dos que circulam na cidade. As viaes restantes esto nas mos de
pequenos empresrios que conseguem sobreviver tendncia de
unificao (Sete empresrios dominam Transporte de nibus no Rio.
Jornal do Brasil, 21/11/1985, pg. 16).

Em 1992, de acordo com informaes levantadas por Monie (1997), 18


grupos operavam as 33 empresas do sistema de nibus na cidade do Rio de
Janeiro. O principal deles transportava 24,62% da demanda, enquanto a soma dos 3
maiores grupos era responsvel por 40,1% dos passageiros (Tabela 21). Em 1995,
Brasileiro e Santos (1996) mostravam a estabilidade da estrutura empresarial,
observando que as empresas se dividiam em 20 grupos econmicos, sendo que o
principal transportava 26,28% e a soma dos 3 maiores equivalia a 39,60% dos
passageiros. Segundo estes autores,
Claro est que o grupo lder tem grande poder econmico. O
exerccio deste poder facilitado pela capacidade do grupo de
capturar a regulamentao do mercado e influenciar em decises
pblicas relacionadas com a poltica e planejamento de transporte
metropolitano,

bem

como

naquelas

relativas

operacionais. (Brasileiro e Santos, 1996, pg. 299)

questes

127

Tabela 21 Participao dos grupos e empresas no transporte por nibus em 1992


Acionista Principal
Jacob Barata

Grupo Atual
A

Participao
24,62

Avelino Antunes

7,96

Agostinho Maia

7,52

Anselmo Duarte

- (parte do C)

5,06

Joo Pereira

5,73

Ivo da Silva

6,17

Jos Barbosa

4,74

Ronan Pinto
Luiz de Almeida
Jos Soares
Lely Sad
Renato Stor
Albano Rodrigues
Jos da Silva
Rufino Miranda
Jos Gomes
Anbal Siqueira
Antnio Barbosa

- (parte do C)
L
HO
- (atual A)
M
- (atual A)
K
D
N

5,67
2,11
2,69
4,01
1,81
1,90
5,43
2,04
3,13
5,27
4,09

Empresa
Viao Jabour
Expresso Pegaso
Viao Bangu
Braso Lisboa
Viao Acari
Transportes Estrela
Rodoviria Matias
Viao Tijuca
Viao Alpha
Viao Redentor
Transportes Barra
Viao Santa Sofia
Transporte Campo Grande
Transporte Mosa
Transportes Amigos Unidos
Transportes America
Viao Rubanil
Viao Madureira/Candelria
N. Senhora de Lourdes
Transportes Sta. Maria
Caprichosa Auto nibus
Viao Trs Amigos
Viao Auto Diesel
Viao Novacap
Viao Pavunense
Transporte Paranapuan
Viao Ideal
Transporte Vila Isabel
Viao Verdun
Transporte Estrela Azul
Transporte Oriental
Real Auto nibus
Transporte So Silvestre

Zona operacional
Campo Grande
Campo Grande
Bangu/Realengo
Caju
Madureira
Meier
Meier
Tijuca
Rio Comprido/Tijuca
Jacarepagu
Jacarepagu/Barra
Campo Grande
Bangu/Padre Miguel
Penha/Bonsucesso
Zona Sul
Pavuna
Iraj/Penha
H. Gurgel/Rocha Miranda
Zona Sul
Cascadura/Madureira
Maria da Graa
Cascadura
R. Albuquerque/Guadalupe
Bonsucesso
Pavuna
Ilha Gov. (Zumbi/Bananal)
Ilha Gov.(Ribeira/Bancrios)
Vila Isabel
Andara
Graja/Vila Isabel
Vila Kennedy/Vila Aliana
Zona Sul
Zona Sul

Nmero de passageiros
44866390
10585627
73584154
37437296
40961961
18701353
37735617
30155832
34012020
49367286
56627366
70466888
29729725
36693217
30671992
12539986
29946847
33801392
40209177
42018035
19111896
44088780
75446609
28073859
35809853
53384845
24095022
25269224
72337637
27220248
41620584
70168847
54504772

