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Municpio, Territrio e Educao A administrao local da educao e da formao

Coordenao JOAQUIM MACHADO & JOS MATIAS ALVES


Autores JOO PINHAL, JOAQUIM AZEVEDO, JOAQUIM MACHADO,
JOS MARIA AZEVEDO, MANUEL ORVALHO, VALDEMAR ALMEIDA.
Universidade Catlica Editora . Porto
Rua Diogo Botelho, 1327 | 4169-005 Porto | Portugal
+ 351 22 6196200 | uce@porto.ucp.pt
www.porto.ucp.pt | www.uceditora.ucp.pt

Coleo e-book
Olinda Martins
Capa Olinda Martins
Reviso de texto Joaquim Machado e Ildia Cabral
Data da edio 2014
ISBN 978-989-8366-77-1

Introduo

04

Regulao da educao: Os municpios e o Estado


Joo Pinhal

08

A interveno dos Municpios na educao: O caso de Matosinhos


Manuel Orvalho

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Projetos educativos Municipais e promoo do sucesso educativo


Valdemar Almeida

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Municpios, Educao e Desenvolvimento Local Notas para


a apresentao do livro
Jos Maria Azevedo

32 .

Descentralizao e Administrao Local: Os municpios e a educao


Joaquim Machado

39

Administrao Local de Educao e Formao de Cascais:


apresentao de um projeto em curso
Joaquim Azevedo

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Introduo

Joaquim Machado1 e Jos Matias Alves2

Nas ltimas dcadas temos assistido revalorizao do local como instncia definidora de
polticas educativas e como nvel prioritrio de administrao (Barroso, 1999). Esta revalorizao
traduz-se, por um lado, nas polticas de reforo da autonomia das escolas e, por outro, na
transferncia de competncias e no alargamento das reas de interveno dos municpios na
educao. Estas polticas fazem parte de um processo de resoluo da crise de governabilidade
dos sistemas nacionais de ensino, resultante do seu crescimento exponencial, da complexidade
organizacional e da heterogeneidade humana (discente, docente, contextual) da escola de
massas, da eroso da escola na certificao de conhecimentos e da quebra de confiana na
transio entre educao e emprego, da desacelerao do investimento pblico na educao e
dos disfuncionamentos burocrticos do aparelho administrativo do Estado (Formosinho, 1992;
Barroso, 1996; Canrio, 2005).
Inseridas num processo poltico com lgicas e objetivos distintos, as medidas de territorializao
educativa valorizam as escolas e os territrios, os atores escolares e outros atores da comunidade
local, a comunidade escolar e a comunidade educativa, a governao da escola e a governao do
territrio educativo. A contextualizao e localizao das polticas e da ao educativas contrape
homogeneidade das normas e dos processos a heterogeneidade das formas e das situaes e
exige que, na sua definio e execuo, a ao dos atores deixe de ser determinada por uma
lgica de submisso, para passar a subordinar-se a uma lgica de implicao (Barroso, 1996:11).
Inserindo-se as escolas num determinado territrio e suas comunidades, este livro aborda o
sentido da outorga de mais competncias s autarquias no domnio da educao e problematizase o papel do Estado, dos municpios e das escolas, centrando-se, sobretudo, na relao que se
estabelece entre o Municpio e as organizaes educativas locais, na articulao entre um projeto
1

Centro de Estudos para o Desenvolvimento Humano (CEDH), Faculdade de Educao e Psicologia,


Universidade Catlica Portuguesa.
2
Centro de Estudos para o Desenvolvimento Humano (CEDH), Faculdade de Educao e Psicologia,
Universidade Catlica Portuguesa.

educativo de territrio e os projetos educativos de escola e afirmando a centralidade da ao


organizativa do municpio e a centralidade dos atores escolares.
Joo Pinhal distingue entre uma perspetiva que afirma as organizaes locais e valoriza a
concorrncia entre elas e outra que d centralidade ao territrio educativo e pressupe um
modelo que propicia a construo de polticas locais, afirmando o Municpio como a instncia
melhor colocada para fazer a gesto local do sistema educativo e desenvolver programas de
interveno no territrio concelhio.
Como refere o autor, as principais dvidas que se colocam interveno local na rea da
educao tm a ver com a garantia da equidade geral do sistema pblico de educao e ensino e
com a capacidade local para o desempenho de tarefas antes cometidas administrao central,
defendendo, por isso, um sistema que compatibilize as funes do Estado com o aumento de
responsabilidades das autarquias locais e promova a concertao e cooperao com as
organizaes locais.
Manuel Orvalho apresenta a organizao da rede pblica no concelho de Matosinhos e destaca a
evoluo da frequncia escolar num contexto de reduo dos ndices de natalidade, enuncia as
competncias assumidas pelo Municpio na rea da educao escolar, enfatiza alguns aspetos
inovadores no servio educativo prestado e afirma a capacidade da autarquia local para assumir
mais competncias na rea da educao.
Valdemar Almeida reala a necessidade de o processo de outorga de competncias s
organizaes incorporar a capacidade de deciso e evidencia a ao pioneira de alguns municpios
na construo coletiva e participada de projetos educativos municipais voltados para a resoluo
de problemas concretos, onde destaca a participao ativa das instituies educativas. Enuncia os
princpios orientadores e apresenta as principais aes de um processo de elaborao,
desenvolvimento e avaliao de projetos educativos municipais e de um projeto educativo para a
rea metropolitana do Porto.
Jos Maria Azevedo deixa-nos as suas notas para a presentao do livro Municpios, Educao e
Desenvolvimento Local - Projetos educativos municipais (Machado et al., 2014), onde se cruzam
matrias de educao, de desenvolvimento e de organizao do Estado. Destacando os
contributos do livro para se perceber em que medida os municpios so executores locais de
polticas estatais ou promotores de polticas educativas nacionais e a lgica por que se rege a sua
ao, sugere que sejam estudados os efeitos da mudana de ciclos polticos na continuidade e na
evoluo das polticas autrquicas, especialmente no que respeita s suas atribuies legais e
defende a importncia de uma poltica municipal integrada, que no circunscreva a ao
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educativa ao exerccio das competncias do pelouro da educao, destacando a interao com as


reas de ao social e da cultura.
Neste sentido vai tambm Joaquim Machado quando enfatiza, no processo de atribuio de mais
competncias para as escolas e para as autarquias, a necessidade de um reordenamento de base
territorial municipal ou intermunicipal, cujo estatuto no est ainda definido, para assegurar a
coordenao local da educao em torno de um projeto educativo comum escola e ao
territrio.
A nvel local jogam-se, pois, diversos sentidos da descentralizao administrativa que se
consubstanciam nas atribuies e competncias dos municpios e das escolas. Assim, a proposta
de outorga de maior autonomia s escolas apresentada por Joo Barroso (1996) pressupe o
reconhecimento s escolas do estatuto de parceiros, isto , entidades pblicas com poderes e
meios prprios de interveno local e no o de simples unidades orgnicas dependentes do
Ministrio e agora das autarquias. Na verdade, a governao da educao a nvel local apresentase como um campo de possibilidades, cuja evoluo tem a ganhar com a considerao da
distino entre administrao local dos recursos e gesto das escolas, como reala Jos Maria
Azevedo. Como releva do recente processo de agrupamento e agregao de estabelecimentos em
unidades orgnicas de maior dimenso (alguns a coincidir com o territrio concelhio), preciso
conciliar a proximidade da ao pedaggica e a autonomia da ao dos profissionais, por um lado,
e a capacidade de deciso numa escala de interao organizacional, por outro.
Por isso, torna-se relevante a experincia de Administrao Local de Educao e Formao que
emerge no Municpio de Cascais, aqui apresentada por Joaquim Azevedo, e que resulta da
cooperao entre as escolas e a autarquia local. Trata-se de uma iniciativa que pretende
aprofundar a descentralizao no domnio da educao, procurando redistribuir as competncias
entre o Estado, o municpio e as escolas. Nesta exposio, assume relevo a enunciao dos
princpios orientadores de uma administrao local de educao e formao, as suas atribuies e
as competncias dos seus rgos, sendo de destacar o facto de os proponentes desta experinciapiloto a situarem num campo novo, menos explorado, de convergncia entre a autonomia das
escolas agrupadas e a regulao sociocomunitria da educao.
Tal significa que a experincia-piloto proposta se circunscreve microrregulao local, entendida
como o processo de coordenao da ao dos atores no terreno que resulta do confronto,
interao, negociao ou compromisso de diferentes interesses, lgicas, racionalidades e
estratgias em presena quer, numa perspetiva vertical entre administradores e administrados,
quer numa perspetiva horizontal, entre os diferentes ocupantes dum mesmo espao de
6

interdependncia (intra e inter organizacional) escolas, territrios educativos, municpios, etc.


(Barroso, 2006:56-57). Significa, de igual modo, que aposta na alterao de papis do Estado e a
sua administrao (central e autrquica), os professores e os pais dos alunos e a comunidade em
geral na administrao da educao e em particular na regulao local da escola pblica (Barroso,
2005:82-84).

Referncias bibliogrficas
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Barroso, J. (Org.) (1999). A escola entre o local e o global. Perspectivas para o sculo XXI. Lisboa:
Frum Administrao Educacional e Educa
Barroso, J. (2005). Polticas Educativas e Organizao Escolar. Lisboa: Universidade Aberta
Barroso, J. (2006). O Estado e a educao: a regulao transnacional, a regulao nacional e a
regulao local. In J. Barroso (Org.), A Regulao das Polticas Pblicas de Educao: Espaos,
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Canrio, R. (2005). O Que a escola? Um olhar sociolgico. Porto: Porto Editora
Formosinho, J. (1992). O dilema organizacional da escola de massas, Revista Portuguesa de
Educao, 1992, 5 (3), 23-48
Machado, J.; Alves, J. M.; Fernandes, A. S.; Formosinho, J.; Vieira, I. (2014). Municpios, Educao e
Desenvolvimento Local. Projetos educativos municipais. V. N. Gaia: Fundao Manuel Leo

Regulao da educao: Os municpios e o Estado

Joo Pinhal1

Introduo
A crescente interveno local em matria de educao uma realidade indesmentvel. Quer a lei,
quer as prticas dos atores, confirmam a influncia atual das organizaes e dos interessados
locais no sistema de educao, embora seja certo que alguma dessa influncia no se faz nos
precisos termos previstos na lei.
O protagonismo do local nesta matria no pode admirar. As responsabilidades locais pelo
desenvolvimento social e humano impem a conceo e concretizao de polticas educativas
prprias. Por outro lado, so as comunidades locais que podem resolver, em melhores condies,
muitos dos problemas dos sistemas educativos. Podemos interrogar-nos: no devem as
comunidades locais encontrar respostas para os problemas do acesso educao e da
permanncia no sistema educativo, incluindo a educao permanente? No deve o currculo
escolar incluir o tratamento de contedos ligados a cada comunidade, assim se contribuindo para
uma aprendizagem mais significativa e se reforando a educao para a cidadania? No devem as
comunidades locais responsabilizar-se, em parte, pela proviso de educao, concebendo
programas e projetos e gerindo organizaes e servios de educao e formao?
Sabe-se que a Constituio da Repblica Portuguesa orienta a organizao do Estado para a
subsidiariedade, para a autonomia das autarquias locais e para a descentralizao democrtica da
administrao pblica (art. 6.). Por isso, exigvel que os poderes de deciso sejam repartidos
pelos diferentes nveis da organizao social e que sejam adotados processos que propiciem a
participao dos cidados.
neste quadro que tem vindo a falar-se de territorializao das polticas educativas. Esta
expresso aplica-se, contudo, a diversas e bastante diferentes modalidades de incremento da
interveno local em matria educativa, que respeitam a diferentes concees sobre o papel do
local na produo de polticas de educao. O conceito de territrio educativo, tal como o vejo
e apresento, respeita a uma dessas concees, em que o local se assume como sede de

Universidade de Lisboa.

produo de polticas pblicas de natureza comunitria. Nesta conceo, o territrio educativo


um espao e um tempo organizados para a definio e realizao de um projeto educativo local,
que seja a contribuio educacional para o processo de desenvolvimento local. Neste espao e
tempo intervm as organizaes educativas locais com as suas contribuies para a definio e
realizao do projeto educativo local, que a todas interessa e condiciona.

Territrio e territorializao
Em Portugal, a ideia de territrio educativo apareceu, pela primeira vez, nos trabalhos
preparatrios da reforma do sistema educativo realizada no final da dcada de 80, na sequncia
da aprovao da Lei de Bases do Sistema Educativo. No relatrio do grupo que preparou as
propostas relativas reforma curricular, assumia-se que a escola pblica devia ser o tempo e o
espao de encontro de uma comunidade alunos, professores, famlias, interesses sociais,
econmicos e culturais organizada e mobilizada para a construo de um projeto de
desenvolvimento dos seus recursos humanos, que no pode confinar-se ao tempo e aos espaos
escolares mas que dever alargar-se a outros tempos e espaos, associando a dimenso escolar
dimenso extraescolar de maneira a identificar e a concretizar respostas educativas prprias.
Mais se assumia que as escolas de uma comunidade deviam cooperar de forma a procurarem a
ultrapassagem de bloqueios financeiros, de recursos humanos e materiais, trocando experincias
e solues, associando-se em projetos, otimizando a utilizao dos meios disponveis, assim se
formando um territrio educativo (Frasto da Silva et al., 1988).
Embora a abertura da escola ao exterior estivesse presente nestas concees, a verdade que o
territrio educativo era considerado uma realidade estritamente escolar, j que apenas as escolas
de uma certa rea concorriam para a sua formao e ao. Esta ideia no vingou imediatamente,
mas viria a ser ado(a)ptada poucos anos depois, aquando dos primeiros estudos do GEP sobre a
elaborao das cartas escolares (1992). Nesses estudos, o territrio educativo era formado por
um conjunto de escolas, sendo uma delas a escola-me e as restantes as escolas-satlite, visandose com esse dispositivo promover uma gesto integrada do sistema escolar da comunidade
servida por esses estabelecimentos. este conceito organizador que, no essencial, ainda persiste,
presente nas instrues do Ministrio da Educao sobre a elaborao das cartas educativas
concelhias, e que tambm pode ser associado constituio, mais tarde, dos agrupamentos de
escolas.
Na minha opinio, contudo, a reorganizao dos sistemas educativos ao nvel local deve ser feita
de acordo com uma tica mais ampla das relaes locais, que inclua outras organizaes na
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conceo e na realizao de polticas educativas. A territorializao deve traduzir-se na existncia


de polticas educativas de territrio, que sejam coerentes com os processos de desenvolvimento
local, o que implica a participao concertada das autoridades locais, das escolas e de todas as
outras organizaes locais que agem nos domnios da educao e da formao.
Precisemos melhor este conceito de territorializao e as diferentes realidades a que tem sido
referido. As medidas de desconcentrao da administrao central (como a criao das Direes
Regionais de Educao, por exemplo), tomadas para facilitar e melhorar o desempenho do
Estado, aproximam a administrao dos administrados, podendo propiciar que as realidades
locais sejam melhor conhecidas e mobilizadas para a tomada de deciso. Certas medidas de
descentralizao administrativa, pelas quais as autarquias locais so encarregadas de executar
tarefas de natureza operacional e logstica, de acordo com normas e orientaes definidas pela
administrao central, tambm podem contribuir para melhorar a eficcia do sistema, dotando-o
at de uma aparncia mais participativa. Em ambos os casos se tem falado de territorializao,
mas nenhuma destas medidas se traduz na construo de uma significativa capacidade de deciso
autnoma dos nveis locais do sistema. A territorializao corresponde, nestes casos,
possibilidade de executar localmente as polticas e as normas nacionais, com a sua eventual
adaptao s caractersticas locais.
Diferente a territorializao que corresponde construo de polticas locais, de conceo e
execuo autnomas, dentro dos limites da interveno local que tenham sido definidos por lei.
Nas solues deste tipo, as comunidades e/ou as suas organizaes decidem sobre uma parte
importante da satisfao dos seus interesses e necessidades, definindo mesmo as orientaes a
prosseguir nessas reas de interveno. A descentralizao poltica e administrativa para as
autarquias locais pode corresponder a uma territorializao de base comunitria relevante se,
como determina a carta europeia da autonomia local, as autarquias puderem regulamentar e
gerir, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populaes, uma
parte importante dos assuntos pblicos (art. 3., n. 1, da Carta Europeia da Autonomia Local). A
base comunitria ser reforada se for possvel associar os rgos das autarquias e as
organizaes locais na conceo e na realizao das polticas, assim se aprofundando o exerccio
da democracia.
Uma conceo mais liberal tender a privilegiar um modelo de territorializao que aposte,
sobretudo, em cada uma das organizaes locais, no atribuindo tanta relevncia existncia de
polticas coletivas. Os defensores desse modelo defendem a concorrncia entre as organizaes
que operam no mesmo ramo, como modo de melhorar a qualidade das ofertas. Ora, num quadro
estritamente concorrencial, a existncia de um projecto comum a essas organizaes no faz
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sentido. Este poderia ser o sentido de uma descentralizao da educao que apostasse na
concorrncia entre as escolas de uma certa comunidade, num quadro de mercado educacional e
de livre escolha da escola.
Pelo atrs exposto, ficou claro que a minha opo por um modelo de territorializao de base
comunitria, que propicie a possibilidade de construo de polticas locais. dentro deste quadro
que deve compreender-se a ideia de territrio educativo que tenho vindo a apresentar. Penso
que essa a ideia que melhor pode orientar a reorganizao do sistema de educao e ensino,
reafirmando-se o carcter pblico e coletivo desse sistema e, simultaneamente, respeitando-se os
princpios constitucionais da subsidiariedade, da descentralizao democrtica da administrao
pblica e da autonomia das autarquias locais. preciso reconhecer, contudo, que a evoluo
recente do sistema educativo no se orientou claramente neste sentido.

O sistema educativo local


Insisto nas perguntas. A que nvel da sociedade e da administrao deve caber a luta contra a
excluso escolar e social e contra as desigualdades de acesso e de sucesso educativos? Quem, a
nvel local, est em melhores condies para discutir o quadro de ofertas educativas de cada
comunidade, nisso se incluindo a criao de estabelecimentos de educao e ensino e a fixao
das regras relativas sua frequncia pela populao escolar e ao seu uso pela comunidade? Qual
a instncia melhor colocada para desenvolver programas de combate iliteracia da populao
adulta, que tanto condiciona a vida individual e colectiva?
Estas e outras perguntas j formuladas atrs podem merecer respostas diversas, em funo das
opinies de cada um sobre a organizao social. Contudo, parece hoje indiscutvel que as
comunidades locais tm uma palavra decisiva a dizer sobre estes assuntos. Sendo cada vez mais
responsabilizadas pelos processos de desenvolvimento, as autarquias locais devem ter uma viso
sobre a importncia estratgica da educao e, em conformidade, devem adoptar polticas
educativas prprias, com opes e prioridades adequadas s aspiraes, necessidades e
interesses locais, embora evidentemente dentro do respeito pelas orientaes nacionais. Ou seja,
devem ser portadoras de um projecto educativo que aja sobre a populao jovem e adulta, com
uma viso transformadora do seu quadro de vida, das suas capacidades e mesmo das suas
referncias. Assim se definir uma nova centralidade para a educao, a centralidade do
territrio educativo.
Creio que este modo de encarar a reorganizao do sistema educativo, respeitando as
orientaes constitucionais, defende o carcter pblico e coletivo do sistema, uma vez que as
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principais atribuies e competncias descentralizadas pertencero a um poder pblico de


gnese democrtica, que define e executa polticas de aplicao geral. Assim se evitar alguma
eventual deriva de cariz mercantilista que poderia decorrer de um sistema que apostasse na
centralidade de cada escola, visto que este sistema se arriscaria a engendrar um modelo de
concorrncia, declarada ou tcita, entre as escolas da mesma comunidade.

