DIREITO ADMINISTRATIVO

PONTO 01
1 FATOS E ATOS ADMINISTRATIVOS
Fato jurdico administrativo em sentido amplo: todo evento
previsto pela hiptese de incidncia de uma norma que desencadeia efeitos
jurdicos relativos funo administrativa, previstos no mandamento daquela
norma.
Fato jurdico administrativo em sentido estrito: todo evento
previsto na hiptese normativa como pressuposto para a produo de efeitos
jurdicos no mbito do Direito Administrativo, eventos estes que no derivam de
uma conduta humana praticada com o intuito especfico e direto de produzir
efeitos jurdicos.
Exemplo: falecimento de um servidor pblico, que produz efeitos no
Direito Administrativo, como a extino da relao jurdica do servidor com o
Estado, a vacncia do seu cargo etc.
Ato jurdico administrativo: ocorre um ato jurdico administrativo
quando os efeitos jurdicos administrativos previstos no mandamento da norma
decorrem de uma conduta humana praticada com a finalidade especfica de
produo daqueles efeitos.
Exemplo: manifestao do Estado no sentido de desapropriar a
propriedade, que traz como efeito administrativo uma aquisio de propriedade
para o Estado.
Exemplo: nomeao de um servidor, que traz o efeito de inaugurar a
relao do Estado com o servidor, conferindo-lhe competncias administrativas.
2 ATOS MATERIAIS DA ADMINISTRAO
Atos materiais: tambm conhecidos como atos ajurdicos ou fatos
administrativos.
Atos materiais: so condutas administrativas meramente materiais, so
atos de execuo do comando normativo, so atos de cumprimento do
mandamento da norma jurdica administrativa, mera efetivao material das
determinaes constantes do mandamento das normas administrativas.
No se destinam produo de efeitos jurdicos: no so atos
praticados com o intuito especfico e prprio de produzir efeitos jurdicos. No
se destinam produo de efeitos jurdicos. No com esta finalidade
especfica que so praticados.
Exemplos: so meros trabalhos ou operaes tcnicas dos agentes
administrativos, como dar uma aula, asfaltar uma rua, digitar um texto,
construir uma escola, asfaltar uma rua, colocar uma tubulao de esgoto,
instalar uma linha telefnica.
So eventos administrativos a) que no tm como finalidade a produo
de efeitos jurdicos e b) em que no h declarao de vontade da
Administrao.
Atos ajurdicos: por isso Digenes Gasparini denomina estes atos
meramente materiais de atos ajurdicos, j que no so praticados com o

intuito especfico de produzir efeitos jurdicos determinados.

Fatos administrativos: estes atos materiais da Administrao (ou atos
ajurdicos) tambm so conhecidos como fatos administrativos.
Atos materiais e efeitos jurdicos: mas, tais atos materiais da
administrao, ainda que involuntariamente, podem ensejar conseqncias
jurdicas, como no caso do servidor pblico que, conduzindo uma ambulncia,
colide culposamente em carro de terceiro, o que gera a Administrao o dever
de indenizar.
Atos materiais, atos ilcitos e fato jurdico: em certos casos, os atos
meramente materiais, ainda que no praticados com a inteno de produzir
efeitos jurdicos, podem eventualmente gerar tais efeitos.
Primeiro porque os atos de mera execuo do comando normativo, se mal
conduzidos, podem configurar atos ilcitos (atos ilcitos administrativos)
geradores de responsabilidade civil do Estado.
Depois porque podem atuar como fatos jurdicos (fatos jurdicos
administrativos), ou seja, como um evento previsto pela norma como produtor
de efeitos jurdicos independente de uma conduta humana praticada com tal
finalidade.
3 ATOS ADMINISTRATIVOS E ATOS DA ADMINISTRAO
3.1 Atos da Administrao em sentido amplo
Atos da Administrao em sentido amplo: de forma ampla ou
genrica, denomina-se de atos da Administrao a todo e qualquer ato
praticado pela Administrao Pblica. So dos atos que so imputados,
relacionados pessoa da Administrao Pblica.
Portanto, so denominados de atos da administrao todos os atos
praticados pela Administrao Pblica, independente do regime jurdico
aplicvel a estes atos, que pode ser de direito pblico ou privado.
3.2 Atos da Administrao em sentido estrito
Os atos da Administrao so de duas espcies, dependendo do regime
jurdico:
a) atos administrativos: so os atos da Administrao regidos pelo
Direito Pblico.
b) atos da Administrao em sentido estrito: em sentido estrito, a
expresso atos da Administrao utilizada para designar os atos praticados
pela Administrao que so regidos pelo Direito Privado.
3.3 Atos administrativos editados por particulares
Atos
administrativos
editados
por
particulares: h atos
administrativos que so praticados por particulares que, a despeito de no
integrarem formalmente a Administrao Pblica em sentido orgnico ou
subjetivo, desempenham funes pblicas.
Exemplos: atos administrativos praticados por concessionrios e
delegatrios de servios pblicos.
Apesar de no integrarem a Administrao, tais particulares

desempenham atividade tipicamente administrativa (administrao pblica em

sentido material ou objetivo).
Portanto, seus atos so considerados como
atos administrativos, regidos pelo direito pblico, ainda que praticados por
particulares no integrantes da Administrao, porque realizados no
desempenho de atividade materialmente administrativa.
Funo pblica: trao fundamental do ato administrativo ser praticado
no exerccio de uma funo pblica, seja este agente integrante ou no da
Administrao Pblica (em sentido orgnico ou subjetivo).
3.4 Atos administrativos dos demais poderes
Atos administrativos editados pelos Poderes Legislativo e
Judicirio: no se pode olvidar que os Poderes Legislativo e Judicirio tambm
exercem funes (atpicas) de natureza administrativa, da porque integram a
Administrao Pblica em sentido orgnico (ou subjetivo), praticando tambm
atos administrativos.

CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

4.1 - Conceito
Ato administrativo: a) manifestao de vontade do Estado (ou de quem
o represente) no exerccio de funes administrativas, b) destinado
produo de efeitos jurdicos na persecuo do interesse pblico, c) submetido
ao regime jurdico de direito pblico, d) complementar lei, ou seja, infralegal,
e) sujeito a controle judicial quanto sua legalidade.
4.2 Elementos do conceito
a) manifestao de vontade do Estado (ou de quem o represente)
no exerccio de funo pblica: significa exteriorizao de vontade de
algum no desempenho de funo pblica.
Isto inclui os atos praticados por agentes integrantes da Administrao
Pblica e tambm os atos de particulares que atuem no exerccio de funes
administrativas, como os concessionrios de servios pblicos.
E exclui os meros atos da administrao, regidos pelo direito privado,
quando no no exerccio das prerrogativas inerentes funo pblica.
b) destinado a produzir efeitos jurdicos na persecuo do
interesse pblico: so atos praticados com a inteno de produzir efeitos
jurdicos, como declarar, certificar, criar, alterar, transferir e extinguir direitos e
obrigaes. Sempre para a satisfao do interesse pblico.
A no se incluem os meros atos materiais, no destinados a produzir
tais efeitos.
c) submetido ao regime de direito pblico: tal o regime que
disciplina tais atos.
d) complementar lei: so atos infralegais, submetidos e subordinados
lei, sejam estes atos normativos ou concretos, mas sempre com o objetivo de
dar cumprimento lei.
Portanto, no criam direito novo (no inovam o ordenamento jurdico)

apenas dando aplicao aos direitos, obrigaes e faculdades j contidos na lei.