Fonte: SMTU, IPLAN/RIO e Setransparj (hoje, respectivamente, SMTR, IPP e Rio nibus); adaptado de Monie (1997)

% passageiros
3,37
0,79
5,53
2,81
3,08
1,4
2,83
2,26
2,55
3,71
4,25
5,29
2,23
2,76
2,3
0,94
2,25
2,54
3,02
3,15
1,43
3,31
5,67
2,11
2,69
4,01
1,81
1,9
5,43
2,04
3,13
5,27
4,09

128

Numa comparao da estrutura em 1992 com a atual, verifica-se que so


pouco significativas as mudanas no perodo e que a estabilidade dos grupos
dominantes o fator que mais se destaca. Talvez, a nica novidade tenha sido o
surgimento do atual grupo C, que se constituiu a partir da segunda metade dos anos
1990 atravs de uma srie de aquisies, associaes e fuses de empresas.
***
Face ao exposto neste tpico 4.3, poderamos concluir que, em que pese a
contratualizao, as mudanas nas relaes entre o Estado e as empresas de
transporte publico por nibus na cidade do Rio de Janeiro so praticamente
insignificantes, no representando uma transformao de fundo na regulao do
setor. Como at mesmo o conselheiro do TCMRJ, Ivan Moreira, ressaltou em seu
voto 83/2014, a SMTR parece tratar Contrato de Concesso como se Permisso de
Uso, de Carter Precrio, fosse. Estaramos diante de uma mudana cosmtica,
onde a forma adquire ares de modernizao para que o contedo continue o
mesmo?

4.4 - Tendncias e Perspectivas


Enquanto as permanncias herdadas do modelo anterior esto postas como
situaes concretas, as mudanas configuram-se mais como processos, indcios de
uma transio. A seguir buscamos delinear os principais movimentos observados.

4.4.1 Fortalecimento dos grupos dominantes


Aps trs anos de concesso, a estrutura montada atravs dos consrcios
operadores e em torno deles indica uma estratgia e a tendncia de grupos de
empresrios dominantes no sentido de concentrar capital, poder e informao.
A famlia Barata, por exemplo, que comanda o grupo A, tambm atua no
financiamento da compra de veculos para a maior parte das empresas e para o
sistema BRT atravs de seu brao financeiro, o Banco Guanabara. Muitos nibus
so comprados na concessionria Guanabara Diesel inclusive todos os veculos
do BRT TransOeste, pertencente ao mesmo grupo que, desta forma, tornou-se

129

credor de vrias empresas menores. O controle por GPS das frotas de nibus dos
consrcios tambm realizado por uma empresa da famlia13.
Entretanto, a compreenso dos mecanismos de controle e concentrao de
poder privado no setor passa pela Fetranspor. Em 2012, a federao dos sindicatos
do estado criou a holding RioPar Partcipaes S.A. para atuar em negcios
relacionados ao transporte. A holding composta por uma agncia de publicidade
para nibus (MOVTV); uma administradora para os terminais rodovirios urbanos
(RioTerminais); alm de administrar todo o sistema de bilhetagem eletrnica por
meio da RioCard Cartes e RioCard Tecnologia de Informaes14.
O controle exclusivo da bilhetagem eletrnica foi garantido pelo Estado, ao
estabelecer nos contratos de concesso que a administrao deste sistema deveria
ser realizada pelas empresas de nibus ou entidade por elas escolhida. Este ponto
fundamental porque fornece diretamente Fetranspor todas as informaes
operacionais do sistema de transporte por nibus no s do municpio do Rio de
Janeiro (Bilhete nico Carioca), mas de grande parte do estado e da regio
metropolitana, que gradativamente implantam o sistema.
A bilhetagem eletrnica teve seu inicio gradativo a partir de 2005 e, desde
ento, a receita das empresas de nibus passou a ser centralizada pela RioCard
(no apenas as receitas tarifrias, mas tambm as obtidas de subsdios da prefeitura
para transporte escolar, Vale-Transporte etc). Assim, o grupo de empresrios que
comanda a Fetranspor gerencia as receitas e tem acesso exclusivo a toda
contabilidade do sistema. Alm disso, as vans legalizadas tambm pagam uma taxa
de administrao de 8% para a RioCard (10 vezes mais que as empresas de
nibus)15.
Ocorre que, com o controle centralizado da informao, a diviso das receitas
arrecadadas no sistema de nibus e a prestao de contas so feitas a partir da
Fetranspor. Portanto, grupos minoritrios de empresrios de nibus acabam no
tendo acesso completo aos critrios de rateio das verbas oriundas de tarifas e outras
fontes. Um caso que ilustra esta situao o questionamento da empresa
13