O Estado e as autarquias
O aumento da interveno local na rea da educao levanta sempre algumas dvidas
relacionadas com a garantia da equidade geral do sistema pblico de educao e ensino e com a
capacidade local para o desempenho das tarefas antes cometidas administrao central. Ambas
as dvidas so pertinentes, mas ambas tm resposta e soluo.
A primeira dvida est relacionada com o papel do Estado na definio e regulao do sistema
educativo. Comentando este debate, Joo Barroso (1998) acha que ele tem estado polarizado
em torno de dois modelos apresentados como as nicas alternativas possveis: a administrao
centralizada, planificada e hierarquizada; o mercado, descentralizado, concorrencial e
autnomo. Ora, para aquele autor, a realidade mais complexa e existem outras alternativas na
educao pblica entre o centralismo estatal e a livre concorrncia do mercado. Como j deixei
sugerido atrs, a alternativa que se me afigura mais interessante a que possa compatibilizar as
funes do Estado, que se encontram definidas pela Constituio e pela Lei de Bases do Sistema
Educativo, com o aumento das responsabilidades das autarquias locais, dentro de um quadro de
autonomia crescente da comunidade local no seu conjunto, bem como de desenvolvimento do
esprito e da prtica de concertao e cooperao entre as organizaes educativas locais. Tudo
visando encontrar polticas educativas pblicas o mais consensuais possvel, adequadas s
orientaes do processo de desenvolvimento local.
Esta alternativa permitiria a construo de sistemas pblicos locais de educao e ensino, em
tudo compatveis com as orientaes constitucionais e legislativas superiores atuais. O Estado
manteria o poder de definio global do sistema, de creditao e certificao de cursos e
diplomas, de avaliao geral do funcionamento do sistema e das instituies educativas e de
regulao de certos aspetos tcnicos e operacionais carecendo de normas nacionais, podendo
ficar ainda com o essencial da definio do currculo formal e do sistema de formao dos
professores, como garantia de uma certa uniformidade das formaes a prestar em todo o
territrio nacional.

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Ao permitir-se uma acrescida interveno das comunidades locais na definio e administrao


do sistema educativo, o Estado deveria reforar, sobretudo, os seus papis regulador e avaliador.
Por um lado, teria de considerar a necessidade de manter sob acompanhamento a multiplicidade
de processos de regulao autnoma (Reynaud, 1993) que o aumento da interveno local traz
consigo, visando-se proceder a uma regulao das regulaes (Barroso, 2003). Por outro lado,
seria necessrio conhecer e apoiar os desempenhos educativos das comunidades locais,
sobretudo das menos desenvolvidas, porque o que est em jogo demasiado importante e
porque, em ltima anlise, o Estado o responsvel principal pela proviso pblica de educao
escolar.
A redistribuio de poderes de deciso entre o Estado e as comunidades locais tem, pois, que
corresponder a duas garantias: por um lado, importa dar s comunidades a possibilidade de
definirem e executarem polticas educativas prprias, adaptadas aos seus processos de
desenvolvimento; por outro lado, h que manter no Estado os poderes necessrios e suficientes
ao exerccio da sua funo de conduo e regulao do sistema. Um regime de subsidiariedade
ser o indicado para harmonizar estas duas exigncias, o que, alis, est plenamente previsto no
ordenamento constitucional portugus desde a reviso constitucional de 1997.
Quanto questo da capacidade local para o desempenho de novas tarefas educativas, h dois
aspectos a salientar. Em primeiro lugar, h realmente problemas de dimenso e de formao
relativos aos municpios, enquanto autarquias mais vocacionadas para intervir na rea da
educao. Os pequenos municpios podem ter dificuldade em garantir uma interveno de
qualidade, sobretudo nas reas que implicarem fortes investimentos, como o caso da
construo, qualificao e conservao dos estabelecimentos de educao e ensino. Ser
necessrio reforar o sistema de discriminao positiva destes municpios nos financiamentos a
veicular atravs do oramento geral do Estado e ser til, a vrios ttulos, apostar no
intermunicipalismo, associando municpios vizinhos de diferentes dimenses, a fim de que se
ganhe corpo suficiente para arcar com certas responsabilidades.

Referncias bibliogrficas
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pblica. In Colquio/ Educao e Sociedade, n. 4, Nova Srie. Lisboa: Fundao Gulbenkian.
Barroso, J. (2003). A escola pblica Regulao, desregulao e privatizao. Porto: Edies ASA.
CONSELHO DA EUROPA (1985). Carta europeia da autonomia local.
13

Frasto da Silva, J.J.R., Tavares Emdio, M. e Maral Grilo, E. (1988). Proposta de reorganizao
dos planos curriculares dos ensinos bsico e secundrio (1. e 2. fases). Relatrio apresentado
Comisso de Reforma do Sistema Educativo.
GABINETE DE ESTUDOS E PLANEAMENTO / ME (1992). Carta Escolar da Regio Alentejo
Seminrio de vora Maio de 1991. Lisboa: GEP/ME.
Pinhal, J. (1993). Lmergence du territoire ducatif. Dissertao de D.E.A. em Cincias da
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Pinhal, Joo (2004). Gesto da educao: a escola, o municpio e o Estado. In A. Estrela e J.
Ferreira (org.), Regulao da educao e economia. Actas do XIII Colquio da AFIRSE Seco
Portuguesa. Lisboa: AFIRSE.
Pinhal, Joo (2012). Os municpios portugueses e a educao Treze anos de intervenes (19912003). Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian / Fundao para a Cincia e a Tecnologia.
Reynaud, J.-D. (1993). Les rgles du jeu Laction collective et la rgulation sociale. Paris : Armand
Colin.

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A interveno dos Municpios na educao: O caso de Matosinhos

Manuel Orvalho1

Introduo
A comunicao desenvolver-se- em quatro pontos: o contexto de Matosinhos, evoluo das
taxas de natalidade em Portugal, alguns aspetos inovadores no servio educativo em
Matosinhos e novos desafios, na Educao, em Matosinhos

I.

O contexto de Matosinhos

Para se compreender melhor os assuntos que vamos abordar, comecemos por apresentar uma
breve caracterizao do municpio de Matosinhos.
No que se refere populao, Matosinhos, com base no Censos 2011, o oitavo municpio mais
populoso do Pas e o terceiro da rea Metropolitana do Porto, a seguir a Vila Nova de Gaia e ao
Porto.
A populao de Matosinhos aumentou cerca de 5%, na dcada 2001/2011:
Censos 2001: 167 026 habitantes
+ 5%
Censos 2011: 175 478 habitantes

A rede pblica de ensino no superior, em Matosinhos, em 2013/2014, frequentada por


cerca de 19 600 alunos, desde o pr-escolar at ao ensino secundrio.

Diretor do Departamento de Educao da Cmara Municipal de Matosinhos - manuel.orvalho@cmmatosinhos.pt

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Quadro 1
Organizao da rede pblica em Matosinhos (2013/2014)

Nos ltimos anos, tem-se registado um aumento de frequncia no pr-escolar, em consequncia


do aumento da oferta de salas de atividades, e no ensino secundrio, em consequncia do
alargamento da escolaridade obrigatria para o 12. ano e, simultaneamente, tem havido
diminuio de frequncia no ensino bsico, nomeadamente no 1. ciclo. De referir que nos
ltimos seis anos, em Matosinhos, perdemos 49 turmas no 1. ciclo, passando de 297 para 248
turmas. Naturalmente, a diminuio nas novas turmas no 1. ano do 1. ciclo est j a refletir-se
nos anos subsequentes.
No que se refere oferta solidria (IPSS) e privada em Matosinhos, apenas a educao pr-escolar
tem peso significativo:

Quadro 2
Frequncias nas redes solidria e privada em Matosinhos

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II.

Evoluo da natalidade em Portugal

O nmero de nados-vivos, em Portugal, tem decrescido de forma muito acentuada:

Quadro 3
Natalidade em Portugal

Os efeitos da baixa natalidade, tambm em Matosinhos, so bem evidentes no quadro seguinte:

Quadro 4
Evoluo das frequncias no 1. ciclo em Matosinhos (rede pblica)

Esta diminuio dramtica da natalidade, em Portugal, deve merecer da parte de todos,


administrao central, administrao regional, escolas, uma ateno especial, no sentido de se
identificarem e implementarem medidas eficazes que minimizem os seus impactos negativos e
potenciem o regresso a taxas de natalidade que garantam sustentabilidade.

III.

Alguns aspetos inovadores no servio educativo em Matosinhos

Ressalvando que inovadores no deve ser entendido como sendo uma prtica exclusiva de
Matosinhos, vamos referir, em seguida, algumas (boas) prticas que temos desenvolvido e em
relao s quais tem sido feita uma avaliao positiva pelas direes das escolas, pelos
professores, pelos pais, etc.
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1.

Transferncia de competncias para os Agrupamentos de Escolas (com pacote

financeiro associado)
A Cmara Municipal de Matosinhos (CMM) delega nos Agrupamentos de Escolas um conjunto
significativo de competncias, transferindo os meios financeiros necessrios sua execuo,
nomeadamente para:
Pagamento de consumos de eletricidade, gua, gs e comunicaes;
ASE ( 110 000,00/ano);
Contratos de manuteno dos diversos equipamentos;
Reparao de equipamentos;
Realizao de atividades educativas diversas;
Aquisio de materiais pedaggicos e de desgaste;
Realizao de visitas de estudo;
Pagamento de refeies nos refeitrios em que os alunos do pr-escolar e do 1.
ciclo utilizam os servios da empresa concessionada pela Direo Geral dos
Estabelecimentos Escolares (DGEstE) em escolas bsicas com pr-escolar, 1, 2 e 3
ciclos do ensino bsico;
Outras despesas;
Pequenos investimentos.
A CMM transfere, anualmente, cerca de 1 200 000,00 para a denominada gesto corrente e
cerca de 300 000,00 para pequenos investimentos, na sequncia de Protocolo assinado com os
Agrupamentos de Escolas.

2.

Transferncia de competncias para o municpio em matria de Educao

Em 2008, a CMM assinou com o ento Ministrio da Educao (ME) um protocolo de


transferncia de competncias para o municpio, em matria de Educao, nomeadamente, a
nvel de:
Pessoal no docente (PND) na educao pr-escolar e ensino bsico;
Atividades de Enriquecimento Curricular (AEC);
Gesto do parque escolar (com exceo das escolas secundrias).
No que se refere ao PND, recebemos cerca de 500 funcionrios que foram integrados no quadro
de pessoal municipal, regularizando-se a situao de muitos funcionrios com vnculos precrios.
18

Atualmente, temos cerca de 600 funcionrios nos Agrupamentos, tendo o processo decorrido
com satisfao geral.
Relativamente ao PND, que engloba Assistentes Operacionais (AO), Assistentes Tcnicos (AT) e
Tcnicos Superiores (TS), a evoluo, desde 2009 at ao presente, pode resumir-se do seguinte
modo:
Em 2009, recebemos:
395 AO;
98 AT;
6 TS.
Atualmente, temos:
497 AO;
80 AT;
6 TS.
Se no incio se sentia algum receio (a mudana provoca sempre inquietao), este processo
decorreu com muito rigor e transparncia, verificando-se, hoje, que h um sentimento
generalizado de satisfao por parte destes novos funcionrios municipais. No podemos
esquecer um pacote de benefcios de que todos usufruem, nomeadamente:
Semana de trabalho de 35h;
Mais feriados que os trabalhadores das secundrias (dia de S. Joo, por exemplo);
Medicina no trabalho com mdico especialista;
Gabinete de apoio social com psiclogos sempre disponveis a dar apoio em
momentos de alguma fragilidade;
Centro de Cultura e Desporto (CCD) do municpio, que disponibiliza, entre outros
benefcios, os seguintes: colnias de frias para crianas e jovens, seguro de doena
complementar ADSE, etc.

3.

Atividades de Enriquecimento Curricular (AEC)

Desde o lanamento deste programa, em 2005/2006, a Cmara Municipal de Matosinhos


assumiu-se como promotora das AEC, enriquecendo a oferta do ME e assumindo os encargos
financeiros resultantes.
At 2012/2013, o esquema em vigor pode ser caracterizado da seguinte forma:
8h/semana;
19

Flexibilizao de duas manhs;


Horrios alargados com 15h, em mdia;
Todos os docentes colocados no incio do ano letivo.
Alm da oferta no 1. ciclo, financiada pelo ME, a CMM alargou a oferta de AEC ao pr-escolar,
assegurando, com financiamento prprio, dois blocos de 45 minutos por semana de Ensino da
Msica e Atividade Fsica e Desportiva.
Em 2013/2014, foram colocados tcnicos das AEC na Unidade de Pediatria do Hospital Pedro
Hispano, assegurando-se dois blocos de 45 minutos por semana (Ensino da Msica e Expresso
Dramtica), a crianas internadas e seus familiares.
Em 2013/2014, apesar de o ME s financiar 5h por semana, a CMM assegurou 6h por semana
(quatro blocos de 90 minutos), de modo a possibilitar a oferta de horrios mais equilibrados a
estes profissionais, na sua maioria jovens em incio de carreira.
Com a flexibilizao de apenas uma manh (a deciso soberana passou a ser dos Conselhos
Pedaggicos), os horrios passaram a ter, em mdia, 9h por semana. De realar, ainda, que, ao
contrrio do que sucedia habitualmente, s foi possvel ter os professores colocados no final de
setembro.
Tendo como objetivo valorizar esta importante oferta formativa, apresentamos aos
Agrupamentos de Escolas de Matosinhos uma proposta para 2014/2015, assente em:
6h/semana de AEC;
flexibilizao de duas manhs;
horrios com 15h por semana, em mdia.
Ao longo dos anos, temos assegurado formao especfica aos tcnicos contratados atravs de
parcerias estabelecidas com a Associao Portuguesa de Professores de Ingls (APPI), a Faculdade
de Desporto da Universidade do Porto (FADEUP), a Associao de Professores de Educao Visual
e Tecnolgica (APEVT), o Centro de Formao da Associao de Escolas de Matosinhos (CFAE de
Matosinhos), etc.

4.

Regime de fruta escolar

O projeto de distribuio de fruta, duas vezes por semana, a todos os alunos do 1 ciclo,
financiado pelo Ministrio da Agricultura, foi enriquecido, podendo referir-se os seguintes
aspetos:
20

alargamento

do projeto os jardins de infncia da rede pblica, 86

salas,

abrangendo cerca de 2000 crianas, com financiamento prprio do municpio;


fornecimento gratuito de hortofrutcolas a todos os docentes, para servirem de
exmplo comportamentais s crianas;
distribuio da caderneta O Frutinhas, que permite aos alunos colecionar cromos
motivadores de uma alimentao saudvel, disponveis sempre que consomem a
fruta e os legumes, para serem colados na caderneta.

Figura 1 Caderneta O Frutinhas

5.

Protocolo com a Escola Secundria Joo Gonalves Zarco (ESJGZ)

Desde 2007, a ESJGZ assegura a manuteno do parque informtico instalado no pr-escolar e 1


ciclo do ensino bsico, servio com um custo de 55 000,00 por ano.
Esta opo, para alm de constituir uma fonte de receita para a ESJGZ, tem vindo a revelar-se
eficaz, respondendo prontamente s solicitaes das escolas, sendo, tambm, uma fonte de
aprendizagem para os alunos dos cursos profissionais das reas das TIC.

6.

Escola de Segunda Oportunidade de Matosinhos (ESOM)

A ESOM, que visa recuperar para o sistema educativo e formativo jovens que j o abandonaram,
sem qualquer formao certificada, funciona em instalaes cedidas pela CMM, uma antiga
escola do 1 ciclo, entretanto desativada, que foram adaptadas e ampliadas, com financiamento
exclusivo do municpio.
A CMM est a preparar a sua integrao na Associao Europeia de Instituies, Cidades e Escolas
de Segunda Oportunidade, sendo de realar que a ESOM j integra a Direo dessa Instituio.

21

A CMM financia, anualmente, a ESOM com 60 000,00, para para assegurar o seu funcionamento
corrente.

7.

Escola de Msica scar da Silva

Esta escola, que uma sociedade cooperativa, est instalada numa antiga escola do 1 ciclo,
adaptada e ampliada, com financiamento exclusivo do municpiocerca de 1 000 000,00.

8.

Ensino Superior

O Instituto Superior de Contabilidade do Porto (ISCAP), pertencente ao Instituto Politcnico do


Porto (IPP), a Escola de Arte e Design de Matosinhos (ESAD) e Porto Business School (Escola de
Gesto da Universidade do Porto) foram construdos em terrenos cedidos, gratuitamente, pelo
municpio.
O Instituto Superior de Servio Social (ISSS) est instalado numa antiga escola do 1 ciclo, cedida
pelo municpio, e que foi adaptada e ampliada.

9.

Projeto A Ler Vamos

A interveno precoce fundamental na luta contra o insucesso e o abandono escolares.


O Projeto A LER VAMOS visa promover o sucesso escolar atravs de uma ao atempada e de
uma interveno sistemtica numa lgica de promoo.
A interveno inicia-se com a determinao das competncias lingusticas, de literacia emergente
e metalingusticas, consideradas preditoras de sucesso na aprendizagem formal da leitura e da
escrita, das crianas de quatro anos, que frequentam as redes pblica e solidria de pr-escolar,
abrangendo cerca de 1500 crianas.
Para alm do pblico-alvo direto, as crianas de 4 anos, h, tambm, o pblico-alvo indireto, os
docentes, educadores de infncia e professores, e os encarregados de educao.
Todas as crianas identificadas como podendo vir a ter dificuldades na aprendizagem formal da
leitura e da escrita so acompanhadas durante os dois anos de frequncia no pr-escolar, e no 1
ciclo enquanto persistirem essas dificuldades.
Como principais resultados deste projeto podemos indicar a promoo de igualdade de
oportunidades antes do ensino formal, o esbatimento de percursos de insucesso escolar, a
22

identificao atempada de crianas em risco educacional e o acompanhamento destas crianas no


pr-escolar e no 1 ciclo do ensino bsico.
A equipa que desenvolve este Projeto constituda por onze Psiclogas e uma terapeuta da fala,
em trabalho exclusivo no projeto.

10.

Empresrios pela Incluso social (EPIS)

conhecido o elevado nvel de insucesso e de abandono escolares no 3 ciclo do ensino bsico.


Com o objetivo de combater esta situao, a CMM aderiu, desde o seu lanamento, ao Projeto
EPIS que, atravs de uma rede de mediadores sociais, tem vindo a conseguir, de forma
continuada e sustentvel, baixar as taxas de insucesso e de abandono escolares.
Neste Projeto trabalham , em exclusividade, sete Psiclogos.
Numa lgica de iniciar a interveno precoce o mais cedo possvel, nosso objetivo imediato
baixar a interveno para os alunos em risco no 2 ciclo do ensino bsico.

IV.

Novos desafios, em Educao, em Matosinhos

A CMM est disponvel para aceitar novas competncias em matria de educao, num processo
que vise transferir para os Agrupamentos de Escolas e Escolas secundrias no agrupadas a
generalidade das competncias que, at ao momento, tm estado concentradas no MEC.
nossa convico que, numa lgica de proximidade, a CMM, os Agrupamentos de Escolas, as
Escolas Secundrias no agrupadas, o Conselho Municipal de Educao, com outra composio e
com diversas e alargadas competncias, sabero, de forma expedita e equilibrada, encontrar as
solues que melhor respondam s necessidades locais, construindo um sistema educativo e
formativo de elevada qualidade e que reponda eficazmente aos anseios da populao do
municpio e no combate aos elevados ndices de insucesso e abandono e gastos injustificados,
que todos os relatrio revelam.
O Conselho Municipal de Educao, com outra composiointegrando todos os Diretores dos
Agrupamentos de Escolas e Escolas secundrias no agrupadase com competncias alargadas,
poder funcionar como um rgo de planemento , controlo e monitorizao da educao e da
formao ao nvel municipal.
Matosinhos tem evidenciado sensibilidade e competncia na elaborao e monitorizao da
Cartas Educativa, na requalificao do parque escolar, abrangendo o pr-escolar e o ensino
23

bsico, na elaborao do Projeto Educativo Municipal de Matosinhos, na planificao de uma


rede de ofertas educativas e formativas equilibrada, tendo em conta os interesses dos alunos, das
escolas, e do tecido econmico local e regional, na definio de uma rede de transportes
escolares justa e no apoio a alunos com carncias econmicas familiares.
A descentralizao o caminho para maior autonomia das escolas.
Estamos preparados para assumir novas competncias em matria de educao.