e) sujeitos ao controle judicial de legalidade: esto sujeitos ao controle
pelo poder judicirio no que atine sua legalidade.
4.3 Amplitude do conceito
Amplitude do conceito: este conceito abrange os atos unilaterais e
bilaterais (contratos), atos concretos e normativos (regulamentos), punitivos e
concessivos de direitos etc.
Ato administrativo sem sentido estrito: para Hely, em sentido estrito
o ato administrativo seria apenas aquele unilateral e de efeito concreto.
Por isso os atos da Administrao de natureza normativa (no concretos),
como os decorrentes do Poder Regulamentar, no seriam atos administrativos
em sentido estrito e estariam sujeitos a regime jurdico diverso.
Tambm os contratos administrativos, que so atos bilaterais, tambm
no seriam atos administrativos em sentido estrito, e estariam sujeitos a regime
jurdico diverso, tpico dos contratos administrativos.
5 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
5.1 - INTRODUO
Elementos: os elementos, ou requisitos, do ato administrativo so
retirados da lei da Ao Popular (lei 4.717/65). Tal lei prev a propositura de
ao popular para discutir a validade do ato administrativo e, para isso, ela
arrola os requisitos para a sua validade.
Requisitos de validade: trata-se de requisitos para a validade do ato,
cujo desatendimento enseja, como regra, a nulidade do ato. Excepcionalmente
ensejar a mera anulabilidade quando, dependendo da espcie de vcio, atingir
apenas os elementos competncia e forma.
5.2 ELEMENTOS OU PRESSUPOSTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Celso Antnio faz distino entre pressupostos, que so anteriores e
exteriores ao ato administrativo, e os seus elementos propriamente ditos, que o
integram.
Assim, tem-se que so:
a) elementos do ato (integram o ato): contedo e forma.
b) pressupostos de existncia: objeto e funo administrativa.
c)
pressupostos
de
validade:
sujeito,
motivo,
requisitos
procedimentais, finalidade, causa, formalizao.
5.3 AGENTE COMPETENTE
5.3.1 Agente pblico competente
O elemento agente pblico competente: trata-se do elemento
previsto no art. 2 da Lei de Ao Popular, tambm conhecido como
competncia, agente, sujeito ou sujeito competente.
Significa que deve haver um agente pblico com competncia legal
(habilitao) para a prtica do ato.
Agente pblico: aquele que exerce funo publica, atuando como

representante do poder pblico, de forma temporria ou permanente, com ou

sem remunerao.
Exemplos: concessionrios de servios, delegados de funo (notariais)
mesrios da justia eleitoral.
Agente pblico competente: o agente pblico, ainda que no exerccio
de funo pblica, deve possuir competncia para a prtica do ato, ou seja,
deve deter habilitao para tanto, seja esta decorrente da constituio, seja por
intermdio de ato legal.
Competncia: poder legal conferido ao agente pblico para o
desempenho especfico das atribuies de seu cargo.
Competncia e vinculao: a competncia elemento vinculado do ato
administrativo, eis que no h liberdade (discricionariedade) para o agente
definir a prpria competncia.
5.3.2 Caractersticas da competncia administrativa
a) competncia de exerccio obrigatrio: poder-dever de agir (ou
dever-poder), no sentido de que o agente est obrigado a exercitar a sua
competncia, no se tratando de mera faculdade. H um dever de agir para o
agente.
b) competncia irrenuncivel: o agente pblico no pode renunciar
da sua competncia, no pode dispor, no pode abrir mo.
c) competncia imodificvel pelo administrador: a competncia
definida nos termos da lei, de forma que o administrador no pode modificar a
sua prpria competncia.
Por isso a competncia elemento vinculado do ato administrativo, eis
que o agente no tem liberdade para definir a prpria competncia.
d) competncia no admite transao: o agente no pode
transacionar sobre a sua competncia, celebrar acordo com relao ao exerccio
da sua competncia.
e) competncia imprescritvel: ainda que no exercida durante
muito tempo, o agente no perde a sua competncia pelo decurso de prazo.
f) competncia improrrogvel: mesmo que os interessados no
aleguem a incompetncia do agente, este no ter a sua competncia
prorrogada para apreciar a questo. O agente continua incompetente, a
despeito da ausncia de impugnao.
g) competncia delegvel e avocvel: a competncia pode, em
certas situaes, ser delegada e avocada. Veja-se adiante.
5.3.3 Delegao e avocao de competncia
5.3.3.1 - Introduo
Transferncia de exerccio: a delegao e a avocao no implicam
transferncia da titularidade da competncia prevista na lei, o que somente
poderia ser possvel por meio de outra lei e nunca atravs de ato administrativo.
apenas transferncia de exerccio.
Ato discricionrio: avocao e delegao so atos discricionrios e
revogveis a qualquer tempo.

Regras legais de delegao e avocao: a disciplina das figuras

consta da lei 9.784/99.
5.3.3.1 Regras da delegao de competncias
Delegao de competncia: regida pelos arts. 11 a 14 da Lei
9.784/99:
a) regra geral da delegabilidade: em regra, a competncia
delegvel, o que somente ser vedado se houver impedimento legal.
b) delegao no exige hierarquia: em regra, a delegao feita dos
rgos superiores para os rgos subordinados, pressupondo relao de
hierarquia. Mas possvel a delegao entre rgos mesmo que entre eles no
exista subordinao hierrquica (art. 12).
c) vedao delegao integral: o agente somente poder delegar
parcela de suas competncias, e nunca todas as suas atribuies.
d) prazo determinado: a delegao deve ser feita por prazo
determinado, e no indefinidamente.
e) revogabilidade a qualquer tempo: o ato de delegao pode ser
revogado a qualquer tempo pela autoridade delegante.
f) publicao da delegao: o ato de delegao e sua revogao
devem ser publicados no meio oficial.
g) meno delegao e responsabilidade do delegado: os atos
praticados pelo delegado devem mencionar expressamente esta circunstncia e
so considerados como adotados pelo prprio delegado, que ser responsvel
pela sua edio.
5.3.3.2 Vedaes delegao de competncias
Vedao delegao: o art. 13 da Lei 9.784/99 veda a delegao
quanto a:
a) atos de carter normativo: a competncia para expedir atos
normativos no pode ser delegada. Apenas a prtica de atos concretos pode ser
delegada.
b) deciso de recursos administrativos: a competncia para
julgamento de recurso administrativo no pode ser delegada em razo do
princpio do juiz natural, aplicvel tambm como garantia inerente ao devido
processo administrativo
c) matria de competncia exclusiva do rgo ou autoridade
delegante: a competncia privativa delegvel, mas a competncia exclusiva
no pode ser delegada.
7.3.3.3 Regras da avocao de competncia
Avocao: trata-se de ato por meio do qual o superior hierrquico chama
para si o exerccio temporrio de parte da competncia atribuda
originariamente por lei a um subordinado.
Regime jurdico: consta do art. 15 da Lei 9.784/99:
a) carter excepcional: avocao, ao contrrio da delegao, medida
de carter excepcional, e no regra geral.

b) motivos relevantes e justificados: como se trata de medida

excepcional, a avocao deve fundar-se em motivo relevante, que deve ser
devidamente justificados e motivados.
c) temporariedade: a avocao somente pode ser em carter
temporrio.
d) relao de subordinao hierrquica: a avocao sempre
pressupe relao de subordinao hierrquica do rgo ou agente cujas
competncias so avocadas.
e) vedao avocao de competncia exclusiva: a despeito do
silncio da lei, a doutrina entende que no podem ser avocadas competncias
de titularidade exclusiva dos rgos inferiores.
5.3.4 Vcio de incompetncia e excesso de poder
Incompetncia e excesso de poder: quando o agente pblico pratica
ato sem competncia para tanto ele comete abuso de poder sob a
modalidade excesso de poder.
J o desvio de poder (ou desvio de finalidade), outra espcie de abuso de
poder, o vcio de quem age com competncia, mas desviando a finalidade
especfica do ato. Trata-se de vcio relativo ao elemento finalidade.
Incompetncia e nulidade do ato: o vcio de incompetncia (excesso
de poder) nem sempre leva anulao do ato, podendo ensejar convalidao.
Somente no poder ser convalidado, configurando nulidade (e no mera
anulabilidade) em se tratando de violao competncia material ou
competncia exclusiva.
a) nulidade decorrente de violao competncia material: tratase de vcio que macula ato editado sem observncia das regras de distribuio
material de competncias.
Certas matrias so atribudas a certos rgos, que detero competncia
sobre estes temas, afastando a competncia de outros rgos.
Exemplo: ato de competncia do Ministrio da Sade editado pelo
Ministrio da Fazenda.
b) nulidade decorrente de violao de competncia exclusiva: as
competncias exclusivas no so passveis de delegao e, portanto, somente
podem ser exercidas exclusivamente pelo seu titular.
Convalidao da incompetncia quanto pessoa: j em se tratando
de incompetncia relativa pessoa do agente, desde que no se trate de
competncia exclusiva, poder haver convalidao.
o caso do ato praticado por subordinado hierrquico sem competncia
para tanto, ato este cuja edio demandava competncia pertencente ao seu
superior hierrquico, ainda que em carter no exclusivo (portanto delegvel).
Trata-se de excesso de poder passvel de convalidao pelo superior
hierrquico competente, que pode ratificar o ato, eis que poderia at mesmo
delegar ao subordinado a competncia para praticar o ato, j que no se
tratava de competncia exclusiva.
5.4 FORMA