Empresrios de nibus diversificam negcios e at vendem veculos para si mesmos. Jornal O

Globo, 14/07/2013.
14

www.fetranspor.com.br

15

Empresas criadas pela Fetranspor operam bilhetagem das vans, que repassam 8% da receita.

Jornal O Globo,15/07/2013.

130

Paranapuan sobre a falta de transparncia de informaes no consrcio Internorte,


onde atua:
As informaes sobre receitas e despesas das 43 empresas de
nibus do Rio parecem ser um mistrio at para os operadores do
sistema. A Transportes Paranapuan luta na Justia para obrigar o
consrcio Internorte, que rene as 20 transportadoras que operam na
Zona Norte, a detalhar como feita a prestao das contas.
Ocorre que, enquanto tenha participado do consrcio (...) insta
esclarecer que no vem

obtendo informaes

minimamente

aceitveis (...). Arca-se com a despesa, mas no se sabe como os


valores

so

despendidos,

argumentam

os

advogados

da

Paranapuan na ao.
A Paranapuan diz ter dvidas sobre qual seria a receita que teria
direito pelo transporte de passageiros beneficiados pelo Bilhete
nico Carioca (BUC). No processo, a empresa observou que, para
funcionar, existe um sistema de compensao com o objetivo de
ratear as receitas. Todavia, esses nmeros so entregues de modo
geral e totalizado, sem especificao, afirma um trecho da ao,
acrescentando que isso torna impossvel sistemas de auditoria e
controle. (Empresa de nibus pede detalhe sobre prestao de
contas. Jornal O Globo, 10/07/2013)

Tais grupos perdem poder sobre seus prprios capitais e as informaes do


sistema16. Conforme visto no tpico 4.3.3, tambm para o poder pblico o controle
se torna precrio e a Prefeitura no tem informaes exatas sobre a rentabilidade
das empresas. O prprio estudo de clculo para reajuste tarifrio no feito pela
Prefeitura, mas por consultoria contratada pela Fetranspor e a partir de dados por
ela fornecidos. Com imensas dificuldades de controle, o Estado TCM, vereadores
e a prpria Prefeitura tem acesso restrito s informaes completas do setor.

16

Ser, ento, uma espcie de seleo natural?

Callak: O presidente do consrcio o Charles Darwin...


Barata: Isso. Homogeneizando a qualidade do servio. Mas a gente sabe que isso no vai ser de um
dia para o outro. Talvez levemos at 2016 para chegar l, trabalhando muito.
Entrevista de Cludio Callak, diretor da Real Auto nibus e Jacob Barata Filho ao jornal O Globo em
12/11/2013 disponvel em: http://oglobo.globo.com/rio/empresarios-de-onibus-dizem-que-reducaona-tarifa-impediu-renovacao-da-frota-no-rio-10751775