24

Projetos educativos Municipais e promoo do sucesso educativo

Valdemar Almeida1

Introduo
A presente comunicao estrutura-se em torno de trs tpicos fundamentais: i) A territorializao
das polticas educativas; ii) Objetivos e princpios orientadores na construo de projetos
educativos municipais; iii) A construo dos projetos educativos municipais na rea
Metropolitana do Porto (apresentao de um programa de ao). Em cada um destes tpicos
procurar-se- estabelecer a relao entre a territorializao da educao e a promoo do
sucesso educativo.

1. A territorializao das polticas educativas


A educao um projeto coletivo, da responsabilidade de todos: da famlia, da escola, de outras
instituies educativas e formativas, dos municpios, dos cidados Trata-se, pois, de uma
construo coletiva que se opera num determinado territrio, com a participao, o
envolvimento e a implicao de atores bem concretos e com uma viso e um sentido estratgico
bem definidos. Nesse sentido, a educao deve ser, simultaneamente, um desafio e um
compromisso de todos, em que as vontades individuais se conjugam e articulam no tempero da
vontade coletiva e na partilha de saberes e recursos.
Face ao excesso de misses da escola e seu transbordamento (Nvoa, 2006), torna-se necessrio
recentrar a sua misso no ensino, nas aprendizagens e na promoo do conhecimento,
remetendo para outras instituies socioeducativas e formativas, de natureza pblica e privada, a
principal responsabilidade pelo exerccio de misses de pendor mais cultural e social, como sejam
a defesa e conservao do patrimnio cultural, a educao para a cidadania, a proteo do
ambiente, a educao para a sade, a educao sexual, a educao para a segurana, etc.

Consultora do Servio de Apoio Melhoria das Escolas da Faculdade de Educao e Psicologia,


Universidade Catlica Portuguesa.

25

Nesse sentido, Nvoa (2009) prope a celebrao de um novo contrato educativo alargado a
outras instituies da sociedade, para alm da escola, no sentido de aproveitar as potencialidades
culturais e educativas de cada uma na educao e formao dos cidados e de reforar o espao
pblico da educao. Mas, acrescenta o mesmo autor, no basta atribuir responsabilidades s
diversas entidades, necessrio que elas tenham uma palavra a dizer, que elas tenham
capacidade de deciso sobre os assuntos educativos. A operacionalizao desta ideia obrigar a
equacionar formas de organizao dos cidados para o exerccio destas misses, designadamente
atravs dos rgos locais de governo.
neste contexto de criao de sinergias e de abertura do sistema educativo a novos parceiros e a
novas ideias que melhor poderemos compreender a ao empreendedora e pioneira de alguns
municpios na construo coletiva e participada de projetos educativos municipais voltados para a
resoluo de problemas concretos. A criao de dinmicas de proximidade e de apoio ao
educativa e a participao e implicao dos atores/parceiros na criao de novas oportunidades e
de novos compromissos so geradores de maior eficincia e eficcia na ao educativa e de
afirmao de uma identidade prpria. Sendo a escola um projeto societrio, talvez seja a hora de
a sociedade, de forma conscientemente assumida, se responsabilizar por ela. Sabemos que a
conjugao de vontades e de recursos confere maior sustentabilidade e qualidade ao
educativa.
Na medida em que as instituies escolares participam ativamente na sua elaborao, os projetos
educativos municipais no pem em causa a autonomia pedaggica dos estabelecimentos de
ensino nem as suas competncias a diversos nveis. Pelo contrrio, a descentralizao de
competncias da administrao central nos rgos locais de governo2, transferindo para estes
competncias de direo e coordenao das polticas educativas locais, poder facilitar a
liberdade de iniciativa e de organizao das escolas e a substituio da rigidez e homogeneidade
das prticas pedaggicas pela adoo de prticas diferenciadas e inovadoras.
Para ser bem sucedida, a vontade coletiva tem de se transformar em autoria de projetos e de
prticas com a participao e implicao das instituies e das pessoas. Com efeito, a participao
ativa dos parceiros na definio das polticas educativas locais implica as pessoas e favorece a
escolha de melhores respostas para os problemas. A territorializao e contextualizao de
projetos favorece a criao de novas oportunidades e de novos compromissos, potenciando a

Seria desejvel que o Conselho Municipal de Educao pudesse assumir a direo e coordenao das
polticas locais de educao, para o que necessitaria de ver reforadas legalmente as suas competncias
nessa rea e ter uma outra composio, designadamente integrando como membros os dirigentes das
escolas.

26

melhoria dos resultados educativos. Neste sentido, a territorializao das polticas educativas
favorece a promoo do sucesso educativo.

2. Objetivos e princpios orientadores/organizadores na construo de projetos educativos


municipais
Integrado numa estratgia de afirmao da identidade dos territrios educativos e assumindo-se
como instrumento inspirador e catalisador da ao educativa e mobilizador das polticas
educativas locais, o projeto educativo municipal (PEM) pode assumir, entre outros, os seguintes
objetivos3:
- Potenciar as possibilidades de realizao educativa das comunidades;
- Clarificar o papel dos diferentes atores na rentabilizao das potencialidades
educativas e formativas;
- Racionalizar os recursos educativos existentes, superando a fragmentao e
duplicao de redes de servios e promovendo o envolvimento cooperativo entre
instituies;
- Qualificar as redes de instituies educativas locais, valorizando-as como motores de
desenvolvimento local sustentado;
- Consensualizar o projeto educativo municipal como dinmica de afirmao da
identidade do territrio educativo;
- Enquadrar nas estruturas de governo local a regulao territorial da educao e a
organizao do sistema educativo;
- Monitorizar e avaliar as polticas e os projetos educativos e delinear propostas de
melhoria;
- Estimular a aprendizagem e a inovao, visando o enriquecimento dos cidados e a
valorizao do seu capital humano;
- Melhorar as qualificaes e os resultados educativos e formativos dos muncipes.

A constituio de redes de cooperao de base municipal entre instituies de educao e outras


entidades relacionadas com a economia social facilita a divulgao das boas prticas e
3

Adaptado do programa Elaborao, Desenvolvimento e Avaliao dos Projetos Educativos Municipais e do


Projeto Educativo Metropolitano, concretizado no mbito de uma parceria entre a Universidade Catlica
Porto e a rea Metropolitana do Porto.

27

proporciona uma gesto integrada de recursos e a criao de sinergias. Por outro lado, ao gerar
prticas de benchmarking entre escolas do municpio e escolas de outros municpios de contextos
semelhantes, o PEM ajuda a definir uma poltica municipal de elevao dos resultados e torna-se
um fator decisivo de competitividade e de coeso social.
Na medida em que pretende congregar e potenciar a ao educativa e formativa do municpio, o
PEM tem de se nortear por princpios de exequibilidade, participao, valorizao e orientao
para a ao, onde as pessoas e as instituies se revejam e se sintam valorizadas e teis. Neste
contexto, podem ser destacados os seguintes princpios orientadores e organizadores na
construo do PEM:4
Princpio da Auscultao A escuta e o dilogo so instrumentos que ativam e
impulsionam a participao e fomentam o envolvimento pessoal e institucional. Por isso,
devem estar presentes em todas as fases do PEM (concepo, desenvolvimento e
avaliao).
Princpio da Implicao O PEM representa uma viso e uma dinmica de envolvimento
de muitas pessoas e instituies que operam no municpio. Assim, deve traduzir a
participao, implicao e coresponsabilizao de pessoas e instituies na concretizao
das metas e estratgias previstas num projeto de cariz municipal.
Princpio de Integrao/Articulao O PEM um documento aglutinador das diferentes
aes realizadas pelos diversos atores educativos e formativos do municpio. Apostando
na articulao e na complementaridade, o PEM valoriza o que h de convergente e de
distintivo em cada instituio e est continuamente recetivo ao esforo de inovao.
Princpio da Valorizao das Pessoas e das Instituies O PEM faz-se para as pessoas,
acolhe as suas expectativas e necessidades, estimula as suas competncias e fomenta as
suas realizaes. Nessa medida, para alm de valorizar e humanizar o trabalho
desenvolvido pelas diferentes instituies e pessoas, garante o princpio da equidade
entre elas.
Princpio da Utilidade/Orientao para a Ao O PEM um documento com informao
relevante para os diferentes atores educativos e decisores polticos, constituindo
simultaneamente uma bssola para os objectivos e metas a atingir e uma ncora para a
mudana e para os caminhos e processos a reequacionar.
Princpio do Comprometimento e da Sustentabilidade O PEM impulsiona o
estabelecimento de compromissos e de parcerias entre os diferentes atores e instituies
4

Adaptado do Referencial do Projeto Educativo Municipal de Abrantes, elaborado no mbito de uma


parceria entre a Universidade Catlica Porto e a Cmara Municipal de Abrantes.

28

do territrio e implica uma contnua concretizao de aes promotoras da melhoria do


quadro educativo e formativo do municpio, mobilizando as melhores vontades de
mudana e dando resposta s aspiraes e preferncias da comunidade.
Princpio da Avaliao/Consequncia Tendo como finalidade a melhoria efetiva das
prticas educativas e formativas do municpio, o PEM requer prticas de autoavaliao
contnuas e exigentes e de uma constante monitorizao dos resultados obtidos,
confrontando-os com o diagnstico e as expectativas inicialmente afirmadas. Deste modo
se d consequncia ao trabalho realizado pelas diferentes pessoas e instituies e se
consolidam os mecanismos de regulao e de avaliao contnua.
Em concluso, ao promover a participao, a implicao e a responsabilizao de instituies e
pessoas e ao valoriz-las perante a sociedade, o processo de construo do PEM facilita as
relaes de confiana entre os diferentes atores e cria a condies necessrias para uma maior
aproximao das respostas educativas aos problemas reais das comunidades. Por outro lado, ao
fixar objetivos e metas a alcanar num determinado prazo e ao criar mecanismos de anlise e
avaliao da qualidade da educao e da formao ao nvel do municpio, o PEM responsabiliza as
instituies no incremento da qualificao das pessoas, na melhoria dos resultados escolares e na
promoo do sucesso educativo.

3. A construo dos projetos educativos municipais na rea Metropolitana do Porto


Em meados de 2012, a rea Metropolitana do Porto (AMP) lanou um concurso de prestao de
servios para apoio e consultoria elaborao, desenvolvimento e avaliao de projetos
educativos municipais e de um projeto educativo metropolitano. A responsabilidade pela
execuo do projeto foi entregue Faculdade de Educao e Psicologia da Universidade CatlicaPorto.
Concebendo a Educao como fator de competitividade, de coeso social e de desenvolvimento
articulado e sustentado, e definindo-a como prioridade estratgica, o projeto tinha em vista o
estabelecimento de prticas sistemticas de cooperao, no quadro de um processo evolutivo e
de uma dinmica de auscultao, participao, implicao e compromisso dos atores educativos,
no mbito de uma estratgia de afirmao da identidade dos territrios educativos e de
mobilizao das polticas educativas.
A execuo do contrato, programado para 16 meses de durao, arrancou com um seminrio de
apresentao e divulgao do projeto, no incio de Setembro de 2012. A partir desta data, deu-se
incio ao processo de construo dos projetos educativos municipais dos 16 municpios que ento
29

integravam a AMP, seguindo-se o cumprimento de um conjunto de atividades previstas no


Caderno de Encargos, a saber:
- Elaborao de um Referencial para a Elaborao de Projetos Educativos
Municipais;
- Recolha e anlise de informao (documental, estatstica e proveniente de
entrevistas);
- Reunies mensais dos consultores da Catlica com as equipas municipais;
- Realizao de duas jornadas de formao tcnico-cientfica para todas as equipas
municipais;
- Realizao de dois Seminrios Internacionais e publicao das respetivas atas;
- Promoo de uma Mostra de projetos educativos/formativos inovadores;
- Criao de uma Plataforma interativa de suporte elaborao, desenvolvimento e
avaliao do PEM;
- Elaborao de um Repositrio de documentos de referncia e de exemplos de
PEM;
- Elaborao de uma proposta de Referencial para a elaborao, desenvolvimento e
avaliao de um Projeto Educativo Metropolitano;
- Elaborao de um Guia de boas prticas de melhoria de processos e resultados
educativos;
- Avaliao do processo de construo dos PEM e divulgao dos resultados;
- Elaborao do Relatrio Final.
Todo o processo de construo dos produtos acima mencionados foi realizado tendo em conta os
princpios orientadores e organizadores atrs referidos e desenvolveu-se com base em
metodologias de investigao-ao, num esforo contnuo para ligar, relacionar e confrontar a
ao e a reflexo, sendo as dinmicas de investigao-ao complementadas por uma lgica de
formao-ao no sentido de capacitar todos os atores envolvidos no processo.
A avaliao realizada no final do programa, em dezembro de 2013, permitiu extrair a concluso
de que o processo de elaborao dos PEM parece ter lanado as bases para um trabalho mais
participado, mais colaborativo e mais integrado ao nvel da educao nos municpios. Contudo, as
dinmicas institudas com este processo s podero enraizar-se e dar frutos consistentes ao nvel
30

da melhoria das respostas e dos resultados educativos se forem consolidadas na fase de


implementao dos PEM. Para tal, revela-se essencial criar mecanismos consistentes de
monitorizao, que envolvam efetiva e eficazmente os parceiros educativos locais, criando
espaos de reflexo conjunta sobre as aes realizadas e sobre formas de as melhorar e atuando
em rede intra e intermunicipal, numa atitude de real implicao e corresponsabilizao de todos
os parceiros pelos projetos educativos municipais e metropolitano.5

Referncias bibliogrficas
Nvoa, A. (2006). Debate Nacional sobre Educao, Conferncia apresentada na Assembleia da
Repblica, 22 de maio de 2006.
Nvoa, A. (2009). Educao 2021: Para uma histria do futuro, Revista Ibero-Americana de
Educao,

49,

jan-abril

2009,

pp.

181-199

In Relatrio Final de Avaliao do Programa Elaborao, Desenvolvimento e Avaliao de Projetos


Educativos Municipais e de Projeto Educativo Metropolitano

31

Municpios, Educao e Desenvolvimento Local Notas para a


apresentao do livro

Jos Maria Azevedo1

Introduo
Nestas notas de apresentao, beneficiando de um tempo generoso, pretendo dizer o necessrio
para motivar a leitura, evitando torn-la desnecessria
Perante a atual situao social e econmica, com a diminuio de rendimento de grande parte
das famlias, a reduo do investimento das empresas, as limitaes severas nas finanas pblicas
e as condies que desincentivam o investimento na educao, enfrentamos um grande desafio:
como consolidar os progressos alcanados na educao e como continuar a progredir?
Neste contexto, qual o lugar das autarquias? Como podem estas ser parte de uma resposta
positiva a este desafio, como podem mobilizar recursos que permitam no s impedir o
empobrecimento como, sobretudo, sustentar o enriquecimento da educao?
Como diz o ttulo do livro, estamos num cruzamento entre matrias de educao, de
desenvolvimento, de organizao do Estado, enfim, da democracia.

O LIVRO
O livro rene 4 trabalhos, trs j publicados e um indito, com aspetos comuns (de algum modo,
nota-se uma escola) e com olhares mltiplos sobre a temtica em apreo. Adianto umas notas de
leitura de cada captulo, bem ciente de que os meus olhos so uns olhos (Gedeo).

Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional do Norte

32

1. A Regulao da educao em Portugal - do Estado Novo democracia (Joo Formosinho e


Joaquim Machado)
Temos em mos um trabalho de anlise poltica das principais produes legislativas e do
processo de descentralizao em educao, privilegiando a pesquisa documental e a anlise de
contedo.
Destaco a periodizao das polticas pblicas de educao no que respeita descentralizao,
territorializao das polticas e ao papel do Estado e dos municpios:
. o Estado Novo, marcado pela centralizao e pelo controlo social sobre a educao
(entendido este como controlo da sociedade pelo Estado);
. a Revoluo de Abril e a normalizao democrtica da educao (1974-76) - das
experincias de auto-organizao das escolas gesto democrtica;
. o progressivo ingresso das associaes de pais e dos municpios na educao escolar
(1976-86) - destaque para a transferncia de competncias para as autarquias em 1984;
. a desconcentrao dos servios e o impulso autonomia das escolas (1986-1996) LBSE,
criao das direes regionais da educao, legislao sobre autonomia das escolas em 1989 e em
1991, crescente lugar para a participao dos pais;
. a ligao da escola ao territrio local (1996-2004) valorizao dos projetos
territorializados, PEPT, TEIP, conselhos municipais de educao, agrupamentos de escolas,
participao dos municpios na gesto da rede de estabelecimentos do ensino bsico, alterao
na gesto das escolas com a criao da Assembleia de Escola, em 1998;
. a governao por contrato com escolas e municpios (2004-2012) contratos de
autonomia, alterao na gesto com reforo da participao externa no Conselho Geral (2008),
incremento da participao dos municpios com base nas competncias gerais comuns e na
contratualizao, ressurgimento dos TEIP, verses 2 (2008) e 3 (2012).
Concluem os autores: as polticas de descentralizao municipal, reforo e contratualizao
da autonomia e avaliao de escolas inserem-se num processo de gesto local da educao que
visa responder crise geral do modelo de organizao e administrao que esteve na origem do
sistema pblico nacional de ensino (p.31).

33

2. Contextos da interveno educativa local e experincia dos municpios portugueses (Antnio


Sousa Fernandes)
O segundo captulo comea num registo semelhante ao do fim do primeiro. Assim, refere que as
mudanas ocorridas nas ltimas dcadas do sculo XX tm, entre os seus fatores, a crise da
escola e do sistema educativo construdos de acordo com o paradigma iluminista que dominou as
polticas educativas do estado moderno (p. 35).
Estas mudanas foram impostas por fatores como a massificao escolar, as mudanas
tecnolgicas, as crises econmicas dos anos setenta, as movimentaes demogrficas, as novas
responsabilidades atribudas s escolas e a democratizao dos estados. O isolamento da escola
posto em causa e emergem, como atores relevantes no campo da educao, a cidade, entendida
num sentido mais sociolgico de uma cultura e de um estilo de vida, e o municpio, enquanto
coordenador de uma poltica educativa, dado ter uma perspetiva global, legitimidade poltica e
capacidade de afetar recursos.
Embora com diferentes ritmos e perspetivas, define-se uma tendncia: a transformao do
municpio de mero executor local de uma poltica educativa estatal a promotor de polticas
educativas municipais, coordenador e dinamizador, com uma interveno autnoma.
O autor apresenta trs perspetivas sobre o papel educativo dos municpios: (i) como um servio
da administrao perifrica do Estado, com encargos e funes claramente delimitados (como
ainda acontece na transferncia de competncias decretada em 1984); (ii) como um parceiro
privado e um agente educativo supletivo, visto que com a LBSE h o reconhecimento da
capacidade de interveno e de iniciativa, como no caso da criao das Escolas Profissionais, mas
ainda como parceiro menor. No entanto, em muitos casos, as dinmicas locais extravasaram os
limites legais; (iii) como um interveniente de estatuto pblico rede da educao pr-escolar,
modelo de gesto de 1998, uma certa coordenao local da poltica educativa.
Paralelamente, so estabelecidos trs perodos, de acordo com a evoluo da legislao mais
importante promulgada aps 1974, a saber: 1976-1986, 1986-1996 e aps 1996.
O captulo oferece ainda uma listagem detalhada das atividades desenvolvidas pelos municpios,
organizada de acordo com a seguinte tipologia: (i) as atividades estabelecidas por lei, (i) as
atividades autorizadas por lei, (iii) as atividades e apoios educativos da iniciativa dos municpios, e
(iv) as atividades de interveno e de mediao polticas.