5.4.1 Noo
Forma e exteriorizao do ato: forma o modo pelo qual se manifesta
o ato administrativo. a exteriorizao da vontade administrativa, o
instrumento que veicula a deciso administrativa.
Forma como instrumento da segurana jurdica: a forma deve ser
vista como tendo um carter instrumental, como um meio de se promover a
segurana jurdica, viabilizando o controle sobre o exerccio das competncias
administrativas e a defesa dos interesses dos administrados.
Por isso, ainda que no haja expressa exigncia legal quanto forma, est
nunca ser totalmente livre, devendo guardar proporcionalidade com o que for
necessrio e adequado segurana jurdica.
5.4.2 Forma, vinculao e discricionariedade
Forma como elemento vinculado: tradicionalmente se diz que a forma
sempre elemento vinculado do ato administrativo.
Na verdade, a forma poder ser elemento vinculado ou comportar certa
parcela de discricionariedade, dependendo do que dispuser a lei.
a) forma vinculada: a forma ser vinculada quando houver expressa
exigncia legal nesse sentido, cuja inobservncia levar nulidade do ato.
b) forma discricionria: mas, no havendo expressa disposio legal
exigindo determinada forma, a Administrao ter certa liberdade para adotar a
forma que proporcionar a segurana jurdica necessria tendo em vista as
exigncias do caso concreto.
Nesse sentido o art. 22 da Lei 9.784/99 destaca que, no havendo
exigncia legal expressa, os atos administrativos no dependem de forma
determinada.
Todavia, tal liberdade no absoluta por duas razes:
b.1) forma escrita como regra: como regra, ainda que no haja forma
legal determinada, em se tratando de atos constantes de processos
administrativos, estes atos processuais devero ser sempre por escrito, com
data e local de sua realizao e assinatura da autoridade responsvel (art. 22
da Lei 9.784/99).
b.2) segurana jurdica: o ato sempre dever adotar uma forma capaz
de proporcionar a necessria segurana jurdica, observando-se maiores ou
menores formalidades na proporo que isto for necessrio para permitir a
proteo aos interesses dos administrados e o controle dos atos administrativos.
Forma e proporcionalidade: a adoo de determinada forma deve
observar a proporcionalidade, de acordo com sua maior ou menor utilidade
como instrumento de segurana jurdica diante do caso concreto, pois que a
estrita preocupao com regras formais pode inviabilizar a adequada satisfao
dos interesses coletivos.
5.4.3 Formas gestuais e verbais
Regra geral da forma escrita: ainda que a lei no exija a observncia
de determinada forma, como regra geral o ato administrativo dever ser por
escrito, dele constando a data, local e o agente responsvel pela sua edio.

Excees: admitem-se excepcionalmente atos verbais e gestuais.

Exemplos:
a) ato administrativo gesticulado: guarda de trnsito controlando
manualmente o trnsito, apitos de guarda de trnsito.
b) ato administrativo verbal: ordens dadas a um servidor.
c) contrato administrativo verbal: art. 60, nico da lei 8.666/93:
nulo e de nenhum efeito o contrato verbal, salvo o de pronta entrega e de
pronto pagamento, at R$ 4.000,00.
d) atos administrativos pictricos: placas de sinalizao de trnsito.
e) atos administrativos eletromecnicos: semforos
5.4.4 Forma interna e forma externa do ato
A lei no se limita a determinar a forma bsica do ato, ou seja, o modo de
expresso e exteriorizao do ato (escrita, gestual e oral). Tambm poder
haver outras exigncias formais, que podem configurar requisitos de validade
ou de mera eficcia do ato, relativos preparao do ato ou sua comunicao.
Por isso se fala em formas internas e externas do ato.
a) formas internas: so as formalidades relativas ao modo de
exteriorizao do ato, ou seja, sua forma propriamente dita. Tm a ver com o
prprio corpo ou texto do ato, tais como a forma escrita, a assinatura, a data, o
local, o nome do agente.
b) formas externas: so formalidades quanto aos aspectos exteriores do
ato, como as medidas preparatrias sua elaborao ou os atos posteriores,
destinados sua comunicao (publicidade).
Exemplos: so exemplos de formas externas ao ato.
b.1) processo administrativo prvio: como exigncia de formalidade,
o ato administrativo deve ser antecedido de um processo administrativo, que
siga um devido processo administrativo legal, com as garantias e prerrogativas
inerentes a este procedimento. Trata-se de requisito de validade.
Por isso, o ato de resciso do contrato de concesso de servio pblico por
inadimplemento do contratado, com a retomada do servio pblico concedido,
demanda prvio processo administrativo, em que se garanta o contraditrio e a
ampla defesa.
b.2) publicao do ato administrativo: muitas vezes a lei impe como
condio de eficcia (e no de validade do ato) a sua publicao em dirio
oficial ou a intimao do interessado, para que produza efeitos contra este.
5.4.5 Forma e motivao do ato
75.4.5.1 Motivao como requisito relativo forma do ato
Motivao como requisito de forma: entende-se que a motivao
requisito relativo forma do ato administrativo, no se confundindo com o
elemento motivo do ato.
Conceito de motivao: trata-se da justificativa, da fundamentao
para a prtica do ato. a exposio do raciocnio lgico, a correo lgica
entre os elementos do ato e a lei.
Vedao motivao superveniente: a motivao deve ser antes ou

durante a prtica do ato. No possvel motivao aps a prtica do ato.

Obrigatoriedade da motivao: duas correntes:
a) fundamentao no obrigatria: Jos dos Santos Carvalho Filho
entende que a motivao excepcional, pois quando a Constituio quer a
motivao do ato, ela expressamente exige, como no caso de motivao das
decises judiciais e administrativas dos Tribunais.
b) fundamentao obrigatria: a posio majoritria e do STF, que
fundada nos seguintes argumentos.
5.4.5.2 O fundamento do dever de motivar
a) trata-se de exigncia constitucional expressa quanto aos atos
administrativos do poder judicirio: pelo menos quanto aos atos
administrativos do Poder Judicirio, h previso constitucional expressa no art.
93, X da CF.
b) trata-se de exigncia constitucional implcita quanto aos atos
administrativos
dos
demais
poderes:
h
diversos
dispositivos
constitucionais de onde se deriva tal dever:
b.1) art. 93, X da CF: se at mesmo os atos administrativos do Poder
Judicirio devem ser motivados, o que implica exerccio de funo meramente
atpica e excepcional, com muito mais razo os atos administrativos do Poder
Executivo devem ser motivados, j que se trata do desempenho de sua funo
tpica.
b.2) art. 1, nico da CF (soberania popular): o poder emana do
povo e que, por isso, tem direito de saber porque o administrador exerceu o
poder de determinada forma.
b.3) art. 1, II (cidadania): o exerccio da cidadania, como no manejo
da ao popular, implica saber as razes pelas quais a Administrao agiu de
determinada forma.
b.4) art. 5, XXXIII (direito de informao): o cidado tem direito de
informao.
b.5) art. 5, XXXV (acesso ao judicirio): somente possvel uma
adequada tutela jurisdicional se houver uma adequada motivao dos atos
administrativos.
b.3) h previso infraconstitucional expressa: o art. 50 da Lei
9.784/99 traz uma lista dos atos que devem ser motivados. E tal lista to
abrangente que, na prtica, acaba impondo o dever de motivar todos os atos
administrativos.
Art. 50 da Lei 9.784/99: os atos administrativos devero ser motivados,
com exposio dos fatos e fundamentos jurdicos, quando:
I neguem, limitem ou afetem direitos e interesses.
II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes.
III decidam processo administrativo de concurso ou seleo pblica.
IV dispensem ou declarem inexigvel a licitao.
V decidam recursos administrativos.
VI decorram do reexame de ofcio.
VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou

discrepem de pareceres, laudos, relatrios oficiais.