131

Na prtica, a Fetranspor realiza a gesto privada do todo o negcio que


envolve o transporte pblico por nibus no Rio de Janeiro, um setor fundamental
para a vida na cidade e com uma capacidade enorme de acumulao de capital
(faturamento anual bruto estimado em 2,6 bilhes de reais). A famosa caixa-preta
das empresas de nibus consiste na restrio ao acesso das informaes do setor.
A Fetranspor, por sua vez, controlada por um pequeno grupo de empresrios
dominantes no estado que comandam um complexo esquema de privatizao das
atividades de controle e operao do sistema de nibus.
A estrutura empresarial descrita no tpico 4.3.4, com uma presena
dominante de grupos mais fortes algo que permanece no tempo. No entanto, a
montagem dos consrcios favorece uma tendncia de reforo do poder dos maiores
grupos. Agora, as viaes menores esto contratualmente vinculadas a consrcios
cujas decises so tomadas pelos grupos dominantes. H uma tendncia de
concentrao e centralizao maior do poder de deciso e negociao com o Estado
nos grupos econmicos dominantes.

4.4.2 BRTs como modernizao do negcio


Conforme vimos acima, foi definido no Edital de licitao e nos contratos de
concesso que a operao dos BRT seria realizada pelos consrcios das RTR em
que o corredor estivesse inserido. Se o percurso do BRT alcanasse mais de uma
RTR, os respectivos consrcios deveriam estabelecer um acordo operacional entre
si.
No entanto, no foi estipulado de que forma este acordo deveria ser
formalizado, ou como as empresas integrantes dos consrcios participariam da
operao. Segundo Alexandre Sanso17.
Os consrcios vo acordar como vai ser a operao. Eles podem
definir que parte cada um vai operar, fazem um acordo operacional
desde que esteja escrito, compromissado e desde que a prefeitura
concorde. O acordo operacional um contrato entre eles e a
prefeitura o endossador do contrato, se concordar com ele. Este
passa a ser o regime jurdico que respalda o funcionamento do BRT.
(Alexandre Sanso, em entrevista ao autor em 10/03/2014)
17

Secretrio municipal de transportes entre 2008 e 2012 e subsecretrio executivo de transportes

desde 2012.

132

Assim, as empresas que iro participar da administrao dos BRT sero


definidas exclusivamente pelos consrcios, sem a interferncia do poder pblico.
Os consrcios usam l as empresas do jeito que eles quiserem. Eles
so um consrcio, eles decidem internamente. tudo decidido entre
eles (Idem).

A implantao dos corredores BRT anuncia uma modernizao do setor de


transporte por nibus. Ao permitir uma racionalizao mais efetiva das linhas
atualmente existentes, com alta capacidade e a reduo de custos, este modelo
comea a se impor na cidade.
Quando implantamos o TransOeste j fizemos com que 25 linhas
deixassem de existir para existir apenas uma linha que o prprio
TransOeste. (...) [O] Transcarioca, o prximo BRT vai racionalizar
dezenas de outras linhas. E os prximos BRT, que vamos inaugurar
at 2016, vai racionalizar ainda mais, sendo que um deles, o
Transbrasil, vai afetar profundamente o centro da cidade. (...) O BRT
Transbrasil vai fazer a absoro dessas linhas que hoje chegam no
centro. Tanto as municipais quanto as intermunicipais. Ento a
racionalizao avana principalmente com base nos BRT (Idem).

A captura de grande parte da demanda de passageiros do sistema de


transportes coletivos uma perspectiva tanto da prefeitura quanto das empresas. De
acordo com suas estimativas (ver Tabela 5), os 4 BRT previstos poderiam
transportar at 2 milhes de pessoas por dia, o que representaria cerca de 45% dos
passageiros do transporte coletivo na cidade.
No posso dar um nmero muito preciso, mas com a introduo dos
4 BRT e absoro da demanda existente pros modais metr e trem,
vamos passar de 15% por modais de alta capacidade para algo em
torno de 60% das pessoas se deslocando em modais de alta
capacidade. O BRT seria uns 40 a 45% provavelmente (Idem).