34

3. Cidade educadora e coordenao local da educao (Joaquim Machado)


O terceiro captulo desenvolve uma reflexo mais vasta sobre a cidade e a educao, num registo
no to jurdico e administrativo como o dos dois primeiros, mas mais cultural e social, como,
alis, se pode constatar na bibliografia. A cidade educadora , aqui, uma metfora da
organizao da educao no territrio (introduo, p. 10).
O autor comea por caracterizar as dimenses que podem revestir a relao entre a educao e a
cidade, designadamente: a cidade como meio envolvente (aprender na cidade), como agente
educativo (aprender da cidade) e como contedo educativo (aprender a cidade).
So caracterizadas trs concees pedaggicas no modo de conceber esta relao entre a escola
e a cidade: a escola-cidade a escola uma minicidade educativa, metfora presente na Cidade
Escolar de Antnio Srgio; a cidade-escola, com referncias utpica Cidade do Sol de Toms
Campanela; a cidade educativa, a cidade enquanto meio educativo, de carter intencional ou
ocasional, sendo a escola um dos seus atores, como encontramos em Aprender a Ser, de Edgar
Faure.
O papel dos municpios na educao tem sido considerado sob uma perspetiva
predominantemente centrada nas questes da descentralizao da administrao, das
competncias das autarquias ou das questes financeiras, quedando-se bastante aqum da ideiaprojeto de cidade educadora, que requer um projeto educativo comum escola e ao territrio
(p. 88).
Os conselhos locais de educao ou conselhos municipais de educao e as associaes de escolas
tm mostrado outras dimenses da relao entre a cidade e a educao, que enriquecem a
escola, o municpio e a comunidade.
O autor prope ainda oito reas de investigao sobre a capacidade educadora da cidade e, em
especial, defende que se estude a forma de regulao da educao na cidade e o papel que o
municpio se atribui: de promoo, organizao ou controlo; de parceria ou afetao de recursos
humanos, materiais ou financeiros; de subsidiariedade, assistncia ou ajuda pontual (p. 95).

4. Os Projetos Educativos Municipais. O caso da rea Metropolitana do Porto (Jos Matias Alves
e Ildia Vieira)
O projeto apresentado ainda estava em curso quando este captulo foi escrito.
Os autores comeam por uma breve reviso dos modos de regulao da ao educativa e
formativa no campo municipal. Para tal, retomam os tipos de regulao de Joo Pinhal
35

regulao local centralmente condicionada, regulao educativa nas margens das escolas e
regulao informal difusa, a que acrescentam uma regulao polimrfica e paradoxal, como
expresso da complexidade da leitura dos tempos presentes.
A emergncia dos projetos educativos municipais (PEM) analisada num quadro de mudana,
pois pretende-se passar da lgica de operacionalidade de programas de atividades mais ou
menos desconexas, acessrias e por vezes folclricas para uma lgica de projeto onde todas as
atividades a realizar no municpio esto subordinadas a uma partilhada viso educativa para o
concelho, e se articulam e comprometem para elevar os patamares do sucesso escolar e
educativo de toda a populao (p. 106).
Os autores consideram que, num contexto no isento de problemas e marcado por diferentes
vontades e recursos, os PEM se inserem num paradigma que conjuga a democracia representativa
local, a democracia participativa e a democracia deliberativa.
equipa de consultores competiu o apoio elaborao, ao desenvolvimento e avaliao do
PEM em cada um dos 16 municpios e criao de um referencial para um projeto educativo de
mbito metropolitano, auscultando, envolvendo e suscitando a participao dos atores e
evidenciando o valor acrescentado de cada PEM.
Os dados preliminares de avaliao do processo indicam, como aspetos mais positivos: (i) a
implementao de uma metodologia participativa eficaz, (ii) a definio e a adoo de um
referencial para o PEM, (iii) o conhecimento mais rigoroso e sistemtico dos indicadores
educativos, (iv) a mobilizao integrada dos recursos, e (v) os dispositivos de coleta de dados; e
como dimenses a aperfeioar: (i) o envolvimento e a participao do Conselho Municipal de
Educao, (ii) a identificao e a sistematizao das boas prticas educativas e formativas, (iii) a
anlise participada dos resultados educativos e consequente definio de processos, as metas e
os projetos de melhoria, (iv) o investimento na anlise de indicadores, e (v) o investimento na
promoo das aprendizagens no 1 ciclo do EB.

OUTROS COMENTRIOS
1. Num processo de longa durao, as autarquias intervm cada vez mais na prestao quotidiana
de servios no campo da educao e na definio/concretizao das polticas educativas. Importa,
assim, compreender como este ator se tem afirmado e fazer um ponto de situao, o que
constituir uma base imprescindvel para a necessria clarificao do quadro de ao e das
competncias (cfr. recomendao n 6/2012 do CNE).
36

Este livro rene contributos preciosos para se perceber em que medida intencionalidade,
extenso, intensidade e continuidade - os municpios deixam de ser meros executores locais de
uma poltica educativa estatal e passam a promotores de polticas educativas municipais ou
em que medida se evolui de uma lgica de operacionalidade para uma lgica de projeto.
So referidos trabalhos mais aplicados que municiam a reflexo. Em certos casos, seria til
produzir ou mobilizar informao mais quantificada, que permitisse conhecer o grau efetivo de
generalizao de determinadas situaes, projetos ou prticas.

2. Sendo o estabelecimento de fases e perodos e a respetiva caracterizao uma das facetas mais
interessantes destes trabalhos, notria a dificuldade em arrumar os tempos presentes. Por
um lado, ser porque estes so particularmente complexos, atravessados por sinais e
movimentos contraditrios; por outro, porque temos sempre mais dificuldade em encaixar o
presente em perodos bem definidos. Talvez por isso, o estabelecimento de eras, perodos ou de
idades um trabalho prprio de historiador Mais tarde, ver-se- melhor.

3. Acho que seria interessante estudar os efeitos da mudana de ciclos polticos na continuidade e
na evoluo das polticas autrquicas, especialmente no que respeita ao que vai alm do
cumprimento das atividades estabelecidas por lei. Certamente no est em causa a mudana de
projetos e de polticas - caraterstica intrnseca da democracia e das eleies! -, pois pretende-se
conhecer o que muda e como muda, o que depende da ao dos eleitos e o que depende da dos
servios, com os seus dirigentes e tcnicos.

4. O contributo das autarquias para o desenvolvimento da educao, entendida na perspetiva


ampla que os autores dos trabalhos aqui apresentam, ser tanto mais forte e eficaz quanto mais a
educao beneficiar de uma poltica municipal integrada e no verticalizada, uma poltica que no
esteja limitada interveno do pelouro da educao, mas saiba mobilizar as pontes com
mltiplas reas da atividade municipal, em especial com a ao social e com a cultura.

5. H um (re)conhecido impasse no que respeita gesto da educao escala local, como vimos
na parte da manh deste seminrio. Parece necessrio distinguir a administrao local dos
recursos, por um lado, e a gesto das escolas, de pendor essencialmente tcnico-pedaggico, a
37

justificar proximidade e capacidade de deciso numa escala de interao organizacional, por


outro. Os problemas gerados pela criao de grandes agrupamentos de escolas so ilustrativos da
necessidade de se encontrar solues organizativas que respeitem a referida distino de funes
e respondam a diferentes problemas. Espero que as apresentaes da parte da tarde apontem
caminhos possveis.
6. Parece-me que deveremos valorizar cada vez mais a dimenso intermunicipal, designadamente
atravs das comunidades intermunicipais e das reas metropolitanas. Apesar de ter muitas
dvidas sobre a capacidade de substituio de instncias de coordenao de nvel regional
(regies NUTS II), h lugar para a afirmao da escala intermunicipal num espao prprio. Neste
sentido, podemos considerar reas como o apoio e a articulao entre e com os municpios,
partilha de recursos especializados ou a gesto da rede do ensino de nvel secundrio,
designadamente do ensino profissional. Porque no uma carta intermunicipal/metropolitana de
formao de nvel secundrio e ps-secundrio? Porque no uma atuao especfica e
coordenada na rea da orientao escolar e vocacional?

38

Descentralizao e Administrao Local: Os municpios e a educao

Joaquim Machado1

Introduo
A partir da segunda metade do sculo XX, acentua-se, por um lado, a incapacidade e inadequao
dos sistemas educativos centralizados para responder s necessidades e desafios da sociedade,
nomeadamente a massificao escolar, a heterogeneidade discente e dos contextos escolares, o
transbordamento da misso da escola (Nvoa, 2005:16) e, por outro, as reivindicaes de
participao e descentralizao emergentes nos estados democrticos. Em Portugal, sobretudo
a partir da dcada de 80 que se questiona o enclausuramento da escola determinado pela
circunscrio do seu espao social s fronteiras fsicas do estabelecimento escolar, se reala a sua
ligao ao meio envolvente e a sua dimenso comunitria, se promove o envolvimento das
famlias e de diversos agentes educativos locais na escola e se procura uma poltica educativa
estruturada a partir do local, a ponto de se poder falar de "um movimento de convergncia entre
a descentralizao e autonomia municipal preconizada na Constituio e o reforo da ao
educativa dos Municpios (Fernandes, 2005:208).
Procuramos aqui distinguir a centralizao e a descentralizao enquanto modelos de
administrao pblica, distinguir as concees de democracia em que eles se ancoram e o sistema
de distribuio de poder e de responsabilidades entre o centro e a periferia que comportam,
realar as dimenses societria e comunitria da educao formal e a consequente necessidade
de um novo contrato entre o estado e a sociedade civil para a administrao da "escola de
interesse pblico" (Formosinho, 2005). esta necessidade de um novo contrato entre o estado e
a sociedade civil que est na base da mudana de orientao poltica, nomeadamente a
considerao do territrio social e educativo e a integrao e a extenso das reas de interveno
das famlias, das autarquias e de outros elementos da comunidade na administrao da "escola
pblica".

Centro de Estudos para o Desenvolvimento Humano (CEDH), Faculdade de Educao e Psicologia,


Universidade Catlica Portuguesa.

39

Por ltimo, enfatizamos o reconhecimento e o reforo da autonomia das escolas e o


reordenamento que a rede pblica de estabelecimentos escolares tem sofrido nos ltimos quinze
anos, bem como as alteraes nos rgos desconcentrados do ministrio da educao (extino
dos centros de rea educativa e reclassificao das anteriores "direes regionais de educao"),
e assinalamos que tais medidas administrativas mostram uma tendncia para transferir
competncias para as novas unidades organizacionais, ao mesmo tempo que deixam perceber a
necessidade de um ordenamento de base territorial municipal ou intermunicipal, cujo estatuto
no est ainda definido, para assegurar a coordenao local da educao em torno de um projeto
educativo comum escola e ao territrio.

1. Modelos de administrao pblica


O paradigma de Estado de Direito, um Estado que assenta na separao de poderes e no primado
da lei, desenvolveu-se segundo dois modelos diferentes de administrao pblica: o modelo
centralizado e o modelo descentralizado. Portugal tem uma tradio de administrao centralista:
a centralizao do sistema nacional de educao foi construda na segunda metade do sculo XIX,
podendo encontrar-se j nas reformas liberais todos os elementos que integram o modelo de
organizao do ensino secundrio: finalidades, contedos, organizao pedaggica e avaliao.
Elas estabelecem, por um lado, o mbito da interveno poltica na organizao do sistema de
ensino e, por outro, as caratersticas da unidade organizacional resultante dessa interveno
(Fernandes, 1992:112).
Com a democracia, a Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) introduz o princpio da
participao democrtica no ensino (art 77) e o princpio da descentralizao administrativa
(art 237), declara a autonomia administrativa das regies autnomas dos Aores e da Madeira
como pessoas coletivas territoriais com poderes prprios (art 227) e integra as autarquias locais
(as freguesias, os municpios e as regies administrativas) na organizao democrtica do Estado,
prevendo outras formas de organizao territorial autrquica nas grandes reas urbanas e nas
ilhas (art 236). Por sua vez, a Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE) preconiza diferentes
nveis de administrao, assinala as funes da administrao central e estabelece que seja
"criado em cada regio um departamento regional de educao (...) com o objetivo de integrar,
coordenar e acompanhar a atividade educativa" (art 44, n 2).
A opo por modelos descentralizados da administrao pblica tem, pois, a ver com a opo por
um sistema democrtico que pretende ir para alm da democracia meramente representativa e
promover a participao dos cidados na vida poltica e social. Enquanto numa democracia
40

representativa centralizada, a poltica educativa conduzida pelo Estado, atravs da


administrao Central, sem grande consulta aos parceiros sociais e pedaggicos, sem tentativa de
concertao social, na democracia participativa descentralizada, a sociedade civil tem
participao significativa na conduo da poltica educativa (), reconhecendo-se que o
problema da educao diz respeito a todos os setores da sociedade e interessa geralmente os
vrios parceiros sociais e pedaggicos (Formosinho, 2005:35). Numa democracia representativa
centralizada, as fases de planeamento e conceo, de deciso poltica e de implementao das
solues prescritas so fundidas num processo unificado conduzido pela administrao central,
sendo mais importante o papel dos ministros como dirigentes mximos da administrao pblica
do que como agentes polticos (Formosinho, 2005:35). J numa democracia participativa
descentralizada, so distintas a fase de planeamento e conceo de reforma (onde os
especialistas desempenham papel relevante), a fase do debate pblico, onde os interessados dos
vrios quadrantes da sociedade civil podem participar, a fase da deciso poltica pelos rgos de
soberania, e a fase de implementao e (re)construo das solues adotadas por parte da
administrao central, regional e local, pelas escolas, pelos professores, pelos alunos, pelas
famlias e pela comunidade em geral (Formosinho, 2005:35).
A opo pela descentralizao no significa desvalorizao das vantagens da centralizao na
garantia de unidade de ao do Estado e na coordenao da atividade administrativa, mas
sobretudo o reconhecimento da cada vez maior complexidade da sociedade, da incapacidade de
os servios centrais preverem, categorizarem e tipificarem todos os problemas a surgir a nvel
local e da inadequao de um modelo de resoluo dos problemas apenas atravs da tomada de
decises uniformes para todo o territrio.
Sob o ponto de vista tcnico, a descentralizao permite maior adequao, rigor e celeridade de
deciso. O modelo centralizado procura garantir estas vantagens tcnicas atravs da
desconcentrao de servios, transferindo para nveis inferiores de deciso (o departamento
regional ou a escola ou o agrupamento de escolas), inseridos na cadeia hierrquica de comando
central, um grande nmero de decises que tm a ver com a implementao de polticas,
execuo de normas e gesto corrente dos servios (Formosinho, 2005:19).
Contudo, o debate entre centralizao e descentralizao no tem a ver apenas com o sistema
tcnico de deciso, mas sobretudo com o sistema de distribuio do poder e de
responsabilidades entre o centro e a periferia e as suas consequncias no tipo de vida
democrtica: a centralizao reduz os atores locais a meros executores das diretivas centrais,
conduz passividade e ao conformismo dos cidados e desmobilizao das grupos e associaes
e das comunidades locais (Formosinho, 1986). As vantagens polticas da descentralizao tm a
41

ver com a participao dos cidados, interessando-os pelos problemas pblicos atravs da
possibilidade de influncia e participao na gesto da administrao pblica, e com o equilbrio
de poderes, porquanto, "ao respeitar os direitos e liberdades locais, constri um sistema
pluralista que evita os abusos da administrao Central e limita o poder do Estado face
sociedade civil" (Formosinho, 2005:21).
A crtica ao centralismo e burocratizao dos sistemas fortemente centralizados indicia a
necessidade de sistemas mais flexveis, diferenciados e participativos, quer por razes polticas e
pedaggicas quer por razes pragmticas e, por consequncia, o reconhecimento de que h
formas diversas de organizar a distribuio do poder entre as partes do sistema organizacional, de
repartir as responsabilidades e de garantir a execuo das diversas misses do Estado (Fernandes,
2005:53).
Contudo, essa crtica no redunda necessariamente em defesa da descentralizao, porquanto
esta define-se por trs caratersticas: 1) supe o reconhecimento de interesses prprios de uma
coletividade humana definida ou pela pertena a um territrio ou por constituir um certo
aglomerado social com identidade prpria e interesses comuns; 2) implica a gesto desses
interesses por rgos cujos titulares so eleitos pelos membros da coletividade perante os quais
respondem; e 3) no est subordinada hierarquicamente a outro rgo constituindo uma
organizao administrativa independente, limitando-se o controlo do Estado verificao da
legalidade dos atos praticados (Fernandes, 1992:220 e 2005:57-58).
Em Portugal, est reservada s regies autnomas dos Aores e da Madeira uma descentralizao
de mbito mais alargado do que a que reconhecida aos municpios, no apenas pelo territrio
(descentralizao territorial), mas tambm e sobretudo pelos poderes constitucionalmente
consagrados.
Por razes de eficcia, celeridade e adequao das respostas da administrao educativa, o
Estado tem procedido criao de graus intermdios e inferiores, a nvel regional (as direes
regionais de educao, entretanto reclassificadas em subdirees de uma direo central) e a
nvel local (as escolas concebidas como servios locais do Estado (Formosinho, 1989) ou extenso
perifrica da administrao central (Caupers, 1994)), mas integrados na cadeia hierrquica de
comando central, ou sujeitos ao seu poder de direo, podendo as suas decises ser modificadas
ou revogadas pelos responsveis centrais (Formosinho, 2005:27). Trata-se, no j de
descentralizao, mas de desconcentrao, incidindo os poderes desconcentrados em tarefas
predominantemente tcnicas, mantendo-se no topo as decises mais substanciais de natureza
poltica, legislativa ou regulamentar (Fernandes, 2005:56).
42

2. Dimenso societria e dimenso comunitria da educao


Max Weber distingue entre ao societria e ao comunitria: a ao societria funda-se em
expectativas alcanveis em virtude de regulamentos que ordenam as atividades individuais para
a realizao das finalidades de um agrupamento (1965:350) e a ao comunitria tem origem no
sentimento subjetivo dos participantes de pertencerem a uma mesma comunidade e esse
sentimento que orienta as suas aes (1965: 347). Tomando como ponto de partida da anlise
sociolgica das normas jurdicas o princpio do imprio da lei como elemento caraterstico da
estruturao das relaes sociais desenvolvidas nas sociedades modernas, Max Weber considera
que a crescente interveno de ordenaes normativas na orientao das condutas individuais
constitui uma tendncia da civilizao europeia, que consequncia do avano constante de
interao social do tipo ao societria em detrimento de formas de interao social do tipo ao
comunitria (1965:393).
Inspirando-se no quadro concetual de Max Weber, Joo Formosinho (2005) assinala na atividade
educativa uma dimenso societria e uma dimenso comunitria. A dimenso societria
concretiza-se na atividade de ensino racionalmente organizada de modo sequencial e
sistemtico traduzindo o projeto da gerao adulta para a educao da gerao jovem (2005:38)
e, neste sentido, os estabelecimentos de educao e ensino, independentemente da entidade
titular (Estado, instituies privadas, cooperativas, solidrias) so escolas de interesse pblico e,
como tal, sujeitas ao controlo pblico e tutela do Estado.A dimenso comunitria expressa-se
no facto de a educao sistemtica e sequencial ser feita por contacto pessoal direto e
prolongado entre educadores e educandos, o que transforma a escola numa comunidade de
vivncia intensa, o que centra a socializao e o desenvolvimento num contexto de vida
comunitria, a qual tem de ser educativa na sua essncia e na sua vivncia (2005:40). A este
respeito, constatamos que a CRP determina mesmo que incumbe ao Estado inserir as escolas
nas comunidades que servem e estabelecer a interligao do ensino e das atividades econmicas,
sociais e culturais (art 74, n 2, al. f)).
Salienta Formosinho (2005) que a prevalncia da dimenso societria reala o papel do Estado,
comete-lhe a responsabilidade pela orientao e execuo da atividade educativa e conduz
lgica da centralizao, enquanto a dimenso comunitria no nega a dimenso societria e o
importante papel do Estado na orientao da atividade educativa, mas reala o papel da
comunidade na orientao e realizao da atividade educativa, o que implica um certo grau de
participao dos interessados e afetados pela educao escolar (as crianas e jovens, os
professores, os pais e outros encarregados de educao, mas tambm as associaes profissionais
e culturais e, mais ainda, a autarquia local) na administrao da escola.
43

Se a dimenso societria, suportada por uma conceo representativa da democracia, conduz a


um modelo centralizado, a dimenso comunitria, suportada por uma conceo de participao
direta da democracia, traduz-se num novo contrato entre o Estado e a sociedade civil para a
administrao das escolas e, nesse sentido, limita o poder societrio do Estado na orientao da
atividade da escola de interesse pblico. Por outras palavras, o equilbrio que, numa sociedade
democrtica, necessrio entre o poder do Estado e o da Sociedade Civil concretiza-se atravs
dos limites comunitrios ao centralizadora do Estado (2005:50).
Na LBSE, bem explcita a perspetiva de "integrao comunitria" do funcionamento dos
estabelecimentos de educao e ensino, com consequncias na "fixao local dos respetivos
docentes" e na orientao da administrao e gesto de "cada estabelecimento ou grupo de
estabelecimentos (...) por princpios de democraticidade e de participao de todos os implicados
no processo educativo" (art. 45, n 1 e n 2).