VIII importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato
administrativo.
5.4.6 Defeitos de forma
Defeitos de forma e validade do ato: o desrespeito aos requisitos de
forma pode ser de diferentes intensidades de diferentes conseqncias.
Modalidades de vcio de forma:
a) mera irregularidade: h defeito de forma que no compromete a
validade do ato. Nem mesmo exige convalidao ou correo.
Geralmente implica violao a meras regras de padronizao e
uniformizao.
b) vcio de forma sanvel: o ato anulvel e, portanto, passvel de
convalidao.
Geralmente envolve as hipteses em que a lei no prescreve
forma predeterminada.
Em regra, o vcio de forma sanvel, comportando convalidao.
c) vcio de forma insanvel: o ato nulo e, portanto, insanvel. Aqui o
ato nulo por vcio de forma e no pode ser aproveitado.
Ocorre quando a lei impe determinada forma como essencial validade
do ato.
Formalidade essencial validade: o vcio de forma que gera a
nulidade (insanvel) decorre da inobservncia de formalidade que a lei
considera essencial existncia ou validade do ato. A prpria lei exige certa
formalidade como da essncia do ato.
5.5 MOTIVO
5.5.1 - Introduo
Motivo ou causa: elemento relativo aos fundamentos de fato
(presena dos pressupostos fticos) e de direito (competncia legal agir) que
autorizam a prtica do ato administrativo.
o pressuposto ftico e jurdico que autoriza a prtica do ato.
Subsuno: haver autorizao legal para a prtica do ato (motivo)
quando a situao de fato enfrentada pelo administrador coincidir com a
hiptese de incidncia prevista na norma atributiva de competncia.
Determinao e autorizao para agir: nos atos discricionrios, a
presena do motivo autoriza o agir da administrao; j nos atos vinculados, a
presena do motivo determina o agir da administrao.
Motivao e motivo: motivao a exposio do motivo, ou seja, a
demonstrao da presena do pressuposto ftico e de autorizao legal
(competncia) para a prtica do ato diante daquele fato, bem como a
demonstrao da correlao lgica entre o motivo e o contedo do ato.
Motivo e causa: para alguns o motivo sinnimo de causa. Para outros
causa a pertinncia entre o motivo de fato invocado pelo agente e o contedo
do ato por ele adotado.
5.5.2 Requisitos de validade do motivo

a) motivo verdadeiro (ou existente): o motivo invocado pela

administrao deve ser verdadeiro.
Se o motivo invocado pela administrao no ocorreu efetivamente,
porque no se deu o pressuposto ftico que autorizaria o agir da administrao,
o motivo inexistente e o ato nulo por falta de motivo.
b) motivo legtimo (ou adequado): o motivo de fato declarado pela
administrao deve corresponder ao motivo legalmente previsto pela norma
para autorizar o agir da administrao. Deve haver uma perfeita subsuno
entre o motivo de fato e o motivo de direito.
O motivo de fato invocado pelo agente dever ser adequado, legtimo,
congruente, pertinente, tendo em vista o motivo previsto na lei.
O motivo invocado, ainda que existente, deve corresponder ao motivo
previsto em lei.
Exemplo: a prtica de uma infrao disciplinar no motivo legal para
remoo de servidor, que tem por finalidade a melhor eficincia do servio.
c) motivo declarado deve ser compatvel com o contedo: o motivo
declarado deve ser capaz de ensejar o contedo do ato. O contedo do ato deve
ter como causa o motivo declarado. Deve haver adequao entre o contedo do
ato e o seu motivo.
Trata-se de investigar a causa do ato, ou seja, a relao de adequao
entre os pressupostos do ato (motivo ftico) e o contedo adotado no ato, tendo
em vista a finalidade pblica pretendida.
por meio da causa que se verifica a pertinncia lgica entre os motivos
em que se fundou o agente e a providncia por ele adotada, ou seja, a deciso
que o contedo do ato.
5.5.3 - Teoria dos motivos determinantes
Teoria dos motivos determinantes: os motivos apresentados pelo
agente como justificativas do ato associam-se validade do ato e vinculam o
prprio agente. Portanto, a inexistncia dos fatos e o enquadramento errneo
dos fatos hiptese legal afetam a validade do ato, ainda que o agente no
estivesse obrigado a motivar.
Portanto, a administrao pblica est sujeita ao controle administrativo e
judicial relativo a) efetiva existncia e b) adequao (ou legitimidade) dos
motivos (ftico e legal) que ela declarou como causa determinante da prtica do
ato.
Aplica-se tanto aos atos vinculados como aos atos discricionrios em que,
no exigindo a lei determinado motivo para a sua prtica, o administrador
apresenta um como razo para a sua prtica.
Nulidade do motivo: a teoria permite declarar a nulidade do ato em
razo do motivo se o motivo for:
a) motivo inexistente: quando restar comprovada a inexistncia
(inocorrncia) da situao ftica declarada como motivo determinante para a
prtica do ato.
b) motivo ilegtimo (ou juridicamente inadequado): quando restar
comprovado que o motivo de fato invocado no correspondia ao motivo legal

exigido pela hiptese normativa. Portanto, tratava-se, em verdade, de situao

ftica (ainda que existente) que se revelou como um motivo ilegtimo,
inadequado, incongruente, impertinente, diante do motivo previsto na norma
para permitir a prtica do ato.
Portanto: por aplicao da teoria dos motivos determinantes, o motivo
invocado pelo administrador ser ilegal quando: a) falso (inexistente); b)
incompatvel com o motivo legal (falta de adequao ou pertinncia dos
motivos); c) incompatvel com o contedo do ato.
Exceo: tredestinao na desapropriao pblica. possvel, na
desapropriao, a posterior invocao de motivo diverso daquele inicialmente
invocado. A administrao fundamenta a desapropriao invocando a
necessidade de se dar certa destinao ao bem e, depois, d destinao
diversa, alegando a necessidade de empreg-lo em outra finalidade.
Atos motivados: a teoria somente pode ser aplicada aos atos em que
haja motivao, ou seja, em que a administrao explicite os motivos que a
levaram a agir, de forma a permitir o controle quanto sua efetiva ocorrncia
ou pertinncia com o motivo legal.
Atos discricionrios e vinculados: a teoria se aplica tanto aos atos
vinculados como aos atos discricionrios, mesmo aos atos discricionrios que,
embora no seja necessria a motivao (como na exonerao ad nutum), o
administrador tenha efetivado a motivao.
5.6 OBJETO (OU CONTEDO)
5.6.1 - Noo
Objeto ou contedo: o prprio contedo material do ato. o que o ato
enuncia, decide, certifica, opina, modifica na ordem jurdica.
a alterao no mundo jurdico que o ato pretende promover: a
concesso de uma licena, a exonerao de um servidor, a suspenso de
servidor.
a modificao no mundo jurdico pretendida pelo ato. a criao,
modificao ou extino de direitos e obrigaes pretendida.
5.6.2 Requisitos de validade do objeto
O objeto deve ser lcito, possvel e determinado.
a) objeto lcito: no direito privado, objeto lcito aquele no vedado pela
lei. J no direito administrativo, pelo princpio da subordinao lei (legalidade
administrativa) deve ser um objeto previsto (autorizado) por lei, e no apenas
um objeto no proibido.
b) objeto possvel: o objeto do ato deve ser faticamente possvel no
plano da natureza.
c) objeto determinado: o objeto deve ser especfico, deve ser
determinado, deve ter um objeto identificado.
5.6.3 Objeto, vinculao e discricionariedade
a) ato vinculado: o ato vinculado quando a um motivo corresponde um
nico objeto. Verificada a ocorrncia do motivo, ser obrigatria a adoo

daquele determinado contedo.