Portanto, a operao dos BRT deve se constituir no mais importante negcio


no setor de transportes coletivos na cidade do Rio de Janeiro. Para administr-lo, as
empresas de nibus criaram em 2012 o Consrcio Operacional BRT. Esta forma de
administrar os BRT foi uma deciso das prprias empresas sem influncia da
Prefeitura.

133

No caso dos BRT a prefeitura se relaciona direto com o consrcio do


BRT. Mas no caso de responsabilizao jurdica, quem responde por
isso so os consrcios originais do contrato. Essa histria de
consrcio BRT foi criado entre eles, a gente no usa esse termo. Pra
gente um acordo operacional entre os consrcios vencedores da
licitao, consrcios operadores dos contratos que tem que operar o
BRT (Idem).

O Consrcio Operacional BRT seria, ento, uma espcie de consrcio


terceirizado contratado pelos consrcios formais com a finalidade especfica de
administrar os BRT. A escolha das empresas que integram este novo consrcio se
d internamente, num processo que no passa diretamente pelos mecanismos de
fiscalizao e controle da Prefeitura. uma deciso que fortalece os grupos
dominantes no setor de nibus que, ao exercerem um forte peso nas decises
internas aos consrcios formais, adquirem grande poder de deciso num negcio
extremamente promissor para as poucas empresas escolhidas que iro administrlo.
Em que pese no estarem disponveis informaes sobre a participao das
empresas no BRT, h alguns indcios de que os grupos dominantes estejam se
articulando para controlar o negcio. O BRT TransOeste comeou a ser operado
pelas empresas Jabour (grupo A) e Pgaso (grupo E) do consrcio Santa Cruz. Com
o tempo, e na medida que outros BRT forem inaugurados, empresas dos outros
consrcios Transcarioca, Internorte e Intersul tambm devem entrar na
operao18. At onde conseguimos levantar, alm das empresas mencionadas,
tambm participam do Consrcio BRT as empresas Redentor (grupo P), Futuro
(grupo E), Tijuca (grupo A), Santa Maria (grupo G), Real (grupo D), Litoral Rio (grupo
J) e Algarve (grupo C).
Apesar de o foco central deste trabalho ser o municpio do Rio de Janeiro,
no podemos deixar de mencionar que h uma estratgia em escala metropolitana
de reorganizao dos transportes coletivos e que a estruturao de corredores BRT
parte fundamental deste processo.
Em 2012, uma concesso nos mesmos moldes da do Rio de Janeiro foi
realizada para o transporte por nibus de Niteri, na Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro. Dois consrcios foram selecionados para operar no municpio, tambm pelo
18

Quinto conglomerado foi criado para operar BRT, Jornal O Globo, 29/06/2013.

134

perodo de 20 anos19. Um deles liderado pela Viao Pendotiba S.A., de


propriedade da famlia Barata. Neste municpio tambm est sendo planejada a
implantao de dois corredores de nibus BRT TransOcenico e TransNiteri20.
Em setembro de 2013, foi anunciada a liberao de recursos para a
construo de outro corredor BRT no municpio de So Gonalo21. Este projeto foi
precedido por encontros entre o prefeito de So Gonalo e empresrios da
Fetranspor22.
Na Baixada Fluminense, mais 2 projetos de BRT, ligando o municpio de Nova
Iguau ao Rio de Janeiro, foram recentemente anunciados.
(...) Cabral confirmou a criao de dois BRTs, sistema com
corredores expressos de nibus, um na Via Light e outro na Via
Dutra. Ambos passaro por Nova Iguau e j esto em processo de
licitao (...) (Cabral anuncia srie de investimentos em Nova Iguau,
15/01/2013, disponvel em
http://www.rj.gov.br/web/seobras/exibeconteudo?article-id=1408845)

O governo estadual prev para julho o incio das obras do BRT que
ligar Nova Iguau Avenida Brasil, na altura de Madureira. L,
haver a integrao com o BRT Transbrasil, que ir de Deodoro ao
Santos Dumont. (O BRT da Baixada, Jornal O Dia, 23/05/2013)