3. A participao das famlias na escola


Em Portugal, como noutros pases, a escola da modernidade constri-se marginalizando a famlia:
Num certo sentido, o aparelho escolar edificou-se contra as famlias e as comunidades, que
foram marginalizadas, ora com o argumento poltico (a legitimidade do Estado para decidir em
matria educativa), ora com o argumento profissional (a competncia especializada dos
professores em matria educativa) (Nvoa, 1992:32-33), embora desde sempre os pais fossem
considerados "responsveis pelos deveres dos seus filhos e educandos em especial quanto
assiduidade, pontualidade e disciplina" e cooperantes na garantia das condies para o empenho
dos filhos no processo de ensino (Lei n 51/2012, de 5 de setembro, art 43 e 44).
Na verdade, a concretizao da utopia socializante da escola para todos s pode concretizar-se
com a colaborao da famlia. Por isso, se determinam obrigaes dos pais relativamente
educao escolar dos filhos, nomeadamente a garantia de que eles vo escola e cumprem os
requisitos que esta exige (levam os materiais necessrios e fazem os trabalhos escolares). A face
mais visvel desta exigncia societria redunda, frequentemente, numa "imagem sombria das
relaes entre pais e professores (Afonso, 1994:241) alimentada ora pela desajustada perspetiva
do dfice cvico dos pais (S, 2004:35) no acompanhamento da vida e percurso escolar dos filhos
(alega-se quue no se interessam pela educao dos filhos, os despejam na escola, no
comparecem na escola quando so convocados, no os fazem estudar, no conferem se eles
fazem os trabalhos de casa, enfim, no colaboram, no trabalham em sintonia com a escola),

44

ora pelo deslocamento desse dfice cvico para o lado da escola e dos professores, que no
estariam interessados e desincentivariam o envolvimento parental.
A valorizao da dimenso comunitria na administrao do sistema educativo surge no regime
democrtico e acompanha a generalizao e massificao do ensino ps-primrio. Surge com o
reconhecimento do direito das associaes de pais a participar na orientao da educao escolar
e na gesto das organizaes educativas (Lei n 7/77, de 1 de fevereiro), nomeadamente:
a) Pronunciar-se sobre a definio da poltica educativa;
b) Participar na elaborao de legislao sobre educao e ensino;
c) Participar nos rgos pedaggicas dos estabelecimentos de educao ou de
ensino;
d) Acompanhar e participar na atividade dos rgos e da ao social escolar
();
e) Intervir na organizao das atividades de complemento curricular, de
desporto escolar e de ligao escola-meio;
f) Reunir com o rgo diretivo do estabelecimento de educao ou de ensino
em que esteja inscrita a generalidade dos filhos e educandos dos seus
associados;
g) Beneficiar de apoio documental a facultar pelo estabelecimento de
educao ou de ensino ou pelos servios competentes do Ministrio da
Educao (Dec-Lei n 372/90, de 27 de novembro, art 9).
Na verdade, a regulamentao da participao dos pais como parte interessada no percurso
educativo dos filhos evoluiu com a criao de servios de orientao escolar e rgos de
coordenao educativa com representao parental (Decreto n 48:572, de 9 de setembro de
1968) e pela extenso das reas de interveno dos pais na administrao das escolas: 1) a
progresso/reteno dos alunos, as regras de disciplina vigentes na escola, o cumprimento dos
programas por parte dos professores e o regulamento de faltas; 2) a organizao interna da
escola (organizao do currculo formal, composio das turmas, definio do calendrio escolar,
actividades de complemento curricular, visitas de estudo e desporto escolar); 3) a nomeao,
controlo e avaliao do pessoal (seleco, recrutamento de pessoal docente e no docente,
avaliao do desempenho e promoes); 4) o financiamento da escola (elaborao e aprovao
de propostas de oramento); 5) o planeamento (definio da rede escolar, criao de reas de

45

estudo, criao de opes e de cursos); e 6) as relaes da escola com a comunidade (Mota,


1996:371).
Sob o ponto de vista da administrao das escolas, a valorizao da dimenso comunitria da
educao aprofundada em 1998 com a alterao do regime de gesto quando criado um
rgo de participao e representao da comunidade educativa, a Assembleia de Escola. Este
rgo responsvel pela definio das linhas orientadoras da atividade da escola integra
representantes dos docentes, dos pais e encarregados de educao, dos alunos, do pessoal no
docente e da autarquia local e por opo da escola,() pode ainda integrar representantes das
atividades de carcter cultural, artstico, cientfico, ambiental e econmico da respetiva rea, com
relevo para o projeto educativo da escola (Decreto-Lei n 115-A/98, de 4 de maio, art 8).
A participao das famlias e da comunidade na direo estratgica da escola aprofundada com
a recomposio e o alargamento da capacidade de interveno do rgo sucedneo da
Assembleia de Escola, o Conselho Geral, a quem cabe a aprovao das regras fundamentais de
funcionamento da escola (regulamento interno), as decises estratgicas e de planeamento
(projeto educativo, plano de atividades) e o acompanhamento da sua concretizao (relatrio
anual de atividades) e a quem confiada a capacidade de eleger e destituir o diretor, que por
conseguinte lhe tem de prestar contas (Decreto-Lei n 75/2008, de 22 de abril, prembulo). Por
outras palavras, a autonomia das escolas comporta a responsabilidade dos diversos agentes
educativos e a prestao de contas quer comunidade quer ao Estado, a quem compete garantir
o projeto educativo societrio.

4. A interveno das autarquias na educao


A evoluo das normas e das prticas de interveno dos municpios portugueses na educao
(Fernandes, 1995) d conta de trs perspetivas: o municpio como servio perifrico do Estado, o
municpio com determinada autonomia mas com estatuto de entidade privada e o municpio com
estatuto de parceiro educativo pblico, mais congruente com estatuto constitucional de poder
local autnomo (Fernandes, 2005). Estas perspetivas tm a ver com as modalidades de educao
implicadas (ensino "regular" ou modalidades "especiais") e a conceo do papel do municpio na
educao (mais privada ou mais pblica, mais autnoma ou mais dependente em relao ao
poder central), so assumidas em tempos diferentes e sobrepem-se entre si:
1) O municpio considerado um servio de administrao perifrica do Estado (Fernandes,
2005:203), sendo-lhe atribudas funes e encargos educativos claramente delimitados - Em
1984, o governo transfere para as autarquias competncias em matrias de investimentos
46

pblicos nos domnios da educao e ensino: 1) Centros de educao pr-escolar; 2) Escolas dos
nveis de ensino que constituem o ensino bsico; 3) Residncias e centros de alojamento para
estudantes dos nveis de ensino referidos no nmero anterior; 4) Transportes escolares; 5) Outras
atividades complementares da ao educativa na educao pr-escolar e no ensino bsico,
designadamente nos domnios da ao social escolar e da ocupao de tempos livres; 6)
Equipamentos para educao de base de adultos (Decreto-Lei n 77/84, de 8 de maro, art 8, al.
e)). Estas competncias so alargadas em 1999 (Lei n 159/99, de 14 de setembro) e, depois, em
2008: a) Pessoal no docente das escolas bsicas e da educao pr-escolar; b) Componente de
apoio famlia, designadamente o fornecimento de refeies e apoio ao prolongamento de
horrio na educao pr-escolar; c) Atividades de enriquecimento curricular no 1. ciclo do ensino
bsico; d) Gesto do parque escolar nos 2. e 3. ciclos do ensino bsico; e) Ao social escolar
nos 2. e 3. ciclos do ensino bsico; f) Transportes escolares relativos ao 3. ciclo do ensino
bsico (Decreto-Lei n 144/2008, de 28 de julho)
2) Para alm dos encargos, o municpio reconhecido tambm como um agente educativo
supletivo e parceiro social de estatuto idntico aos agentes privados - As autarquias tomam
iniciativas na criao de estabelecimentos ou salas de educao infantil e, a partir de 1989,
estabelecem parcerias com entidades privadas para o ensino tcnico, artstico e profissional com
vista criao de escolas destas modalidades "especiais" de educao (Decreto-Lei n 26/89 de
21 Janeiro). A partir de 1987, a Associao Nacional de Municpios Portugueses passa a ter um
representante no Conselho Nacional da Educao. Em 1989 a autarquia passa a ter um
representante no conselho consultivo das escolas bsicas e secundrias (Despacho N 8/SERE/89,
de 8 de Fevereiro), em 1991, participa no Conselho de Escolas (Decreto-Lei n 172/91, de 10 de
maio) e, em 1998, integra a Assembleia de Escola (Decreto-Lei n 115-A/98, de 4 de maio), rgo
deliberativo substitudo, em 2008, pelo Conselho Geral (Decreto-Lei n 75/2008, de22 de abril).
3) O municpio reconhecido como um interveniente de estatuto pblico - Para alm do Estado e
da iniciativa particular, cooperativa e social, tambm as autarquias participam, a partir da LeiQuadro da Educao Pr-Escolar (Lei n 5/97, de 10 de fevereiro) na ampliao da rede nacional
de educao pr-escolar com vista sua oferta universal (Decreto-Lei n 147/97, de 11 de junho),
passando estes estabelecimentos de iniciativa camarria a estar integrados na rede pblica
nacional. Em 1998, prev-se a criao por iniciativa dos municpios de conselhos locais de
educao, "estruturas de participao dos diversos agentes e parceiros sociais com vista
articulao da poltica educativa com outras polticas sociais, nomeadamente em matria de
apoio socioeducativo, de organizao de actividades de complemento curricular, de rede,
horrios e de transportes escolares" (Decreto-Lei n 115-A/98, de 4 de maio, art 2). Esta funo
47

de coordenao local da poltica educativa reforada em 2003, passando estes rgos a


designar-se Conselhos Municipais de Educao e a ter a funo de acompanhamento do processo
de elaborao e atualizao da carta educativa municipal, participao na negociao e execuo
dos contratos de autonomia das escolas, anlise do funcionamento dos estabelecimentos de
educao e ensino e apreciao de projetos educativos a desenvolver no municpio (Decreto-Lei
n 7/2003, de 15 de janeiro, art 4). Os municpios tornam-se ainda parceiros importantes do
Ministrio da Educao no desenvolvimento de atividades de animao e apoio s famlias e de
enriquecimento curricular (Decreto-Lei n 16795/2005, de 14 de julho, e Despacho 12591/2006,
de 16 de junho).
A. Sousa Fernandes perspetiva o reforo e evoluo da interveno educativa dos municpios
como parte de "um movimento de convergncia com a descentralizao e autonomia municipal
preconizada na Constituio", sendo certo que a concretizao desta "manifestao indiciria de
uma certa direo (...) depende de outros fatores entre os quais o prprio papel dos
intervenientes locais" (2005:208). Mas diversos estudos mostram tambm que a ao dos
municpios vai frequentemente para alm das competncias decretadas e se estende ao exerccio
do que Pinhal (2004:57) designa de "no-competncias", como todas as iniciativas que foram
desenvolvidas antes de serem atribudas como competncias e como os projetos educativos
municipais de iniciativa autrquica que, inspirando-se numa conceo de cidade educativa (Faure,
1972:34), requerem a convocao de outros atores, outros espaos e outros tempos educativos
para alm dos atores, dos espaos e dos tempos domsticos e escolares e exige uma poltica
educativa local. Nesta perspetiva, os municpios avanariam agora para uma nova fase no
domnio da educao, aquela fase em que no seriam apenas meros promotores e coordenadores
locais das polticas educativas centrais, mas tambm autores e intrpretes das suas prprias
polticas educativas (Neto-Mendes, 2007:5).
Este processo de apropriao de novas competncias pelos municpios torna o poder local mais
forte, mas, segundo Joo Barroso, compatvel com o reforo da autonomia das escolas, sendo
necessrio distinguir "o que a gesto do sistema local do que a gesto de cada escola,
enquanto unidade social e estrutura pedaggica especfica" (1996:13).

5. Autonomia e agrupamento de estabelecimentos de educao


a defesa de uma sociedade pluralista e livre que est na base da consagrao da liberdade de
ensino e do encorajamento explicitao de projetos educativos prprios por parte dos
estabelecimentos de iniciativa privada, sendo o exerccio da liberdade de ensino limitado apenas
48

"pelo bem comum, pelas finalidades gerais da ao educativa e pelos acordos celebrados entre o
Estado e os estabelecimentos de ensino particular" (Decreto-Lei n 553/80, de 21 de novembro,
prembulo e art 2, n 2). E, em 1989, reconhecida tambm s escolas pblicas "a capacidade
de elaborao e realizao de um projeto educativo em benefcio dos alunos e com a participao
de todos os intervenientes no processo educativo" (Decreto-Lei n 43/89, de 3 de fevereiro, art
2, n 1). Deste modo, se consagra no plano normativo a autonomia, se estabelecem princpios
orientadores da ao da escola e se explicitam competncias nos planos cultural, pedaggico e
administrativo.
Ficavam de fora da esfera da autonomia consagrada os estabelecimentos de educao pr-escolar
e do 1 ciclo do ensino bsico, dependentes de estruturas desconcentradas (as direes escolares
no distrito e as delegaes escolares no concelho) e, na maioria dos casos, com dimenso humana
reduzida para nelas se encontrar uma comunidade docente estvel e com capacidade e
possibilidade de formular uma vontade coletiva e projetos consistentes. Entendia-se ento que
isso s era possvel pela fixao de professores a um determinado territrio e pela considerao
desse territrio, que abrange um conjunto de edifcios escolares, com uma unidade de gesto
com rgos prprios, com projeto prprio e com atividades prprias e comuns (Formosinho &
Machado, 1998 e 2005). A "rea escolar" a primeira experincia para "agregar por reas
geogrficas" estabelecimentos de educao pr-escolar e do 1 ciclo e formar uma "escola" com
dimenso humana capaz de se constituir como comunidade e ter "rgos de direo,
administrao e gesto comuns" (Decreto-lei n 172/91, de 10 de maio, art. 3) e tem
continuidade nos agrupamentos de escolas (Despacho Normativo n 27/97, de 12 de maio)
impropriamente designados de "horizontais". J a constituio dos agrupamentos ditos
"verticais", que se tornariam modalidade exclusiva, e a agregao de escolas e agrupamentos,
justificada pela necessidade de favorecer a realizao de um percurso sequencial e articulado dos
alunos abrangidos pela escolaridade obrigatria numa dada rea geogrfica (Despacho Normativo
n 27/97, de 12 de maio, n 2.2; Decreto-Lei n 115-A/98, de 4 de maio, art. 5, n 1 e art 6, n
1; Decreto-Lei n 75/2008, de 22 de abril, art. 6, n 1).
Este reconhecimento escola pela administrao educativa do poder ou capacidade de tomar
decises em diversos domnios "no quadro do seu projeto educativo" e das " funes,
competncias e meios que lhe esto consignados" (decreto-lei n 115-A/98, de 4 de maio, art.
3, n 1; Decreto-lei n 75/2008, de 22 de abril, art. 8, n 1), obriga a reformular o regime de
gesto da escola alicerado numa regulao em que o interesse pblico representado pela
administrao central e pelos professores enquanto prestadores do servio educativo e substituio por um outro que pretende romper, no apenas com o modelo de gesto centralizada
49

burocrtica, mas tambm com a prtica neocorporativa da gesto democrtica (Formosinho,


2004:41). Este novo modelo de governao das escolas acrescenta a regulao comunitria
regulao burocrtico-profissional, fazendo da escola um locus de construo democrtica do
coletivo e do projeto educativo "o documento que consagra a orientao educativa" explicitando
"os princpios, os valores, as metas e as estratgias segundo os quais o agrupamento de escolas
ou escola no agrupada se prope cumprir a sua funo educativa" (Decreto-lei n 75/2008, de 22
de abril, art 9, n 1). No entanto, para que a escola se torne "autnoma" no basta a outorga
formal e legal de um poder (ou faculdade), mas requer o seu uso no sistema de ao concreta
pelos atores e rgos escolares Joo Barroso (1996) distingue a "autonomia decretada" da
"autonomia construda" , sendo certo que "no o contexto de ao concreta que gera a
autonomia mas sim a capacidade dos atores para, mesmo em contextos adversos, a construrem"
(Formosinho et al., 2010:92).
O exerccio diferenciado da autonomia justifica que o Estado reconhea competncias acrescidas
s escolas atravs de um contrato, "atravs do qual se definem objetivos e se fixam as condies
que viabilizam o desenvolvimento do projeto educativo apresentado" (Decreto-lei n 115-A/98,
de 4 de maio, art. 48, n 1; Decreto-lei n 75/2008, de 22 de abril, art 57, n 1), embora os
"contratos de autonomia" at hoje celebrados, prorrogados e renovados, situando-se numa linha
de continuidade da autonomia j em uso pelas escolas, permitem gerar novas dinmicas e
congregar sinergias em torno do cumprimento dos compromissos moralmente assumidos
(Carvalho & Machado, 2011:8), valorizam a imagem social da escola e do trabalho nela
desenvolvido e apresentam vantagens simblicas, pessoais e profissionais a explorar (Formosinho
et al., 2010:179).
Neste novo modelo de governao das escolas, o estatuto de "parceiros" exige, por um lado, a
"alterao de papis destes trs plos de regulao das polticas e da administrao pblica da
educao" e, por outro, "uma revitalizao do poder local enquanto espao e estrutura
privilegiada de interveno social" (Barroso, 2005:82).
Tal como aconteceu noutros pases, tambm em Portugal o reconhecimento da autonomia da
escola alicera-se em objetivos que vo "desde a introduo da democracia escolar e local at
descentralizao e melhoria do funcionamento da mquina do Estado, ou aumento da
qualidade da educao", mas foi-se "tornando gradualmente mais independente das polticas
mais abrangentes de reforma do Estado e da descentralizao/transferncia de poderes
administrativos no domnio da educao" e distanciou-se do "princpio bsico de gesto e poltica
das escolas - as instituies devem ser autnomas para garantir a liberdade de ensino, fortalecer
a democracia escolar local e concluir o processo de descentralizao" para se tornar sobretudo
50

"um instrumento de realizao de objetivos estritamente educativos: dar mais liberdade ao


pessoal docente com vista melhoria da qualidade do ensino" (Eurydice, 2007:39).
Entretanto, o processo de reordenamento da rede escolar e a constituio de agrupamentos de
grande extenso territorial e de maior complexidade organizacional acaba por estabelecer
institucionalmente cadeias de comando mais verticalizadas do que as anteriores, aumentar a
burocracia dentro da organizao educativa, formalizar os regulamentos e substituir a gesto de
proximidade pela gesto distncia. A evoluo do processo de agrupamento de
estabelecimentos escolares retira de cada escola os rgos de gesto, representao e
participao prprios, deslocalizando-os para a escola-sede, e acaba por os "desinstitucionalizar",
torn-los subunidades organizacionais e alienar parte da sua autonomia para a nova unidade
orgnica criada, ficando, assim, duplamente perifricos: perifricos "face s instncias centrais e
pericentrais" e perifricos relativamente nova unidade orgnica, enquanto "novo escalo da
administrao centralizada" (Lima, 2011:112-113).
O processo de reordenamento da rede escolar e a evoluo do processo de agrupamento dos
estabelecimentos pem em evidncia, por um lado, a dimenso humana da organizao escolar e
a necessidade de a tomar como varivel de gesto e, por outro, a tendncia para localmente
reproduzir os mecanismos uniformizadores, abstratos e impessoais de um sistema centralizado,
intrinsecamente inadequados gesto pedaggica, porquanto a relao pedaggica uma
relao pessoal entre pessoas concretas em contextos institucionais especficos (Formosinho,
1984).
Na verdade o reordenamento da rede convida a olhar para o interior de cada agrupamento e a
repensar a gesto dos estabelecimentos de educao e ensino, reduzindo a escala de organizao
pedaggica e dando espao autonomia profissional dos docentes e democraticidade interna
(Machado, 2013: 149-150). Convida, por outro lado, a no deixar de fora a configurao em rede
de estabelecimentos agrupados e a pensar a coordenao local da educao, sem, no entanto,
reduzir o "territrio educativo" ao territrio escolar, porquanto a educao local abrange, por um
lado, a rede de ofertas educativas (de gesto estatal, privada ou solidria) com projeto educativo
prprio e, por outro, outros espaos, outros tempos e outros atores educativos que justificam um
projeto educativo de territrio que no se confine aos projetos educativos das instituies
educativas existentes.