b) ato discricionrio: h liberdade de valorao do motivo e, como
decorrncia, liberdade de escolha dos contedos possveis, entre os possveis
autorizados pela lei. A administrao somente praticar o ato se entende
conveniente e oportuno e adotando o contedo que escolher, nos limites da lei.
5.7 - FINALIDADE
5.7.1 Noo
Razo de interesse pblico: o interesse que se pretende proteger por
meio do ato administrativo. o meio ambiente, a segurana, a educao, a
tutela dos bens pblicos, a ordem pblica. sempre razo de interesse
pblico.
No passado v-se o motivo que provocou o ato, no presente v-se o objeto
que o ato est fazendo, no futuro v-se a finalidade que se quer proteger.
5.7.2 Finalidade pblica geral e especfica
a) finalidade geral: ou finalidade mediata do ato administrativo,
sempre a mesma e se encontra explcita ou implicitamente prevista na lei. a
satisfao do interesse pblico.
b) finalidade especfica: o objetivo direto, imediato, pretendido pelo
ato, o objetivo especfico previsto pela lei para o ato.
5.7.3 Desvio de finalidade (ou desvio de poder)
Desvio de finalidade: desvio de finalidade (ou desvio de poder) uma
das modalidades de abuso de poder (a outra o excesso de poder, relativo
falta de competncia).
Trata-se de vcio de ato praticado com outro interesse que no o interesse
pblico, seja este interesse geral ou especfico do ato.
o vcio ideolgico, subjetivo, defeito na vontade do administrador.
Art. 2, nico, e da lei 4.717/65 (ao popular): o desvio de
finalidade se verifica quando o agente pratica ato visando a fim diverso daquele
previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia (na lei).
Modalidades de desvio de poder (ou de finalidade):
a) ausncia de interesse pblico: ocorre quando o agente busca, por
meio do ato, atingir finalidade alheia ao interesse pblico.
Exemplo: delegado que recebe ordem de priso contra um desafeto e
espera um momento vexatrio para prend-lo. Usa-se a competncia com
finalidade diversa do interesse pblico, apenas com objetivo de prejudicar
algum.
b) interesse pblico diverso: agente pratica ato de interesse pblico,
mas a lei no prev aquela finalidade especfica para o tipo do ato praticado.
Exemplo: remoo de ofcio de servidor com o objetivo de puni-lo por
indisciplina, j que a remoo tem por finalidade adequar o nmero de agente
necessidade de pessoal das diversas unidades administrativas.
Ato nulo: em qualquer hiptese, o ato ser nulo por desvio de finalidade
(ou de poder), o que impede a sua convalidao.

Desvio de finalidade e motivo: o desvio de finalidade geralmente

tambm implica vcio de motivo, porque o administrador est mentindo. Se no
h interesse pblico, tambm o motivo invocado no verdadeiro.
Dificuldade de prova: porque o administrador, ao mentir, no declara os
verdadeiros motivos, no declara o vcio que macula a finalidade.
5.7.3 Finalidade e vinculao
A finalidade elemento vinculado do ato administrativo.
5.8 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO E DISCRICIONARIEDADE
5.8.1 Elementos vinculados e discricionrios do ato administrativo
a) ato vinculado: trata-se de ato em que todos os seus elementos so
vinculados (competncia, forma, objeto, motivo e finalidade), no sobrando
margem de liberdade para o administrador.
b) ato discricionrio: trata-se de ato em que apenas o motivo e o objeto
so discricionrios. Os demais continuam vinculados (competncia, forma e
finalidade).
Finalidade e forma discricionrias: em tese estes elementos so
vinculados, mas podem excepcionalmente ser discricionrios, se a lei permitir
tal liberdade.
Forma discricionria: ressalva-se o entendimento segundo o qual, no
havendo exigncia legal quanto a determinada forma expressa, haveria
discricionariedade na escolha da forma.
Exemplo: o art. 62 da Lei 8.666/93 prev que h vrias alternativas para
instrumentalizar o contrato decorrente de convite (liberdade na escolha da
forma).
6 CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINSTRATIVOS
6.1 QUANTO AOS DESTINATRIOS
a) ato geral: aplicvel a todos (erga omnes). Seu destinatrio
indeterminado, pois no possui destinatrio especfico (geral), atingindo todos
que estiverem na mesma situao ftica (abstrato).
So atos normativos, eis que no tm destinatrio especfico (gerais) e
no se destinam a disciplinar situaes concretas (abstratos).
So materialmente leis, mas delas diferem porque no inovam o
ordenamento jurdico ( exceo do regulamento autnomo do art. 84, VI da
CF).
No podem ser atacados diretamente pelos administrados, a menos que
produzam efeitos concretos na sua esfera de interesses jurdicos.
b) ato individual (especfico): com destinatrio determinado, atingindo
pessoas determinadas. Mas pode atingir mais de uma pessoa determinada.
b.1) individual singular: ato com destinatrio determinado, que se
refere a uma s pessoa certa.
b.2) individual plrimo: ato com destinatrio determinado, que se
refere a mais de uma pessoa certa. H mais de um destinatrio certo, todos
eles determinados.

Exemplo:
proprietrios).

desapropriao

de

imvel

em

condomnio

(com

vrios

6.2 QUANTO AO ALCANCE

a) ato interno: ato que produz efeitos apenas internamente ao mbito
da administrao.
b) ato externo: ato que produz efeitos tanto dentro como fora da
administrao, afetando os administrados.
o caso do ato administrativo que define o horrio de funcionamento dos
rgos pblicos para atendimento ao pblico.
Pressupe publicao.
6.3 QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE
a) vinculado: no h liberdade de atuao do administrador.
b) discricionrio: h certa margem de liberdade ao administrador.
6.4 QUANTO FORMAO
6.4.1 Ato simples
Ato simples: torna-se perfeito e acabado com a manifestao de vontade
de um nico rgo.
a) ato simples singular: se o rgo formado por uma nica pessoa
(rgo unipessoal), o ato da emanado ser um ato simples singular.
b) ato simples colegiado: se o rgo formado por mais de uma
pessoa (rgo colegiado), o ato da emanado ser um ato simples colegiado.
Trata-se de manifestao de vontade de um nico rgo, cuja vontade
formada por vrias pessoas em colegiado. H vrias pessoas, mas que integram
a vontade de um nico rgo.
Tratando-se de ato simples, uma vez concluda a nica manifestao de
vontade exigida para a perfeio do ato, a ser emanada de um nico rgo
(unipessoal ou colegiado), o ato j est pronto e j pode ser atacado pelo
administrado.
6.4.2 Ato complexo
Ato complexo: ato cuja perfeio (concluso) demanda manifestao
de dois ou mais rgos diferentes. O ato formado pela juno de declaraes
de vontades de mais de um rgo.
Enquanto todos os rgos no se manifestarem, o ato no est perfeito
(concludo, completo, formado) e ainda no pode ser atacado pelo administrado.
Exemplo: atos normativos editados conjuntamente pela Secretaria da
Receita Federal e da Procuradoria da Fazenda Nacional.
Exemplo: nomeao de Ministro do STF pelo Presidente, aps aprovao
do Senado.
6.4.3 Ato composto
Trata-se ato (denominado ato principal) que deflui da manifestao de
vontade de um nico rgo, tal como ocorre com os atos simples. Todavia, este