4.4.3 Superao da crise e expanso para outros modos de transporte


O desenrolar concreto do processo parece realmente mostrar uma superao
da crise do setor. Aps a implementao da bilhetagem eletrnica em 2005, o
nmero de passageiros transportados parou de cair e a recuperao pode ser
verificada pela inflexo numa curva ascendente a partir de ento. A tendncia
aumenta a partir da concesso em 2010 e do Bilhete nico e os nmeros de 2012
retornam aos patamares do incio da dcada passada (Grfico 4). Os principais
concorrentes externos de ento, as vans, veem sua participao no transporte
19

Consrcios vo operar as frotas de nibus por vinte anos em Niteri, Jornal O Fluminense,

19/07/2012.
20

Prefeitura de Niteri define trajeto para a TransOcenica, Jornal O Fluminense, 10/03/2013.

21

Dilma Rousseff anuncia BRT para So Gonalo, Jornal O Fluminense, 12/09/2013.

22

Prefeito faz reunio com empresrios de nibus por BRT para So Gonalo, Jornal O So Gonalo,

06/02/2013.

135

metropolitano radicalmente reduzida23 (alm de agora estarem vinculadas ao


sistema de bilhetagem RioCard).

Grafico 4 Passageiros pagantes no transporte coletivo na cidade do Rio de Janeiro

Fonte: Armazm de Dados e Fetranspor (sem incluso das vans)

Com esta vitria delineada, os empresrios de nibus percebem a ameaa


que emerge no horizonte e a necessidade de modernizao para manter sua
posio nas coalizes urbanas que se rearticulam:
Ningum est mais prximo do poder pblico do que empreiteira. E
hoje eles esto em todos os transportes de massa. Eles so os
nossos sucessores. A gente quer um dia chegar l. Ns somos
crianas perto dessa turma. (...) uma coisa nova. So grupos muito
grandes, muito bem estruturados e profissionalizados. Acho que
um modelo a ser buscado. (...) Estamos tentando no uma
concorrncia, mas uma parceria, para podermos planejar o sistema
de uma forma nica. Estamos tentando nos aproximar deles. (Jabob
Barata Filho, em entrevista ao jornal O Globo de 12/11/2013)

De fato, nos ltimos anos, deu-se a entrada de novos grupos na operao


privada dos transportes pblicos na cidade. Em 2009 o Metr foi adquirido pela
Invepar, consrcio formado pela empreiteira OAS, fundos de penso da Caixa
23

Em 2003, as vans tinham participao de 17,55 % no transporte coletivo metropolitano, nmero

que se reduz para 5,97% em 2011 (PDTU 2003 e PDTU 2011)

136

Econmica Federal (Funcef) e Petrobras (Petros) e por fundo de investimento do


Banco do Brasil. Em 2011 a operao dos trens, pela empresa Supervia, adquirida
pela empreiteira Odebrecht e fundos de investimentos estrangeiros. Em 2012,
empresrios de nibus, atravs da Fetranspor, criam a SPTA subsidiria da RioPar
Participaes e se associam CCR (empreiteiras Andrade Gutierrez, Camargo
Corra) para operao das Barcas. Em 2013 anunciado o consrcio que ir
administrar o Veculo Leve sobre Trilhos (VLT), novo modal que ir fazer a maior
parte do transporte no centro da cidade, formado por Invepar, CCR, Odebrecht e
RioPar Participaes.