51

6. Um projeto educativo comum escola e ao territrio

A centrao no territrio, na sua geografia e demografia, mas tambm na sua rede de


ofertas educativas, sugere o territrio concelhio como unidade mnima estabelecida para
a carta educativa e como rea de abrangncia mxima do agrupamento de escolas, como
se depreende da Resoluo do Conselho de Ministros n. 44/2010, publicada a 14 de
junho, quando determina a no extino de agrupamentos ou escolas no agrupadas que
sejam nicos no concelho (n 8).
A considerao do espao concelhio como territrio mximo do agrupamento,
independentemente do nmero de alunos envolvidos, limita as condies de
implementao de uma escola secundria pluricurricular, como requer a LBSE (art 40,
n 3), nos concelhos com escassa populao escolar e obriga as famlias a procurar
escolas secundrias de concelhos vizinhos com a oferta curricular mais adequada para os
seus filhos, tal como usam os mesmos dispositivos na escolha da escola que consideram
mais apropriada em determinada fase do percurso escolar.
Em todos os casos, o agrupamento uma unidade de gesto limitada para a gesto da
rede de estabelecimentos de educao e ensino e obriga a repensar a coordenao local
da educao escolar, problematizando o modelo mais adequado para o conselho local
de educao proposto j no mbito da Comisso de Reforma do Sistema Educativo
(CRSE, 1988a, p. 166, 1988b, p. 551) e se ele deve manter o figurino do atual de Conselho
Municipal de Educao (Decreto-Lei n 7/2003, de 15 de Janeiro) ou se deve assumir o
figurino de Autoridade Local de Educao de carter municipal ou intermunicipal
(Azevedo & Melo, 2011, p. 173).
O debate sobre a coordenao local de educao acaba por trazer ao de cima a ideia de
um projeto educativo comum escola e ao territrio (Machado, 2005, p. 253), em que
devem participar a escola, com a famlia, instituies e associaes locais, bem como a
estrutura produtiva pblica e privada e onde o municpio tem importante papel a
desempenhar, porque dispe de instrumentos e recursos que permitem ter uma viso
mais global e integrada do territrio educativo e, sobretudo, porque dispe de
legitimidade democrtica para assumir mais competncias no domnio da definio das
polticas pblicas como a educao dos cidados (Fernandes, 2005, p. 199), que se

52

traduziria na replicao do Estado Educador agora metamorfoseado em Municpio


Educador.
A verdade que os municpios no so j apenas meros agentes locais das polticas centrais, mas
a ao educativa municipal diverge de concelho para concelho, nomeadamente no que respeita
participao dos atores locais na definio, elaborao, acompanhamento e avaliao das cartas
educativas e dos projetos educativos locais (Neto-Mendes, 2007:7). Prudentemente, A. Sousa
Fernandes (2015, 2014) assenta a sua perspetiva de centrao da poltica educativa na cidade e
no municpio como expresso organizada da cidade, mas no imagina "o Municpio como uma
reproduo a nvel local do paradigma do Estado Educador com a tentao de hegemonizar a
educao da cidade em detrimento de outras instituies educativas". Na perspetiva deste autor,
ao Municpio cabe o importante papel de coordenao e dinamizao de iniciativas surgidas no
territrio concelhio, de "promotor de um projeto que influencie as potencialidades educativas
locais de forma que se constitua uma rede educativa com a intencionalidade expressa de
melhorar a qualidade de vida dos seus cidados" (2005:199 e 200).

Na verdade, a perspetiva de projeto educativo comum escola e ao territrio aproxima


a coordenao local da educao do modelo da Cidade Educadora, mas, como
escrevemos em 2005, a concretizao desta ideia-projeto comporta dois riscos, que
correspondem a outros tantos cenrios:
1) a fragmentao entre instituies e organismos (e no interior dos mesmos) que
caraterstica dos processos de burocratizao, em resultado da especializao e das falhas
de coordenao, ou mesmo de cooperao; e
2) a tentao de, face descoordenao, concentrar ou estabelecer conexes fortes
entre atividades e/ou instituies, a hierarquizao, a delimitao rgida de atribuies,
competncias e papis (Machado, 2005: 257).
A perspetiva de projeto educativo comum escola e ao territrio requer um conjunto de
condies que comea com "uma descentralizao efetiva" e a possibilidade de elaborao e
concretizao de projetos educativos locais participados, implica que o mbito destes ultrapasse
as modalidades escolares de formao e irrompa por reas como a cultura, o ambiente e o
urbanismo, exige uma organizao flexvel estruturada em rede de geometria varivel e de
relaes contratualizadas entre os participantes e deve conduzir criao de um forum de
participao local (Fernandes, 2005:201).

53

Neste caso, como vaticina Joo Barroso, aos agrupamentos e escolas seria reconhecido "o
estatuto de 'parceiros' (enquanto detentores de poderes e meios prprios de interveno local) e
no o de simples unidades orgnicas dependentes que as autarquias teriam de sustentar e gerir
como se fossem o Ministrio da educao (o que no a sua vocao)" (1996:14).
Em sntese, o movimento de outorga de mais competncias aos municpios na administrao local
da educao pode evoluir ora no sentido de uma gesto municipal das escolas pblicas ora no
sentido de coordenao local de um projeto educativo local que atravessa e extravasa as
instituies escolares, respeita a sua autonomia e potencia os distintos projetos em ao no
territrio educativo concelhio.

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14

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56

Administrao Local de Educao e Formao de Cascais: apresentao


de um projeto em curso 1

Joaquim Azevedo2

Introduo
Em 28 de setembro de 2012, foi celebrado um protocolo de entendimento entre o Ministrio de
Educao e Cincia (MEC) e o Municpio de Cascais, no sentido de se ensaiarem novas formas
mais participativas e eficazes de governo local da educao, no territrio de mbito municipal. Em
17 de dezembro de 2012, foi celebrado um protocolo de acordo entre o Municpio de Cascais e a
Faculdade de Educao e Psicologia da Universidade Catlica Portuguesa (UCP) que tinha como
objeto central a elaborao de um projeto de gesto local de educao e formao.
Este texto serve de apresentao geral do projeto de criao da Administrao Local de Educao
e Formao de Cascais (ALEF), uma dinmica em curso ainda em 2014, resultante da cooperao
entre as escolas (da educao de infncia e dos ensinos bsico e secundrio) e a Cmara
Municipal e tem como objetivo clarificar os pontos de partida e explicitar o referencial de uma
proposta de administrao local da educao e formao, bem como definir competncias,
articulaes e modos de funcionamento.
A presente proposta foi elaborada com a participao empenhada dos atores locais da educao
e que so, simultaneamente, os principais membros do ncleo de articulao e ao da educao
em Cascais: o municpio e os diretores das escolas e agrupamentos da AP10, a antiga rea
pedaggica referente ao concelho de Cascais. Alm das diversas reunies tcnicas com os
representantes do municpio, foram realizadas 3 reunies com os membros da AP 10: a 22 de
maro na ES Frei Gonalo de Azevedo, a 24 de abril na ES Fernando Lopes Graa e a 9 de maio na
ES de Carcavelos. Vrios encontros foram realizados tambm nas escolas, a pedido destas. Ao
1

Este texto recupera uma comunicao apresentada no Seminrio de Administrao e Organizao Escolar,
organizado pela Faculdade de Educao e Psicologia, da Universidade Catlica Portuguesa, no Porto. O
autor da comunicao quer deixar claro que este modelo de ALEF resultado do labor de uma equipa por si
coordenada, que integrou ainda os docentes Rodrigo Queiroz e Melo e Jos Matias Alves e tcnicos da
Cmara Municipal de Cascais.
2
Centro de Estudos para o Desenvolvimento Humano (CEDH), Faculdade de Educao e Psicologia,
Universidade Catlica Portuguesa.

57

mesmo tempo, foi criado um grupo mais executivo, com a participao da Cmara Municipal (2
pessoas da autarquia, a Vereadora da Educao e a Diretora do Departamento de Educao), dois
diretores escolares e os trs professores da UCP, equipa esta que reuniu mais amiudadas vezes e
que discutiu e preparou os documentos, alm de organizar e coordenar as atividades.
Porque o projeto da ALEF uma proposta de gesto integrada e holstica da educao e formao
no local e com o local, quisemos envolver e dar voz a mais parceiros e atores. Para tanto, a meio
do percurso de construo da proposta, foi realizado o Seminrio Internacional sobre Educao e
Municpios: descentralizao e corresponsabilidade. Realizado em 28 de junho de 2013, o
seminrio contou com a presena de quase 200 pessoas e ainda oradores, quer portugueses quer
estrangeiros (ver documentos em http://educacaoemunicipios.wordpress.com/). O seminrio
permitiu trazer ao projeto experincias internacionais e ouvir todos quantos quiseram participar,
ouvindo e colocando questes, dvidas e anseios.
O projeto foi entregue pela UCP Cmara Municipal de Cascais em Setembro de 2013 e
posteriormente entregue, pela Cmara Municipal de Cascais, ao Ministrio da Educao, em
Janeiro de 2014, tendo sido realizada uma reunio de esclarecimento, com a presena de vrios
servios do ME, com a participao da equipa da UCP (em outubro de 2014, altura em que este
texto toma a sua verso final, o projeto ainda no teve sequncia, havendo contactos do
Ministrio do Desenvolvimento Regional e do ME no sentido de poder vir a inserir a autarquia de
Cascais num projeto-piloto de descentralizao, dirigido pelo Ministrio do Desenvolvimento
Regional (chamado Aproximar).

O ponto de partida
Aps perto de quarenta anos de sucessivas mudanas no quadro da administrao educacional,
com fenmenos sucessivos e desconexos de desconcentrao, descentralizao e recentralizao,
constata-se uma situao de tenso e de bloqueio. Assistimos hoje, em Portugal,
simultaneamente, a mais uma tentativa de criao de mais autonomia para as escolas (por
exemplo, a deciso de dotar as escolas da possibilidade de gerar adaptaes curriculares que
podem atingir os 25% do currculo nacional) e a um processo de concentrao de competncias
no nvel central, aps a extino das Direes Regionais de Educao (2012).
Consolidada a fase da escolarizao de todos os portugueses at aos 16-17 anos, importa
garantir, por todos os meios disponveis, que esta escolarizao tenha qualidade, ou seja, que
equivalha a proporcionar percursos de educao e formao de qualidade para cada um, at aos
18 anos, a nova idade limite da escolaridade obrigatria. Esta passou a ser uma prioridade do
58

presente e um desiderato fundamental a cumprir nos prximos anos, no qual a Cmara Municipal
de Cascais e os Agrupamentos de Escolas esto bastante empenhados. Melhorar a qualidade da
educao, dos seus processos e dos seus resultados, no quadro de um Plano de Desenvolvimento
da Educao para Cascais, tal o principal objetivo que a todos mobiliza.
O novo modelo que se prope inspira-se tanto nas melhores prticas democrticas j construdas
e na liberdade conquistada, como corresponde a um novo quadro harmnico e eficaz de
articulao entre os vrios nveis da administrao educacional (central, local e escolar),
colocando-os ao servio da capacitao das pessoas, da criao de melhores oportunidades de
vida e do desenvolvimento sociocomunitrio do territrio, ou seja, ao servio de mais e melhor
educao para todos.
O crescente agrupamento de escolas, processo desencadeado ao longo dos ltimos dez anos,
precipitado principalmente por razes de racionalizao econmica, tem deixado bastante
desarticulada a administrao e gesto do sistema educativo, nos seus nveis central, regional e
local, bem como nas suas funes de regulao, coexistindo fontes de legitimidade em confronto
sobre os mesmos territrios. Ao mesmo tempo, fruto desta revoluo, assiste-se a uma
sobredeterminao da vertente administrativa da direo e gesto das novas unidades
administrativas de maior dimenso, os agrupamentos de escolas, em detrimento da gesto
cuidada dos processos pedaggicos dos estabelecimentos de ensino.
Entretanto, em 2012, foram extintas as Direes Regionais de Educao- DRE e foi criada uma
nova Direo-Geral dos Estabelecimentos de Ensino, ou seja, aqueles servios desconcentrados
foram substitudos por um novo organismo dos servios centrais, sem que se tenha ainda
esclarecido o modelo de administrao educacional de que o pas precisa para servir uma
melhoria progressiva da educao escolar e dos seus resultados.
De facto, a reorganizao da administrao educacional est em curso, sem que se perceba para
onde pretendemos ir, assistindo-se tanto a processos de recentralizao, com o recurso s novas
tecnologias, como a dinmicas que se diz estarem a favorecer a descentralizao, como sejam os
agrupamentos de escolas. A investigao que estamos a realizar na Universidade, junto dos
diretores e das escolas, evidencia algum desnorte e bastante preocupao, por parte dos
diretores das novas unidades administrativas agrupadas, com o facto de se sentirem com mais
responsabilidades, mas sem capacidade para intervir em reas fundamentais da gesto das suas
organizaes, alm de nos manifestarem recorrentemente um maior isolamento (ver por
exemplo a investigao conduzida por Antnio Filipe Barbosa A periferia como centro).

59

Existe, em simultneo, uma enorme experincia acumulada, ao longo de dcadas, pelas


autarquias locais, na gesto e administrao descentralizada da educao, em reas como os
transportes, a ao social escolar e a gesto do patrimnio escolar. Todavia, entre esta
descentralizao e o chamado processo de autonomia das escolas no existe a necessria
interseo, sendo dificilmente capitalizadas uma e outra dinmicas e experincias em prol de um
bem maior que o da educao de qualidade para e com cada criana, jovem e adulto do
municpio.

A educao e os municpios
Em Cascais, existe uma dinmica, com mais de 20 anos de reunio e articulao entre as escolas e
a Cmara Municipal, a AP10, que tem permitido importantes aes de entreajuda, de
concertao, corresponsabilidade e cooperao e de procura comum de solues mais coerentes
e sustentadas para a educao no territrio.
Esta experincia nica tem constitudo um relevante laboratrio em que: (i) os atores se tm
transformado em parceiros, aprendendo a conhecer-se e a reconhecer-se (ou seja, a respeitar-se
e a valorizar-se nas suas especificidades e complementaridades), (ii) escolas/diretores escolares e
Cmara Municipal aprendem a trabalhar em conjunto, colocando interesses e objetivos comuns
em cima da mesa e em ao; (iii) a cooperao e a confiana tm constitudo uma trave mestra de
uma longa experincia acumulada; (iv) existe uma vontade partilhada para se ir mais longe e
melhor.
Entendemos que o nvel de corresponsabilidade na gesto da res publica educacional que se
atingiu no municpio de Cascais s pode evoluir positivamente se houver espao poltico para um
claro upgrade deste exerccio de corresponsabilizao, pois ele fundamental para a melhoria da
qualidade da educao e das aprendizagens.
Algumas questes pertinentes se foram levantando: descentralizar, sim, mas com que pacto de
interveno entre o Governo, a Cmara Municipal e os Agrupamentos Escolares? Com que nvel
real de descentralizao e com que modelo institucional para acolher esse novo poder
descentralizado? Dever consistir numa mera concentrao da reflexo, da ao e dos servios no
municpio? Dever ser constitudo um consrcio autnomo para o governo local da educao?
Dever ser um giga-agrupamento escolar concelhio, como se se tratasse de um servio local da
administrao educacional? Ou basta transferir poderes para o municpio e para o Conselho
Municipal de Educao, rgo sem qualquer expresso de poder local?
60

A experincia acumulada em Portugal, desde 1984, em termos de transferncia de competncias


para as autarquias, em matria escolar, j bastante significativa. Mas, os modos como cada
municpio gere os transportes escolares, a ao social escolar, as atividades de complemento
curricular, os equipamentos escolares ou elabora e aplica as cartas educativas, so deveras
dspares, o que apela para solues devidamente contextualizadas, ainda que num quadro
poltico claro de descentralizao da administrao da educao.
Por esta descentralizao educacional entendemos, com a OCDE, a transferncia de
competncias polticas relativas planificao, direo, financiamento e alocao de recursos
educativos, desde o governo central at s unidades sub-nacionais pblicas, sejam regionais,
provinciais ou locais. Estas unidades podem estar diretamente sob a autoridade do governo, ou
dispor de autonomia parcial ou total. Deste modo, produz-se a descentralizao poltica ou
territorial, assim como a desconcentrao tcnica e at a autonomia escolar que, entendida neste
quadro, ganha uma nova significao, algo que nunca ocorreu em Portugal, por fora de uma
excessiva e persistente centralizao da administrao educacional.
A descentralizao um meio, no um fim, sublinhou-se no seminrio internacional realizado em
Cascais. A proximidade pode ajudar a dar uma melhor resposta aos problemas, desde que estes
estejam identificados e debatidos e desde que haja, num quadro poltico novo, capacidade de
ao local devidamente articulada entre os vrios intervenientes locais, fruto de processos sociais
reiterados de dilogo e negociao.
Se quisermos avanar um pouco no questionamento, podemos ainda perguntar: quem constitui o
elemento-chave desta descentralizao, para quem transferido o poder de ao local na
educao? Esta outra questo central e por vezes muito pouco esclarecida. Em nosso entender,
esse elemento no nico e, como tal, claro que no dever ser exclusivamente a
Cmara/Presidente da Cmara. E no sendo nico e devendo contar, como bvio, com uma
imprescindvel interveno poltica do Presidente da Cmara (e de todo o executivo), esse poder
local tem de assentar tambm no conjunto dos diretores dos Agrupamentos e Escolas,
englobando ainda dinmicas sustentadas e contnuas de envolvimento de outros parceiros locais
interessados e comprometidos num Plano de Desenvolvimento da Educao. Esta nova
distribuio de poderes exige ousadia poltica, negociao, tempo para colocar um projeto-piloto
em prtica e avaliar, fazer correes e realizar novas aplicaes.
Por isto, decisivo que em qualquer novo processo de melhoria da administrao educacional e
de descentralizao haja quer uma rigorosa clarificao dos papis dos vrios intervenientes,
desde o governo central at aos vrios intervenientes locais, quer uma base de indicadores
61

estvel, partilhada, que sirva para todos inscreverem no espao pblico os seus compromissos
concretos, os recursos, as metas verificveis e a sua avaliao dos resultados alcanados. Nunca
deve ser descurada a possibilidade de a administrao central deixar pairar alguma confuso,
tendo em vista no perder o seu poder de interveno e de regulao de controlo.