ato, para ser editado ou para produzir efeitos, deve ser antecedido de
autorizao ou precedido de aprovao, concedida por meio de outro ato (ato
acessrio), de outra autoridade.
Ato principal: a vontade que dispe sobre o contedo do ato emanada
de um nico rgo e constitui o ato em si, considerado ato principal.
Ato acessrio: preciso um ato acessrio, instrumental, cuja nica
finalidade autorizar (previamente) ou aprovar (posteriormente) o quanto
disposto no ato principal. Seu contedo apenas aprovar (ou autorizar) o ato
principal.
Dois atos: aqui h dois atos, sendo um principal (que dispe sobre o
objeto) e outro acessrio (que autoriza ou aprova a edio do ato principal).
No ato complexo h um nico ato, formado a partir da juno de vontades
provenientes de rgos diferentes.
7 PERFEIO, VALIDADE E EFICCIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
7.1 Perfeio
Cumprimento do ciclo de formao: aquele ato que percorre o seu
ciclo de formao. Ato que cumpriu seu processo de formao, sua trajetria de
formao.
O ato perfeito quando j se esgotaram todas as fases necessrias sua
produo. Seu processo de formao est concludo. Todas as etapas do seu
processo de produo foram concludas.
Exemplo: a aposentadoria deve passar por manifestao do rgo da
administrao e, depois, pelo TC. S assim o ato cumpre seu ciclo de formao
e ser perfeito.
Ato imperfeito: o ato que ainda no completou o seu processo de
formao, como um parecer ainda no assinado, ou um ato ainda no
publicado, quando a lei o exija.
Nestes casos, o ato nem mesmo existe.
7.2 Existncia
Ato inexistente: aquele que tem mera aparncia de ato
administrativo, mera aparncia de manifestao de vontade da administrao
pblica, mas na verdade no se origina de agente pblico, mas de algum que
se faz passar por esta condio.
Efeitos do ato inexistente: nenhum efeito do ato inexistente pode ser
mantido, mesmo diante de terceiros de boa-f.
Prazo para declarao de inexistncia: o ato inexistente pode ser
declarado como tal a qualquer tempo. No h prazo para a administrao
declarar a sua inexistncia, podendo desconstituir os seus efeitos (mesmo
contra terceiros de boa-f).
7.3 - Validade
Observncia de requisitos de validade: ato vlido aquele em que
seus elementos (finalidade, competncia, forma, objeto e motivo) esto em
conformidade com as exigncias de legalidade e legitimidade.

 o ato que observa as regras e princpios relativos competncia, forma,

finalidade, motivo e objeto.
Um ato perfeito (ato pronto) pode ser invlido, porque seguiu o seu
processo de formao sem observar os requisitos de validade.
7.4 Eficcia
Ato eficaz: ato eficaz aquele que tem aptido para produzir efeitos. E
tem capacidade de produzir efeitos porque no mais est submetido a condio
(aprovao superior, publicao etc.) ou termo (prazo) para produzir seus
efeitos.
Por isso j est apto a produzir os efeitos jurdicos a que se destina.
Ato pendente: ato perfeito (que j concluiu o seu ciclo de produo),
mas ainda est sujeito a condio ou termo, que impede a sua imediata
produo de efeitos.
Trata-se de ato perfeito, porm, ainda ineficaz.
Ato imperfeito: ato que ainda no concluiu o seu processo de produo
e, portanto, ainda inexistente.
Ato perfeito, eficaz e invlido: um ato perfeito, que j completou o seu
ciclo de formao, pode ser invlido, porque no observou os requisitos para a
sua produo, mas, mesmo assim, produzir efeitos. Isto em razo da presuno
legitimidade que possui.
Ser nus a cargo do administrado impugnar a validade do ato e, com
isso, interromper (ou impedir preventivamente) a produo dos seus efeitos
(retirar a sua eficcia).
7.5 Perfeio, validade e eficcia
a) ato perfeito, vlido e ineficaz: trata-se de ato j concludo
(perfeito), que observou todas as exigncias legais (vlido), porm, est
submetido a condio ou termo para que venha a produzir efeitos jurdicos.
Exemplo: contrato administrativo somente produz efeitos de for
publicado. condio de eficcia (art. 61, nico, da Lei 8.666/93).
b) o ato perfeito, eficaz e invlido: trata-se de ato concludo, j
produzindo efeitos, pela presuno de legitimidade que possui, ainda que seus
elementos sejam viciados.
Exemplo: juiz nomeado que, aps anos de exerccio da magistratura,
descobre-se o descumprimento de um requisito do concurso. ato invlido, mas
que produziu efeitos (eficaz).
O ato invlido produz efeitos ( eficaz) at ser declarado invlido.
c) ato perfeito, invlido e ineficaz: trata-se de ato concludo, porm,
alm de viciado quanto aos seus elementos, o ato no cumpriu condio (ou
no aguardou o advento do termo) necessria ao incio da produo dos seus
efeitos.
Exemplo: sujeito que frauda licitao e no publica o seu resultado. O
contrato administrativo invlido e tambm no pode produzir os seus efeitos
(o que demanda publicao).

8 EFEITOS TPICOS E ATPICOS (SECUNDRIOS)

8.1 Efeitos tpicos
Efeito tpico: o efeito que se espera normalmente para aquele ato.
o efeito especfico de uma determinada categoria de ato.
Exemplos:
a) nomeao pretende preencher um cargo.
b) exonerao pretende vagar o cargo.
c) desapropriao visa transferir a propriedade.
8.2 Efeitos atpicos (secundrios)
8.2.1 Noes de efeitos atpicos
Efeito atpico: alm do efeito principal do ato, dele podem decorrer
efeitos atpicos ou secundrios.
Exemplo: a desapropriao, alm de transferir a propriedade do seu
titular, tambm atinge o contrato de locao de quem ocupava o imvel. Este
efeito no era desejado pelo Estado.
8.2.2 - Modalidades de efeitos atpicos
a) efeito atpico reflexo: efeito atpico que atinge terceiros estranhos ao
objeto do ato. ato que alcana, alm da administrao e do administrado
sujeito do ato, tambm terceiros que no so destinatrios do ato.
Exemplo: a desapropriao, alm de transferir a propriedade do seu
titular, tambm atinge o contrato de locao de quem ocupava o imvel
b) efeito atpico preliminar: o efeito atpico que ocorre antes do
aperfeioamento do ato, antes do ato ser concludo, antes da sua perfeio.
Efeito prodrmico: ou seja, um efeito atpico que ocorre durante a
produo do fato e no aps a concluso do ato. Trata-se do efeito atpico
prodrmico.
Ele aparece quando o ato administrativo depende de duas manifestaes
de vontade e consiste na obrigao da segunda autoridade se manifestar
quando a primeira autoridade j se manifestou.
Pode ocorrer tanto no ato composto (ato principal aprovado ou autorizado
por ato acessrio) como, principalmente, no ato complexo (formado pela
manifestao de vontade de rgos diferentes).
um efeito que no depende da vontade do agente emissor do ato e
no pode ser suprimido pela vontade do agente. Decorrem indiretamente do
ato independente da vontade do agente.
Exemplo: com a aprovao do nome do candidato direo da agncia
reguladora impe ao presidente da repblica o dever de se manifestar sobre
esta aprovao. E esta manifestao do presidente (concordando ou
discordando da sabatina) deve ocorrer antes, obviamente, da perfeio do ato.
um efeito atpico (porque a obrigao de se manifestar sobre a sabatina
no era o efeito pretendido pela nomeao) e um efeito que ocorre antes da
concluso (perfeio) do ato de nomeao.
9 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