137

CONSIDERAES FINAIS
Chegamos ao final deste trabalho em melhores condies de refletir sobre
nosso objeto e de arriscar algumas explicaes para os processos de reestruturao
regulatria em curso na cidade do Rio de Janeiro.
Interpretamos que o processo de neoliberalizao, ao atingir as cidades
brasileiras, desestrutura e reestrutura as coerncias espaciais herdadas do momento
histrico anterior, alm de reconstruir em novas bases as alianas de classe e
coalizes de poder.
As antigas alianas de classe fundadas na acumulao mercantil precisam se
modernizar e/ou elaborar novas estratgias polticas para se articularem s formas
financeirizadas de acumulao. Estas novas coalizes tendem a substituir antigas
estratgias defensivas de reproduo de poder por estratgias competitivas de
empreendedorismo urbano, e utilizar a cidade como "mquina de crescimento"
(Moloch, 1976). Este movimento de insero competitiva das cidades est em
sintonia com o processo de globalizao e financeirizao da urbanizao (Harvey,
2012), impulsionado pela atual crise no capitalismo central que forou os excedentes
de capital a buscarem novos espaos de reproduo. Fica claro que o entendimento
do processo em questo atravessa vrias escalas geogrficas.
Em relao ao objeto de nossa pesquisa, procuramos pensar as mudanas
do modelo historicamente privado de nibus no contexto da neoliberalizao. Vrias
formas de capital coexistem no mesmo espao e se apiam mutuamente. O velho
capital mercantil das empresas de nibus se articula com as novas formas de
acumulao urbana dos capitais nacionais e transnacionais.
Se no perodo nacional-desenvolvimentista as cidades passaram por um ciclo
de desenvolvimento fundado nos capitais mercantis locais liderados por uma
coalizo de interesses protegida em seus espaos de acumulao, hoje o processo
de reestruturao urbana neoliberal reconfigura tanto as formas de acumulao na
cidade quanto os padres de governana em direo estratgias mais
competitivas. A emergncia do empreendedorismo urbano da maneira colocada por
Ribeiro e Santos Junior (2013), contudo, no substitui as antigas coalizes
dominantes e suas prticas patrimonialistas de acumulao. Na verdade, o que se
presencia uma reconfigurao e modernizao conservadora do modelo.
A reorganizao do transporte por nibus na cidade do Rio de Janeiro se
insere neste contexto. A reestruturao da coerncia espacial enseja novas

138

demandas para a reproduo do capital, de produo, consumo e circulao na


cidade. Neste sentido, a circulao de pessoas um aspecto fundamental na cidade
e por isso no pode ser negligenciada pelos esquemas de dominao econmica e
poltica. A legitimao da coalizo urbana e suas condies de acumulao passam
por uma organizao dos transportes mais eficiente. Portanto, interpretamos as
mudanas observadas no setor como necessrias para sustentar a modernizao
urbana por meio de uma reestruturao neoliberal.
A concesso no a transio em si, mas parte importante deste processo.
Podemos delimitar seu marco em 2005, com o incio da bilhetagem eletrnica no
sistema. Por meio da concesso, o Estado cria as bases institucionais e
organizacionais a partir das quais as empresas podero imprimir seu ritmo e
dinmica de modernizao e transio. O controle do processo est nas mos da
iniciativa privada e de sua lgica, condicionado pelos imperativos organizacionais e
estratgias empresariais.
Mas se falamos em mudanas, entendemos que em linhas gerais elas se
configuram mais como tendncias que rupturas. As antigas coalizes no se
desfazem, mas se repactuam. A concesso de 2010 marca um momento de
aprofundamento da lgica de mercado na regulao e operao dos transportes por
nibus e todas as atividades que do suporte a seu funcionamento modernizado. A
concentrao empresarial e controle do setor passam por grupos que, ao
controlarem crescentemente o fluxo de capital e informaes, tendem a acumular
mais poder. O Estado parece perder influncia e capacidade nas decises,
emergindo uma forma de regulao que deixa gradativamente de se basear no
patrimonialismo historicamente constitudo para aproximar-se de um modelo mais
voltado para uma auto-regulao de mercado. Interpretamos que este processo est
inserido especificamente no contexto da neoliberalizao da coerncia urbana
estruturada no Rio de Janeiro, mas tambm articulado com transformaes gerais
das relaes capital/Estado em escala nacional. Por outro lado, e no sendo
contraditrio, as antigas prticas de acumulao por espoliao, os privilgios de
uma regulao baseada no patrimonialismo, no desaparecem, mas se adaptam.

139

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