Caracterizao do universo escolar de Cascais


Em 2012/13, o universo escolar de Cascais composto por aproximadamente 36.484 alunos,
sendo 19.002 recebidos em escolas pblicas, 17.482 em escolas privadas (ensino profissional e
ensino geral[3]) (tabelas 1 e 1.a). Em Cascais, ao sistema pblico estatal acresce uma grande
oferta e procura de ensino privado. Este corresponde a cerca de 48% da populao escolar. O
ensino profissional compreende duas escolas (privadas), com 15 turmas e 336 alunos. O Centro
de Formao Profissional do Alcoito envolveu, em 2012, cerca de 7.000 formandos.
Para uma compreenso mais fina de quem so estes alunos, apresenta-se na tabela 1.b a
distribuio dos alunos das escolas pblicas estatais pelos escales de ao social escolar.

Nvel de
Ensino

ESCOLAS
PROFISSIONAIS
Ano Letivo
Ano Letivo
2010/11
2012/13
PRIVADO

Ciclo

PBLICO
Ano Letivo
2010/11

Ano Letivo % do total


2012/13 em 2012/13

Educao Pr-Escolar

5 089

877

1 165

19%

1 Ciclo

4 504

5 439

5 338

54%

2 e 3 Ciclo

5 439

8 154

8 027

60%

Ensino
Bsico

Ensino Secundrio

Total

2 114

336

4 434

4 472

65%

17 146

336

18 904

19 002

52%

Tabela 1. Alunos em Cascais em 2010/11 e 2012/13. Fonte: MEC, Agrupamentos de Escolas e Departamento
de Educao da Cmara.

Os dados do ensino privado regular so referentes ao ano letivo 2010/11

62

Nvel de Ensino
Educao Pr-Escolar
Ensino Bsico

70%

Ensino Secundrio

% no total
# alunos
de alunos
6%
1165
1 Ciclo Ensino Regular
28%
5338
Programas Curriculares Alternativos
0%
0
28%
Cursos EFA
0%
0
2 Ciclo Ensino Regular
22%
4264
Programas Curriculares Alternativos
0%
0
22%
Cursos EFA
0%
0
3 Ciclo Ensino Regular
17%
3269
Cursos CEF
2%
379
20% Programas Curriculares Alternativos
0%
15
Cursos EFA
1%
100
Ensino Regular
18%
3486
Ensino Artistico Especializado
0%
0
23% Cursos Profissionais
4%
798
Cursos EFA
1%
127
Ensino Recorrente
0%
61
Total
19002
Ciclo

Modalidades

Tabela 1a. Alunos nas escolas pblicas em 2012/13. Fonte: Agrupamentos de Escolas e Departamento de
Educao da Cmara

Nvel de
Ensino

Ciclo

# Alunos ASE # Total Alunos


2010/11
2010/11

% Alunos
com
ASE

A |B
Educao
Pr-Escolar
Ensino
Bsico

877

1 Ciclo

2 704

5 439

2 e 3
Ciclos

3 425

Total

% Alunos
com
ASE

A |B

(*)

Ensino Secundrio

# Alunos ASE # Total Alunos


2012/13
2012/13

657

1 165

56,39%

49,72%

2 649

5 338

49,63%

8 154

42,00%

3 001

8 027

37,39%

889

4 434

20,05%

792

4 472

17,71%

7 018

18 904

37,12%

7 099

19 002

26,77%

(*) No existe referncia

Tabela 1b. Alunos por escalo de ASE em 2010/11 e 2012/13. Fonte: Agrupamentos de Escolas e MEC

A oferta do sistema pblico estatal compreende 11 Agrupamentos e Escolas, onde trabalham


1.648 professores, 29 tcnicos especializados e 457 funcionrios no docentes (tabela 2). No
anexo 1 apresentam-se os RH por agrupamento e em categorias profissionais e funcionais.

63

Pessoal Docente

Tcnicos
Especializados

Pessoal No
Docente (*)

Alapraia

115

28

Alcabideche

104

Alvide

101

Agrupamentos

Carcavelos

39
1

163 (**)

29
43

Cascais

157

52

Cidadela

138

13

33

Frei Gonalo Azevedo

158

37

Ibn Mucana

191

49

Matilde Rosa Araujo

159

41

Parede

197

So Joo Estoril

165

52
5

(Transportes)
TOTAL

51
3

1648

29

457

(*) Inclui RH da Autarquia em funes nos Jardins de Infncia


(**) Dados de 2010/11

Tabela 2. Pessoal docente e no docente por agrupamento em 2012/13. Fonte: Agrupamentos de Escolas

O financiamento do Ministrio da Educao e Cincia para o sistema pblico de 64.917.058,06


a que acresce uma despesa municipal de 14.552.801,91, num volume financeiro total de
79.469.859,97. A este valor acresce, para pensar uma ALEF, o oramento dos cursos de
formao profissional (cerca de 7.000 formandos e um oramento anual de cerca de 5 milhes de
euros), do contrato de associao e dos contratos simples e de desenvolvimento, totalizando
92.469.859,97 (Tabela 3).

64

OE
62.162.846,45

Ministrio de Educao
OCR
Ensino Esp.
914.584,98

659.552,00

ASE
1.180.074,63

IEFP (2) e
contrato de

TOTAL

13.000.000,00

92.469.859,97

Municpio (1)
14.552.801,91

64.917.058,06
(1 )Incl ui cus tos di retos de Ativi da des de Educa o, Cus tos de RH Muni ci pa i s DED e 4.55% de i mputa o cus tos Depa rta mento RH e DGF
(2) Va l ores a pena s referenci a dos a o cus to di reto da forma o e a os contra tos com es col a s do EPC

Tabela 3. Fontes de financiamento pblico do sistema educativo em Cascais. Fonte: Agrupamentos de


Escolas / MEC

Se considerarmos apenas o pessoal docente e no-docente das escolas pblicas, a despesa em


educao diminuiu, entre 2010 e 2012, cerca de 25%, a que equivalem menos 17 milhes de
euros em pessoal docente e menos 1 milho em pessoal no-docente.
Globalmente, em termos econmicos, a educao escolar, em Cascais, compreende um volume
de atividade superior a 150 milhes de euros (considerando para o ensino privado um custo por
aluno idntico ao do ensino pblico estatal).
Pela experincia acumulada de pensar a educao em termos conjuntos e municipais, possvel e
necessrio, segundo os protagonistas locais, ir mais longe no cumprimento dos objetivos polticos
nacionais e municipais de educao e formao da populao, com destaque para a escolaridade
de 12 anos, com percursos de qualidade para todos e para cada uma e cada um. Entendem
tambm que possvel fazer mais e melhor com os recursos disponveis, em termos de melhoria
da eficcia e da eficincia do seu bom uso.
Assim, os protagonistas do municpio entendem constituir uma Administrao Local de Educao
e Formao (ALEF), nos termos que seguidamente se apresentam.

Pressupostos da proposta
preciso tornar mais transparente, mais eficiente e eficaz o investimento que se faz no municpio
em termos de educao e formao, colocando todos os recursos existentes ao servio deste
desiderato geral.
preciso que se valorize mais o papel das escolas e dos diretores de agrupamentos no processo
de reflexo estratgica e de tomada de deciso acerca das prioridades a estabelecer e sobre a
afetao dos recursos.
preciso convocar os atores que, no terreno, tm contributos relevantes a dar na concretizao
das prticas educativas mais eficazes.
65

preciso fomentar as dinmicas de cooperao existentes, alargando-as e tornando-as mais


formais, como base para a elaborao e execuo e avaliao de um Plano de Desenvolvimento
da Educao e Formao em Cascais.
preciso evitar o agravamento de problemas da administrao da educao, como a
recentralizao e o isolamento das escolas agrupadas, alm da necessidade de consolidar a
autonomia pedaggica e promover a ao local concertada e articulada, o que apela instituio
de prticas de convergncia e autorizao que faam das prticas de educao e formao
exerccios mais coerentes e eficazes.
As escolas esto hoje capacitadas para assumir um maior protagonismo na construo da oferta
curricular local e na gesto de todas as matrias pedaggicas que tm sido mantidas na
administrao central sem que esta disponha, necessariamente, de mais e melhores
conhecimentos nestas matrias.
Os diretores entendem, por sua vez, que preciso estarem mais focados nos problemas
pedaggicos das suas escolas e agrupamentos, onde preciso ensinar e aprender com qualidade,
e muito menos ocupados nas tarefas administrativas de rotina.
Acreditamos que a participao territorial local, desde que alargada e conducente implicao
dos atores sociais, incrementa as possibilidades de fazer face aos principais reptos que hoje se
colocam educao. Esta participao (com participantes!) induz os vrios interesses locais a
comprometerem-se no diagnstico, na planificao, na diferenciao e na avaliao das polticas
pblicas.
Entendemos que Cascais rene uma massa crtica bastante e provas dadas para poder escapar s
dificuldades inerentes escassez de recursos e de solues para fazer face s necessidades acima
elencadas. Diante de listas de dfices educacionais, possvel e urgente colocar polticas
educacionais partilhadas; no podemos ficar espera que algum intervenha como salvador, de
fora para dentro. Mais do que externalizar a capacidade municipal em matria de educao,
possvel e urgente estabelecermos compromissos locais e atuarmos em conformidade e
sustentadamente.
Bernat Albaigs prope uma tipologia de graus de corresponsabilidade da administrao local no
ciclo de funcionamento das polticas pblicas, com base na experincia das cmaras municipais.
No grfico 1 apresenta-se essa tipologia:
corresponsabilidade assente na omisso: sob o pretexto de que este um mbito de
competncia que diz respeito a outros nveis e reas da administrao, os municpios
66

desinvestem e manifestam um dfice de corresponsabilidade nas polticas pblicas de


educao;
corresponsabilidade baseada na delegao ou animao local: so municpios que
estabelecem prioridades na educao, que planeiam polticas, mas que consideram que
quem as executa e d as respostas so as instituies e agentes do territrio, ainda que
dispersos (agrupamentos, servios, instituies locais); h como que uma definio de
polticas a nvel local, mas verifica-se uma delegao (e disperso) nas instituies, na
hora de agir;
corresponsabilidade baseada na inrcia ou no voluntarismo tcnico: so aqueles
municpios que atuam no campo das polticas educativas por oportunidade poltica, por
mimetismo com outros locais ou ainda por competio com eles e no como resultado do
estabelecimento de prioridades com base numa anlise aturada e participada da situao.
Os tcnicos geralmente atuam com voluntarismo, mas sem o respaldo poltico necessrio
e sem a capacidade real de integrar as respostas sociopolticas complexas que preciso
dar diante de complexos problemas;
corresponsabilidade baseada no compromisso: corresponde ao posicionamento das
administraes locais que assumem um papel mais dinmico na educao e que se
comprometem ativamente nas diferentes fases do ciclo de funcionamento das polticas
educativas. So municpios que do prioridade poltica educao, que investem os
recursos necessrios ao desenvolvimento dessas polticas, que planeiam estratgias,
acompanham e dinamizam a sua aplicao concreta e as avaliam adequadamente.

67

Grfico 1. Tipologia de graus de corresponsabilidade da administrao local (Adaptao de Bernat Albaigs,


2012)

Temos de caminhar realmente para uma corresponsabilidade baseada no compromisso, que se


inicie na anlise conjunta dos problemas, passe pela discusso e pelo estabelecimento de
prioridades, se prolongue no acompanhamento da sua execuo e desague numa avaliao
cuidada e numa melhoria contnua, colocando a inovao ao servio dessa melhoria. Dos
quadrantes inferior esquerdo e superior direito, o municpio de Cascais tem vindo a caminhar em
direo a um modelo de administrao educacional que quer estar mais assente no compromisso
social.

Princpios
Uma ALEF que pretende referenciar, congregar e potenciar a ao educativa e formativa do
municpio, tem de se nortear por princpios que criem e sustentem condies de exequibilidade
de um projeto de ao onde as pessoas e as instituies se revejam e atuem. Neste quadro, os
princpios orientadores e organizadores so os seguintes:
i)

Princpio da subsidiariedade Tudo o que puder ser realizado no escalo inferior da


escala administrativa deve a ser alocado. Este o princpio basilar do projeto agora
68

enunciado e qua ganha sentido por razes de uma proximidade que ajuda
celeridade, eficcia e justeza da deciso, para alm de revelar um opo pela
valorizao de uma cidadania ativa e responsvel.
ii)

Princpio da Auscultao/Dilogo A escuta e o dilogo so instrumentos que ativam


e impulsionam a participao, adaptam a teoria aos contextos, potenciam o
conhecimento, fomentam o envolvimento pessoal e institucional e devem estar
presentes em todas as fases do Plano de Desenvolvimento da Educao e da
Formao em Cascais (conceo, desenvolvimento e avaliao).

iii)

Princpio da Participao/Implicao Mais do que uma estrutura, a ALEF uma viso


e uma dinmica de envolvimento de muitas pessoas e instituies que operam no
municpio e que ajudam a construir e a definir o sentido estratgico da ao educativa
e formativa. A ALEF traduz a participao, implicao e coresponsabilizao de
pessoas e instituies na concretizao dos compromissos sociais pela educao, em
particular, das metas e estratgias previstas num projeto de cariz municipal.

iv)

Princpio de Integrao/Articulao A ALEF pretende ser um instrumento


aglutinador das diferentes aes realizadas pelos diversos atores educativos e
formativos do municpio, devendo estar continuamente receptiva ao esforo de
inovao. Valorizando o que h de convergente e de distintivo em cada instituio, a
ALEF aposta na articulao e na complementaridade, mormente em todas as reas de
atuao do MEC e no domnio da formao profissional.

v)

Princpio da Utilidade/Orientao para a Ao A ALEF disponibiliza informao


relevante para os diferentes atores educativos e decisores polticos, constituindo
simultaneamente uma bssola para os objetivos e metas a atingir e uma ncora para
a mudana e para os caminhos e processos a reequacionar.

vi)

Princpio da Monitorizao e da Consequncia Tendo como finalidade a melhoria


efetiva das prticas educativas e formativas do municpio, a ALEF requer prticas de
autoavaliao contnuas e exigentes e de uma constante monitorizao dos
resultados obtidos, confrontando-os com o diagnstico e as expectativas inicialmente
afirmadas. Deste modo se d consequncia ao trabalho realizado pelas diferentes
pessoas e instituies e se consolidam os mecanismos de regulao e de avaliao
contnua, tendo em vista a melhoria de todo o processo educativo e formativo.

vii)

Princpio da racionalizao e da eficincia A ALEF institui-se como uma instncia de


racionalizao dos recursos existentes, intervindo para melhorar a eficincia e a
eficcia dos processos educativos desenvolvidos no permetro municipal. Por isso,
69

reunir

competncias

agora

dispersas

entre

administrao

central

desconcentrada, as autarquias e as prprias escolas.


viii)

Princpio de Comprometimento e da Sustentabilidade A ALEF impulsiona o


estabelecimento de compromissos e de parcerias entre os diferentes atores e
instituies do territrio, mobilizando as melhores vontades de mudana e dando
resposta s aspiraes e preferncias da comunidade. A sustentabilidade da ALEF
implica uma contnua concretizao de aes promotoras da melhoria do quadro
educativo e formativo do municpio.

Natureza jurdica
A orgnica do Ministrio da Educao e Cincia, seus servios centrais e regionais, espelha ainda
hoje o peso do Estado central na gesto da educao. Sem negar o papel constitucionalmente
consagrado ao Estado central na definio da poltica educativa nacional e na regulao nacional
do sistema educativo, a presente proposta insere-se num novo paradigma de gesto da educao
que encontra nas escolas e nas comunidades locais um outro pilar insubstituvel dessa gesto.
Este maior envolvimento das comunidades locais e o aprofundamento da autonomia das escolas
no desobriga o Estado central das suas funes regulatrias (cfr. n. 5 do artigo 1. e n. 3 do
artigo 46. da LBSE), nem corresponde a um aprofundamento da municipalizao da educao no
sentido da mera passagem de competncias do Ministrio da Educao e Cincia para as
autarquias.
Por um lado, a assuno de novos e mais aprofundados poderes na educao exigiria uma
reconfigurao relevante das estruturas autrquicas. Por outro, a desigual dimenso das
autarquias aconselha um modelo mais flexvel e adaptvel s circunstncias e dimenses locais.
Assim, a proposta da ALEF situa-se num campo novo, menos explorado, de convergncia entre a
autonomia das escolas agrupadas e a regulao sociocomunitria da educao, dando corpo ao
disposto no artigo 46. da LBSE. Nasce assim, uma nova dinmica de interligao entre
descentralizao e autonomia.
Finalmente, a criao da ALEF o resultado de uma vontade expressa e negociada entre a Cmara
Municipal de Cascais, o Ministrio da Educao e Cincia, as escolas agrupadas e a comunidade
local. O prprio processo constitutivo da ALEF rompe com a tradio impositiva do Estado central,
respeitando o princpio da autonomia das autarquias locais prevista no n. 1 do artigo 6 da
Constituio da Repblica Portuguesa.
70

Assim, a ALEF deve ser prevista por Lei que defina os requisitos para a sua criao, a sua
composio, competncias e modo de funcionamento, dependendo a sua efetiva criao de
vontade expressa da autarquia ou conjunto de autarquias e do Ministrio da Educao e Cincia
(e, eventualmente, outros da parte do Estado).
A ALEF ser uma pessoa coletiva de direito pblico com autonomia administrativa, financeira e
pedaggica, que se insere no sistema nacional de educao e formao e, por isso, sujeita a tutela
inspetiva da legalidade, por parte do MEC, nos campos administrativo e financeiro.
Aquando da criao da ALEF, a autarquia local envolvida abdicar das competncias que lhe
tenham sido transferidas no mbito do Decreto-lei n. 144/2008, de 28 de julho, sendo estas
assumidas, por fora da nova lei, pela ALEF. De igual modo, o conselho municipal de educao
ser extinto, na medida em que tambm as competncias deste rgo so subsumidas nas
competncias prprias da ALEF.
Consequentemente, esta proposta encontra apoio no disposto na alnea g) do artigo 3 da LBSE (o
sistema educativo organiza-se de forma a [] Descentralizar, desconcentrar e diversificar as
estruturas e aes educativas de modo a proporcionar ma correta adaptao s realidades, um
elevado sentido de participao das populaes, uma adequada insero no meio comunitrio e
nveis de deciso eficientes) e no n 2 do artigo 46. da LBSE (O sistema educativo deve ser dotado
de estruturas administrativas de mbito [] regional autnomo [] que assegurem a sua
interligao com a comunidade mediante adequados graus de participao dos professores, dos
alunos, das famlias, das autarquias, de entidades representativas das actividades sociais,
econmicas e culturais e ainda de instituies de carcter cientfico) e paralelo no estatuto jurdico
das instituies de ensino superior pblico (artigo 9. da Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro).
No imediato, prope-se a criao de uma ALEF em Cascais, em regime experimental, que permita
densificar este novo campo de atuao local na educao com vista a, avaliada a experincia,
propor o enquadramento normativo definitivo para a Lei da ALEF.
Uma vez que se pretende experimentar este novo nvel da administrao da educao, ser
adequada a criao de um regime-piloto, com vrios sistemas protegidos e transitrios, com
trs anos letivos de durao.
No final desses trs anos, a experincia-piloto dever ser objeto de um relatrio avaliativo
elaborado pelo grupo de peritos externos que acompanhe a sua implementao e a CMC e os
Agrupamentos Escolares devero propor ao MEC um modelo definitivo de ALEF.