9.1 INTRODUO
Atributos so as caractersticas, as qualidades do ato administrativo, ao
passo que os seus elementos so os seus requisitos de existncia e validade.
9.2 PRESUNO DE LEGITIMIDADE
9.2.1 - Noes
Contedo: presuno de legitimidade, de veracidade e de legalidade
do ato administrativo. O ato est compatvel com a moralidade, com a lei e com
a verdade.
Ou seja, presume-se que os motivos fticos invocados pela administrao
efetivamente ocorreram, que a administrao aplicou corretamente a lei diante
destes fatos e que a conduta administrativa conforme moral.
Presuno relativa: trata-se de presuno iuris tantum, que admite
prova em sentido contrrio por parte do administrado, a quem incumbe o nus
da prova quanto aos vcios do ato administrativo.
Atributo essencial de qualquer ato administrativo: esta presuno
de legitimidade atributo de todo ato administrativo, seja ato que impunha
obrigaes, seja ato que reconhea ou confira direitos ao administrado.
9.2.2 - Conseqncias
Conseqncia prtica da presuno de legitimidade: a presuno de
legitimidade significa, do ponto de vista prtico, a possibilidade de aplicao
imediata do ato, ou seja, desde j, o que no impede discusso quanto sua
legitimidade posteriormente.
Conseqncia jurdica da presuno de legitimidade: sob um ponto
de vista jurdico, a presuno de legitimidade fundamenta, para os atos que
podem assumir tal atributo, a auto-executoriedade do ato administrativo.
Inverso do nus da prova quanto existncia de vcios: cabe ao
administrado a prova de que os motivos fticos no ocorreram ou que a
administrao aplicou mal a norma legal.
9.3 AUTO-EXECUTORIEDADE
9.3.1 - Noo
Auto-executoriedade: trata-se de atributo do ato administrativo por
meio do qual tal ato pode ser materialmente implementado pela administrao
diretamente, inclusive mediante o emprego de fora, sem a necessidade de
autorizao judicial prvia.
Elemento acidental dos atos administrativos: este atributo no
inerente a todo ato administrativo, mas apenas queles atos em que a lei
expressamente reconhece tal poder, ou permite em razo da urgncia da
situao.
Portanto, nem todo ato administrativo auto-executrio. Recorde-se que a
execuo dos atos administrativos que impem pagamento de valores demanda
recurso ao poder judicirio, via procedimento judicial executrio.
9.3.2 Hipteses de auto-executoridade

a) expressa previso legal: h tal atributo quando a lei expressamente

prev Administrao o poder de fazer cumprir materialmente suas decises,
diante da resistncia do particular.
Exemplo: em matria de contratos administrativos, a lei prev a reteno
de cauo nos contratos administrativos, a utilizao dos equipamentos e
instalaes do contratado para dar continuidade execuo do contrato, a
encampao etc.
Exemplo: no poder de polcia, a lei permite a apreenso de mercadorias,
o fechamento de casas noturnas, a cassao da licena para dirigir etc.
b) situaes de urgncia: casos em que, mesmo no havendo expressa
autorizao legal, se a medida no for tomada de imediato, possa ocasionar
prejuzo ao interesse pblico.
Exemplos: demolio de prdio que ameaa ruir, a retirada de pessoas
de construo que ameaa ruir; internao de pessoa com doena contagiosa,
dissoluo de reunio que ponha em risco a segurana de pessoas e coisas etc.
9.3.3 Imposio e execuo de multas e auto-executoriedade
Imposio de multa: a imposio de multa pode ser feita
unilateralmente pela administrao, em caso de descumprimento de obrigaes
legais e contratuais do administrado.
Trata-se de decorrncia da imperatividade dos atos administrativos que
impem obrigaes ou restries (possibilidade de imposio unilateral de
obrigaes e restries aos particulares, decorrente do poder extroverso).
Execuo da multa: j a execuo da multa no pode ser feita de modo
unilateral. preciso utilizao da via do executivo fiscal. Isto porque a lei
expressamente no atribui auto-executoriedade para os atos de imposio de
penalidade pecuniria.
Exceo nos contratos administrativos: a administrao pode aplicar
multa pelo inadimplemento de contrato administrativo de modo unilateral
(imperatividade) e pode descontar tal valor do montante da garantia depositada
ou dos pagamentos devidos ao particular. Isto deriva de expressa previso legal
(art. 86, 3 e 87, 1 da lei 8.666/93).
9.3.4 Exigibilidade e executoriedade
Celso Antnio Bandeira de Mello faz distino entre exigibilidade e
executoriedade:
a) exigibilidade: trata-se do atributo do ato administrativo segundo o
qual o administrado tem de cumprir as determinaes constantes dos atos
administrativos. A administrao pode exigir do administrado certo
comportamento, no sentido de observar os comandos impostos pelo ato.
Todo ato administrativo tem.
um aspecto muito parecido com a imperatividade (poder de impor
unilateralmente obrigaes e restries de direitos). A diferena seria que a
exigibilidade o poder de exigir o cumprimento das obrigaes impostas ao
administrado, ao passo que a imperatividade o poder de impor
unilateralmente estas obrigaes.

b) executoriedade: trata-se de atributo do ato administrativo segundo o

qual a Administrao pode cumprir materialmente as obrigaes e restries
impostas (pelo atributo da imperatividade), sem a necessidade de autorizao
judicial.
Nem todo ato administrativo tem executoriedade.
Exemplos: os atos que impem sanes (no pecunirias) e os atos
praticados no exerccio do poder de polcia.
Executoriedade somente ter quando a) a lei expressamente conferir tal
poder e b) quando a situao for urgente exigindo uma providncia imediata.
Pode pedir, sem autorizao judicial, reforo policial para cumprir a sua
deciso.
Para ser auto-executvel, o ato tem de ser exigvel (todos tm) e
executvel (nem todos tm).
9.4 IMPERATIVIDADE
9.4.1 Imperatividade e poder extroverso
Imperatividade: o poder que a administrao tem de, unilateralmente,
criar obrigaes para os administrados ou impor-lhes restries. Decorre do
poder extroverso do Estado.
Poder extroverso: a imperatividade atributo que provm do poder
extroverso da Administrao. Trata-se do poder que a Administrao tem de
praticar atos que extravasam a sua esfera jurdica e adentram a esfera jurdica
alheia, alterando-a sem a anuncia prvia do seu titular (alterao unilateral da
esfera jurdica dos particulares por meio de atos administrativos).
Elemento acidental dos atos que impem obrigaes: a
imperatividade no caracterstica de todo ato administrativo. Somente ocorre
nos atos que impem obrigaes aos administrados ou que restringem
direitos, ou seja, que interferem unilateralmente na esfera jurdica dos
administrados mediante a constituio de deveres ou restrio a direitos.
Em razo disso, as obrigaes e as restries de diretos constantes dos
atos que detm imperatividade podem ser impostas unilateralmente aos
particulares j desde a sua edio, mesmo sem a anuncia do poder
judicirio.
Por isso o ato deve ser fielmente cumprido ou obedecido, ao menos at
que seja retirado do mundo jurdico ou os seus efeitos sejam suspensos, em
razo de eventual ilegalidade do ato.
Exemplos: os atos que impem sanes e os atos praticados no exerccio
do poder de polcia.
9.4.2 Atos que no impem restries ou obrigaes
Atos no interesse dos administrados: j os atos praticados no
interesse dos administrados, a pedido destes, como no impem deveres,
tambm no tm imperatividade.
Portanto, nem todo ato tem imperatividade, pois nem todo ato impe
obrigao.
Exemplos: certides, atestados, autorizaes de uso se bens pblicos

no impem obrigaes e, portanto, no tm imperatividade.