71

Atribuies da ALEF
As atribuies da ALEF so:
a) Estabelecer mecanismos de recolha e anlise conjunta de dados e de avaliao da
qualidade da educao e da formao praticadas no municpio e organizar dispositivos de
reconhecimento e apoio mtuos
b) Promover a constituio de redes de cooperao de base municipal entre instituies de
educao e formao, empresas e outras entidades da economia social
c) Elaborar um Plano de Desenvolvimento da Educao, a mdio prazo, em Cascais
d) Analisar as posies das escolas do municpio em termos de ranking nacional, determinar
para cada AE/E o Valor Esperado face ao Contexto e definir uma poltica municipal de
elevao dos resultados escolares
e) Gerar dispositivos de auscultao de necessidades de formao da populao adulta,
tendo em vista aumentar as dinmicas de melhoria das suas qualificaes
f)

Divulgar anualmente as boas prticas de educao e formao existentes

g) Estar ao servio das escolas e dos centros de formao no desenvolvimento dos seus
projetos educativos e formativos e seus programas de melhoria contnua.
h) Gerir equipamentos e instalaes.
i)

Gerir processos administrativos atualmente da responsabilidade do municpio, da DGEstE


e dos AE/E.

A ALEF recebe competncias da DGEstE, da Cmara Municipal, das Escolas e da Administrao


Central.
Modelo de organizao e funcionamento
A ALEF, ao receber competncias de vrias provenincias, receber os recursos afetos sua
execuo.
O modelo de governo da ALEF procura:
-articular as competncias e a experincia acumulada pela autarquia municipal e o capital de
experincia e as competncias dos diretores agrupamentos e das escolas, com as atribuies da
administrao central e desconcentrada;
-fazer presente, ao nvel da sua direo estratgica, no s estes protagonistas, mas tambm os
diferentes intervenientes locais na melhoria da educao e da formao;

72

-concilia e articula a direo estratgica com uma rea operacional, dividida em dois grandes
segmentos, o do Acompanhamento do Plano de Desenvolvimento da Educao e Formao e o da
Gesto de Recursos.

rgos
So rgos da ALEF o Conselho de Administrao e o Conselho Executivo, a Comisso de
Acompanhamento do Plano de Desenvolvimento da Educao e Formao, a Comisso de Gesto
de Recursos e as Unidades Funcionais.
(Ser feita uma breve descrio dos principais rgos propostos, tendo em vista uma melhor
compreenso do modelo).

73

Organograma ALEF
Conselho de Administrao
CMC / Agrup. / EPC / Comunidade

Grupo de
trabalho
temtico
A

Comisso de acompanhamento do
Plano de Desenvolvimento da
Educao e Formao

Comisso de Gesto de Recursos


3 CMC (vereador financeiro + educao
+ 1 pessoa) |3 Diretores | DG
Conselho Executivo

Grupo de
trabalho
temtico
B

Grupo de
trabalho
temtico
C

Grupo de
trabalho
temtico
()

Servio de Apoio
Administrao

Diretor Geral
Diretor PIIE + Diretor GR
Direo de planeamento,
inovao e interveno educativa

Interveno
educativa,
projetos e
inovao
- Gesto de
projetos de
interveno
no territrio
e nas
organizaes
- Apoio
inovao
- programas

Planeamento e
Estatstica
- Recolha e
tratamento de
dados

Direo de gesto de recursos

Ao Social
Escolar

Equipamentos e
obras
-Projetos de obras

- Refeies
-Fiscalizao

- Disseminao
de dados e de
informao

- Auxlios

- Elaborao de
documentos de
planeamento

- Apoio
Famlia

-Diagnstico
- Transportes
-Funcionamento

- Rede escolar

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-Apetrechamento

Gesto Financeira
e Contratao
Pblica

Recursos
Humanos

Secretaria de
Alunos

-Gesto Oramentos
-Suporte Gesto
-Contratao Bens e
Servios
-Concursos
-Empreitadas

-Concursos
Recrutamento
-Processamento
Salrios

- Matrculas

- Mapas
Assiduidades

-Transferncias

- ADSE |CGA |SS

-Registos
centralizados

-Controla

Cabimentos e

- Coordenao do
processo de
matrcula

rea de Administrao e Gesto

Conselho de Administrao
O Conselho de Administrao (CA) da ALEF o rgo mximo deliberativo da organizao e
congrega no seu mbito a representao de toda a comunidade educativa do Territrio. Elege
os representantes na Comisso de Acompanhamento do PDEF e designa o Diretor Geral.

Composio e competncias
O Presidente da Cmara Municipal, que preside;
O vereador com o Pelouro da Educao;
O vereador com o Pelouro Financeiro;
Um Presidente de Junta de Freguesia eleito em Assembleia Municipal;
Diretores de Agrupamentos de escolas do Concelho de Cascais (11);
2 Representantes dos Estabelecimentos de Ensino Privado do Concelho, designados pela
respetiva associao;
1 Representante dos estabelecimentos de ensino profissional local;
1 Representante dos centros de formao profissional local, designado pelo Presidente do
Instituto de Emprego e Formao Profissional;
2 Representantes da Rede Social, nomeados em plenrio do Conselho Local de Ao Social
(CLAS);
2 Representantes dos pais e encarregados de educao, indicado pela Federao de
Associao de Pais do Concelho de Cascais;
2 Personalidades do Concelho cooptadas, escolhidas entre residentes ou com atividade
profissional no Concelho e dos quais obrigatoriamente dever constar um representante do
sector empresarial.
O Diretor-Geral integra o Conselho de Administrao, sem direito a voto.
O Ministrio da Educao e Cincia nomear um representante observador da experinciapiloto, que integrar o Conselho de Administrao, sem direito a voto.
Compete ao Conselho de Administrao da ALEF:
75

- Aprovar o Plano de Desenvolvimento da Educao e Formao do concelho de Cascais, a


remeter Assembleia Municipal;
- Aprovar a proposta de Carta Educativa, a remeter Assembleia Municipal;
- Aprovar o plano anual e plurianual de atividades e investimento da ALEF;
- Deliberar sobre os escales e critrios de apoio no mbito da ao social escolar, em
articulao com as normas nacionais;
- Aprovar o plano anual de transportes escolares;
- Aprovar em cada ano os critrios para constituio de turmas e a rede de ensino e formao
profissional, em articulao com as normas nacionais;
- Aprovar a celebrao de contratos de execuo;
- Deliberar sobre o modelo de avaliao externa da organizao;
- Promover os mecanismos fiscalizao aos atos de gesto da organizao;
- Aprovar o lanamento de procedimentos e a celebrao de contratos pblicos para a
aquisio de bens e servios;
- Deliberar sobre lanamento de empreitadas de obras pblicas e demais procedimentos
subsequentes de adjudicao e celebrao de contratos;
- Aprovar as tipologias e programas funcionais dos edifcios escolares e de formao em
articulao com as normas nacionais;
- Aprovar as tipologias de equipamentos base e materiais pedaggicos para os
estabelecimentos de ensino pblico, em articulao com as normas nacionais;
- Aprovar o mapa anual de recursos humanos da ALEF;
- Deliberar sobre a abertura de procedimentos de contratao de recursos humanos;
- Aprovar o plano anual de formao dos recursos humanos da organizao;
- Aprovar o seu Regulamento do funcionamento;
- Dirigir e superintender o trabalho do Diretor Geral e do Conselho Executivo.

76

Comisso de Acompanhamento do Plano de Desenvolvimento da Educao e Formao


o rgo responsvel por acompanhar e emitir parecer sobre a ao estratgica da ALEF, e
sobre a definio de polticas educativas locais bem como preparar os documentos de
planeamento, a submeter ao Conselho de Administrao.

O porqu desta Comisso de Acompanhamento:


- As reas de atuao da ALEF requerem vises partilhadas e mltiplas de vrios atores do
territrio em prol do seu objetivo macro: a melhoria da qualidade da educao.
- A ALEF necessita de espaos de concertao, que tm que ser dinamizados e organizados
para a produo de planos estratgicos setoriais.
- necessrio criar um espao descomprometido e descentrado das perspetivas setoriais,
embora as integre, na construo das propostas finais de deciso, criando momentos
intermdios de discusso e anlise de propostas, e permitindo a emisso de pareceres
fundamentados como suporte deciso do Conselho de Administrao.
- Esta Comisso pode recorrer a contributos tcnicos especializados e de peritos reconhecidos,
para fundamentar a emisso de pareceres s propostas a apresentar para deciso do plenrio
do Conselho de Administrao.
- De dimenso mais reduzida, permite criar uma dinmica de proximidade ao conselho
executivo e de acompanhamento das atividades.

Composio:
Os seus elementos so membros do CA e por ele nomeados e integra:
A personalidade cooptada para integrar o CA, que preside;
O vereador com o pelouro da educao;
2 Diretores de Agrupamentos;
1 Representante do Ensino Privado;
1 Representante da Rede Social;
1 Representante dos pais e encarregados de educao.

77

O Diretor-Geral integra igualmente esta Comisso, tendo em vista assegurar a coordenao de


todas as atividades de gesto da ALEF.
Compete Comisso de Acompanhamento:
- Participar e acompanhar o processo de construo do PDEF, monitorizando a sua gradual
execuo;
- Emitir parecer s propostas de ao estratgica que lhe forem submetidas pelo Diretor
Executivo;
- Analisar e emitir parecer prvio aos planos e relatrios de atividades e, documentos de
Planeamento e planos setoriais da ALEF;
- Emitir recomendaes sempre que oportuno e dar suporte aos processos de melhoria e
inovao.

Diretor-Geral
O diretor-geral dirige as atividades quotidianas da ALEF, executa as deliberaes do Conselho
de Administrao e gere as pessoas e bens da ALEF.

Conselho Executivo
Este rgo, criado na dependncia direta do Conselho de Administrao, constitui o rgo de
coordenao executiva da ALEF, que garante o seu funcionamento, coordenao,
operacionalizao e monitorizao das competncias, processos e funes atribudas ALEF.
Articula e d suporte s vrias reas da ALEF na concretizao das aes e competncias que
lhe esto atribudas, dinamizando a implementao de mecanismos que promovam a
transversalidade, integrao, coerncia e intencionalidade na interveno estruturada em
torno do PDEF.
Na dependncia direta do Conselho de Administrao, articula as atividades da Comisso de
Acompanhamento do PDEF e da Comisso de Gesto de Recursos.
responsvel pela elaborao das propostas de oramento e Plano anual e plurianual de
investimento e de atividades, e demais instrumentos de planeamento e gesto da organizao.
Assume as competncias que lhe forem delegadas pelo Conselho de Administrao.

78

Composio:
O Conselho Executivo composto:
Diretor-Geral, que preside;
Diretor de interveno educativa, projetos e inovao;
Diretor de Gesto de Recursos.
Tem o suporte de um Servio de Apoio Administrao

rea Tcnica
O corpo tcnico da ALEF constitudo por duas grandes reas, uma de acompanhamento da
conceo, execuo, avaliao e reformulao do Plano de Desenvolvimento e outra
vocacionada para a gesto de recursos.
O exerccio pleno de competncias to vastas como as atribudas ALEF, necessita de uma
estrutura tcnica base, organizada por setores de interveno, que se pretende que estejam
articulados e prossigam uma abordagem transversal em torno de objetivos comuns.
Estrutura flexvel e muito operacional, dever ser um slido suporte tcnico que salvaguarde a
eficincia e eficcia da gesto dos processos e o cumprimento das normas legais inerentes.
Integra um corpo de funcionrios recrutados:
- Do Municpio;
- Dos agrupamentos de escolas;
- De outros servios pblicos.
Integra ainda recursos humanos afetos ao e ao apoio educativo em servio nas escolas e JI
da rede pblica pertencentes ao Ministrio da Educao e ao Municpio de Cascais.
O recurso a outsourcing para servios especficos conjunturais ou temporalmente circunscritos
poder-se- configurar, sempre que se revele mais eficaz e permita racionalizar os processos e
funes. Eventualmente poder integrar funcionrios de outros servios pblicos a convidar.

Comisso de Gesto de Recursos


o rgo responsvel pela gesto partilhada de recursos humanos, fsicos e financeiros da
educao e formao do Concelho.
79

O porqu da Comisso de Gesto de Recursos:


Sendo uma estrutura da administrao pblica, gere recursos que so na sua essncia pblica,
transferidos, quer pelo Municpio, quer do Ministrio da Educao.
Do Municpio: recursos humanos, parque escolar do 1 ciclo e Jardins de Infncia,
equipamentos e materiais, Ao Social Escolar, e correspondentes dotaes oramentais.
Do Ministrio da Educao: alguns recursos humanos, parque escolar do 2 e 3 ciclos e ensino
secundrio, equipamentos e materiais, e diversas reas inerentes gesto processual de
alunos e matrculas.
Considerando o volume e a complexidade dos processos gestionrios envolvidos, considerouse que, para alm da estrutura tcnica de gesto e do rgo mximo deliberativo, o Conselho
de Administrao, deveria ser criado um rgo de gesto partilhada de recursos, com a
participao das duas entidades com competncias de gesto territorial da educao, o
Municpio, e Ministrio da Educao/ Direes de Agrupamentos no uso das competncias
especficas que legalmente lhe foram atribudas. Esta Comisso deve assegurar uma efetiva
participao e coresponsabilizao nos atos de gesto da ALEF de forma muito prxima e
permanente, em ordem a uma gesto mais eficaz e eficiente dos recursos da educao e
formao do Concelho.
As decises a tomar devem reunir o consenso das partes e obrigar a encontrar caminhos de
dilogo que o favoream. Para tal a Comisso tem uma base de equidade na composio (3
autarquia +3 diretores agrupamentos + diretor geral ALEF).

Composio:
A Comisso de Gesto de Recursos composta por sete elementos:
- 3 Representantes do Municpio: o Vereador com o Pelouro da Educao, o Vereador com o
Pelouro Financeiro e um terceiro elemento (esta composio visa dotar de fora legal um
conjunto de decises cruciais para a vida das escolas)
- 3 Diretores de agrupamentos de escolas
- O Diretor-Geral

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Competncias:
So competncias da Comisso de Gesto de recursos:
- Deliberar sobre proposta de afetao de recursos humanos no docentes aos vrios
estabelecimentos de ensino pblicos;
- Aprovar a proposta de oramento da ALEF a apresentar ao Conselho de Administrao;
- Aprovar os critrios de atribuio de quotas no que se refere avaliao de pessoal no
docente e presidir ao respetivo Conselho de Coordenao;
- Deliberar sobre o lanamento de procedimentos de aquisio de bens e servios at ao
montante que lhe for delegado pelo CA;
- Aprovar o lanamento de empreitadas de obras pblicas;
- Aprovar a adjudicao de empreitadas de obras pblicas;
- Aprovar a minuta de contratos de empreitadas e aquisio de bens e servios;
- Deliberar sobre a atribuio de apoios no mbito da ao social escolar;
- Aprovar a proposta de plano de investimentos na manuteno e reparao do parque escolar
pblico, a submeter ao Conselho de Administrao;
- Deliberar sobre a constituio dos jris e critrios de seleo no mbito dos processos de
recrutamento de recursos humanos;
- Aprovar a proposta de cronograma para o processo de inscrio e matriculas.

Estruturas tcnicas
Constituem estruturas tcnicas da ALEF:
1. Na Direo de Planeamento, Inovao e Interveno educativa: (i) Unidade de
Interveno Educativa, Projetos e Inovao e (ii) Unidade de Planeamento e Estatstica.
2. Na Direo de Gesto de Recursos: (i) Unidade de Ao Social Escolar, (ii) Unidade de
Equipamentos e Obras, (iii) Unidade de Gesto Financeira e Contratao Publica, (iv)
Unidade de Recursos Humanos e (v) Secretaria de Alunos.

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Condies do funcionamento em regime de experincia-piloto


A experincia piloto dever ser enquadrada em condies substanciais de funcionamento o
mais prximas possvel da verso final. Isto sem prejuzo de haver a garantia jurdica de
alterao/reversibilidade das situaes se e quando se justificar em funo da avaliao
contnua de que o processo dever ser objeto.
Para tanto, alm de o MEC dever indicar quais as condies em que aceita e autoriza o
funcionamento da ALEF em regime experimental/piloto, propem-se algumas condies de
partida:
1. O Conselho de Administrao (CA) dever ser constitudo com a participao das
entidades referidas;
2. O MEC e a CMC devero articular-se para indicar em conjunto as pessoas que
compem o conselho executivo durante o perodo de experincia e instalao da ALEF;
3. Tendo em vista assegurar a eficcia do apoio experincia-piloto, O MEC dever
nomear um grupo de acompanhamento e consulta que funcione como interlocutor do
Conselho de Administrao da ALEF junto de toda a administrao educativa, em que
estejam representados a DGAE, a DGEstE e a IGEC, sendo coordenado por um
elemento a designar pelo membro de governo responsvel pela experincia piloto da
ALEF;
4. As competncias delegadas pelo MEC na autarquia municipal de Cascais continuam a
residir nesta autarquia, havendo lugar a uma delegao temporria dessas
competncias para o CA da ALEF;
5. As competncias delegadas pelo MEC na DGEstE continuam a residir nesta direo
geral, havendo lugar a uma delegao temporria dessas competncias para o CA da
ALEF;
6. Tendo em vista assegurar uma coordenao efetiva e a eficcia da experincia-piloto a
IGEC dever nomear uma equipa inspetiva que ficar afeta ao acompanhamento das
escolas sob coordenao da ALEF;
7. O pessoal docente e no-docente que venha a ser afeto ALEF e que pertena aos
quadros quer da Cmara de Cascais quer dos Agrupamentos e Escolas, continuar a
fazer parte dos mesmos quadros enquanto durar a experincia-piloto;
8. A ALEF dever funcionar em local prprio definido pela CMC, devendo os recursos a
ela afetos ter aqui o seu posto de trabalho.

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Gesto do processo de mudana


Aps a aprovao poltica da experincia piloto da ALEF e incio das negociaes entre a CMC e
o MEC com vista concretizao do quadro jurdico da experincia, necessrio iniciar de
imediato um trabalho muito aprofundado de preparao dos dirigentes e dos tcnicos das
instituies envolvidas, com destaque para a Cmara e para os Agrupamentos e Escolas (um
primeiro encontro foi entretanto realizado, reunindo todos os tcnicos da autarquia, em que
foi apresentado e debatido este modelo).
A gesto do processo de mudana do atual modelo para o da ALEF requer o envolvimento de
todos os membros das comunidades educativas. necessrio que disponham de informao
transparente e completa e que todas as dvidas encontrem modos de esclarecimento fiveis.
Para tanto, necessrio reunir com os conselhos gerais das escolas, federao das associaes
de pais, rede social e demais entidades representadas no conselho de administrao da ALEF.
Neste processo de mudana, h um importante trabalho de negociao dos mecanismos de
financiamento da ALEF para garantir que, no cenrio definitivo, a transferncia de verbas do
Ministrio da Educao e Cincia e da Cmara Municipal seja um processo claro, previsvel e
sustentvel. Neste especfico, devem ser consideradas as questes relacionadas com o parque
escolar que, muito embora no sejam objeto central da presente proposta, no podem ser
descuradas.

Porto, setembro de 2014.

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