9.5 TIPICIDADE
9.5.1 Noes
Trata-se de um atributo defendido por Maria Sylvia Di Pietro, aplicvel
aos atos administrativos unilaterais.
Tipicidade: significa que cada ato administrativo deve corresponder a
uma figura previamente prevista em lei como apta a produzir determinado
resultado (para atingir determinada finalidade).
Para cada finalidade que a administrao pretenda alcanar deve haver
um ato tpico definido em lei.
Legalidade: trata-se de desdobramento do princpio da legalidade
administrativa, eis que a administrao somente pode adotar os atos que
puderem ser extrados da lei.
9.5.2 Finalidades da tipicidade
a) impedir atos inominados: cada finalidade almejada deve ser
alcanada por meio de um ato previsto em lei.
b) impedir restries de direitos sem previso legal: a vedao aos
atos inominados, atpicos, impede a adoo de atos restritivos de direitos,
coercitivos, impositivos de deveres, sem previso em lei.
c) impedir a criao de ato totalmente discricionrio: se o ato
tem de estar previsto em lei, ao menos alguns dos seus aspectos sero
vinculados, impendido a inveno de nova modalidade de ato, atpico, sem
qualquer parmetro previamente definido em lei.
No se usa revogao para retirar ato ilegal, nem transferncia de
servidor para puni-lo.
Cada objeto tem um motivo para poder ser empregado.
10. Regulamento do Direito Brasileiro
Regulamento: um ato administrativo de natureza normativa, que visa
disciplinar de forma genrica e abstrata situaes jurdicas, com vistas a
permitir a fiel execuo da lei, permitindo, por consequncia, a aplicao do
princpio da isonomia, na medida em que impe e prev o modo de aplicar a lei
da mesma forma para todos.
Decreto: decreto est ligado forma de manifestao, de exteriorizao
de um ato administrativo. Por isso, o regulamento poder ser manifestado,
formalizado, externado, por meio de um decreto. Neste caso, decreto a forma
pela qual o regulamento pode se manifestar.
Mas a forma de decreto pode ser usada para outras finalidades, para
externar outros atos administrativos, como nomear um servidor.
Decreto regulamentar: um decreto que serve de revestimento para
externar um regulamento. a forma que contm o regulamento.

10.1 - Regulamento e lei

Regra geral: geralmente as normas constitucionais que dependem de
complementao, como o direito de greve e o procedimento de concurso, so
regulamentadas por meio de lei.
E estas leis, por sua vez, so complementadas por regulamento.
Utilidade desta regra geral: a disciplina da constituio por meio de lei
atribui maior segurana jurdica e legitimidade democrtica, em razo das
garantias do processo legislativo, da representatividade e dos debates inerentes
ao processo legislativo.
J o regulamento feito internamente ao poder executivo, sem espao
para debates, sem espao para discusso, sem procedimento a ser observado,
sem garantia de debate por todos os setores da sociedade, sem legitimidade
democrtica.
10.2 Regulamento executivo, regulamento autnomo e regulamento
delegado
10.2.1. Regulamento executivo (decreto regulamentar)
Regulamento executivo: ou decreto regulamentar, regulamento que
complementa a lei, para a fiel execuo da lei. Da que uma norma
constitucional complementada por lei que, por sua vez, complementada por
lei.
Ato normativo secundrio: o regulamento executivo (decreto
regulamentar) ato normativo secundrio, pois retira seu fundamento de
validade da lei.
No inova o ordenamento: regulamento para a fiel execuo da lei
(art. 84, IV da CF), sem inovar o ordenamento jurdico (no cria, extingue ou
modifica direitos e deveres).
a regra no Direito brasileiro.
10.2.2 Regulamento autnomo (decreto autnomo)
Regulamento autnomo: ou decreto autnomo, regulamento que
disciplina uma norma constitucional diretamente, sem prvia lei. No disciplina
uma lei, mas sim uma norma constitucional.
Trata-se de decreto (regulamento) editado diretamente a partir do texto
constitucional, sem base em lei, sem estar regulamentado alguma lei.
Ato normativo primrio: ato normativo primrio, pois retira seu
fundamento de validade da constituio.
Inova o ordenamento jurdico: regulamento para executar a
constituio, inovando o ordenamento jurdico (cria, modifica e extingue direitos
e obrigaes).
Regulamento autnomo no Brasil: h trs posies.

a) possvel, em qualquer circunstncia: Hely diz que o

administrador pode adotar regulamento autnomo quando entender necessrio.
b) no possvel, nunca: Celso Antnio diz que, dar regulamento
autnomo em um pas que est no incio da democracia, suicdio.
Esta era a posio majoritria at 2001, quando surgiu a EC 32/2001.
c) possvel, em determinadas circunstncias: o entendimento
majoritrio da doutrina e do STF, diante da EC 32/2001.
10.2.3 Regulamento autnomo e a EC 32/2001
A EC 32/2001 alterou o art. 84, VI, da CF, autorizando o Presidente da
Repblica a editar decreto (autnomo) para: a) organizao e funcionamento da
Administrao, desde que no gere aumento de despesa e criao ou extino
de rgos e b) extinguir cargos, desde que vagos.
Portanto, hoje se permite a edio de decreto (regulamento) autnomo
apenas nas hipteses do art. 84, VI, alneas a e b, trazidas pela EC 32/2001.
Por simetria, tal poder caberia tambm ao Governador e ao Prefeito
Municipal.
Demais disso, tambm h quem entenda que o art. 225 da CF tambm
contm uma hiptese de regulamento autnomo:
So elas:
a) organizao e funcionamento da Administrao Pblica: pode-se
disciplinar a organizao (estrutura) e funcionamento da Administrao, desde
que no implique aumento de despesa nem criao ou extino de rgos
pblicos.
b) extino de cargo vago: criao de cargo feita por lei, da que,
pelo paralelismo de formas, a sua extino deveria ser por lei. Mas a
constituio diz, que se o cargo est vago, pode ser extinto por meio de
decreto. Este decreto est ocupando o papel de lei, extraindo seu fundamento
de validade diretamente da constituio.
Esta ltima hiptese de decreto autnomo j foi expressamente
reconhecida pelo STF.
c) criao de APA: para alguns, o art. 225 da CF, que disciplina a
instituio de rea de Preservao Ambiental, permitiria a constituio de APA
por meio de decreto autnomo.
10.2..4 Regulamento delegado (ou autorizado)
Conceito: d-se o regulamento delegado (ou autorizado) quando
legislativo, j no prprio texto da lei, expressamente permite (delega, autoriza)
ao executivo disciplinar determinadas situaes no reguladas no texto legal.
A lei traa apenas linhas gerais e expressamente autoriza o poder
executivo a complement-la, e no simplesmente regulament-la.

 como se o legislativo delegasse ao executivo a disciplina de

determinadas matrias, deixadas em aberto pelo legislador.
Entendimento da doutrina:
a) doutrina tradicional: no aceita o regulamento delegado, pois que
fere o princpio da separao de poderes, pois o Executivo que est
legislando, bem como o princpio da legalidade, j que se criam direitos e
deveres por meio de decreto, e no por lei.
A lei apenas delegaria a funo legislativa ao executivo, que passaria a
deter uma autorizao em aberto para disciplinar situaes como bem
entender.
b) doutrina moderna: aceita o regulamento delegado desde discipline
apenas matrias estritamente tcnicas que lhe foram autorizadas
(delegadas) pela lei.
Agncias reguladoras: o que acontece com as leis que disciplinam as
competncias das agncias reguladoras. A lei estabelece diretrizes gerais
relativas ao servio pblico e autoriza respectiva agncia reguladora do setor
estabelecer normas que complementem o funcionamento do servio.
A agncia reguladora recebe, por expressa delegao da lei que
estabelece suas funes, uma competncia normativa para disciplinar temas
tcnicos relacionados com a prestao de determinado servio pblico.
Discricionariedade
tcnica:
a
doutrina
tem
chamado
de
discricionariedade tcnica esta possibilidade de complementao da lei (e no a
sua mera regulamentao) por meio de ato administrativo autorizado pela
prpria lei, atinente a questes meramente tcnicas.
Nesta (e apenas nesta) hiptese de discricionariedade tcnica admite-se o
decreto delegado ou autorizado. o entendimento dominante e da
jurisprudncia.
10.2.5 Extrapolao do poder regulamentar
Se o executivo extrapola a funo regulamentar, violando os limites da lei,
quem pode controlar?
a) Poder Judicirio: controle de legalidade dos atos administrativos.
b) Congresso Nacional: de acordo com o art. 49, V, da CF, o Congresso
pode sustar os atos do Poder Executivo que extrapolem no exerccio do poder
regulamentar.
sustar e no revogar suspender os efeitos do ato exorbitante.